Ministério da Fazenda

MANUAL

Formalização de Inscrições em Cursos Ofertados pela ESAF.

Formalização de TEDs para capacitações em turmas fechadas com a ESAF.

Este manual tem o intuito de esclarecer os principais aspectos para inscrição nas duas
principais modalidades de cursos realizados pela ESAF pelos órgãos integrantes do
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União. Esclarece sobre a natureza “não jurídica”
da Escola. Elucida sobre a desnecessidade de procedimentos de licitação (inclusive dispensa
e inexigibilidade) para inscrição nos cursos. Esclarece sobre a possibilidade de formalização
de cursos com turmas fechadas, mediante a formalização de TED – Termo de Execução
Descentralizada, instrumento previsto no inciso III do art. 1º do Decreto 6.170/2007.

Centresaf/PR – Maio de 2016.

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Parte 1 - A formalização da inscrição em cursos abertos pela ESAF, por órgãos

integrantes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União.

1) Sobre a ESAF

A ESAF - Escola de Administração Fazendária - é uma escola de Governo, integrante da

estrutura do Ministério da Fazenda, que, por sua vez, integra a estrutura do Poder Executivo Federal e,
consequentemente, o "Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União". Dessa forma, a ESAF é
destituída de personalidade jurídica própria por ser órgão integrante da Administração Pública (Direta) da
UNIÃO.

Destarte, a ESAF não é uma autarquia e muito menos uma entidade privada de prestação de
serviços. Suas capacitações são voltadas para órgãos públicos do âmbito do Poder Executivo Federal,
estendidos a outros Poderes e também para Estados e Municípios. A ESAF tem ainda capacitações voltadas
à cidadania fiscal. A Escola realiza ainda concursos públicos e cursos de formação de carreira para vários
órgãos da Administração Pública Federal, entre outros.

A ESAF, como escola de governo, tem amparo constitucional, conforme dispõe o § 2º do art.
39 da lei maior:

“§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a

formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação
nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a
celebração de convênios ou contratos entre os entes federados.”

Ainda, o Decreto 5.707/2006, que Institui a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento

de Pessoal da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e regulamenta dispositivos da
Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, estabelece, dentre suas diretrizes:
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“Art. 3º. São diretrizes da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal:

(...)
XIII - priorizar, no caso de eventos externos de aprendizagem, os cursos ofertados
pelas escolas de governo, favorecendo a articulação entre elas e visando à construção
de sistema de escolas de governo da União, a ser coordenado pela Escola Nacional de
Administração Pública - ENAP.” (Grifo nosso).

Direto ao ponto. A ESAF:

I. Não é Autarquia, mas Escola de Governo da União, integrante da estrutura do
Ministério da Fazenda, cuja pessoa jurídica é a União;
II. Integra e é agente da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, conforme
dispõe o Decreto Federal 5.707/2006;
III. Tem prioridade no caso de eventos externos de aprendizagem, conforme dispõe o
Decreto 5.707/2006. Todo órgão da APF deve priorizar, portanto, capacitações
realizadas pelas escolas de governo.

2) Tipos de eventos de capacitação ofertados pela ESAF

A ESAF possui terminologias específicas para os cursos que oferece. Em seus projetos
identifica o evento de acordo com o público alvo. Assim, a escola oferta, comumente, aos órgãos externos:
I. Cursos Abertos: são demandas comuns do serviço público federal, identificadas pela
própria ESAF. São executados com recursos orçamentários do MF. São divulgados no
sítio da Escola. Exemplo: Formação de Pregoeiro, Fiscalização de Contratos, SIAFI, etc.
II. Cursos Fechados: ou “In Company”. São realizados com turmas fechadas para um ou
mais órgãos. Atualmente são realizados apenas com órgãos integrantes do
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, por intermédio da formalização de
TED – Termo de Execução Descentralizada.
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Há ainda outros tipos de nomenclaturas internas para cursos na ESAF, que tem mais a ver
com a sua organização e execução, não afetando a relação externa da ESAF com o público interessado.

A ESAF, de acordo com o seu PPP – Projeto Político-Pedagógico, realiza capacitações (abertas
ou fechadas) em quatro macroprocessos fazendários:
I. Macroprocesso de Gestão;
II. Macroprocesso Orçamentário-Financeiro;
III. Macroprocesso do Crédito Tributário; e
IV. Macroprocesso da Promoção e Defesa da Atividade Econômica.

3) Sistema de inscrições nos cursos da ESAF

A ESAF possibilita, no presente momento, duas formas para inscrição dos alunos em suas
capacitações:
I. Cursos Abertos: as inscrições são realizadas de forma individual e exclusivamente por
intermédio do sistema SISFIE, disponível no sítio
https://sisfie.esaf.fazenda.gov.br/SISFIE_INSCRICAO/login.jsf .
II. Cursos Fechados: as inscrições são realizadas pelo órgão demandante, por intermédio
de listas enviadas à coordenação do evento de capacitação. Futuramente esse tipo de
inscrição também migrará para o SISFIE.

As inscrições para os “cursos abertos” são individuais, cabendo ao interessado obter login e
senha no sistema e, posteriormente, buscar o curso no qual pretende fazer a inscrição. A confirmação da
vaga só se dá mediante a anexação da nota de empenho (NE), ou, quando for o caso, da GRU de
recolhimento, referente ao custo da inscrição. O manual do SISFIE encontra-se disponível no endereço
http://www.esaf.fazenda.gov.br/acesso-a-informacao/centros-regionais/parana/arquivos/1orientacoes-
gerais-para-inscricoes-em-eventos-da-esaf.pdf
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O SISFIE não substitui a página de divulgação dos cursos da ESAF. Portanto, as informações e
condições completas de cada curso, antes de inscrição no SISFIE, deverão ser lidas no sítio da ESAF. Para os
eventos do Centresaf/PR, as informações encontram-se no endereço
http://www.esaf.fazenda.gov.br/acesso-a-informacao/centros-regionais/parana/@@consultar_eventos .

4) Nota de Empenho em favor da ESAF (Cursos Abertos)

A emissão da nota de empenho (NE) em favor da ESAF/Funtrede, pelos órgãos federais
integrantes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, quando se tratar de recolhimento do
custo de inscrição em “cursos abertos”, deverá ser elaborada diretamente no SIAFI, em favor da UG
170009, Gestão 00001. A classificação da despesa será 3391.39.48 e a classificação da Licitação será “08 –
Não se aplica”. Isto também abrange os órgãos do Poder Judiciário (TST, TSE, STF, TRT, TRE, etc.), MPU, e do
Poder Legislativo (Câmara, Senado, TCU), pelo fato de que também são destituídos de personalidade
jurídica própria, pois integram a pessoa jurídica União e também o Orçamento Federal.

No caso de autarquias federais com personalidade jurídica própria, é possível a formalização

de processo de dispensa ou inexigibilidade, antes da elaboração da Nota de Empenho, desde que não
estejam sendo utilizados recursos do Tesouro Nacional (do Orçamento da União). No caso de empresas
públicas, sociedades de economia mista ou fundações públicas, além do procedimento licitatório
competente (dispensa ou inexigibilidade), serão aceitos, quando for o caso, documentos equivalentes à
Nota de Empenho para confirmação das inscrições, tais como Autorizações de Compra, Ordem de Serviço,
etc. Em não havendo documentos substitutos das Notas de Empenho, a confirmação da inscrição se dará,
exclusivamente, pelo recolhimento da GRU, anteriormente à data de realização do evento de capacitação.

Direto ao ponto:
Se o recurso é da União e a ferramenta de Empenho é o SIAFI, o empenho (em favor da ESAF)
será emitido diretamente no SIAFI (para a UG 170009 Gestão 00001), com a classificação “08 – Não se
aplica”.
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5) Mas por que não há processo de Licitação, Dispensa ou Inexigibilidade

para inscrição em cursos da ESAF?

Primeiramente precisamos compreender a premissa básica relativa à Lei de Licitações e

Contratos que está contida no art. 2º da Lei 8.666/93:

“Art. 2º. As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões,

permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros,
serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas
nesta Lei. (Grifo nosso)

Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste
entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um
acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações
recíprocas, seja qual for a denominação utilizada. (Grifo nosso)

Observe que pelas expressões grifadas, evidencia-se que a Lei regula as relações da
Administração Pública, quando está contratando “terceiros”. Mesmo as hipóteses ressalvadas (dispensa e
inexigibilidade) tratam de contratos com “terceiros”. Não há previsão legal para a Administração contratar
a si mesma (órgãos/entes de sua própria estrutura: Poderes e Ministérios).

Todavia, quando determinada administração pública se relaciona com outra, é possível a

formalização de Convênio, conforme dispõe o art. 116 da Lei 8.666/1993. Lembrando que dentro da mesma
esfera (de Governo), não é possível a formalização de Convênios, pela mesma lógica evidenciada nos
Contratos: se não é possível fazer contrato entre si, também não é possível fazer convênio entre si.

Sobre este aspecto temos algumas manifestações e pareceres importantes a serem

observados. O primeiro trata-se do voto do Ministro Raimundo Carreiro do TCU sobre uma denúncia
efetuada com relação ao concurso de EPPGG que a ESAF realizou para o MPOG (Ministério do
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Planejamento Orçamento e Gestão). Além de outras questões específicas ao concurso, houve o

questionamento de o porquê do Ministério ter “contratado” a ESAF para realizar o concurso e não ter
efetuado os trâmites relacionados à Lei 8.666/93. O processo é o TC 023.972/2013-0. Vide trecho do voto
do Ministro que contrariou parecer da Selog do próprio TCU:

“28. Com efeito, segundo demonstrado no Relatório, a escolha da Esaf por entes da
Administração, para realizar concursos públicos, não requer o procedimento da
licitação, a qual é dispensável na hipótese, nos termos do art. 24, inciso XIII, da Lei
8.666/1993, verbis:

XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou

estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de
instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a contratada detenha
inquestionável reputação ético profissional e não tenha fins lucrativos; (Redação dada
pela Lei nº 8.883, de 1994)

29. Essa possibilidade foi reconhecida por este Tribunal na resposta à consulta
veiculada no Acórdão 1.111/2010 – Plenário, cuja fundamentação mencionou a Esaf
como exemplo de ente qualificado nos termos do aludido dispositivo da Lei de
Licitações. O sumário daquela deliberação bem sintetiza a questão então enfocada,
que também se amolda ao caso presente:

CONSULTA. DÚVIDAS ACERCA DA POSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO DIRETA,

SEM LICITAÇÃO, DE EMPRESA RESPONSÁVEL PELA PROMOÇÃO DE CONCURSO
PÚBLICO COM VISTAS AO RECRUTAMENTO E À SELEÇÃO DE PESSOAL PARA OS
QUADROS DA ECT. PRECEDENTE DO TCU SOBRE O TEMA. ESCLARECIMENTO.
ARQUIVAMENTO.
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- O art. 24, inciso XIII, da Lei n.º 8.666, de 1993, autoriza a contratação direta,
por meio de dispensa de licitação, de instituição qualificada na forma do
dispositivo, ainda que seja viável a competição.

30. Também restou bem demonstrado que, sendo a Esaf e o MPOG órgãos vinculados
a uma única pessoa jurídica – a União –, não caberia a figura do contrato, haja vista a
absoluta ausência do pressuposto essencial do acordo de vontades, o que requer a
existência de duas ou mais pessoas. Essa dicção já foi assentada pelo Tribunal, por
exemplo, no Acórdão 1.266/2004-2ª Câmara (Relação 83/2004 - Gab. do Min. Subst.
Marcos Bemquerer), referente às atividades da Imprensa Nacional.

31. Dessa forma, a Selog considera acertada a solução adotada no caso concreto pelo
MPOG, que foi o termo de cooperação em lugar do contrato.

32. Não obstante essa conclusão, a unidade instrutiva considera que, mesmo no caso
em análise – em que o contrato é juridicamente inviável – ainda caberia seguir os
procedimentos definidos no art. 26 da Lei de Licitações para a hipótese de dispensa de
licitação. E, assim, propõe “que se dê ciência ao Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão que a contratação entre órgãos [sic] da administração direta,
seja por dispensa ou inexigibilidade, deve seguir os ditames do art. 26 da Lei
8.666/1993.”

33. Com as devidas vênias, considero inadequada essa última conclusão.

34. Isso porque, conforme demonstrado, não cabe, na espécie, a figura do contrato.

35. E, nesse ponto, considero que o uso incidental das palavras “contrato” ou
“contratação” tanto na instrução da Selog quanto nas peças do procedimento
administrativo interno do MPOG que culminou com designação da ESAF para realizar
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o concurso refletem apenas um jargão usual – ainda que inadequado à espécie –

utilizado pelos autores das referidas peças.

36. Também não existe, nessa relação, o elemento de onerosidade do serviço, pois,
como visto, tanto a Esaf quanto o MPOG são órgãos da União. Assim, os custos do
concurso não implicam “pagamentos” – na acepção jurídica do termo – à Esaf, mas
sim uma descentralização de crédito, conforme evidenciado pelo próprio título do
documento que formalizou a designação da Escola para conduzir o certame: “Termo
de Cooperação para Descentralização de Crédito 17, de 7/6/2013” (peça 68 e §16 do
Relatório).

37. Nessa mesma linha, Marçal Justen Filho, ao tratar do assunto, leciona que:

"Se houver execução direta do objeto pela própria Administração, não será
necessária licitação. Afinal, nem sequer existirá contrato pois contrato
modalidade de ato jurídico bilateral (que exige participação de duas partes).
Não teria sentido determinar desnecessidade de licitação para atividades
realizadas no âmbito interno de cada pessoa integrante da Administração. Em
tais hipóteses, quem está desenvolvendo atividade material jurídica é própria
pessoa (por seus órgãos)."

38. Também nesse sentido, a Portaria Conjunta 8/2012, editada pelas Secretarias
Executivas do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Ministério da
Fazenda e da Controladoria-Geral da União, ao padronizar os termos de cooperação
para descentralização de créditos entre órgãos e entidades federais, consigna
expressamente que

“a descentralização de crédito é assunto de natureza estritamente

orçamentária”, além de definir, em caráter normativo, que: “a existência de
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um instrumento de Termo de Cooperação para Descentralização de Crédito

padronizado e simplificado, adotado institucionalmente, dispensa nova análise
jurídica pelos diversos órgãos jurídicos das unidades descentralizadoras e
descentralizadas, gerando economia processual e agilidade na sua utilização”
(JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos. 15.ed. São Paulo: Dialética, 2012, p. 47.)

39. Ainda segundo a referida portaria, os termos de cooperação precisam ser

registrados no Siafi, mas não exigem sua publicação na imprensa oficial. Em reforço, a
Mensagem Siafi 2012/188101136, de 05/12/2012, ao esclarecer os procedimentos
adotados em relação aos termos de cooperação, consigna expressamente que:

a) não há necessidade de publicação do instrumento no Diário Oficial da União,

devendo unidade responsável pela descentralização externa disponibilizar, em
seu sítio oficial, respectivo termo de cooperação celebrado arquivar
documento físico com movimentação do dia;

40. Em face dessas ponderações, considero que, em relação ao termo de cooperação

comentado neste processo, a imposição ao MPOG do uso dos procedimentos definidos
no art. 26 da Lei de Licitações, além de não se aplicar à espécie – porque não se trata
de relação contratual nem há onerosidade envolvida –, choca-se com os princípios da
eficiência e da racionalidade administrativa. Portanto, deixo de acolher a proposta da
Selog sobre o ponto em questão.

Nota: O instrumento Termo de Cooperação Técnica para Descentralização de Crédito teve o nome alterado
para “Termo de Execução Descentralizada (TED)”, a partir de 2013, por intermédio do Decreto 8.180/2013
que alterou redação do Decreto 6.170/2007.
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Observe que mesmo a análise e Voto do Ministro do TCU ter sido efetuada relativamente ao
instrumento “Termo de Cooperação”, o fato é que há um arrazoamento sobre a impossibilidade de se
contratar órgão da própria Administração, por intermédio de licitação ou mesmo dispensa e inexigibilidade.
Também temos que considerar que se partirmos da premissa que não é possível contratar, logo, em sentido
inverso, não é possível licitar, dispensar ou inexigir, pois o contrato teria que surgir, necessariamente, a
partir de uma dessas três possibilidades.

Na mesma lógica, há um parecer elaborado por advogado(a) da AGU do Estado de São Paulo,
disponibilizado no endereço http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/24789808 que corrobora a
decisão do Ministro do TCU. Segue:

“Os autos aportaram nesta CJU com vistas à obtenção de parecer sobre a inscrição de
servidores em curso ministrado pela ESAF.
2. Em uma consulta específica sobre esse tema, submetida pela Divisão de
Administração do Núcleo Estadual em São Paulo do Ministério da Saúde (NUESP), foi
emitido o PARECER Nº 1220/2014/SAZP/CJU-SP/CGU/AGU, da lavra do Dr. Sérgio
Augusto Zampol Pavani, do qual se extrai os seguintes trechos elucidativos:

48. Pois bem, o art. 76 da Constituição da República esclarece que o Poder Executivo no
Brasil é exercido pelo Presidente da República, com auxílio dos Ministros de Estado, sendo a Lei
nº 10.683, de 28 de maio de 2003, o diploma legal que organiza a Presidência da República e
seus Ministérios. Integram a estrutura básica dos Ministérios os órgãos especificados no art.
29 da citada Lei, fazendo parte do Ministério da Fazenda a Escola de Administração Fazendária
(ESAF) . Ela é regida pela Portaria MF nº 106, de 03 de junho de 2008 .

49. Pelo fato da ESAF ser um órgão vinculado ao Ministério da Fazenda, o qual não possui
também personalidade jurídica, integrando ambos a pessoa jurídica de direito público União,
assim como a CJU/SP e o NUESP, permitir a contratação do NUESP com a ESAF equivaleria a
celebrar um contrato da União com a própria União. Ninguém faz contrato consigo mesmo,
mas com outra pessoa física ou jurídica, pois o contrato é um tipo de negócio jurídico, o qual já
possui uma natureza bilateral, no mínimo.
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50. É nesse sentido que a ESAF costumava elaborar “Termo de Cooperação” ou “Termo de
Cooperação para Descentralização de Crédito”.

51. Contudo, com o advento do art. 1º, parágrafo 1º do Decreto nº 8.180/2013, não mais
se adota o Termo de Cooperação, mas o “Termo de Execução Descentralizada”.

3. Pois bem, uma vez fixado que não se trata de contrato, por ser uma mesma
pessoa jurídica, no despacho de aprovação se registrou que, pelo mesmo motivo,
também não se trata de convênio, cuidando-se então de ato de gestão administrativa.
Inclusive o Decreto 8.180, de 2013, no §1º do seu artigo 12-A estabelece que esse ato
configura delegação de competência para a unidade descentralizada promover a
execução de programas, atividades ou ações previstas no orçamento da unidade
descentralizadora.

4. Em sendo assim, o despacho registrou entendimento diverso do referido

parecer, concluindo que não seria necessária a submissão de processos à análise
jurídica:

2. Diferentemente do colega, e com todo respeito à opinião dele, que inclusive pode ser
atualmente majoritária, entendo que não é necessário o parecer jurídico quando se inscreve
servidores em cursos de escola de governo da Administração Direta.

3. Isso porque, como bem ressaltou o colega, de contrato não se trata, porque são uma
só pessoa, um só organismo composto de vários órgãos. E pela mesma razão que não se
contrata também não se faz convênio; também não é juridicamente possível fazer um
convênio consigo mesmo.

4. Ou seja: A Lei 8.666, de 1993, não se aplica no presente caso. Nem na sua definição de
contrato, do parágrafo único do art. 2º (todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da
Administração Pública e particulares), nem na definição doutrinária de convênio.
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5. Nesse sentido, o Decreto 6.170, de 2007, com a redação do Decreto 8.180, de 2014,
estabelece no art. 12-A, §1º, que a celebração de termo de execução descentralizada nas
hipóteses dos incisos I a III do caput configura delegação de competência para a unidade
descentralizada promover a execução de programas, atividades ou ações previstas no
orçamento da unidade descentralizadora.

6. Em sendo uma delegação, isso deixa nítido que a inscrição de servidores em curso é
ato de gestão administrativa, mais especificamente de gestão de pessoas, e bem por isso não
precisa e nem deve ser submetido a órgãos jurídicos, sem que haja alguma dúvida que motive
a isso. Não há questão jurídica ou obrigatoriedade normativa de parecer, então simplesmente
não é tema afeto às consultorias, ao menos, é claro, que surja alguma dúvida jurídica. Nessa
hipótese, a dúvida será objeto da consulta, e não a inscrição no curso e a descentralização do
recurso.

5. Fixado isso, da desnecessidade do parecer jurídico, o Consultor Jurídico da

União no Estado de São Paulo ainda abordou a questão da pesquisa de preços,
entendendo que seria um cuidado a ser tomado pelo gestor, que poderia dispensá-lo
ou não:

7. Já quanto à instrução processual, é pertinente a ideia de existir um plano de trabalho

ou uma definição do que vai ser feito, por uma questão de gestão administrativa, e não por
força normativa. Pela mesma, razão, também se deve conferir os “preços” praticados, para se
deliberar sobre a inscrição.

8. Em relação especificamente a essa questão do preço, é claro que o valor a ser

descentralizado à escola de governo pode inclusive superar o preço de cursos promovidos por
particulares, eis que o numerário não sai do Estado: o recurso que é descentralizado à escola
de governo corresponde a um valor a menos que o Poder Público terá de desembolsar para
sustentar a estrutura da referida escola.

9. Mesmo assim, pode haver casos em que os particulares ou outros entes ofereçam
capacitação parecida a um preço muito mais acessível, de modo que ao invés de capacitar um
número x de servidores, seria possível capacitar duas ou mais vezes esse número. Nessas
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condições, como o objetivo maior é a capacitação, pode ser que uma escola do governo venha
a ser preterida em uma decisão administrativa fundamentada.

10. Mas deve ser hipótese rara. A pesquisa de preço seria mais um cuidado do gestor,
inclusive dispensável. Em havendo preços muito altos na escola de governo, isso deve ser
tratado junto a essa, sem impor o dever a todos os demais órgãos interessados de terem que
se certificar dos valores praticados. É presumível que estejam na adequada faixa de preços,
porque se trata de um outro órgão público.

11. De qualquer forma, esse cuidado o gestor pode ter, sobretudo no início, nas primeiras
delegações à determinada escola de governo, para se certificar da justeza do preço. Depois,
essa “pesquisa” só se tornaria mais uma burocracia no meio de tantas que já assolam a
administração. Poderia, a meu ver, ser relegada a casos bem pontuais, uma vez já constatado
que aquela Escola pratica preços justos.

6. Por esses motivos, entende-se que não é necessária a submissão do processo à

CJU/SP, razão pela qual restituímos o presente processo ao órgão assessorado, sem
análise jurídica.

7. No entanto, em havendo algum questionamento ou dúvida jurídica, o processo

poderá ser reenviado, especificando-a.”

Note que em ambos os pareceres é desconstruída a ideia de “contrato” com a ESAF. No

entanto, é notável que nas duas situações, a consequência da impossibilidade de se firmar contrato resulta
a possibilidade de se firmar Termo de Execução Descentralizada (TED) – instrumento legal para a
descentralização de créditos orçamentários. Neste caso, isso ocorre quando se trata de eventos de
capacitação (ou concursos) realizados pela ESAF por solicitação do órgão interessado – os chamados
“cursos fechados”, explicitados no item 2 deste documento.

Todavia, nos chamados “cursos abertos” não se faz TED, porque não se trata de um evento
de capacitação exclusivo para o órgão, mas abertos aos interessados da estrutura da União, Estados e
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Municípios. Até se poderia fazer TED para inscrever servidores federais nos “cursos abertos”, mas o
fracionamento dos valores a serem transferidos por inscrição resultaria em trabalho dispendioso, podendo
gerar até 30 termos por evento de capacitação, o que resultaria em trabalho altamente custoso e moroso,
conflitando com os princípios da eficiência e racionalidade administrativa. Logo, para os cursos abertos,
adota-se a divulgação do valor público do custo da inscrição, que poderá ser recolhida via Nota de Empenho
(em favor da UG/Gestão da ESAF). O valor é recolhido em código específico junto ao Tesouro Nacional,
sendo posteriormente aplicado no FUNTREDE – Fundo Especial de Treinamento e Desenvolvimento,
previsto na Lei Federal nº 9.443/1997, sob a gestão do MF/ESAF.

Frise-se que a Nota de Empenho para recolhimento do custo da inscrição em cursos da ESAF,
neste caso, também se trata de ato de gestão orçamentária/financeira e não de CONTRATAÇÃO. Assim,
como já explicado neste documento, o empenho deverá ser elaborado diretamente no SIAFI, na natureza
de despesa/classificação 33.91.39.48, com a classificação “08 – Não se aplica” no campo Licitação. Portanto,
não se deve abrir um processo de contratação no SIASG para inscrição em cursos da ESAF, pois tal sistema é
utilizado para as CONTRATAÇÕES (serviços, compras) e certamente obrigará a indicação de um
procedimento licitatório. Deve-se, tão somente, elaborar a Nota de Empenho no SIAFI, conforme
informado.

Nota de fixação:
A Nota de Empenho elaborada com a indicação de processo licitatório (inclusive dispensa ou
inexigibilidade), para serviços certos e imediatos, tem efeito de CONTRATO, conforme art. 62 da Lei
8.666/93. Assim, dentro da lógica já evidenciada neste documento, por não ser possível CONTRATAR a
ESAF, o empenho não poderá ser elaborado indicando procedimento licitatório (inclusive dispensa ou
inexigibilidade). Portanto, só resta a elaboração da Nota de Empenho diretamente no SIAFI, com a
classificação “08 – Não se aplica”. Nesta forma, o Empenho não estará substituindo o Contrato, pois será
apenas ato de gestão orçamentária/financeira entre órgãos federais.
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6) Sugestão de procedimento/justificativa administrativa para inscrição de

servidores em “cursos abertos” da ESAF.

A fim de facilitar o trâmite processual nos órgãos federais, sugere-se a adoção do seguinte
procedimento, quando da inscrição em “cursos abertos” da ESAF:
I. Instrução de procedimento de liberação da inscrição do(a) servidor(a) interessado(a),
em conformidade com as regras de capacitação do órgão;
II. Indicação da Dotação Orçamentária onde será empenhado o valor a ser recolhido à
ESAF (Tesouro Nacional/Funtrede);
III. Encaminhamento para empenho, no SIAFI, sem abertura de qualquer procedimento
no SIASG, tendo em vista toda a explanação sobre a impossibilidade de realização de
procedimento licitatório (inclusive dispensa ou inexigibilidade), quando da inscrição
em cursos da ESAF;
IV. Enviar cópia digital da Nota de Empenho à ESAF, exclusivamente pelo SISFIE, a fim de
confirmação da inscrição do(a) servidor(a) interessado(a);
V. Ao final do evento de capacitação, elaborar a GR do Empenho no SIAFI e efetuar o
recolhimento.

Apenas como título de sugestão, segue texto para fundamentar a inscrição de servidores em
cursos da ESAF:

“O Decreto nº 5.707/2006, que institui a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da

Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, e regulamenta dispositivos da Lei nº
8.112, de 11 de dezembro de 1990, estabelece no art. 1º, inciso V, que deve haver a racionalização e
efetividade dos gastos com capacitação. Segundo o que preceitua o art. 3º do mesmo Decreto que dita
as diretrizes da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, a Administração Pública Federal, no
intuito de observar o princípio da economicidade e da efetividade, deverá:

(...)

XIII – priorizar, no caso de eventos externos de aprendizagem, os cursos ofertados pelas escolas de
governo, favorecendo a articulação entre elas e visando à construção de sistema de escolas de governo
da União, a ser coordenado pela Escola Nacional de Administração Pública – ENAP;

(...)
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Neste contexto, a Escola de Administração Fazendária – ESAF é uma escola de governo do Poder
Executivo Federal, sendo um órgão do Ministério da Fazenda, que promove a formação e o
desenvolvimento de servidores públicos, principalmente em quatro macroprocessos fazendários:
Macroprocesso de Gestão; Macroprocesso Orçamentário-Financeiro; Macroprocesso do Crédito
Tributário e Macroprocesso da Promoção e Defesa da Atividade Econômica. As capacitações são
ofertadas aos três níveis do governo: federal, estadual e municipal. Em 06.08.1975, ocorreu a
institucionalização da Escola como Órgão Central de Direção de Atividades Específicas do Ministério da
Fazenda, sendo em 1976 aprovado seu regimento interno (vide última alteração de 2008),
caracterizando-a como um sistema de Educação Permanente e, desde então, tem estado presente na
seleção e no desenvolvimento de servidores públicos. A continuidade e o aperfeiçoamento de suas
ações nos campos da seleção, formação, capacitação e desenvolvimento dos servidores públicos
ampliaram os seguimentos de atuação da Escola.

Atualmente a ESAF está investindo na utilização da tecnologia da educação à distância, intensificação

da rede de teleconferências, realização de cursos abertos à comunidade, formulação de convênios e
acordos de cooperação técnica com organismos nacionais e internacionais e promoção de cursos de
pós-graduação, mestrado e concursos de monografia.

Ainda, a realização das atividades de capacitação pela Escola de Administração Fazendária – ESAF,
definidas nos autos do Processo Administrativo nº........................., trarão benefício para a(o)
......................................................, uma vez que a Inscrição no evento em questão busca incrementar a
capacitação dos seus servidores.

Diante de todo o exposto e por ser a ESAF órgão integrante da estrutura do Ministério da Fazenda,
ambos integrantes da pessoa jurídica União, ou seja, a mesma pessoa jurídica deste órgão/ente;
vinculados ao mesmo orçamento fiscal e de seguridade social, gerenciados pelo Tesouro Nacional, não
se tratando, portanto, de “pagamento de serviços” à ESAF, mas tão somente do recolhimento de custo
de inscrição junto ao próprio Tesouro Nacional/Funtrede, e, também, por tratar-se de despesa
intraorçamentária; autorizo a emissão da Nota de Empenho diretamente no SIAFI, aplicando no campo
Licitação o código “08 – Não se aplica”.”

7) Informações complementares importantes.

Considerando tudo aquilo que foi apresentado nos itens anteriores, é importante destacar
alguns pontos existentes na transversalidade do processo:
I. A ESAF não fornece proposta comercial, de preços ou orçamentos a órgãos
integrantes da pessoa jurídica União, pois não é empresa, mas Escola de Governo da
estrutura da própria União. Tem prioridade para realização de capacitações a órgãos
da União, de acordo com o Decreto 5.707/2006;
II. A ESAF não fornece declarações diversas que comumente visam a instruir
procedimentos licitatórios (inclusive de dispensa ou inexigibilidade), tendo em vista
que não pode ser contratada por órgãos que integram a mesma pessoa jurídica;
 Ministério da Fazenda

III. A ESAF não fornece cópias de empenhos de outros órgãos visando a instruir
processos internos (justificativa de preços). Não faz sentido que uma Escola de
Governo da União tenha seus preços comparados com os do mercado. O valor
recolhido à ESAF sai do cofre do Tesouro Nacional para o próprio Tesouro Nacional.
IV. A ESAF não dá aceites em Notas de Empenho, como se fosse um fornecedor de
serviços. A relação contratual é inexistente, não havendo qualquer possibilidade de
sanção com fulcro na Lei 8.666/93, já que os órgãos são a mesma pessoa jurídica, ou
seja, inexiste a bilateralidade (duas partes), pressuposto básico para a relação
contratual.

Comentário Final:
Processo custa tempo e dinheiro à Administração Pública Federal e, por consequência, ao cidadão.
Ao insistirmos em efetuar os trâmites de forma burocrática sem que haja razão ou motivo que os
justifiquem; envolvendo pessoas, órgãos e instituições num procedimento longo e desnecessário
que ao final não terá qualquer efeito/eficácia; estaremos, certamente, ferindo o princípio da
eficiência e o da racionalidade administrativa. Neste caso específico, estaremos inflando o custeio da
máquina com dispensa e inexigibilidade de licitação com pseudocontratações, quando, de fato, não
se tratam de contratações, mas de serviços prestados, internamente, no âmbito da própria
Administração Pública Federal, ou melhor, no âmbito da mesma pessoa jurídica União.
 Ministério da Fazenda

Parte 2 - A formalização de Termos de Execução Descentralizada com a ESAF,

para a realização de cursos em turmas fechadas (ou compartilhadas com
outros órgãos).

1) A Execução Descentralizada de Recursos

Como já observamos na parte 1 deste documento, em especial no item 5, não é possível a

realização de contrato entre órgãos que integram a mesma pessoa jurídica. Pela mesma razão não é
possível a realização de convênio entre si. Destarte, para a execução de determinadas ações de um para
outro órgão e/ou entidade integrantes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União (OFSSU) é
possível a formalização do Termo de Execução Descentralizada (TED), previsto no inciso III do §1º do art. 1º
do Decreto nº 6.170/2007. Grifos nossos:

Art. 1º Este Decreto regulamenta os convênios, contratos de repasse e termos de

execução descentralizada celebrados pelos órgãos e entidades da administração
pública federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para
a execução de programas, projetos e atividades que envolvam a transferência de
recursos ou a descentralização de créditos oriundos dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social da União.

§ 1º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:

(...)

III - termo de execução descentralizada - instrumento por meio do qual é ajustada a

descentralização de crédito entre órgãos e/ou entidades integrantes dos Orçamentos
Fiscal e da Seguridade Social da União, para execução de ações de interesse da
unidade orçamentária descentralizadora e consecução do objeto previsto no
programa de trabalho, respeitada fielmente a classificação funcional programática.
 Ministério da Fazenda

No artigo 12-A do mesmo Decreto, há a previsão para os tipos de TED possíveis. Grifos
nossos:

“Art. 12-A. A celebração de termo de execução descentralizada atenderá à execução

da descrição da ação orçamentária prevista no programa de trabalho e poderá ter as
seguintes finalidades:

I - execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, em regime de

mútua colaboração;

II - realização de atividades específicas pela unidade descentralizada em benefício da

unidade descentralizadora dos recursos;

III - execução de ações que se encontram organizadas em sistema e que são

coordenadas e supervisionadas por um órgão central; ou

IV - ressarcimento de despesas.

§ 1º A celebração de termo de execução descentralizada nas hipóteses dos incisos I a

III do caput configura delegação de competência para a unidade descentralizada
promover a execução de programas, atividades ou ações previstas no orçamento da
unidade descentralizadora. (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)

§ 2º Para os casos de ressarcimento de despesas entre órgãos ou entidades da

administração pública federal, poderá ser dispensada a formalização de termo de
execução descentralizada.”
 Ministério da Fazenda

O TED consiste, portanto, em transferência de parte do Orçamento do Órgão

Descentralizador para que outro órgão/entidade integrante do OFSSU execute ou realize alguma atividade
específica do seu interesse, respeitada fielmente a classificação funcional programática. No caso específico
da ESAF, a ação será sempre “Capacitação”, pois é a finalidade do órgão, enquanto Escola de Governo.
Assim, a celebração de TED com a ESAF estará amparada no inciso II do art. 12-A do Decreto 6.170/2007.
Portanto, os recursos orçamentários a serem transferidos para a ESAF deverão ser aqueles vinculados à
ação orçamentária prevista para capacitação de servidores do órgão descentralizador.

Observe que o TED formaliza ato de gestão administrativa (orçamentária/financeira). O órgão

transfere parte do seu orçamento, utilizando-se de ferramentas existentes no SIAFI, para que outro
órgão/ente o execute, com algum propósito. Logo, muda-se tão temporariamente o executor, mas todos os
vínculos orçamentários originários permanecem. Dessa forma, foi publicada a Portaria Conjunta 8/2012,
editada pelas Secretarias Executivas do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Ministério da
Fazenda e da Controladoria-Geral da União, para padronizar os termos de cooperação para
descentralização de créditos (atualmente Termos de Execução Descentralizada) entre órgãos e entidades
federais que consigna expressamente que “a descentralização de crédito é assunto de natureza
estritamente orçamentária”, ainda, que: “a existência de um instrumento de Termo de Cooperação para
Descentralização de Crédito padronizado e simplificado, adotado institucionalmente, dispensa nova análise
jurídica pelos diversos órgãos jurídicos das unidades descentralizadoras e descentralizadas, gerando
economia processual e agilidade na sua utilização”.

Atualmente, para dar agilidade ao processo, a ESAF é quem elabora o TED e seus anexos
(Proposta de Realização de Capacitação(ões) e Plano de Trabalho). À parte Descentralizadora cabe indicar a
dotação orçamentária (Programa de Trabalho / Projeto / Atividade / Fonte / Ação) das naturezas de
despesas a serem executadas no projeto e todo os dados do Representante Legal do Órgão.
 Ministério da Fazenda

Atenção! a execução dos valores transferidos por TEDs obedece à Lei 8.666/93 (quando da
contratação de serviços de terceiros ou de aquisição de materiais, entre outros). Ainda, considera os
regulamentos internos relacionados à gratificação de encargo de curso e concurso (Lei 8.112/1990 e
regulamentações).

Ao final de todo o processo de capacitação, o órgão que executou os recursos

descentralizados apresenta, ao Órgão Descentralizador, Relatório de Execução, equivalente à prestação de
contas, tanto de caráter pedagógico quanto financeira. Os valores não empenhados/utilizados no evento de
capacitação são devidamente devolvidos à origem.

O trâmite para a formalização de TED com o Centresaf/PR, basicamente segue os seguintes

passos:
1) Levantamento interno das necessidades de Capacitação pelo Órgão interessado em
formalizar TEDs com o Centresaf/PR;
2) Apresentação da demanda obtida junto ao setor de Capacitação do Centresaf/PR – é
fornecido formulário apropriado que contém informações mínimas sobre objetivo do
evento, conteúdo programático esperado, carga horária pretendida do evento, etc.;
3) Análise e crítica das necessidades apresentadas em formulário, com reuniões entre as
partes, quando necessário;
4) Elaboração, pelo Centresaf/PR, de Orçamento de Custos de cada evento pretendido, com
base na formatação inicial do curso;
5) Elaboração, pelo Centresaf/PR, do PRC – Proposta de Realização de Capacitação(ões)
pretendidas pelo órgão interessado, inclusive com os valores estimados para cada evento
de capacitação proposto;
6) Envio, pelo Centresaf/PR, do formulário para preenchimento das informações do órgão e
de seu dirigente (autoridade competente) e também da dotação orçamentária completa
que será destacada para execução do Centresaf/PR, com as devidas naturezas de
despesas a serem utilizadas;
 Ministério da Fazenda

7) Retornando o formulário do item 6, serão elaborados e impressos o TED e o Plano de

Trabalho, juntamente com o PRC, e, por consequência, enviados para assinaturas do
órgão descentralizador dos recursos.
8) Após a assinatura do TED e anexos por ambas as partes, a realização de cada evento de
capacitação previsto no PRC será precedida de elaboração de projeto em sistema
apropriado da ESAF, ao seu tempo, conforme forem sendo definidas as datas previamente
estimadas no PRC. A execução de cada capacitação fica condicionada ao aceite, pelo
órgão demandante, do seu projeto individual (podendo ser efetuada por simples e-mail),
além da devida transferência dos recursos (orçamentários e financeiros) dentro do prazo
pactuado no TED.
9) Ao término da última capacitação prevista no PRC, será elaborado o Relatório de Execução
que conterá as informações de caráter pedagógico e financeiro referente ao TED. Isso se
dará em até 60 (sessenta) dias após o término do último evento de capacitação, e/ou até
31 de dezembro de cada exercício. Os recursos não utilizados são devolvidos ao Órgão
Descentralizador.

Curitiba-PR, 19 de maio de 2016.

Elaborado por:
Ronaldo Mouro
Setor de Capacitação
Centro de Treinamento da ESAF/PR
ronaldo.mouro@fazenda.gov.br
(41) 3259-5809

Este documento não é parecer jurídico, no entanto faz a síntese e a análise lógica de pareceres elaborados
por autoridades competentes a emitir pareceres, que estão devidamente citadas no corpo deste
instrumento. Caso haja dúvida, recomenda-se que para se adotar os procedimentos aqui sugeridos que cada
órgão que integre o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União e/ou integre a pessoa jurídica da
União faça, ao menos uma vez, a devida consulta jurídica junto a seus órgãos competentes.