RECHAZO DE LA DEMANDA – - Los actos demandados siendo de trámite, no

son enjuiciables separadamente

Para decidir sobre la admisión de la demanda, es preciso analizar la naturaleza de

los actos administrativos acusados, a fin de establecer si está dirigida contra actos
susceptibles de control por parte de esta jurisdicción. (…). [L]a ley y jurisprudencia
han establecido, como regla general, que solo los actos definitivos son recurribles
y, por tanto, susceptibles de control judicial, lo cual no significa que los actos de
trámite estén exentos del debido apego a la legalidad o que constituyan un
escenario de completa discrecionalidad para las autoridades; simplemente, quiere
decir que no son demandables de forma directa o separada, sino accesoria al
medio de control de nulidad del acto principal al que dan lugar, principalmente por
vía de los denominados vicios de forma de aquel. (…). Ahora bien, en razón a que
no se trata de una regla material absoluta, esta sección ha admitido, como
excepción, que los actos de trámite son enjuiciables de forma independiente
cuando consolidan una situación jurídica particular, al poner término a un
procedimiento administrativo frente a un particular, en la medida en que un «acto
de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la
cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga
imposible la continuación de ésta» y, en ese orden, deviene en susceptible de
control judicial ante esta jurisdicción. (…). [E]s decir, que si alguno de los actos de
trámite lesiona derechos o intereses legítimos de una persona, excluyéndola del
proceso de elección, se torna en definitivo para esta y, de este modo, resulta
demandable en forma directa por parte de ella. Así las cosas, observa el despacho
que, en el caso sub judice, el accionante dirige su pretensión de nulidad contra las
resoluciones del Consejo Nacional Electoral Nos. (i) 4615 del 10 de septiembre de
2019, que negó la solicitud de revocatoria de la inscripción del señor Héctor
Olimpo Espinosa Oliver como candidato a gobernador del departamento de Sucre;
y (ii) 5056 del 23 de septiembre de 2019, que confirmó tal acto en sede de
reposición, las cuales configuran un acto de mero trámite que posibilita su
posterior elección en dicho cargo y, por tanto, no son susceptibles de ser
demandadas separadamente, lo que no obsta para que se revise su legalidad,
como parte del control judicial del acto de elección correspondiente, por vía de
nulidad electoral, de conformidad con los artículos: 162, que trata sobre los
requisitos de la demanda; 163, sobre la individualización de las pretensiones; 164,
numeral 2, literal (a), que señala el término de caducidad; 166, en relación con sus
anexos y demás normas concordantes de la ley 1437 de 2011. Con base en lo
anterior, es menester rechazar la presente demanda, según lo dispuesto en el
numeral 3 del mismo estatuto.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la distinción entre actos de trámite y

definitivos, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 3 de
noviembre de 2015, radicación 11001-03-28-000-2015-00017-00, C.P. Alberto
Yepes Barreiro; y, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicación 19001-23-33-000-
2017-00142-02, C.P. Rocío Araújo Oñate. Con respecto a que los actos de trámite,
como excepción, son enjuiciables de forma independiente cuando consolidan una
situación jurídica particular, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta,
providencia del 26 de septiembre de 2017, radicación 11001-03-26-000-2017-
00087-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 75

CONSEJO DE ESTADO
 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-28-000-2019-00051-00

Actor: GUSTAVO TAFUR MÁRQUEZ

Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL- CNE

Referencia: NULIDAD - Adecuación de la demanda al trámite de nulidad

electoral

AUTO

El despacho aborda el estudio de admisibilidad de la demanda interpuesta por el

señor GUSTAVO TAFUR MÁRQUEZ contra los actos administrativos a través de
los cuales el CONSEJO NACIONAL ELECTORAL negó la solicitud de revocatoria
de la inscripción del señor HÉCTOR OLIMPO ESPINOSA OLIVER como
candidato a gobernador del Departamento de Sucre, por el Partido Liberal
Colombiano.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda.

En ejercicio del medio de control de nulidad simple, consagrado en el artículo 137

de la Ley 1437 de 2011, el señor Gustavo Tafur Márquez, obrando a través de
apoderado, solicitó la declaratoria de nulidad de: (i) la Resolución 4615 del 10 de
septiembre de 2019, «Por medio de la cual NIEGASE la solicitud de revocatoria
de la inscripción de la candidatura de HECTOR OLIMPO ESPINOSA OLIVER a la
Gobernación del departamento de Sucre, por el PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO para las elecciones a celebrarse el 27 de octubre de 2019»; y (ii) la
Resolución 5056 del 23 de septiembre de 2019, que confirmó la anterior decisión,
en sede de reposición.

2. Cargos

La parte accionante fundamentó su pretensión en que el señor Espinosa, a su

juicio, se encuentra incurso en las causales de inhabilidad consagradas en las
siguientes normas:

2.1 Artículo 122 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 30,

numeral 1° de la Ley 617 de 2000, por «registrar en su contra dos sentencias
condenatorias por conductas dolosas o gravemente culposas, actualmente en
firme, cuando ejerció el cargo de Alcalde Municipal de Sincé (Sucre), sin que haya
acreditado el pago de los desembolsos económicos para poderse liberar de la
restricción» (cuaderno principal, folio 4).

2.2 Artículo 30, numeral 3°, de la ley 617 de 2000, en la medida en que «estuvo
actuando como empleado público del orden nacional en calidad de viceministro de
relaciones políticas del Ministerio del Interior hasta el día en que quedó
ejecutoriado el decreto No. 1719 del 7 de septiembre de 2018 (…) por el cual fue
designado Alcalde Municipal Ad-hoc de Neiva (Huila), debiendo haber
materializado su renuncia, incluida la fecha de aceptación de la misma, doce (12)
meses antes (…) de “ser inscrito”» (cuaderno principal, folios 5, 10 y 11)

Por tanto, concluye que los actos demandados infringen los artículos 29, 108,
numeral 2°, 265, numerales 6° y 12, 229 y 230 de la Constitución Política.

3. Solicitud de medida cautelar

En el libelo introductorio, el demandante solicitó «el decreto de la medida cautelar

consistente en la suspensión provisional de los efectos de la inscripción electoral
del ciudadano HECTOR OLIMPO ESPINOSA OLIVER como candidato por el
Partido Liberal Colombiano a la Gobernación del Departamento de Sucre, para las
elecciones a celebrarse el 27 de octubre de 2019, periodo constitucional 2020-
2023», de conformidad con los requisitos señalados en el artículo 231 de la ley
1437 de 2011, argumentando que «existen serios motivos para considerar que de
no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios, pues cuando
salga el fallo de esta demanda, la elección del candidato ya se habría realizado,
en el evento de resultar favorecido electoralmente» (cuaderno principal, folios 19 y
20).

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

El despacho es competente para resolver sobre la admisión de la presente

demanda, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 149, ordinal 1°, de la Ley
1437 del 2011. Además, con ocasión de lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo
Nº 080 del 12 de marzo de 2019, proferido por el Consejo de Estado, que asignó a
la Sección Quinta el conocimiento de los asuntos electorales.

2. Naturaleza jurídica del acto acusado

2.1 Para decidir sobre la admisión de la demanda, es preciso analizar la

naturaleza de los actos administrativos acusados, a fin de establecer si está
dirigida contra actos susceptibles de control por parte de esta jurisdicción.
2.2 Al respecto, reitera este despacho la doctrina 1 y jurisprudencia de esta
sección2 referida a la distinción entre actos de trámite y definitivos, según la cual
los primeros se «encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los
elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la
decisión de fondo sobre el asunto» 3 y, por tanto, en principio no crean, modifican
o extinguen situaciones jurídicas, en cuanto que «no expresan en concreto la
voluntad de la administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones
intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se
plasma en el llamado acto definitivo» 4, el cual pone fin a la actuación
correspondiente.

2.3 En este sentido, García de Enterría hace la siguiente precisión conceptual:

«(…) la distinción entre resoluciones y actos de trámite no puede edificarse sobre
la circunstancia de que las primeras sean declaraciones de voluntad con efectos
externos, en tanto que los segundos no sean ni una cosa ni otra. Por el contrario,
se trata de una distinción puramente funcional en el seno de un procedimiento
administrativo; los actos de trámite son actos instrumentales de las resoluciones,
las preparan, las hacen posibles. Es una distinción firmemente establecida con
base en la propia estructura del procedimiento administrativo»5 (subrayado fuera
del original), entendido como una cadena de actos que operan como un todo
inescindible que conduce a la materialización de la voluntad de la Administración,
a través de una decisión de fondo que le pone fin.

2.4 A partir de tal clasificación, la ley y jurisprudencia han establecido, como regla
general, que solo los actos definitivos son recurribles y, por tanto, susceptibles de
control judicial, lo cual no significa que los actos de trámite estén exentos del
debido apego a la legalidad o que constituyan un escenario de completa
discrecionalidad para las autoridades; simplemente, quiere decir que no son
demandables de forma directa o separada, sino accesoria al medio de control de
nulidad del acto principal al que dan lugar, principalmente por vía de los
denominados vicios de forma de aquel.

2.5 Al respecto, explica el autor en cita que tal regla «Expresa, pues un principio
de concentración procedimental: habrá que esperar a que se produzca la
resolución final del procedimiento para, a través de la impugnación de la misma,
poder plantear todas las eventuales discrepancias que el recurrente pueda tener

1
Entre otros: Libardo Rodríguez, Derecho Administrativo, Temis, 2008, Pág. 288; González Pérez,
Jesús, Manual de derecho procesal administrativo. Editorial Civitas, Madrid, 1992; Gordillo,
Agustín, Tratados de derecho administrativo, Tomo III. Editorial Macchi, Buenos Aires, 1979 y en
Francia Auby Jean-Marie y Drago Roland. Traité de Contentieux Administratif. L.G.D.J., París,
1984, pág. 165.
2
CONSEJO DE ESTADO, SECIÓN QUINTA. Providencias del 3 de noviembre de 2015, Rad.
11001-03-28-000-2015-00017-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro y 1 de marzo de 2018, Rad. 19001-
23-33-000-2017-00142-02, C.P. Rocío Araújo Oñate, entre otras.
3
Sentencia T-088 de febrero 03 de 2005 de la Corte Constitucional, M.P Manuel José Cepeda
Espinosa.
4
Sentencia T-945 de Diciembre 16 de 2009 de la Corte Constitucional, M.P Mauricio González
Cuervo.
5
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas: España,
décimo sexta edición, 2014, p. 616
sobre el modo en que el procedimiento se ha tramitado, sobre la legalidad de
todos y cada uno de los actos de trámite»6.

2.6 Sobre esta cuestión, se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional, desde

la vigencia del anterior Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, reiterando que «(…) el artículo 49 del C.C.A7
(correspondiente al artículo 75 de la actual legislación), ha dispuesto que tales
actos preparatorios o de trámite no sean susceptibles, por regla general, de
recursos en vía gubernativa, ni de acciones judiciales autónomas, de forma que su
control solamente sea viable por medio de la discusión del acto definitivo que
concreta la voluntad administrativa, bien sea a través de los recursos procedentes
contra él o bien como causal de anulación ante la jurisdicción en lo contencioso
administrativo (art. 84 C.C.A). No obstante, dado que el control de estos actos
debe hacerse a partir de los actos definitivos y demostrando la relevancia de la
irregularidad previa en la ilegalidad de la decisión final, es necesario esperar a la
decisión final para plantear la invalidez del procedimiento»8 (subrayado fuera del
original).

2.7 Ahora bien, en razón a que no se trata de una regla material absoluta, esta
sección ha admitido, como excepción 9, que los actos de trámite son enjuiciables
de forma independiente cuando consolidan una situación jurídica particular, al
poner término a un procedimiento administrativo frente a un particular, en la
medida en que un «acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna
manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación
administrativa, de suerte que se haga imposible la continuación de ésta» 10 y, en
ese orden, deviene en susceptible de control judicial ante esta jurisdicción.

2.8 De esta manera, por ejemplo, «el acto que revoca la inscripción de una
candidatura es un acto definitivo dado que con éste se torna imposible para el
ciudadano afectado participar en la contienda electoral y así continuar con el
normal curso del procedimiento eleccionario que es la votación y consecuente
declaratoria de elección»11; es decir, que si alguno de los actos de trámite lesiona
derechos o intereses legítimos de una persona, excluyéndola del proceso de
6
Ibidem, p. 617.
7
En sentencia C-339 de 1996, M.P. Julio César Ortiz Gutiérrez, al pronunciarse sobre la
constitucionalidad del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional
señaló que la imposibilidad de presentar recursos contra los actos de trámite no vulnera la
Constitución, si se tiene en cuenta que los mismos “no producen efectos jurídicos, en relación con
los administrados, ni crean, extinguen o modifican sus derechos subjetivos personales, reales o de
crédito, ni afectan sus intereses jurídicos”, de manera que los fundamentos o supuestos de
derecho que tuvo en cuenta el legislador para establecer la improcedencia de recursos de vía
gubernativa contra los actos de carácter general, de trámite, preparatorios o de ejecución “atienden
a la necesidad de evitar la parálisis o el retardo, la inoportunidad y la demora en la actividad
administrativa, que debe estar, salvo excepciones señaladas en la ley, en condiciones de decidir en
la mayor parte de los asuntos previamente a la intervención del administrado o interesado.”
8
Sentencia T-945 de Diciembre 16 de 2009 de la Corte Constitucional, M.P Mauricio González
Cuervo.
9
CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta. Providencia del 26 de septiembre de 2017, Rad. 11001-
03-26-000-2017-00087-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro.
10
Sentencia T-088 de febrero 03 de 2005 de la Corte Constitucional, M.P Manuel José Cepeda
Espinosa.
11
COSEJO DE ESTADO, Sección Quinta. Sentencia del 1 de marzo de 2018, Rad. 19001-23-33-
000-2017-00142-02, C.P. Rocío Araújo Oñate
elección, se torna en definitivo para esta y, de este modo, resulta demandable en
forma directa por parte de ella.

2.9 Así las cosas, observa el despacho que, en el caso sub judice, el accionante
dirige su pretensión de nulidad contra las resoluciones del Consejo Nacional
Electoral Nos. (i) 4615 del 10 de septiembre de 2019, que negó la solicitud de
revocatoria de la inscripción del señor Héctor Olimpo Espinosa Oliver como
candidato a gobernador del departamento de Sucre; y (ii) 5056 del 23 de
septiembre de 2019, que confirmó tal acto en sede de reposición, las cuales
configuran un acto de mero trámite que posibilita su posterior elección en dicho
cargo y, por tanto, no son susceptibles de ser demandadas separadamente, lo que
no obsta para que se revise su legalidad, como parte del control judicial del acto
de elección correspondiente, por vía de nulidad electoral, de conformidad con los
artículos: 162, que trata sobre los requisitos de la demanda; 163, sobre la
individualización de las pretensiones; 164, numeral 2, literal (a), que señala el
término de caducidad; 166, en relación con sus anexos y demás normas
concordantes de la ley 1437 de 2011.

2.10 Con base en lo anterior, es menester rechazar la presente demanda, según lo

dispuesto en el numeral 3 del mismo estatuto.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE:

PRIMERO: RECHAZAR de plano la demanda presentada por el señor Gustavo

Tafur Márquez, a través de apoderado judicial, contra las Resoluciones Nos. 4615
del 10 de septiembre de 2019 y 5056 del 23 de septiembre, expedidas por el
Consejo Nacional Electoral.

SEGUNDO: DEVUÉLVASE la demanda y sus anexos al señor Gustavo Tafur

Márquez, sin necesidad de desglose.

TRCERO: En firme este proveído, ARCHÍVESE la actuación, dejando las

constancias del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado