FACULTAD DE DERECHO CORPORATIVO Y CIENCIAS SOCIALES

UNIDAD DE PREGRADO

La optimización de los contratos APP-Bata Blanca en el Perú

Trabajo de investigación-Asesoría de tesis II

AUTOR

Gutierrez Romero Stefany Geraldine

Lima - Perú

2018
 INDICE

Abstracto

1. CAPITULO 1: Planteamiento del problema

1.1. Descripción de la realidad problemática
1.2. Formulación del problema
1.2.1.Pregunta objetiva
1.2.2.Pregunta específica
1.3. Objetivo de la investigación
1.4. Justificación de la investigación
1.5. Viabilidad
2. Capítulo 2: Marco Teórico
2.1. Teoría de las Asociaciones Publico Privadas
2.2. Experiencias de las Modalidades de APP en el mundo.
2.3. Modalidad de concesión Bata Blanca aplicado en el Perú en el Sector Salud
2.3.1.Características del modelo de contrato de concesión bata blanca
3. Capítulo 3: Metodología
3.1. Diseño de la investigación
3.2. Población y muestra
3.3. Instrumentos de medida (Cuestionario / Entrevistas)
4. Capítulo 4: Resultados
5. Capítulo 5: Discusión, conclusiones y recomendaciones
Abstracto

Tanto los gobiernos de países desarrollados como los en vía de desarrollo vienen buscando
diversas formas innovadoras para expandir de forma rápida sus infraestructuras. Las APP en el sector
salud se han vuelto una buena opción ya se requieren básicamente de una reducida inversión de
capital inicial por parte del estado.
En los países en vías de desarrollo, donde las necesidades de servicio son muchas, los
gobiernos deberían satisfacer las necesidades primarias y muy urgentes, tales como salud y educación,
destinando sus presupuestos a estos rubros.
El Perú, país que ingresó recientemente al mercado de APP en cuanto a los servicios de salud,
pero está aplicando el modelo de APP de forma innovadora, en vista que experimenta diversos
modelos para satisfacer sus crecientes necesidades de servicio de salud. Además, cuenta con una Ley Commented [IJBO1]: Quién afirma esto?
Commented [C2R1]:
de Concesiones que se ha usado meticulosamente en infraestructura de transporte. Las primeras
experiencias de salud fueron impulsadas desde mediados de la primera década del 2000 por el Seguro
Social (EsSalud) como un mecanismo que ayudaría a cerrar brechas asistenciales de Lima y Callao, que
se estaban incrementando como efecto del crecimiento económico y la formalización del empleo.
De acuerdo con Sergio Bravo Orellana, los proyectos enfocados en el sector salud, involucran
montos elevados con relación a la construcción y a la operación de los hospitales, y este factor
económico limita al gobierno a financiarlos por sus propios medios, sin embargo; debido a la
implementación de las asociaciones público privadas, se ha podido llevar a cabo.
La presente investigación, aborda el tema de la optimización de los contratos de APP- Bata
blanca en el Perú, tema el cual coadyuva a una gran reflexión puesto que el problema se enfoca en
cómo se podría optimizar los contratos de APP- Bata Blanca en base a la experiencia obtenida en los
Contratos frente a las experiencias obtenidas en los hospitales Kaelin y Barton, construidos y
administrados por consorcios privados.
Partiendo de lo anteriormente dicho, a través de esta investigación, se tiene como objetivo
buscar mecanismos de optimización de los contratos APP- Bata Blanca en el Perú, los mismos que ya
se vienen desarrollando desde el año 2014.
Finalmente, el presente estudio, genera información que se podría utilizar como una
estrategia que podría ayudar en la solución de conflictos o en la toma de decisiones de las
autoridades competentes en la administración de esta modalidad contractual.
CAPITULO I:

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1 Descripción de la realidad problemática

La infraestructura pública es un instrumento indispensable en las políticas estatales no
sólo para proveer de servicios públicos adecuados a sus ciudadanos, sino también para generar
crecimiento económico y marcar una pauta importante desde la perspectiva de la competitividad
regional.1
Las obras de infraestructura en los países son importantes para el desarrollo
económico y social de los mismos. A través de ellas, los países en vías de desarrollo, pueden contar
con una mejor capacidad para poder facilitar diferentes actividades productivas. Por ejemplo, con
mejores carreteras se podrá disminuir los costos logísticos y de transporte, con mejores puertos se
podrá incrementar el comercio internacional, con mejores aeropuertos se podrá incrementar el flujo
de turistas al país, con más centrales eléctricas se podrá mejorar el nivel de cobertura de servicio
eléctrico a la población, y en general, con las obras de infraestructura el país podrá mejorar de
manera importante la prestación del servicio público correspondiente.
Una de las obligaciones del estado que tiene para con la sociedad, es proporcionar una buena
infraestructura, siempre y cuando este dentro de las posibilidades económicas de este. Además, ha
quedado plasmado que el estado, muchas veces, no cuenta con los recursos suficientes, para una
gestión eficaz y eficiente de dicha infraestructura, ya que, al financiarlas totalmente, implicaría que el
presupuesto destinado a otros sectores que, podrían ser más urgentes, se vea afectado. Es en ese
momento, que el sector privado, tiene un protagonismo pues es quien podría financiar, construir,
operar y mantener la infraestructura (Inversión Público Privada), proporcionando el servicio público
que se requiere, sin comprometer necesariamente los recursos financieros del Estado y transfiriendo
riesgos al sector privado.
De acuerdo con la asamblea mundial de salud N° 66, en el año 2012, se aprobó una
resolución mediante la cual exhorta a los gobiernos a que incluyan planes y medidas que garanticen
a la población el acceso a servicios de salud de calidad, independientemente de su situación social o
económica, pues recalca que mantener un buen estado de salud impacta en la educación y el
desarrollo productivo de la persona, además que las enfermedades y la falta de salud generan costos
adicionales directos e indirectos para el Estado.2

1
1World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2007-2008, http://www.gcr.weforum.org/, p. 4. Citado
por STEIN-VELASCO GONZÁLEZ-CASANOVA, José Luis. Infraestructura Pública con Participación Privada y el Sector
Educativo en México. Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. México, Págs. 1 y
2
2
Resolución 66/L.37 “Salud mundial y política exterior”
 Según el análisis de situación de salud en el Perú del año 2013, el Perú tomó como base para
estudiar y medir las deficiencias de la situación de la salud, el concepto de Exclusión en salud propuesto
por la Organización Panamericana de la Salud (OPS), fenómeno que se produce en la interacción entre
las necesidades y la capacidad de respuesta del sistema de salud frente a estas. Según este concepto,
existen cuatro causas principales que reflejan la exclusión en salud en un país: el déficit de
infraestructura adecuada, las fallas en la asignación y/o gestión de los recursos, las barreras que
impiden el acceso a las atenciones de salud, y los problemas relacionados con la calidad de los
servicios otorgados.3
En los últimos años, el estado peruano, ha evaluado diversas formas para poder satisfacer las
grandes demandas en diversos sectores como, por ejemplo, el sector de salud, pues se ha vuelto una
buena opción ya se requieren básicamente de una reducida inversión de capital inicial por parte del
estado.
Para poder abordar este tema, es necesario explicar cómo es el sistema de organización de
salud en el Perú.
La organización del sistema de salud peruano está compuesta por cinco subsistemas. Un
primer subsistema se configura desde el Gobierno quien ofrece servicios de salud a la población no
asegurada a cambio del pago de una cuota de recuperación de montos variables, a través del Seguro
Integral de Salud (SIS), el mismo que subsidia la provisión de servicios a la población en situación de
pobreza (régimen subsidiario o contributivo indirecto y contributivo directo). La prestación de servicios,
tanto para el régimen subsidiado de población abierta como para la población afiliada al SIS, se realiza
mediante la red de establecimientos del MINSA y de los Gobiernos regionales (Alcalde, Lao & Nigenda,
2011).
Los otros cuatro subsistemas que brindan servicios de salud son: el Seguro Social de Salud
(EsSalud), adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, 27 que opera con su propia red
de hospitales y centros de salud; las Sanidades de las Fuerzas Armadas (Marina, Aviación y Ejército),
adscritas al Ministerio de Defensa que cuentan con sus propias instalaciones; la Sanidad de la Policía
Nacional del Perú (PNP), adscrita al Ministerio del Interior que también cuenta con sus propias
instalaciones; y por último las instituciones del sector privado conformada por entidades
prestadoras de salud (EPS), aseguradoras privadas, clínicas y organizaciones de la sociedad civil (OSC)
(MINSA 2010 citado en Alcalde et al., 2011).
El tema de APP para servicios de salud viene desde septiembre de 2008 cuando se crea el primer
comité “Comité de Inversión del Ministerio de Salud” cuya finalidad era evaluar los proyectos de obras
públicas de infraestructura y de servicios públicos que serán otorgados a los promotores de la Inversión
privada.4

3
Citado en Valdez et al., 2013, p.34
4
Perú, Ministerio de Economía y Finanzas. Resolución Suprema 017-2008- SA Crean el Comité de Inversión
del Ministerio de Salud [Internet]. Lima, Perú: MEF; 2013 [citado el 24 de diciembre de 2013.
 ESSALUD es la primera institución del Perú en promover proyectos de inversión en el
sector mediante la modalidad de Asociaciones Público Privadas.5
Los hospitales que se han desarrollado bajo esta modalidad contractual, se denomina
Bata Blanca, esto quiere decir que el Operador no solamente ha de promover la
infraestructura, equipamiento, sino también los servicios asistenciales y administrativos para
el funcionamiento autónomo de la unidad hospitalaria.
Siguiendo este orden de ideas, surgen cuestionamientos respecto al tratamiento de
los contratos bata blanca, que se viene dando a largo de este tiempo, pues entra la disyuntiva
si es que cabe la posibilidad de optimizarlos teniendo como ejemplo los contratos de otros
países para analizarlas y aprender de ellas.

1.2 Formulación del problema

1.2.1 Pregunta de investigación

¿Cómo se podría optimizar los contratos bata blanca aplicados en Perú?

1.2.2 Pregunta específica

¿Cómo funcionan las asociaciones público privadas en el sector salud en otros países

con relación a lo aplicado en Perú?

1.3 Objetivo de la investigación

Mediante el presente trabajo de investigación, se busca analizar diversa información relacionada

a la modalidad de contratación bata para poder llegar a la conclusión de que sí se puede optimizar los
contratos bata blanca aplicados en Perú.

1.4 Justificación de la investigación

La presente investigación se justifica en la medida que hoy en día, se presentan hechos o

situaciones las cuales lleva a uno analizar que la modalidad de contratación de bata blanca en los dos

hospitales como Kaelin y Barton teniendo en cuenta lo aplicado en otros países que optaron por esta

modalidad.

Además, el Perú se encuentra en una etapa y desarrollo de aprendizaje con relación a las APP

en lo que relaciona a la administración de hospitales y se evidencia que hay cierto desconocimiento

5
Orellana Bravo Sergio, APP en el sector salud.
por parte de la sociedad y falta de experiencia en este sector para que se puede desenvolver como

mecanismo de inversión privada.

De otro lado, se busca ayudar a reconocer oportunidades de mejora para el futuro desarrollo

de APPs, lo que permitiría formar principios estratégicos por parte de los tomadores de decisiones

principalmente; como por ejemplo una mejor planificación, gestión y control del proyecto a través de

las condiciones identificadas y que son necesarias de considerar para su implementación.

1.4 Viabilidad

La investigación se basará en información pública otorgada por encuestas y entrevistas a la

sociedad de propósito especial que llevaron a cabo los dos hospitales regidos bajo la modalidad de
contratación bata blanca, la entidad que dio en concesión los dos hospitales, es decir ESSALUD, y la
entidad supervisora de la contratación, Esan.
CAPITULO II

Teoría de las Asociaciones Publico Privadas

El sistema de concesiones de obras públicas que algunos países, se puso en práctica en la

segunda mitad de la década de 1990 para hacer frente al enorme déficit de infraestructura vial, la cual

era hasta entonces emprendida mayoritariamente por el Estado, y ha permitido realizar importantes

inversiones en infraestructura en teoría con poco riesgo fiscal y limitado recursos públicos. El elemento

clave de la política, diseñado para hacer frente al enorme déficit de infraestructura y la carencia de

recursos financieros que el Estado requiere para su solución, lo constituyen la incorporación de

capitales privados al desarrollo y explotación de las actividades de infraestructura, y el pago de

tarifas por los usuarios en relación con el uso de las obras de infraestructura de mayor importancia

relativa. El vehículo específico para la materialización de esa participación del sector privado, lo

constituyen los contratos de Asociaciones Públicas Privadas (APP).

Para fines de la presente investigación, se tomará en cuenta la definición de APPs establecida

por el Decreto Legislativo N° 1224. Por lo tanto, se define como: Una modalidad de participación de la

inversión privada, en la que se incorpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnología y se

distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objetivo de crear, desarrollar, mejorar

operar o mantener infraestructura pública y/o proveer servicios públicos bajo los mecanismos

contractuales permitidos por el marco legal vigente (Decreto Legislativo N° 1224, Art. 11).

El Banco interamericano de Desarrollo y el marco legal actual, señala que hay un conjunto de

principios que se deben aplicar durante todas las fases del contrato de App, es decir, como reglas o

códigos de conductas los cuales se explicaran a continuación:

 Competencia: Este principio promueve la búsqueda de la competencia y restringe

las conductas anticompetitivas o colusorias. Asimismo, estableciendo requisitos

legales, técnicos, económicos y financieros a los postores según los objetivos y

necesidades a satisfacer, se permita la participación de un mayor número de

interesados posibles para fomentar la competencia y así poder seleccionar al mejor

postor de acuerdo a las propuestas técnicas y financieras solicitadas, logrando un

mejor valor por dinero para los usuarios y el Estado (BID, 2016b, p. 27).
 Transparencia: La información cuantitativa de análisis, proyecciones numéricas y

otros, así como cualitativa de descripción, análisis de temas de los proyectos que

se hayan utilizado para la toma de decisiones durante todas las etapas de

implementación de la APP y rendición de cuentas, debe ser de conocimiento

público. Una manera de concretizar este principio es a través del fomento de

herramientas de fácil acceso a la información relevante, como podrían ser los

contratos de APP implementados. Un ejemplo de ello lo encontramos en el

“Registro Nacional de Contratos de la Inversión Privada”, administrado por la

Dirección General de Política de Promoción de la Inversión Privada del Ministerio

de Economía y Finanzas (BID, 2016b, p. 29).

 Enfoque de resultados: En todas las fases del proyecto, las entidades públicas

presididas por sus funcionarios, deben dar celeridad a su accionar, evitando

“formalidades irrelevantes” para la toma de decisiones y que no afecten el interés

público o normas legales (Morón Urbina, 2004, citado en el BID, p. 30). Asimismo,

el desarrollo de las funciones debe permitir la ejecución oportuna de la inversión

privada, así como identificar e informar las trabas que afectan la implementación

y posterior desarrollo de las APP. Algunos ejemplos identificados en la normativa

se presentan en los siguientes casos: cuando existan dos alternativas legalmente

viables, se debe escoger la que permita la ejecución oportuna del proyecto, que

promueva la inversión y garantice la disponibilidad del servicio de acuerdo a los

criterios de calidad del proyecto. Asimismo, en casos de controversias, en la etapa

de ejecución del proyecto, y cuando se disponga con información suficiente para

determinar la mejor opción en términos de costo beneficio, se debe optar por el

trato directo en lugar del arbitraje. Cabe resaltar que todo accionar de la entidad

pública debe ser sustentable, técnica, financiera y legalmente (BID, 2016b, p. 30).

 Planificación: Se prioriza y orienta el desarrollo ordenado de las APPs según las

prioridades nacionales, sectoriales, regionales y locales. Se debe generar una

cartera referencial de proyecto por entidad, de acuerdo a las necesidades e

impacto socioeconómico de los proyectos; asimismo, trabajar en conjunto con la

 sociedad civil para el uso exitoso de la APP, con especial énfasis cuando se trata de

servicios esenciales y directos al ciudadano. Por lo cual, mecanismos de consulta

activa e involucramiento de actores deben ser formales e íntegros en el proceso

de implementación y desarrollo de la APP. Este principio se concreta en el Informe

Multianual de Inversiones en APP por entidad (BID, 2016b, p. 31).

 Responsabilidad presupuestal: Implementar una APP, independientemente de su

clasificación cofinanciada o autosostenible, implica que el Estado asuma

obligaciones contractuales que se derivan en compromisos de pago, fijos, variables

o contingentes. Por lo cual, se debe considerar la capacidad de pago del Estado

para asumir compromisos a largo plazo. Entonces, las entidades públicas que

deseen implementar una APP deben considerar su capacidad presupuestal para no

comprometer el equilibrio presupuestario del Estado; una manera de cumplir

dicho principio es mediante el Informe Multianual de Inversiones en APP, el cual

se exige la capacidad de pago proyectada necesaria de la entidad pública (BID,

2016b, p.33).

 Valor por dinero: Se debe buscar la combinación óptima entre los costos y la

calidad del servicio público ofrecido al ciudadano (público objetivo). A

continuación, se explican algunos casos afectos a este principio: primero, se deben

priorizar aquellos proyectos que generen mayor valor para la sociedad en su

conjunto, teniendo en cuenta el manejo eficiente de los recursos públicos.

Segundo, en la selección del tipo de proyecto y modalidad adecuada de acuerdo a

las características y objetivos del proyecto. Tercero, al momento de realizar el

análisis de riesgos, identificando y asignando al actor que posea mejores

capacidades para su gestión. Y, por último, fomentar y asegurar una adecuada

competencia a través del proceso de transacción o promoción del proyecto

garantizando la igualdad entre los postores (BID, 2016b, p. 34).

 Adecuada distribución de riesgos: El mapeo de riesgos y su distribución depende

del perfil y objetivo del proyecto de APP. Asimismo, la asignación de los riesgos al

actor con las mayores capacidades para gestionarlos está determinada por su
 experiencia, conocimiento o herramientas para evitar su ocurrencia, y, en caso

ocurran, su oportuna 40 mitigación al menor costo posible. Asimismo, cabe

mencionar que este principio está relacionado al valor por dinero del proyecto

(BID, 2016b, p. 35).

De otro lado, las APP, se clasifican de diversas formas, sin embargo; la que más se ajustan a nuestra

legislación son las siguientes

1. Según el requerimiento de aportes o garantías del Estado:

 Autosostenibles (o autofinanciadas): Son aquellas que no requieren del Estado compromisos

firmes de pagos para que el proyecto pueda cubrir, en combinación con los aportes del sector
privado, sus requerimientos de inversiones, costos y amortizaciones de capital y deuda, costos
de operación y mantenimiento, etc. Sin embargo, también se considera autosostenible una
APP que requiera una garantía del Estado que -eventualmente- puede activarse. Por ejemplo,
cuando por hechos irresistibles la demanda del servicio cae a niveles que hacen insostenible
el proyecto de inversión.

En el Perú, para que una APP se considere autosostenible debe tener como probabilidad de activación
no mayor al límite del 10% en el caso de garantías contingentes y del 5% en el caso de garantías
financieras.6

 Cofinanciadas: Son aquellas que:

-Requieren pagos del Estado hasta por un nivel en que el proyecto de inversión asociado a la
APP sea rentable para un inversionista privado; ya sea en la etapa de construcción, en la etapa
de operación o en ambas, y

-No requiriendo pagos del Estado, requiere garantías con probabilidad de activación mayor a
10% en el caso de garantías contingentes y 5% en el caso de garantías financieras.

2. Clasificación según el originador

 Por Iniciativa Pública: Cuando es el Estado el que incorpora a su cartera de promoción de

inversión privada el proyecto de infraestructura, lo estructura y promueve la competencia

entre el sector privado para adjudicarlo.

 Por iniciativa Privada: En estos casos es el Sector Privado el que prepara una propuesta al

Estado. Para el caso de proyectos multisectoriales, de competencia nacional o

6
Escobal Mc Evoy Eduardo Gonzalo.Cuántos tipos de Asociaciones Público Privadas existen
 cofinanciados, Proinversión es la entidad que recibe las propuestas, mientras que para otros

proyectos, es la entidad con competencia local y/o regional. Asimismo, en el caso de proyectos

cofinanciados, el Estado requiere un largo proceso que involucra el cumplimiento de una serie

requisitos, pasos y aprobaciones previas para finalmente lograr la aprobación del proyecto en

el marco del sistema Invierte Perú (antes SNIP). También se requiere una evaluación del

proyecto dentro del concepto de Valor por Dinero, cuyo resultado final implica un comparador

público-privado que determine si un proyecto realizado mediante una Asociación Público

Privado otorga mayor valor al Estado que al realizarlo por Obra Pública.

De acuerdo con Fernando Casado señala que las APP “Se entiende como alianza la relación entre
varios actores para generar mayores capacidades al trabajar conjuntamente. Las APP propugnan
involucrar al sector privado con entidades públicas para fines comunes, entonces, su orientación varía
en función a los objetivos que persigan, ya sea para aumentar o potenciar: la productividad de un
sector, la exportación de determinados productos, la creación de un sistema de infraestructuras para
una región, modernizar con tecnología los servicios sanitarios, y/o promover la Investigación, el
Desarrollo y la Innovación (I+D+i) para sectores específicos, entre otros”7

Por otro lado, Proinversión entidad encargada de promover la inversión privada en el Perú, en
su documento de trabajo señala: “…el término Asociación Público- Privada, en su concepto más exacto,
se restringe a aquellos casos en que el sector privado provee directamente un servicio público, pero
que su intervención supone la participación financiera del Estado para hacer rentable el proyecto.”8

Desde el punto de vista de Sergio Bravo, en las APP realizadas en el Perú, el costo de la
inversión se ha efectuado mediante un esquema de suma alzada, es decir que se ha trasladado el riesgo
de construcción al Operador. Si el Operador no ha previsto un buen presupuesto o no ha determinado
los alcances de la infraestructura y equipamiento para el otorgamiento del servicio, entonces el costo
o pérdida deberá ser asumido por este. Esa es la gran diferencia entre una inversión pública y una APP,
el riesgo de diseño se traslada al Operador privado9.

Una APP a diferencia del formato de una obra pública al tratarse de una inversión a largo plazo,
la cual implica una relación contractual que no concluye con la finalización del trabajo, sino que se
extiende por un periodo determinado. El Estado da la facultad al sector privado para que se encargue
de la ejecución, explotación y gestión de una obra o para la prestación de un determinado servicio
público. Asimismo, una APP no debe confundirse con un outsourcing de servicios ni con una

7
Fernando Casado Cañeque. Alianzas Publico Privadas para el desarrollo.
8
Proinversion. Las Asociaciones Publico Privadas
9
Sergio Bravo Orellana, Asociaciones Publico Privadas en el sector Salud.
privatización que tienen otras aristas y condiciones tanto para el ente estatal como para las empresas
privadas involucradas.

Finalmente, se llega a la conclusión de que no existe una definición exacta de lo que significa
una APP, pero se llega a entender que, de acuerdo a los autores anteriormente citados, es un acuerdo
de cooperación entre entidades públicas y empresas privadas, con el objeto que sea el sector privado
el que acometa alguna de las tareas de diseño, construcción, mantenimiento, gestión y financiación de
infraestructuras y servicios de interés público, transfiriéndole buena parte de los riesgos y
responsabilidades al sector privado, pero en el que la entidad pública mantiene las potestades de
control y regulación de la actividad del sector privado.

2.1 Experiencias de las Modalidades de APP en el mundo.

En el año 1990, el estado de Berlin, no podía financiar diversas necesidades en el hospital

Berlin- Buch, años más tarde, Helios-Kliniken, el segundo más grande operador privado de hospitales
de Alemania, ganó la licitación para operar y mejorar el mismo. El hospital se financió con una inversión
privada de 215 millones de euros en su totalidad sin necesidad de fondos públicos.10

En el caso de Inglaterra se implementaron 123 Asociaciones Público Privadas bajo el modelo

Private Finance Initiative, entre el Servicio Nacional de Salud (en adelante, NHS) y consorcios privados.
Mediante este modelo, el agente privado financia, construye, administra el hospital y suministra
servicios no clínicos tales como lavandería, seguridad, estacionamiento y alimentación. El NHS
transfiere la responsabilidad y el riesgo al agente privado por el periodo de duración del contrato que
generalmente oscila entre 20 a 30 años.11

En el caso de américa latina, México en diciembre del 2005 se inició la construcción del HRAE
Bajío. Además, es importante recalcar que, todos los proyectos hospitalarios federales, así como el
hospital estatal de Zumpango, son hospitales regionales de alta especialidad; los otros tres son
hospitales generales. Los proyectos mexicanos se desarrollaron bajo el esquema de DCOT tradicional
e incluyen el equipamiento médico. Tres de los hospitales también están certificados como “hospitales
verdes” por LEED, grado plata. Todos los contratos tienen una duración de 25 años e incluyen servicios
no clínicos, como mantenimiento, limpieza, lavandería, seguridad, estacionamiento y cafetería. Los
contratos posteriores incorporaron servicios de apoyo para la atención de los pacientes, como
laboratorio, hemodiálisis y el suministreo de gases medicinales; estos servicios tradicionalmente se
contrataban externamente con proveedores terceros, pero se incluyeron en los contratos de APP para
ser administrados por el socio privado. Desde su inauguración, los hospitales de APP mexicanos han
afrontado complejos retos relacionados con bajas tasas de ocupación y problemas para el

10
NIKOLIC, Irina y MAIKISCH, Harald Public-Private Partnerships and Collaboration in the Health Sector. An
Overview with Case Studies from Recent European Experience. Documento de Discusión del Health,
Nutrition, and Population Family (HNP). Washington D.C.: World Bank.2006
11
HELLOWELL, Mark 201 «The role of public-private partnerships in health systems is getting stronger». En:
Commonwealth Health Partnerships 2012. London: Commonwealth Secretariat, pp.71-73
reclutamiento y retención de profesionales de la salud. Una lección aprendida clave fue la necesidad
de hacer coincidir mejor la disponibilidad de profesionales de la salud con la expansión de la
infraestructura12.

2.2 Modalidad de concesión Bata Blanca aplicado en el Perú en el Sector Salud

El en caso de Perú, es el país que ingresó recientemente al ámbito de APP con respecto a los
servicios de salud.

Las primeras APP de salud en el Perú fueron llevadas a cabo por el EsSalud desde el año 2010
mediante la modalidad de Iniciativa Privada, estas son:

• Constitución de derecho de superficie, construcción de infraestructura, implementación y prestación

de servicios de gestión de almacenamiento, distribución y entrega de materiales en la red de
almacenes y farmacias de Lima de EsSalud (suscrito enfebrero de 2010).

• Contrato de Asociación Público Privada para la constitución de derecho de superficie, diseño,

construcción de infraestructura, dotación de equipamiento, operación y mantenimiento del Nuevo
Hospital III Callao y su Centro de Atención Primaria de la Red Asistencial Sabogal de EsSalud (suscrito
en marzo de 2010).

• Contrato de Asociación Público Privada para la constitución de derecho de superficie, diseño,

construcción de infraestructura, dotación de equipamiento, operación y mantenimiento del Nuevo
Hospital III Villa María del Triunfo de la Red Asistencial Rebagliati de EsSalud (suscrito en marzo de
2010).

• Contrato de Asociación Público Privada para la remodelación e implementación de infraestructura,

equipamiento, gestión y prestación de servicios asistenciales y administrativos en la Torre Trecca
(suscrito enagosto de 2010).

Para poder hondar más en el tema, se hará una breve descripción de la clasificación de
Asociaciones Publico Privadas en el sector de salud.

Dentro del marco teórico de las APPs en el Perú, los modelos más relevantes de APP en el
sector salud son dos: el modelo de “bata gris-bata verde” y el modelo de “bata blanca” (BID, 2014, p.
15).

El modelo “bata gris-bata verde” corresponde a la operación de servicios no sanitarios, los

cuales incluyen servicios generales como patrimoniales, hoteleros o de logística, pero no servicios
clínicos. Asimismo, existe un aproximado de los servicios que se pueden ofrecer, los cuales son:

12
Lecciones de América Latina :Primeras experiencias con Asociaciones Público-Privadas en el sector salud
 - Elaboración del proyecto arquitectónico definitivo o de ejecución
- Construcción de la infraestructura
- Dotación de equipamiento básico y/o clínico (en ocasiones, electro médico y de
sistemas de información).
- Reposición y mantenimiento de los equipos adquiridos.
- Renovación de la infraestructura
- Provisión de servicios no sanitarios, pudiendo ser los patrimoniales o de “bata gris”
como por ejemplo, limpieza, vigilancia y seguridad, jardinería, viales.

Para el caso de bata verde se incluye: alimentación y nutrición, lavandería y ropería, archivo y
documentación clínica, logística y esterilización, entre otros (BID, 2014, p. 15).

De otro lado, tenemos modelo bata blanca, el cual se refiere que la totalidad del servicio de
salud, lo cual incluye los servicios de la “bata gris- bata verde”, además los servicios asistenciales que
implican servicios de atención primaria, especializada o de socio sanitario. Así pues, algunos de los
servicios que se ofrecen son:

- Provisión del servicio de atención sanitaria (primaria, especializada y/o socio-

sanitaria).
- Provisión de servicios asistenciales, dentro del acuerdo o contrato establecido (BID,
2014, p. 16).

Con relación a lo establecido por el MINSA, ente rector del sistema de salud, existen dos tipos:

1. Diseño; construcción, equipamiento y mantenimiento de infraestructura y equipos de

hospitales de sustitución. Hospitales que por su antigüedad o por su vulnerabilidad ante
posibles sismos (informes de INDECI y la UNI) requieren con urgencia sea reemplazado.
2. Mantenimiento de infraestructura y equipos de hospitales nuevos.

De acuerdo con Sergio Bravo ESSALUD es la primera institución del Perú en promover
proyectos de inversión en el sector mediante la modalidad de Asociaciones Público Privadas. Un hito
importante en este reto, es que los hospitales que se están desarrollando por APP, son los
denominados de “bata blanca”, lo que significa que el Operador no solamente ha de promover la
infraestructura, equipamiento, sino también los servicios asistenciales y administrativos para el
funcionamiento autónomo de la unidad hospitalaria.

Es importante mencionar que las APP Bata blanca recogen la totalidad de la prestación de
servicios de salud, incluyendo aquellos de apoyo al diagnóstico y el tratamiento, así como los que
entros proveen asistencia sanitaria directa a la ciudadanía (servicios clínicos).
 Pueden o no incluir la atención primaria, la especializada y la socio- sanitaria, una de ellas, todas
o posibles combinaciones.

Una de las características de esta modalidad contractual aplicada al Perú, es que se consideran
incluidas (o excluidas) en el objeto contractual las prestaciones sanitarias consecuencia de
ampliaciones (o reducciones) en la cartera de servicios que pueda realizar la administración durante el
tiempo de duración de la concesión para todos los públicos. Además, la duración de las APP de bata
blanca es de 32 años, de los cuales dos se destinan a la construcción.

Según lo manifestado y extraído de diferente bibliografía, se concluyó que la modalidad de

contratación bata blanca, busca lo siguiente:

1. Mejorar la oferta de servicios para los asegurados considerando

hacerlo en tiempos optimos.
2. Resolver un problema de brecha de oferta y demanda de servicios.
3. Mejorar la calidad de oportunidad de las prestaciones de los
asegurados.
4. Plantear un modelo diferente de gestión, prestación de servicios de
salud y de financiamiento.

Los hospitales Alberto Leopoldo Barton Thompson y el hospital Guillermo Kaelin de la Fuente
empezaron a funcionar desde el 30 de abril del 2014. A cada hospital se le asignó una población
nominativa de asegurados de 250,000 personas los cuales son operados por la empresa española IBT
Group bajo la modalidad de “bata blanca”, que incluye toda la operación, desde la logística a los
servicios médicos.

Los dos contratos suscritos por ESSALUD presentan características en común como son:
estandarización, autosostenibilidad, derivan de iniciativas privadas y corresponden al modelo de
costos. Son estandarizados ya que poseen una estructura común, salvo los capítulos del régimen
económico y financiero, dado que, la remuneración económica de los hospitales difiere ligeramente
de la torre de consultorios y también al de logística, y estos entre sí, esto tiene implicancias en la parte
financiera; autosostenibles, ya que quien paga por el servicio son los asegurados y estructurados bajo
el esquema de modelos de costos, pues el riesgo de la demanda corresponde a ESSALUD y el riesgo
del servicio al Operador especializado y privado.13

ESSALUD, desarrolló la presente iniciativa de la siguiente manera

Primera Etapa:

13
Sergio Bravo.
  Publicación de las Bases y el Proyecto de Contrato, estableciendo requisitos de
precalificación.

 Evaluación de Requisitos de Precalificación. Como resultado se identifican los grupos que

cumplen con los requisitos de precalificación y están en condiciones de presentar una propuesta como
Iniciativa Privada.

Segunda Etapa

 Presentación y Evaluación del proyecto de iniciativa privada por parte de los grupos
interesados.

 Evaluación Técnica: verifica el cumplimiento de los requisitos técnicos establecidos en las

Bases y el Proyecto de Contrato.

 Evaluación Económica para la cual se utiliza como referencia el monto referencial de

ESSALUD estimado por la Gerencia Central de Finanzas.

 Declaración de Interés por parte del Consejo Directivo de ESSALUD

Tercera Etapa

 Convocatoria a concurso de proyectos integrales. El Decreto Legislativo N.° 1012 prevé que
para proyectos declarados de interés, terceros interesados puedan competir por ellos. Una vez vencido
el plazo se adjudica el contrato.

Cuarta Etapa

 Firma del Contrato

Otro punto relevante en esta modalidad de contratación, son los actores implicados en este
vínculo jurídico, promoción, seguimiento y calificación de los contratos APP de bata blanca, es decir,
Essalud sociedad operadora y oficina de supervisión. Mediante Resolución N° 656-PE-EsSalud-2014 y
modificado por Resolución N° 222-PE-EsSalud-2015, la Gerencia Central de Promoción y Gestión de
Contratos de Inversiones (GCPGCI) es un órgano de Administración Interna (Apoyo 6) dependiente de
la Gerencia General encargada de la gestión de contratos de inversiones en la modalidad de Asociación
Público Privada. La GCPGCI está conformada por dos gerencias: Gerencia de Promoción, Facilitación y
Asuntos Técnicos, y la Gerencia de Gestión de Contratos.
 De otro lado, tenemos a la Sociedad Concesionaria que resultó adjudicada tenía como
accionistas a las empresas IBT Health, Ribera Salud S.A., Mensor Consultoría y Estrategia SL, BM3 Obras
y Servicios, BM3 Iberosalud SLU, Ibérica de Mantenimiento S.A. y ExploracionesRadiológic.as
Especiales (ERESA).

Finalmente, también existen limitaciones de las APP de bata blanca son las siguientes:

b. Menor concurrencia: existen pocos proveedores privados que presenten la

capacidad técnica y económica exigida. La concurrencia es aún menor en un
mercado “cerrado” con poca presencia internacional.
c. Menor experiencia en el campo de la salud circunscrita a España, Brasil,
México, Australia y Perú.
d. Menor “bancabilidad”: la incertidumbrede la atención sanitaria sometida a
cambios tecnológicos, de demanda, de especialización “asusta” a las
entidades financieras.
e. Mayor contestación social: han sido tildadas de “privatizaciones encubiertas”

De todo lo anteriormente dicho, se puede decir que Essalud tomo la iniciativa de participación para
que el sector privado pueda invertir bajo la modalidad de APP, mediante un nuevo modelo distinto de
gestión y calidad. Además, si bien es cierto que el contrato es diferente a los establecidos en otros
países como Brasil, se busca trabajar en ello para poder desarrollar un mecanismo que pueda tener un
gran impacto en la sociedad y también se debe considerar, que al ser un contrato de largo plazo, se
tiene que incorporar diversas modificaciones que serán explicados a lo largo del presente trabajo de
investigación.
 Referencias bibliográficas:

1. ESAN 2010 Desarrollo de Asociaciones Público Privadas en ESSALUD, César Chanamé

[diapositiva] pp.1-32, Octubre 2009. Consulta 09 de Julio de 2011.
http://www.minsa.gob.pe/ogpp/APP/eventos/presentaciones%20event1/Present%20ESSA
LUD%20APP%2028%20O ct.pdf
2. Casado Cañeque Fernando 2007 “Alianzas público-privadas para el desarrollo”. Fundación
Carolina – CEALCI, Primera edición, marzo de 2007, España pp2-3. Consulta: 19 de
Setiembre de 2010. www.fundacioncarolina.es/es-ES/publicaciones/.../DT9.pdf
3. ProInversión 2005 “Las Asociaciones Público Privadas en el Perú”, Agencia de Promoción
de la Inversión Privada, Lima Noviembre 2005 pp.3 Consulta: 15 de Noviembre de 2010.
www.minsa.gob.pe/.../Asociaciones%Publico%20Privadas %20en20%Peru.pdf
4. Béjar Rosa Inés 2009 “Diagnóstico Preliminar de las Experiencias de Alianzas Público
Privadas en Salud en el Perú”. Iniciativa de Políticas en Salud. Lima, 28 de Octubre del
2009, [Diapositivas] pp. 13, Consulta: 11 de Abril de 2011.
http://www.minsa.gob.pe/ogpp/APP/eventos/presentaciones%20
event1/Diag.%20APP%20Nac%20y%204%20reg%20RIBejar.pdf
5. Ligarda Juan 2003.”La eficiencia de las organizaciones de salud a través del análisis
envolvente de datos.
6. Alborta,Guillerm, Claudia Stevenson y Sergio Triana 2011 Asociaciones público-privadas
para la prestación de servicios. Una visión hacia el futuro. Documento de Discusión # IDB-
DP-195. BI
7. Centrángolo, O. Bertranou, F., Casanova, L. & Casalí, P. (2013). El sistema de salud del
Perú: situación actual y estrategias para orientar la extensión de la cobertura contributiva.
Lima: Oficina de la OIT para los Países Andinos. Recuperado de
http://bvs.minsa.gob.pe/local/MINSA/2401.pdf
8. Asociaciones público privadas: una mirada de cara al futuro. Círculo de Derecho
Administrativo, 1(7), 388-396. Recuperado de
http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/14036/14658