Unidad 2

Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo. Omar

Guerrero
En administración pública los conceptos organizadores han sido el Estado y la Política y, más
recientemente, se ha incorporado la Policy.
En estados unidos, el concepto organizador del estudio de la administración pública desde finales
del siglo XIX fue la dicotomía política- administración y de ahí esta tendencia se dejó sentir en el
reino unido.
Veremos algunas definiciones de los conceptos, Estado, política y policy.

ESTADO
En tierras germánicas el estudio de la administración pública se fortifico con base en el estado,
pero en un estado cuyo carácter se fundaba en la civilidad engendrada por una nueva sociedad. En
1755, Von Justi explicaba que el Estado es una organización de fuerza, que “una República o
Estado es la unificación de una multitud de personas bajo un poder supremo, para el propósito
superior de alcanzar la felicidad”. Es decir, el sustento del poder estatal, de la potestad de la
Republica, es el pueblo.
Otro autor alemán, Von Stein, plantea que la administración pública tiene como base las
concepciones diferenciales del estado y de la sociedad. Insistía que la sociedad no es una masa
inorgánica, sino una forma autónoma y peculiar de la vida humana.
Von Stein comienza el estudio de la sociedad desde su elemento fundamental: el individuo. La
satisfacción del destino del hombre como individuo reside en la pluralidad, ya que la suma de los
seres humanos es lo que crea la fuerza colectiva necesaria para alcanzar el propósito del hombre
individual. La colectividad humana tiene vida autónoma, una vida personal auto determinada que
fija sus actividades y elementos.
Por su parte, el estado no tiene un objeto para sí, su propósito vital son los individuos que se
encuentran sujetos a su voluntad. La vida autónoma de todos los individuos es el objeto
existencial del Estado. Se trata de un ente que posee personalidad porque tiene voluntad y
autodeterminación. Y el objeto o motivo por el cual existe no mora en él, sino en el exterior, en los
individuos a los que debe perpetuar como tales manteniendo su vida autónoma. En resumen, el
Estado representa el elemento personal, la sociedad, el elemento natural.
La comunidad condiciona al individuo, determina su vida, pero el estado puede alcanzar su
máximo desarrollo y su máxima potencia siempre que desarrolle los elementos constitutivos de la
vida individual y procure el progreso, la riqueza, la fuerza y la inteligencia para los individuos, por
medio de la máxima potencia con que cuenta el propio Estado. Solo desarrollando al individuo a su
máxima potencia es posible entonces que el Estado evolucione y alcance la suya propia. He aquí, a
la vez, su principio y su misión.
Fue de este modo que el Estado se convirtió en un concepto organizador de integración
disciplinaria de la ciencia de la administración pública, pues lo comunitario se había personificado
en él, haciendo de lo público algo a su imagen y semejanza.
LA POLITICA
El papel de la política como concepto organizador de interés para la ciencia de la administración
pública se reconoce como muy importante, pero su forma de operación conceptual ha sido
diferente. Existen pensadores que sostienen que la política es tan relevante para la administración
que esta se halla subsumida en su campo disciplinario. Otros, por el contrario, razonan que la
administración pública puede definirse sobre todo dentro de lo gubernamental, si se lo diferencia
de lo político. Por último, unos más se inclinan por tratar una dicotomía abierta de ambos campos,
en pos de una definición más nítida de la administración pública.
El origen de esta dicotomía nace con la emergencia del Estado de derecho y por la necesidad de
conceptuación de la administración pública ante las nuevas realidades de aquellos tiempos.
También obedece al surgimiento del parlamentarismo y de los partidos, así como el propósito de
aislar a los servidores públicos de las refriegas del activismo político y la contienda de los grupos
de presión. La dicotomía puede rastrearse en la formulación primigenia que deslindaba al
gobierno de la administración.

Gobierno y administración
Charles-Jean Bonnin creía que el gobierno consiste en la autoridad creada para dar movimiento al
estado y una dirección común a todos los individuos para la ejecución de leyes. Es la fuerza que
anima al Estado, la voluntad pública activa que brinda dirección al estado. Así como el gobierno es
la voluntad pública activa, la administración es la que forma la acción propiamente del estado.
“gobernar es dirigir, ordenar, supervisar; administrar es obrar directamente” (…) “el gobierno es el
pensamiento que dirige, la administración el brazo que ejecuta”.
El gobierno es pasivo, no activo porque la ejecución de las leyes reside en la administración, que es
el órgano que transmite la vida al cuerpo político.
Otro autor, Teodosio Lares, explico que gobernar implica poder administrativo strictu sensu, en
tanto que administrar activa. La acción del gobierno se manifiesta, en los reglamentos, decretos y
órdenes encaminados al cumplimiento de la constitución; es decir, son las normas relativas a la
seguridad pública, las negociaciones diplomáticas, los convenios militares y otros actos de orden,
disciplina general y alta política.

Dicotomía política-administración
Probablemente uno de los primeros pensadores en adentrarse en la dicotomía política-
administración haya sido Alexandre Francois Vivien. Plantea que las sociedades en su infancia
únicamente observaban una confusión de poderes públicos y no era hasta que se desarrollaban, y
por tanto se hacían más complejas, que surgió una división necesaria de ellos. La política es “la
dirección moral de los intereses generales de la nación”; por su lado, la administración “consiste
principalmente en la provisión de los servicios públicos”
José María del Castillo Velasco, un jurista mexicano plantea al respecto del debate : “ la política
cuyo objeto debe ser el exacto cumplimiento de la Constitución y de las leyes y cuyo fin es
mantener en el interior la armonía entre los elementos políticos del país para que los principios
constitucionales sean una verdad y las leyes aseguren la libertad del hombre; la administración,
cuyo objeto se forma de las necesidades materiales, morales e intelectuales de la sociedad, y cuyo
fin es satisfacer esas necesidades”
El más célebre aporte a la discusión de política-administración la da Woodrow Wilson, quien
asoció al carácter de la segunda el matiz de negocio. No sólo la administración está fuera de la
política, sino también la política está fuera de la administración. La política es propia del estadista,
la administración corresponde al funcionario técnico.

Interdependencia entre la política y la administración

Hay otros pensadores que se inclinaron por destacar los modos de interacción y mutua
dependencia. John Gaus, uno de los profetas de esta perspectiva, creía que la teoría de la
administración pública es, en última instancia, un problema de la teoría política.
Hacer política es determinar las decisiones generales, influir en las actividades de los funcionarios
y participar en su nombramiento. Se trata de actos que influyen o alteran la efectiva voluntad del
Estado, que modifican la dirección de la policy y que ejercen el control de los gobernantes.
Dwight Waldo plantea el fin de la dicotomía. Para el autor, la situación especial que guarda la
administración pública como saber fraternalmente relacionado con la ciencia política es explicable
desde una perspectiva disciplinaria, si se considera en esencia la unidad del objeto de su estudio.
La ciencia política trata los problemas relacionados con el poder, su obtención, conservación y
ejercicio. Tal es la razón por la cual la ciencia política y la administración pública son inseparables
en la realidad y en la teoría y reincidir en la dicotomía es insistir en establecer dos disciplinas
carentes de base empírica.
Riggs afirmaba que “obstinarse en la escisión política-administración es dejar sin medios de acción
a la política y mermar la capacidad teleológica de la administración.

POLICY
Este concepto es complejo, ya que para algunos autores se utiliza como sinónimo de política y
para otros tiene un significado propio.
Para Marshal Dimok son las decisiones en lugar y tiempo que entrañan los objetivos, las medidas
que se eligen para tratar problemas, resultados o innovaciones. La policy para el autor tiene que
ver con los objetivos, las decisiones y la implementación de estas. Es decir, abarca la totalidad del
sistema político.
La policy es lo que se hace a través de todo el gobierno y a lo largo del proceso político. La
administración pública participa en la hechura de la policy por cuanto le corresponde su ejecución

Las teorías del neo-gerencialismo público y su implantación en los países

precursores. Fernando Pérez.
Desde los años 80´ y como parte de la crisis del Estado de Bienestar, surge una nueva forma de
gestionar lo público: la Nueva Gerencia Publica (NGP). Está basada en principios tales como el
“mimetismo organizativo de la empresa privada; la incorporación del mercado como proceso de
confección de los asuntos públicos; el fomento a la competitividad mercantil; el reemplazo del
ciudadano por el consumidor y la reivindicación de la dicotomía política-administración”.
El autor describe 3 aspectos sobresalientes de esta nueva perspectiva de la administración pública
que son: la teoría del principal agente, la Public Choise y el neo institucionalismo.

La teoría del principal-agente.

En cualquier organización los funcionarios y agentes públicos trabajan bajo reglas formales con
estatus institucionalizado de superiores y subordinados; no obstante la jerarquía oculta una
trascendente realidad. Los funcionarios ejercen la función ejecutiva, pero su desempeño está
condicionado por sus empleados, ya que de ellos demandan asesoramiento para la gestión. Allí
nace la relación principal-agente.
Luis Aguilar Villanueva plantea que los funcionarios necesariamente dependen de los agentes
administrativos y la obligación de los agentes es cumplir los requerimientos de su principal. Este
tipo de vínculo se caracteriza por la discrecionalidad siempre latente en el espectro del agente;
además, los intereses contrapuestos entre principales y agentes no solo pueden ocurrir por la
competencia entre ambos sino que puede ser sobre la base de criterios diferentes de lo que puede
ser el interés del principal.
Uno de los obstáculos surgidos en las organizaciones tradicionales y destacados por los impulsores
de esta teoría es cómo hacer que el agente trabaje para el principal y además, que lo haga con
base en el interés de este último, sin modificar los intereses del agente.
La nueva gerencia pública propone la idea de gestión por resultados. Es decir, conforme a una
serie de objetivos, metas y resultados alcanzados, el incentivo puede variar.
El desfasaje de información, comunicación e intereses entre el principal y el agente produce la
ineficiencia de la administración pública. Es por esto que para que las organizaciones abandonen
esta ineficiencia, la NGP propone los siguientes postulados:
- Crear estímulos o incentivos dentro de la organización burocrática.
- Para evitar la corrupción y la ineficiencia, se deben establecer controles o frenos
institucionales.
- Considerar una multiplicidad de directores o principales centrados en objetivos distintos.
- Crear mecanismos de mercado favorecedores de la competencia entre agencias públicas
y/o privadas con el objeto de apuntar hacia los controles propios del mercado.

Teoría del Public Choise

En esta teoría el comportamiento de los electores es comparado con las acciones de los
empresarios y los consumidores. Como en el mercado, los individuos eligen y toman decisiones de
acuerdo a su presupuesto y preferencia, lo mismo sucedería en el Estado y su administración
publica, sin dejar de intentar maximizar ganancias.
La elección racional necesariamente implica un fin, un objetivo y cierto grado de capacidad de
autonomía para decidir entre alternativas. El individualismo es la plataforma que sirve de base a la
nueva economía política y proviene de los pensadores neo-clásicos de la economía.
La public choise tiene su origen en las teorías de la racional choise. Ambas toman al sujeto como
maximizador de beneficios en todas y cada una de las acciones que realiza. Esto mismo se traslada
hacia la teoría de la administración pública.

Aportes desde el neo-institucionalismo

El neo-institucionalismo apunta a la importancia de las instituciones para analizar, explicar y
comprender la interrelación entre los individuos y sus preferencias, pues estas instituciones
parecen tener sentido propio. El neo-institucionalismo intenta complementar el interés de la
economía con el entramado institucional-político.
Entre los puntos centrales del neo-institucionalismo económico, podemos destacar la
conceptualización de que los individuos no solo eligen por influencia de los precios relativos que se
den en un mercado determinado de bienes, sino que la elección también está condicionada por las
motivaciones derivadas de la influencia de las instituciones; el intercambio de mercancías es
costoso, por lo que se requiere del engranaje institucional para mover estos mecanismos.
Las instituciones constituyen la estructura de incentivos de una sociedad y en consecuencia, las
instituciones políticas y económicas son las que determinan subyacentemente los resultados
económicos.

Caso Reino Unido: en 1988 se creó la “Unidad de Eficiencia” una agencia posibilitadora de la
implementación de las medidas de la NGP. Además el reporte de “mejoramiento del manejo en el
gobierno” conocido como “next steps” o próximos pasos hicieron realidad muchas de estas
medidas institucionales. La administración publica del Reino Unido tomo un viraje hacia el
managerialism

Caso Nueva Zelanda: es el caso más paradigmático de reforma de la administración

pública. Durante los años 80´se sancionaron varias leyes en torno a la reforma: Ley de empresas
de propiedad del Estado (1986), Ley del Sector Estatal (1988), Ley de Finanzas publicas y Ley de
Responsabilidad fiscal (1989 y 1994, respectivamente). Estas leyes tienen que ver con la
privatización y descentralización de las empresas y funciones del estado, así como el camino
abierto a la injerencia del mercado en la planificación económica del poder político.

La nueva gerencia pública. Omar Guerrero

Conceptos fundacionales:
Orientación al cliente: la idea del cliente sustituye la del ciudadano, haciendo que como
contribuyentes informados conozcan el nivel de eficiencia de los servicios públicos a través del
pago de sus impuestos. Por tal motivo, los resultados electorales estarán determinados más por la
satisfacción o insatisfacción con los servicios públicos, que por la politización, las campañas
políticas y una opinión publica consciente.
Privatización: el nuevo manejo público se mueve hacia el aumento de la competencia en el sector
público, porque la “rivalidad” es la clave de la disminución de costos y mejores estándares. Por lo
tanto, se esfuerza por disminuir o revertir el crecimiento del gobierno con base en un cambio
hacia la privatización o cuasi-privatización, con un renovado énfasis en la subsidiariedad para la
provisión de servicios públicos.
Mercado: La nueva gerencia pública establece mercados interiores en el seno de la administración
pública y utiliza la contratación de personal donde se ha impuesto el sistema de contratos, y así
allana el paso al servicio civil para incorporar en su entraña a candidatos del sector privado.
Competencia: bajo los lineamientos del nuevo manejo público las organizaciones de la
administración pública son rediseñadas dentro de los modelos económicos del sistema de
contrato, como en las empresas privadas. Es decir, se crean corporaciones competitivas que
buscan buenos precios y costos bajos, de manera que estas corporaciones públicas tienen más una
configuración lucrativa, que una orientación de interés público. Por consiguiente, la competencia
es crucial porque se discierne que provee la insistencia necesaria para dar eficiencia a los servicios
públicos, e incentivar a las organizaciones estatales para que sean competitivas con los
proveedores del sector privado.
Enfoque empresarial gerencial: esto significa la implantación de la imagen empresarial de los
negocios privados dentro del gobierno, cuya idea es que el sector público esté en manos de
gerentes profesionales dotados con un control activo, visible y discrecional sobre las
organizaciones.
Gerencia por objetivos y resultados: el modelo neo gerencial desarrolla un diseño de objetivos
por resultados, donde se formulan estándares explícitos y medidas de rendimiento, así como la
definición de metas e indicadores de éxito, preferentemente expresados en términos
cuantitativos.
Agenciacion: un propósito central del neo gerencialismo es desagregar la burocracia pública en
una diversidad de agencias, que operan con base en pago por servicio. La burocracia, antaño
centralizada, es desarticulada en unidades menores para operar con libertad y flexibilidad.
Reducción de gastos: como corolario de todo lo anterior, el fin supremo que se persigue consiste
en disminuirlos gastos del gobierno. Con miras en este objeto se acrecienta la presión hacia un
gran rigor en el manejo de los recursos, la reducción de costos, el reforzamiento de la disciplina
laboral y la resistencia a las demandas sindicales.
En cuanto a las críticas vertidas contra la NGP estas serían las 6 más destacadas:
- Índole defectuosa del modelo
- Apreciación errónea de la naturaleza humana y la sociabilidad
- Concepto equivoco de la vida asociada
- Tendencia a la plutocratizacion del gobierno (quiere decir gobierno de las corporaciones
económicas, falta de democracia)
- Reivindicación de la dicotomía política-administración
- Debilidad de su formulación teórica.

El hibridismo como estrategia administrativa. Peter Evans

El autor plantea que la capacidad del Estado para proporcionar servicios públicos y bienes
colectivos, en América Latina, es precaria, aun antes y después de las reformas de la nueva
gerencia pública. La corrupción es un problema clásico que persiste y que debería superarse.
El argumento central del texto es que una administración publica efectiva requiere de una
integración sinérgica de esas tres modalidades de control: Capacidad burocrática weberiana.
Capacidad de respuesta a las señales de mercado, control democrático desde las bases. Esta
combinación el autor la llama “hibridismo” que es el equilibrio, que se perdió cuando se le dio más
importancia a algunos factores que a otros (mercado).
La reforma del estado se focalizo en el esfuerzo de lograr que la administración imite al mercado,
esto produjo el desequilibrio. Estas políticas se intensificaron por el peso global de los mercados
financieros.
Con el objeto de asegurar que el rendimiento de las instituciones permita reducir la corrupción,
mejorar la distribución de bienes colectivos esenciales y generar un creciente bienestar resulta
esencial recuperar el equilibrio.
Algunas consideraciones:
1. No subestimar el valor de la capacidad burocrática. Es un error creer que la ineficiencia se
resuelve con menos burocracia. El mejor rendimiento se puede conseguir con incentivos
intangibles: creencia colectiva en el valor del trabajo publico, carrera profesional dentro
del estado, estima y reconocimiento publico a la labor, espíritu de cuerpo, sentido de
“misión” (llamado a hacer); este tipo de inversión genera una alta tasa de retorno y un
fortalecimiento de la capacidad burocratica. Las campañas anti-estado, anti-servicio
publico socavan su efectividad.
2. El peligro de sobre estimar, sobre- confiar en las señales de mercado. Esto tiene dos
razones: una visión anticuada de la economía, y una confusión entre “señales de mercado”
con “preferencias de las elites poderosas del mercado”. El mercado necesita de las
instituciones publicas y viceversa. Mediciones como el Riesgo Pais o el RICE, muertan la
importancia de las instituciones.
Las “señales de mercado” son un complejo conjunto de indicadores que se definen como
la construcción de estructuras institucionales que conectan la distribución de bienes
colectivos con las preferencias de los ciudadanos y ususrios, por un lado, y la relativa
escasez de diferentes tipos de recursos, por otro.
3. Democracia deliberativa. No bastan las elecciones y derechos. Hay que ir por mas y
mejores mecanismos democráticos de asignaciones de recursos colectivos. El presupuesto
participativo es un ejemplo. También ayuda al control de la corrupción. Esta participación
revaloriza al sector publico y a su vez, es un reaseguro para que la revalorización
burocratica no se convierta en conservación de normas anti-innovacion.
Obstaculos: falta de voluntad de los ciudadanos y oposición de las elites dominantes.

Modelo básico del hibridismo: 4 proposiciones

1. La efectividad de las instituciones depende de un modelo de hibridismo básico: el
equilibrio integrado de las tres modalidades referidas anteriormente.
2. Se incrementó demasiado la confianza en las señales de mercado y se desprestigio la
misma función pública y capacidad burocrática, por lo tanto se perdió el equilibrio. Esto
trajo consigo ineficiencia e irracionalidad. El Estado se vio sometido a las reglas del
 mercado. Por lo tanto para recuperar el equilibrio hay q ejercer mayor control sobre el
mercado y recuperar la confianza en la capacidad burocrática.
3. Los efectos de esas políticas de transformación de la administración pública a nivel
nacional, en realidad tienen su origen e influencia a nivel global.
4. Con el objetivo de asegurar que el rendimiento de las instituciones públicas sea mejor,
para evitar la corrupción y mejorar la distribución de bienes hace falta una democracia
más participativa, y delegar en el ciudadano común capacidad de control y de decisión.
Resulta esencial recuperar el equilibrio.