 AUTO 2013-00788 DE 07 DE DICIEMBRE DE 2017

 CONSEJO DE ESTADO
 CONTENIDO:CRITERIOS PARA DETERMINAR DESDE CUANDO COMIENZA A
CALCULARSE EL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEPENDIENDO DE LA CAUSA DE LA
OCUPACIÓN. EL NUMERAL 8 DEL ARTÍCULO 136 DEL CÓDIGO CONTENCIOSOS
ADMINISTRATIVO DETERMINÓ QUE LA REGLA GENERAL DE CADUCIDAD DE LA
REPARACIÓN DIRECTA SON DOS AÑOS CONTADOS A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE A
LA OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO, PERO SI EL DAÑO ES CONTINUADO SOLO
EMPEZARÁ SU CONTEO CUANDO ESTE DEJE DE CAUSARSE. EXCEPCIONALMENTE,
PUEDEN EXISTIR ELEMENTOS QUE PERMITEN QUE EL TÉRMINO DE CADUCIDAD
INICIE EN FECHA POSTERIOR A LA OCURRENCIA DEL DAÑO, ESTO ES, CUANDO SU
CONOCIMIENTO NO HUBIESE SIDO POSIBLE AL MOMENTO QUE SE CAUSÓ. ASÍ, SE
HAN ESTABLECIDO LOS CRITERIOS PARA DETERMINAR DESDE CUANDO COMIENZA
A CALCULARSE EL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEPENDIENDO DE LA CAUSA DE LA
OCUPACIÓN, DE ESTA MANERA: (I) CUANDO LA OCUPACIÓN OCURRE CON OCASIÓN
DE LA REALIZACIÓN DE UNA OBRA PÚBLICA CON VOCACIÓN DE PERMANENCIA: EN
ESTE EVENTO EL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEBE CALCULARSE DESDE QUE LA OBRA
FINALIZÓ, O DESDE QUE EL ACTOR CONOCIÓ LA FINALIZACIÓN DE LA OBRA SIN
HABERLA PODIDO CONOCER EN UN MOMENTO ANTERIOR(II) CUANDO LA
OCUPACIÓN OCURRE POR CUALQUIER OTRA CAUSA: EN ESTE EVENTO EL TÉRMINO
DE CADUCIDAD EMPIEZA A CORRER DESDE QUE OCURRE EL HECHO DAÑOSO, QUE
SE ENTIENDE CONSUMADO CUANDO CESA LA OCUPACIÓN DEL INMUEBLE, SIEMPRE
QUE LA MISMA SEA TEMPORAL, O, EN CASOS ESPECIALES, SE COMPUTA DESDE
CUANDO EL AFECTADO HA TENIDO CONOCIMIENTO DE LA OCUPACIÓN DEL BIEN EN
FORMA POSTERIOR A LA CESACIÓN DE LA MISMA.
 TEMAS ESPECÍFICOS:VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN
DE REPARACIÓN DIRECTA, OCUPACIÓN DE PREDIO, OCUPACIÓN DE TERRENO,
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA
 SALA:CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
 SECCION:TERCERA
 PONENTE:PAZOS GUERRERO, RAMIRO

Auto 2013-00788/54130 de diciembre 7 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Rad.: 13001-23-33-000-2013-00788-01 (54130)

Demandante: Harold Castillo Cruz y otros

Demandado: Municipio de Turbaco

 Medio de Control: Reparación Directa - Ley 1437 de 2011

Bogotá, D.C., siete de diciembre de dos mil diecisiete

Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación formulado por la

parte demandante contra de la providencia proferida el 7 de abril de 2015 por el
Tribunal Administrativo de Bolívar, en el marco de la audiencia inicial, mediante la
cual se declararon probadas las excepciones de caducidad del medio de control e
indebida representación de algunos de los demandantes (fls. 135 a 140 -cd-, c. ppl.).

I. Antecedentes

1. Mediante escrito presentado el 11 de diciembre de 2013 ante el Tribunal

Administrativo de Bolívar, el señor Harold Hernán Castillo Cruz actuando tanto en
nombre propio como en calidad de apoderado general de María Angelina Castillo
Cruz y como representante y administrador de los intereses de los señores Dinorah
Margarita Castillo Cruz, Yanhet Lucia Castillo Cruz, Margoth Cruz de Castillo y Juan
Carlos Castillo Cruz, a través de apoderado, presentó demanda de reparación
directa en contra del municipio de Turbaco con el propósito que se le declarara
administrativamente responsable por los perjuicios causados como consecuencia
de la expedición de la resolución de construcción a la empresa Asesorías y
proyectos Ltda. (fls. 1 a 11, cdno.1), para lo cual planteó las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Que el Municipio de Turbaco- Bolívar, es responsable

extracontractualmente del daño antijurídico causado a los señores Harold
Hernán Castillo Cruz, obrando en propio nombre, Harold Hernán Castillo Cruz
como Apoderado General de la señora María Angelina Castillo Cruz, mediante
Escritura Pública 4270 del 8 Octubre de 2007, Harold Hernán Castillo Cruz,
como representante y administrador de los intereses de los señores Dinorah
Margarita Castillo Cruz -Yaneth Lucia Castillo Cruz - Margoth Cruz de Castillo
y Juan Carlos Castillo Cruz, como consecuencia de la expedición de la
Resolución de Construcción expedida a la empresa Asesorías y Proyectos
Ltda.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, condénese al

Municipio de Turbaco - Bolivar, a pagar Los Daños Morales causados a mis
poderdantes, en la suma de mil millones de pesos m/cte ($1.000.000.000).

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, condénese al

Municipio de Turbaco - Bolivar, a pagar los Daños Materiales discriminados
causados a mis poderdantes, discriminados así:

a. Daño Emergente por Gastos Sobre Procesos

Juridicos..................................................................$4.866.048.000
 b. Daño Emergente y Lucro Cesante por el Detrimento Total e Integral del
Predio:……………………………………….............$4.593.000.000

c. Daño Emergente y Lucro Cesante sobre el Detrimento en la Productividad

del Predio:...............................................................$3.005.640.000

d. Daños Morales ocasionados a mis poderdantes, la suma de...

……………………………………………………………...$1000.000.000

Para un total de Daños en la suma ……………..……….13.464.688.000

Para soportar los valores antes descritos, me permito aportar Estados de

Cuenta # 2360 y # 2361 del Contador Santiago Ahumada quien presenta un
informe detallado de los activos que se dejaron de percibir y el daño
exponencial sobre estos predios (fls. 6 y 7, cdno.1)

2. De lo relacionado en el escrito de demanda y las pruebas que obran en el

proceso se extraen los siguientes hechos relevantes:

2.1. Alega la parte demandante que como resultado del trámite iniciado por la
herencia intestada de su padre, mediante sentencia judicial de adjudicación
proferida el 13 de mayo de 1988 por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Cartagena adquirieron la propiedad de los predios con matrículas inmobiliarias 060-
82964, 060-82967, 060-82968, 060-82969, 060-82974, 060-91572, 060-91573,
060-91574, 060-91575.

2.2. Dentro de los predios se incluyó la denominada finca Hacienda Las

Margaritas ubicada en la cabecera municipal del Turbaco, la cual consta de 39.5
hectáreas; inmueble adjudicado común y proindiviso en un 50% a la señora Margoth
Cruz de Castillo y el otro 50% restante entre los 6 hijos herederos de la unión
conyugal.

2.3. Refiere que la señora Isabel Cristina Castillo Cruz, heredera común y
proindiviso, vendió su cuota parte de la finca Hacienda Las Margaritas,
correspondiente a 3.3 hectáreas (33000 metros cuadrados), a la sociedad Asesoría
y Proyectos Ltda. por medio de escritura pública 2478 del 9 de septiembre de 1997,
pero sin que se hubiese realizado ubicación, localización y partición exacta del
predio, pue se tomó como soporte la escritura 1140 del 18 de diciembre de 1964 la
cual quedó registrada en la matricula inmobiliaria 060-82968.

2.4. A solicitud de la sociedad Asesorías y Proyectos Ltda., mediante Resolución

143 del 17 de septiembre de 1997 el Director de Planeación municipal de Turbaco
expidió la licencia de lotización y construcción de la Urbanización “Las Margaritas”
que se iba a adelantar en el inmueble de propiedad de la sociedad peticionaria, en
los siguientes términos:
 PRIMERO: Radicar y aprobar los planos correspondientes a la urbanización
“Las Margaritas” proyectado en el inmueble propiedad de la denominada
Asesorias y Proyectos Limitada, representada legalmente por el señor
Arcesio Quiroga Osorio, o quien haga sus veces, en el inmueble ubicado en
el municipio de Turbaco Bolívar, finca las Margaritas, sector Zacatá -
Cucumán del Barrio El Paraíso con los siguientes linderos y medidas: Área
Urbanizar: 30.000.00 mts2, vinculados de un parte de la totalidad de la finca.

(…)

“ART. 2º:—Será requisito indispensable para la validez de la presente Licencia

de Lotización y Construcción:

a) Efectuar por escritura pública la cesión de área de juegos o zonas libres a

favor del Municipio de Turbaco, de la Urbanización “Las Margaritas”.

b) Ejecutadas las obras de urbanismo cumpliendo con las especificaciones

plasmadas en los planos aprobados por la Dirección de Planeación, tales
como: instalaciones eléctricas (redes), instalación de agua potable (redes),
adecuación de vías en material seleccionado y afirmado, con andenes,
bordillos y cunetas. (…) (fls. 145 a 151, cdno. pruebas)

2.5. De igual forma, la Corporación Autónoma del Dique- Cardique expidió la

Resolución 102 del 27 de febrero de 1998 mediante la cual otorgó a la sociedad
Asesorías y Proyectos Ltda. licencia ambiental para el proyecto “Las Margaritas”
(fls. 301 a 310, cdno. pruebas), en ella se describe el proyecto, así:

El proyecto contempla la construcción de un conjunto de 720 viviendas y la

primera fase de urbanización contempla un total de 180 viviendas en un área
de 52 hectáreas, con un loteo proyectado de 60 viviendas por hectárea
promedio. (…) (fl. 303, cdno. pruebas).

2.6. La parte demandante adujo en el escrito de demanda que la Urbanización

Las Margaritas correspondía a un proyecto adelantado por la sociedad Asesorías y
Proyectos Ltda., en una extensión de 39.5 hectáreas (3.950.000 metros cuadrados)
pero que la misma no era propietaria de la totalidad del terreno porque solo había
adquirido 3.3 hectáreas de una propiedad proindiviso.

2.7. Por medio de oficio DA 0128 del 15 de mayo de 1998, de conformidad con
la Ley 9º de 1989, el Alcalde municipal de Turbaco, presentó al señor Harold Hernán
Castillo Cruz oferta de compra de derechos sobre la finca “Las Margaritas” en el
municipio de Turbaco - Bolívar con el propósito de adelantar planes de vivienda de
interés social (fl. 141, cdno. pruebas).

2.8. En respuesta de la anterior comunicación, el 26 de mayo de 1998, el

apoderado del señor Harold Castillo Cruz informó que la oferta estaba 100% por
debajo del valor comercial del lote, por lo que le solicitó al Alcalde de Turbaco que
la reconsiderara y le propuso la constitución de una sociedad o asociación con los
propietarios del lote, para adelantar el proyecto de construcción de las casas de
interés social (fl. 140, cdno. pruebas).

2.9. En escrito del 11 de febrero de 1999 el señor Harold Hernán Castillo Cruz
solicitó al Director de Planeación del municipio de Bolívar la cancelación de la
licencia de construcción de la Urbanización Las Margaritas, por considerar que la
misma se había expedido con documentación falsa; para lo cual indicó que la
sociedad Asesorías y Proyectos Ltda. pretendió engañar a los estamentos públicos
y a la comunidad en general al referir que mediante escritura pública 2478 se hizo
propietario del predio de los hoy demandantes, en una extensión de 40 hectáreas
(fls. 154 a 156, cdno. pruebas).

2.10. En atención a la solicitud anterior, en comunicación expedida por el Director

de Planeación del municipio de Turbaco - Bolívar el 14 de abril de 1999, se le
informó a Harold Castillo Cruz que no era viable su solicitud de cancelación de la
licencia de construcción, pero que a efectos de evitar perjuicios a terceros era
necesario suspender la licencia concedida hasta que la sociedad Asesorías y
Proyectos Ltda. aclarase “si posee o no documentos que demuestren o no la
titularidad o posesión del inmueble en el que se adelanta la construcción” (fls. 134
y 135, cdno. pruebas).

2.11. Mediante Resolución 075 del 28 de julio de 1999 la Alcaldía municipal de

Turbaco tomó posesión de la sociedad Asesorías y Proyectos Ltda. por desarrollar
actividades reguladas en la Ley 66 de 1968 y designó como agente interventor a
Manuel Antonio Agamez Pájaro (fls. 143 y 144, cdno. pruebas).

2.12. Por medio de Resolución 31 del 5 de junio de 2002 el Director de Planeación

Municipal de Turbaco autorizó al representante legal de la sociedad Asesorías y
Proyectos Ltda. para hacer entrega de unos lotes como dación en pago, con el fin
de liquidar una deuda por los servicios prestados en la adecuación de terreno con
maquinaria (buldozer D-5) en la Urbanización Las Margaritas (fl. 142, cdno.
pruebas).

2.13. El 6 de octubre de 2008, la Alcaldía del municipio de Turbaco- Bolívar

designó como agente interventor de la sociedad Asesoría y Proyectos Ltda. al señor
Jhon Better Alcalá en reemplazo de Manuel Agamez Pájaro (fl. 123 y 124, cdno.
pruebas).

2.14. Los demandantes justificaron sus pretensiones en que los agentes

interventores de la sociedad Asesoría y Proyectos Ltda. han suscrito promesas de
compraventa de los predios construidos en su propiedad, lo cual ha facilitado que,
pese a las gestiones por ellos adelantadas en materia penal y civil mediante la
solicitud de restitución del inmueble, los terrenos sean ocupados por terceros.
 2.15. Finalmente, se aduce que pese a la suspensión de la licencia de
construcción de la Urbanización Las Margaritas los agentes interventores han
continuado con la asignación de lotes y coparticipando en la construcción ilegal de
las viviendas, ocasionando la imposición de una servidumbre por parte de las
empresas de servicios públicos para facilitar el suministro de los servicios básicos
de todas las viviendas que ocupan el predio.

3. Mediante Auto del 24 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Bolívar

admitió la demanda en contra del municipio de Turbaco (fls. 22 a 27, cdno. 1).

4. El 6 de mayo de 2014, el municipio de Turbaco- Bolívar descorrió el traslado

de la demanda presentado como excepciones previas la caducidad del medio de
control, la falta de integración del litisconsorcio necesario y la indebida escogencia
de la acción (fls. 35 a 50, cdno. 1), cuyo traslado se surtió entre el 8 y 12 de mayo
de 2014 (fl. 87, cdno.1).

5. En Auto del 9 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Bolívar fijó como

fecha para llevar a cabo la audiencia inicial (fl. 128, cdno.1), el 7 de abril de 2015.
En ella declaró probadas las excepciones de caducidad e indebida representación
de algunos demandantes; frente a las cuales actora interpuso recurso de apelación,
el cual fue concedido en efecto suspensivo ante esta Corporación (fls. 135 a 140-
cd-, cdno. ppl.).

6. Por último, el 15 de noviembre de 2016, el demandante presentó un escrito

que denominó como “complementación de la demanda en apelación de la acción
de reparación directa” justificándose en los artículo 247 y 305 de la Ley 1437 de
2011 (carpeta anexa), en el que expresó que actualmente el municipio de Turbaco
ejerce actos que facilitan la ocupación de los predios por parte de terceros.

II. Providencia Impugnada

En el marco de la audiencia inicial que se adelantó el 7 de abril de 2015, el

Tribunal Administrativo de Bolívar declaró probadas la excepciones de caducidad
del medio de control y la indebida representación del demandante (fls. 135 a 140 -
cd-, cdno. ppl), bajo los siguientes argumentos:

Estudiando la excepción de falta de integración del litisconsorcio, la primera

instancia consideró que los argumentos esbozados correspondían a la
configuración de la excepción de indebida representación de los demandantes,
pues si bien la demanda fue presentada por el señor Harold Hernán Castillo Cruz,
este en algunos hechos de la misma adujo que actuaba en nombre propio, como
apoderado general de la señora María Angelina Castillo Cruz mediante escritura
pública del 8 de octubre de 2007, y como representante y administrador de los
intereses de sus hermanos Dinorah Margarita Castillo Cruz, Yaneth Lucia Castillo
Cruz, Margoth Cruz de Castillo y Juan Carlos Castillo Cruz.
 Para declarar probada la anterior excepción, se determinó que el contrato de
administración sobre el inmueble la Finca Las Margaritas aportado por el
demandante, no lo faculta para representar a sus hermanos, pues para ello, era
necesario que los mismos le otorgaran un poder general o que hubiesen otorgado
un poder especial a un profesional del derecho para defender sus intereses en el
presente proceso.

En relación a la caducidad del medio de control, el a quo precisó que pese a que
en el marco de la admisión de la demanda se había advertido que no se había
configurado el daño alegado, por cuanto los agentes interventores de la sociedad
Asesoría y Proyectos Ltda. emitieron promesas de compraventa sobre los
inmuebles ubicados en el lote de los demandantes haciendo evidente los perjuicios
ocasionados por la expedición de la licencia de construcción de proyectos por parte
de la Alcaldía de Turbaco; en esta etapa procesal, se advierte que si existe
caducidad del medio de control de reparación directa.

Así pues, determinó que si bien en la demanda se alegan tres circunstancias

como fuente del daño: (i) la expedición de la licencia de construcción, (ii) la
ocupación permanente del inmueble y (iii) no evitar la ocupación permanente por
parte de terceros, para el juez de primera instancia, es claro que el origen del daño
es la ocupación del inmueble por parte de la sociedad Asesoría y Proyectos Ltda. al
realizar obras sobre los terrenos de propiedad de los demandantes desbordando
área de propiedad de la sociedad, frente al cual se había otorgado la licencia de
construcción (30000 metros cuadrados).

Finalmente, manifestó que el 11 de febrero de 1999 los demandantes

presentaron a la Alcaldía de Turbaco la solicitud de cancelación de la licencia de
construcción por considerarla ilegal porque la misma permitió que la sociedad
Asesoría y Proyectos Ltda. ocupara su propiedad para la construcción de la
Urbanización Las Margaritas, es a partir de esa fecha que inicia el conteo de dos
(2) años para la interposición del medio de control. Por lo tanto, al haberse
interpuesto la demanda el 11 de diciembre de 2013 se configuró la excepción de
caducidad.

III. El Recurso de Apelación

En el marco de la audiencia inicial, la apoderada de la parte demandante presentó

recurso de apelación debidamente sustentado contra la providencia que declaró
probadas las excepciones de indebida representación de algunos demandantes y
de caducidad del medio de control.

Respecto a la primera excepción, el recurrente expuso su inconformidad por

considerar que sí tenía la facultad para demandar en nombre de sus hermanos:
Dinorah Margarita Castillo Cruz, Yaneth Lucia Castillo Cruz, Margoth Cruz de
Castillo y Juan Carlos Castillo Cruz por cuanto al proceso se aportó el contrato de
administración del inmueble que estos le habían otorgado, el cual lo facultaba para
representarlos en la razón a su calidad de administrador del inmueble fuente del
litigio.

En relación a la caducidad del medio de control, refirió que no comparte los

argumentos del juez de primera instancia porque el daño alegado aún se está
causando, pues tal como se había advertido en la admisión de la demanda, pese a
que la licencia de construcción se hubiese expedido en el año 1997 los daños han
perdurado y siguen ocasionándose con la expedición de compraventas sobre
inmuebles presuntamente ubicados en el predio de propiedad de los demandantes;
para lo cual, hizo referencia a la promesa de compraventa expedida por el agente
interventor de la sociedad Asesoría y Proyectos Ltda., John Better Alcalá, el 26 de
junio de 2012.

Además, manifestó que teniendo en cuenta que aún se siguen emitiendo

promesas de venta que facilitan la ocupación de los terrenos, es preciso el dictamen
pericial a fin de establecer si las mismas corresponden a los terrenos de propiedad
de los demandantes y la vetustez de los inmuebles allí construidos.

Concluyó que tal como el despacho lo había advertido al momento de admitir la

demanda, el daño causado a los demandantes aún se está ocasionando con actos
desarrollados por la administración inclusive en el año 2012, lo que impide que se
encuentre probada la configuración de la caducidad del medio de control.

Finalmente, respecto al escrito radicado el 15 de noviembre de 2016, mediante

el cual la parte recurrente adicionó los argumentos del recurso de apelación,
advierte la Sala que estos no serán tenidos en cuenta, toda vez que el numeral 1º
del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011 señala que la apelación contra decisiones
adoptadas en audiencia debe ser ejercida y sustentada oralmente en ella. Por lo
anterior, únicamente se analizaran los argumentos presentados en la audiencia
inicial celebrada el 7 de abril de 2015.

IV. Problemas Jurídicos

Con el propósito de resolver el recurso de apelación interpuesto, la Sala

considera necesario establecer si están probadas las excepciones previas de (i)
caducidad del medio de control de reparación directa y la (ii) indebida
representación de algunos de los demandantes. Para lo cual resulta necesario
abordar los siguientes problemas jurídicos:

1. Determinar los supuestos para iniciar el conteo del término de caducidad con
ocasión a la ocupación de hecho permanente en la reparación directa, por lo cual
resulta pertinente establecer que si la ocupación permanente es un daño de
ejecución instantánea o continua y en consecuencia, definir si en el presente caso
se advierte la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad, en relación a
cada una de las fuentes de daño alegadas.
 2. Establecer si un contrato de administración de un bien inmueble puede facultar
al administrador para interponer las acciones legales frente a la perturbación de la
propiedad, con el propósito de determinar si existe indebida representación de
aquellos que no otorgaron poder general al demandante ni otorgaron poder especial
para la presentación de la demanda.

V. Competencia

De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación conoce en
segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos
proferidos por los tribunales administrativos, frente a los cuales sea procedente este
medio de impugnación.

Así mismo, se encuentra que la Sala es competente para decidir el recurso de

apelación presentado, toda vez que el artículo 125 ibídem le atribuye la facultad de
proferir la presente decisión interlocutoria por encontrarse inmersa en el numeral 3º
del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.

VI. Consideraciones

La Sala revocará parcialmente la decisión del 7 de abril de 2015 proferida por el

Tribunal Administrativo de Bolívar, al considerar que en esta etapa procesal no
puede deducirse la configuración de la caducidad del medio de control de reparación
directa, pero que sí encuentra probada la indebida representación de algunos de los
demandantes, con base en los motivos que se exponen a continuación:

1. La caducidad del medio de control de reparación directa en los casos de

ocupación del bien inmueble

El fenómeno de la caducidad del medio de control es un presupuesto procesal de

carácter negativo que opera en algunas acciones contenciosas por el transcurso de
un término establecido expresamente en la ley, término que una vez cumplido
restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia a través del
ejercicio del medio sobre la cual operó la caducidad. De acuerdo con lo anterior, se
puede concluir que el propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas
situaciones generadoras de responsabilidad se extiendan de manera indefinida en
el tiempo, brindando así seguridad jurídica al transformarlas en situaciones jurídicas
consolidadas.

Por su parte, la doctrina se ha referido a la misma en los siguientes términos:

Sin entrar a mediar en la histórica discusión entre prescripción y caducidad, se

debe resaltar que dentro de la terminología del derecho contenciosos
administrativo nacional el concepto de caducidad adquiere, entre otras, la
 acepción de lapso habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales.
En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del
término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro
de los presupuestos para el debido ejercicio de las acciones contencioso
administrativas que estuvieren condicionadas para estos efectos por el
elemento temporal(1).

Al respecto, es preciso recordar que el numeral 8º del artículo 136 Código

Contencioso Administrativo(2) (D. 1º/1984) determinó que la regla general de
caducidad de la reparación directa son dos años contados a partir del día siguiente
a la ocurrencia del hecho dañoso, pero si el daño es continuado solo empezará su
conteo cuando este deje de causarse.

De acuerdo a la interpretación de esta Corporación, excepcionalmente, pueden

existir elementos que permiten que el término de caducidad inicie en fecha posterior
a la ocurrencia del daño, esto es, cuando su conocimiento no hubiese sido posible
al momento que se causó, tal como se expone a continuación:

Así pues, en estos eventos se ha establecido que el término de dos años

previsto en la ley no podrá empezar a contabilizarse a partir del “acaecimiento
del hecho, omisión y operación administrativa”, sino a partir del momento en
que el daño adquiere notoriedad —cuando esta última no coincide con la
causación de aquel, es decir, cuando a pesar de haberse producido, la víctima
se encuentra en la imposibilidad de conocerlo—, o cuando aquel se entiende
consolidado —en los eventos en que el daño se prolonga en el tiempo—,
circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las particularidades de cada
caso.

Bajo esta misma lógica, la Corporación ha estimado que, en los eventos de

daños con efectos continuados (vgr. desplazamiento forzado desaparición
forzada o secuestro), el término de caducidad de la demanda de reparación
directa debe empezar a contarse a partir de la cesación del daño, esto es,
cuando la persona aparezca, sea liberada o cuando están dadas las
condiciones de seguridad para que se produzca el retorno al lugar de origen (3).

Ahora bien, respecto a la ocupación de un inmueble esta Corporación (4) ha

referido que se puede dar de dos clases: (i) material, cuando la administración entra
al predio y ejecuta actos diversos en él y (ii) jurídica, cuando se refiere a “las
limitaciones al ejercicio de las facultades propias de los derechos reales y del
menoscabo del derecho de posesión que se ejerce respecto del predio ocupado(5)”,
sin que sea necesario su ocupación material(6).

En cuanto a la contabilización del término de caducidad en los casos de

ocupación permanente de un bien inmueble, el 9 de febrero de 2011 la Sala Plena
de la Sección Tercera de esta Corporación unificó la forma en que se debían
contabilizar los dos (2) años establecidos en la ley para el ejercicio de la acción de
reparación directa, al distinguir dos supuestos de ocupación en los que operaba el
fenómeno de caducidad de manera diferente. Estos supuestos y la forma de
contabilizar el término de caducidad en cada uno de ellos fueron los siguientes (7):

i) Cuando la ocupación ocurre con ocasión de la realización de una obra

pública con vocación de permanencia: En este evento el término de caducidad
debe calcularse desde que la obra finalizó, o desde que el actor conoció la
finalización de la obra sin haberla podido conocer en un momento anterior (8).

ii) Cuando la ocupación ocurre “por cualquier otra causa”: En este evento el
término de caducidad empieza a correr desde que ocurre el hecho dañoso, que se
entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma
sea temporal, o, en casos especiales, se computa desde cuando el afectado ha
tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de la
misma.

Así las cosas, resulta indispensable determinar si el daño antijurídico alegado por
los demandantes pudo ser verificado o constatado en un momento determinado o,
si por el contrario, el mismo se extendió en el tiempo o se advirtió en una etapa
posterior a su hecho generador, esto debido a que según la naturaleza temporal del
daño se tiene que contabilizar el término de caducidad del medio de control de
reparación directa.

2. Caso concreto

2.1. De la caducidad del medio de control

En razón a que el escrito de demanda no resulta claro para identificar la fuente

del daño a indemnizar, para la Sala es pertinente, antes de abordar el conteo de la
caducidad, identificar en primer lugar, cuál es el daño alegado.

Así, pese a que en las pretensiones de la demanda se refiere que la fuente del
daño es la expedición de la Resolución 143 del 17 de septiembre de 1997, mediante
la cual se autorizó la lotización y construcción de la Urbanización “Las Margaritas”,
de los hechos relacionados en el mismo escrito, se puede deducir que la ocupación
que se pretende alegar no se produjo con la licencia(9) sino que se surtió cuando la
sociedad urbanizadora usó un terreno mayor al de su propiedad para el proyecto.
En consecuencia, el daño aducido es realmente la ocupación del inmueble de
propiedad de los demandantes, luego de iniciarse las obras por parte de la sociedad
Asesorías y Proyectos Ltda.

Además, aunque en el proceso se hubiese acreditado que la sociedad

urbanizadora presentó al Director del Fondo de Vivienda de Interés Social de Bolívar
un proyecto de 50 hectáreas(10), siendo superior a la dimensión de terreno que la
parte demandante adujo adquiridas por dicha sociedad, no es posible deducir, en
esta etapa procesal, que (i) se hubiese engañado a la administración para la
expedición de la resolución de lotización y construcción y (ii) que el daño se genere
con la mera expedición pues mientras no se lleve a cabo la ejecución de la obra
autorizada no es posible determinar una ocupación.

En este sentido, es preciso advertir que la ocupación que se alega ocasionada

en el terreno propiedad de los demandantes, es una ocupación permanente, pues
la misma hace referencia a la construcción del proyecto de vivienda de interés social
denominado “Urbanización Las Margaritas” el cual con el actuar de los agentes
interventores designados por la administración, ha sido ocupado por terceros con
los cuales suscribieron contratos de compraventa de vivienda.

Si bien la Sala comprende que el daño aducido por los demandantes no es

temporal porque la construcción de urbanización demuestra una intensión de
permanencia, no es posible deducir del libelo o de las pruebas obrantes en esta
etapa procesal cuándo se terminó la construcción adelantada por la sociedad
Asesorías y Proyectos Ltda.

Ahora bien, teniendo en cuenta que “(…) la ocupación permanente de un

inmueble implica un daño de ejecución instantánea, que se produce en un único
momento claramente determinable en el tiempo, y que establece un punto de
referencia para computar el término de caducidad de la acción de reparación directa
(…)(11)”, resulta inaceptable el argumento de la parte recurrente de la existencia de
un daño continuado porque tal como se ha advertido en apartes anteriores, el punto
de referencia de su configuración es la culminación de la construcción, pese a que
actualmente no exista prueba de fecha exacta de dicho suceso.

Por otro lado, resulta importante referir que el proceso no solo pretende la
reparación de la ocupación de los terrenos por parte de la sociedad Asesoría y
Proyectos Ltda., sino aquella ejecutada por terceros que en razón a las promesas
de compraventa suscritas con los agentes interventores de la sociedad
urbanizadora, se aducen con derechos sobre los inmuebles construidos; así, para
que la Sala pueda conocer la ocurrencia de una ocupación por parte de los
prometientes compradores, resulta necesario definir si las promesas expedidas
recaen sobre los terrenos de propiedad de los demandantes o sobre los de la
sociedad urbanizadora, lo cual lleva a deducir que es un asunto que se resolverá en
el análisis del fondo del proceso y por lo tanto, no es posible en esa etapa advertir
el momento exacto de su configuración.

De igual forma, revisado el expediente mediante oficio dirigido a la Fiscalía

Seccional 16 especializada, el señor Harold Castillo Cruz informó que “tenemos [los
propietarios del inmueble] posesión actual de un 90% de los predios de la finca
Hacienda Las Margaritas, con permanencia del mismo capataz que ha estado allí
por muchos años.(12)”, sin embargo, dicha comunicación no reporta el año exacto de
su expedición, circunstancia que no permite tenerlo como elemento de referencia
para el inicio del conteo de la caducidad.

De acuerdo a lo expuesto, para la Sala en este caso, resulta adecuado recordar

que en la ocupación permanente de inmuebles, se requiere tener claridad de la
fecha de culminación de la obra, pues en caso negativo se debe dar aplicación a los
principio de pro actione y pro damnato, más cuando como en el caso bajo estudio,
también resulta necesario determinar si el terreno presuntamente ocupado
corresponde geográficamente al de la propiedad de los demandantes, sin perjuicio
que pueda el juez volver sobre el mismo punto y declarar si ocurrió o no la caducidad
de la acción cuando analice el fondo de asunto(13).

En consecuencia, teniendo en cuenta que los elementos obrantes en el proceso

y los argumentos aducidos en el presente acápite, debe revocarse la decisión de
primera instancia y permitir que el proceso continúe su trámite, sin perjuicio de que
el juez en etapas posteriores y con otros elementos probatorios, pueda deducir la
configuración de la caducidad del medio de control impetrado.

2.2. Indebida representación de unos demandantes

En el marco de las excepciones previas establecidas en el Código General del

Proceso, se encuentra consagrada la indebida representación del demandante o
del demandado, la cual, en el presente caso, el juez de primera instancia encontró
configurada para algunos integrantes de la parte activa, Dinorah Margarita Castillo
Cruz, Yanhet Lucia Castillo Cruz, Margoth Cruz de Castillo y Juan Carlos Castillo
Cruz.

Inconforme con la decisión, el recurrente pretende aducir que sí posee las

facultades para demandar por los intereses indemnizatorios de sus hermanos, ya
que estos le otorgaron poder para la administración del inmueble y a la fecha el
mismo no ha sido revocado.

Por lo anterior, la Sala entrará a estudiar el contenido del poder allegado obrante
en folios 38 a 40 del cuaderno de pruebas, para establecer el alcance y sus
facultades.

Así, teniendo en cuenta que las facultades otorgadas en la cláusula segunda (14)
del contrato de administración aportado determinan que su ejercicio se encuentra
supeditado a la labor de administración de bienes, no puede hacerse una
interpretación extensiva del mismo a ámbitos que no fueron previstos en el contrato,
esto es, a demandas o reclamaciones vía judicial.

Por lo anterior, para la Sala resulta claro que el mandato de administración

aportado al proceso, no facultaba al señor Harold Hernán Castillo Cruz para el
otorgamiento de poder a profesionales del derecho con el propósito de demandar
ante esta jurisdicción en nombre de los señores por Dinorah Margarita Castillo Cruz,
Yanhet Lucia Castillo Cruz, Margoth Cruz de Castillo y Juan Carlos Castillo Cruz.

Además, resulta pertinente mencionar que el artículo 74 (15) del Código General
del Proceso indica que las gestiones que se encomienden a través de un mandato
especial deben estar determinadas e identificadas de manera clara, aspecto que no
se cumple en el presente caso por cuanto el referido contrato de administración no
menciona de manera expresa la posibilidad de que se adelanten procesos judiciales
en favor de los titulares del predio, ni constituye un mandato general por no constar
en una escritura pública.

Conforme a lo anterior, para la Sala resulta adecuada la decisión de la primera

instancia, al advertir que en el proceso el señor Harold Hernán Castillo Cruz: (i)
solamente actuó en nombre propio y como apoderado general de María Angélica
Castillo Cruz(16) y (ii) al no aportar poder general otorgado por Dinorah Margarita
Castillo Cruz, Yanhet Lucia Castillo Cruz, Margoth Cruz de Castillo y Juan Carlos
Castillo Cruz, ni poder especial de estos en favor de un profesional del derecho
reconocido en este proceso, por lo tanto, se debe confirmar la decisión de declarar
configurada la excepción de indebida representación de estos en el proceso.

Lo anterior, sin perjuicio que en el marco de las facultades contenidas en el

numeral 5(17) del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, pueda subsanarse la
representación.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Tercera, Subsección B,

RESUELVE:

1. MODIFICAR PARCIALMENTE las decisiones adoptadas por el Tribunal

Administrativo de Bolívar en la audiencia inicial celebrada el 7 de abril de 2015,
mediante las cuales se declararon probadas las excepciones de caducidad del
medio de control e indebida representación de algunos de los demandantes, las
cuales quedarán así:

1. DECLARAR NO PROBADA la excepción de caducidad del medio de control,

por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

2. DECLARAR PROBADA la excepción de indebida representación judicial de los

señores Dinorah Margarita Castillo Cruz, Yanhet Lucia Castillo Cruz, Margoth Cruz
de Castillo y Juan Carlos Castillo Cruz, por los motivos expuesto en la parte
considerativa de esta providencia.

2. NOTIFÍQUESE esta providencia por estado conforme lo dispone la ley.

3. Por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo

procedente.

Notifíquese y Cúmplase.

Magistrados: Ramiro Pazos Guerrero, Presidente de la Sala—Danilo Rojas

Betancourth—Stella Conto Diaz del Castillo.
 1. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo - Contenciosos
Administrativo, Tomo III, Universidad Externado, Bogotá, 2004. P. 417 a 418.

2. Norma vigente cuando empezó a correr el término de caducidad, pero la interpretación que se le ha
dado a esta norma fue recogida en los supuestos del literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

3. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 9 de septiembre de 2015, Exp. 35674, C.P.
Hernán Andrade Rincón.

4. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 29 de abril de 2015, Exp. 29175, C.P. Danilo
Rojas Betancourth.

5. Sección Tercera, Sección Tercera, Sentencia de 10 de agosto de 2005, Exp. 15338, C.P. Ruth Stella
Correa Palacio

6. Al respecto puede consultarse Consejo de Estado, Subsección B, Sentencia de 9 de mayo de 2014,

Exp. 24679, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

7. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de unificación del 9 de febrero de 2011, Exp. 38.271,
C.P. Danilo Rojas Betancourth.

8. También se puede consultar, Consejo de Estado, Subsección B de la Sección Tercera, Auto del 27
de septiembre de 2013, Exp. 25227, C.P.: Ramiro Pazos Guerrero

9. Tal como lo concluyó el juez de primera instancia la licencia autoriza como área a urbanizar 30.000
metros cuadrados (fl. 146, cdno. pruebas) y el escrito de demanda indicó que la sociedad Asesorías y
Proyectos Ltda. era propietaria de un terreno de 3.3 hectáreas de la finca Hacienda Las Margaritas (fl. 2,
cdno.1).

10. Del folio 291 del cuaderno de pruebas, se extrae el siguiente contenido:
En esa oportunidad se creó la empresa Asesorias y Poryectos Ltda. entidad privada, con el objetivo
específico de generar audazmente una actividad de generación de vivienda a raíz de esta necesidad, por
lo que muy pronto inicio la adquisición de terrenos hasta el punto de tener programado el desarrollo
urbanístico, en un área del cincuenta (50) hectáreas de terreno.

11. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de unificación del 9 de febrero de 2011, Exp.
38.271, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

12. Obrante a folio 276 del cuaderno de pruebas.

13. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 14 de septiembre de 2016, Exp.
53.511, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

14. “SEGUNDA. Facultades.- Nuestro apoderado cuenta con todas la facultades inherentes para el
ejercicio del presente poder en especial las de Transigir, Conciliar, Sustituir, Desistir, Renunciar,
Reasumir, Vender, Recibir, Reclamar, Transferir a cualquier título oneroso y a todas aquellas atribuciones
que tiendan al buen cumplimiento de su gestión.” (fl. 38, c. pruebas).

15. “ART. 74.—Poderes. Los poderes generales para toda clase de procesos solo podrán conferirse
por escritura pública. El poder especial para uno o varios procesos podrá conferirse por documento
privado. En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados.
“El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez
del conocimiento. El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado personalmente por el
poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario. Las sustituciones de poder se presumen
auténticas.
“Los poderes podrán extenderse en el exterior, ante cónsul colombiano o el funcionario que la ley local
autorice para ello; en ese último caso, su autenticación se hará en la forma establecida en el artículo 251.
“Cuando quien otorga el poder fuere una sociedad, si el cónsul que lo autentica o ante quien se otorga
hace constar que tuvo a la vista las pruebas de la existencia de aquella y que quien lo confiere es su
representante, se tendrán por establecidas estas circunstancias. De la misma manera se procederá
cuando quien confiera el poder sea apoderado de una persona.
“Se podrá conferir poder especial por mensaje de datos con firma digital.
“Los poderes podrán ser aceptados expresamente o por su ejercicio.”

16. Conforme se expone en el escrito de demanda en el folio 1 del cuaderno 1

17. “ART. 180.—Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de

reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a
las siguientes reglas: //5. Saneamiento. El juez deberá decidir, de oficio o a petición de parte, sobre los
vicios que se hayan presentado y adoptará las medidas de saneamiento necesarias para evitar sentencias
inhibitorias.”