USP

UNIVERSIDAD SAN PEDRO

FACULTAD DE INGENIERIA

ESCUELA PROFESIONAL DE INGENIERIA MECANICA ELECTRICA

TRABAJO DE INVESTIGACION SOBRE CULTURA EN EL PERU

DOCENTE
CHACON CANO GUILLERMO ENRIQUE

INTEGRANTES
 CAPRISTAN ROJAS JUAN ANDREAS
 CRISPIN ENRIQUEZ ANTHONY FISHER
 SÁNCHEZ LARA RENZO
 VÁSQUEZ ESPINOZA DORIAN EIBY

II CICLO - 2019

CHIMBOTE – PERU
 INDICE

Pág.
Presentación………………………………………………………………………… 3
Introducción………………………………………………………………………… 5
CAPÍTULO I
1. La Situación Precedente A La Descentralización………………………….. 6
2. Orígenes Del Centralismo………………………………………………….. 7
3. El Centralismo Contemporáneo……………………………………………. 8
4. Descentralización: Características Definitorias…………………………….. 10
5. Los Ejes De La Descentralización…………………………………………. 12
5.1. Descentralización Administrativa……………………………………... 12
5.2.Descentralización Económica………………………………………….. 14
5.3.Descentralización Política……………………………………………… 14
5.4.Descentralización Fiscal………………………………………………... 15
6. Como Se Hizo Posible La Descentralización………………………………. 17
7. Los obstáculos que bloquean el avance descentralizador………………….. 19
8. Agenda pendiente de los procesos de Descentralización y Regionalización. 21
9. Conclusiones…………………………………………………………..... …. 26
CAPITULO II
1. Desarrollo normativo del Proceso de Descentralización…………………….. 28
1.1. La Constitución Política de 1979……………………………………… 28
1.2. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): Los albores del
proceso descentralista………………………………………………….. 29
1.3. El Primer Periodo de Alan García (1985-1990)…………………….. 30
1.4. El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000)……………………….. 31
1.5. EL Gobierno de Transición: Valentín Paniagua……………………….. 34
1.6. El Gobierno de Alejandro Toledo……………………………………... 35
a. Ley de Bases de la Descentralización………………………………….. 37
b. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales………………………………... 38
c. Ley de Incentivos para la Creación de Regiones……………………….. 38
1.7. Alan García: Segundo Período………………………………………… 38
1.8. Conclusiones…………………………………………………… …….. 41

1
CAPITULO III
Desarrollo del Proceso de Descentralización - Ley Nº 27783……………………. 42
1. Situación actual del proceso………………………………………………….. 42
a. Antecedentes…………………………………………………………. … 42
2. Ámbitos de Descentralización claves para la etapa que inició en julio del
2011……………………………………………………………………………... 43
3. Evaluación del Proceso de Descentralización…………………………………... 44
a. Introducción…………………………………………………… ………… 45
b. Competencias asignadas y proceso de Transferencia…………………….. 45
c. Recursos y Descentralización Fiscal……………………………………… 46
d. Estrategia para la Regionalización………………………………………… 46
4. Legalidad Constitucional y Descentralización………………………………… 47
a) Unidad………………………………………………… …………….. 47
b) Competencia…………………………………………… ……………. 47
c) Cooperación y lealtad constitucional…………………. ……………. 48
d) Subsidiaridad, selectividad y eficacia……………….. ……………… 48
e) Taxatividad y cláusula de residualidad……………. ……………….. 48
f) Efecto útil y poderes implícitos…………………………. …………. 49
g) Control y Tutela……………………………………….. …………… 49
h) Progresividad en la asignación de competencias y transferencia de
recursos……………………………………………. ……………….. 49
5. Conclusiones…………………………………………… ……………………… 50

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS………………………………………………... 51
 PRESENTACION

El presente trabajo monográfico de investigación, es un tema apasionante,

puesto que nuestra realidad político – social por la que se desarrolla nuestro país, es un
marco referencial y de transición de un estado centralizado hacia un estado con delegación
y transferencia de facultades, atribuciones y competencias, aspiración de las diversas
regiones que integran el Estado Peruano.

Para la elaboración del trabajo de investigación, se ha consultado a través de

la bibliografía que nos ofrece el google, visitando diversas páginas con información sobre
la descentralización en nuestro país, información que se ha vertido de forma cuidadosa en
los tres capítulos en que se distribuye la monografía, con la finalidad de que ésta pueda
satisfacer las aspiraciones como estudiante y como miembro de nuestra sociedad peruana,
teniéndose en cuenta que aún el proceso de descentralización no ha concluido, pues existe
asuntos pendientes de transferencia.

Además se hace entrega este trabajo, teniendo en consideración que uno de

los objetivos del Curso de Derecho Municipal y Regional, es el conocimiento del
comportamiento estructural de los gobiernos locales y regionales en base a las normas que
los rigen, es preciso conocer también el proceso de la Descentralización como un
argumento político y jurídico en el comportamiento de la sociedad peruana, como parte
integral del estado.
 INTRODUCCION

El centralismo ha sido desde muchos siglos atrás, un terrible lastre que atenta contra de
la unidad nacional, ha sido una fuente de resentimientos y de egoísmos regionales a
manera de reacción contra la injusta postración, la misma que cultiva el encono entre
los propios peruanos y nos hace distantes e indiferentes, acentuando aún más la división
de pueblos y de gentes.

La descentralización crece al impulso de la exigencia económica, azuzada por el

comercio internacional y los TLC. Lima (el centro de los centros en el Perú) voltea la
mirada a las provincias, sólo para requerir de ellas su aporte en recursos naturales y en
productividad para cubrir las demandas de sus nuevos socios. Esa debe ser la razón por
la que a los ojos de los pobladores del interior, el proceso descentralizador no cubre las
expectativas.

La manera como se quiere descentralizar, es la razón del fracaso de los intentos del
estado por romper el centralismo. Ninguna ley, ningún funcionario, ningún gobierno
podrá lograr la integración real del Perú y sus provincias, sin hacer partir la
descentralización desde la base social, empezando desde luego, por atender con equidad
las demandas más urgentes de salud, educación e infraestructura.

Ante la ausencia del estado, la insatisfacción, el reclamo social, la indignación se

convierten en turbas violentas, en masas fácilmente influenciadas por los
aprovechadores que merodean cualquier protesta social para ponerse al frente con
expectativas electorales y de poder.

Por eso, la regionalización, síntesis de la disyuntiva centralismo – descentralismo, es

el reto que debe afrontar el estado con verdadera dedicación.

A lo largo de este estudio hemos recorrido la historia del Perú descubriendo que, la
descentralización fue un problema de siempre y que los gobiernos en distintas épocas
avanzaron en ese sentido para que a continuación, el siguiente presidente desmontara
todo lo avanzado.
4
Solo después del gobierno transitorio de Valentín Paniagua, se ha consolidado un
proceso constante en el marco de una política nacional que cada presidente está
obligado a proseguir, y ha empezado la construcción de un marco normativo que
permite sentar las bases de un proceso de largo aliento.

Aun así, las dificultades no son pocas. Cuando las regiones se hayan integrado de
manera real y efectiva, recién podremos hablar de una nación unitaria y consolidada,
por ahora, el desafío es un reto para gobernantes y gobernados.

Mientras tanto, los primeros deben escuchar mucho más a los segundos, pues la
descentralización es todavía un proceso inconcluso.

5
 CAPITULO I

1. LA SITUACION PRECEDENTE A LA DESCENTRALIZACIÓN

La descentralización como antitesis de la Centralización, ha sido a lo largo

de nuestra historia un clamor de siempre, el pensador José Carlos Mariátegui en
uno de sus “Siete Ensayos de interpretación de la realidad peruana”, precisamente
el Sexto ensayo denominado “Regionalismo y Centralismo”, elaboró un análisis
que en aquel entonces no pudo ser más preciso. Advirtió el peligro de acceder a la
demanda descentralista planteada por los gamonales y terratenientes de inicios
del siglo XX que solo buscaban autonomía en sus dominios provinciales y
“progreso” entendido como infraestructura que esté al servicio de sus extensas
propiedades.

En ese pedido de descentralización era obvio que los pueblos no participaban, no

era posible hacerlo pues, en la estructura socio política del Perú del siglo pasado,
una costra política muy adherida a los grupos de poder servían de mayordomos de
sus deseos y actuaban en consecuencia con su encargos que, como era previsible,
solo podían favorecer a unos pocos.

Desde la publicación de los “Siete Ensayos de interpretación de la Realidad

Peruana”, transcurrieron setenta años de centralismo, sin casi ningún paréntesis
digno de nota. De alguna manera la modernidad de Lima llegó al interior, pero sin
desembocar en ese conjunto homogéneamente capitalista que anhelara
Mariátegui”.

Todas las trabas que precedieron al esfuerzo descentralista posterior provienen de

la mentalidad egoísta de los pocos sectores beneficiados con un sistema que los
privilegia inequitativamente con recursos económicos, infraestructura, medios de
desarrollo y finalmente poder local, en desmedro de las grandes mayorías
excluidas.

6
 Fue la crisis institucional de los años ochenta la que deslegitimó el sistema
democrático, poniendo con ello en tela de juicio la eficacia del propio tipo
de gobierno, por ello el desfase entre el crecimiento de las demandas de la
población y la incapacidad del Estado para satisfacerlas derivó en el
cuestionamiento de las instituciones políticas, económicas y sociales, y
ocasionó una crisis de gobernabilidad. Debido a la etapa de violencia política e
índices de hiperinflación que vivió el país, ésta adquirió la naturaleza de crisis de
gobernabilidad democrática.

1.1 ORIGENES DEL CENTRALISMO

En estricto recuento de la Historia del Perú debemos mencionar que durante el

dominio colonialista del Reino de España, nuestro país fue el gran Virreynato del
Perú, cuya capital Lima, era sede y centro del poder con radio de influencia a toda
Sudamérica.

Nada podía suceder en los Virreynatos de la Plata o de Nueva Granada, ni en la

Audiencia de Charcas, tampoco en las Capitanías Generales de Chile o de
Venezuela, que no fuera indicado desde Lima, la Ciudad de los Reyes. La sede del
poder en esa época era Lima.

Independizado el Perú de España, conservó ese esquema centralista sin mayores

cuestionamientos; las masas indígenas arrinconadas tras la cordillera de los andes
y las etnias selváticas confinadas aún más allá no significaban ningún peso
político para cambiar este estado desventajoso de cosas.

Por si fuera poco, durante las primeras décadas de vida independiente sobrevino
un grave caos político por el control del Estado. Las elites de norte y del sur se
enfrentaron en guerras civiles por el afán de conquistar el “botín de la
independencia” que estaba representado por numerosas haciendas, residencias
urbanas y minas de metales preciosos expropiadas a la corona española o a los
súbditos de la península, quienes fueron expulsado o emigraron por propia
iniciativa durante el proceso de lucha emancipadora.

7
Más adelante, surgida la bonanza del guano, se vivió un período de aparente
prosperidad al punto que sus ingresos significaban dos tercios del PBI de aquellos
años (1850-1880) y trajo como consecuencia que se abolieran ominosos tributos
que databan de la época virreynal. Acaso como una cruel paradoja, esta primera
bonanza económica reforzó el centralismo: Lima ya no necesitaba ni siquiera de
los tributos que antes provenían de las provincias y la indiferencia se acentuó más
aún.

Después de ello se le atribuye a Andrés Avelino Cáceres el primer intento de

descentralización4, después de la estrepitosa derrota en la guerra del Pacífico, el
Mariscal comprendió con mucha visión que, muchos sectores de la nación
peruana no había defendido a la patria con igual ardor por una simple razón:
gran parte de ella estaba arrumada en el patio trasero de Lima y nunca había sido
considerada como región, provincia, o municipio, por ello, los pueblos ignorados
por el gobierno central, no abrazaron con plenitud la causa patriota actuando en
muchos casos de manera displicente.

Posteriormente, el civilismo de fines del siglo XIX, estimó que el Estado no estaba
preparado para llevar a cabo ningún proceso de descentralización y regresó a la
misma historia de siempre pues ante la llegada de inversiones extranjeras en la
naciente industria minera, era preciso contar con un poder central que garantizara
la operación de transnacionales en el Perú que no tuvieran la amenaza de un
gobierno regional.

A continuación, con la constitución de 1933 se crearon consejos

departamentales que se quedaron para siempre entintadas en el texto de la Carta
Magna sin llegar a plasmarse nunca en un organismo que funcionara en la
práctica, más aún hacia mediados de siglo, la creación de diversos ministerios
(salud, hacienda, educación, vivienda) todos de corte vertical y burocrático que
nacía en Lima y dependía de ella hicieron más sólida la decisión de centralizar el
poder.

8
 1.2. EL CENTRALISMO CONTEMPORANEO

Así llegamos a las décadas contemporáneas, en muchísimos aspectos, el Perú está

casi íntegramente concentrado en Lima. O, mejor, muchísimos de los intereses
de los peruanos están casi totalmente reunidos en la capital y sin embargo
Lima y Callao sólo comprende el 0.3 % del territorio nacional. Esta concentración
demográfica creciente e incesante se debía y se debe a que un grueso sector de la
población campesina de los lugares más remotos y olvidados de nuestro país se
ven obligados a migrar a la capital o capitales de provincia, en busca de las
oportunidades que total y absolutamente les venía negando el Estado en su lugar
de origen.

Sin embargo, la ciudad genera nuevas frustraciones, de las expectativas –

contexto de vida nuevo y moderno, castellanización, y mayores
posibilidades de esparcimiento, es un “monstruo” incapaz de resolver la demanda
más acuciante de los migrantes: trabajo digno y bien remunerado, por lo que a
falta de otra alternativa, los provincianos no tienen otra alternativa que
informalizar total y absolutamente la ciudad, contribuyendo a su desarrollo pero
paradójicamente también al caos, que cada vez se hace más insostenible;
entonces al no crecer proporcionalmente la oferta de servicios, los limeños o
lugareños de las grandes capitales de provincia, básicamente de los sectores
medios, han visto resentida seriamente la calidad de los servicios que venían
recibiendo respecto de la seguridad en la vivienda y en las calles.

El fenómeno, no obstante, genera simultáneamente otra gravísima manifestación:

el resto del territorio del país, en lugar de verse cada vez más poblado, físicamente
más y mejor ocupado, y racionalmente mejor ordenado. Solo la Costa alberga a
los centros de poder del país, aprovechando desde luego, la estratégica posición
frente al mar, vía a través del cual se desarrolla el comercio principalmente con el
resto del mundo.

9
 Lo que nos lleva finalmente a un stress urbano que asfixia a la capital y comienza
a suceder con algunas ciudades de la costa que alcanzan un desarrollo económico
mayor al resto del país.

De ahí que sea necesario tener claro, en la antinomia propuesta: centralismo-

descentralización, los términos conceptuales de su significado como veremos a
continuación.

1.3. DESCENTRALIZACION: CARACTERISTICAS DEFINITORIAS.

La clave de subsistencia y de desarrollo del Estado Unitario peruano como un

verdadero Estado Constitucional moderno y eficaz pasa, necesariamente, por
la descentralización del país. De lo contrario, seguiremos el camino ya conocido,
que traduce un fresco de desigualdades e injusticias, de pobreza y pauperización,
en un paisaje que muestra la generosidad de la naturaleza al brindarnos una
realidad rica en recursos naturales y otros elementos.

Para lograrlo es necesario un cambio de mentalidad. Como dice Brewer- Carías,

“que se entienda que en el Estado no sólo debe existir un solo gobierno
nacional, sino que el gobierno del Estado está conformado además de por el
gobierno nacional, por el gobierno de los territorios intermedios y por los
gobiernos locales. Si esto no se entiende, lo que habrá será una caricatura de
descentralización y el riesgo inminente de la pérdida de la democracia por
ausencia de mecanismos de participación política, que sólo fórmulas
descentralizadas pueden procurar.”

Se mantiene el error conceptual: denominar gobierno unitario, representativo y

descentralizado al Estado Unitario Descentralizado.

10
Existen un sinnúmero de definiciones sobre descentralización, siendo las más
empleadas, las siguientes:

a) Transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y

recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos de los que son
titulares las entidades de la función ejecutiva hacia los gobiernos sub-
nacionales.
b) Reducción y transferencia de poderes de un centro hacia sus partes
integrantes, práctica de transferir competencias, funciones y recursos
desde el nivel central del Estado hacia las organizaciones de ésta y de la
sociedad a niveles territoriales menores, supuestamente más adecuados para
una mayor y más democrática participación de la población en la
determinación política, económica y físico-ambiental de su destino colectivo.
c) Es la hermana gemela de la democracia. Predominio en un estado de la
adscripción de la realización de sus fines directos e indirectos a las
competencias de personas jurídicas distintas del gobierno central
(Administración indirecta), favoreciendo la participación de la colectividad
en el poder público como modo de reestructuración de competencias
realizada a favor de las Entidades más próximas a los ciudadanos.
d) En sentido genérico: se entiende por descentralización todo proceso que
traslada asuntos de la capital del país hacia la provincia, cualquiera que sea
su índole, en sentido técnico-jurídico significa la radiación de competencias de
carácter administrativo en manos de autoridades regionales o locales. El
máximo grado de descentralización se confunde con el federalismo.

Se la define también como un proceso de redistribución espacial y social del

acceso a las oportunidades de desarrollo, reconociendo y valorando la diversidad
geográfica, ecológica y étnico-cultural.
El que recibe la competencia actúa como órgano de un ente distinto de aquel al que
se resta la competencia. Asimismo, se enfatiza que dentro del ente descentralizado
puede existir un cierto grado de centralización interna o puede existir
desconcentración.

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 Algunas características básicas que describen a la descentralización son:
autogobierno, auto-administración, recursos propios y control (tanto del pueblo
como de los que ejerzan el poder)

2. LOS EJES DE LA DESCENTRALIZACIÓN.

Al hablar de descentralización no se puede evitar mencionar por lo menos

cuatro ejes de aplicación, sin los cuales no es posible avanzar en un proceso de
desarrollo regional. Tanto el aspecto administrativo que otorga funciones y
responsabilidad a las autoridades regionales, como el aspecto político que
empodera y legitima a los representantes regionales en su actuación al frente de su
ámbito de poder, son ejes temáticos que desarrollaremos a continuación
conjuntamente con el aspecto económico y fiscal que en buena cuenta alimenta y
proporciona los recursos financieros que hacen posible todos los planes y
proyectos que las regiones se plantean o se proponen con miras a lograr el
desarrollo de sus respectivas regiones.

2.2. Descentralización Administrativa

Implica el traspaso de competencias y funciones que por mandato
constitucional debe realizarse progresivamente conforme a un conjunto de
criterios definidos legalmente tomando en cuenta la capacidad de gestión
efectiva del GGRR o GGLL que recepciona dichas competencias.

El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una

determinada organización de gobierno regional o local no quiere decir que
todo lo que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En última
instancia, el órgano de gobierno regional o local responderá de alguna u otra
forma ante el gobierno central. En este tipo de descentralización las
autoridades encargadas de la administración local pueden ser elegidas por los
pobladores o designadas por el gobierno central.

Partiendo del enfoque de la provisión de bienes públicos, se puede decir

que este tipo de descentralización no incluye decisiones sobre la provisión,

12
 como lo afirma Ivan Finot, “en el caso de una descentralización operativa
(administrativa) también existen decisiones, pero no sobre provisión –en
su sentido estricto- sino sobre operación de la provisión”.

La descentralización administrativa ha sido definida como la transferencia de

responsabilidad para el planeamiento, manejo y la colocación de recursos del
Gobierno Central a determinadas agencias, unidades subordinadas o diferentes
niveles de gobierno, autoridades semiautónomas, autoridades públicas,
corporaciones, autoridades funcionales u organizaciones no gubernamentales.

Asimismo, desde esta perspectiva se han considerado a la desconcentración, a

la devolución y a la delegación como mecanismos de la
descentralización administrativa, enfatizándose que en todos ellos debe primar
la responsabilidad funcionarial (accountability) ante la población y las
entidades fiscalizadoras por los actos que desarrollen en el ejercicio de sus
funciones, debido a que esta responsabilidad maneja la discreción como
esencia de la descentralización administrativa, que envuelve la delegación de
esa autoridad.

2.3. Descentralización Económica.

También entendida por algunos como privatización. Consiste en transferir el

proceso de asignación de diferentes factores e insumos de producción, de
instancias político- administrativas hacia mecanismos de mercado. Bajo este
punto de vista, se puede considerar a la privatización como una forma de
descentralización, siempre que se relacione con mecanismos de un mercado
competitivo. Tomando el enfoque sobre la provisión de bienes públicos, se
puede decir que la descentralización económica se relaciona más que con la
provisión de bienes públicos, con la producción de éstos.

La descentralización económica debe propender a la integración horizontal

entre las regiones (a fin de lograr economías de integración bajo una sola
administración estatal), y la integración vertical entre las regiones y Lima, y de

13
 sus entornos rurales con sus ciudades-eje (complementando la producción
rural y la producción y el consumo urbanos).

El aspecto fiscal se refiere a definir temas como: qué nivel de gobierno

determina la base y la tasa de cada impuesto, qué nivel de gobierno se hace
responsable de la prestación de un servicio específico -por ejemplo, agua,
salud, educación- y cómo equilibrar los desbalances horizontales -por ejemplo,
diferencias de desarrollo, de ingreso, de educación y de pobreza- entre
regiones.

2.4. Descentralización Política.

Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralización
política, el hecho de que las autoridades a las cuales se hará la transferencia de
facultades sean elegidas por los pobladores de la región o localidad, y no
simplemente designadas por el gobierno central.

Las competencias transferidas en una descentralización política, esencialmente

normativas, serán ejercidas de forma autónoma por los gobiernos
subnacionales, respondiendo en última instancia a los pobladores que los
eligieron y no al gobierno central. Desde el enfoque económico de la provisión
de bienes públicos, afirma Finot: “...sólo habrá descentralización política
cuando se decide (por parte de los gobiernos locales) qué, cuánto y con qué
recursos proveer...”

La dimensión política del proceso (descentralización) responde a la necesidad

de vincular a los ciudadanos a las decisiones públicas colectivas y dar a
éstas legitimidad y capacidad de ser cumplidas y que ha cobrado importancia
principalmente como una reforma democrática, dirigida a ampliar la "matriz de
oportunidades de participación”.

2.5. Descentralización Fiscal.

14
Proceso por el cual se asigna recursos a los Gobiernos Sub-nacionales, a fin de
asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia.
Implica reglas de eficiencia en la recaudación tributaria, el uso eficiente de los
recursos públicos, y reglas de responsabilidad fiscal para que contribuyan con
la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Perú

son de dos tipos:

a. Los recaudados directamente por dichos obiernos y,

b. Aquellos recaudados por el gobierno nacional y que luego son
transferidos hacia los gobiernos subnacionales.

Estos últimos a su vez se subdividen en dos categorías:

1) los provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos

gobiernos, que pueden o no ser compartidos con el gobierno
nacional.
2) los que provienen de los impuestos generales de la nación.

Entre los principales recursos fiscales que actualmente se destinan a los

gobiernos subnacionales, destacan el impuesto a la renta de empresas
dedicadas a la explotación de riquezas naturales y el Impuesto de Promoción
Municipal (IPM). Por otro lado, entre los ingresos generales del tesoro
público que el gobierno nacional transfiere a los gobiernos subnacionales,
se encuentran aquellos que forman parte de los programas sociales
administrados por los gobiernos locales, tipo vaso de leche por ejemplo,
o aquellos que se utilizan para pagar gastos corrientes y remuneraciones de
maestros y servidores públicos de los centros de salud en las regiones.

Por lo tanto, los gobiernos regionales en el Perú carecen de fuentes de

ingresos tributarios propios directamente recaudados. El grueso de los
recursos de estos gobiernos proviene de transferencias efectuadas por el
gobierno nacional, las mismas que pueden subdividirse en dos tipos de
15
fuentes: aquellas provenientes de impuestos destinados y aquellas
provenientes de los recursos generales u ordinarios del tesoro público.

A pesar de los diversos recursos y mecanismos de transferencia

presupuestaria que tienen los gobiernos regionales, éstos continúan
demandando mayores presupuestos. Sin embargo, las normas vigentes ya
no contemplan más recursos que los que actualmente existen, salvo para el
caso de fusiones entre dos o más regiones. En este eventual caso, la Ley de
Descentralización Fiscal contempla que tales regiones integradas percibirán
tres tipos de recursos nuevos. Por un lado, recibirán el 50% de los ingresos
provenientes de 3 impuestos efectivamente recaudados en la respectiva
región: el IGV (sin el Impuesto de Promoción Municipal), el ISC y el
impuesto a la renta de personas naturales.

Por otro lado el otorgamiento de mayores recursos presupuestarios a los

gobiernos regionales debe ir aparejado con una clara asignación de
responsabilidades y funciones a los mismos, así como con una demostrada
eficiencia de ejecución presupuestaria por parte de ellos. Lo que ocurre
actualmente en varios casos es que los gobiernos están recibiendo fuertes
ingresos adicionales, sin mayores responsabilidades ni competencias y sin
tener la capacidad para ejecutar mayores gastos especialmente de inversión.

En este sentido, sería interesante recoger lo que ya está estipulado

para los gobiernos regionales en la ley de Descentralización Fiscal, y
aplicarlo también a los gobiernos locales. En dicha norma, para el futuro, se
establecen incentivos para aquellas regiones que muestren mejoras en el
esfuerzo fiscal, en función a metas de recaudación pre- establecidas. Aún no
se ha determinado el procedimiento para establecer dichas metas y tampoco
se ha establecido el tipo de incentivos a otorgar.

Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el tratamiento

regional de las políticas y planes relacionados con la explotación

16
 racional de los recursos y el manejo del ambiente; la cual se mantiene aún
insuficientemente operativizada por esas carencias.

3. COMO SE HIZO POSIBLE LA DESCENTRALIZACION

El inicio de la descentralización democrática fue posible por la confluencia de 3

factores principales:
En primer lugar, por la demanda de la fuerzas descentralistas y experiencias
exitosas de gestión locales basadas en procesos de gestión participativa y
concertada que desde hace más de 2 décadas se venían desarrollando en diversos
lugares del país. Experiencias que han sido una de las fuentes importantes para el
diseño del nuevo marco normativo de la descentralización.

Pero el proceso de descentralización fue también fruto de grandes consensos

nacionales. El marco normativo básico para darle curso, no hubiera salido
adelante si no fuera por el gran consenso nacional alcanzado entre todas
las fuerzas y partidos políticos en el Congreso de la República. La reforma de
los 12 artículos de la Constitución referidos al capítulo de la descentralización,
la Ley de Bases, la Ley de Elecciones Regionales y Municipales, la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, todas ellas fueron aprobadas casi por
unanimidad. No cabe duda que no hubiera sido posible sancionarlas de otra
manera, pues en la sociedad peruana y sobre todo, en el Congreso de la
República, no hay hegemonía de alguna fuerza política en particular.

Un tercer factor decisivo para el inicio del proceso descentralista fue la voluntad
política del gobierno del Presidente Toledo para llevarla adelante. El impulso al
proceso de descentralización es quizá uno de los mayores méritos y logros del
gobierno actual. En nuestro país, dada la precariedad de la representación
política así como la debilidad de la representación social, es necesario
tomar plena conciencia de que la consolidación del proceso de
descentralización sólo será posible si logramos la concurrencia de estos tres
factores que hicieron posible iniciarla.

17
 A ello habría que agregar ahora el indispensable protagonismo de los
nuevos Gobiernos Regionales y Locales.

El diseño de los planes de desarrollo concertados y participativos de los

Gobiernos Regionales y Locales son esfuerzos que sobre la base de visiones de
futuro compartidas regionales-departamentales y locales, buscan producir
procesos de articulación interinstitucional en función de estrategias y
priorizaciones de programas y proyectos para lograr el desarrollo integral de sus
circunscripciones.

En función de dichos planes de desarrollo se busca articular los programas

sociales y la acción de todos los actores del desarrollo como los empresarios
privados micro y medianos, las empresas estatales, las organizaciones privadas
de desarrollo y la acción de los sectores del Gobierno Nacional.

4. LOS OBSTACULOS QUE BLOQUEAN EL AVANCE

DESCENTRALIZADOR.

Entre los problemas y limitaciones más serias que enfrentan la

descentralización podemos mencionar:

 Estructura normativa confusa y desintegrada con parches y remiendos que no

responden a un diseño integral y concordado.

 Estructura operativa compleja basada en tres sistemas diferentes; la nueva

normativa de la descentralización, la estructura de los antiguos Comités
Transitorios de Administración Regional (CTAR) y los sectores transferidos del
gobierno central: las Direcciones Regionales Sectoriales (DIRES).

 La autonomía limitada de los GR debido a la cercana supervisión del MEF,

prevista por ley, en la programación, formulación, aprobación, ejecución,
evaluación y control de los presupuestos regionales.

18
 Base territorial inadecuada basada en los antiguos departamentos y no en
espacios más amplios (macro-regiones) que permitan mayor escala e
integración económica.

 Capacidades profesionales y técnicas limitadas derivadas en parte de las

barreras para ofrecer sueldos y salarios competitivos en relación a los montos
de inversión disponibles.

 Ausencia de mecanismos e incentivos para la cooperación técnica horizontal

entre GR, que permitan identificar, adaptar y elevar la escala de experiencias
innovadoras y exitosas en temas de gestión pública, inclusión social,
emprendimientos productivos y manejo ambiental entre otras.

 Preferencia política y normativa (SNIP) por las obras de infraestructura (fierro

y cemento) en desmedro de la inversión en capital humano y programas
sociales.

 Aumento de la conflictividad basada en localismos y disputas sobre recursos

naturales (agua) y asignación de canon y regalías, así como la poca o nula
disposición de las autoridades regionales y locales para prevenir y mediar en
estos conflictos.

Quizás el factor común detrás de muchos de estos problemas es la debilidad

institucional de los GR que se debe a múltiples factores; legislación y
normatividad profusa y confusa; la complejidad y novedad del proceso de
descentralización, la falta de recursos humanos en calidad y cantidad
suficiente, y la “crisis del crecimiento” ya señalada. Pese a todo ello, la
descentralización es un proceso irreversible responde no solo a una decisión
política sino también a la necesidad y al reclamo ciudadano de acercar la gestión
pública a la población local y atender mejor a la diversidad de oportunidades y
problemas que tiene una población tan heterogénea como la peruana.

Este reto implica promover una mayor responsabilidad de electores y

organizaciones regionales y locales, públicas, privadas y de la sociedad civil, para
19
 construir y participar en una visión compartida para el desarrollo regional y
nacional. Quizás tomando como base estas visiones compartidas puedan ir
superándose los conflictos en los que predomina una miope visión cortoplacista y
localista, para lograr una integración basada en la diversidad que el país reclama.

5. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y

REGIONALIZACIÓN.

El tema de la descentralización aparece en los primeros lugares de la agenda

gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y políticas públicas que
configuran avances importantes pero aún insuficientes para contrarrestar el perfil
centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato político-
administrativo. Mientras este desfase ocurra, se alejarán las posibilidades satisfacer
objetivos de desarrollo equitativos y sostenibles para el país en su conjunto. Bajo
este argumento, se trata de develar los orígenes o causas estructurales del
centralismo y del inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica cuestionar
los patrones que rigen la economía y la estructura del Estado.

Estas son, a nuestro entender las cuestiones pendientes para alcanzar la efectiva
descentralización en el Perú:

a. Se aprecian vacíos en los contenidos programáticos de las organizaciones

con una visión descentralista, sean estas oficiales o privadas (Organismos No
Gubernamentales, Colegios Profesionales, Gremios Empresariales y Laborales,
Universidades; Frentes de Desarrollo Locales), estas debieran empujar a los
contendores electorales (en la época justa) para explicitar sus propuestas
descentralistas con la mayor consistencia posible. Esta posibilidad será más
eficiente si se parte de balances rigurosos entre los logros y las insuficiencias
detectados. Quizá sea el Acuerdo Nacional el escenario más adecuado para
auspiciar estos intentos, considerando que la octava Política de Estado del
Acuerdo Nacional aboga precisamente en favor.

b. La reforma o modernización del Estado en general y del Poder Ejecutivo

en particular debieran considerar la inserción en la arquitectura gubernamental
20
 de estructuras orgánicas y mecanismos de gestión que garanticen la mejor
atención a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendrían que precisarse con
mayor rigor las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de Gobierno
(Nacional, Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la
denominación “Regional” es una ficción transitoria de espacios cuya
cobertura alude finalmente a conglomerados departamentales o provinciales
aunados por expectativas y potencialidades comunes.

c. En ese espectro, debe activarse el Consejo de Coordinación

Intergubernamental (CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que
pueden trabar su desempeño, como son la confusa representación de los
Gobiernos Municipales y la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus
acuerdos. Esta cuestión es fundamental porque el CCI se ha concebido
precisamente como un mecanismo idóneo para articular y consensuar
estrategias de gestión y políticas de desarrollo compartidas entre las tres
instancias territoriales de Gobierno.

d. Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones desde

el Gobierno Nacional (Ministerios Organismos Públicos
Descentralizados, Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y
Municipales. Sin embargo, estás no se han acompañado de modo paralelo o,
mejor aún, de manera previa, con los recursos humanos, logísticos y
financieros suficientes. El resultado de esta discrepancia se patentiza en la
inadecuación del ritmo y de la calidad del gasto. Dos respuestas pueden
atenderse frente a este fenómeno perverso:

1) El reforzamiento sustantivo de los programas de capacitación aplicados

a los cuadros profesionales de Municipalidades y Gobiernos
Regionales, en materia de proyectos, presupuestos, planeamiento
estratégico y gestión gerencial.

2) Estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos

visibles en el desenvolvimiento de sus funciones.

21
e. Debiera resolverse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las
Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad
Ministerial, y el desempeño de las Gerencias de los Gobiernos Regionales.
Mientras este paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las
Gerencias respectivas de los Gobiernos Regionales), los programas, políticas y
proyectos seguirán amenazados por su incompetencia y se mantendrán
mecanismos burocráticos ineficientes y onerosos.

f. Es también pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o

Tenientes Gobernadores, considerando que, en términos orgánicos, se
superponen o conflictúan con el mandato de los Alcaldes y autoridades
regionales; complicando la gobernabilidadad en ambos espacios territoriales.

g. Deberían ser mucho más categóricas y explícitas las estrategias dedicadas a

reordenar económicamente el territorio. Siguen siendo frágiles y
extremadamente

h. Parciales y desconectadas entre sí, en todos los estratos del Gobierno,

las políticas dedicadas a armar corredores o circuitos económicos sustentados
en redes viales y energéticas, en sistemas urbanos jerarquizados y en la gestión
integrada de cuencas. Esta debilidad atenta contra la construcción de espacios
amplios donde se generen economías de escala para atender con mayor
eficiencia el desenvolvimiento de cadenas productivas competitivas y los
servicios a cargo de las diferentes instancias territoriales del Gobierno.

Dentro de esta temática territorial, han sido débilmente tratados los agudos
conflictos sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo irracional,
abusivo y depredatorio de los recursos naturales, especialmente de aquellos no
renovables. El desbosque masivo, la contaminación de las tierras y aguas por los
relaves mineros constituyen un riesgo grave que ni la práctica regulatoria del
estado ni la normatividad han sido capaces de revertir. A este respecto, es cada vez
más claro que tendrá que ser el Estado envuelto por objetivos de desarrollo
sostenible y de respeto a los derechos de las mayorías, donde también se incluyen
a las Comunidades Nativas y Campesinas, el que tendrá que arbitrar
22
equitativamente los límites de las actividades extractivas cuando comienzan a
amenazar la pulcritud del ambiente, la supervivencia de grupos poblacionales y el
mantenimiento de las Reservas Naturales tanto como las Áreas de
Amortiguamiento y los cursos de agua.

Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalización, en el

sentido de que allí no se delimitarán Regiones formales, como entidades de
gobierno con sus respectivas autonomías políticas y administrativas. La opción
planteada por la Secretaría de Descentralización propone más bien escenarios
territoriales alternativos viables, definidos esencialmente por su predisposición
para articular vocaciones económicas, geográficas, culturales e institucionales; así
como proyectos de interés común. Se asume que la maduración real de estas
vocaciones viabilizará progresivamente la configuración de Regiones formales
(macroregiones); evitando así las frustraciones de los ejercicios regionalizadores
anteriores; particularmente del ocurrido en el Referendum de octubre del 2005.

La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinación Interregionales,

Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades Municipales y
Gobiernos Regionales – Departamentales, ha enriquecido el caudal de iniciativas
de articulación e integración de territorios. Sin embargo, son notorias las
dificultades y conflictos que surgen cuando se trata de definir el tratamiento
funcional y presupuestario de programas o proyectos en esa diversidad de
formaciones institucionales, algunas de las cuales carecen incluso de soportes
legales. Pareciera ser pertinente, entonces, la determinación de procedimientos y
normas reguladoras para la designación de unidades ejecutoras y programadoras en
cada tipo de iniciativa; en base a Acuerdos de Ejecución, bajo el patrocinio de la
Secretaría de Descentralización y del Ministerio de Economía y Finanzas.

Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de

participación popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente a
los procesos de formulación, ejecución y monitoreo de los Planes de Desarrollo
Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales
y Regionales – Departamentales. No obstante, es reconocible de manera directa o a
través de los Informes de la Defensoría del Pueblo y de la Mesa de
23
Concertación para la Lucha contra la Pobreza, que, en la práctica, estos
mecanismos son, en un alto porcentaje de los casos, insatisfactorios. Esta de
situación se debe a que los Talleres, las convocatorias y la normatividad son
insuficientes o sesgados y a que persevera una conducta de parte de la población
que no es favorable a involucrarse en debates colectivos aún si estos tocan temas
que la afecta directamente.

La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se

consignan recursos públicos para las instancias regionales – departamentales y
locales o municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a que se
trata de un asunto crucial para los procesos de descentralización. En efecto, y a
pesar de la configuración de un Grupo o Mesa multi institucional para avanzar
en la reforma fiscal con una óptica descentralista, se mantienen latentes
una serie de ambigüedades, inercias y deformaciones que tendrán que
corregirse. Entre ellas:

a. la relativamente baja “carga tributaria” (alrededor del 13 – 15% del PIB)

para solventar el gasto público en las magnitudes que permitan responder a
las demandas críticas,

b. la distribución inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre los

sectores e instancias territoriales de gobierno,

c. los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon, sobre
canon y regalías; así como los Fideicomisos establecidos por algunas empresas
mineras y los Fondos de Solidaridad que también algunas empresas
Mineras han establecido de modo voluntario, y que por lo tanto son muy
volátiles, en reemplazo de un impuesto a las sobreganancias empresariales, tal como fue
originalmente concebido,

d. prácticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos,

e. recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captación

impositiva en la forma de impuestos directos.

24
6. CONCLUSIONES

a. Regionalización es una forma de organización del Estado destinada a acercar el

Poder a todos los confines territoriales que lo conforman, logrando con ello la
integración de los Pueblos y su participación en la vida política y económica
del País.

b. El Perú a lo largo de su historia ha tenido episodios de descentralización que

al poco tiempo fueron dejados de lado por falta de continuidad y visión futura.

c. Toda descentralización en el Perú debe pasar por una reforma del Estado, ya
que si no es eficiente y capaz de organizarse para atender los requerimientos de
las regiones, no podrá esperar éxito, Esa reforma pasa por redefinir los
roles y responsabilidades del Gobierno Central y las regiones a fin de evitar
confrontaciones y disputas de poder.

d. La descentralización es el eje de la regionalización, pues le permite acceder a

una descentralización administrativa, política, económica y fiscal, los cuales son
herramientas de progreso para las regiones.

e. Sin embargo se puede advertir que las mayores dificultas en el avance del
proceso están dadas por la subsistencia de funciones superpuestas entre los
ministerios y las autoridades regionales, así como un estrecho margen de
autonomía que el MEF concede para la elaboración de los presupuestos
regionales.

25
f. Del mismo modo es evidente que hace falta una capacitación y adiestramiento
de profesionales y técnicos en las Regiones para un mejor uso del
presupuesto asignado, siendo frecuente que muchos recursos económicos se
quedan sin poder ser empleados durante el ejercicio del presupuesto por falta de
capacidad a la hora de plantear los proyectos de desarrollo que tanto requieren
las regiones.

26
 CAPITULO II

DESARROLLO NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION

1. La Constitución Política de 1979.

La constitución de 1979 proponía que las regiones se constituyesen sobre la base

de áreas geo-económicas contiguas aprobadas por ley, a iniciativa del ejecutivo y
del pedido de las corporaciones departamentales de desarrollo. Esta propuesta
fue catalogada por los analistas como «verticalista»17, por su forma de
implementación.

Para la norma constitucional, las regiones son básicamente entes de ficción jurídica
que surgen y se mantienen en el tiempo, a partir de las creaciones artificiales de la
ley. Dicha ley debía ser elaborada por los expertos del ejecutivo con la gran
deficiencia de no recoger la opinión de los pobladores y de sus representantes
regionales.

Desde su planteamiento y discusión, la propuesta fue

tipificada como una clara imposición de uno de los
órganos del Estado (poder ejecutivo) en desmedro de los
objetivos perseguidos. Para una gran parte de la oposición,
existía el convencimiento que las regiones debían ser
entes geográficos, sociológicos e históricos con
caracteres afines; es decir, que las regiones debían surgir
como circunscripciones administrativas impulsadas por la
voluntad espontánea y persistente de los pueblos y no por
imposición del Estado.

Aunque no se trató de una propuesta original, pues la tendencia era ya un

clamor político que supieron recoger las mayorías políticas de la Constituyente
de aquel entonces.
27
 La Constitución de 1979 introdujo, a nivel de normativa constitucional, cambios
importantes e inéditos, dando paso a lo que Pedro Planas denomina el consenso
por la regionalización que abarcó desde 1979 hasta 1989.

Al respecto afirma que “La Asamblea Constituyente de 1979 tenía que poner
término a este sistemático centralismo, garantizando un nítido proceso de
descentralización mediante un conjunto de plazos y cronogramas insertos en la
Constitución, que inclusive instaban al gobierno constitucional a efectuar una
inmediata convocatoria a elecciones municipales.”

2. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): Los albores del proceso

descentralista.

Durante el gobierno de Fernando Belaúnde Terry, en

1984 se aprobó el Plan Nacional de Regionalización,
que fijó sus objetivos y metas en la descentralización
administrativa.

Tal vez uno de los importantes avances por

desarrollar los departamentos se dio durante el
segundo período de gobierno del arquitecto Belaunde
(1980-1985), con el restablecimiento de las
Corporaciones Departamentales de Desarrollo –

CORDES creadas durante el gobierno de Oscar R. Benavides (1963-1968), y que

fueron desactivas por la dictadura militar de Velasco Alvarado.

En el periodo de gobierno de Acción Popular se logró convertir a las CORDES

en organismo desconcentrados de desarrollo, con autonomía económica y de
decisión en los departamentos, lográndose importantes obras de alcance nacional,
departamental y local como de infraestructura vial, habitacional, educativa,
social, económica y productiva que hasta la fecha perduran. A nivel de las
localidades más deprimidas del país, se dio impulso de manera destacable al
28
 programa de Cooperación Popular – COOPOP, creadas durante este gobierno,
con participación activa de la población local, dotando a los sectores más pobres
de la infraestructura básica y elemental.

a. El Primer Periodo de Alan García (1985-1990)

Durante el primer gobierno del presidente Alan García Pérez se

promulga el 16 marzo de 1987 la Ley de Bases de la Regionalización Ley

.
24650 El marco legal de entonces puso como límite la existencia de 12
regiones, lo que generó un problema en la integración de los
departamentos y provincias contiguas en ellas., la creación de las regiones
fue apurada por razones de cálculo político.

Muchas provincias y departamentos hicieron sentir su desacuerdo con la

conformación, por haber sido incluidos en una región junto con otros con
quienes jamás habían tenido contacto alguno. Tal fue el caso de la región
de La Libertad-San Martín donde el departamento de San Martín, a través
de marchas y movilizaciones bastante violentas, logró que se respete su
autonomía departamental y también que sea separado definitivamente de la
región en que había sido colocada.

El 13 julio de 1989: Mediante la Resolución Suprema 132-89-PCM se

convoca a consulta popular en varias localidades del país, para que la
población se pronuncie sobre demarcación regional. El 19 julio de 1989 se

,
aprueba el reglamento de la Ley 25077 sobre la primera elección de los
representantes a asambleas regionales. El 12 noviembre del mismo año:
Cinco de las once regiones creadas por ley eligieron a sus autoridades
(Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). El 8 abril
de 1990: Se elige -coincidiendo con los comicios generales- a las
autoridades de las regiones Nororiental del Marañon; San Martín-La
Libertad; Gran Chavín; Andrés Avelino Cáceres; Los Libertadores-Wari;
Inka.

29
 Siguiendo el orden cronológico y en plena vigencia de la Constitución
del 79, mediante un referéndum realizado el 24 de febrero de 1991 (durante
el gobierno de Fujimori), la población del ex Departamento de San Martín
decidió separarse de la Región Víctor Raúl Haya de la Torre (San Martín
–La Libertad), derogándose por consiguiente la ley de creación.

b. El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000)

El autogolpe dado por Fujimori en 1992 no solo

significó la disolución de los gobiernos regionales
sino también la liquidación de un sistema de
planificación del desarrollo. Este, a partir del
Instituto o Nacional de Planificación (INP),
engarzaba los diversos sectores y las instancias
de los ámbitos nacional, regional y local. Este
sistema buscaba concordar y dar coherencia a las
políticas de desarrollo en sus diferentes ámbitos.
Las funciones del INP fueron asumidas en parte por el Ministerio de
Economía y Finanzas y por el Ministerio de la Presidencia; posteriormente
las asumió la Presidencia del Consejo de Ministros. Desde entonces primó en
el país una visión centralista de desarrollo sectorial, en desmedro de una
visión de desarrollo integral. El Ministerio de Economía y Finanzas
privilegió el aspecto presupuestal, optando por una política de asignación de
recursos en función de las “urgencias” de la coyuntura y de la
disponibilidad presupuestal, sin obedecer a un plan nacional y regional que
planteara el desarrollo en el mediano y largo plazo.

El proceso de descentralización en cierne fue socavado en sus débiles

cimientos por el autócrata ex presidente Alberto Fujimori ya que durante el
Gobierno central de ese entonces se anuló anula las 11 regiones creadas en el
Gobierno Aprista reemplazándolas por los Consejos Transitorios de

30
administración Regional (CTAR) asumiendo las mismas funciones de los
Gobiernos eliminados hasta que se elijan a nuevas autoridades.

Con la creación del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el año

1992, los CTARES tomaron más poder debido a que este ministerio se
convierte en el ente coordinador con las regiones proporcionándoles más
recursos. Según la constitución aprobada en 1993, las autoridades de los
CTARES debían ser elegidas en el año 1995. Esto no se dio por razones
autoritarias y centralistas admitiendo más bien la creación de 12 CTARES
más de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los departamentos del Perú
debían ser convertidos en regiones administradas por el Poder Central.

El presidente Regional era elegido por el Presidente de la República y esta

autoridad acordaba con un Consejo de Coordinación conformada por los
alcaldes provinciales.
De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo
nivel del Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la
macrocefálica Lima.

Con el autogolpe del 92 desaparecieron las instancias de coordinación del

desarrollo en el ámbito regional. Aunque algunos Consejos Transitorios de
Administración Regional (CTAR) mantuvieron la responsabilidad de la
ejecución de algunos proyectos sueltos realizados con fondos de la
cooperación internacional, no articularon una visión de conjunto. Si bien
algunos CTAR llegaron a elaborar planes departamentales de desarrollo,
estos se quedaron en el papel.

Por otra parte, no hubo los recursos requeridos para desarrollarlos, ya que
estos estaban en manos del gobierno central. Todo lo anterior ofreció un
cuadro muy semejante a la bíblica Torre de Babel. Al visitar las provincias
hallamos una serie de proyectos que, pese a proclamar su voluntad de
desarrollar las regiones más pobres del Perú, se expresan en lenguajes
distintos y muestran una gran descoordinación entre sí. Tal cosa dificulta que
se articulen en un esquema de desarrollo regional sostenible. Así, en una
31
 misma provincia pueden coincidir programas desarrollados por diversas
entidades públicas sin que exista entre ellos la coordinación necesaria
(FONCODES, PROMUDEH, PRONAA, INRENA, INADE, etc.

Al respecto, García Belaúnde nos dice: “La Constitución de 1993…

también consagró las regiones, pero lo hizo en el papel, sin autoridades,
sin competencias, sin órganos de dirección y sin recursos. Estuvieron
pintadas en la pared, pues no sirvieron para nada y jamás se instalaron.
Más bien, a través del Ministerio de la Presidencia, se inició un lento pero
eficaz proceso de centralización del país, a tal extremo que a los pocos
meses todo dependía del poder Ejecutivo. Se llegó de esta manera a un
hipercentralismo, en dimensiones que jamás antes existieron. Fue, pues,
un retroceso notable”.

c. EL GOBIERNO DE TRANSICIÓN: VALENTÍN PANIAGUA.

Con el derrumbe del régimen de la autocracia se inició la transición a la

democracia. El Congreso nominó Presidente al Dr. Valentín Paniagua el que
convocó y realizó elecciones libres, en las que salió elegido el Presidente
Alejandro Toledo, y se eligió un Congreso unicameral de composición en
distrito múltiple departamental, para un período de cinco años, todo ello
vigente todavía en la Constitución de 1993.

Durante el Gobierno de Transición de Valentín

Paniagua se logró un cambio positivo: se
inició un proceso de elaboración de planes
concertados de desarrollo que deberían servir
de base para la elaboración de los
presupuestos participativos. Este proceso fue
coordinado por los Consejos Transitorios de
Administración Regional (CTAR) y las mesas
departamentales de lucha contra la pobreza, y

32
 significó un importante avance, pues
consiguió lo siguiente:

Generó una discusión pública y participativa sobre las estrategias y

prioridades del desarrollo.

Logró identificar, a través de diversos talleres distritales, provinciales y

departamentales, un cuadro de necesidades. También se recogió la
percepción de la población sobre los principales problemas que enfrenta
implicó un ejercicio de asignación de los recursos con criterio de equidad.
Cabe reconocer que el sistema de planificación de los años noventa mostraba
ciertas señas de obsolescencia y burocratismo, mostrando rasgos fuertemente
estatistas. Frente a ello, sin embargo, lo adecuado hubiera sido actualizar la
metodología de planificación en lugar de liquidarla.

Sin embargo, y no obstante la finalidad transitoria del gobierno del Dr.

Paniagua. Se pudo notar una decidida vocación por sentar las bases legales
que reencaminaran el avance del proceso regionalizador.

d. El Gobierno de Alejandro Toledo

Con fecha 6 de marzo de 2002, se sancionó la Ley 27680 26 que modificó

el título sobre la descentralización de la Constitución vigente de
1993, modificándolo sustancialmente, e introduciendo, esta vez, un modelo
regional más definido (esta modificación, por ser poco conocida, se
inserta como anexo). En síntesis, esta modificación constitucional ha
afinado el modelo municipal, restaurando algunas de las facultades que la
dictadura de Fujimori había cercenado, y precisando las regiones, que
antes existían sólo en el papel.

El nuevo contexto plantea una situación diferente en cuanto a la formulación

de los planes de desarrollo concertados, por los siguientes motivos:

33
 Se cuenta con nuevas autoridades regionales democráticamente elegidas,
con una legitimidad que no tenían los CTAR. Las regiones asumen,
de acuerdo con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley Nº
27867), la misión de promover el desarrollo regional.

 En reemplazo de las mesas de lucha contra la pobreza se crearon

los consejos de Coordinación Regional, con participación de los alcaldes
provinciales y distritales y de las organizaciones de la sociedad civil.

Es indudable que los anteriores planes departamentales concertados son un

insumo importante para la elaboración de los nuevos. Ellos contienen la
información básica de los departamentos y las propuestas generales para el
desarrollo regional. Pero también muestran ciertos límites y requieren ser
readecuados a la luz del nuevo escenario regional.

Allí se proponen grandes objetivos y metas, sin especificar cómo

lograrlas y sin definir prioridades que permitan puntualizar cuáles son los
primeros pasos a seguir. Encontramos en ellos una yuxtaposición de grandes
lineamientos, con una sumatoria de pequeños proyectos. Se evidencia, por
tanto, la falta de propuestas intermedias que articulen ambas dimensiones.

Revisando, por ejemplo, las propuestas de políticas sociales, encontramos en

gran parte de los planes de desarrollo la apuesta por un panorama ideal,
proyectándose una educación óptima en todos los niveles (básica, primaria,
secundaria, técnica y superior), que abarca tanto los aspectos de
infraestructura como los de estructura curricular. En un contexto de recursos
restringidos, no se especifica cuál es el orden de prioridades ni tampoco
los pasos concretos para lograr estos objetivos. Algo similar sucede en el
tema de la salud y en los demás ámbitos.

De igual modo, en los planes concertados previos encontramos solo

raramente un diagnóstico específico sobre los problemas que se enfrentan en
la gestión del desarrollo como: la capacidad de gerenciar el desarrollo por
34
parte del gobierno regional y los gobiernos locales, el porcentaje de
recursos se destina a la inversión, el nivel de formación de los funcionarios
y empleados, el grado de eficiencia en la prestación de servicios etc.

En noviembre del 2001 se inicia la discusión de la Reforma

Constitucional del Capítulo XIV referida al proceso de Descentralización. El
22 de julio del 2002 se concerta con los partidos políticos y representantes de
la sociedad un ambicioso conjunto de políticas nacionales de largo plazo
denominado “Acuerdo Nacional”, donde la descentralización ocupa un
lugar preeminente. En marzo del 2002 se convoca a elecciones para
elegir a los Presidentes Regionales junto con los alcaldes.

El 20 julio del 2002 se aprueba la Ley de Bases de la Descentralización Nº

27783. En setiembre del 2002 se conforma el Consejo Nacional de
Descentralización (CND).En noviembre del 2002 se eligen Presidentes
Regionales junto con los alcaldes para el periodo 2003-2006.

a. Ley de Bases de la Descentralización.

En julio del año 2002 se promulgó la Ley

de Bases de la Descentralización (El
Peruano 2002, Ley 27783) que, además de
finalidad, principios y objetivos políticos,
económicos, administrativos, sociales y
ambientales define aspectos como
territorio, gobierno, jurisdicción,
autonomías, normatividad y
procedimientos.

Asimismo, establece competencias de los gobiernos regionales y locales

como también las reglas, mecanismos y procedimientos para la conducción y
ejecución del proceso de descentralización y crea el Consejo Nacional de
Descentralización con la responsabilidad y los recursos para impulsar la

35
descentralización y se encarga de diseñar instrumentos complementarios
para la creación de los gobiernos regionales en el siguiente proceso electoral,
previsto para noviembre de ese año.

b. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

Se promulga el día anterior a la elección de los veinticinco presidentes
regionales y de los alcaldes provinciales y distritales. La Ley 27867 (El
Peruano, 2002), con base en la antes citada, establece principios rectores de
la gestión regional, sus competencias generales y específicas, la
organización, recursos, atribuciones, procedimientos, regímenes y
funciones. Además regula el proceso de transferencia de los activos y
pasivos de los Consejos Transitorios de Administraciones Regionales
(CTAR), que durante diez años fueron entidades regionales subordinadas al
poder político nacional.

c. Ley de Incentivos para la Creación de Regiones

Esta Ley (El Peruano, 2002, Ley 28274) tuvo por objeto promover la
integración territorial, política y administrativa de los actuales departamentos
para crear competitividad regional. Los incentivos consideraban aspectos
financieros y tributarios, fundamentalmente. Las iniciativas podían ser
promovidas por los presidentes regionales, los partidos políticos o los
vecinos.

Se dejó al margen de la promoción y de las juntas de coordinación a los

alcaldes. Las iniciativas debían ser expresadas en un expediente técnico que
evaluara el CND para convocar a un referéndum y constituirse como tal.
El resultado de la consulta fue adverso y subsisten los actuales
departamentos, que son sedes de gobiernos regionales, pero no se crearon
regiones como ámbitos jurisdiccionales.

36
e. Alan García: Segundo Período

El gobierno de Alan García se inauguró con un discurso de compromiso

explícito con la reforma descentralista. En su primer Mensaje a la Nación
anunció que gobernaría conjuntamente con las autoridades regionales y
locales. En octubre de 2006, en la presentación de las 20 medidas para
relanzarla, buscó proyectar una imagen comprometida con el proceso. Al
igual que en muchos otros aspectos de la gestión del gobierno, los hechos
han estado muy distantes de las palabras y ninguna política se ha orientado a
resolver los problemas que han limitado la descentralización.

El anuncio de transferir el ciento por ciento de las funciones de la manera más

rápida posible se ha reducido a un procedimiento burocrático que no modifica
la estructura del poder. Se han creado programas paralelos en los ministerios
que duplican las funciones supuestamente transferidas; se carece del cálculo de
costos de las funciones compartidas y exclusivas de los gobiernos regionales
que sustente técnicamente la transferencia de los recursos; y también falta una
visión integradora de la transferencia que permita a los gobiernos regionales
formular políticas y estrategias regionales de desarrollo.

El incremento de los recursos para los gobiernos regionales y locales proviene

del canon, las regalías y el FONCOMÚN, que son políticas aprobadas antes de
2006 y que hoy, en un escenario de crisis, se verán seriamente afectadas.
Ejemplos concretos de esta situación son los siguientes: el estancamiento de la
descentralización de los recursos públicos en los mismos niveles porcentuales
que al inicio del gobierno; el férreo control de la burocracia del MEF sobre la
formulación y gestión del presupuesto nacional, lo que afecta la autonomía de
los gobiernos regionales y locales; la negativa del MEF para trabajar
seriamente una propuesta de descentralización fiscal, que incumple así
acuerdos tomados con el presidente Alan García. Éstos son indicadores claros
de que en este aspecto persiste el centralismo de una tecnocracia que se
impone por encima de las autoridades elegidas e incluso de las leyes. Con la

37
crisis económica, estas circunstancias se han hecho más evidentes, ya que la
estrategia del gobierno pasa por incrementar aún más el control de los
recursos.

El discurso a favor de la regionalización terminó en el incumplimiento del

compromiso presidencial de apoyar a las Juntas de Coordinación Interregional
(JCI) y del anuncio de las denominadas regiones piloto, las cuales hasta el día
de hoy carecen de sustento normativo y del apoyo necesario para dotarse de
contenido y capacidad operativa, a pesar de la buena disposición de varios
presidentes regionales.

La resistencia del gobierno a conformar el Consejo de Coordinación

Intergubernamental, definido en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, es una
clara muestra de que se carece, en las altas esferas del poder, de la voluntad
efectiva para generar marcos institucionales vinculantes sobre la conducción
del proceso de descentralización. Son positivas las reuniones que promueve la
Presidencia del Consejo de Ministros y la Secretaría de Descentralización con
la ANGR, AMPE y REMURPE, así como la apertura al diálogo de algunos
ministerios como Salud, Agricultura y el MIMDES. Pero es evidente que no
estamos ante una política del Presidente y del partido de gobierno.

Las campañas sistemáticas del APRA y de una buena parte de la clase

política contra los mecanismos de participación y concertación ciudadana
buscan contraponer la democracia representativa a la participativa en regiones
y localidades. El objetivo es generar condiciones favorables para suprimir los
mecanismos de concertación de la gestión pública con los principales actores
sociales y políticos. El argumento es que son una traba para la eficiencia en la
gestión de los recursos. No cabe duda de la necesidad de hacer cambios en
estos mecanismos, pero no hay sustento alguno para señalar que afectan la
capacidad de gestión de los gobiernos regionales y locales. Los desempeños
muy buenos de algunas autoridades que promueven la concertación
demuestran categóricamente que se trata de un argumento falaz que busca
bloquear toda posibilidad de que la sociedad organizada tenga un rol activo en
la gestión pública.
38
 El gobierno del APRA apuesta a seguir concentrando las decisiones políticas y
la asignación de los recursos. El resultado de esta estrategia, que cuenta con el
apoyo de un amplio sector de la clase política y de los grupos de poder
económico, es el estancamiento del proceso.

f. CONCLUSIONES:

 A partir del gobierno de Valentín Paniagua, se puede observar una

sostenida voluntad de llevar a cabo el proceso de regionalización en el
Perú, sobre todo después de la firma del Acuerdo Nacional, lo que ha
permitido incluir como política de Estado la descentralización del país en
beneficio de las regiones.

 La Constitución del 79, planteaba una integración territorial en base a

criterios geoeconómicos dirigida por el propio Estado, en base a
criterios sociológicos e históricos, que, sin embargo, al no contar con la
participación real de los propios habitantes de las regiones, no llegó a
implementarse.

 Durante el primer Gobierno de Alan García, se quiso imponer la

conformación de macro-regiones sin tener en cuenta la opinión de los
pobladores, así por ejemplo fracasó el intento de unir a la Libertad con
Amazonas, poco tiempo después de su conformación vía Decreto
Supremo. Eso demuestra que en materia de regionalización hay que ser
sumamente democráticos.

 En el gobierno de Fujimori, se pudo observar un retroceso en el avance

de la descentralización, al punto de dejar en manos de las CTAR (Comité

39
 Transitorio de Administración Regional) a las regiones, confirmado de
esta manera su proyecto centralista y autoritario.

CAPITULO III

DESARROLLO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

LEY Nº 27783.

1. SITUACIÓN ACTUAL DEL PROCESO

a. ANTECEDENTES

Los principales momentos por los que pasa la descentralización son:

 2002: Luego de aprobarse la Ley de Bases (Ley Nº 27783), se aprobó la

Ley de Demarcación y Organización Territorial y la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales.

 2003: Se aprobó la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Marco

del Presupuesto Participativo, y se inició la transferencia de
responsabilidades del gobierno nacional a los gobiernos regionales y
locales.

40
 2004: Se caracterizó por la aprobación de la Ley y Reglamento del Sistema
de Acreditación, la Ley y Reglamento de Incentivos para la Integración y
Conformación de Regiones y la Ley de Descentralización Fiscal.
Adicionalmente, se continuó con el proceso de transferencia de
responsabilidades y se universalizó la formulación del presupuesto
participativo.

 2005: Lo más relevante fue el referéndum para la conformación de

regiones, en que el 69% de los electores votó por el “NO”, ninguna región
se conformó y sólo en el departamento de Arequipa se obtuvo una votación
mayor al 50% más uno.

41
 2006: Fue un año marcado por las elecciones generales a inicios de año y
las elecciones regionales y locales en el mes de noviembre, que tuvo
avances muy limitados en el proceso de descentralización. Lo más
destacable fue el “Shock de Descentralización” que consistió en el
anuncio por el nuevo gobierno de 20 medidas descentralistas en el mes
de octubre, de las cuales la mayor parte se refirieron a acelerar la
transferencia de funciones y activos del gobierno nacional a los gobiernos
regionales y locales.

El Congreso, por su parte, aprobó la eliminación de las prefecturas y

subprefecturas, y estableció que corresponde a los Presidentes Regionales
designar y cesar a los directores regionales y que las direcciones regionales
dependen de los gobiernos regionales.

 2007: El Poder Ejecutivo se centró en la implementación de las 20

medidas descentralistas y en optimizar el funcionamiento de los
sistemas administrativos –en especial el Sistema Nacional de Inversión
Pública y el de Adquisiciones y Contrataciones-. Por su parte, el
Congreso aprobó, a inicios de año, normas para promover la fusión de
municipios distritales y su asociación en mancomunidades, y para
establecer la separación de poderes entre el Ejecutivo del Gobierno
Regional y su Consejo, y posteriormente la nueva Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo.

 2008: En este año hubieron avances relevantes en algunas

dimensiones del proceso de descentralización, tales como: la culminación
de la transferencia formal de funciones a los gobiernos
regionales, la institucionalización del instructivo de presupuesto
participativo multianual, la creación e instalación del Centro Nacional
de Planeamiento Estratégico – CEPLAN y la instalación del Consejo
de Coordinación Intergubernamental – CCI.
 2009. En este año se constituyó legalmente la Asamblea Nacional
de Gobiernos Regionales – ANGR, adoptando la forma de asociación
civil sin fines de lucro y agrupando actualmente a 24 gobiernos
regionales. Se transfirió el 95% de las funciones sectoriales a los gobiernos
regionales.

Este año que estuvo marcado por la crisis financiera internacional, la

misma que tuvo impacto negativo en nuestro país, lo que originó que el
Poder Ejecutivo diseñara e implementara el Plan de Estímulo Económico
cuyo principal objetivo fue mantener el crecimiento económico y tasas
estables de empleo; incrementando la asignación de recursos fiscales a los
gobiernos descentralizados para la mejora de sus proyectos de inversión en
infraestructura, así como para dar continuidad a las obras no ejecutadas en
el año 2008. Esta medida fue duramente criticada por la Asociación de
Municipalidades del Perú (AMPE) y la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR).

En el último trimestre del año 2009 se avanzó en la aprobación del

Reglamento del funcionamiento del Consejo de Coordinación
Intergubernamental; sin embargo quedó en el tintero la aprobación del
Reglamento de la Ley de Mancomunidad Municipal.

 2010: Hubo la tercera elección de autoridades regionales y

autoridades locales; las Comisiones Intergubernamentales inician la
definición de elementos del rol rector que deben cumplir los sectores en la
gestión descentralizada; se inició la transferencia administrativa del
Programa de Complementación Alimentaria –PCA a municipios distritales
y del proceso de transferencia de las Sociedades de Beneficencia
Pública a las municipalidades provinciales, y se elabora la Matriz de
delimitación de competencias y distribución de funciones del
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
  2011: Ya se han transferido el 90.3% de las funciones sectoriales a
los gobiernos regionales y la Municipalidad de Lima Metropolitana; la
Ley Anual del Presupuesto Público para el año fiscal 2011 ha detenido el
Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa hasta que sea
auditada por una entidad independiente; se elaboró la Matriz de
delimitación de competencias y distribución de funciones del MTC y el
MINDES; once (11) ministerios con competencias compartidas han
conformado comisiones intergubernamentales, sólo falta constituir la del
Ministerio de Cultura. Estas comisiones vienen trabajando sus lineamientos
de gestión descentralizada, destacándose las correspondientes a MTPE,
MINDES y SALUD; y siete (7) LOF de ministerios con competencias
compartidas fueron aprobadas, y tres (3) LOF de los ministerios con
competencias exclusivas.

2. ÁMBITOS DE DESCENTRALIZACIÓN CLAVES PARA LA ETAPA QUE

INICIÓ EN JULIO DEL 2011.

La descentralización del poder y, por consiguiente de la gestión estatal es

considerada como una política de reforma del Estado que se orienta a alcanzar
fines específicos ligados al desarrollo y bienestar de las personas, así como a la
eficiencia en la gestión del territorio.

La descentralización se implementa a través de un proceso de mediano y

largo plazo, dentro del cual se va transfiriendo responsabilidades, recursos y
mayores niveles de autonomía a los gobiernos descentralizados que administran,
prestan servicios y gobiernan a una determinada circunscripción territorial.

La descentralización en el Perú viene atravesando tres (3) etapas: la primera etapa

(2002 – 2006) se caracterizó por la aprobación del marco legal inicial, la elección
e instalación de los gobiernos regionales, el arranque de la reforma con el avance
de la transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales en el
marco de un sistema de acreditación; así como, el frustrado proceso de integración

44
de regiones. Los resultados del referéndum del 2005 marcaron el cierre de esta
primera etapa, debido a que se produjo un estado de agotamiento en los diversos
actores del proceso, particularmente en la entidad encargada de su conducción
política, el CND.

La segunda etapa (2006 – 2011) se caracterizó por la reorientación de la estrategia

descentralista, el reemplazo del CND por la Secretaría de Descentralización en el
ámbito de la PCM, la aceleración del proceso de transferencia de funciones, la
aparición de nudos críticos del proceso que demandan nuevas reformas, la
consolidación relativa de los gobiernos regionales y el surgimientos de
nuevos actores en la escena regional y municipal (Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales –ANGR, mancomunidades municipales, Juntas de
Coordinación Intergubernamental –JCI, entre otros). Se adoptó el denominado
“Shock Descentralizador” en el 2006 y la reorientación del proceso que trajo
consigo la urgencia de revisar la política de descentralización fiscal originalmente
diseñada.

A julio 2011, se abre paso en una tercera etapa del proceso, cuyo inicio coincide
con la finalización de la transferencia administrativa de funciones, programas y
proyectos a los gobiernos regionales y locales.

Para esta etapa, los ámbitos de la descentralización identificados como claves

son los siguientes:

1. Reforma institucional para una gestión descentralizada.

2. Conducción del proceso, articulación y coordinación para la gestión
descentralizada.
3. Fortalecimiento de capacidades para la gestión descentralizada.
4. Financiamiento para la gestión descentralizada y descentralización fiscal.
5. Regionalización y ordenamiento territorial.
6. Democracia representativa y participación ciudadana.
7. Desarrollo económico descentralizado.
8. Igualdad de género en la agenda de la descentralización.

45
 9. Descentralización y gestión de los conflictos sociales.

3. EVALUACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

a. INTRODUCCIÓN

¿Quiénes estuvieron a cargo de la Descentralización?; ¿Cuántas funciones han sido

transferidas tanto a los gobiernos regionales como locales?; ¿Cuál ha sido la
ejecución presupuestal en los tres niveles de gobierno en los último años?; ¿Ha
funcionado la estrategia de descentralización?; ¿Cuáles son los principios
interpretativos del Tribunal Constitucional en materia de Descentralización?; son
los temas que se desarrollarán en este punto en cual evaluaremos el avance del
proceso de descentralización.

b. COMPETENCIAS ASIGNADAS Y PROCESO DE TRANSFERENCIA.

A través de la reforma constitucional acerca de la descentralización, se efectuó la

asignación de competencias tanto para el nivel de gobierno regional como para el
de gobierno local, las leyes orgánicas de Bases de la Descentralización, de
Gobiernos Regionales y de Municipalidades desarrollaron la asignación de
competencias y son extensas en el señalamiento de las funciones que deben ser
entregadas por el gobierno nacional.

Primero el Consejo Nacional de Descentralización –CND hasta 2006, y luego la

Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros –PCM,
implementaron planes anuales de transferencias de funciones, y junto con
ellas fondos, programas, proyectos, empresas, activos y organismos.

Según el informe de la PCM 2010 – 2011, el balance del proceso de

transferencias de funciones es el siguiente:

46
 Gobiernos Regionales: del total de 4,810 funciones (185 funciones
señaladas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales –LOGR, multiplicadas
por 26 gobiernos regionales) a transferir, se ha entregado 4,342 funciones
(90.3%), estando pendientes 468.

 Gobiernos Locales: desde 2003 las transferencias se han focalizado en

determinados fondos, programas, proyectos y activos, entre los que
destaca el Programa de Complementación Alimentaria; y las experiencias
piloto en materia de municipalización de la educación (35 municipalidades
distritales de 144 programadas) y de transferencia de la gestión de la atención
primaria de la salud (40 pilotos distritales de 100 programados).

c. RECURSOS Y DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

El seguimiento presupuestal permite apreciar los problemas y desafíos en

materia de recursos y financiamiento. Un buen indicador del comportamiento
presupuestal es la ejecución de la inversión pública por niveles del gobierno,
siendo una variable de política y expresión de gestión pública.

En el siguiente cuadro se puede apreciar lo siguiente:

 La inversión pública ha crecido significativamente para los tres niveles

de gobierno. Si se considera el total (se denomina “gobierno general”
a la suma de los tres) casi se ha triplicado.

 En el periodo, la responsabilidad de ejecución se ha estabilizado en torno

a la siguiente proporción aproximada: 1/5 en gobiernos regionales; 2/5 en
gobiernos locales y 2/5 en gobierno nacional.

 El grado de ejecución también es creciente; de menos del 50% en 2007

para los gobiernos subnacionales, para 2010 el grado de ejecución es del
orden del 60% para los gobiernos regionales y de 72% para los gobiernos locales.

47
 Pese a que esto ofrece una perspectiva ciertamente positiva de capacidad de
gestión de recursos públicos en el nivel subnacional; es decir, avances en
términos de eficacia; siguen siendo materia de análisis la eficiencia, la calidad
y contribución a la equidad territorial de las mencionadas inversiones, cuestión
frente a la cual será posible una aproximación más certera en la medida que la
lógica de resultados esté crecientemente presente en la gestión presupuestaria.

d. ESTRATEGIA PARA LA REGIONALIZACIÓN

El proceso de regionalización se inició con la elección de gobiernos regionales

en los actuales departamentos y en el Callao; siendo el objetivo la creación de
regiones sobre la base de “áreas contiguas integradas” histórica, cultural,
administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas
sostenibles.

El mandato constitucional señala que mientras dure el proceso de integración,

dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación
entre sí, que serían determinados por ley.

Casi diez años después de la reforma constitucional es un convencimiento

general que la elección inmediata de gobiernos regionales constituyó un pie
“forzado”, cuyas consecuencias no se previeron, pues abonó una cierta
independización de los procesos de descentralización y regionalización y que
con la recepción de funciones y recursos se consolidara una lógica
departamental; por lo cual el funcionamiento de gobiernos regionales en
los actuales departamentos no necesariamente ha constituido el inicio
del proceso de conformación de regiones conforme esperaba la Constitución,
sino que, por el contrario, se ha convertido en cierto sentido en un obstáculo.

4. LEGALIDAD CONSTITUCIONAL Y DESCENTRALIZACIÓN

48
El Tribunal Constitucional ha desarrollado en la parte de fundamentos de sus
sentencias, principios en apoyo de la interpretación de los textos constitucionales y
que están vinculados al proceso de organización del Estado. Estos principios son:

a) Unidad

Según el artículo 43º de la Constitución, el Estado peruano es unitario y

autónomo, lo que significa que tenemos un Estado en el cual los gobiernos
regionales y locales no sólo tienen autonomía administrativa y económica, sino
también política.

Esta autonomía política se sustenta, por un lado, en la elección de sus

órganos de sufragio, y por otro lado, en la capacidad de dictar normas con rango
de ley. (STC 00024-2006-AI; 5).

b) Competencia

Las competencias están distribuidas entre órganos nacionales, regionales y locales,

según lo establece la Constitución (artículo 192º para los gobiernos regionales; y
artículo 195º para los gobiernos locales), sin embargo, esta enumeración no
es cerrada, ya que se delega en la ley la posibilidad de establecer otras
competencias inherentes a su función.

Dependiendo de la materia de que se trate, competencias y funciones se fijan en

otras leyes nacionales. Ordenanzas regionales y municipales no están
jerárquicamente subordinadas a las leyes nacionales, para explicar su relación con
éstas se debe recurrir al principio de competencia, es decir, si se corresponden con
las atribuciones y facultades que les han sido entregadas. Este principio es
desarrollado en la STC 0024-2006-AI; 6B.

c) Cooperación y lealtad constitucional

49
La lealtad constitucional impone a cada sujeto institucional el deber de
ejercitar sus propias competencias. (STC 00013-2003-AI; 6B).

Los Gobiernos Regionales tienen el deber de observar el principio de

cooperación y lealtad constitucional nacional; no pudiendo, con sus actos
normativos, afectar fines estatales o contradecir intereses nacionales. (STC
0024-2007-AI; 29).

También deben abstenerse de realizar toda medida que pueda comprometer o

poner en peligro el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignado a
tales instancias de poder estatal y vecinal. (cfr. 20 y 21-2005-PI; 42)

Al Gobierno Nacional le asiste el deber de colaborar y cooperar con los

Gobiernos Regionales –lealtad constitucional regional. (STC 0024-2007-
AI; 29).

Este principio opera como una garantía institucional, asegurando que el

proceso de descentralización no degenere en uno de desintegración en el que
los gobiernos regionales puedan confundir el principio de autonomía con
los de autarquía o soberanía interna. (cfr. 20 y 21-2205-PI; 44).

d) Subsidiaridad, selectividad y eficacia

En sentido vertical, está referido a la relación existente entre un ordenamiento

mayor –que puede ser una organización nacional o central- y un ordenamiento
menor –que puede ser las organizaciones locales o regionales-, según la cual el
primero de ellos solo puede intervenir en los ámbitos que no son de
competencia del ordenamiento menor. (STC 00013-2003-AI; 13); (STC 0001-
2004-CC; 4).

Este principio tiene como contrapartida, el principio de selectividad y eficacia,

pues para determinar al órgano encargado de asumir una competencia concreta,
es necesario realizar una proyección de la capacidad de gestión efectiva,

50
 determinada en función de criterios técnicos y objetivos. (STC 0001-2004-
CC;4).

e) Taxatividad y cláusula de residualidad

Los gobiernos regionales no tienen más competencias que aquellas que la

Constitución y las leyes orgánicas le hayan concedido; de modo que aquellas
que no le hubiesen sido conferidas, corresponden al Gobierno Nacional. (cfr.
20 y 21-2005-PI; 49 y STC 00024-2006- AI; 6).

Si bien es cierto, la cláusula de residualidad no está expresamente reconocida en

la Constitución, si es posible que se entienda reconocida tácitamente en ella.
(STC 00024-2006-AI; 6).

f) Efecto útil y poderes implícitos

Cada vez que una norma confiere competencia a los gobiernos regionales, debe
entenderse que ésta contiene normas implícitas de subcompetencia para
reglamentar la norma legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia
conferida a los gobiernos regionales carecería de eficacia práctica o utilidad.
(STC 0010-2008-AI; 28).

g) Control y Tutela

El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y

ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de
competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales, en este sentido los gobiernos regionales, así
como los locales, se encuentran sometidos a supervisión directa y permanente a
instancias de control y tutela por parte de órganos nacionales competentes. (cfr.
20 y 21-2005-PI; 53 y 55).

51
 h) Progresividad en la asignación de competencias y transferencia de
recursos.

La asignación de competencias a los gobiernos regionales, así como la de sus

recursos es un proceso abierto que la Constitución ha querido asegurar al
establecer solo de manera enunciativa las competencias de los gobiernos
regionales, y dejar que esta tarea se complemente y amplíe mediante la
incorporación de nuevas competencias por medio de la reserva de ley
orgánica prevista en el artículo 192.10 de la Constitución o, incluso, mediante
acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales, tratándose de
competencias delegadas. (STC 0010-2008-AI; 29).

5. CONCLUSIONES

 Se debe clarificar competencias y funciones de los tres niveles de gobierno e

instar al consenso en materia del Plan de Transferencias de Mediano Plazo.

 Para enfrentar los retos de la descentralización, se requiere la participación de

los actores estratégicos de los tres niveles de gobierno, el diseño de una
metodología especial que debe ser liderada por la PCM a través de las
Secretarías de Descentralización y Gestión Pública.

 La estrategia general en materia de descentralización fiscal debe

corresponder a un acuerdo consensuado por los tres niveles de gobierno, y ésta
tendría que considerar la importancia de que los gobiernos regionales tengan
ingresos predecibles y capacidades de recaudación que resguarden su
autonomía económica, así como una evaluación de la regla que ata a la
conformación de regiones la entrega de facultades de orden tributario a los
gobiernos regionales.

 Uno de los asuntos más importantes está vinculado a las inequidades y

concentraciones de recursos generados por la asignación del canon y las
regalías. En ese sentido el estudio de las posibles correcciones relativas a la
asignación, criterios de distribución y la utilización de los recursos resulta muy
52
 importante, así como el manejo de políticas y criterios explícitos de asignación
de recursos compensatorios dirigidos hacia las circunscripciones.

 La legislación sobre canon, que asigna su distribución considerando la

localización del recurso natural explotado, ha contribuido a que zona cercanas
y similares tengan gran disparidad en la disponibilidad presupuestaria y se
muestre concentración en pocas circunscripciones de gran volumen de
transferencias por este concepto; lo cual no ha funcionado como una ventana de
oportunidad para lograr sinergias.

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