Sunteți pe pagina 1din 44

Institutul European din România

STUDIILE DE IMPACT - INSTRUMENTE PENTRU


O MAI BUNĂ REGLEMENTARE
A POLITICILOR PUBLICE ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Colecţia de studii IER Nr. 24 Working Papers Series

Institutul European din România

ISSN 1582 - 4993

Decembrie, 2009
Institutul European din România

STUDIILE DE IMPACT - INSTRUMENTE PENTRU


O MAI BUNĂ REGLEMENTARE
A POLITICILOR PUBLICE
ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Autori:
Gabriela DRĂGAN
Agnes NICOLESCU

Bucureşti, decembrie 2009


Colecţia de studii IER, nr. 24
Institutul European din România
Bd. Regina Elisabeta 7-9 Bucureşti, sector 3, România
Telefon: (4021) 314 26 96; Fax: (4021) 314 26 66
E-mail: ier@ier.ro; Website: www.ier.ro

Colectiv editorial:
Aurora MARTIN
Agnes NICOLESCU
Mihai SEBE
Rodica ZAHARIA

Coordonator serie:
Agnes NICOLESCU

ISSN 1582 - 4993


DTP: Monica Alexandra Dumitrescu
Print: Alpha Media Print, www.amprint.ro

© Institutul European din România, 2009


Studiile de impact - instrumente pentru o mai bună reglementare
a politicilor publice în Uniunea Europeană

Rezumat

Prezenta lucrare analizează fundamentul şi etapele procesului de elaborare a studiilor de impact


la nivel european, concentrându-se asupra diferitelor metode de lucru – fie că este vorba despre
„matricea impactului” sau despre „logica intervenţiei”- ce pot fi adoptate de legiuitori, în vederea
îmbunătăţirii mecanismelor de reglementare în domeniu şi a conturării de noi perspective de utilizare
a acestora. Se urmăreşte rolul şi utilitatea evaluărilor de impact în elaborarea politicilor publice,
precum şi importanţa folosirii adecvate a instrumentelor de analiză, cu accent pe obstacolele şi
riscurile asociate procesului de evaluare a impactului, prin compararea unor abordări şi metode de
lucru diferite, din spaţiul european şi al statelor membre OCDE. Sunt prezentate diferite modele de
evaluare din state membre OCDE şi ale Uniunii Europene, cu trăsăturile lor specifice şi provocările
pe care le presupune implementarea lor, desprinzându-se concluzia ca tiparul de evaluare european
este încă relativ departe de a constitui un model universal de analiză a impactului datorită lipsei unor
mecanisme eficiente de sancţionare. Credibilitatea unei evaluări de impact depinde în mare măsură
de rezultate, astfel că acestea trebuie să se bazeze pe date şi informaţii corecte, actualizate, care sunt
totodată transparente şi uşor de accesat şi de înţeles. Rolul evaluării de impact şi, prin extensie, al
studiilor de impact este de a permite legiuitorilor să verifice dacă implementarea reglementărilor în
vigoare respectă parametrii stabiliţi, precum şi dacă politica respectivă şi-a atins obiectivul.

Abstract

This paper analyses the justifications and stages of the elaboration of impact studies at the European
level, focusing on the various working methods, be it „impact matrix” or the „logic of intervention”,
which may be adopted by law-makers, in order to improve the regulation mechanisms in the public
administration field and shape up new ways in which they could be used. Attention is paid to the
role and the utility of impact assessment in elaborating public policies, as well as to the importance
of properly using analysis instruments, with a focus on the obstacles and risks associated to the
impact assessment process, by comparing different approaches and working methods, from the
European and OECD area. Various evaluation patterns from OECD and the EU are presented, with
their peculiarities and challenges involved by their implementation, leading to the conclusion that
the European assessment pattern is still far away from providing a universal impact analysis model
due to the lack of efficient sanctioning mechanisms. The credibility of an impact assessment largely
depends on its results, which means they need to be based on correct and updated information, which
is at the same time transparent and easy to access and understand. The role of impact assessment
and, by extension, of impact studies is to allow lawmakers to check up whether the implementation
of existing regulations observes the established indicators, as well as whether the policy in question
had reached its objective.

Gabriela Drăgan este profesor universitar doctor la Academia de Studii Economice, Facultatea
de Relaţii Economice Internaţionale, Bucureşti şi Director General al Institutului European din
România. E-mail: (gabriela.dragan@ier.ro)

Agnes Nicolescu este licenţiată a Facultăţii de Ştiinţe Politice şi Administrative, Universitatea


Bucureşti şi absolventă a cursului de Master în Relaţii Internaţionale în cadrul aceleiaşi facultăţi.
E-mail: (agnes.nicolescu@ier.ro)
CUPRINS

INTRODUCERE ................................................................................................... 7

1. CADRUL GENERAL AL ELABORĂRII STUDIILOR DE IMPACT ............ 9


1.1. Evaluarea impactului reglementărilor – între dorinţă şi realitate ........ 9
1.2. Abordări ale modelelor de evaluare în statele membre OCDE ........... 12
1.3. Modelul american al evaluării impactului reglementării .................... 15

2. EVOLUŢIA STUDIILOR DE IMPACT ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ ......... 17


2.1. Elemente definitorii privind utilizarea studiilor de impact la nivelul
Comisiei Europene...................................................................................... 17
2.2. Etape ale realizării studiilor de impact la nivel european ................... 21
2.3. Abordări privind utilizarea studiilor de impact în statele membre
ale Uniunii Europene ................................................................................. 25

3. REALIZAREA STUDIILOR DE IMPACT ÎN ROMÂNIA ............................. 30


3.1. Aspecte punctuale privind participarea României la realizarea
obiectivelor europene în domeniul bunei reglementări .............................. 30
3.2. Elaborarea politicilor publice în România – realizări şi provocări ..... 32

CONCLUZII .......................................................................................................... 36

BIBLIOGRAFIE ................................................................................................... 40
Listă de abrevieri

Abreviere Versiunea în limba română Versiunea în limba engleză


MCS Model cost standard (MCS) Standard Cost Model (SCM)
UE Uniunea Europeană (UE) European Union (EU)
OCDE Organizaţia pentru cooperare şi Organisation for Economic Coopera-
dezvoltare economică (OCDE) tion and Development (OECD)
RIA Evaluarea impactului Regulatory Impact Assessment
reglementării
OIRA OIRA Office of Information and Regulatory
Affairs (OIRA)
OMB Biroul de gestionare şi buget Office of Management and Budget
(OMB) (OMB)
IAA Evaluarea Integrată a Impactului Integrated Impact Assessment(IAA)
BIA Evaluarea impactului asupra Business Impact Assessment (BIA)
mediului de afaceri
INTRODUCERE Iniţiativa formalizării acestei culturi a
evaluării îi aparţine Organizaţiei pentru
Pentru a avea o imagine de ansamblu Cooperare şi Dezvoltare Economică,
asupra temei propuse în lucrarea de faţă, în ultimii ani zece ani majoritatea
trebuie să privim buna reglementare şi statelor membre ale organizaţiei lansând
realizarea studiilor de impact ca fiind în diferite iniţiative menite să contribuie
legătură strânsă cu sistemele democratice la reglementarea activităţii de evaluare
de guvernare, care, prin natura lor, tind în diferite domenii de activitate.
să fundamenteze exercitarea puterii şi În 1995, Consiliul OCDE a adoptat o
să evalueze performanţa guvernării, cu Recomandare privind îmbunătăţirea
scopul de a o îmbunătăţi şi de a o aduce calităţii reglementărilor guvernamentale1,
mai aproape de cetăţean. Principiul care introducea utilizarea sistematică a
fundamental pe care se sprijină orice analizei de impact privind reglementarea
demers democratic de guvernare este acela drept element fundamental al procesului
al raţionalităţii procesului decizional, fapt politic şi legislativ.
care îi conferă legitimitate. Legitimitatea Ulterior, preocuparea pentru domeniul
decurge din motivarea opţiunilor de evaluării şi implicit al bunei reglementări
politici publice adoptate, ca o garanţie a s-a conturat şi la nivelul Uniunii Europene,
faptului că măsurile în cauză nu sunt un concretizându-se în formularea unor
produs arbitrar, ci rezultatul unui proces documente programatice care stabileau
decizional bazat pe analizarea raţională a direcţiile de urmat de către statele europene
mai multor alternative, în funcţie de criterii în vederea aplicării unor principii de
stabilite şi justificate corespunzător. reglementare uniforme şi a asigurării unui
Atât la nivelul Uniunii Europene dar şi proces de guvernare cât mai transparent şi
în afara ei, se promovează din ce în ce mai eficient.
puternic şi sistematic „cultura impactului Această lucrare îşi propune să analizeze
reglementărilor”, tipul de abordare argumentele şi etapele care susţin procesul
variind atât în funcţie de caracteristicile de elaborare a studiilor de impact, pentru
instituţiilor publice din statele membre, cât a arăta în ce măsură evaluările de impact
şi de organizarea politică şi administrativă sunt utile şi necesare în fundamentarea
a acestora. Practica evaluării procesului politicilor publice sau a măsurilor de
de guvernare a fost formalizată pentru politică, precum şi principalele obstacole
prima dată în Statele Unite la începutul întâmpinate în realizarea evaluărilor de
anilor 80, fiind apoi dezvoltată şi adaptată impact. Pentru a reliefa diferitele criterii de
particularităţilor proceselor politice şi calitate utilizate dar şi dificultăţile obiective
administrative şi în alte state. întâmpinate în realizarea propriu-zisă a

1
Regulatory Impact Analysis, Best practices in OECD Countries, Executive Summary, Paris, 1997, p. 7

7
evaluărilor de impact, sunt prezentate Studiile de impact sunt instrumente
diferite abordări ale temei, atât din spaţiul utile în adoptarea deciziilor, atât pentru
european cât şi din cel american, unde, de măsurarea repercusiunilor acţiunii publice,
altfel, s-au manifestat pentru prima dată cât şi pentru verificarea performanţelor
preocupări instituţionalizate în acest sens. administrative. Analiza de impact serveşte
Demersul de analizare a studiilor de impact astfel la evidenţierea punctelor tari precum
este unul complex, fapt ce se desprinde şi a celor slabe ale diferitelor variante
din multitudinea de particularităţi şi de politici sau tipuri de abordări ale unei
obstacole pe care le presupune adoptarea acţiuni, contribuind la o alegere raţională,
şi implementarea acestei practici la nivelul argumentată a unei opţiuni de politică în
sistemelor politice şi administrative din defavoarea altora, mai slab fundamentate.
UE şi nu numai. Documentarea sau fundamentarea unei
Sunt analizate dificultăţile de ordin anumite politici implică monitorizarea,
conceptual, metodologic şi strategic pe care urmărirea unei anumite acţiuni şi a felului
le întâmpină diferitele state în încercarea în care aceasta afectează părţile implicate,
de a-şi construi sisteme administrative indiferent că sunt cetăţeni, companii
şi politice mai eficiente, capabile să facă private sau instituţii guvernamentale, pe o
faţă provocărilor generate de globalizare perioadă de timp determinată.
la nivel economic, financiar şi social. În timp ce la nivelul UE şi al OCDE,
Presiunile impuse de globalizare, precum temele abordate de studiile de impact s-au
şi cerinţele sporite de transparentizare a diversificat considerabil în ultimii ani,
procesului decizional obligă guvernele acoperind inclusiv domeniul economic,
să elaboreze şi să implementeze sisteme financiar şi social, în România, aceste
tot mai coerente de măsurare şi evaluare domenii esenţiale de reglementare rămân
a impactului pe care îl are procesul încă insuficient explorate şi valorificate.
legislativ asupra diferitelor sectoare de Pe de altă parte, ţara noastră, în calitate
activitate. Componenta elaborării studiilor de stat membru al Uniunii, este implicată,
de impact se înscrie astfel într-un proces prin intermediul Grupului la nivel înalt
mai larg având drept scop îmbunătăţirea al experţilor naţionali pe probleme de
reglementării la nivel naţional şi comunitar. reglementare, în procesul de formulare a
Din această perspectivă, sunt prezentate punctelor de vedere naţionale pe diferitele
momentele semnificative care au marcat segmente de activitate ce implică
dezvoltarea şi diversificarea practicilor de realizarea analizelor de impact. Aceste
bună reglementare, în vederea adaptării evoluţii pozitive contribuie la promovarea
sistemelor administrative şi politice la noul la nivel naţional a unor teme relevante
cadru de globalizare şi, în mod specific cele pentru cadrul bunei reglementări care
privind evaluările de impact, prin studii înainte nu se regăseau pe agenda de lucru
de caz care evidenţiază particularităţile a decidenţilor români.
sistemelor analizate.

8
1. Cadrul general al elaborării a transparenţei procesului de reglementare
studiilor de impact legislativă. În prezent, numeroase state
îşi întemeiază atât strategiile micro şi
1.1. Evaluarea impactului reglementărilor macroeconomice, cât şi programele
– între dorinţă şi realitate de guvernare pe planuri de reformă în
domeniul reglementării, RIA devenind
Orice putere publică legiferează în astfel un instrument fundamental prin
interesul general al societăţii, urmărind intermediul căruia guvernele se străduiesc
astfel să permită atingerea unor obiective să-şi fundamenteze şi să realizeze
variate de politici publice, precum obiectivele de dezvoltare propuse.
asigurarea unor pieţe concurenţiale şi În cadrul OCDE, numeroase state
echitabile, protejarea stării de sănătate membre au lansat programe individuale
a populaţiei, a mediului ambiant, menite să reducă sarcinile de reglementare
încurajarea inovării, stimularea creşterii şi să contribuie la sporirea calităţii
economice şi a competitivităţii, dar şi a şi eficienţei iniţiativelor legislative.
unui mediu de afaceri adaptat cerinţelor Reforma reglementării2 poate însemna
şi tendinţelor actuale ale globalizării, etc. atât revizuirea unui singur pachet de acte
Prin urmare, buna reglementare reprezintă legislative, modificarea şi reconstruirea
un instrument foarte util în procesul unui întreg sistem de reglementări şi
legislativ, care trebuie să permită, pe de instituţii implicate, cât şi îmbunătăţirea
o parte, elaborarea de politici publice de ansamblu a proceselor de elaborare
coerente, legi, reglementări, practici şi, pe legislativă. Mai mult, obiectivul de
de altă parte, îmbunătăţirea şi corectarea simplificare administrativă în diferite
acestora, atunci când este necesar, astfel state OCDE a fost inclus în programe mai
încât să se urmărească maximizarea cuprinzătoare de reformă, având rolul de
permanentă a avantajelor şi minimizarea a spori calitatea reglementării. În Statele
efectelor negative. Unite, de pildă, documentul intitulat
Deoarece guvernele au nevoie de o Regulatory Flexibility Act3, adoptat în
justificare temeinică atunci când intervin anul 1980, a lansat un proces complex de
şi operează modificări în sistemele adaptare a legislaţiei existente, menit să
economice şi sociale naţionale, apelul încurajeze companiile mici să transmită
la evaluarea impactului reglementării agenţiilor guvernamentale comentarii
(Regulatory Impact Assessment - RIA) şi sugestii cu privire la impactul
poate contribui la dezvoltarea principiilor reglementărilor legislative asupra
de bună guvernanţă, prin sporirea gradului activităţii lor.
de responsabilizare a actorilor implicaţi şi

2
“APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform- A Policy instrument for regulatory quality, competition
policy and market openness”, http://www.oecd.org/dataoecd/41/9/34989455.pdf, 23 octombrie 2009, p. 2.
3
Summary of the Regulatory Flexibility Act, as amended by the Small Business Regulatory Enforcement Fairness
Act, http://www.epa.gov/lawsregs/laws/rfa.html, accesat pe 7 septembrie 2009.

9
Conform unui document OCDE, acordul general al experţilor cu privire
„Overcoming Barriers to Administrative la utilitatea parcurgerii acestor etape,
Simplification Strategies: Guidance for apare întrebarea legitimă cu privire la
Policy Makers”4, orice strategie vizând inerţia sau lipsa de interes a unor guverne
simplificarea administrativă trebuie să şi factori decidenţi în a include această
îndeplinească o serie de condiţii, şi anume: secvenţialitate în practicile lor cotidiene.
să fie multidisciplinară, bazată pe În ceea ce priveşte etapizarea unui
comunicare, orientată spre rezultate şi proces de evaluare a impactului,
inovativă. Pentru a promova susţinerea modelul propus de OCDE7 subliniază
publică a politicilor de reglementare, rolul proceselor politice participative şi,
consumatorii, companiile şi întreprinderile respectiv, necesitatea consultării părţilor
mici, investitorii, instituţiile de creditare interesate în stabilirea obiectivelor,
trebuie să cunoască cu precizie atât indicatorilor şi a rezultatelor estimate.
prevederile politicilor publice cât şi pe cele În alegerea indicatorilor de performanţă,
ale legilor, reglementărilor, practicilor şi merită subliniat faptul că aceştia trebuie
orientărilor asociate acestora5. Totodată, concepuţi astfel încât să furnizeze în
pentru a se asigura conformarea agenţilor mod constant informaţii semnificative.
economici şi a consumatorilor cu O atenţie deosebită trebuie acordată
prevederile legislative, este necesar ca monitorizării rezultatelor, întrucât această
iniţiativele propuse să fie transparente, etapă include atât urmărirea modului de
coerente şi uşor de înţeles, toate aceste implementare a deciziilor, cât şi evaluarea
elemente contribuind la predictibilitatea rezultatelor privind calitatea performanţei.
legislativă şi la sporirea încrederii în Etapa constând în raportarea rezultatelor
sistemul de legiferare. se concentrează asupra modalităţilor în
Jody Zall Kusek şi Ray C. Rist6 care datele obţinute pot fi analizate şi
consideră că orice evaluare de impact transmise astfel încât să-i poată ajuta pe
trebuie să parcurgă o serie de etape decidenţi să aducă îmbunătăţirile necesare
fundamentale, şi anume: identificarea în ceea ce priveşte politicile în cauză. Cât
problemei, formularea obiectivelor, despre valorificarea rezultatelor, aceasta
selectarea indicatorilor care urmează a este importantă prin faptul că generează
fi monitorizaţi, colectarea informaţiilor cunoaştere şi permite răspândirea bunelor
relevante pentru starea actuală, stabilirea practici atât la nivelul guvernelor cât şi al
unor ţinte specifice de atins şi a unor altor organisme implicate în procesul de
termene de realizare, şi analizarea şi evaluare.
raportarea rezultatelor. Având în vedere
4
„Overcoming Barriers to Administrative Simplification Strategies: Guidance for Policy Makers”, Regulatory Policy
Division, Directorate for Public Governance and Territorial Development, OECD, 2009, p. 33- 34.
5
“APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform- A Policy Instrument for Regulatory Quality, Competition
Policy and Market Openness”, http://www.oecd.org/dataoecd/41/9/34989455.pdf, 25 octombrie 2009, p. 7.
6
Jody Zall Kusek, Ray C. Rist, “Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System”, 2004, p. 23.
7
Idem, pp. 24 - 25.

10
La nivelul UE, fie că vorbim despre OCDE, necesitatea de a reduce sarcinile
atribuţiile specifice statelor membre, de reglementare devenind o prioritate
fie că vorbim despre nivelul comunitar a Strategiei de la Lisabona. Comisia a
(„birocraţia de la Bruxelles”), măsurile evidenţiat nevoia de a măsura impactul
adoptate pentru suprimarea birocraţiei dispoziţiilor propuse, ca metodă de
inutile, sau cele care vizează reducerea îmbunătăţire a calităţii procesului legislativ
numărului de reglementări nejustificate sau în statele membre.
insuficient fundamentate, îmbunătăţirea Cu toate că, iniţial, evaluarea impactului
calităţii propunerilor legislative, creşterea reglementărilor a fost lansată ca un set de
gradului de coerenţă şi argumentare, măsuri şi tehnici analitice menite să evalueze
implicarea unui spectru larg de actori punctual, cantitativ şi calitativ, impactul
relevanţi, sunt menite să permită atingerea potenţial al reglementărilor, aceasta a
obiectivelor specifice urmărite de respectiva evoluat treptat, impunând dezvoltarea unui
putere publică, indiferent de nivelul la cadru de cooperare specific între sectorul
care aceasta acţionează (local, naţional public şi cel privat. Creşterea gradului de
sau comunitar). În acest sens, studiile de implicare a sectorului privat şi transformarea
impact servesc drept instrument credibil acestuia într-un partener constructiv în
de legitimizare şi fundamentare a unor procesul de consultare, a fost rezultatul
opţiuni legislative chiar înainte ca acestea presiunilor crescânde înregistrate la nivelul
să fie adoptate în mod formal. Propunerile economiilor şi sistemelor administrative,
avute în vedere pot fi ajustate astfel încât în direcţia obţinerii de rezultate optime în
să fie maximizate consecinţele pozitive şi procesul de reglementare, într-o manieră
minimizate cele negative, prin intermediul transparentă, cu cele mai mici costuri
unei abordări bazate pe cunoştinţe tehnice posibile şi într-un interval de timp rezonabil,
specifice şi o analiză comparativă a rezultate care să se reflecte şi într-o creştere
opţiunilor. Analizele de impact au astfel calitativă a mediului de afaceri.
rolul de a genera o adaptare şi modelare Unii analişti consideră că, în cadrul
semnificativă a intenţiilor legislative UE, pe fondul dezamăgirilor acumulate în
încă din etapa pregătitoare a elaborării cadrul Strategiei Lisabona, şi, totodată, în
propunerilor. încercarea de a identifica noi soluţii pentru
În 2002, UE a demarat un program creşterea performanţei economice, analizele
menit să simplifice mediul de reglementare, de impact ex-ante câştigă noi susţinători.
să reducă birocraţia şi să contribuie Pericolul rezidă însă în transformarea
la creşterea calităţii actelor legislative acestor instrumente specifice „mai bunei
adoptate8. În acest sens, viziunea promovată reglementări” într-o „nouă mantra”9 la
de Comisia Europeană se apropie de cea a nivel comunitar.

8
“Better Regulation- simply explained”, Brussels, 2006, http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/
documents/brochure/br_brochure_en.pdf, accesat pe 5 iulie 2009, p. 9.
9
Andrea Renda, “Impact Assessment in the EU - The State of the Art and the Art of the State”, Centre for European
Policy Studies, Brussels, 2006, p.43.

11
Tipologia studiilor de impact
În ciuda unui tablou divers al sistemelor de evaluare a impactului, atât din
perspectiva cadrului instituţional, obiectivelor, cât şi a tradiţiilor, un studiu recent10
a identificat patru tipuri mari de evaluări de impact: evaluarea globală a costurilor
(full cost assessment), integrarea politicilor publice (policy integration tool), evaluare
sectorială (issue-specific assessment) şi justificarea evaluării (justificatory assesment).
Cu toate că aceste categorii reprezintă tipologiile ideale ale studiilor de impact, în
realitate modelele şi conceptele sunt folosite în diferite forme şi combinaţii. Această
diversitate a funcţiilor poate constitui un punct forte al evaluării de impact, însă, în
acelaşi timp, implică un efort mai mare din partea guvernelor în sensul armonizării
obiectivelor analizei de impact la nivelul diferitelor state ale Uniunii Europene.
Guvernele trebuie să ţină seama de faptul că utilizări diferite ale studiilor de impact
presupun cerinţe diferite de realizare a evaluărilor de impact: astfel, de exemplu,
utilizarea analizei de impact ca instrument de integrare a politicilor publice implică
o capacitate solidă de coordonare interinstituţională. Analiza de impact bazată pe
evaluarea sectorială, pe de altă parte, necesită mai puţine capacităţi administrative,
fiind mai uşor de instituţionalizat.

1.2. Abordări ale modelelor de realizare a reformei administrative pe


evaluare în statele membre OCDE termen lung, trasate pe baza unor priorităţi
generale definite la nivelul statelor membre
Instrumentele specifice politicii de OCDE, trebuie susţinute de un proces de
reglementare, cum ar fi consultarea planificare pe termen scurt şi mediu care să
publică, evaluarea impactului reglementării se adapteze în mod continuu transformărilor
(Regulatory Impact Assessment) sau survenite în plan economic, social şi politic.
alternativele la reglementarea tradiţională Un raport al OCDE, intitulat
contribuie la realizarea unor strategii mai „Overcoming Barriers to Administrative
elaborate de simplificare administrativă. Simplification Strategies: Guidance for
Simplificarea administrativă în statele Policy Makers”11, clasifică obstacolele
membre ale OCDE a fost şi este adeseori care apar în procesul de simplificare
realizată în cadrul unor programe de administrativă în obstacole de natură
reformă mai cuprinzătoare, menite să strategică şi obstacole de natură tehnică.
susţină calitatea reglementărilor legislative Exemple clasice12 de obstacole de tip
în ansamblul lor. Însă angajamentele de strategic includ, de pildă, lipsa sprijinului
10
Klaus Jacob, Julia Hertin, Peter Hjerp, Claudio Radaelli, Anne Meuwese, Olivier Wolf, Carolina Pacchi, Klaus
Rennings, „Improving the Practice of Impact Assessment- Policy Conclusions from EVIA”, http://userpage.fu-berlin.
de/ffu/evia/EVIA_Policy_Paper.pdf, February 2008, accesat pe 11 noiembrie 2009, pp. 6- 7.
11 “
Overcoming Barriers to Administrative Simplification Strategies: Guidance for Policy Makers”, Regulatory
Policy Division, Directorate for Public Governance and Territorial Development, OECD, 2009, http://www.oecd.
org/dataoecd/13/40/42306414.pdf, 23 iulie 2009, pp. 35- 40.
12
Idem.

12
politic, rezistenţa la schimbare, lipsa de de impact, se bazează pe conformarea
coordonare la nivelul guvernului în timp voluntară a companiilor, întreprinderilor şi
ce constrângerile tehnice se referă la indivizilor, fapt care a generat aşa-numita
limitările de natură instrumentală privind „cultură a conformării“.
capacităţile administrative şi instituţionale, Există diferite modalităţi prin care pot
precum şi lipsa resurselor umane şi a fi introduse sisteme de monitorizare şi
informaţiilor necesare implementării evaluare a impactului legislativ. J. Z. Kusek
evaluării de impact. şi Ray C. Rist13, de pildă, consideră că una
Având în vedere rolul jucat de RIA în dintre cele mai bune strategii este de a testa
îmbunătăţirea procesului de elaborare a întâi un anumit program în cadrul a două
politicilor publice, merită subliniat faptul că sau mai multe ministere, pentru a vedea
introducerea acesteia presupune adaptarea apoi dacă acesta poate fi implementat la
la condiţiile locale prin recunoaşterea nivelul întregului aparat executiv. O altă
importanţei procedurilor şi practicilor strategie, în opinia autorilor14, constă
existente. În majoritatea cazurilor, în aplicarea unui program orientat spre
implementarea RIA, la fel ca şi a celorlalte rezultate în cazul unui grup specific de
procese implicate de realizarea evaluărilor beneficiari, un exemplu relevant în acest

După cum se arată în studiul „Overcoming Barriers to Administrative Simplification


Strategies: Guidance for Policy Makers”15, aceste iniţiative au permis identificarea
grupurilor afectate şi cuantificarea sarcinilor de reglementare impuse cetăţenilor şi
firmelor, permiţând autorităţilor să reducă eficient birocraţia administrativă. În Mexic,
s-au instituit programe bienale de îmbunătăţire a reglementării, care au avut scopul de a
identifica şi reduce formalităţile administrative cu un impact semnificativ. Autoritatea
Naţională Palestiniană a lansat o pagină de internet unde cetăţenii îşi pot exprima
nemulţumirile privind dificultăţile generate de procedurile administrative greoaie. Un
exemplu similar se regăseşte în Belgia, unde în anul 2003 s-a înfiinţat un „birou de
reclamaţii” pentru cetăţeni şi firme deopotrivă. Până în anul 2008 s-au înregistrat şi
procesat aproximativ 10.000 de plângeri, care au fost soluţionate, după caz, la nivel
federal, regional sau local.
Alte exemple de state care au luat măsuri în vederea coordonării eforturilor de
bună guvernare pe mai multe niveluri includ Canada, care a dezvoltat un cadru
integrat menit să faciliteze stabilirea unor legături între diferitele sectoare şi instituţii,
şi Marea Britanie, aceasta din urmă instituind în anul 2008 Birouri pentru o mai bună
reglementare la nivel local, însărcinate cu promovarea bunelor practici de guvernare
pe teritoriul întregii ţări.

13
Jody Zall Kusek, Ray C. Rist, “Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System”, 2004, p. 26.
14
Idem.
15 “
Overcoming Barriers to Administrative Simplification Strategies: Guidance for Policy Makers”, Regulatory
Policy Division, Directorate for Public Governance and Territorial Development, OECD, 2009, pp. 34- 39.

13
sens fiind Egiptul. În acest caz, ministerele Report on Regulatory Reform17, printre
au fost însărcinate cu identificarea care şi recomandarea ca guvernele să
programelor existente în ceea ce priveşte integreze RIA în dezvoltarea, revizuirea şi
egalitatea de gen şi reprezentarea femeilor, reforma reglementărilor. Acest document
precum şi cu evaluarea eficienţei acestor prezintă sistemele de tip RIA utilizate
programe. Totodată, structurile executive într-o serie de state membre, comparând
din această ţară şi-au propus să identifice elementele constitutive ale sistemelor şi
şi să monitorizeze principalii indicatori modul efectiv de implementare a acestora,
relevanţi pentru îndeplinirea obiectivelor cu accent pe cele mai bune practici
vizând egalitatea de gen. privind RIA, respectiv: maximizarea
Un alt obiectiv important identificat de angajamentului politic faţă de RIA,
către OCDE în încercarea de a implementa distribuirea responsabilităţilor implicate
principiile bunei reglementări în statele de aplicarea programului RIA, alegerea şi
membre constă în stabilirea unor conexiuni utilizarea unei metode analitice flexibile
relevante cu alte obiective de politică ale şi coerente, dezvoltarea şi implementarea
guvernelor şi dezvoltarea politicilor în strategiilor de colectare a informaţiilor
vederea realizării acelor obiective prin necesare evaluării, integrarea cât mai
instrumente care sprijină totodată reforma timpurie a RIA în procesul de elaborare a
reglementării. Acest lucru trebuie avut în politicilor publice, comunicarea adecvată
vedere în special la revizuirea şi adaptarea a rezultatelor, implicarea opiniei publice
politicilor în domenii cum ar fi sănătatea, în proces şi aplicarea RIA atât în cazul
protecţia consumatorului şi securitatea reglementărilor noi cât şi a celor deja
energetică, astfel încât acestea să rămână existente.
cât mai eficiente într-un mediu de piaţă Ulterior, în 2005, documentul „Regulatory
competitiv. Impact Analysis, Best practices in OECD
Consiliul OCDE a adoptat în anul Countries”18 a identificat şapte principii
1995 documentele cunoscute drept directoare menite să ghideze statele
Recommendations for Improving the membre în asigurarea calităţii şi eficacităţii
Quality of Government Regulation16, reglementărilor, printre care: adoptarea, la
care includeau utilizarea sistematică a nivel politic, a unor programe ample de
RIA drept element fundamental. Ulterior, reformă legislativă cu obiective şi acţiuni
în 1997, miniştrii din statele OCDE au clare; realizarea sistematică de evaluări
adoptat recomandările conţinute în OECD de impact a noilor reglementări pentru

16
Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation, OCDE/GD
(95)95, Paris, http://www.olis.oecd.org/olis/1995doc.nsf/LinkTo/NT000009E6/$FILE/PME5205.PDF, accesat pe
2 decembrie 2009.
17
OECD Report on Regulatory Reform, Synthesis, Paris, 1997, http://www.oecd.org/dataoecd/17/25/2391768.pdf,
accesat pe 5 septembrie 2009.
18
Regulatory Impact Analysis, Best practices in OECD Countries, Executive Summary, Paris, 1997, p. 8.

14
a se asigura atingerea obiectivelor de fiind susţinută de OCDE şi UNDP (United
eficacitate şi eficienţă, obiectivele declarate Nations Development Programme).
într-un mediu social şi economic complex Cu toate acestea, implementarea
şi în schimbare; asigurarea transparenţei politicilor publice pentru o mai bună
şi a caracterului non-discriminatoriu al reglementare este dificilă în cele mai multe
reglementărilor, precum şi a instituţiilor şi state în tranziţie şi în curs de dezvoltare,
proceselor de reglementare, etc. deoarece sistemele instituţionale şi
Principiile fundamentale OCDE sunt democratice, care reprezintă cadrul
construite în jurul nevoii de a îmbunătăţi fundamental de funcţionare şi implementare
procesul de elaborare a reglementărilor, în a acestor procese, sunt încă fragile. În acest
încercarea de a sprijini sectorul economic sens, programele bilaterale şi multilaterale
şi politica de competitivitate. În statele de asistenţă pentru dezvoltare pot contribui
OCDE, reforma reglementării înregistrează la asigurarea capacităţii de analiză a
o tendinţă ascendentă, pe măsură ce impactului legilor şi a sistemelor de politici
liberalizarea pieţelor se extinde la un de reglementare în numeroase state,
număr mai mare de domenii de activitate, generând în timp o creştere a transparenţei
iar transformarea instituţiilor din sectorul şi a responsabilizării, precum şi progrese în
public permite funcţionarea unor sisteme sectorul economic.
de reglementare mai transparente şi mai
eficiente. 1.3. Modelul american al evaluării
Din ce în ce mai multe state non- impactului reglementării
membre OCDE sunt preocupate de
reforma reglementării, fapt demonstrat Experienţa americană în domeniul
de participarea în calitate de observatori reglementării se distinge prin câteva
a Braziliei şi a statului Chile la Special elemente caracteristice, puternic
Group on Regulatory Policy, a Rusiei la înrădăcinate în cultura organizaţională
Regulatory Governance Initiative din americană, precum numărul considerabil
cadrul Acordului pentru investiţii în Europa de entităţi instituţionale implicate în
de Sud-Est, sau de semnarea documentului procesul de reglementare; gradul înalt
APEC-OECD Integrated Checklist de transparenţă al procesului; cultura
on Regulatory Reform între Forumul orientată spre evaluare. Nu în mod
de cooperare economică Asia-Pacific întâmplător, în Statele Unite ale Americii
(APEC) şi OCDE. De asemenea, reforma s-a adoptat primul model de evaluare
reglementării este o temă centrală de a impactului privind reglementarea la
discuţie în statele arabe în cadrul iniţiativei începutul anilor 80.
Better Regulation for Growth Programme19,

19
OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, www.oecd.org/dataoecd/19/51/37318586.
pdf, accesat pe 5 septembrie 2009, p. 4.

15
Analizând cele mai importante marginea conţinutului. Apoi, OIRA are la
caracteristici ale modelului american dispoziţie alte 90 de zile pentru a aproba
de evaluare, o atenţie deosebită merită sau respinge reglementarea propusă, pe
acordată principiului transparenţei, baza analizei cost-beneficiu realizată de
care este asigurat prin mecanismele de agenţia guvernamentală. În cazul în care
consultare publică, cu o puternică tradiţie propunerea este respinsă de OIRA, se
în Statele Unite. iniţiază negocieri pe marginea textului
Instituţiile implicate în cea mai mare între aceasta şi structura care a propus
măsură în implementarea procedurii proiectul de reglementare. OIRA poate
RIA sunt reprezentate de agenţiile respinge o propunere până în momentul
guvernamentale care înaintează în care aceasta este completată cu detalii
propuneri legislative şi OIRA (Office suficiente şi însoţită de o analiză completă
of Information and Regulatory Affairs). a impactului reglementării asupra
În faza iniţială, autoritatea care face grupurilor vizate.

Statele Unite ale Americii au o experienţă bogată în ceea ce priveşte evaluarea


de impact în cazul reglementărilor propuse de agenţiile federale. Monitorizarea
în materie de reglementare îi revine OIRA, aceasta având şi rolul de a revizui
informaţiile colectate în temeiul documentului Paperwork Reduction Act20, precum
şi de a dezvolta implementarea politicilor publice în sectorul tehnologiei informaţiei.
Agenţiile federale au sarcina de a analiza toate măsurile în materie de reglementare
importante din punct de vedere al impactului economic. OIRA revizuieşte proiectele
de reglementări înainte de publicarea acestora, pentru a se asigura conformitatea
actelor adoptate de agenţie cu Ordinul Executiv 12866, care descrie rolul OIRA în
procesul decizional.

propunerea elaborează o analiză de tip Înainte de a fi formalizat în 1981,


RIA preliminară, comparând diferitele în timpul mandatului Reagan, procesul
opţiuni, fiecare dintre acestea însoţite de de revizuire a deciziilor a fost precedat
o estimare aproximativă a beneficiilor şi de o serie de momente, dintre care cele
costurilor derivate, precum şi de indicarea mai semnificative au fost reprezentate
relevanţei impactului aşteptat cu privire de Programul „Calitatea Vieţii” al
la reglementarea în cauză. Documentul Preşedintelui Richard Nixon, de o serie
este apoi supus consultării publice pentru de decrete (şi anume Decretele nr. 11.821
o perioadă de 2 luni, interval în care şi 11.949) ale Preşedintelui Ford, care
se pot primi sugestii şi comentarii pe impuneau elaborarea unor declaraţii

Office of Management and Budget, OIRA’s Review of Agency Regulations, http://www.whitehouse.gov/omb/


20

OIRA_QsandAs/, accesat pe 6 noiembrie 2009.

16
de impact economic (Economic Impact pentru evaluare, ceea ce conferă un caracter
Statements) şi Decretul nr. 12044 al politic pregnant modelului american RIA.
Preşedintelui Carter intitulat sugestiv În iulie 2007, Congresul Statelor Unite a
“Improving Government Regulations”. fost martorul unei controverse cu privire
Preşedintele George W. Bush a amendat la un document emis de George W. Bush,
documentul cunoscut drept Decretul în urma acesteia Camera Reprezentanţilor
13.42221, astfel încât acesta să includă interzicând OIRA să cheltuie fonduri
şi “documentele de orientare” emise de federale în temeiul Ordinului executiv
agenţiile federale. Obiectivul documentului menţionat. În 2009, Directorul OMB
era de a asigura respectarea principiilor de (Office of Management and Budget) a emis
reglementare la nivelul agenţiilor federale. Memorandumul intitulat “Guidelines for
Una dintre cele mai importante Regulation Review”24, menit să confirme
iniţiative întreprinse în ultimele două încă o dată rolul OIRA de revizor al
decenii este National Performance Review, documentelor ce stabileau direcţii de
denumită ulterior National Partnership for orientare.
Reinventing Government22, care îşi propunea Modelul american al evaluării de impact
să uniformizeze şi să îmbunătăţească a contribuit în mod decisiv la trasarea
eficienţa activităţii desfăşurate de guvernul cadrului conceptual general în ceea ce
federal. Drept urmare, au fost desfiinţate priveşte realizarea analizelor de impact,
250.000 de posturi în administraţia publică care apoi avea să cunoască o diversificare
americană. O altă componentă importantă puternică la nivel european şi global.
a procesului de revizuire a constat în
facilitarea înţelegerii şi conformării micilor 2. Evoluţia studiilor de impact în
întreprinderi la noile reglementări prin Uniunea Europeană
elaborarea unor documente de orientare.
Cu acest scop a fost conceput Small 2.1. Elemente definitorii privind
Business Regulatory Enforcement Fairness utilizarea studiilor de impact la nivelul
Act (SBREFA)23, care obligă agenţiile Comisiei Europene
federale să ofere direcţii de orientare şi
asistenţă micilor întreprinderi în efortul de Procesul construcţiei europene a
a implementa noile prevederi legislative. însemnat şi un transfer de competenţe şi
Documentul cunoscut drept atribuţii dinspre nivelul naţional către cel
Congressional Review Act (1996) a comunitar, transfer care a permis apariţia
introdus obligaţia ca toate agenţiile să unor politici publice comune şi, respectiv,
transmită propunerile lor către Congres, a unor dispoziţii, reglementări comune

21
CRS Report for Congress, Changes to the OMB Regulatory Review Process by Executive Order 13422, 2007,
www.fas.org/sgp/crs/misc/RL33862.pdf, accesat pe 4 decembrie 2009.
22
National Partnership for Reinventing Government, http://www.fedgate.org/fg_npr.htm, accesat pe 7 decembrie
2009.
23
Andrea Renda, “Impact Assessment in the EU- The State of the Art and the Art of the State”, Centre for European
Policy Studies, Brussels, 2006, pp. 17, 19.
24
Idem, p. 21.

17
în întreaga UE. Procesul decizional ale elaborării propunerilor legislative,
comunitar presupune faptul că iniţiativa precum şi nevoia ca statele membre să
legislativă este rezultatul propunerii făcute adopte un sistem propriu de evaluare a
de către Comisie, validarea propunerii impactului, „adaptat condiţiilor lor”25.
având loc ulterior, în urma dezbaterilor şi În fapt, prima încercare făcută de
deciziilor adoptate la nivelul Consiliului şi Comisie de a introduce metoda evaluării
al Parlamentului European. impactului datează din 1986, când a fost
Dreptul comunitar a cunoscut lansat sistemul cunoscut drept „Evaluarea
transformări importante în ultimele două impactului asupra mediului de afaceri”
decenii. Realizarea, în linii mari, a pieţei (Business Impact Assessment – BIA).
unice în 1992, a impus şi reglementarea Acest tip de evaluare se concentra în
corespunzătoare a acestui domeniu. principal asupra efectelor generate de
Ansamblul complex de norme naţionale reglementările propuse asupra mediului
existente până în acel moment a fost de afaceri, fără să urmărească în mod
înlocuit de reglementări unitare, aplicabile explicit şi efectele asupra mediului
la nivelul întregii UE. Noi dispoziţii legale social sau înconjurător. Ca atare, acesta
au fost adoptate în domenii care depăşeau şi-a atras critici puternic argumentate,
sfera de acţiune a autorităţilor naţionale, care au determinat Comisia să-l aplice
cum ar fi mediul, protecţia consumatorilor, numai gradual. În cele din urmă, după
transporturile, infrastructura. Procesul de cum sublinia Andrea Renda în studiul
reglementare la nivel comunitar nu s-a său “Impact Assessment in the EU- The
încheiat, de vreme ce noi şi noi probleme State of the Art and the Art of the State”,
transnaţionale îşi aşteaptă rezolvarea, „aceste iniţiative au sfârşit prin a crea un
printre acestea amintind numai traficul de cadru confuz al studiilor de impact, exact
droguri, imigraţia ilegală şi modificările acel tip de reglementare pe care evaluarea
climatice. De asemenea, transformările impactului îşi propunea să o reducă”26
spectaculoase înregistrate în domenii şi au determinat Comisia, ca în 2002, să
precum telecomunicaţiile, biotehnologiile, lanseze o nouă iniţiativă privind mai buna
industria farmaceutică, impun şi ele o reglementare.
abordare concertată la nivel european. În anul 2002, Comisia Europeană a
Raportul Grupului Mandelkern din lansat un exerciţiu ambiţios de « mai bună
2001 a reprezentat un moment de referinţă reglementare », cu scopul de a simplifica
în evoluţia sistemului european de evaluare şi ameliora modul de legiferare în cadrul
a impactului prin faptul că a evidenţiat UE, prin reducerea birocraţiei, creşterea
necesitatea de a încuraja implicarea calităţii legislaţiei, atât pentru consumatori
statelor membre încă din primele etape cât şi pentru firme. Acest program implica

25
Andrea Renda, “Impact Assessment in the EU- The State of the Art and the Art of the State”, Centre for European
Policy Studies, Brussels, 2006, p. 51.
26
Idem, p. 43.

18
parcurgerea mai multor etape, respectiv: micro şi macro - economic privind
introducerea unui sistem de evaluare a opţiunea selectată, cum ar fi de exemplu
impactului şi îmbunătăţirea procesului modificările în ceea ce priveşte costurile
de elaborare a propunerilor legislative de conformitate, sarcinile administrative
majore; implementarea unui program impuse întreprinderilor mici şi mijlocii
de simplificare a legislaţiei existente; şi costurile de implementare ce le revin
valorificarea rezultatelor consultării autorităţilor publice, dar şi impactul asupra
cu privire la iniţiativele Comisiei şi potenţialului de inovaţie şi dezvoltare
analizarea alternativelor la procesul de tehnologică.
reglementare. Impactul social cuprinde impactul
Toate aceste măsuri au devenit necesare propunerilor referitoare la capitalul
ca urmare a creşterii numărului de cereri şi uman, drepturile fundamentale ale
observaţii primite de instituţiile europene omului, compatibilitatea dintre
atât de la cetăţeni cât şi de la agenţii propunerea respectivă şi Carta Drepturilor
economici cu privire la dificultăţile şi Fundamentale a Uniunii Europene,
obstacolele de natură administrativă şi precum şi modificări posibile în nivelul
financiară generate de legislaţia greoaie şi ocupării forţei de muncă sau a calităţii
stufoasă. În acelaşi timp, aceste preocupări muncii, modificări ce afectează egalitatea
au devenit evidente chiar la nivelul de gen, sărăcia, impactul asupra sănătăţii,
instituţiilor europene, având în vedere siguranţei, drepturilor consumatorilor,
faptul că volumul mare al legislaţiei capitalului social, securităţii (inclusiv
europene presupunea costuri neaşteptat crima şi terorismul), educaţie, formare
mari de administrare. şi cultură, precum şi implicaţiile asupra
În ianuarie 2003 a intrat în vigoare veniturilor anumitor sectoare, grupuri de
modelul integrat de evaluare a impactului consumatori sau lucrători, etc. În ceea ce
(Integrated Impact Assessment27), care priveşte impactul asupra mediului, acesta
impunea evaluarea impactului economic, se referă la efectele pozitive şi negative
social şi de mediu pentru toate noile asociate mediului, cum ar fi poluarea
iniţiative majore. Regula generală este aerului, apei şi solului, precum şi aspecte
ca pentru toate iniţiativele de politică ce ţin de sănătatea publică, etc.
publică şi propunerile legislative incluse Pe de altă parte, preocupările Comisiei
în Programul Anual Legislativ şi de în ceea ce priveşte măsurarea costurilor
Activitate al Comisiei să fie realizate administrative în UE, astfel încât să poată fi
evaluări de impact (economic, social, de identificate modalităţi eficiente de reducere
mediu). a acestora, s-au concretizat, în 2005,
Astfel, evaluarea impactului economic în adoptarea unei metodologii comune
include atât elementele de impact de evaluare a costurilor administrative.

27
Idem, pp. 43-44.

19
Această metodologie, cunoscută drept obiectiv politic major. Ori, în mod evident,
Modelul cost standard (MCS), este reducerea costurilor administrative
adaptată cerinţelor şi resurselor Uniunii nu se poate realiza fără a le măsura în
Europene, ţinând seama de faptul că prealabil. Pentru a se asigura faptul că
legislaţia comunitară înlocuieşte adeseori MCS şi evaluarea integrată a impactului
legislaţiile statelor membre, micşorând se completează reciproc, este necesar să
astfel costurile de operare. Comisia a se clarifice atât rolul individual al celor
elaborat acest model cu ajutorul Grupului două componente, precum şi relaţia dintre
la nivel înalt al experţilor naţionali în acestea.
materie de reglementare (Group of high Astfel, MCS acoperă o componentă
level national regulatory experts28), specifică din spectrul mai larg al eforturilor
membrii acestui grup fiind numiţi de privind buna reglementare, fiind un
Secretarul General al Comisiei pe baza instrument util în nuanţarea elaborării unei
propunerilor primite din partea statelor politici publice, însă nu poate în nici un caz
membre. înlocui evaluarea integrată a impactului.
Modelul cost standard reprezintă Evaluarea integrată a impactului are rolul
un instrument pentru măsurarea strict de a oferi o imagine completă şi complexă
a costurilor administrative impuse asupra tipurilor de impact, plasând
companiilor şi cetăţenilor, în timp ce costurile administrative în context cu
evaluarea integrată a impactului îşi celelalte forme de evaluare a impactului.
propune să îmbunătăţească gestionarea Modelul integrat de evaluare a impactului
obiectivelor multiple de evaluare, formulează recomandări pentru factorii de
contribuind la diversificarea şi extinderea decizie implicaţi în procesul de elaborare
sferei de realizare a studiilor de impact. a propunerilor de politici publice, aceste
Se impune evidenţierea faptului că sugestii fiind menite să evidenţieze
modelul cost standard şi evaluarea integrată modalităţi practice prin care se pot susţine
a impactului pot fi uşor confundate între aspectele pozitive ale unei propuneri şi să
ele. Diferenţa fundamentală între cele minimizeze elementele de impact negativ
două elemente constă în faptul că acestea ale acesteia.
îndeplinesc roluri diferite. Modelul În cadrul acestei abordări complexe a
cost standard a dobândit o vizibilitate evaluării integrate, modelul cost standard
semnificativ mai mare în comparaţie cu poate fi realizat în totalitate abia la sfârşitul
evaluarea integrată a impactului datorită procesului de formulare a politicilor
faptului că în numeroase state, reducerea publice, respectiv după ce sunt definite şi,
sarcinilor administrative a devenit un în mod implicit, cunoscute obligaţiile de

28
European Commission, EU model for assessing administrative costs of new initiatives, http://ec.europa.eu/
enterprise/policies/better-regulation/other-initiatives/high-level-group-national-experts/index_en.htm, accesat pe 11
octombrie 2009. Grupul la nivel înalt al experţilor naţionali în materie de bună reglementare (Group of high level
national regulatory experts) asigură interfaţa între Comisie şi autorităţile de reglementare din statele membre prin
intermediul experţilor din instituţiile administraţiei centrale desemnaţi la nivel naţional drept puncte de contact.

20
informare. Pentru a fi eficient, acest proces punctele de vedere exprimate pot fi incluse
al evaluării integrate a impactului trebuie în propunerile de politici publice.
să fie ancorat puternic în mecanismul Pentru a se asigura faptul că evaluările
politic, întrucât întregul demers al analizei de impact sunt efectuate în conformitate
de impact depinde, încă din primele etape cu procedurile şi standardele de calitate,
de realizare, de viziunea şi de obiectivele s-a înfiinţat o funcţie centrală de control
asumate de decidenţii politici. Mecanismul strict al calităţii sub forma unui Comitet
de realizare a politicilor publice este un de evaluare a impactului (CEI), care
ansamblu complex ce vizează stabilirea este independent de departamentele
şi gestionarea unor proceduri şi procese responsabile de elaborarea politicilor
de natură administrativă, strategică şi publice. De la crearea acestuia, în 2006,
consultativă. CEI a analizat şi emis avize în legătură cu
Procedura de consultare aplicată toate evaluările de impact ale Comisiei,
de CE în relaţia cu statele membre în contribuind la îmbunătăţirea calităţii
cadrul procesului de formulare a poziţiilor politicilor publice prin recomandările
naţionale constă în transmiterea unei cereri transmise Comisiei cu scopul de a spori
către statele membre prin reprezentanţii calitatea studiilor de impact. Astfel, s-au pus
desemnaţi de acestea la nivelul autorităţilor bazele unui sistem de evaluare a impactului
centrale, în cadrul Grupului la nivel înalt caracterizat în principal de o analiză mai
al experţilor naţionali în materie de mai detaliată a impactului specific dar şi a
bună reglementare29. Acesta îndeplineşte respectării principiului subsidiarităţii.
rolul de punct de contact între Comisia
Europeană şi autorităţile de reglementare 2.2. Etape ale realizării studiilor de
din statele membre, în scopul formulării impact la nivel european
poziţiilor oficiale ale statelor membre cu
privire la o anumită propunere de politică Conform unui studiu privind bunele
a Comisiei, după consultarea experţilor practici RIA la nivelul UE30, evaluarea de
din cadrul autorităţilor centrale şi locale, impact a reglementării trebuie realizată
precum şi a mediului academic şi a în acord cu principiile bunei guvernanţe,
celorlalte organisme care pot fi vizate de având menirea de a contribui la sporirea
impactul propunerii în cauză. Această responsabilităţii şi a transparenţei în
cerere este transmisă în general sub forma cadrul procesului de reglementare. RIA
unui chestionar, pe care statele membre trebuie văzută drept parte integrantă
trebuie să-l completeze. Contribuţiile a procesului de elaborare a politicilor
primite de la statele membre sunt analizate publice, propunându-şi să contribuie la
atent pentru a se vedea dacă şi în ce măsură sporirea calităţii procesului legislativ.

29
EC Enterprise DG, Members of the Group of high level national regulatory experts, http://ec.europa.eu/enterprise/
policies/better-regulation/files/high-level-group-national-experts-members_en.pdf, accesat pe 21 octombrie 2009.
30
“Good RIA Practices in selected EU Member States”, presentation held by Tom Ferris at the Regulatory Impact
Assessment Conference – SIGMA, Ankara, 19-21 April 2006, pp. 2-4.

21
Principalele criterii de evaluare a cunoscută şi drept „testul de necesitate”).
opţiunilor de politici publice sunt Un alt criteriu important în clasificarea
necesitatea, proporţionalitatea, subsidiaritatea, opţiunilor de politici publice este
transparenţa, responsabilizarea, accesibilitatea reprezentat de nivelul sarcinilor financiare
şi simplitatea. şi administrative care revin Uniunii
Astfel, un prim pas în decizia de Europene, statelor membre, autorităţilor
elaborare a unui studiu de impact în locale şi regionale, operatorilor economici
cazul legislaţiei comunitare este de a şi cetăţenilor. Este indicat ca aceste
stabili dacă UE are competenţe sau nu sarcini să fie cât mai reduse posibil şi
de a interveni în rezolvarea unei anumite proporţionale cu obiectivele propuse.
probleme. UE are competenţe într-un Principalul obiectiv al RIA este de a
anumit domeniu dacă sunt îndeplinite descrie şi măsura beneficiile principale
următoarele condiţii: în primul rând, oferite de o anumită reglementare. În
trebuie să fie posibilă realizarea unei cazul tuturor opţiunilor de politică, trebuie
conexiuni între tema în cauză şi cel puţin luate în considerare atât impactul pozitiv
un articol din Tratatul de instituire a unei cât şi cel negativ. Cât despre iniţiativele
Constituţii pentru Europa31, întrucât UE care presupun efectuarea unor cheltuieli,
poate acţiona numai în limitele puterilor în cazul acestora se impune realizarea
conferite de acestea; în al doilea rând, în unei analize cost-eficienţă32, pentru a se
cazul în care o anumită problemă ţine atât stabili şi justifica legătura între cheltuielile
de competenţele Uniunii Europene cât şi efectuate şi efectele produse. Un alt factor
de cele ale statelor membre, este necesar relevant în alegerea indicatorilor este
să se demonstreze faptul că problema reprezentat de uşurinţa cu care sunt strânse
nu poate fi gestionată suficient la nivelul informaţiile; astfel, costurile procesului de
statelor membre, (respectiv prima condiţie colectare a datelor nu trebuie să depăşească
stabilită de principiul subsidiarităţii, valoarea informaţiilor oferite de acestea.

În acest sens este relevant procesul de colectare a informaţiilor desfăşurat în cazul


studiului de impact intitulat „Commission Staff Working Document - Accompanying
document to the Communication from the Commission to the European Parliament,
the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the
Regions preparing the Next Steps in Border Management in the European Union”33.

31
Proiect de Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, http://european-convention.eu.int/docs/
Treaty/850RO.pdf, accesat pe 2 decembrie 2009.
32
Claudio M. Radaelli, „What Does Regulatory Impact Assessement Mean in Europe?”, AEI- Brookings Joint Center
for Regulatory Studies, 2005, p. 20.
33
Commission Staff Working Document - Accompanying document to the Communication from the Commission
to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the
Regions preparing the Next Steps in Border Management in the European Union, Brussels, 13.2.2008, SEC(2008)
153, p. 9.

22
Această analiză a fost realizată în cadrul iniţiativei strategice ce are drept obiectiv
conturarea progresivă a unui model european integrat de gestionare a graniţelor
externe. Raportul privind evaluarea de impact în acest caz analizează opţiunile de
politică ce se impun în vederea atingerii obiectivelor stabilite şi anume: întărirea
procedurilor de control la graniţă în ceea ce priveşte cetăţenii din state terţe pentru a
contribui la îmbunătăţirea fluxurilor de migraţie, prevenirea imigraţiei ilegale precum
şi a posibilelor ameninţări la adresa securităţii Uniunii Europene, şi, nu în ultimul
rând, facilitarea traversării graniţei.
Studiul a venit în întâmpinarea unor probleme vechi cu care se confruntă UE,
propunându-şi să trateze tema imigraţiei ilegale, dar şi terorismul, crima organizată,
printr-o abordare care ţine seama de transformările sociale, demografice şi economice
care au loc atât în interiorul Uniunii Europene cât şi în imediata sa vecinătate. Principala
dificultate întâmpinată în realizarea studiului a constat în lipsa informaţiilor suficiente
pe această temă, având în vedere că elaborarea unei analize corecte a presupus
colectarea de date de la mai multe state membre. Totodată, iniţiativa a reliefat şi o
serie de aspecte pozitive, cum ar fi dimensiunea migraţiei economice şi componenta
demografică în schimbare, care sunt deosebit de importante pentru dezvoltarea şi
competitivitatea Uniunii pe termen mediu şi lung.

Pentru a se asigura uniformitatea şi supusă dezbaterii, prin consultarea


coerenţa procedurilor de consultare experţilor desemnaţi la nivel naţional
în relaţia cu statele membre, Comisia a pentru acel domeniu, în termen de opt
adoptat Comunicarea intitulată „General săptămâni în cazul consultărilor publice
principles and minimum standards for desfăşurate în scris şi de douăzeci de
consultation of interested parties by the zile lucrătoare în cazul reuniunilor de
Commission”34, care stabileşte cadrul de consultare. Această perioadă de timp este
comunicare între instituţiile europene, necesară pentru a permite statelor membre
organismele consultative (Comitetul să convoace experţii şi organismele
Economic şi Social şi Comitetul naţionale relevante la nivel central şi local,
Regiunilor) şi reprezentanţii autorităţilor cu scopul de a formula un punct de vedere
centrale, locale şi regionale din statele cu privire la impactul politicii propuse
membre şi subliniază obligativitatea asupra sectorului de activitate vizat.
consultării statelor membre. Comisia Modelul de evaluare a impactului35
solicită statelor membre să formuleze un propus de Comisia Europeană presupune
punct de vedere cu privire la propunerea mai multe etape. O primă etapă constă în

34
“General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission” COM
(2002) 704, http://ec.europa.eu/civil_society/consultation_standards/index_en.html, accesat pe 13 octombrie 2009.
35
Impact Assessment Guidelines, Brussels, 15.1.2009, SEC(2009) 92, p. 17.

23
identificarea şi descrierea subiectului de în funcţie de eficienţă, eficacitate şi
interes în termeni cât mai concreţi posibil, coerenţă. De aceea, un element esenţial
pentru a se reduce ambiguitatea conceptuală în elaborarea evaluărilor de impact constă
şi estima impactul aproximativ al măsurii în monitorizarea opţiunilor de politici
propuse asupra unui anumit grup-ţintă. publice. Este recomandat ca aceasta să
Urmează stabilirea obiectivelor, includă o prezentare a atributelor fiecărei
care se realizează astfel încât acestea să alternative de politică publică, astfel încât
corespundă pe de o parte, problemei şi acestea să poată fi diferenţiate între ele,
cauzelor, iar, pe de altă parte, politicilor pe baza informaţiilor strânse anterior şi
şi strategiilor UE, cele mai reprezentative structurate pe cei trei factori relevanţi
documente în acest sens fiind Strategia de comparaţie: eficacitate, eficienţă şi
pentru dezvoltare durabilă (Sustainable coerenţă.
Development Strategy) şi Strategia În ceea ce priveşte analiza propriu-zisă
Lisabona. Definirea explicită a obiectivelor a impactului, aceasta încearcă să prevadă
urmărite permite decidenţilor politici să consecinţele posibile - atât cele dorite cât
verifice dacă logica propusă a intervenţiei şi cele nedorite - ale fiecărei opţiuni de
este destul de solidă. Un aspect important politică publică. Scopul final al oricărei
ce merită reţinut în această etapă este analize de impact este să ofere informaţii
necesitatea de a defini obiectivele suficient clare şi corecte cu privire la impactul
de concret, astfel încât acestea să prezinte, diferitelor alternative de politici publice,
pe cât posibil, o stare de fapt dezirabilă în ca punct de plecare pentru a compara
termeni concreţi şi măsurabili, pentru a opţiunile între ele.
se permite verificarea realizării sau nu a O atenţie deosebită în realizarea
obiectivului respectiv. modelului european al evaluării impactului
În acest sens, etapa stabilirii obiectivelor este acordată dimensiunii de simplificare a
este strâns legată de asigurarea coerenţei legislaţiei şi a procedurilor administrative.
obiectivelor propuse cu alte politici Cu toate că procesul de simplificare
şi strategii ale Uniunii Europene în a legislaţiei a început deja să-şi arate
domeniu. Nici o iniţiativă de politică beneficiile concrete în unele state ale UE
publică nu trebuie adoptată în mod izolat, prin scăderea costurilor administrative
separat de celelalte iniţiative existente. În impuse întreprinderilor şi cetăţenilor,
continuare, trebuie identificate şi analizate Comisia a considerat că sunt necesare
opţiunile de politici publice, astfel încât acţiuni suplimentare specifice pentru
acestea să fie conforme obiectivelor reducerea sarcinii administrative impuse
avute în vedere, să evite constrângerile întreprinderilor, stabilind un program de
de natură tehnică şi de alte tipuri, şi reducere a sarcinilor administrative cu 25 %
să se compare cu celelalte alternative până în 2012. În 2007, de pildă, Comisia36

36
EC Enterprise and Industry DG, Better Regulation Priority Areas, http://ec.europa.eu/enterprise/policies/better-
regulation/administrative-burdens/priority-areas/index_en.htm, accesat pe 10 decembrie 2009.

24
a identificat 42 de texte legislative în 13 stabilirea unui limbaj comun în ceea ce
domenii prioritare care reprezintă costuri priveşte realizarea evaluării de impact este
administrative estimate la 115 – 130 de strâns legată de obiectivul final urmărit de
miliarde euro. Aceste domenii prioritare fiecare sistem politic sau stat în parte. State
vizează: dreptul întreprinderilor, legislaţia diferite utilizează RIA drept instrument
farmaceutică, condiţiile de muncă, de soluţionare a unor probleme diferite:
dreptul fiscal, statistica, agricultura şi Germania, Suedia şi Italia o utilizează
subvenţii agricole, securitatea alimentară, îndeosebi pentru a rezolva problema
transporturile, pescuitul, serviciile simplificării legislaţiei, Olanda o foloseşte
financiare, mediul, politica de coeziune şi pentru a promova competitivitatea iar
achiziţiile publice. Danemarca consideră că RIA este strâns
Printre iniţiativele lansate de Comisie legată de calitatea mediului de afaceri.
în anul 2009 vizând simplificarea În ceea ce priveşte obstacolele în calea
procedurilor administrative se numără implementării unei evaluări de impact
combaterea întârzierilor de plată în eficiente, acestea se datorează în principal
tranzacţiile comerciale, scutirea micro- relaţiei problematice între procesul tehnic,
entităţilor de la cerinţele contabile sau al evaluării şi cel politic, al deciziei.
asigurarea recunoaşterii şi executării Trebuie subliniat însă faptul că evaluarea
hotărârilor în materie civilă şi comercială. de impact reprezintă doar un instrument
în procesul de luare a deciziilor, fără a-şi
2.3. Abordări privind utilizarea propune să se substituie raţionamentului
studiilor de impact în statele membre ale politic, acesta din urmă implicând
Uniunii Europene elemente mult mai complexe, ce depăşesc
impactul anticipat al propunerii legislative.
În UE, state precum Germania, Polonia Alte constrângeri ce pot fi identificate în
şi Austria au întreprins paşi semnificativi utilizarea studiilor de impact sunt cele de
în vederea adoptării unui sistem eficient natură legală, tehnică şi politică, generate
de evaluare, în timp ce altele, precum de cultura administrativă şi sistemul de
Italia, Spania, Portugalia, Grecia, dar stimulente, diferit de la o ţară la alta şi, nu
şi majoritatea noilor state membre sunt în ultimul rând, cele generate de limitările
încă în faza de experimentare. După inerente oricărei analizei de tip ştiinţific.
cum arată Claudio Radaelli, director Depăşirea acestor bariere structurale
al Centre for European Governance şi implică regândirea evaluării de impact,
autor a numeroase lucrări pe tematica cu privire nu doar la rolul instituţiilor şi al
RIA, în studiul „What Does Regulatory mecanismelor implicate, cât şi la funcţiile,
Impact Assessement Mean in Europe?”37, procesele şi limitele acestora. În acest sens,

Claudio M., Radaelli, „What Does Regulatory Impact Assessement Mean in Europe?”, AEI- Brookings Joint
37

Center for Regulatory Studies, 2005, p. 8.

25
autorii studiului „Improving the Practice consultare înainte ca o reglementare să
of Impact Assessment”38 consideră că este fie înaintată Parlamentului spre dezbatere;
legitim şi oportun ca statele membre ale consultarea este deschisă opiniei publice,
Uniunii să urmărească obiective variate rezultatele acesteia fiind publicate pe
prin intermediul evaluării de impact şi internet. O altă măsură deosebit de utilă
să-şi adapteze procedurile privind acest adoptată de guvernul danez a fost aceea
demers în funcţie de specificul naţional. de a veni în întâmpinarea companiilor
În ceea ce priveşte procedurile de care realizează evaluări de risc, conform
evaluare a impactului, statele membre ale legislaţiei privind relaţiile de muncă şi
Uniunii Europene diferă prin mai multe mediul de lucru, prin elaborarea unui ghid
aspecte, dintre care le amintim pe cele mai de informaţii, a unei metodologii specifice
relevante: sfera de aplicare a modelelor şi a 60 de liste de verificare a sarcinilor.
de evaluare de impact; cadrul instituţional Olanda şi Marea Britanie, state
în care se realizează evaluarea; stadiul având o experienţă semnificativă în
de elaborare şi gradul de fundamentare implementarea bunelor practici privind
a propunerilor legislative; tipurile de evaluarea de impact, au simplificat de o
metodologii aplicate în realizarea evaluării manieră drastică procedurile referitoare la
de impact, fie că este vorba de analiza eliberarea permiselor de mediu. Modelul
cost-eficienţă, analiza cost-beneficiu, olandez40 se distinge în mod deosebit prin
şi utilizarea şi planificarea consultării procedurile de cuantificare şi reducere a
publice ca element constitutiv al RIA. sarcinii administrative. Acestea prevăd
Pentru a înţelege natura acestor în principal: cuantificarea sarcinii
diferenţe, este necesar să se analizeze administrative cu ajutorul modelului
specificul diferitelor tipare de analiză a cost standard, constituirea structurii
evaluării în câteva dintre statele membre organizatorice adecvate şi monitorizarea
care s-au remarcat în această privinţă. stadiului reformelor prin urmărirea
Spre exemplu, modelul danez de evaluare îndeplinirii obiectivelor stabilite.
a impactului reglementării implică Marea Britanie este ţara care a avut o
trei etape de analiză (cunoscute drept contribuţie covârşitoare în introducerea şi
screening, scoping şi assessment39) şi o dezvoltarea procedurilor privind evaluarea
evaluare obligatorie a impactului asupra de impact în Uniunea Europeană. Demersul
competitivităţii, mediului şi a raportului britanic a accentuat în mod deosebit
cu legislaţia UE. Acest model implică necesitatea simplificării cadrului actual
o utilizare extensivă a grupurilor de de reglementare şi reducerii sarcinilor

38
Klaus Jacob, Julia Hertin, Peter Hjerp, Claudio Radaelli, Anne Meuwese, Olivier Wolf, Carolina Pacchi, Klaus
Rennings, „Improving the Practice of Impact Assessment- Policy Conclusions from EVIA”, http://userpage.fu-
berlin.de/ffu/evia/EVIA_Policy_Paper.pdf, 2008, accesat pe 2 noiembrie 2009.
39
Idem, p. 114.
40
„Pilot Project on Administrative Burdens- Final report”, (coord.) Michael Boeheim, Andrea Renda, Hannes Leo,
Tom Weijnen, Fabian Unterlass, Paola Coletti, Margit Schratzenstaller, 2006, http://www.semplificazionenormativa.
it/media/59346/pilot_projet_admin_burdens.pdf, accesat pe 10 noiembrie 2009, p. 11.

26
administrative, unul dintre obiectivele a costului de conformitate, introdusă în
specifice fiind acela de a identifica sectoare 1986, îşi propunea să reducă sarcinile
precise de activitate în care se impune administrative, care înregistrau o creştere
diminuarea sarcinilor de reglementare. O puternică în acea perioadă, la fel ca în
atenţie specială a fost acordată elaborării majoritatea statelor membre.
unei metodologii comune pentru evaluarea Abia în 1998, în timpului mandatului
sarcinilor administrative, pornind de la lui Tony Blair, s-a introdus procedura
Modelul Cost Standard, implementat cu RIA, bazată pe o analiză fundamentată
succes în Olanda. a costurilor şi beneficiilor implicate de
Modelul britanic se distinge printr-o opţiunile de reglementare identificate,
implicare semnificativă a firmelor în inclusiv ‘opţiunea zero’. La vremea
procesul de simplificare legislativă. respectivă, guvernul britanic estima că,
Eforturile deosebite întreprinse de prin noul mecanism de evaluare, urmau a
această ţară de-a lungul anilor în direcţia fi obţinute economii anuale de circa 100
dezvoltării procedurilor RIA au condus milioane lire sterline. Acest set de reforme
până în prezent la îmbunătăţiri, în anumite asociate procedurii RIA a fost de asemenea
limite, în ceea ce priveşte eficienţa însoţit de o regândire a rolului şi funcţiilor
şi responsabilizarea procesului de administraţiei publice din Marea Britanie,
reglementare din această ţară. Una dintre în sensul trecerii la o abordare orientată
trăsăturile pozitive ale modelului britanic spre rezultate.
a constat în introducerea graduală a Modelul britanic acordă, de asemenea,
instrumentelor complexe41 RIA în o atenţie deosebită principiilor bunei
practica administrativă, complexitate reglementări42, conform cărora prevederile
ce a crescut în timp, sub presiunea noii proiectelor de legi trebuie să fie
culturi organizaţionale şi a conceptului de coerente, transparente, să respecte
nou management public. Primele eforturi principiul proporţionalităţii şi să implice
de a introduce o cultură a evaluării de responsabilitatea legiuitorului. Principiul
impact şi, respectiv a evaluării ex ante proporţionalităţii, spre exemplu, presupune
a impactului propunerilor examinate de ca autorităţile de reglementare să intervină
Parlament, datează din timpul mandatului numai atunci când este necesar, dar şi
lui Margaret Thatcher, şi au avut ca reglementările să fie corespunzătoare
rolul de a măsura impactul legislaţiei riscurilor pe care le presupun, precum
propuse asupra costurilor suportate de şi identificarea costurilor asociate
firme, în vederea conformării la noile reglementărilor şi ulterior minimizarea
prevederi legislative (Cost Conformity acestora. Astfel, după cum arăta Sir John
Assessment). Noua procedură de evaluare Hutton, fost membru al cabinetului de la

41
Andrea Renda, “Impact Assessment in the EU- The State of the Art and the Art of the State”, Centre for European
Policy Studies, Brussels, 2006, p. 34- 35.
42
Five Principles of Good Regulation, http://archive.cabinetoffice.gov.uk/brc/upload/assets/www.brc.gov.uk/
principles.pdf, accesat la 2 decembrie 2009.

27
Londra, în momentul lansării consultărilor transmise în ultimă fază ministerului
privind noul Proiect de lege pentru o mai competent. Modelul britanic acordă o
bună reglementare, „câştigurile economice atenţie specială analizei costurilor de
potenţiale rezultate din eliminarea conformitate suportate de firmele care
reglementărilor inutile sunt enorme”43. fac obiectul reglementărilor, precum şi
Modelul britanic RIA cuprinde în evaluării impactului reglementărilor
esenţă următoarele etape: administraţia asupra companiilor mici şi mijlocii. Acest
realizează o evaluare de impact iniţială element poate fi corelat cu dezvoltarea,
cu privire la reglementările propuse, chiar în Marea Britanie, a conceptului de
identificând opţiunile de reglementare de „gândire la scară mică în primă instanţă”
care dispune. În continuare, formularul (think small first), care a fost aplicat cu
RIA iniţial este completat împreună cu precădere în domeniul economic.
ministerul de resort interesat, cu accent pe În ceea ce priveşte implementarea
identificarea alternativei de reglementare procedurii de evaluare a impactului
de urmat. Ministerul de resort decide în Finlanda, se doreşte eficientizarea
în această fază în legătură cu forma politicilor publice prin stabilirea în mod
reglementării legislative propuse, care este transparent şi coerent a obiectivelor
transmisă autorităţii iniţiatoare. Aceasta acestora, precum şi prin urmărirea
are sarcina de a identifica metodologia cea rezultatelor propuse. Începând cu
mai potrivită pentru tipul de reglementare sfârşitul anilor 1980, Finlanda a folosit
în cauză. Apoi, proiectul de lege este reforma reglementării pentru a sprijini
trimis înapoi ministerului de resort, care politicile publice menite să stimuleze
verifică dacă propunerea îndeplineşte economia naţională, realizarea majoră a
cerinţele prevăzute în Regulatory Impact acestui proces fiind faptul că a contribuit
Assessment Statement44, o procedură care la transformarea economiei finlandeze
este obligatorie numai dacă impactul dintr-o piaţă puternic reglementată într-o
preconizat depăşeşte 20 milioane lire economie de piaţă deschisă. Cu toate
sterline, dacă subiectul este de interes acestea, chiar şi în această ţară, care a
public sau în cazul în care propunerea va făcut progrese remarcabile în ceea ce
avea un impact distribuit în mod inegal priveşte implementarea RIA, evaluarea
asupra diferitelor grupuri sociale. efectelor reglementărilor legislative nu
Rezultatul acestui proces complex se realizează încă într-o manieră complet
constă în publicarea unei aşa-numite sistematică şi transparentă. Cu toate că
analize RIA parţiale, urmată de un Finlanda a întreprins primii paşi pentru
proces de consultare şi de un dialog implementarea analizei impactului
inter-departamental pe tema în cauză, reglementării începând cu anii 70, RIA
comentariile şi sugestiile primite fiind nu joacă încă un rol efectiv în elaborarea

43
Andrea Renda, “Impact Assessment in the EU- The State of the Art and the Art of the State”, Centre for European
Policy Studies, Brussels, 2006, pp. 37, 40.
44
Idem, p. 38.

28
iniţiativelor legislative în această ţară. zise de realizare a evaluărilor de impact,
Totodată, în Finlanda nu există o autoritate astfel că în numeroase cazuri analizarea şi
centrală cu atribuţii în ceea ce priveşte formularea unor puncte de vedere naţionale
elaborarea politicilor publice şi urmărirea pe marginea iniţiativelor Comisiei se rezumă
efectelor acestora, sistemul public fiind la a bifa anumite acţiuni, fără a se elabora
caracterizat printr-o descentralizare răspunsuri sau propuneri complexe în acest
accentuată. sens. Spre exemplu, în cazul Marii Britanii
Procedurile de evaluare a impactului şi al Danemarcei, experţii independenţi,
în statele membre variază semnificativ desemnaţi prin licitaţii deschise în scopul
în ceea ce priveşte orientarea, gradul realizării evaluărilor de impact, îşi aduc
de instituţionalizare, transparenţă şi o contribuţie fundamentală pe parcursul
implementare propriu-zisă. Unele state întregului proces de realizare a studiilor
se concentrează pe elaborarea unei de impact, în timp ce modelul ceh şi cel
declaraţii sau a unui raport pentru o olandez se bazează pe o participare intensă
singură propunere în timp ce altele au a ministerelor de resort în formularea
elaborat un proces complex prin care sunt analizelor de impact.
comparate diferitele opţiuni de politici Membrii noi ai Uniunii, precum Slovenia,
publice. Un studiu relevant pentru această Bulgaria46, Ungaria şi statele baltice
problematică, intitulat „Improving the urmează în prezent recomandările UE şi ale
Practice of Impact Assessment - Policy OCDE în ceea ce priveşte aplicarea RIA,
Conclusions from EVIA”45, evidenţiază însă au experienţă redusă în domeniul mai
provocările şi obstacolele care pot apărea bunei reglementări. Un exemplu de bune
în implementarea propriu-zisă a evaluărilor practici la nivelul noilor state membre este
de impact la nivelul Uniunii Europene, oferit de Letonia, care, potrivit unui expert47
respectiv relaţia problematică dintre naţional, foloseşte o serie de instrumente
mecanismele de evaluare şi procesul de de cooperare şi reglementare eficiente,
luare a deciziilor, constrângerile politice, cum ar fi: consultări între instituţiile din
tehnice şi legale, provocările de natură administraţia publică, reuniuni ale şefilor
metodologică precum şi limitările inerente de departamente ale serviciilor juridice şi
analizei ştiinţifice. ale experţilor pe problematica europeană,
În majoritatea statelor există diferenţe consultări între instituţiile de stat, guverne
semnificative între cerinţele prevăzute în şi societatea civilă, respectiv organizaţii
documentele oficiale şi practicile propriu- non-guvernamentale.

45
Klaus Jacob, Julia Hertin, Peter Hjerp, Claudio Radaelli, Anne Meuwese, Olivier Wolf, Carolina Pacchi, Klaus
Rennings, „Improving the Practice of Impact Assessment- Policy Conclusions from EVIA”, http://userpage.fu-berlin.
de/ffu/evia/EVIA_Policy_Paper.pdf, February 2008, p. 2, accesat pe 22 octombrie 2009.
46
“Reducing administrative burdens: examples of good practices in the implementation/transposition of EC legislation
& in purely national legislation”, anexa 12, disponibil la http://www.parliament.bg/pub/ECD/COM_2009_16_EN_
ACTE7_f.doc, accesat pe 24 iulie 2009.
47
“Procesul legislativ al Guvernului, lecţii învăţate din Letonia”, Elita Ektermane, http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/
doc/procesul_legislativ-Elita_Ektermane.pdf, 30 octombrie 2009.

29
În ceea ce priveşte desfăşurarea reglementare (simplificare administrativă
procesului de consultare în această ţară, şi legislativă, măsurarea corespunzătoare
alt expert leton, Una Klapkalne48, arată a costurilor administrative) şi, pe de altă
că documentul supus evaluării de impact parte, în calitate de stat membru, trebuie
este disponibil pe pagina de internet să facă faţă provocărilor implicate de
a guvernului pentru toate ministerele transpunerea concretă a directivelor
şi organizaţiile non-guvernamentale comunitare prin armonizarea legislaţiei
interesate, acestea fiind chemate să ofere naţionale cu acestea.
o opinie, inclusiv asupra evaluării ex-ante, Atât la nivelul UE, cât şi în România,
în funcţie de domeniul lor de competenţă. s-au luat măsuri pentru reducerea
Etapa de implementare cuprinde o evaluare costurilor administrative, cu scopul de
detaliată a impactului actelor legislative a se îmbunătăţi calitatea procesului de
asupra nivelului macroeconomic, a reglementare în ansamblul său. Astfel,
mediului de afaceri (inclusiv în ceea este necesar ca ţara noastră să se alinieze
ce priveşte sarcinile administrative), domeniilor prioritare identificate la nivel
asupra grupurilor sociale şi a mediului comunitar în ceea ce priveşte reducerea
înconjurător. sarcinilor administrative, iar activităţile
desfăşurate în acest scop ar trebui să se
3. Realizarea studiilor de impact în concentreze pe domeniile accesibile,
România respectiv acelea în care se pot obţine
rezultate semnificative cu eforturi relativ
3.1. Aspecte punctuale privind reduse.
participarea României la realizarea Obiectivul fixat în ceea ce priveşte
obiectivelor europene în domeniul bunei reducerea sarcinilor administrative,
reglementări rezultând din legislaţia comunitară, este
de 25% până în 2012, pentru sarcinile care
În încercarea de a se alinia eforturilor rezultă exclusiv din legislaţia naţională,
comunitare în domeniul bunei fiecare stat membru stabilindu-şi propriul
reglementări, România se confruntă cu o procent de reducere până în 2008. România
dublă provocare: pe de o parte, la nivel şi-a asumat realizarea procentului de 25%
naţional, în conformitate cu prevederile până la sfârşitul anului 2012. Eforturile
comunitare, aceasta trebuie să-şi diversifice vizând buna reglementare la nivelul
şi consolideze mecanismele interne de administraţiei centrale cuprinde două
realizare a studiilor de impact, concomitent dimensiuni, dintre care prima, menită să
cu adoptarea şi întărirea celorlalte măsuri sprijine mediul de afaceri, este coordonată
ce decurg din programul mai larg de bună de Secretariatul General al Guvernului,

48
“Sistemul elaborării strategiilor în Letonia”, Una Klapkalne, prezentare în cadrul Conferinţei “Dezvoltarea
strategiei publice- experienţe, provocări, riscuri”, http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/sistem_elaborare_strategii_
Letonia-Una_Klapkalne.pdf, accesat pe 30 octombrie 2009.

30
iar a doua etapă, aflată în coordonarea legislative îl are Departamentul pentru
Ministerului Administraţiei şi Internelor, afaceri europene. Acesta serveşte drept
vizează reducerea şi simplificarea sarcinilor punct naţional de contact, având rolul de
administrative49. Totodată, România a transmite Comisiei Europene informaţii
şi-a asumat obiectivul de a cuantifica şi privind instituţiile implicate şi stadiul de
reduce sarcinile administrative pe care transpunere a directivelor. În cazul actelor
legislaţia naţională le impune operatorilor emise la nivelul UE, instituţiile comunitare
economici. Celelalte structuri implicate sunt cele care trebuie să ia măsuri pentru
în proces, respectiv ministerele de resort a promova consultarea cu destinatarii
şi grupurile de lucru, sunt responsabile de actelor normative, iar pentru actele emise
măsurarea costurilor administrative, de la nivel naţional, această sarcină le revine
introducerea lor în planurile de simplificare instituţiilor din statele membre. În ceea
precum şi de elaborarea propunerilor de ce priveşte simplificarea, codificarea şi
simplificare a procedurilor. consolidarea legislaţiei, pentru actele
În calitate de stat membru al Uniunii comunitare, aceste proceduri se realizează
Europene, ţara noastră participă în cadrul la nivelul Uniunii Europene, iar pentru
Grupului la nivel înalt al experţilor în legislaţia naţională, în fiecare stat membru,
materie de reglementare (Group of high ţinând seama de măsurile adoptate la nivel
level national regulatory experts50), care comunitar.
are scopul de a facilita formularea şi Aplicarea legislaţiei comunitare în
transmiterea punctelor de vedere naţionale fiecare dintre statele membre presupune
cu privire la proiectele legislative ale transpunerea normelor comunitare în
Comisiei. Acest proces de consultare a dreptul naţional şi implicit preluarea
statelor membre se desfăşoară în baza dispoziţiilor privind realizarea şi
principiilor şi procedurilor stabilite în implementarea evaluării de impact. Este
documentul intitulat „General principles indicat ca eforturile de transpunere să
and minimum standards for consultation demareze încă din faza de proiect a unei
of interested parties by the Commission”51. directive, întrucât un act este considerat a
Un rol esenţial în procesul de fi transpus doar în momentul comunicării
comunicare, centralizare şi transmitere către Comisie a măsurilor naţionale
a datelor privind stadiul simplificării de transpunere. În vederea realizării

49
Discuţie cu un reprezentant al Secretariatului General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice, 25 octombrie
2009.
50
Grupul asigură interfaţa între Comisie şi autorităţile de reglementare din statele membre prin intermediul
experţilor din instituţiile administraţiei centrale desemnaţi la nivel naţional drept puncte de contact. http://ec.europa.
eu/enterprise/policies/better-regulation/files/high-level-group-national-experts-members_en.pdf, accesat pe 26
octombrie 2009.
51
„General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission”, COM
(2002) 704, Final Communication of the Commission, December 11th 2002. p. 9, http://ec.europa.eu/civil_society/
consultation_standards/index_en.html, accesat pe 17 octombrie 2009. După cum se arată în document, participanţii
la procesul de consultare şi-au exprimat preocuparea ca principiile şi orientările prevăzute în comunicare să nu
rămână la nivel declarativ, având în vedere faptul că documentul nu a fost adoptat sub formă de directivă. (p. 9).

31
transpunerii directivelor comunitare şi Aceste lipsuri se reflectă şi într-o
a notificării, s-a adoptat o metodologie acoperire insuficientă a domeniilor în
privind avizarea şi procesul de notificare52 care se impune realizarea evaluărilor de
referitor la soluţiile identificate la impact; în acest sens menţionăm sectorul
problemele analizate. economic, fiscal şi social. În ceea ce
priveşte realizarea analizelor de impact
3.2. Elaborarea politicilor publice în la nivelul structurilor centrale, se disting
România – realizări şi provocări în mod pozitiv Ministerul Mediului,
Ministerul Administraţiei şi Internelor
Din perspectiva gestionării şi Ministerul Dezvoltării regionale şi
politicilor publice, se doreşte sporirea locuinţei, în timp ce printre sectoarele
responsabilizării instituţiilor publice în sensibile se numără sănătatea şi educaţia.
raport cu rezultatele politicilor publice Spre exemplu, studiile de impact asupra
urmărite, printr-un proces îmbunătăţit de mediului sunt cerute de legislaţia în
fundamentare a propunerilor legislative. vigoare în domeniu şi au structura definită
Argumentarea detaliată a măsurilor de Ordinul Ministerului nr. 860/2002,
legislative prevăzute devine astfel atât pentru aprobarea procedurii de evaluare a
un instrument de monitorizare cât şi de impactului asupra mediului şi de emitere a
evaluare a elaborării politicilor publice. La acordului de mediu.
nivelul instituţiilor administraţiei publice În acest sens, calitatea fundamentării
centrale, se urmăreşte consolidarea actelor normative rămâne un obiectiv
capacităţii de a elabora studii de impact care trebuie urmărit şi consolidat în
aprofundate, pentru a se putea justifica continuare, cu toate că s-au înregistrat
alegerea unei anumite opţiuni de politică progrese în consolidarea cadrului legal
publică în defavoarea alteia. Având în corespunzător, ca urmare a adoptării
vedere acest cadru, se doreşte ca, până în HG nr. 775/2005 şi a HG nr. 1361/2006.
2010, toate proiectele de acte normative În vederea promovării unei mai bune
şi documentele de politici publice să se reglementări la nivelul autorităţilor cu
sprijine pe analize de impact realizate în atribuţii în elaborarea politicilor publice,
concordanţă cu reglementările stabilite. în 2005 s-a adoptat Hotărârea nr. 775
Principalele dificultăţi cu care se pentru aprobarea Regulamentului privind
confruntă sistemul legislativ constau procedurile de elaborare, monitorizare
în calitatea scăzută a reglementărilor şi şi evaluare a politicilor publice la nivel
insuficienţa indicatorilor de performanţă central53 (în vigoare de la 1 ianuarie 2006),
în realizarea evaluărilor de impact. prin care se urmăreşte crearea unui cadru

52
“Aplicarea dreptului comunitar”, http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/Aplicarea_dreptului_comunitar-DAE.
ppt#256,1aplicarea dreptului comunitar, accesat pe 30 octombrie 2009.
53
Hotărâre nr. 775 din 14 iulie 2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare
şi evaluare a politicilor publice la nivel central. Hotărârea a introdus în administraţia românească conceptul de
politică publică. http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/manual.pdf, accesat pe 5 iulie 2009.

32
legislativ unitar în acest sector. Prin acest un termen de consultare interministerială.
act normativ sunt prevăzute proceduri Numai la expirarea acestuia şi numai
clare pentru determinarea funcţiei, după ce toate instituţiile interesate au
obiectivelor şi metodologiei procesului posibilitatea de a-şi exprima un punct
de elaborare, a monitorizării şi evaluării de vedere, proiectul poate fi adoptat în
politicilor publice la nivelul autorităţilor Şedinţa Guvernului. În practică, nu toate
şi instituţiilor publice din administraţia proiectele legislative trec prin această
publică centrală. Totodată, s-a evidenţiat procedură de anunţare, de obicei motivul
necesitatea de a aborda diferitele etape de fiind intervalul scurt de timp dintre şedinţa
elaborare a unei politici publice ca părţi pregătitoare şi reuniunea Guvernului.
ale unui singur proces, ceea ce asigură o Cu toate că există o tendinţă de scădere
viziune integratoare a întregului demers. a propunerilor legislative neanunţate,
Un element introdus de Hotărârea aproximativ 70% dintre acestea necesită
775/2005 constă în instituirea unui o detaliere a impactului economic, social,
cadru de colaborare între Secretariatul bugetar sau asupra legislaţiei, ceea ce
General al Guvernului şi Unităţile de înseamnă că procedura de consultare
Politici Publice din ministerele de resort interministerială este utilă cu prioritate în
cu privire la documentele de politici cazul lor.
publice şi procedurile asociate acestora, Prin urmare, procesul de monitorizare
în scopul îmbunătăţirii colaborării a aplicării reglementărilor în domeniul
interinstituţionale. O altă măsură menită evaluării preliminare a impactului poate
să sporească transparenţa procesului fi afectat de următoarele elemente: pe
de fundamentare şi a consultărilor între agenda şedinţei Guvernului55 sunt incluse
instituţiile centrale cu atribuţii în domeniul proiecte de documente de politici publice
evaluării de impact a fost adoptarea H.G. care nu au fost anunţate în cadrul şedinţei
nr. 1226/2007, care a introdus procedura pregătitoare, nu au beneficiat de comentarii
de anunţare a proiectelor de documente şi puncte de vedere din partea instituţiilor
de politici publice şi a proiectelor de acte administraţiei centrale sau în cazul cărora
normative în cadrul şedinţei pregătitoare a nu s-a respectat perioada de consultare
Guvernului. interministerială. Un rol important în
Conform procedurii de anunţare54, un realizarea efectivă a studiilor de impact
proiect de document de politici publice sau le revine, în această etapă, experţilor sau
act normativ este anunţat în cadrul Şedinţei consultanţilor desemnaţi să realizeze
Pregătitoare, moment în care se stabileşte studiile de impact în urma licitaţiilor

54
Raport cu privire la implementarea reglementărilor în domeniul evaluării preliminare a impactului, februarie-
noiembrie 2008, http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/raport_evaluarea_impactului2008.pdf, Secretariatul General
al Guvernului, Direcţia Politici Publice, p. 3.
55
Raport cu privire la implementarea reglementărilor în domeniul evaluării preliminare a impactului, ianuarie -
decembrie 2007, SGG, Unitatea de Politici Publice, p. 12, http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/raport_ian_dec2007.
pdf, accesat pe 9 decembrie 2009.

33
organizate de instituţiile beneficiare. În de prevederile proiectului legislativ şi alte
acest sens, una dintre problemele majore instituţii ale administraţiei publice care
cu care s-au confruntat încă de la început participă la implementarea politicii.
instituţiile cu atribuţii în realizarea Analiza grupurilor de interese consultate
analizelor de impact a fost tocmai este esenţială pentru identificarea actorilor
atragerea şi integrarea în aceste structuri care sunt interesaţi să susţină sau,
a unui personal competent în elaborarea dimpotrivă, să obstrucţioneze aplicarea
şi monitorizarea politicilor publice. unei anumite politici publice, fapt ce poate
Pentru a remedia această situaţie, în fi evident încă din etapa de pregătire a
sensul dezvoltării expertizei personalului proiectului normativ. Consultările care se
din cadrul Unităţilor de Politici publice desfăşoară înaintea elaborării proiectelor
existente la nivelul ministerelor de resort, de acte normative pot fi informale, fiind
Secretariatul General al Guvernului a util ca acestea să aibă loc încă din stadiul
organizat, prin intermediul Direcţiei sale în care se identifică opţiunile de politici
de Politici Publice56 şi cu sprijin tehnic publice.
din partea Băncii Mondiale, o serie de Aceste elemente au fost evidenţiate şi
programe de instruire pe teme precum în cadrul unor studii realizate de societatea
planificarea strategică, analiza de impact, civilă pe această temă. În acest sens,
monitorizarea şi evaluarea analizelor de se remarcă un studiu recent desfăşurat
impact. de Academia de Advocacy, intitulat
Printre actorii implicaţi în procesul de „Raportul de monitorizare a progresului în
consultare pe marginea proiectelor de acte implementarea politicilor publice 2009”58,
normative, Manualul pentru elaborarea care tratează principalele dificultăţi
Propunerii de Politici Publice57, întâmpinate de administraţia centrală în
realizat de Unitatea de Politici Publice monitorizarea politicilor publice. După
din cadrul Secretariatului General al cum relevă analiza menţionată, aceste
Guvernului, menţionează: departamentele puncte slabe se referă în principal la
de specialitate din instituţia iniţiatoare deficienţele instituţionale, lipsa resurselor
a politicii publice, departamentul financiare şi umane necesare activităţilor
economic (pentru elaborarea previziunilor de evaluare şi monitorizare şi problemele
bugetare şi a analizelor cost-beneficiu), structurale ce ţin de desfăşurarea propriu-
departamentul juridic (în cazul studiilor zisă a acestor activităţi. La capitolul
comparative), grupurile de interese afectate deficienţe instituţionale59, sunt punctate

56
Idem.
57
Manual pentru elaborarea Propunerii de Politici Publice, Unitatea de Politici Publice, Secretariatul General al
Guvernului, http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/manual.pdf, accesat pe 5 iulie 2009. p. 36.
58
Mircea Mitruţiu, (colaboratori Radu Nicoşevici, Corina Dragomirescu, Simona Fiţ, Adina Nemeşan), “Raport de
monitorizare a progresului în implementarea politicilor publice 2009”, Academia de Advocacy, noiembrie 2009,
Timişoara, http://www.advocacy.ro/upload/fisiere/bc27_raport-de-monitorizare-a-progresului-in-implementarea-
politicilor-publice_2009.pdf, accesat pe 19 decembrie 2009.
59
Idem, pp. 4-5.

34
o serie de elemente semnificative, cum Pentru a consolida cadrul instituţional
ar fi, pe de o parte, faptul că autorităţile necesar procesului de fundamentare,
executive, mai precis ministerele, nu Planul Strategic al Secretariatului
privesc procedurile de monitorizare şi General al Guvernului 2007-2009 a
evaluare în ansamblu drept activităţi care propus dezvoltarea unei reglementări
trebuie desfăşurate în mod curent, şi, pe superioare din punct de vedere calitativ
de altă parte, comunicarea între diferitele prin „întărirea capacităţii de analiză ex-
structuri centrale rămâne deficitară, fapt ce ante a politicilor publice şi a proiectelor
ridică obstacole în procesul de colectare a de acte normative şi prin cuantificarea
informaţiilor relevante pentru elaborarea costurilor reglementărilor”60. Pentru
politicilor publice. atingerea acestor obiective, este indicat
Colectarea eficientă a datelor relevante să se acţioneze pentru standardizarea
reprezintă un pas esenţial în fundamentarea procedurilor de elaborare a studiilor de
corespunzătoare a proiectelor legislative, impact, asigurarea suportului metodologic
ori procesul de strângere a informaţiilor adresat ministerelor pentru realizarea
nu este posibil fără o comunicare evaluării ex-ante şi ex-post, analiza
transparentă şi coordonată la nivelul şi evaluarea documentelor de politici
autorităţilor centrale responsabile de publice precum şi a instrumentelor de
elaborarea politicilor publice. Dificultăţile motivare a proiectelor de acte normative.
legate de procesul de comunicare decurg Nu în ultimul rând, o fundamentare
din faptul că acesta se desfăşoară pe mai superioară presupune o utilizare sporită
multe planuri, adeseori simultan: pe de o a indicatorilor calitativi, aceştia fiind
parte, este vorba despre consultarea între importanţi prin faptul că „reflectă percepţia
diferitele structuri executive implicate în beneficiarilor asupra calităţii produselor şi
colectarea, centralizarea şi prelucrarea serviciilor publice ce le sunt destinate”61.
datelor utile pentru elaborarea analizelor Transformările economice şi sociale
de impact, iar, pe de altă parte, un implicate de statutul de membru al UE
schimb constant de informaţii are loc au evidenţiat necesitatea demarării şi la
între autorităţi şi partenerii sociali şi nivelul structurilor naţionale a unui proces
societatea civilă, pentru a afla modul în coerent de sporire a calităţii reglementărilor
care aceştia sunt afectaţi de prevederile legislative, prin câteva componente majore
proiectelor normative şi facilita acceptarea de acţiune: consolidarea fundamentării
consecinţelor acestora de către grupurile reglementărilor, reducerea sarcinilor
de interese vizate. administrative, simplificarea legislaţiei

60
Planul strategic al Secretariatului General al Guvernului pentru perioada 2007-2009, Componenta Management,
http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/Planuri_strategice/Secretariatul_General_al_Guvernului/Plan_strategic_
SGG.pdf, accesat pe 3 decembrie 2009, p. 28.
61
Mircea Mitruţiu, (colaboratori Radu Nicoşevici, Corina Dragomirescu, Simona Fiţ, Adina Nemeşan), “Raport de
monitorizare a progresului în implementarea politicilor publice 2009”, Academia de Advocacy, noiembrie 2009,
Timişoara, http://www.advocacy.ro/upload/fisiere/bc27_raport-de-monitorizare-a-progresului-in-implementarea-
politicilor-publice_2009.pdf, accesat pe 19 decembrie 2009, p. 26.

35
naţionale şi a procedurilor administrative, Cunoaşterea contextului în care îşi
şi îmbunătăţirea activităţii autorităţilor de desfăşoară activitatea partenerii economici
reglementare. şi sociali este esenţială în obţinerea unui
O atenţie deosebită se acordă, totodată, consens cu privire la modalităţile de
îmbunătăţirii calităţii reglementărilor şi implementare a unei anumite măsuri,
simplificării procedurilor administrative, şi chiar în diminuarea eventualelor
elemente evidenţiate în „Strategia pentru consecinţe negative ce pot decurge din
o reglementare mai bună la nivelul implementarea unei anumite politici
administraţiei centrale 2008-2013”62. publice.
În elaborarea documentului s-a ţinut
seama de patru aspecte relevante: în Concluzii
primul rând, de impactul pe care îl au
reglementările administraţiei publice Buna reglementare rămâne un obiectiv
centrale asupra activităţii operatorilor dar şi o provocare pentru statele europene,
economici din România; de modul în care în încercarea de a identifica soluţii la
sunt afectaţi utilizatorii de reglementările problemele concrete în plan economic,
administraţiei publice centrale, din financiar şi social generate de evoluţia
perspectiva disfuncţiilor care există globalizării. Mai mult ca oricând, pentru
la nivelul sistemului administrativ; de a putea gestiona schimbările impuse
ameliorarea calităţii reglementărilor de fenomenul globalizării la nivelul
atât la nivel comunitar, cât şi al statelor societăţilor, guvernele au nevoie de
membre, şi de dinamica principalelor instrumente sistematice şi predictibile de
evoluţii în plan legislativ. Unul dintre evaluare, cu ajutorul cărora să analizeze
obiectivele importante ale Strategiei impactul acestor schimbări asupra
constă în creşterea interacţiunii dintre diferitelor sectoare de activitate dar şi
sectorul economic şi administraţia publică modul în care acestea pot fi modelate şi
centrală, realizarea acestuia presupunând monitorizate prin intermediul unui cadru
o serie de măsuri, cum ar fi: evaluarea normativ fundamentat. În contextul
percepţiei mediului de afaceri cu privire la evoluţiilor semnificative la nivel
procedurile administrative şi identificarea comunitar şi al actualei crize economice
celor mai împovărătoare sarcini şi financiare, statele membre UE devin tot
administrative; creşterea capacităţii de mai conştiente de faptul că nu pot face faţă
evaluare şi monitorizare a impactului transformărilor necesare fără o abordare
barierelor administrative asupra mediului coordonată în ceea ce priveşte planificarea
de afaceri. şi formularea politicilor publice.

62
Strategia pentru o reglementare mai bună la nivelul administraţiei publice centrale 2008- 2013- Document de
politică publică, Bucureşti, 2008, http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/proiecte_finale/Strategia_BR_varianta_
finala_aprobata_de_Guvern.pdf, accesat pe 4 decembrie 2009.

36
Factorii critici care pot afecta consolidarea convergenţei în ceea ce
implementarea bunei reglementări se priveşte realizarea evaluării de impact la
referă în principal la capacitatea sistemelor nivelul statelor membre. Aceste eforturi
administrative şi politice de a atrage privesc îmbunătăţirea procesului de
parteneri constructivi din rândul societăţii transpunere a legislaţiei comunitare,
civile, fie că vorbim despre comunitatea armonizarea limbajului folosit de
de afaceri sau mediul universitar, şi de a statele membre în materie de evaluare a
privi buna reglementare în ansamblul ei ca impactului reglementărilor, şi realizarea
o investiţie. Mai mult, elaborarea studiilor unei convergenţe graduale privind temele
de impact necesită o metodologie solidă, fundamentale de interes pentru instituţiile
asumată la nivel politic şi instituţional, cu atribuţii în elaborarea şi fundamentarea
ţinându-se totodată seama de faptul că politicilor publice, cum ar fi monitorizarea
analizele de impact nu au menirea de a birocraţiei, asigurarea participării
înlocui deciziile politice, ci de a le modela tuturor părţilor interesate la procesul de
şi fundamenta în funcţie de cerinţele consultare şi eficientizarea comunicării
actorilor sociali vizaţi de politicile publice interinstituţionale.
propuse. Unul dintre aspectele semnificative
Planul de acţiune al Uniunii Europene care ridică obstacole în calea eforturilor
pentru o mai bună reglementare este privit de transparentizare şi responsabilizare
drept unul dintre elementele fundamentale a sistemelor administrative şi politice
pentru realizarea obiectivelor Tratatului la nivel european constă în absenţa
de la Lisabona, recunoscându-se faptul unor mecanisme clare şi eficiente de
că performanţele în plan economic sancţionare în cazul nerealizării analizelor
ale UE impun o coordonare sporită în de impact propuse. Acesta este un punct
acest domeniu, în vederea stimulării sensibil, căruia legislaţia comunitară
creşterii economice şi a ocupării forţei nu i-a găsit până în acest moment un
de muncă prin armonizarea mediului de răspuns adecvat. Mai mult, stadiul actual
reglementare. Strategia europeană privind de implementare a modelului integrat de
buna reglementare va juca un rol din ce în evaluare a impactului la nivel comunitar
ce mai pronunţat în perioada următoare la prezintă o transparenţă limitată, cu toate
nivel comunitar, având în vedere că aceasta că dezvoltarea procesului de consultare
abordează teme de primă importanţă pentru constituie probabil una dintre cele mai
viitorul Uniunii, precum cele din agenda mari realizări ale planului de acţiune al
Lisabona post - 2010, un semnal relevant Comisiei cu privire la buna reglementare.
în acest sens fiind intenţia preşedintelui La nivel european, transparenţa procesului
Comisiei Europene, Jose Manuel Barroso, în ansamblu a crescut printr-o calitate
de a-şi asuma răspunderea pentru acest sporită a elaborării iniţiativelor legislative
proiect de anvergură. şi o aplicare mai riguroasă a modelului
Având în vedere aceste aspecte, se integrat de evaluare a impactului.
impun în continuare eforturi pentru Transformările fundamentale care s-au

37
evidenţiat la nivelul Uniunii Europene în de acţiuni pe termen mediu63 organizat
ultimii ani reflectă conştientizarea faptului pe câteva direcţii majore: evaluarea
că eficientizarea sistemelor administrative impactului reglementărilor, măsurarea
şi politice actuale nu este posibilă în costurilor administrative şi reducerea
lipsa unor mecanisme solide de evaluare sarcinilor administrative, simplificarea
a impactului pe care îl au iniţiativele procedurilor administrative, îmbunătăţirea
legislative majore, mai ales în sectoare- cadrului organizatoric şi a activităţii
cheie precum administraţia publică, agenţiilor şi autorităţilor de reglementare
economia, sistemul bancar sau cel social. şi control din subordinea guvernului,
În ceea ce priveşte realizarea studiilor de simplificarea legislaţiei naţionale şi
impact în România, se impune consolidarea aplicarea legislaţiei comunitare.
şi diversificarea instrumentelor de La fel ca în cazul celorlalte noi state
fundamentare a documentelor de politici membre ale UE, care s-au confruntat cu
publice, pentru a se asigura capacitatea de dificultăţi semnificative în încercarea de
argumentare şi elaborare a unor studii de a adopta un model funcţional de evaluare
impact adaptate contextului şi cerinţelor a reglementării, şi în România persistă
beneficiarilor direcţi ai politicilor încă o serie de deficienţe structurale
publice. Cu toate că bazele practicilor la nivelul instituţiilor cu atribuţii în
privind elaborarea politicilor publice în realizarea politicilor publice. Acest fapt
ţara noastră au fost puternic modelate în se poate explica şi prin faptul că reformele
primele etape de implicarea instituţiilor profunde presupuse de implementarea
europene şi internaţionale, acest proces unor programe sistematice de evaluare
s-a conturat, treptat, într-un demers cu a impactului nu sunt privite întotdeauna
specific naţional. S-a asigurat cadrul legal drept o necesitate internă a sistemului
necesar pentru funcţionarea structurilor administrativ, ci mai degrabă drept rezultat
cu atribuţii în elaborarea politicilor al unor presiuni venite din exterior. Nu în
publice, prin elaborarea unor documente ultimul rând, sprijinul politic reprezintă
fundamentale, cum ar fi „Strategia pentru un factor determinant pentru acceptarea
o reglementare mai bună la nivelul şi asumarea transformărilor presupuse
administraţiei centrale 2008- 2013”, de realizarea efectivă a activităţilor
„Manualul pentru elaborarea propunerii de evaluare la nivelul unui sistem
de politici publice”, „Manualul de metode administrativ caracterizat prin rigiditate
folosite în planificarea politicilor publice instituţională. O constatare similară
şi evaluarea impactului”. se regăseşte şi în Raportul Academiei
„Strategia pentru o reglementare mai de Advocacy dedicat monitorizării
bună” serveşte drept un instrument de lucru progresului în implementarea politicilor
extrem de util pentru următorii ani, având publice, care precizează „Crearea unui
în vedere faptul că prevede un calendar sistem de monitorizare şi evaluare bazat

63
Idem, p. 33.

38
pe performanţă, care să aducă mai multă extinse atât între structurile instituţionale
transparenţă, responsabilitate şi vizibilitate responsabile de elaborarea politicilor
asupra politicilor publice implementate publice, cât şi între autorităţi şi partenerii
este văzută ca o ameninţare a status quo- sociali şi societatea civilă. Totodată,
ului administrativ”64. asigurarea unui cadru de consultare
Trebuie remarcat că ultimii ani au extinsă, în care sunt reprezentanţi toţi
cunoscut progrese notabile în consolidarea actorii vizaţi de prevederile proiectelor de
cadrului legal necesar pentru elaborarea şi acte normative, încă din etapa de pregătire
implementarea politicilor publice. Pentru a proiectelor normative, va aduce beneficii
a preveni sau reduce efectele negative iniţiatorilor de politici publice prin faptul
ale rezistenţei instituţionale la schimbare, că facilitează acceptarea şi asumarea
se impun în continuare eforturi pentru generală a consecinţelor ce derivă din
asigurarea unei comunicări eficiente şi implementarea respectivelor măsuri.

64
Mircea Mitruţiu, (colaboratori Radu Nicoşevici, Corina Dragomirescu, Simona Fiţ, Adina Nemeşan), “Raport de
monitorizare a progresului în implementarea politicilor publice 2009”, Academia de Advocacy, noiembrie 2009,
Timişoara, http://www.advocacy.ro/upload/fisiere/bc27_raport-de-monitorizare-a-progresului-in-implementarea-
politicilor-publice_2009.pdf, accesat pe 19 decembrie 2009, p. 5.

39
BIBLIOGRAFIE

Cărţi, articole:

• “APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform- A Policy instrument


for regulatory quality, competition policy and market openness”, http://www.
oecd.org/dataoecd/41/9/34989455.pdf

• Boeheim, Michael (coord.), Renda, Andrea, Hannes, Leo, Weijnen, Tom, Unterlass,
Fabian, Coletti, Paola, Schratzenstaller, Margit, Pilot Project on Administrative
Burdens- Final report, 2006, http://www.semplificazionenormativa.it/
media/59346/pilot_projet_admin_burdens.pdf

• Ferris, Tom “Good RIA Practices in selected EU Member States”, presentation


held during the Regulatory Impact Assessment Conference – SIGMA, Ankara,
19-21 April 2006

• Jacob, Klaus, Hertin Julia, Hjerp Peter, Radaelli Claudio, Meuwese Anne, Wolf
Olivier, Pacchi Carolina, Rennings Klaus, „Improving the Practice of Impact
Assessment- Policy Conclusions from EVIA”, http://userpage.fu-berlin.de/ffu/
evia/EVIA_Policy_Paper.pdf, February 2008

• Mitruţiu, Mircea, (colaboratori Nicoşevici, Radu, Dragomirescu, Corina,


Fiţ, Simona, Nemeşan, Adina), “Raport de monitorizare a progresului în
implementarea politicilor publice 2009”, Academia de Advocacy, noiembrie
2009, Timişoara, http://www.advocacy.ro/upload/fisiere/bc27_raport-de-
monitorizare-a-progresului-in-implementarea-politicilor-publice_2009.pdf

• Radaelli, Claudio M., „What Does Regulatory Impact Assessement Mean in


Europe?”, AEI- Brookings Joint Center for Regulatory Studies, 2005

• Regulatory Impact Analysis, Best practices in OECD Countries, Executive


Summary, Paris, 1997

• Renda, Andrea, “Impact Assessment in the EU- The State of the Art and the Art
of the State, Executive summary”, Centre for European Policy Studies, Brussels,
2006

40
• Zall Kusek, Jody, Rist, Ray C., Ten Steps to a Results-Based Monitoring and
Evaluation System, 2004

Documente oficiale:

• Aplicarea dreptului comunitar, http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/


Aplicarea_dreptului_comunitar-DAE.ppt#256,1aplicarea dreptului comunitar

• Better Regulation- simply explained, Brussels, 2006, http://ec.europa.eu/


governance/better_regulation/documents/brochure/br_brochure_en.pdf

• Commission Staff Working Document- Accompanying document to the


Communication from the Commission to the European Parliament, the Council,
the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions
preparing the Next Steps in Border Management in the European Union, Brussels,
13.2.2008, SEC(2008) 153

• CRS Report for Congress, Changes to the OMB Regulatory Review Process by
Executive Order 13422, 2007, www.fas.org/sgp/crs/misc/RL33862.pdf

• EU Model for assessing administrative costs of new initiatives, http://ec.europa.


eu/governance/better_regulation/admin_costs_en.htm

• European Commission, Enterprise and Industry Directorate, Administrative


burden reduction, http://ec.europa.eu/enterprise/policies/better-regulation/
administrative-burdens/priority-areas/index_en.htm
• Five Principles of Good Regulation, http://archive.cabinetoffice.gov.uk/brc/
upload/assets/www.brc.gov.uk/principles.pdf

• General principles and minimum standards for consultation of interested


parties by the Commission, COM (2002) 704, http://ec.europa.eu/civil_society/
consultation_standards/index_en.html

• Hotărâre nr. 775 din 14 iulie 2005 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel
central.

41
• Impact Assessment Guidelines, Brussels, 15.01.2009, SEC(2009) 92

• Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică,


(publicată în Monitorul Oficial nr. 70 din 3 februarie 2003).

• Members of the Group of high level national regulatory experts, 11.05.2009,


http://ec.europa.eu/enterprise/policies/better-regulation/files/high-level-group-
national-experts-members_en.pdf

• National Partnership for Reinventing Government, http://www.fedgate.org/fg_


npr.htm

• OECD Report on Regulatory Reform, Synthesis, Paris, 1997, http://www.oecd.


org/dataoecd/17/25/2391768.pdf

• OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance,


www.oecd.org/dataoecd/19/51/37318586.pdf

• OIRA’s Review of Agency Regulations, Office of Management and Budget,


http://www.whitehouse.gov/omb/OIRA_QsandAs/

• Overcoming Barriers to Administrative Simplification Strategies: Guidance for


Policy Makers, Regulatory Policy Division, Directorate for Public Governance
and Territorial Development, OECD, 2009

• Planul strategic al Secretariatului General al Guvernului pentru perioada 2007-


2009, Componenta Management, http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/Planuri_
strategice/Secretariatul_General_al_Guvernului/Plan_strategic_SGG.pdf

• Procesul legislativ al Guvernului, lecţii învăţate din Letonia, Elita Ektermane,


http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/procesul_legislativ-Elita_Ektermane.pdf

• Proiect de Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, http://european-


convention.eu.int/docs/Treaty/850RO.pdf

• Raport privind implementarea HG nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului


privind formularea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice, http://www.
sgg.ro/docs/File/UPP/doc/raport_implementare_hg755-2005.pdf

42
• Raport cu privire la implementarea reglementărilor în domeniul evaluării
preliminare a impactului, ianuarie- decembrie 2007, Secretariatul General al
Guvernului, Direcţia Politici Publice, http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/
raport_ian_dec2007.pdf

• Raport cu privire la implementarea reglementărilor în domeniul evaluării


preliminare a impactului, februarie- noiembrie 2008, Secretariatul General al
Guvernului, Direcţia Politici Publice, http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/
raport_evaluarea_impactului2008.pdf

• Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of


Government Regulation, OCDE/GD (95)95, Paris, http://www.olis.oecd.org/
olis/1995doc.nsf/LinkTo/NT000009E6/$FILE/PME5205.PDF

• Reducing administrative burdens: examples of good practices in the


implementation/transposition of EC legislation & in purely national legislation,
anexa 12, disponibil la http://www.parliament.bg/pub/ECD/COM_2009_16_
EN_ACTE7_f.doc

• Regulatory Impact Analysis, Best practices in OECD Countries, Executive


Summary, Paris, 1997

• Sistemul elaborării strategiilor în Letonia, Una Klapkalne, prezentare în cadrul


Conferinţei “Dezvoltarea strategiei publice- experienţe, provocări, riscuri”,
http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/sistem_elaborare_strategii_Letonia-Una_
Klapkalne.pdf

• Strategia pentru o reglementare mai bună la nivelul administraţiei publice


centrale 2008- 2013- Document de politică publică, Bucureşti, 2008,
http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/proiecte_finale/Strategia_BR_varianta_
finala_aprobata_de_Guvern.pdf

• Summary of the Regulatory Flexibility Act, as amended by the Small Business


Regulatory Enforcement Fairness Act, http://www.epa.gov/lawsregs/laws/rfa.
html

Interviuri:

• Interviu cu un reprezentant al Secretariatului General al Guvernului, Unitatea de


Politici Publice, 25 octombrie 2009, Bucureşti.

43