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6678656 08018.000366/2013-24
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA
PARECER Nº 15/2018/DEMIG-CONV/GAB-DEMIG/DEMIG/SNJ
PROCESSO Nº 08018.000366/2013-24
Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados - ACNUR, Ministério das
INTERESSADO:
Relações Exteriores - MRE, Secretaria Nacional de Justiça - SNJ
Senhor Diretor,
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Produto 10 (7): Diretrizes Sub-produto 1: Elaboração de Diretrizes Nacionais para Integração Local para
Nacionais para Integração Local solicitantes de refúgio e refugiados no Brasil.
8. É mencionado que a parceria seria inicialmente realizada diretamente entre SNJ e ACNUR, por
meio de contribuição voluntária direta brasileira ao escritório local do ACNUR no valor de US$ 3.090.457,09, o
que correspondia, à época, a R$ 7.024.608,97, conforme mencionado no Ofício nº 291/2013 - GAB/SNJ/MJ
(0070298, fls. 2 a 4). Este valor seria dividido ao longo dos anos conforme tabela que se segue, segundo o
projeto que informa os objetivos e resultados esperados da parceria entre MJ e ACNUR.
Cronograma de desembolsos
BRL USD
Dezembro 2013 100.000,00 44.345,90
Março 2014 1.054.000,00 467.405,76
Março 2015 1.500.000,00 665.188,47
Março 2016 1.500.000,00 665.188,47
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9. São mencionados, para além dos valores orçamentários, os parceiros do ACNUR que poderiam
atuar conjuntamente para a consecução dos objetivos, bem como uma descrição detalhada da forma de
realização de cada um dos objetivos, das justificativas para a escolha do ACNUR como parceiro, riscos e
possibilidade de sustentabilidade das atividades previstas, além de um plano de ações contendo a distribuição
dos valores por produto a ser executado. Apesar da apresentação do projeto, não existe no processo nenhum
documento que comprove que tenha sido firmada parceria diretamente entre a SNJ e o ACNUR, e não há a
assinatura destes partícipes no projeto ou em outro instrumento.
10. Após o projeto e a apresentação do plano de ação, é apresentada no processo a Nota Técnica nº
04/2013 - CONARE/SNJ (0070298, fls. 23 a 25), documento que informa sobre a importância da realização da
parceria e que a mesma vai ser efetivada "a partir de instrumento a ser celebrado entre a Secretaria Nacional
de Justiça e o Ministério das Relações Exteriores, para fins de possibilitar a realização da transferência dos
recursos ao Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados".
11. A partir disto, entre 2013 e 2014, foram firmados três Termos de Execução Descentralizada com
a Coordenação-Geral de Ações Internacionais de Combate à Fome (CGFOME), unidade do Ministério das
Relações Exteriores. Ressalte-se que não há registros de como foi realizada a escolha pelos TEDs em detrimento
de um instrumento que fosse firmado diretamente entre MJ e o ACNUR e provesse o suporte prévio de
pactuação para os termos.
12. O Termo de Cooperação para Descentralização de Crédito nº 003/2013, de 03 de dezembro de
2013 (0070298, fls. 27 a 31), foi publicado no Diário Oficial da União em 04 de dezembro do mesmo ano, e
intencionava repassar o valor de US$ 44.345,90, correspondente a R$ 100.000,00. Seu objeto indicava que o
projeto contribuiria "para a ampliação do espectro protetivo das políticas públicas desenvolvidas no âmbito do
sistema brasileiro de acolhida e atenção aos refugiados, possibilitando a capacitação de entes públicos e
sociais, bem como a acolhida e liderança nacional do processo de comemoração da celebração de Cartagena +
30, bem como o fortalecimento do escritório do ACNUR no Brasil, a fim de que possa atender à crescente
demanda visando o reconhecimento da condição de refugiados (...)".
13. Como motivo da descentralização, no campo III - Justificativa da Proposição, menciona-se que
o objetivo da parceria entre MJ e MRE é a realização de destaque orçamentário de modo a ressarcir a
Representação Permanente do Brasil junto à ONU. Não consta vigência no Termo, embora, no SIAFI, o mesmo
tenha sido registrado como sendo vigente até 02 de dezembro de 2014 (0070298, fls. 37). Não consta no TED a
descrição da forma de aplicação dos recursos.
14. A Nota Técnica nº 01/2014 - CONARE/SNJ (0070298, fls. 61 a 63), de forma similar à anterior,
justifica a continuidade da parceria e opina a favor da descentralização da segunda parcela de recursos ao
MRE. O Termo de Execução Descentralizada nº 001/2014 (0070298, fls. 67 a 70) foi firmado em 23 de janeiro
de 2014, tendo sido publicado em 27 de janeiro (0070298, fls. 72). Sua constituição é idêntica à do termo
firmado anteriormente, com a ressalva de que o valor repassado foi de US$ 444.725,73, o equivalente a R$
1.054.000,00, de acordo com a conversão realizada à época. Não existe descrição da forma de aplicação do
recurso.
15. A Nota Técnica nº 005/CONARE/SNJ (0070298, fls. 84 a 86), de 25 de agosto de 2014, faz
menção ao Termo de Cooperação nº 003/2013 erroneamente para solicitar a complementação do recurso
repassado por meio do TED nº 001/2014, solicitando o acréscimo de US$ 24.548,62 (R$ 55.234,40) em razão
da desvalorização da moeda brasileira. O acerto foi efetivado em 19 de setembro do mesmo ano, totalizando um
repasse de R$ 1.109.234,40.
16. Em 14 de novembro de 2014, o ACNUR encaminhou a comunicação HCR/BR/249/13 (0070298,
fls. 106 a 111) solicitando que o recurso previsto para 2015 fosse depositado ainda em 2014, de forma a melhor
realizar o cronograma previsto para o ano de 2015, encaminhado juntamente ao documento. A partir desta
provocação, foi confeccionada a Nota Técnica nº 001/2014 - CONARE/SNJ (0070298, fls. 112 a 116),
numerada de forma repetida, e que contém as mesmas justificativas das notas técnicas anteriores para a
celebração de um novo TED junto ao MRE, visando antecipar o repasse de US$ 665.188,47.
17. O Termo de Execução Descentralizada de Crédito nº 5/2014, embasado pela nota técnica citada
no parágrafo anterior, foi inserido no processo em forma de minuta, não havendo documento oficial assinado
pelas partes nos autos. Há apenas uma cópia do extrato da publicação (0070298, fls. 125), que foi realizada em 3
de dezembro de 2014. A publicação do TED nº 5/2014 foi anulada por inexistência de recursos, conforme
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descrito na Nota Técnica nº 2/2015/GAB SNJ/SNJ (0091124) e comprovado pela publicação do DOU realizada
em 29 de janeiro de 2015 (0091116).
18. Após o cancelamento deste termo, não há novos registros de repasses de recursos no processo, o
que indica uma possível descontinuidade da parceria.
19. Os dois termos de execução descentralizada que estiveram vigentes não mencionam
explicitamente o conteúdo do projeto que consta no processo, nem seus objetivos, nem o planejamento para
utilização dos recursos repassados. Desta forma, a rigor, os TEDs não podem ser avaliados utilizando-se o
projeto como referência, uma vez que não há vinculação formal entre os recursos repassados e os objetivos
estabelecidos originalmente na parceria. Entretanto, como será apresentado posteriormente, os relatórios
encaminhados para acompanhamento da aplicação do recurso fazem referência àqueles objetivos e produtos,
não sendo possível avaliar os TEDs sem consultar os documentos da parceria, mesmo que ela não tenha
sido formalizada.
II. ANÁLISE DA EXECUÇÃO DOS TERMOS DE EXECUÇÃO DESCENTRALIZADA E DO
CUMPRIMENTO DE SEUS OBJETOS
20. Sobre a utilização do instrumento do Termo de Execução Descentralizada
20.1. No texto do Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, informa-se que o Termo de Execução
Descentralizada, anteriormente denominado Termo de Cooperação, é instrumento a ser utilizado nas seguinte
situações:
I - execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, em regime de mútua
colaboração;
II - realização de atividades específicas pela unidade descentralizada em benefício da unidade
descentralizadora dos recursos;
III - execução de ações que se encontram organizadas em sistema e que são coordenadas e
supervisionadas por um órgão central; ou
IV - ressarcimento de despesas.
20.2. As justificativas apresentadas para a celebração dos TEDs não encontram respaldo em nenhum
dos itens mencionados, uma vez que todos pressupõem que a parceria será firmada entre os dois órgãos
signatários, não incluindo um repasse para um terceiro ator que seja o principal partícipe. Nestes casos, a
CGFOME/MRE serviu apenas como intermediária para o repasse de recursos para o ACNUR, não sendo de fato
a unidade que realizaria o pactuado no projeto. Inclusive, quando analisadas as obrigações da CGFOME
descritas nos termos, as mesmas pressupõem a "execução dos serviços necessários à execução do objeto do
Plano de Trabalho Aprovado", bem como "Prestar informações ao órgão repassador referente à execução física
do objeto", atividades que em tese seriam exercidas principalmente pelo ACNUR, uma vez que este é o órgão
executor dos recursos.
20.3. Para além deste fato, o projeto original não menciona em momento algum as funções e
atribuições do Ministério das Relações Exteriores na parceria, reforçando a ideia de que cabia ao MRE apenas a
intermediação para repasse do recurso.
20.4. Uma pactuação realizada diretamente entre o Ministério da Justiça e o ACNUR, possibilitando
um melhor acompanhamento do projeto e da execução de seus produtos, poderia ter sido realizada por meio de
Acordo de Cooperação Técnica Internacional, seguindo as normas estabelecidas no Decreto nº 5.151 de 22 de
julho de 2004.
21. Sobre o Acordo de Cooperação entre SNJ e ACNUR
21.1. O Acordo de Cooperação é mencionado na Nota Técnica nº 005/CONARE/SNJ (0070298, fls. 84
a 86) e também nas Resoluções nº 18 e 19 do CONARE como um instrumento válido e que oferece suporte às
ações descritas nas mesmas. Apesar disto, não existe registro formal da parceria entre o ACNUR e o SNJ no
processo, conforme mencionado anteriormente.
21.2. Quando tal instrumento foi solicitado ao MRE, foi encaminhada pelo Ofício nº 926/ABC
(4944197) uma versão ligeiramente diferente do projeto já existente no processo, contando com os campos para
assinatura dos partícipes (SNJ, ACNUR e CGFOME/MRE). No entanto, o mesmo não está assinado (4944197,
fls. 47 a 55). São encaminhadas também comunicações relativas à confirmação do interesse do Brasil em
realizar a Conferência Cartagena +30 (fls. 57 a 61).
21.3. Em análise do processo exarada pela Consultoria Jurídica
no Parecer nº 8/2015/CJGAB/CONJUR-MJ/CGU/AGU (1105773), foi constatado que:
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Mesmo nao sendo de competência deste órgão consultivo a analise de aspectos jurídicos do
acordo celebrado entre MRE e ACNUR, com a participação do MJ, para o repasse de recursos
para a agencia das ONU, nao se pode descuidar de que nos autos nao consta que tenha
obedecido aos tramites e exigências do Decreto n. 5151, de 2004, sobre acordos de cooperação
técnica com organismos internacionais. Dessa forma, resta duvidosa a vinculação jurídica que
tal acordo possa estabelecer entre este Ministério e a ACNUR, sendo essa
vinculação aparentemente apenas de caráter politico. [grifos nossos]
Além disso, mesmo se nao houvesse duvidas quanto `a formalização do acordo base entre MRE
e ACNUR, deveria no minimo haver previsão de gastos desse montante em nos dispositivos
orçamentários adequados, em especial, no Plano Plurianual (PPA).
Ressalte-se, por outro lado, que isso nao afeta os termos de execução descentralizada celebrados
anteriormente, pois estes possuem requisitos próprios de validade e, ao que consta nos autos,
cumpriram os requisitos regulamentares. Assim, em uma primeira analise dos elementos
constantes nos autos, nao ha irregularidades nos TEDs propriamente ditos. [Redação original
mantida]
21.4. Como conclusão, a Consultoria Jurídica recomendou a formalização de um novo acordo entre
MRE, MJ e ACNUR, considerando que o projeto que prevê a descentralização de recursos não possui amparo
jurídico. Não há registro de novo acordo neste processo.
22. Acompanhamento da execução do projeto
22.1. Também no Parecer nº 8/2015/CJGAB/CONJUR-MJ/CGU/AGU (1105773) da Consultoria
Jurídica, foi recomendado que a SNJ diligenciasse quanto ao cumprimento do objeto pactuado, acompanhasse a
execução dos TEDs e a prestação de contas da execução física do objeto. Neste intuito, a SNJ encaminhou o
Ofício nº 40/2015/GAB DEEST/DEEST/SNJ-MJ (1119381) à CGFOME, solicitando relatórios de atividades já
produzidos com relação aos objetivos pactuados.
22.2. Por meio do Ofício nº 113 CGFOME/SAHU (1315911), a CGFOME transmitiu um "sumário do
relatório de execução física do objeto" produzido pelo ACNUR, referente ao ano de 2014, que traz resumos
breves sobre as atividades realizadas até aquele momento, bem como informações sobre a utilização do
orçamento repassado. Neste relatório, é possível verificar a utilização de US$ 453.814,37, distribuídos da
seguinte forma:
Valor total do
Produto
produto
Produto 1 US$ 0,00
Produto 2 US$ 249.662,71
Produto 3 US$ 40.333,92
Produto 4 US$ 77.026,04
Produto 5 US$ 73.494,70
Produto 6 US$ 13.297,00
Produto 7 US$ 0,00
Total US$ 453.814,37
22.3. Em novembro de 2015, a informação foi complementada por meio de e-mail encaminhado pelo
ACNUR (1488366), que trazia como anexo um Relatório Parcial de Implementação de Atividades realizadas em
2014 e 2015, detalhando as ações realizadas no período, bem como uma listagem dos profissionais contratados
pelo ACNUR com o recurso repassado nos termos e uma compilação da cobertura midiática das atividades
realizadas no âmbito dos produtos. Diferentemente do primeiro relatório, neste não há referência à descrição da
aplicação dos recursos.
22.4. Note-se que o total repassado, somando-se os valores dos TEDs nº 03/2013 e 01/2014 e incluindo
a complementação realizada em virtude da desvalorização do real frente ao dólar, é de US$ 513.620,25.
Comparando a utilização do recurso comprovada neste relatório e o total repassado, há uma diferença de US$
59.805,88, valor que não dispõe de comprovação de utilização pelo ACNUR.
Tabela comparativa entre valores repassados e valores utilizados, de acordo com sumário do relatório de execução
física do ACNUR (2014)
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22.5. Nos dois relatórios, não é realizada uma correspondência entre as atividades realizadas e os
subprodutos aos quais elas se referem, sendo abordadas apenas no âmbito dos grandes temas que norteiam
os produtos. Algumas das atividades mencionadas no segundo relatório não guardam correspondência com os
subprodutos pactuados anteriormente; sobre esta questão, o próprio relatório esclarece que foram adicionadas
novas atividades nos eixos estratégicos com o aval do Ministério da Justiça, em virtude do cenário dinâmico do
refúgio no país. As mesmas encontram-se em destaque na tabela mostrada a seguir.
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22.6. Apesar da apresentação das atividades nos dois relatórios, não há nos autos documentos que
comprovem que o recurso repassado foi integralmente utilizado na execução dos produtos acordados. Além
disto, não há indicação de quais produtos seriam apoiados em cada um dos TEDs, apenas o registro do valor
global esperado para cada produto mencionado no plano de ação inicial (0070298, fls. 21 e 22), que considera o
repasse previsto para os 5 anos.
22.7. Um ponto a ser destacado é que não houve o encaminhamento de um relatório final de execução
do acordo, apenas de relatórios parciais, assim como não houve, de fato, apresentação do acordo assinado nos
autos. Porém, considerando-se que houve descontinuidade da parceria, entende-se que os relatórios
apresentados, apesar de fazerem referência aos produtos listados no acordo informal, referem-se à totalidade do
projeto executado por meio dos TEDs, cabendo a estes relatórios a apresentação da execução destes Termos.
23. Sobre a análise dos relatórios de execução do projeto encaminhados pelo ACNUR
23.1. A partir destes relatórios, foi produzida a Informação nº 16/2015/GAB DEEST/DEEST/SNJ
(1488510), que informa que as atividades contidas nos relatórios guardam consonância com os objetivos gerais
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apoiados pelo acordo, informando que os mesmos estão aprovados. É tecida uma análise superficial sobre o
cumprimento físico do objeto, não havendo menções sobre se e quanto cada um dos eixos e atividades foi
cumprido de forma satisfatória. Não é realizada, até mesmo pela ausência destes dados no segundo relatório,
uma análise sobre a compatibilidade dos recursos executados com as atividades realizadas. É salutar ressaltar
que, no caso de a execução orçamentária ser incompatível com as atividades realizadas, tal situação poderia
ensejar a devolução dos recursos repassados ao MJ.
23.2. Esta comprovação de execução do objeto do "Acordo de Cooperação Técnica" é entendida como
sendo referente aos Termos de Execução Descentralizada, uma vez que, como já mencionado, não consta o
acordo assinado no presente processo. Ressalte-se também o fato de que o segundo relatório foi encaminhado
diretamente pelo ACNUR, sem registro de que tenha sido compartilhado com o MRE, que, por ser signatário
dos TEDs, é o órgão responsável pela apresentação da comprovação da execução do objeto.
23.3. No Despacho nº 368/2015/GAB DEEST/DEEST/SNJ (1538320), o Secretário Nacional de
Justiça aprovou a prestação de contas do Termo de Execução Descentralizada, sem especificação a qual dos dois
TEDs se refere; tal referência incompleta persiste nos documentos seguintes. Na sequência, o processo foi
encaminhado à Coordenação-Geral de Logística para baixa dos termos no SIAFI.
23.4. A Coordenação de Execução Orçamentária e Financeira inseriu nos autos as notas de
sistema 2015NS004789 e 2015NS004790 (1568219) referentes à atualização dos status dos termos no SIAFI.
Ambas fazem referência apenas ao TED nº 001/2014, o que pode ser comprovado pelo número da transferência
mencionado nas mesmas (nº 678146).
23.5. Em processo encaminhado posteriormente à SNJ (08008.000515/2017-06), relativo à
regularização contábil de instrumentos de transferência voluntária, é informado que o Termo de Cooperação nº
003/2013 consta como A COMPROVAR no SIAFI, atestando que apenas um dos Termos foi finalizado à época
do Despacho nº 368/2015/GAB DEEST/DEEST/SNJ (1538320).
23.6. Em agosto de 2017, foi realizada nova tentativa de reunir informações sobre a execução dos
TEDs, por meio do Ofício n.° 227/2017/GAB-SNJ/SNJ-MJ (4845555), que solicita a apresentação formal de
prestação de contas. O Ministério das Relações Exteriores, por sua vez, informou por meio do Ofício nº
926/ABC (4944197) que:
a conclusão da execução do objeto dos Termos de Execução Descentralizada de Crédito do
Ministério da Justiça ao Ministério das Relações Exteriores, referidos no mencionado Ofício de
Vossa Excelência, ocorreu em período anterior à assunção das competências institucionais da
ABC relativas à cooperação humanitária internacional.
23.7. No mesmo documento, a ABC/MRE informa que a CGFOME, originalmente responsável pela
execução dos TEDs, foi extinta no segundo semestre de 2016, tendo suas atribuições realocadas para a ABC, e
encaminha documentos referentes à parceria. Merecem destaque:
a) O Ofício nº 113 CGFOME/SAHU (1315911), pelo qual a CGFOME transmitiu um
"sumário do relatório de execução física do objeto" produzido pelo ACNUR, já constante do
processo original sob o número SEI 1315911;
b) O comprovante de recebimento da primeira contribuição brasileira pelo ACNUR,
no valor de US$ 44.345,90 (4944197, p. 21);
c) O projeto discutido entre MJ, MRE e ACNUR, apresentando ligeiras diferenças em relação
ao projeto já inserido no presente processo, e que não conta com as assinaturas dos partícipes
nem com o plano de ações (4944197, p. 23 a 31 e 47 a 55);
d) O comprovante de recebimento da segunda contribuição brasileira pelo ACNUR, no valor
de US$ 442.857,14 (4944197, p. 33 a 35);
e) O Ofício nº 295/2013/SNJ/MJ, em que a SNJ informa do seu interesse em realizar a
Conferência Cartagena +30 (4944197, p. 57).
23.8. Apesar de haver alguns novos elementos apresentados, como os comprovantes de recebimento do
recurso pelo ACNUR, que não haviam sido inserido nos autos, nenhum deles contribui para a análise da
execução de fato dos TEDs.
23.9. Por fim, a partir da análise dos documentos que remetem à prestação de contas, é possível afirmar
que as informações apresentadas nos relatórios do ACNUR são insuficientes para comprovar que o recurso
repassado pelo Ministério da Justiça foi integralmente utilizado para o cumprimento dos objetos pactuados na
parceria e nos TEDs. Desta forma, realizando-se uma análise dos autos no momento atual, entende-se necessário
prosseguir à solicitação de informações para o MRE, de maneira a permitir uma avaliação mais precisa sobre a
utilização dos recursos repassados e uma posterior baixa do TED faltante.
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À consideração superior.
De acordo.
Informo que o processo será encaminhado ao Gabinete da Secretaria Nacional de Justiça para
providências ulteriores.
Documento assinado eletronicamente por Juliana Pittaluga Silva Rocha, Analista Técnico(a) de Políticas
Sociais (ATPS), em 31/10/2018, às 09:27, conforme o § 1º do art. 6º e art. 10 do Decreto nº 8.539/2015.
A auten cidade do documento pode ser conferida no site h p://sei.auten ca.mj.gov.br informando o
código verificador 6678656 e o código CRC 62686453
O trâmite deste documento pode ser acompanhado pelo site h p://www.jus ca.gov.br/acesso-a-
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