Derecho Ambiental

“Año de la consolidación del Mar de Grau”
UNIVERSIDAD ANDINA DEL CUSCO
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
Derecho ambiental
ALUMNOS:
 FIGUEROA QUISPE INES MARTHA

 RADO HUARCAYA ALFREDO
 QUIROZ PÉREZ RODNEY
 ALCCA GALDOS ROLY
 HINOJOSA MUÑOZ ENRIQUE ANTONIO
 QUISPE HANCCO YOBANA
 FLORES MONTESINOS BRIGGITEE
 BARRIOS URQUIZO GRECIA
CUSCO-PERÚ
2019
Introducción
El derecho ambiental es una rama del derecho público, que forma parte del derecho penal y es
autónoma de la ciencia jurídica dotado de principios, reglas y técnicas propias con el objetivo de
regular las conductas de los seres humanos, es latente la preocupación para la humanidad es por ello
que surge el derecho ambiental, que tiende a frenar los impactos negativos causados por la acción del
hombre.
Por lo tanto, se podría entender el derecho administrativo ambiental que son conjuntos de normas
principios, conceptos e instituciones que regulan y dan cuenta de la naturaleza y modos de actuación
de la Administración Pública; su organización y funciones; el régimen de su personal y de sus bienes;
sus sistemas de recaudación, planificación, control y administración de sus recursos en la los
procedimientos que en función administrativa debe garantiza un ambiente sano y más que todo un
desarrollo sostenible; es válido conexión con otras funciones de poder del Estado y su interrelación
con los ciudadanos (administrados) y, por el otro lado, los mecanismos que garantizan a los
administrados, tanto en la vía administrativa como jurisdiccional, la protección y defensa de sus
derechos subjetivos e intereses legítimos, en este sentido, uno de los caracteres del Derecho
Administrativo ambiental va a ser la compatibilidad entre una línea de continuidad en lo que se refiere
a estrategias consolidadas de protección ambiental y otra de renovación como consecuencia.
La Ley Nº 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental faculta de
forma expresa al OEFA a dictar, de manera complementaria a las sanciones, medidas correctivas de
restauración y compensación ambiental.
SUMARIO
I.LEY GENERAL DEL AMBIENTE. Del principio de sostenibilidad - Del principio de prevención
- Del principio precautorio - Del principio de internalización de costos - Del principio de
responsabilidad ambiental - Del principio de equidad - Del principio de gobernanza ambiental. II.
PRINCIPIOS RECOGIDOS POR LA LPAG 27444. - III. EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO. – IV EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AMBIENTAL.
– 4.1 El Procedimiento Administrativo y la actividad de Fiscalización. -4.2 Caracteres del
procedimiento administrativo. - V. LA ACTIVIDAD DE FISCALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

– VI. RELACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA ACTIVIDAD DE
FISCALIZACIÓN. – VII. REGLAMENTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
DEL ORGANISMO DE EVALUACIÓN Y FISCALIZACIÓN AMBIENTAL – OEFA. – VII.I I PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. VII.II DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR. VII.III SANCIONES ADMINISTRATIVAS. - VIII. SANCIONES
ADMINISTRATIVAS. – IX. PRINCIPIOS APLICABLES AL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR AMBIENTAL. – CONCUSIONES.
I. LEY GENERAL DEL AMBIENTE
Artículo V.- Del principio de sostenibilidad
La gestión del ambiente y de sus componentes, así como el ejercicio y la protección de los derechos
que establece la presente Ley, se sustentan en la integración equilibrada de los aspectos sociales,
ambientales y económicos del desarrollo nacional, así como en la satisfacción de las necesidades de
las actuales y futuras generaciones.
Artículo VI.- Del principio de prevención
La gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación
ambiental. Cuando no sea posible eliminar las causas que la generan, se adoptan las medidas de
mitigación, recuperación, restauración o eventual compensación, que correspondan.
Artículo VII.- Del principio precautorio
Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no debe utilizarse como
razón para postergar la adopción de medidas eficaces y eficientes para impedir la degradación del
ambiente.(*) (*) De conformidad con el Artículo 2 de la Ley N° 29050, publicada el 24 junio 2007,
se adecúa el texto del presente Artículo, y el de todo texto legal que se refiera al “criterio de
precaución”, “criterio precautorio” o “principio de precaución” a la definición del Principio
Precautorio que se establece en el artículo 5 de la Ley Nº 28245, modificado por el artículo 1 de la
citada Ley.
Artículo VIII.- Del principio de internalización de costos
Toda persona natural o jurídica, pública o privada, debe asumir el costo de los riesgos o daños que
genere sobre el ambiente. El costo de las acciones de prevención, vigilancia, restauración,
rehabilitación, reparación y la eventual compensación, relacionadas con la protección del ambiente y
de sus componentes de los impactos negativos de las actividades humanas debe ser asumido por los
causantes de dichos impactos.
Artículo IX.- Del principio de responsabilidad ambiental
El causante de la degradación del ambiente y de sus componentes, sea una persona natural o jurídica,
pública o privada, está obligado a adoptar inexcusablemente las medidas para su restauración,
rehabilitación o reparación según corresponda o, cuando lo anterior no fuera posible, a compensar en

términos ambientales los daños generados, sin perjuicio de otras responsabilidades administrativas,
civiles o penales a que hubiera lugar. CONCORDANCIAS: Ley Nº 29325, Art. 23, núm. 23.1 (Ley
del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental).
Artículo X.- Del principio de equidad
El diseño y la aplicación de las políticas públicas ambientales deben contribuir a erradicar la pobreza
y reducir las inequidades sociales y económicas existentes; y al desarrollo económico sostenible de
las poblaciones menos favorecidas. En tal sentido, el Estado podrá adoptar, entre otras, políticas o
programas de acciones afirmativas, entendidas como el conjunto coherente de medidas de carácter
temporal dirigidas a corregir la situación de los miembros del grupo al que están destinadas, en un
aspecto o varios de su vida social o económica, a fin de alcanzar la equidad efectiva.
Artículo XI.- Del principio de gobernanza ambiental
El diseño y aplicación de las políticas públicas ambientales se rigen por el principio de gobernanza
ambiental, que conduce a la armonización de las políticas, instituciones, normas, procedimientos,
herramientas e información de manera tal que sea posible la participación efectiva e integrada de los
actores públicos y privados, en la toma de decisiones, manejo de conflictos y construcción de
consensos, sobre la base de responsabilidades claramente definidas, seguridad jurídica y
transparencia.
II. PRINCIPIOS RECOGIDOS POR LA LPAG 27444
El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los principios señalados en la

LPAG ,que servirán también de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan
suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimientos como parámetros para la generación de
otras disposiciones administrativas de carácter general y para suplir vacíos en el ordenamiento
administrativo .La relación de principios que se enuncian no tienen carácter taxativo y no enervan la
vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo
1. Legalidad
Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro
de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
2. Debido procedimiento
Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento
administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y
obtener una decisión motivada y fundada en derecho.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable solo en cuanto sea
compatible con el régimen administrativo.
3. Impulso de oficio
Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o practica
de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones
necesarias.
4. Razonabilidad
Las decisiones de la autoridad administrativa cuan creen obligaciones, califiquen infracciones,

impongan sanciones o establezcan restricciones a los administrados deben adoptarse dentro de los
límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los
fines públicos que debe tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción
de su cometido.
5. Imparcialidad
Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clasificación de discriminación entre los
administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo
conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general.
6. Informalismo
Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión
final de las pretensiones de los administrados de modo que sus derechos e intereses no sean afectados
por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento siempre
que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público.
7. Presunción de veracidad
En la tramitación del procedimiento administrativo se presume qu8e los documentos y declaraciones
formuladas por los administrados en la forma prescrita por esta Ley corresponden a la verdad de los
hechos que afirman. Esta presunción admite prueba en contrario
8. Conducta procedimental
La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y en general todos los
partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto
mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede
interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal
9. Celeridad
Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite
de la misma dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o
constituyan meros formalismos a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve
a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
10. Eficacia
Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad
del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no
determinen actos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni
causen indefensiones a los administrados.
III. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

CONCEPTO Y PRINCIPIOS GENERALES
Concepto de procedimiento administrativo
El proceso: Concepto amplio La idea jurídica de proceso puede ser concebida muy en general, en
sentido amplio, como una secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente, con el
objeto de llegar a un acto estatal determinado, destacando entonces en el concepto la unidad de los
actos que constituyen el proceso y su carácter teleológico, es decir que éstos se caracterizan por estar
encaminados en su conjunto a un determinado fin.
En este sentido amplio habría proceso en cualquier función estatal y podríamos hablar entonces
de:
a) Proceso judicial (civil, penal, comercial, contencioso administrativo);
b) proceso legislativo (es decir, el conjunto de actos parlamentarios que tienen por fin el
dictado de una ley);
c) proceso administrativo (el conjunto de actos de la administración que tienen por objeto la
emanación de un acto administrativo). No parece un concepto útil.
En ese concepto no interesaría, pues, quién dicta los actos que integran y resuelven el proceso:
Bastaría que sea “el sujeto activo de la función pública, en cualquiera de sus especies,” pudiéndose
definir entonces al proceso como la “Serie o sucesión de actos coordinados que fijan los datos según
los cuales ha de ejecutarse la función pública, con derecho del sujeto o sujetos pasivos de la misma a
participar, con el sujeto activo, en su formación.” (Ballbé, Madrid, 1947)
I. Concepto restringido
No obstante que se suele usar así el término, este criterio no pareciera ser conveniente. En efecto,
razones históricas y políticas han dado a la idea de proceso un significado más alto y valioso que
el de mera secuencia finalista de actos:
Le han atribuido el fin específico de decidir una controversia entre partes (litigio) por parte de
una autoridad imparcial e independiente (juez), con fuerza de verdad legal. (Autoridad de cosa
juzgada.) Es una de las funciones esenciales del Estado de derecho.
No importa que el acto del juez resuelva estrictamente un litigio, o que en cambio se refiera a las
materias llamadas de “jurisdicción voluntaria;” pero sí es básico que el acto final del proceso sea
un acto judicial, es decir, una decisión proveniente de una autoridad imparcial e independiente,
“desinteresada, “con respecto al proceso. La clave es la existencia de una autoridad independiente
del poder político e imparcial en la contienda que lo tiene a dicho poder como parte.
Aplicar el concepto de proceso a todo conjunto de actos dirigidos a la formación o a la aplicación

de normas jurídicas (sean éstas jurisdiccionales, administrativas o legislativas) implica quitarle
ese carácter fundamental y tradicional de medio o técnica para la administración de justicia.
Bien es cierto que también la actuación de los órganos administrativos y legislativos está sujeta
a ciertos principios también comunes al proceso; pero no por ello puede olvidarse que es en el
proceso judicial donde se hará la determinación definitiva y correctora del derecho y la justicia
en un caso concreto, controlando de manera imparcial e independiente las decisiones de los
órganos legislativos y administrativos. Por esas razones y por la conveniencia de establecer una
unidad terminológica en el conjunto de actos judiciales que versan sobre actos de la
administración, creemos preferible mantener la designación de proceso estrictamente para el
proceso judicial.
II. Alcances del problema

a. La aplicación de reglas “procesales” al “procedimiento” Ahora bien, negarle el nombre o
carácter de “proceso” al procedimiento administrativo, no puede en modo alguno implicar
que por tal circunstancia la administración no habrá de estar sujeta a ninguna regla o
principio de derecho en su tramitación. En efecto, pareciera ser evidente hoy día que ciertos
principios generales del derecho y ciertas normas constitucionales consustanciadas con el
Estado de Derecho y el sistema republicano de gobierno, no están destinadas a ser aplicadas
únicamente en el proceso judicial: También la administración está sometida a esos principios
y sus procedimientos no estarán menos ligados a ellos por el hecho de que no los cubramos
con la calificación de “proceso.”
La terminología en sí no es fundamental: Lo importante es señalar que, participando en algo de
lo esencial del proceso judicial, en el sentido de afectar los derechos de un individuo, le son de
aplicación los principios y garantías de protección de esos derechos en el proceso judicial.
El respeto al debido proceso legal, la irrestricta garantía de defensa, la actuación imparcial del
funcionario, el acceso permanente a las actuaciones y toma de fotocopia completa de ellas, la
producción amplia de la prueba, etc., no son sino algunos.
De allí entonces que rechazar la calificación de “proceso” no implica en absoluto desechar la

aplicación analógica, en la medida de lo compatible, de todos los principios procesales; ni
tampoco dejar de sustentar el principio de que el procedimiento administrativo tenga regulación
jurídica expresa y formal para la administración, que encauce su trámite y determine con
precisión los derechos de los individuos durante la evolución del procedimiento. Esa aspiración
cabe hoy día hacerla extensiva al procedimiento de audiencia pública. Incluso cuando se pasa al
sistema de tribunales administrativos independientes para dictar el primer acto administrativo el
procedimiento sigue siendo administrativo, pero con mucha mayor razón se aplicarán en todo su
rigor todas y cada una de las exigencias del debido proceso legal. Y en aquellos casos que por
algún motivo excepcional existe una revisión judicial limitada en cuanto a la posibilidad de
recibir prueba ex novo, la exigencia del tribunal es todavía mucho mayor respecto al más estricto
cumplimiento del debido proceso en sede administrativa. Nuestros tribunales, en cambio, son
más “comprensivos,” para usar la aguda descripción literaria que Gumbrowicz utilizara para
describir el país entero.
b. La aplicación de reglas “procedimentales” al “proceso” Hay situaciones en que se han

aplicado bien criterios del trámite administrativo para flexibilizar el proceso judicial, p. ej.
en materia de informalismo, legitimación amplia, etc. Hay inversamente casos, en materia
de recursos directos, en que se ha sostenido que el litigio judicial no era en verdad un proceso
entre partes y no correspondía entonces condenar en costas a la administración, solución
disvaliosa, máxime que la actora debe entonces sin motivo soportar sus propias costas, la
tasa de justicia, peritos, etc. Los fundamentos de tales fallos no encuentran sustento alguno
en el CPCCN, son sólo afirmaciones dogmáticas traídas de los antiguos códigos contencioso
administrativo provinciales, o de los viejos libros. Son, como explicamos en el cap. XIII,
producto de emplear una terminología errada, pues a nadie se le ocurriría hacer esas
construcciones en un proceso civil, comercial, etc. También hay explicaciones más
profundas en la psique humana aplicada al poder y al derecho administrativo, como señalan
Bonina y Diana.
III. Peligro de la noción amplia
Por otra parte, la tesis amplia acerca de la noción de proceso es peligrosa, pues siendo “proceso”
sinónimo usual de “juicio,” podría llegar a entenderse, como alguna vez se ha sugerido, que no
hay violación de la defensa en juicio si los derechos de un individuo son definitivamente resueltos
por la administración, siempre que ésta haya oído al interesado. Pero, por supuesto, defensa en
juicio es algo más que oír al interesado; es también que haya un juzgador imparcial e
independiente, cualidades éstas que en ningún caso puede reunir la administración. Por esta razón
también es conveniente reservar el concepto de proceso y por ende de juicio para el proceso o
juicio estrictamente judicial, evitando con esta terminología posibles confusiones como las que
se acaban de recordar.
IV. Derecho procesal administrativo

Se sigue de lo anterior que al hablar de derecho procesal nos estaremos refiriendo únicamente a
las ramas de la ciencia del derecho que estudian las normas que rigen los distintos procesos
judiciales: Civil, comercial, penal, “contencioso administrativo.” Respecto al último, es de
destacar que modernamente se ha simplificado la denominación y en lugar de hablarse de proceso
contencioso administrativo (o sea, contiendas ante la justicia de un particular contra la
administración o viceversa,) se prefiere designarlo simplemente como proceso administrativo, el
cual será estudiado entonces por el derecho procesal administrativo. En tal terminología, por lo
tanto, el derecho procesal administrativo se refiere sólo a los procesos judiciales contra la
administración y no abarca el estudio del procedimiento administrativo en que se desenvuelve la
función administrativa. Incluso cuando se reconozca imparcialidad e independencia a los entes
reguladores independientes de los servicios públicos (algo de lo cual todavía carecen, pues hay
alzada, intervención, etc.), de todas maneras, su calidad de órganos de la administración parece
hacer poco recomendable, semánticamente, reconocerles carácter jurisdiccional a sus actos y
llamar procesos a sus procedimientos; pues siempre habrán de estar sometidos al necesario
control judicial stricto sensu, suficiente y adecuado, para conformarse al sistema constitucional.
Toda otra terminología se presta a la confusión institucional y afecta la vivencia democrática.
V. El procedimiento administrativo y la función administrativa

Así la serie o secuencia de actos a través de los cuales se desenvuelve la actividad principalmente
de los organismos administrativos (no de los judiciales, como regla) no se denominará ya
“proceso administrativo” sino “procedimiento administrativo.” Toda actividad estatal de tipo
administrativo se manifestará a través del procedimiento administrativo y por ello existe una
coincidencia entre el concepto de función administrativa y el de procedimiento administrativo.
La función administrativa es básicamente “toda la actividad que realizan los órganos
administrativos y la actividad que realizan los órganos legislativo y jurisdiccional, excluidos
respectivamente los actos y hechos materialmente legislativos y jurisdiccionales,” con las
siguientes consecuencias:
I. Los órganos administrativos Los órganos administrativos no realizan sino función

administrativa, siendo impropio y antijurídico pretender reconocerles función
jurisdiccional o legislativa; se sigue de ello que los procedimientos de los órganos
administrativos constituyen “procedimientos administrativos,” sea que se trate de
órganos de la administración central, o de organismos descentralizados del Estado.
(Entes autárquicos, etc.) Sólo se podría hablar de jurisdicción en sede administrativa
si se crearan, a la usanza de Canadá o Gran Bretaña, tribunales administrativos
imparciales e independientes para dictar el primer acto administrativo.
II. Los órganos judiciales Los órganos judiciales realizan sólo su propia función, la
jurisdiccional y la función administrativa; no les corresponde el ejercicio de la
función legislativa. En cuanto al criterio de distinción entre su función específica —
la jurisdiccional— y la administrativa, él es negativo: Toda la actividad de los
órganos judiciales que no sea materialmente jurisdiccional, será administrativa; en
esa medida, pues, los órganos judiciales realizarán excepcionalmente procedimientos
administrativos.
III. Los órganos legislativos Similarmente, los órganos legislativos no realizan función
jurisdiccional,27 sino sólo la suya propia —legislativa— y además la administrativa;
toda la actividad del Congreso que no sea producción de leyes constituirá pues un
procedimiento administrativo.
Procedimientos administrativos de órganos judiciales y legislativos De esto se advierte que existen

procedimientos administrativos no sólo dentro del ámbito de actuación de los órganos administrativos
(centralizados o descentralizados: Entes autárquicos, empresas del Estado, entes federales o
interprovinciales, etc.), sino también de los órganos jurisdiccionales y legislativos. En estos dos
últimos casos, se trata en general de todo lo que se refiere a la organización interna y, medios
materiales y personales de los respectivos organismos. Así, en la Justicia y el Congreso, todo lo
referente al personal administrativo y sus relaciones entre sí y con sus superiores (nombramiento,
remoción, deber de obediencia, sanciones disciplinarias, recursos, etc.); lo referente a las
contrataciones efectuadas (compras de los diferentes elementos necesarios; contratos de obra pública
para la construcción o refacción de sus edificios; contratos de edición de libros; concesiones de
servicio de cafetería, etc.) y en general a la disposición de los respectivos fondos públicos
(inversiones, gastos, patrimonio, contralor de la inversión, etc.), pertenece al ejercicio de funciones
administrativas y se desenvuelve por lo tanto a través de procedimientos administrativos, terminando
en el dictado de actos administrativos. Desde luego, tanto el Poder Judicial como el Congreso tienen
separación respecto al Poder Ejecutivo en todo lo que respecta a sus propias actividades
administrativas y algunas de ellas son confiadas a órganos especiales como es el Consejo de la
Magistratura. Si bien puede haber ciertos puntos de contacto, en general se trata de jerarquías
diferenciadas. En consecuencia, los decretos del Poder Ejecutivo reglamentando el procedimiento
administrativo no son aplicables sino al procedimiento de los órganos de él dependientes (en la
administración nacional centralizada o descentralizada), pero no a los que dependen exclusivamente
de los otros poderes. Con todo, los principios fundamentales a aplicarse son iguales y en ausencia de
normas específicas para el procedimiento administrativo de los órganos judiciales y legislativos, le
son de aplicación analógica las existentes para el procedimiento administrativo de los órganos
dependientes del Poder Ejecutivo
7. Definición de procedimiento administrativo
Definimos al procedimiento administrativo como la parte del derecho administrativo que estudia las
reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e impugnación de la
voluntad administrativa. Estudia por lo tanto la participación y defensa de los interesados (un
particular, un funcionario o una autoridad pública; una persona jurídica, p. ej. una asociación de
vecinos, usuarios, interesados o administrados) en todas las etapas de la preparación de la voluntad
administrativa (sea de tipo individual como general; en este último caso es específicamente el
procedimiento de audiencia pública el que debe también seguirse, sin perjuicio del trámite
administrativo corriente) y desde luego, cómo debe ser la tramitación administrativa en todo lo que
se refiere a la defensa, participación e intervención de dichos interesados. Estudia en particular la
defensa de los interesados y como lógica consecuencia de ello la impugnación de los actos y
procedimientos administrativos por parte de éstos; se ocupa pues de los recursos, reclamaciones y
denuncias administrativas: sus condiciones formales de procedencia, el trámite que debe dárseles, los
problemas que su tramitación puede originar y cómo y por quién deben ser resueltos; pero no estudia
cómo deben ser resueltos todos los problemas de fondo que dichos recursos, etc., puedan plantear,
salvo que estén íntimamente ligados a un problema procedimental.
IV.EL DER.ECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AMBIENTAL
El Procedimiento Administrativo y la actividad de Fiscalización
El artículo 29 del TUO de la LPAG define al procedimiento administrativo como el conjunto de actos
y diligencias tramitadas en las entidades, que tiene por fin la obtención de un acto administrativo que
produzca efectos jurídicos sobre los intereses y obligaciones de los administrados. Dicha norma
establece:
“Artículo 29.- Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y

diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que
produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos
de los administrados.”
De este modo, podemos afirmar que un procedimiento o trámite para ser considerado como PA
requiere de la concurrencia de los siguientes atributos o caracteres, que los diferencia de los demás
procedimientos o trámites que suelen realizarse ante las diferentes entidades de la administración
pública. Consideramos que estos atributos o caracteres son: i) Es un conjunto de actos y diligencias,
ii) Es propio de las entidades de la Administración Pública, iii) Resulta del ejercicio de la función
administrativa, iv) Busca la emisión del acto administrativo; y, v) Está sujeto a revisión judicial vía
el proceso contencioso administrativo.
El autor Agustín Gordillo, define al PA “… como la parte del derecho administrativo que estudia las
reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e impugnación de la
voluntad administrativa”. Entre nosotros, el autor Morón Urbina, al referirse a los PA precisa que: “el
procedimiento administrativo no es privativo de los organismos netamente administrativos como el
Poder Ejecutivo y los organismos autónomos, pues también aparece de modo residual en aquellos
organismos que tiene como funciones eminentes la legislativa y la jurisdiccional.”
Claro está que también ante el Congreso de la República y el Poder Judicial se tramitan
procedimientos administrativos, basta con citar el procedimiento de acceso a la información pública,
considerado como tal por la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Caracteres del procedimiento administrativo
Con fines netamente pedagógicos, consideramos que el PA definido en el TUO de la LPAG, tiene los
siguientes atributos o caracteres, que lo diferencian del resto de procedimientos o trámites que se
siguen ante el Estado.
1) Es un conjunto de actos y diligencias

Según el Diccionario Enciclopédico Cabanellas, Acto, significa: “Manifestación de voluntad o de
fuerza”, en tanto que Actos alude a: “…, autos de un procedimiento”. En lo que respecta a Diligencia,
entre otras, significa: “Tramitación, cumplimiento o ejecución de un acto judicial. // Actuación del
secretario judicial en el enjuiciamiento civil o en el procedimiento.”; en tanto que Diligencias alude
también a “Los escritos de toda especie, las resoluciones, las pruebas, las citaciones y
emplazamientos, las declaraciones, los embargos y las subastas”.
De este modo, por PA se entiende al conjunto de actos y diligencias concatenados que se producen a
lo largo del procedimiento, desde la presentación de la solicitud o del inicio de oficio de este, hasta
su culminación o emisión del acto administrativo; tales actos y diligencias se materializan en
actuaciones y decisiones como las calificaciones, admisorios, inspecciones, audiencias, pericias,
citaciones, entre otras.
Hasta aquí, todos los procedimientos o trámites mencionados en la parte introductoria suponen un
conjunto de actos y diligencias, con lo cual todos podrían calificar como PA. Sin embargo, ello no
resulta suficiente para ser considerados como tal.
2) Es propio de las entidades de la Administración Pública

El PA es exclusivo de las entidades de la Administración Pública, esto es, de aquellas entidades

estatales o no estatales señaladas en el Artículo I de TUO de la LPAG, el cual comprende a entidades
del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como a los Organismos Constitucionales Autónomos,
los Organismos Especializados, los Programas y Proyectos, e incluso a las entidades privadas que
prestan servicios públicos, en razón de la delegación de una función administrativa.
Dicho esto, cabe concluir que el procedimiento de elevación a escritura pública de un acto ante una
Notaría Pública no califica como un PA, toda vez que las Notarías son entidades privadas y -en este
caso– no tienen delegación alguna para ejercer la función administrativa, es por ello que el TUO de
la LPAG no le es aplicable, por citar sus disposiciones tales como las relativas al derecho de trámite,
el silencio administrativo, al derecho de contradicción, entre otros. De modo que no existe la relación
entre administración y administrado, sino que está presente la relación de consumo establecida entre
un proveedor y un consumidor, es por ello que ante una demora o falta de idoneidad del servicio, el
particular suele recurrir ante los órganos de protección al consumidor del INDECOPI.
3) Resulta del ejercicio de la Función Administrativa

A decir de Roberto Dromi, “La función administrativa constituye la nota cualificadora del Derecho
Administrativo. Por ello no puede estar ausente del concepto del acto administrativo, que es una de
las formas jurídicas por las que se expresa la voluntad estatal y publica no estatal”. Por su parte el
Artículo II del TUO de la LPAG, precisa que esta contiene las normas comunes para las actuaciones
de la función administrativa del Estado y regula todos los procedimientos administrativos
desarrollados en las entidades:
Artículo II.-
Contenido
1. La presente Ley contiene normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del
Estado y, regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo
los procedimientos especiales.”
De este modo, tanto la doctrina como la normativa sobre la materia, concuerdan en que el PA se
encuentra inmerso en la función administrativa del Estado, a diferencia por ejemplo del proceso
judicial que resulta de la función jurisdiccional, o el procedimiento legislativo que resulta de la
función legislativa.
En tal sentido, si bien el procedimiento de solicitud de indulto presidencial, que se inicia ante el
Ministerio de Justicia, y la solicitud de aprobación de un proyecto de ley ante el Congreso de la
República, suponen un conjunto de actos y diligencias que se tramitan ante entidades de la
Administración Pública, éstos no tienen relación con la función administrativa, más bien están
comprendidas en las funciones gubernativa y legislativa, respectivamente, y que por ello cuentan con
un régimen jurídico especial; no siendo procedimientos administrativos a los que se refiere el TUO
de la LPAG.
4) Persigue la obtención del acto administrativo

En consideración a lo señalado en el punto anterior, el PA como manifestación de la función
administrativa del Estado, persigue la emisión del acto administrativo respecto de los intereses de los
administrados (externo). Así, el párrafo 1.1 del artículo 1 del TUO de la LPAG, establece que son
actos administrativos las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho
público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de
los administrados dentro de una situación concreta. En otras palabras, los actos administrativos son
decisiones o pronunciamientos que las autoridades o entidades públicas toman en ejercicio de la
función administrativa con efectos jurídicos directos respecto de la situación de un administrado en
particular. Así, existe una relación del acto administrativo con el procedimiento administrativo, como
la relación del auto o sentencia con el proceso judicial.
De este modo, el pronunciamiento del Congreso de la República sobre un proyecto de ley, a través
de un dictamen o una autógrafa, no constituye un acto administrativo, ni tampoco lo es la resolución
que concede o deniega una solicitud de indulto, motivo por el cual no cabe su impugnación vía los
recursos administrativos, ni la aplicación del silencio administrativo u otras disposiciones del TUO
de la LPAG. Cabe precisar que incluso en los casos en que estando presente la función administrativa
y el procedimiento no culmina en un acto administrativo, no se está ante un PA, como el caso de la
solicitud de expedición de copia certificada de un expediente administrativo, el cual constituye un
servicio prestado en exclusividad que se traduce en una actuación material, esto es, en la entrega del
documento certificado.
5) Está sujeto a la revisión judicial

Conforme a lo establecido en el artículo 148 de la Constitución Política, las resoluciones
administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación en sede judicial a través del
proceso contencioso administrativo:
“Artículo 148°.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de
impugnación mediante la acción contencioso-administrativa.”
Así, el artículo 1 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo establece que “la acción
contencioso administrativa prevista en el Artículo 148 de la Constitución Política tiene por finalidad
el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al
derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados”.
Cabe precisar que, a diferencia del acto administrativo, no toda actuación de la función administrativa
está sujeta a control jurisdiccional, tales como la actividad reglamentaria, o los actos de
administración interna, ello sin perjuicio de que ahora las actuaciones impugnables en este proceso
sean más amplias. Por ello es que, por lo general, la pretensión planteada en el proceso contencioso
administrativo tiene por objeto la declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos
administrativos.
De este modo, podemos concluir que ninguno de los procedimientos o trámites mencionados en la
parte introductoria, constituyen actuaciones susceptibles de impugnación en sede judicial, vía el
proceso contencioso administrativo, puesto que, según su régimen jurídico, los pronunciamientos o
decisiones con las que concluyen, no resultan de la función administrativa del Estado o no califican
propiamente como actos administrativos.
V. LA ACTIVIDAD DE FISCALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
El artículo 237 del TUO de la LPAG define la actividad de fiscalización como el conjunto de actos y
diligencias de investigación, supervisión, control o inspección sobre el cumplimiento de las
obligaciones, prohibiciones o limitaciones exigibles a los administrados, derivados de una norma
legal o reglamentaria. Dicha norma dispone:
“Artículo 237.- Definición de la actividad de fiscalización
237.1. La actividad de fiscalización constituye el conjunto de actos y diligencias de investigación,

supervisión, control o inspección sobre el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y otras
limitaciones exigibles a los administrados, derivados de una norma legal o reglamentaria, contratos
con el Estado u otra fuente jurídica, bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de prevención del
riesgo, de gestión del riesgo y tutela de los bienes jurídicos protegidos. Solamente por Ley o Decreto
Legislativo puede atribuirse la actividad de fiscalización a las entidades. Por razones de eficacia y
economía, las autoridades pueden coordinar para la realización de acciones de fiscalización conjunta
o realizar encargos de gestión entre sí.
237.2. Independientemente de su denominación, las normas especiales que regulan esta función se
interpretan y aplican en el marco de las normas comunes del presente capítulo, aun cuando conforme
al marco legal sean ejercidos por personas naturales o jurídicas privadas.”
De las fuentes revisadas, se advierte que no existe unanimidad en la definición de la actividad de

fiscalización. Así, podemos citar que el autor Morón Urbina considera que la actividad de
fiscalización es un PA especial, al concluir que: “Habiendo establecido la naturaleza de
procedimiento administrativo sui generis de la denominada actividad de inspección, cabe recordar
que se trata de un “procedimiento especial” sujeto en principio a su régimen propio, pero en lo no
previsto se aplicará la norma supletoria”.
Por su parte, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, al absolver la consulta de una entidad
pública, ha señalado que la actividad administrativa de fiscalización no constituye un procedimiento
administrativo, pues su enfoque está dirigido a la realización de actividades destinadas a advertir el
cumplimiento o no de la norma imperativa atribuible al administrado, sumado a ello, su fin no está
encaminado a la emisión de un pronunciamiento o acto administrativo. Al absolver dicha consulta
señaló:
“Respecto al análisis realizado del artículo 228-A de la Ley N° 27444, incorporado por el artículo 5
del Decreto Legislativo N° 1272, y justificado por su Exposición de Motivos, esta Dirección señaló
que a través de la actividad administrativa de fiscalización se busca, de manera preventiva, verificar
el cabal cumplimiento de las obligaciones o prohibiciones exigidas al administrado a partir de una
norma o contrato. El recientemente incorporado capítulo instaura dispositivos legales que permiten
el desarrollo de dicha actividad cuyo ejercicio es de manera preventiva y potestativa para la
administración.
Por tanto, se concluyó que la actividad administrativa de fiscalización no constituye un procedimiento

administrativo, pues su enfoque está dirigido a la realización de actividades destinadas a advertir el
cumplimiento o no de la norma imperativa atribuible al administrado, sumado a ello, su fin no está
encaminado a la emisión de un pronunciamiento o acto administrativo.”
Si bien la actividad de fiscalización supone un conjunto de actos y diligencias de investigación,

supervisión y control; esta es propia de las entidades de la Administración Pública (estatal y no
estatal); y, resulta de la función administrativa, la misma no tiene como fin la emisión de un acto
administrativo, ni está sujeta a revisión judicial vía el proceso contencioso administrativo, por lo que
consideramos que no califica como un PA en los términos previstos en el artículo 29 del TUO de la
LPAG. El afirmar que constituye un PA, por ejemplo, podría llevar a la decisión equivocada, de parte
de las entidades, de incluirla en sus respectivos Textos Únicos de Procedimientos Administrativo –
TUPA y, con ello asumir determinadas obligaciones y responsabilidades.
VI. RELACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA ACTIVIDAD DE

FISCALIZACIÓN
En atención a lo antes señalado, consideramos que la actividad de fiscalización adopta la forma

jurídica administrativa de “acto de administración interna”, a diferencia del procedimiento
administrativo que busca el acto administrativo con efectos jurídicos directos respecto de los
administrados. Sobre ello, el autor Roberto Dromi “afirma lo siguiente: “La actuación
interadministrativa o, simple acto, es la declaración unilateral interna o interorgánica, realizada en
ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma indirecta”.
Las actuaciones interadministrativas constituyen la expresión jurídica de las relaciones interorgánicas
surgidas de la vinculación de diversos órganos de un mismo ente o persona pública entre sí. Las
relaciones jurídicas, que vinculan entre sí a entidades estatales o públicas no estatales, han sido
calificadas en doctrina de interadministrativas”. Sobre ello, dicho autor, agrega que: “Las actuaciones
interadministrativas están exentas de eficacia jurídica directa e inmediata; tienen un régimen jurídico
propio. No gozan del principio de estabilidad. Tampoco son susceptibles de impugnación”.
En efecto, la actividad de fiscalización habilita a las entidades públicas para realizar actividades de
comprobación y constatación del cumplimiento de los deberes y obligaciones establecidas en
disposiciones legales o reglamentarias, cuyos resultados se registran en acta o documento equivalente,
conforme a lo establecido en el artículo 242 del TUO de la LPAG, mientras que el acto administrativo
tiene efectos jurídicos directos respecto de un administrado. En el artículo 3 del TUO de la LPAG se
establecen taxativamente los requisitos de validez del acto administrativo, los cuales se refieren a la
competencia, el objeto o contenido, la finalidad pública, la motivación y el procedimiento regular del
cual debe provenir el acto. Asimismo, en su artículo 10 se precisan los vicios del acto administrativo
que causan su nulidad vía el derecho de contradicción del acto; los cuales son propios y exclusivos
del acto administrativo, mas no así de las actividades de fiscalización. Situación distinta es el caso en
que la Ley dispone expresamente aplicar el régimen de los actos administrativos a otras formas
jurídicas administrativas, como el sucedido con la eficacia anticipada prevista para los actos de
administración interna en el artículo 17 de la LPAG.
Del mismo modo, a diferencia del PA, la actividad de fiscalización puede concluir en actas o
documentos que contienen certificaciones o constancias, recomendaciones de mejora, correctivos,
advertencias de la existencia de incumplimiento, o recomendaciones de inicio de un procedimiento
de responsabilidad; respecto de los cuales no cabe impugnación administrativa o la interposición de
una demanda contenciosa administrativa, al no tener un efecto jurídico directo respecto del
administrado. Distinto es el caso en que frente a la recomendación de inicio de un procedimiento para
determinar la responsabilidad administrativa, la autoridad instructora de la entidad determina el inicio
de un Procedimiento Administrativo Sancionador, el cual constituye un PA por excelencia.
VII. REGLAMENTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DEL

ORGANISMO DE EVALUACIÓN Y FISCALIZACIÓN AMBIENTAL - OEFA
I. DISPOSICIONES GENERALES
Objeto
El presente Reglamento tiene por objeto regular el procedimiento administrativo sancionador y el

dictado de las medidas cautelares y correctivas en el marco de la función fiscalizadora y sancionadora
del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA; así como el alcance de los Registros
de Actos Administrativos y de Infractores Ambientales.
Ámbito De Aplicación
Las disposiciones del presente Reglamento son aplicables a toda persona natural o jurídica,
patrimonio autónomo, sociedad irregular, forma asociativa de empresa u otro tipo de sujeto de
derecho que desarrolla actividades económicas sujetas al ámbito de competencia del OEFA.
Principios
El procedimiento administrativo sancionador regulado en la presente norma se rige por lo principios

establecidos en la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente; y el Texto Único Ordenado de la Ley
Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-
2017-JUS.
VI.I PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
AUTORIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
De las autoridades involucradas en el procedimiento administrativo sancionador
Las autoridades involucradas en el procedimiento administrativo sancionador son las siguientes:
Autoridad Supervisora: Es la Dirección de Supervisión, encargada de elaborar el Informe de

Supervisión, que contiene los resultados de la supervisión y la recomendación del inicio del
procedimiento administrativo sancionador, de ser el caso; el cual es enviado a la Autoridad
Instructora.
Autoridad Instructora: Es la Subdirección de Instrucción e Investigación de la Dirección de

Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos, facultada para desarrollar las acciones de
instrucción y actuación de pruebas, imputar cargos y emitir el Informe Final de Instrucción.
Autoridad Decisora: Es la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos, la cual

constituye la primera instancia y es competente para determinar la existencia de responsabilidad
administrativa, imponer sanciones, dictar medidas cautelares y correctivas, así como para resolver el
recurso de reconsideración interpuesto contra sus resoluciones.
Tribunal de Fiscalización Ambiental: Es el órgano resolutivo del OEFA que ejerce funciones como
segunda y última instancia administrativa, con competencia para pronunciarse sobre los recursos de
apelación interpuestos contra las resoluciones emitidas por la Autoridad Decisora, las quejas por
defectos de tramitación y otras funciones que le asigne la normativa de la materia.
VII.II DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Inicio del procedimiento administrativo sancionador
El procedimiento administrativo sancionador se inicia con la notificación de la imputación de cargos

al administrado, la cual es realizada por la Autoridad Instructora, de conformidad con lo dispuesto en
el Numeral 3 del Artículo 252 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento
Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
La imputación de cargos debe contener:
(i) Una descripción de los actos u omisiones que pudieran constituir infracción administrativa.
(ii) La calificación de las infracciones que tales actos u omisiones pudieran constituir.
(iii) Las normas que tipifican los actos u omisiones como infracción administrativa.
(iv) Las sanciones que, en su caso, correspondería imponer.
(v) El plazo dentro del cual el administrado puede presentar sus descargos por escrito.
(vi) La autoridad competente para imponer la sanción, identificando la norma que le otorgue dicha
competencia.
A la notificación de la imputación de cargos se anexa el Informe de Supervisión.
Presentación de descargos
 El administrado puede presentar sus descargos dentro de un plazo improrrogable de veinte

(20) días hábiles, contado desde el día siguiente de notificada la imputación de cargos.
 En los descargos, el administrado puede reconocer su responsabilidad de forma expresa y por
escrito, lo cual es considerado como una condición atenuante para efectos de la determinación
de la sanción.
 En los descargos, el administrado puede acreditar lo dispuesto en el Numeral 12.2 del
Artículo 12 del presente Reglamento.
Variación de la imputación de cargos
En cualquier etapa del procedimiento, antes de la emisión de la resolución final, se pueden ampliar o
variar las imputaciones; otorgando al administrado un plazo para presentar sus descargos conforme a
lo establecido en el Numeral 6.1 del Artículo 6 del presente Reglamento.
Informe Final de Instrucción
La Autoridad Instructora emite el Informe Final de Instrucción, en el que concluye determinando de

manera motivada las conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que
prevé la imposición de sanción, la propuesta de sanción que correspondan o el archivo del
procedimiento, así como las medidas correctivas a ser dictadas, según sea el caso.
La Autoridad Instructora remite el Informe Final de Instrucción a la Autoridad Decisora, a fin de que
ésta disponga la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere necesarias
para resolver el procedimiento administrativo sancionador.
En caso en el Informe Final de Instrucción se concluya determinando la existencia de responsabilidad

administrativa de una o más infracciones, la Autoridad Decisora notifica al administrado, a fin de que
presente sus descargos en un plazo de diez (10) días hábiles, contado desde el día siguiente de la
notificación, pudiendo solicitar una prórroga de cinco (5) días hábiles por única vez, que se otorga de
manera automática.
En caso en el Informe Final de Instrucción se concluya determinando que no existe infracciones, se

recomendará el archivo del procedimiento.
Audiencia de informe oral
 La Autoridad Decisora puede, de oficio o a solicitud de parte, citar a audiencia de informe

oral, con no menos de tres (3) días hábiles de anticipación.
 La audiencia de informe oral debe ser registrada por la Entidad en audio y/o video a través
de cualquier medio que permita dejar constancia de su realización.
De la resolución final
La Autoridad Decisora emite la resolución final determinando la existencia o no de responsabilidad

administrativa respecto de cada infracción imputada, y de ser el caso, impone las sanciones y/o dicta
las medidas correctivas que correspondan.
La resolución final, según corresponda, debe contener:
La Autoridad Decisora emite la resolución final determinando la existencia o no de responsabilidad

administrativa respecto de cada infracción imputada, y de ser el caso, impone las sanciones y/o dicta
las medidas correctivas que correspondan.
La resolución final, según corresponda, debe contener:
 Fundamentos de hecho y de derecho sobre la determinación de responsabilidad

administrativa respecto de cada infracción imputada.
 Graduación de la sanción de cada infracción imputada constitutivo de responsabilidad
administrativa.
 Medidas correctivas, de ser el caso.
En caso se determine que no existe responsabilidad administrativa respecto de los hechos imputados,
la Autoridad Decisora archivará el procedimiento administrativo sancionador, decisión que será
notificada al administrado.
La evaluación de la subsanación o corrección del acto u omisión imputada como constitutivo de

infracción administrativa se realizará conforme a lo establecido en la Metodología para el cálculo de
las multas base y la aplicación de los factores para la graduación de sanciones, aprobada por
Resolución de Presidencia de Consejo Directivo Nº 035-2013-OEFA-PCD y modificada por
Resolución de Consejo Directivo Nº 024-2017-OEFA-CD.
VII.III SANCIONES ADMINISTRATIVAS

Tipos de sanciones
Las sanciones aplicables son:
 Amonestación.
 Multa.
 Otras establecidas en la normativa vigente.
Determinación de las multas
La determinación de las multas se realiza conforme a lo establecido en la Metodología para el cálculo

de las multas base y la aplicación de los factores para la graduación de sanciones, aprobada por
Resolución de Presidencia de Consejo Directivo N° 035-2013-OEFA/PCD y modificada por
Resolución de Consejo Directivo N° 024-2017-OEFA/CD.
 La multa a ser impuesta no puede ser mayor al diez por ciento (10%) del ingreso bruto anual
percibido por el infractor el año anterior a la fecha en que ha cometido la infracción.
 A fin de que resulte aplicable lo establecido en el numeral precedente, el administrado puede
acreditar en el escrito de descargos a la imputación de cargos el monto de ingreso bruto anual
que percibió el año anterior a la fecha en que ha cometido la infracción, mediante
declaraciones juradas presentadas ante la Superintendencia Nacional de Aduanas y de
Administración Tributaria - SUNAT, estados financieros, libros contables u otros
documentos de naturaleza similar.
 En caso el administrado acredite que esté realizando actividades en un plazo menor al
establecido en el numeral anterior, se estima el ingreso bruto anual multiplicando por doce
(12) el promedio de ingreso bruto mensual registrado desde la fecha de inicio de tales
actividades.
 En caso el administrado acredite que no está percibiendo ingresos, debe brindar la

información necesaria para que se efectúe la estimación de los ingresos que proyecta percibir;
y si ello es a razón que la actividad económica se encuentra en etapa de cierre o abandono u
otra situación de naturaleza similar, el administrado debe brindar la información sobre los
últimos dos (2) ingresos brutos anuales percibidos.
 Lo previsto en el Numeral 12.2 del presente artículo no se aplica cuando el infractor:
(i) Ha desarrollado sus actividades en áreas o zonas prohibidas, de acuerdo a la legislación
vigente.
(ii) No ha acreditado sus ingresos brutos, o no ha remitido la información necesaria que permita
efectuar la estimación de los ingresos que proyecta percibir
Reducción de la multa por reconocimiento de responsabilidad
 En aplicación del Numeral 2 del Artículo 255° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444,
Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2017-
JUS, el reconocimiento de responsabilidad en forma expresa y por escrito por parte del
administrado sobre la comisión de la infracción conlleva a la reducción de la multa.
 El reconocimiento de responsabilidad por parte del administrado debe efectuarse de forma
precisa, concisa, clara, expresa e incondicional, y no debe contener expresiones ambiguas,
poco claras o contradicciones al reconocimiento mismo; caso contrario, no se entenderá como
un reconocimiento.
 El porcentaje de reducción de la multa se otorgará de acuerdo a un criterio de oportunidad en
la formulación del reconocimiento de responsabilidad, según el siguiente cuadro:
Reducción de la multa por pronto pago
El monto de la multa impuesta será reducido en un diez por ciento (10%) si el administrado la cancela
dentro del plazo de quince (15) días hábiles, contados desde el día siguiente de la notificación del
acto que contiene la sanción. Dicha reducción resulta aplicable si el administrado no impugna el acto
administrativo que impone la sanción; caso contrario, la Autoridad Decisora ordenará al administrado
el pago del monto correspondiente al porcentaje de reducción de la multa.
VIII. SANCIONES ADMINISTRATIVAS
Capítulo I Medidas Cautelares
Las medidas cautelares son las dictadas mediante resoluciones judiciales, con el fin de asegurar,
conservar o anticipar la efectividad de la resolución estimatoria que pueda dictarse en el curso de un
proceso judicial considerado principal, de modo que cierto derecho podrá ser hecho efectivo en el
caso de un litigio en el que se reconozca la existencia y legitimidad de tal derecho. Las medidas
cautelares no implican un prejuicio respecto de la existencia de un derecho en un proceso, pero sí la
adopción de medidas judiciales tendentes a hacer efectivo el derecho que eventualmente sea
reconocido.
Alcance
15.1 son disposiciones a través de las cuales se impone al administrado una orden para prevenir un
daño irreparable al ambiente, los recursos naturales o la salud de las personas, ante la detección de la
comisión de una presunta infracción.
15.2 A solicitud de la Autoridad Instructora, la Autoridad Decisora puede dictar medidas cautelares
antes del inicio o una vez iniciado el procedimiento administrativo sancionador. 15.3 La Autoridad
Decisora, mediante resolución debidamente motivada, puede dictar medidas cautelares antes del
inicio del procedimiento administrativo sancionador, durante el desarrollo de la supervisión,
sustentándose en lo siguiente:
(i) Verosimilitud de la existencia de una infracción administrativa.
(ii) Peligro en la demora.
(iii) Razonabilidad de la medida.
15.4 Una vez dictada la medida cautelar, la Autoridad Decisora notifica al administrado y a la
Autoridad Supervisora; rigiéndose por lo dispuesto en el Artículo 27° del Reglamento de Supervisión,
a excepción de lo dispuesto en los Numerales 27.1, 27.2 y 27.3.
15.5 En caso se dicte una medida cautelar antes del inicio del procedimiento administrativo
sancionador este se debe iniciar en un plazo máximo de quince (15) días hábiles contados desde el
día siguiente de la notificación de la medida cautelar. Vencido dicho plazo, si no se ha iniciado el
procedimiento administrativo sancionador, se extingue la medida cautelar
Artículo 16°.- Tipos de medidas cautelares La Autoridad Decisora puede dictar las siguientes medidas
cautelares:
(i) El decomiso de los bienes que generan peligro o riesgo al ambiente, los recursos naturales
o la salud de las personas.
(ii) El cese o restricción condicionada de la actividad causante del peligro o riesgo al
ambiente, los recursos naturales o la salud de las personas.
(iii) El retiro, tratamiento, almacenamiento o destrucción de los bienes o infraestructura
causante del peligro o riesgo al ambiente, los recursos naturales o la salud de las personas.
(iv) El cierre parcial o total del local o establecimiento donde se lleve a cabo la actividad
causante del peligro o riesgo al ambiente, los recursos naturales o la salud de las personas.
(v) La entrega, inmovilización o depósito de todo tipo de bienes que generan peligro o riesgo
al ambiente, los recursos naturales o la salud de las personas.
(vi) Todas aquellas acciones necesarias que ante el peligro en la demora pudieran generar un
daño irreparable al ambiente, la vida o salud de las personas.
Artículo 17°.- Acciones complementarias y variación de medida cautelar.
17.1 Con la finalidad de ejecutar lo dispuesto en la medida cautelar, se puede disponer

adicionalmente las siguientes acciones:
(i) Instalar distintivos, pancartas o avisos en los que se consigne la identificación del
administrado, la denominación de la medida dispuesta y su plazo de vigencia.
(ii) Colocar precintos, dispositivos o mecanismos que impidan, restrinjan o limiten el
desarrollo de la actividad o la continuación de la construcción.
(iii) Implementar sistemas o mecanismos de monitoreo y/o vigilancia.
(iv) Implementar mecanismos o acciones de verificación periódica.
(v) Requerir la realización de reportes de situación o estado por los administrados.
(vi) Otros mecanismos o acciones necesarias.
17.2 En cualquier etapa del procedimiento, se puede dejar sin efecto o variar, de oficio o a pedido
de parte, la medida cautelar, en virtud de circunstancias sobrevinientes o que no pudieron ser
consideradas en el momento de su adopción. La autoridad competente se pronuncia mediante
resolución debidamente motivada. No procede la solicitud de variación de medida cautelar una
vez vencido el plazo otorgado por la autoridad competente para su cumplimiento.
Capítulo II
Medidas correctivas
Artículo 18°.- Alcance Las medidas correctivas son disposiciones contenidas en la Resolución
Final, a través de las cuales se impone al administrado una orden para revertir, o disminuir en lo
posible, el efecto nocivo que la conducta infractora hubiera podido producir en el ambiente, los
recursos naturales y la salud de las personas.
Artículo 19°.- Dictado de medidas correctivas Pueden dictarse las siguientes medidas
correctivas:
(i) El decomiso de los bienes empleados para el desarrollo de la actividad económica.

(ii) La paralización, cese o restricción de la actividad económica causante de la infracción.
(iii) El retiro, tratamiento, almacenamiento o destrucción de bienes o infraestructura.
(iv) El cierre parcial o total del local o establecimiento donde se lleve a cabo la actividad
económica causante de la infracción.
(v) La obligación del responsable del daño de restaurar, rehabilitar o reparar la situación
alterada, según sea el caso, y de no ser posible ello, la obligación a compensarla en
términos ambientales y/o económicos.
(vi) Adopción de medidas de mitigación.
(vii) Imposición de obligaciones compensatorias sustentadas en la Política Ambiental
Nacional, Regional, Local o Sectorial, según sea el caso.
(viii) Acciones para revertir o disminuir en lo posible el efecto nocivo de la conducta
infractora sobre el ambiente, los recursos naturales o la salud de las personas
(ix) Acciones para evitar la continuación del efecto nocivo de la conducta infractora sobre
el ambiente, los recursos naturales o la salud de las personas.
(x) Otras que se deriven del ordenamiento vigente en materia ambiental.
Artículo 20°.- Variación de la medida correctiva
La autoridad competente puede dejar sin efecto o variar la medida correctiva dictada, de oficio
o a pedido de parte, en virtud de circunstancias sobrevinientes o que no pudieron ser
consideradas en el momento de su adopción. La autoridad competente se pronuncia mediante
resolución debidamente motivada. No procede la solicitud de variación de medida correctiva
una vez vencido el plazo otorgado por la autoridad competente para su cumplimiento.
Capítulo III
Cumplimiento de medidas administrativas
Artículo 21°.- Verificación del cumplimiento de las medidas administrativas
21.1 La Autoridad Supervisora es la responsable de verificar el cumplimiento de la medida

administrativa, salvo los casos en los que a criterio de la Autoridad Decisora se considere que la
Autoridad Instructora pueda realizar dicha verificación.
21.2 El administrado debe acreditar ante la autoridad competente que ha cumplido con ejecutar
la medida administrativa conforme a lo establecido por la Autoridad Decisora. Una vez
verificado el cumplimiento de la medida administrativa, la autoridad competente comunica al
administrado el resultado de dicha verificación.
Artículo 22°.- Ejecución de las medidas administrativas 22.1 En caso el administrado no ejecute
la medida administrativa y con la finalidad de prevenir, controlar o revertir posibles daños al
ambiente, a los recursos naturales o a la salud de las personas, debidamente sustentados, la
Autoridad Supervisora podrá realizar su ejecución, de manera directa o a través de terceros;

cuyos costos serán asumidos por el administrado, los que serán determinados en la Resolución
Final del procedimiento administrativo sancionador por el incumplimiento de la medida
administrativa. 22.2 Para hacer efectiva la ejecución de las medidas administrativas, la
Autoridad Supervisora podrá solicitar, en el marco de la legislación vigente, la participación de
la Policía Nacional del Perú. También podrá hacer uso de medidas como el descerraje o
similares, previa autorización judicial.
IX. PRINCIPIOS APLICABLES AL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR AMBIENTAL.
El procedimiento administrativo sancionador ambiental se rige, entre otros, por los principios de:
 Legalidad.
 Tipicidad.
 Debido procedimiento.
 Razonabilidad.
 Internalización de costos.
 Proporcionalidad.
 Responsabilidad ambiental
 Presunción de licitud.
 Causalidad, irretroactividad.
 Concurso de infracciones, continuación de infracciones.
 Gradualidad.
 Non bis in ídem.
 prohibición de reforma en peor.
1. Tipicidad:
Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas
expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir
interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden
especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones,
sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en
que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. ?
Prohibición de generar nuevas obligaciones y doble tipificación
2. Legalidad
Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la
consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son
posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la
privación de libertad. Literal b) de la Segunda Disposición Complementaria Final del D.L.
N° 013 Artículo 136° de la Ley N° 28611.
3. Razonabilidad
Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más
ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin
embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado
como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su
graduación: El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción; La probabilidad
de detección de la infracción; La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico
protegido; EI perjuicio económico causado; La reincidencia, por la comisión de la misma
infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó
la primera infracción. Las circunstancias de la comisión de la infracción; y La existencia o
no de intencionalidad en la conducta del infractor
4. Debido Procedimiento
No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo,

respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el
ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase
instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.
5. Responsabilidad ambiental
El causante de la degradación del ambiente y de sus componentes, sea una persona natural o
jurídica, pública o privada, está obligado a adoptar inexcusablemente las medidas para su
restauración, rehabilitación o reparación según corresponda o, cuando lo anterior no fuera
posible, a compensar en términos ambientales los daños generados, sin perjuicio de otras
responsabilidades administrativas, civiles o penales a que hubiera lugar.
6. Internalización de costos
Toda persona natural o jurídica, pública o privada, debe asumir el costo de los riesgos o daños
que genere sobre el ambiente. El costo de las acciones de prevención, vigilancia, restauración,
rehabilitación, reparación y la eventual compensación, relacionadas con la protección del
ambiente y de sus componentes de los impactos negativos de las actividades humanas debe
ser asumido por los causantes de dichos impactos.
7. Irretroactividad
Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en
la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las disposiciones
sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor,
tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción,
incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
8. Presunción de Licitud
Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras
no cuenten con evidencia en contrario.
9. Causalidad
La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción
sancionable.
10. Non bis in Idem

No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el
mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha
prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto
de continuación de infracciones.
11. Prohibición de reforma en peor

El órgano jurisdiccional que conoce de un proceso en segunda instancia no puede empeorar la
situación del recurrente en caso de que solo este hubiese recurrido la resolución emitida en primera
instancia
12. Concurso de infracciones

Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista
para la infracción de mayor gravedad
13. Continuación de infracciones

Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el

administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos 30 días
hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al
administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo. Supuestos de
inaplicación.
PROCEDIMIENTO TRILATERAL DEL ORGANISMO DE EVALUACION Y

FISCALIZACION AMBIENTAL - OEFA
I. INTRODUCCIÓN
El Tribunal Constitucional ha desarrollado el contenido de la mencionada disposición constitucional
en su Sentencia del 6 de noviembre de 2002, que recae en el Expediente N° 0018-2001-AI/TC,
indicando que la protección del ambiente “comprende el sistema complejo y dinámico de todos sus
componentes, en un estado de estabilidad y simetría de sus ecosistemas, que haga posible
precisamente el adecuado desarrollo de la vida de los seres humanos”
El deber del Estado de proteger el derecho a gozar de un ambiente equilibrado se concreta en su

potestad de fiscalización de las obligaciones ambientales de los sujetos de derecho, en el marco del
desarrollo de sus actividades productivas o generadoras, ello con la finalidad de evitar una alteración
al ambiente.
La fiscalización ambiental es entendida como el poder (potestad) y deber (obligación) del Estado
dirigido a velar por el cumplimiento de la normativa ambiental, que tiene como objetivo principal la
protección del medio ambiente, los recursos naturales y la salud humana.
II. PRINCIPALES NORMAS SOBRE LA FISCALIZACIÓN AMBIENTAL EN EL

PERÚ
En el año 1992 se emitió el Decreto Ley N° 25763 que “[e]stablece que el cumplimiento de las
obligaciones relacionadas a las actividades mineras, de electricidad y de hidrocarburos, podrán ser
fiscalizadas a través de Empresas de Auditoría e Inspectoría”. Dichas empresas debían estar
registradas en el Ministerio de Energía y Minas y ser contratadas por las empresas minero-energéticas.
Asimismo, se precisó que ningún funcionario de dicho ministerio podía realizar visitas de inspección,
salvo casos de emergencia.
Posteriormente, por Ley N° 267342 se creó el Organismo Supervisor de Inversión en Energía

(OSINERG) como “organismo fiscalizador de las actividades que desarrollan las empresas en los
subsectores de electricidad e hidrocarburos, y del cumplimiento de las normas del sector eléctrico”3
. Entre sus funciones se encontraba la de fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones técnicas y
legales relacionadas con la protección y conservación del ambiente en las actividades desarrolladas
en los subsectores electricidad e hidrocarburos.
Mediante Decreto Supremo N° 038-2004-PCM, se aprobó el Plan Anual de Transferencia de

Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2004, que incluía la
transferencia a los Gobiernos Regionales de las competencias de supervisión y fiscalización de las
actividades mineras de menor escala: pequeña minería y minería artesanal. Dentro de las
competencias transferidas, se encontraba la de fiscalización ambiental de los titulares mineros en esas
categorías.
En el Artículo 130° de la Ley N° 28611 - Ley General del Ambiente6 (en adelante, LGA) se establece
el régimen de fiscalización y sanción ambiental. La norma señala que la fiscalización ambiental
comprende las acciones de vigilancia, control, seguimiento, verificación y otras similares que realiza
la Autoridad Ambiental Nacional7 y las demás autoridades competentes. El citado Artículo dispone,
además, que toda persona natural o jurídica está sometida a las acciones de fiscalización que
determine la Autoridad Ambiental Nacional y las demás autoridades competentes.
Mediante Ley N° 289648 se transfirieron al OSINERG las funciones para regular, supervisar y
fiscalizar, en el ámbito nacional, el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas relacionadas
con las actividades del sector minería. Estas funciones se sumaron a las que ya ostentaba la entidad
como regulador de los subsectores electricidad e hidrocarburos, como fiscalizador del cumplimiento
de las normas legales y técnicas referidas a la conservación y protección del medio ambiente en el
desarrollo de tales actividades9 . Con dicha transferencia se cambió la denominación del OSINERG
a Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN).
A través del Decreto Legislativo N° 101310, que creó el Ministerio del Ambiente, se creó también el
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)11. El OEFA es un organismo público
técnico especializado adscrito al Ministerio del Ambiente, con personería jurídica de derecho público
interno y encargado de las funciones de fiscalización, supervisión, control y sanción en materia
ambiental. La calificación de “organismo técnico especializado” tuvo por finalidad dotar al OEFA de
un alto grado de independencia y autonomía funcional.
Bajo este contexto, mediante Ley N° 2932512 (en adelante, la Ley del SINEFA) se creó el Sistema
Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA), con el OEFA en calidad de ente rector.
El Artículo 2° de la Ley del SINEFA establece que el sistema tiene por finalidad asegurar el
cumplimiento de la legislación ambiental por parte de todas las personas naturales o jurídicas, así
como supervisar y garantizar que las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y
potestad sancionadora en materia ambiental, a cargo de diversas entidades del Estado, se ejecuten de
manera independiente, imparcial, ágil y eficiente.
A través del Artículo 11° de la Ley del SINEFA se otorgó al OEFA las funciones generales de
evaluación, supervisión directa, supervisión de entidades públicas, fiscalización, sanción y
normativa13. En atención a ello, la Primera Disposición Complementaria Final de la citada norma
establece que por decreto supremo se precisarán las entidades cuyas funciones de evaluación,
supervisión, fiscalización, control y sanción en materia ambiental serían asumidas por el OEFA.
III. EL NUEVO ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN AMBIENTAL Y EL RPAS

En el OEFA se consolida un nuevo enfoque de la fiscalización ambiental, que busca armonizar los
derechos económicos y civiles de los ciudadanos con el derecho a vivir en un ambiente sano y con la
necesidad de proteger los ecosistemas. Dicho equilibrio de intereses busca promover el desarrollo
sostenible en el país, es decir, el crecimiento económico con beneficios, tanto en el presente como en
el futuro, a través de la explotación racional y/o responsable de los recursos naturales.
El nuevo enfoque de la fiscalización ambiental implica que el OEFA efectúa procesos de aprendizaje
de los criterios y recomendaciones expuestos en foros internacionales, orientados a establecer reglas
procedimentales claras, coherentes, predecibles y garantistas de los derechos de los administrados.
Es por ello que el diseño del RPAS coincide con los lineamientos sobre cumplimiento y fiscalización
de obligaciones ambientales de la Red Internacional para el Cumplimiento y Fiscalización Ambiental
(INECE, por sus siglas en inglés).
Así, el RPAS ha especificado las obligaciones ambientales sujetas al ámbito de competencias del
OEFA, a fin de generar certeza respecto a qué conductas pueden ser objeto de un procedimiento
administrativo sancionador.
Como parte de este espíritu garantista de los derechos de los administrados, el RPAS regula en detalle
el trámite a seguir en las dos instancias del procedimiento administrativo sancionador. El anterior
Reglamento solo regulaba la primera instancia administrativa, mientras que el trámite
correspondiente a la segunda instancia estaba consignado en el Reglamento Interno del Tribunal de

Fiscalización Ambiental del OEFA.
En esa línea, se definieron adecuadamente las competencias de las autoridades participantes en los
procedimientos administrativos sancionadores, instituyéndose a la Dirección de Supervisión del
OEFA como la Autoridad Acusadora, y a la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de
Incentivos (en adelante, la DFSAI), como la Autoridad Instructora y la Autoridad Decisora.
IV. EL RPAS
4.1 Sujetos contra los que se puede iniciar un procedimiento administrativo sancionador
Una de las innovaciones del RPAS es que en su Artículo 2°29 se ha precisado que los sujetos pasibles
de inicio de un procedimiento administrativo sancionador ambiental son las personas naturales o
jurídicas, los patrimonios autónomos, las sociedades irregulares, formas asociativas de empresa u otro
tipo de sujeto de derecho que desarrollan actividades económicas sujetas al ámbito de fiscalización
ambiental de competencia del OEFA.
En este orden, al verificar el incumplimiento de obligaciones ambientales, el OEFA ha sancionado a

empresas cuyas actividades están directamente vinculadas a los sectores minería, energía y pesca. No
obstante, las competencias del OEFA también le permiten fiscalizar y/o sancionar a instituciones
cuyas actividades secundarias calcen en alguno de los sectores productivos antes mencionados.
Así, por ejemplo, el OEFA sancionó a una universidad por incumplir normas ambientales vinculadas
a la actividad acuícola de cultivo de conchas de abanico a mayor escala31; también sancionó a otra
universidad por incumplir normas relacionadas con la actividad de su planta de curado y enlatado de
productos hidrobiológicos destinados al consumo humano directo.
4.2 Las obligaciones ambientales fiscalizables en los procedimientos administrativos

sancionadores
De conformidad con el Artículo 2° del RPAS, las infracciones administrativas que son competencia
del OEFA son las siguientes:
(i) Los incumplimientos de las obligaciones contenidas en la normativa ambiental. Por

ejemplo, los incumplimientos de límites máximos permisibles, de las normas de los
reglamentos de protección ambiental sectoriales, de las normas sobre residuos
sólidos, entre otros.
(ii) Los incumplimientos de los compromisos asumidos en los instrumentos de gestión
ambiental. Por ejemplo, el incumplimiento de una obligación contenida en los
Estudios de Impacto Ambiental, Declaraciones de Impacto Ambiental, Planes de
Manejo Ambiental, Planes de Cierre u otros.
(iii) Los incumplimientos de las medidas cautelares o correctivas, o de las disposiciones
o mandatos emitidos por los órganos competentes del OEFA. Por ejemplo, cuando
el administrado no cumple con remitir la información solicitada a través de un
mandato particular, o no cumple con lo dispuesto en las medidas cautelares o
correctivas.
(iv) Los incumplimientos de otras obligaciones ambientales fiscalizables a cargo del
OEFA.
Cabe resaltar que el procedimiento administrativo sancionador a cargo del OEFA se rige por
principios que buscan garantizar el pleno ejercicio de los derechos de los administrados involucrados
y, a su vez, coadyuvar a la consecución de los objetivos de fiscalización de la institución.
4.3 Responsabilidad administrativa ambiental objetiva

En el Derecho Administrativo existen dos regímenes de responsabilidad: el subjetivo y el objetivo.

Por regla general, el primero de ellos prima en los procedimientos administrativos sancionadores,
mientras que el segundo se aplica como excepción en algunas materias, siempre que la norma así lo
estipule expresamente.
El legislador opta por aplicar un régimen de responsabilidad objetiva cuando considera que ciertas
actividades de los particulares implican riesgos contra derechos fundamentales. Este es el caso del
régimen de responsabilidad frente a las infracciones ambientales, en el que prima la prevención del
interés público, frente a actividades particulares que pudieran representar un riesgo o peligro al
mismo. En ese sentido, Parkinson indica lo siguiente:
“Se hizo necesario imputar responsabilidades objetivas a quienes desempeñaran actividades

con alto índice de dañosidad: los accidentes producidos por la circulación de automotores, la
responsabilidad de los profesionales, los causados por productos elaborados, el daño
informático, los perjuicios causados por la biotecnología, por el empleo pacífico de la energía
nuclear y, en especial, el daño ambiental”.
En el plano doctrinario se ha resaltado que la responsabilidad administrativa ha sido reconocida por

el Tribunal Constitucional como subjetiva y, excepcionalmente, se le otorga carácter objetivo34. Al
respecto, en materia ambiental se ha optado por la responsabilidad administrativa, objetiva debido a
la naturaleza del bien jurídico tutelado –el ambiente–, y a la complejidad de la materia fiscalizable y
sancionable.
4.4. Las instancias y las autoridades del procedimiento administrativo sancionador ambiental
Existen dos instancias administrativas a cargo de los procedimientos administrativos sancionadores:

la DFSAI y el Tribunal de Fiscalización Ambiental. Sin embargo, conforme a lo previsto en el
Artículo 6° del RPAS36, cinco autoridades participan en la tramitación del procedimiento
administrativo sancionador.
4.4.1 Autoridad Acusadora
El RPAS, a diferencia de la norma antecesora, instituyó como parte del procedimiento administrativo
sancionador a una Autoridad Acusadora, a fin de separar la función de identificar los hallazgos en las
supervisiones realizadas a los administrados, de la función de investigar y resolver los procedimientos
administrativos sancionadores.
En ese sentido, la Autoridad Acusadora está a cargo de la elaboración del Informe Técnico
Acusatorio, en el que se identifican los hallazgos de las supervisiones que califican como presuntas
infracciones.
En virtud de lo dispuesto por el RPAS, la Autoridad Acusadora es la Dirección de Supervisión.
4.4.2 Autoridad Instructora
La labor de instrucción se encuentra a cargo de la Subdirección de Instrucción e Investigación de la

DFSAI y tiene la potestad de imputar cargos y desarrollar las labores de instrucción y actuación de
medios probatorios durante la investigación en primera instancia.
4.4.3 Autoridad Decisora
La Autoridad Decisora es el órgano competente para resolver en primera instancia los procedimientos
administrativos sancionadores, archivando el caso si no se acreditó la responsabilidad del
administrado, o imponiendo las sanciones y medidas correctivas que correspondan. En virtud de lo
dispuesto en el RPAS, la Autoridad Decisora es la DFSAI.
La DFSAI, con el apoyo legal y técnico de la Subdirección de Fiscalización y la Subdirección de

Sanción y Aplicación de Incentivos, resuelve los procedimientos administrativos sancionadores,
archivando o imponiendo sanciones y/o medidas correctivas.
4.4.4 Tribunal de Fiscalización Ambiental
El Tribunal de Fiscalización Ambiental es el órgano resolutivo de segunda instancia del OEFA, está
constituido por Salas Especializadas y tiene la función de resolver los recursos de apelación
interpuestos contra las resoluciones emitidas por la DFSAI, además de las quejas por defectos de
tramitación y otras funciones que le asigne la normativa de la materia39. Este Tribunal puede
confirmar, revocar o anular la resolución emitida por la DFSAI, en todo o en parte.
4.4.5 Presidencia de Consejo Directivo
La Presidencia del Consejo Directivo es el órgano encargado de pronunciarse sobre el dictado de

medidas cautelares, antes o después del inicio del procedimiento administrativo sancionador.
4.5 La tramitación del procedimiento administrativo sancionador ambiental
4.5.1 El Informe Técnico Acusatorio (ITA)
La Autoridad Acusadora (Dirección de Supervisión) pone a consideración de la Autoridad

Instructora, a través del ITA, la presunta existencia de infracciones administrativas, acompañando los
medios probatorios obtenidos en las actividades de supervisión. La Autoridad Instructora puede
solicitar la aclaración del ITA.
A partir de la vigencia del RPAS, la Autoridad Acusadora ha puesto en consideración de la Autoridad

Instructora 329 ITA, correspondiente a los sectores energía, minería, pesquería e industria, de acuerdo
al siguiente detalle:
4.5.2 Resolución de imputación de cargos
La Autoridad Instructora, luego de valorar el ITA, puede iniciar el procedimiento administrativo

sancionador. Para ello, deberá emitir la resolución correspondiente de imputación de cargos, y
notificarla al administrado.
Dicha resolución deberá contener la información mínima necesaria para garantizar todos los derechos
del administrado, es decir, la descripción clara de los actos u omisiones que pudieran importar
infracción administrativa, las normas que tipifican tal hecho como infracción, la calificación de la
gravedad de la presunta infracción imputada, las posibles sanciones a imponerse, el plazo con el que
cuenta el administrado para formular sus descargos y los medios probatorios que sustentan tales
imputaciones.
4.5.3 Derecho de defensa
El administrado tiene un plazo máximo de quince días hábiles, luego de notificada la resolución de
imputación, para presentar sus descargos. Asimismo, la Autoridad Decisora, de oficio o a solicitud
de parte, puede citar a audiencia de informe oral para que la parte imputada ejerza con amplitud su
derecho de defensa, y para que la autoridad administrativa pueda resolver, de ser el caso, alguna duda
respecto a los hechos o medios probatorios actuados en el expediente. En esta etapa del
procedimiento, la Autoridad Acusadora puede intervenir a fin de sustentar el ITA.
4.5.4 Resolución de sanción o archivo
Concluida la etapa de instrucción, la Autoridad Instructora debe presentar a la Autoridad Decisora

una propuesta de resolución final. Aprobado el proyecto, se emitirá la resolución final, con los
fundamentos de hecho y de derecho que sustenten la existencia o inexistencia de infracción

administrativa, así como la graduación de la sanción y las medidas correctivas a imponerse, de ser el
caso.
4.5.5 Medios impugnatorios
De considerarlo necesario, el administrado podrá ejercer su derecho de someter la resolución de

sanción a la reconsideración de la misma Autoridad Decisora, para lo cual deberá adjuntar nueva
prueba. En este caso, el procedimiento de reconsideración deberá tramitarse en un plazo máximo de
sesenta (60) días hábiles.
El administrado también puede apelar la resolución de primera instancia ante el Tribunal de

Fiscalización Ambiental. Dicha autoridad cuenta con un plazo máximo de noventa días hábiles para
resolver. En esta etapa del procedimiento sancionador, la Autoridad Decisora podrá solicitar su
apersonamiento al procedimiento recursivo.
Tanto el administrado como la Autoridad Decisora podrán solicitar el uso de la palabra al Tribunal
de Fiscalización Ambiental, a fin de sustentar su posición. Finalmente, a través de la resolución final,
el mencionado Tribunal confirmará, revocará o declarará la nulidad, parcial o total, de la resolución
apelada.
4.6 Imposición de sanciones administrativas
Conforme a lo dispuesto en el Numeral 7.1 de las Reglas Generales, la potestad sancionadora del
OEFA se materializa con la imposición de sanciones administrativas, que pueden ser monetarias
(multas) o no monetarias (amonestaciones). Las sanciones administrativas, cuya finalidad es disuadir
y castigar las conductas ilícitas, son impuestas después de verificarse la comisión de infracciones en
el correspondiente procedimiento administrativo sancionador.
Así, mediante la aplicación de sanciones, la Administración Pública ejerce coerción sobre los
individuos administrados, generando dos efectos. Primero, el efecto disuasivo, en tanto que procura
evitar que el sancionado, o un tercero, incurran nuevamente en la conducta sancionada; y el segundo,
el efecto correctivo, en tanto que suspende la comisión de la conducta infractora y devuelve a la
sociedad el equilibrio perdido40. Con la sanción, el OEFA puede dictar medidas correctivas –tema
que se desarrollará más adelante–, con el objeto de eliminar, en la medida de lo posible, los impactos
negativos producidos en el ambiente.
4.6.1 Metodología para el cálculo de la multa base
La Metodología contempla las siguientes variables: (i) el beneficio ilícito, que comprende “lo que
percibe, percibirá o pensaba percibir el administrado cometiendo la infracción, así como lo que este
ahorra, ahorraría o pensaba ahorrar cometiendo la infracción”; (ii) una proporción del daño ambiental
causado, entendido como el “detrimento, pérdida, impacto negativo o perjuicio actual y probado,
causado al medio ambiente y/o a alguno de sus componentes como consecuencia del desarrollo de
actividades humanas”; y, (iii) la probabilidad de detección que, medida en términos porcentuales,
consiste en “la posibilidad que la comisión de una infracción sea detectada por la autoridad
administrativa”.
Adicionalmente, la referida multa base será ajustada utilizando los factores agravantes y
atenuantes48, entendidos como los hechos o circunstancias que al ser tomados en cuenta se incluyen
en la fórmula de cálculo de la multa, con la finalidad de aumentar o disminuir el monto de la misma.
4.7 Medidas correctivas

La LGA establece que las personas naturales o jurídicas, cuya actividad genere un impacto negativo
al ambiente, deberán adoptar inexcusablemente las medidas para su restauración, rehabilitación o
reparación, según corresponda; y, en el caso de que las consecuencias sean irreversibles, deberán
compensar en términos ambientales los daños generados, sin perjuicio de otros tipos de
responsabilidad a que hubiere lugar49.
De esa manera, el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora no agota su finalidad con la

imposición de sanciones frente a la comisión de una infracción sino que además implica el
establecimiento de medidas administrativas de obligatorio cumplimiento para los administrados, con
la finalidad de eliminar, en la medida de lo posible, los impactos negativos producidos en el ambiente5
El mecanismo legal previsto para cumplir con dicha finalidad es la medida correctiva, que será
aplicable frente a la verificación de un daño real, y consiste en una obligación concreta y específica
que deberá ser cumplida por el administrado. El sustento legal de la aplicación de medidas correctivas
se encuentra en la LGA51 y en la Ley del SINEFA52. Al respecto, el Artículo 39° del RPAS establece
que la DFSAI es el órgano competente para dictar medidas correctivas en el marco de un
procedimiento administrativo sancionador.
4.7.1 Tipos de medidas correctivas
En los Lineamientos sobre Medidas Correctivas se agrupan cuatro tipos de medidas, conforme a su
finalidad. Sin embargo, esta clasificación no implica que el órgano competente no puede imponer
otras obligaciones, de considerarlo necesario, a fin de evitar, disminuir o revertir el efecto nocivo que
una actividad humana pueda producir en el ambiente, los recursos naturales o la salud de las personas.
(a) Medidas de adecuación

Tienen por objeto que el administrado adapte sus actividades a estándares determinados,
a modo de asegurar la mitigación de posibles efectos perjudiciales en el ambiente o la
salud de las personas57. Por ejemplo, en el hipotético caso de que el OEFA detecte que
una compañía de hidrocarburos dispone inadecuadamente de sus residuos sólidos,
almacenándolos en lugares abiertos o sobre suelos sin impermeabilizar, correspondería a
la DFSAI, en el marco del correspondiente procedimiento administrativo sancionador,
aplicar una medida correctiva de adecuación, de modo que la imputada adecúe su
conducta a los estándares previstos.
(b) Medidas de paralización
Tienen por objeto cesar la actividad generadora del daño, a fin de evitar la continuación
de la afectación al ambiente. En esta categoría se encuentran medidas como el decomiso
de bienes, la paralización o restricción de actividades o el cierre temporal o definitivo de
establecimientos59. Por ejemplo, en el supuesto de que el OEFA observe que una
compañía minera evacúa a los ríos aledaños el agua utilizada en sus procesos de
producción, sin efectuar análisis químicos y tratamientos destinados a cumplir con los
Límites Máximos Permisibles vigentes, la DFSAI, en el marco del respectivo
procedimiento administrativo sancionador, podría ordenar a la imputada la paralización
de sus actividades, al menos hasta que implemente los mecanismos de mitigación
pertinentes.
(c) Medidas de restauración
Tienen por objeto revertir los impactos generados por la infracción, restaurando,
rehabilitando o reparando los componentes ambientales afectados60. La finalidad de la
medida es reponer las cosas al estado anterior a la comisión del hecho infractor. Debido
a su importancia, la DFSAI ha intensificado la imposición de este tipo de medidas
correctivas en los procedimientos administrativos sancionadores, con la finalidad de
recuperar las características físicas, químicas y biológicas del bien jurídico ambiental que
fueron alteradas o modificadas por la conducta infractora. Por ejemplo, en el supuesto de
que el OEFA tome conocimiento de que una compañía pesquera arroja sus desechos,
domésticos y/o industriales, al océano, contaminando tanto el mar como las playas más
cercanas, la DFSAI, en el marco del respectivo procedimiento administrativo
sancionador, podría ordenar a la imputada que realice trabajos de limpieza a fin de que
las áreas afectadas retomen las condiciones primigenias libres de contaminación.
(d) Medidas de compensación
Tienen como presupuesto la irreversibilidad, debido a que los componentes ambientales
no podrán retornar a la situación primigenia, por lo que corresponde compensar, en
términos ambientales o económicos, el daño ocasionado. La compensación incluye el
reemplazo o sustitución de los recursos naturales o elementos del ambiente afectados, por
otros de similares características, clase, naturaleza y calidad61. En el supuesto de que las
actividades de un administrado, bajo el ámbito de competencias del OEFA, provoquen la
afectación irreparable de un pequeño bosque, la DFSAI, en el marco del correspondiente
procedimiento administrativo sancionador, podrá disponer que la imputada genere un
nuevo bosque en una zona contigua, de modo que se cumplan las funciones naturales que
poseía el elemento original afectado.
4.8 Medidas cautelares
En el RPAS se establece que el OEFA podrá disponer medidas cautelares, antes o una vez iniciado el
procedimiento administrativo sancionador, a fin de asegurar la eficacia de la resolución final. Los
requisitos para emitir medidas cautelares son la verosimilitud de la existencia de infracción
administrativa, y el peligro de daño por la demora en la expedición de la resolución final.
Para ello, la Autoridad Instructora, mediante informe técnico fundamentado, solicitará a la

Presidencia del Consejo Directivo del OEFA el dictado de medidas cautelares, genéricas o específicas
(decomiso de objetos, cierre parcial o total, entre otros). Las medidas cautelares serán dictadas
mediante resolución debidamente motivada, pudiendo disponerse, adicionalmente, acciones
complementarias destinadas a su ejecución (instalar distintivos, pancartas, colocar precintos, sistemas
o mecanismos de monitoreo, etc).
La condición para dictar medidas cautelares antes de iniciado el procedimiento administrativo

sancionador es que el procedimiento se inicie en un plazo máximo de quince días hábiles, desde la
notificación de la medida cautelar, caso contrario, esta caducaría.
CONCLUSIONES
El derecho ambiental lo podríamos definir hoy como el sistema normativo dirigido a la preservación
del entorno humano mediante el control de la contaminación, la garantía de un uso sostenible de los
recursos naturales y de los sistemas de biosfera que sirven de soporte a la vida, en tanto el derecho
administrativo regula la organización y el funcionamiento de las administraciones públicas.
Los ciudadanos tienen el derecho y el deber de participar activamente en la defensa del ambiente
incorporándose a la gestión ambiental, aportando a la formulación, ejecución y monitoreo de las
políticas públicas y de la legislación, así como de la trama institucional encargada de aplicarlas,
siendo parte, inclusive, de los órganos públicos correspondientes. Nuestro derecho a la tutela
administrativa está regulado en el Artículo 2 numeral 20 de la Constitución, que garantiza el derecho
humano fundamental de formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la
autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro
del plazo legal, bajo responsabilidad.
Sobre este particular es de destacar que el Plan Nacional de Derechos Humanos 2006 -2010 aprobado
por Decreto Supremo 017-2005- JUS consagra que para lograr el objetivo estratégico de garantizar
el respeto y plena realización del derecho a un medio ambiente sano y protegido, debe implementarse
un sistema de fiscalización ambiental independiente, con participación de la sociedad civil y elegida
de forma transparente.
El acceso a la tutela administrativa, se garantiza por la legitimación activa para obrar extraordinaria
que, a su vez, puede ser amplia o restringida. En Perú se encuentra consagrado en la LGA (artículo
IV del Título Preliminar), el Código Procesal Constitucional (artículo 40), la Ley de Procedimiento
Administrativo General (artículo 108) y en el Título IV de la LPAG del procedimiento trilateral, del
procedimiento sancionador y la actividad administrativa de fiscalización y la Ley del Proceso

Contencioso Administrativo (artículo 12).
La LPAG en el art. 182 numeral 1, establece que las normas administrativas prevén la convocatoria
a una audiencia pública, cuando el acto al que conduzca el procedimiento administrativo sea
susceptible de afectar derechos o intereses cuya titularidad corresponda a personas indeterminadas,
tales como en materia medio ambiental, valores culturales, históricos, planeamiento urbano y
zonificación; o cuando el pronunciamiento sobre autorizaciones, licencias o permisos que el acto
habilite incida directamente sobre servicios públicos .No procede formular interpelaciones a la
autoridad en la audiencia. La omisión de realización de la audiencia pública acarrea la nulidad del
acto administrativo final que se dicte.
La Ley 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, en su artículo 12 consagra la

legitimación activa para obrar extraordinaria amplia, establece que cuando la actuación impugnable
de la administración pública vulnere o amenace un interés difuso, tendrán legitimidad para iniciar el
proceso contencioso administrativo: El Ministerio Público, que actúa como parte; el Defensor del
Pueblo, o cualquier persona natural o jurídica.
La responsabilidad ambiental administrativa se deriva de la infracción de la norma ambiental
administrativa, sus normas complementarias y su reglamentación se concreta con la aplicación de una
sanción administrativa por la acción u omisión infractora, de ella nace la obligación de reparar la
agresión ocasionada, aplicar medidas de prevención y mitigación y asumir los costos
correspondientes

Derecho Ambiental

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“Año de la consolidación del Mar de Grau”

UNIVERSIDAD ANDINA DEL CUSCO

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA

ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO

 FIGUEROA QUISPE INES MARTHA

procedimiento administrativo. - V. LA ACTIVIDAD DE FISCALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

I. LEY GENERAL DEL AMBIENTE

Artículo V.- Del principio de sostenibilidad

Artículo VI.- Del principio de prevención

Artículo VII.- Del principio precautorio

Artículo VIII.- Del principio de internalización de costos

Artículo IX.- Del principio de responsabilidad ambiental

rehabilitación o reparación según corresponda o, cuando lo anterior no fuera posible, a compensar en

Artículo X.- Del principio de equidad

Artículo XI.- Del principio de gobernanza ambiental

II. PRINCIPIOS RECOGIDOS POR LA LPAG 27444

El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los principios señalados en la

Las decisiones de la autoridad administrativa cuan creen obligaciones, califiquen infracciones,

III. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Concepto de procedimiento administrativo

a) Proceso judicial (civil, penal, comercial, contencioso administrativo);

Aplicar el concepto de proceso a todo conjunto de actos dirigidos a la formación o a la aplicación

II. Alcances del problema

De allí entonces que rechazar la calificación de “proceso” no implica en absoluto desechar la

b. La aplicación de reglas “procedimentales” al “proceso” Hay situaciones en que se han

IV. Derecho procesal administrativo

V. El procedimiento administrativo y la función administrativa

I. Los órganos administrativos Los órganos administrativos no realizan sino función

Procedimientos administrativos de órganos judiciales y legislativos De esto se advierte que existen

IV.EL DER.ECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AMBIENTAL

El Procedimiento Administrativo y la actividad de Fiscalización

“Artículo 29.- Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y

Caracteres del procedimiento administrativo

1) Es un conjunto de actos y diligencias

2) Es propio de las entidades de la Administración Pública

El PA es exclusivo de las entidades de la Administración Pública, esto es, de aquellas entidades

3) Resulta del ejercicio de la Función Administrativa

4) Persigue la obtención del acto administrativo

5) Está sujeto a la revisión judicial

V. LA ACTIVIDAD DE FISCALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

“Artículo 237.- Definición de la actividad de fiscalización

237.1. La actividad de fiscalización constituye el conjunto de actos y diligencias de investigación,

De las fuentes revisadas, se advierte que no existe unanimidad en la definición de la actividad de

Por tanto, se concluyó que la actividad administrativa de fiscalización no constituye un procedimiento

Si bien la actividad de fiscalización supone un conjunto de actos y diligencias de investigación,

VI. RELACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA ACTIVIDAD DE

En atención a lo antes señalado, consideramos que la actividad de fiscalización adopta la forma

VII. REGLAMENTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DEL

El presente Reglamento tiene por objeto regular el procedimiento administrativo sancionador y el

El procedimiento administrativo sancionador regulado en la presente norma se rige por lo principios

VI.I PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

AUTORIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

De las autoridades involucradas en el procedimiento administrativo sancionador

Las autoridades involucradas en el procedimiento administrativo sancionador son las siguientes:

Autoridad Supervisora: Es la Dirección de Supervisión, encargada de elaborar el Informe de

Autoridad Instructora: Es la Subdirección de Instrucción e Investigación de la Dirección de

Autoridad Decisora: Es la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos, la cual

VII.II DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Inicio del procedimiento administrativo sancionador

El procedimiento administrativo sancionador se inicia con la notificación de la imputación de cargos

La imputación de cargos debe contener:

(iv) Las sanciones que, en su caso, correspondería imponer.

A la notificación de la imputación de cargos se anexa el Informe de Supervisión.

 El administrado puede presentar sus descargos dentro de un plazo improrrogable de veinte