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S
Droit administratif LMD
Cet ouvrage de droit administratif général présente l’exposé du cours en mettant en
valeur les questions essentielles, leur évolution et les interrogations donnant lieu à 2019
débat. Chaque chapitre est accompagné d’exercices théoriques et pratiques, permettant
d’acquérir une méthode rigoureuse de réflexion et de présentation des connaissances.

R
Ce Cours s’ordonne autour de trois parties : le cadre de l’action administrative (juridiction
administrative, administration centrale et administration locale), les fins et moyens de

Droit administratif
l’action administrative (principe de légalité, actes administratifs unilatéraux, contrats
de l’administration, service public, police administrative) et les contrôles et sanctions
de l’action administrative (intervention du juge judiciaire dans le contrôle de l’action
de l’administration, procédure administrative contentieuse et recours pour excès de
pouvoir, responsabilité administrative).

U
• Cours • Thèmes de réflexion

Droit administratif
En encadrés, des extraits de jurisprudence, doctrine, réglementation, sont destinés à
fixer l’attention et à rendre plus vivantes les données abstraites exposées auparavant.
Les thèmes de réflexion, les commentaires d’arrêts, les questions à réponse courte
• Commentaires d’arrêts • Questions à réponse courte
et les notes de synthèse sont accompagnés de corrigés, modèles – parmi d’autres – • Notes de synthèse
de plans structurés propres à faciliter la rectitude du raisonnement et la force de la
démonstration, qualités essentielles du juriste.
Cet ouvrage, à jour de la législation et de la jurisprudence la plus récente, s’adresse aux
16e édition
étudiants, aux candidats aux concours de la fonction publique, et plus largement aux
professionnels du droit.

O
Jacqueline MORAND-DEVILLER est professeur émérite de l’Université Paris 1
(Panthéon-Sorbonne).
Pierre BOURDON est professeur à l’Université de Cergy-Pontoise.

J. MORAND-DEVILLER
P. BOURDON
F. POULET
Florian POULET est professeur à l’Université d’Évry-Val-d’Essonne (Paris-Saclay).
Jacqueline MORAND-DEVILLER

C
et
Pierre BOURDON
Florian POULET

www.lgdj-editions.fr
ISBN 978-2-275-06485-7 38 €

COURS - Droit administratif - 16e ed.indd 1 20/09/2019 11:58

DROIT ADMINISTRATIF

Dissertation
Les autorités de régulation et le droit

Introduction
– La régulation est « le fait d’assurer le fonctionnement correct d’un système complexe » (Dictionnaire
Robert) Elle a fait une entrée massive dans l’administration avec le développement des autorités
administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API) distinctes des
structures administratives traditionnelles mais collaborant avec elles dans un souci d’efficacité et
de réponse aux attentes des citoyens (I).
– Présentées comme une autolimitation volontaire de l’État contre les risques d’arbitraire de l’action
administrative, l’importance des pouvoirs dont disposent certaines d’entre elles conduit à s’interroger
sur les atteintes qu’elles pourraient porter aux libertés individuelles. Les Hautes juridictions ont dû
préciser d’une part la constitutionnalité de leurs compétences (II), d’autre part les conditions pour
qu’elles respectent les règles du procès équitable et impartial (III).

I. À la recherche d’une gestion et d’un contrôle efficaces

Selon l’article 20 de la Constitution, « le gouvernement dispose de l’administration » et le pouvoir
réglementaire est réservé aux autorités traditionnelles : Premier ministre, autorité de droit commun,
et président de la République. Le pouvoir réglementaire s’exerce, soit de manière autonome, soit en
exécution des lois. Cet exercice se fait sous le contrôle du Parlement et des juridictions.
L’émergence des AAI répond à la volonté de confier la régulation efficace de certaines questions à
des organismes indépendants. C’est une forme nouvelle d’autolimitation de l’État, voulue par lui,
bien qu’il s’agisse d’un démembrement et d’une situation ambiguë du fait de l’irresponsabilité de
ces autorités vis-à‑vis du gouvernement.

A. La singularité des AAI/API se manifeste à plusieurs points de vue

– Partie intégrante de l’État, ne disposant pas de la personnalité juridique, engageant la responsa-
bilité de l’État, elles sont cependant indépendantes.
– Les AAI/API n’ont pas de responsabilité politique. Certains estiment que le contrôle parlementaire
pourrait se renforcer à leur égard. Elles ne sont soumises à aucun pouvoir hiérarchique ou de tutelle,
contrairement aux autres autorités administratives.
– Elles sont généralement créées par le législateur et peuvent être modifiées ou supprimées par lui.
La loi du 20 janvier 2017 a doté les AAI et API d’un « statut général ».
– Leur indépendance trouve ses seules limites dans le contrôle du juge le plus souvent administratif,
parfois judiciaire (Autorité de la concurrence, Autorité des marchés financiers).

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 Réflexions et débats

B. Leur légitimité repose sur leur efficacité

Cette efficacité est recherchée de plusieurs manières.
– Les compétences techniques de leurs membres, qui sont parfois consultés avant dire droit par les
juridictions : cf. le Conseil d’État avait consulté le Conseil de la concurrence avant de rendre l’arrêt
CE, 26 mars 1999, « Société EDA ».
– La rapidité de leur intervention : délais courts dans lesquels elles rendent leurs décisions : l’appel
et la cassation devant le juge de droit commun sont généralement traités rapidement aussi.
– L’importance de leurs compétences lorsqu’elles possèdent un pouvoir réglementaire et un pouvoir
de sanction.
– Un pouvoir général d’influence par leurs avis, recommandations, propositions.
Se posait cependant de délicats problèmes, celui des pouvoirs qui leur sont accordés et celui de la
procédure suivie devant elles afin que les garanties et libertés individuelles soient préservées. Les
Hautes juridictions ont apporté les précisions nécessaires.

II. La constitutionnalité des pouvoirs des AAI/API

La double question de la constitutionnalité des pouvoirs de réglementation et des pouvoirs de sanction
donnés à certaines AAI/API a été tranchée par le Conseil constitutionnel.

A. La constitutionnalité du pouvoir de réglementation

– Problème posé : Les articles 13 et 21 de la Constitution de 1958, confiant au président de la
République et au Premier ministre l’exclusivité du pouvoir réglementaire au niveau national n’ex-
cluent-ils pas la possibilité d’exercice de ce pouvoir par les AAI/API ?
– Dans plusieurs décisions, notamment celle du 18 septembre 1986 relative à la CNIL et celle du
28 juillet 1989 relative à la COB, le Conseil constitutionnel estime que les dispositions de l’article 21
« ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité publique autre que le Premier ministre
le soin de fixer des normes permettant de mettre en œuvre une loi » (CC, 28 juillet 1989). Ces autorités
échappent à la hiérarchie des administrations centrales et disposent d’un « pouvoir propre ». On fera
observer que le législateur habilite aussi les ministres à exercer le pouvoir réglementaire (qu’ils
n’ont pas en principe) dans certains domaines.
– Cette habilitation ne peut être donnée (et reprise) que par la loi. Elle ne doit concerner « que des
mesures de portée limitée tant par leur champ d’application que par leur contenu » (CC, 28 juillet 1989
précitée).
Les règlements pris par les AAI/API sont, le plus souvent, homologués par le ministre compétent,
ce qui permet d’assurer l’harmonisation avec les autres règlements.

B. La constitutionnalité du pouvoir de sanction

– Problème : Le respect du principe de la séparation des pouvoirs et celui du non-cumul entre les
sanctions administratives et pénales.
– Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 28 juillet 1989, estime que « le principe de la sépa-
ration des pouvoirs, non plus qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle
à ce qu’une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique,
puisse exercer un pouvoir de sanction ». Mais la sanction infligée « est exclusive de toute privation

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DROIT ADMINISTRATIF

de liberté » et la loi doit assortir ce pouvoir de « mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés
constitutionnellement garantis ».
– À la question de savoir si les sanctions administratives et les sanctions pénales peuvent se cumuler,
contrairement au principe non bis in idem, le Conseil constitutionnel, dans cette même décision,
donne une réponse positive fondée sur la différence de nature entre ces deux types de sanctions.
Toutefois, comme les sanctions pénales, les sanctions administratives doivent respecter le principe
de proportionnalité, ce qui a pour effet que « le montant global des sanctions éventuellement prononcées
ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues ».
La jurisprudence du Conseil constitutionnel a été contrainte d’évoluer à la suite de CEDH, 4 mars 2014,
« Grande Stevens et autres contre Italie ». La Cour EDH a en effet écarté une réserve souscrite par
l’Italie relative à la règle « non bis in idem ». Le litige concernait la sanction pécuniaire prononcée
par une autorité italienne équivalente à l’AMF en France. Désormais, les sanctions encourues pour
le manquement et le délit d’initié sont considérées par le Conseil constitutionnel comme ayant la
même nature. Il est donc exclu qu’une personne soit poursuivie pour les mêmes faits devant l’AMF
et devant le juge pénal et qu’elle encourt ainsi une sanction administrative et une sanction pénale
(CC QPC, 18 mars 2015).

III. L’impartialité et les droits de la défense

Outre les « droits et libertés constitutionnellement garantis », la procédure suivie devant les AAI/
API, dans l’exercice de leur pouvoir de sanction, doit respecter les garanties du « procès équitable »
de l’article 6, § 1 de la Convention EDH. Les positions des Hautes juridictions ont eu tendance à se
rapprocher.

A. L’impartialité
– Selon l’article 6, § 1 de la Convention EDH, « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial,
établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du
bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ».
– La Cour de cassation s’est prononcée en faveur de l’application de l’article 6, § 1, au nom de l’im-
partialité et de l’égalité des armes qui s’imposent aussi aux AAI/API, même si celles-ci ne sont pas
des juridictions : Cass. Ass. plénière, 5 janvier 1999, « Oury », à propos de la COB. Le Conseil d’État
avait pris une position contraire, estimant que les autorités de régulation ne sont pas un tribunal : CE,
4 mai 1998, « Wargny ». Il revient sur cette position dans le célèbre arrêt CE, ass., 3 novembre 1999,
« Didier », à propos du Conseil des marchés financiers, estimant qu’est en cause « le bien-fondé
d’accusation en matière pénale ».
– La séparation organique et la séparation fonctionnelle entre les activités administratives et le pouvoir
disciplinaire des AAI/API a donné lieu à controverse. La question semble désormais fixée à la suite
des arrêts rendus par le CC et la CEDH dans des affaires concernant l’Autorité des marchés finan-
ciers et la Commission bancaire devenue Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (cf. note
de synthèse infra).

B. Les garanties des droits de la défense

– Les sanctions prononcées par les autorités de régulation doivent être motivées. Par ailleurs,
l’AAI/API, en cas d’autosaisine, ne doit pas considérer dès l’origine la personne poursuivie comme
coupable, mais respecter la présomption d’innocence : CE, 20 octobre 2000, « Habib Bank ».

148
 Réflexions et débats

Dans ce même arrêt, il est précisé que le cumul du pouvoir réglementaire et répressif n’est pas
irrégulier, bien que l’AAI/API soit conduite à apprécier la légalité d’un texte dont elle est l’auteur.
– La procédure contradictoire doit être respectée : droit d’accès au dossier de l’intéressé afin qu’il
puisse présenter ses observations en temps utile, contrôle obligatoire du juge sur les décisions des
AAI/API. Plusieurs textes sont intervenus pour renforcer les garanties procédurales : cf. notamment
la loi du 1er août 2003 à propos de l’ART devenue ARCEP, plus récemment la loi du 26 juillet 2013 à
propos de l’ACPR.

Conclusion
Les AAI/API ont conquis une « réelle efficacité institutionnelle » en remplissant pleinement les
missions qui leur sont confiées. Des problèmes demeurent cependant. Leur spécificité ne doit pas
aller jusqu’à leur donner trop d’indépendance à l’égard des contraintes procédurales et à l’égard
de leur responsabilité qui ne saurait trop s’effacer devant celle de l’État. Par ailleurs, elles œuvrent
de plus en plus dans un cadre européen dont il ne peut être fait abstraction. Il faudra prendre
en compte « la superposition et l’articulation de différents niveaux de régulation » et répondre
à la « question toujours pendante de la légitimité démocratique d’un tel schéma institutionnel »
(J.-M. Sauvé « Autorités administratives, droits fondamentaux et opérateurs économiques », colloque
du 12 novembre 2012 de la Société de législation comparée).

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 COURS
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