Teoría Política - Hugo Tórtora - 2015

IV UNIDAD
TEORIA DEL GOBIERNO
(PRIMERA PARTE)

SUMARIO: I. Significado no político de Gobierno; II. Gobierno en Sentido Amplio; III.

Gobierno en Sentido Estricto; IV. Formas de Gobierno; V. Las Autocracias; VI. La Teoría
del Órgano

I. Significado No Político de Gobierno

La palabra “gobierno” puede ser entendida de diferentes modos.

Pero si quisiéramos iniciar un proceso dirigido hacia la obtención de un concepto o
definición de este vocablo, debiéramos partir por un concepto de carácter general, no
circunscrito a lo específicamente político.
En ese mismo sentido, siguiendo a José Luis Cea1, podemos recurrir a la definición
que nos otorga la Real Academia Española (definición: “Mandar con autoridad o regir
algo”). Así, se puede señalar que por “gobernar” debe entenderse tanto el mandar o
regir, como asimismo, el guiar o dirigir, a seres humanos y cosas.
Llevado al plano humano, y uniendo tanto las labores de mando como de
dirección, gobernar podría entenderse por lo tanto, como “la labor dirigida a mandar a un
grupo humano, y dirigirlo al cumplimiento de determinadas finalidades”.
De esta forma, la actividad de gobierno, tiene –conceptualmente- dos expresiones
básicas, como son la labor de mando y la de dirección. Mientras la primera (mando), se
refiere al poder de ordenar, de regir; la segunda (dirección), se vincula con la labor de
conducción, de guiar a un grupo humano hacia un fin determinado.
Con estas ideas, cualquier grupo humano puede ser susceptible de ser gobernado.
Un curso, una empresa, un equipo de fútbol, una iglesia, tienen un gobierno. De este
modo, el Directorio “gobierna” en una empresa, el Entrenador “gobierna” a su equipo, el
Presidente de un Curso “gobierna” a su curso, el Rector de una Universidad “gobierna” a
esa casa de estudios, por señalar algunos ejemplos.
Sin embargo, lo que a nosotros de verdad nos interesa, es la posibilidad de
establecer un concepto de gobierno desde un punto de vista político, y no en términos tan
generales como los anteriores.
Así las cosas, debemos encontrar el concepto del gobierno político, o sea, de
aquél que se ejerce dentro de una Sociedad Política o de un Estado. Y en este punto,
podemos encontrar dos concepciones de gobierno:

- una en sentido amplio (ejercicio del poder político),

- y otra en sentido estricto o restringido (ejercicio de la función ejecutiva).

1
CEA EGAÑA, JOSÉ LUIS (2000): “Teoría del Gobierno (derecho chileno y comparado)”; Ediciones
Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile, págs. 17-18

1
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Sentido no político
(mando y dirección de
cualquier grupo humano)

Amplio (ejercicio del poder político

dentro del Estado)
Gobierno
Sentido
Político Estricto o Restringido (ejercicio de la
(sólo dentro del función ejecutiva)
Estado)

II. Gobierno en Sentido Amplio

(Concepto – Las Funciones del Estado – Los Medios de Acción Recíproca)

 Concepto de Gobierno en sentido amplio

En un sentido amplio –pero siempre dentro de un sentido político- la voz “gobierno”

alude al ejercicio de todo el poder político, en sus diversas funciones.
Esta perspectiva corresponde, por ejemplo, a la utilizada por Aristóteles en “La
Política”, para quien este vocablo, se identificaba con lo que nosotros llamamos “régimen
político”, distinguiendo distintas formas o regímenes de gobierno, que revisaremos más
adelante.
Es en este mismo sentido que el mundo anglosajón entiende la expresión
“government”, vale decir, como “conjunto de poderes públicos”.
Para poder entender correctamente esta acepción de la palabra “gobierno”,
debemos revisar dos tópicos: las funciones del Estado, y los medios de acción recíproca.

 Las Funciones del Estado

Debemos recordar aquello que ya hemos mencionado en páginas anteriores, en el

sentido que no es correcto hablar hoy en día de los “poderes del Estado”, ni menos de la
“separación de los poderes”. No es correcto hablar de distintos poderes, ya que en rigor,
dentro del Estado existe un solo poder político, el cual se divide en funciones que debe
realizar. A su vez, la idea de “función” implica necesariamente que estamos hablando de
órganos que están “al servicio” o “en función de” las personas; en cambio, hablar de
“poder” tiene que ver con tratar a los ciudadanos como meros súbditos, sujetos a los que
hay que mandar pero no en beneficio de quienes, el Estado desarrolla su actividad.
Y tampoco es adecuado hablar de “separación” de poderes o funciones, porque en
estricto sentido, no existe tal separación absoluta. Existen conexiones y controles
recíprocos entre las funciones, por lo que lo único que opera es una división de ellas, y no
una separación total.

2
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Por estas razones, se prefiere hablar hoy en día de “división de las funciones” y no
de “separación de los poderes”.
Por otro lado, reconocemos que es habitual que las funciones del Estado se estudien en
la Teoría del Estado. Pero también es perfectamente procedente, dar curso al análisis a
las funciones dentro de este capítulo (Teoría del Gobierno), toda vez que una concepción
amplia de Gobierno, implica el ejercicio de todo el poder político del Estado, en sus
diferentes funciones.
Pero, previamente, ¿qué son las funciones del Estado? Las funciones del Estado
son los medios de acción a través de los cuales los órganos públicos cumplen sus
cometidos2.
Ahora, ¿cuáles son las funciones más importantes, dentro del Estado?

1. La Función Constituyente. Es aquella función que se refiere a la generación y

modificación de la Constitución Política. Por lo mismo, la Función o Poder
Constituyente se divide en Originaria y Derivada. La Función Constituyente Originaria
recae en el Pueblo y consiste en crear o generar una nueva Constitución, ya sea a
través de Asambleas Constituyentes o mediante su convocatoria a Plebiscitos. Por
otra parte, la Función Constituyente Derivada recae en los órganos legislativos y se
destina a la modificación de la Constitución. Más antecedentes sobre esta Función,
los revisaremos en la Teoría de la Constitución.

2. Función Legislativa. Definirla sólo como aquella función destinada a dictar leyes es
incompleto y redundante, por ello es que debemos definir a esta función a partir de
las características que poseen las normas llamadas leyes. Por ello, se debe indicar
que la función legislativa es aquella encargada de la elaboración y dictación de
normas jurídicas generales y abstractas, y de jerarquía inmediatamente inferior a la
Constitución Política.
Las características esenciales de las normas jurídicas que se originan a
partir del ejercicio de la función legislativa, son las siguientes:
a) Generalidad: se extiende a todos los habitantes del país, sin distinción alguna,
para gobernantes y gobernados. De aquí deriva también la noción de Estado
del Derecho (o Imperio del Derecho).
b) Abstracción: la ley es una norma abstracta, por cuanto regula una hipótesis
amplia, de modo tal que cada vez que cualquier sujeto se encuentre en dicha
hipótesis, se verá sometido a dicha ley. La ley es abtracta por lo tanto, porque
no se elabora para regular una situación específica, de un sujeto determinado,
en un caso determinado, sino que formula una circunstancia dentro de la cual
cualquiera que se halle dentro de ella, se verá regulado por esta ley.
c) Infraconstitucionalidad: Las leyes son normas infraconstitucionales, lo que
significa que dentro de la jerarquía normativa, se encuentran inmediatamente

2
Es interesante en este punto, la distinción que efectúa José Luis Cea entre la finalidad, los cometidos y las
funciones del Estado. La finalidad es el objetivo o propósito del Estado, y que en el caso chileno corresponde,
de acuerdo a la Constitución Política, al logro del bien común. Los cometidos consisten en los deberes o
encargos que el ordenamiento jurídico impone a los órganos del Estado para que se puedan cumplir sus
propias finalidades y las del Estado en general. Las funciones en tanto, se refieren a los medios a través de
los cuales los órganos públicos cumplen sus propios cometidos.
Los cometidos y las funciones de los órganos estatales se cumplen mediante la actividad estatal, o
sea, mediante su quehacer, su movimiento permanente.(Ver CEA EGAÑA, JOSE LUIS, op. cit., p 52-53
3
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por debajo de la Carta Fundamental. De este modo, la Constitución tanto en su

procedimiento de generación, como en su contenido deberá ajustarse a la
Constitución (constitucionalidad de forma y de fondo, respectivamente).

En cuanto a la titularidad de la función legislativa, ella recae –dentro de un

sistema democrático- en un órgano representativo de la voluntad del Pueblo, el
cual se denomina Congreso, Parlamento o Asamblea. Este órgano es
esencialmente colegiado (o sea, compuesto por varios miembros), y elegido
democráticamente por los ciudadanos –ya sea íntegra o mayoritariamente, ya que
existen algunos modelos en los cuales, parte de los parlamentarios son
designados por otras autoridades o provienen de otros orígenes diferentes a las
votaciones populares-.
En cuanto a la forma en que se desarrolla la función legislativa, ella se realiza
a través de un procedimiento de formación de ley, regulado y preestablecido en
la Constitución Política de cada Estado. Las diferentes Cartas Fundamentales
establecen un procedimiento, conforme al cual deben sujetarse los órganos
legislativos para realizar su función, ello con el objeto de fomentar la discusión
parlamentaria, de evitar arbitrariedades y además, permitiendo un mecanismo de
formación de ley que sea público y al acceso de toda la ciudadanía.

3. Función Ejecutiva. En términos simples, la función ejecutiva se refiere a aquella

encargada de tomar las grandes decisiones del Estado, administrarlo y dar ejecución
o cumplimiento de las leyes. La función ejecutiva distingue, a su vez, dos importantes
subfunciones, a saber:
- Subfunción de gobierno, gubernativa o política. Es aquella que consiste en el
ejercicio puro de la facultad de imperio o de mando. El mando se ejerce
principalmente por medio de la subfunción de gobierno. En lo específico, la
subfunción de gobierno se manifiesta en la adopción de las grandes
decisiones para el país, en la formulación de las directrices o intenciones de
lo que ha de buscar la sociedad organizada. Esta subfunción se desarrolla
por medio de la elaboración y concreción de un plan o programa de gobierno,
como también en la toma de decisiones concretas que deben ser asumidas
para momentos de gran dificultad, como es la designación y cambio de
ministros, la declaración de guerra, la declaración de estados de emergencia,
etc.
- Subfunción administrativa: Se refiere a la satisfacción de las necesidades
permanentes de la población, mediante los llamados servicios públicos. Esto
servicios se encuentran a cargo, directa o indirectamente del titular de la
función ejecutiva. Para desarrollar esta subfunción, se cuentan con atributos
específicos, tales como la posibilidad de dictar reglamentos, pero también en
la gestión de los órganos que participan de la Administración Pública.

4. Función Jurisdiccional. La definición de la función jurisdiccional es otro de los

temas doctrinarios complejos a los que suele enfrentarse la ciencia jurídica. Hoy en
día, sin embargo, hay bastante certeza en orden a entender que es aquella función
que se dirige a la resolución de conflictos jurídicos entre partes. Para desarrollar la
función jurisdiccional, las Constituciones contemplan órganos especialmente

4
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dedicados a ello, como son los Tribunales de Justicia, sin embargo, en muchas
ocasiones otros órganos también desarrollan funciones jurisdiccionales (como el
Senado al resolver una acusación constitucional, o cuando las Superintendencias o
el Servicio de Impuestos Internos al aplicar una sanción a un particular; por citar
algunos casos).
Una de las características esenciales de la jurisdicción es la fuerza de cosa
juzgada que poseen las decisiones (decisiones que se manifiestan a través de las
sentencias) que se adoptan en el ejercicio de la función jurisdiccional. En virtud de la
cosa juzgada, un asunto que ya ha sido resuelto por un tribunal no puede volver a
discutirse (“excepción de cosa juzgada”), y a su vez, lo resuelto puede ser ejecutado
mediante el empleo de la fuerza pública (“acción de cosa juzgada”).
No debe confundirse lo jurisdiccional con lo judicial (asunto que hoy por hoy
es asunto de concurrente confusión entre muchos juristas). Mientras lo primero, se
refiere a la resolución de conflictos jurídicos entre partes, lo segundo se refiere a
aquellas cosas que les corresponden a los jueces. Esto es importante, por cuanto no
sólo los jueces ejercen funciones jurisdiccionales (sino que también, como vimos,
también lo hacen el Senado y el SII), y además porque los jueces no sólo realizan
funciones jurisdiccionales, sino que también realizan otras funciones, como el
conocimiento de asuntos voluntarios o no contenciosos (que son aquellos donde no
existe conflictos, pero que igualmente requieren de un pronunciamiento del juez,
como es el caso de la tramitación de las posesiones efectivas, la declaración de
muerte presunta o el cambio de nombre).

5. Función Contralora. Consiste en el desarrollo de aquellas actividades de revisión

de los actos emanados por los órganos del Estado, para indagar si éstos se ajustan o
no al ordenamiento jurídico vigente, de manera tal que si existe infracción, se puedan
anular o privar de sus efectos a los actos objeto del control.
Es necesario indicar que no es lo mismo función contralora que la labor
fiscalizadora. Mientras la primera actividad (función contralora) involucra la
posibilidad de dejar sin efecto el acto revisado, en la segunda (la fiscalización) sólo
se vincula con el examen de la actuación de determinados actos, pero sin
posibilidades de invalidar. De allí que la Cámara de Diputados, en rigor, realice una
fiscalización de los actos de gobierno, pero no de control. Lo mismo, la opinión
pública y los medios de comunicación social, los cuales también pueden fiscalizar
pero jamás controlar.
Tal como veremos más adelante, muchos órganos que tienen funciones
específicas, también realizan labores contraloras, como son los Tribunales de
Justicia, los cuales además de asumir las funciones jurisdiccionales, también pueden
asumir una función contralora cuando anulan un acto de otra autoridad por haberse
faltado a la Constitución o a las leyes (en virtud de la llamada “nulidad de derecho
público” del inciso final del art. 7° de la Constitución Política).
Sin embargo, existen órganos que, por su naturaleza, son esencialmente
contralores, como son en el caso chileno, la Contraloría General de la República y el
Tribunal Constitucional. En términos muy generales, mientras la primera realiza
labores de control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la Administración
Pública (mediante el trámite llamado “toma de razón”), el segundo realiza el control

5
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de constitucionalidad de las leyes y también, en otros casos, de actos provenientes

del Presidente de la República.
También ha sido incluido por muchos autores, la labor de la ciudadanía o
cuerpo electoral, como agente de control. Sin embargo, más que una labor de
control, realiza una labor de fiscalización cuando permanece vigilante de lo que
realicen sus autoridades. Por su parte, cuando –por medio de las elecciones- evalúa
la gestión de sus representantes, y procede a cambiar al actual por otro, lo que
realiza es el ejercicio de otra función, como es la función electoral y no la contralora.
Esto último se comprueba por cuanto, cuando el electorado cambia el nombre de su
representante, no deja sin efecto los actos que éste hubiere realizado, los cuales se
mantienen incólumes. Distinto es el caso de aquellos sistemas donde existe el
llamado recall o reconvención, y que permiten a los gobernados, excusarse de
aplicar determinadas órdenes administrativas y resoluciones judiciales, mediante un
procedimiento claramente establecido: aquí sí que hay control y se manifiesta por la
pérdida de los efectos del acto impugnado (incluso el recall permite a los ciudadanos,
remover al gobernante, como ocurre en algunas constituciones estaduales en México
y Argentina)

6. Función Electoral. La función electoral es aquella que recayendo en el pueblo o la

nación –según sea la orientación doctrinaria que se siga-, a través del sufragio,
designa a los representantes, los evalúa y además, participa de otras decisiones. Así,
las grandes herramientas con las que cuenta el ejercicio de la función electoral son
las votaciones (designación y evaluación de autoridades) y los plebiscitos
(participación en la toma de decisiones).
Como vimos, muchas veces se confunde esta función con la contralora,
cuando en verdad lo que el pueblo hace es sufragar, elegir o votar, pero no
necesariamente ejecutar funciones de control.

 Los Medios de Acción Recíproca

Ahora bien, los órganos que ejercen cada función no lo hacen en forma aislada. Ya
en la teoría original de Montesquieu se plantea la necesidad de un sistema de frenos y
contrapesos (“check and balance”) entre los diferentes órganos del Estado.
Este sistema produce un equilibrio entre los órganos, mediante limitaciones
mutuas.
Así nacen los llamados “medios de acción recíproca”, que son instrumentos a
través del cual, un órgano del Estado, puede intervenir en legítimamente en la estructura
o funciones del Estado.
Estos medios de acción recíproca deben estar previamente establecidos en el
ordenamiento jurídico de cada Estado, de modo tal que cada vez que un órgano pretenda
ingresar a las funciones de otro órgano en casos no previstos por la Constitución o las
leyes, es una conducta ilegítima, y dará origen a las responsabilidades que la ley
establezca. Al respecto, recordemos lo que establece los incisos segundo y tercero del
art. 7° de la CPR:
“Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden
atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos
que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.

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Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las

responsabilidades y sanciones que la ley señale.”
Revisemos en Chile, algunos medios de acción recíproca (sólo los más
importantes):

1. Acciones del Presidente de la República:

(a) Respecto del Congreso Nacional:

- El Presidente puede presentar proyectos de ley, e incluso existen materias
que sólo podrán ser reguladas por ley en virtud de una iniciativa presidencial.
- Sus ministros pueden participar del debate parlamentario en el proceso de
formación de ley.
- El Presidente puede decretar urgencias a los proyectos de ley, para acelerar
el proceso de tramitación de una ley.
- Puede vetar el proyecto de ley aprobado por el Congreso Nacional, pero este
último podrá insistir en el proyecto por él aprobado mediante el voto
conforme de las dos terceras partes de los parlamentarios, de cada Cámara.
- Promulga y publica las leyes.
- Puede presentar requerimientos ante el Tribunal Constitucional, mientras un
proyecto se encuentra en tramitación en el Congreso.
- Puede ser autorizado por el Congreso Nacional para dictar normas sobre
materias propias de ley, y en tal caso emitirá un “Decreto con Fuerza de Ley”.

(b) Respecto de los Tribunales de Justicia:

- Participa de la designación de jueces y Ministros de Cortes de Apelaciones y
Suprema.
- El Presidente puede decretar indultos especiales para condenados por el
Poder Judicial.

(c) Respecto de los Órganos Contralores:

- El Presidente designa al Contralor General de la República, con el acuerdo
de los 3/5 de los Senadores en ejercicio.
- El Presidente nombra tres de los diez Ministros del Tribunal Constitucional.

2. Acciones del Congreso Nacional

(a) Respecto del Presidente de la República:

- El presupuesto con el que cuenta el Presidente de la República queda fijado por
ley (“Ley de Presupuestos”)
- La Cámara de Diputados realiza labores de fiscalización respecto de los actos de
gobierno.
- Puede acusar constitucionalmente al Presidente de la República y a otras
autoridades designadas por él, como a los Intendentes, los Gobernadores, los
Generales y Almirantes de las Fuerzas de Defensa Nacional y los Ministros de
Estado.
- Los parlamentarios pueden presentar requerimientos ante el Tribunal
Constitucional por una eventual inconstitucionalidad de un decreto presidencial.

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(b) Respecto de los Tribunales de Justicia:

- El Senado debe aprobar el nombre propuesto por el Presidente de la República
para ser ministro de la Corte Suprema.
- Puede acusar constitucionalmente a los Ministros de las Cortes de Apelaciones y
Suprema.
- Puede dictar leyes generales de indulto o amnistía.
- Los Tribunales de Justicia deberán fallar sus causas conforme a la ley, por lo que
quedan sometidos a las normas dictadas por el Poder Legislativo.

(c) Respecto de los Órganos Contralores:

- El Senado debe aprobar el nombre propuesto por el Presidente de la República
para ser Contralor General de la República
- Cuatro de diez ministros del Tribunal Constitucional son designados por las
Cámaras del Congreso Nacional.

3. Acciones de los Tribunales de Justicia

(a) Respecto del Presidente de la República:

- Conoce de acciones de nulidad de derecho público, mediante las cuales puede
dejar sin efecto los actos del gobierno y que contravengan las leyes o la
Constitución
- Resuelve recursos de protección y de amparo constitucional, que también pueden
ejercerse contra actos del gobierno.
- Conoce de las demandas por indemnización en los casos de responsabilidad
extracontractual del Estado, por actos de la Administración Pública.

(b) Respecto del Congreso Nacional:

- Puede desaforar a parlamentarios, previo a ser enjuiciados criminalmente por
delitos que hubieren cometido.

(c) Respecto de los Órganos Contralores:

- La Corte Suprema designa tres de diez ministros del Tribunal Constitucional.
- Las acciones de protección y de nulidad de derecho público también pueden
ejercerse en contra de los actos de la Contraloría General.

4. Acciones de los Órganos Contralores:

(a) Respecto del Presidente de la República:

- La Contraloría General de la República realiza el control de constitucionalidad y de
legalidad de los actos del gobierno.
- El Tribunal Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de decretos
presidenciales.

(b) Respecto del Congreso Nacional:

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- El Tribunal Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de leyes, y por lo

tanto, expulsarlas del ordenamiento jurídico.

(c) Respecto de los Tribunales de Justicia:

- El Tribunal Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de normas de
carácter administrativo que dictan los Tribunales Superiores de Justicia, que se
denominan “auto acordados”.

(d) Entre órganos contralores:

- El Tribunal Constitucional conocerá del conflicto que se suscite cuando la
Contraloría General represente (no apruebe) un decreto dictado por el Presidente
de la República, por entenderlo inconstitucional.
- El Tribunal Constitucional puede declarar inconstitucional un decreto presidencial,
aun cuando haya sido tomado razón (aprobado) por la Contraloría General de la
República.

III. Gobierno en Sentido Estricto

(Concepto – Diferencia entre Gobierno y otros Términos – Situación Chilena)

 Concepto de Gobierno en sentido estricto o restringido

Otra forma de entender la palabra “gobierno” a la función exclusivamente

ejecutiva, sin considerar las demás funciones públicas.
Esta es la versión coloquial, habitual del término. El común de las personas
cuando hablan de gobierno, lo hacen en este sentido.

 Diferencias entre gobierno y otros términos

Es necesario indicar que se debe distinguir “Gobierno”, con otros vocablos, a saber:

- Distinción entre Gobierno y Estado: El Estado es una organización política

determinada, que ya definiéramos en unidades anteriores, compuesta por
diferentes elementos. Uno de estos elementos es el poder político (el elemento
político). El poder político -vale decir, solo uno de los elementos del Estado- se
expresa a través del gobierno.
- Distinción entre Gobierno y Presidente de la República. En un sentido restringido,
el Gobierno corresponde al ejercicio de una de las Funciones del Estado, como
es la función ejecutiva. El Gobierno se identifica con una función del Estado. El
Presidente de la República, en tanto, es el órgano que ejerce dicha función del
Estado.

 Situación chilena: sentido en el que se entiende “Gobierno” en nuestra CPR

Ahora que hemos identificado los conceptos de Gobierno en sus diferentes

acepciones, nos corresponde revisar cuál es el sentido que le otorga a dicha palabra
nuestra Constitución Política.

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De la lectura de diferentes disposiciones, nos queda absolutamente claro que la

Carta Fundamental chilena entiende que la palabra Gobierno se utiliza en su sentido
estricto o restringido, o sea aludiendo exclusivamente a la función ejecutiva. Así por
ejemplo:

- El Capítulo IV de la Constitución se titula “Gobierno”, pero sólo se refiere a las

labores propias de la función ejecutiva. De hecho, su primer art. (el art. 24) se
refiere exclusivamente al Presidente de la República.
- El art 33, se refiere a los Ministros de Estado como colaboradores directos del
Presidente de la República en el gobierno y la administración del Estado.
- El art. 52 N°1 indica que la Cámara de Diputados fiscalizará los actos de gobierno,
y cuando esta función se desarrolla, se refiere exclusivamente al Presidente y a
los Ministros, o sea, a los órganos propios del Poder Ejecutivo.
- El art. 53 inciso final impide que el Senado realice actividades relacionadas con la
fiscalización de los actos de gobierno, reafirmándose por tanto, la idea anterior.

Posiblemente, la excepción la marque el art. 10 N°1, el cual señala que quien nazca
en territorio chileno, salvo –entre otros casos- que sus padres sean extranjeros que se
encuentren al servicio de “su gobierno”. En este caso, la palabra en cuestión debe
entenderse en su sentido amplio, toda vez que se quiere hacer referencia a padres que
se encuentren al servicio del Estado, en cualquiera de sus funciones, no solo de las
funciones ejecutivas.

IV. Las Formas Constitucionales de Gobierno

(Concepto – Visión de los autores en la Historia –
Situación actual )

 Concepto

Siguiendo a Pereira Menaut, en esta primera parte, estudiaremos las formas de

gobierno constitucionales, o sea “dentro del ámbito del constitucionalismo” 3. De esta
forma, quedan fuera de nuestro interés, los autoritarismos y los totalitarismos, ya que son
formas derechamente no constitucionales, normalmente alejadas de los principios básicos
de todo Estado de Derecho, y que por lo tanto no pueden estudiarse simultáneamente con
las formas de gobierno legítimas.
A su vez, deben distinguirse las formas de gobierno con las formas de Estado. Las
Formas de Estado corresponden a los métodos como se organizan los diferentes
elementos propios del Estado (poder, población, territorio, ordenamiento jurídico, bien
común), y así hablaremos de Estados simples o compuestos. Las Formas de Gobierno se
refiere sólo al método como se relacionan entre sí los diferentes órganos del Estado, o
sea, quienes ejercen las funciones públicas, vale decir, el poder político.
Así, las Formas de Gobierno vienen a ser los estilos, formas o métodos como se
estructura el poder político dentro del Estado.

3
PEREIRA MENAUT, ANTONIO-CARLOS (2006): “Teoría Constitucional”, Segunda Edición, Editorial Lexis
Nexis, Santiago de Chile, pág. 108.

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 Visión de los autores en la Historia

De los autores de la Antigüedad, revisaremos dos autores griegos (Platón y

Aristóteles)4 y dos autores romanos (Polibio y Cicerón). En el medioevo, destacaremos a
Santo Tomás de Aquino. En la era moderna, hablaremos de Maquiavelo y Montesquieu,
para finalmente revisar algunos autores de la época contemporánea.

1.- Platón

Platón, en “La República” distingue los sistemas de gobierno, según dos criterios
de clasificación y que los combina: según la virtud o corrupción del ejercicio del poder, y
según el número de los que gobiernan.
Se dice que la visión de Platón es más bien idealista (“Idealismo Platónico”), ya
que planteaba que en cualquier sociedad se puede identificar alguna de las formas de
gobierno que planteaba, sin que se concibieran situaciones mixtas o intermedias (salvo la
timocracia, que mencionaremos más adelante).
Así, se pude distinguir:
(a) Monarquía: Gobierno de un hombre virtuoso y justo. Es el gobierno del mejor, un
hombre virtualmente omnipotente, no por ser el más fuerte, sino por ser el más
sabio.
(b) Tiranía: Gobierno de un hombre carente de virtud y corrupto. Pretende ser más
fuerte de lo que debe, y desea gobernar “incluso a los dioses”.
(c) Aristocracia: Gobierno de unos pocos hombres, virtuosos y justos. Cada cual hace
y se comporta de acuerdo a “lo que debe y no a lo que quiere”.
(d) Oligarquía: Gobierno de unos pocos hombres, carentes de virtud y corruptos,
corresponde al gobierno de los adinerados y la postergación de los faltos de
recursos, aunque sean dotados. Entre la aristocracia y la oligarquía existe una
situación intermedia o de transición, como es la timocracia, como gobierno de los
ambiciosos y no de los mejores.
(e) República: Gobierno de muchos hombres virtuosos y justos, de número mayor que
los que integran una aristocracia. Si bien el libro clásico de Platón se denomina
República, él póstula que la mejor forma de gobierno es una aristocracia.
(f) Democracia: Gobierno de muchos hombres carentes de virtud y corruptos. La
corrupción de una democracia viene dada porque la democracia no reconoce
orden ni fuerza alguna de deber moral, sino que vive al día según su gusto y su
humor.

2.- Aristóteles

En este autor, el Estado se entiende como una comunidad de ciudadanos, vale

decir, de hombres libres que tienen participación en la administración de justicia y en el
gobierno.

4
VIVANCO MARTINEZ, ANGELA (2007): “Curso de Derecho Constitucional. Bases conceptuales y
doctrinarias del Derecho Constitucional. Tomo I”, Segunda Edición ampliada, Ediciones Universidad católica
de Chile, págs. 277-278
11
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De esta manera, en forma similar a Platón, Aristóteles distingue los gobiernos que
él llama “puros” de los impuros (corruptos o degenerados). Los primeros buscan el bien
común, mientras que los segundos buscan el provecho propio.
Aristóteles acepta también la posibilidad de sistemas mixtos, donde puedan
convivir simultáneamente, diferentes formas de gobierno.
Así, reconoce las siguientes formas de gobierno:
(a) Monarquía: Gobierno de uno solo, que busca el bien común.
(b) Tiranía: Gobierno de uno solo que busca el provecho propio.
(c) Aristocracia: Gobierno de pocos (de los menos) que persiguen el bien común.
(d) Oligarquía: Gobierno de pocos, que se realiza en provecho propio.
(e) Democracia: Gobierno de muchos (de los más), que persiguen el bien común
(también le llama “república” o “politeia”)
(f) Demagogia: Gobierno de muchos que lo hacen en propio provecho.

3.- Polibio

Reproduce las mismas formas de gobierno puras y corruptas expuestas por

Aristóteles, pero agrega que ellas se dan en forma cíclica.
Esto es conocido como “el ciclo fatal de la política”, según el cual todas las culturas
están destinadas a pasar por etapas históricas, iniciándose (1) con una monarquía (ya
que todas los grupos humanos originalmente son guiados por un caudillo). El monarca (o
sus continuadores) se corrompe pasa a (2) ser una tiranía; tirano que más tarde es
derrocado por un grupo de virtuosos generándose una (3) aristocracia, los cuales son
reemplazados por sus herederos a quienes sólo les importa el dinero, transformándose en
una (4) oligarquía. Ante el disgusto de la población, ésta arrebata el poder a los corruptos
e impone una sana (5) democracia, la cual decae sola debido a que el pueblo no tiene la
cultura suficiente para sustentarla, generándose (6) demagogia y caos civil. Este
desorden sólo podrá ser resuelto por un líder que genere autoridad, iniciándose
nuevamente el ciclo, en una nueva monarquía.
Sin embargo, lo que nos merece nuestra atención en este apartado es que Polibio
señala que para no caer en este círculo fatal y nocivo, es útil encontrar y diseñar sistemas
mixtos, como el existente en la República romana. Sólo así existirá un sistema perdurable
y duradero.

4.- Cicerón

Sin ahondar mayormente en las formas corruptas de gobierno, Cicerón plantea la

existencia de tres sistemas de gobierno, y los evalúa.
La Democracia produce buenos efectos, por cuanto en ella el pueblo es libre e
igual. La Aristocracia también produce buenos efectos, ya que mediante ella se puede
gobernar con justicia y prudencia (en la monarquía el rey no tiene por qué saberlo todo, y
en la democracia, el pueblo no es sabio). Los buenos efectos de la Monarquía, en tanto,
radican es que el gobierno es absolutamente natural, puesto que así se gobierna el
mundo: hay un solo dios (Júpiter), las familias tienen un solo padre, los pueblos en sus
orígenes y en momentos difíciles se someten a un solo hombre, etc.
Si bien Cicerón se muestra partidario de la monarquía, reconoce la utilidad y las
ventajas que tendría un régimen mixto, siguiendo en este punto, las ideas de Polibio.

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5.- Santo Tomás de Aquino

Para Santo Tomás, también cada sistema de gobierno tiene sus propias ventajas:
- la Monarquía ofrece la ventaja de la unidad de mando y decisión;
- la Aristocracia facilita la deliberación y hace participar a los mejores; y
- la Democracia satisface o permite la libertad del pueblo y su participación en las
decisiones.

Si bien, Tomás de Aquino no señala cuál sistema de gobierno es mejor, postula que un
sistema de gobierno debe tratar de combinar todos los anteriormente reseñados. De allí
que él haya dicho “Tal es todo el régimen político en que se hallen armoniosamente
combinados, la monarquía ya que gobierna uno solo, la aristocracia ya que varios están
en el poder según su capacidad personal y la democracia ya que los gobernantes pueden
ser elegidos en el pueblo y por el pueblo”.5

6.- Nicolás Maquiavelo

Para Maquiavelo, cuyo centro de atención es –como sabemos- la forma como se

adquiere y ejerce el poder político, distingue solo dos sistemas de gobierno, los
principados y la república.
Los principados se caracterizan porque el gobernante es hereditario y vitalicio.
En las repúblicas, que pueden ser gobernadas por uno o por varios, el o los
gobernantes son elegidos temporalmente.
Para uno u otro gobierno, Maquiavelo les da buenos consejos acerca de cómo
mantener el poder.

7.- Montesquieu
En “El Espíritu de las Leyes”, este autor distinguía entre:

a) Monarquías. Es el gobierno de un solo hombre a través de leyes fijas y

preestablecidas. Su principio rector es el Honor.
b) Despotismo. Es el gobierno de un hombre, sin leyes ni reglas, solo se
gobierna sobre la base de sus propios caprichos y voluntad. Su principio
básico es el Temor.
c) República. Es aquel donde todo o parte del pueblo tiene el poder soberano.
Así, Montesquieu diferencia:
- Las Repúblicas Democráticas. Gobierna todo el pueblo, a través de asambleas de
ciudadanos. Su principio es el de la virtud.
- Las Repúblicas Aristocráticas. Gobierna una parte del pueblo, dispuestos a
obedecer sus propias leyes. Su principio es la moderación.
En las repúblicas democráticas, el pueblo será soberano, en las aristocráticas, será
súbdito del grupo gobernante.
5
Santo Tomás: “El Régimen de los Príncipes”, así citado en: ROJAS SANCHEZ, GONZALO; ACHURRA
GONZÁLEZ, MARCELA y DUSSAILLANT BALBONTIN, PATRICIO (1996): “Derecho Político. Apuntes de las
clases del profesor Jaime Guzmán Errázuriz”. Ediciones Universidad Católica de Chile. Santiago de Chile.
Pág. 106

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 Situación actual

En la actualidad, hay bastante confusión en lo que debe llamarse “forma de

gobierno”, y normalmente se confunde con los regímenes políticos, lo cual representa,
según veremos, una realidad diferente.
Lo que debemos hacer es, en primer lugar, recalcar que hoy ningún sistema se
entiende a sí mismo como “no democrático”, por lo que no parece razonable distinguir por
ejemplo entre democracias y monarquías.
Hoy, por lo tanto, todos los sistemas constitucionales de gobierno son
democráticos, pero asumen formas diferentes. Así, podemos distinguir dos formas de
gobierno en la actualidad: las monarquías y las repúblicas.

1.- Las Monarquías

En este sistema de gobierno, el titular del poder ejecutivo es hereditario, vitalicio y

políticamente irresponsable.

a) Hereditario: se es rey, príncipe o monarca en virtud de la ascendencia del

gobernante.

b) Vitalicio: el cargo de rey no tiene fecha de término, se asume por toda la vida de su
titular, finaliza con su muerte.

c) Políticamente o Constitucionalmente irresponsable: el rey no es susceptible de ser

acusado constitucionalmente.

2.- Las Repúblicas

En estos sistemas de gobierno, el titular del poder ejecutivo, es electo, temporal y

políticamente responsable.

a) Electo: El gobernante se elige por el pueblo a través de sistemas directos o

indirectos.

b) Temporal: El cargo de titular del poder ejecutivo dura un período de tiempo

preestablecido en el ordenamiento jurídico. Aun cuando se puedan establecer
mecanismos de reelección, ello no impide que el cargo sea igualmente temporal,
toda vez que su duración será siempre predefinida por el ordenamiento
constitucional.

c) Políticamente o Constitucionalmente responsable: El titular del poder

ejecutivo puede ser enjuiciado o acusado constitucionalmente, sus faltas o delitos
pueden significarle la pérdida de su cargo.

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V. Las Autocracias
(Concepto General – Los autoritarismos – Los Totalitarismos – Casos)

 Concepto General

Como dijimos anteriormente, dentro de los sistemas o formas de gobierno, solo

estudiamos aquellas que se apegan a la tradición constitucionalista.
Sin embargo, sucede que la Historia ha reconocido y reconoce otras formas de
gobierno, diferentes, con características comunes, las cuales se conciben bajo el nombre
genérico de “autocracias”.
Lo que caracteriza a las autocracias es que se basan su poder solo en el mando y
la obediencia, su titular detenta el poder sin contar con bases legales o constitucionales
suficientes.
Las características básicas de las autocracias son las siguientes:
(a) El Poder se encuentra concentrado en una sola autoridad, sin que existan límites o
contrapesos (o si existen son meramente formales pero son inoperantes en la
práctica);
(b) La Población se encuentra especialmente obligada a obedecer, sin posibilidad
alguna en contrario, ya que las autocracias basan su poder en la fuerza o coacción
ejercida en forma permanente y evidente;
(c) Los funcionarios son designados libremente por el administrador del poder, el cual
puede ser una sola persona o un grupo de personas (ej: un partido político);
(d) En ocasiones, las formas autocráticas se disfrazan de modelos constitucionales,
se apegan a normas legales creadas por las mismas autoridades, y sus órganos
son meras fachadas, donde el verdadero control y fiscalización no existe.

Las autocracias pueden ser de dos clases: autoritarismos o totalitarismos.

 Los autoritarismos

Los sistemas autoritarios se caracterizan por la absoluta concentración del poder

político en una persona o grupo gobernante. Se ejerce todo el poder político, pero se
circunscribe solo a los aspectos externos de la vida humana, sin tratar de invadir la
totalidad de la vida de la persona.
En los autoritarismos, los ciudadanos no tienen posibilidad alguna de participar en la
toma de decisiones públicas, salvo que pertenezcan al grupo gobernante.
Si bien en muchos de estos sistemas aparece un aparente apego a la ley y a los
principios del Estado de Derecho, en verdad ello solo es externo, y en verdad no existe un
real respeto por las garantías de las personas.
En un número importante de casos, los autoritarismos se presentan a sí mismos como
los salvadores del pueblo, y que se asumen en circunstancias de emergencia o
excepcionales, pero finalmente se extienden en el tiempo.
Existen dos tipos de autoritarismos o de gobiernos autoritarios:
- Autoritarismo predemocrático: Es una situación transitoria y contempla
mecanismos para derivar en un sistema democrático. Se autogenera plazos de
cierre o de término.

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- Autoritarismo no democrático: Es un gobierno de carácter permanente sin que

existan mecanismos que permitan derivar en democracia, institucionalizándose en
tal caso, este régimen autoritario.

 Los totalitarismos

Según el Tribunal Constitucional Chileno, los totalitarismos se caracterizan por un

aniquilamiento de la persona de la persona individual, y la exaltación del Estado.
En efecto, en el régimen totalitario, se politiza toda manifestación de la vida
humana, organizándose y planificándose la totalidad de las relaciones entre los hombres.
De esta manera, en los totalitarismos, se interviene la educación, las religiones, los
medios de comunicación social, la economía, y la actividad cultural, de manera de que
todas esas realidades se vean inspiradas en una sola doctrina, ideología o color político o
cultural.
Los totalitarismos se gobiernan sobre la base del terror, y se emplea la fuerza
como único medio de conexión con los gobernados
En los regímenes totalitarios el ejercicio del poder es aun mucho más profundo
que en el autoritarismo, ya que se inmiscuye en los aspectos más íntimos y personales de
los individuos.

 Casos

La Historia ha reconocido diferentes formas de autocracias, a saber:

- Las Monarquías Absolutas (Siglos XVII – XVIII)
- El régimen de Napoleón Bonaparte (Cesarismo Plebiscitario de Napoleón)
- Los regímenes marxistas de la Europa Oriental y China
- Las Dictaduras de origen Nacionalsocialista y Fascista
- Las Dictaduras Militares de los países latinoamericanos, africanos y asiáticos.

VI. Teoría del Órgano

(Concepto de órgano – Elementos – Requisitos para la actuación válida -
Clasificaciones)

 Concepto de Organo

Hemos hecho referencia habitual al término “Órgano del Estado”, pero no lo

hemos definido aun. A continuación revisaremos las ideas fundamentales sobre los
Órganos del Estado.
En una primera aproximación, debemos señalar que la idea de órgano ha de
entenderse como un medio, o sea, un instrumento a través del cual se expresa y
manifiesta el Estado. Pero también debe entenderse como un integrante, o sea, como
una parte del Estado, por lo que no es ajeno a él.
De todos modos, no es correcto pensar que el órgano sea un representante del
Estado, o sea, como un elemento externo que actúa como colaborador del Estado. Lo
importante es destacar que cada órgano ES ESTADO. O sea, ni los Tribunales, ni el

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Congreso, ni el Presidente, ni el Banco Central, ni las Fuerzas Armadas colaboran con el

Estado, sino que derechamente son parte del Estado mismo.
Ahora bien, en cuanto a la definición de “órgano del Estado”, debe tenerse en
cuenta, dos sentidos diferentes de la misma palabra: aquella que entiende al órgano
como la persona que representa la institución que ejerce la función pública, y aquella
que se refiere a la institución misma.
Así, se puede decir que la expresión “órgano del Estado” puede definirse de la
siguiente forma:

a) Órgano como persona: Alude a que el órgano es el sujeto que se

encuentra “detrás de la institución”. De esta manera, el órgano del Estado
es la “Persona o grupo de personas naturales que se desempeñan en
una institución del Estado-Gobierno y que, como instrumentos de aquella,
expresan su voluntad imputándole o atribuyéndole lo decidido por ellos tal
como si la institución hubiera obrado por sí y directamente” (José Luis
Cea).
b) Órgano como institución: Se alude al órgano en su sentido natural y
obvio, similar a lo que ocurre con los órganos en su sentido biológico
(como órganos del cuerpo), o sea como “las partes de un todo y que
cumple una función determinada”. En esas circunstancias, el órgano del
Estado se entiende como “aquella institución que integra el Estado y que
se encuentra dotada de competencias suficientes para dar cumplimiento
a funciones específicas del mismo”.

Indudablemente, el sentido correcto que debe dársele a este término dentro de

nuestro ordenamiento jurídico es el de órgano en su sentido institucional, o sea, el de
órgano como institución.

 Elementos del órgano

Los órganos del Estado cuentan con dos elementos claramente diferenciables:

a) La persona natural que se desempeña como titular del mismo, ya que no

es posible concebir un órgano sin un sujeto que lo ejerza.
b) La competencia (o atribuciones) que el ordenamiento jurídico le otorga al
órgano, toda vez que como vimos, un órgano “debe cumplir una función
determinada”.

De allí que muchas veces se diga que órgano es, simplemente “titularidad más
competencia”, o sea, una entidad que contando con una persona como su titular, ejerce
una competencia determinada.

 Requisitos para la actuación válida de los órganos del Estado

Para que los órganos del Estado actúen válidamente, deben cumplirse con tres
requisitos (los cuales, por lo demás, pueden advertirse en el inciso primero del art. 7° de

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la Constitución Política: “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura
regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley”.
De esta forma, los requisitos de validez de los actos de los órganos del Estado,
son los siguientes:

a) Que sus integrantes se hayan incorporado legítimamente al órgano. Vale

decir, deben haber asumido la función de acuerdo a los procedimientos
fijados por el ordenamiento jurídico. En ese sentido, cuando se trate de
cargos de elección popular, deben haber vencido en las respectivas
elecciones; o cuando se trate de cargos objetos de designación por
alguna autoridad, deben haber sido efectivamente nombrados mediante
los mecanismos legales; etc. A su vez, debe haberse prestado juramento
de desempeñar fielmente la función, cuando así se exija.

b) Que el órgano actúe dentro de las competencias legales. O sea, no deben

excederse las atribuciones legales o constitucionales. Esto se relaciona
con el cumplimiento de los principios de legalidad (se debe actuar
conforme a la ley), de separación y equilibrio de funciones (ningún
órgano debe invadir las funciones de otro órgano, salvo cuando el
ordenamiento jurídico así lo establezca para efectos de generar un
equilibrio entre ellos), y de certeza y seguridad jurídica (las personas
necesitamos saber cuáles son las atribuciones de cada órgano, para así
poder saber a cuál de todos debemos recurrir, además como garantía de
que ninguno va a excederse en sus funciones en perjuicio de los
individuos).

c) Que el órgano actúe de acuerdo a las formalidades. Los órganos deben

proceder de acuerdo a las formalidades y procedimientos establecidos en
la ley. Los órganos deben actuar de manera ordenada, lo cual está fijado
por los procedimientos legales. Estos procedimientos legales se
encuentran preestablecidos y suelen otorgar a las personas, suficientes
garantías de publicidad y defensa, cuando así corresponda.

Importante es señalar que en el evento que un órgano no cumpla con alguno de

estos requisitos, sus actos son nulos, sanción conocida como “nulidad de derecho
público” (inciso final del art. 7° de la CPR)

 Clasificación de los órganos del Estado

1. Según su regulación

- Órganos Constitucionales: Son aquellos que se encuentran regulados en la Carta

Fundamental. Se dice que son órganos esenciales dentro de un Estado, ocupan la
máxima posición dentro de la organización estatal, son iguales entre sí ya que todos
gozan de una misma jerarquía, y pueden ejercer control o fiscalización recíprocos. (Ej:
Presidente de la República, Ministerio Público, Congreso Nacional, Tribunal
Constitucional, etc.)

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- Órganos subordinados: Son aquellos que son creados por la ley y no por la
Constitución. Son órganos que quedan sometidos a los constitucionales (ej: las
Superintendencias, los Servicios Públicos, las Subsecretarías, etc.)

2. Según su composición.

- Órganos Unipersonales. Son aquellos compuestos por un solo titular. Así ocurre con la
Presidencia de la República, la Intendencia, los Juzgados de Letras, etc.

- Órganos Colegiados: Son aquellos compuestos por dos o más personas, cada cual en
su calidad de titular. Ejemplos: el Congreso Nacional, el Gobierno Regional, las Cortes
de Apelaciones, etc.

3. Según su actuación.

- Órganos Simples. Son aquellos que actúan solos, sin intervención de otros órganos

- Órganos Compuestos. Son aquellos que actúan o toman sus decisiones en conjunto
con otros órganos.

En lo particular, nos parece que esta clasificación no es muy acertada, sino que
debiera hablarse de “actuación simple” o “actuación compuesta” de los órganos. Ya que
en ningún caso se afecta la esencia misma del órgano sino solo la forma en que adopta
sus decisiones. Así por ejemplo, el Presidente de la República cuando dicta un decreto,
lo hace en forma simple, pero cuando designa a un ministro de la Corte Suprema, lo
hace en forma compuesta, ya que actúa sobre la base de una propuesta de la propia
Corte y además requiere del pronunciamiento del Senado. Como se ve, no es que el
órgano sea simple o compuesto, sino solo la forma como ejerce su función.

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