Bases de Datos - Características generales de los actos administrativos

Lefebvre - Bases de Datos Page 1 of 650
CAPÍTULO 3
1100 Sección
Caracteres generales
1. 1110
Sección
Competencia
2. 1120
Sección
Procedimiento
3. 1380
Sección
Contenido
4. 1400
Sección
Finalidad
5. 1480
Sección
Causa
6. 1490
Sección
Forma
7. 1500
Sección
Clases
8. 1530
Sección
Presunción de legalidad. Autotutela declarativa y ejecutiva
9. 1680
Sección
Suspensión de la efectividad
10. 1910
Sección
Términos y plazos
11. 2090
Sección
Deber de resolver. Prescripción. Silencio administrativo
12. 2150
Sección
Motivación
13. 2390
Sección
Precedente administrativo
14. 2450
Sección
Abstención y recusación
15. 2470
Sección
Órganos administrativos
16. 2520
Sección Validez e invalidez de actos administrativos y disposiciones

17. generales 2650
Sección Comunicación de actos administrativos y disposiciones 2830

18. generales

https://acceso.qmemento.com/presentarFragmentoMemento.do?nref=7dbdbbae&prod... 20/08/2019
1101 La regulación general del régimen jurídico del sector público y del
procedimiento administrativo común se contiene actualmente en la L
39/2015, reguladora del procedimiento administrativo común de las
Administraciones públicas (LPAC ), y en la L 40/2015, del régimen jurídico
del sector público (LRJSP). Suponen la derogación y sustitución,
fundamentalmente, de la L 30/1992, de la L 11/2007 , de la LOFAGE y
de la L 28/2006 , además de otras disposiciones legales y
reglamentarias.
La entrada en vigor de la mayor parte del contenido de las nuevas leyes
tuvo lugar el 3-10-2016, si bien es cierto que, en algunos extremos
concretos (en otros, la vigencia fue inmediata), su entrada en vigor se
demora hasta el 3-10-2017 o el 2-10-2020, como sucede con
determinadas normas en materia de Administración electrónica (LPAC
disp.final 7ª redacc RDL 11/2018). Por ello se harán, sólo donde sea
preciso, las referencias al régimen anterior que se mantenga vigente o
que, por motivos excepcionales, se considere necesario o conveniente
efectuar.
1103 El acto administrativo es el medio esencial de actuación de la

organización burocrática instrumental en que la Administración pública se
configura.
En sentido amplio , lo constituye toda declaración de voluntad, juicio,
conocimiento o deseo efectuado por una Administración pública en
ejercicio de una potestad administrativa (TS 17-11-80 , EDJ 14118 ,
siguiendo el concepto clásico de Zanobini, que recogen pronunciamientos
jurisdiccionales posteriores (TSJ Madrid 17-5-16, EDJ 136601 ); para
poder apreciar un acto administrativo tácito -en este caso, una
desafectación- ha de tratarse de hechos concluyentes que patenticen de
forma unívoca una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo
en que el acto administrativo consiste (TSJ Granada 23-4-12, EDJ
141599 ). Es un acto jurídico producido en el ejercicio de la función
administrativa (González Pérez).
En un sentido estricto, se configura como la declaración de voluntad o
actuación de una Administración que pretende la realización efectiva de
una potestad, también pública, distinta de la reglamentaria, en el caso
concreto, mediante la aplicación de normas y disposiciones jurídico
administrativas o de Derecho público, con el fin de desarrollar una
actividad ejecutiva concreta.
Es una declaración formal de voluntad administrativa, concreta, unilateral
y ejecutiva (Núñez Ruiz) creadora de una situación jurídica subjetiva,
definitoria y determinante de la misma (TS 14-10-77; 5-11-79 , EDJ
5512 ).
Quedan fuera de tal concepto estricto todos aquellos actos procedentes
de una Administración o de una instancia no gubernativa que desarrolle
ciertas actuaciones materialmente administrativas, que, sin embargo, no
respondan a semejantes parámetros objetivos: actos políticos, actos de
Derecho privado, dictámenes e informes de órganos consultivos ajenos a

la Administración activa, certificaciones, declaraciones de mero deseo sin
eficacia jurídica, etc.
Por el contrario, se incluyen en la categoría del acto administrativo todos
aquellos que responden objetiva y subjetivamente a lo indicado,
cualquiera que sea el ramo normativo del Derecho público por el que se
rijan y cualquiera que sea la potestad que pretendan aplicar al caso
concreto.
1105 En sentido procesal o procedimental, solo las declaraciones de voluntad

resolutorias, que ponen fin a un procedimiento administrativo, son actos
administrativos (TS 26-9-84). Se excluyen, por tanto:
- los actos de trámite, los informes o dictámenes (TS 30-4-84);
- las contestaciones a consultas de los administrados (TS 7-5-79 , EDJ
5417 );
- los actos meramente informativos (TS 7-3-87 , EDJ 15973 ; 2-6-16,
EDJ 78181 );
- las declaraciones de conocimiento -certificaciones- (TS 22-4-83);
- las declaraciones de deseo, tales como las propuestas de resolución (TS
29-5-79); y
- las notificaciones.
No obstante, se admite en general la figura del acto administrativo no
impugnable jurisdiccionalmente; es decir, no se liga la condición del acto
a su tratamiento procesal (TS 18-5-77; 9-2-87).
Existen igualmente -aunque son supuestos excepcionales- otros actos no
impugnables. Se trata de actos definitivos o de trámite en los que,
aunque son recurribles en abstracto, por su contenido, ningún sujeto
tiene verdadero interés en sentido procedimental/procesal que atribuya
legitimación activa para su combate (téngase en cuenta que la regla
general es la inexistencia de acción pública ante los tribunales de lo
contencioso administrativo, salvo en determinadas materias como
urbanismo o medio ambiente).
1108
Precisiones
1) La figura de los «informes-resolución», que se producen ocasionalmente, sobre

todo en materia de personal y retribuciones, responde a la condición de acto
administrativo, a pesar de su denominación. Se trata de la resolución de un
procedimiento incoado a solicitud del interesado, que adopta forma de dictamen,
incorporando a su vez contenido resolutorio.
2) Las calificaciones registrales (del Registro de la Propiedad, fundamentalmente)
no son por lo general actos administrativos (TS 6-11-54; 3-7-92, EDJ 7286 ),
incluso cuando la función calificadora se extiende a aspectos formales externos
relacionados con requisitos fiscales o administrativos (TS 28-11-98, EDJ
33680 ). Sin embargo, excepcionalmente, se resuelven en vía registral, de manera
definitiva, cuestiones de carácter administrativo, como sucede en el caso de que el
registrador desempeñe funciones de control de cumplimiento de requisitos
administrativos. Así, por ejemplo, la denegación de inscripción de obra nueva por
considerar incompetente al órgano que ha expedido la certificación de obras -LS/15
art.28 - (TS 15-2-00, EDJ 4941 ). En estos casos, previo recurso ante la DGRN,
se ha de acudir al recurso contencioso-administrativo.
3) Las informaciones arancelarias vinculantes y las informaciones vinculantes en
materia de origen, reguladas por el Código Aduanero de la Unión Europea (Rgto
UE/952/2013art.33 a 35 ) son actos administrativos -de gestión tributaria- en
sentido amplio, susceptibles de revisión como tales (nº 9140 s. y nº 9850 s. ).
4) Dado que los informes y dictámenes no son actos administrativos en sentido
estricto (CCB Dict 16/2000 ; Dict 88/1999 ), en caso de no emisión, no se les
aplica la técnica del silencio administrativo.
5) La declaración, en el seno de una mesa de negociación entre la Administración y
sindicatos, del representante de la primera negándose a negociar extremos relativos
a ciertos fondos, retribuciones y programas, con debido reflejo en acta, no tiene
carácter de acto, al carecer de los caracteres esenciales de los mismos. Por ello
procede inadmitir el recurso contencioso interpuesto contra aquella, por falta de
actividad impugnable (TSJ La Rioja, 20-10-05, EDJ 326357 ).
6) Tampoco son actos administrativos las sentencias y resoluciones de la
jurisdicción militar (TS 13-10-82, en relación con los consejos de guerra entonces
existentes) ni las resoluciones de la Fiscalía en virtud de la que se acuerda ejercer
acciones penales (TS auto 22-3-85), o las declaraciones de las autoridades, aun
relativas a la gestión pública, ajenas a las actuaciones administrativas en sentido
estricto (TS 11-9-91, EDJ 8525 ).
7) Sí tienen consideración de actos, los adoptados por el Fondo de
Reestructuración Ordenada Bancaria y, en su caso, por el Banco de España o la
Comisión Nacional del Mercado de Valores en ejercicio de facultades administrativas
en sede de intervención temprana, reestructuración y resolución de entidades de
crédito y empresas de servicios de inversión (L 11/2015 art.52.3 , 62 y 64 s.).
8) La decisión del grupo político municipal en el sentido de excluir a determinados
miembros del grupo de las comisiones informativas no tiene la naturaleza de acto
administrativo (TSJ C.Valenciana 16-1-02, EDJ 34709 ).
9) El indulto es un acto administrativo en el sentido de que resulta susceptible de
control en vía jurisdiccional, si bien esté control debe limitarse a determinadas
cuestiones formales. Es doctrina jurisprudencial que, si bien los indultos son
susceptibles de control jurisdiccional en cuanto a los límites y requisitos que deriven
directamente de la Constitución o de la Ley, pese a que se trate de actos del
Gobierno incluidos entre los denominados tradicionalmente actos políticos, sin que
ello signifique que la fiscalización sea in integrum y sin límite de ningún género, pues
esta posición resultaría contraria también a la Constitución (TS 26-4-18, EDJ
57840 ). El propio Tribunal Constitucional ha señalado que la decisión (conceder o
no conceder el indulto) no es fiscalizable sustancialmente por parte de los órganos
jurisdiccionales, incluido el Tribunal Constitucional (TCo auto 360/1990 ).
SECCIÓN 1
1110 Partiendo de que se trata de actos jurídicos, es decir, de hechos jurídicos

con componentes volitivo e intelectivo, los rasgos fundamentales de los
actos administrativos son los siguientes:
a) Han de proceder de una Administración pública , entendida en sentido
estricto (nº 62 ). Excepcionalmente, se consideran actos administrativos
los que, siendo materialmente tales, provienen de instancias u
organizaciones externas al concepto de Administración (LOPJ art.58 ;
LJCA art.12.1 ), fundamentalmente órganos constitucionales (Tribunal
Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, el Congreso, el
Senado, las asambleas legislativas de las comunidades autónomas).
Respecto de la Casa Real, se reconoce el carácter administrativo de los
actos de administración y gestión de la misma, en aplicación de su

Estatuto (TCo 112/1984 ).
b) Ausencia de normatividad. Los actos administrativos no son
disposiciones generales; solo en sentido muy amplio cabe hablar de actos
normativos para referirse a tales disposiciones. Sin perjuicio de ello, toda
disposición se aprueba por medio de un acto administrativo que pone fin
al procedimiento de su elaboración y que es conceptualmente distinto de
la norma aprobada.
Los actos administrativos se caracterizan precisamente por oposición a las
disposiciones generales. De esta forma:
• Se agotan en su propio cumplimiento, sin perjuicio de la prolongación
en el tiempo de sus efectos, incluso indefinidamente. Es decir, tienen
carácter consuntivo (TS 2-6-78).
• Se someten a recurso administrativo, en su caso.
• Están sujetos a notificación, no a publicación, salvo excepciones
(LPACart.40 a 45 ).
• Los efectos de sentencias estimatorias de recursos jurisdiccionales
contra ellos se limitan al caso concreto, sin perjuicio de que, en ciertos
casos, quepa la extensión de la ejecución (LJCA art.110 ).
• No se plantea respecto de ellos el problema de la dispensa subjetiva.
• La omisión del trámite de audiencia en el procedimiento administrativo
del que resultan no conduce necesariamente a su invalidez.
• Admiten formal oral y escrita (LPAC art.36 ), mientras que las
disposiciones generales son necesariamente escritas, ya que tienen que
ser objeto de publicación oficial obligatoria.
• No son susceptibles de recurso indirecto. Excepcionalmente, los
acuerdos de suspensión de otorgamiento de licencias urbanísticas,
aunque en rigor no pueden considerarse como disposiciones generales
sino como actos, son susceptibles de impugnación indirecta a través de
los actos de aplicación, al incidir mediatamente en las normas que, de otro
modo, serían de aplicación; por lo que en este punto participan de la
naturaleza de las disposiciones reglamentarias (TS 7-11-88 , EDJ 8799 ;
13-12-90 , EDJ 11417 ; 31-1-00, EDJ 969 ).
1111
Precisiones
1) La Administración pública, de la que necesariamente debe proceder el acto,

puede ser también la Unión Europea . Dentro del esquema de competencias propias
de las instituciones comunitarias, cabe la posibilidad de que estas -normalmente, la
Comisión- tomen decisiones (Tratado FUE art.288 ) o adopten actos, en ejercicio
de poderes de ejecución de naturaleza administrativa. Así, por ejemplo, sanciones
por infracción de normas comunitarias en materia de libre competencia o sanciones
impuestas a los Estados miembros por incumplimiento de obligaciones asumidas.
Tales actos son verdaderos actos administrativos (sin perjuicio de ciertos matices) y
pueden tener como destinatarios a los Estados miembros o a personas físicas o
jurídicas particulares, quienes pueden interponer ante el TJUE recurso de anulación
en el plazo de 2 meses desde la notificación de la decisión de que se trate, incluso
aunque revista forma de reglamento o de decisión dirigida a tercero, siempre que les
afecte directa e individualmente (Tratado FUE art.263 ).
2) Son actos administrativos, en sentido estricto, los bastanteos de poderes

presentados por particulares para acreditar su personalidad en relaciones con la
Administración, dictados por la abogacía del Estado, respecto de la Administración
General del Estado y sus organismos dependientes, o por las estructuras
equivalentes de otras Administraciones públicas (RD 997/2003 art.7.2 , 8.2 y
29 ; L 52/1997 disp.derog.única ). Estos actos son recurribles en alzada ante el
abogado general del Estado (RD 997/2003 art.29.2 ).
3) Pese a lo expuesto, ciertos actos administrativos pueden revestir la forma de
disposición general. Se trata de verdaderos actos que, por imperativo de normas
superiores (normalmente, normas con rango de Ley) han de asumir como vehículo de
producción, la condición de una disposición general, reglamentaria o legislativa.
Ejemplo de ello son el nombramiento de ciertas autoridades por real decreto, la
enajenación de bienes patrimoniales por orden ministerial, la declaración de utilidad
pública e interés social de la expropiación de bienes concretos (LEF art.9 s. ); los
decretos de declaración de «paisajes pintorescos» (TS 9-6-79 , EDJ 5084 ).
Se trata de supuestos muy próximos a las denominadas leyes o disposiciones de
caso único, cuyo régimen sustantivo es el propio de su contenido de fondo; es decir,
el de los actos administrativos, salvo excepciones (CEst Dict 401/1995). Al respecto
de estas, cabe destacar lo siguiente:
• Como regla general, agotan la vía administrativa.
• En materia de procedimiento y comunicación, se sujetan al propio de las normas o
disposiciones cuya forma adoptan.
• A efectos de recurso de casación, no tienen la consideración de norma del
ordenamiento jurídico, cuya violación puede ser motivo casacional (LJCA
art.88.1.d ; LEC art.477.1 ).
• Se diferencian del reglamento por aplicación de las doctrinas de ordinamentalidad,
consunción, permanencia, generalidad, etc. (CCLR Dict 5/1997 ).
4) La existencia del acto administrativo recurrible (o de la disposición general) es
presupuesto procedimental o procesal necesario para la interposición de recurso
administrativo o contencioso-administrativo, salvo en el caso de recurso contra la
inactividad de la Administración pública (LJCA art.29 ). Por ello, en caso de que el
recurso se interponga antes del nacimiento o producción del acto, aunque este
surja después, procede su inadmisión (TS 13-3-97 , EDJ 1356 ; 30-4-98, EDJ
4101 ; TSJ Extremadura 17-6-94).
1112 c) Son de carácter singular o concreto, sin perjuicio de que puedan

dirigirse, en caso de actos plúrimos o generales, a una pluralidad
determinada o indeterminada de destinatarios.
No tienen la consideración de disposiciones de carácter general los actos
administrativos generales dirigidos a una pluralidad indeterminada de
destinatarios y cuyo contenido se agote con su sola aplicación o
requieran actos de ejecución cuyo contenido esté predeterminado por
aquellos; o mediante los que se haga público a los interesados el inicio de
los plazos para presentar solicitudes en procedimientos selectivos y de
concurrencia competitiva (L La Rioja 4/2005 art.30.2 ).
d) Los actos administrativos aplican una potestad administrativa al caso
concreto (TS 9-2-87), lo que implica que contienen una medida ejecutiva
en sí mismos. Por ello, los informes o dictámenes no son actos
administrativos en este sentido estricto, aunque sí en un sentido amplio.
e) Tienen carácter unilateral (TS 21-2-81). El acto administrativo es una
declaración de voluntad que procede, exclusivamente, de la
Administración autora, sin que exista un consentimiento recíproco, como
ocurre en los negocios jurídicos bilaterales. Por ello, los contratos
celebrados por las Administraciones públicas no son actos
administrativos, sin perjuicio que en el expediente de contratación se

dicten actos administrativos (en las fases de preparación y adjudicación,
los denominados actos separables).
f) Al tratarse de declaraciones de voluntad, pueden verse afectados por
vicios del consentimiento que conduzcan a su invalidez: error, violencia,
intimidación o dolo sobre el o los titulares del órgano o unidad
administrativa (CC art.1265 ).
g) Los actos administrativos se presumen válidos y ciertos, y son
ejecutivos (LPAC art.38 ) y ejecutorios (LPACart.97 a 105 ).
Precisiones
Los informes y dictámenes, al carecer de contenido ejecutivo, no son susceptibles

de impugnación administrativa o judicial. Sí en cambio los actos que responden al
criterio expresado en los mismos. Tampoco las certificaciones o las propuestas de
resolución.
1113 h) Responden siempre al principio de conservación de los actos

administrativos, técnica que consiste en separar el acto viciado de forma
que no comunique sus efectos a otros actos, independientes de aquel y
que no guarden con el mismo estricta relación de causalidad (TS 27-6-00,
EDJ 22178 ), así como en interpretar los vicios que le afecten desde la
perspectiva de la mayor conservación del acto (TS 11-10-93, EDJ
8936 ; 25-4-94 , EDJ 3102 ; 22-12-97 , EDJ 9793).
La violación de este principio puede, desde luego, apreciarse en casación
(TS 12-2-01, EDJ 33210 ; esta doctrina debe ser vista a la luz del
régimen restrictivo del recurso de casación en sede contenciosa, que
exige que las cuestiones planteadas en el recurso revistan interés
casacional objetivo para la formación de jurisprudencia como condición
de admisibilidad).
En base a este principio, resultan de aplicación las siguientes técnicas
(LPACart.49 a 52 ):
1. Transmisibilidad. La nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de
los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero.
Igualmente, la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no
implica la de las partes del mismo independientes de aquella salvo que la
parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no
hubiera sido dictado.
2. Conversión de actos viciados. Conforme a ella, los actos nulos o
anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de
otro distinto producen los efectos de este.
No debe confundirse esta figura con la transformación posterior de un
acto administrativo previamente producido por el concurso de una
determinada situación o circunstancia procedimental. Por ejemplo, la
medida cautelar de embargo preventivo que se convierte posteriormente
en embargo en el procedimiento de apremio -o incluso en sede judicial-
(nº 1881 s. ). Esta conversión se diferencia de la regulada en LPAC
art.50 en que no afecta a actos viciados, sino que transforma, aplica o

extiende actos previos válidos o sus efectos.
3. Conservación de actos y trámites del procedimiento. El órgano que
declare la nulidad o anule las actuaciones dispone siempre la
conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se haya
mantenido igual de no haberse cometido la infracción (TCo auto
120/1983 ; TSJ Málaga 14-7-99, EDJ 44658 ).
4. Los trámites y actuaciones de un procedimiento caducado (nº 2222
s. ) pueden aplicarse al que se tramite subsiguientemente, en su caso,
por aplicación del principio de conservación (DGSJE 20-10-04).
5. Convalidación de los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan (nº 2810 ).
6. En materia tributaria, especialmente, el principio estudiado permite la
anulación de parte del acto administrativo tributario impugnado
-intereses, recargos-, conservando la validez de la cuota, como parte
esencial de la deuda tributaria (LGT art.58 ). Respecto de la sanción, en
la medida en que se impone, como regla, la separación entre el
procedimiento sancionador y el de regularización, se considera un acto
administrativo diferente del de liquidación (LGT art.58 ). Son
manifestaciones del principio analizado en el ámbito tributario, la validez
de las actuaciones de procedimientos caducados, en otros que se incoen
con posterioridad, en los que se absorben (LGT art.104.6 ); la
conservación de actos en los expedientes de apremio (LGT art.166 ); o
la regla expuesta en nº 4889 (RD 1065/2007 art.101.6 ).
1114
Precisiones
1) No se respeta el principio de conservación en caso de una resolución de TEAR

que anula en su totalidad un acto administrativo de derivación de responsabilidad,
con retroacción de actuaciones, en tanto que el administrador de la entidad
declarado responsable solo lo debe ser de parte de la deuda, no de toda ella. Lo
procedente en tal caso es la anulación parcial, limitando el importe de la derivación a
la cuantía procedente (TEAC 25-10-06 ).
2) En supuestos de diligencias de embargo en las que se incorporan varias deudas
acumuladas, la anulación parcial de alguna de ellas no puede conducir, en todo caso,
a la anulación de la diligencia de embargo en su totalidad, y obligando a la
Administración tributaria a dictar una nueva en la que se elimine la deuda anulada,
pues el resultado que de ello se derivaría sería precisamente el contrario al
perseguido con la acumulación, con lesión del principio de conservación de actos (TS
14-4-11, EDJ 79178 ; 19-4-12, EDJ 93598 ).
3) Sobre la aplicación del principio de eficacia, y las reglas de conservación del acto
y subsanación (LPAC art.39 ) en relación con irregularidades procedimentales
respecto de la autorización ambiental integrada y otros títulos habilitantes, es muy
interesante el Dict CJAE 170/2010 .
4) Se formula el principio de conservación, específicamente, en sede del recurso
especial en materia de contratación -nº 8925 s. - (RD 814/2015 art.36.1 ).
1115 i) El control jurisdiccional de los actos administrativos corresponde al

orden contencioso-administrativo, dada su sujeción a Derecho
administrativo (LOPJ art.9.4 y 24 ; LJCA art.1 ).
j) Los actos administrativos son esencialmente elásticos. Dicha

elasticidad se refiere a su fuerza ejecutoria. Todo acto administrativo
(salvo singulares excepciones) es ejecutivo y ejecutorio por definición.
Solo por vía de la medida de suspensión cabe detener dicha fuerza.
Mientras está suspendida la eficacia del acto, cesa la misma, pero en
cuanto se levanta la medida suspensiva, la resolución o acto de referencia
recobra automáticamente su capacidad de ser ejecutado. Las
consecuencias de la elasticidad se ponen de manifiesto, especialmente, en
aquellos casos en los que el acto se ve inmerso sucesivamente en
mecanismos administrativos y, posteriormente, jurisdiccionales de
impugnación, a instancia de persona legitimada, de manera que se
suceden uno o varios recursos administrativos y eventualmente (en caso
de desestimación total o parcial de los mismos), un proceso contencioso-
administrativo posterior.
Precisiones
El término «elasticidad» se emplea para representar la vida interna del contenido del
acto administrativo, a semejanza de su utilización, en el Derecho civil, para describir
las vicisitudes del derecho de propiedad. En efecto, el citado derecho real es elástico,
por cuanto su contenido y las facultades que lo integran solo se disocian del
patrimonio del titular cuando media un freno externo, generado a través de la
constitución de una carga o gravamen real limitado que atribuye a un tercero alguna
facultad que, en otro caso, correspondería al titular dominical del bien sobre el que
recae. De esta forma, al extinguirse por cualquier causa el derecho real sobre la cosa
ajena, automáticamente y sin necesidad de declaración expresa de tipo alguno, las
facultades transferidas a tercero retornan al propietario, al ser esenciales del
dominio.
SECCIÓN 2
1120 A. Reglas básicas 1125
B. Distribución constitucional de competencias 1130
C. Técnicas de alteración de competencia 1140
D. Colisión y coordinación de competencias 1360
1121 El acto administrativo procede, necesariamente, de una Administración

pública, en el sentido expuesto anteriormente (nº 1110 ). Solo como
excepción, se consideran actos administrativos los que, siendo
materialmente tales, provienen de organizaciones externas a la
Administración (LOPJ art.58 ; LJCA art.12.1 ).
Dentro de la Administración, los actos administrativos han de producirse
por un órgano o unidad administrativa , que actúe en ejercicio de su
competencia y dentro de los límites de la misma. A su vez, la
manifestación de la potestad administrativa se debe producir por los
cauces del procedimiento establecido (nº 1380 ), so pena, en defecto de
cualquiera de ambos requisitos, de invalidez por vicio de nulidad o

anulabilidad.
La competencia es la medida de la esfera de atribuciones de cada
Administración o de cada órgano, dentro de la misma (competencia
orgánica), e incluso de cada unidad administrativa (LRJSP art.5 y 56 ).
Se configura como requisito esencial de validez del acto administrativo,
pues en su defecto, aquel es inválido por vicio de anulabilidad o nulidad
(LPAC art.47.1 y 48 ; TS 21-3-80 , EDJ 14725 ; 22-3-83).
Precisiones
La competencia se regula fundamentalmente en la siguiente normativa, estatal y

autonómica: LRJSPart.6 , 8 a 14 ; L Andalucía 9/2007 art.99 s. ; DLeg Aragón
2/2001 art.32 s. ; L Baleares 3/2003 art.20 s. ; L Asturias 2/1995 art.14 s. ; L
Cantabria 5/2018 art.55 a 60 ; L Castilla y León 3/2001 art.46 s. ; L
Extremadura 1/2002 art.70 s. ; L Cataluña 26/2010art.6 a 12 ; L La Rioja
4/2005 art.17 s. ; LF Navarra 11/2019 art.10 s.
A. Reglas básicas
1125 Pueden señalarse las siguientes reglas básicas de competencia en materia

de actos administrativos:
a) La competencia es irrenunciable (TS 3-2-97, EDJ 4065 ; 20-7-01,
EDJ 26196 ). La renuncia a la misma es nula de pleno derecho (CC
art.6 ).
b) Su ejercicio corresponde precisamente a los órganos administrativos
que la tengan atribuida como propia (TS 4-11-85 , EDJ 5637 ; 6-4-88 ,
EDJ 2869 ), salvo los casos de delegación o avocación, cuando se
efectúen en los términos previstos en un norma con rango de Ley. La
encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen
alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos
determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén.
c) La atribución competencial inicial (previa al empleo de técnicas de
alteración) tiene que ser efecto de una declaración normativa (TS 18-2-
92, EDJ 1483 ), de un título normativo habilitante de la actuación de
una Administración pública y, dentro de ella, de un órgano.
Por ello, ninguna autoridad administrativa puede realizar un acto válido en
virtud de poderes que ella misma se haya otorgado. No es posible la
autoatribución de competencia, bajo pena de nulidad radical de los actos
así producidos (TS 24-1-81).
Dicha atribución normativa puede ser específica, genérica o residual , en
favor de una Administración o un órgano de ella (LS/76 art.214 ; LBRL
art.25 ; D País Vasco 93/2019 art.2 ; TS 16-9-93, EDJ 7941 ). Si se
atribuye competencia a una Administración, sin especificar el órgano que
debe ejercerla, se ha de entender que la facultad de instruir y resolver los
expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón
de la materia y del territorio y, de existir varios de estos, al superior
jerárquico común (LRJSP art.8.3 ). En todo caso, la asignación de
competencia no puede ser ambigua o imprecisa, por impedirlo el

principio de legalidad (TS 23-6-94).
Precisiones
La atribución del ejercicio de competencia a un órgano específico de la

Administración titular de la misma deba efectuarse en la propia disposición
(sectorial) habilitadora de la potestad. Sin embargo, la interpretación adecuada del
precepto permite sostener que la previsión normativa del órgano competente cuya
omisión constituye el presupuesto de su aplicación, puede contenerse no solo en la
misma disposición que habilita la potestad o atribuye la competencia a una
Administración, sino en cualquier otra norma jurídica adecuada, legal o
reglamentaria; y en este caso, no necesariamente dictada en desarrollo de la
legislación sectorial habilitadora de la potestad, sino incluso de carácter
organizatorio (Dict 6-5-05).
1126 d) La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los

órganos administrativos pueden ser desconcentradas en otros
jerárquicamente dependientes de aquellos en los términos y con los
requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias.
e) El vicio de incompetencia es de nulidad si es manifiesta su falta y por
razón del territorio o de la materia. Es de anulabilidad si es por vicio de
jerarquía, siendo subsanable en este caso (LPAC art.52.4 ). No obstante,
en ocasiones se considera insubsanable la falta patente o manifiesta de
competencia jerárquica (TS 7-7-78; 14-5-80 , EDJ 12293 ).
Equivale a la ausencia de competencia, la invasión de la competencia
propia de otros poderes del Estado, como el judicial (TS 20-5-82).
f) La competencia no se presume (TS 15-1-85). La alteración en el
ejercicio de la competencia tampoco se presume y, en cierto modo, tiene
carácter excepcional.
g) El concurso de competencia es cuestión de orden público. Por ello, en
sede administrativa de recurso o en vía jurisdiccional, el órgano o tribunal
puede verificar de oficio si el acto fue dictado por la autoridad
competente (TS 17-2-76; 18-2-92, EDJ 1483 ). Asimismo, el órgano
actuante debe valorar de oficio el concurso o ausencia de competencia
(TS 4-10-83).
El concurso de competencia no se presume (TS 15-1-85).
h) La alteración de competencia (nº 1140 ) puede producirse con
anterioridad al inicio de uno o varios procedimientos administrativos o
una vez incoados los mismos. En este último caso, los actos de trámite ya
producidos conservan su validez y efectos, debiendo continuarse el
trámite por el órgano que recibe la atribución de competencia, en el
estado en que se encuentre.
Las disposiciones o resoluciones de alteración de competencia, en caso de
sus términos sean dudosos, deben ser objeto de interpretación
restrictiva, siempre en favor de la menor alteración competencial.
i) La competencia del órgano exige, además de su atribución a este en los
términos expuestos, el nombramiento y la toma de posesión del titular
del mismo, con carácter previo a la actuación administrativa o, al menos,
de la resolución, si trata de competencia resolutoria.
Precisiones
1) Es discutible si opera en el ámbito de las competencias administrativas internas la

teoría de los poderes implícitos.
2) Como consecuencia del principio de irrenunciabilidad de la competencia (LRJSP
art.8.1 ), no es posible constituir fundaciones que asuman como fin propio el
ejercicio de las competencias de la Administración u organismo que pretende
crearlas (DGSJE Dict 29-11-02 ).
B. Distribución constitucional de competencias
1130 La distribución de competencias, de dimensión política, establecida por la

Constitución es la base sobre la que, dentro de cada Administración y de
su esfera de competencias (o de su autonomía, en el caso de las
entidades), se aplican las técnicas de alteración de competencias
administrativas (nº 1140 s. ).
1132 Estado y comunidades autónomas

La distribución de competencias entre el Estado y las comunidades
autónomas, da lugar fundamentalmente a cuatro tipos de competencias
constitucionales:
• Competencias exclusivas son las que corresponden plenamente, en sus
manifestaciones legislativas básicas, de desarrollo, reglamentaria y de
ejecución, a una sola Administración.
• Competencias compartidas son aquellas que se atribuyen en parte a
una Administración y en parte a otra. En general:
- la determinación del régimen básico al Estado; y
- el desarrollo y ejecución, o solo la ejecución, de la normativa estatal, a
las comunidades autónomas.
La fórmula «bases + desarrollo» asigna al legislador estatal la tarea de
producir la normativa básica (legal y/o reglamentaria) y a las comunidades
autónomas, que así lo hayan asumido en sus respectivos estatutos de
autonomía, la de dictar la legislación de desarrollo.
El concepto de «bases» tiene sentido material, lo que supone que (TCo
32/1983 ; 132/1989 ; 179/1992 ; 69/1988 ; 109/2003 ;
194/2004 ; CCLR Dict 5/1998 ):
- para su fijación ha de atenderse al contenido de la norma, no a su
calificación formal;
- pueden existir bases establecidas en normas preconstitucionales; y
- pueden provenir, excepcionalmente, de normas reglamentarias y aun
actos de ejecución, cuando, por la naturaleza de la materia sean
complemento necesario para garantizar el fin objetivo de las bases.
La eficacia supraautonómica de una regla o actuación no justifica, per se,
su carácter básico (TCo 197/1997 ; 223/2000 ).
En todo caso, deben responder a los principios de certeza normativa,
estabilidad y equilibrio del sistema de fuentes, siendo la de coordinación
una competencia distinta de la fijación de bases.
• Competencias concurrentes son las que, atribuidas a una

Administración y recayendo sobre un objeto jurídico concreto, entran en
contacto, relación o colisión, con otras propias de otra Administración,
que recaen sobre un objeto distinto pero próximo al de aquellas.
• Competencias diferidas son aquellas que se asumen o se asumirán por
las comunidades autónomas o por una o varias de ellas, por mecanismos
temporalmente diferidos.
1134 Ha de tenerse en cuenta, además que:

a) Las competencias constitucionales del Estado así como las asumidas
por las comunidades autónomas son indisponibles (TCo 26/1982 ;
104/1989 ; 167/1993 ; 163/1998 ).
b) No son admisibles constitucionalmente las habilitaciones de
competencia. No cabe que la Administración autonómica o estatal
competente habilite competencialmente al Estado o a una o más
comunidades autónomas para el ejercicio de aspectos de la misma, pues
ello supone ejercer la competencia autonómica invadiendo la esfera
estatal y disponiendo de ella o viceversa (TCo 149/1998 ).
La asunción efectiva de competencias por una comunidad autónoma
requiere, como regla, además de la previsión en el correspondiente
estatuto de autonomía, la constitución de una comisión mixta de
transferencias -de acuerdo con lo previsto en aquel- y la aprobación de
un real decreto por el que se ejecute lo acordado en la comisión, respecto
de un ámbito o sector concreto, y por el que se transfieran funciones y
servicios, así como medios materiales relativos a la competencia de que se
trate. No es preciso lo anterior en el caso de competencias que se ejerzan
ex novo en la dimensión autonómica.
1136 Corporaciones locales

En relación con las entidades o corporaciones locales, no existe un
conjunto de competencias determinadas en la Constitución que puedan
ser asumidas por estas, a diferencia de lo que sucede respecto del Estado
y las comunidades autónomas.
Se reconoce, sin embargo, la autonomía local, configurada como una
garantía institucional que constituye un reducto indisponible o núcleo
esencial que ha de ser respetado por el Estado y las comunidades
autónomas (TCo 213/1988 ; 259/1988 ; 46/2015; 92/2015 ;
41/2016 ).
Precisiones
1) Las entidades locales solo pueden ejercer competencias distintas de las propias
y de las atribuidas por delegación (nº 1161 ) cuando no se ponga en riesgo la
sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los
requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio
público con otra Administración pública (LBRL art.7 -que forma parte del bloque
de la constitucionalidad-). Las competencias propias de las entidades locales se
recogen en LBRL art.25 s. (para el municipio) y LBRL art.36 s. (respecto de la

provincia). 
Ver lo expuesto en el nº 1146 s. sobre transferencia de competencias a las
entidades locales.
2) En esta cuestión se han aprobado distintas normas autonómicas de medidas
para la aplicación de las reglas contenidas en la L 27/2013 : DL Andalucía
7/2014 ; DL Baleares 2/2014 ; L Castilla-La Mancha 8/2015 ; DL Cataluña
4/2014 ; L Extremadura 19/2015 disp.adic.4ª ; L Galicia 5/2014 ; L La Rioja
2/2014 ; DL Murcia 1/2014 ; L Madrid 1/2014 ; LF Navarra 23/2014 ; L
C.Valenciana 10/2015 art.74 ; L Extremadura 3/2019 art.14 . En el ámbito
foral vasco, por ejemplo, NF Gipuzkoa 13/2014 .
1138 Unión Europea

Por fin, hay que tener presentes las competencias de la Unión Europea.
Esta actúa para el cumplimiento de sus objetivos con arreglo a los
siguientes principios en materia de competencia.
• La atribución expresa de competencia (Tratado FUE art.2 ; Tratado
UE art.5 ), según la cual, solo en aquellos ámbitos concretos en los
que se ha producido una atribución competencial por parte de los
Estados miembros cabe la actuación comunitaria. No obstante, tal regla
básica de toda organización internacional, se ve modelada por los dos
principios siguientes.
• Operatividad de la teoría de los poderes implícitos. Conforme a
esta, la atribución expresa de una competencia conlleva,
implícitamente, la de todas aquellas que sean precisas para el ejercicio
efectivo de la primera.
• Operatividad de la cláusula de imprevisión (Tratado FUE art.352 ).
Cuando una acción de la Comunidad sea precisa para conseguir los
fines de la misma, sin previsión competencial específica, el Consejo, por
unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al
Parlamento Europeo, puede adoptar las decisiones pertinentes.
• Las competencias comunitarias se ejercen frecuentemente por
«desdoblamiento funcional» (Pescatore), regla según la cual la
Comunidad actúa instrumentalmente por medio de los órganos
administrativos de las Administraciones públicas de los Estados
miembros.
C. Técnicas de alteración de competencia
1140 1. Descentralización 1145
2. Delegación intersubjetiva 1155
3. Subrogación o sustitución funcional 1185
4. Delegación interorgánica 1190
5. Avocación 1280
6. Desconcentración funcional 1295
7. Encomienda de gestión 1310


8. Delegación de firma 1340
9. Suplencia 1350
1141 Es posible que la competencia no se ejerza por el órgano titular de la

misma. A tal efecto se articulan diversos mecanismos, denominados
técnicas de alteración de la competencia.
Estas técnicas pueden clasificarse de la forma siguiente:
a) Técnicas de carácter jurídico. Sobrepasan en mero plano de la gestión
material. A su vez, pueden ser:
• Intersubjetivas. Entre sujetos de Derecho administrativo (personas
jurídico públicas diferentes). Son la descentralización (nº 1145 ), la
delegación intersubjetiva (nº 1155 ) y la subrogación o sustitución
funcional (nº 1185 ).
• Interorgánicas. Se producen entre órganos, carentes de personalidad,
de una misma persona jurídico-pública. Son la delegación interorgánica
(nº 1190 ), la avocación (nº 1280 ) y la desconcentración (nº 1295 ).
b) De carácter material. Se desarrollan en el plano de la gestión material,
sin trascender al plano jurídico. Son la encomienda de gestión (nº
1310 ), la delegación de firma (nº 1340 ) y la suplencia (nº 1350 ).
Precisiones
1) Estas técnicas pueden concurrir, conjuntamente, en una actuación

administrativa determinada. De manera que, salvo precepto en contra o
incompatibilidad material, una alteración intersubjetiva es compatible con una
interorgánica; y ambas con una meramente material.
2) En el ámbito local se prevé la figura del desplazamiento de la competencia
orgánica por razones de urgencia financiera (nº 428 ).
3) No es una técnica de alteración de la competencia, sino una forma de definición y
atribución de la misma, la previsión de que, en el ámbito de la Administración
tributaria, las normas de organización específica atribuiyan las competencias para la
aplicación de los tributos, estableciendo, en su caso, los términos en los que el
personal encargado de aquélla pueda realizar actuaciones fuera del ámbito
competencial del órgano del que dependan (LGT art.84 ; RD 1065/2007 art.59 ).
1. Descentralización
1145 Es una técnica en virtud de la cual se cede una competencia

administrativa determinada por parte de una Administración,
normalmente de base territorial y de ámbito general, a un organismo
público dependiente de ella o a otra Administración, de base territorial o
institucional y ámbito menor o sectorial.
Conlleva un traslado de competencias a otro u otros entes, suponiendo
una transferencia de competencias entre personas jurídicas
administrativas, esto es, entre Administraciones públicas (TS 12-3-89).
Supone una transmisión de titularidad de carácter estable.
La descentralización puede ser política o administrativa , en función de la
dimensión a la que afecte; así como originaria o derivada, en función del
plano en el que se produzca.
Es manifestación típica de la misma la denominada descentralización

funcional en favor de organismos autónomos.
También es posible la descentralización en el ámbito local (ROF
art.131 y 132 ). Incluso, a través de las entidades locales menores
puede aplicarse esta (CCLa Rioja Dict 53/2002 ).
1146
Precisiones
1) Constituye un ejemplo de la figura expuesta la transferencia de competencia de

la Comunidad de Castilla y León a las entidades locales, prevista en la L Castilla y
León 8/2009 . Sus rasgos fundamentales son los siguientes:
• Se somete a los principios generales de capacidad de gestión de la entidad local
(se transfieren competencias a aquellas dotadas de una estructura técnica, funcional
y organizativa adecuada), eficacia, eficiencia y suficiencia (la transferencia de
competencias irá acompañada -por decreto- de los recursos personales, materiales y
financieros que resulten precisos para garantizar la suficiencia en la prestación de los
servicios públicos descentralizados).
• Las entidades destinatarias son las diputaciones provinciales -directamente en
ciertos ámbitos y respecto de los municipios menores o iguales a 5.000 habitantes,
en el ámbito territorial de estos, y los municipios de población superior a 5.000
habitantes, atendiendo a las cifras oficiales de población de 1-1-2004.
• Se transfieren competencias relativas a juventud, educación, servicios sociales,
deportes y medio ambiente.
• Las entidades locales desarrollarán las potestades de ejecución, incluida, en su
caso, la inspección.
• La titularidad y el ejercicio de las competencias transferidas pasarán a ser
propias de las entidades locales.
• Las competencias objeto de transferencia se ejecutarán íntegramente en el
ámbito territorial de la entidad local destinataria.
• La Comunidad Autónoma se reserva, en todo caso, las funciones en las que exista
un interés público autonómico o excedan del ámbito municipal o provincial.
También, las funciones de planificación, alta dirección y control, así como la de
cooperación económica.
• Se establecen obligaciones de información de las entidades receptoras a la
Comunidad.
• Si la entidad local destinataria incumple las obligaciones que el desarrollo de la
transferencia le impone, la Junta de Castilla y León le recordará su cumplimiento
concediéndole al efecto el plazo necesario, nunca inferior a un mes. Si, transcurrido
dicho plazo, el incumplimiento persistiera, la Junta propondrá a las Cortes de Castilla
y León la revocación de la transferencia mediante ley.
La efectividad de las transferencias competenciales se producirá de acuerdo con L
Castilla y León 8/2009 disp.adic.3ª y 4ª (desde el 1-7 o 1-1 siguiente a la
publicación del decreto de traspaso) y no afectarán a los expedientes en tramitación.
1147 2) Se regula igualmente la transferencia de competencias en Andalucía (L Andalucía

5/2010 art.16 s. ), sometiéndola al siguiente régimen general:
• Se adopta a iniciativa del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, respecto
de competencias autonómicas, mediante ley, que, en todo caso, determinará los
recursos financieros y medios para su ejercicio, de acuerdo con los principios de
legalidad, responsabilidad, transparencia y lealtad institucional. Mediante decreto de
transferencia del Consejo de Gobierno, previa negociación con los municipios
afectados, se concretará el traspaso de bienes, recursos y medios para el ejercicio de
las competencias transferidas.
• La Comunidad puede reservarse, cuando se considere conveniente, las facultades
de ordenación, planificación y coordinación generales.
• El Consejo Andaluz de Concertación Local resolverá los problemas de

interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto del proceso de
transferencia.
• Por razones de interés general, si concurre grave incumplimiento de las
obligaciones que los municipios afectados asumen en virtud de las transferencias de
competencias de la Comunidad o cuando se detectara notoria negligencia, ineficacia
o gestión deficiente de las competencias transferidas, el Consejo de Gobierno de la
Junta podrá suspender por tiempo determinado, no superior a un año, el ejercicio de
la competencia por el municipio, estableciendo las medidas necesarias para su
normal desarrollo, previa audiencia del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales y de
la entidad o entidades locales afectadas.
La Comunidad puede igualmente proponer al Parlamento regional la revocación de
la transferencia, que deberá aprobarse por ley, regulatoria los mecanismos de
liquidación de los recursos y cargas provocados por la transferencia, así como la
devolución de bienes.
• El ejercicio de las competencias objeto de transferencia podrá ser ejercido por
otros entes locales de los que formen parte los municipios, cuando así se prevea
expresamente en la ley de transferencia.
1148 3) En la Comunidad de Madrid, la transferencia de competencias a las entidades

locales se rige por las siguientes normas (L Madrid 3/2003 ):
• Aprobada la Ley de transferencia de competencias, el Gobierno de la comunidad,
de conformidad con el procedimiento previsto en dicha Ley, debe aprobar los
correspondientes decretos de traspasos, que han de concretar, para cada entidad
local afectada, los medios destinados a financiar la competencia objeto de traspaso
y, en su caso, los medios personales y reales necesarios.
• El decreto de traspasos debe hacer efectiva la transferencia de competencias a
todas o algunas entidades locales y debe determinar:
- la legislación aplicable a las competencias transferidas;
- los medios financieros y, en su caso, reales y personales que se traspasan;
- la fecha de entrada en vigor de la transferencia realizada y del traspaso de los
medios necesarios para su gestión; y
- la relación de los documentos que se traspasan, relativos al servicio traspasado.
• El decreto ha de precisar que no afecta a los procedimientos ya iniciados y en
curso de tramitación, ni a las incidencias de recurso u de otro tipo que se susciten
con relación a procedimientos ya resueltos por la Comunidad, estableciendo en su
caso las excepciones a esta regla.
• La revocación de las competencias transferidas por ley solo puede realizarse por
ley. El correspondiente proyecto de ley se debe aprobar por el Gobierno de la
comunidad, previo informe de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias
y con audiencia de la entidad o entidades locales interesadas. Este proyecto ha de
justificar:
- las razones de interés general o el incumplimiento grave de las obligaciones
asumidas en virtud de las transferencias; y
- la notoria negligencia, ineficacia o mala gestión de las actividades y servicios
transferidos que motivan la revocación.
También se regula la transferencia de competencias entre la Comunidad y la ciudad
de Madrid (L Madrid 8/2012 art.54 s. )
1149 4) Son, asimismo, ejemplo de esta figura la regulación de la transferencia de

competencias entre la Comunidad Autónoma de Canarias y los cabildos insulares (L
Canarias 8/2015 art.22 a 32 y disp.trans.2ª ), entre la Comunidad de La Rioja y
las comarcas, mancomunidades, consorcios, entidades metropolitanas y municipios
radicados en ella (L La Rioja 1/2003 art.87 y 88 ), así como específicamente a
favor del Ayuntamiento de Logroño, mediante ley (L La Rioja 2/2015 art.16 ), y
entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco o los
órganos forales de los territorios históricos y las entidades locales territoriales (L País
Vasco 2/2016 art.20 y 21 ).
5) Las disposiciones expuestas en los apartados anteriores son consecuencia directa
o indirecta del denominado «pacto local» y su evolución posterior.
2. Delegación intersubjetiva
1155 Delegación intersubjetiva es la que tiene lugar entre personas jurídico-

públicas diversas (DGSJE Dict 5-10-94), tanto de superior a inferior como
a la inversa, así como entre sujetos no sometidos a tutela o jerarquía.
1157 Rasgos básicos

Sus rasgos básicos son los siguientes:
• Es muy frecuente que se produzca a plazo determinado.
• La imputabilidad jurídica de los actos o disposiciones aprobados
mediante la delegación puede corresponder a la Administración delegante
o a la delegada, según los términos de la delegación. La impugnación por
parte de la delegante de actos producidos o instrumentos aprobados por
la delegada en virtud de delegación intersubjetiva, puede exigir previa
declaración de lesividad (TS 11-11-03, EDJ 147138 ; TSJ Sevilla 22-12-
99, EDJ 51047 ), si la norma configuradora de aquella atribuye el acto o
disposición a la primera Administración (p.e. L Galicia 15/2004
disp.adic.1ª.5.d ). No en otro caso.
• La previsión de esta delegación suele efectuarse por medio de Ley o de
disposición general.
• La delegación intersubjetiva no es obligatoria para el sujeto delegado,
que puede declinar la delegación competencial (a menos que se imponga
imperativamente por Ley).
• De este régimen parece que hay que excluir las delegaciones
efectuadas por una Administración territorial en favor de las entidades
de Derecho público vinculadas o dependientes de aquella, delegación que
se somete al régimen de la delegación interorgánica -nº 1190 - (LRJSP
art.9 ).
• En caso de incumplimiento de la función encomendada o de ausencia
de ejercicio de la competencia delegada, el sujeto delegante puede
revocar la delegación o ejercer la competencia por sustitución del sujeto
delegado -en este caso, sin dejar sin efecto la delegación- de acuerdo con
la norma de aplicación.
• El ejercicio de la potestad sancionadora puede ser objeto de esta
técnica (p.e. L Galicia 15/2004 disp.adic.1ª ).
1159
Precisiones
1) Es fundamental no confundir la delegación intersubjetiva con la delegación

interorgánica (nº 1190 ), dado que no se somete al régimen y limitaciones de esta
y, además, responde a finalidad diferente (DGSJE Dict 13-5-94; TSJ Granada 22-4-
02, EDJ 32388 ). No obstante, TS 11-11-03, EDJ 147138 , entiende en general
extensibles las reglas de la delegación interorgánica sobre impugnación y anulación.
También en este sentido L Galicia 15/2004 disp.adic.1ª , permitiendo además esta
técnica en relación con la potestad sancionadora y la restauración de la legalidad
urbanística.
2) La delegación intersubjetiva es muy frecuente en el ámbito urbanístico,
delegándose por ejemplo, por parte de las comunidades autónomas, la competencia
para aprobar ciertos instrumentos de planeamiento en favor de los municipios (p.e.

D Andalucía 193/2003 ; D Canarias 183/2004 art.10 ) o en favor de una
comunidad autónoma por parte de los municipios (p.e. D Castilla-La Mancha
34/2011art.2.f y 5.4 , respecto de aquellos carentes de plan de ordenación
municipal y respecto de la disciplina urbanística). Incluso se prevé entre la
Administración matriz de base territorial y las entidades urbanísticas especiales que
puedan constituirse (L Baleares 2/2014 art.15 ).
3) Es cuestión problemática si la Administración delegante puede impugnar en sede
judicial , sin previa declaración de lesividad, los actos dictados por la delegada , o si
por el contrario, precisa de dicha actuación preliminar. La respuesta no puede ser
uniforme, dado que el régimen de esta figura no lo es. En el caso del citado y
derogado D Andalucía 77/1994 , se ha considerado aplicable el régimen de la
delegación interorgánica a la intersubjetiva, al menos en cuanto a imputabilidad
jurídica, negando la legitimación activa a la Administración delegante para impugnar
los actos de la delegada sin declaración de lesividad previa (TSJ Sevilla 10-5-00, EDJ
113423 ; en contra TSJ Sevilla 23-5-01, EDJ 99039 ). Amparándose en igual
fundamento, se ha reconocido dicha legitimación activa a la delegante en un
supuesto de clara extralimitación de la delegada, fundándose precisamente el
recurso en el exceso de ejercicio de competencia (TS 12-5-11, EDJ 79265 ).
4) Aunque se esté en el supuesto de una delegación intersubjetiva, permitida
legalmente, es indudable que la impugnación y anulación del acto administrativo
dictado en uso de facultades delegadas se encuentra sujeta a las reglas de la
delegación, una de las cuales es la prevista en LRJSP art.9.4 (TSJ La Rioja auto
4-2-16, PO 21/16).
1161 Delegación intersubjetiva en el ámbito local

La delegación intersubjetiva se prevé también específicamente en el
ámbito local (LBRL art.7 y 27 ; TRRL art.66 ).
Resultan de aplicación las siguientes reglas:
a) Puede efectuarse por la Administración del Estado y por la de las
comunidades autónomas, siempre con aplicación de técnicas de
dirección y control de oportunidad y eficiencia.
b) Ha de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar
duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera. Con posterioridad a la reforma
de la L 27/2013 desaparece la necesaria limitación de esta figura al
ejercicio de competencias que afecten a los intereses propios del
municipio, y la exigencia de suponer una mayor participación ciudadana.
c) La disposición o el acuerdo de delegación debe determinar el alcance,
contenido, condiciones y duración de esta, nunca superior a 5 años, así
como el control que se reserve la Administración delegante y los medios
personales, materiales y económicos que esta transfiera; sin que pueda
suponer un mayor gasto de las Administraciones públicas, lo que debe
justificarse en la correspondiente memoria económica. Debe ir dotada de
la correspondiente financiación, so pena de nulidad.
d) En todo caso, la Administración delegante puede, para dirigir y
controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones
técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento,
información sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados y
formular los requerimientos pertinentes para la subsanación de las
deficiencias observadas. En caso de incumplimiento de las directrices,
denegación de las informaciones solicitadas o inobservancia de los

requerimientos formulados, la Administración delegante puede revocar la
delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en
sustitución del municipio.
e) La efectividad de la delegación requiere su aceptación por el
municipio interesado -por el pleno, con mayoría absoluta- (LBRL
art.47.3 ).
f) Las competencias delegadas se han de ejercer con arreglo a la
legislación del Estado o de la comunidad autónoma correspondiente. Los
actos dictados por delegación son susceptibles de recurso ante los
órganos competentes de la Administración delegante, salvo que por Ley
se establezca otra cosa (p.e. L Galicia 7/1995 art.5 ).
g) Cuando el Estado o las comunidades autónomas deleguen en dos o
más municipios de la misma provincia una o varias competencias
comunes, dicha delegación debe realizarse siguiendo criterios
homogéneos. La Administración delegante puede solicitar la asistencia de
las diputaciones provinciales o entidades equivalentes para la
coordinación y seguimiento de las delegaciones.
Precisiones
Se ha declarado inconstitucional la previsión y regulación de la aplicación, en su

caso, del mecanismo de garantía de pago en el ejercicio de competencias delegadas
(LBRL art.57 bis nulo por TCo 41/2016 ).
1163 h) Con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la

transparencia de los servicios públicos y el servicio a la ciudadanía y, en
general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa,
generando un ahorro neto de recursos, pueden delegarse siguiendo
criterios homogéneos , entre otras, las siguientes competencias:
- vigilancia y control de la contaminación ambiental y protección del
medio natural;
- prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de
oportunidades y la prevención de la violencia contra la mujer;
- conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de
titularidad autonómica;
- creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de
educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil y
realización de actividades complementarias en los centros docentes;
- gestión de instalaciones culturales, con estricta sujeción al alcance y
condiciones que derivan de Const art.149.1.28ª ;
- gestión de instalaciones deportivas de titularidad autonómica o estatal,
incluyendo las situadas en los centros docentes cuando se usen fuera del
horario lectivo;
- inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales y
promoción y gestión turística;
- comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos
públicos;
- liquidación y recaudación de tributos propios estatales o autonómicos;

- inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros
administrativos;
- gestión de oficinas unificadas de información y tramitación
administrativa;
- cooperación con la Administración educativa a través de los centros
asociados de la UNED.
i) La disposición o acuerdo de delegación ha de establecer las causas de
revocación o renuncia de la delegación. Entre estas, el incumplimiento de
las obligaciones financieras por parte de la Administración delegante o
cuando, por circunstancias sobrevenidas, se justifique suficientemente la
imposibilidad de su desempeño por la Administración en la que han sido
delegadas sin menoscabo del ejercicio de sus competencias propias. El
acuerdo de renuncia se adopta por el pleno de la respectiva entidad local.
Precisiones
1) Como ejemplo de delegación intersubjetiva en el ámbito local, se prevé la

delegación en los alcaldes de competencias en materia de potestad sancionadora
sobre tráfico y seguridad vial (RD 320/1994 art.15.3 ).
2) En Aragón se prevé esta técnica en relación a competencias municipales que se
transfieren a las comarcas, en caso de imposibilidad de cumplimiento de prestación
de ciertos servicios por los municipios y en el marco de la dispensa de cumplimiento
que, en su caso, pueda otorgar la comunidad autónoma (L Aragón 23/2001
disp.adic.7ª ); y en Baleares, respecto de las entidades del sector público
instrumental y en materia de patrimonio, a favor de los órganos competentes de la
Administración territorial de la Comunidad, previa aceptación del órgano delegatario
(L Baleares 7/2010 art.25.1 ).
3) Téngase en cuenta que los instrumentos de cooperación suscritos a 31-12-2013
(fecha de entrada en vigor de la L 27/2013 , de racionalización y sostenibilidad de
la Administración local), por el Estado y las comunidades autónomas con toda clase
de entidades locales, que lleven aparejada financiación para sufragar el ejercicio por
parte de estas últimas de competencias delegadas o competencias distintas a las
enumeradas en LBRL art.25 y 27 , deben adaptarse a lo previsto en esta Ley en
el plazo de un año desde entonces, transcurrido el cual sin haberse adaptado quedan
sin efecto (L 27/2013 disp.adic.9ª ).
4) Las normas autonómicas que se exponen seguidamente, deben interpretarse
conforme al régimen vigente de la LBRL art.27 , en caso de ser anteriores a la
reforma por L 27/2013 , quedan desplazadas en cuanto sean incompatibles con
este precepto. Las posteriores a la L 27/2013 acogen expresamente sus criterios.
1164 Andalucía
(L Andalucía 5/2010 art.16 , 18 s.; DL Andalucía 7/2014 )
La Comunidad Autónoma puede delegar intersubjetivamente el ejercicio

de sus competencias en los municipios y las provincias o, en su caso, en
otras entidades locales. La delegación comporta que la entidad local
ejerza las potestades inherentes a la competencia que se delega sin que,
no obstante, se altere su titularidad.
Se ha de respetar, en todo caso, la potestad de autoorganización de la
entidad local, y la competencia delegada se ejercerá con plena
responsabilidad, sin perjuicio de las facultades de dirección y control que
puedan establecerse en el decreto de delegación.
Para la efectividad de la delegación se requiere la aceptación expresa de

la entidad local delegada y la cesión de uso de los medios materiales, las
dotaciones económicas y financieras y, en su caso, la adscripción de los
recursos humanos necesarios para su desempeño.
Se adopta por decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía,
a propuesta de la consejería competente por razón de la materia.
Las facultades de dirección y control que se reserve la Comunidad
Autónoma pueden ser:
a) La potestad reglamentaria sobre la materia, pudiendo el ente en que se
delegue reglamentar el servicio.
b) El establecimiento de recurso de alzada ante los órganos de la
Comunidad que se determinen, contra las resoluciones dictadas por el
ente local.
c) Promover la revisión de oficio en relación con dichas resoluciones.
d) Elaborar programas y dictar directrices sobre la gestión de las
competencias, así como dictar instrucciones técnicas de carácter general.
e) Recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión.
f) Formular los requerimientos pertinentes para la subsanación de las
deficiencias observadas.
g) Cualesquiera otras de análoga naturaleza.
En caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas en el decreto
de delegación, previa audiencia a la entidad local y al Consejo Andaluz de
Gobiernos Locales, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía
podrá suspender o dejar sin efecto la delegación y ejecutar directamente
las competencias.
Asimismo, las entidades locales delegadas pueden renunciar a la
delegación en los casos establecidos en el decreto de delegación o
cuando, por circunstancias sobrevenidas, se justifique suficientemente la
imposibilidad de su desempeño sin menoscabo del ejercicio de sus
competencias propias o, en su caso, de las transferidas.
En los supuestos indicados, el Consejo de Gobierno de la Junta de
Andalucía establecerá, previa instrucción del correspondiente expediente
administrativo, los mecanismos de liquidación de los recursos y cargas
provocados por la delegación.
Precisiones
Las competencias objeto de delegación podrán ser ejercidas por otros entes locales
de los que formen parte los municipios, cuando así se prevea expresamente en el
decreto de delegación.
1165 Castilla y León

(L Castilla y León 7/2013 art.30 )
Con respeto al principio de autonomía local, y por razón de eficacia o

eficiencia, las provincias, las entidades locales supramunicipales, los
municipios y las entidades locales menores pueden delegarse
intersubjetivamente entre sí y dentro de su ámbito territorial,

competencias y funciones.
La delegación se aprueba mediante acuerdo del correspondiente ente
local y se publica en el boletín oficial de la provincia respectiva, con
expresión de alcance, duración, contenido y condiciones, así como el
control que se reserve la entidad delegante y los medios asignados. Se
exige aceptación por el ente delegatario.
1166 Cataluña
(DL Cataluña 3 /2014 art.3 y 5 )
Por medio de esta disposición se incorporan formalmente al

ordenamiento autonómico las reglas derivadas de la L 27/2013 (nº
1161 s. ), exigiendo asimismo que la delegación intersubjetiva de
competencias de la Generalidad en los entes locales se acompañe de una
memoria de evaluación de impacto de las medidas propuestas, en la que
se justifiquen los principios de eficiencia en la gestión pública, inexistencia
de duplicidad, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera,
valorando igualmente el impacto de gasto en las Administraciones
afectadas.
Puede delegarse intersubjetivamente en municipios, comarcas, veguerías
y áreas metropolitanas el ejercicio de competencias que no requieran ser
directamente actuadas por la Generalidad y que no se asocien a
potestades de planificación o coordinación que excedan del ámbito
territorial del ente delegatario.
Precisiones
La disposición estudiada no ha sido convalidada parlamentariamente, con lo que ha

perdido vigencia, quedando derogada (Resol Parlament de Catalunya 774/X ,
DOGC 1-8-14).
1166.1 Extremadura
(L Extremadura 3/2019 art.23 )
Se prevé la delegación intersubjetiva de las competencias municipales en

las diputaciones provinciales, con el fin de mejorar la eficiencia de la
actuación administrativa y de evitar duplicidades, salvaguardando la
suficiencia financiera de las Haciendas municipales.
Es preciso acuerdo plenario adoptado por mayoría absoluta del número
legal de miembros de la corporación local, con celebración de convenio y
posible delegación de potestades no indelegables (LBRL art.4 ).
En ningún caso puede afectar a la potestad auto organizatoria de la
diputación provincial.
1167 Galicia
(L Galicia 5/2014 art.2 )
Acogiendo las reglas derivadas de la L 27/2013 (nº 1161 s. ), se

establece que la Administración autonómica puede delegar sus
competencias en los municipios, por medio de decreto de la Xunta,

siguiendo criterios homogéneos -de acuerdo con L Galicia 5/1997 art.7
y 27 -, pudiendo alcanzar las enumeradas en LBRL art.27 .
En el proyecto de decreto de delegación se ha de incorporar una
memoria económica justificativa del cumplimiento de los principios de
eficiencia en la gestión pública, inexistencia de duplicidad, estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera, valorando igualmente el
impacto de gasto en las Administraciones afectadas.
1168 La Rioja
(L La Rioja 1/2003 art.86 y 89 s.; 2/2014 ; 2/2015 art.17 )
El régimen de la delegación intersubjetiva en esta comunidad, como

consecuencia del denominado «pacto local», presenta las siguientes
particularidades:
a) El Gobierno de La Rioja puede delegar el ejercicio de sus propias
competencias en las entidades locales, siempre que con ello se mejore la
eficacia de la gestión de los servicios públicos correspondientes y se trate
de actividades o funciones relacionadas con el ámbito territorial de la
entidad local delegada.
b) La delegación de funciones en las entidades locales debe ser aprobada
por decreto del Gobierno de La Rioja, a propuesta del consejero
competente en materia de régimen local, previos la aceptación por la
entidad local interesada e informe del Consejo Riojano de Cooperación
Local.
c) En el decreto de delegación se deben determinar las facultades de
dirección y control que se reserva la comunidad autónoma. Estas pueden
ser:
• Aprobar instrucciones técnicas de carácter general.
• Resolver los recursos de alzada contra los actos y acuerdos adoptados
por las entidades locales, incluida la revisión de oficio de dichos actos en
los términos establecidos en la legislación vigente.
• Elaborar programas y directrices sobre la gestión de las competencias
delegadas.
• Recabar información sobre la gestión de las competencias delegadas.
• Formular los requerimientos pertinentes a la entidad delegada para la
subsanación de los defectos observados.
• En el supuesto de incumplimiento de las directrices, programas e
instrucciones, denegación de las informaciones solicitadas o
inobservancia de los requerimientos formulados, y previo informe del
órgano de seguimiento, revocar la delegación así como, en su caso,
ejecutar la competencia en sustitución de la entidad local. En este último
supuesto, las órdenes de la Administración de la comunidad autónoma
serán vinculantes para todo el personal que gestione el servicio de que se
trate.
d) La comunidad ha de respetar las potestades de autoorganización de la
entidad local en el ejercicio de sus competencias delegadas.
e) Si la entidad local incumple las obligaciones que se derivan de la L La

Rioja 1/2003 y del decreto de delegación, el Gobierno de La Rioja le
advertirá formalmente de ello y, si mantuviese su actitud, podrá revocar la
delegación, previo informe del Consejo Riojano de Cooperación Local y
con publicación en el Boletín Oficial de La Rioja.
Precisiones
1) No cabe confundir la delegación intersubjetiva en entidades locales con la

transferencia de competencias autonómicas en las mismas, por más que tengan
algunos puntos en común (nº 1136 ).
2) Respecto del Ayuntamiento de Logroño, se prevé que pueda proponer a la
Comunidad Autónoma de La Rioja la delegación de competencias -o, en su caso, la
encomienda de gestión de actividades o servicios- propias de esta, que puedan ser
ejercidas de forma más eficiente en el ámbito municipal, de acuerdo con los
principios de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria (L La Rioja
2/2015 art.17 ).
1169 Madrid
(L Madrid 2/2003 ; 3/2003 ; 1/2014 )
En aplicación del «pacto local» se ha aprobado el siguiente régimen de

delegación de competencias autonómicas en los entes locales:
• La comunidad de Madrid puede delegar competencias de su titularidad
en los municipios o mancomunidades municipales cuando así lo autorice
previamente una ley de la Asamblea, que ha de fijar las oportunas formas
de control y coordinación. Las entidades locales pueden solicitar del
Gobierno de la comunidad que remita a la Asamblea el proyecto de ley de
autorización de la delegación.
• Aprobada la ley que autoriza la delegación de competencias propias de
la comunidad, se debe proceder a determinar las concretas funciones
objeto de la delegación, así como sus destinatarios, según los tramos de
población que, en su caso, se fijen.
• Salvo que la ley imponga obligatoriamente la delegación de
competencias, los plenos de los municipios destinatarios de la delegación
deben aceptar la delegación mediante el voto favorable de la mayoría
absoluta del número legal de miembros de la corporación.
• Cuando proceda la revocación de la delegación de competencias para
una o varias entidades locales, se ha de realizar por decreto del Gobierno
de la comunidad, previo informe de la Comisión Mixta de Coordinación de
Competencias, audiencia de la entidad o entidades locales interesadas y
autorización, mediante ley de la Asamblea de Madrid.
Precisiones
Por aplicación de los criterios contenidos en la L 27/2013 , la delegación de

competencias de la Comunidad en los municipios debe contribuir a eliminar
duplicidades administrativas, mejorar la eficiencia de la gestión pública y coadyuvar
a que esta sea acorde con la legislación sobre estabilidad presupuestaria (L Madrid
1/2014 art.5 ).
País Vasco
1170 (L País Vasco 2/2016art.20 , 22 a 24 )
Se prevé la delegación competencial entre las instituciones comunes de

la Comunidad Autónoma del País Vasco o los órganos forales de los
territorios históricos y las entidades locales territoriales.
En el primer caso se lleva a cabo mediante disposición o acuerdo del
Gobierno Vasco, que ha de expresar todos los parámetros fundamentales
de la delegación, con respeto en todo caso del principio de
autoorganización del municipio o entidad local delegada y necesaria
aceptación expresa por parte de esta.
El incumplimiento de las obligaciones recogidas en el decreto o acuerdo
de delegación puede suponer la suspensión de esta, previa audiencia de la
entidad local, con sustitución en el ejercicio de la competencia por el
Gobierno Vasco.
Cabe igualmente renuncia a la delegación en los términos fijados en el
acuerdo o disposición de delegación.
La delegación intersubjetiva de competencias forales se regula por las
instituciones de los territorios históricos.
En todo caso, se somete la figura estudiada al requisito de garantía de
cumplimiento de compromisos financieros.
1172 Delegación intersubjetiva en el ámbito tributario

La delegación intersubjetiva también se prevé expresamente en el ámbito
tributario. Es posible la delegación realizada por el Estado en favor de los
municipios, respecto de actuaciones de gestión censal del Impuesto sobre
Actividades Económicas (IAE) y de gestión catastral del Impuesto sobre
Bienes Inmuebles (IBI) en los municipios (LHL art.14 ).
También es posible la delegación realizada por los municipios y otras
entidades locales, en la aplicación de tributos locales (LHL art.7 ), en los
términos siguientes:
• Las entidades locales pueden delegar en la comunidad autónoma o en
otras entidades locales en cuyo territorio estén integradas, las facultades
de gestión, liquidación, inspección y recaudación tributarias que les
atribuye la LBRL, así como los restantes ingresos de Derecho público que
les correspondan (LHL art.106 ).
• El acuerdo que adopte el pleno de la corporación ha de fijar el alcance
y contenido de la referida delegación y se debe publicar, una vez que la
delegación ha sido aceptada por el órgano correspondiente de gobierno,
en los boletines oficiales de la provincia y de la comunidad autónoma.
• El ejercicio de las facultades delegadas ha de ajustarse a los
procedimientos, trámites y medidas en general, jurídicas o técnicas,
relativas a la gestión tributaria que se establecen en la LHL y en la
LGT .
• Los actos de gestión que se realicen en el ejercicio de dicha delegación
son susceptibles de impugnación, con arreglo al procedimiento que
corresponda al ente gestor y, en último término, ante la jurisdicción

contencioso-administrativa.
• Las facultades delegadas deben ser ejercidas por el órgano de la
entidad delegada que proceda, conforme a las normas internas de
distribución de competencias propias de dicha entidad.
• Las entidades que hayan asumido por delegación de una entidad local
todas o algunas de las facultades de gestión, liquidación, inspección y
recaudación de todos o algunos de los tributos o recursos de Derecho
público de dicha entidad local, pueden ejercer tales facultades delegadas
en todo su ámbito territorial e incluso en el de otras entidades locales
que no hayan delegado tales facultades.
Precisiones
Se ha considerado que los actos dictados (por una comunidad autónoma) por medio
de esta técnica en aplicación de los preceptos citados han de ser imputables al
delegante (un ayuntamiento), sin que proceda que la Administración delegada
declare la lesividad de aquellos e impugne posteriormente en sede contencioso-
administrativa, en tanto que son imputables jurídicamente a la entidad local
delegante. No concurren pues los requisitos de LJCA art.43 (TSJ La Rioja 15-10-
10, EDJ 310270 ; TS 8-3-12, EDJ 30337 ; 21-9-11, EDJ 222488 ).
1173 Revisión de tributos estatales cedidos a las comunidades autónomas

(LO 8/1980 art.19 ; L 22/2009 art.54 s. ; LO 2/2012 disp.final 4ª )
Se aplica esta técnica también en sede de revisión de tributos estatales

cedidos a las comunidades autónomas, de forma que se delegan en estas
ciertas competencias de resolución de recursos de reposición y de
expedientes de revisión. Así mismo, se prevé en materia de gestión de
algunos de aquellos tributos. Son los impuestos sobre:
- patrimonio;
- sucesiones y donaciones;
- ITP y AJD;
- el juego;
- especial sobre determinados medios de transporte; y
- ventas minoristas de determinados hidrocarburos (hasta su integración
en el impuesto sobre hidrocarburos (LO 8/1980 disp.adic.7ª ).
a) Concretamente, en cuanto a gestión se delegan:
• La incoación de los expedientes de comprobación de valores, utilizando
los mismos criterios que el Estado.
• La producción de actos de trámite y de liquidación.
• La calificación de infracciones e imposición de sanciones tributarias.
• La publicidad e información al público de obligaciones tributarias y su
forma de cumplimiento.
• La aprobación de modelos de declaración.
• En general, las demás competencias necesarias para la gestión de los
tributos.
b) En inspección, el desarrollo de la misma sobre los tributos aludidos.
1174 c) Respecto de la recaudación se delega:
• En pago voluntario y en período ejecutivo, la de todos los tributos

citados, salvo patrimonio.
• En pago voluntario, las liquidaciones del impuesto sobre el patrimonio
practicadas por la comunidad autónoma, y en período ejecutivo todos los
débitos por este impuesto.
No obstante, la delegación no se extenderá al ITP-AJD recaudado
mediante efectos timbrados, sin perjuicio de la atribución a cada
comunidad del rendimiento que le corresponda.
En lo que se refiere al aplazamiento y fraccionamiento de pago de los
tributos cedidos antes enumerados, corresponderá a cada comunidad la
competencia para resolver de acuerdo con la normativa del Estado,
incluso en el caso de autoliquidaciones que deban presentarse ante la
Administración tributaria del Estado.
d) En sede de revisión, corresponde por delegación a las comunidades:
• Resolver los recursos de reposición potestativos.
• Declarar la nulidad de pleno derecho, previo dictamen del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad.
• Declarar la lesividad de sus propios actos declarativos de derechos e
impugnarlos en vía contencioso-administrativa.
En este ámbito, la mención a los expedientes de fraude de ley desaparece
tras la L 28/2003 , que deroga la L 21/2001 art.51.1.c).
• Resolver las reclamaciones económico-administrativas sobre actos de
aplicación relativos a impuestos sobre el patrimonio, sobre sucesiones y
donaciones; ITP-AJD, especial sobre determinados medios de transporte,
sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos; tributos
sobre el juego, en los términos expuestos en nº 9159 .
1176 Delegación intersubjetiva en otros ámbitos

La delegación intersubjetiva también está específicamente prevista en
otros ámbitos, como en el de las competencias constitucionales, en el
ámbito electoral y en el de la Administración corporativa.
• En el campo de las competencias constitucionales (Const art.150 ),
se prevé la delegación o transferencia de facultades relativas a materias
de competencia exclusiva del Estado a las comunidades autónomas. Se
trata de facultades que, por su naturaleza, sean susceptibles de
delegación. Dicha delegación ha de realizarse por medio de Ley Orgánica,
en la que el Estado debe fijar los medios de control oportunos sobre las
mismas (p.e. LO 9/1992 ).
• En materia de régimen electoral, se establece una especie de
delegación intersubjetiva entre las juntas electorales de zona y los
secretarios de los ayuntamientos radicados en el territorio de aquellas,
configurando a estos como delegados de las mismas y sometiéndoles a su
estricta dependencia (LO 5/1985 art.11 ).
• Finalmente, la delegación intersubjetiva es también posible en favor de
entidades y corporaciones integrantes de la Administración corporativa.
Por medio de aquella, estas desarrollan funciones públicas delegadas,
sometiéndose en cuanto a las mismas (así como en relación a las

funciones públicas propias) al ordenamiento jurídico-administrativo.
Precisamente, el ejercicio por delegación de tales funciones es una de las
razones que justifican la eventual adscripción obligatoria de profesionales
a aquellas entidades -p.e. cámaras de comercio, industria, servicios y
navegación- (L 4/2014 art.4 ; TCo 132/1989 ; 139/1989 ;
113/1994 ; TS 2-6-00, EDJ 12553 ).
1177 Baleares
(LO 2/1983 art.61 s. ; L Baleares 8/2000art.37 a 43 ; 3/2003art.29 y disp.adic.2ª.1 y
2 )
Se establecen al respecto las siguientes reglas.

1. Se prevé la atribución de competencias, en régimen de delegación
intersubjetiva, a los consells insulars (consejos insulares) para la función
ejecutiva y de gestión, en virtud de Ley del Parlamento de las Islas
Baleares. La Ley de delegación debe concretar el alcance, contenido,
condiciones y duración de aquella, que se entiende indefinida salvo
disposición expresa en contrario.
2. La potestad reglamentaria normativa de las competencias delegadas
corresponde al Govern (Gobierno) de la comunidad autónoma.
3. Contra los actos y acuerdos de los consells insulars en el ejercicio de
competencias delegadas, cabe, en el plazo de un mes, recurso en interés
de la delegación ante el Govern de la Comunidad. La vía administrativa se
agota por la resolución del Govern -Consejo de Gobierno-, con plazo
máximo para resolver y notificar de 3 meses, recaída en el recurso en
interés de la delegación, contra la que no cabe reposición. Procede contra
aquella el recurso contencioso-administrativo.
4. En relación con los actos administrativos dictados por el consell
insular, en el ejercicio de las competencias delegadas, corresponden a la
comunidad autónoma las siguientes atribuciones:
• La potestad de revisión de oficio, previa audiencia del Consell Insular
correspondiente.
• La responsabilidad patrimonial y la representación y defensa en juicio.
• Elaborar programas y dictar directrices sobre la gestión de las
competencias delegadas.
• Recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión.
• Formular los requerimientos pertinentes al presidente del consell
insular de que se trate, para la subsanación de las deficiencias observadas.
• Emitir informes preceptivos e incluso vinculantes por parte de sus
órganos, cuando así lo prevea la legislación sectorial.
• Convocar conferencias sectoriales bajo la presidencia del conseller
(consejero) correspondiente del Govern de las Islas Baleares, con el
objeto de tratar la problemática general del sector y de coordinar la
adopción de medidas.
1178 5. En el supuesto de que el consell insular receptor incumpla las

obligaciones que el desarrollo de la delegación se le imponen, el Govern
de la comunidad autónoma le debe recordar su cumplimiento,

concediendo al efecto el plazo necesario, nunca inferior a un mes.
Si transcurrido este plazo el incumplimiento persiste, el Govern puede
proponer al Parlamento de las Islas Baleares la suspensión o revocación
de la delegación, mediante Ley; así como ejercer la competencia por
sustitución, para el caso concreto de que se trate.
6. La renuncia a la delegación por los consells insulars a causa de
incumplimiento por la comunidad autónoma de los compromisos
adquiridos con la delegación o debida a insuficiencia de medios
económicos para el ejercicio eficaz de la competencia, requiere acuerdo
del pleno del consell de que se trate, previa audiencia del Govern. La
renuncia solo es efectiva transcurridos 2 meses desde su publicación en el
BOCAIB.
7. Los expedientes que se encuentren en tramitación al acordarse una
delegación han de remitirse al consell delegado, en el estado en que se
encuentren. Sin embargo, los recursos interpuestos contra actos dictados
por la comunidad autónoma antes de la delegación, se han de resolver por
los órganos de aquella.
Precisiones
1) La L Baleares 3/2003 no deroga el régimen expuesto.

2) Los consejos insulares pueden delegar también intersubjetivamente en los
municipios y mancomunidades en los ámbitos en los que se prevé la aplicación de
esta técnica. En la L Baleares 7/2013 -en materia de autorización de actividades-
se prevé el empleo de un denominado procedimiento de cooperación
interadministrativo, que en su ámbito, sustituye a la delegación intersubjetiva.
1179 Canarias
(L Canarias 14/1990 art.32 , disp.adic.1ª y disp.adic.2ª ; 8/2015 art.22 y 23 , 33 a
43 , 84.3 , disp.trans.2ª )
Los actos administrativos emanados de los órganos de los cabildos

insulares o ayuntamientos canarios en el ejercicio de competencias
delegadas por la comunidad autónoma se han de imputar a aquella a los
efectos de la responsabilidad patrimonial y de la representación y
defensa en juicio, que debe llevarse a cabo por los servicios jurídicos del
Gobierno de Canarias.
Concretamente, en lo que se refiere a la delegación a favor de los
cabildos insulares, se establece lo siguiente:
• La delegación de competencias de carácter regional se debe disponer,
de acuerdo con las leyes autonómicas sectoriales, mediante decreto
publicado en el BOCANA, que concrete el alcance, contenido,
condiciones y duración de esta, la relación de expedientes en curso que
se remiten, así como los medios personales, materiales y los recursos
entregados para su ejercicio.
La delegación de competencias administrativas no puede efectuarse en
favor de uno o varios cabildos insulares con carácter singular, sino que ha
de atribuirse con carácter general a todos los cabildos del archipiélago.
Excepcionalmente, cabe delegación singular -previo acuerdo del

Parlamento de Canarias, salvo que se refiera a la ejecución de actuaciones
públicas cuyo ámbito territorial alcance a la totalidad de una o varias islas-
cuando lo exija la naturaleza del servicio, el cabildo carezca de capacidad
de gestión o concurrra ineficiente prestación de un servicio por razón
poblacional o territorial.
• La delegación, en ningún caso, modificará la titularidad autonómica de
la competencia administrativa que tenga por objeto.
• La responsabilidad patrimonial por el ejercicio de competencias
delegadas se imputa a la Administración autonómica, quien resuelve los
expedientes en este ámbito, sin perjuicio de la repetición contra el cabildo
correspondiente.
• A fin de asegurar el control y dirección de la ejecución por los cabildos
insulares de las competencias delegadas, corresponde a la comunidad
autónoma:
- la potestad reglamentaria externa, sin perjuicio de la competencia
autoorganizatoria del cabildo insular delegado;
- la resolución de los recursos (ordinariamente de alzada) que se
interpongan contra los actos del cabildo insular, con la facultad de
suspender la ejecución del acto recurrido en los supuestos previstos en
las leyes procedimentales;
- la alta inspección sobre los servicios, con los que ejerzan funciones
delegadas;
- la emisión de informes preceptivos e incluso vinculantes, por parte de
sus órganos, cuando así lo prevea la legislación sectorial;
- la facultad de convocar conferencias sectoriales con objeto de tratar la
problemática general del sector y de coordinar la adopción de medidas;
- la posibilidad de formular requerimientos de subsanación de
deficiencias detectadas.
Precisiones
Se atribuye igualmente a la Comunidad, la resolución de recursos y el ejercicio de la

potestad de revisión de oficio y la declaración de lesividad de actos dictados por la
Administración autonómica antes de la asunción efectiva de la competencia
delegada por el cabildo correspondiente.
1180 • En caso de incumplimiento de las normas reguladoras de las

competencias delegadas, obstaculización de la labor inspectora o, en
general, deficiente gestión de los servicios, el Gobierno de Canarias debe
advertir expresamente al cabildo insular para que sean corregidas en un
plazo no superior a un mes, salvo cuando aquellas fueran susceptibles de
producir daños graves o irreparables, en cuyo caso el plazo se reduce a 15
días.
Si la advertencia no es atendida en los plazos indicados, el Gobierno de
Canarias, mediante decreto publicado en el BOCANA, puede dejar sin
efecto, suspendiendo o revocando, la delegación y ejecutar, a través de
su Administración propia, la competencia delegada.
Cuando concurran razones de interés público justificadas, puede dejarse

sin efecto la delegación directamente por decreto sin el trámite previo
expuesto. En tal caso, de la disposición que deja sin efecto la delegación
se ha de dar cuenta al Parlamento de Canarias, que debe resolver sobre
la procedencia de la decisión del Gobierno, levantando la revocación o
ratificando la misma.
• Si la Comunidad Autónoma incumple los compromisos adquiridos en la
delegación, el cabildo puede requerirla al efecto. Si, en plazo de 2 meses,
no se atiende el requerimiento, puede renunciar a la delegación por
acuerdo plenario, debiendo aquella, en plazo no superior a 3 meses, dictar
decreto de revocación, efectivo desde su publicación oficial.
1181 Cataluña
(L Cataluña 26/2010 art.116.1 )
Las Administraciones públicas de Cataluña -Generalidad, entidades

locales, Administración propia de Arán, consorcios y entidades creadas
por Ley no dependientes de la Generalidad que ejerzan potestades
públicas- y los organismos públicos dependientes de ellas pueden delegar
intersubjetivamente sus competencias en otras Administraciones, en los
términos que establezca la legislación sectorial de aplicación.
1182 País Vasco

(L País Vasco 27/1983 art.12 y 13 )
Pueden destacarse las siguientes reglas:

• La comunidad autónoma, mediante Ley de su Parlamento y en los
términos que la misma establezca, puede transferir o delegar a los
órganos forales de los territorios históricos competencias no atribuidas a
los mismos.
• El Gobierno Vasco, por propia iniciativa o a solicitud de los órganos
forales de los territorios históricos, puede delegar en las diputaciones
forales, con el alcance y duración que se establezca en el correspondiente
decreto, la gestión y prestación de servicios de su competencia.
• En todo caso, el Gobierno se reserva las siguientes facultades:
- dictar reglamentos de ejecución;
- establecer directrices y elaborar programas de gestión;
- recabar información sobre la gestión; y
- formular requerimientos para subsanar las deficiencias observadas.
3. Subrogación o sustitución funcional
1185 Es aquella técnica en virtud de la cual un órgano actúa una determinada

competencia no ejercida, cuya titularidad corresponde a otro órgano,
generalmente integrado en una Administración distinta, pero sujeto a
cierta tutela por parte de la Administración en la que se integra el que se
subroga.
Presenta los siguientes rasgos fundamentales:

• Es preciso que la competencia no actuada tenga carácter preceptivo
en su ejercicio y que incida directamente en el interés público.
• Se refiere a ámbitos en los que es inherente a la actuación
administrativa un interés externo y superior al propio de la
Administración competente.
• Afecta fundamentalmente a competencias de la Administración local y
se ejerce por la respectiva comunidad autónoma.
• Es una técnica de control de la legalidad de la actuación de la
Administración inferior por la superior, a través del control de su
inactividad.
• La interpretación de las transferencias intersubjetivas de competencia
que se producen por la sustitución funcional debe ser restrictiva (TS 13-
11-89 , EDJ 10082 ; 28-1-86 , EDJ 897 ; 17-7-90 , EDJ 7746 ).
• Los caracteres jurídicos del acto o disposición aprobada por
subrogación no se ven alterados. Esto supone que la Administración
sustituida solo puede reaccionar contra los actos o disposiciones
producidos por subrogación de igual forma que contra los dictados por sí:
revisión de oficio, declaración de lesividad, etc.
• El carácter irrenunciable de la competencia no impide la subrogación
(TS 24-5-81).
1186 En el ámbito local se prevé la subrogación para el caso de que una

entidad local incumpla las obligaciones impuestas directamente por la
Ley, de forma que tal incumplimiento afecte al ejercicio de competencias
de la Administración del Estado o de la comunidad autónoma. En este
supuesto, la Administración afectada, previo requerimiento a la entidad
local, puede adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de las
obligaciones, a costa y en sustitución de la entidad local (LBRL art.60 ).
El ámbito típico de la subrogación en el ejercicio de la competencia es el
de urbanismo. Así, en diversas y muy numerosas normas autonómicas y
en algunas disposiciones estatales se prevé, en caso de falta de ejercicio
de la competencia municipal, la subrogación de los órganos de la
comunidad autónoma en el ejercicio de la función no ejercida (entre otras:
LS/76 art.5.4 ; RSCL art.9.1 ).
Dentro del ámbito urbanístico, tiene lugar principalmente en el marco del
procedimiento de aprobación de los planes, en caso de que la inactividad
del órgano administrativo se produzca en la incoación del procedimiento
o en las aprobaciones inicial o provisional; así como en relación con
solicitudes de licencias municipales de construcción de inmuebles o de
alteración de su estructura (RSCL art.9.1 ).
Esta subrogación no debe considerarse lesiva al principio de autonomía
local, dada la relevancia supramunicipal de los intereses en juego.
1187
Precisiones
1) El delicado equilibrio entre el mecanismo de la subrogación y la autonomía local

ha sido puesto de manifiesto por el Tribunal Constitucional, que ha declarado la
inconstitucionalidad de LS/76 art.218 y DLeg Cataluña 1/1990art.15 y
disp.trans.8ª.2 -en parte-, sobre las bases siguientes (TCo 159/2001 ;
51/2004 ): Tales preceptos incurren en exceso respecto de LBRL art.60 , que
solo se refiere al incumplimiento grave en el ejercicio de una competencia local
como desencadenante de la subrogación, mientras que los preceptos declarados
nulos permiten una mayor posibilidad de intervención estatal o autonómica y una
reducción del nivel mínimo de actuación de los órganos propios de los municipios,
llegando a establecer no una simple regla competencial, sino una sustitución o
subrogación orgánica. Asimismo, el mecanismo de la subrogación no puede activarse
directa e inmediatamente, esto es, sin un requerimiento previo. Finalmente, el
incumplimiento en que pueda incurrir el ente local debe afectar a competencias
estatales o autonómicas, o al menos exceder a las meras locales o al mero interés
municipal.
En cambio, el Tribunal Supremo ha considerado suficiente, en el ámbito de las
licencias municipales, la inactividad de la corporación local (TS 3-5-00, EDJ 6877 ).
2) La competencia que se ejerce por subrogación puede ser objeto de delegación
interorgánica (nº 1141 ). Por ejemplo: Acuerdo 1-12-2005 de la Comisión
Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, por el que se
delega interorgánicamente la competencia asumida por la Comunidad Autónoma
mediante subrogación en materia de disciplina urbanística (L Cantabria 1/2001
art.209 ).
3) En Aragón se establece un mecanismo sucesivo de subrogación en las
competencias municipales no ejercidas en sede de potestad sancionadora
urbanística. De esta forma, se atribuye a las comarcas el ejercicio de la citada
potestad por subrogación, en caso de inactividad municipal -LUAR art.210.2 y 3-.
Solo en defecto de subrogación de la comarca, actúa la comunidad autónoma (L
Aragón 23/2001 art.5 ).
4) En Canarias, se determina que en caso de subrogación de la Administración
autonómica en el ejercicio de las competencias de los cabildos, el coste generado se
repercute a estos con carácter de ingresos de Derecho público (L Canarias 8/2015
art.138.2 ).
5) Figura distinta de la estudiada pero próxima, es la prevista en el Reglamento de
urbanismo de Castilla y León. Cuando ciertos instrumentos de ordenación territorial
(directrices de ámbito subregional y planes y proyectos regionales) incluyan
determinaciones urbanísticas detalladas, tendrán la consideración de instrumentos
de planeamiento urbanístico. En tales casos, corresponden a la Comunidad
Autónoma las competencias propias de los municipios, con justificación del interés
regional que habilite el ejercicio directo de la actividad urbanística por la
Administración autonómica (D Castilla y León 22/2004 disp.final 2ª.2 ).
4. Delegación interorgánica
(LRJSP art.9 )
1190 Los órganos de las diferentes Administraciones públicas pueden delegar

el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos
de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente
dependientes.
La LRJSP, al prever esta última posibilidad ha desconectado está técnica
del principio de jerarquía, al menos relativamente (TSJ Andalucía 23-6-
97).
Los destinatarios de la delegación son los órganos de las
Administraciones públicas, y no estas en sí mismas, refiriéndose a la
competencia del órgano y no de la Administración, y quedando limitada a
órganos de la misma Administración. No se aplica a órganos integrados en

Administraciones diferentes del mismo tipo, (por ejemplo, a toda la
Administración local). Por ello, no rige LRJSP art.9 en las alteraciones
competenciales subjetivas derivadas de convenios entre las diputaciones
y/o los ayuntamientos, aunque se integren en el mismo concepto y tipo
de Administración (esencialmente territorial, corporativa y general), pues
por definición legal tienen personalidad jurídica diferente (TSJ Valladolid
2-3-11, EDJ 56822 ).
a. Régimen y caracteres generales
1195 La delegación se entiende con carácter indefinido , salvo que se disponga

otra cosa. La revocación puede tener lugar en cualquier momento.
Asimismo, en caso de que se delegue la competencia para un asunto
concreto o una serie de ellos, se extingue por su ejercicio en ellos, una vez
concluidos. En tal caso, no parece necesaria la publicación de la extinción,
si esta se deriva del acuerdo de delegación publicado.
La delegación puede producirse en favor tanto de órganos centrales
como de periféricos, al igual que la desconcentración; aunque es más
frecuente en favor de los primeros.
Se produce en favor de los órganos, no de sus titulares. De esta forma, la
remoción del titular o titulares del órgano o su desaparición, no alteran la
delegación competencial. Por el contrario, la supresión del órgano
delegante o del delegado extingue la eficacia de aquella, a menos que,
respecto del delegado, se haya previsto en el acuerdo delegatorio otra
cosa.
Cabe también la delegación en favor de las entidades de derecho público
vinculadas o dependientes de la Administración territorial
correspondiente. Su régimen es igual al de la delegación intersubjetiva (nº
1155 ), con las particularidades que, en su caso, se deriven de la
normativa específica (nº 1210 ).
La delegación es posible también en materia de contratación
administrativa . Las competencias de los órganos de contratación son
delegables, en la medida en que no se excluya normativamente (LCSP
art.61.2 ). A menos que se disponga otra cosa, la delegación incluye la
aprobación del proyecto, de los pliegos, la adjudicación y formalización
del contrato, así como las restantes competencias y facultades del órgano
de contratación. Se excluye de la misma la aprobación del gasto, salvo
que se incluya de forma expresa en el acuerdo de delegación (RGCAP
art.4 , vigente tras LCSP, en lo no contrario a ella).
Asimismo, también es delegable el ejercicio de la potestad sancionadora.
Salvo autorización expresa de una Ley, no pueden delegarse las
competencias que se ejerzan por delegación. La exclusión general -que no
prohibición- de subdelegación o delegación en cadena (TS 19-9-94, EDJ
6411 ), se basa en la relación de confianza que justifica la cesión de
competencia entre el órgano delegante y el delegado. La subdelegación sí
se prohíbe expresamente en algunas normas autonómicas.
1196
Precisiones
1) No es delegación, ni alteración de la competencia por otra vía, el traslado del

acto administrativo por funcionario distinto del competente para dictarlo. Por
ejemplo, es muy frecuente en materia de tráfico, el traslado del acto sancionador por
el jefe de la unidad de sanciones de la respectiva jefatura provincial.
2) La delegación tiene carácter estable y, mientras subsiste, se ejerce la competencia
por el órgano delegado. Excepcionalmente, la práctica ofrece supuestos de
delegación bajo condición , caso en el que retiene la competencia el órgano
delegante siempre que no concurra cierta circunstancia. Así por ejemplo, en
Canarias se delega en el presidente de la Comisión de Ordenación del Territorio y
Medio Ambiente la emisión de los informes en el procedimiento de aprobación de
planes parciales y especiales, competencia de dicha comisión, en los supuestos en
los que, por la perentoriedad de los plazos, no pueda emitirlos dicho órgano
colegiado (DLeg 1/2000 art.35 y 37 ; Resol 9-4-02 ).
3) Excepcionalmente, cabe delegar una competencia en funcionarios concretos o,
incluso, en personas particulares -físicas o jurídicas- externas a la Administración
pública. En todo caso, esta suerte de delegación excepcional exige previsión
normativa. En este supuesto, el fallecimiento del funcionario o de la persona
delegada, su extinción -si es persona jurídica- o su cese en el cargo de referencia,
extingue la delegación. Un ejemplo de esta situación puede encontrarse en el ámbito
de los contratos de las Administraciones públicas, en relación con la competencia
de la Administración para contratar en el extranjero (LCSP disp.adic.1ª.1.a ).
4) En el ámbito del ejercicio de competencias por los consejeros de la Ciudad de
Melilla -urbanísticas, entre otras-, actualmente, las competencias se distribuyen
entre las consejerías por medio de acuerdo del Consejo de Gobierno. Se atribuyen a
las consejerías, no a su titular. Tradicionalmente, sin embargo, las competencias se
delegaban en el consejero respectivo, designado con nombres y apellidos, lo que no
debía implicar en modo alguno que la delegación se efectuara intuitu personae, ya
que es esta una técnica de alteración del ejercicio de la competencia que opera entre
órganos administrativos, no entre titulares de órganos, por lo que el cese del
consejero delegado no ponía fin a la delegación acordada.
5) En cuanto a la delegación en favor de persona física o jurídica privada hay que
tener en cuenta que se niega legitimación activa para interponer recurso
contencioso-administrativo a quien actúe como delegatario de la Administración
pública, respecto de los actos producidos por delegación (LJCA art.20.b ).
6) Ver lo dicho sobre delegación en materia de subvenciones (nº 7327 ).
1198 Competencias no delegables

No pueden ser objeto de delegación las competencias relativas a:
• Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado,
Presidencia del Gobierno de la nación, Cortes Generales, Presidencias de
los consejos de gobierno de las comunidades autónomas y asambleas
legislativas de las comunidades autónomas.
• La adopción de disposiciones de carácter general. Esta prohibición de
delegación interorgánica no debe confundirse con la posibilidad de que el
Gobierno, como titular de la potestad reglamentaria originaria, pueda
delegar singularmente en los ministros el ejercicio de aquella, mediante
habilitación en real decreto (CEst Dict 55737/1991; TS 12-3-89; 29-9-
89 , EDJ 8531 ). Lo que no cabe es delegar la competencia orgánica para
aprobar un real decreto o una orden ministerial.
• La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan
dictado los actos objeto de recurso. Sí es posible en otros órganos,
siempre que, haya que entender, la posición jerárquica del delegado
permita la resolución del recurso por delegación en relación con la

jerarquía del órgano que dictó el acto recurrido. Esto es, en caso de
alzadas, habrá de ser superior a este. En caso de reposiciones, no será
inferior.
No obstante, TS 2-6-03, EDJ 49976 entiende que esta regla solo es de
aplicación al recurso de alzada, no al de reposición.
• Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.
Precisiones
1) Es vicio de nulidad radical, por falta manifiesta de competencia (LPAC

art.47.1.b ), la delegación acordada en materias excluidas de la misma (TSJ
Canarias 22-11-02).
2) Es posible la delegación de firma de disposiciones generales, que no supone
delegación de la potestad reglamentaria (TS 14-9-90 , EDJ 8273 ).
3) No cabe delegar la competencia para resolver un recurso de reposición en el
órgano que dictó por delegación el acto recurrido (DGSJE Dict 11-1-01 ).
4) No es delegable la facultad para acordar indemnizaciones por perjuicios en
materia de contratos públicos, aunque se delegue la competencia para contratar y
resolver el recurso especial en materia de contratación, si procede, y para acordar la
revisión de oficio de los actos correspondientes o declararlos lesivos (LCSP art.41 ;
nº 1202 y nº 8925 s. ).
1200 Procedimiento
La delegación no precisa previsión normativa específica (TS 16-12-04).
Basta con acuerdo del órgano competente, con autorización superior, en
su caso. Por ello, es revocable en cualquier momento por el órgano que la
haya conferido (TSJ Granada 9-4-07, EDJ 235204 ).
En principio no es precisa autorización del órgano superior jerárquico del
delegante. Sin embargo, es claro que el órgano superior puede prohibir la
delegación de competencias del inferior. Sí que es precisa la autorización
del órgano superior del delegatario o delegado en caso de delegación
entre órganos no dependientes jerárquicamente.
El órgano delegado o delegatario queda sometido a la fiscalización del
ejercicio de la competencia por el delegante (sea o no superior), así como
a las instrucciones dadas por este.
Los actos dictados por delegación son imputables al órgano delegante
(TS 8-11-94, EDJ 13081; 17-3-97, EDJ 2011 ; 28-11-01, EDJ 50126 ),
lo que supone que todo el tratamiento procedimental y procesal
(recurribilidad, competencia jurisdiccional, etc.) se determina en función
de aquel, no del delegado o delegatario. Como excepción, el concurso de
causas de abstención y, en su defecto, de recusación (LRJSP art.23 y
24 ) se aprecia en función del órgano delegado, por razones obvias.
La delegación de competencias atribuidas a órganos colegiados, para
cuyo ejercicio ordinario se requiera un cuórum especial, debe adoptarse
observando, en todo caso, dicho cuórum.
Precisiones
También se exceptúa esta regla en el recurso de reposición potestativo previo a la

reclamación económico-administrativa, que se resuelve en caso de delegación, por el
órgano delegado (LGT art.225.1 ). Aunque este precepto se refiere tanto a la
delegación interorgánica como intersubjetiva.
1202 En lo que se refiere al procedimiento de delegación, cuando se trate de la

Administración General del Estado, han de seguirse los siguientes
trámites:
• La delegación de competencias entre órganos relacionados
jerárquicamente debe ser previamente aprobada por el órgano ministerial
de quien dependa el órgano delegante. Si la delegación lo es entre
órganos administrativos de un organismo público, debe ser previamente
aprobada, además de por el órgano ministerial de quien dependa el
órgano delegante, por el órgano máximo de dirección del organismo
público, de acuerdo con lo establecido en sus normas de creación.
• En caso de órganos no relacionados jerárquicamente, es necesaria la
previa aprobación del órgano superior común, si ambos pertenecen al
mismo ministerio, o del órgano superior del que dependa el órgano
delegado, si el órgano delegante y el delegado pertenecen a diferentes
ministerios.
En caso de que la delegación se produzca de órgano superior a inferior ,
es imperativo para el órgano delegado aceptar la delegación. No en caso
de producirse entre órganos no dependientes jerárquicamente, salvo
orden en tal sentido del órgano superior del delegado. Es discutible si
cabe delegación de órgano inferior a superior (Garrido Falla; Sala Arquer).
No hay regla general -aunque sí alguna norma autonómica- al respecto de
la delegabilidad de las competencias desconcentradas, pero en principio
puede admitirse.
La delegación de competencias y su revocación deben ser objeto de
publicación en el BOE, en el boletín o diario de la comunidad autónoma o
en el de la provincia, según la Administración a la que pertenezca el
órgano delegante y el ámbito territorial de competencia de este.
1204
Precisiones
1) No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para

resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo
prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe. No
obstante, no puede delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una
vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o
informe preceptivo acerca del mismo (CEst Dict 1076/1991 ).
2) La revocación de la delegación no está sometida a causas determinadas, pero
exige que se dicte resolución en tal sentido (TSJ Andalucía 27-9-99).
3) El órgano delegante no pierde la competencia delegada, sino que la ostenta de
forma latente o en suspenso, mientras no se revoque la delegación (TS 19-4-89 ,
EDJ 4178 ).
4) En el seno de los procedimientos de revisión de oficio, salvo determinación
expresa en contrario, la competencia para declarar la nulidad o la lesividad se
entiende delegada conjuntamente con la competencia para contratar. No obstante,
la facultad de acordar una indemnización por perjuicios no es susceptible de
delegación, debiendo resolver sobre la misma, en todo caso, el órgano delegante. A
estos efectos, si se estimase pertinente reconocer una indemnización, se debe elevar

el expediente al órgano delegante, el cual, sin necesidad de avocación previa y
expresa, ha de resolver el correspondiente recurso (LCSP art.41 ). El órgano
competente para resolver el recurso especial puede fijar indemnización de daños (nº
8951 ), dado que el órgano -Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales o equivalente- no actúa por delegación, sino por propia competencia
(LCSPart.45 y 46 ).
1206 Resoluciones adoptadas por delegación

Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación deben
indicar expresamente esta circunstancia y se consideran dictadas por el
órgano delegante. La indicación debe expresar la delegación (en
ocasiones se insertan solo las letras «P.D.»), así como el acuerdo o
resolución en la que se base y la denominación del cargo o puesto de
trabajo de quien formaliza (RD 1465/1999 art.4 ).
La ausencia de mención de esta circunstancia invalida el acto dictado por
delegación (TS 21-4-76).
En caso de delegación de una competencia, el tratamiento de los actos
presuntos que puedan producirse es igual, desde la perspectiva de la
delegación, al que se daría si fueran expresos (TS 15-2-00, EDJ 8297 ).
Precisiones
La no expresión formal de que un acto se dicta por delegación supone infracción del
ordenamiento jurídico (TSJ Baleares 23-6-98 , EDJ 61204 ). Sin embargo, es
discutible el alcance del vicio indicado:
• Puede suponer la alteración de la competencia objetiva, en sede judicial, para
conocer del recurso contra el mismo, en pro del administrado y de su tutela judicial
efectiva; de forma que el órgano judicial que en principio no fuera competente para
conocer del acto dictado por delegación, devendría competente por falta de
indicación de la delegación en la expresión formal del acto de referencia. El acto
presunto sería imputable a la Administración en su conjunto, de forma que una
solicitud formulada ante órgano incompetente no resuelta en plazo, permite, en su
caso, ser impugnada con el tratamiento procesal o procedimental que
correspondería si el órgano interpelado fuera competente.
• Puede no suponer la alteración de las reglas de distribución de competencia
judicial, debiendo el órgano jurisdiccional ante el que se interpone el recurso
inhibirse en favor del competente en cuanto se detecte la delegación.
• Conjuntamente con lo anterior, si genera indefensión (lo cual es difícil si se aplica
cualquiera de los criterios anteriores), puede constituir vicio de anulabilidad.
• Puede constituir una irregularidad no invalidante, salvo que, en adición a otras
irregularidades procedimentales, pueda conducir a la anulación.
1208 Supuestos de reestructuración administrativa

Pueden formularse los siguientes criterios generales en relación con la
subsistencia o no de delegaciones de competencias conferidas con
anterioridad a la reestructuración -frecuente- de los departamentos
ministeriales o consejerías y demás estructuras administrativas, que
habrán de atemperarse a lo especificado en la respectiva norma de
reforma orgánica (DGSJE Dict 3-5-00).
• Extinción de las delegaciones de competencias conferidas por órganos

suprimidos, salvo que las competencias de los mismos hayan sido
asumidas por otros órganos en los que concurran determinadas
circunstancias de idoneidad o semejanza con aquellos.
• Subsistencia de las delegaciones de competencias de ciertos órganos
antes ubicados en un departamento suprimido y ahora absorbidos por
otro órgano, por no tratarse de órganos nuevos, sino de los mismos
existentes antes de la reestructuración (aunque haya variado su
adscripción ministerial o departamental).
b. Administración General del Estado

(LRJSP art.9 ; L 50/1997 art.20 )
1210 Se formulan las siguientes reglas en este ámbito:

a) La delegación de competencias debe ser aprobada previamente por
el órgano ministerial de quien dependa el órgano delegante y, en el caso
de los organismos públicos o entidades vinculadas o dependientes, por el
órgano máximo de dirección, de acuerdo con sus normas de creación.
Cuando se trate de órganos no relacionados jerárquicamente es
necesaria la aprobación previa del superior común si ambos pertenecen al
mismo ministerio, o del órgano superior de quien dependa el órgano
delegado, si el delegante y el delegado pertenecen a diferentes
ministerios.
b) Asimismo, los órganos de la Administración General del Estado pueden
delegar el ejercicio de sus competencias propias en sus organismos
públicos y entidades vinculadas o dependientes, cuando resulte
conveniente para alcanzar los fines que tengan asignados y mejorar la
eficacia de su gestión. La delegación debe ser previamente aprobada por
los órganos de los que dependan el órgano delegante y el órgano
delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de
dirección del organismo público o entidad vinculada o dependiente.
1211 En relación con el Gobierno de la nación (L 50/1997 art.20 ) pueden

delegar el ejercicio de competencias propias:
- el presidente del Gobierno, en favor del vicepresidente o
vicepresidentes y de los ministros;
- los ministros, en favor de los secretarios de Estado dependientes de
ellos, de los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas y de
los órganos directivos del ministerio;
- las funciones administrativas del Consejo de Ministros, en las
comisiones delegadas del Gobierno.
Por otro lado, no son delegables, en ningún caso, las siguientes
competencias:
- las atribuidas directamente por la Constitución;
- las relativas al nombramiento y separación de los altos cargos, atribuidas
al Consejo de Ministros;
- las atribuidas a los órganos colegiados del Gobierno, salvo las funciones
administrativas señaladas -en este sentido, no es delegable la
competencia para autorizar transacciones judiciales o extrajudiciales (CEst
Dict 44865/1982; 45164-A/1983; 45719/1984; CCLR Dict 8/1996 )-;
- las atribuidas por una Ley que prohíba expresamente la delegación.
c. Administración local
1215 La delegación en el ámbito local presenta las siguientes particularidades,

que hay que reputar vigentes, como especificidades o reglas adicionales
derivadas de la estructura propia de la Administración local.
1217 Reglas generales

(LBRL art.22 , 23 y 27 ; ROF art.43 , 51 , 71 y 114 )
El régimen general de las delegaciones entre los órganos necesarios, se

rige por las siguientes reglas fundamentales:
• Hay que diferenciar entre delegaciones genéricas y específicas (ROF
art.43 , 63 , 120 y 121 ). Es genérica la delegación relativa a una o
varias áreas o materias determinadas. Puede abarcar tanto la facultad de
dirigir los servicios correspondientes como la de gestionarlos en general,
incluyendo la posibilidad de dictar actos administrativos que afecten a
tercero. Este tipo de delegación solo se puede efectuar en miembros de la
comisión de gobierno (o, en su defecto, en los tenientes de alcalde). La
delegación específica o especial, es la relativa a un proyecto o asunto
determinado, a un servicio concreto o a un barrio o distrito dado. Puede
efectuarse en favor de cualquier concejal o diputado.
• La delegación de atribuciones requiere, para ser eficaz, la aceptación
por parte del delegado. La delegación se entiende aceptada tácitamente si
en el término de 3 días hábiles, contados desde la notificación del
acuerdo, el miembro u órgano destinatario de la misma no manifiesta
expresamente al órgano delegante que no acepta la delegación.
• La delegación del pleno en el alcalde o presidente o en la comisión de
gobierno y la del alcalde o presidente en esta última, como órgano
colegiado, no quedan revocadas por el mero hecho de producirse un
cambio en la titularidad de la alcaldía o presidencia o en la composición
concreta de la comisión de gobierno.
• La revocación o modificación de la delegación ha de adoptarse con las
mismas formalidades que las exigidas para su otorgamiento. El órgano
delegante puede revocar, en cualquier momento, la competencia
delegada con arreglo a lo establecido en las reglas generales. En tal caso,
el órgano que ostente la competencia originaria, puede revisar las
resoluciones tomadas por el órgano o autoridad delegada en los mismos
casos y condiciones establecidas para la revisión de oficio de los actos
administrativos.
1219
• A partir de tales delegaciones surge la figura del concejal-delegado (en

los ayuntamientos) o del diputado-delegado (en las diputaciones
provinciales). Estos ejercen, por delegación del alcalde o del presidente, la
competencia en ciertos sectores. Se pierde la condición de concejal-
delegado o de diputado-delegado (ROFart.43.3 y 63.3 ):
- por renuncia expresa, que ha de ser formalizada por escrito ante la
alcaldía o presidencia;
- por revocación de la delegación, adoptada por el alcalde o presidente,
con las mismas formalidades previstas para otorgarla;
- por pérdida de la condición de miembro de la comisión de gobierno o,
en aquellos municipios donde esta no exista, de la de teniente de alcalde,
en el caso de las delegaciones genéricas.
El concejal o diputado delegados tienen las atribuciones que se
especifiquen en el respectivo decreto de delegación, atribuciones que han
de ejercer de acuerdo con lo que en tal decreto se prevea.
Si la resolución o acuerdo de delegación se refiere genéricamente a una
materia o sector de actividad sin especificación de potestades, se
entiende que comprende todas aquellas facultades, derechos y deberes
referidos a la materia delegada que corresponden al órgano que tiene
asignadas originariamente las atribuciones, con la sola excepción de las
atribuciones no delegables.
• Mientras no se disponga otra cosa, el órgano delegante conserva las
siguientes facultades, en relación con la competencia delegada:
- recibir información detallada de la gestión de la competencia delegada y
de los actos o disposiciones emanados en virtud de la delegación;
- ser informado previamente a la adopción de decisiones de
trascendencia;
- la resolución de recursos de reposición que puedan interponerse contra
los actos dictados por delegación, salvo que en el decreto o acuerdo de
delegación, expresamente, se confiera la resolución de los recursos de
reposición contra los actos dictados por el órgano delegado.
• La delegación de atribuciones se entiende que es por término
indefinido, salvo que la resolución o acuerdo de la delegación disponga
otra cosa, o salvo que la temporalidad de la misma se derive de la propia
naturaleza de la delegación.
• Ningún órgano puede delegar en un tercero las atribuciones o
potestades recibidas por delegación de otro órgano. No resulta aplicable
la excepción general de que una Ley lo permita (salvo que sea estatal, en
su caso).
1221 Reglas específicas del ámbito municipal

(LBRL art.21.3 , 22.4 y 23 )
En el ámbito municipal han de aplicarse las siguientes reglas específicas:
1222 Delegación por el pleno
El pleno del ayuntamiento puede delegar cualquiera de sus atribuciones,

en todo o en parte, en el alcalde y en la comisión de gobierno, salvo las
competencias exceptuadas de delegación:
- control y fiscalización de los órganos de gobierno;
- acuerdos relativos a participación en organizaciones supramunicipales;
- alteración de términos municipales;
- creación y extinción de entidades locales;
- creación de órganos desconcentrados;
- capitalidad y municipalización;
- aprobación del planeamiento que le corresponda;
- aprobación de ordenanzas y reglamento orgánico;
- recursos tributarios y presupuestos;
- formas de gestión de servicios;
- aceptación de delegaciones intersubjetivas;
- planteamiento de conflictos de competencias a otras Administraciones
públicas;
- plantilla de personal y relaciones de puestos de trabajo;
- alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales;
- competencias sujetas a mayoría especial;
- votaciones sobre moción de censura al alcalde y cuestión de confianza
planteada por el mismo.
El acuerdo plenario por el que se produzca la delegación -y las
modificaciones posteriores de dicho acuerdo- se debe adoptar por
mayoría simple y surte efectos desde el día siguiente al de su adopción,
sin perjuicio de su publicación en el boletín oficial de la provincia. Esta
última regla es de discutible vigencia tras la aprobación de la L 30/1992,
dudas que se mantienen tras la LRJSP.
El acuerdo de delegación debe contener el ámbito de los asuntos a que
la misma se refiera y las facultades concretas que se delegan, así como
las condiciones específicas de ejercicio de las mismas en la medida en
que se concreten o aparten del régimen general expuesto.
Las delegaciones del pleno en materia de gestión financiera pueden
asimismo conferirse a través de las bases de ejecución del presupuesto.
Precisiones
Los actos dictados por delegación acordada en contra de las prohibiciones

enumeradas, son nulos por falta manifiesta de competencia (LPAC art.47.1.b ; TSJ
Canarias 22-11-02).
1223 Delegación por el alcalde

El alcalde puede delegar, asimismo, el ejercicio de sus atribuciones, salvo
las siguientes, que están exceptuados:
- convocar y presidir las sesiones de pleno y comisión de gobierno;
- voto dirimente de empates;
- concertación de operaciones de crédito;
- jefatura superior del personal, separación de servicio de funcionarios,
despido de personal laboral;
- dirección del gobierno y Administración municipales;

- aprobación de bandos;
- ejercicio de acciones judiciales y administrativas;
- proposición al pleno de declaración de lesividad de actos;
- adopción de medidas urgentes en caso de catástrofe.
La aprobación de instrumentos de planeamiento que le correspondan es
delegable exclusivamente en la comisión de gobierno.
1224 Delegación en municipios de régimen especial

Las normas expuestas se particularizan en los municipios enunciados en
nº 433 . Para esta cuestión, en relación con el alcalde, el pleno y la junta
de gobierno local de los mismos, ver nº 432 .
En el caso de la ciudad de Madrid, existen a su vez reglas específicas (L
22/2006 art.11 s. y 34 ; nº 439 ).
1226 Reglas específicas del ámbito provincial

(LBRLart.33.4 , 34.2 y 35.b ; TRRL art.28 )
En el ámbito provincial son de aplicación las siguientes reglas particulares:

• El pleno de la diputación provincial puede delegar en todo, o en parte,
cualquiera de sus atribuciones, en el presidente y en la junta de gobierno,
salvo las competencias exceptuadas de delegación:
- organización de la diputación;
- aprobación de ordenanzas;
- presupuestos y disposición de gastos;
- aprobación de planes de carácter provincial;
- control y fiscalización de los órganos de gobierno;
- plantilla de personal y relaciones de puestos de trabajo;
- alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales; y
- competencias sujetas a mayoría especial.
• Como ocurre en el ámbito municipal, el acuerdo plenario se debe
adoptar por mayoría simple y surte efectos desde el día siguiente al de
su adopción, sin perjuicio de su publicación en el boletín oficial de la
provincia.
• Las delegaciones del pleno en materia de gestión financiera pueden,
también, conferirse a través de las bases de ejecución del presupuesto.
• El presidente puede delegar en el pleno y la junta de gobierno, salvo
casos excepcionales, muy semejantes a los expuestos con relación al
alcalde (nº 1223 ).
1228 Presidencia de mesas de contratación

(LCSP disp.adic.2ª.7 )
La presidencia de las mesas de contratación corresponde directamente a

cualquier miembro o funcionario de la corporación. No se excluye la
posibilidad de delegación.
d. Administraciones autonómicas
1230 Exponemos a continuación las líneas fundamentales de las normas

autonómicas específicas en materia de delegación. Para las disposiciones
que, eventualmente, sean incompatibles con las normas generales
establecidas en la LRJSP, hay que tener en cuenta que esta última Ley es
de carácter básico.
Téngase en cuenta que resultan de aplicación en las comunidades
autónomas, las prohibiciones de delegación establecidas con carácter
general (LRJSP art.9 ), algunas de las cuales se reproducen también en
las normas autonómicas, en cuyo caso, las omitimos.
Precisiones
No se expone la regulación en la Comunidad de Madrid, pues su norma reguladora

se remite íntegramente a L 30/1992 (L Madrid 1/1983 art.52 ), remisión que
debemos entender efectuada a la LRJSP.
1232 Andalucía
(L Andalucía 9/2007 art.101 y 102 )
Se prevé la delegación interorgánica motivada, por resolución publicada

en el BOJA, dentro de la Administración territorial autonómica, entre
órganos del mismo rango o inferior , aunque no sean jerárquicamente
dependientes. También a favor de agencias de la Administración de la
Junta de Andalucía, siempre que el objeto de la delegación se
corresponda con los fines y objetivos asignados a aquellas.
Sus reglas fundamentales son las siguientes:
• No son delegables las competencias caracterizadas como indelegables
en la normativa estatal, disposiciones estatales básicas o en una norma
con rango legal.
• Las competencias de órganos colegiados para cuyo ejercicio ordinario
se requiera un cuórum especial se delegan observando siempre aquel.
• Las resoluciones dictadas por delegación lo indicarán expresamente,
considerándose dictadas por el órgano delegante, de acuerdo con la regla
general.
• La delegación puede revocarse en cualquier momento por el mismo
órgano que la otorgó, sin perjuicio de lo establecido, en su caso, en una
norma específica. La revocación se debe publicar en el BOJA y produce
sus efectos a partir de la publicación.
• El recurso de reposición que se interponga contra los actos dictados
por delegación, salvo que en la resolución por la que se acuerde se
disponga otra cosa, será resuelto por el órgano delegado (excepción al
régimen de imputabilidad del acto dictad por delegación interorgánica).
1234 Aragón
(DLeg Aragón 2/2001 art.34 s. )
En el ámbito de esta comunidad son aplicables las siguientes reglas:

a) En lo que se refiere a las competencias atribuidas al presidente , son
delegables en los consejeros las competencias de naturaleza
administrativa, en los términos establecidos en su norma reguladora, que

se remite a la legislación general (L Aragón 2/2009 ).
De las competencias políticas, solo son delegables en los consejeros las
competencias de firmar los convenios o acuerdos de cooperación con
otras comunidades autónomas y de suscribir los convenios de
colaboración con el Estado.
b) Las competencias de los consejeros son delegables, salvo las relativas
a:
- los asuntos que se refieran a las relaciones con órganos constitucionales
o estatutarios;
- los actos que supongan propuestas de resolución que deban ser
sometidas a la aprobación del Gobierno de Aragón;
- la adopción de disposiciones de carácter general (L Aragón 2/2009
art.42.5 );
- la revisión de los actos nulos y de los actos anulables por infringir
gravemente normas de rango legal o reglamentario y la declaración de
lesividad de los restantes actos anulables;
- la revocación de los actos de gravamen y de los no declarativos de
derechos;
- la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan
dictado los actos recurridos;
- las materias en que así se determine por una norma con rango de Ley.
1236 c) Las competencias de los secretarios generales técnicos , de los

directores generales, de los jefes de servicio y de los jefes de servicio
provincial son delegables, previa autorización expresa del titular del
departamento.
d) La delegación de competencias y su revocación, que puede producirse
en cualquier momento, deben ser objeto de publicación en el Boletín
Oficial de Aragón.
e) Salvo autorización legal expresa, en ningún caso pueden delegarse las
competencias que se posean por delegación.
Tampoco puede delegarse la competencia para resolver un expediente
cuando se haya emitido con anterioridad un dictamen preceptivo por el
órgano consultivo correspondiente.
f) Se prevé la delegación en favor de corporaciones públicas
representativas de intereses económicos y profesionales, sin perjuicio de
la aplicación de otras técnicas de colaboración. Esta delegación se debe
realizar mediante convenio específico, que debe ser autorizado por el
Gobierno de Aragón y que ha de contener el régimen jurídico del ejercicio
de las competencias por la corporación delegada, haciendo mención
especial de las formas de dirección del ejercicio de la competencia
delegada que se reserve la Administración autonómica.
Las resoluciones que dicte la corporación en uso de la delegación
acordada no agotan la vía administrativa y son susceptibles de recurso
ordinario ante el consejero que corresponda, por razón de la materia. Por
esta razón, no se trata de delegación en sentido estricto.
1238 Asturias
(L Asturias 2/1995 art.15 y 16 )
Partiendo de la regla general de que, en defecto de norma específica, la

competencia se ejerce por el órgano superior de las consejerías, cabe
destacar además las siguientes normas:
• El ejercicio de competencias de carácter administrativo del presidente
del Principado puede ser delegado por este en los titulares de las
consejerías o de los órganos de la presidencia con nivel igual o superior a
dirección regional.
• Las competencias administrativas del Consejo de Gobierno pueden ser
delegadas por este en las comisiones delegadas.
• Las competencias de los consejeros pueden ser delegadas por estos en
los viceconsejeros, secretarios generales técnicos, directores regionales y,
en su caso, jefes de servicio.
• No pueden delegarse las competencias relativas a:
- asuntos que, por razón de la materia, hayan de someterse al acuerdo o
conocimiento del Consejo de Gobierno;
- asuntos que se refieran a relaciones con la Junta General del Principado,
el presidente del Principado, autoridades y órganos del Estado y de las
demás comunidades autónomas;
- las materias en que así se determine por ley del Principado de Asturias.
• La delegación de competencias se debe efectuar mediante resolución
del órgano delegante. En los supuestos en que la delegación se vaya a
realizar en favor de órganos que no sean jerárquicamente dependientes,
es preceptivo el informe previo favorable del titular de la consejería de
que dependan y, en su defecto, la autorización del Consejo de Gobierno.
• La delegación de competencias y su revocación debe ser objeto de
publicación en el BOPA.
• Se permite la subdelegación, con autorización expresa por Ley del
Principado de Asturias.
1240 Baleares
(L Baleares 1/2019 art.10 y 11 ;L Baleares 3/2003 art.10.1 , 25 , 26 y 27 )
Pueden destacarse las siguientes normas sobre delegación:

a) Las atribuciones del presidente son delegables en un vicepresidente o
consejero -aun sin cartera, si lo hubiere, frente a la regla previa de L
Baleares 5/1984 art.34 - en cuanto se refieran a dirección de acción
administrativa y coordinación, resolución de conflictos de atribuciones,
suscripción de convenios de colaboración con el Estado y/o comunidades
autónomas, planteamiento de recursos de inconstitucionalidad o
conflictos constitucionales de atribuciones y ejercicio de acciones
judiciales (en caso de urgencia).
b) Las competencias de los consellers son delegables, salvo en cuanto a
fijación de objetivos, aprobación dirección y control de planes de
actuación y asignación de recursos de la respectiva consellería; resolución

y planteamiento de conflictos de atribuciones.
1242 El régimen de esta figura es igual al resultante de legislación estatal, con

las siguientes notas destacables y peculiaridades:
• Ha de motivarse el acto de delegación de competencia.
• Se prevé expresamente la delegación horizontal, entre órganos
autonómicos que no sean jerárquicamente dependientes.
• Se distingue expresamente entre la revocación de la delegación
-posible siempre para el órgano delegante- y la avocación de la
competencia delegada.
• No son delegables las siguientes competencias:
- las atribuidas directamente por la Constitución o el Estatuto de
Autonomía a un órgano determinado;
- las establecidas como indelegables en la normativa estatal básica de
régimen jurídico de las Administraciones públicas o por una norma con
rango legal.
• Las resoluciones adoptadas por delegación deben indicar
expresamente esta circunstancia junto a la especificación del órgano que
delega y de la publicación oficial de esta delegación.
• La delegación implica la transmisión global del ejercicio de la
competencia, incluida, en su caso, la resolución del recurso de reposición,
salvo que expresamente se excluya alguna facultad en la misma
resolución de delegación.
• Se excluye la subdelegación, salvo que así lo permita una norma con
rango de Ley.
• Para delegar las competencias atribuidas a órganos colegiados se
deberá respetar el cuórum exigido para su ejercicio.
• Los consejeros pueden delegar el ejercicio de sus competencias en los
órganos de dirección de los entes que integran la Administración
instrumental o institucional, adscritos a su consejería, siempre que este
ejercicio sea compatible con el objeto y las finalidades del ente. En este
caso, la eficacia de la delegación queda condicionada a la aceptación
previa por parte del ente a cuyo favor se hace la delegación.
• La delegación y su revocación, producen efecto a partir de su
publicación en el BOIB.
1244 Canarias
(L Canarias 14/1990 art.31 )
Como reglas específicas aplicables en esta comunidad destacan las

siguientes:
• El ejercicio de las competencias propias puede ser delegado en el
órgano que, por la aplicación del principio de eficacia, sea más idóneo
para ello.
• Las delegaciones pueden ser avocadas por el órgano delegante, con

carácter general o para la resolución de un determinado expediente. Ver
nº 1280 sobre avocación.
• Las delegaciones de carácter general (no las específicas) que se
efectúen deben ser publicadas, para surtir efectos, en el BOCANA.
1246 Cantabria
(L Cantabria 5/2018 art.13 y 56 )
Asumiendo la delegación en órganos no jerárquicamente dependientes, o

en entidades de Derecho público vinculadas o dependientes, no pueden
ser objeto de delegación las competencias relativas a:
• Los asuntos que deban someterse a acuerdo del Gobierno de
Cantabria.
• La adopción de disposiciones de carácter general.
• Los asuntos que se refieran a las relaciones institucionales con la
Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la nación, Cortes
Generales, presidencias de los consejos de gobierno de las comunidades
autónomas, asambleas legislativas de las comunidades autónomas y la
Unión Europea.
• La resolución de los recursos en los órganos administrativos que hayan
dictado los actos objeto del recurso.
• Las materias determinadas por una norma con rango de ley.
Sobre el régimen común, destaca la afirmación de las siguientes reglas:
a) No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia
para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma
reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un
dictamen o informe. No obstante, no puede delegarse la competencia
para resolver un asunto concreto una vez que en el correspondiente
procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca
del mismo.
b) La delegación de competencias atribuidas a órganos colegiados, para
cuyo ejercicio ordinario se requiera un cuórum especial, deberá adoptarse
observando, en todo caso, dicho cuórum.
c) Las delegaciones de competencias y su revocación deben publicarse en
el BOC.
d) Se excluye la subdelegación, salvo autorización expresa de una ley.
e) No se prevé indelegabilidad de las comparecencias ante el Parlamento
regional, así como respecto de la potestad sancionadora.
f) Ciertas competencias -en general no administrativas- del presidente del
Gobierno de Cantabria pueden delegarse temporalmente en el
vicepresidente o consejeros, con autorización del Parlamento, si exceden
de un mes, y simplemente dando cuenta al mismo, en el resto de los
casos.
1248 Castilla-La Mancha
(L Castilla-La Mancha 3/1984 art.30 s. )
Pueden delegarse las siguientes competencias:

• Las funciones administrativas del Consejo de Gobierno, previo acuerdo
de este, en las comisiones delegadas.
• Las funciones administrativas del Presidente de la Junta, en el
vicepresidente o consejero que designe.
• Las de los consejeros, en los viceconsejeros, en los directores
generales y secretarios generales técnicos, excepto:
- los asuntos que deban ser objeto de resolución por medio de decreto y
los que hayan de someterse a acuerdos o conocimiento del Consejo de
Gobierno o comisiones delegadas;
- los asuntos que den lugar a la adopción de disposiciones de carácter
general; y
- las resolución de recursos de reposición contra actos dictados por los
órganos en que se delegasen.
• Las funciones de los directores generales y secretarios generales
técnicos, en los jefes de servicio, previa aprobación del consejero.
La delegación es susceptible de revocación en cualquier momento por el
órgano que la haya conferido, por el procedimiento seguido para su
otorgamiento y sin perjuicio de avocar para sí la resolución de cualquier
otro asunto concreto.
Excepto cuando tenga por objeto la representación en actos oficiales, la
delegación debe hacerse mediante decreto u orden , según corresponda,
y produce efectos desde su publicación en el DOCM.
Se prohíbe la subdelegación.

(L Castilla y León 3/2001 art.9 y 48 )
Dentro de la Administración General, la delegación entre órganos

centrales exige que el delegado tenga categoría igual o superior a servicio;
entre órganos periféricos, a sección.
La delegación competencial y su revocación se aprueba mediante
disposición propia del órgano delegante y debe ser objeto de publicación
en el Boletín Oficial de la Comunidad.
Es precisa la previa autorización del consejero del que dependan los
órganos delegante y delegado (o de ambos, si la dependencia jerárquica
es distinta), salvo en materias de competencia del Presidente o
vicepresidentes de la Comunidad (BOCYL).
Son competencias indelegables las siguientes:
- las atribuidas directamente por la Constitución y el Estatuto de
Autonomía;
- las consideradas como tales en la legislación estatal (nº 1198 );
- las propias de la Junta de Castilla y León;
- la creación, modificación y supresión de consejerías;
- la firma de los decretos y la orden de su publicación en el boletín oficial;
- las competencias de los consejeros cuyo ejercicio exija la deliberación de

la Junta de Castilla y León; y
- las atribuidas por Ley que prohíba expresamente la delegación.
Precisiones
No se excluye con carácter absoluto la subdelegación.
1252 Cataluña
(L Cataluña 26/2010 art.6.1 y 2, 8 )
Se acoge en todos sus términos el régimen de la delegación interorgánica

derivado de la normativa estatal, sobre lo que destaca lo siguiente:
a) Se prevé la aplicación de esta técnica con carácter general o para un
concreto procedimiento. En este caso, puede acordarse en cualquier
tiempo anterior a la resolución, salvo que medie trámite de informe
preceptivo, debiendo adoptarse en tal supuesto antes de su emisión.
b) Se excluye la subdelegación.
c) La delegación y su extinción por revocación o cualquier otra causa se
ha de publicar en el diario oficial y en la sede electrónica
correspondientes.
d) El cambio de titular del órgano delegante o del delegado -que no
tienen que ser jerárquicamente dependientes- no afecta a la delegación
acordada, salvo que en el acto de adopción se haya establecido lo
contrario.
e) Se prevé delegación impropia a favor de organismos o entidades con
personalidad jurídica dependientes o vinculados a la Administración
delegante (delegación intersubjetiva sometida al régimen de la
interorgánica).
f) Cabe someter esta técnica a condición resolutoria, suspensiva o a
plazo.
g) Los actos dictados por delegación han de llevar en la antefirma las
palabras «Por delegación», seguidas del rango y fecha de la resolución que
ha efectuado la delegación, así como de la fecha del diario o boletín oficial
en el que se publicó.
Precisiones
Se prevé asimismo, al margen del plano estrictamente administrativo, la

delegabilidad por el presidente de la Generalidad de ciertas funciones ejecutivas en
el primer consejero o en un miembro del Gobierno (L Cataluña 13/2008 art.12 ,
14 , 42.3 ).
1254 Extremadura
(L Extremadura 1/2002 art.72 y 73 )
Destacan las siguientes reglas del régimen vigente en esta comunidad

autónoma:
1) El ejercicio de competencias de carácter administrativo del presidente

puede ser delegado por este en los titulares de las consejerías o en los
órganos de la Presidencia con nivel igual a dirección general.
2) Las competencias administrativas del Consejo de Gobierno pueden ser
delegadas por este en las comisiones delegadas; y las de los consejeros
pueden ser delegadas por estos en las secretarías generales, direcciones
generales, direcciones territoriales y asimilados.
3) Además de las excluidas por la norma estatal (nº 1198 ), no pueden
ser objeto de delegación las competencias relativas a:
• Los asuntos que, por razón de la materia, hayan de someterse al
acuerdo o conocimiento del Consejo de Gobierno o los atribuidos
expresamente por el estatuto de autonomía.
• Los asuntos que se refieran a relaciones con la Asamblea de
Extremadura, Presidente, autoridades y órganos del Estado y de las
demás comunidades autónomas.
• Las materias en que así se determine por ley de la Asamblea de
Extremadura.
4) Se prevé la delegación a favor de órganos no dependientes
jerárquicamente.
5) La Administración de la comunidad autónoma puede delegar
competencias, para el cumplimiento de sus objetivos, en las
corporaciones de derecho público representativas de intereses
económicos y profesionales, sin perjuicio de la aplicación de otras
técnicas de colaboración (nº 1195 ).
6) El régimen jurídico de la delegación es sustancialmente igual al común,
con las particularidades siguientes:
• En los supuestos en que la delegación se vaya a realizar en favor de
órganos que no sean jerárquicamente dependientes, será preceptivo el
informe previo favorable del titular de la consejería de que dependan y,
en su defecto, la autorización del Consejo de Gobierno.
• La delegación de competencias y su revocación debe publicarse en el
Diario Oficial de Extremadura (DOE).
• Es posible la subdelegación, en caso de autorización expresa por ley de
la Asamblea.
1256 Galicia
(L Galicia 1/1983 art.41 y 42 ; 16/2010 art.6 )
La formulación de las reglas rectoras de esta figura es semejante a la

propia de la normativa estatal (nº 1195 s. ). Sobre ella, destacan los
siguientes aspectos:
El Consello (Consejo) puede delegar las funciones administrativas que
tenga encomendadas en las comisiones delegadas.
El presidente puede delegar funciones puramente ejecutivas en los
demás miembros de la Xunta (Junta), dando cuenta al Parlamento.
Los conselleiros (consejeros) pueden delegar competencias

administrativas en los órganos inmediatamente inferiores de sus
consellerías, cuando las necesidades de funcionamiento así lo aconsejen.
La delegación de atribuciones y su revocación (que puede producirse en
cualquier momento) han de ser objeto de publicación en el diario oficial
(DOG) y figurar de forma permanente y accesible en la página web
institucional de la consejería o del órgano delegante.
No pueden ser objeto de delegación, salvo que una Ley lo autorice
expresamente, las competencias que, a su vez, hayan sido delegadas
(subdelegación), ni la competencia para resolver recursos administrativos
interpuestos contra actos o resoluciones del órgano delegatorio.
No son delegables las competencias y atribuciones indicadas en nº
1198 , excluyéndose asimismo la subdelegación, a menos que
expresamente autorizada por norma legal.
Por fin, se prevé expresamente esta figura a favor de entidades
instrumentales, que debe ser previamente aprobada por los órganos de
los que dependan el órgano delegante y el órgano delegado (si los hay),
salvo que el delegante sea el titular de la consejería de adscripción de la
entidad instrumental, en cuyo caso basta con la decisión de este.
1258 La Rioja
(L La Rioja 4/2005 art.21 y 22 -redacc L La Rioja 2/2018-)
Se asume sustancialmente la regulación estatal, con las siguientes

particularidades:
a) No se incorpora catálogo de supuestos excluidos de la delegación,
sino que se reenvía al estatal (LRJSP art.9.2 ), excluyéndose igualmente
la subdelegación, salvo autorización legal expresa.
b) En caso de aplicación de esta técnica entre órganos no dependientes
por jerarquía, la autorización precisa informe previo del consejero del
ramo. No se precisa si este dictamen sustituye o no la autorización del
superior jerárquico del delegado (si ello es posible), el cual podrá ser el
propio consejero.
c) Se acoge expresamente delegación a favor de organismos vinculados
o dependientes.
d) Se elimina la exigencia de motivación y de constancia en la antefirma
con indicación detallada de resolución autorizante, fecha y boletín.
Precisiones
1) En relación con las competencias administrativas del Gobierno regional y sus

miembros, hay que atender a L La Rioja 8/2003 art.15 , 25 , 43 .
2) Con la reforma operada por L La Rioja 2/2018 se elimina la excepción a la
regla general de no alteración del tratamiento del acto dictado por delegación en
materia de recurso de reposición. Se extendía así al régimen común la regla
establecida respecto a la reposición previa a la vía económico-administrativa (LGT
art.225.1 ), también aplicable a los actos tributarios de la comunidad autónoma (L
La Rioja 4/2005 disp.adic.7ª ). Pero esta extensión desparece con la citada L La
Rioja 2/2018, con efecto 1-2-2018.
1260 Murcia
(L Murcia 6 /2004 art.6, 22 , 30 , 37.2 ; 7/2004 art.17.3 )
El Consejo de Gobierno puede delegar en comisiones delegadas:

a) La autorización de:
- la celebración de los convenios de colaboración con otras entidades
públicas o privadas y designar, en cada caso, el órgano que deba
suscribirlos, en representación de la comunidad autónoma;
- los gastos en los supuestos previstos por la legislación reguladora de la
Hacienda pública regional; y
- contratos y subvenciones.
b) El ejercicio de la potestad sancionadora y expropiatoria.
c) La designación de representantes de la comunidad en órganos
colegiados.
Precisiones
Sin una formulación de carácter general, se establece un régimen de delegación muy

limitada para el Presidente, respecto de sus competencias delegables ha de
comunicar su delegación al de la Asamblea Regional para que dé cuenta al Pleno en
la primera sesión posterior, con publicación en el BORM.
1262 Navarra
(LF Navarra 11 /2019 art.11 y 12 )
Entre las reglas que acogen el tratamiento general de la materia, destacan

las siguientes especialidades.
• No son delegables las competencias relativas a:
- los asuntos que deban someterse a la aprobación del Gobierno de
Navarra;
- los asuntos que se refieran a las relaciones con Instituciones u otras
Administraciones públicas;
- la revisión de oficio de los actos nulos y la declaración de lesividad de
los actos anulables en los órganos que hayan dictado dichos actos, así
como la revocación de los de gravamen o desfavorables;
- la resolución de recursos en los órganos que hayan dictado el acto
recurrido;
- la elaboración de disposiciones generales;
- los actos determinados por norma con rango de ley foral.
• Se establece la prohibición legal de subdelegación, salvo autorización
legal expresa.
• Es indelegable la competencia para resolver un expediente cuando se
haya emitido con anterioridad un dictamen preceptivo por el órgano
consultivo correspondiente.
• Los consejeros del Gobierno de Navarra pueden delegar el ejercicio de
sus competencias en los órganos de los organismos públicos adscritos a
su departamento, siempre que sea compatible con el objeto y las
finalidades del ente. Para la eficacia de la delegación es necesaria la

aceptación previa por parte del organismo a cuyo favor se hace aquella.
• Se prevé la delegación en organismos o entidades dependientes,
previa aceptación del delegatario o autorización del superior común, en
su defecto.
Precisiones
Las competencias administrativas del presidente del Gobierno foral son delegables
en vicepresidentes y consejeros, como regla, cuando así se prevea expresamente por
norma legal; siéndolo la disposición de gastos y pagos (LF Navarra 14/2004 art.30
y 31 ).
1264 País Vasco

(L País Vasco 7/1981 art.26 y 39 s.)
Resultan de aplicación a toda la comunidad las siguientes reglas:

a) Las funciones puramente administrativas del Lehendakari son
delegables en el consejero de la Presidencia, siempre por tiempo
determinado y con libre revocación.
b) El Gobierno vasco puede delegar sus funciones administrativas en las
comisiones de gobierno.
c) Los consejeros pueden delegar el ejercicio de sus competencias en los
viceconsejeros y directores. Son funciones indelegables las reconocidas a
los consejeros como miembros del Gobierno y en concreto las siguientes:
- proponer al Lehendakari para su aprobación la estructura y organización
de su respectivo departamento;
- proponer al Gobierno, para su aprobación, decretos sobre las materias
propias de su departamento;
- dictar disposiciones administrativas generales y resoluciones en materias
de su departamento;
- resolver en vía administrativa los recursos que se interpongan contra
resoluciones de los organismos o autoridades de su departamento, salvo
las excepciones que establezcan las leyes;
- proponer al Gobierno, para su nombramiento y cese, los cargos de su
departamento que requieran de decreto para su designación;
- participar personalmente en las comisiones delegadas del Gobierno para
las que expresamente hayan sido designados; proponer para su
aprobación por el Gobierno proyectos de Ley en materias propias de su
competencia.
d) La delegación de funciones de los consejeros tiene carácter temporal ,
limitado a un máximo de 12 meses, pudiendo ser revocada en cualquier
momento. Si, transcurrido dicho plazo, subsisten las causas que
motivaron la delegación, debe procederse, en todo caso, a reformar la
norma que regula la estructura orgánica y funcional del departamento,
atribuyendo la competencia, como propia, al órgano que hasta dicho
momento la ejercía como delegada.
e) La delegación (excepto cuando tenga por objeto la representación en

actos oficiales) y su revocación, deben hacerse mediante decreto u
orden , según corresponda, produciendo sus efectos a partir de la fecha
de su publicación en el BOPV. El decreto u orden de delegación debe
contener mención expresa de los artículos correspondientes de la norma
o normas que regulan la función delegada, cuando el ejercicio de la misma
repercuta directamente sobre los administrados.
f) La función delegada no puede ser objeto de subdelegación.
Además de estas reglas generales, aplicables a toda la Comunidad, existe
regulación particular aplicable a los territorios históricos.
1265 Araba
(NF Araba 52/1992 art.8 , 20 , 55 y 91 s.)
Se establecen las siguientes reglas:

• Se prohíbe la subdelegación.
• El Consejo de Diputados puede delegar en el diputado general o en
los diputados forales competentes por razón de la materia, las funciones
siguientes:
- la fijación de la cuantía y del régimen de las retribuciones
complementarias y de las indemnizaciones por razón de servicio del
personal;
- la autorización o denegación, en su caso, de la compatibilidad de los
empleados forales;
- acordar la rescisión o resolución de los contratos suscritos con el
personal laboral;
- la determinación y aprobación de las condiciones de empleo del
personal al servicio de la diputación foral;
- la administración del patrimonio del territorio histórico y el ejercicio
sobre el mismo las acciones recogidas en la normativa foral sobre bienes
del territorio histórico, sin perjuicio de las competencias reservadas a las
juntas generales;
- la aprobación, dentro de las limitaciones recogidas en la normativa
presupuestaria, de transferencias y otras modificaciones de crédito; y
- la autorización de créditos de compromiso, la constitución de avales y
otras garantías.
• El diputado general puede delegar en los diputados forales las
funciones siguientes:
- la representación de la diputación foral de Araba en sus relaciones con
cualquier clase de Instituciones;
- ordenar los pagos;
- proporcionar a las juntas generales la información y ayuda que recaben
de la Diputación;
- la autorización, si procede, de la contratación directa de obras, servicios
y suministros y demás contratos administrativos; y
- la instrucción y resolución de expedientes disciplinarios.
Las últimas tres atribuciones de las indicadas solo pueden delegarse en los
diputados forales competentes por razón de la materia.
1266 • El diputado general y los diputados forales pueden delegar en los

directores sus atribuciones, salvo:
- las que les corresponden como miembros del Consejo de Diputados;
- las que afecten a asuntos que hayan de ser objeto de resolución por
medio de decreto foral, o bien que deban someterse al acuerdo o
conocimiento del Consejo de Diputados o del diputado general;
- las que den lugar a la adopción de disposiciones de carácter general; y
- las que se ejerzan por delegación.
• La delegación de facultades puede ser genérica o específica para cada
caso. La primera debe adoptarse mediante resolución del órgano
delegante, en el que se exprese la duración, limitada o ilimitada, de su
ejercicio, así como la posibilidad de su avocación, produciendo sus efectos
a partir de la fecha de su publicación en el Boletín Oficial del Territorio
Histórico de Araba. La delegación específica debe ser adoptada por el
órgano delegante, mediante resolución expresa, sin necesidad de
publicación.
• La delegación puede ser objeto de revocación en cualquier momento
por el órgano delegante, debiendo formalizarse con los mismos requisitos
que los exigidos para su otorgamiento.
• La delegación de funciones no excusa de la responsabilidad política.
1267 Bizkaia
(NF Bizkaia 3/1987 art.44 y 45 )
El régimen vigente presenta las siguientes particularidades:

• El diputado general puede delegar sus competencias administrativas
en los diputados forales, así como la convocatoria, presidencia y dirección
de las comisiones delegadas.
• Los diputados forales pueden delegar sus facultades en los directores
generales (no en órganos inferiores), salvo:
- la facultad de delegar en los directores generales;
- la autorización de contratos, la administración de créditos, la
contracción de obligaciones y la autorización de gastos de su
departamento;
- la representación de este.
• No es precisa la publicación de la delegación -acordada por decreto u
orden foral- en caso de otorgarse para representación en actos oficiales.
• Ha de manifestarse que la actuación se produce por delegación.
1268 Gipuzkoa
(NF Gipuzkoa 6/2005 art.48 y 49 )
La delegación se regula por las normas siguientes:

• El Consejo de Diputados puede delegar el ejercicio de sus
competencias administrativas en otros órganos de la Diputación Foral.
• Salvo las que les corresponden como miembros del Consejo de

Diputados, los diputados forales podrán delegar en los directores
generales u otros órganos de su departamento el ejercicio de las
competencias siguientes:
- la elaboración del anteproyecto de presupuesto de su departamento
para su incorporación al de presupuestos del Territorio Histórico;
- la producción de actos administrativos en materias de su
departamento, que adoptarán la forma de orden foral;
- la autorización y compromiso de gastos de su presupuesto por importe
inferior a 125.000 euros (o cuantía actualizada mediante orden foral)
- el reconocimiento de las obligaciones económicas y la proposición de
pago de los gastos de su presupuesto.
- en materia de contratación. La aprobación, cuando su importe sea
inferior a 125.000 euros (o cuantía actualizada mediante orden foral), los
expedientes de contratación de cualquier clase, llevando implícita esta
facultad la de aprobación del gasto así como todas las demás facultades
que la legislación en materia de contratos atribuye al órgano de
contratación.
Las delegaciones de competencias y su revocación deberán hacerse
mediante decreto u orden foral, según corresponda, y deberán publicarse
en el Boletín Oficial del Territorio Histórico de Gipuzkoa -BOTHG-,
produciendo sus efectos a partir de la fecha de su publicación.
No podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación.
Se recogen en cuanto a constancia, publicación -en el BOTHG-, efectos y
revocabilidad, las reglas comunes (nº 1190 s. ).
1270 Comunidad Valenciana

(L C.Valenciana 5/1983 art.68 s. )
Las competencias propias del Gobierno valenciano son delegables en

cualquier caso en las comisiones delegadas del Gobierno.
En cambio, no son delegables las siguientes competencias:
- las que procedan de una atribución expresa del Estatuto de Autonomía;
- las que correspondan a los consejeros en su condición de miembros del
Gobierno;
- las que correspondan a relaciones con órganos del Estado, de otras
comunidades autónomas o con las Cortes Valencianas.
Las delegaciones realizadas por órganos del nivel administrativo (por
debajo de director general) requieren autorización previa del consejero
correspondiente.
Las delegaciones (genéricas y específicas) y sus renovaciones deben ser
objeto de publicación en el DOCV.
En la Comunidad Valenciana no cabe la delegación de competencias
delegadas.
e. Ámbito de la Unión Europea
(Tratado FUE art.290 )
1275 Las competencias de las instituciones europeas (Consejo de Ministros y

Comisión, fundamentalmente) se someten al respecto a las siguientes
reglas:
a) Las competencias del Consejo no son delegables. No obstante, las
competencias de ejecución de la normativa aprobada por el mismo, en
aplicación de los Tratados, se atribuyen forzosamente por el Consejo a la
Comisión, en una especie de delegación obligatoria para el delegante.
Sin perjuicio de esto, el Consejo (Decisión 99/468/CE ):
- en casos específicos, puede reservarse esta competencia;
- puede someter el ejercicio de la competencia por la Comisión a
determinadas condiciones, lo que se traduce en el control de aquella por
parte de los comités de reglamentación, consultivo y de gestión.
b) Las competencias de la Comisión no son delegables en ninguno de sus
miembros -comisarios-, salvo excepcionalmente en casos de urgente
aprobación de disposiciones o adopción de medidas de carácter
marcadamente técnico. En todo caso, se trata de una delegación bajo
control de la Comisión, que no admite subdelegación, a menos que se
autorice expresamente.
Mediante un acto legislativo se puede delegar en la Comisión los poderes
para adoptar actos no legislativos que completen o modifiquen
determinados elementos no esenciales del acto legislativo, precisando el
alcance, contenido, objetivos y duración de la delegación. La regulación
de los elementos esenciales no es delegable (Tratado FUE art.290 ).
De entre las condiciones a las que se somete la delegación puede
establecerse:
- revocabilidad por parte del Parlamento Europeo o del Consejo;
- inaplicabilidad del acto delegado en caso de objeción por parte de estas
instituciones dentro del plazo fijado en el acto legislativo de delegación.
El acto adoptado por delegación debe expresar esta circunstancia
incluyendo el adjetivo «delegado».
Precisiones
Esta última figura (Tratado FUE art.290 ) no es realmente una técnica alteración de
la competencia administrativa, sino una suerte de delegación normativa, más
próxima a la delegación legislativa interna (Constart.82 a 85 ). Puede llevar a
confusión, no obstante, la terminología empleada en el precepto, en tanto que el
denominado «acto no legislativo» no debe identificarse con «acto administrativo»
sino, como regla, con una disposición normativa de rango inferior mediante la que se
integra, modifica o completa una disposición superior (denominada en el precepto
«acto legislativo»).
5. Avocación
(LRJSP art.10 )
1280
Con carácter general se establece que los órganos superiores pueden

avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda
ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos
dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica,
social, jurídica o territorial lo hagan conveniente (TS 18-3-96 , EDJ
52275 ).
Necesariamente, a diferencia de la delegación, el traslado de la
competencia se produce entre órganos jerárquicamente dependientes,
de inferior a superior (TSJ Málaga 13-10-10, EDJ 337546 ).
En los supuestos de delegación de competencias en órganos no
jerárquicamente dependientes, el conocimiento de un asunto puede ser
avocado únicamente por el órgano delegante.
En todo caso, la avocación se debe realizar mediante acuerdo motivado
que ha de ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hay,
con anterioridad a la resolución final que se dicte (DGSJE Dict 4-12-01).
Contra el acuerdo de avocación no cabe recurso , aunque puede
impugnarse en el recurso que, en su caso, se interponga contra la
resolución del procedimiento. No es preciso el consentimiento o
aceptación del órgano avocado.
El acto dictado por avocación es jurídicamente imputable al órgano
avocante (superior), no al avocado (inferior), puesto que aquel es el
titular de la competencia. De otra forma se desnaturalizaría el recurso de
alzada contra el acto dictado por avocación, si cupiera. El concurso de
causas de abstención y, en su defecto, de recusación (LRJSP art.23 y
24 ) se debe apreciar en relación con el avocante.
El defecto de regulación en esta materia se puede suplir extendiendo
analógicamente las normas relativas a la delegación (CC art.4.3 ; Entrena
Cuesta), en la medida en que resulten aplicables.
Precisiones
1) Existe una práctica asimilación entre la avocación por el órgano superior de una
competencia propia del órgano avocado, y la revocación por el superior de una
delegación de competencia en favor del inferior, aunque en sentido estricto ambas
figuras podrían diferenciarse, siquiera teóricamente (en este sentido, L Baleares
3/2003 art.25.2 ). Por su parte, la jurisprudencia se ha referido a la segunda como
avocación «impropia» (TSJ Andalucía 23-6-97).
2) El Consejo de Ministros puede avocar para sí, a propuesta del presidente del
Gobierno, el conocimiento de un asunto cuya decisión corresponda a las comisiones
delegadas del Gobierno. La avocación se realizará mediante acuerdo motivado al
efecto, del que se hará mención expresa en la decisión que se adopte en el ejercicio
de la avocación. Contra el acuerdo de avocación no cabe recurso, aunque podrá
impugnarse en el que, en su caso, se interponga contra la decisión adoptada (L
50/1997 art.20.4 ).
3) Hay una previsión específica de avocación a favor del Consejo de Ministros en
materia de adquisición, gestión, administración y enajenación de bienes y derechos
del Patrimonio del Estado (L 33/2003 art.11.2 ).
4) Bajo vigencia de la LOFAGE, cuando se trataba de la Administración General del
Estado, toda avocación había de ser puesta en conocimiento del superior jerárquico
ministerial del órgano avocante (LOFAGE disp.adic.13ª ). Esta regla no tiene
equivalente concreto en LRJSP, por lo que debe entenderse eliminada del
ordenamiento jurídico.
1282 Regulación autonómica

Destacamos la regulación sobre la materia de diversas comunidades
autónomas.
Precisiones
La comunidad de La Rioja, aun cuando cuenta con normativa al respecto, no es

objeto de nuestro estudio, pues, en este punto, reproduce la norma estatal (L La
Rioja 4/2005 art.23 ). La única diferencia es que la circunstancia habilitante de la
decisión es el interés público, en general.
Idéntica a la norma estatal es igualmente la norma autonómica de Andalucía (L
Andalucía 9/2007 art.102 ). También en Galicia, con la salvedad de que si el
órgano avocante es un miembro de la Xunta no ha de ponerse la avocación en
conocimiento del superior jerárquico del avocado (L Galicia 16/2010 art.7 ).
En Navarra se reproduce la regla estatal, asimilando la avocación «propia» con la
«impropia» (LF Navarra 11/2019 art.13 ).
1283 Aragón
(DLeg Aragón 2/2001 art.37 ; DL Aragón 1/2008 art.2 )
El Gobierno de Aragón, a propuesta de cualquiera de sus miembros, y los

consejeros pueden, en cualquier momento, avocar para sí el conocimiento
de un asunto cuya resolución corresponda, ordinariamente o por
delegación, a sus órganos administrativos dependientes.
Los demás órganos del departamento necesitan la autorización expresa
del consejero para avocar o revocar la competencia delegada.
1284 Asturias
(L Asturias 2/1995 art.17 )
Se restringe la posibilidad de avocar competencias a los consejeros, con

carácter general, y a los órganos delegantes inferiores, respecto de las
competencias delegadas.
1285 Baleares
(L Baleares 3/2003 art.28 )
Asumiendo el régimen expuesto en nº 1280 , se destaca lo siguiente:

• La facultad de avocar queda restringida a los órganos superiores y
directivos de la Comunidad Autónoma y comprende el conocimiento y la
resolución de un procedimiento determinado.
• La avocación ejercida por los órganos directivos debe ser autorizada,
con carácter previo, por el consejero del que dependen.
• No implica transferencia de la titularidad de la competencia y nunca
tiene carácter general. Solo tiene efectos para uno o diversos
procedimientos concretos, determinados o determinables.
• Carácter motivado y necesaria notificación a los interesados con
carácter previo a la resolución final del procedimiento.
• Ha de adoptar la misma forma jurídica que la expuesta para la
delegación.
Canarias
1286 (L Canarias 14/1990 art.31.3 y 31.4 )
Las delegaciones pueden ser avocadas por el órgano delegante, con

carácter general o para la resolución de un determinado expediente.
Las avocaciones de carácter general que se efectúen deben ser objeto de
publicación en el BOCANA, para surtir efectos.
1287 Cantabria
(L Cantabria 5/2018 art.57 y 63.2 )
El régimen de la avocación en esta comunidad es igual al establecido en la

norma estatal, reservando la posibilidad de avocar a los órganos
superiores de la Administración autonómica (presidente, vicepresidente,
en su caso, gobierno y consejeros).
1288 Cataluña
(L Cataluña 26/2010 art.6.1 y9 )
Los órganos administrativos superiores pueden avocar el conocimiento o

resolución de un asunto que sea competencia ordinaria de, o que tenga
atribuido por delegación interorgánica, un órgano dependiente, cuando lo
aconsejen razones de índole técnica, territorial, jurídica, económica o
social. En caso de previa delegación horizontal o entre órganos no
dependientes, solo puede avocar el delegante.
Se ha de acordar motivadamente (si bien no tiene carácter excepcional) y
notificarse a los interesados en el procedimiento con anterioridad a su
resolución o publicarse oficialmente en caso de que exista un pluralidad
indeterminada de interesados.
La resolución de avocación no admite recurso, sin perjuicio de poder
alegar lo conveniente en el recurso frente a la resolución final del
expediente.
Precisiones
Implícitamente, resulta de esta regulación que la avocación altera la titularidad de la

competencia (L Cataluña 26/2010 art.6.2 ), lo que hace imputar el acto dictado por
avocación al órgano avocante.
1289 Extremadura
De conformidad con otras normas autonómicas, los consejeros pueden

avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda
ordinariamente a órganos jerárquicamente dependientes de los mismos,
aunque se precisa que el concurso de circunstancias de índole técnica,
económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente. Igual
facultad tendrán los órganos delegantes respecto del ejercicio de las
competencias delegadas, cuando concurran las mismas circunstancias.
En los supuestos de delegación de competencias en órganos no

dependientes jerárquicamente, el conocimiento de un asunto podrá ser
avocado únicamente por el órgano delegante.
La avocación se realizará mediante resolución motivada del órgano
competente, que debe ser notificada a los interesados en el
procedimiento, si los hay, con anterioridad a la resolución final que se
dicte. Contra la resolución de avocación no cabe recurso, aunque puede
impugnarse en el recurso que, en su caso, se interponga contra la
resolución del procedimiento.
6. Desconcentración funcional
(Const art.103.1 ; LRJSP art.8.2 )
1295 Se entiende por desconcentración funcional la técnica en virtud de la cual,

un órgano administrativo cede a otro, de rango inferior, la titularidad de
una competencia determinada, con carácter permanente.
Su finalidad es la de descongestionar el vértice de la organización y
agilizar la tramitación de los procedimientos administrativos.
1297 Caracteres
Sus rasgos definitorios son, en general, opuestos a los de la delegación:
a) Los actos y resoluciones dictados por desconcentración se han de
imputar al órgano que los ha dictado, de forma que su tratamiento
procedimental y procesal se establece en función de este, no del
desconcentrante.
b) La desconcentración supone transferencia de la titularidad de la
competencia, sobrepasando el mero ejercicio. Altera la competencia, que
es propia del órgano receptor, excluyendo la de cualquier otro (TS 26-3-
90 , EDJ 3353 ). Por ello, tiene carácter organizativo (TS 2-11-93, EDJ
9749 ).
c) Requiere previsión normativa (no basta el acuerdo del órgano
competente), por lo que es irrevocable, en tanto no se derogue o
modifique la norma de previsión, generalmente reglamentaria. No caduca
automáticamente por la transferencia de la función correspondiente
desde la instancia desconcentrada a la desconcentrante, sino que es
necesario que se dicte una disposición que configure un nuevo cuadro de
competencias (TS 25-4-83 , EDJ 2434 ). En este sentido -por ejemplo-,
L 33/2003 art.11.1 , conforme al cual las competencias relativas a la
adquisición, gestión, administración y enajenación de bienes y derechos
del Patrimonio del Estado pueden ser objeto de desconcentración
mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros a propuesta del
ministro del ramo de Hacienda.
1299 d) Es frecuente que los actos dictados por medio de desconcentración

agoten la vía administrativa. Por ejemplo, en materia de contratación de
las Administraciones públicas.
e) La desconcentración tiene carácter imperativo para el órgano en el

que se desconcentra la competencia.
f) La imparcialidad del órgano, esto es, las causas de abstención y, en su
defecto, de recusación, se aprecian en relación con el órgano que recibe
la competencia por desconcentración.
g) La desconcentración puede producirse tanto en favor de órganos
centrales como periféricos, al igual que la delegación; aunque es más
frecuente en favor de los periféricos.
h) No hay regla general -sí alguna autonómica- al respecto de la
delegalibilidad de las competencias desconcentradas, pero en principio
ha de admitirse (p.e. en este sentido, L Castilla-La Mancha 10/2013
art.22 ).
Precisiones
1) En ocasiones, la norma reguladora de la desconcentración la denomina,

impropiamente, delegación -sin serlo- (TS 2-11-93, EDJ 9749 , sobre el RD
909/1978 ).
2) La desconcentración es muy frecuente, tradicionalmente, en materia de
competencias de los órganos de contratación (LCSP art.61.2 y 322 ). En este
ámbito, también, RD 1011/2013 sobre desconcentración en materia de contratos
de Defensa y otros negocios onerosos del ámbito del Ministerio de Defensa.
3) Ver lo expuesto sobre desconcentración en materia de subvenciones en el nº
7327 .
1301 Ámbito de la Administración local

(LBRL art.24 ; ROF art.131 y 132 )
Para facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos

locales y mejorar esta, los municipios -a través del pleno (LBRL art.22 )-
pueden establecer órganos territoriales de gestión desconcentrada, con
la organización, funciones y competencias que cada ayuntamiento les
confiera, atendiendo a las características del asentamiento de la población
en el término municipal y sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión
del municipio.
Las juntas de distrito, en su caso, son órganos desconcentrados en la
organización municipal (TS 16-1-90 , EDJ 247 ).
Precisiones
1) La figura de los alcaldes y juntas de barrio, en relación a los núcleos de población

disgregados de la capital del municipio gravita sobre la técnica de la
desconcentración (CCLR Dict 53/2002 ).
2) En los municipios de régimen especial (nº 433 ) se aplica lo dispuesto en LBRL
art.128 , en relación con la desconcentración en los distritos.
3) Respecto del municipio de Barcelona se prevé expresamente la posible
desconcentración de la competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora (L
1/2006 art.20.2 ).
4) En el régimen especial del Ayuntamiento de Palma se prevé la desconcentración
por mayoría absoluta del pleno, de competencias municipales en distritos (L Baleares
23/2006art.27-30 ) o en concejales y otros órganos municipales e incluso en otros
entes locales (L Baleares 23/2006 art.31 s. ).

Destaca la regulación de las siguientes comunidades:
• Andalucía (L Andalucía 9/2007 art.100 ). Las competencias
atribuidas a los titulares de las consejerías y órganos directivos centrales
pueden ser desconcentradas en otros órganos jerárquicamente
dependientes cuando circunstancias de carácter organizativo, funcional o
territorial lo hagan necesario y no se contradiga la legislación vigente.
La desconcentración se aprobará mediante decreto del Consejo de
Gobierno, a propuesta del consejero correspondiente. No se exige
expresamente publicación.
• Asturias (L Asturias 2/1995 art.14.3 ). La desconcentración se
restringe a las competencias de los titulares de las consejerías, en órganos
jerárquicamente dependientes de aquellos. Se debe aprobar mediante
decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta del titular de la
correspondiente consejería.
• Baleares (L Baleares 3/2003 art.24 ). Limitada al Gobierno y a los
consejeros, está prevista como manifestación del ejercicio de la potestad
reglamentaria, siempre a favor de órganos jerárquicamente dependientes
de estos. La desconcentración debe respetar tanto las previsiones de la
Ley, cuando esta haya atribuido la competencia, como las limitaciones
previstas para la delegación de competencias.También se admite
expresamente que la competencia desconcentrada podrá ser delegada.
1305 • Castilla y León (L Castilla y León 3/2001 art.47 ). Se exige respecto

de la desconcentración de las competencias orgánicas de la
Administración general, salvo disposición (no necesariamente de rango
legal) en contrario:
- categoría superior a servicio, en caso de órganos centrales; o
- categoría igual o superior a delegado territorial, en el caso de órganos
periféricos.
Se prevé expresamente que las competencias desconcentradas puedan
ser, posteriormente delegadas.
La desconcentración y su revocación se aprueban por decreto de la Junta,
que se ha de publicar en el boletín oficial de la Comunidad.
• La Rioja (L La Rioja 4/2005 art.20 ). El Gobierno y los consejeros
pueden desconcentrar la titularidad y ejercicio de las competencias
propias en los órganos administrativos jerárquicamente dependientes.
Deben respetarse tanto las previsiones de la Ley, cuando esta haya
atribuido la competencia, como las limitaciones previstas para la
delegación de competencias.
Las competencias desconcentradas podrán ser delegadas.
• Navarra (LF Navarra 11/2019 art.6.c , 10.6 , 36.3 y 120.3 ). Se
prevé en términos generales de manera semejante a la regulación estatal
y, específicamente, en el procedimiento sancionador (nº 5040 s. ).
7. Encomienda de gestión
(LRJSP art.11 )
1310 Es una técnica de auxilio en la gestión que no trasciende, en sus efectos,

al plano jurídico. Consiste en la posibilidad que tienen los órganos
administrativos y los organismos públicos de encomendar a otros órganos
o entidades de la misma o de distinta Administración, la realización de
actividades de carácter material, técnico o de servicios, siempre que
dicha encomienda obedezca a razones de eficacia o a que no se poseen
los medios técnicos idóneos para su desempeño.
No supone cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos
sustantivos de su ejercicio (TSJ País Vasco 24-7-01; TSJ Sevilla 8-2-11,
EDJ 230396 ), siendo responsabilidad del órgano o entidad
encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico
den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto
de encomienda.
Cuando la encomienda se produzca entre órganos administrativos u
organismos públicos pertenecientes a la misma Administración debe
formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su
defecto, por acuerdo expreso de los órganos o entidades intervinientes.
En todo caso el instrumento de formalización de la encomienda de
gestión y su resolución debe ser objeto de publicación, para su eficacia,
en el boletín oficial correspondiente.
Cada Administración puede regular los requisitos necesarios para la
validez de tales acuerdos, debiendo incluirse, al menos, los siguientes:
- expresa mención de la actividad o actividades a las que afecten;
- plazo de vigencia;
- naturaleza y alcance de la gestión encomendada.
Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y entidades de
distintas Administraciones , se ha de formalizar mediante firma del
correspondiente convenio entre ellas, salvo en el supuesto de la gestión
ordinaria de los servicios de las comunidades autónomas por las
diputaciones provinciales o, en su caso, por los cabildos o consejos
insulares, supuestos que se rigen por la normativa de régimen local.
La LRJSP introduce algunas reglas adicionales en el régimen de las
encomiendas de gestión (LRJSP art.11 ):
a) Se excluyen de manera expresa las encomiendas cuyo objeto sea una
prestación contractual, que se regulan en las normas sobre contratación
del sector público.
b) Se atribuye al encomendado la condición de encargado del
tratamiento de los datos a efectos de aplicar la legislación sobre
protección de datos de carácter personal.
c) Se refuerza el régimen de publicidad de las encomiendas,
imponiéndose la publicación oficial de los acuerdos e instrumentos por los
que se establezcan.
1311
Precisiones
1) No es encomienda, ni se somete al régimen expuesto, la realización de las

actividades señaladas por personas físicas o jurídicas sujetas a Derecho privado. En
este caso ha de estarse a lo dispuesto por la legislación de contratos del Estado, sin
que puedan encomendarse a personas o entidades de esta naturaleza actividades
que, según la legislación vigente, han de realizarse con sujeción al Derecho
administrativo, siempre que impliquen ejercicio de potestades administrativas
(DGSJE Resol 3-9-93).
Esta regla, sin embargo, no se aplica respecto de la encomienda a los registradores
de la propiedad como encargados de la oficina liquidadora de ciertos tributos ligados
a su función, al establecerse en normas tributarias preferentes -LPAC disp.adic.1ª -
(AN 8-3-99 , EDJ 81008 ).
2) No cabe confundir la encomienda de gestión como técnica de ejercicio de
competencias administrativas con la mal llamada encomienda de gestión para la
prestación de obras, suministros o servicios, lo que en la LCSP se denominan como
encargos a medios propios . A pesar de ello, el ordenamiento ofrece ejemplos de
encomienda impropia o atípica -sin ejercicio de potestades públicas- a favor de
sociedades mercantiles a las que se atribuye la condición de medio instrumental
propio de la Administración para evitar la sumisión a la legislación de contratos del
sector público (L 24/2001 art.67 -SENASA-; LCSP disp.adic.25ª -TRAGSA- ; L
33/2003 disp.adic.10ª -SEGIPSA-; L Extremadura 4/2005 art.8 -nº 562 ; nº
1318 y nº 1326 -).
3) En el ámbito de la gestión del impuesto sobre bienes inmuebles (RD 417/2006
disp.adic.9ª ) se prevé que los ayuntamientos, sin perjuicio de los convenios u
otras formas de colaboración oportunas, pueden encomendar a las comunidades
autónomas uniprovinciales, diputaciones provinciales, cabildos o consejos insulares y
demás entidades locales, el ejercicio de las competencias reconocidas en RDLeg
1/2004 art.77 .
Para ello, se adoptará el correspondiente acuerdo plenario y se comunicará a la
entidad receptora de la encomienda y a la Dirección General del Catastro 3 meses
antes del inicio del inicio del ejercicio, junto con la ordenanza fiscal reguladora del
tributo.
La entidad local o comunidad uniprovincial receptora no está obligada a aceptar la
encomienda cuando la competencia se ejerza por otra entidad local dentro del
ámbito territorial al que corresponda el ayuntamiento solicitante.
1312 A continuación se expone la regulación de las comunidades que

presentan en este punto particularidades más significativas con respecto
a la estatal.
1314 Andalucía
(L Andalucía 9/2007 art.105 , 106 y 107 )
Asumiendo los parámetros comunes de esta técnica, se diferencia entre

encomienda acordada:
a) Por la Administración de la Junta de Andalucía. Con respecto a ella
destacan las siguientes normas:
- la efectuada a agencias dependientes de una consejería debe ser
autorizada por el consejero;
- la hecha a órganos o a entes públicos pertenecientes o dependientes de
diferente consejería o Administración pública se ha de autorizar por el
Consejo de Gobierno;
- en las encomiendas a órganos de la propia Administración de la Junta de
Andalucía sirve de instrumento de formalización la resolución que las
autorice; en otro caso, debe firmarse el correspondiente convenio, una y

otro con el contenido común (nº 1310 ) y publicado en el BOJA.
b) A favor de la Administración de la Junta. Precisa aceptación por el
Consejo de Gobierno, convenio y publicación en el BOJA.
c) Por la Administración de la Junta a entes instrumentales. De acuerdo
con los parámetros expuestos en nº 562 .
Precisiones
La Ley de autonomía local prevé el empleo de esta técnica por la Administración de

la Junta de Andalucía con las entidades locales y con sus entes dependientes o
vinculados, formalizándose mediante un convenio interadministrativo, que
determinará, al menos, su alcance, la habilitación normativa y el plazo de vigencia. La
efectividad de la encomienda requerirá que vaya acompañada de la dotación
económica o incremento de financiación, a favor de las entidades locales
receptoras, de los medios económicos para llevarla a cabo (L Andalucía 5/2010
art.23 ).
1316 Aragón
(DLeg Aragón 2/2001 art.38 )
Se establece que, cuando la encomienda de gestión se produzca en

relación con un órgano perteneciente al mismo departamento que el
órgano encomendante, o a un organismo público dependiente del mismo,
precisa de la autorización del consejero correspondiente.
Cuando tenga lugar con un órgano de distinto departamento de aquel al
que pertenezca el órgano encomendante, o en favor de un organismo
público dependiente de otro departamento de la Administración
autonómica, precisa de la previa autorización del Gobierno de Aragón.
La encomienda efectuada con un órgano o un organismo público de otra
Administración pública y la efectuada por un órgano o un organismo de
otra Administración pública en favor de un órgano o un organismo de la
Comunidad de Aragón, se ha de formalizar mediante la firma de un
convenio que, en todo caso, debe ser autorizado por acuerdo del
Gobierno de Aragón, una vez comprobada la existencia de créditos
presupuestarios suficientes.
El decreto o la orden mediante los que se autorice la encomienda de
gestión o el convenio en el que esta se formalice, según los casos, debe
contener el régimen jurídico de la encomienda, con mención expresa de:
- la actividad o actividades a las que afecte;
- el plazo de vigencia;
- la naturaleza y alcance de la gestión encomendada; y
- las obligaciones que deben asumir el órgano o la entidad encomendados
y, en su caso, la Administración autonómica.
Los convenios deben ser remitidos al departamento competente en
materia de relaciones institucionales (nº 354 ), en el plazo de 10 días,
para su incorporación al Registro de Convenios.
Su eficacia queda condicionada a la publicación en el BOA.
Precisiones
Se prevé la encomienda de gestión prestada por la Administración autonómica a

favor de las comarcas, en relación con determinadas actuaciones, en los términos
que fijen los correspondientes decretos de transferencia de competencias de la
comunidad autónoma a las comarcas (L Aragón 23/2001 disp.adic.8ª ).
1318 Baleares
(L Baleares 3/2003 art.30 )
Las actividades de carácter material, técnico o de servicios de los

órganos de la Comunidad Autónoma pueden encomendarse a otros
órganos de la misma, incluidos otros entes públicos dependientes de esta,
por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos
apropiados para llevarlas a cabo. La encomienda de gestión se formaliza
por acuerdo expreso de los órganos o de las entidades que intervengan.
La Administración autonómica puede encomendar la gestión de
determinadas funciones materiales, técnicas o de servicios, que tenga
atribuidas como propias o por delegación, a otra Administración, de
acuerdo con lo previsto en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears,
en la normativa básica estatal y en la normativa reguladora de cada
Administración interviniente. La eficacia de la encomienda de gestión
queda condicionada a su íntegra publicación en el BOIB.
No implica la cesión de la titularidad de la competencia ni de los
elementos sustantivos para su ejercicio, y es responsabilidad del órgano
o de la entidad encomendante dictar los actos o las resoluciones que den
apoyo a la actividad material concreta objeto de la encomienda o en los
que se integre esta actividad. En este sentido, la encomienda de gestión
no puede implicar facultades de resolución sobre las materias que han
sido encomendadas. No obstante, se pueden dictar los actos de
instrucción que son necesarios para ejecutar las resoluciones derivadas de
la encomienda, siempre que no se trate de actos de trámite susceptibles
de recurso.
Precisiones
Se atribuye, en general, la condición de medio propio instrumental a las sociedades

mercantiles de capital público para desarrollar encargos de la comunidad autónoma
y entes locales por medio de una encomienda atípica, en términos análogos a los
expuestos en nº 1326 . Ver también nº 562 (L Baleares 9/1997 ).
1320 Canarias
(L Canarias 8/2015art.44 a 47 )
Se regula la encomienda de gestión intersubjetiva entre la Comunidad

Autónoma y uno o varios cabildos insulares, mediante convenio, por
razones de eficacia de servicio, sin alcanzar a las competencias
resolutorias relativas a los servicios encomendados, pero sí a la
posibilidad de dictar actos de trámite no cualificados relativos a los

mismos.
Es susceptible de suspensión o revocación en caso de incumplimiento
por el cabildo de los términos del convenio o de las directrices
autonómicas dadas en ejercicio de las facultades de control de la
Administración encomendante.

(L Castilla y León 3/2001 art.48 bis y 48 ter )
De manera concorde con la regulación autonómica comparada, se ciñe

esta técnica a la realización de actividades de carácter material, técnico o
de servicios de la competencia de los órganos de la Comunidad, que
puede encomendarse a otros órganos o entidades de la misma o distinta
Administración, por razones de eficacia o por carencia de medios técnicos
idóneos para su desempeño, sin que ello suponga cesión de la titularidad
de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio.
Son responsabilidad del órgano o entidad encomendante los actos o
resoluciones que den soporte o en los que se integre la concreta
actividad material encomendada.
La encomienda entre órganos o entidades dependientes de una misma
consejería se autoriza por su titular; si dependen de distintas consejerías
la autorización corresponde a la Junta de Castilla y León. En ambos casos
mediante acto resolutorio que contenga la autorización; si se realiza con
órganos o entidades dependientes de otras Administraciones, mediante
convenio.
En todo caso, la encomienda de gestión se ha de recoger en un
instrumento de formalización, publicado en el BOCYL, con expresión del
contenido de la actividad encomendada; la naturaleza, alcance y
fundamento de la encomienda; vigencia, prórroga y supuestos de
finalización anticipada; financiación; control y evaluación.
Si la encomienda incluye prestaciones propias de los contratos regulados
en la LCSP , se someten al régimen específico de L Castilla y León
3/2001 art.48 ter , que regula la encomienda efectuada a favor de
medios propios instrumentales y a la LCSP (nº 562 s. ).
Precisiones
También se prevé la aplicación de esta técnica entre entidades locales (L Castilla y

León 7/2013 art.31 ).
1324 Cataluña
(L Cataluña 26/2010 art.10 )
El tratamiento de esta figura, que se denomina encargo de gestión, es

sustancialmente coincidente con el régimen estatal (nº 1310 ), con las
dos peculiaridades siguientes:
- se prevé que el órgano, organismo o entidad pública que recibe el

encargo lo pueda gestionar directamente o por los medios previstos en la
legislación de contratos del sector público o en su caso, normativa de
régimen local;
- si el encargo es objeto propio de un contrato incluido en la legislación de
contratos del sector público, no se somete al régimen jurídico del encargo
de gestión, y solo puede hacerse a organismos o entidades que tengan la
condición de medio propio instrumental (nº 562 ) de la entidad,
organismo o Administración encomendante.
Precisiones
1) Cabe aplicar esta técnica intersubjetivamente, entre personas jurídico-públicas

diferentes (L Cataluña 26/2010 art.116.2 ).
2) Se prevé asimismo una figura atípica de perfiles poco claros, dentro del encargo
de gestión, conforme a la cual las diferentes Administraciones públicas catalanas
pueden delegar funciones (no necesariamente competencias) públicas en los
colegios profesionales competentes por razón de la materia, especialmente las de
comprobación documental y técnica de los trabajos, y también, si procede, de
excelencia profesional, preceptivos para la obtención de títulos administrativos
habilitantes o, en otros procedimientos, tramitaciones administrativas o procesos de
contratación. La delegación se formaliza mediante convenios de delegación que
deben establecer sus condiciones y su alcance (L Cataluña 26/2010 art.10.8 ).
1326 Extremadura
Se regula la encomienda de gestión de manera análoga a la expuesta

para la comunidad de Aragón (nº 1316 ), con la particularidad de que en
caso de no ser preciso convenio, se adoptará por resolución de consejero
y acuerdo del Consejo de Gobierno (sin exigir forma de orden y decreto,
respectivamente). Asimismo, la encomienda de la gestión de actividades y
servicios que sean competencia de otras Administraciones públicas en
favor de órganos o entes públicos pertenecientes o dependientes de la
Administración autonómica, requerirá la previa autorización del Consejo
de Gobierno y debe ser formalizada mediante la firma del
correspondiente convenio, que se publicará en el DOE.
También se prevé genéricamente (L Extremadura 4/2005 art.8, con las
exclusiones de su disp.adic.3ª ) una encomienda «atípica» o impropia
(que realmente no es tal, de acuerdo con lo expuesto en nº 1311 ) a
favor de sociedades mercantiles autonómicas en los términos siguientes:
La Administración territorial e institucional autonómica podrá celebrar
convenios y protocolos con empresas públicas de la comunidad cuyo
capital sea íntegramente público y titularidad de aquella, para la ejecución
de sus actividades o cometidos propios. Dichas empresas tendrán la
consideración de medio propio instrumental de la Junta de Extremadura
y de las entidades públicas vinculadas o dependientes de la misma, a los
efectos de la ejecución de obras, trabajos, asistencias técnicas y
prestación de servicios que se les encomienden, así como a los efectos de
percibir subvenciones o fondos provenientes de otras Administraciones u

organismos públicos diferentes a la Administración y/u organismo
encomendante.
1328 La encomienda de dichas actividades no podrá implicar, en ningún caso, la

atribución de potestades, funciones o facultades sujetas a Derecho
Administrativo propias de la Administración. Las relaciones de estas
empresas públicas y las distintas tienen naturaleza instrumental y no
contractual, por lo que, a todos los efectos, son de carácter interno,
dependiente y subordinado y el importe de las obras , trabajos,
proyectos, estudios, servicios y suministros que realicen se determinará
atendiendo a los precios que figuren en el presupuesto de ejecución que
previamente haya aprobado el órgano competente que en ningún caso
podrá suponer un beneficio industrial para la empresa pública, sin
perjuicio de los costes de administración general que pudieran dimanar de
su gestión. En todo caso la encomienda de gestión deberá respetar los
principios de indemnidad y equilibrio presupuestario requiriéndose, a
estos efectos, informe expreso de la consejería de la que dependa el
sector público empresarial, así como a los efectos de garantizar la
estabilidad presupuestaria, informe de la consejería competente en
materia de presupuestos.
Dichos informes deberán ser evacuados en un plazo máximo de 15 días
naturales, transcurrido el cual, si no se hubieran emitido, se entenderán
favorables.
Todos los actos que las empresas públicas de la comunidad autónoma,
cuyo capital sea íntegramente público y titularidad de aquella, dicten en
el ejercicio de sus competencias en materia de contratación , dentro de la
ejecución de los convenios y protocolos, se someten a la legislación de
contratos del sector público y son recurribles en alzada ante el órgano
que hubiera efectuado la encomienda. Dichas entidades tienen la
consideración de integrantes del sector público y, en su caso, poderes
adjudicadores, a los efectos de someterse a la citada Ley con una
sumisión de segundo grado -si son entidades del sector público con
naturaleza de poder adjudicador- o de tercer grado -si carecen de esta
última condición. Como mínimo, en materia de publicidad, concurrencia,
transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación, así como en
sede de adjudicación de sus contratos a la proposición económica más
ventajosa (LCSP art.3.1 y 192 ). Si además ostentan el carácter de
poder adjudicador, se someten a la Ley de acuerdo con LCSP art.189 .
Precisiones
Se prevé específicamente el empleo de esta figura para gestión de actividades

materiales o técnicas derivadas de competencias propias de los municipios en favor
de las diputaciones provinciales (L Extremadura 3/2019 art.23.1 ).
1330 Galicia
(L Galicia 16/2010art.8 a 10 ; 14/2013 art.13 )
Se diferencia entre tres figuras:

a) Encomienda intrasubjetiva. Su régimen es muy semejante al que rige
en Aragón (nº 1316 ), con la peculiaridad de que ha de publicarse,
adicionalmente, en la página web de los órganos intervinientes. Además el
contenido del anuncio se refiere a las prórrogas y a los supuestos de
finalización anticipada.
b) Encomienda intersubjetiva en el sector público (no necesariamente
autonómico). Se acoge en el seno de esta figura alguna modalidad de la
denominada encomienda a entes instrumentales que tengan la condición
de medio propio (nº 562 ). De esta forma, es preciso que concurra
alguna de las siguientes circunstancias:
- que el órgano que realice la actividad encomendada lo haga a título
gratuito;
- que la entidad que vaya a desarrollar la actividad encomendada pueda
ser considerada como medio propio o servicio técnico de la entidad
encomendante;
- que, por su objeto, su causa u otra circunstancia jurídicamente
relevante, no tenga la naturaleza de contrato sujeto a la LCSP.
Se articula por medio de convenios interadministrativos de colaboración.
No obstante, en el caso de que la entidad a que pertenece el órgano que
vaya a realizar la encomienda tenga la consideración de medio propio y
servicio técnico de la entidad a que pertenece el encomendante, se
instrumenta por medio de resolución de la consejería de adscripción de la
entidad.
Para su efectividad, el instrumento en que se formalice la encomienda de
gestión intersubjetiva debe ser publicado en el DOG con el contenido
mínimo propio de la encomienda intrasubjetiva.
La aplicación de esta técnica a la gestión de actividades y servicios que
sean competencia de otras Administraciones públicas en favor de órganos
de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia o
entes públicos del sector público autonómico requerirá la aceptación
previa del Consejo de la Xunta y será formalizada mediante el
correspondiente convenio.
c) Encomienda intersubjetiva a entidades privadas. Siempre que estas
ostenten la condición de medio propio de la Administración o entidad
pública encomendante, puede acordarse mediante resolución unilateral
del órgano que se determine conforme a L Galicia 16/2010 art.47 .
Puede encargarse la realización de tareas a otras personas físicas o
jurídicas de derecho privado por medio de convenios, siempre que se
respeten los contenidos y límites de la legislación básica sobre
contratación del sector público. Por medio de tales convenios de
colaboración no se podrán encargar a estas personas actividades que,
según la legislación vigente, tengan que realizarse con sujeción al
Derecho administrativo.
Precisiones
La regulación expuesta supera claramente los límites de la técnica descrita en nº

1310 , incorporando a la misma -encomienda de gestión en sentido estricto-, la
encomienda a medios propios instrumentales (nº 562 ) y los encargos a sujetos
privados carentes de esta condición (figura esta distinta de ambas).
1332 La Rioja
(L La Rioja 4/2005 art.24 redacc L La Rioja 2/2018 ; 1/2003 art.95 )
Se establecen reglas muy semejantes a las de Aragón (nº 1316 ), con

algunas particularidades:
- la resolución de encomienda respecto de órganos de la misma
consejería u organismos dependientes o adscritos precisa expresión de la
actividad a la que afecte, plazo, naturaleza y alcance de la gestión
encomendada;
- en caso de que la encomienda se produzca entre órganos integrados en
diferentes consejerías, se requiere, además de la autorización del
Gobierno, el acuerdo de las mismas;
- la eficacia de los convenios que hayan de suscribirse -en caso de
encomienda interadministrativa- se condiciona a la publicación
obligatoria en el BOR, aunque sean precisas varias.
En el ámbito local, se regula la encomienda de gestión de los servicios
propios de la comunidad autónoma por las entidades locales. Sus reglas
básicas son las siguientes:
a) Se realizará mediante decreto del Gobierno de La Rioja, previo informe
del Consejo Riojano de Cooperación Local, con publicación en el Boletín
Oficial de La Rioja. Debe formalizarse mediante el correspondiente
convenio suscrito entre las Administraciones interesadas.
b) El acuerdo debe tener, como contenido mínimo: la actividad o
actividades afectadas, el plazo de vigencia, la naturaleza y alcance de la
gestión encomendada y las facultades de dirección y control que se
reserve la comunidad autónoma.
c) La efectividad de la encomienda requerirá que esta vaya acompañada
de la dotación o incremento de los medios económicos previstos para
llevarla a cabo en favor de las entidades locales receptoras.
d) Puede ser suspendida o dejada sin efecto en caso de incumplimiento
de las directrices y medidas. A tales efectos el Gobierno de La Rioja ha de
advertir previamente a la entidad local y se requerirá informe del Consejo
Riojano de Cooperación Local.
1334 Madrid
(L Madrid 2/2003art.150 a 152 ; 3/2003 )
En la comunidad de Madrid, está prevista la figura de la encomienda de

gestión en relación con la gestión de competencias autonómicas por las
entidades locales -todas, algunas o alguna, de caracteres homogéneos-,
mediante la celebración de un convenio, reteniendo la comunidad la

responsabilidad de la gestión encomendada y la adopción de cuantas
decisiones deban servir de soporte jurídico a la actividad material que es
objeto de encomienda.
En el convenio se ha de determinar el alcance de la encomienda, la
habilitación normativa que la fundamenta, el plazo de vigencia y la
compensación económica que debe recibir la entidad local por las
prestaciones que se le encomiendan.
1336 Navarra
(LF Navarra 11/2019 art.14 )
El régimen es sustancialmente coincidente con el expuesto en el nº

1316 , con las siguientes peculiaridades:
• En caso de encomienda a favor de órgano de (o de organismo adscrito
a) distinto departamento es precisa no autorización del Gobierno foral
sino de ambos consejeros.
• No se exige expresamente que la autorización de la encomienda sea
por decreto u orden foral.
• Se exige publicación en el BON.
1338 Otras comunidades

En Cantabria se establecen normas muy similares a las de Aragón (nº
1316 ), en cuanto a la competencia para autorizar la encomienda, así
como en lo referente a la publicación del convenio en el BOC (L Cantabria
5/2018 art.58 ).
De la misma forma, en Asturias también se prevén reglas similares a las
de Aragón, con previsión en favor de organismos dependientes del
Principado y publicación del convenio, en su caso, en el BOPA (L Asturias
2/1995 art.18 ).
8. Delegación de firma
(LRJSP art.12 )
1340 Es aquella técnica de auxilio en el ejercicio de la competencia propia,

conforme a la cual los titulares de los órganos administrativos pueden, en
materia de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y
actos administrativos a los titulares de otros órganos o unidades
administrativas.
Siempre se produce en favor de órganos jerárquicamente dependientes.
Se sujeta a los mismos límites que los expuestos en la delegación, con la
que no se confunde (TS 14-9-90 , EDJ 8273 ). Las limitaciones de la
delegación interorgánica y de la delegación de firma son paralelas, pero
no operan recíprocamente. Así, es posible, por ejemplo, delegar la firma
de competencias que se ejercen por delegación.
La delegación de firma no altera la competencia del órgano delegante y

para su validez no es necesaria la publicación (TSJ Sevilla 3-10-02, EDJ
68928 ). No obstante, en las resoluciones y actos que se firmen por
delegación se debe hacer constar tal circunstancia, así como la autoridad
de procedencia (con denominación de su cargo o puesto de trabajo) y el
acuerdo, resolución o disposición de delegación de firma (RD 1465/1999
art.4 ).
La delegación de firma es irrelevante a efectos de abstención y de
recusación, que toman como referencia el órgano delegante.
Precisiones
1) Bajo la LRJPAC no cabía la delegación de firma en las resoluciones de carácter

sancionador (sí se admitía la delegación de firma de la notificación de la resolución
sancionadora, TSJ Madrid 7-5-17, EDJ 133951 ). La LRJSP ha eliminado la
prohibición de delegación de firma en las resoluciones sancionadoras.
2) Bajo la LOFAGE, cuando se trataba de la Administración General del Estado la
delegación de firma había de ser comunicada al superior jerárquico del delegante
(LOFAGE disp.adic.13ª.3 ). Esta regla no encuentra equivalente concreto en LRJSP,
por lo que se debe entender suprimida.

Destacamos ciertas particularidades de la regulación de las siguientes
comunidades:
• Andalucía (L Andalucía 9/2007 art.108 ) y Cantabria (L Cantabria
5/2018 art.59 ). Como regla específica destaca que la firma debe ir
precedida de la expresión «Por autorización» -o su abreviatura, en
Andalucía-, con indicación del cargo que autoriza y del órgano autorizado.
• Aragón (DLeg Aragón 2/2001 art.39 ). La delegación de firma se
permite para los consejeros, sin autorización superior. Para el resto de
órganos, con autorización del superior jerárquico.
• Asturias (L Asturias 2/1995 art.19 ). Se exige constancia de la
indicación «Por autorización» o su forma usual de abreviatura, así como la
denominación del órgano en cuyo favor se haya conferido la delegación
de firma.
• Baleares (L Baleares 3/2003 art.31 ). La delegación es posible para el
titular de cualquier órgano administrativo en relación con competencias
que se ostenten por cualquier título, puede acordarse a favor de órganos
o unidades dependientes. Ha de comunicarse al superior jerárquico toda
delegación de firma que tenga carácter permanente; no en otro caso.
1344 • Cataluña (L Cataluña 26/2010 art.11 ). Se admite la autorización de

firma en favor de titulares de órganos o unidades dependientes del
autorizante, con indicación expresa en la ante firma «Por autorización» e
indicación del órgano autorizante, autorizado y fecha de la resolución de
autorización. No es necesario que haya sido publicada ni ha de notificarse
a los interesados. Puede acordarse con carácter estable o para un
procedimiento concreto.
Esta técnica se justifica en función de las circunstancias que concurran en
cada situación, apoyándose en la potestad autoorganizatoria y en razones

de necesaria celeridad; por ejemplo, en el ámbito de personal, en materia
de concesión de vacaciones, licencias y permisos, ligándose en general a
situaciones coyunturales, si suponer renuncia ni delegación de la
competencia (TSJ Cataluña 5-12-05 , EDJ 256814 ).
• Extremadura (L Extremadura 1/2002 art.76 ). La delegación de firma
se regula en iguales términos que en La Rioja. La firma autorizada debe ir
precedida de la identificación del cargo que autoriza y de las palabras
«Por autorización», seguidas de la denominación del órgano autorizado.
• Galicia (L Galicia 16/2010 art.11 ). Se somete a las reglas expuestas
en nº 1310 , con exigencia de la expresión «Por delegación de firma» y
no necesaria comunicación al superior jerárquico del delegante.
• La Rioja (L La Rioja 4/2005 art.25 ). También se exige la expresión
«Por autorización», siendo, en lo restante, su régimen igual al estatal.
• Navarra (LF Navarra 11/2019 art.15 ). Asumiendo las reglas
generales, se permite para consejeros y titulares de órganos inferiores
pero, en este caso, con autorización superior.
9. Suplencia
(LRJSP art.13 )
1350 Con la finalidad de salvaguardar la eficacia administrativa (Const

art.103 ), los titulares de los órganos administrativos pueden ser
suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o
enfermedad, por quien designe el órgano competente para el
nombramiento de aquellos.
Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se
debe ejercer por quien designe el órgano administrativo inmediato de
quien dependa.
La suplencia no implica alteración de la competencia.
Dado que suplente podrá/deberá actuar en sustitución del titular del
órgano (o de unos de los titulares, en caso de los colegiados), produciendo
actos administrativos, debe reunir los mismos requisitos que se le
exigirían para ser nombrado indefinidamente como titular de aquel. De
esta forma, si en la correspondiente relación de puestos de trabajo se
exige la pertenencia a un cuerpo determinado para el desempeño del
puesto de cuya suplencia se trata, el suplente ha de pertenecer
necesariamente a dicho cuerpo (p.e. los secretarios de los tribunales
económico-administrativos, que han de ser abogados del Estado).
En otro caso, la designación de un funcionario que no cumpla tales
exigencias, podría considerarse como una suerte de suplencia impropia,
que permitiría únicamente participar al suplente en la función sin ejercer
la competencia, convirtiéndose en una especie de vigilante, carente de
capacidad para dictar actos administrativos propios del órgano
competente.
El concurso de causas de abstención o de recusación, se ha de valorar

tanto en el titular suplido como en el suplente.
La LRJSP ha introducido algunas reglas adicionales en la disciplina de la
suplencia:
a) Establece normas para la designación de suplentes en la
Administración General del Estado, de manera que la delegación de
suplentes podrá efectuarse: - en los reales decretos de estructura
orgánica básica de los departamentos ministeriales o en los estatutos de
sus organismos públicos y entidades vinculadas o dependientes según
corresponda; - por el órgano competente para el nombramiento del
titular, bien en el propio acto de nombramiento bien en otro posterior
cuando se produzca el supuesto que dé lugar a la suplencia.
b) Se refiere a la abstención y recusación como supuestos en los que
cabe la suplencia.
c) Dispone la obligación de indicar que las resoluciones se dictan en
ejercicio de suplencia y de identificar en ellas al suplido y al suplente.
d) Establece que la suplencia no necesita publicación.
1351
Precisiones
1) En la suplencia nos encontramos ante la sustitución del titular del órgano por
falta de presencia, mientras que en la delegación de firma se actúa por otro para
recoger la forma de expresión del acto (TSJ Madrid 7-10-03 , EDJ 238275 ).
2) La suplencia ocasional de puestos de trabajo (LRJSP art.13 )- no genera el
derecho del funcionario suplente a percibir las retribuciones económicas propias del
funcionario suplido (TSJ Valladolid 21-3-11, EDJ 73958 ).
3) Puede considerarse que tienen la condición de ausentes los titulares de un
órgano cuando no están dentro del ámbito territorial en el que pueden ejercer sus
competencias (CEst Dict 7-5-18, en relación con un gobierno autonómico y de
acuerdo con lo establecido en el respectivo estatuto de autonomía, por lo que podría
ser un criterio no generalizable de plano a todo órgano administrativo).

Por su especialidad con respecto a la norma estatal, destacamos la
regulación de las siguientes comunidades autónomas:
• Aragón (DLeg Aragón 2/2001 art.39 ). Se establece que, en los casos
de vacante, ausencia, enfermedad o impedimento personal, los
consejeros deben ser sustituidos provisionalmente en el ejercicio de sus
funciones, por otro consejero, que ha de ser designado por el presidente.
Corresponde al consejero designar a quien deba sustituir al secretario
general técnico , en su caso, y a los directores generales.
La designación para la sustitución de los jefes de servicio compete a su
superior jerárquico directo.
• Baleares (L Baleares 1/2019 art.7 y 38 ; L Baleares
3/2003art.32 y 33 ). La suplencia es siempre temporal . Se limita al
despacho ordinario y a la tramitación de los actos que son competencia,
propia o delegada, del órgano cuyo titular se sustituye. Las suplencias
pueden establecerse para un ámbito general o para un ámbito específico,
y también para supuestos concretos. Pueden coexistir simultáneamente
distintas suplencias de un mismo titular, entendiéndose que prevalece en

este caso la de ámbito específico sobre la de ámbito general, y que ambas
pueden quedar en suspenso si se establece una para un supuesto
concreto (salvo que se determine otra cosa).
La designación de suplentes se publica en el BOIB, salvo las que se
establezcan para supuestos concretos.
La suplencia de los titulares de los órganos directivos se lleva a cabo de
acuerdo con las siguientes reglas:
- los secretarios generales, los directores generales y los otros órganos
directivos los suple el órgano directivo que determina el consejero;
- si no se ha designado expresamente un suplente, el secretario general
suple a los directores generales; en su defecto, el director general más
antiguo en el cargo o, si dos o más tienen la misma antigüedad, el de más
edad;
- en defecto de designación expresa, el director general más antiguo en el
cargo suple al secretario general o, si dos o más tienen la misma
antigüedad, el de más edad.
En los supuestos restantes, la suplencia se determina por el superior
jerárquico del titular del órgano afectado entre los titulares de órganos
del mismo rango o del rango inmediatamente inferior. En defecto de
designación expresa, los suple el superior jerárquico.
• Cantabria (L Cantabria 5/2018 art.60 ). En caso de que no se designe
suplente de otra forma, la competencia del órgano administrativo se ha de
ejercer por quien designe el órgano administrativo inmediato de quien
dependa el suplido y para su validez no es necesaria su publicación.
1354 • Castilla y León (L Castilla y León 3/2001 art.49 ). Los titulares de los
órganos directivos centrales pueden ser suplidos por el titular del
órgano de igual rango o, en su defecto, inmediatamente inferior, de la
consejería respectiva, que tenga mayor antigüedad, a menos que el
consejero establezca otra cosa. Los titulares de los órganos directivos
periféricos pueden ser suplidos por el secretario territorial y, en su
defecto, por el jefe del departamento territorial, que sea más antiguo,
salvo que el consejero de Presidencia y Administración Territorial
disponga otra cosa.
Los titulares de los demás órganos pueden ser suplidos por el titular del
órgano de igual rango más antiguo, salvo que el titular del centro directivo
ordene lo contrario.
• Cataluña (L Cataluña 26/2010 art.6.2 ; 13/1989 art.45 ). Los
titulares de los órganos unipersonales inferiores al consejero son suplidos
en caso de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe
expresamente el consejero.
Los titulares de los órganos inferiores a director general son suplidos en
caso de vacante, ausencia o enfermedad por el titular del órgano
inmediatamente inferior y, en caso de que existan varios, por el más
antiguo, excepto que el superior al sustituido haga designación expresa a
favor de otro titular.

La suplencia no altera la titularidad de la competencia.
• Extremadura (L Extremadura 1/2002 art.77 ). Su regulación es
sustancialmente igual a la expuesta para Aragón (nº 1352 ).
• Navarra (LF Navarra 11/2019 art.16 ). La suplencia y sustitución del
presidente, vicepresidentes y consejeros del Gobierno foral se somete a
LF Navarra 14/2004 art.26 , 48 y 50 .
Por orden foral el respectivo consejero designa a quien deba suplir
temporalmente a los directores generales y al secretario general técnico,
así como a los titulares de otros órganos administrativos directamente
dependientes de él, en los casos generales y de impedimento personal de
los mismos.
La designación para la suplencia de los directores de servicio, jefes de
sección y de negociado y unidades inferiores compete al órgano del que
dependen jerárquicamente, salvo que exista previsión normativa
específica al respecto.
Las suplencias pueden establecerse para un ámbito general o específico, y
también para supuestos concretos. Pueden coexistir simultáneamente
distintas suplencias de un mismo titular, prevaleciendo la de ámbito
específico sobre la general. Ambas pueden quedar en suspenso si se
establece una para un supuesto concreto.
La designación de suplentes se publica en el BON, salvo las que se
establezcan para supuestos concretos.
Precisiones
En La Rioja , se reproduce literalmente el precepto estatal (L La Rioja 4/2005

art.26 ). También en Andalucía (L Andalucía 9/2007 art.109 ) y en Galicia (L
Galicia 16/2010 art.12 ).
1356 Sustitución de registradores

(LH art.18 , 19 bis y 275 bis ; RD 1039/2003art.5 a 9 )
En el campo de los registros de la propiedad, mercantiles y de bienes

muebles rige un sistema de sustituciones que constituye, en sentido
amplio, un caso específico de suplencia.
Presentado un título para su calificación al registrador titular competente,
si no es evacuada esta en el plazo de 15 días naturales -contados desde la
fecha del asiento de presentación o desde la fecha de devolución del
título si hubiera sido retirado, desde la de subsanación de defectos o
desde la fecha de despacho del título previamente presentado-, el
interesado puede requerir a aquel para que la evacúe en el plazo
improrrogable de 3 días naturales o solicitar la aplicación del cuadro de
sustituciones. En tal caso, la calificación se efectúa por el registrador
sustituto.
Precisiones
Puede también instarse la aplicación del citado cuadro en supuestos de calificación

total o parcialmente negativa, aunque en tales casos, no estaremos en presencia de
un mecanismo de suplencia, sino próximo a la impugnación de la calificación, aunque
no sustitutivo de esta. De cualquier forma, ha de entenderse que también cabrá
recurso, posteriormente, contra el acto calificatorio del sustituto.
D. Colisión y coordinación de competencias
1360 La existencia de diversas Administraciones y, dentro de ellas, de

pluralidad de órganos, así como la coexistencia de las instancias
administrativas con el Poder judicial, determina la generación actual o
potencial de relaciones de coordinación y colisión al respecto.
En lo que se refiere a la colisión de competencias, hemos de distinguir
entre conflictos constitucionales (nº 1362 ), conflictos jurisdiccionales
(nº 1364 ) y conflictos de atribuciones (nº 1366 ).
Precisiones
En esta materia destacamos la siguiente normativa autonómica: L Andalucía 9/2007

art.110 ; DLeg Aragón 2/2001 art.41 s. ; L Asturias 2/1995 art.10 s. ; L
Baleares 1/2019 art.10 ; L Baleares 3/2003 art.10.1 ; L Canarias 8/2015art.118
a 139 ; L Cataluña 13/1989 art.46 s. ; L Cataluña 26/2010 art.12 ; L
Extremadura 1/2002 art.78 y 79 ; L Galicia 16/2010 art.13 ; L La Rioja
4/2005 art.27 y 28 ; LF Navarra 11/2019 art.17 ; NF Araba 52/1992 art.59 a
61 y 80 s.
1362 Conflictos constitucionales

(LOTC art.62 s. )
Los conflictos constitucionales tienen lugar ante el Tribunal

Constitucional en pleno.
Pueden ser los siguientes:
a) Conflictos positivos o negativos de competencia. Se refieren siempre
a actos, resoluciones o disposiciones reglamentarias del Estado o de las
comunidades autónomas; nunca a disposiciones con rango de Ley (que
están sujetas a recurso de inconstitucionalidad).
Se pueden plantear entre el Estado y una comunidad autónoma o entre
varias de estas, entre sí.
Su planteamiento ha de realizarse siempre a partir de la adopción o
producción del acto o disposición.
b) Conflictos en defensa de la autonomía local. Planteables por
municipios o provincias frente a normas con rango de Ley del Estado o de
las comunidades autónomas que lesionen dicha autonomía. Frente a actos
y disposiciones inferiores cabe acudir al recurso contencioso-
administrativo (nº 10050 ).
Precisiones
Ver al respecto nº 7000 s. Memento Procesal Contencioso-Administrativo 2019.
1364 Conflictos jurisdiccionales

(LO 2/1987 ; LOPJ art.38 y 39 )
Los conflictos jurisdiccionales se han de plantear ante la Sala o el Tribunal

de Conflictos de Jurisdicción.
Pueden tener lugar entre la Administración pública civil, la jurisdicción
ordinaria, la jurisdicción militar, y la jurisdicción contable; nunca respecto
de la jurisdicción constitucional (LOTC art.91 ).
Se han de plantear siempre en relación con la actuación de un órgano
integrado en alguna Administración u órgano judicial de los referidos, que
invade competencias ajenas o que deniega el ejercicio de competencias
propias, y siempre antes de la firmeza del acto o resolución, salvo que se
plantee en materia de ejecución.
No cabe confundir estos conflictos jurisdiccionales con:
- los conflictos de jurisdicción, internos al Poder judicial, entre órganos
pertenecientes a deferentes órdenes jurisdiccionales;
- los conflictos de competencia, entre órganos judiciales integrados en el
mismo orden;
- las cuestiones de competencia, entre órganos judiciales integrados en el
mismo orden y de igual rango.
Precisiones
El Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC) no está obligado ni

facultado para emitir dictámenes periciales a solicitud de los juzgados y tribunales en
procesos civiles o penales, por no entrar tal función en las competencias que tiene
asignadas legal y estatutariamente aquel organismo -LOPJ art.17.1 ; L 19/1988 ;
RD 302/1989 -. En caso de ser requerido cabe plantear conflicto (DGSJE Dict 22-
10-99).
1366 Conflictos de atribuciones

(LRJSP art.14 y disp.adic.11ª ; L 50/1997 art.2.2 )
El carácter unitario de la personalidad de cada Administración pública

(LRJSP art.3 ), no autoriza a que cualquier órgano administrativo pueda
entrar a conocer de las competencias de otro, ni a valorar o resolver
sobre lo que otro haya ordenado, salvo que le esté subordinado
jerárquicamente.
De esta forma, si un órgano entiende invadidas sus competencias, tiene
el deber de plantear conflicto de atribuciones (TS 9-2-81; 15-2-83; 23-1-
87 , EDJ 513 ). Los conflictos de atribuciones son los planteados entre
órganos de, o dependientes de, una misma Administración (la pertenencia
a la misma Administración es condición esencial, TSJ Madrid 5-5-16, EDJ
115506 ), no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre
los que no haya finalizado el procedimiento administrativo.
1368 Se aplican las siguientes reglas generales al respecto:

a) El órgano administrativo que se estime incompetente para la
resolución de un asunto debe remitir directamente las actuaciones al
órgano que considere competente, si este pertenece a la misma

Administración pública.
Este régimen presenta particularidades en diversos ámbitos:
• Los jurados provinciales de expropiación forzosa, en el supuesto de
apreciar falta de competencia, han de devolver el expediente a la
Administración pública expropiante, a fin de que lo tramite como
corresponda, sin remitir el jurado dicho expediente al órgano competente.
• La regla general señalada no es aplicable de plano a órganos especiales
de funciones tasadas ; por ejemplo, los tribunales económico-
administrativos en reclamaciones anteriores a la vigencia del RD
520/2005 que, en caso de estimarse incompetentes, dictarán
resolución archivando la reclamación o inadmitiéndola (RD 391/1996
art.101.5º.a y d ). No así una vez vigente el RD 520/2005 art.53 , pues
de acuerdo con este, si recibido el expediente en el tribunal que no se
considera competente para la resolución de la reclamación, remitirá el
expediente, de oficio motivadamente, al tribunal que estime ostenta la
competencia, notificándolo al interesado, que podrá presentar en el plazo
de 15 días sus alegaciones relativas a la cuestión ante el tribunal
destinatario. Si este último también declina la competencia, remitirá
motivadamente lo actuado al TEAC, que decidirá y enviará las actuaciones
al tribunal que deba continuar con la tramitación, informándose al órgano
que dictó el acto impugnado por el tribunal que finalmente conozca de la
reclamación.
b) Los interesados que sean parte en el procedimiento pueden dirigirse al
órgano que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su
competencia y remita las actuaciones al órgano competente. Asimismo,
pueden dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de
inhibición al que esté conociendo del asunto.
En lo que se refiere a la de remisión de las actuaciones, se obliga a
notificar la decisión sobre competencia a los interesados (LRJSP art.14 ).
Precisiones
Es disconforme a Derecho la resolución de un órgano administrativo incompetente

en la que se desestima una petición de interesado sobre la base de falta de
competencia para resolver, pues en tal caso el incompetente debe remitir las
actuaciones al órgano competente (TSJ Cantabria 26-11-01 , EDJ 48662 ).
1369 Conflictos de atribuciones intraministeriales

Los conflictos de atribuciones intraministeriales, esto es, los que se
plantean entre órganos de un mismo ministerio, han de ser resueltos por
el superior jerárquico común en el plazo de 10 días, sin que quepa
recurso alguno. Pueden ser positivos y negativos.
En los conflictos positivos, el órgano que se considere competente debe
requerir de inhibición al que conozca del asunto, quien ha de suspender el
procedimiento por un plazo de 10 días. Si, dentro de dicho plazo, acepta
el requerimiento, debe remitir el expediente al órgano requirente. En caso
de considerarse competente, debe remitir, acto seguido, las actuaciones

al superior jerárquico común.
En los conflictos negativos, el órgano que se estime incompetente debe
remitir directamente las actuaciones al órgano que considere competente,
quien tiene un plazo de 10 días para decidir sobre el asunto. En caso de
considerarse, asimismo, incompetente, ha de remitir, acto seguido, el
expediente con su informe al superior jerárquico común.
1370 Conflictos interministeriales

Los conflictos interministeriales son los que se plantean entre órganos
integrados en diferentes ministerios. Se han de resolver, cualquiera que
sea su clase, por el Presidente del Gobierno.
1371 Conflictos entre órganos económico-administrativos

Se someten a las reglas generales de los conflictos intraministeriales (nº
1369 ), dado que no hay regulación específica y completa en el RD
520/2005 -al margen del RD 520/2005 art.53 , en cuanto a
competencia territorial-. Únicamente, se establece la competencia del
presidente de cada tribunal para fijar las atribuciones del pleno, salas,
salas desconcentradas, órganos unipersonales, lo cual puede incluir la
resolución de conflictos de atribuciones entre órganos del mismo tribunal
(RD 520/2005art.29.5 , 30.1 y 6 ).
Aplicando las reglas generales y las específicas expuestas, puede
sostenerse que:
- si el conflicto se suscita entre distintos TEAR o TEAL, su resolución
corresponde al TEAC;
- si entre órganos del mismo tribunal, a su presidente.
1372 Conflictos intersubjetivos en la Administración del Estado

(L 11/2011 )
Las controversias y conflictos jurídicos que se planteen entre la

Administración General del Estado y sus organismos públicos, sociedades
y fundaciones estatales, en los términos expuestos en el nº 9040 ,
carecen del carácter de conflictos de atribuciones interadministrativos, y
no les son de aplicación las normas rectoras de estos.
1374 Coordinación de competencias

(LRJSP art.140 s. y 155 s.)
Las normas en esta materia hay que buscarlas en las disposiciones

generales sobre coordinación administrativa (LRJSP art.140 s., 155
s.), ya que esta ley no regula de manera expresa los mecanismos de
coordinación de competencias que sí estaban previstos en ella (obligación
de suministro recíproco de información, observancia de los actos de los
demás órganos y Administraciones, comunicación entre órganos
administrativos, etc.). En todo caso, hay que tener en cuenta también la
posibilidad de emplear los convenios de colaboración, consorcios,
conferencias sectoriales y planes y programas conjuntos (LRJSP art.143

s. , 47 s. ) como medio para coordinar el ejercicio de competencias.
1376 Competencias concurrentes en procedimientos complejos

Es un fenómeno frecuente que, en ciertas actuaciones, resulten
implicados como competentes varios órganos o unidades de una
Administración pública. En tal caso, es posible modular la competencia
previa para la tramitación del procedimiento o procedimientos en los que
se dé tal circunstancia, siempre que así se permita, de acuerdo con la
norma de aplicación y sin perjuicio de que pueda llegarse a una solución
semejante por vía de las técnicas de alteración expuestas. Tal modulación
no supone una alteración de la competencia.
Con carácter general, son frecuentes las llamadas «oficinas de
expropiación».
La creación de las denominadas «ventanillas únicas» (presenciales o
telemáticas) o/y sedes electrónicas de las Administraciones y sus órganos
ha asumido parte de la función que estas oficinas desempeñan: la
posibilidad de que el administrado participe en el procedimiento o
procedimientos complejos a través de un único punto de interconexión,
realizando las actuaciones y trámites convenientes a su derecho o interés
a través de las mismas. Sin embargo, estas figuras son diferentes a
aquellas y no las sustituyen necesariamente.
SECCIÓN 3
(LPAC art.34.1 )
1380 Entendido como cauce procedimental que ha de seguirse para la

realización de la actividad jurídica de la Administración (TCo
227/1988 ), el procedimiento se configura como una garantía esencial
(TS 13-11-85) de los derechos individuales y de orden de la
Administración, así como de justicia y acierto de sus resoluciones.
En sentido estricto, el procedimiento no es un elemento del acto
administrativo, sino un requisito necesario para que este sea conforme a
Derecho, ya que la existencia del procedimiento es el prius lógico y
jurídico del acto (no hay acto sin soporte procedimental).
Si el acto administrativo se lleva a cabo sin respeto al procedimiento
establecido, resulta viciado:
- con vicio de nulidad de pleno derecho, en caso de que se prescinda
total y absolutamente del procedimiento establecido, lo que supone tanto
la ausencia plena del procedimiento como el empleo de un cauce
inadecuado (nº 2722 );
- con vicio de anulabilidad, en caso de vicios generadores de indefensión
que no supongan la ausencia total de procedimiento (nº 2802 );
- con mera irregularidad no invalidante en otro caso (nº 2815 ).
Asimismo, la falta de procedimiento, siendo total, es constitutiva de vía de

hecho, que supone la pérdida de la situación exorbitante por parte de la
Administración.
1382 Vía de hecho

Se entiende por tal aquella situación producida por una actuación
administrativa que se lleva a efecto prescindiendo de manera plena del
procedimiento establecido o por órgano manifiestamente incompetente
(TS 8-6-93, EDJ 5485 ; 18-10-00, EDJ 41953 ). Es una actuación
administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento
administrativo legitimador de la concreta actuación (TS 16-6-11, EDJ
131387 ; 31-10-14, EDJ 191991 ).
Es la máxima desviación en que una Administración pública puede
incurrir desde el punto de vista del procedimiento.
A partir de tal concepto general, cabe diferenciar posturas doctrinales y
jurisprudenciales diversas.
a) Para un sector jurisprudencial, la vía de hecho se produce cuando no
existe cobertura jurídica de ninguna clase a la actuación de la
Administración o cuando esta es nula de pleno derecho: actos nulos de
pleno derecho (TS 1-6-85; 19-5-86 , EDJ 3304 ); órgano incompetente
(TS 14-5-79 , EDJ 7424 ; 28-12-90 , EDJ 12117 ). En este sentido, la
vía de hecho se identifica, en ocasiones, con la pura actuación material, no
amparada siquiera aparentemente por una cobertura jurídica (AP Valencia
13-7-98 , EDJ 61399 ).
b) Ciertos sectores doctrinales sostienen que la posibilidad de acudir al
procedimiento interdictal o de tutela sumaria no cabe solo en los
supuestos de nulidad de pleno derecho, sino siempre que la actuación de
la Administración no se realice de acuerdo con el procedimiento
legalmente establecido.
c) La mayoría considera que no hay vía de hecho en caso de mínima
infracción del procedimiento que no afecte a derechos fundamentales de
los ciudadanos ni genere indefensión. Sin embargo, no es necesario exigir
la total ausencia de cobertura en la actuación administrativa (TS 1ª 20-2-
87; 8-6-93, EDJ 5485 ). En este sentido, las actuaciones
desproporcionadas en relación con el acto previo de cobertura podrían
estar incursas en vía de hecho (TS 8-6-93, EDJ 5485 ; 4-3-16, EDJ
16416 ).
d) Desde un punto de vista constitucional (TCo 22/1984 ) la vía de
hecho se constituye por los actos de los funcionarios y de los agentes de
la Administración faltos de cobertura legal y de cobertura concreta en un
título jurídico. Cuando lesione derechos fundamentales, puede dar lugar a
recurso de amparo directo ante el Tribunal Constitucional (LOTC
art.41 ).
Precisiones
1) La vía de hecho constituye también un presupuesto del recurso contencioso-

administrativo, por lo que se expone con mayor aptitud con ocasión del tratamiento
de dicho recurso (nº 10780 ).
2) Una definición jurisprudencial de la vía de hecho muy consolidada deriva del
Derecho administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos
modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente
carece o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que
le haya atribuido ese poder o potestad (TS 15-1-13, EDJ 1170 ).
1384 En el ámbito de la expropiación forzosa , aunque la Ley no lo prevea

expresamente (LEF art.52 ), el trámite de información pública por plazo
de 15 días del proyecto de trazado de una carretera, autopista o autovía,
único que contiene la relación concreta e individualizada de los bienes y
derechos afectados por el proyecto expropiatorio urgente que se inicia
con su aprobación, constituye un trámite esencial del procedimiento
expropiatorio (por imperativo de REF art.56 ), al ser el único hito en el
que los afectados pueden formular alegaciones sobre la concreta
necesidad de ocupación de sus bienes.
De esta forma, este trámite no puede reputarse sustituido por la
información pública de los estudios informativos ni por la ofrecida en la
resolución de convocatoria al levantamiento de actas previas, y su
omisión causa indefensión material a los expropiados y es así constitutiva
de vía de hecho (LEF art.125 ), haciendo nulo de pleno derecho e ilegal
el procedimiento expropiatorio, la declaración de necesidad de ocupación
y la ocupación en sí misma (TS 18-12-09, EDJ 300202 ; 27-3-08, EDJ
25163 ; TSJ Madrid 24-7-09, EDJ 180645 ).
En este supuesto, la vía de hecho podrá ser invocada y atacada incluso si
no se hubiese impugnado la resolución por la que se convoca el
levantamiento de las actas previas, siempre que se respeten los plazos
procesales previstos en LJCAart.30 y 46.3 (TSJ La Rioja 21-4-10, EDJ
94340 ). Asimismo, se admite de forma expresa la posibilidad de alegar
la concurrencia de esta vía de hecho al impugnar la resolución del
justiprecio, ya que en este momento es admisible invocar cualquier vicio
que afecte, no ya a la fase de justiprecio, sino al total expediente
expropiatorio, incluidas las fases previas de declaración de utilidad
pública, necesidad de ocupación y práctica de la ocupación misma (TSJ
Castilla-La Mancha 17-12-10, Rec 447/06; 19-10-10).
Precisiones
La invocación de la vía de hecho es incompatible con la conducta anterior contraria

que implica reconocer que aquella no se ha producido. Así, no cabe concluir que
haya una vía de hecho merecedora de reparación cuando consta que fue suscrito un
documento por XX S.A. y por los nuevos propietarios del terreno afectado, al que
ambas partes reconocieron los efectos previstos por la LEF para las actas de
ocupación. Este extremo es expresamente reconocido por ambas partes. La
existencia de dicho documento pactado implica que cualquier irregularidad
invalidante que hubiera podido acaecer en el procedimiento expropiatorio con
anterioridad a esa fecha quedó sanada por voluntad de ambas partes: si
voluntariamente se acepta que la ocupación del terreno afectado es ajustada a
Derecho a partir de un determinado momento, es venir contra los propios actos
tratar de valerse de irregularidades procedimentales anteriores a dicho momento (TS

4-10-11, EDJ 229778 ).
1385 Consecuencias
Las consecuencias y rasgos de la vía de hecho son, fundamentalmente, los
siguientes:
a) La pérdida de la prerrogativa administrativa de sumisión exclusiva de la
fiscalización de sus actos al orden contencioso-administrativo. Se abre al
interesado la posibilidad (no la necesidad) de acudir al orden civil, por
medio de un proceso ordinario, o por medio de un proceso sumario
urgente: el interdicto -nº 1389 - (LPAC art.105 ).
En otro caso, no se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones
de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y
de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.
b) La pérdida de la presunción de legalidad o autotutela declarativa y de
la ejecutoriedad o autotutela ejecutiva. El acto ya no se presume válido y
no puede ejecutarse administrativamente.
c) La nulidad de pleno derecho del acto, desde el plano administrativo
(LPAC art.47.1 ), aunque, en algún caso, se admite la convalidación (en
sentido amplio) de la actuación incursa en vía de hecho. Así, por ejemplo,
en casos de ocupación irregular de terrenos en expediente expropiatorio
que se subsana por posterior cesión voluntaria de los mismos (TS 22-2-
00, EDJ 8304 ).
Precisiones
1) La vía de hecho abre también la posibilidad del juicio verbal sumario y urgente
(LH art.41 ; LEC art.250.7 ), que atribuye al titular registral de un bien o derecho
una acción urgente de protección y restablecimiento en el disfrute del mismo.
2) El afectado por la vía de hecho puede acudir al proceso contencioso-
administrativo (TS 22-9-90 , EDJ 8532 ), previo requerimiento, por plazo de 10
días hábiles, al órgano actuante e interposición, en otro plazo de 10 días hábiles a
contar desde la contestación negativa o del silencio (LJCA art.46 ). En tal caso, no
es preciso el recurso administrativo previo, pues, a estos efectos, el acto se
entiende siempre directamente impugnable en sede judicial.
3) No es posible, en el recurso de casación, apreciar la existencia o inexistencia de
vía de hecho (TS 23-9-99, EDJ 31382 ).
1386 d) La acción contra las vías de hecho por ocupación de terrenos sin
seguirse el procedimiento legalmente establecido no se somete al plazo
de prescripción -un año- de la acción de responsabilidad patrimonial de la
Administración pública (TS 25-10-93, EDJ 9470 ; 8-4-95 , EDJ 2499 ;
22-2-00, EDJ 8304 ).
e) Indemnización por vía de hecho. Se han de indemnizar los daños
causados por privación de posesión de bienes o derechos (normalmente
bienes inmuebles). Las pretensiones indemnizatorias se han de deducir, en
general, por el procedimiento de responsabilidad patrimonial (Const
art.106.2 ; LRJSP art.32 s. ; LPAC art.67 , 81 , 91 y 92 : nº
6070 s. ), sometiéndose, en tal caso, al plazo de prescripción de un año;
plazo que afecta a la acción de responsabilidad, no a la acción de vía de

hecho.
Excepcionalmente podría plantearse, en caso de expropiación forzosa,
dentro de la pieza separada de justiprecio ante el jurado provincial de
expropiación u órgano tasador equivalente, mediante inclusión, en la hoja
de aprecio del expropiado, de los daños causados por vía de hecho en
bienes no afectados por la expropiación. Es criterio indemnizatorio aplicar
un porcentaje al valor de los bienes afectados; suele ser del 25% (TS 11-
11-93 , EDJ 10150 ; 21-6-94, EDJ 5527 ; 30-5-95 , EDJ 2484 ).
De acuerdo con este criterio, cuando la vía de hecho viene motivada por
la omisión del trámite de información pública de la relación concreta e
individualizada de los bienes y derechos afectados por el procedimiento
de expropiación urgente (véase nº 1384 ), si las obras ya estuviesen
ejecutadas haciendo inviable la restitución a su estado anterior de las
fincas objeto de privación ilegal, esta debe compensarse, además de con
el justiprecio, con una indemnización equivalente a su 25%, teniendo en
cuenta que este porcentaje se calcula sobre el justiprecio total, incluido el
premio de afección, y que aquella tiene que ser pagada, no por la
beneficiaria de la expropiación, sino por la Administración expropiante, al
ser la encargada de velar por el cumplimiento de la Ley y de todas las
garantías previstas en la misma durante la tramitación del procedimiento
(TS 18-12-09, EDJ 300202 ; 27-3-08, EDJ 25163 ; TSJ Castilla-La
Mancha 367/2010, 17-9-10 ; 12-6-09, EDJ 134992 ; TSJ Madrid 24-
7-09, EDJ 180645 ).
1387
Precisiones
1) Las anteriores afirmaciones se concretan por el Tribunal Supremo, en el sentido

siguiente: No cabe solicitar la indemnización por vía de hecho en el supuesto de
expropiación forzosa cuando no se solicite la declaración de nulidad del
procedimiento expropiatorio por concurrir aquella. Ello puede hacerse, como último
momento, en el recurso que se interponga contra la resolución o acuerdo
justipreciario. Y en tal caso, cuando la restitución del bien no sea posible, cabe
acordar una indemnización equivalente al monto que tendría el justiprecio más un
25%. Pero ello no como justiprecio (pues media nulidad radical), sino como
indemnización por los daños causados y compensación por la no restitución del
bien.
De ello resulta que, por aplicación de la doctrina de los actos propios:
- si no se invoca la nulidad de lo actuado por vía de hecho, sino que simplemente se
discute la corrección de los criterios valorativos del acuerdo del jurado, no cabe
posteriormente reclamar el 25% en estudio;
- tampoco cabe solicitarlo en supuestos en los que la conducta precedente del actor
sea incompatible, como es el supuesto del mutuo acuerdo.
Asimismo, en caso de que la restitución de lo expropiado sea realizable, la
indemnización solo se fijará en el porcentaje del 25%, no adicional al importe que
habría tenido el justo precio (TS 6-3-12, EDJ 30430 ; en el mismo sentido TS 17-
5-16, EDJ 68760 ).
2) Actualmente, la doctrina anterior se ve alterada o matizada por la regla siguiente:
en el supuesto de nulidad del expediente expropiatorio , el derecho del expropiado
a indemnización está justificado cuando se acredite el concurso de daño efectivo e
indemnizable, en la forma y con las condiciones propias de la responsabilidad
patrimonial administrativa -LRJSP art.32 -; (LEF disp.adic. ). Incorporada por la L
17/2012 , supone que el importe de la indemnización puede ser superior o inferior

al 25% antes indicado y que solo procede su abono en caso de mediar prueba
cumplida del daño y su alcance.
1389 Interdictos o acciones de tutela sumaria

Se discute si, tras la entrada en vigor de la LJCA vigente, sigue siendo
posible, en caso de concurrir la vía de hecho, el empleo de la vía
interdictal de retener o recobrar contra las Administraciones públicas,
dado que existe un tratamiento específico en vía contencioso-
administrativa (AP Cantabria auto 13-3-00; AP Cádiz auto 4-6-03; AP
Guadalajara auto 4-4-02; AP Ávila auto 3-9-02; AP Cantabria 23-7-02,
EDJ 41137 ; AP Las Palmas auto 23-9-02, EDJ 64824 ; 31-1-02; AP
Zaragoza auto 4-2-00, EDJ 9016 ; AP Sta. Cruz de Tenerife auto 29-1-
01; AP Bizkaia auto 22-1-01; AP Asturias auto 17-1-01).
Sin embargo, en la medida en que la opción entre vía civil o contenciosa
ya existía con anterioridad a dicha Ley, la novedad de esta se limita al
tratamiento procedimental de la vía contenciosa. Por tanto, no parece
que la mera previsión de una tramitación específica pueda dejar sin
vigencia la opción jurisdiccional que se abre al interesado afectado por
una vía de hecho administrativa. En cualquier caso, la cuestión se plantea
respecto del interdicto de retener o recobrar.
Los interdictos responden al tipo de procesos urgentes, sumarios o de
conocimiento limitado, en los que se discute una cuestión concreta de
carácter fundamentalmente fáctico y cuya resolución no produce efecto
de cosa juzgada material, es decir, no excluye un proceso plenario
posterior.
La intervención de la jurisdicción ordinaria en estos casos se fundamenta
en el examen de la incompetencia manifiesta del órgano administrativo o
la omisión absoluta de las normas de procedimiento y no en una eventual
infracción legal de la Administración, por lo que el análisis del
cumplimiento de los requisitos legales del expediente o la determinación
del alcance o interpretación de la normativa que sirve de cobertura al
acto administrativo, corresponde a los tribunales de lo contencioso-
administrativo (TS 18-4-63; 19-6-70 , EDJ 2310 ; 22-12-87 , EDJ
9601 ).
1391 A su vez, el interdicto viene limitado estrictamente a la posesión de mero

hecho, con exclusión de toda controversia sobre el dominio o cualquier
otro derecho y del análisis o calificación del título aducido por el poseedor
despojado, temas que requieren para su planteamiento el proceso
declarativo (AP Lugo 26-6-99, EDJ 24885 ).
En caso de producirse, la vía de hecho tiene lugar con más frecuencia en
el campo de la potestad expropiatoria, por razones obvias. Siempre que,
sin haberse respetado los requisitos sustanciales de declaración de
utilidad pública o interés social y previo pago o depósito, la
Administración expropiante ocupe o intente ocupar el bien o derecho
objeto de expropiación, el expropiado, además de los medios ordinarios
jurídico-administrativos puede utilizar los interdictos de retener o

recobrar para ser amparado en la posesión amenazada o perdida (LEF
art.125 ). En la práctica se produce por defecto procedimental o por
exceso de ocupación de bienes y derechos.
De las cuatro clases de interdictos, los más probables en el ámbito que
nos ocupa son los siguientes:
a) Interdicto de retener o recobrar la posesión. Exige que la actuación
administrativa afecte a un bien o derecho susceptible de ser poseído,
aunque sea en sentido natural, no civil (CC art.446 ). Para el éxito del
interdicto de recobrar es preciso que exista animus spoliandi (AP León
29-1-99, EDJ 2147 ).
b) Interdicto de obra nueva. Pretende la paralización de una obra por
causar irreversible daño al accionante. El interdicto de obra nueva, es un
procedimiento judicial encaminado a la suspensión de una obra no
acabada que perturbe, no solo la posesión, sino también la propiedad o
cualquier otro derecho real. Puede interponer este procedimiento
cualquier titular de un derecho real que estime que ha sido perturbado
por una obra nueva no finalizada (AP Málaga 20-10-98, EDJ 27334 ).
1393 En lo que respecta a las obras públicas en trance de ejecución, no se

admiten interdictos de obra nueva (TCJ 20-12-93; 21-12-93), por las
siguientes razones:
• En el ámbito de la expropiación forzosa (LEF art.125 ), al abrir la vía
interdictal como protección frente a la vía de hecho y los despojos
patrimoniales a los que la misma pueda conducir por parte de la
Administración pública, lo que se ampara es la desposesión o amenaza de
desposesión de los titulares de inmuebles privados, inmuebles que
quieren convertirse en bienes demaniales por una Administración pública,
como consecuencia de una transmisión coactiva producida en forma
irregular.
• Se atiende al momento de la conversión de titularidades privadas en
públicas o demaniales sin acto o cobertura legitimadora, en relación con
inmuebles, y es ese momento, y no el ulterior de ejecución de obras
públicas sobre el soporte de bienes inmuebles demaniales el que
contempla el precepto.
• La finalidad de las acciones interdictales no es la de preservar a un
propietario de los daños que la ejecución de una obra pública pueda
ocasionarle, de manera tal que, si la obra pública se encuentra ya iniciada
y en trance de ejecución, la acción interdictal no trata tanto de paralizar
una obra pública dañosa cuanto de restituir al propietario o poseedor del
fundo del que venía en quieta y pacífica posesión y sobre el que la
Administración levanta o realiza aquella, finalidad esta que se consigue
con el interdicto de recobrar la posesión.
• Además, la naturaleza del interdicto de obra nueva pugna con la
posición constitucional de la Administración pública y con el régimen de
los actos administrativos. En los interdictos de retener y recobrar la
posesión, el juez civil hace cesar la ejecutividad de los actos
administrativos tras una fase procesal con contradicción y aportación

probatoria que le lleva a calificar como vía de hecho la actuación
administrativa sometida a su conocimiento. No sucede lo mismo en el de
obra nueva en el que, admitida a trámite la demanda, el juez ordena la
inmediata suspensión de las obras realizadas por la Administración, en el
estado en que estas se encuentren, sin una mínima base probatoria e
inaudita parte (TCJ 30-3-98 ).
1395
Precisiones
1) Resulta discutible si, con posterioridad al 8-1-2001 (entrada en vigor de la L

1/2000 -LEC-), los juicios verbales de tutela sumaria de la posesión o tenencia, los
relativos a la paralización de una obra nueva y los que pretenden evitar la causación
de daños por edificios o elementos ruinosos (LEC art.250 ), continúan
denominándose interdictos. Aunque en el texto de dicha norma no aparece esta
denominación, no hay razón para entenderla obsoleta.
2) En principio no es posible un interdicto de obra nueva frente a la Administración
pública (AP Cáceres 10-9-99, EDJ 56508 ; AP Jaén 9-11-99; AP León auto 18-4-
01), aunque ha sido admitido en alguna ocasión aislada (AP Burgos 1-6-99, EDJ
22961 ).
3) Resulta poco probable que se dirija contra una Administración un interdicto de
adquirir (LEC art.250 ), aunque es posible, al ser la actuación de aquella propia del
Derecho privado. En cuanto al de obra ruinosa (LEC art.250 ), que pretende la
adopción de medidas protectoras en relación con el riesgo que ofrezca una
construcción o elemento arquitectónico, es asimismo ajeno al giro administrativo.
SECCIÓN 4
(LPAC art.34.2 )
1400 1. Requisitos 1405
2. Interpretación 1410
3. Figuras próximas al acto administrativo 1415
4. Actos separables 1450
1401 El contenido de los actos administrativos es el efecto práctico que se

pretende conseguir con los mismos. Puede decirse que consiste en su
objeto (TS 24-10-84), aunque algunos autores apuntan una distinción
entre ambos (Panizo García).
Dentro del contenido del acto, cabe diferenciar (Villar Palasí):
a) Un contenido natural, equivalente a los elementos esenciales del
negocio jurídico. Es el propio e indispensable de todo acto administrativo.
Puede variar en función de la clase de acto o del sector en el que se
produzca. Sin él, no puede darse el acto de referencia.
b) Un contenido implícito, equivalente a los elementos naturales de la
teoría general del negocio. Es el ordinario o normal de cada especie de
acto. Se presupone por el ordenamiento, de forma que configura las
consecuencias no expresas (cláusulas implícitas). Puede alterarse por
manifestación contraria en el caso concreto.
c) Un contenido eventual , equivalente a los elementos accidentales del

negocio jurídico. Estos elementos eventuales solo concurren en el acto en
caso de que específicamente se establezcan (LPAC art.39 ). Son la
condición (suspensiva o resolutoria), el término o plazo (inicial o final), y
el modo o carga. Están admitidos por la jurisprudencia (TS 25-11-85) y
son especialmente frecuentes en el ámbito de las licencias locales (RSCL
art.16 ) y en el ámbito tributario (RD 520/2005 art.47.1 ; RD
391/1996 art.76.9 ). Estos elementos se rigen por la legislación civil
(fundamentalmente CC art.1113 s. ), modulada a la especialidad del acto
administrativo.
1402
Precisiones
1) La eficacia del acto administrativo, no su existencia y validez, queda sometida

frecuentemente a condiciones jurídicas, que no pueden confundirse con la
condición en el sentido de elemento accidental o cláusula eventual, de cuya
realización depende el nacimiento o el cese de la vida jurídica del acto. Ejemplo de
ello es el requisito de notificación al interesado o publicación del acto.
En caso de actos sometidos a condición resolutoria, una vez cumplida la misma,
quedan aquellos sin efecto automáticamente, sin necesidad ni posibilidad de revisión
de oficio o declaración de lesividad, sin perjuicio de la incorporación al expediente
de una declaración en tal sentido, a efectos de tener por cumplida la condición
impuesta.
En cambio, con respecto a actos sometidos a condición suspensiva, la solución
anterior es más discutible, al menos, mientras pueda cumplirse la condición.
Mientras tanto, cabe la revisión de oficio. Una vez que es indudable que la condición
no se cumplirá, se aplica el mismo criterio que en el caso de la resolutoria.
2) La jurisprudencia ha sostenido con reiteración que la incorporación de condición,
término o modo al acto administrativo solo es admisible en la medida en que estas
determinaciones respeten los márgenes permitidos por la tipicidad del acto, no en
cuanto estas puedan romper el marco legal típico y llevar a una libre configuración
administrativa de la decisión, y siempre que su inclusión resulte justificada
legalmente y no sea fruto de una libre estimación de la Administración (TS 10-4-80,
EDJ 12658 ; DGSJE Dict 20-1-02).
El modo o carga está siempre presente en las subvenciones y ayudas públicas,
como actos administrativos que son, además, declaraciones de voluntad en un
negocio jurídico gratuito bilateral, de manera que la insatisfacción del fin perseguido
con la atribución patrimonial lucrativa que aquellas suponen, incidirá sobre los
efectos del acto subvencional en los términos expuestos en nº 7449 .
3) Frente a la regla general civil, que no admite condición dependiente de la
exclusiva voluntad de una de las partes intervinientes en el negocio -so pena de
nulidad de este (CC art.1115 ), salvo en materia de testamentos (CC art.795 ), el
acto administrativo puede someterse a condición de tal especie, dependiente
únicamente de la voluntad del interesado. Por ejemplo, autorizaciones condicionadas
a la acreditación en plazo determinado de cierto requisito, quedando en su defecto
automáticamente denegadas las correspondientes solicitudes, sin necesidad de
evacuar pronunciamiento expreso en este sentido.
1403 4) El actualmente derogado RDLeg 2/2000 art.69.4 se refería a la adjudicación

del contrato sometida a condición suspensiva en caso de que su ejecución hubiera
de iniciarse en ejercicio siguiente. Prevé esta posibilidad la LCSP art.117.2 ,
aunque sin mencionar expresamente el carácter condicional de la adjudicación, que
más que condicionada queda simplemente demorada en el tiempo.
5) La aplicación de técnicas de simplificación administrativa favorece la imposición
de condiciones en actos que constituyen títulos habilitantes, para evitar su
denegación, de forma que la eficacia del acto que sometida al cumplimiento de
aquellas. Así por ejemplo, en Navarra se determina que las Administraciones

autonómicas pueden incorporar en los propios actos de otorgamiento de las
licencias que afecten a una actividad empresarial o profesional, por razones de
celeridad y eficacia administrativa, cláusulas que eviten la denegación de dichas
licencias mediante la incorporación de condiciones impuestas por la legislación
aplicable. Pueden exigir adaptar, completar o eliminar aspectos de un proyecto
sujeto a licencia no ajustados a la normativa aplicable, siempre que la acomodación
de lo solicitado a la legalidad sea posible con facilidad por no afectar a condiciones
esenciales, y no se altere sustancialmente la actuación pretendida. Estas condiciones
deben cumplirse en el plazo establecido en el acto de otorgamiento de la licencia (LF
Navarra 15/2009 art.14 ).
6) En Cataluña se prevé la sumisión potencial de los acuerdos de delegación
interorgánica a condición suspensiva o resolutoria o a plazo -L Cataluña 26/2010
art.8 - (nº 1252 ).
7) En sede de licencias y autorizaciones condicionadas , en Murcia, el órgano
competente para otorgar las licencias y autorizaciones que afecten a una actividad
empresarial o profesional incorporará, por razones de celeridad y eficacia
administrativa, cláusulas que eviten la denegación de dichos títulos mediante la
incorporación de condiciones que podrán exigir adaptar, completar o eliminar
aspectos de la actuación o proyecto sujeto a licencia o autorización no ajustados a la
normativa aplicable, siempre que la acomodación a la legalidad de lo solicitado sea
posible por no afectar a condiciones esenciales, no se altere sustancialmente la
actuación pretendida, no se supediten a cambios no previstos en la normativa
vigente o cuando para el otorgamiento de la licencia o autorización se requieran
otras previas hasta que sean concedidas, en atención a lo que establezca la
normativa sectorial. Estas condiciones deben cumplirse en el plazo establecido en el
acto de otorgamiento de la licencia o autorización (L Murcia 2/2014 art.21 ).
1. Requisitos
1405 El contenido de los actos administrativos ha de cumplir los siguientes

requisitos:
• Ha de ser lícito. La ilicitud del contenido determina la nulidad de pleno
derecho del acto, en caso de que tenga dimensión penal, grave o menos
grave (LPAC art.47.1.d ). Es nulo, incluso, el acto cuyo objeto no sea
constitutivo de infracción penal, pero que se derive de infracción penal
previa.
La ilicitud administrativa o civil puede conducir a la invalidez por vicio de
anulabilidad.
La ilicitud contable puede no generar consecuencias directas en la validez
del acto, sin perjuicio de las responsabilidades del o de los autores del
mismo.
• Ha de ser posible . La imposibilidad del contenido conduce igualmente
a la nulidad (LPAC art.47.1.c ). La imposibilidad debe ser física o
material (TS 30-9-95 , EDJ 5765 ), real y no meramente teórica (TS 27-
3-84).
La imposibilidad jurídica es equiparable, a estos efectos, a la física,
siempre que no sea una mera contradicción con el ordenamiento.
• El contenido debe ser determinado o, cuando menos, susceptible de
determinación sin manifestación adicional de voluntad del órgano del que
emane (TS 26-9-84). La indeterminación o vaguedad de objeto es
equivalente a la imposibilidad, por lo que se ha llegado a sostener que
más que un caso de nulidad se trata de un supuesto de inexistencia (TS

31-12-83 , EDJ 7161 ; 24-10-85).
• El contenido ha de ser adecuado a los fines del acto mismo.
• Ha de ser propio del giro administrativo; es decir, manifestación de una
potestad administrativa sujeta a Derecho público.
• Ha de tener relevancia en el plano jurídico, superando lo meramente
material.
• El contenido del acto debe responder siempre a la unilateralidad
propia del acto administrativo, sin ser negocial, contractual o bilateral.
1406
Precisiones
1) Si el acto administrativo carece de un mínimo de determinación o concreción

eficiente carecerá también de idoneidad y trascendencia jurídica y su objeto dejará
además de ser adecuado.
El defecto formal de indeterminación del contenido del acto hace a este inidóneo
para alcanzar su fin, que es el de la inmediata ejecución -LPAC art.97 - (TS 7-7-76).
2) La indeterminación no es resultado de interpretaciones subjetivas sino la real y
material imprecisión que de modo objetivo haga el acto inejecutable (TS 6-11-81 ,
EDJ 7627 ). Dicha indeterminación es igualmente contraria al principio de
seguridad jurídica.
3) La ambigüedad de contenido del acto que impide conocer su verdadera
naturaleza y alcance, determina su invalidez (TS 4-5-89 , EDJ 4666 ).
4) El acto, como expresión de la decisión de la Administración, no necesariamente
ha de integrarse en un único documento escrito de contenido inequívoco (TS 30-9-
96 , EDJ 6743 ).
5) La calificación del acto se efectúa a partir de su contenido real valorado en su
totalidad, no a partir de su denominación o forma externa (TS 17-1-86 , EDJ 677 ).
6) El contenido de un mismo acto puede ser diverso. Ningún precepto legal se
opone a que, en un mismo acto administrativo se adopten decisiones de naturaleza
distinta, siempre que sean adoptadas por el órgano competente y previo los
trámites indispensables (TS 27-2-85).
2. Interpretación
1410 La interpretación del contenido de los actos administrativos tiene por

objeto la búsqueda de la voluntad real de la Administración pública, lo que
implica que el punto de partida inexcusable ha de ser el de la
interpretación literal de las palabras utilizadas en el acto a interpretar (CC
art.1281.1 ).
Los términos empleados pueden pertenecer al lenguaje corriente , en
cuyo caso se han de interpretar por su sentido usual o común, o ser
propios de la terminología técnica del Derecho administrativo, en cuyo
caso se deben interpretar por su sentido técnico (TS 2-5-89 , EDJ
4588 ).
No obstante, la interpretación de los actos está regida por un principio
claramente espiritualista que determina, como regla general, la
prevalencia de la voluntad real sobre su expresión literal (TS 6-10-86 ,
EDJ 6094 ). Por ello, es posible superar el resultado de la interpretación
literal con indagaciones posteriores.
En general, la jurisprudencia admite la aplicación de los criterios

interpretativos del Derecho común (CC art.3.1 , 1281 s.).
Precisiones
1) Es fundamental el criterio teleológico, por espíritu y finalidad del acto (TS 23-9-
81).
2) En ningún caso cabe interpretar contra legem los actos ambiguos (TS 20-6-79 ,
EDJ 4624 ).
3. Figuras próximas al acto administrativo
1415 A partir del contenido del acto, necesariamente manifestación de la

actividad administrativa, pueden diferenciarse del acto administrativo,
otras figuras próximas, aunque diversas.
1417 Actos políticos

Se entiende por actos políticos, aquellas actuaciones concretas emanadas
de órganos de dirección política en los que no se manifiesta tanto una
potestad administrativa dentro del giro de la Administración, cuanto una
decisión de carácter político dentro de una actividad igualmente política
(AN 9-5-07, EDJ 37939 ; TSJ Málaga 16-9-11, EDJ 346122 ).
Esta se caracteriza por su dimensión autónoma que representa la función
suprema del Estado o comunidad autónoma, basada en el principio de la
legitimación democrática.
Presentan las siguientes características:
a) Emanan de órganos políticos superiores o, al menos, de órganos
superiores de naturaleza bifronte en su función política (TS 24-7-91, EDJ
8270 ): el Gobierno, el Consejo de Ministros.
Es preciso que la procedencia del acto sea del Gobierno como órgano
colegiado, no de sus miembros a título individual (ministros), salvo en el
caso del Jefe del Ejecutivo o en el supuesto de ejercicio de actuaciones
delegadas por el Gobierno (TS 3-3-86 , EDJ 1669 ; 4-4-97 , EDJ
1228 ).
No cabe confundir los órganos políticos con los órganos administrativos
cuyo titular se designa con arreglo a criterios políticos.
En todo caso, no todos los actos del Gobierno son actos políticos, sino
que, en su dimensión administrativa, también puede producir actos
administrativos (TS 3-1-79 , EDJ 5006 ).
b) Se debe emplear un criterio restrictivo para determinar la naturaleza
política del acto. En sentido estricto, solo son actos políticos los relativos
a relaciones entre órganos constitucionales o poderes del Estado y
relaciones internacionales (TCo 45/1990 ; 196/1990 ; 204/1992 ).
c) El criterio de calificación del acto es siempre material. En
consecuencia, la declaración normativa de que una especie de acto es
político no atribuye necesariamente al mismo tal condición (TS 25-6-86 ,
EDJ 4439 ; 6-7-87).
1419 d) Los órganos superiores ejecutivos de las comunidades autónomas,

esto es, los gobiernos o consejos de gobierno autonómicos, pueden dictar
actos políticos (TCo 196/1990 ; 220/1991 ; TS 30-7-87 , EDJ 6185 ;
15-11-88 , EDJ 8996 ; en contra TS 28-11-80 , EDJ 14051 ; 1-12-92,
EDJ 11900 ).
e) Las Administraciones locales, dada su posición constitucional, siempre
subordinada, no pueden producir actos de esta especie (TS 8-2-94, EDJ
1048 ).
f) Los actos políticos no han de confundirse con los actos
administrativos discrecionales, en los que se aplica una potestad
administrativa, aunque discrecional.
g) Están sometidos a un sistema especial de fiscalización jurisdiccional.
Los actos políticos no admiten recurso administrativo, son impugnables
ante la jurisdicción contencioso-administrativa (L 50/1997 art.26.3 ),
aunque, en general, se acepta el carácter infiscalizable de la decisión
política que contienen.
Según la jurisprudencia más reciente, ha de admitirse recurso judicial
contra estos actos, sin perjuicio de distinguir en ellos dos componentes:
- por una parte, los elementos reglados, fiscalizables objetivamente, en la
medida en que son ajenos a la decisión política y previos a la misma -p.e.
el procedimiento- (TS 26-12-59);
- por otra, la decisión libérrima de alcance superior a lo administrativo, no
controlable.
El órgano jurisdiccional puede entrar a valorar la juridicidad del acto en
relación a los elementos reglados del mismo, pero no en cuanto a la
decisión misma, en la que el órgano político no puede verse sustituido por
el jurisdiccional (TS 22-1-93, EDJ 376 ; 28-6-94 , EDJ 14450 ; 15-7-
97 , EDJ 4846 ).
De este modo, se aplica una técnica semejante a la de los actos
separables de los contratos privados de la Administración (nº 1450 ). La
determinación del aspecto incontrolable se produce en cada caso
concreto.
h) En caso de eventual lesión de derecho fundamental por aplicación de
la doctrina del acto político, debe ceder esta en favor de aquel (TCo
196/1990 ).
i) La responsabilidad derivada de los daños producidos por un acto de
esta especie, es administrativa y, por tanto, competencia del orden
contencioso-administrativo (LJCA art.2.e ).
Precisiones
1) Se configuran como una cláusula de cierre informativa de todas aquellas

actuaciones que encierran en sí mismas una prerrogativa o privilegio (TS 9-3-85, EDJ
7212 ), lo que determina su interpretación restrictiva, según se ha indicado.
2) El contenido libérrimo de una decisión política no convierte en actos de esta
clase a las actuaciones administrativas posteriores de aplicación de aquella (TS 28-
11-80 , EDJ 14051 ).
3) La enumeración que se contenía en LJCA/56 art.2 era meramente enunciativa
y ejemplificadora (TS 1-12-92, EDJ 11900 ).
4) No puede admitirse la figura de los «reglamentos políticos» (García de Enterría,

García Gómez de Mercado).
1420 Supuestos concretos

Son ejemplos de actos políticos (Garrido Falla, García Gómez de Mercado)
los siguientes:
- la aprobación de los presupuestos generales del Estado (Const
art.134 );
- la emisión de deuda pública (Const art.135 );
- la fiscalización extraordinaria de las comunidades autónomas (Const
art.155 );
- el establecimiento o la ruptura de relaciones diplomáticas;
- el nombramiento de altos cargos, especialmente de órganos
constitucionales (TS 28-6-94 , EDJ 14450 );
- la decisión de negociar y suscribir un convenio colectivo por parte de
una Administración;
- las decisiones sobre iniciativa legislativa popular (TS 13-3-90 , EDJ
2822 );
- la revalorización de moneda (TS 29-1-82);
- la denegación de convocatoria de plazas para función pública (TS 2-10-
87 , EDJ 6972 );
- la disolución de las Cortes Generales (TS 24-9-84; auto 31-5-93, EDJ
5164 );
- el control gubernamental de rentas urbanas (TS 6-11-84 , EDJ 5653 );
- la fijación de la sede de los órganos de una comunidad autónoma (TS
30-7-87 , EDJ 6185 );
- la denegación, por parte de un Gobierno autonómico, de remitir
información a su Parlamento (TS 15-11-88 , EDJ 8996 );
- la fijación del salario mínimo interprofesional (TS 24-6-91 , EDJ
8270 );
- la adopción de acuerdos de extradición (TS 26-11-99 , EDJ 41923 );
- las decisiones tomadas en ejercicio de la potestad de autoorganización
(TS 2-6-00, EDJ 19960 , en relación con el poder municipal de
determinar la forma de elaboración del padrón);
- el acuerdo ministerial de congelación de retribuciones de empleados
públicos (TS 21-3-02, EDJ 4108 ).
Son también políticos, los actos de relación entre órganos y poderes
constitucionales y los de relaciones internacionales (Martín Rebollo).
1421
Precisiones
1) No es un acto político la denegación de antecedentes e información a concejales

(TSJ Murcia 14-2-00 , EDJ 752 ), así como tampoco el decreto que establece una
zona de seguridad de polígonos de tiro (TS 3-1-79 , EDJ 5006 ), ni los de
aplicación de la potestad sancionadora, porque en otro caso habría que admitir la
categoría de las sanciones políticas, generadoras de indefensión absoluta (TS 20-6-
80 , EDJ 12803 ); las decisiones relativas a destinos militares (AN 18-10-81); la
asignación de un coeficiente multiplicador, a efectos retributivos a determinado
cuerpo funcionarial, con alcance limitado al mismo (TS 22-3-84); los actos aislados
de expulsión de extranjeros del territorio nacional (TS 21-4-87 , EDJ 3167 ); la

instrucción del Jefe del Estado Mayor de la Armada en materia de organización de
sucesión de mandos (TS auto 19-1-87 , EDJ 16033 ); o la decisión del Consejo de
Ministros de continuar un expediente de extradición (TS 6-7-87 , EDJ 5428 ).
2) El indulto puede conceptuarse como acto político sin perjuicio de su control
jurisdiccional en lo que se refiere a los aspectos formales, que define el indulto como
un acto político relativo, o como un acto político condicionado jurídicamente por la
regulación de la prerrogativa de gracia: a diferencia de otro tipo de actos políticos,
especialmente aquéllos que son propios del Gobierno en su función de dirección
política del Estado, en los que la ley no prefigura normalmente ni su extensión ni su
contenido y sólo la Constitución les da cobertura, el indulto es esencialmente un
producto jurídico que se justifica en virtud de una atribución normativa precedente,
que sirve para condicionar la extensión y límites de su ejercicio, aunque lo sea con
un amplísimo margen de libre decisión. Son la Constitución y la ley las que
proporcionan el atributo de la clemencia al Gobierno y es esta última la que fija hasta
dónde su ejercicio puede producir efectos jurídicos en un sentido positivo.
Precisamente estos condicionantes jurídicos de la prerrogativa son los que autorizan
la fiscalización del poder judicial, y concretamente de esta jurisdicción (TS 26-4-18,
EDJ 57840 ; 20-2-13, EDJ 11507 ).
1422 Actos de Derecho privado

Son aquellos producidos por las Administraciones públicas al margen del
ejercicio de potestades administrativas y despojadas de su posición
jurídica exorbitante. En ellos, la Administración se sujeta al régimen
jurídico ordinario o común de los sujetos privados.
1424 Actos materiales

Se entiende por tales aquellos que constituyen una actuación fáctica de
carácter material no constitutiva de declaración de voluntad en sentido
técnico.
En algunos casos, las actuaciones de ejecución de resoluciones judiciales
o, incluso, de otros actos administrativos anteriores, pueden calificarse
como actos materiales; en otros, estas actuaciones constituyen
verdaderos actos administrativos, aunque de ejecución (nº 1657 ).
1426 Contratos de las Administraciones públicas

Puede definirse el contrato de la Administración como aquel negocio
jurídico bilateral, en el que una de las partes es una Administración
pública (en el sentido de LCSP art.3 : no todas las entidades que
conforman el sector público a efectos de contratación son
Administraciones públicas, por lo que no todos los contratos del sector
público son contratos administrativos), que se obliga por el mismo a la
realización de una prestación (de las previstas en CC art.1089 ), a
cambio de la recepción de otra de valor equivalente o, excepcionalmente,
de no recibir ninguna.
El contrato es administrativo en caso de responder al giro o tráfico de la
Administración contratante.
Por el contrario, recibe la calificación de contrato privado de la
Administración, cuando la relación jurídica que disciplinen sus
declaraciones de voluntad responda a fines diversos a los de dicho giro o

tráfico administrativo.
Es esencialmente bilateral, a diferencia de los actos administrativos (TS
21-2-81).
Sí son actos administrativos, sin embargo, los de preparación y
adjudicación del contrato, tanto administrativo como privado.
Hay que tener en cuenta que, en lo que refiere a los contratos privados
celebrados por las Administraciones públicas, ciertos actos quedan, no
obstante sometidos al Derecho administrativo. Se trata de los
denominados actos separables (nº 1450 ).
1428 Actualmente se recoge legislativamente la diferencia entre contratos del

sector público y de las Administraciones públicas, puesto que la LCSP es
aplicable, subjetivamente, con arreglo a tres niveles de intensidad:
• Primer grado: a las Administraciones públicas, que son además, en
todo caso, poderes adjudicadores integrantes del sector público.
• Segundo grado: a los poderes adjudicadores sin condición de
Administración pública pero integrantes del sector público.
• Tercer grado: a las entidades del sector público sin condición de
Administración ni de poder adjudicador.
Solo las Administraciones públicas pueden celebrar contratos
administrativos , sometidos íntegramente a ella (LCSPart.24 , 25 y
186 ). El resto, son contratos privados del sector público, con un grado
de sumisión a la Ley menor: de segundo (LCSP art.315 ) o de tercer
grado (LCSP art.319 ).
Las entidades públicas empresariales -o equivalentes autonómicos o
locales- no tienen la condición de Administración pública a efectos de
contratación, sino de entidades del sector público de carácter no
administrativo, y ni siquiera son necesariamente poderes adjudicadores.
En todo caso, los actos separables de sus contratos, siempre contratos
privados, son fiscalizados judicialmente por el orden jurisdiccional
contencioso (LCSPart.3 y 27 : nº 1471 s. ).
Se equiparan a las Administraciones, a efectos de contratación, los
órganos constitucionales del Estado y los órganos autonómicos
legislativos y de control (LCSP disp.adic.46ª ).
1430 Actos de los administrados

En la medida en que no proceden de una Administración pública, los actos
de los administrados no tienen naturaleza administrativa y no se someten,
en sus requisitos y caracteres, a Derecho público.
Sin embargo, sí son o se equiparan a efectos procesales y sustantivos a
los actos administrativos, los producidos por «vicarios» de la
Administración . Se entiende por tales, aquellos sujetos de derecho,
personas físicas o jurídicas, que actúan por delegación o como agentes o
mandatarios de una Administración pública. Son, por ejemplo, los
contratistas o concesionarios de servicios públicos (LJCA art.2.d ) y los

beneficiarios de la expropiación.
De esta forma, para que se dé un acto administrativo no se trata de que
quien produzca el acto merezca formalmente la consideración de
Administración pública, sino de que las consecuencias jurídicas de aquel
sean directamente imputables o referibles a un ente público (TS 24-9-99,
EDJ 31517 ).
1432 Actos y disposiciones del Poder legislativo

Las leyes, los reales decretos-ley y los reales decretos legislativos no son
actos administrativos (TS 24-9-84).
Tampoco lo son las disposiciones emanadas de las instituciones
comunitarias; las leyes y decretos legislativos autonómicos; las leyes
forales y los decretos legislativos forales (Navarra); ni las normas forales y
decretos forales normativos (País Vasco).
1434 Informes y dictámenes

Si bien, en sentido amplio pueden considerarse actos administrativos -de
trámite- (TS 7-5-79 , EDJ 5417 ), desde un plano estricto quedarían
fuera de la categoría en estudio, en la medida en que son
manifestaciones de conocimiento o juicio y no declaraciones de voluntad
administrativa.
Aun partiendo de esta tesis, hay que tener en cuenta que los informes y
dictámenes no carecen de trascendencia en el ámbito de los actos
administrativos. A este respecto hay que tener en cuenta que:
• La solicitud y, en su caso, la emisión del informe en el procedimiento
administrativo es un trámite del mismo que, en ocasiones, condiciona la
posibilidad de actuación administrativa, la vincula o la excluye, pudiendo
ser su omisión vicio relevante del procedimiento.
• Los efectos jurídicos de la emisión de informes en el procedimiento
son varios, incluso la suspensión de los plazos para resolver (LPAC art.21
s. ).
• Desde el plano procesal, nunca cabe recurso contra informes o
dictámenes, sin perjuicio de recurrir el acto que sigue su criterio o lo
incorpora como motivación.
• El contenido de los informes no goza de presunción de legalidad o
certeza (TS 13-6-90 , EDJ 6293 ).
Los informes o dictámenes pueden ser de diversos tipos (LPAC art.79 ,
80 y 81 ):
a) Preceptivos y no preceptivos, en función de que su solicitud al órgano
emisor sea o no imperativa para el órgano consultante. Si no se dispone
otra cosa, se consideran facultativos.
b) Vinculantes y no vinculantes, en función de que el criterio del órgano
consultado vincule el sentido de la resolución que haya de dictarse en el
procedimiento en el que se solicita el dictamen. Se entienden no

vinculantes, a salvo de disposición en contra.
c) Habilitantes. Son aquellos que, sin vincular el sentido de la resolución,
producen efecto de habilitarla, en caso de emitirse en un determinado
sentido (sin condicionar su contenido) y de impedirla en otro caso -p.e.
dictamen del Consejo de Estado o de órganos autonómicos equivalentes
en el procedimiento de revisión de oficio por causa de nulidad (LPAC
art.106 )-.
1436
Precisiones
Figuras próximas a los informes y dictámenes son las consultas o resoluciones de

consultas , que son emisiones de parecer administrativo sobre una cuestión
determinada. No son susceptibles de recurso, sin perjuicio de que su emisión
produzca ciertos efectos jurídicos; fundamentalmente:
• En el caso de las consultas tributarias, si el consultante se somete al criterio del
órgano consultado -y los datos participados son ciertos y exactos-, se excluye
culpabilidad a efectos de eventual sanción tributaria (LGT/1963 art.107 ).
• Son objeto de publicación regular las instrucciones y respuestas a consultas
planteadas por los particulares u otros órganos administrativos que comporten una
interpretación del derecho positivo o de los procedimientos vigentes o produzcan
efectos jurídicos, que puedan ser alegados por los particulares en sus relaciones con
la Administración pública (LPAC art.13.d ; L 19/2013 art.7.a ).
• No vinculan a la Administración pública emisora, salvo en casos en que así se
establezca expresamente, como sucede en el ámbito tributario, con matices (LGT
art.89 ; RD 1065/2007 art.65 s. ); sin perjuicio de que, en todo caso, si se aparta
del criterio en casos o actuaciones posteriores, deba motivar el cambio de criterio
(LPAC art.35 ).
• En ocasiones, constituyen una fuente de producción de doctrina administrativa
de gran fuerza jurídica.
1438 Actas y otros documentos semejantes

Dentro de las distintas fases de las actuaciones procedimentales de
inspección (fundamentalmente, tributarias y de orden social) es
especialmente relevante la de documentación de las mismas a su término,
por medio de levantamiento y suscripción de acta, dada la trascendencia
jurídica de esta.
Las actas son documentos públicos, directa o indirectamente,
preparatorios de las liquidaciones y, en su caso, de las sanciones
derivadas de las actuaciones inspectoras, por lo que incorporan una
propuesta de tales liquidaciones o sanciones (LGT art.153 s. ; RD
1065/2007 art.185 s. ; RDLeg 5/2000 art.53 ; RD 928/1998
art.15 ).
No obstante, no son actos administrativos, sino meros documentos
públicos, con la fuerza probatoria -si están correctamente levantados-
que les reconoce el ordenamiento.
La consecuencia procedimental y procesal de ello, es que no cabe el
recurso, en vía administrativa o judicial, contra las actas, sino solo contra
los actos liquidatorios o sancionadores derivados de las mismas. En caso
contrario, podría darse lugar a rechazo del recurso -por inadmisión, si

fuere posible- a causa de falta de acto recurrido; es decir, de objeto.
No obstante, la corrección del acta influye de modo directo en la del acto
que de ella resulta, de modo que resulta conveniente examinar el
cumplimiento por parte de la misma de los requisitos exigidos rígidamente
por la doctrina de los tribunales y las disposiciones vigentes (TSJ Cataluña
14-4-90).
Así, en defecto de cumplimiento, el acta pierde efecto probatorio con
presunción de certeza y, posiblemente, condiciona la validez de la
liquidación o sanción dictada. En suma, el recurso contra el acto puede
fundarse en lo irregular del acta, pero no puede recurrirse esta como tal.
En alguna ocasión se han calificado las actas como actos de trámite no
susceptibles de recurso autónomo (TS 2-10-89; AN 9-6-03, EDJ
239334 ; TEAC 1-4-92).
1440 Laudos arbitrales de órganos administrativos

La técnica del arbitraje (como mecanismo extraprocesal
heterocompositivo de resolución de conflictos intersujetivos) puede
desarrollarse, además de en el ámbito estrictamente privado, con
intervención de órganos administrativos. Es el caso de las juntas
arbitrales de consumo (L 60/2003 art.41 ), de las juntas arbitrales del
transporte (L 16/1987 ; RD 1211/1990 ); del Gobierno, en el caso de
huelga que afecte a servicios esenciales; del arbitraje en materia de
seguros privados, etc. También tiene reconocida una función arbitral
genérica la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (L
3/2013 art.5 ; el ejercicio de esta función, a la que expresamente se
priva en la ley de carácter público, está pendiente de desarrollo
reglamentario).
En estos supuestos, la participación administrativa se somete al Derecho
administrativo y produce actos administrativos en los aspectos
instrumentales necesarios para el desarrollo de la función arbitral
(admisiones de solicitudes de arbitraje, nombramiento de árbitros).
Sin embargo, los laudos o resoluciones semejantes que se pronuncian
sobre el fondo de la cuestión litigiosa sometida al órgano arbitral, no son
actos administrativos, sino decisiones sustitutivas de una resolución
judicial, cuya impugnación se somete a los términos de la legislación de
arbitraje (L 60/2003art.40 a 43 ).
1442 Cédulas de calificación de viviendas de protección oficial

Por medio de estas se constata la conformidad, en principio, de la obra
ejecutada con el proyecto aprobado por la Administración pública. Sin
embargo, se dejan siempre a salvo las contingencias que puedan
sobrevenir, reaccionando frente a aquella en virtud de las mismas
(aparición de vicios constructivos no apreciados en fase de expedición;
inspección técnica deficiente, etc.).
Por ello, la jurisprudencia entiende que no se trata de verdaderos actos

administrativos que respondan a los caracteres propios de aquellos (TS
4-1-91), fundamentalmente por la posibilidad de actuar contra el
contenido de la cédula sin necesidad de recurrir a los mecanismos de
revisión de oficio o a la declaración de lesividad (TS 5-3-74; 14-7-86 , EDJ
5022 ; 4-12-90).
1444 Actos de contratistas y concesionarios

Los actos de los concesionarios de servicios públicos o contratistas de las
Administraciones públicas no son, en sentido estricto, actos
administrativos, sin perjuicio de que sus actuaciones puedan generar
responsabilidad patrimonial de la Administración pública en algunos
supuestos (nº 6115 ).
Por regla general, la relación existente entre el concesionario prestador
de un servicio público, por medio de gestión indirecta, y el usuario del
servicio es de Derecho privado, lo que supone que el tratamiento y
régimen jurídico de los actos de aquel quedan fuera del Derecho
administrativo, a salvo de ciertos matices.
4. Actos separables
1450 La técnica de los denominados actos separables permite disociar o

diferenciar el régimen jurídico de distintos aspectos o facetas de una
actuación administrativa que incide en ámbitos público y privado. De esta
manera, los actos relativos a la dimensión pública de la actuación,
susceptibles de ser separados intelectualmente de los aspectos privados
de la misma, son considerados actos administrativos separables (TS 22-5-
76; 7-10-77; DGSJE Dict 11-11-02).
Esta técnica se emplea fundamentalmente, aunque no de forma exclusiva,
en el ámbito de los contratos de las Administraciones públicas. En
materia contractual, la técnica referida constituye una excepción a la
unicidad del régimen jurídico de los contratos de la Administración (TS
17-7-89 , EDJ 7368 ).
De acuerdo con esto, se entiende por tales actos separables, aquellos
actos administrativos, en sentido técnico estricto, previos a la fase de
desenvolvimiento del contrato, que tienen por finalidad o por causa, la
generación de condiciones adecuadas para la conclusión de un contrato,
garantizando:
- por un lado el acierto en la elección y selección de la otra parte
contratante (Const art.103 ); y
- por otro, la libre concurrencia de los interesados, así como los principios
de publicidad, imparcialidad, transparencia, libre concurrencia y no
discriminación, esenciales de la contratación por las Administraciones
públicas.
1451
Precisiones
1) Se distingue claramente entre los contratos de las Administraciones públicas y

los de otras entidades integrantes del sector público, tengan o no la condición de
poder adjudicador, que carecen del carácter de Administración. Los actos separables
en su formulación clásica -como disociación de los aspectos públicos y privados de
un negocio jurídico contractual- son de aplicación a los contratos privados de las
primeras. Los contratos celebrados por entidades del sector público no
administrativas son siempre privados y cuentan con actos preparatorios y, por tanto,
separables. Pero su régimen jurídico presenta peculiaridades importantes (derivadas
en general de su carácter de actos privados), respecto del tratamiento general, de
modo que solo por excepción se disocian del contenido del contrato (nº 1471 s. ).
2) Además de en el sector de la contratación administrativa, la técnica de los actos
separables está presente en otros sectores, como el de arbitraje de consumo (L
60/2003 ; RD 231/2008 ). En este, la actuación de las juntas arbitrales de
consumo -órganos administrativos- se rige por la técnica de los actos separables en
cuanto a:
- la admisión de la solicitud de arbitraje;
- la oferta pública de sometimiento del empresario implicado; y
- el otorgamiento de distintivos; nombramiento de árbitros.
3) Sobre el procedimiento especial en materia de contratos de las Administraciones
públicas, ver nº 6670 s.
4) Sobre los contratos del sector público ver, en general, el Memento Contratos
Públicos. Concretamente, sobre la distinción entre los contratos administrativos y
los contratos privados, ver nº 150 s. Memento Contratos Públicos.
1453 Determinación
En los contratos cuyos efectos están sometidos al Derecho privado, han
de considerarse actos jurídicos separables los que se dicten en relación
con la preparación, competencia y adjudicación del contrato (D
3410/1975 art.14 ; TS 11-6-99, EDJ 19682 ), actos que quedan
sometidos a las reglas generales de Derecho administrativo (D
3410/1975 art.10 ) y que además son objeto de conocimiento por parte
de la jurisdicción contencioso administrativa, sin excepciones, desde la
LCSP.
Esto supone que, a salvo de norma o disposición administrativa especial
en contrario, gozan de la consideración de actos separables los
siguientes:
• La consignación presupuestaria previa, si el contrato origina gastos a
la Administración contratante, de carácter necesario. En defecto de la
misma, el contrato es nulo (TS 31-1-90 , EDJ 876 ), salvo que, aunque
sea inexistente antes del inicio del expediente de contratación, exista
consignación al tiempo de la adjudicación (TS 14-5-99, EDJ 14446 ).
• La competencia general para celebrarlo del órgano de contratación o
de la autoridad en quien se delegue o desconcentre la misma.
• La preparación, mediante expediente, donde deben constar las
cláusulas administrativas y técnicas del contrato que haya de celebrarse y
la aprobación del gasto, en su caso (nº 1456 ).
• La fiscalización previa de los actos administrativos de contenido
económico (nº 1457 ).
1455
• La adjudicación del contrato, atendiendo a los principios de publicidad

y concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no
discriminación (nº 1458 ). Sin perjuicio de aplicar estos principios a las
adjudicaciones de los contratos de entidades integrantes del sector
público no administrativas, estas se someten al tratamiento específico
expuesto en nº 1471 .
• La formalización del contrato en documento público, ya sea notarial o
Estudiamos a continuación, con mayor detenimiento, las fases en que
tienen lugar estos actos.
Precisiones
1) Los preceptos del D 3410/1975 citados fueron derogados por el Reglamento

General de Contratos de las Administraciones públicas (RD 1098/2001 ), aunque
con arreglo a este Reglamento puede considerarse válida la enumeración anterior.
También, en general, desde la entrada en vigor de LCSP.
2) Desde la perspectiva de su finalidad, la sujeción de los actos de preparación y
adjudicación de los contratos de la Administración pública que, por su causa y su
objeto, pertenecen al ámbito de lo privado, se justifica por la necesidad de
salvaguardar los principios de publicidad, imparcialidad, transparencia, libre
concurrencia y no discriminación, así como por el hecho de que los recursos con los
que se financian las obligaciones que para la Administración surgen de tales
negocios son fondos públicos, los más de los cuales provendrán además de ingresos
de Derecho público de la Administración contratante.
3) Los acuerdos de convocatoria y adjudicación de los concursos de contratación
previstos en el Estatuto de Radio y Televisión (L 4/1980 art.5.2 ), tienen la
condición de actos separables, sometidos a las normas de contratación
administrativa (TS 19-2-91 , EDJ 1764 ; 11-2-99, EDJ 1405 ; 22-6-99, EDJ
30708 ).
1456 Fase de preparación

Hay que destacar la necesidad de consignación presupuestaria previa y
la fiscalización del gasto de los actos de contenido económico, con
carácter precedente a la apertura de la fase de adjudicación.
Ahora bien, la existencia de crédito y la fiscalización del gasto, se
configuran como requisitos cuyo concurso es preceptivo para la legalidad
de la contratación, solo en caso de que el contrato genere obligaciones de
contenido económico. La razón es que la prestación económica
consistente en el abono del precio por parte de la Administración
contratante no es definitoria del tipo contractual y además, en ocasiones,
no concurre (JCCA Dict 14/1991 ; 5/1996 ; 33/1997 ), lo que hace
innecesaria tanto la existencia de crédito como de la fiscalización de un
gasto que no ha de producirse.
1457 a) El crédito presupuestario , adecuado y bastante en su cuantía, es un

requisito que se descompone en dos aspectos diferentes (JCCA Dict
2/1998 ).
• En primer lugar, se exige la existencia de crédito adecuado o previsión
de carácter presupuestario que permita contraer una obligación de
contenido económico.
• En segundo lugar, es preciso que la previsión presupuestaria sea

suficiente para afrontar la obligación indicada.
Para ello es precisa la previa valoración, de carácter limitativo, que

cuantifique el importe máximo de las obligaciones que pueden ser
contraídas, efectuada por el órgano de contratación. Esta valoración se
incorpora a la fase correspondiente de tramitación del expediente de
gasto, unida al acto aprobatorio del gasto mismo; acto que debe ser
anterior al procedimiento de adjudicación, salvo que por disposición
específica quede pospuesto.
La cuantía del crédito que se declara suficiente y que da lugar o permite la
aprobación del gasto, se identifica con el presupuesto base de licitación,
que tiene carácter limitativo respecto de las proposiciones económicas
que hayan de efectuarse por los licitadores. En defecto de crédito
suficiente, el compromiso de gasto será nulo (LGP art.46 ).
b) La fiscalización previa de los actos de contenido económico se
desarrolla de acuerdo con lo establecido en la Ley General Presupuestaria
(LGP), lo que supone configurarse como un requisito bifásico, que no
tiene lugar o se cumple en un momento procedimental determinado de la
tramitación del expediente, sino que se produce tanto en la fase previa de
tramitación del expediente de contratación (al determinarse la existencia
de crédito presupuestario adecuado y suficiente y al aprobarse el gasto),
como en la fase de adjudicación del contrato, en la que se produce el
compromiso de gasto que coincide con el importe de adjudicación de
aquel. Por fin, se produce también en fase de ejecución negocial,
mediante el control de los actos de contenido económico derivados de
objeto del contrato: pago total, abonos a cuenta, anticipos, liquidación del
contrato (JCCA Dict 2/1998 ).
Precisiones
Respecto de los contratos celebrados por entes del sector público autonómico, ha
de atenderse en su caso a efectos de fiscalización previa o exención de la misma, a
sus respectivas leyes de Hacienda. Por ejemplo, en Castilla y León se excluyen de
fiscalización previa los contratos menores y los contratos de acceso a bases de datos
y suscripción de publicaciones que no estén sujetos a regulación armonizada (L
Castilla y León 2/2006 art.260.1 ).
1458 Fase de adjudicación

(LCSP art.150 ; RGCAP art.74 s. )
Siendo su carácter unilateral indiscutible, su naturaleza es, sin embargo,

bifronte:
- por una parte, la propia de un acto unilateral mediante el que se efectúa
la selección del contratista designado por el órgano competente, de entre
los concurrentes (en su caso) o bien directamente, cuando la forma de
adjudicación así lo permita o imponga;
- por otra parte, la expresión del consentimiento de la Administración

contratante sobre la cosa y la causa que han de ser objeto de contrato
(CC art.1262.1 ).
La adjudicación debe motivarse (LCSP art.149 : nº 2390 ).
Precisiones
1) La distinción entre las adjudicaciones provisional y definitiva se recuperó por L

30/2007 . Sin embargo, la reforma de L 30/2007 art.135 por L 34/2010 unificó
nuevamente el trámite de adjudicación en un único acto, recogiéndose así también
en la actual LCSP .
2) La adjudicación ya no perfecciona el contrato , cuando se celebra por poderes
adjudicadores (siempre lo son las Administraciones públicas), sino que el contrato se
perfecciona con la formalización (LCSP art.36 ), pese a que lo cierto es que la
concurrencia de las voluntades de las partes se produce cuando el contrato es
adjudicado a la oferta económicamente más ventajosa. La dilación de la perfección
del contrato hasta que se formaliza obedece a dos motivos: el carácter
esencialmente formal de la contratación del sector público y la necesidad de retrasar
la perfección del contrato hasta que se dirimen los posibles recursos contra el acto
de adjudicación, sobre todo en el caso del recurso especial en materia de
contratación que siempre tiene eficacia suspensiva de la adjudicación del contrato
(LCSP art.53 ).
1459 Fase de formalización

(LCSP art.153 ; RGCAP art.71 s. )
Los contratos celebrados por poderes adjudicadores, las

Administraciones públicas lo son siempre, se perfeccionan por la
formalización (LCSP art.36 ); y los contratos subvencionados sujetos a
regulación armonizada, de acuerdo con la normativa aplicable al contrato
de que se trate.
La formalización se considera un acto separable, al determinar el
momento de nacimiento del negocio a la vida jurídica. Prueba de ello es
que la falta de la formalización en plazo no genera la resolución del
contrato, pues no ha nacido, sino, en su caso, la imposición de
penalidades (LCSP art.153.4 ).
Precisiones
Esta consideración de la formalización como acto separable supone una novedad

sustancial que altera el planteamiento anterior de la cuestión, a este respecto.
1461 Régimen sustantivo

(LCSP art.26 )
La preparación y adjudicación de los contratos privados de las

Administraciones públicas se someten, a falta de normas administrativas
de carácter especial, a los contenidos de la LCSP y, entre sus preceptos, a
los reguladores de la tramitación del expediente de contratación
(ordinario, urgente, de emergencia), del tipo de procedimiento (abierto,
restringido o negociado, más difícilmente en estos contratos, diálogo
competitivo), y de la adjudicación.
En este sentido, desde un punto de vista sistemático, hay que tener en

cuenta que los preceptos de dicha Ley relativos a la preparación y
adjudicación, son aplicables también a los contratos privados, por
expresa remisión normativa, con carácter general e indiscriminado y con
independencia de la ubicación del precepto en la Ley y del tipo o tipos de
contratos a que se refiera (LCSP art.20.2 ; JCCA Dict 67/1996 ;
4/1998 ).
En consecuencia, la validez o invalidez de los actos preparatorios de
todo contrato y de su adjudicación se somete al Derecho administrativo
cuando es contratante una Administración (LCSP art.3 ). Estos actos se
consideran separables del contrato mismo, de forma que, aunque este no
tenga naturaleza administrativa, aquellos son impugnables ante los
tribunales del orden contencioso-administrativo (TS 1-2-99, EDJ 254 ;
21-9-99, EDJ 31367 ).
Esta técnica es especialmente útil si los vicios del acto anidan en la fase
de formación de la voluntad del órgano que vaya a emitirlo pero del todo
inoperante en el caso de que la fase que se pretenda controlar sea otra;
ya la de antecedentes, ya la de cumplimiento y ejecución (TS 28-10-86 ,
EDJ 6798 ).
1463
Precisiones
1) Se aplica a los contratos privados la regulación de modificación del contrato

contenida en LCSPart.203 a 207 (nº 7027 s. ).
2) La doctrina ha sostenido que la sujeción de los contratos de Derecho privado a la
Ley de contratos administrativos -actualmente a la LCSP- es una sumisión de
segundo grado o de intensidad menor, lo que permite afirmar que, en ningún caso,
el régimen normativo de estos contratos o su interpretación puede llegar a
configurarse como más rígido que el de los contratos administrativos en sentido
estricto. Ello lleva a admitir, sin duda alguna, por ejemplo, la aplicabilidad del
procedimiento negociado a los contratos en estudio o la de la categoría de contratos
menores, cuando proceda por su escasa relevancia.
3) En relación con los actos separables, es copiosa la jurisprudencia que sostiene
que la sujeción indebida de la contratación a las normas de Derecho privado, aun
para dichos actos separables, no implica nulidad de pleno derecho por haberse
prescindido absolutamente del procedimiento establecido -LPAC art.47.1 -,
siempre que se respete en la actuación un cauce procedimental adecuado (TS 22-1-
99, EDJ 756 ; 23-4-99, EDJ 17296 ); en esencia:
- empleo de sistema de adjudicación válido;
- anuncio público del mismo; y
- cumplimiento en su tramitación las reglas básicas de procedimiento aplicables a la
contratación administrativa.
1465 4) Es novedosa la LCSP en materia de procedimientos de contratación , al

incorporar -de acuerdo con la Dir 2004/18/CE , sustituida por la Dir
2014/24/UE - el diálogo competitivo, que sin embargo, no parece fácilmente
aplicable a contratos privados, atendido su fin y objeto, pues va ligado a contratos de
gran complejidad, y persigue la adjudicación y definición final de su objeto previa
interacción entre Administración y licitadores.
También es novedosa esta Ley en lo que se refiere a la adjudicación , pues frente a
la diferencia entre subasta, concurso y adjudicación directa, se atiende al concepto
unitario de oferta económica más ventajosa , con la excepción de las denominadas
subastas electrónicas (LCSP art.143 ). Efectivamente, la legislación actual ha
superado con los conceptos separados de subasta (que atiende a criterios
únicamente económicos) y concurso (que toma en consideración otros factores)

como formas de adjudicación del contrato, pasando al de selección de la oferta
económicamente más ventajosa, conforme al cual el órgano de contratación
selecciona al adjudicatario atendiendo a criterios directamente vinculados al objeto
del contrato de acuerdo, en su caso, con el correspondiente pliego.
La Dir 2004/18/CE ha sido derogada por la Dir 2014/24/UE , incorporada al
ordenamiento jurídico interno en virtud de la LCSP (nº 1475 ).
5) Reconoce y asume la técnica de los actos separables la L 22/2003 art.67.2 .
6) A pesar de que se ha discutido doctrinalmente, puede afirmarse que el acto de
adjudicación agota la vía administrativa y no es susceptible de recurso
administrativo de alzada.
7) En relación con los actos preparatorios de los contratos privados regulados en la
legislación sobre patrimonio de las Administraciones públicas , ha de indicarse lo
que sigue. En el sistema de LCSP estos negocios quedan excluidos de su ámbito de
aplicación (LCSP art.9 ), sometiéndose a la misma solo en sede de principios para
resolución de dudas y cobertura de lagunas. Sin embargo, de acuerdo con un criterio
integrador, puede considerarse que, en defecto de norma especial, se sometan sus
actos preparatorios a la LCSP.
1467 La perfección del contrato (de aquellos que, según LCSP, no se someten a
la regla especial de diferimiento de la perfección al momento de
formalización contractual) se produce por la adjudicación del mismo. Por
ello, cabe plantearse si, una vez perfeccionado el negocio por aquella,
todas las cuestiones relativas al contenido del contrato en fase de
consentimiento, entran en la jurisdicción del orden contencioso; o sí, por
el contrario, solo los actos administrativos que se dicten en relación con
la adjudicación, quedan dentro de dicha competencia jurisdiccional.
• Desde una primera tesis, no solo el acto efectivo de selección del
contratista o el procedimiento de adjudicación del contrato quedarían
sometidos al orden contencioso, sino también todo lo relativo al
contenido del contrato que no sea cumplimiento, ejecución y extinción
del mismo. Según esto, sería competencia del orden contencioso, incluso
respecto de contratos civiles o privados de la Administración, la
apreciación de:
- la concurrencia de vicios del consentimiento, es decir, error-vicio,
violencia, intimidación o dolo (CC art.1265 s. );
- las consecuencias de las anomalías en la expresión de la voluntad (error
obstativo);
- la existencia misma del contrato (CC art.1261 s. ); y
- el concurso de causas de nulidad o anulabilidad del negocio.
La competencia propia de la jurisdicción civil quedaría reducida a la
estricta resolución de controversias relativas a cumplimiento de
prestaciones y extinción del convenio.
• Desde otro punto de vista, la jurisdicción contencioso-administrativa
se identificaría con el acto de adjudicación y el procedimiento tendente al
mismo; mientras que quedaría sometido al orden civil el resto del
contenido del contrato, incluso los actos integrados en la fase de
perfección, su ejecución y cumplimiento y su extinción.
Esta segunda tesis parece más conforme que la primera a la naturaleza
bifronte de la adjudicación y es, además, más acorde con la redacción del
precepto legal (LCSP art.25 ).
Precisiones
Tras la L 34/2010 desaparece la dualidad entre adjudicación provisional y

definitiva (nº 1458 ), lo que se mantiene en la LCSP.
1469 Lo anterior ha de completarse con el régimen de prejudicialidad (LOPJ

art.10 ), según el cual, a los solos efectos prejudiciales (es decir,
limitándose a un conocimiento instrumental y restringido en sus efectos
al proceso pendiente, sin efecto de función positiva de cosa juzgada
material), los órganos de cualquier orden jurisdiccional pueden conocer de
cuestiones atribuidas privativamente a otros, a excepción de las de
naturaleza penal.
De esta forma, el órgano judicial civil puede prejudicialmente
pronunciarse sobre, y conocer de, las cuestiones relativas a la
preparación y adjudicación -esta también en su vertiente administrativa-
del contrato privado.
En suma, la calificación civil del contrato contemplado y la consideración
de la acción ejercitada como igualmente civil (p.e. rescisoria), no son
obstáculo para que el juez o tribunal civil se pronuncie, para estimar o
desestimar la pretensión ejercitada, sobre si la Administración ha
observado o no los requisitos sobre la formación de la voluntad
administrativa y el procedimiento de adjudicación; materias, en cualquier
caso, administrativas (en este sentido, TS 1-2-99, EDJ 254 ).
Por último, es preciso señalar que es aplicable a los actos separables el
principio de conservación (LPACart.49 a 51 ; TS 8-11-99, EDJ
40590 ).
1471 Actos preparatorios en contratos de entidades públicas no

administrativas
(LCSP art.27 )
El sistema de aplicación subjetiva de la LCSP diferencia entre:

- las Administraciones públicas (sujeción de primer grado, con aplicación
integral);
- poderes adjudicadores no administrativos (sujeción de segundo grado,
menos intensa en algunos aspectos -LCSP art.317 -); y
- entidades del sector público que no son ni Administraciones públicas ni
poderes adjudicadores (aplicación de tercer grado, limitada a principios
generales y adjudicación a la oferta económica más ventajosa -LCSP
art.321 -).
Todos los contratos celebrados por entes de los grupos segundo y tercero
son contratos privados, pero sus actos preparatorios, esencialmente
sujetos al Derecho administrativo, se someten a la jurisdicción
contencioso administrativa.
Precisiones
1) Los contratos celebrados por entidades públicas empresariales -o equivalentes

autonómicos y locales- son siempre privados en el sistema de la LCSP pero ello no
obsta a que los actos preparatorios de estos contratos, junto con los actos
preparatorios de todos los demás contratos sometidos a la ley, se sometan a la
jurisdicción contencioso administrativa.
2) Un estudio completo de los contratos del sector público puede encontrarse en el
Memento Contratos Públicos.
1473 Contratos sujetos a regulación armonizada

Están sometidos a regulación armonizada los contratos que, por razón de
la entidad contratante, de su tipo y de su cuantía, se encuentran
sometidos a las normas europeas de Derecho derivado, en los términos
de LCSP art.19 s. Concretamente:
• Los de obras y servicios subvencionados por poderes adjudicadores,
directamente y en más de un 50%, siempre que pertenezcan a alguna de
las categorías expresadas en LCSP art.23 .
• Los que se insertan en el cuadro siguiente, cuyo valor estimado (según
las reglas de LCSP art.101 ), sea igual o superior a las cuantías que se
indican seguidamente, siempre que la entidad contratante tenga el
carácter de poder adjudicador.
Valor estimado igual o
Tipo Precisiones
superior a [en euros]*
Obras En los supuestos de obras y

concesión de obras (LCSP
Concesión
5.548.000 art.101 ) y suministro
de obras y
(LCSP art.101 ), si el valor
concesión
acumulado de los lotes en
de servicios
que se divida la obra iguala
144.000 (adjudicados por la o supera la cantidad
Administración General del indicada, se aplican las
Estado, sus organismos normas de la regulación
autónomos o las entidades armonizada a la
gestoras y servicios adjudicación de cada lote.
comunes de la Seguridad Pueden exceptuarse lotes
Social). Si se adjudican por inferiores a 1.000.000
Suministro órganos del sector de la (obras, concesión de obras
defensa, el umbral solo se públicas) u 80.000 euros
aplica a contratos sobre (suministros, servicios),
productos del anexo III cuando el total de los
exceptuados no supere el
221.000 (distintos de los
20% del importe total.
anteriores, objetiva o
Lo mismo para los
subjetivamente).
contratos de servicios.
Servicios 144.000 (adjudicados por la
Administración General del
Estado, sus organismos
autónomos o las entidades
Valor estimado igual o

Tipo Precisiones
superior a [en euros]*
gestoras y servicios
comunes de la Seguridad
Social)
221.000 (adjudicados por

entes del sector público
distintos de los anteriores)
750.000 (contratos que

tengan por objeto los
servicios sociales y otros
servicios específicos
enumerados en LCSP
Anexo IV)
(*) Estos importes se entenderán sustituidos por los que fije la Comisión
Europea, en su caso (LCSP disp.adic.11ª ). De acuerdo con ello, ha de tenerse
en cuenta que los expuestos han sido actualizados frente a los inicialmente
establecidos en la L 30/2007 :
- de 1-1-2008 a 31-12-2009, por OM EHA/3875/2007 , en aplicación del

Rgto CE/1422/2007 (la cifra inicial de 5.278.000 euros -obras y concesión
de obras públicas- pasó a 5.150.000; la de 211.000 a 206.000; y la de 137.000
a 133.000 -en ambos casos, suministros y servicios);

Rgto CE/1177/2009 (la cifra de 5.150.000 euros pasó a 4.845.000; la de
206.000 a 193.000; y la de 133.000 a 125.000). Y estas cifras se incorporaron
a la LCSP ;

Rgto UE/1251/2011 , la cifra de 4.845.000 euros cambió a 5.000.000; la de
193.000 a 200.000; y la de 125.000 a 130.000;
- de 1-1-2014 a 31-12-2015, por OM HAP/2425/2013 , en aplicación del

Rgto UE/1336/2013 , la cifra de 5.000.000 euros pasa a 5.186.000; la de
200.000 a 207.000; y la de 130.000 a 134.000;
- de 1-1-2016 a 31-12-2017, por OM HAP/2846/2015 , en aplicación de

Rgto (UE) 2015/2340 , Rgto (UE) 2015/2341 y Rgto (UE) 2015/2342 ,
la cifra de 5.186.000 pasa a 5.225.000; la de 207.000 a 209.000; y la de
134.000 a 135.000;
- desde 1-1-2018, por OM HFP/1298/2017 , en aplicación de Rgto (UE)

2017/2364 ; Rgto (UE) 2017/2365 y Rgto (UE) 2017/2366 , la cifra de
5.225.000 pasa a 5.548.000; la de 209.000 a 221.000; y la de 135.000 a
144.000.
Precisiones
Los contratos de obras, suministros, servicios y colaboración entre los sectores

público y privado (desaparecidos estos últimos de la actual LCSP, con efecto 10-3-
2018) en el campo de la defensa y seguridad se someten a regulación armonizada
(OM HAP/2846/2015 ; OM HFP/1298/2017 ):
- los de suministro y servicios con valor estimado superior a 443.000 euros (con
efecto 1-1-2018);
- los de obras con valor estimado superior a 5.548.000 euros (con efecto 1-1-2018);
y
- en todo caso, los de colaboración entre los sectores público y privado.
Estos umbrales quedan sustituidos cuando se alteren por la Comisión Europea (L
24/2011 art.5 y disp.adic.2ª ).
1475 No obstante, no se consideran sujetos a regulación armonizada,

cualquiera que sea su valor estimado, los contratos siguientes (LCSP
art.19 ):
a) Los que tengan por objeto la adquisición, el desarrollo, la producción o
la coproducción de programas destinados a servicios de comunicación
audiovisual o servicios de comunicación radiofónica, que sean
adjudicados por proveedores del servicio de comunicación audiovisual o
radiofónica, o los relativos al tiempo de radiodifusión o al suministro de
programas que sean adjudicados a proveedores del servicio de
comunicación audiovisual o radiofónica.
b) Los incluidos dentro del ámbito definido por el Tratado FUE art.346
que se concluyan en el sector de la defensa.
c) Los declarados secretos o reservados, o aquellos cuya ejecución deba
ir acompañada de medidas de seguridad especiales conforme a la
legislación vigente, o en los que lo exija la protección de intereses
esenciales para la seguridad del Estado, cuando la protección de los
intereses esenciales de que se trate no pueda garantizarse mediante la
aplicación de las normas que rigen los contratos sujetos a regulación
armonizada.
d) Aquellos cuyo objeto principal sea permitir a los órganos de
contratación la puesta a disposición o la explotación de redes públicas de
comunicaciones o la prestación al público de uno o varios servicios de
comunicaciones electrónicas.
e) Aquellos que tengan por objeto determinados servicios jurídicos.
f) Los que tengan por objeto servicios de defensa civil, protección civil y
prevención de riesgos laborales prestados por organizaciones o
asociaciones sin ánimo de lucro, salvo los servicios de transporte en
ambulancia de pacientes.
g) Los que tengan por objeto servicios públicos de transporte de viajeros
por ferrocarril o en metro, así como las concesiones de servicios de
transporte de viajeros.
h) Los contratos de concesión adjudicados para la puesta a disposición o
la explotación de redes fijas destinadas a prestar un servicio al público en
relación con la producción, el transporte o la distribución de agua
potable, así como el suministro de agua potable a dichas redes.
Precisiones
Los contratos sujetos a regulación armonizada son, en definitiva, contratos típicos

que, por su especie -los de colaboración entre sectores público y privado-, hasta su
desaparición por LCSP, con efecto 10-3-2018- o por su cuantía -los de obras,
concesión de obras públicas, suministro y servicios en ciertos casos- quedan
sometidos a un tratamiento específico (CEst Dict 514/2006 ).
SECCIÓN 5
1480 La finalidad del acto administrativo es constituir, modificar o hacer cesar

una situación concreta, conforme a las disposiciones del ordenamiento
jurídico (TS 26-9-84). Constituye la razón de su producción, de ahí que,
en caso de faltar, sea aquel contrario al ordenamiento y, por tanto,
inválido.
La adecuación del contenido del acto a los fines del mismo da lugar al
principio de congruencia. Este principio puede entenderse en un doble
sentido:
a) Con carácter general, como vinculación del contenido del acto a la
finalidad de la potestad actuada. Se identifica, prácticamente, con la
interdicción de la desviación de poder.
La desviación de poder es el ejercicio de potestades administrativas para
fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (TS 1-10-82 ,
EDJ 5635 ; TSJ Cantabria 7-4-98 , EDJ 61371 ). Supone la existencia
de un acto administrativo discrecional o reglado que se inserta en el
marco de la competencia específica del órgano correspondiente y es
ajustado al ordenamiento en cuanto a los requisitos extrínsecos, si bien se
encuentra, en mayor o menor grado afectado de invalidez, por estar
encaminado a la consecución de fines distintos a los marcados por la Ley
al otorgar a la Administración las potestades correspondientes a
facultades de obrar con fuerza de obligar, que son siempre los de
promoción de interés público.
1481 Al respecto han de hacerse las siguientes observaciones (TS 29-6-84):

• No cabe desorbitar su extensión, hasta llegar a confundir dicho
principio con cualquier infracción del ordenamiento jurídico.
• Es un vicio de legalidad (no de mera moralidad).
• La diversión de fin no implica que la finalidad desviada haya de ser
ilegal.
• La presunción de legalidad del acto no se ve afectada por la invocación
de este vicio, por lo que, quien lo alega ha de probar cumplidamente que
la Administración, al dictar la disposición general o el acto administrativo
impugnado en vía jurisdiccional, incidió en una desviación teleológica, con
una finalidad distinta del bien común o interés general, que entraña la
desviación de poder. No es suficiente la mera cita de preceptos o normas
jurídicas para justificarla (TS 18-11-86 , EDJ 7448 ).
• Se admite la prueba indirecta o por presunciones, al ser difícil probarla

directamente (TS 10-10-87 , EDJ 7249 ).
• No cabe identificar la infracción del principio de igualdad con el de la
desviación de poder (TS 15-6-82 , EDJ 3967 ).
• Es posible su concurso en el ámbito de potestades regladas, aunque es
más fácil aislarla en el ejercicio de las discrecionales (TS 28-10-99 , EDJ
744 ).
• Puede producirse por actuación positiva o por deliberada pasividad
en relación con el ejercicio de una competencia específica obligatoria no
actuada (TS 5-10-83 , EDJ 5054 ; 3-2-84 , EDJ 688 ).
• Normalmente implica el ejercicio extrínsecamente correcto, es decir,
aparentemente legal, de una potestad administrativa (TS 10-12-85 , EDJ
6478 ; 24-6-86 , EDJ 4399 ).
• No cabe confundir la desviación en estudio con el mayor o menor
acierto del acto considerado (TS 21-3-92, EDJ 2743 ).
• Sirviendo la actuación administrativa al interés público que le es propio,
resulta indiferente que, a la vez, pueda beneficiar indirectamente a un
particular o particulares concretos (TS 23-1-04, EDJ 2247 ).
1482
Precisiones
Se considera una actuación desviada por parte del ayuntamiento que, en un

procedimiento de aprobación y adjudicación de un programa de actuación
urbanizadora (instrumento urbanístico de planificación y gestión existente en
algunas comunidades autónomas) varía arbitrariamente las circunstancias cuando,
apoyándose en unos instrumentos de planeamiento que contemplaban el sistema de
gestión indirecta, y tras haber amparado sin reservas el trámite de adjudicación con
base a ese sistema, de repente altera el mismo, para adoptar -sin una sola razón para
rechazar las iniciativas privadas presentadas- el sistema de gestión directa, que luego
se canaliza a través de una empresa mixta que se crea de forma inmediata, con
capital privado en un 45%; todo ello sin proceder a la necesaria modificación del
plan, ya que únicamente se indicaba en el acuerdo anulado que se iba a iniciar la
modificación puntual del planeamiento, lo cual no se hizo (TSJ Castilla-La Mancha
6-11-03, EDJ 206846 ).
1483 b) En sentido procedimental, se refiere al contenido posible de los actos

resolutorios o resoluciones en procedimientos administrativos iniciados a
solicitud de parte, incluidos los recursos, o de oficio.
El principio procesal de congruencia en las resoluciones administrativas
es distinto al que rige en el proceso judicial ordinario, ya que el órgano
decisor administrativo no está tan rígidamente ligado a las pretensiones
de las partes ni constreñido a actuar estricta y exclusivamente
ateniéndose solo a la cuestión o cuestiones planteadas por los
interesados (TS 26-11-97, EDJ 10252 ; 25-5-66).
Este principio supone para las Administraciones públicas el deber y la
carga de resolver por parte del órgano administrativo correspondiente
que intervenga con competencia resolutoria en uno de los
procedimientos antes aludidos. Dicho deber, es correlativo al oportuno
derecho del interesado y se descompone en tres aspectos:
1. El deber mismo de dictar resolución expresa en todo procedimiento,

ya sea iniciado a instancia o solicitud de parte, ya sea iniciado de oficio, a
no ser que concurra alguno de los supuestos previstos en el
ordenamiento como excluyentes de la obligación de resolver (LPAC
art.21 , 24 y 25 ; LGT art.103.2 ; L 1/1998 art.13 ).
2. La obligación de pronunciarse sobre todas las cuestiones que se
deriven del expediente, y solo sobre estas cuestiones. La obligación de
extender la resolución a todos los aspectos derivados del expediente es
una manifestación del carácter inquisitivo del procedimiento
administrativo y resulta de la implicación directa del interés general en las
actuaciones de la Administración (LPAC art.88 y 119 ; LGT
art.103.1 y 237 ; L 1/1998 art.13.1 ; RD 520/2005 art.59 ; RDLeg
2795/1980 art.17 ; RD 391/1996 art.40 ).
3. El deber de motivar cumplidamente los actos administrativos
resolutorios, cuando así resulte de la Ley (LPAC art.35 ).
1484
Precisiones
1) Estas cuestiones se estudian con mayor detalle en el nº 2150 s.

2) La modificación puntual de cierto planeamiento urbanístico para permitir la
instalación de una funeraria en suelo no urbanizable, con connivencia entre la
empresa interesada y el ayuntamiento, está incursa en desviación (TSJ País Vasco
21-1-03, EDJ 22465 ). Este vicio aparece muy ligado a la prohibida reserva de
dispensación.
3) Incurre en tal desviación la denegación municipal de cédula de habitabilidad con
la finalidad de forzar al solicitante a abonar los gastos de urbanización pendientes,
atendido el objeto de este documento -como comprobación de que la vivienda
reúne las condiciones de salubridad y sanidad necesarias para que las personas que
la habiten lo puedan hacer en adecuadas condiciones, sin peligro para la salud- ajeno
a este fin indirecto (JCA Madrid núm 3 24-2-06, Proc 5/04).
4) Por el contrario, no incurre en este vicio la modificación, por un ayuntamiento, de
un plan parcial para crear las condiciones urbanísticas -usos permitidos- precisas que
permiten adjudicar -o favorecen su adjudicación- una licencia autonómica para
instalación de casino a la empresa, de entre las concurrentes, que va a instalar el
establecimiento en el municipio de aquel, en detrimento de las demás concurrentes,
cuyas instalaciones radicarían en otros términos municipales de resultar
adjudicatarias, pues supone el ejercicio de la potestad de planeamiento en beneficio
del interés del municipio (TSJ La Rioja 23-11-04).
SECCIÓN 6
1490 Todo acto administrativo ha de tener una causa y esta ha de ser típica,
pues viene condicionada por los intereses públicos (TS 22-3-88 , EDJ
2407 ). La causa se configura como un requisito esencial de los actos
administrativos.
En estos actos los motivos están siempre incorporados a la causa, lo que
permite su identificación conceptual con esta, que sería rechazable en
otros ámbitos jurídicos (fundamentalmente, en el negocio jurídico
entendido como categoría).
Se aplica el principio según el cual, cuando cesa la causa , cesan los

efectos; principio del que hay aplicaciones importantes en nuestro
Derecho, tales como la reversión expropiatoria (LEF art.54 y 55 ), la
revocación de licencias (RSCL art.16 ), la devolución de tasas fiscales por
desaparición de la causa impositionis, la devolución de subvenciones por
incumplimiento de la actividad subvencionada (TS 28-10-86 , EDJ
6800 ). El mecanismo fundamental de control de la causa del acto es la
motivación (TS 11-2-98, EDJ 1368 ) o justificación del criterio
administrativo.
Es distinto de la causa (y del fin o finalidad) el presupuesto de hecho del
acto administrativo. Por virtud del principio de legalidad, la
Administración pública solo puede actuar en los términos de una previa
previsión normativa, por lo que el acto administrativo es siempre una
actuación de aplicación de la Ley o, en general, de la norma, en ejercicio
de una potestad.
La aplicación de la norma exige siempre el concurso o actualización de la
hipótesis prevista en ella, a fin de que pueda producirse la consecuencia
jurídica igualmente prevista por la misma. Esto supone, en definitiva, que
es inherente al acto administrativo la existencia de un presupuesto fáctico
que justifique su producción, constituyendo al tiempo un elemento
reglado del mismo, fácilmente controlable de forma judicial (García de
Enterría). Como ejemplo, el hecho imponible como presupuesto de
naturaleza jurídica o económica del tributo (LGT art.20 ).
SECCIÓN 7
(LPAC art.36 )
1500 En la medida en que todo acto administrativo, en sentido estricto, es una

declaración de voluntad, o, en sentido más amplio, de conocimiento, juicio
o deseo, es elemento esencial del mismo la expresión externa que
permita, primero, su existencia y producción y, segundo, la constancia de
dicha declaración o manifestación volitiva que posibilite su efectividad.
No puede confundirse el acto administrativo en sí mismo con su
manifestación (TS 31-12-83 , EDJ 7161 ). Tampoco puede confundirse
el acto con su traslado. El traslado es la comunicación del contenido del
mismo por parte del órgano competente, que no coincide necesariamente
con el órgano resolutorio.
La omisión de los requisitos formales se ha equiparado tradicionalmente
al vicio de procedimiento, por lo que solo en aquellos casos en los que la
ausencia de forma sea esencial, impidiendo alcanzar su fin al acto, o
produzca indefensión, estaremos en presencia de vicio de anulabilidad
(LPAC art.48 ).
Las reglas vigentes con relación a la forma de los actos administrativos
son las que se exponen a continuación.
Precisiones
Las resoluciones administrativas deben atender a las exigencias que, potencialmente,

impongan normas sectoriales o legales en general. Por ejemplo, las que se refieran a
inmuebles, deben incorporar la referencia catastral de los mismos (RDLeg 1/2004
art.38 ).
1502 Forma oral o escrita

En general, no rige un criterio formalista, de manera que el acto haya de
guardar una determinada forma para ser considerado producido y
existente.
Por el contrario, el acto debe expresarse en aquella forma que sea
adecuada a su contenido y naturaleza. De esta manera, los actos
administrativos se deben producir por escrito, a menos que su naturaleza
exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia.
La expresión del acto puede ser meramente oral, en caso de que su
naturaleza lo permita (AN 19-7-01, EDJ 43188 ). Supuesto natural de
actos verbales es el de las órdenes castrenses de superior a inferior, así
como las instrucciones jerárquicas ordinarias.
En materia de contratación de las Administraciones públicas, rige el
criterio de que estas (y no solo ellas, sino también cualquier entidad que
forme parte del sector público) solo pueden contratar verbalmente en
caso de expedientes de emergencia (LCSP art.37 ). En aquel supuesto, el
acto administrativo de adjudicación -principal y casi único acto
preparatorio en este tipo de expedientes- será verbal. Esta regla resulta
de aplicación a los contratos administrativos, a los actos separables de los
contratos privados de la Administración e, incluso, a los negocios
excluidos de la legislación de contratos, al ser calificable como principio
(JCCA Dict 42/1998 ). También a los contratos -siempre privados en el
sistema de LCSP- de las entidades no administrativas integrantes del
sector público (LCSPart.3 y 26 ; nº 1473 ).
No admiten expresión oral, por ser para ellos la forma escrita
imprescindible, los actos de rescisión, revocación o extinción de
contratos administrativos (TS 19-1-90 , EDJ 348 ). Tampoco los
informes o dictámenes u otros actos de colaboración en la elaboración
de disposiciones generales (TS 10-7-90 , EDJ 7408 ). Tampoco cabe
admitir la licencia urbanística verbal, que introduciría un factor de grave
inseguridad jurídica y menos aún el ámbito de las llamadas licencias
provisionales (LS/76 art.58.2 ) que exigen determinados compromisos
incluso con trascendencia registral (TS 21-1-92, EDJ 417 ).
En suma, rige el principio de antiformalismo o de ausencia de
formalidades no esenciales, que supone que no sea exigible un rígido
formulismo, tanto en el orden del razonamiento contenido en el acto,
como en relación con su análisis dialéctico, bastando que en su contexto
directo o referencial se encuentren suficientemente expresados los
fundamentos de hecho y de derecho que, como premisas necesarias
conducen a la parte dispositiva del acto administrativo que se cuestiona

(TS 29-1-80 , EDJ 15662 ).
Precisiones
1) La existencia de un acto administrativo no se encuentra condicionada a que el

mismo se manifieste en determinada forma, dado los amplios términos en que se
expresa LPAC art.36.2 , que admite que los órganos administrativos ejerzan su
competencia de forma verbal, e incluso que el acto sea jurídicamente imputable a la
voluntad de la Administración. Cuestión distinta es que, a efectos de probar la
existencia de un acto administrativo, se exija una forma que permita acreditar su
contenido (CEst Dict 1092/14).
2) Frecuentemente es la urgencia la que justifica la oralidad. Además de los
contratos de emergencia ya expuestos, pueden citarse como ejemplo las órdenes de
ejecución verbales previstas en casos de excepcional urgencia (p.e. D Aragón
347/2002 art.164 ).
3) Al tratarse de un acto verbal, el plazo para recurrir, al no haberse notificado
correctamente, solo comienza desde que el interesado realice actos que supongan
su conocimiento -LPAC art.40 - (TSJ Las Palmas 6-5-09, EDJ 124968 ).
1504 Soporte informático

(LPAC art.10 , 12 y 13 ; LRJSPart.42 a 45 ; LBRL art.70 bis.3 ; RD 1671/2009 )
La LPAC asume como principio la emisión y expresión del acto por

medios electrónicos, esto es, en soporte informático, como una de las
manifestaciones del principio general de digitalización del procedimiento
administrativo.
Por ello, no cabe rechazar -como tampoco cabe en el régimen
precedente- la expresión -original y copias- del acto en soporte
informático, siempre que la autoría del mismo quede garantizada -p.e.
mediante firma electrónica- (TS 3-11-97, EDJ 8158 ; EDJ 57455 ).
Antes al contrario, la expresión en este soporte pasa a ser la regla general
u ordinaria.
En tal sentido se establece el siguiente régimen:
a) Las Administraciones públicas deben impulsar el empleo de las
técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el
desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias.
b) Se reconoce a los ciudadanos y administrados el derecho a
relacionarse con las Administraciones públicas utilizando medios
electrónicos, así como para obtener informaciones, realizar consultas y
alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar
pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las
resoluciones y actos administrativos. La efectividad de este régimen se
produce de acuerdo con el régimen de fechas y transitoriedad expuesto
en el nº 3288 .
c) Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la
instrucción por medios electrónicos de los procedimientos y para la
producción de actos administrativos deben garantizar el control de los
tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables así como
la tramitación ordenada de los expedientes y facilitar la simplificación y la

publicidad de los procedimientos.
d) Las Administraciones públicas pueden utilizar los siguientes sistemas
para su identificación electrónica y para la autenticación de los
documentos electrónicos (cuyo objeto será ordinariamente o podrá ser
un acto administrativo) que produzcan:
- sistemas de firma electrónica reconocida y cualificada o avanzada,
basados en la utilización de certificados de dispositivo seguro o medio
equivalente que permita identificar la sede electrónica y el
establecimiento con ella de comunicaciones seguras;
- sistemas de firma electrónica para la actuación administrativa
automatizada;
- sistema de firma electrónica del personal al servicio de las
Administraciones públicas, que podrá identificar de forma conjunta al
titular del puesto de trabajo o cargo y a la Administración u órgano en la
que presta sus servicios, pudiendo utilizarse a estos efectos la firma
electrónica basada en el DNI o, por razones de seguridad pública,
sistemas referidos solo al número de identificación profesional del
empleado público;
- intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de
comunicación, conforme a lo específicamente acordado entre las partes.
Precisiones
Las Administraciones públicas pueden determinar los trámites e informes que

incluyan firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basada en
certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica. Con el fin
de favorecer la interoperabilidad y posibilitar la verificación automática de la firma
electrónica de los documentos electrónicos, cuando una Administración utilice
sistemas de firma electrónica distintos de aquellos basados en certificado
electrónico reconocido o cualificado, para remitir o poner a disposición de otros
órganos, organismos públicos, entidades de Derecho público o Administraciones la
documentación firmada electrónicamente, puede superponer un sello electrónico
basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado.
Asimismo, cada Administración, organismo o entidad puede determinar si solo
admite o emplea algunos de estos sistemas para realizar determinados trámites o
procedimientos de su ámbito de competencia.
1506 e) Los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte, a través de

los repetidos medios por las Administraciones públicas, o los que estas
emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios,
gozan de la validez y eficacia de documento original, siempre que quede
garantizada su autenticidad, integridad y conservación y, en su caso, la
recepción por el interesado, así como el cumplimiento de las garantías y
requisitos exigidos por la Ley.
f) Los documentos electrónicos -que incorporan o pueden incorporar
actos administrativos- deben cumplir los siguientes requisitos para su
validez (RD 1671/2009 art.41 y 42 -en el ámbito estatal-, no
derogados expresamente por la LPAC):
- contener información de cualquier naturaleza;
- archivar de la información en un soporte electrónico según un formato

determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado;
- contar con datos de identificación que permitan su individualización, sin
perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico;
- haber sido expedidos y firmados electrónicamente mediante los
sistemas de firma indicados, y ajustarse a los requisitos de validez
previstos en la ley aplicable.
Pueden además incorporar metadatos (referentes a cualquier tipo de
información en forma electrónica asociada a los documentos electrónicos,
de carácter instrumental e independiente de su contenido, destinada al
conocimiento inmediato y automatizable de alguna de sus características,
con la finalidad de garantizar la disponibilidad, el acceso, la conservación y
la interoperabilidad del propio documento).
Precisiones
1) Previsiones semejantes se recogen específicamente para la gestión recaudatoria

de la Seguridad Social (RD 1415/2004 disp.adic.4ª ).
2) La firma electrónica se expone en el nº 1513 s.
3) En materia de Administración electrónica, la regulación de los extremos a que se
refiere la registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de
empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la
Administración, archivo único electrónico, queda diferida en lo que a su entrada en
vigor se difiere hasta el 2-10-2020 (LPAC disp.final 7ª redacc RDL 11/2018). Ello
significa que hasta esa fecha será aplicable la regulación preexistente (LPAC
disp.trans.4ª y disp.derog. ).
1508 Constancia escrita de actos verbales

En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia
de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se
debe efectuar y firmar por el titular del órgano inferior o funcionario que
la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la
autoridad de la que procede.
Si se trata de resoluciones, el titular de la competencia debe autorizar una
relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su
contenido. La autorización se ha de efectuar mediante la firma autógrafa
(TSJ C.Valenciana 16-12-98 , EDJ 61397 ).
Precisiones
Lo expuesto sobre autorización de las resoluciones dictadas verbalmente es la

práctica habitual para las resoluciones sancionadoras en materia de tráfico y
seguridad vial , así como en lo que se refiere a transportes por carretera (TSJ
Aragón 2-1-03, EDJ 96203 ).
Conforme a esta regla, la autoridad sancionadora -el jefe provincial de tráfico
respectivo (RDLeg 6/2015 art.84 )- debe suscribir una relación colectiva única, sin
perjuicio del traslado individualizado de cada acto al respectivo interesado. La
jurisprudencia admite como correcta, en general, esta práctica, que se permite
expresamente en RD 320/1994 art.15.1 .
1510 Diversos actos de la misma naturaleza

Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma
naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, pueden
estos refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente,
que debe especificar las personas u otras circunstancias que
individualicen los efectos del acto para cada interesado.
1512 Firma
Según la doctrina y jurisprudencia tradicionales, el acto administrativo
debe ir firmado, con firma autógrafa (no estampillada) del titular del
órgano competente para dictarlo. Bajo la LPAC y la LRJSP el principio
general es que la firma sea electrónica (LRJSP art.42 s. ).
La ausencia de firma adecuada ha sido considerada, en ocasiones, tan
relevante como para hacer inexistente el acto administrativo (TSJ La Rioja
17-4-96; 14-6-97; TSJ Castilla y León 8-4-97; TSJ Asturias 22-7-98 , EDJ
61352 ; TSJ Extremadura 25-9-00; 19-10-00). En otras ocasiones, tales
vicios -conjuntamente valorados- han constituido defectos invalidantes,
sin determinar la inexistencia del acto (TSJ C.Valenciana 16-12-98 , EDJ
61397 ; TSJ Navarra 17-1-00, EDJ 204 ). No obstante, el Tribunal
Supremo ha considerado que la falta de firma es un defecto subsanable
no calificable de irregularidad invalidante (TS 26-11-99 , EDJ 41923 ;
auto 26-5-99 , EDJ 80988 ).
En el campo de los actos tributarios , se ha entendido que ha de
distinguirse entre los actos administrativos ordinarios y los actos girados
en masa (normalmente liquidaciones de tributos cobrados
periódicamente por recibo o figuras próximas, como el caso de las
liquidaciones del recurso cameral permanente giradas por las cámaras de
comercio, industria y navegación). Para estos últimos debe admitirse el
empleo de firmas estampilladas, ya que la garantía de su autenticidad se
consigue por medios diversos, compatibles con la eficacia de la actuación
administrativa -p.e. mediante la cita del acuerdo del comité ejecutivo de la
cámara del que trae causa la liquidación, así como por la inclusión del
código de barras del destinatario y número concordante correspondiente
a la cámara (TEAR La Rioja 28-12-00).
Precisiones
Uno de los escasos ejemplos de referencia a la firma del acto como elemento del
mismo está contenido en NF Gipuzkoa 6/2005 art.71.2 . Asimismo NF Bizkaia
3/1987 art.67 . También L Castilla-La Mancha 11/2003 art.37.2 .
1513 Firma electrónica

(Dir 1999/93/CE ; L 59/2003 ; LPAC disp.final 2ª )
La electrónica puede definirse como aquella firma consistente en una

secuencia de cifras, códigos, claves y similares procedimientos (TS 3-11-
97 , EDJ 57455 ).
Los sistemas de firma electrónica en actuaciones automatizadas son

principalmente los siguientes:
a. El sello electrónico de Administración pública, órgano o entidad de
derecho público, se basa en certificado electrónico que reúna los
requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica (inclusivo del
número de identificación fiscal y la denominación correspondiente,
pudiendo contener la identidad de la persona titular en el caso de los
sellos electrónicos de órganos administrativos). La relación de sellos
electrónicos utilizados por cada Administración, incluyendo las
características de los certificados electrónicos y los prestadores que los
expiden, debe ser pública y accesible por medios electrónicos. Además,
cada Administración ha de adoptar las medidas adecuadas para facilitar la
verificación de sus sellos electrónicos.
b. El código seguro de verificación vinculado a la Administración pública,
órgano o entidad y, en su caso, a la persona firmante del documento.
Permite en todo caso la comprobación de la integridad del documento
mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente.
Los documentos electrónicos transmitidos en entornos cerrados de
comunicaciones establecidos entre Administraciones públicas, órganos y
entidades de derecho público, se consideran válidos a efectos de
autenticación e identificación de los emisores y receptores. Cuando los
participantes en las comunicaciones pertenezcan a una misma
Administración , esta determina las condiciones y garantías por las que se
regirá que, al menos, comprenderá la relación de emisores y receptores
autorizados y la naturaleza de los datos a intercambiar. Cuando los
participantes pertenezcan a distintas Administraciones, las condiciones y
garantías se establecen mediante convenio. En todo caso debe
garantizarse la seguridad del entorno cerrado de comunicaciones y la
protección de los datos que se transmitan.
En el ámbito de la Administración del Estado, la creación de sellos
electrónicos se realiza mediante resolución de la Subsecretaría del
Ministerio o titular del organismo público competente, publicada en la
sede electrónica correspondiente y en la que debe constar (RD
1671/2009 art.19 , no derogado expresamente por la LPAC):
- organismo u órgano titular del sello que será el responsable de su
utilización, con indicación de su adscripción en la Administración General
del Estado u organismo público dependiente de la misma;
- características técnicas generales del sistema de firma y certificado
aplicable;
- servicio de validación para la verificación del certificado;
- actuaciones y procedimientos en los que podrá ser utilizado.
1514 Los certificados de sello electrónico tendrán, al menos, los siguientes

contenidos:
- la descripción del tipo de certificado, con la denominación «sello
electrónico»;
- el nombre y NIF del suscriptor.
El modo de emitir los certificados electrónicos de sello electrónico se

define en el Esquema Nacional de Seguridad.
La Administración General del Estado y sus organismos públicos
vinculados o dependientes pueden utilizar sistemas de código seguro de
verificación de documentos en el desarrollo de actuaciones
automatizadas. Dicho código vinculará al órgano u organismo y, en su
caso, a la persona firmante del documento, permitiéndose en todo caso la
comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la
sede electrónica correspondiente. El sistema de código seguro de
verificación debe garantizar, en todo caso, el carácter único del código
generado para cada documento, su vinculación con él y con el firmante,
garantizando asimismo la posibilidad de verificar el documento por el
tiempo que se establezca en la resolución que autorice la aplicación de
este procedimiento (RD 1671/2009 art.20 , no derogado expresamente
por la LPAC).
La aplicación de este sistema requiere una orden del ministro
competente o resolución del titular del organismo público, previo informe
del Consejo Superior de Administración Electrónica, que se publica en la
sede electrónica correspondiente. Dicha orden o resolución del titular del
organismo público, además de describir el funcionamiento del sistema,
debe contener de forma inequívoca los siguientes datos:
- actuaciones automatizadas a las que es de aplicación el sistema;
- órganos responsables de la aplicación del sistema;
- disposiciones que resultan de aplicación a la actuación;
- indicación de los mecanismos utilizados para la generación del código;
- sede electrónica a la que pueden acceder los interesados para la
verificación del contenido de la actuación o documento;
- plazo de disponibilidad del sistema de verificación respecto a los
documentos autorizados mediante este sistema.
1515 La Administración responsable de la aplicación de este sistema dispondrá

de un procedimiento directo y gratuito para los interesados. El acceso a
los documentos originales se realizará de acuerdo con las condiciones y
límites que establece la legislación de protección de datos personales u
otra legislación específica, así como el régimen general de acceso a la
información administrativa (LPAC art.13.d ; L 19/2013 ).
Se han de adoptar las medidas necesarias para garantizar la constancia de
la autenticación e integridad de los documentos con posterioridad al
vencimiento del plazo de disponibilidad del sistema de verificación, a los
efectos de su posterior archivo.
Por fin, con el fin de mejorar la interoperabilidad electrónica y posibilitar
la verificación de la autenticidad de los documentos electrónicos sin
necesidad de acceder a la sede electrónica para cotejar el código seguro
de verificación, podrá superponerse a este la firma mediante sello
electrónico.
Precisiones
1) Los sellos electrónicos de la AEAT se han aprobado por AEAT Resol 4-2-11 ,
que además aprueba ciertas disposiciones sobre su código seguro de verificación.
2) Los documentos administrativos presentados en formato firmados
electrónicamente mediante Código Seguro de Verificación (CSV) han de admitirse
en los Registro de la Propiedad, por aplicación de la L 11/2007 y su normativa de
desarrollo. En este sentido, DGRN Resol 18-4-12 respecto de documentos de la
AEAT, con análisis de la AEAT Resol 4-2-11 , afirmando la necesidad de
interpretar el convenio entre la AEAT y el Colegio de Registradores de 22-6-08 de
acuerdo con la normativa sobre Administración electrónica. Asimismo, no se
considera necesario el sellado temporal -asociado a la firma- en caso de
presentación física en el Registro de un documento administrativo. También sobre
estas cuestiones, DGRN Resol 26-6-18 .
3) Hay que tener presente lo que se expone sobre documentos electrónicos en el
nº 3443 .
4) La L 11/2007 ha sido derogada por la LPAC, que además modifica la L
59/2003 . La LPAC se refiere a la firma electrónica en diversos preceptos (LPAC
art.10 , 12 y 13 ). La LRJSP regula la firma electrónica en lo que tiene que ver
con su uso por parte de las Administraciones públicas (LRJSP art.42 s. ).
5) Se han aprobado algunas disposiciones autonómicas sobre esta cuestión (p.e. D
Asturias 37/2018 disp.adic.2ª ; D Cantabria 60/2018 art.24 ; D Castilla-La
Mancha 12/2010 art.29 s. ; D Extremadura 225/2014art.39 a 41 ; D
C.Valenciana 220/2014 art.26 s. ).
1516 Desde la aprobación de la L 59/2003 , la firma electrónica se admite

como expresión de la autoría en los actos administrativos.
La firma electrónica avanzada , siempre que esté basada en un
certificado reconocido y que haya sido producida por un dispositivo
seguro de creación de firma, tiene, respecto de los datos consignados en
forma electrónica, el mismo valor jurídico que la firma manuscrita en
relación con los consignados en papel y es admisible como prueba en
juicio, debiendo valorarse según los criterios de apreciación establecidos
en las normas procesales.
Es firma electrónica avanzada la que permite la identificación del
signatario y ha sido creada por medios que este mantiene bajo su
exclusivo control, de manera que está vinculada únicamente al mismo y a
los datos a los que se refiere, lo que permite que sea detectable cualquier
modificación ulterior de estos. Se presume que la firma electrónica
avanzada reúne las condiciones necesarias para producir los efectos
indicados cuando el certificado reconocido en que se base haya sido
expedido por un prestador de servicios de certificación acreditado y el
dispositivo seguro de creación de firma con el que esta se produzca se
encuentre certificado. Dicha certificación debe acomodarse a lo
establecido en L 59/2003 art.26 .
A la firma electrónica que no reúna todos los requisitos señalados, no se
le niegan efectos jurídicos ni se excluye como prueba en juicio, por el
mero hecho de presentarse en forma electrónica.
1517 En relación con su uso por las Administraciones públicas se establece lo

siguiente:
• El uso de la firma electrónica se puede supeditar, por la normativa

estatal o, en su caso, autonómica, a las condiciones adicionales que se
consideren necesarias, para salvaguardar las garantías de cada
procedimiento.
• Las condiciones adicionales que se establezcan pueden incluir la
prestación de un servicio de consignación de fecha y hora, respecto de
los documentos electrónicos integrados en un expediente administrativo.
El citado servicio consistirá en la acreditación, por el prestador de
servicios de certificación o por un tercero, de la fecha y hora en que un
documento electrónico es enviado por el signatario o recibido por el
destinatario.
• Las normas estatales que regulen las condiciones adicionales sobre el
uso de la firma electrónica solo pueden hacer referencia a las
características específicas de la aplicación de que se trate y se han de
dictar a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas y previo informe del Consejo Superior de Informática.
• Las condiciones adicionales deben garantizar el cumplimiento de lo
establecido sobre actos en soporte informático (nº 1504 ). Han de ser
objetivas, razonables y no discriminatorias y no pueden obstaculizar la
prestación de servicios al ciudadano, cuando en ella intervengan distintas
Administraciones públicas, nacionales o extranjeras.
• Puede someterse a un régimen específico, la utilización de la firma
electrónica en las comunicaciones que afecten a la información
clasificada , a la seguridad pública o a la defensa . Asimismo, el
ministerio del ramo de Administraciones públicas, respetando las
condiciones previstas en la norma de referencia, puede establecer un
régimen normativo destinado a garantizar el cumplimiento de las
obligaciones tributarias, determinando, respecto de la gestión de los
tributos, la posibilidad de que el signatario sea una persona física o una
persona jurídica.
• Todos los sistemas de identificación y firma electrónica previstos en la
LPAC y la LRJSP tienen plenos efectos jurídicos (L 59/2003 art.3.11 ).
Junto con las reglas anteriores, al regularse la firma en el seno de las
relaciones electrónicas entre administrados -a los que reconoce el
derecho de usar la incorporada al DNI (RD 1553/2005 )- y
Administraciones, se permite que la identificación y autenticación del
ejercicio de la competencia pueda realizarse mediante firma electrónica
del personal al servicio de aquellas (LRJSP art.42 s. ).
Cada Administración podrá proveer a su personal de sistemas de firma
electrónica , los cuales podrán identificar de forma conjunta al titular del
puesto de trabajo o cargo y a la Administración u órgano en la que presta
sus servicios. La firma basada en el DNI podrá utilizarse a estos efectos.
1518
Precisiones
1) En el seno de las relaciones tributarias, ha de atenderse a la OM

HAP/800/2014 , que contiene reglas específicas sobre firma electrónica en este
ámbito.
2) También se permite el uso de firma electrónica en la emisión de publicidad formal
por los registradores de la propiedad y mercantiles (DGRN Circ 26-4-00),
actuaciones administrativas que, si bien no son actos administrativos, sí producen
importantes efectos jurídicos. Debemos distinguir al respecto:
• Notas simples informativas. Se admite sin limitación, incluso sin firma electrónica
avanzada.
• Información continuada solicitada por los notarios (D 2-6-1944 art.175 ). Se
admite en iguales términos, sin perjuicio del valor de certificación de dicha
información, en caso de que haya sido firmada mediante firma electrónica avanzada,
a instancia del solicitante.
• Certificaciones registrales. Es posible su extensión con firma avanzada. Sin
embargo, razones de prudencia, de facilitación del uso de la certificación como
medio de prueba en juicio o fuera de él, de seguridad jurídica y de orden registral,
aconsejan que, al tiempo de expedir tal certificación y antes de su remisión
telemática al solicitante, su contenido íntegro y literal sea objeto de un traslado a
papel y firmado con firma manuscrita por el registrador, que se ha de incorporar al
legajo correspondiente, para permitir así el contraste en caso de impugnación de la
certificación con su original (CC art.1220 ).
3) Se impone a las Administraciones públicas la admisión de todos los certificados
incluidos en la lista de confianza de prestadores de servicios de telecomunicación
(TSL) establecidos en España, publicada en la sede del ministerio del ramo de
industria. Se establece para ello un plazo transitorio de 2 años (L 15/2014
disp.adic.8ª ; LPAC art.10.2.a ).
4) Es muy relevante el RD 4/2010 , regulador del Esquema Nacional de
Interoperabilidad, que contiene disposiciones en materia de firma electrónica (nº
1513 ).
5) En el ámbito autonómico, algunas comunidades cuentan con disposiciones sobre
firma electrónica. Por ejemplo, Canarias (D Canarias 205/2001 ), La Rioja (L La
Rioja 3/2002 ), Baleares (D Baleares 107/2006 ), País Vasco (D País Vasco
21/2012 ) o Cataluña (L Cataluña 26/2010 disp.adic.6ª y disp.adic.7ª ; D
Cataluña 56/2009 ).
1520 Fecha y lengua

(LPAC art.15 )
Se considera elemento esencial la constancia de la fecha del acto.

El acto debe expresarse en castellano o en la lengua oficial de la
comunidad autónoma en cuyo territorio radique la sede del órgano autor
del mismo (o en la zona geográfica de la comunidad autónoma con lengua
cooficial).
Es posible el empleo de expresiones o alocuciones en lenguas distintas a
las anteriores -fundamentalmente, en latín-, siempre que ello no afecte a
la plena capacidad de comprensión del contenido y alcance del acto por
parte del destinatario.
El empleo de abreviaturas en el contenido del acto no está
necesariamente excluido, aunque, no parece lo más apropiado, ya que, en
la medida en que pueda causar indefensión en el destinatario, supone un
defecto que genera anulación (LPAC art.48.3 ; ver en este sentido TSJ
País Vasco 1-12-95). En caso de emplearse abreviaturas, resulta
recomendable aclarar previamente su contenido.
Precisiones
Sobre la lengua a utilizar en las relaciones jurídicas con la Administración, ver nº

3370 .
1522 Formalización
(RD 1465/1999 art.3 y4 )
Todo documento que contenga actos administrativos, incluidos los de

mero trámite, debe estar formalizado. Se entiende por formalización la
acreditación de la autenticidad de la voluntad del órgano emisor,
manifestada mediante firma manuscrita o por símbolos o códigos que
garanticen dicha autenticidad mediante la utilización de técnicas o medios
electrónicos (nº 2958 s. ).
En los restantes documentos, especialmente en aquellos de contenido
informativo, no se exige formalización, siendo suficiente con la
constancia del órgano autor del correspondiente documento.
En todos los documentos que contengan actos administrativos, incluidos
los de mero trámite, cuyos destinatarios sean los ciudadanos, debe figurar
un encabezamiento en el que consten al menos los siguientes datos:
- el título del documento, que debe expresar, con claridad y precisión, el
tipo de documento, su contenido esencial y, en su caso, el procedimiento
en el que se inserta; y
- el número o clave asignado para la identificación del expediente en el
que se integra el documento, con el objeto de facilitar al ciudadano su
mención en las comunicaciones que dirija a la Administración.
En los documentos que, de acuerdo con lo señalado, hayan de estar
formalizados, deben constar los siguientes datos:
• La denominación completa del cargo o puesto de trabajo del titular del
órgano administrativo competente para la emisión del documento.
• El nombre y apellidos de la persona que formaliza el documento.
• En los casos en que lo haga por delegación de competencias o
delegación de firma, se debe hacer constar tal circunstancia, expresando
la disposición de delegación y la denominación del cargo o puesto de
trabajo de quien formaliza.
• El lugar y la fecha en que se formalizó el documento.
• La identificación del destinatario del documento, expresándose
nombre y apellidos, si se trata de una persona física, la denominación
social en los casos de personas jurídicas privadas o la denominación
completa del órgano o entidad a la que se dirige.
En caso de que el acto deba contener motivación, esta se ha de
incorporar al texto notificado.
Téngase en cuenta, por último, que la falta de cumplimiento de las reglas
señaladas no implica necesariamente defecto formal del acto, siempre
que se cumpla la exigencia de expresión formal adecuada a su naturaleza
(al margen de las posibles repercusiones disciplinarias para el responsable
de la transgresión).
1524 Lugar de producción 

El lugar de producción del acto administrativo no es, en general,
elemento esencial del mismo, aunque un principio de normalidad
determine que los actos se produzcan en la sede del órgano
administrativo competente para producirlos.
Solo en el ámbito local, la adopción en un lugar determinado puede
constituir un elemento necesario de validez, respecto de los acuerdos
del pleno y comisión de gobierno, que se han de tomar en la sede de la
corporación, salvo fuerza mayor o habilitación de otro local por el
alcalde (ROFart.85.1 y 112.6 ).
1526 Defecto de forma y naturaleza del acto

La degradación de la forma del acto administrativo o del procedimiento
de producción del mismo no altera la naturaleza jurídica de aquel, es
decir, el defecto de forma no convierte al acto en actuación de
Derecho privado, ni altera su régimen jurídico, sin perjuicio las
consecuencias en lo que se refiere a la validez del acto.
Para determinar su naturaleza y régimen se atiende a la esencia del
acto, no obstante sus defectos extrínsecos.
Lo anterior es particularmente común en el ámbito de la contratación
de las Administraciones públicas, en el que se producen actuaciones
constitutivas de lo que se ha considerado como «huida» del Derecho
administrativo.
Tiene lugar esta a través de la evitación del procedimiento o del
sistema de adjudicación procedente, acudiendo a la adjudicación
directa en detrimento de la preceptiva subasta o del concurso (huida
relativa) o mediante la relajación total de la forma del contrato y del
expediente de contratación y procedimiento de adjudicación (huida
extrema). Así, por ejemplo, los supuestos de contratación verbal de
suministros (TS 19-7-99 , EDJ 18389 ).
SECCIÓN 8
1530 1. Actos definitivos 1535
2. Actos de trámite 1540
3. Actos que agotan y actos que no agotan la vía administrativa 1550
4. Actos de intervención, de fomento y de servicio público 1612
5. Actos favorables, desfavorables y de doble efecto 1635
6. Actos expresos, presuntos y tácitos 1647
7. Actos confirmatorios y de ejecución 1657
8. Actos jurisdiccionales 1665 
9. Actos principales y accesorios 1670
10. Actos singulares y generales 1675
1531 En la clasificación de los actos administrativos se emplea el término

«acto» en sentido técnico restringido. Podemos distinguir las siguientes
clases de tales actos.
1. Actos definitivos
1535 Los actos definitivos, también denominados resolutorios o finalizadores

del procedimiento, son aquellos que ponen fin a un procedimiento
administrativo.
El procedimiento administrativo ha de entenderse como sucesión de
trámites, iniciada de oficio o a solicitud de interesado, que finaliza en una
resolución expresa dictada por el órgano competente, presunta (imputada
a dicho órgano) o, excepcionalmente, por alguno de los modos no
ordinarios de terminación del procedimiento (nº 4155 s. ).
Los actos definitivos presentan las siguientes notas características:
a) Resuelven sobre la cuestión de fondo o sustantiva que constituye el
objeto del procedimiento, es decir, resuelven una instancia (TS 10-11-82 ,
EDJ 6798 ), de forma que producen algún efecto jurídico sobre la
situación preexistente a las actuaciones.
b) Son recurribles en vía administrativa (LPAC art.112 ), salvo cuando
agoten esta, o en recurso contencioso-administrativo.
c) Su contenido supone que siempre exista interés procesal -en sentido
técnico- en la impugnación de los mismos por persona interesada.
1536
Precisiones
1) No debe confundirse el procedimiento administrativo con la vía administrativa,

razón por la que no cabe confundir los actos definitivos con los actos que agotan la
vía administrativa (nº 1550 ). La extensión de esta vía puede:
• Coincidir con la del procedimiento administrativo, en caso de que el acto
resolutorio del mismo no sea susceptible de recurso administrativo de tipo ordinario
alguno, a salvo del potestativo de reposición, en su caso.
• No coincidir con la extensión del procedimiento:
- cuando, contra el acto resolutorio de dicho procedimiento, sea posible la

interposición de recurso administrativo; o
- cuando el procedimiento que se tome en consideración sea en sí mismo de recurso
contra otro acto definitivo (excepcionalmente, de trámite cualificado), aunque, en
este caso, el acto finalizador del procedimiento también agota la vía administrativa.
De acuerdo con ello, solo ciertos actos definitivos agotan la vía administrativa (los
que no admiten recurso administrativo ordinario, sin contar el de reposición); al
tiempo que algunos actos de trámite también la agotan (los que recaen en
procedimientos cuya resolución agotará la vía administrativa).
2) Muy excepcionalmente, algunos actos definitivos no son susceptibles de recurso
autónomo. Es el caso de los actos tributarios sustitutorios dictados por el órgano
que ha dictado un acto anterior recurrido en vía económico-administrativa, con
arreglo a LGT art.235.3 y RD 520/2005 art.52.3 y 4 . En este supuesto, el
órgano de gestión tributaria, ante la interposición de la reclamación, puede anular de
oficio el acto impugnado -si el escrito del recurrente contiene alegaciones- y dictar
otro en sustitución del mismo, si procede. Este acto sustitutorio no puede recurrirse
separadamente, sino que pasa a convertirse, junto con el acuerdo de anulación, en el
objeto de la reclamación ya interpuesta. Esta exclusión de impugnación autónoma
se justifica en razones de simplicidad y economía procesales.
2. Actos de trámite
1540 Los actos de trámite son aquellos que se integran dentro de un

procedimiento administrativo como pasos intermedios en el mismo, como
trámites que conducirán, en su caso, a un acto definitivo.
No son susceptibles (salvo los cualificados) de recurso administrativo ni
jurisdiccional, por carecer de sustantividad propia su contenido, ajeno al
fondo. La impugnación de los mismos no se justifica autónomamente por
carecer de interés procesal, pudiéndose alegar lo conveniente en relación
con el concreto acto de trámite en el recurso deducido contra el
correspondiente acto definitivo, si se interpone (LPAC art.112 ).
La inimpugnabilidad autónoma de los actos de trámite no cualificados no
es contraria a la tutela judicial efectiva (TS 3-3-97, EDJ 1934 ), si bien
debe interpretarse de modo restrictivo (TS 11-3-97, EDJ 2482 ).
Los actos de trámite tienen carácter de mera tramitación , ajenos al
objeto del procedimiento, lo que no obsta a que su producción impida la
caducidad del procedimiento o, en ciertos casos, el cumplimiento de la
prescripción.
Solo agotan la vía administrativa (y son recurribles autónomamente, si
son cualificados) en caso de que se integren en procedimientos cuya
resolución agote dicha vía.
1541 Los actos de trámite se subdividen, a su vez, en dos subcategorías

• Ordinarios o simples. Son los que responden plenamente a esta
condición.
• Cualificados (LPAC art.112.1 ; LJCA art.25.1 ; LOPJ art.143 ). Son
susceptibles de recurso autónomo en la medida en que producen efectos
relevantes en el seno del procedimiento: lo paralizan; deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto; pueden suponer perjuicio irreparable
a derechos e intereses legítimos, o generar indefensión (en el sentido de
restricción injustificada de las posibilidades alegatoria o probatoria del
interesado en el curso de las actuaciones).
No hay vinculación directa entre la consideración del acto (simple o
cualificado) y su relevancia procedimental. De esta manera, la calificación
de un acto de estos como simple o no cualificado, y la consiguiente
negación de la impugnabilidad autónoma del mismo, no impide que pueda
ser esencial en el procedimiento y que, en los supuestos en que fuere
preceptiva su producción y notificación, su ausencia o defecto pueda
conducir a la invalidez de la resolución definitiva, aunque para ponerla de
manifiesto no quepa recurso autónomo (por ejemplo, en ciertos casos, la
propuesta de resolución. Por el contrario, la falta de un trámite cualificado

puede no ser determinante de invalidez, si no es esencial.
1542 Son ejemplos de actos de trámite, los siguientes:

- el acto de incoación de procedimiento en general (TS 20-5-92, EDJ
4992 ; 23-1-04, EDJ 3413 ), sancionador (TS 11-4-91 , EDJ 3710 ;
TEAR La Rioja 31-10-00) o de procedimiento de inspección de Hacienda
(TS 3-10-88; TSJ Cantabria 5-2-98, EDJ 40780 ; TEAC 12-2-99 );
- el nombramiento de instructor o secretario en el procedimiento;
- las propuestas de resolución;
- la admisión a trámite de solicitud de particular;
- la aprobación inicial o provisional de instrumentos de planeamiento
urbanístico (TS 23-1-04, EDJ 2246 ); solo excepcionalmente cabe la
impugnación de los actos intermedios de formación de los instrumentos
de planeamiento cuando medie una nulidad de pleno derecho tan
ostensible y patente que permita anticipar el juicio sobre la legalidad del
acto final, evitando la continuación de un procedimiento que se sabe de
antemano viciado con defectos de imposible reparación (TS 19-10-93,
EDJ 9243 ; 27-3-96, EDJ 2595 ; 14-7-01, EDJ 47700 );
- el acto de levantamiento de diligencias en el procedimiento tributario de
inspección, a menos que se cualifiquen porque en ellas se haga algún
pronunciamiento sustantivo de fondo, como la interrupción de la
prescripción (TEAC 26-9-96);
- el acto de inclusión de un contribuyente en plan de inspección, que
además es confidencial y no se somete a notificación personal (TS 10-2-
10, EDJ 21739 ; 17-2-11, EDJ 16600 );
- la adjudicación provisional en subasta dentro de procedimiento de
apremio o de enajenación de bienes;
1543 - las notificaciones de otros actos administrativos;

- el acto de incoación de expediente sancionador (TSJ La Rioja 25-1-02);
- el avance de planeamiento (TSJ Galicia 24-5-01 , EDJ 98881 );
- la orden de inicio del expediente de tasación pericial contradictoria -LGT
art.57 , 134 , 135 (TEAR La Rioja 30-4-02);
- las actuaciones de comprobación de valores -LGT art.57 , 134 ,
135 , solo susceptibles de impugnación autónoma en caso de previsión
legal específica (TS 30-4-99 , EDJ 13404 ; 19-12-01, EDJ 65532 ; 1-3-
02, EDJ 4382 );
- la acumulación de reclamaciones económico-administrativas (TEAC 18-
6-03 );
- la iniciación de un expediente de lesividad (TSJ Cataluña auto 1-4-04);
- la denegación por el instructor de un procedimiento de expedición de
copias de documentos, no con carácter absoluto sino remitiendo al
interesado-solicitante a un trámite posterior de aquel (TS 17-7-03, EDJ
80767 );
- las declaraciones de impacto ambiental son actos de trámite, no
susceptibles de recurso autónomo (TS 8-4-11, EDJ 42293 ; 24-11-03,
EDJ 174423 ; 11-12-02 , EDJ 55751 ; en contra, TS 23-1-08, EDJ

25704 ; 13-3-07, EDJ 21063 ; 29-11-06, EDJ 388367 ). En todo
caso, no lo son los actos del órgano competente por las que se decide que
una actuación no se somete a trámite ambiental;
- la decisión de los incidentes de recusación (TS 7-7-10, EDJ 145228 );
- la aprobación inicial de un convenio urbanístico (TS 3-5-07, EDJ
33072 ; 20-10-05, EDJ 197740 ).
1544
Precisiones
1) La condición de acto de trámite depende de la realidad del acto, no de la

calificación dada por la Administración, fundamentalmente, en el pie de recurso.
2) Son necesariamente anteriores a la resolución , razón por la que no pueden
confundirse con los actos de ejecución de la misma. Sin embargo, en el
procedimiento de ejecución puede haber actos de trámite (García Gómez de
Mercado), señaladamente, en caso de que esta ejecución constituya un
procedimiento normalizado, como la vía administrativa de apremio (TS 19-4-97, EDJ
3347 ).
3) Se ha considerado acto de trámite cualificado el acuerdo de incoación de un
procedimiento de declaración de un conjunto histórico-artístico (TS 21-2-89).
4) Supuesto específico lo constituyen las declaraciones de lesividad, normalmente
por medio de órdenes (LPAC art.107 ), equiparables a los actos de trámite, pues no
estiman ni rechazan pretensiones de parte, no se pronuncian definitivamente sobre
el fondo del asunto y no tienen eficacia si no van seguidas de la interposición
(mediante demanda directa) de los correspondientes recursos contencioso-
administrativos.
Contra ellas no cabe ni solicitud de revisión de oficio, ni ningún tipo de recurso
administrativo ni contencioso-administrativo, en la medida en que nunca contienen
una resolución definitiva (TS 26-6-84; 12-3-96). Son actos administrativos que
constituyen presupuesto procesal indispensable para que sea admitido el recurso
contencioso-administrativo posterior contra los actos lesivos (DGSJE Dict 4-2-00;
TS 21-4-94, EDJ 3521 ). El cauce para cualquier alegación en contra de estos
actos es la contestación a la demanda que por la Administración se presente.
La declaración de lesividad se expone en nº 9947 .
5) La aprobación provisional de las ordenanzas locales es acto de trámite no
susceptible de recurso (TSJ Galicia 24-11-94).
6) El carácter condicionado de la aprobación definitiva de un plan urbanístico
-cuando tenga lugar de acuerdo con la legislación aplicable- no atribuye a esta el
carácter de acto de trámite, pudiendo ser objeto de impugnación autónoma (TS 24-
5-11, EDJ 99886 ).
7) El acto dictado por el secretario de un TEAR declarando correctamente
ejecutada una resolución de dicho órgano es definitivo y no de trámite (TS 27-10-
11, EDJ 276340 , en relación con RD 396/1996 art.119 ).
1545 8) En el ámbito de las reclamaciones económico administrativas se distingue entre

los actos siguientes (LGT art.227.1 ):
- los que provisional o definitivamente reconozcan o denieguen un derecho o
declaren una obligación (definitivos);
- los de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o pongan
término a la vía de gestión.
9) Es acto de trámite, aunque esencial en el procedimiento de contratación, la
autorización del Consejo de Ministros prevista en LCSP art.324 (DGSJE Dict 18-
12-01). En materia de contratación, son actos de trámite todos los que anteceden a
la adjudicación del contrato, aunque algunos de ellos (exclusión de ofertas) puedan
ser recurridos al tratarse de actos cualificados.
10) En relación con los requerimientos de información, debe diferenciarse entre los
dirigidos al obligado tributario -simplemente trámites (AN 9-4-98 , EDJ 61313 )- y
a terceros, en tanto que estos determinan una obligación autónoma de hacer,

decidiendo el fondo del asunto, por lo que son impugnables separadamente (TEAC
11-2-99 ).
11) No cabe alegar en sede contencioso-administrativa la inadmisibilidad del
recurso por dirigirse contra un acto de trámite simple cuando la Administración
recurrida ha dado al mismo en el pie de notificación -nº 2904 - la consideración
de acto definitivo o, al menos, de trámite cualificado (TS 23-7-02, EDJ 36032 ).
12) En general los actos de mera tramitación no son declarativos de derechos, por
lo que pueden ser revocados sin necesidad de acudir a los procedimientos de
revisión establecidos en LPAC art.106 y 107 (TS 30-4-03, EDJ 17662 , en
relación con los actos de aprobaciones inicial y provisional de los instrumentos de
planeamiento), ni someterse a los límites de LPAC art.110 .
13) La jurisprudencia ha sostenido que contra actos de trámite simples puede darse
recurso autónomo en caso de invocación de vicios de nulidad radical, que lo sean
de forma y con independencia del resultado final del procedimiento, para cuyo
enjuiciamiento no es necesario entrar a valorar la regularidad material del acto (TS
25-6-10, EDJ 140157 ; 26-6-08, EDJ 111671 ; 16-12-99, EDJ 42784 , en
relación con las aprobaciones inicial y provisional del planeamiento urbanístico).
1546 14) No es acto de trámite simple el de inicio de un procedimiento administrativo

de expulsión en tanto que lleve aparejada la medida cautelar de detención o
propuesta de internamiento, pues esta afecta al recurrente y contiene una decisión
actual (TS 19-11-08, EDJ 222427 ; 27-9-07, EDJ 159341 ; 28-6-07, EDJ
70406 ). Tampoco, la falta de respuesta expresa a la solicitud que plantea al
órgano administrativo el concurso de caducidad del expediente sancionador por
falta de resolución en plazo (TS 25-10-07, EDJ 199834 ).
15) En el procedimiento de aprobación de las lista de espacios incluidos en la
categoría de «lugar de importancia comunitaria », la decisión del ministerio, que
acepta la lista propuesta por una comunidad autónoma sin alteración, no tiene
sustantividad propia para ser objeto de recurso autónomo. En cambio, puede ser
objeto de impugnación independiente en supuestos en los que haciendo uso de sus
facultades de coordinación interterritorial, incorpore alguna modificación o
alteración en la misma o la afecte de alguna forma. De acuerdo con ello, el acto
autonómico aprobatorio de la lista de lugares de importancia comunitaria es un acto
de trámite cualificado, pues en otro caso, se generaría un ámbito no susceptible de
control contencioso-administrativo, generador de indefensión (TS 11-3-09, EDJ
82997 ; AN 23-9-10, EDJ 204281 ).
16) No pueden oponerse a una Administración para invocar, en relación con una
resolución posterior, la doctrina de vinculación por los actos propios (TS 7-10-03 ,
EDJ 111052 ).
17) La diferencia entre actos de trámite y definitivos es relevante a efectos penales,
en sede de delito de prevaricación (CP art.404 ). El tipo penal describe una
conducta consistente en dictar, un funcionario, una resolución arbitraria a sabiendas
de su injusticia en un asunto administrativo. El contenido decisorio del acto
producido es elemento del tipo, de modo que quedan fuera del mismo los actos de
trámite, carentes de contenido resolutorio (AP Madrid 16-5-06 , EDJ 68148 ; TS
28-12-95 , EDJ 7864 ).
18) Todos los pronunciamientos ambientales, incluida la declaración de impacto
ambiental, tienen la naturaleza jurídica de un informe preceptivo y determinante, y
no son recurribles (L 21/2013art.5 , 25.4 ).
3. Actos que agotan y actos que no agotan la vía administrativa
1550 Son actos administrativos que agotan la vía administrativa aquellos que
no permiten recurso administrativo ordinario alguno, salvo el de
reposición potestativo (LPAC art.123 ).
Por el contrario, no agotan la vía administrativa aquellos actos que son

susceptibles de recurso administrativo de tipo ordinario.
El recurso administrativo extraordinario de revisión (LPAC art.113 ,
125 y 126 ) no se toma en consideración a estos efectos, ya que solo
cabe frente a actos firmes y es de carácter extraordinario.
Tanto los actos definitivos (nº 1535 ) como los de trámite (nº 1540 )
pueden agotar o no agotar la vía administrativa. No es posible, por tanto,
identificar el acto definitivo con el agotador de vía.
El agotamiento de la vía administrativa es un presupuesto procesal,
respecto del recurso contencioso-administrativo (TS 13-6-91, EDJ
6295 ); no se trata de una mera formalidad que deba superarse en
beneficio de la tutela judicial efectiva (TS 29-9-93, EDJ 8468 ). Sin
embargo, no puede convertirse en un requisito ritual y literalista, pues en
tal caso sería contrario a dicha tutela judicial efectiva (TS 29-9-93, EDJ
8468 ).
Su concurso es cuestión de orden público, por lo que puede apreciarse su
falta de oficio.
Sinónima a esta clasificación es la que se realiza entre actos firmes en vía
administrativa y actos no firmes en esta vía:
• Son firmes en vía administrativa los actos que causan estado en esta
sede por que agotan la misma y no cabe frente a ellos recurso
gubernativo ordinario alguno.
• Los actos no agotadores, contra los que no se ha interpuesto recurso
administrativo en tiempo y forma y han ganado firmeza son simplemente
firmes.
• También son simplemente firmes los actos recurridos gubernativa y,
después, judicialmente, que han sido confirmados por resolución judicial
(o cuyo recurso jurisdiccional ha sido desistido por el actor).
Precisiones
Es fundamental no confundir la firmeza en vía administrativa (es decir, agotamiento

de la misma, con apertura de la judicial), con la firmeza (que supone exclusión de
revisión en recurso administrativo o jurisdiccional ordinarios, por ser el acto firme
bien consentido por el interesado bien confirmado judicialmente). Mientras que la
primera es un presupuesto procesal imprescindible para abrir el recurso contencioso,
la segunda es un óbice o causa de inadmisibilidad de dicho recurso jurisdiccional
(LJCA art.25.1 y 28 ).
1551 La determinación de cuáles son los actos que agotan la vía administrativa
parte de unas reglas generales (nº 1553 ), de valor absoluto, a las que
se añaden reglas específicas para cada Administración:
- Administración General del Estado (nº 1560 );
- Administraciones autonómicas (nº 1567 a nº 1598 );
- Administración local (nº 1600 );
- Administración electoral (nº 1605 ).
Los actos que no agotan la vía administrativa son todos aquellos no
incluidos en estas reglas generales y específicas.
Precisiones
1) El derecho a la tutela judicial efectiva (Const art.24 ) impide la inadmisión del

recurso contencioso por falta de agotamiento de vía administrativa en el caso de
que la Administración pública no dé respuesta a la petición del particular ni indique
al interesado la orientación procedimental o procesal necesaria, ya que con ello se
infringen el deber de resolver y el de notificar los recursos procedentes (TS 11-11-
88 , EDJ 16856 ).
Tal criterio tiene carácter imperativo, pues de lo contrario se primaría a la
Administración pública que incumple sus deberes de resolver y notificar
correctamente (TCo 6/1986 ; TS 13-2-91; 29-3-99, EDJ 11356 ).
Sin embargo, cuando la información omitida en la notificación se refiere a un recurso
administrativo ante otra Administración, se da primacía al carácter inadmisible del
recurso contencioso, sin perjuicio de otras consecuencias para la entidad que ha
dictado y notificado el acto (costas, responsabilidad). Por ejemplo, en caso de un
ayuntamiento que en el pie de notificación del acto recurrido remite directamente al
contencioso-administrativo cuando debió hacerlo a la vía económico-administrativa
(TSJ C.Valenciana 9-1-04, EDJ 49864 ).
En contra de lo anterior se ha declarado que, en todo caso, es exigible el
agotamiento de la vía administrativa. Por ello, en caso de no producirse, ha de
inadmitirse el recurso -aun en sentencia-, sean cuales sean las razones que llevaron
al interesado a la no interposición de recurso administrativo, incluso en el supuesto
de errónea indicación por parte de la Administración en el pie de la notificación, sin
perjuicio de las responsabilidades que procedan (TSJ La Rioja 28-4-00).
2) Hay que distinguir los actos que causan estado en vía administrativa, sin más,
que admiten recursos potestativos (reposición), de los actos contra los que una
disposición normativa -legal, en principio- no permite recurso administrativo alguno,
por excluirlo expresamente. Estos actos también causan estado pero, además, no
son recurribles en reposición potestativa o equivalente. Ver el ejemplo citado en nº
1598 .

(LPAC art.114 )
Ponen fin a la vía administrativa:

• Las resoluciones de los recursos de alzada. Contra estas ni siquiera
cabe recurso potestativo de reposición -nº 1569 y nº 8434 - (LPAC
art.122.3 ).
• Las resoluciones de los procedimientos de impugnación sustitutivos
de los recursos de alzada o de reposición, que legalmente se establezcan
para supuestos o ámbitos sectoriales determinados (LPAC art.112.2 ).
• Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de
superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
• Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una
disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
• Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la
consideración de finalizadores del procedimiento.
• La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad
patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de
que derive.
• La resolución de los procedimientos complementarios en materia
sancionadora (LPAC art.90.4 ).
Adicionalmente, causan estado:
a. Las disposiciones generales , que, según se ha expuesto, no son actos

administrativos -nº 1110 - (LPAC art.112.3 ). Los actos de aplicación
agotan o no la vía administrativa en función de sus caracteres propios.
b. Los actos dictados en litigios entre Administraciones públicas, sin
perjuicio de requerimiento potestativo previo de una Administración a
otra para que deje sin efecto el acto (LJCA art.44.1 : nº 10884 s. ).
c. Los actos que lesionen derechos susceptibles de amparo
constitucional, a los efectos del proceso especial de protección de
derechos fundamentales (LJCA art.115 : nº 11395 s. ).
d. Las actuaciones en vía de hecho, en caso de que se reaccione contra
ellas por medio de recurso contencioso (LJCA art.46.3 : nº 10780 s. ).
e. En el ámbito de las universidades públicas, los actos de los rectores,
claustro universitario, consejo de gobierno y consejo social de las
universidades agotan dicha vía (LO 6/2001 art.6.4 ).
Precisiones
1) En el ámbito de los contratos del sector público y de los sectores del agua,
energía, transportes y servicios postales, cuando el contratista o terceros pretendan
recurrir las decisiones adoptadas por los órganos competentes para resolver
recursos especiales, cuestiones de nulidad y reclamaciones (nº 8925 s. , nº 2767
s. , nº 10464 , nº 10488 , nº 10660 , nº 10677 ), no es necesario recurso
administrativo sino que el recurso contencioso se interpone directamente (LCSP
art.59 ; L 31/2007 art.108.1 ). Tampoco es preciso requerimiento entre
Administraciones (LJCA art.44.1 ). Hay que tener en cuenta que la LCSP elimina la
cuestión de nulidad, que queda subsumida en el recurso especial. Esta cuestión de
nulidad se mantiene en el texto de la L 31/2007, al que la LCSP no afecta.
A pesar de que se ha discutido doctrinalmente, puede afirmarse que el acto de
adjudicación agota la vía administrativa y no es susceptible de recurso
administrativo de alzada (nº 1450 s. ).
2) Existen, en el ámbito de la Administración militar, algunas reglas particulares (nº
5170 s. ).
1554 Ámbito tributario

En el ámbito tributario, agotan la vía administrativa, además de lo que
resulte de las reglas generales, las resoluciones de procedimientos de
revisión de oficio por causa de:
- nulidad (LGT art.217.7 );
- revocación (LGT art.219.5 );
- rectificación de errores (LGT art.220.3 ); y
- las resoluciones que finalizan la vía económico-administrativa (LGT
art.249 ).
Igualmente los acuerdos de publicación del listado de incumplimiento
grave de obligaciones tributarias (LGT art.95 bis ).
También en este campo, en sede de relaciones entre la Hacienda estatal y
las forales, las resoluciones de las juntas arbitrales previstas en el
convenio económico entre el Estado y Navarra (L 28/1990 art.45.5 ; RD
353/2006 art.20 ), en el concierto económico entre en el Estado y el
País Vasco (L 12/2002 art.67 ; RD 1760/2007 art.19 ) y en sede de
régimen común -tributos estatales cedidos a las comunidades autónomas-
(LO 8/1980 art.23 y 24 ; RD 2451/1998 art.13 ).
a. Administración General del Estado

(LPAC art.114.2 )
1560 En el ámbito de la Administración General del Estado, ponen fin a la vía

administrativa, salvo lo que pueda establecer una Ley o norma especial,
los actos y resoluciones siguientes:
• Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
• Los actos emanados de los ministros y de los secretarios de Estado en
el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los
que son titulares.
• Los actos emanados de los órganos directivos con nivel de director
general o superior, en relación con las competencias que tengan
atribuidas en materia de personal.
• En los organismos públicos adscritos a la Administración General del
Estado, los actos emanados de los máximos órganos de dirección
unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus
estatutos. Esta regla excluye, en la actualidad, el recurso de alzada
impropio, que se interponía frente a los actos de los órganos superiores
de los organismos públicos ante el ministro del ramo, a salvo de
disposición especial.
• En el ámbito de los contratos de las Administraciones públicas, los
actos dictados por el órgano de contratación en aplicación de las
prerrogativas contractuales de la Administración pública: interpretación,
modificación, etc. (LCSP art.210 ).
• Determinados actos de la Administración del Estado en el exterior
finalizan la vía gubernativa, tales como las resoluciones de representantes
diplomáticos o consulares en materia de expedición de pasaportes a
españoles en el extranjero.
• Los actos del Consejo Nacional de Objeción de Conciencia (L
22/1998 ; RD 700/1999 ).
• Las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del
Notariado en materia de adquisición o recuperación de la nacionalidad
española (RD 1879/1994 disp.adic.1ª ).
• Las resoluciones de la junta de gobierno de la Mutualidad General
Judicial, en materia de mutualismo judicial (RD 1810/1994 art.2 ).
• Las resoluciones dictadas en procedimientos de otorgamiento,
modificación y extinción de autorizaciones -incluidas las de
telecomunicaciones- (RD 1778/1994 art.3.3 ).
• Los acuerdos de la Comisión Interministerial de Retribuciones (RD
1777/1994 disp.adic.2ª ).
1561 • Las resoluciones de la dirección general competente en materia de

telecomunicaciones, en procedimientos de otorgamiento, modificación y
extinción de concesiones en dicho ámbito (RD 1773/1994 art.18 ).
• Las resoluciones recaídas en procedimientos de concesión de
incentivos regionales -sometidos a L 50/1985 - (RD 899/2007
art.26.1 ; RD 1535/1987 art.28.1 ).
• Las resoluciones de procedimientos de concesión de subvenciones y

ayudas públicas (bajo vigencia de RD 2225/1993 art.6 y 7 ; no
necesariamente bajo L 38/2003 ).
• Las resoluciones recaídas en procedimientos sancionadores en materia
de función estadística pública (RD 1572/1993 art.6.3 ).
• Las resoluciones recaídas en procedimientos de fijación del importe de
los daños causados a la Administración pública por conductas
sancionadas en un procedimiento sancionador, en caso de que no pueda
fijarse aquel en la resolución sancionadora (RD 1398/1993 art.22.2 ).
• Las resoluciones dictadas en procedimientos sancionadores en materia
de control de cambios (RD 1392/1993 art.10 ).
• Los actos denegatorios de expedición de copias auténticas de
documentos administrativos (RD 772/1999 art.9 ).
• Ciertos actos dictados por la autoridad competente en materia de
extranjería: visados, prórrogas de estancia, permisos de residencia y
trabajo, y expulsiones del territorio nacional (RD 864/2001 disp.adic.6ª ,
bajo su vigencia).
• Las resoluciones de la Dirección General del Patrimonio del Estado
(ministerio del ramo de Hacienda) en relación al derecho de los
denunciantes que promuevan expedientes de investigación patrimonial
a percibir el premio previsto al efecto y al abono del mismo (D
1022/1964 art.11 , bajo su vigencia; no así necesariamente, L 33/2003
art.48 ).
• Las resoluciones de la Comisión de Vigilancia de Actividades de
Financiación del Terrorismo (L 12/2003 art.3.3 ).
• Los actos resolutorios de la Presidencia de la Agencia Española de
Protección de Datos (LO 3/2018 art.48.6 ).
• Los actos del presidente y del Consejo de la Comisión Nacional de la
Competencia, siendo recurribles directamente en sede contencioso-
administrativa ante la Audiencia Nacional (L 15/2007 art.48 ), hasta su
extinción (de acuerdo con L 3/2013 disp.adic.2ª ). No cabe previo
recurso potestativo de reposición, por exclusión expresa.
• Las resoluciones de las reclamaciones previstas en L 31/2007 art.101
s. (nº 9045 s. ).
1562 • Los acuerdos del órgano económico-administrativo sobre la

concurrencia de interés no evidente en un administrado en los supuestos
de RD 520/2005 art.38 .
• Las resoluciones del consejo rector y del director de las agencias
estatales de régimen general (L 28/2006 art.2 ).
• Los actos del protectorado de fundaciones, así como las resoluciones
dictadas en recursos contra la calificación de los registros de fundaciones
(L 50/2002 art.43 ).
• Las resoluciones de la Comisión Nacional del Sector Postal en
procedimientos de resolución de conflictos o sancionadores (L 23/2007
art.7 , 16 y 19 ), hasta su extinción (de acuerdo con L 3/2013
disp.adic.2ª ).
• Las decisiones en materia de asilo y protección subsidiaria, salvo en

supuestos de peticiones de reexamen de solicitudes, en cuyo caso será
esta decisión la que agote la vía administrativa (L 12/2009 art.29.1 ).
• Las resoluciones de los órganos competentes (nº 4812 ) en
procedimientos sancionadores de tráfico y seguridad vial (RDLeg
6/2015art.94 a 96 ).
• Las decisiones en materia de asilo y condición de refugiado (L
12/2009 art.29 ).
• Los acuerdos de la junta arbitral de resolución de conflictos en materia
de tributos del Estado cedidos a las comunidades autónomas (LO
8/1980 art.23.9 ; RD 2451/1998 art.13.1 ). Y los de las juntas
arbitrales previstas en el Concierto Económico entre el Estado y el País
Vasco (L 12/2002 art.20 ; RD 1760/2007 art.19 ) y en el Convenio
Económico entre el Estado y Navarra -nº 9065 s. - (L 28/1990 ; RD
353/2006 art.20 ).
• Actos y decisiones del supervisor o de la autoridad de resolución
competente (Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de
Valores, Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria) ya sean de
aprobación de planes de actuación temprana y de resolución de entidades
o actos y decisiones en procesos de actuación temprana y resolución,
adoptados conforme a lo previsto en L 11/2015 art.72 .
• Las resoluciones de los organismos de cuenca dependientes de la
Administración General del Estado en expedientes de declaración
responsable o autorización de usos del dominio público hidráulico (RD
849/1986 art.53 ).
• Las resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales (LCSP art.37 s. : nº 8925 s. ), así como las de los
órganos autonómicos, locales y especiales equivalentes (nº 6700 s. ).
• Las resoluciones de las juntas de expurgo -de documentos y archivos
judiciales- (RD 937/2003art.20.2 , disp.final 1ª.2 ), tanto estatales
como, en su caso, autonómicas (Orden Andalucía 1-9-04 art.4 ; D
Aragón 115/2013 ; D Asturias 90/2013 art.5.2 ; D Canarias 45/2013
art.6.2 ; Orden Cataluña JUS/552/2006 ; Orden Madrid 10-7-12
art.4 ; D C.Valenciana 61/2006 disp.final 1ª ).
• Las resoluciones sancionadoras de la Comisión Nacional de los
Mercados y de la Competencia (L 3/2013 art.29.4 ); y, en general, los
actos del presidente y del Consejo, en pleno y sala, de dicha Comisión. No
cabe previo recurso potestativo de reposición, por exclusión expresa (L
3/2013 art.36.1 ).
• Las resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte (LO 3/2013
art.40.5.d ; RD 53/2014 art.9 ; L 10/1990 art.84.4 ).
• Los actos y resoluciones del presidente de la Autoridad Independiente
de Responsabilidad Fiscal (LO 6/2013 art.13.2 ).
• Actos y resoluciones de la Comisión Nacional del Mercado de Valores,
salvo en materia sancionadora y en sede de intervención y sustitución de
administradores (RDLeg 4/2015 art.22 ).
• Las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno a que

se refiere la L 19/2013, así como las resoluciones de los órganos
autonómicos análogos.
1563
Precisiones
1) No agotan la vía administrativa las resoluciones de las juntas de contratación

ministeriales (JCCA Inf 16/2000 ). El RD 231/2008 prevé expresamente
recurso ante la Comisión de Juntas Arbitrales de Consumo contra las decisiones de
admisión o inadmisión de solicitudes de arbitraje, sin concreción respecto del resto
de actos instrumentales indicados.
2) Las resoluciones y actos de trámite de los órganos de selección de procesos
selectivos no agotan la vía administrativa, siendo susceptibles de recurso de alzada
ante el órgano o autoridad que ha nombrado al presidente de tales órganos (RD
364/1995 art.14.2 ).
3) Los actos no legislativos de las Cámaras y de los Parlamentos pueden quedar
sujetos a control contencioso-administrativo (TCo auto 241/1984 ).
4) No agotan la vía administrativa los actos susceptibles de recurso de súplica ante
el consejero de una comunidad autónoma, si no se interpone el mismo (TS 19-9-89).
5) Hasta la entrada en vigor y aplicación de la L 15/2007 , de defensa de la
competencia, agotaban la vía administrativa los actos de adopción de medidas
cautelares y resoluciones definitivas del pleno de Tribunal de Defensa de la
Competencia, así como los actos del presidente en ejercicio de sus funciones (RD
864/2003 art.63 ).
6) Los acuerdos del pleno y de la comisión permanente del Consejo General del
Poder Judicial agotan la vía administrativa (LOPJ art.638 ).
7) Sobre las resoluciones en materia de transparencia y acceso a la información
administrativa, que agotan la vía administrativa, ver nº 3290 s.
b. Administración autonómica
1567 Andalucía
(L Andalucía 9/2007 art.112 )
En el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía, ponen fin a la

vía administrativa las resoluciones, actos o acuerdos de los siguientes
órganos y autoridades:
a) Los del presidente de la Junta, los del Consejo de Gobierno y sus
comisiones delegadas.
b) Los de los consejeros, salvo que una ley prevea específicamente un
recurso ante el Consejo de Gobierno.
c) Los de las autoridades de rango inferior al consejero que resuelvan por
delegación de este o de otro órgano cuyas resoluciones agoten la vía
administrativa.
d) Los de los órganos con nivel de dirección general o superior, cuando se
dicten en materia de personal.
e) Los de los demás órganos y autoridades, cuando una disposición legal o
reglamentaria así lo establezca.
Precisiones
1) Los estatutos de las agencias administrativas y públicas empresariales

determinan los órganos de estas cuyos actos ponen fin a la vía gubernativa (L
Andalucía 9/2007 art.57.1.a y 64 ). En el sistema de Administración
institucional anterior, a diferencia del régimen de la Administración del Estado, los
actos de los órganos de gobierno de los organismos públicos no agotaban la vía
administrativa, procediendo recurso de alzada ante el titular de la consejería de
adscripción, salvo que su norma rectora estableciera otra cosa -p.e. Agencia
Andaluza del Agua (L Andalucía 3/2004 art.58 )-.
2) Agotan la vía administrativa, asimismo, los actos del Consejo de Defensa de la
Competencia, integrado en la Agencia de Defensa de la Competencia de Andalucía
(L Andalucía 6/2007 art.5.4 ), así como los del Consejo Social de las Universidades
Públicas (DLeg Andalucía 1/2013 art.26 ).
1569 Aragón
(DLeg Aragón 2/2001 art.54 , 58.2 y 62 )
Agotan la vía administrativa:

• Los actos y las resoluciones administrativas del presidente , del
Gobierno , de las comisiones delegadas y de los consejeros.
• Las resoluciones de otros órganos, organismos y autoridades cuando
una norma de rango legal o reglamentario así lo establezca.
• Los actos desestimatorios de recursos de alzada, cualquiera que sea el
órgano que los resuelva. De acuerdo con DLeg Aragón 2/2001 art.58.D
-a contrasentido-, contra la resoluciones total o parcialmente estimatoria
de una alzada, puede interponerse potestativamente reposición; aunque
quizá esta regla, así interpretada, contraría lo dispuesto en LPAC
art.122.3 .
• Las resoluciones de los procedimientos de reclamación o impugnación
sustitutivos del recurso de alzada.
• Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la
consideración de finalizadores del procedimiento.
Los actos de los órganos directivos de los organismos públicos, salvo que
su norma de creación establezca otra cosa, no agotan la vía administrativa
y son susceptibles de recurso de alzada ante el titular del departamento
de adscripción.
Precisiones
También agotan esta vía otros actos así determinados por disposición legal o
reglamentaria. Por ejemplo, las resoluciones y actos de adopción de medidas
cautelares del Tribunal de Defensa de la Competencia de Aragón (D Aragón
29/2006 art.14 ), o los acuerdos de los consejos provinciales de urbanismo que
pongan fin al procedimiento (L Aragón 3/2009 art.4.3 ).
1571 Asturias
(L Asturias 2/1995art.26 y 27.2 )
Son finalizadores de la vía administrativa:

- las resoluciones de los recursos de alzada o de los procedimientos que
los sustituyan;
- los acuerdos del Consejo de Gobierno y de sus comisiones delegadas;
- las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de

superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario;
- los actos de otros órganos o autoridades, cuando así lo establezca una
Ley del Principado de Asturias.
Los actos de los órganos de gobierno de los organismos autónomos y de
otras entidades de Derecho público de la Administración del Principado
de Asturias, dotados de personalidad jurídica propia, son susceptibles de
recurso ordinario (alzada) ante el titular de la consejería a la que estén
adscritos.
1573 Baleares
(L Baleares 8/2000 art.22 ; 3/2003 art.53 )
Ultiman la vía administrativa:

- los actos dictados por el presidente y por el Consejo de Gobierno;
- los acuerdos de las comisiones delegadas del Gobierno y las
resoluciones de los consejeros, salvo que una Ley establezca lo contrario;
- las resoluciones de los recursos de alzada y de los procedimientos de
reclamación o de impugnación sustitutivos de aquellos;
- los acuerdos, pactos o convenios que tengan la condición de
finalizadores de los procedimientos previstos en las normas básicas del
régimen jurídico;
- las resoluciones de otros órganos, cuando una norma de rango legal o
reglamentario así lo establezca.
Cabe recurso de alzada impropio contra actos de órganos superiores de
organismos públicos a menos que sus estatutos o norma de creación
dispongan lo contrario (L Baleares 7/2010 art.41 y 46 ;
3/2003art.58.4 , disp.adic.2ª.3 ).
En el ámbito de los consejos insulares, finalizan la vía gubernativa las
siguientes resoluciones y acuerdos:
- los del pleno del Consejo;
- los del presidente del mismo;
- los de la Comisión de Gobierno;
- los de los consejeros miembros de la Comisión de Gobierno;
- los de los órganos representativos creados para el ejercicio de
competencias transferidas o delegadas por la comunidad autónoma.
En cambio, contra los actos del Consejo Ejecutivo cabe alzada ante la
Comisión de Gobierno; y contra los actos de consejeros ejecutivos,
directores insulares y secretarios técnicos, cabe alzada ante el
presidente del Consejo.
Precisiones
Sin embargo, contra los actos de los consejos insulares en el ejercicio de

competencias delegadas por la Comunidad Autónoma (nº 1177 ), cabe recurso en
interés de la delegación ante el Consejo de Gobierno (L Baleares 3/2003
disp.adic.2ª ).
1575 Cantabria
(L Cantabria 5/2018 art.147 y 148.1 )
En la Administración de la comunidad autónoma de Cantabria ponen fin a

la vía administrativa:
• Todos los actos dictados por el presidente de la comunidad autónoma,
por el Gobierno regional y por sus comisiones delegadas.
• Los actos de los consejeros y de los demás órganos cuando resuelvan
recursos de alzada (no en otro caso).
• Las resoluciones de los órganos administrativos sin superior
jerárquico, salvo disposición legal en contrario y las que resulten de
acuerdo con la LPAC o por disposición legal o reglamentaria.
Se prevé genéricamente el recurso de alzada impropio en caso de que
por Ley se les prive del carácter de agotadores de la vía administrativa,
contra los actos producidos por los órganos superiores de los organismos
públicos (nº 8374 ), que en defecto de tal previsión legal, finalizan la vía
gubernativa.
1577 Castilla-La Mancha

(L Castilla-La Mancha 3/1984 art.38 )
Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos

y autoridades:
- las del Consejo de Gobierno y sus comisiones delegadas, en todo caso;
- las de los consejeros, salvo cuando una Ley especial otorgue recurso
ante el Presidente o el Consejo de Gobierno;
- las de los viceconsejeros, directores generales y secretarios generales
técnicos, en los casos en que resuelvan por delegación de un consejero.

(L Castilla y León 3/2001 art.89 )
Ponen fin a la vía administrativa, salvo recurso de reposición potestativo

previo al contencioso-administrativo:
- las resoluciones de la Junta y de su presidente;
- las resoluciones de los consejeros, salvo cuando expresamente se
otorgue recurso ante la Junta, por disposición de la Ley;
- las resoluciones de los viceconsejeros en materia de personal;
- las resoluciones de los secretarios generales y de los directores
generales en materia de personal.
No cabe recurso de alzada impropio respecto de los actos de los órganos
superiores de los organismos autónomos, dado que su presidente se
equipara a estos efectos a la figura del consejero, y salvo que la ley de
creación del organismo disponga otra cosa.
Los decretos de desconcentración pueden disponer que los actos

indicados, dictados en ejercicio de las atribuciones desconcentradas,
pongan fin a la vía administrativa.
Precisiones
Adicionalmente a la expuesta, la relación de actos administrativos que agotan la vía

administrativa es concordante con la de la legislación estatal. En ella se incluyen,
asimismo, las resoluciones sancionadoras de carácter exclusivamente pecuniario
que, de conformidad con la normativa del procedimiento administrativo común,
apliquen reducciones en sus importes como consecuencia del reconocimiento de su
responsabilidad por el presunto infractor, por el pago voluntario anterior a la
resolución, o por ambas circunstancias. En estos casos, no cabe recurso potestativo
de reposición (L Castilla y León 3/2001 art.61 ).
1581 Cataluña
(L Cataluña 26/2010 art.75 )
Sin perjuicio de los supuestos en que sea procedente la interposición de

recurso de reposición, ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de
los órganos siguientes:
- las del Gobierno y las del presidente de la Generalidad (así como, en su
caso, de los vicepresidentes);
- las del consejero primero y los consejeros;
- las de los secretarios generales y directores generales y órganos
directivos de las entidades públicas dependientes y organismos de la
Generalidad, en materia de personal;
- las de cualquier otro órgano, si así lo establece una disposición legal o si
el órgano de que se trate resuelve recursos de alzada.
Cabe recurso de alzada impropio -ante el titular del departamento de
adscripción, como regla- contra actos de los órganos superiores de
organismos públicos y entidades dependientes de la Generalidad,
conforme a la normativa reguladora de estas (nº 8374 ). Salvo que por
Ley se disponga lo contrario (p.e. L Cataluña 13/2007 art.13.4 ,
respecto de los actos del presidente y junta de gobierno del organismo
Memorial Democrático).
Precisiones
Igualmente, los actos no tributarios dictados en el ámbito de actuación de la

Agencia Tributaria de Cataluña agotan la vía gubernativa (L Cataluña 7/2007 ; D
Cataluña 279/2007 art.10.3 ).
1583 Extremadura
Ponen fin a la vía administrativa y no son susceptibles más que del

recurso de reposición potestativo.
- los actos del presidente;
- los de la Junta de Extremadura, en sus reuniones en Consejo de

Gobierno;
- los de los consejeros, salvo cuando expresamente se otorgue recurso
ante la Junta;
- los de los secretarios generales técnicos o directores generales, en
materia de personal y cuando resuelvan por delegación del consejero y no
esté previsto expresamente recurso ante la Junta;
- los que resuelvan un recurso de alzada, salvo que una norma prevea el
recurso de súplica ante la Junta de Extremadura.
- los de cualquier otra autoridad, cuando así lo establezca una disposición
legal o reglamentaria.
El recurso impropio es posible, salvo ley que lo excluya, contra los actos
de los órganos superiores de los organismos autónomos (nº 8375 ).
1585 La Rioja
(L La Rioja 4/2005 art.45 -redacc L La Rioja 2/1018- y 79.2 )
Ponen fin a la vía administrativa los actos enumerados en LPAC

art.114.1 (nº 1553 ) y, además, los siguientes, sin perjuicio en su caso
de recurso de reposición potestativo:
- los del presidente;
- los de los vicepresidentes;
- los del Gobierno y los de sus comisiones delegadas;
- los de los consejeros, salvo que por Ley se otorgue expresamente
recurso ante el Consejo de Gobierno;
- los de las autoridades inferiores, en los casos en que resuelvan por
delegación de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía
administrativa;
- los dictados por los secretarios generales técnicos en materia de
personal;
- los acuerdos de los órganos de contratación en interpretación,
modificación, resolución y efectos de los contratos.
Precisiones
1) Se incorporan, por reenvío o remisión, supuestos de agotamiento de vía

gubernativa resultantes de la legislación básica del Estado, ya aplicables por la
fuerza directa de esta.
2) A partir del 5-4-2003, no cabe recurso de alzada impropio, salvo lo que pueda
establecer una ley especial (L La Rioja 3/2003 disp.final 1ª ). Criterio confirmado
por L La Rioja 4/2005 art.45.2 .
1587 Madrid
(L Madrid 1/1983 art.53 )
Ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una Ley
especial, las resoluciones siguientes:
- las del presidente;
- las del Gobierno y sus comisiones delegadas;

- las de los consejeros;
- las de las autoridades inferiores, en los casos que resuelvan por
delegación de un órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía
administrativa;
- las de cualquier otra autoridad, cuando así lo establezca una disposición
legal o reglamentaria.
No cabe recurso de alzada impropio, pues los actos dictados por los
órganos de gobierno de los organismos autónomos, así como los dictados
por los órganos de otros entes de Derecho público (en ejercicio de
potestades administrativas) agotan la vía administrativa, salvo que su
respectiva ley de creación establezca otra cosa (L Madrid 1/1983
disp.derog. ; 1/1984 ).
1589 Murcia
(L Murcia 7/2004 art.27.2.b , 28 y 51 )
Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes

órganos:
- las del presidente y vicepresidente;
- las del Consejo de Gobierno;
- las de las comisiones delegadas del Consejo de Gobierno, salvo que una
Ley otorgue recurso ante el Consejo de Gobierno en relación con actos
acordados por la correspondiente comisión delegada en ejercicio de una
competencia atribuida a la misma;
- las de los consejeros, salvo cuando una Ley otorgue recurso ante el
Consejo de Gobierno;
- las de los demás órganos, en los casos que resuelvan por delegación de
un órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.
Los actos de los máximos órganos de dirección unipersonales o
colegiados de los organismos públicos adscritos a una consejería, son
susceptibles de alzada impropia ante el consejero, salvo que la respectiva
ley de creación establezca otra cosa.
1591 Navarra
(LF Navarra 11/2019 art.119 )
Ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:

- los del Gobierno foral y de su presidente;
- los de los consejeros, cuando una norma de rango legal o reglamentario
así lo establezca.
Por aplicación de las reglas generales:
- los de otros órganos u organismos cuando actúan por delegación de
otro órgano cuya actuación ponga fin a la vía administrativa; o cuando
una norma de rango legal o reglamentario así lo establezca. Este es el caso
del Tribunal Administrativo de Navarra (nº 8385 s. );
- los actos resolutorios de un recurso de alzada, cualquiera que sea el

órgano que los resuelva;
- las resoluciones de los procedimientos de impugnación o reclamación
sustitutivos de recurso administrativo (LF Navarra 11/2019 art.127.3 ).;
- los acuerdos, pactos, convenios o contratos finalizadores de los
procedimientos previstos en las normas básicas del régimen jurídico.
Precisiones
1) Los actos y las resoluciones emanadas de órganos colegiados, excepto los del
Gobierno de Navarra, se consideran a efectos de los recursos oportunos, como
dictados por su presidente.
2) Los actos de los órganos directivos de los organismos públicos no agotan la vía
administrativa, salvo que una ley foral o su norma de creación establezcan lo
contrario -alzada impropia- (nº 8375 ).
1593 País Vasco

(L País Vasco 7/1981 art.67 )
La normativa de esta Comunidad se remite en la materia a la norma

reguladora del procedimiento. Respecto de las instituciones forales,
debemos distinguir:
1594 Araba
(NF Araba 52/1992 art.104 )
Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones administrativas del

Consejo de Diputados , del diputado general y de los diputados forales,
así como las resoluciones de los directores, en los casos que resuelvan por
delegación del Diputado General o de los diputados forales y salvo
cuando proceda recurso en vía administrativa.
También agotan la vía administrativa las resoluciones dictadas en vía
económico-administrativa por el organismo jurídico-administrativo de
Araba.
1595 Bizkaia
(NF Bizkaia 3/1987 art.69 )
Causan estado en vía gubernativa, en su caso, sin perjuicio del recurso

potestativo de reposición, los siguientes actos y disposiciones:
- los actos, resoluciones y disposiciones del consejo de Gobierno de la
diputación foral, del diputado general , de las comisiones delegadas y de
los diputados forales;
- las resoluciones de los directores generales y demás órganos, cuando
resuelvan por delegación expresa del diputado general o de los diputados
forales;
- los actos y resoluciones de los órganos superiores de los organismos
autónomos forales, salvo que sus estatutos dispongan otra cosa; y
- las resoluciones del Tribunal Económico Administrativo foral.
1596 Gipuzkoa
(NF Gipuzkoa 6/2005 art.74 )
Agotan la vía administrativa los actos y resoluciones dictados por el

Consejo de Diputados, el diputado general y los diputados forales. No las
resoluciones de los directores generales y de los órganos inferiores.
Los actos de los órganos de Gobierno y Administración de los organismos
autónomos y de los órganos de gestión dependientes de la Diputación
Foral ponen fin a la vía administrativa en los casos en que así se
establezca en sus estatutos, luego es posible el recurso de alzada
impropio en defecto de esta previsión estatutaria.
Precisiones
Bajo vigencia de NF Gipuzkoa 3/1984 art.61 y 62 (hasta 9-8-2005) se preveía

expresamente en norma foral que las resoluciones administrativas de las juntas
generales causaban estado (sin perjuicio de que lo causen por aplicación de las
reglas generales o de previsión en el reglamento de funcionamiento de aquellas) y no
se recogía excepción a la alzada impropia.
1598 Otras comunidades

Tanto Galicia como la Comunidad Valenciana carecen de regulación
general sobre este punto, aunque cuentan con reglas concretas. Así, en la
Comunidad Valenciana (L C.Valenciana 14/2005 art.119. 2 y D
C.Valenciana 169/2006 art.3 ), respecto de las resoluciones definitivas
del pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia de la Generalitat, así
como en materia de medidas cautelares en procedimientos del ramo, no
cabe recurso administrativo alguno.
Por su parte, en Galicia sí se formula una regla de general aplicación a las
entidades públicas instrumentales (nº 644 ), al disponer que los actos
administrativos de los órganos de estas son susceptibles de los recursos
administrativos previstos la Ley de procedimiento administrativo. Los
actos dictados por el consejo rector o por el presidente agotan la vía
administrativa, salvo que su ley de autorización específica prevea la
posibilidad de recurso de alzada impropio ante un órgano de la consejería
de adscripción (L Galicia 16/2010 art.66.1 ).
En Canarias, aunque, no hay norma específica al respecto, se establece
que, para lo no previsto en su normativa reguladora propia, resultan de
aplicación las disposiciones legales del Estado en la materia,
equiparándose los órganos por analogía de sus funciones (L Canarias
1/1983 disp.final 1ª ). En consecuencia, ha de aplicarse la norma estatal
al respecto (nº 1560 ).
c. Administración local
(LBRL art.52.2 ; ROF art.210 )
1600
En el ámbito de la Administración local, agotan la vía administrativa los

siguientes actos:
• Los emanados del pleno , del alcalde o presidente y de la junta de
gobierno local, salvo en los casos excepcionales en los que una ley
sectorial exija aprobación ulterior del Estado o de la comunidad autónoma
o en casos de delegación intersubjetiva de competencias estatales o
autonómicas en favor de las entidades locales, supuesto en que el
tratamiento procesal de los actos dictados es el propio de la
Administración delegante.
• Los actos de órganos inferiores, en caso de que resuelvan por
delegación interorgánica de órganos cuyas resoluciones pongan fin a la
vía administrativa.
• Las resoluciones del órgano económico-administrativo (LBRL
art.136 ) en los municipios de régimen especial (nº 433 ).
• Las resoluciones de cualquier autoridad u órgano, en caso de
establecerlo así una disposición legal.
Todo ello, respecto de las entidades locales, sin perjuicio del recurso
potestativo de reposición y el recurso de reposición contra actos de
gestión tributaria local (LBRL art.107 ; L 39/1988 art.14 ), de carácter
preceptivo.
En cuanto a las diputaciones provinciales, ponen fin a la vía
administrativa los actos del pleno, presidente y junta de gobierno.
En los municipios de régimen especial (nº 433 ), una vez adoptada la
organización establecida en LBRL art.122 s. , este último recurso tienen
carácter potestativo, como consecuencia de la creación en aquellos de
una reclamación económico-administrativa local (LBRL art.108 y
137 ).
Respecto de Navarra, sin perjuicio del recurso potestativo de alzada foral
ante el Tribunal Administrativo de Navarra, frente a los actos locales que
agotan la vía administrativa.
Precisiones
1) Ponen fin a la vía administrativa los actos de los cabildos insulares canarios
dictados por el pleno del respectivo cabildo o sus comisiones cuando actúen por
delegación de aquel, por su presidente o por su consejo de gobierno (L Canarias
8/2015 art.83 ).
2) En el ayuntamiento de Madrid, ponen también fin a la vía administrativa los
actos dictados por los órganos municipales cuando ejerzan competencias atribuidas
por el alcalde y la junta de gobierno mediante la técnica de la desconcentración (L
22/2006 art.53 ).
d. Administración electoral
1605 Finalizan la vía administrativa los acuerdos de las juntas electorales de

proclamación de candidatos , de proclamación de electos , así como de
elección y proclamación de presidentes de corporaciones locales (LO
5/1985 art.49 y 109 ). También las resoluciones de las delegaciones

de la Oficina del Censo Electoral (LO 5/1985art.30.f y 38.5 ).
En todo caso, son agotadores de la vía administrativa los actos de la Junta
Electoral Central.
Contra los actos del resto de las juntas, que no tengan señalado un
régimen específico de recurso judicial directo, cabe recurso, en plazo de
24 horas, ante la junta de superior categoría. Contra los actos de esta no
cabe ni siquiera recurso judicial (LO 5/1985 art.21.2 ; TCo 197/1988 ),
aunque sí recurso de amparo (TCo 46/1997 ; 103/1996 ).
4. Actos de intervención, de fomento y de servicio público
1612 Actos de intervención

Los actos administrativos de intervención son manifestación de la
actividad administrativa de policía o limitación en relación con la actividad
de los particulares. Dicha intervención se puede producir en tres niveles:
• En el primero, la intervención pública en la actividad particular es plena,
de forma que para evacuar una determinada conducta, el interesado debe
obtener la oportuna concesión, autorización o licencia (en estos dos
últimos casos, expresa o presunta) dictada por el órgano competente para
ello. Se establece así una prohibición inicial dispensable.
• En el segundo, se abandona el plano de la exigencia de
pronunciamiento expreso o presunto, relativo a la actividad privada,
sustituyéndose por el concepto de verificación administrativa, de
manera que la autoridad llamada a verificar se limita a contrastar las
circunstancias circundantes al derecho actuado o a la conducta descrita
por el interesado, sin que surja para él deber o carga de resolver
expresamente.
Como consecuencia de ello, la ausencia de resolución no genera un acto
administrativo presunto, sino que es constitutiva de un acto tácito, el cual,
como es sabido, no supone una declaración de voluntad imputable a la
Administración, que incumple su carga de resolver de forma expresa, sino
que se configura como un acto efectivamente producido, aunque a partir
de una conducta o de unos hechos concluyentes. En cambio, el órgano
puede o debe pronunciarse cuando proceda denegar al particular el
ejercicio del derecho actualizado.
• En tercer término, cabe situar ciertas conductas, opciones o actividades
que han de ser objeto de comunicación, sin más, a la instancia pública
oportuna, aunque sin generar ello posibilidad de denegación por la misma.
Es en los sectores próximos a la actividad económica en los que la técnica
de simplificación indicada encuentra su acomodación natural. Por
ejemplo, en el caso de las transacciones económicas con elemento
extranjero, exportación de capitales, etc.
1614
Precisiones
1) Supuestos específicos de actos de intervención lo constituyen las órdenes de

ejecución y de derribo, en el campo de la disciplina urbanística (nº 7580 s. Memento
Urbanismo 2019). Se configuran como actos de gravamen dirigidos a la consecución
de un fin público, la conservación y el mantenimiento de la seguridad, salubridad y
ornato públicos (TS 23-1-87 , EDJ 515 ; 2-1-92 , EDJ 757 ), derivados del
ejercicio por la Administración de la potestad de policía en materia urbanística
(LS/76 art.181 ; RD 2187/1978 art.10 ), con el fin de que la deficiencia de
edificaciones y construcciones no ocasione riesgos a personas y cosas, para la
higiene y para el sostenimiento de la imagen urbana (TS 30-12-89 , EDJ 11929 ;
27-2-90 , EDJ 2184 ; 12-9-97, EDJ 7451 ).
2) Dentro de las autorizaciones , presentan especialidades de interés las
denominadas «de policía» u operativas , que se configuran como títulos de creación
de relaciones de tracto continuado. Por la implicación estable del interés público, las
facultades administrativas de intervención son permanentes, sin limitarse a la
dispensa de la prohibición inicial que pesa sobre la actividad. Su particularidad es
que el acto autorizatorio no se agota con su producción, sino que la Administración
autorizante sigue ejerciendo facultad de control durante el desarrollo de aquella (TS
29-9-99; 3-5-94, EDJ 3907 ). En este contexto es discutible si las modificaciones
normativas que afecten a los requisitos exigidos para el otorgamiento de la
autorización, agravándolos, pueden afectar desde su vigencia a las autorizaciones ya
otorgadas, o no (a salvo de previsión de tal circunstancia en la autorización).
Responder afirmativamente podría suponer admitir una retroactividad de grado
medio de disposiciones restrictivas o no favorables. Por ello, debe diferenciarse
entre los conceptos de adaptación (o adecuación de las condiciones de ejercicio de
una conducta autorizada a una nueva regulación) y modificación (alteración de la
extensión o ámbito de la conducta autorizada), pudiendo considerarse posible la
primera. Todo ello, a salvo de las cláusulas más onerosas previstas en la autorización
de que se trate. Esta situación puede darse, por ejemplo, en materia de explosivos
(RD 230/1998 ).
1616 En la última década, con la finalidad de aplicación de criterios de

simplificación administrativa, se aprecia un cierto trasvase de
procedimientos desde la técnica de la previa prohibición inicial
dispensable en forma de licencia o autorización a la de la verificación
administrativa, que responde al modelo expuesto en el texto con ciertos
matices. Se trata de ciertos ámbitos relativos a algunas actividades
económicas o prestación de servicios (p.e. apertura de establecimientos)
en los que la previa licencia como requisito de actividad se sustituye por
la presentación por parte del interesado de una declaración o
certificación responsable en la que se manifiesta formalmente el
concurso de todos los requisitos y exigencias precisas para el desarrollo
de la actividad o ejecución de la actuación correspondiente, aportando en
su caso el proyecto correspondiente; de modo que la mera presentación
habilita automáticamente el inicio de la actividad, sin perjuicio de la
capacidad administrativa posterior de controlar la efectiva concurrencia
de los elementos necesarios y su adecuación a la norma de aplicación.
Este proceso o evolución deriva de la Dir 2006/123/CE , relativa a los
servicios en el mercado interior (Directiva de servicios -nº 3738 -),
incorporada al ordenamiento interno de manera definitiva por la L
17/2009 , que ha generado diversas reformas normativas en la
legislación estatal -operadas por la L 25/2009 ; LPAC art.4 y 69 y

LBRL art.84 - y en la autonómica (nº 3916 ).
De acuerdo con ello, las Administraciones públicas que, en el ejercicio de
sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el
ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento
de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida
menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés
público, así como justificar su adecuación para lograr los fines que se
persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato
discriminatorias; pudiendo velar por el cumplimiento de los requisitos
aplicables según la legislación correspondiente, para lo cual podrán
comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos,
elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que se
produzcan (LPAC art.69 ).
Precisiones
La declaración responsable no tiene naturaleza de acto administrativo ni puede

equipararse al mismo a determinados efectos, no obstante su condición de título
habilitante (DGRN Resol 18-9-18 ).
1618 Algunos ejemplos de este fenómeno de liberalización de la actividad

económica son los siguientes:
• En Andalucía, la normativa reguladora del acceso a las actividades
económicas y su ejercicio solo puede establecer regímenes de
autorización mediante ley, siempre que concurran los principios de
necesidad y proporcionalidad, de acuerdo con lo establecido en la
legislación básica estatal. Únicamente, cuando el régimen de autorización
se exija por norma comunitaria, tratado internacional o se derive de lo
dispuesto en una ley estatal de carácter básico, pueden establecerse tales
autorizaciones en una norma de rango inferior a la ley. En otro caso, se
aplican los regímenes de comunicación previa, declaración responsable o
libre acceso (DL Andalucía 5/2014 art.3 ).
• En Aragón , el titular de una actividad empresarial o profesional, o su
representante, puede iniciar la actividad de que se trate mediante la
suscripción de una declaración responsable sobre el cumplimiento de los
requisitos legalmente establecidos para el ejercicio de una actividad
sometida a licencia o autorización administrativa, en los casos en que se
acuerde mediante Decreto del Gobierno de Aragón, todo ello sin perjuicio
de la ulterior obtención de la licencia, autorización o registro. También se
puede reglamentariamente sustituir la licencia o autorización
administrativa por la declaración responsable. A esta acompañará fianza
en los casos que se determine reglamentariamente. En determinadas
actividades también se puede exigir proyecto técnico visado por el
colegio profesional competente que acredite el cumplimiento de la
normativa aplicable a la actividad de que se trate. Presentado este
documento de declaración responsable, el órgano u organismo
competente por razón de la materia de las distintas Administraciones
aragonesas, puede en cualquier momento, realizar las comprobaciones

pertinentes para verificar la conformidad de los datos declarados. Si de las
realizadas resulta la falsedad o inexactitud de los datos declarados ,
previa audiencia del interesado, se suspende la actividad con incautación
de la fianza, sin perjuicio de que, si procede, pueda incoarse un
expediente de subsanación de defectos o, en su caso, sancionador. En
caso de riesgo para las personas o las cosas la suspensión se puede
adoptar de forma cautelar e inmediata (DL Aragón 1/2008 art.5 ).
• En semejantes términos, en Baleares (L Baleares 4/2010 ),
Cantabria (L Cantabria 5/2018 art.139 y 140 ) o Navarra (LF Navarra
15/2009 ).
• Por su parte, en Castilla y León (D Castilla y León 23/2009 ) no se
permite sustituir la declaración responsable por la previa licencia en
ciertos casos, sino por la aportación de la documentación que habría de
acompañar a la petición en ellos.
• En algunas normas autonómicas se prevé una regulación genérica de
estas figuras: comunicación (generalmente previa), declaración
responsable, modelos actualizados de las mismas, y tratamiento
administrativo de la falsedad, inexactitud u omisión cometida en aquellas
(L Cataluña 26/2010art.34 a 38 ; L Cataluña 16/2015art.4 a 8 ; L
Baleares 3/2003 art.45 ; L Castilla-La Mancha 7/2013 art.5 s. ); y,
respecto de actividades empresariales, en Extremadura (L Extremadura
12/2010 art.9 ).
1620 Por fin, con carácter de norma de aplicación general, se establece que
para el inicio y desarrollo de actividades comerciales minoristas y
prestación de determinados servicios (L 12/2012 Anexo ), realizados a
través de establecimientos permanentes, situados en cualquier parte del
territorio nacional, y cuya superficie útil de exposición y venta al público
no sea superior a 750 m2 (L 20/2013 ), o a la superficie fijada por el
Gobierno en función de la evolución de la coyuntura económica (siempre
que no que tengan impacto en el patrimonio histórico-artístico o en el uso
privativo y ocupación de los bienes de dominio público), no podrá exigirse
por parte de las Administraciones o entidades del sector público la
obtención de licencia previa de instalaciones, de funcionamiento o de
actividad, ni otras de clase similar o análogas que sujeten a previa
autorización el ejercicio de la actividad comercial a desarrollar o la
posibilidad misma de la apertura del establecimiento correspondiente.
Tampoco están sujetos a licencia los cambios de titularidad de las
actividades comerciales y de servicios. En estos casos será exigible
comunicación previa a la Administración competente a los solos efectos
informativos.
No es exigible licencia o autorización previa para la realización de las
obras ligadas al acondicionamiento de los locales para desempeñar la
actividad comercial, cuando no requieran de la redacción de un proyecto
de obra -de conformidad con la L 38/1999 , excepto las obras de
edificación que fuesen precisas conforme al ordenamiento vigente, las
cuales se siguen regulando, en cuanto a la exigencia de licencia previa,

requisitos generales y competencia para su otorgamiento, por su
normativa correspondiente-. Para todo ello se implanta el régimen de
comunicación previa (L 12/2012 art.1 a 5, disp.trans.única, disp.adic.1ª y
2ª y disp.final 9ª y 10ª ; L 20/2013 disp.final 3ª ).
Precisiones
Sobre la aplicación de la L 17/2009 , son de interés: TS 7-10-11, EDJ 231616 ,

respecto de los regímenes preferentes al derivado de la Directiva de Servicios-; TSJ
Galicia 1-12-11, EDJ 306083 , sobre el principio de intervención mínima, que
precisa que sea posible elegir entre varias opciones, razón por la cual se descarta su
operatividad en relación con obras en dominio público viario al no prever la
legislación sectorial de carreteras regla distinta a la prohibición salvo que resulten
exigidas por la prestación de un servicio público y no concurrir, en el concreto caso
enjuiciado, esta circunstancia.
1621 Administración local

Respecto de la Administración local y en el marco del proceso de
simplificación administrativa, se dispone que, con carácter general, el
ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro
medio de control preventivo.
No obstante, pueden someterse a licencia u otro medio de control
preventivo cuando esté justificado por razones de orden público,
seguridad o salud pública o protección del medio ambiente en el lugar
concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan
salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable
o de una comunicación y cuando, por la escasez de recursos naturales, la
utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos
técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a
tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea
limitado.
Las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de
actividades económicas solo se someten a un régimen de autorización
cuando lo establezca una Ley que defina sus requisitos esenciales y las
mismas sean susceptibles de generar daños sobre el medioambiente y el
entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico
y resulte proporcionado.
En caso de existencia de licencias o autorizaciones concurrentes entre
una entidad local y alguna otra Administración, la entidad local debe
motivar expresamente en la justificación de la necesidad de la
autorización o licencia el interés general concreto que se pretende
proteger y que este no se encuentra ya cubierto mediante otra
autorización ya existente.
Cuando el ejercicio de actividades no precise autorización habilitante y
previa, las entidades locales deberán establecer y planificar los
procedimientos de comunicación necesarios, así como los de
verificación posterior del cumplimiento de los requisitos precisos para el
ejercicio de la misma por los interesados previstos en la legislación

sectorial (LBRL art.84 , 84 bis y 84 ter ; L 2/2011 disp.adic.8ª ).
1623 Actos de fomento

Los actos de fomento son aquellos actos por medio de los cuales se aplica
una potestad administrativa dentro de la denominada actividad
administrativa de fomento. Ejemplo característico es la subvención,
entendida como donación modal de Derecho administrativo, en virtud de
la cual se efectúa una atribución patrimonial gratuita para favorecer el
desarrollo de una actividad de interés público; normalmente en favor de
los particulares.
1625 Actos de servicio público

Los actos administrativos de servicio público son aquellos producidos
dentro de la actividad de servicio público, tanto cuando este se satisface
de manera unilateral por la Administración pública, como en aquellos
casos en los que se presta por medio de una actuación contractual o
negocial. En este caso, solo es aplicable esta categoría respecto de los
actos unilaterales de la Administración pública (p.e. los actos separables
en el expediente de contratación de un contrato de gestión de servicios
públicos).
Merece especial mención la figura de la concesión administrativa , que
puede considerarse como acto de intervención o de servicio público. La
concesión es un acto administrativo que amplía la esfera jurídica de los
particulares, formalizada a través de un cauce contractual , lo que hace
que surjan de la misma una serie de derechos y obligaciones, sometidos al
régimen de estipulaciones de las partes (RBEL art.80 ; TS 22-7-97, EDJ
5158 ). Es un título único y unitario que habilita para uno o varios
aprovechamientos privativos de bienes demaniales y/o para la gestión de
un servicio público.
Cabe diferenciar entre:
- concesiones demaniales, que tienen por objeto la cesión e un uso
privativo de bienes de dominio público; y
- concesiones de servicios públicos, a través de las que se gestiona
indirectamente un servicio mediante la cesión de la gestión del mismo a
un empresario, individual o colectivo, que asume aquella a su riesgo y
ventura, convirtiéndose así en colaborador de la Administración titular del
servicio (CCLR Dict 34/1999 ), que le transfiere el riesgo operacional.
No obstante, frecuentemente, ambas especies de concesión aparecen
unidas, pues el dominio público se cede para la prestación de un servicio
igualmente público.
En relación con estas especies, pueden destacarse las siguientes notas a
partir de la doctrina del Consejo de Estado:
Precisiones
Esta figura se califica expresamente de negocio jurídico (TS 16-9-05 , EDJ

157565 ).
1626 Concesiones demaniales

Participan de la naturaleza de los contratos administrativos (CEst Dict
37/2001 ). Es una relación inequívocamente contractual, onerosa y
recíproca (TS 29-9-80, EDJ 14887 ) en el marco de los negocios
jurídicos de naturaleza bilateral y de carácter patrimonial (CEst Dict
2578/1998 ). La relación jurídica concesional requiere una formal
concurrencia de dos voluntades, la de la Administración concedente y la
del presupuesto concesionario (CEst Dict 38323/1973), derivando de ella
un derecho de carácter administrativo patrimonial (CEst Dict 2261/1947).
Esta naturaleza incide en el régimen de transmisibilidad de las
concesiones administrativas demaniales que, de acuerdo con los criterios
expuestos, se trataría de una cesión de la posición contractual. Sin
embargo, la relación concesional no solo es de índole estricta y
propiamente bilateral, sino que también, en cierto modo, se establece en
función de las condiciones subjetivas o personales del concesionario, es
decir, que la concesión se otorga por la Administración a la vista de la
persona -intuitu personae- y la actividad del concesionario (CEst Dict
644/2003 ). La consideración específica de las condiciones subjetivas
del concesionario no tiene otra razón de ser que la tutela del interés
público que a la Administración le está encomendada.
Toda concesión implica un doble carácter, de forma que es, a la vez:
– un derecho que su titular puede ejercitar en su propio interés
particular;
– una función que se le confía para realizar una obra de interés general.
Como derecho, la concesión podría cederse libremente. Ahora bien,
dentro de su segundo carácter, la concesión implica una estrecha
colaboración de un particular con la Administración, que la otorga intuitu
personae, sin que pueda efectuarse su transmisión sin intervención activa
de la Administración (CEst Dict 3517/1948). En todo caso, el fenómeno
de la transmisibilidad concesional debe analizarse a la luz del tipo de
concesión (CEst Dict 2578/1998 ).
1627 • Desde la perspectiva jurídico administrativa, cabe distinguir entre dos

tipos de negocios en el orden concesional:
a) Los que comporten la sustitución del concesionario (cedente) y, por
ende, la subrogación de un tercero (cesionario) en su lugar.
b) Los que sin comportar la sustitución del concesionario y alterar la
titularidad de la relación concesional, comportan, sin embargo, una cesión
o transmisión del mero uso o goce de la concesión.
Los dos negocios parten de presupuestos distintos (la sustitución del
concesionario o su mantenimiento), producen efectos diferenciados (la
transmisión de la posición concesional o la cesión exclusivamente del uso
o goce), pero tienen un rasgo común: que bien por la transmisión de la

concesión, bien por la cesión del uso o goce de la misma, se altera el
sujeto que explota la concesión. Y en la medida en que el negocio
celebrado produzca una cesión del uso concesional y traslade la
explotación directa, a que está obligado el concesionario, a un tercero,
requiere de autorización administrativa (CEst Dict 2680/1998 ;
1290/1999 ).
• A partir de su naturaleza contractual es aplicable en este campo la
doctrina del factum principis. Existe este cuando la Administración está
vinculada con un particular y lesiona la materia económica
sinalagmáticamente acordada a través de un acto propio, nacido de su
poder general de imperium (CEst Dict 3725/1948 ; 31/1992 ;
32/1992 ; 598/2002 ). Se trata de intervenciones administrativas de
tipo general no exclusivamente referibles a un contrato o concesión, pero
que implican un cambio en las condiciones externas de la ejecución de
aquellos, generando la correspondiente compensación económica al
concesionario. Se excluye el supuesto de que la actuación de la
Administración haya venido determinada por circunstancias ajenas a su
poder de decisión, en cuyo caso no concurrirá un factum principis, sino
una mera alteración del equilibrio económico-financiero del contrato por
causas ajenas a la voluntad de las partes (CEst Dict 1598/2002 ).
• El hecho de que no se señale en el título concesional un plazo final
para la concesión no puede suponer una patrimonialización del dominio
público otorgado. La ausencia de delimitación temporal final de lo
concedido ha de entenderse siempre con sujeción al condicionado
concesional del Pliego (CEst Dict 54869/1990; 52/2001 ).
• Son aplicables las causas de resolución de los contratos de la LCSP ,
que operan como causa de caducidad (CEst Dict 37/2001 , en relación
con la quiebra).
1628 • Es criterio consolidado del Consejo de Estado que, al constituir la

caducidad la sanción (no en sentido técnico) máxima que puede afectar
al negocio concesional, no todo incumplimiento del clausulado a que se
someten las concesiones administrativas de dominio público depara
indefectiblemente la caducidad. Solo el incumplimiento grave de las
condiciones esenciales de otorgamiento, en cuanto comporte un
menoscabo del interés público inmanente en tales concesiones, puede
motivar la declaración de caducidad (CEst Dict 54869/1990; 1054/1991;
1552/1991; 75/1992 ; 810/1995; 4538/1996; 1600/1997 ;
3171/1998 ; 2680/1998 ; 323/1999 ; 608/1999 ; 2819/1999 ;
2628/2002 ). Por tanto, no todo incumplimiento por parte del
concesionario de las obligaciones establecidas en el pliego de
otorgamiento comporta la caducidad, solo el de las obligaciones
esenciales, cuando es grave, y siempre que razones de interés público lo
justifiquen. Y ello, aunque en los pliegos de condiciones se establezca,
como una mera cláusula de estilo, que el incumplimiento de cualesquiera
de las cláusulas dará lugar a la caducidad (CEst Dict 1408/2002 ).
Por ejemplo, el cambio de destino que supone alteración o variación

relevante del uso expresamente autorizado (CEst Dict 1417/1993 ;
663/1994; 608/1998 ); la cesión del uso de las instalaciones
concesionales, cuando esta se prohíbe expresamente (CEst Dict
1953/2002 ); la no conservación de dichas instalaciones en el estado
exigido por el título concesional (CEst Dict 1953/2002 ); el reiterado
abandono (CEst Dict 3764/1999 ); o el superior al plazo
legal/reglamentariamente establecido (CEst Dict 1941/2002 ); el
impago del canon concesional (CEst Dict 1941/2002 ); transmisión a
tercero en contra de lo establecido en el pliego (CEst Dict 1463/2003 ).
No es relevante el destino de parte de la edificación construida a segunda
actividad, manteniéndose la principal (CEst Dict 1408/2002 ).
• El rescate de concesiones tiene naturaleza expropiatoria, de ahí que el
concesionario tenga derecho a ser indemnizado del valor material de las
obras, previa tasación pericial ejecutada conforme a las prescripciones de
la legislación aplicable. La suma que le corresponde ha de ser equivalente
al valor material de las obras de la concesión (CEst Dict 2127/1995 ).
1629 Concesiones de servicio

Sobre las notas expuestas para las concesiones demaniales, extensibles
en lo no estrictamente propio del demanio, hay que tener presente lo
siguiente:
• La tradicional diferencia entre estas concesiones y las demaniales se
ha venido empañando progresivamente mediante la sucesiva atracción de
la disciplina jurídica de la concesión de dominio público por la de
servicios, bien mediante la imbricación de caracteres propios de una y
otra en concesiones mixtas, bien mediante la acentuación del carácter
personalista de la concesión de dominio público (CEst Dict 2578/1998 ).
El fenómeno de la accesoriedad concesional hace que la concesión de
dominio público quede subsumida en la concesión de servicios o de obras,
siempre que la ejecución de estas lleve aparejado el uso del demanio.
• El régimen de tarifas ha de ser igual y en él no se pueden hacer
excepciones para bonificar discrecionalmente a unos usuarios y no hacer
dicha bonificación a otros. En los casos de bonificaciones de carácter
general, pueden estas construirse sobre las situaciones objetivas que den
lugar a las mismas y constituir, en realidad, una tarifa o tarifas reducidas, a
las que pueden acogerse, en régimen de igualdad, todos los abonados que
cumplan con las condiciones objetivas que motiven la aplicación de la
tarifa reducida. Pero, en cambio, las bonificaciones singulares a algún o
algunos abonados pugnan abiertamente con el principio esencial de la
igualdad del usuario ante el servicio público, y procede que sean
expresamente prohibidas.
• En relación con el coste, la subvención no es el instrumento adecuado
para afrontar la totalidad del servicio concedido. Lo que caracteriza a la
concesión como modo de gestión indirecta es la utilización siempre de
una fórmula contractual en la que el contratista asume riesgo en la
gestión. Ello excluye la asunción por parte de la Administración de todo el
coste del servicio pues entonces desaparece la noción del riesgo (CEst
Dict 2637/1996 ). Para prevenir tal equilibrio, en la relación de
naturaleza mixta (con elementos de Derecho público y privado)
concesionario-usuario del servicio, se establece el pago de una cantidad
que compense la obligación de hacer que asume el concesionario tanto
con carácter previo al inicio del servicio como de modo paralelo al
discurrir de la concesión (CEst Dict 3124/1998 ).
1630
Precisiones
La LCSP ha supuesto un cambio de concepto de la concesión como medio de

gestión indirecta de servicios públicos, con importación de un concepto diferente al
tradicional franco-italo-español.
La diferenciación tradicional ha sido clara entre, por un lado, concesiones de obras
y de servicios y, por otro lado, contratos de obras y de servicios, a partir del
concepto del servicio público. Sin embargo, en la actualidad y a partir de la doctrina
reiterada del TJUE, el centro de gravedad pasa al denominado riesgo operacional,
de modo que las primeras se caracterizan porque el concesionario recibe la
transferencia el riesgo operacional.
Se plasma en dos conceptos:
- riesgo de demanda: a mayor demanda de la infraestructura, mejor posición
económica para el concesionario, muy fácilmente perceptible en infraestructuras
públicas sometidas a tarifa;
- riesgo de suministro. Más difícil de percepción, es la relación que existe entre la
proposición del licitador y la demanda del contrato. Se dice que es el reverso del
riesgo de demanda.
El riesgo de disponibilidad no es riesgo operacional, porque depende de la exclusiva
voluntad del contratista.
1632 Concesiones mixtas

Con componentes de las dos anteriores. Su carácter personalista aparece
especialmente acusado (CEst Dict 2578/1998 ).
5. Actos favorables, desfavorables y de doble efecto
1635 Son actos favorables o declarativos de derechos aquellos actos

administrativos que favorecen la situación o posición jurídica del
interesado, reconociendo un derecho, estimando una pretensión
administrativa o, en general, produciendo un efecto positivo en la esfera
jurídica del administrado. Por ejemplo, las exenciones tributarias (AN 25-
9-03, EDJ 239354 ).
El rasgo esencial de los mismos es que, dado su contenido, no pueden ser
revocados por motivo de legalidad -sí por causa de oportunidad, en caso
de ciertos actos, fundamentalmente locales-, sino solo dejados sin efecto
por vía de recurso administrativo o de procedimiento de revisión de oficio
o por resolución judicial, previa declaración de lesividad (LPACart.106 a
110 ).
Pueden producir efectos retroactivos, con carácter excepcional, siempre
que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se
retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos o intereses

legítimos de otras personas (LPAC art.39 ).
Los actos desfavorables o de gravamen son aquellos que afectan
negativamente a la esfera jurídica del particular, denegando una
pretensión, restringiendo un derecho, o imponiendo una consecuencia
jurídica o patrimonial negativa a aquel.
A diferencia de los anteriores, pueden dejarse sin efecto en cualquier
momento -además de por medio de los recursos establecidos- por medio
de la revocación por motivo de legalidad , siempre que tal revocación no
constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria
al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico
(LPAC art.109 ). En el ámbito tributario, en beneficio de los interesados
y dentro del plazo de prescripción (LGT art.219.1 y 3 ; RD
520/2005art.10 a 12 ; nº 9997 ). En este sentido, los procedimientos
especiales de revisión o de revisión de oficio y la declaración de lesividad
seguida de recurso judicial, no son aplicables a estos actos.
Son actos desfavorables, por ejemplo, las sanciones y las órdenes de
ejecución (TS 23-1-87 , EDJ 515 ; 2-1-92 , EDJ 757 ).
Son actos de doble efecto, los que contienen elementos propios de
ambas categorías expuestas. También, las liquidaciones tributarias -como
regla- (TEAR La Rioja 30-9-04) o los de detracción de haberes de un
funcionario (CCLR Dict 38/2001).
En la medida en que sean escindibles, sus componentes favorables se
someten al régimen de los actos declarativos de derechos y sus
componentes desfavorables al propio de los actos de gravamen. En otro
caso, al régimen de mayor protección para el interesado (DGSJE Dict 20-
9-02).
1637 Comparativa entre actos sancionadores y de gravamen

El régimen jurídico, en general, de los actos de gravamen no es
identificable con el de los actos que actúan la potestad sancionadora,
cuyo tratamiento y exigencias son más rigurosas. Mientras que todo acto
sancionador lo es de gravamen, no por ser de gravamen un acto se
convierte en sancionador.
En la siguiente tabla se recogen las principales características
comparativas y diferencias de tratamiento de los actos sancionadores y
de gravamen.
Rasgo jurídico Acto Acto de gravamen
sancionador
Sujeción principio Sí, con alcance

Sí/Sí
legalidad/tipicidad diverso/No
Necesidad de cumplida prueba

Sí No
de cargo en el expediente
Motivación exhaustiva Sí No, con matices
Rasgo jurídico Acto Acto de gravamen

sancionador
Nulidad radical por vicios de Sí No
forma con indefensión
Relevancia constitucional lesión

tutela judicial efectiva en Sí No
procedimiento administrativo
Subsanación defectos forma en

No Sí, con matices
vía de recurso
Sí, con Sí, salvo

Ejercicio reiterado potestad
limitaciones excepciones
Exigencia de culpa destinatario Sí No
Sujeción principio non bis in idem Sí No
Interpretación restrictiva Sí No, con matices
Delegación interorgánica Sí Sí
Sí, en ciertos No, con matices

Condonación
ámbitos (LGT )
Sí, con matices

Prohibición perdón patrimonial No
(LGT )
Reducción por conformidad-

Sí No
pronto pago
Revocación por vicio legalidad Sí Sí
Producción de oficio Sí Sí
Procedimiento de revisión de
No sujeción No sujeción
oficio/lesividad (*)
Carácter expreso Sí Sí
Posible doble efecto No Sí
Eventual carácter de acto político Nunca Sí

(*) El ámbito de la revisión de oficio -y de la declaración de lesividad - es
discutible. Siguiendo el criterio tradicional, formado a partir de la derogada L
17-7-1958, de procedimiento administrativo, la redacción originaria de la L
30/1992 reservaba sin duda este procedimiento de revisión para los actos
favorables o declarativos de derechos (CEst Dict 1475/1994). Pero tras la
reforma operada por L 4/1999 , una parte de la doctrina consideró que -tras
la nueva redacción de L 30/1992 art.102 (actual LPAC art.106 )-, resulta
indiferente el carácter favorable o desfavorable de los actos y disposiciones
que, de hallarse afectados por vicios de nulidad absoluta, han de revisarse por
este procedimiento (CEst Dict 5356/1997 ). Si el carácter desfavorable del
acto podía justificar antaño un menor rigor formal en la revisión, la entidad de
los vicios de nulidad radical, la intemporalidad de su revisión y la

incoherencia de negar una acción de nulidad frente a los actos desfavorables
cuando se otorga contra los favorables aconsejaban sujetar la revisión de
dichos actos nulos desfavorables al riguroso procedimiento de la LPAC
art.106 , como se desprende de su tenor literal. No obstante, otro sector de
la doctrina, sigue defendiendo la aplicación de este precepto solo a los actos y
disposiciones favorables. Como ejemplos de revisión de oficio de actos
sancionadores (CCA Dict 66/1999 ; 88/1998 ).
1639
Precisiones
1) Hay que diferenciar entre la sanción y el acto de denegación de la condonación

graciable de la misma, en aquellos campos en los que es posible (fundamentalmente,
en el de las sanciones tributarias), cuyos regímenes son diferentes. Por ejemplo, en la
intensidad exigible a su motivación (TS 3-6-02, EDJ 19580 ; 25-5-94, EDJ
4784 ).
2) Resulta improcedente aplicar analógicamente Const art.25 a supuestos
distintos o a actos , por su mera condición de ser restrictivos de derechos, si no
tienen un verdadero sentido sancionador (TCo 73/1982 ; 69/1983 ;
96/1988 ).
6. Actos expresos, presuntos y tácitos
1647 Actos expresos

Son actos expresos los producidos por una Administración pública por
medio de una declaración de voluntad expresa, formulada oralmente
(cuando sea posible por el tipo de acto) o por escrito (en la mayoría de
supuestos).
Pueden dictarse en todo tipo de procedimientos administrativos, ya sean
iniciados de oficio o a solicitud del interesado.
1649 Actos presuntos

Los actos presuntos son los que se imputan a la Administración pública en
caso de que no resuelva expresamente dentro del plazo establecido para
ello.
Presentan los siguientes caracteres:
• Solo pueden recaer en procedimientos iniciados a solicitud del
interesado, nunca en procedimientos de oficio, en los que la falta de
resolución expresa produce el efecto de la perención o caducidad del
procedimiento o el archivo de las actuaciones. Con alguna excepción muy
concreta (LPAC art.25 : nº 2380 ).
• Los actos presuntos estimatorios -que producen estimación por
silencio administrativo- tienen a todos los efectos la consideración de
acto administrativo finalizador del procedimiento. Se considera que son
actos administrativos en sentido técnico, por lo que no cabe resolución
expresa posterior contraria (LPAC art.24 ).
• Los actos presuntos desestimatorios (desestimación por silencio
administrativo) tienen el único efecto de permitir a los interesados la
interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que

resulte procedente. Suponen una mera ficción que admite resolución
expresa posterior, contraria al efecto del silencio (LPAC art.24 ).
• La condición presunta es incompatible con ciertas clases de actos,
fundamentalmente: sanciones, órdenes de ejecución y, en general, los que
hayan de dictarse en un procedimiento incoado de oficio.
• No pueden existir reglamentos presuntos.
• Los actos presuntos pueden acreditarse por cualquier medio de
prueba admisible en Derecho.
• Gozan de las mismas garantías de permanencia y estabilidad que los
actos expresos (CEst Dict 54121/1990).
1651 Actos tácitos

Son actos tácitos aquellos que en los que la declaración de voluntad
administrativa se manifiesta o exterioriza por medio de hechos
concluyentes, no de manera expresa.
Tienen los siguientes caracteres:
• No son actos presuntos, en la medida en que la voluntad
administrativa no se presume, sino que existe, aunque no sea expresa. Por
tanto, su tratamiento no es equiparable al de los actos presuntos, sino al
de los expresos (p.e. en cuanto al plazo de interposición de recurso
contencioso-administrativo contra los mismos), sin perjuicio de su
carácter problemático, dada su ausencia de manifestación expresa oral o
escrita.
• No pueden confundirse con la vía de hecho, pues es distinto
manifestar tácitamente la voluntad administrativa que incurrir en los
supuestos constitutivos de aquella.
• La jurisprudencia ha admitido esta figura, reconociendo su carácter
recurrible, pues su tratamiento procesal es equiparable al de los expresos
(TS 18-10-86 , EDJ 6514 ; 27-3-87 , EDJ 2457 ; 16-2-88 , EDJ
1271 ).
• No es inadmisible la idea de reglamentos o reglamentaciones tácitas, si
bien empleando el término «reglamento» en sentido amplio.
• Tienen carácter excepcional o, al menos, infrecuente.
Precisiones
1) Ejemplos de acto tácito son: las liquidaciones tributarias derivadas de acta con
acuerdo y de acta de conformidad en caso de que no haya nueva actuación por
parte de la jefatura de la Inspección o del órgano competente para liquidar, en plazo
de 10 días hábiles y de un mes, respectivamente (RD 1065/2007 art.186.7 y
187.3 ); las sanciones con previa conformidad del interesado en procedimientos
sancionadores tributarios derivados de actuaciones inspectoras en los términos de
RD 2063/2004 art.25.7 ; la afectación o desafectación tácita; la revocación tácita
de sanciones (TSJ Baleares 14-11-00 , EDJ 113251 ).
2) Los actos tácitos divergen del tratamiento de los presuntos, por lo que no les
resulta de aplicación la doctrina que, sobre silencio administrativo , impide que
corran los plazos de recurso o, en general, de impugnación, frente a actos presuntos
en supuestos en los que la Administración sobre la que pesa el deber de resolver no
lo haya hecho, para evitar hacer de mejor condición a la Administración que
incumple aquel respecto de la que lo cumple; sin que pueda apreciarse en tales
supuestos extemporaneidad del recurso o acción entablados contra el acto
producido por silencio (nº 2348 s. ).
7. Actos confirmatorios y de ejecución
1657 Actos confirmatorios

Los actos confirmatorios son aquellos meramente repetitivos de otros
anteriores, sin ningún componente novedoso o que suponga alteración de
alguno de los elementos del acto original.
Debido a su carácter meramente reproductorio de otro acto precedente,
no cabe recurso contencioso-administrativo contra ellos, si el acto inicial
hubiera sido consentido (LJCA art.28 ), por aplicación del principio de
que nadie puede ir en contra de sus propios actos (TS 24-6-68, EDJ
514 ; 22-1-93; 18-2-03, EDJ 2637 ).
La naturaleza jurídico-procedimental de los mismos se determina por las
siguientes características (TS 23-7-91, EDJ 8251 ; 3-12-99, EDJ
42551 ):
- falta de novedad;
- repetición o confirmación del acto confirmado;
- reiteración en la motivación jurídica;
- no alteración de situaciones consolidadas;
- aclaración, interpretación o ejecución de otro anterior;
- ausencia de nuevas declaraciones de derechos;
- ausencia de ampliación de las que ganaron firmeza.
1659
Precisiones
1) El principio de los actos propios supone la vinculación del autor de una

declaración de voluntad al sentido de la misma y la imposibilidad de adoptar después
un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la
protección que objetivamente requiere la confianza que, fundadamente, se puede
haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla general de la buena fe, que
impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita, por ello, el ejercicio
de los derechos subjetivos (TCo 21-4-88 ).
2) No son actos confirmatorios (Santamaría, Parejo):
• Los actos de aplicación de disposiciones generales (TCo 126/1984 ; TS 18-1-
85 , EDJ 327 ).
• Los reproductorios de otros anteriores viciados de nulidad de pleno derecho,
respecto de los que no cabe consentimiento por parte de los interesados.
• Los reproductorios de otros anteriores que no hayan sido debidamente
comunicados (notificados o, en su caso, publicados).
• Los aclaratorios de otros precedentes, aunque supongan alguna novedad respecto
de los aclarados (TS 24-6-86 , EDJ 4392 ).
• Las resoluciones tardías, dictadas una vez producido el efecto presunto por
silencio administrativo.
• Los actos que suceden a otros anteriores y se derivan de los mismos, sin
reproducirlos.
3) No es acto confirmatorio aquel que restablece una situación o medida derivada
de un acto precedente que, de hecho, hubiera desaparecido -acuerdo municipal de
colocación de señal que desapareció tras ser previamente colocada en virtud de

acuerdo precedente- (TS 28-5-01, EDJ 32967 ).
4) Son recurribles como actos de aplicación individualizada, los pagos de haberes
mensuales a los funcionarios públicos documentados en nóminas (TS 21-3-96, EDJ
1217 ; 14-3-02 , EDJ 9431 ; 15-3-02, EDJ 9432 ; TSJ La Rioja 14-10-03, EDJ
230176 ).
1661 Actos de ejecución

Los actos de ejecución son los que persiguen la realización efectiva de un
acto precedente.
Pueden estar excluidos de recurso, en caso de ser mera aplicación de un
acto anterior que se ejecuta, sin novedad o autonomía alguna respecto
del mismo (TS 7-12-82 , EDJ 7618 ); o someterse a recurso en caso de
que, considerados autónomamente, puedan incurrir en infracciones
específicas del ordenamiento, ajenas al contenido del acto ejecutado (TS
16-6-82).
Como ejemplo de estos actos, pueden mencionarse los del procedimiento
de apremio fiscal; fundamentalmente, las providencias de apremio (LGT
art.167 ; RD 939/2005 art.70 s. ).
1662 Reclamaciones económico-administrativas

En el ámbito de las reclamaciones económico-administrativas existen
reglas específicas (RD 520/2005 art.68 ):
• Si el interesado no está conforme con el nuevo acto que se dicte en
ejecución de la resolución, puede presentar un incidente de ejecución,
que resolverá el tribunal que hubiese dictado la resolución que se ejecuta.
• Se declarará la inadmisibilidad del incidente respecto de aquellas
cuestiones que se planteen sobre aspectos ya decididos por la resolución
que se ejecuta, sobre temas que hubieran podido ser planteados en la
reclamación cuya resolución se ejecuta o cuando concurra causa de
inadmisión de reclamación económico-administrativa (LGT art.239.4 ).
• El incidente de ejecución se rige por las normas del procedimiento
general o abreviado que fueron aplicables para el recurso o la reclamación
inicial, y se suprimirán de oficio todos los trámites no indispensables para
resolver la cuestión planteada.
• Los órganos que tengan que ejecutar las resoluciones económico-
administrativas podrán solicitar al tribunal económico-administrativo una
aclaración de la resolución.
Los actos dictados en ejecución de resoluciones judiciales -sentencias
contencioso-administrativas, normalmente en caso de estimación total o
parcial de recursos- no son, como regla, susceptibles de recurso
administrativo, sino de generar en caso de disconformidad del interesado
-en general, vencedor en el pleito- un incidente judicial de ejecución (nº
11875 s. ).
1663
Precisiones
1) La jurisprudencia ha sostenido que es inadmisible el recurso contencioso-

administrativo contra actos de ejecución (TS 20-1-65 , EDJ 2773 ; 27-9-83; 30-
4-97, EDJ 3831 ), ya que su validez está subordinada a un acto administrativo

anterior del que constituyen simple aplicación (TS 17-6-74; 12-6-54 , EDJ 798 ).
Este principio solo quiebra en aquellos supuestos en los que el nuevo acuerdo
incurre en una violación independiente del acto originario (TS 21-11-66 , EDJ
2640 ), en los que cabe impugnación autónoma (TS 30-6-89 , EDJ 6690 ; TSJ
Madrid 22-11-05, EDJ 266632 ).
2) Los actos de ejecución son verdaderos actos administrativos, caracterizados por
la nota de su especialidad: la de ser actos de ejecución, lo que normalmente les priva
de sustantividad propia, por ser puros medios o instrumentos, para la efectividad del
fallo judicial, cuya razón de ser -la de la institución procesal- no es otra que la
consecución de una paz justa, y con ello, una situación de seguridad jurídica,
imposible de conseguir si las controversias o conflictos se prolongaran
indefinidamente (TS 8-2-82).
Son los términos de la sentencia contencioso-administrativa que condena a la
Administración que haya de ejecutase los que determinan la clase y contenido de los
actos que deba dictar la Administración condenada por aquella a fin de llevarla a
efecto. Así, si la sentencia se limita a declarar la nulidad del acto o actos
administrativos objeto del recurso, ordenando su desaparición jurídica, basta que la
Administración condenada dicte un acto de contenido puramente negativo,
limitándose a declararlo formalmente así. Si, por el contrario, la sentencia ordena la
retroacción del expediente administrativo a un momento procedimental
determinado, por haberse omitido un trámite esencial, la Administración ha de
proseguir aquel a partir del momento correspondiente, realizando todos los trámites
preceptivos -incluyendo por supuesto el omitido- hasta dictar nueva resolución.
Si, en fin, la Administración no se limita a expulsar del mundo jurídico el acto o actos
declarados nulos por el tribunal, sino que dicta uno o varios actos nuevos en
sustitución de aquellos, estos últimos han de ser plenamente ajustados al
ordenamiento jurídico, tanto en los aspectos formales como en su contenido
material.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo hace referencia en este sentido a una «doble
vía» para impugnar tales actos, constituida por un lado por el incidente de LJCA
art.109 , limitado a todas aquellas incidencias -incluidas las relativas a LJCA
art.103.4 - que regulan la desviación de poder al momento de la ejecución, y que
tienen por objeto determinar o comprobar que el nuevo acto se ajusta y cumple con
lo ordenado y dispuesto por la sentencia firme; y por otro, por el cauce procesal
general que faculta para interponer un recurso contencioso-administrativo
independiente (LJCA art.45 ). En este segundo caso, por el contrario, los contornos
son menos angostos, pues se puede alegar cualquier infracción normativa que ponga
de manifiesto que dicho acto vulnera el ordenamiento jurídico (TS 8-2-13, EDJ
11142 ; DGRN Resol 21-4-15 ; 1-3-16 ).
8. Actos jurisdiccionales
1665 Se entiende por tales aquellos actos dotados de una especial estabilidad
una vez que han adquirido firmeza por consentimiento, con respecto a la
posibilidad de ser dejados sin efecto por procedimientos de oficio.
Caso especialmente significativo es el de la resoluciones de los tribunales
económico-administrativos, que no son susceptibles de revocación -sin
ser de aplicación LGT art.219 ni LPAC art.109.1 -, pudiendo revisarse
solamente por vicio de nulidad de pleno derecho, sin perjuicio de la
declaración de lesividad y de la vía de recurso administrativo
extraordinario de revisión -nº 2659 - (LGT art.213.2 y 217 s.; RD
520/2005 ; 391/1996 art.55 ).
El carácter pseudo-jurisdiccional de estos actos, en lo que se refiere a la

vía económico-administrativa se ve ratificado por la consideración de los
órganos de dicha vía como legitimados a los efectos de interponer
recurso prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea
(Tratado FUE art.267 ; TJUE 21-3-00, C-110/98 ).
También se ha considerado, en ocasiones, que los jurados provinciales de
expropiación forzosa son órganos cuasi-jurisdiccionales (TS 20-2-81 ,
EDJ 6618 ; 15-4-81 , EDJ 6386 ; en contra: TS 10-2-89 , EDJ 1335 ;
15-10-91, EDJ 9734 ; 1-2-92, EDJ 853 ), lo que convertiría a las
resoluciones valorativas de justiprecio en actos de esta especie.
Precisiones
1) Las resoluciones de los tribunales económico-administrativos no están sujetas a

revisión de oficio por causa de anulabilidad, procedimiento desaparecido, en
general, tras la entrada en vigor de L 4/1999 , pero subsistente en el ámbito
tributario.
2) No obstante lo dicho, se considera que, aunque un tribunal económico-
administrativo (foral) puede tener una naturaleza pseudojurisdiccional, responde a la
condición clara de órgano administrativo, a efectos de no ser invocables sus
resoluciones o la pendencia de reclamaciones económico-administrativas ante ellos,
para fundar una causa de inadmisibilidad de conflicto entre Administraciones
tributarias al amparo de RD 1760/2007 art.9 (Resol 2/2009 Junta Arbitral del
Concierto Estado-País Vasco 28-1-09 -expediente 7/2008-).
9. Actos principales y accesorios
1670 Son actos accesorios aquellos que tienen por misión o finalidad la de
servir instrumentalmente a la eficacia de los principales.
Fundamentalmente pertenecen a esta especie los actos de comunicación:
publicaciones y, especialmente, notificaciones. Estas constituyen actos
administrativos de naturaleza procedimental que se hallan en función de
otros y cuya finalidad es poner estos en conocimiento del interesado, por
afectar a sus derechos e intereses (TS 20-5-80 , EDJ 12748 ).
Los actos de ejecución pueden acogerse también a esta categoría.
10. Actos singulares y generales
1675 Los actos singulares tienen como destinatario a un administrado o a un

grupo individualizado de administrados.
Los actos generales o plúrimos afectan a una pluralidad determinada o, a
veces, indeterminada de administrados.
Los actos plúrimos no son disposiciones generales, sino verdaderos actos
administrativos, de manera que (CEst Dict 45742/1984):
- la validez o invalidez de los mismos se somete a las reglas propias de los
actos, no de las disposiciones;
- no tienen carácter normativo, pues no innovan el ordenamiento, sino

que lo aplican (TS 12-2-18, EDJ 5589 );
- se agotan una vez que se consume el presupuesto de hecho que
justifica su producción.
Los actos generales presentan particularidades en materia de
notificación, que puede sustituirse por publicación en algunos supuestos.
Precisiones
1) Las circulares se someten al tratamiento de los actos administrativos en materia

de nulidad-anulabilidad (CEst Dict 42141/1979).
2) Los oficios-circulares de los consejo reguladores de denominaciones de origen
son actos plúrimos (JC Logroño 15-5-03; 22-3-04).
SECCIÓN 9
1680 A. Presunción de legalidad 1685
B. Autotutela declarativa 1695
C. Autotutela ejecutiva 1720
1681 Es rasgo esencial del acto administrativo la fuerza ejecutiva

(ejecutividad ) y ejecutoria del mismo (ejecutoriedad ), de modo que, por
el mero hecho de dictarse con respeto al procedimiento establecido y a la
competencia del órgano administrativo actuante (LPAC art.34 ),
constituye un título legitimador de la actuación material administrativa y
permite ser llevado a efecto incluso en contra de la oposición del tercero
afectado u obligado por él.
Esta característica es plenamente conforme a la Constitución (TCo
22/1984 ; TS 10-3-95), siempre que se reconozca la facultad del
interesado de solicitar la suspensión y a obtener una resolución al
respecto, no necesariamente suspensiva (TCo 115/1987 ), como parte
del derecho a la tutela cautelar de los derechos -Const art.24 - (TS 27-
2-90 , EDJ 2188 ; 20-3-90 , EDJ 3092 ) y sin que tal prerrogativa
pueda primar sobre el contenido de los derechos y libertades de los
ciudadanos (TCo 171/1997 ); todo ello a partir de la previa presunción
de legalidad del acto.
Se configura así, en torno del acto administrativo, una posición
exorbitante y privilegiada, que solo cede en caso de concurrir la
denominada vía de hecho (nº 1382 ), en la que la Administración torna a
la posición sustantiva propia de los sujetos de Derecho privado o
particulares, que se caracteriza por la imposibilidad legal que afecta al
administrado de evacuar por sí mismo declaraciones legitimadoras o
ejecutivas de su derecho subjetivo y por la imposibilidad legal de realizar
efectivamente el contenido del mismo sin auxilio judicial, en caso de

oposición del deudor.
Precisiones
El titular de un derecho subjetivo no atendido voluntariamente por el obligado ha de

solicitar la tutela de los órganos judiciales afirmando una acción declarativa de
condena, entendida como derecho público subjetivo a una tutela jurisdiccional
concreta (De la Oliva, Fernández). Debe obtener una resolución judicial favorable
sobre el fondo y, en caso de que el deudor no se avenga al cumplimiento, ha de
instar la ejecución judicial del título previamente obtenido (CC art.441 , 1094 ;
CP art.455 ), por medio de (Guasp):
- una ejecución satisfactiva o de entrega material de una cosa mueble o inmueble de
la que previamente se haya desapoderado al obligado;
- una ejecución transformativa o de prestación de un servicio por tercero; o
- una ejecución expropiativa o de entrega de cantidad en metálico o signo que lo
represente.
1682 El acto de la Administración pública sujeto a Derecho público es ejecutivo

y ejecutorio (LPAC art.38 ), de forma que:
• Tales actos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en
que se dicten salvo que en ellos se disponga otra cosa (LPAC art.39 ).
• Las Administraciones públicas no pueden iniciar ninguna actuación
material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los
particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le
sirva de fundamento jurídico (LPAC art.97 ).
• Dichas Administraciones, a través de los órganos competentes en cada
caso, pueden proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de
los actos administrativos, salvo en los supuestos en los que se suspenda la
ejecución de acuerdo con la ley, o cuando, por disposición legal o
constitucional, sea precisa la intervención de los tribunales (LPAC
art.99 ).
En suma, el órgano competente puede evacuar el título legitimador de la
actuación y desarrollar esta, asumiendo la ejecución satisfactiva,
expropiativa o transformativa hasta la total realización efectiva del
contenido del acto, a menos que medie suspensión y, entre tanto, opere
esta.
Precisiones
1) El fundamento de este régimen no solo es consecuencia de la presunción de

legalidad del acto administrativo, sino de la necesidad de que la actuación
administrativa se produzca con regularidad y continuidad. De esta forma, no solo
responde a una justificación formal sino material, ligada a la satisfacción del interés
público y, por tanto, conforme a la Constitución (AN 21-3-00, Rec 391/98).
2) La posibilidad legal de reconsideración que tienen de sus actos y disposiciones las
Administraciones públicas, bien por su propia iniciativa (revisión de oficio), bien a
instancia de parte interesada (revisión a través de recursos administrativos), es la
denominada «autotutela reduplicativa ». No obstante, si bien el control
jurisdiccional de los actos y disposiciones administrativas («hetero-control ») es una
exigencia constitucional, el establecimiento de una vía administrativa de recursos
(«auto-control») constituye una opción legislativa sin más (TS 21-5-18, EDJ
91000 ).
A. Presunción de legalidad
1685 La presunción de legalidad o validez del acto administrativo, en virtud de

la cual se presume que aquel es conforme al ordenamiento jurídico, es
un rasgo esencial del mismo sea cual sea el ámbito sectorial en el que se
produzca (CCLR Dict 7/1998 ).
Se configura como un elemento muy próximo a la autotutela declarativa,
aunque no debe confundirse con ella (TS 19-9-90). La presunción de
legalidad supone la consideración de que el acto es conforme a Derecho,
salvo que se pruebe lo contrario, mientras que la autotutela declarativa es
el poder de dictar actos, en el sentido de títulos o declaraciones jurídicas
susceptibles de ejecución.
La presunción de legalidad se caracteriza por las siguientes notas:
• Decae en supuestos de falta absoluta de respeto al procedimiento
establecido o en caso de incompetencia manifiesta, previa acreditación de
esta. En suma, en casos de vía de hecho (nº 1382 ).
• No tiene siempre carácter absoluto, sino que cede o se atenúa en caso
de vicios formales del acto o de tramitación del procedimiento, que no
alcancen sin embargo, la ausencia del mismo.
• La presunción de legalidad es predicable tanto del acto administrativo
como de la disposición general, a diferencia -como regla- de la
ejecutividad y la ejecutoriedad. De esta forma, todas las consecuencias
expuestas son extensibles, con algún matiz, a las indicadas disposiciones
reglamentarias.
• Es diferente la presunción de validez de la apariencia de legalidad del
acto, aunque discurren muy próximas. La falta de esta puede destruir
aquella.
1687 Consecuencias procesales

Es una presunción (legal) en sentido procesal, especialmente la medida
en que está ligada a la presunción de certeza. Esto tiene las siguientes
consecuencias:
• Desplaza la carga de accionar, en todo caso, al interesado que se ve
afectado por el acto. En defecto de recurso, el acto gana firmeza, sin
perjuicio del juego de los procedimientos de revisión de oficio o de la
revocación.
• Desplaza la carga de la prueba, una vez ejercitada la acción, sobre
quien sostiene la ilegalidad del acto (TS 4-5-98, EDJ 2585 ), salvo en el
ámbito de la potestad sancionadora (Const art.24 ).
• En este campo, rige la presunción de legalidad del acto administrativo
sancionador, pero se contrae a desplazar sobre el sancionado en vía
administrativa la carga de accionar contra la sanción (TCo 147/1997 ;
TSJ La Rioja 13-7-00, EDJ 37856 ).
• Es, en sí mismo, un medio de prueba, que solo cede en caso de
cumplida prueba en contra. No obstante, esta afirmación se ve modulada
(TS 23-10-89 , EDJ 9384 ):
- por una parte, porque no se exime en términos absolutos a la
Administración de la prueba, sino que ha de acreditar la correcta

tramitación del expediente y el contenido mismo del acto; y
- por otra, por la aplicación del principio de la facilidad en la aportación
de pruebas.
• Altera la regla general de prueba de los documentos públicos . Frente
a la regla general según la cual los documentos públicos hacen prueba del
hecho que motiva su otorgamiento y de la fecha de este (CC art.1218 ),
con respecto a los actos administrativos, se presume cierto todo el
contenido recogido en el documento de expresión del acto (Panizo
García). Al mismo tiempo, ciertos documentos administrativos gozan de
presunción de certeza en cuanto a todo su contenido fáctico (actas de la
inspección de Hacienda, de trabajo y Seguridad Social, de inspectores
integrados en entidades de gestión de denominaciones de origen
protegidas, de agentes forestales, etc.), aunque solo cuando una
disposición lo establezca expresamente.
1689 Presunción de acierto y exactitud

Se trata de un supuesto específico que se da en el ámbito de la
expropiación forzosa.
La presunción de acierto y exactitud se atribuye a los acuerdos
valorativos de los jurados provinciales de expropiación forzosa, u
órganos tasadores equivalentes en algunas comunidades autónomas, en
tanto órganos llamados a justipreciar los bienes y derechos expropiados
en procedimientos de expropiación forzosa (LEF art.34 y 35 ; REF
art.39 ).
Es un mecanismo adicional a la presunción de legalidad y constituye una
manifestación especialmente intensa del principio favor acti (TSJ Granada
16-5-00 , EDJ 113287 ).
Según reiterada jurisprudencia, las resoluciones valorativas del jurado u
órganos equivalentes gozan de presunción de acierto, justicia, veracidad y
exactitud, a partir de la cualificación, especialización y preparación técnica
de sus miembros (TS 22-4-87 , EDJ 3209 ; 6-6-00, EDJ 20760 ).
Esta presunción no es equivalente a la general presunción de legalidad de
todo acto administrativo, la cual, también, asiste a los acuerdos de
valoración. Mientras que la presunción de legalidad produce el efecto de
desplazar la carga de accionar y la carga de la prueba a la parte actora en
el recurso, la presunción de acierto técnico del criterio seguido en la
valoración es un medio de prueba en sí mismo que genera una vigorosa
presunción positiva, de lo acertado del valor obtenido y reflejado en el
acuerdo de referencia. Ello impone a quien sostenga lo inexacto de la
resolución la carga de probar cumplidamente, de manera plena, tal
circunstancia, así como, en su caso, lo injustificado de los parámetros
empleados, en defecto de lo cual ha de prevalecer la tasación del jurado.
De esta forma, se hace prácticamente imprescindible articular una prueba
pericial en el recurso contencioso-administrativo con las garantías
adecuadas (TS 4-12-93, EDJ 11083; 9-5-94, EDJ 4143 ; 21-2-95 , EDJ
1403 ; TSJ La Rioja 11-1-00, EDJ 2869 ) que permita desvirtuar la

citada exactitud presumida.
1691
Precisiones
1) La regulación autonómica sobre esta presunción se recoge, principalmente en las

siguientes normas: L Andalucía 7/2002 disp.adic.3ª ; L Asturias 3/2002 art.15 ; L
Canarias 4/2017 art.21 ; DLeg Castilla-La Mancha 1/2010 art.152 y 153 ; L
Castilla y León 5/1999 art.139 ; L Cataluña 6/1995 ; D Cataluña 202/2000 ; L
Extremadura 15/2001 art.152 s. ; DFLeg Navarra 1/2017 art.125 ; L País Vasco
9/1989 .
2) Dentro de la regulación de la prueba pericial (LECart.336 a 338 ), se prevé la
aportación con la demanda o contestación de informes periciales emitidos por
peritos designados por las partes, sin perjuicio de la designación judicial de perito.
Esta regulación, sin embargo, no debe alterar la vigencia de la anterior doctrina
jurisprudencial, aunque los informes aportados como documentos deban ser
considerados como dictámenes periciales. La razón es que solo en el caso de
designación judicial de perito, está garantizada la imparcialidad del juicio técnico
emitido. Por ello, el dictamen adjunto a la demanda o contestación no debe tener la
consideración probatoria de un informe judicial.
3) Las pruebas periciales aportadas como documentales no tienen la virtualidad
propia de la pericia judicial (TS 2-10-91, EDJ 9270 ; 8-10-92, EDJ 9788 ; 31-5-
99, EDJ 18985 ; TSJ C.Valenciana 4-3-99 , EDJ 81072 ), lo cual es muy
relevante a la hora de combatir la presunción de legalidad del acuerdo del jurado.
4) El dictamen pericial que se basa en normativa inaplicable o no vigente no debe
ser tomado en consideración (TSJ La Rioja 17-4-00).
5) El dictamen de perito emitido en juicio no vincula al órgano judicial (TS 15-12-
92, EDJ 12422 ; 12-12-96, EDJ 9181 ), ni tiene que imponerse necesariamente
al criterio del Jurado.
6) Para que esta presunción sea operativa es preciso que la resolución o acuerdo
estén cumplidamente motivados (TS 5-5-92, EDJ 4327 ; 26-3-94, EDJ 2803 ;
8-11-95 , EDJ 7203 ).
La falta de justificación del criterio técnico seguido para alcanzar un valor
determinado supone:
- la pérdida de presunción de acierto (TS 28-5-96 , EDJ 52256 ; TSJ Navarra 16-6-
99 , EDJ 2580 ), lo que hace al acuerdo mucho menos resistente ante un dictamen
pericial en contra; y
- la anulabilidad de la resolución del jurado.
7) En general, cabe considerar que la motivación es elemento esencial para la
validez del acuerdo valorativo (TS 9-3-95 , EDJ 1449 ) o bien entender que es
elemento que se liga a la presunción de veracidad y acierto, pero no a la validez del
acto de valoración (TS 3-6-92, EDJ 5703 ; 9-3-93, EDJ 2340 ). De aceptarse la
primera tesis, la ausencia de motivación conducirá siempre, en caso de recurso
judicial, a la anulación del acuerdo. Si se adopta la segunda, solo en caso de que se
despliegue la adecuada prueba en juicio en contra del criterio de la resolución (que
cederá fácilmente ante aquella).
8) En cualquier caso, la presunción de exactitud no se extiende al informe o los
informes que pueden evacuar y evacúan en ocasiones los vocales técnicos del
jurado (TS 9-5-79 , EDJ 7380 ), los cuales, sin embargo, pueden constituir
motivación del acuerdo.
B. Autotutela declarativa
(LPAC art.38 )
1695 La autotutela declarativa o ejecutividad es característica o atributo de los

actos administrativos -en sentido técnico y estricto-, en virtud del cual se
convierten aquellos desde su producción y posterior eficacia (LPAC

art.39 ), en título de ejecución de una medida concreta con incidencia
posible en la posición jurídica, derechos e intereses de los administrados.
Además de elemento esencial del acto administrativo es una prerrogativa
funcional de la Administración pública y, a veces, una potestad en sí
misma. En otras ocasiones, se considera un privilegio. Implica, en suma, la
fuerza obligatoria, respecto del destinatario, del acto administrativo.
Encuentra su fundamento en la necesidad de dotar a las Administraciones
públicas de un instrumento idóneo para desarrollar su actividad de
servicio a los intereses generales con eficacia, lo que determina el
carácter no suspensivo de los recursos -LPAC art.117 - (TSJ Cataluña
11-10-99 , EDJ 80914 ).
Mediante esta especie de autotutela se exonera a las Administraciones
públicas de la necesaria obtención de un título judicial como requisito
previo insoslayable para proceder a la realización activa de su derecho o
potestad, con derogación subjetiva del régimen general aplicable a los
sujetos de Derecho privado (TS 26-7-02, EDJ 29149 ). Siempre, eso sí,
dentro del campo de los actos sujetos a Derecho administrativo o público
en general.
Precisiones
1) La regulación autonómica en la materia se recoge, principalmente en las

siguientes disposiciones: L Canarias 14/1990 art.134 ; L Cantabria 5/2018
art.62.a y 144 ; L Castilla-La Mancha 3/1984 art.40 ; L Madrid 1/1983
art.51 .
2) Es cuestión discutida doctrinalmente la de la terminología. Es decir, separada
conceptualmente la presunción de legalidad del acto de los conceptos de
ejecutividad y ejecutoriedad, queda por aclarar si estos dos son sinónimos o se
refieren a aspectos distintos. Si bien no se distingue claramente en la jurisprudencia
entre uno y otro (TS 24-10-68), en general, la doctrina identifica ejecutividad con
obligatoriedad y generación de título de ejecución; y ejecutoriedad con fuerza de
ejecución efectiva y, en su caso, forzosa, del título obligatorio que constituye el acto.
1697 Características
La ejecutividad de los actos administrativos presenta las siguientes
características:
a) El principio de ejecutividad de los actos administrativos se encuentra
implícito en el de eficacia con que ha de actuar la Administración (TCo
22/1984 ; TS 10-11-86 , EDJ 7151 ), principio que inspira también el
de ejecutoriedad; es decir, el derecho/deber de la Administración de
ejecutar sus actos administrativos.
b) No obstante, la autotutela no exime a la Administración pública de la
motivación del acto ejecutivo, en caso de que proceda tal motivación
-LPAC art.35 - (Álvarez Martínez).
c) La ejecutividad no representa obstáculo alguno para que se lleve a
cabo el control jurisdiccional de la actuación administrativa que contiene
(Const art.106.1 ). Pero es la Administración la que corre el riesgo de la
ejecución de un acto que no es firme, de suerte que el administrado no
debe sufrir perjuicio alguno como consecuencia de una actividad de la
Administración que la revisión judicial posterior puede declarar ilegal. Ello

es así porque no puede confundirse la eficacia del acto administrativo con
su validez. Incluso en los supuestos en los que los vicios apreciados sean
de anulabilidad, no pueden mantenerse las consecuencias perjudiciales
para el administrado que se hayan producido con anterioridad a la
resolución judicial anulatoria (TS 26-9-88 , EDJ 16901 ; 28-11-89 , EDJ
10665 ; 20-3-90 , EDJ 3093 ; 1-4-96, EDJ 5863 ).
d) No cabe confundir la ejecutividad con la exigencia de ciertos
requisitos previos , como presupuesto para acceder al recurso
administrativo o judicial. En concreto, con la exigencia de liquidar
previamente y justificar la liquidación al interponer el recurso, en caso de
impugnación de actos de contenido económico (solve et repete). Estas
exigencias son contrarias a la Constitución (Const art.24 ) en cuanto se
conviertan en obstáculo a la efectividad del derecho al proceso -o, por
extensión, al procedimiento- como parte del derecho de tutela judicial
efectiva (TS 21-7-00, EDJ 22105 ). Sin embargo, no es contrario a la
Constitución el hecho de que el acto recurrido sea ejecutivo y se ejecute
efectivamente si no es suspendido en su efectividad (nº 1910 ).
1699 e) La ejecutividad de los actos administrativos no impide que, en ciertos

supuestos, la prudencia administrativa aconseje su no ejecución . Así, por
ejemplo, en caso de que existan procesos judiciales que interfieran en la
causa o circunstancias del acto, aunque no sean impugnación del mismo
(CEst Dict 637/1994 ). Sin embargo, la fuerza ejecutiva del acto no se
ve enervada por el ejercicio de acciones en vía civil ni por actuaciones
administrativas colaterales (p.e. solicitud de legalización de obras
afectadas por una orden de derribo: TSJ Extremadura 18-1-00 , EDJ
113273 ), sin perjuicio de que pueda modularse en atención, entre otros
factores, a lo anterior.
f) Es indiferente, a los efectos de que un acto administrativo sea
ejecutivo, la adscripción orgánica del órgano que lo produzca, siempre
que pertenezca efectivamente a la Administración activa o a la revisora,
no a la consultiva. Es irrelevante el carácter de órgano central o periférico,
superior o subordinado, unipersonal o colegiado, etc. (AN 16-6-97, en
relación con la ejecutividad inmediata de las resoluciones de los
directores provinciales, sin que se suspenda su ejecución por la
reclamación o formulación de demanda contra ellas).
g) Ha de diferenciarse entre ejecutividad y actuación material de
ejecución. La primera es una calidad de los actos administrativos, la
segunda se compone por los actos materialmente tendentes a ejecutar la
resolución ejecutiva. Pues bien, el derecho a la tutela judicial efectiva no
se lesiona en sede de ejecutividad, sino en caso de que se inicien
actuaciones materiales de ejecución sin dar al interesado la posibilidad de
instar la suspensión (TS 16-1-01, EDJ 2813 ).
Precisiones
Declarada la invalidez firme de una licencia de obras o de primera ocupación, no

procede otorgar cédula de habitabilidad. Sin embargo, si se declara por sentencia tal
invalidez y se interpone recurso sin mediar ejecución provisional del fallo, y a su vez
no habiéndose acordado la suspensión de efectividad del acto administrativo que la
licencia constituye, ha de otorgarse dicha cédula por aplicación del principio de
ejecutividad de la licencia que le sirve de base, sin perjuicio de lo que proceda en
caso de confirmación de la sentencia anulatoria (TSJ Baleares 2-9-05, EDJ
157861 ).
1701 Ejecutividad de las disposiciones reglamentarias

Es discutible si las disposiciones reglamentarias gozan o carecen -en
sentido estricto- de ejecutividad (así como de ejecutoriedad).
En la medida en que la ejecutividad constituye un atributo del acto en
virtud del cual este se convierte, desde que se dicta y es eficaz, en título
de ejecución de una medida concreta con eventual incidencia en la
posición jurídica de los administrados, puede sostenerse que no es propia
de las disposiciones generales, esencialmente genéricas.
Las disposiciones generales, una vez publicadas en periódico oficial y
transcurrida -en su caso- la vacatio legis, entran en vigor y se aplican,
pasando a formar parte del ordenamiento jurídico vigente. Sin embargo,
no son en sí mismas título de ejecución de actuaciones específicas, sin
perjuicio de que, en aplicación de aquellas, se dicten actos administrativos
que sí lo sean.
En definitiva, los reglamentos gozan de presunción de legalidad y se
aplican desde que entran en vigor, pero no son ejecutivos y ejecutorios en
el sentido de los actos administrativos. Solo en un sentido amplio cabe
referirse a la ejecutividad y ejecutoriedad de las disposiciones generales
(aunque en TS auto 18-2-00 , EDJ 113336 se admite su ejecutividad
sin restricción).
Excepción relativa a lo anterior, la constituyen los instrumentos de
planeamiento urbanístico, los cuales, no obstante su indudable condición
de disposiciones reglamentarias, se integran por algunos contenidos
propios de o próximos a los actos administrativos.
1703 Ejecutividad de los actos sancionadores

Especialmente interesante es la cuestión de la ejecutividad de los actos
sancionadores o sanciones. Al respecto ha de tenerse presente, como
punto de partida, que la fuerza ejecutiva de las sanciones no lesiona el
principio de presunción de inocencia, ni es contraria a la Constitución
(TCo 66/1984 ; TS 23-2-84). La concesión de fuerza ejecutiva a los
actos de contenido sancionador antes de ganar firmeza en vía
administrativa o la negación de tal fuerza hasta dicha firmeza, es una
cuestión de libre decisión para el legislador. Constitucionalmente es válida
cualquier opción, siempre que se permita suspender la ejecutividad y
someter a fiscalización judicial la decisión adoptada al respecto (TCo
78/1996 ; TS 20-10-99 , EDJ 17255 ).
Aunque el privilegio de autotutela reconocido en favor de las

Administraciones públicas no es contrario a la Constitución, la ejecución
inmediata de un acto administrativo es un hecho relevante desde la
perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva (Const art.24.1 ), ya
que la tutela se satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser
sometida a la decisión de un tribunal. De este modo, con la finalidad de
que la Administración no asuma la posición del juez, se le impide ejecutar
sus propios actos, en el ámbito del Derecho sancionador, antes de que el
órgano judicial se pueda pronunciar sobre la suspensión (TCo 78/1996 ;
TSJ Cataluña 16-6-97). Ahora bien, tras ese momento, puede ejecutar la
sanción.
En la actualidad, toda sanción administrativa, con las eventuales
excepciones de algunas sanciones disciplinarias inmediatamente
ejecutivas en el ámbito militar y de la Guardia Civil (nº 5210 ), así como
del Cuerpo Nacional de Policía (nº 5259 s. ) y en materia de dopaje
(LO 3/2013 art.39.9 : nº 8969 ), solo alcanza ejecutividad en el
momento en que deviene firme en vía administrativa (LPAC art.90.3 ;
LGT art.212.3.a ; LOPJ art.425.9 ). Una vez ganada tal firmeza, la
sanción es título de ejecución ejecutable forzosamente, si bien es doctrina
constitucional que durante el plazo de interposición del recurso judicial
-hasta el instante en que se proceda a la interposición-, el acto
sancionador debe mantenerse inejecutado (TCo 78/1996 ;
199/1998 ), como condición necesaria para que el interesado pueda
disfrutar de su derecho de tutela judicial efectiva en relación con la
solicitud de suspensión cautelar de la ejecución del acto.
1705
Precisiones
1) La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa

contra ella ningún recurso ordinario -alzada o reposición- en vía administrativa
(LPAC art.90.3 ). Sin embargo, podrían exceptuarse de esta regla ciertas
regulaciones especiales por razón de la materia, así como, en su caso, las sometidas a
normativa de preferente o especial aplicación, como tráfico y seguridad vial (LPAC
disp.adic.1ª.2.c : nº 4812 s. ), donde la interposición de recurso de reposición
contra la resolución sancionadora, que agota la vía administrativa, no suspende su
ejecutividad. Luego, en estos ámbitos, el acto sancionador sigue siendo ejecutivo sin
ser firme (RDLeg 6/2015art.94 a 96 ).
2) En relación con las sanciones tributarias, la redacción de la norma al respecto
(LGT art.212.3.a ), puede llevar a confusión, en la medida en que indica que la
ejecutividad de las mismas se entenderá automáticamente suspendida por la
presentación en tiempo y forma del recurso o reclamación administrativa que contra
aquellas proceda y sin que puedan ejecutarse hasta que sean firmes en vía
administrativa. De ello podría resultar que estos actos son ejecutivos desde su
producción; sin embargo, lo correcto es entender precisamente lo contrario, sin que
exista ejecutividad hasta el momento de la firmeza gubernativa. En consecuencia, las
sanciones tributarias no deben devengar intereses sino desde su firmeza (fin del
período voluntario abierto tras la notificación de la resolución sancionadora firme en
vía administrativa o de la confirmatoria del recurso interpuesto contra ella (LGT
art.212.3.b ). Bajo la vigencia de L 1/1998 art.35 , el Tribunal Supremo ha
sostenido esta tesis (TS 18-9-01); en contra, a favor del devengo desde su
producción: TEAC 10-4-02; TEAR La Rioja 24-6-02.
1707 3) Hasta la resolución expresa del recurso administrativo (sin duda en caso de
alzada; con alguna duda en caso de reposición) interpuesto contra una sanción, esta
no es ejecutiva, aunque frente a ella se haya interpuesto ya recurso contencioso-
administrativo (TCo 243/2006 ). Desde luego, no es posible apremiar una sanción
tributaria recurrida por el hecho de que el órgano de recaudación (no competente
para resolverlo) considere que el recurso es extemporáneo (TEAC 24-7-07 ).
4) El momento inicial del devengo de intereses de sanciones pecuniarias de carácter
no tributario se produce desde su ejecutividad.
5) La fuerza ejecutiva de la sanción (tributaria en el caso) se activa desde la firmeza
administrativa (desde que se causa estado en vía gubernativa) no desde la firmeza
judicial (TS 7-3-05, EDJ 16358 ).
6) El pronunciamiento sobre responsabilidad civil o de reparación, contenido en el
acto sancionador, o anejo al mismo, es inmediatamente ejecutivo en todo caso.
7) En procedimientos de derivación de responsabilidad , la interposición de
reclamación o recurso contra la resolución correspondiente suspenderá
automáticamente el componente sancionador derivado, si lo hay; pero no el
componente de deuda tributaria del importe que se deriva, siguiéndose en cuanto a
este las reglas generales de suspensión. En contra TS 10-12-08, EDJ 282574 ,
considera que en derivaciones con elemento sancionador, ha de darse el trato de
sanción a todo el importe derivado, lo cual parece que contraría el criterio resultante
de TCo 85/2006 , respecto de la naturaleza de este tipo de procedimientos. Tras
la entrada en vigor de la L 7/2012 , no se suspenden por esta regla los importes
derivados por aplicación de la responsabilidad solidaria establecida en LGT
art.42.2 (nº 7179 ), tanto si el origen del importe derivado procede de deudas
como de sanciones tributarias.
8) Las sanciones impuestas por el órgano disciplinario competente en materia de
dopaje son inmediatamente ejecutivas -sin agotar la vía administrativa- desde la
fecha en que se notifique la resolución sancionadora, salvo que el órgano que deba
conocer de los recursos contra dicha resolución acuerde su suspensión -nº 8969 -
(LO 3/2013 art.39.9 ).
9) La ejecutividad inmediata de actos sancionadores, no obstante la interposición de
recurso administrativo o judicial, se establece también en alguna ley autonómica de
policías, en sede disciplinaria. Por ejemplo, en Baleares respecto de las policías
locales (L Baleares 4/2013 art.104 ). A estas se aplica supletoriamente el régimen
del Cuerpo Nacional de Policía (LO 4/2010 disp.adic.6ª ).
1708 Suspensión condicional de la ejecución de la sanción

Figura distinta a la suspensión de la ejecutividad de la sanción una vez
firme en vía administrativa -o agotada esta vía, según los casos-, por
interposición de recurso jurisdiccional; o una vez dictada, antes de ser
firme, en supuestos de sanciones inmediatamente ejecutivas desde que
se dictan, por interposición de recurso administrativo, es la suspensión
condicional de la ejecución de la sanción impuesta y, en su caso, firme, no
asociada a la interposición y trámite de un recurso administrativo o
judicial.
Esta figura será aplicable en caso de previsión expresa, como sucede en
materia de pesca marítima (L 3/2001 art.110 ). En este ámbito, dictada
la resolución sancionadora que ponga fin a la vía administrativa, el
infractor puede solicitar en plazo de un mes la suspensión condicional de
la ejecución de la sanción impuesta, mediante escrito motivado dirigido al
ministro del ramo, manifestando el compromiso de sujetarse a las
condiciones que se establezcan.
La solicitud de suspensión condicional suspende automáticamente la
ejecución de la sanción hasta su resolución.
Se prevé un plazo de suspensión de 6 a 9 meses para faltas leves y de 9 a

16 para las graves, sin que las muy graves admitan suspensión.
La resolución estimatoria de la petición suspende los plazos de
prescripción de la ejecución de la sanción. En caso de silencio
administrativo, este se considera negativo.
Si durante el plazo de remisión condicional se incumplen las condiciones
establecidas, se revoca la suspensión condicional y se continúa el trámite
de ejecución. En otro caso, se acuerda la remisión de la sanción, siempre
que la resolución sancionadora sea firme y no haya recaído sentencia
judicial.
En estos casos, la solicitud de suspensión condicional no parece que
excluya la posibilidad de recurrir judicialmente la sanción de cuya
suspensión se trata. Pero la suspensión condicional no puede confundirse
con la suspensión cautelar. En todo caso, cabría sostener:
- que el recurso podría considerarse poco compatible con la petición de
suspender la ejecución de la sanción, en tanto que esta implicaría su
aceptación;
- que entre las condiciones que pueden imponerse, podría incluirse el no
recurrir la sanción;
- que, de tramitarse el recurso y admitirse, la remisión de la sanción
dejaría este sin objeto.
1710 Actos y decisiones del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria

(L 11/2015 art.65 )
Sin perjuicio de los requisitos previstos en la norma de referencia y de las

obligaciones formales de constancia en escritura pública, inscripción o
publicidad que, en su caso, puedan ser exigidas por la normativa vigente,
la ejecución de los actos administrativos dictados por el Fondo de
Reestructuración Ordenada Bancaria para la aplicación de los
instrumentos de actuación temprana o resolución de entidades de crédito
y empresas de servicios de inversión, no está sujeta a la aprobación,
ratificación, consentimiento, no oposición o cualquier otro trámite o
requisito, incluyendo la notificación, por parte de la junta o asamblea
general de la entidad, a los accionistas, obligacionistas, acreedores,
deudores, contrapartes o cualesquiera otros terceros o autoridades,
siendo inmediatamente eficaces desde su adopción, y con independencia
de que el trámite o requisito correspondiente viniera impuesto por la
normativa vigente o fuera exigible contractualmente. La ejecución de
dichos actos tampoco puede verse afectada por las normas sobre secreto
bancario.
1712 Ejecutividad de actos de la Unión Europea

( Tratado FUE art.299 )
Los actos del Consejo, de la Comisión o del Banco Central Europeo que
impongan una obligación pecuniaria a personas distintas de los Estados
tienen consideración de títulos ejecutivos (autotutela declarativa).
La ejecución forzosa se rige por las normas de procedimiento civil
vigentes en el Estado en cuyo territorio se lleve a cabo. La orden de
ejecución será consignada, sin otro control que el de la comprobación de
la autenticidad del título, por la autoridad nacional que el Gobierno de
cada uno de los Estados miembros ha de designar al respecto y cuyo
nombre debe comunicar a la Comisión y al Tribunal de Justicia de la
Unión Europea. Cumplidas estas formalidades a instancia del interesado,
este puede promover la ejecución forzosa conforme al Derecho interno,
recurriendo directamente al órgano competente.
La ejecución forzosa solo puede ser suspendida en virtud de una decisión
del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. No obstante, el control de la
conformidad a Derecho de las medidas de ejecución es competencia de
las jurisdicciones nacionales.
Precisiones
1) El empleo de la expresión «procedimiento civil » en el Tratado FUE no significa

que, en el ordenamiento interno español, los actos de las instituciones de la Unión
Europea mencionadas hayan de seguir forzosamente la ejecución judicial ante el
orden civil. Antes al contrario, aceptado el carácter público y administrativo de las
mismas, sus actos deben recibir el tratamiento que a estos efectos da el Derecho
español a la ejecución de actos administrativos: autotutela ejecutiva, sin perjuicio
de poder instar, voluntariamente, la ejecución judicial del título.
2) No hay que confundir la regla expuesta con la ejecución extraterritorial de actos
administrativos (nº 1900 s. ).
3) La impugnabilidad de los actos del mecanismo único de resolución se ha puesto
de relieve con ocasión de las últimas crisis de entidades financieras. Conforme al
Rgto UE/806/2014, las decisiones del panel de recurso o, cuando no quepa recurso
ante el panel de recursode la Junta, podrán recurrirse ante el TJUE de conformidad
con el TFUE art.263 .
1714 Acuerdos y actos del Consejo General del Poder Judicial

(LOPJ art.636 y 637 )
Los acuerdos y actos de este, son inmediatamente ejecutivos , sin

perjuicio del régimen de impugnación previsto en la LOPJ y de la
suspensión por la autoridad competente para resolver el recurso, de
oficio o a instancia de parte, cuando la misma pueda causar perjuicios de
imposible o difícil reparación, o cuando esté así establecido por la ley.
Corresponde al Consejo la ejecución de sus propios actos, que llevan a
cabo los órganos técnicos a su servicio con la colaboración, en su caso, de
la Administración del Estado y de las comunidades autónomas.
1716 Incidencia de la calificación registral de documentos administrativos

Cuando el ejercicio de potestades administrativas haya de traducirse en
una modificación del contenido de los asientos del Registro de la
Propiedad, se ha de sujetar, además de a la propia legislación

administrativa aplicable, a la hipotecaria, que impone el filtro de la
calificación (en los términos previstos por LH art.18 y RH art.99 ),
como fundamento de los efectos que la propia legislación hipotecaria
atribuye a aquellos asientos, y entre los que se encuentran no solo los
derivados del principio de legitimación registral -con los que solo en
parte se confunden los resultantes de la presunción de validez de LPAC
art.39 -, sino también otros distintos y superiores, también con
transcendencia erga omnes, como el de inoponibilidad de lo no inscrito y
el de fe pública registral (LH art.32 y 34 ).
Dentro de los límites de su función, goza el registrador de una mayor
libertad para calificar el documento administrativo en relación con el
judicial, y en particular si se trata del examen de los trámites esenciales
del procedimiento seguido, a fin de comprobar el cumplimiento de las
garantías que para los particulares están establecidas por las leyes y los
reglamentos (DGRN Resol 30-9-80 ). Por ello, no obstante la
ejecutividad y las presunciones de validez y eficacia de que legalmente
están investidos los actos administrativos, se faculta al registrador para
calificar, respecto de los documentos administrativos, entre otros
extremos, la competencia del órgano, la congruencia de la resolución con
el procedimiento seguido, los trámites e incidencias esenciales de este, así
como la relación del mismo con el título registral y a los obstáculos que
surjan con el Registro -RH art.99 - (DGRN Resol 31-3-05 ; 31-10-
11 ; 1-6-12; 30-6-16 ).
Se produce así una cierta limitación de los efectos de los atributos de los
actos administrativos, condicionándose al resultado del ejercicio de otra,
en cierto sentido, potestad administrativa peculiar: la función calificadora
de los títulos y documentos administrativos que incorporan aquellos actos
(DGRN Resol 12-2-14).
C. Autotutela ejecutiva
(LPACart.97 a 104 )
1720 1. Reglas básicas 1725
2. Apremio sobre el patrimonio 1735
3. Ejecución subsidiaria 1825
4. Multas coercitivas 1830
5. Compulsión sobre las personas 1850
6. Entrada en domicilio o en lugares de acceso restringido 1855
7. Medidas cautelares para asegurar la ejecución 1875
8. Ejecución extraterritorial de actos administrativos 1900
1721 La autotutela ejecutiva o ejecutoriedad consiste en la fuerza interna del

acto para ser llevado a efecto , incluso con la oposición del interesado,
por alguno de los medios y con los límites y excepciones establecidos por
la Ley, hasta su total ejecución. Los actos de las Administraciones públicas
sujetos al Derecho Administrativo son inmediatamente ejecutivos y, con
excepciones (nº 1727 ), susceptibles de ejecución forzosa (TS 11-10-
02 , EDJ 2487 ).
1. Reglas básicas
1725 Son reglas básicas al respecto, las siguientes:

a) Las Administraciones públicas no pueden iniciar ninguna actuación
material de ejecución de resoluciones, que limite derechos de los
particulares (actos desfavorables o de gravamen), sin que previamente
haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico. En
caso contrario, incurre en vía de hecho (nº 1382 ), con la consecuencia
fundamental de pérdida de su posición jurídica privilegiada y derogación
de su régimen exorbitante.
Cuando la ejecución se refiera a actos favorables, no es preciso
someterse al procedimiento rigurosamente establecido, en la medida que
la actuación produce ampliación de la esfera jurídica o patrimonial del
sujeto.
En caso de actos con doble efecto (nº 1635 ), la ejecución ha de
someterse al tratamiento propios de los desfavorables.
b) El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones
esta obligado a notificar al particular interesado la resolución que
autorice la actuación administrativa.
c) La ejecución del acto corresponde normalmente a la misma
Administración pública que lo ha dictado. Por excepción, cabe la
subrogación en la ejecución de actos dictados por otra persona jurídico-
pública, fundamentalmente, en caso de supuestos de fusión o absorción
de municipios que forman uno nuevo resultante (p.e. NF Bizkaia 8/1993
art.32 ).
No obstante, es posible y frecuente la colaboración interadministrativa
en la ejecución forzosa de actos. En tal caso, es precisa la existencia de un
título jurídico válido por parte de la Administración pública solicitante de
colaboración, en defecto del cual no puede prestarse esta por la
Administración pública requerida (AN 22-9-99 , EDJ 81002 ).
d) La ejecución del acto prosigue hasta su culminación, salvo excepción
legal, señaladamente la que impide la enajenación de los bienes trabados
en el procedimiento de apremio hasta la firmeza judicial de la liquidación
de cuya ejecución se trate (LGT art.172.4 ).
Precisiones
En Baleares se dispone que las medidas de ejecución previstas en los acuerdos y

resoluciones se han de adoptar por el mismo órgano que los dictó (L Baleares
3/2003 art.52 ). En ánalogos términos se establecía en Navarra (LF Navarra
15/2004 art.51 derog LF Navarra 11/2019).
1727 Excepciones
Como hemos dicho, los actos de las Administraciones públicas sujetos al
Derecho administrativo son susceptibles de ejecución forzosa, salvo en
ciertos supuestos excepcionales.
• En primer lugar, los actos que, gozando de presunción de legalidad y de
ejecutividad, en el sentido de ser títulos jurídicos válidos, no son
susceptibles de llevarse forzosamente a la práctica por la Administración
pública, dado que se agotan en su contenido declarativo. Es el supuesto
de las resoluciones de justiprecio evacuadas por los jurados provinciales
de expropiación forzosa o por los órganos equivalentes existentes en
algunas comunidades autónomas. En este sentido, se dice que los
acuerdos de los jurados se agotan en su propia función tasadora, sin
precisar para su eficacia actuaciones ulteriores de ejecución; sin perjuicio
de que su no cumplimiento por la obligada al pago genere morosidad y
devengo de intereses (TS 24-9-92, EDJ 9154 ; 18-11-95 , EDJ 24403 ;
11-3-00, EDJ 10138 ). En caso de que el abono del justiprecio se
demore, además puede deducirse recurso contencioso-administrativo
contra la inactividad de la Administración pública llamada al pago u
obligada a instarlo de la entidad beneficiaria (LJCA art.29 ).
• En segundo lugar, los supuestos en que se suspenda la ejecución de
acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención
de los tribunales. En caso de que el interesado no atienda el
requerimiento previo a la ejecución, la Administración tiene el deber
inexcusable -no la mera facultad- de ejecutar el acto de que se trate (TSJ
Cataluña 30-4-86).
• En tercer lugar, si el órgano administrativo competente para ejecutar
tiene conocimiento de los vicios o deficiencias cometidos en la
producción del acto, debe no ejecutar este, por la razón de que el acto
jurídico que ha de servir de soporte al acto de ejecución sufre vicios de
invalidez. La validez material del acto ejecución está subordinada a la del
acto definitivo del que es ejecución (TS 12-6-54 , EDJ 798 ; 17-1-85 ,
EDJ 287 ). Lo contrario lesionaría, además, el principio de buena fe en la
actuación administrativa.
1729 • Las resoluciones económico-administrativas dictadas en primera

instancia no son ejecutables hasta que ganan firmeza (TS 29-1-94, EDJ
664 ; TEAC 29-5-97 ), lo que supone que, en caso de resolución
estimatoria de la reclamación del contribuyente contra un acto
administrativo-tributario suspendido contra aportación de garantía (nº
1945 ) no cabe exigir su restitución hasta que dicha resolución gane
firmeza, debiendo esperarse a la resolución del eventual recurso
interpuesto por la Administración. Sin perjuicio de poder solicitar la
reducción del importe afianzado, en su caso.
• Ciertos actos, producidos por una Administración en el seno de su
competencia, cuyas consecuencias o algunas de ellas tienen que ser
ejecutadas o aplicadas por otra en el ejercicio de la suya, siendo esta
sustantiva o no de mera ejecución formal de aquellos. En tales supuestos,
la fuerza ejecutiva de los actos y resoluciones administrativas queda

frenada o depende de su encaje en la actuación de la segunda de las
Administraciones indicadas. Por ejemplo, el acuerdo de un ayuntamiento,
en desarrollo de su potestad de investigación patrimonial, por el que se
declara la titularidad municipal de cierto inmueble, requiriéndose a la
gerencia catastral correspondiente (órgano estatal) la práctica de asiento
en el catastro y la rectificación del mismo, en su caso. Frente a dicha
resolución, la gerencia no ha de actuar automáticamente según lo
requerido, sino -por el contrario y si hubiera terceros afectados- incoar un
expediente de subsanación de discrepancias (RDLeg 1/2004 art.18.1 ),
con comunicación a los interesados y plazo de alegaciones. En caso de
oposición, no se procede a la alteración catastral que se derivaría de la
resolución municipal, al existir un conflicto de titularidades cuya
resolución no es competencia de la gerencia, sino que ha de ventilarse en
un proceso civil.
1731 Ejecución de obligaciones de pago por medios electrónicos

(LPAC art.98.2 )
Cuando de una resolución administrativa o de cualquier otra forma de

finalización del procedimiento administrativo, nazca una obligación de
pago derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho
que haya de abonarse a la Hacienda pública, este se debe efectuar
preferentemente, salvo que se justifique la imposibilidad de hacerlo,
utilizando alguno de los medios electrónicos siguientes:
- tarjeta de crédito y débito;
- transferencia bancaria; domiciliación bancaria;
- cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en
materia de Hacienda pública.
1733 Medios de ejecución forzosa

La ejecución forzosa por las Administraciones públicas se ha de efectuar,
respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes
medios:
- apremio sobre el patrimonio (nº 1735 );
- ejecución subsidiaria (nº 1825 );
- multa coercitiva o compulsión sobre las personas (nº 1830 y nº
1850 ).
Si existen varios medios de ejecución admisibles, se debe elegir el menos
restrictivo de la libertad individual. En todo caso, se han de respetar los
derechos fundamentales -y los restantes- del sujeto pasivo de la
ejecución, sacrificándose solo en lo que resulte estrictamente
indispensable para la ejecución del acto.
En caso de ser necesario entrar en el domicilio del afectado u otros
lugares de acceso restringido o dependiente del consentimiento de su
titular, las Administraciones públicas deben obtener el consentimiento del
mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial (nº 1855 ).
El principio de proporcionalidad opera en dos tipos de supuestos:
- con carácter general, en los casos en que es posible para el órgano

administrativo la elección entre varios medios de actuación o ejecución
posibles;
- excepcionalmente y en conexión con los principios de buena fe y
equidad, en los casos en los que, existiendo un único medio posible, es
inadecuado y excesivo, en relación con las características del caso
contemplado (TS 16-5-90 , EDJ 5139 ; 3-12-91, EDJ 11489 ; 28-4-
00 , EDJ 9061 ).
La no prestación de colaboración por parte del interesado, en el curso de
la ejecución forzosa del acto administrativo da lugar a la aplicación por la
Administración pública ejecutante de otro medio más expeditivo o al
auxilio judicial, en caso de entrada en domicilio o lugares de acceso
restringido o sometido a la autorización del titular, pero no es, salvo
tipificación expresa por norma legal sectorial, constitutiva de infracción.
La competencia para producir tal norma es, en principio, estatal, por
afectar a la Constitución (Const art.149.1.1º : generación de las
condiciones que aseguren la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales).
Precisiones
Las actuaciones administrativas de ejecución no requieren la concesión de plazos

para alegaciones, sino simplemente el previo apercibimiento al interesado de que la
falta de ejecución voluntaria puede dar lugar a la ejecución forzosa del acto
administrativo (TSJ Galicia 30-5-02, EDJ 47309 ).
2. Apremio sobre el patrimonio

(LPAC art.100.1 y 101 ; LGT art.163 a 177 , 177 octies a 177 quaterdecies; RD 939/2005 ; RD
1558/2012 )
1735 Constituye el medio primario de ejecución forzosa, tanto respecto de los

actos administrativos de contenido directamente económico, como de los
costes derivados de la ejecución subsidiaria y del importe de las multas
coercitivas, si unos u otros no se abonan voluntariamente por parte del
administrado deudor.
Es preciso que se ejecute un crédito líquido (o liquidable por operaciones
meramente aritméticas) de carácter público , es decir, emanado de un
acto administrativo en sentido de actuación administrativa de ejercicio de
potestad pública. Además, es preciso que la cantidad que se reclama
resulte de una norma con rango legal (DGSJE Dict 20-11-02 ).
No procede su empleo respecto de la cobranza de créditos, cuya
titularidad corresponda a una Administración pública, pero que se
generen en virtud de actuaciones privadas. En tal caso, ha de acudirse a
los mecanismos ordinarios de ejecución: proceso declarativo y ejecución
judicial posterior (TSJ Castilla-La Mancha 3-12-89, respecto de un canon
de aprovechamiento de pastos).
Como consecuencia de lo anterior, la titularidad subjetiva del crédito ha

de corresponder a una Administración pública, territorial o institucional o,
incluso, a una Administración corporativa, siempre que el derecho de
contenido económico esté ligado a la función pública de la misma, no a la
privada.
El procedimiento de apremio es el previsto en las normas reguladoras del
procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva o procedimiento de apremio,
cuyos caracteres se exponen a continuación.
Si bien la regulación estatal tiene aplicabilidad general y es aplicable por
todas las Administraciones públicas, en caso de que exista disposición
específica autonómica, resulta de aplicación cuando se trate de ejecutar
por vía de apremio actos de la respectiva comunidad autónoma y, en su
caso, de las entidades locales radicadas en su territorio, siempre que el
tipo de ingreso perseguido responda al previsto en la regulación
específica (p.e. DLeg Extremadura 1/2006 , sobre recaudación de
tributos propios; DLeg Extremadura 2/2006 , sobre recaudación de
tributos cedidos; D Extremadura 67/1994 regulador del reglamento de
recaudación de multas; L La Rioja 11/2013 art.14 s. ; L C.Valenciana
1/2015 art.12 s. ).
1736
Precisiones
1) El Reglamento general de recaudación (RD 939/2005 ) entró en vigor el 1-1-

2006. Desde el inicio de la vigencia de la LGT (1-7-2004) ha permanecido vigente el
RD 1684/1990 , en lo no incompatible con ella. El RD 939/2005 es de
aplicación a los procedimientos incoados desde 1-7-2004 , respecto de los trámites
que se realicen con posterioridad a 1-1-2006, salvo las actuaciones de enajenación
de bienes cuando el acuerdo de enajenación por subasta, la autorización de venta
por concurso o el inicio del trámite de adjudicación directa se hayan producido antes
de esta última fecha. Supletoriamente, desde 1-1-2008, es de aplicación el RD
1065/2007 .
2) Se ha considerado empleable el procedimiento de apremio administrativo para
exigir al beneficiario de una expropiación el pago al expropiado del justiprecio
fijado por el jurado de expropiación, actuando la Administración pública expropiante
en la ejecución con carácter funcional y como intermediaria entre expropiado y
beneficiario, pero sin responder económicamente del impago, sin perjuicio de la
posible ejecución directa a instancia del expropiado sobre el beneficiario por medio
de la acción procedente ante la jurisdicción ordinaria (CEst Dict 43619/1982).
3) En materia de cuotas de la Seguridad Social, se aplica el procedimiento regulado
en RDLeg 8/2015 art.28 s. y 37 s.; y RD 1415/2004 (ambos afectados por L
6/2017 en sede de recargos por ingresos fuera de plazo). Supletoriamente, el
Reglamento general de recaudación común (RD 1415/2004 disp.final 1ª ).
4) Excepcionalmente, el procedimiento de apremio administrativo puede emplearse
para recaudar deudas de carácter privado. Es el caso de las costas procesales
impuestas a particulares a favor del Estado y, por extensión, a favor de otras
Administraciones públicas (LJCA art.139.4 ; L 52/1997 art.13.2 ).
5) Los locales de las organizaciones internacionales, cualquiera que sea su
propietario, sus archivos, su correspondencia oficial y, en general, todos los
documentos que le pertenezcan u obren en su poder y estén destinados a su uso
oficial, son inviolables dondequiera que se encuentren.
Dichos locales, así como todos sus medios de transporte, bienes y haberes en
España no pueden ser objeto de registro, requisa, confiscación, expropiación o de
cualquier otra medida coercitiva de carácter ejecutivo, administrativo, judicial o
legislativo.
Igual tratamiento se da a los locales asignados a conferencias o reuniones

internacionales, en los que no puede entrar ningún agente de las autoridades
españolas sin consentimiento expreso de la máxima autoridad de la organización o
representante autorizado, si bien el consentimiento se presume en caso de incendio
o emergencia equiparable (LO 16/2015 art.21 , 34 y 44 ).
1737 6) El procedimiento de apremio se sigue también para realizar la responsabilidad

civil derivada del delito contra la Hacienda pública que la Administración tributaria
no haya liquidado, por prescripción o por el concurso de otro motivo legal, así como
para ejecutar la pena de multa (LGT disp.adic.10ª , 250 y 251 ; RD 939/2005
art.128 ). Esta regla tiene carácter procesal, por lo que se aplica a las ejecuciones
ya en trámite a su entrada en vigor ( Juzgado Ejecuciones Penales Madrid núm 4
auto 27-1-05).
En estos casos (JP Barcelona núm 12 9-7-07):
- la jurisdicción para la ejecución corresponde al órgano judicial, actuando la
Administración como vicario o colaborador para la ejecución de la sentencia;
- se somete a control judicial, porque la interacción juzgado-Hacienda ha de ser
permanente, pudiendo/debiendo comunicarse por esta a aquel los importes
parciales satisfechos o ingresos voluntarios posteriores;
- ha de respetarse el régimen de imputación de pagos de CP art.126 ;
- los intereses liquidados por la Administración han de ser aprobados por el órgano
judicial, pero calculados de acuerdo con la normativa tributaria -no según el Código
Penal- al ser LGT disp.adic.10ª una de las especialidades previstas en LEC
art.576 (AP Barcelona 8-11-08; 20-2-08; 22-11-07, EDJ 262921 );
- ha de informarse a este de la existencia de remanentes o sobrantes que pueden
ser aplicados a otros pagos de la ejecutoria, incluso antes de alzar trabas o proceder
a devoluciones, en su caso.
Para la ejecución de la pena de multa y de la responsabilidad civil en los delitos de
contrabando, los jueces y tribunales deben recabar el auxilio de los servicios de la
Administración tributaria, que las exigirá por el procedimiento administrativo de
apremio en los términos establecidos en la LGT (LO 12/1995 art.4 , 4 bis y
disp.adic.4ª).
Tanto en sede de delito fiscal como de contrabando, la respectiva norma establece el
carácter imperativo del empleo del procedimiento de apremio administrativo. Sin
embargo, ha de entenderse que, en caso de que el órgano judicial sentenciador no
remita la orden de exacción y el testimonio de la sentencia firme, optando por la
ejecución judicial, no se actuará en sede administrativa (que en todo caso es una
ejecución comisarial).
1738 7) En los casos de gestión indirecta de servicios públicos sometidos a régimen de

tarifa y a efectos de la garantía de su sostenibilidad financiera del servicio público, el
régimen jurídico del servicio puede prever que, en los casos de prestación del
servicio y falta de pago de las tarifas establecidas en el contrato como
contraprestación a cargo de los usuarios, las cantidades adeudadas tengan la
consideración de créditos de Derecho público cuya recaudación en vía ejecutiva
corresponda a los órganos competentes de la Administración, atendidas la situación
estatutaria de los usuarios del servicio y la responsabilidad última de la
Administración sobre este. Al tal efecto, el contratista debe dar traslado al órgano
competente de la certificación de las cantidades adeudadas, para la aplicación de la
vía de apremio (L Galicia 1/2015 art.39 ).
8) Los defectos formales que se produzcan en el curso del procedimiento de
apremio tienen que valorarse, con especial intensidad, a la luz del principio de
conservación de los actos administrativos (TS 23-1-95 , EDJ 597 ).
9) En caso de que un crédito se haya declarado incobrable, la rehabilitación del
mismo a efectos de prosecución del apremio no precisa ser notificada al interesado
(TS 17-12-10 Rec 660/10, EDJ 303020 ).
10) En el ámbito de las Haciendas forales ha de atenderse a la LF Navarra
13/2000art.116 a 129 ; DF Navarra 177/2001 ; NF Araba 6/2005 art.164 s. ;
NF Bizkaia 2/2005 art.164 s. ; DF Bizkaia 215/2005 ; NF Gipuzkoa 2/2005
art.164 s. ; DF Gipuzkoa 38/2006 .
11) En el marco de la asistencia mutua (nº 861 ) se establecen ciertas

peculiaridades en el procedimiento de apremio y, en general, de recaudación (LGT
art.177 octies a 177 quaterdecies ).
12) El procedimiento de apremio también recibe un tratamiento detallado en nº
14075 s. Memento Fiscal 2019.
1740 Competencia
El procedimiento de apremio es exclusivamente administrativo. La
competencia para entender del mismo y resolver todos sus incidentes es
exclusiva de la Administración pública, lo que supone que no es necesaria
-ni posible- la intermediación o el auxilio judicial para llevar a efecto la
ejecución dineraria de que se trata, a salvo de ciertos supuestos
excepcionales: en reclamaciones de tercería y, discutiblemente, en la
aplicación de normas de Derecho privado en supuestos de derivación de
responsabilidad.
Dentro de la Administración pública la competencia para tramitar el
apremio corresponde a la Administración tributaria, según las siguientes
reglas:
• Respecto de ingresos tributarios de la Administración General del
Estado y organismos públicos dependientes, corresponde a la Agencia
Estatal de la Administración Tributaria (AEAT) y, dentro de ella, a la
respectiva dependencia de recaudación.
• La AEAT puede también, en virtud de convenio con la Administración
pública o ente interesado (que ha de publicarse en el BOE), asumir la
gestión recaudatoria de recursos tributarios cuya gestión no le
corresponda de acuerdo con lo anterior.
• En caso de que se trate de ingresos tributarios del Estado, la
competencia para recaudar sigue a la de liquidar; en caso de ingresos
públicos tributarios de otras Administraciones públicas, la liquidación se
debe efectuar por estas y su recaudación por la AEAT, si existe convenio.
• En caso de recursos no tributarios (p.e. multas pecuniarias de tráfico),
la determinación de la cuantía inicial del débito se ha de efectuar por el
órgano administrativo competente y la gestión recaudatoria por los
órganos de recaudación de la AEAT, que puede asumir también, en virtud
de convenio, la gestión recaudatoria de estos ingresos de otras
Administraciones públicas o entidades corporativas (p.e. respecto de la
recaudación de los denominados recursos camerales de las cámaras de
comercio: AEAT Resol 19-10-93 ).
• Las comunidades autónomas y entidades locales actúan por medio de
sus estructuras orgánicas respectivas, sin perjuicio de la suscripción de
convenios de las segundas con las primeras; o de unas y otras con la
AEAT, en su caso.
1742
Precisiones
1) Puede resultar problemática la aplicación de la vía de apremio y la prosecución

efectiva del procedimiento por parte de entidades administrativas carentes de una
estructura orgánica recaudatoria estable, que, a su vez, no hayan suscrito convenio
alguno de los indicados en el texto.
En tales supuestos (por ejemplo, una universidad pública sin convenio que es titular
de créditos de derecho público no tributarios impagados por la concesión del
servicio de explotación de cafetería), cabe:
- actuar por medio de los órganos competentes, que en defecto de atribución, serán
aquellos de competencia residual (en el caso de la universidad, el rector), quienes
habrán de producir los distintos actos y trámites del procedimiento -algo que si bien
posible puede resultar problemático en la práctica-;
- suscribir convenio extensivo a créditos devengados en el futuro y a los ya vencidos
a la fecha de celebración;
- proceder mediante demanda ante el orden jurisdiccional civil, renunciando a la
prerrogativa funcional de la ejecutividad (algo que si bien es irrenunciable ad intra,
no puede fiscalizarse por el juez civil inadmitiendo la demanda), lo cual será
operativo en supuestos excepcionales o de una entidad que solo excepcionalmente
tenga que acudir a mecanismos coactivos de cobro.
2) El régimen de los recursos camerales citados en el texto se ha visto afectado
sustancialmente por el RDL 3/2010 , que elimina su carácter obligatorio.
3) No es ajustada a derecho la consignación de CC art.1176 en caso de embargo
de crédito ordenada por la AEAT aunque pueda existir controversia entre
acreedores sobre la preferencia de su derecho. Recibida la notificación de embargo
del derecho de crédito litigioso, la única posibilidad que su destinatario tiene para
eludir el cumplimiento es la recepción de otro requerimiento de embargo dictado
por quien tenga facultades para ello (de un órgano judicial o de otro organismo con
competencia a tal efecto). Dado que el procedimiento de apremio es exclusivamente
administrativo y que la competencia para entender del mismo y resolver todas sus
incidencias corresponde únicamente a la Administración tributaria -LGT art.163 -,
el deudor no puede hacer otra cosa que cumplirlo en sus justos términos (AP
Asturias 20-5-13, Rec 169/13).
1743 Intervención de sujetos de Derecho privado

En la medida en que es un medio instrumental de ejercicio y aplicación de
potestades públicas, el apremio administrativo ha de llevarse a efecto por
órganos o instancias administrativas.
Sin embargo, es discutible si la Administración competente puede actuar
con el auxilio o mediante la gestión de un tercero de carácter privado. En
principio la respuesta debe ser negativa, aunque hay algún ejemplo en
contra:
a) Es el caso de Castilla-La Mancha, donde se prevé que la recaudación
de los costes de urbanización sea asumida y gestionada por el agente
urbanizador cuando la urbanización se realice por gestión indirecta (DLeg
Castilla-La Mancha 1/2010 art.53.2 ).
b) También, se prevé una medida semejante en Canarias, donde se
atribuyen ciertas funciones de gestión en el ámbito de la recaudación a la
entidad Gestión recaudatoria de Canarias, S.A. (GRECASA), lo que supone
el ejercicio de potestades administrativas por sociedades mercantiles
sujetas a Derecho privado, aun con capital íntegramente público, algo que
parece inadmisible (D Canarias 27/2002 ; L Canarias 4/2001
disp.adic.2ª ).
1745 Acumulación a otros procedimientos

El procedimiento no es acumulable a los judiciales ni a otros
procedimientos de ejecución. Su iniciación o continuación no se suspende
por la iniciación de aquellos, salvo:
• Cuando proceda de acuerdo con lo establecido en la normativa sobre

conflictos jurisdiccionales (LO 2/1987 ).
• Cuando concurra con otros procesos o procedimientos singulares de
ejecución. En este caso, el procedimiento de apremio es preferente
cuando el embargo efectuado en el curso del mismo sea el más antiguo. A
estos efectos, se atiende a la fecha de la diligencia de embargo. En caso
de concurrir con ejecuciones hipotecarias, la fecha relevante de estas es
la de constitución de la hipoteca (CEst Dict 37261/1971). De esta forma,
tiene preferencia el proceso judicial si la hipoteca se ha constituido con
anterioridad al embargo, aunque el apremio sea anterior a inicio de la
ejecución de la hipoteca (TCJ 5-3-07, 6/06 ).
1747 • En los supuestos de concurrencia del procedimiento de apremio con

procesos o procedimientos concursales o universales de ejecución. En
este supuesto, el procedimiento de apremio tiene preferencia para la
ejecución de los bienes o derechos que hayan sido objeto de embargo en
el curso del mismo, siempre que la diligencia de embargo se haya
dictado con anterioridad a la fecha de declaración del concurso, y siempre
que los bienes objeto de embargo no resulten necesarios para la
continuidad de la actividad profesional o empresarial del deudor (L
22/2003 art.55.1 ). Esta preferencia, en el régimen derivado de la L
38/2011 opera hasta la aprobación del plan de liquidación. El alcance
de esta acotación es discutible. Puede sostenerse que determina la
pérdida de la prerrogativa indicada respecto de las ejecuciones no
finalizadas en tal momento, o que supone que, hasta entonces cabe
solicitar del juez del concurso la declaración de no necesariedad del bien
o derecho, con la posibilidad de continuar la ejecución posteriormente.
Sobre esta cuestión, es improcedente que la Administración haga traba
de bienes integrantes del patrimonio del concursado sin que con carácter
previo exista un pronunciamiento judicial declarativo de la no afectación
de los bienes o derechos objeto de apremio a la continuidad de la
actividad del deudor (TCJ 22-12-06, EDJ 408029 ). De esta forma, una
vez en marcha un procedimiento administrativo de ejecución, si se
produce la declaración del concurso , la Administración queda obligada a
dirigirse al juez que lo tramita para que decida si los bienes o los derechos
específicos sobre los que se pretende hacer efectivo el apremio son o no
necesarios a tal efecto (TCJ 3-7-08, EDJ 147665 ; 22-6-09, EDJ
151136 ). Si la respuesta es negativa , la Administración recupera en su
integridad las facultades de ejecución. Si, por el contrario, resulta
positiva , queda sin competencia -en los términos previstos en L 22/2003
art.55 . En este último escenario, el procedimiento administrativo pierde
su singularidad y debe quedar sometido al concurso; en el otro, la
ejecución iniciada por la Administración puede seguir su curso hasta hacer
trance y remate de los bienes y liquidar la deuda con su producto (TCJ
18-10-10, EDJ 233463 ). Tras la reforma de la L 22/2003 art.55 por L
38/2011, este régimen opera hasta la aprobación del plan de liquidación,
de acuerdo con lo indicado.
Lo expuesto ha de entenderse sin perjuicio del respeto al orden de

prelación que para el cobro de los créditos viene establecido por la Ley,
en atención a su naturaleza.
1749
Precisiones
1) Sobre la concurrencia de apremio administrativo y concurso hay que tener en

cuenta:
• El momento homogéneo para determinar la preferencia de tramitación es la
fecha del auto declarativo del concurso, en cuanto a este; y la diligencia de embargo
en relación con el expediente de apremio.
• En el procedimiento administrativo preferente, solo cabe embargar por la deuda
ya apremiada, no por nuevos créditos.
Como regla, no todo bien necesario es afecto; mientras que todo afecto es
necesario.
• Los bienes y derechos necesarios para la actividad no son imperativamente los
afectos a ella. Aquellos, lo serán o no en función de situación estructural y
económica de la empresa concursada. En todo caso, ha de ser ineludible el
levantamiento de la traba para evitar el cierre o paralización de la unidad productiva.
• Si se traban aquellos indebidamente, los embargos no se anularán ni levantarán
sino que se suspenderán en su eficacia. La decisión acerca de si los activos
embargados son precisos para continuar la actividad la tomará el juez del concurso
(JM Málaga núm 1 12-9-05), que solicitará del órgano gestor la suspensión o el
levantamiento de la traba Es discutible si el juez, por sí, puede levantar la traba
administrativa (en este sentido, TCJ 19-10-05, que sostiene la competencia del
juzgado de lo mercantil para levantar y dejar sin efecto los embargos
administrativos). En defecto de decisión judicial, nada impide que se adopte esta en
sede gubernativa.
• La carga de la prueba de lo imprescindible del bien para continuar la actividad
pesa sobre el concursado.
• Parece razonable sostener que, desde la apertura de la fase de liquidación -o
incluso, desde el inicio del concurso, si con la solicitud se presenta propuesta de
liquidación- no pueda concurrir ni apreciarse necesariedad para continuar la
actividad de la empresa en bien o activo alguno.
• En las ejecuciones administrativas separadas que sean preferentes no ha de
aplicarse el régimen de imputación de pagos y de criterios de preferencia que resulta
de la L 22/2003 , sino el propio de la ejecución administrativa (LGT art.63 ). Lo
contrario, convertiría a la preferencia procedimental del apremio separado posible
de acuerdo con L 22/2003 art.55 , en una mera especialidad procesal de la
liquidación concursal, desconociendo las normas legales que disciplinan el
procedimiento de apremio, sobre las que no debe imponerse una interpretación
integradora de la Ley Concursal por aplicación de CC art.4.1 , dado que no hay en
este campo laguna legal alguna (JM A Coruña núm 1 7-4-09).
• El dinero o metálico no puede ser considerado bien necesario para continuar la
actividad (JM Barcelona núm 3 13-2-09; JM Bilbao auto 22-5-08; en contra, AP
Zaragoza 21-9-09, EDJ 238875 ; JM San Sebastián 17-12-08; JPI Logroño núm 6
15-2-11). Por principio, el metálico no es bien necesario, depende de las
circunstancias concretas: actividad desarrollada por la concursada y efectiva
necesidad del bien trabado, en este caso saldo de una cuenta corriente para poder
continuar aquella, lo cual dependerá del flujo de caja, volumen de gastos necesario y
posibilidad de acudir a fuentes de financiación, entre otros extremos (JPI Santander
núm 10 auto 6-10-08). Parten también del análisis del caso concreto, JM Zaragoza
núm 1 6-6-11, incidente 430/10; JM Barcelona núm 7 auto 20-7-11 conc 342/11.
• La vivienda del concursado no es bien necesario aunque figurase gravada a favor

de crédito de su actividad profesional (JPI Santander núm 10 auto 13-11-08).
En todo caso, la cuestión del carácter de los bienes o derechos a embargar, ha de ser
acreditada por la administración concursal (AP Zaragoza 9-5-08), fijando cada
juzgado criterio propio vinculado al caso concreto y de difícil extrapolación.
• Estando aún en marcha el procedimiento administrativo de ejecución en el
momento de declaración del concurso, la Administración debe dirigirse al juez del
concurso para que decida si los bienes o derechos trabados pero no ejecutados
todavía son o no necesarios para la continuación de la actividad empresarial del
concursado. Si la respuesta es negativa, recupera en su integridad las facultades de
ejecución. Si es positiva, queda sin ellas (TCJ 22-6-09, conflicto 8/08 EDJ
151136 ; TCJ 7-3-08, conflicto 2/08 EDJ 147665 ). En caso de un embargo de
crédito que el concursado tiene sobre un tercero, trabado por la Administración
tributaria con anterioridad a la declaración del concurso, pero hecho efectivo
después de ésta, y declarado el crédito como bien necesario para el mantenimiento
de la actividad empresarial de la entidad, habida cuenta de que no se ha finalizado el
procedimiento de apremio, se mantiene la jurisdicción del juez de lo mercantil para
pronunciarse sobre la disponibilidad de ese crédito del concursado y sobre el
correspondiente alzamiento del embargo sobre el mismo (TCJ 25-2-13, conflicto
7/12 EDJ 25467 ).
1751 2) La declaración de no necesariedad debe pedirse siempre que las actuaciones de

embargo no se hayan consumado en el momento de la declaración concursal. En
este sentido, se ha afirmado que, aún cuando las actuaciones de la Delegación
Especial de la AEAT ordenando providencia de apremio y diligencias de embargo de
bienes de las empresas deudoras por incumplimiento de sus obligaciones tributarias
eran inicialmente preferentes, por ser anteriores temporalmente a la declaración
concursal, producida esta, al no haber culminado el procedimiento administrativo de
apremio, incluido el cobro del crédito, la Administración debió dirigirse al juez del
concurso, poner en su conocimiento las diligencias de apremio y, en su caso, los
embargos acordados sobre los bienes de los concursados y solicitar una declaración
judicial sobre si dichos bienes afectados por el apremio eran o no necesarios para la
continuidad de la actividad empresarial del deudor (TCJ 4/2012, 11-12-12, EDJ
311351 ).
Esta declaración es igualmente necesaria para la práctica de la anotación registral
de conversión de la medida cautelar de embargo preventivo en definitiva: la medida
cautelar de embargo preventivo atribuye efectividad a tal embargo desde la
adopción de aquella, pero tal retroactividad a la fecha de anotación del embargo
preventivo, que permitiría entender que la ejecución se inició antes de la declaración
de concurso, no excluye -tratándose de concurrencia con un procedimiento
universal de ejecución como es el concurso del segundo de los requisitos exigidos
por la Ley concursal para permitir la ejecución separada ya iniciada y no concluida,
cual es la resolución del juez de lo mercantil de que los bienes ejecutados no están
afectos ni son necesarios para la actividad del deudor concursado. De esta forma,
para entender que los efectos del embargo ejecutivo se retrotraen a la fecha del
embargo cautelar, y lograr la conversión de la anotación preventiva en definitiva, es
preciso solicitar del juez del concurso la declaración de bien no necesario (DGRN
Resol 8-9-12 ).
3) Es admisible la práctica de embargo administrativo sobre bienes del quebrado,
después de la declaración del estado legal de quiebra, siempre que no conduzca a la
enajenación forzosa del bien embargado (TCJ 21-3-94, EDJ 7770 ; 15-3-95, EDL
7142 ; 29-6-98, EDJ 16288 ; 8-6-01, EDJ 14446 ; 17-6-02, EDL 54461 ;
11-4-03, EDL 170172 ; 13-10-04; 10-7-06, EDL 256808 ). Aunque esta
afirmación parece incompatible con el régimen de la L 22/2003 .
Sin embargo, así lo sostiene JM Murcia núm 1 auto 22-7-08: la concurrencia se
resuelve entre procedimientos de ejecución y no se extiende a los de carácter
meramente preventivo -se refiere a embargos cautelares-.
4) Se ha afirmado que la Ley concursal regula el derecho de ejecución separada

desvinculándolo del carácter privilegiado del crédito, de manera que atiende, no a la
cualidad subjetiva del acreedor, sino al estado de la vía de apremio (L 22/2003
art.55.1.2 ), lo que supone que el legislador, en lugar de privilegiar aquellos
créditos que por su especial significación merezcan ser reforzados, lo que premia es
la habilidad del acreedor que recurre con celeridad a los procesos de ejecución para
obtener la satisfacción de su crédito. Esta novedosa regulación del derecho de
ejecución separada dará lugar a que créditos a los que el legislador no atribuye
privilegio general se antepongan a otros privilegiados, e incluso a créditos contra la
masa, que no podrán satisfacerse con bienes previamente trabados por algún
acreedor que haya llevado su procedimiento de apremio a las situación contemplada
en L 22/2003 art.55.1.2 , aunque podrán hacer valer su derecho preferente
interponiendo una tercería de mejor derecho en el procedimiento de ejecución ya
iniciado (JM Murcia núm 1 auto 22-7-08).
1753 5) De la regulación legal contenida en LCon art.55 resulta indubitadamente que la

declaración de concurso limita sus efectos a la suspensión de los procedimientos de
ejecución iniciados con anterioridad con subsistencia del procedimiento, en su
caso, así como de las medidas cautelares de embargo en ellos adoptadas. Desde el
punto de vista registral esta afirmación supone que las anotaciones de embargo
que tales procedimientos singulares hayan provocado en el folio correspondiente de
una finca subsisten a resultas del procedimiento concursal, y puede solicitarse su
prórroga tras el auto de declaración del concurso para evitar su caducidad (DGRN
Resol 4-6-13 ).
6) No puede seguirse procedimiento de apremio por créditos contra la masa (L
22/2003 art.24.4 y 55 ) hasta la aprobación del convenio o cuando se abra la
liquidación o haya transcurrido un año desde la declaración del concurso sin que se
haya producido ninguno de estos dos hechos (L 22/2003art.24.4 , 55.1 y
84.4 ). Para la práctica de anotación preventiva de embargo en el Registro de la
Propiedad en tales supuestos es preciso un pronunciamiento del juez de lo mercantil
competente en el concurso, aunque no se trate de créditos exceptuados de la
paralización -L 22/2003 art.55 - sino contra la masa (DGRN Resol 29-6-11 ; 7-7-
12 ; 17-1-13 ).
7) En caso de convenio concursal, puede apremiarse por el importe de los créditos
privilegiados no afectados por aquel, desde su aprobación por resolución judicial (L
22/2003 art.133.2 ).
8) Son compatibles el proceso concursal y el procedimiento administrativo de
derivación de responsabilidad, aun cuando en la ejecución de la resolución
administrativa que recaiga se realice el aval prestado por los administradores de la
entidad en concurso (JM A Coruña núm 1 6-11-07).
9) La posibilidad de ejecutar avales constituidos en garantía del crédito concursal
queda amparada en L 22/2003 art.87.6 (en este sentido, JM Barcelona núm 1 22-
4-05). Recogen un compendio de doctrina jurisprudencial al respecto TS 22-7-02,
EDJ 28325 ; 27-2-04, EDJ 6311 .
10) La competencia del juez del concurso no se extiende a revisar la actuación
administrativa consistente en la emisión o ausencia de emisión de certificaciones de
corriente cumplimiento de obligaciones tributarias por parte del concursado; lo que
competerá, en su caso, al orden contencioso-administrativo (JM Pontevedra núm 1
11-9-07). Tampoco llega a fiscalizar los acuerdos de carácter administrativo relativos
a la aplicación o inaplicación del régimen de resolución de la L 22/2003 art.62.1 a
supuestos de aplazamiento y fraccionamiento de deudas tributarias (JM Zaragoza
núm 1 8-10-07), competencia del citado orden judicial.
1755 11) Cuestión distinta a la de preferencia procedimental es la posibilidad de dictar

providencia de apremio, y devengo del recargo correspondiente, una vez declarado
el concurso por medio de auto. En caso de concurso se aplica la L 22/2003 (LGT
art.164.2 ), sin que ello impida que se dicte la correspondiente providencia de
apremio y se devenguen los recargos del periodo ejecutivo, si se dan las condiciones
para ello con anterioridad a la declaración del concurso.
El caso puede darse cuando, abierto el periodo ejecutivo antes del auto de
declaración, no se haya dictado la providencia al abrirse el concurso. De acuerdo con
el precepto citado cabría dictar la providencia y tener por devengados los recargos,
sin perjuicio de la preferencia de tramitación del concurso.
12) En el régimen vigente desde 1-1-2012, en juez del concurso no puede levantar
ni cancelar embargos administrativos, aun en procedimientos que hayan quedado en
suspenso por aplicación de las reglas de preferencia procedimental (L 22/2003
art.55.3 ).
Lógicamente, atendiendo a la finalidad de la norma, hay que entender que la
imposibilidad de cancelación de tales embargos administrativos está referida a los
que gozan de ejecución aislada, que son los trabados antes de la declaración
concursal y que recaen sobre bienes no afectos. Entre tales excepciones no se
cuentan, por tanto, los embargos por créditos ordinarios que, en consecuencia,
quedan sometidos a la regla general de su cancelabilidad por mandato del juez del
concurso (exceptio confirmat regulam in contrarium), cancelación que, en todo caso,
queda sometida además a una triple condición (DGRN Resol 2-9-13 ):
• Que la decrete el juez del concurso a petición de la administración concursal.
• Que concurra como causa habilitante el hecho de que el mantenimiento de los
embargos trabados dificulte gravemente la continuidad de la actividad profesional o
empresarial del concursado.
• La audiencia previa de los acreedores afectados, lo que, como se verá, resulta
relevante a los efectos de la resolución del presente recurso.
1757 13) Impuesta a la entidad concursada una sanción administrativa no pecuniaria

-precinto e inmovilización de un vehículo por uso indebido de gasóleo tipo
reducido-, no procede dejarla sin efecto aunque el vehículo sea bien necesario, pues
(AP Burgos auto 16-4-10, EDJ 79609 ):
• No se trata de una medida cautelar, sino una sanción no pecuniaria, aunque
pueda repercutir en la actividad empresarial del deudor concursado.
• Mientras las sanciones pecuniarias impuestas figuran incluidas en el listado de
acreedores elaborado por la administración concursal de que se trate, esta no figura
al no tener carácter pecuniario.
• Al no tratarse de un crédito pecuniario, que integre una pretensión patrimonial, no
hay ejecución posible sobre la masa concursal y se trata de una cuestión ajena al
concurso -como podría ser una multa o sanción pecuniaria que se clasificaría como
crédito subordinado de L 22/2003 art.94.2º -, a pesar de que afecte a la actividad
del concursado.
• El bien sigue perteneciendo a la masa concursal porque la titularidad dominical no
se ve afectada, respectando el principio de universalidad y vis atractiva del concurso.
• La Ley concursal no contiene ninguna norma que impida el cumplimiento de una
sanción no pecuniaria.
• No es óbice a su cumplimiento el hecho de que afecte o pueda afectar
temporalmente a la actividad económica o empresarial del concursado, porque la
entidad concursada incumple todo tipo de requisitos para poder seguir realizando la
actividad y así no se pueden infringir L 22/2003 art.44 y 55 , ya que nunca
podría autorizarse una actividad empresarial fuera de la legalidad.
• Por último no se trata de una cuestión prejudicial, ya que el cumplimiento de una
sanción administrativa no pecuniaria y firme no tiene relación de instrumentalidad
con el concurso, lo que excluye la eventual competencia prejudicial de la L 22/2003
art.9 .
14) Los procedimientos de derivación de responsabilidad tributaria no son
expedientes de apremio, ni tienen carácter de ejecuciones, por lo que los embargos
trabados en el seno de los mismos -como medidas cautelares-, con posterioridad a la
declaración de concurso del interesado en aquellos procedimientos, no se someten
al régimen de la L 22/2003 art.55 y son válidos (JM Madrid núm 4 auto 24-4-11).
15) Aprobado el convenio concursal, y en tanto no resulte del mismo alguna
limitación, que en ningún caso puede suponer exclusión del principio de
responsabilidad patrimonial universal del deudor (CC art.1911 ), debe entenderse
que es posible la práctica de anotaciones preventivas de embargo, ordenadas por

juzgados o Administraciones distintos del juzgado de lo mercantil que lo estuviera
conociendo, por cuanto, desde la eficacia del convenio cesan todos los efectos de la
declaración de concurso -L 22/2003 art.133 - (DGRN Resol 8-4-13 ).
1759 Prelación de créditos

Los derechos de crédito que se persigue realizar por esta vía gozan de
carácter privilegiado. Su prelación es un privilegio de toda Administración
pública respecto de sus créditos públicos, no solo los tributarios (LGP
art.10 ; LGT art.77 s. ; RD 939/2005 art.64 s. ; LGT/1963 art.71 y
73 ; RD 1684/1990 art.34 ; AP Zaragoza 4-12-02, EDJ 68023 ).
Esta prelación es un medio de favorecer la ejecución efectiva del acto
administrativo de contenido económico, dada la finalidad pública a la que
se han de destinar los recursos obtenidos por medio de su cobro. La
preferencia, además de la que se pueda establecer por medio de
constitución específica de garantía, puede ser:
– preferencia especial, sobre bienes concretos (CC art.1293 ; LGT
art.78 ): hipoteca legal tácita; o
– preferencia general, sobre la totalidad de los bienes y derechos del
obligado (CC art.1924 ; LGT art.77 ), que no requiere anotación
preventiva para que efectivamente sea eficaz.
El carácter privilegiado de los créditos tributarios y demás créditos de
Derecho público otorga a la Hacienda pública el derecho de abstención
en los procesos concursales, tanto los sometidos a la legislación anterior a
L 22/2003 , como los sujetos a esta. Bajo su vigencia, se hará efectivo,
en caso de convenio concursal, por el importe y la parte que tengan
carácter privilegiado de los créditos insinuados y reconocidos siempre
que no haya sumisión voluntaria al convenio (L 22/2003 art.123.2 ).
No obstante, puede, en su caso, suscribir acuerdos o convenios
concertados en el curso de los procesos concursales, para lo que se
requiere autorización del órgano competente de la AEAT, además de la
del órgano titular del crédito, si se trata de un crédito no tributario.
1761
Precisiones
1) La entrada en vigor de L 22/2003 , junto con la de la LGT , supuso una

alteración notable del régimen general de prelación de créditos y de preferencias de
los créditos tributarios y demás de Derecho público. Bajo esta regulación, se
diferencia el tratamiento de estos créditos, sustantivamente, según haya situación
concursal o no la haya. En este último caso, se mantiene en su totalidad el carácter
privilegiado del crédito público. En situación de concurso:
- las retenciones tributarias gozan de preferencia singular;
- el resto de créditos tributarios sin garantía real, tienen preferencia general en
cuanto al 50% del importe total insinuado en el proceso concursal, descontando los
créditos con privilegio especial (L 22/2003 art.90 ), los créditos por retenciones
(con privilegio de L 22/2003 art.91.2 ) y los subordinados (L 22/2003 art.92 )
(TS 21-1-09, Rec 841/07; 21-1-09, EDJ 8403 ); y
- las multas e intereses tienen la consideración de créditos subordinados (L 22/2003
art.92 ).
2) En el régimen en vigor hasta 31-12-2011, es discutible la calificación de los

recargos . Entendemos que no deben considerarse como subordinados, al no ser
sanciones (JM Logroño 25-4-05; 26-4-05; 28-3-06; en contra, JM Barcelona núm 1
14-2-05; 22-4-05; JM Barcelona núm 2 29-3-05, EDJ 20095 ; JM Madrid núm 3
4-3-05; JM Madrid núm 5 29-3-05). La cuestión ha sido zanjada por el Tribunal
Supremo, en favor de la consideración de los recargos como créditos subordinados
(TS 21-1-09, EDJ 8402 ). De acuerdo con ello, en la regulación aplicable desde
1-1-2012, se califica expresamente por Ley a estos como subordinados (L 22/2003
art.92.3 ).
3) En los supuestos de procesos concursales en los que se abra la liquidación del
concursado, puede sostenerse en el régimen vigente hasta 31-12-2011 que no rige
el sistema de «poda de privilegios» expuesto, sino que se aplica el régimen de
LGT ; es decir, integridad de privilegio (LGT art.77.2 ; AP Málaga 16-3-07, EDJ
102736 ; AP Burgos 10-9-07, EDJ 315978 ; AP Guadalajara 22-3-10, EDJ
74852 ; en contra, JM Madrid núm 1 5-7-05; AP Madrid auto 20-7-06; AP A
Coruña 7-4-06). Sin embargo, el tratamiento de la cuestión se aclara
normativamente desde 1-1-2012 (LGT art.77.2 ), al disponer ahora este precepto
que en el proceso concursal los créditos tributarios se someten a la L 22/2003 , sin
distingo alguno a estos efectos entre las situaciones de convenio y liquidación.
4) En el marco de la asistencia mutua (nº 861 ) los créditos de titularidad de otros
Estados o entidades internacionales o supranacionales, a pesar de considerarse
derechos públicos de la Hacienda pública, no gozan de prelación alguna cuando
concurran con otros créditos de derecho público, ni del resto de garantías propias de
los créditos de esta naturaleza (nº 1763 ), salvo que la normativa sobre asistencia
mutua establezca otra cosa. Tampoco devengan recargos en periodo ejecutivo, con
igual excepción (LGT art.28.6 , 80 bis , disp.adic.17ª ).
1763 Otras garantías

Además del carácter privilegiado, existen otras garantías del cobro de los
créditos públicos:
• La afección de bienes y derechos transmitidos al pago de los tributos
que graven sus transmisiones, adquisiciones o importaciones, siempre que
lo establezca una Ley y salvo la protección a tercero derivada de la fe
pública registral (LH art.34 ) o se justifique la adquisición de bienes
muebles no inscribibles, en establecimiento mercantil o industrial, con
buena fe y justo título (CC art.464 ; CCom art.85 ; LGT art.79 ). Las
deudas transmisibles son todas las devengadas con anterioridad al cambio
de titularidad, aunque se hayan liquidado después, siendo subsidiaria la
responsabilidad del adquirente.
• El derecho de retención sobre mercancías presentadas a despacho
para el pago de los tributos que graven su tráfico (LGT art.80 ).
• La constitución de garantías en caso de aplazamiento y/o
fraccionamiento de pago o en caso de suspensión de la ejecutividad del
acto.
• La práctica de anotaciones preventivas de embargo en registros
públicos, especialmente, el de la propiedad (LH art.42 ).
Si la deuda está garantizada mediante aval, prenda, hipoteca o cualquier
otra garantía, se debe proceder, en primer lugar, a ejecutarla, lo que se ha
de realizar, en todo caso, por los órganos de recaudación competentes, a
través del procedimiento administrativo de apremio. No obstante, no se
tramitará nuevamente este procedimiento en su integridad, sino solo los
trámites pendientes cuando se exige la responsabilidad del garante. Por
ello, no ha de dirigirse providencia de apremio contra el avalista, ni -si son

terceros- el pignorante o el hipotecante (TS 14-6-05).
Precisiones
La L 22/2003 introdujo en la LGT/1963 la excepción de aplicación de esta regla a

los adquirentes de establecimientos, explotaciones y cualesquiera otras unidades
productivas de bienes o servicios pertenecientes a un deudor concursado, cuando la
adquisición tuviese lugar en ejecución de un convenio entre el deudor y sus
acreedores aprobado por el juez o como consecuencia de la liquidación de la masa
activa (LGT/1963 art.72.3 ). Sin embargo, la vigente LGT derogó ese precepto
-como toda la LGT/1963- sin previsión alguna al respecto. Es discutible si esta regla
debe integrarse sobre la LGT art.79 , o considerarse derogada antes de su entrada
en vigor.
1765 La suerte de las garantías o aseguramientos constituidos, anotados o

inscritos, en su caso, en el Registro de la Propiedad para la protección del
crédito público corren diversa suerte en caso de declaración de concurso
de acreedores del deudor de la Hacienda pública, en aquellos supuestos
en los que la declaración del concurso impida el inicio o prosecución del
procedimiento de apremio correspondiente (L 22/2003 art.55 -nº 1745
s. -) y además los créditos públicos, tributarios o no, sean concursales
(no contra la masa según L 22/2003 art.84 ).
En estos casos ha de distinguirse entre:
1767 a) Hipotecas y garantías reales. Estos créditos no pueden ejecutarse

separadamente de manera incondicionada, a diferencia de la precedente
legislación de quiebras (L 22/2003 art.56 , 90 y 156 ), pero no se
purgan.
Cuando los bienes gravados sean necesarios para continuar la actividad
profesional o empresarial del concursado, los acreedores hipotecarios o
con garantía real ostentan la condición de privilegiados especialmente por
el importe asegurado, ejecutándose en el concurso salvo en caso de
aprobación de un convenio cuyo contenido no afecte al ejercicio de este
derecho o cuando transcurra un año desde la declaración de concurso sin
que se haya producido la apertura de la liquidación (L 22/2003 art.56 ).
Incluso las ejecuciones hipotecarias y similares iniciadas , se suspenden
como regla, sometiéndose al mismo tratamiento, aunque al tiempo de la
declaración de concurso ya estuvieran publicados los anuncios de
subasta del bien o derecho afecto, salvo que la ejecución no recaiga sobre
bienes o derechos necesarios para la continuidad de la actividad
profesional o empresarial del deudor (supuesto en el que continúa la
ejecución anterior).
A la hipoteca ha de asimilarse la figura de las afecciones reales reflejadas
en notas marginales de afección, constituidas en garantía de
determinados créditos públicos generalmente por reintegro de
subvenciones, sobre inmuebles determinados en los que había de
desarrollarse una actividad subvencionada no cumplida.
A pesar de lo indeterminado de su regulación, puede decirse que la nota
marginal de afección es un asiento de caracteres dispersos respecto del
que no cabe predicar unidad de régimen, ni directamente ni por

asimilación a otros asientos registrales. Un asiento que tiene alcance
constitutivo de un derecho real de afección inmobiliaria cuando se
practica por imperativo de una norma jurídica específica (siempre que de
su concreto régimen así resulte), el cual habrá de integrarse con aplicación
de los preceptos rectores del derecho real de hipoteca; especialmente en
cuanto al plazo de prescripción de la acción administrativa de cobro que
garantiza en aseguramiento de ciertos créditos públicos, que deberá
haberse precedido del ejercicio temporáneo por parte del órgano y de la
Administración competente de la acción de declaración del deber de
reintegro (en su caso). Y en cuanto al tratamiento, en caso de concurso.
Es un asiento que constituye una afección no asimilable a la garantía del
crédito tributario y, en general, público, consagrada genéricamente en el
ordenamiento jurídico.
Precisiones
No puede inscribirse en el Registro de la Propiedad un decreto de adjudicación

dictado por el juzgado de primera instancia, derivado de la ejecución de una
hipoteca, cuando el deudor se encuentra en concurso y en el Registro consta dicha
circunstancia, sin un previo pronunciamiento del juez de lo mercantil sobre el
carácter no afecto del bien ejecutado (DGRN Resol 15-2-13 ).
1769 b) Embargos y trabas anotados. Si los créditos son concursales, la

enajenación en fase de liquidación de las fincas sobre las que se anotan,
purga estas anotaciones (L 22/2003 art.82.3 ).
c) Avales y fianzas. La ejecución de los constituidos en garantía de
créditos concursales así como las consecuencias de dicha ejecución para
la graduación del crédito del fiador o avalista y eventualmente, del crédito
garantizado en la parte no cubierta por el aval, ha suscitado dudas
doctrinales.
La posibilidad de ejecutar los avales , una vez declarado el concurso,
implícitamente se halla reconocida en L 22/2003 art.8 y 55 , en la
medida en la que con la ejecución de los avales se actúa sobre el
patrimonio de un tercero; no del concursado. Asimismo, se afirma que los
créditos en los que el acreedor disfrute de fianza de tercero se
reconocerán por su importe sin limitación alguna y sin perjuicio de la
sustitución del titular del crédito en caso de pago por el fiador (L 22/2003
art.87.6 ). La jurisprudencia dictada en relación con la legislación
precedente, sigue esta línea (TS 22-7-02, EDJ 28325 ; 27-2-04, EDJ
6311 ; JM Barcelona núm 1 22-4-05).
Sobre las consecuencias derivadas para la ejecución en relación con el
avalista quien, como consecuencia del pago, sustituye al acreedor
concursal, titular inicial del crédito, ha de seguirse el criterio que atribuye
al fiador los mismos beneficios que al acreedor garantizado (JM Madrid
núm 5 22-3-05), salvo en cuanto a créditos de Derecho público y
tributarios en lo que respecta al carácter privilegiado en cuanto tales,
pues tal privilegio es subjetivo (por razón de la Administración titular
unido a la clase de crédito), no extensible a los avalistas o fiadores

subrogados por pago. Este mismo criterio de no extensión al garante de
la condición privilegiada del crédito público, una vez pagado, se considera
que el crédito que ostenta una aseguradora por subrogación, como
consecuencia de la ejecución de un seguro de caución constituido en
garantía de un crédito de los indicados, no tiene la condición de crédito
privilegiado, al tener el privilegio a favor de la Hacienda pública carácter
subjetivo y no objetivo, por lo que no se transfiere tal privilegio a terceros
que se subroguen en el mismo (JM Madrid núm 7 20-3-07).
d) Derecho de retención. Como regla general, una vez declarado el
concurso queda en suspenso el ejercicio del derecho de retención sobre
bienes o derechos integrados en la masa activa, restituyéndose
inmediatamente al titular del derecho cuyo crédito no hubiera sido
íntegramente satisfecho, si en el momento de la conclusión del concurso
estos bienes o derechos no hubieran sido enajenados. Sin embargo, este
régimen de suspensión no afecta a retenciones practicadas de acuerdo
con la legislación administrativa, tributaria, laboral y de Seguridad Social (L
22/2003 art.59 bis ).
1771 Fiscalización
La fiscalización o revisión de los actos de gestión recaudatoria
corresponde a los tribunales económico-administrativos y siempre abre la
vía económico-administrativa, aunque el crédito perseguido no sea
tributario; con la particularidad de que, para los créditos no tributarios, las
cuestiones ajenas a la recaudación de los mismos, son extrañas a esta vía
y no pueden discutirse en ella.
Así, por ejemplo:
• La revisión de la liquidación de un crédito tributario estatal
corresponde totalmente a la vía económico-administrativa, tanto en lo
relativo a la liquidación misma (gestión, inspección) como a su gestión
recaudatoria. No obstante, una vez iniciada esta no cabe discutir en ella
cuestiones ajenas al mero procedimiento de apremio.
• La revisión del crédito público estatal derivado de una multa
pecuniaria de tráfico, se somete al régimen común de recurso de alzada
ante superior jerárquico y posterior contencioso-administrativo, en
cuanto a la conformidad a derecho de la multa. En lo que se refiere a la
revisión de la gestión recaudatoria, se somete a la vía económico-
administrativa, que conoce exclusivamente del procedimiento
recaudatorio.
Precisiones
1) Lo expuesto no se aplica a los actos de gestión recaudatoria que se produzcan en

sede de recaudación de cuotas y derechos de la Seguridad Social, que se someten a
un régimen particular, en el que caben los recursos comunes de alzada o reposición
(LGT disp.adic.2ª ; RD 1415/2004 art.46 y 47 ).
2) En el ámbito de la asistencia mutua (nº 861 ), la revisión del instrumento de
ejecución -equivalente a la providencia de apremio- compete a las autoridades del
Estado o entidad supranacional requirente, salvo que la normativa reguladora de

aquella disponga otra cosa. Las diligencias de embargo y demás actuaciones de la
Administración tributaria española derivadas de una solicitud de cobro recibida, se
someten a las reglas generales de la vía económico-administrativa y, en su caso,
judicial posterior (LGT art.177 duodecies ).
1773 Embargo de bienes

El embargo se ha de efectuar sobre los bienes del deudor en cuantía
suficiente para cubrir el importe de la deuda tributaria, los intereses que
se hayan causado o se causen hasta la fecha del ingreso en el Tesoro y las
costas del procedimiento, con respeto, siempre al principio de
proporcionalidad.
En el embargo se debe guardar el orden siguiente:
1. Dinero efectivo o en cuentas abiertas en entidades de crédito.
2. Créditos, efectos, valores y derechos realizables en el acto o a corto
plazo.
3. Sueldos, salarios y pensiones.
4. Bienes inmuebles.
5. Frutos y rentas de toda especie (incluidos los intereses).
6. Establecimientos mercantiles o industriales.
7. Metales preciosos, piedras finas, joyería, orfebrería y antigüedades.
8. Bienes muebles y semovientes.
9. Créditos, derechos y valores realizables a largo plazo.
Siguiendo este orden, se deben embargar, sucesivamente , los bienes o
derechos conocidos en ese momento por la Administración tributaria
hasta que se presuma cubierta la deuda. Se ha de dejar para el último
lugar aquellos para cuya traba sea necesaria la entrada en el domicilio del
deudor. A solicitud del deudor se puede alterar el orden de embargo, si
los bienes que señale garantizan con la misma eficacia y prontitud el
cobro de la deuda que los que preferentemente deban ser trabados y no
se cause con ello perjuicio a tercero, lo que supone aplicar el principio de
buena fe, así como el de menor daño a los intereses del administrado.
Se establece la responsabilidad solidaria del pago de la deuda tributaria
pendiente y, en su caso, de las sanciones tributarias, recargos e intereses
de demora del periodo ejecutivo, hasta el importe del valor de los bienes
o derechos que se hayan podido embargar, de las siguientes personas
(LGT art.42.2 ):
- los que sean causantes o colaboren en la ocultación de bienes o
derechos del obligado al pago con la finalidad de impedir su traba;
- los que por culpa o negligencia incumplan las órdenes de embargo;
- los que, conociendo el embargo, la medida cautelar o la constitución de
la garantía, colaboren o consientan el levantamiento de los bienes
embargados, sometidos a cautela o garantía;
- los que, incluso como depositarios, con conocimiento del embargo,
colaboren o consientan en el levantamiento de los bienes.
1775
Precisiones
1) Cuando se trate de procedimientos de apremio tramitados por los

ayuntamientos de Barcelona (L 1/2006 art.27 ) y Madrid (L 22/2006 art.46 )
derivados de expedientes de tráfico, el orden se puede alterar relativamente, pues
inmediatamente después del dinero en efectivo o en cuentas abiertas en las
entidades de depósito, se podrá proceder al embargo del vehículo con el que se haya
cometido la infracción objeto de la sanción, sin perjuicio de seguir después el orden
establecido en las normas de recaudación correspondientes.
2) La responsabilidad solidaria por el levantamiento de bienes embargables
también se establece en sede de recaudación de la Seguridad Social (RDLeg 8/2015
art.41 ). Sobre el procedimiento para exigir responsabilidad solidaria, ver nº
7179 .
3) Puede acordarse, igualmente, la prohibición de disponer -que se anotará en el
Registro de la Propiedad, en virtud de mandamiento administrativo- sobre los bienes
inmuebles de una sociedad, sin necesidad de que el procedimiento recaudatorio se
dirija contra ella, cuando se hubieran embargado al obligado tributario acciones o
participaciones de aquella y este ejerza el control efectivo, total o parcial, directo o
indirecto sobre la sociedad titular de los inmuebles en cuestión en los términos
previstos en el CCom art.42 y aunque no estuviera obligado a formular cuentas
consolidadas. El recurso contra la medida de prohibición de disponer solo puede
fundarse en la falta de alguno de los presupuestos de hecho que permiten su
adopción. La medida se alzará cuando por cualquier causa se extinga el embargo de
las participaciones o acciones pertenecientes al obligado tributario. Asimismo, la
Administración tributaria puede acordar el levantamiento de la prohibición de
disponer cuando su mantenimiento pueda producir perjuicios de difícil o imposible
reparación, debidamente acreditados por la sociedad (LGT art.170.6 ; RD
939/2005 art.88 bis ).
4) En caso de que sobrevenga el fallecimiento del deudor una vez incoado el
procedimiento de apremio o cuando, producido con anterioridad, el órgano actuante
tenga noticia del mismo posteriormente sin que se tenga conocimiento de la
aceptación de la herencia por los llamados a la sucesión, debe, en relación con los
embargos que puedan recaer sobre la herencia yacente:
- notificar a los llamados a la herencia la existencia del expediente de apremio,
previa obtención, en su caso, del último testamento del difunto en el registro de
actos y disposiciones de última voluntad;
- en su defecto, comunicárselo a los descendientes y demás personas que, en
ausencia de testamento, están llamados a la sucesión abintestato como herederos
legítimos;
- por fin, notificar por edictos tal extremo.
La finalidad de esta actuación es requerir a los llamados para que acepten, expresa o
tácitamente, o repudien la herencia. Y si no lo hicieren en un sentido o en otro,
instarlo judicialmente, en su caso. En el primer caso, entendiendo desde entonces el
procedimiento con los herederos. En el segundo, procediendo contra los bienes de la
herencia yacente.
1777 5) Es muy problemática la traba de viviendas de protección oficial y, en general,

pública. En principio, son susceptibles de embargo. No obstante, en cuanto a la
realización de las mismas se ha de tener en cuenta que:
- las prohibiciones de disponer en vigor establecidas por las normas estatales y
autonómicas de aplicación, así como los derechos de retracto, son aplicables a las
enajenaciones en procedimientos de apremio administrativos;
- no se aplican las normas autonómicas que exigen reintegración de financiación
cualificada en caso de venta;
- los precios máximos de venta no rigen para el tipo de subasta;
- solo pueden adjudicarse las viviendas a licitadores que reúnan las condiciones
precisas para su compra;
- estas circunstancias se harán constar en los anuncios de subasta.
6) Es problemática la traba y enajenación de valores representados por medio de

anotaciones en cuenta , que se encuentren en situación de proindiviso entre el
deudor apremiado y un tercero. La normativa vigente no recoge la necesidad de
consentimiento del cotitular para enajenar la parte indivisa del deudor. Según la
normativa sobre representación de valores por medio de anotaciones y
compensación liquidación de operaciones, en caso de transmisión de una cuota
indivisa de valores se practicará inscripción a favor de los copropietarios
resultantes, con baja de los mismos en la cuenta del transmitente. En principio la
enajenación de valores en proindiviso no presenta peculiaridades respecto de otras
situaciones de copropiedad. Por tanto, la entidad de crédito en la que se halla abierta
la cuenta enajenará por orden de la Administración la cuota indivisa, previa
notificación al cotitular y en caso de que este no ejerza derecho de adquisición
preferente (RD 116/1992 art.50.2 ).
7) En relación con el embargo de créditos incorporados a títulos de crédito
endosables, se ha sostenido la invalidez de la traba en caso de que no se ocupe
físicamente el documento pues, como consecuencia del carácter circulante de estos
títulos, el titular del crédito incorporado no es aquel a cuyo favor se libró, sino el
legítimo tenedor a la fecha de vencimiento. La cuestión sin embargo es discutible: el
tercer tenedor adquirente de buena fe, estará generalmente protegido por CC
art.464 (la posesión de bienes muebles adquirida de buena fe equivale al título),
no obstante el embargo, a menos que no conste en registro público, si lo hay. Por el
contrario, en caso de que el tercer poseedor del título reciba el endoso a sabiendas
de la traba y no la atienda, el embargo sí producirá efecto, aun indirectamente, en
sede de responsabilidad.
1779 8) El juego de la anotación preventiva de embargo con la previa prohibición de

disponer anotada en el Registro -frecuentemente adoptada en causas penales como
medida cautelar patrimonial- ha sido problema de dudosa resolución, y así puede
verse en la doctrina, en cierto modo cambiante, mantenida por la DGRN. Sin
embargo, tanto la doctrina como dicho centro directivo parecen inclinarse por la
conclusión de que la prohibición de disponer solo impide las enajenaciones
voluntarias del titular registral.
La responsabilidad universal patrimonial tiene una evidente función estimuladora del
cumplimiento voluntario y de garantía a priori, en cuanto que advierte al deudor y
asegura al acreedor que su satisfacción se procurará a costa de cualquier bien de
aquel, salvo los estrictamente excluidos por la Ley misma. Esta función quedaría
eliminada si se admitiese la inejecutabilidad de los bienes sujetos a prohibición de
disponer. En este sentido, hay que recordar que la subasta judicial en el ámbito de
los procesos de ejecución pertenece al campo del Derecho procesal y no al del
Derecho privado, toda vez que suele reputarse como acto procesal de ejecución
consistente en una declaración de voluntad del juez, transmitiendo coactivamente al
rematante o adjudicatario, en virtud de su potestad jurisdiccional, determinados
bienes afectos a la ejecución (DGRN Resol 13-4-12 ; 31-1-13 ).
Las prohibiciones de disponer no son verdaderos derechos reales cuya inscripción
perjudique a terceros adquirentes sino restricciones que, sin atribuir un correlativo
derecho al beneficiado por ellas, limitan el ejercicio de la facultad dispositiva de su
titular (DGRN Resol 20-12-1929 ). No impiden la realización de actos dispositivos
forzosos, sino solo los actos voluntarios de transmisión inter vivos, por lo que un
bien gravado con una prohibición de disponer es susceptible de ser transmitido
mortis causa (DGRN Resol 25-6-13 ).
Sus efectos son diferentes según procedan de actos a título oneroso o gratuito
(DGRN Resol 18-12-13 ):
- las prohibiciones voluntarias establecidas en actos a título gratuito tienen eficacia
real y, en caso de incumplimiento, producen la nulidad de los actos dispositivos que
las contravengan (salvo que los constituyentes de la prohibición establezcan un
efecto distinto para el caso de contravención);
- por contra, las impuestas en actos a título oneroso no tienen eficacia real y su
infracción solo provoca la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados;
por ello, su acceso al Registro está regulado de diferente forma según se trate de
unas u otras.
Las adoptadas como medida cautelar en procesos judiciales o procedimientos

administrativos se equiparan a las primeras. Al tiempo, la constitución de una
limitación de esta especie sobre los bienes de un sujeto (al menos en el primer
supuesto), no impide la traba y enajenación de los mismos en tales sedes, pues su
transmisión, entre vivos, no es voluntaria sino forzosa.
La existencia de una prohibición de disponer voluntaria impuesta por el donante no
es obstáculo para la enajenación forzosa en el procedimiento de apremio, pero
mantiene su eficacia frente al adquirente.
1781 9) Sobre la aplicación supletoria de la LEC al apremio administrativo y al apremio

por deudas de la Seguridad Social, especialmente en materia de ampliación de
embargos, es muy interesante DGRN Resol 16-9-15 .
10) Puede acordarse en estos expedientes el reembargo de activos trabados en
procesos judiciales, para el caso de que estos queden levantados, o por el sobrante.
11) El procedimiento de gestión recaudatoria de Seguridad Social se somete en
estos aspectos al RD 1415/2004 art.91 s. , trabando los bienes del apremiado en
el orden determinado por la mayor facilidad de su enajenación y la menor
onerosidad de esta para aquel.
12) La caducidad de las anotaciones de embargo, entre otras, ordenadas judicial o
administrativamente, opera ipso iure una vez agotado su plazo de vigencia (LH
art.86 ), careciendo desde entonces de todo efecto jurídico. Según este criterio, los
asientos posteriores mejoran su rango en cuanto dejan de estar sujetos a la
restricción o limitación que para ellos implicaba aquella anotación, y no pueden ya
ser cancelados en virtud del mandamiento al que se refiere RH art.175 , que solo
puede provocar la cancelación respecto de los asientos no preferentes al que se
practicó en el propio procedimiento del que dimana (DGRN Resol 3-4-13 ).
13) En el caso de las deudas de Derecho público a cargo de emprendedores con
responsabilidad limitada , la Administración pública competente puede desarrollar
las actuaciones de cobro correspondientes, con la especialidad de que, cuando entre
los bienes embargados se encuentre la vivienda habitual del emprendedor -no
afecta a la actividad, con publicación en el Registro Mercantil de su no vinculación a
las deudas derivadas de la actividad y de valor no superior a 300.000 euros
calculado según las reglas de LITP -, su ejecución será posible si no se conocen
otros bienes del deudor con valoración conjunta suficiente susceptibles de
realización inmediata en el procedimiento de apremio; y entre la notificación de la
primera diligencia de embargo del bien y la realización material del procedimiento de
enajenación del mismo media un plazo mínimo de 2 años. Este plazo no se
interrumpe ni se suspende, en ningún caso, en los supuestos de ampliaciones del
embargo originario o en los casos de prórroga de las anotaciones registrales. Esta
regla no se aplica en caso de fraude o negligencia grave del deudor en el
cumplimiento de sus obligaciones con terceros o si es declarado en concurso
calificado de culpable (L 14/2013 art.8 y disp.adic.1ª ).
14) Respecto del embargo preventivo y la venta forzosa de buques, ya sean
judiciales o administrativos, ha de atenderse a ciertas especialidades contenidas en L
14/2014art.470 a 486 .
1783 15) Embargados bienes gananciales en sede de procedimiento de apremio, el

cónyuge no deudor puede solicitar la sustitución del embargo de bien ganancial por
la cuota que el cónyuge deudor tuviera en la sociedad de gananciales (CC
art.1373 ). A estos efectos, no basta la invocación de este precepto para oponerse
a la traba administrativa sobre bien ganancial, sino que es necesario -tras la
notificación de la diligencia de embargo- haber practicado la disolución de la
sociedad ganancial y haberse producido la división y adjudicación de bienes
concretos en favor del deudor para instar entonces la sustitución del bien trabado
por aquellos que hayan correspondido al deudor tributario (TSJ Cantabria 30-5-11
EDJ 381909 ). La falta de cumplimiento de esta carga, liquidando la comunidad en
el plazo conferido al efecto, determina la aceptación tácita por el cónyuge no
deudor del embargo efectuado (TS 29-4-94, Rec 2009/01; TEAC 14-10-04 ).
16) Se ha planteado el problema de si, inscrito un bien a nombre de unos cónyuges
de nacionalidad extranjera «para su comunidad de bienes, con sujeción a su régimen
económico matrimonial» -o de forma semejante-, puede anotarse un embargo a

favor del actor -en sede procesal, o en sede de apremio administrativo, en este caso
a favor de la Administración correspondiente- por deudas contraídas por el marido,
habiendo sido notificado el embargo a su esposa cotitular o viceversa.
Ordinariamente, en estos supuestos, el registrador ha venido suspendiendo la
práctica del asiento por no haberse acreditado la posibilidad de que los bienes
comunes puedan embargarse por deudas de un cónyuge y notificación al otro con
arreglo al régimen económico matrimonial de los esposos.
Se trata, frecuentemente, del embargo de mitad indivisa de vivienda inscrita a favor
de los dos cónyuges, ambos extranjeros, sin asignación de cuotas, cuando no se
acredite la legislación aplicable.
La cuestión se resuelve normativamente a partir del 28-12-2012, estableciendo que
cuando se trate de bienes inscritos conforme a RH art.92 , a favor de adquirente o
adquirentes casados sometidos a legislación extranjera, con sujeción a su régimen
matrimonial, se haya o no indicado dicho régimen, el embargo será anotable sobre el
bien o participación indivisa del mismo inscrita en tal modo, siempre que conste que
la demanda o el apremio han sido dirigidos contra los dos cónyuges, o que estando
demandado o apremiado uno de los cónyuges ha sido notificado al otro el embargo
(RH art.144.6 ; DGRN Resol 7-3-13 ).
Anteriormente, la cuestión fue largamente debatida por la doctrina de la DGRN , en
los siguientes términos: De acuerdo con el principio de especialidad , se exige que
esté claramente determinada la extensión de los derechos inscritos en el Registro de
la Propiedad (RH art.51.6 ). Esta regla se flexibiliza para los supuestos de
inscripción de bienes a favor de adquirentes casados de nacionalidad extranjera,
donde no se precisa la acreditación a priori del régimen económico matrimonial,
bastando que la inscripción se practique a favor del adquirente o adquirentes
casados, haciéndose constar en la inscripción que se verificará con sujeción a su
régimen matrimonial, con indicación de este si constara (RH art.92 ). Lo cierto es
que la legitimación registral no se extiende a cuál sea el régimen matrimonial
aplicable. Esto obliga a una acreditación a posteriori del Derecho extranjero y, en
particular, de la capacidad de los cónyuges de nacionalidad extranjera para realizar
los actos dispositivos sobre los bienes o derechos inscritos, a menos que el notario o
el registrador sea conocedor, bajo su responsabilidad, de dicho Derecho extranjero
(LEC art.281.2 ; RH art.36 ). Alternativamente, puede dirigirse la demanda
contra ambos cónyuges , de acuerdo con doctrina reiterada de la DGRN, conforme
a la que en el caso de que no se acrediten las normas aplicables del Derecho
competente, puede solucionarse el problema de esta manera, único supuesto en el
que se podría anotar el embargo sobre la totalidad del bien, no siendo suficiente la
mera notificación o comunicación a efectos de tracto sucesivo por desconocerse si
con arreglo al Derecho extranjero relevante al caso rige un sistema similar al de
gananciales que permitiera la aplicación de lo dispuesto en RH art.144.1 . La
demanda a ambos cónyuges además permitiría que si la anotación concluyera con la
venta forzosa de la finca, el funcionario correspondiente podría actuar en
representación de ambos titulares en caso de rebeldía (DGRN Resol 22-1-08 ;
1-2-07 ; 9-8-06 ; 1-2-07 ; 10-4-07 ).
1785 17) En el ámbito del apremio administrativo y en el régimen precedente a la L

13/2012 , la conclusión que se deriva de la doctrina de la DGRN en materia de
embargo de inmuebles propiedad de un matrimonio extranjero , es que no cabe
practicar la anotación preventiva de embargo del bien inscrito en el Registro de la
Propiedad a nombre del deudor tributario -o deudor a la Seguridad Social o a una
Administración, en general- y su cónyuge, sin que se acredite, con carácter previo, el
régimen jurídico matrimonial a que se hayan sujetos los bienes de acuerdo con el
Derecho extranjero que resulte de aplicación y siempre y cuando tales normas lo
permitan, sin que se demande conjuntamente a ambos cónyuges. Ello trae causa del
criterio sustentado por la DGRN en relación con el RH art.51.9.a) , que exige, en
relación con las personas a cuyo favor se practique la inscripción, que tratándose de
personas físicas y caso de estar casados, se indique su régimen económico
matrimonial; sin embargo, frente a ello, la DGRN viene sosteniendo que, cuando se
trata de adquisiciones realizadas por cónyuges extranjeros, no es exigible la
determinación del régimen matrimonial, pues resulta más eficaz diferir tal
determinación para el momento de la enajenación -sobre estas cuestiones, con
criterios no siempre coincidentes: DGRN Resol 7-7-06 ; 10-1-04 ; 19-12-03 ;
29-10-02 -. Por ello, el RH art.92 establece que, en este caso, la inscripción se
hará a favor de los adquirientes «con sujeción a su régimen matrimonial». El mismo
precepto permite que se practique la inscripción, pues solo exige que se exprese el
régimen en el Registro si el mismo constara.
La aplicación de esta doctrina genera, sin embargo, una situación de indefensión
hacia la Administración actuante al impedir que puedan acceder al Registro de la
Propiedad las anotaciones preventivas de embargo en estos supuestos. Para
acceder al Registro será preciso, primero, acreditar el Derecho extranjero por parte
de la Administración actuante -de acuerdo con el RN art.168.4 y la doctrina de la
DGRN, la prueba del Derecho extranjero se podrá efectuar mediante certificación
del cónsul general o, en su defecto, del representante diplomático de su país en
España- o requerir en el procedimiento al interesado, con notificación al otro
cónyuge, para que declare cuál es el régimen económico de su matrimonio.
Además de lo anterior, las normas que regulan el régimen jurídico patrimonial del
matrimonio extranjero deben permitir que, a través del procedimiento de apremio,
se puedan ejecutar los bienes que integran la sociedad conyugal. De todo ello se
deriva que únicamente cabría embargar bienes inscritos a nombre de cónyuges
extranjeros en el seno del procedimiento administrativo de apremio para el cobro de
deudas tributarias -o de Seguridad Social u otras- de uno de ellos, si previa
determinación del régimen económico-matrimonial de los esposos según su ley
personal resulta que este es de separación, en cuyo caso se limitará el embargo -y
anotación preventiva- a la mitad indivisa del bien, o si, siendo de comunidad, se
establece en el ordenamiento extranjero la responsabilidad de los bienes comunes
por deudas tributarias contraídas por uno solo de los cónyuges, ante la insuficiencia
de bienes de su titularidad, en cuyo caso cabra el embargo de la totalidad del bien.
No obstante, aún en dicho supuesto, solo cabría practicar anotación preventiva si el
ordenamiento extranjero cuenta con una regla semejante a la del Derecho español
para la sociedad legal de gananciales, según la cual la acción ejecutiva se dirigirá
únicamente frente al cónyuge deudor sin perjuicio de la necesidad de notificar al no
deudor.
En caso contrario, si se exige demanda a ambos cónyuges en la normativa
extranjera, aun cuando fuera válido el embargo, no se podría practicar la anotación
preventiva del mismo con la simple notificación del embargo al no deudor.
1786 Bienes y derechos inembargables

(LECart.605 a 609 )
No se pueden embargar los bienes o derechos declarados inembargables

con carácter general por las leyes, ni aquellos de cuya realización se
presuma que resultaría fruto insuficiente para la cobertura del coste de
dicha realización.
El régimen de la inembargabilidad es el siguiente:
a) Son absolutamente inembargables:
• El salario, el sueldo, la pensión, la retribución o su equivalente, que no
exceda de la cuantía señalada para el salario mínimo interprofesional (en
lo que exceda, es relativamente embargable).
• Los bienes patrimoniales de las Administraciones públicas en los
términos expuestos en nº 62 y nº 1816 .
• Los derechos accesorios, que no sean alienables con independencia del
principal.
• Los bienes que carezcan, por sí solos, de contenido patrimonial.
• Los bienes expresamente declarados inembargables por alguna

disposición legal.
Precisiones
1) En el procedimiento de apremio no cabe embargar devoluciones tributarias a

favor del apremiado, pues en tal caso ha de aplicarse la compensación, al ser el
acreedor (la Hacienda pública) y el deudor (el contribuyente), acreedores y deudores
recíprocamente, en los términos de CC art.1195 s. (TEAC 6-4-00 ).
2) Una vez embargado un sueldo, salario, pensión, retribución o equivalente en la
parte proporcional resultante de LEC art.607.2 , si concurre una nueva deuda no
es posible embargar el resto, que está libre de responsabilidad. De otra manera,
quedaría sin efectividad el sistema de escala establecido legalmente y sería
únicamente inembargable el SMI (AP Sta. Cruz de Tenerife 5-2-01; AP Burgos 14-1-
00; AP Ávila 21-9-00, TEAC 15-6-05 ).
3) Son embargables las indemnizaciones por despido improcedente (RDLeg 2/2015
art.26.2 ), pues las mismas solo se equiparan a los salarios a efectos de prelación
de créditos (RDLeg 2/2015 art.32 ).
4) Las prestaciones por derechos consolidados de los partícipes en planes y fondos
de pensiones no pueden trabarse hasta que se perciben por producción del hecho
determinante de su realización o enfermedad grave o desempleo de larga duración
de aquellos -circunstancias estas que permiten la percepción en defecto del
primero-. En ese momento son susceptibles de traba. Sin embargo, dada su
naturaleza equivalente a pensiones (en caso de que se perciban en forma de renta
mensual), habrá de aplicarse la escala de LEC art.607 . Si el deudor percibe además
otra pensión o renta -lo que sucederá habitualmente- se sumarán para fijar la base
de aplicación de la escala (RDLeg 1 /2002 art.1, 2 , 8.8 y 8.10). Si los derechos
se actualizan y ejercen como capital, no procede la aplicación de la escala, siendo
embargables en su integridad. Ahora bien, la decisión de percibir los importes
correspondientes en una u otra forma, corresponde al deudor, sin que pueda
sustituirse o modificarse por el ejecutante.
5) Hay que tener presente la denominada regla para la protección del núcleo
familiar (RDL 8/2011 art.1 ; LHart.129 y 129 bis redacc L 5/2019). Se aplica
en supuestos de ejecución forzosa subsiguiente, basada en el mismo título ejecutivo,
a la ejecución de vivienda habitual hipotecada en la que el precio obtenido por la
venta de esta sea insuficiente para cubrir el crédito garantizado con la hipoteca que
se ejecuta.
Con arreglo a la misma, la cantidad inembargable resultante de LEC art.607.1
-importe del salario mínimo interprofesional (nº 4415 )- se incrementa en un 50%
y, además, en otro 30% adicional por cada miembro del núcleo familiar que no
disponga de ingresos propios regulares, salario o pensión -entendiendo por tal
núcleo el cónyuge o pareja de hecho, los ascendientes y descendientes de primer
grado que convivan con el ejecutado-.
Los sueldos, salarios, jornales, pensiones o retribuciones que sean superiores las
cuantías resultantes de aplicar la regla de protección del núcleo familiar expuesta se
someten a la escala de embargabilidad de LEC art.607.2 .
6) Se someten a las reglas establecidas en LEC art.607 los embargos que tengan
por objeto ciertas prestaciones públicas: rentas de inserción social o similares,
ayudas a víctimas de delitos violentos, contra la libertad sexual o por violencia de
género (prestaciones enumeradas en el RDL 9/2015 art.4 ).
7) Por norma autonómica se declara, en ocasiones, la inembargabilidad de ciertas
prestaciones sociales o bienes (p.e. L Cantabria 2/2007 art.27.3 ).
1787 b) También son inembargables los siguientes bienes del ejecutado:

- el mobiliario y menaje de la casa, así como las ropas del ejecutado y de
su familia, en lo que no pueda considerarse superfluo (en general,
aquellos bienes como alimentos, combustible y otros que, a juicio del
tribunal, resulten imprescindibles para que el ejecutado y las personas de
él dependientes puedan atender con razonable dignidad a su

subsistencia);
- los libros e instrumentos necesarios para el ejercicio de la profesión,
arte u oficio a que se dedique el ejecutado, cuando su valor no guarde
proporción con la cuantía de la deuda reclamada;
- los bienes sacros y los dedicados al culto de las religiones legalmente
registradas;
- las cantidades expresamente declaradas inembargables por Ley;
- los bienes y cantidades declarados inembargables por tratados
ratificados por España.
Precisiones
1) Los acreedores personales de los socios no tendrán derecho alguno sobre los
bienes de las cooperativas ni sobre las aportaciones de los socios al capital social,
que son inembargables. Todo ello, sin menoscabo de los derechos que pueda ejercer
el acreedor sobre los reembolsos, intereses y retornos que correspondan al socio (L
27/1999 disp.adic.3ª ).
2) Las reservas de facultades efectuadas por el promotor o propietario de un
inmueble en el título por el que constituye el régimen de propiedad horizontal, en
los supuestos en que se configuran como personalísimas, dependientes en exclusiva
de la voluntad de su titular e intransmisibles, no son embargables, ni su embargo
anotable en el Registro de la Propiedad, pues se trata, además, de derechos sin
naturaleza real (DGRN Resol 9-10-13 ).
3) Los instrumentos necesarios para el desarrollo de la actividad del ejecutado han
de ser los estrictamente indispensables para aquel (AP Valencia auto 7-4-99; AP
Badajoz auto 19-4-95; AP Granada auto 10-3-00).
1788 c) No son tampoco embargables:

• Las certificaciones parciales de obra, en cuanto representan fondos
públicos afectos a la misma (TCo 27-5-93 ; auto 818/1995), salvo para
el pago de los salarios devengados por el personal del contratista y sus
cuotas sociales derivadas y de las obligaciones contraídas por el
contratista con los subcontratistas y suministradores, todos referidos a la
ejecución del mismo contrato. Sí son embargables las certificaciones de la
liquidación final de la obra (LCSP art.198.7 ; D 3410/1975 art.148 ;
TEAC 12-5-88).
En cambio, es compensable el importe de certificaciones parciales -o
final- con créditos públicos vencidos y no satisfechos, desde el momento
en que se dicta o expide la certificación por la Administración contratante
(AN 11-11-97; 23-4-98, EDJ 16181 ; 25-3-02, EDJ 119424 ).
• Los bienes patrimoniales de las Administraciones públicas (nº 62 y nº
1816 ).
• Los bienes demaniales (Const art.132 ).
Precisiones
1) En relación con la inembargabilidad de bienes del Estado y fondos públicos

prevista tradicionalmente en RDLeg 1091/1988 art.44.1 , se ha considerado que
ese precepto no estaba afectado por la doctrina de la sentencia TCo 166/1998
(AP Bizkaia auto 5-10-01).
2) Los tribunales, jueces y autoridades administrativas no podrán, por deudas

exigibles en territorio español de los Estados extranjeros beneficiarios de fondos de
ayuda al desarrollo -FAD-, despachar mandamientos de ejecución ni dictar
providencias de embargo contra los derechos, fondos y valores producto de la
realización, liquidación y pago por parte de la autoridad española concedente o su
agente financiero, de los créditos y préstamos otorgados con cargo a los FAD (L
62/2003 disp.adic.22ª ).
Los FAD son créditos que concede el Estado español a Estados extranjeros, que
convocan licitaciones según su propia legislación de contratos para adjudicar a
empresas españolas contratos de suministro de bienes, realización de servicios o
ejecución de obras.
3) En cuanto a las certificaciones de obra, dado que son títulos de crédito, pueden
ser embargadas con las limitaciones (en relación con las parciales), expuestas en el
texto, dirigidas no a los órganos de contratación sino a los judiciales y
administrativos que puedan acordar embargos. De acuerdo con ello, la norma no
dispone que la Administración contratante no haya de cumplir las órdenes de
embargo judiciales o administrativas que recaigan sobre certificaciones de obras,
sino que estas no son embargables, con las excepciones indicadas (TS 17-6-98, EDJ
10299 , relativa a la anterior Ley de contratos del Estado, pero extensible a la
actual LCSP). Es decir, la norma se dirige a los órganos judiciales o gubernativos,
vedando su traba de las certificaciones (con las repetidas excepciones). Pero si, a
pesar de esta prohibición, un órgano administrativo o judicial embarga una
certificación parcial, ello no supone que la Administración contratante pueda valorar
si la traba es o no conforme a Derecho.
La inembargabilidad de las certificaciones de obra, en los términos expuestos, en
caso de que a pesar de ella, se ordene por un juzgado su traba, no permite a la
Administración contratante que ha de abonarla, desatender la orden judicial . La
Administración obra correctamente cuando cumple la orden judicial que decreta el
embargo, pudiendo los interesados interponer la correspondiente tercería de mejor
derecho, que permite al tercero ejercitar mediante ellas el derecho a ser reintegrado
de su crédito con preferencia al acreedor ejecutante (TS 17-6-98, EDJ 10299 ; TSJ
Galicia 14-3-01; TSJ La Rioja 26-11-97, EDJ 16897 ; TSJ Madrid 24-2-99, EDJ
7468 ; AP Zaragoza auto 4-6-93).
4) Alguna disposición legal sectorial considera inembargables los contratos y
medios de transporte público regular de uso general -vehículos e instalaciones
adscritos-, sin perjuicio de la intervención judicial de su explotación y la asignación
de parte de la recaudación generada a la amortización de las deudas. Por ejemplo, en
Asturias, se fija un importe retenible nunca superior al 10% de la recaudación bruta,
previo informe del órgano de contratación (L Asturias 12/2018 art.62 ).
1790 Actuaciones de comprobación e investigación

Los órganos de recaudación pueden comprobar e investigar la existencia
y situación de los bienes o derechos de los obligados al pago de una
deuda tributaria, para asegurar o efectuar su cobro, y ostentan cuantas
facultades se reconocen a la Administración tributaria (LGTart.142 a
162 ). Asimismo, y a tales efectos, el director del Departamento de
Recaudación o, en su caso, el delegado competente de la AEAT pueden
autorizar que las investigaciones realizadas afecten al origen y destino de
los movimientos o de los cheques u otras órdenes de pago, si bien en
estos casos no puede exceder de la identificación de las personas o de las
cuentas en las que se encuentre dicho origen y destino.
Todo obligado al pago de una deuda debe manifestar, cuando la
Administración tributaria así lo requiera, los bienes y derechos integrantes
de su patrimonio, en cuantía suficiente para cubrir el importe de la deuda

tributaria.
Los órganos de recaudación deben desarrollar las actuaciones materiales
necesarias para la ejecución de los actos que se dicten en el curso del
procedimiento de apremio. Si el obligado tributario no cumple las
resoluciones o requerimientos que al efecto se dicten por los órganos de
recaudación, estos pueden proceder, previo apercibimiento, a la ejecución
subsidiaria de los mismos, mediante acuerdo del órgano competente.
Cuando en el ejercicio de estas facultades o en el desarrollo del
procedimiento de apremio sea necesario entrar en el domicilio del
afectado o efectuar registros en el mismo, la Administración tributaria
debe obtener el consentimiento de aquel o, en su defecto, la oportuna
autorización judicial (ver al respecto nº 1855 ).
Las diligencias extendidas en el ejercicio de sus funciones recaudatorias a
lo largo del procedimiento de apremio por funcionarios que desempeñen
puestos de trabajo en órganos de recaudación, tienen naturaleza de
documentos públicos y hacen prueba de los hechos que motiven su
formalización, salvo que se acredite lo contrario.
Los funcionarios que desempeñen puestos de trabajo en órganos de
recaudación son considerados agentes de la autoridad cuando lleven a
cabo las funciones recaudatorias que les correspondan. Las autoridades
públicas deben prestar la protección y el auxilio necesario para el ejercicio
de la gestión recaudatoria.
Precisiones
Distintas de estas actuaciones administrativas de investigación estudiadas,

desarrolladas para la ejecución de un acto administrativo, son las de investigación
patrimonial necesarias para poner de manifiesto las rentas y el patrimonio presente y
los que vaya adquiriendo el condenado criminalmente hasta tanto no se haya
satisfecho la responsabilidad civil determinada en sentencia, que pueden
encomendarse por los jueces y tribunales a la AEAT o, en su caso, a los organismos
tributarios de las Haciendas forales, a efectos de ejecutar la responsabilidad civil
derivada del delito o falta, sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones de la LEC
(LECr art.989.2 ). En este supuesto, no se trata de una actividad y procedimiento
gubernativos, sino de mera colaboración con la jurisdicción, por lo que su
impugnación si procede habrá de efectuarse en sede penal ante el órgano judicial
competente, nunca en vía administrativa. Estas competencias y actuaciones de
investigación se pueden desarrollar igualmente, bajo supervisión judicial, durante la
tramitación de un proceso penal por delito contra la Hacienda pública (LGT
disp.adic.19ª : nº 1885 ).
1792 Compensación
(LGTart.71 a 73 ; RD 939/2005 art.55 s. ; CC art.1156 , 1195 s.; CCom art.926 ; L
22/2003 art.58 y 205 )
Las deudas de naturaleza pública a favor de la Hacienda pública, tanto en

período voluntario como en ejecutivo (y, en su caso, iniciado el
procedimiento de apremio), pueden extinguirse total o parcialmente por
compensación, tanto de oficio como a instancia del deudor, con los
créditos reconocidos por aquella a favor de este en virtud de un acto

administrativo.
La compensación incluye, en su caso, los recargos del periodo ejecutivo.
La compensación es un modo de extinción de las obligaciones que se da
cuando dos personas son por derecho propio recíprocamente acreedora y
deudora la una de la otra, por medio de créditos líquidos, exigibles,
vencidos y no satisfechos y no sujetos a retención o contienda, operando
en la cuantía concurrente. Es una forma de pago abreviado que facilita el
cumplimiento y la extinción de las obligaciones (TS 17-3-77; 20-5-93 ,
EDJ 4772 ). En el ámbito del Derecho privado, su efecto extintivo se
produce automáticamente (CC art.1202 ). En sede de relaciones
jurídico-públicas, es preciso acto administrativo o resolución que la
declare.
En caso de que la compensación se solicite por el deudor, si la solicitud
se presenta en período ejecutivo antes de la iniciación del procedimiento
de apremio y la resolución dictada es denegatoria, se incoará dicho
expediente. Si se solicita, una vez iniciado el procedimiento de apremio
podrán suspenderse las actuaciones de enajenación de los bienes o
derechos.
Si se solicita en periodo voluntario de ingreso, con la notificación del
acuerdo denegatorio se iniciará el plazo de ingreso regulado en LGT
art.62.2 . De no producirse el ingreso en dicho plazo, comenzará el
período ejecutivo y deberá iniciarse el procedimiento de apremio en los
términos previstos LGT art.167.1 (dictándose y notificando providencia
de apremio).
Si la resolución acuerda la compensación , en cualquiera de los casos, la
deuda se extingue en la cuantía concurrente, en los términos fijados por
aquella. Por la parte subsistente, se procederá en la forma indicada en los
párrafos anteriores, pudiéndose acordar compensaciones sucesivas de
los créditos que vayan reconociéndose al deudor apremiado, en su caso.
En otro supuesto (extinción total), y si se hubiera iniciado ya, quedará
concluido el apremio administrativo.
En el caso de entidades públicas, la compensación se acordará una vez
abierto el periodo ejecutivo.
1793 Concurso de acreedores del deudor a la Hacienda pública

Resulta muy interesante el juego de la compensación en relación con
situaciones de concurso de acreedores del deudor a la Hacienda pública.
Atendida la primordial función de pago que cumple en nuestro
ordenamiento, se ha sostenido el tradicional principio de improcedencia
de acordarla, una vez declarado el procedimiento de insolvencia, a
diferencia de otros ordenamientos que, por la función de garantía que
desempeña en ellos, sí la permiten.
Antes de la entrada en vigor de la Ley concursal ninguna norma se refería
concretamente al alcance de la compensación dentro del concurso,
quiebra o suspensión de pagos, por lo que la doctrina afrontaba problema
sobre la base de lo establecido para la compensación en el Código Civil y
en los principios que inspiraban la regulación de la quiebra. De ahí

resultaba la prohibición de compensar cuando los requisitos para ello
concurrían tras la declaración de quiebra y, permitiéndola cuando aquellos
se reunían con anterioridad a dicha declaración (TS 17-3-77; 19-12-91,
EDJ 12086 ).
A pesar de la reforma operada en estas cuestiones por la Ley concursal y
por la LGT vigente, sigue sin existir una solución clara y pacífica sobre los
requisitos que, una vez iniciado el procedimiento concursal, han de reunir
los créditos tributarios y demás de Derecho público, para su
compensación y la competencia para acordarla.
A la vista de la normativa vigente, concursal y tributaria, de la doctrina del
TCJ 28-6-04, EDJ 183889 ; 19-10-05, EDJ 313048 y 24-4-06 y de
las soluciones doctrinales ofrecidas para el resto de acreedores, se puede
abordar la cuestión conforme a los siguientes criterios generales (Ordiz
Fuertes):
• El acuerdo de compensación dictado con anterioridad a la declaración
de concurso es válido y eficaz en sede concursal. Solo puede ser
impugnado por quienes estén para ello legitimados en vía administrativa
y, posteriormente, ante el orden contencioso-administrativo. En
consecuencia, la Administración titular debe insinuar en el procedimiento
judicial concursal en supuestos de compensación parcial solo el resultado
de la compensación -el saldo a favor de la Administración tributaria para
su incorporación a la lista de acreedores-.
Por efecto de la L 38/2011 , se precisa legalmente que produce igual
efecto la compensación cuyos requisitos son anteriores a la declaración
del concurso, aunque la resolución judicial o acto administrativo que la
declara se haya dictado con posterioridad a ella.
• Los créditos contra la masa o postconcursales (L 22/2003 art.84 ),
son siempre compensables con los créditos reconocidos a favor del
concursado, hayan sido estos reconocidos con fecha anterior o posterior
a la fecha del auto declarativo del concurso.
No obstante, la Administración tributaria no puede dictar providencia de
apremio con relación a estos créditos y el acuerdo de compensación
debe ir precedido de la audiencia y consentimiento del concursado
(preceptiva únicamente en caso de haberse acordado intervención de sus
facultades) y de los administradores concursales (preceptiva en todo
caso). En caso de disconformidad se suscita una controversia y la
compensación debe hacerse valer a través del incidente concursal.
• En relación con los créditos concursales, que se integran en la masa del
concurso, no puede dictarse el acuerdo de compensación por la
Administración tributaria al margen del procedimiento concursal. La
compensación solo cabe en el marco de un convenio general o de un
acuerdo singular concursal. Ello con independencia de que concurran
todos los requisitos para la compensación en el crédito y en la deuda con
anterioridad o posterioridad a la declaración del concurso.
1794
Aplicando los criterios generales anteriores a concretos supuestos,

resulta lo siguiente:
Procedencia de
Tipo de deuda
compensación
No, salvo acuerdo de

Concursal concurrente con crédito reconocido
compensación
antes del auto de declaración de concurso
anterior al auto
Concursal concurrente con crédito reconocido

No
después del auto de declaración
Contra la masa con crédito reconocido antes del

auto de declaración Sí, con las salvedades
Contra la masa con crédito reconocido después antes indicadas
del auto de declaración de concurso
Precisiones
1) De lo anterior resulta que el reconocimiento de los créditos a favor del

concursado con anterioridad o posterioridad a la fecha del auto declarativo del
concurso es irrelevante respecto de la posibilidad legal de compensar con ellos los
créditos públicos.
2) Una vez dictado el auto de concurso la Administración tributaria solo puede
acordarse la compensación cuando se trate de créditos contra la masa y no exista
oposición de la Administración concursal ni, en su caso, del deudor concursado.
3) El acto administrativo de reconocimiento del crédito del administrado no es
preciso en supuestos en que resulte de sentencia firme, si de ella deriva el
nacimiento de un crédito vencido y reconocido de forma automática, siendo
innecesario un acto administrativo de reconocimiento del crédito porque ya existe
un título judicial que lo reconoce y lo declara exigible, vencido y líquido (AN 17-5-
04, EDJ 142404 ).
4) Los argumentos que en el tradicional Derecho de quiebras se oponían a la
compensación tras la apertura del procedimiento concursal son:
- la indisponibilidad del patrimonio del quebrado derivada de la declaración de
quiebra y, en consecuencia, la vinculación del crédito a la satisfacción de todos los
acreedores;
- el principio par conditio creditorum que impide que determinados acreedores vean
satisfechos sus créditos al margen de la prelación propia de la quiebra;
- la excepcionalidad de la compensación (CCom art.926 ); y
- la ausencia, tras la declaración del concurso, del requisito de CC art.1196.5 :
ausencia de retención o contienda.
5) La no apremiabilidad de los créditos contra la masa es discutible, cuando menos,
tras la reforma de la Ley concursal por L 38/2011 . En algún caso no se ha
admitido el apremio (JM Jaén 7-2-12, conc 588/09); en otros se ha admitido (JM
Bilbao núm 2 20-11-12; DGRN Resol 17-1-13 ; 11-3-13 ); en algún caso con
condiciones: siempre que hayan sido reconocidos previamente, primero por la
administración concursal y, en caso de que esta no lo hiciese, por el juez concursal,
de manera subsidiaria (JM Madrid núm 5 18-12-12); de forma limitada, pues las
cantidades así percibidas por la Administración ejecutante deberían ser puestas a
disposición de la administración concursal, para que esta decida sobre su destino de
acuerdo con el pago por orden de vencimientos establecido legalmente (JM
Barcelona núm 1 31-10-12, EDJ 250578 ),
1796 Tramitación
Los momentos y elementos fundamentales del periodo y procedimiento
ejecutivos son los siguientes:
1. Plazo previo de pago voluntario.
2. Vencimiento, sin ingreso, del mismo y apertura automática del periodo
ejecutivo.
3. Emisión y notificación al deudor de la providencia de apremio, en la
que se identifica la deuda, se liquidan los recargos procedentes y se
requiere de pago a aquel. Esta providencia es título bastante de ejecución,
con fuerza ejecutiva equivalente a sentencia judicial. No hay certificación
de descubierto.
4. Régimen de recargos. Es el siguiente (alternativos unos respecto de los
otros; nunca conjuntos o concurrentes):
• Si se efectúa el ingreso fuera del plazo inicialmente concedido, iniciado
ya el periodo ejecutivo, pero antes de la notificación de la providencia de
apremio, se devenga solo el recargo ejecutivo del 5%.
• Si el ingreso se hace tras la notificación de la providencia citada pero
antes del vencimiento de los plazos citados en nº 1798 , apartado 5, se
devenga el recargo de apremio reducido, del 10% del importe, que se ha
de ingresar junto con el principal.
• Fuera de los dos supuestos anteriores, se devenga el recargo de
apremio ordinario del 20% del importe de la deuda. Los intereses no
integran la base de cálculo para aplicar este recargo.
Precisiones
1) Los conceptos «periodo ejecutivo » y «procedimiento de apremio» no son

equivalentes. El comienzo del período ejecutivo requiere de la concurrencia de los
requisitos que se deducen de LGT art.161.1 : el transcurso del período voluntario
de pago sin ingreso y, adicionalmente, el conocimiento por la Administración
tributaria de la existencia y cuantía de la deuda. Una vez iniciado el período
ejecutivo, la Administración tributaria puede iniciar la correspondiente acción de
cobro por el procedimiento de apremio, pero también puede realizarse, previamente
y a iniciativa del deudor, un pago voluntario o espontáneo en dicho período. La
iniciación del período ejecutivo genera únicamente consecuencias económicas para
el deudor, en caso de que, por iniciativa propia y antes de la iniciación del
procedimiento de apremio, satisfaga completamente la deuda tributaria (LGT
art.160.2.b ), con un recargo del 5% (LGT art.28.2 ).
La finalización del período ejecutivo se produce por la extinción de la obligación
tributaria, ya por cumplimiento o pago de la deuda tributaria o ya por cualquier otra
forma legal de extinción de las obligaciones tributarias (p.e. prescripción o
condonación), lo que puede suceder antes de haberse iniciado el procedimiento de
apremio. Por tanto, la terminación del procedimiento de apremio conlleva la
finalización del período ejecutivo, pero la finalización del período ejecutivo puede
producirse antes de que se inicie el procedimiento apremio.
Por todo ello, el período ejecutivo y el procedimiento de apremio son dos realidades
distintas de la función recaudatoria pero relacionadas entre sí, puesto que el
comienzo del período ejecutivo constituye el presupuesto temporal para la
iniciación de la vía de apremio (LGT art.161.3 ). En definitiva, el período ejecutivo
es una realidad temporal de la recaudación que permite la satisfacción de la deuda
tributaria insatisfecha en período voluntario, tanto de forma espontánea, como a
través de un procedimiento ejecutivo contra el patrimonio del obligado al pago (TS
30-4-14, EDJ 92321 ).
2) En caso de deudas públicas no tributarias, se ha sostenido que el devengo del

recargo solo es posible en caso de que la norma reguladora del sector de que se
trate lo prevea (Aller). Es cuestión polémica si el mero vencimiento del período
voluntario determina la exigibilidad del recargo (TEAC 19-12-90) o si es preciso para
ello, que se expida providencia de apremio (TS 10-6-87; 20-2-88 , EDJ 1396 ; 23-
1-89).
3) El recargo se devenga en el supuesto de créditos de Derecho público de las
entidades locales, en iguales forma y cuantía que si se tratara de créditos del Estado
(TS interés de ley 31-12-01, EDJ 56488 ).
4) No es exigible en caso de cantidades ingresadas en una entidad colaboradora
antes de la finalización del periodo voluntario, aunque se hayan transferido por esta
al Tesoro fuera de plazo (AN 9-6-03, EDJ 250647 ).
5) Tampoco en caso de que se halle pendiente solicitud de suspensión presentada
en sede contencioso-administrativa (AN 4-6-03, EDJ 252061 ).
6) En el marco de la asistencia mutua (nº 861 ) los créditos de titularidad de otros
Estados o entidades internacionales o supranacionales no devengan recargos en
periodo ejecutivo, salvo que la normativa sobre asistencia mutua establezca otra
cosa (LGT 28.6 ).
7) El obligado al pago puede solicitar efectuarlo en especie (RD 939/2005
art.40 ).
1798 5. Concesión de plazo para ingreso de la deuda apremiada (LGT

art.62.5 ):
- deudas notificadas entre los días 1 y 15 de cada mes: hasta el día 20 de
dicho mes o inmediato hábil posterior;
- deudas notificadas entre el día 16 y el último día del mes: hasta el día 5
del siguiente o inmediato hábil posterior.
No obstante, el interesado o un tercero (CC art.1158 ), pueden pagar la
deuda, en todo o en parte, en cualquier momento del procedimiento,
abonando también el recargo de apremio si ya se ha devengado.
Cuando la acción recaudatoria se desarrolle en el marco de la asistencia
mutua (nº 861 ) respecto de créditos de titularidad de otros Estados o
entidades internacionales o supranacionales, los plazos y términos
indicados operan por referencia a la notificación del instrumento de
ejecución (que se asimila a la providencia de apremio y tiene la misma
fuerza ejecutiva). Asimismo, cuando la normativa reguladora lo permita, la
Administración tributaria podrá desarrollar actuaciones recaudatorias
desde la recepción de la solicitud de cobro del tercer Estado o entidad, sin
necesidad de que hayan concluido tales plazos (LGT art.62.6 ).
6. Enajenación de bienes o derechos trabados -por diligencia de
embargo- mediante subasta, concurso o adjudicación directa, con
eventual adjudicación a la Hacienda pública de los bienes embargados
cuando no lleguen a enajenarse. El importe por el que se han de adjudicar
dichos bienes es el de la deuda no pagada, sin que exceda del 75% de la
valoración que sirvió de tipo inicial en el procedimiento de enajenación.
En cualquier momento anterior al de la adjudicación se pueden liberar los
bienes embargados pagando la deuda tributaria, las costas y los intereses
posteriores devengados durante el procedimiento.
La tasación de los bienes puede efectuarse, en ciertos supuestos, por
sociedades de tasación (Director Dpto Recaudación AEAT Instr 2/2002).
La subasta , que es el procedimiento ordinario de enajenación, es única y

se realiza por medios electrónicos en el portal de subastas de la Agencia
Estatal Boletín Oficial del Estado, con la única excepción de aquellos
supuestos en los cuales la ejecución material se encargue por el órgano
de recaudación a empresas o profesionales especializados. Se anuncia y
desarrolla conforme a RD 939/2005 art.100 s. y disp.trans.4ª (con
aplicación a procedimientos iniciados desde 1-9-2018). El concurso, la
enajenación directa y los procedimientos específicos de enajenación para
ciertos bienes sólo son admisibles en supuestos tasados.
7. Satisfacción, total o parcial, del crédito; declaración de fallido total o
parcial del mismo; extinción del crédito por otra causa legal (p.e.
fallecimiento del sancionado).
1800
Precisiones
1) En caso de enajenación de inmuebles arrendados, ha de darse comunicación al

arrendatario de la adjudicación forzosa del bien, con carácter previo al otorgamiento
de la escritura de venta. Por ello, una vez concluida la subasta y adjudicada la finca
ha de suspenderse el procedimiento dando plazo de 30 días naturales a aquel para
ejercicio del tanteo, en su caso. Ello se debe a que en transmisiones forzosas han de
respetarse los derechos de adquisición preferente que puedan existir sobre los
bienes transmitidos (DGRN Resol 22-3-99 ; TS 19-2-68; 23-1-71). En contra, en
ocasiones se ha considerado que, en relación con contratos sometidos a LAU, no
operan tales derechos en subastas públicas (AP Toledo 22-12-94, interpretando
LAU art.25 ).
2) En el ámbito de la AEAT, hay que tener en cuenta la AEAT Resol 22-1-13 en
relación con las competencias en materia de recaudación. Las atribuciones del
titular del Departamento de Recaudación en materia de enajenación de bienes
embargados se fijan en OM PRE/3581/2007 art.6.2.c ), correspondiendo en otro
caso a las autoridades periféricas.
3) La subasta (en procedimientos iniciados desde 1-9-2018) se anuncia mediante su
publicación en el BOE y se abre transcurridas al menos 24 horas desde la publicación
del anuncio. El anuncio ha de contener la fecha de la subasta, el órgano de
recaudación ante el que se sigue el procedimiento y la dirección electrónica que
corresponda a la subasta en el portal de subastas, donde se recogen los datos
esenciales de la subasta y de los bienes objeto de enajenación (RD 939/2005
art.101.3 y 4 y disp.trans.4ª ).
4) El adquirente de bienes o derechos en procedimiento de ejecución forzosa
-administrativo o judicial- tiene la facultad de convertirse en sujeto pasivo del IVA
(alterando la posición que corresponde al transmitente), en vez de ser meramente el
repercutido, presentando la autoliquidación correspondiente y efectuando el ingreso
que proceda en los términos de LIVA disp.adic.6ª ; RIVA disp.adic.5ª . Esta
facultad, ejercida en su caso en tiempo y forma, solo procede en adquisiciones
derivadas de adjudicaciones forzosas (DGT CV 22-7-10 ).
1802 5) En supuestos de diligencias de embargo en las que se incorporan varias deudas

acumuladas, la anulación parcial de alguna de ellas no puede conducir, en todo caso,
a la anulación de la diligencia de embargo en su totalidad, y obligando a la
Administración tributaria a dictar una nueva en la que se elimine la deuda anulada,
pues el resultado que de ello se derivaría sería precisamente el contrario al
perseguido con la acumulación, con lesión del principio de conservación de actos (TS
14-4-11, EDJ 79178 ).
6) La impugnación de una providencia de subasta no puede fundarse en la nulidad
de la liquidación contenida en el acta de inspección (TEAC 14-2-07 ).
7) La adjudicación de bienes o derechos a la Administración General del Estado en

procedimientos administrativos -o judiciales- se somete a las siguientes reglas (RD
1373/2009 art.16 , 17 y 20 ):
Se requiere el previo informe favorable del órgano competente. A estos efectos se
han de practicar las actuaciones preliminares necesarias para identificar los citados
bienes y derechos y determinar la conveniencia de su adjudicación a aquella. Si las
cargas y gastos fueran superiores al valor del bien o derecho, el informe solo será
favorable cuando existan razones de interés público debidamente acreditadas y
previa constatación de la existencia de crédito suficiente para el abono o asunción
de las cargas y gastos.
En los supuestos de solicitud de informe previo previsto en el procedimiento de
apremio (LGT; RD 939/2005), corresponde la emisión del informe indicado al
director general del Patrimonio del Estado, si se trata de bienes inmuebles cuyas
cargas o gravámenes superen el valor en que hayan de ser adjudicados, y al delegado
de Economía y Hacienda de la provincia donde radique el inmueble que deba ser
adjudicado, en el resto de los supuestos.
La resolución administrativa de adjudicación al Estado se comunicará a la
delegación de Economía y Hacienda de la provincia donde radiquen los bienes y a la
Dirección General del Patrimonio del Estado si radicaren en más de una. Recibida la
resolución, se procederá a la identificación plena de los bienes o derechos
adjudicados, a su tasación pericial y a su anotación en el Inventario General de
Bienes y Derechos del Estado, a su inscripción en el Registro de la Propiedad, en su
caso, e incorporación al Catastro. No obstante, si se pusiese de manifiesto que las
características del bien adjudicado o su valoración no concuerdan con las señaladas
en la resolución de adjudicación, se informará de ello al órgano que la hubiese
acordado, para que proceda a la adopción de las medidas pertinentes, incluida, en su
caso, la revocación de la adjudicación (en caso de adjudicaciones judiciales, se instará
a la revisión judicial de la resolución adoptada, por el procedimiento
correspondiente, de acuerdo con la legislación procesal).
1804 8) Las reclamaciones promovidas por los adjudicatarios de bienes subastados o

enajenados por gestión directa por los órganos de recaudación se caracterizan por
presentar una amplia casuística. Concurren en ellas aspectos civiles y
administrativos, interrelacionados, que frecuentemente plantean dificultades de
calificación, especialmente cuando la apreciación de una causa invalidante que
afecta a la formación o manifestación del consentimiento por el adjudicatario obliga
a dejar sin efecto actos administrativos y a retrotraer el procedimiento de
enajenación forzosa.
Con carácter general, puede indicarse que la vía judicial civil -y, por tanto, la
presentación de una reclamación previa a dicha vía- procede cuando el interesado
acredite que ha padecido un vicio del consentimiento (como el error esencial) o se
dé alguna de las causas que invalidan el mismo (como la falta de capacidad o
facultades de representación para actuar en nombre ajeno). Cabe en este punto
aplicar la doctrina de los actos separables, de forma que el procedimiento que
conduce a la adjudicación está regido por normas tributarias, mientras la
manifestación del consentimiento, en la parte que afecta al adjudicatario, se rige por
el Derecho civil.
También procede presentar una reclamación previa cuando se ventile una cuestión
de propiedad que la Administración no pueda resolver por sí sola, siendo necesario
un pronunciamiento de los órganos jurisdiccionales del orden civil, o al menos, la
presentación de la previa reclamación por el interesado, para su estimación por la
Administración.
El Tribunal Supremo ha señalado que la enajenación efectuada por medio de subasta
judicial es una verdadera compraventa, en la que el propietario vendedor,
normalmente el deudor, es sustituido por la autoridad judicial y cuya perfección
tiene lugar con la aprobación del remate y se consuma mediante el otorgamiento de
la escritura pública o, en la actualidad, con la expedición del testimonio del auto de
aprobación del remate (TS 29-7-99; 1-9-97, entre otras muchas). La consideración
de la subasta judicial como verdadera compraventa puede extenderse fácilmente a
las subastas y adjudicaciones administrativas con la única particularidad de que la
consumación en este caso se produce con la certificación del acta de adjudicación .

Como consecuencia de todo ello, las solicitudes o reclamaciones del adjudicatario
relativas a la prestación del consentimiento en este contrato de compraventa, son
acciones civiles, debiendo recalificarse como tales las presentadas bajo otra
denominación.
9) La adjudicación derivada de un procedimiento de apremio es inscribible aunque
el embargo no haya sido anotado o la anotación que en su día se practicara hubiese
caducado, siempre que no resulten obstáculos derivados del contenido del Registro
y el título reúna los requisitos exigidos por la legislación hipotecaria, y sin perjuicio
de las consecuencias que aquella circunstancia pueda deparar en relación a
eventuales asientos posteriores (DGRN Resol 15-3-13 ; 4-5-08).
10) Si, una vez finalizados los procedimientos de enajenación o, en su caso,
adjudicación a la Hacienda pública, de bienes o derechos, quedaran otros bienes
muebles o inmuebles o derechos sin adjudicar, pueden ser objeto de nuevo
procedimiento de enajenación, siempre que no haya prescrito la acción de cobro de
las deudas respecto de las cuales se han tramitado dichos procedimientos (RD
939/2005 art.112.2 ).
1805 Recurso judicial de liquidación

En caso de que la liquidación que se persigue ejecutar esté recurrida
judicialmente (aunque no esté suspendida), la Administración no puede
proceder a la enajenación de los bienes trabados hasta la confirmación,
total o parcial, con firmeza judicial, de aquella; salvo en los supuestos de
fuerza mayor, bienes perecederos, bienes en los que exista un riesgo de
pérdida inmediata de valor, así como en caso de que el contribuyente
solicite de forma expresa la enajenación (LGT art.172.3 ).
Esta regla supone una atenuación grande del principio de ejecutoriedad
de los actos administrativos. Surge la duda de a qué tipo de actos es
aplicable:
• Cabe sostener que, en la medida en que se prevé en la normativa de
derechos y garantías de los contribuyentes, cuyo ámbito de aplicación es
el de las relaciones de estos y de los sujetos pasivos tributarios con la
Administración tributaria, se limita solo a las liquidaciones tributarias, sin
ser de aplicación a los procedimientos de apremio en los que se persigan
otras deudas de Derecho público.
• Por contra, también cabe entender que procede su extensión por
analogía (CC art.4.3 ) a toda deuda apremiada, a partir de su identidad
de razón con las tributarias.
En todo caso, no es aplicable a la ejecución de garantías (RD 939/2005
art.74.1 ).
1806 Oposición al procedimiento y suspensión

Se trata de un procedimiento de oposición rigurosamente limitada , en el
que no pueden discutirse los elementos constitutivos de la liquidación
(TSJ Extremadura 14-3-00). La seguridad jurídica justifica que se rechace
la posibilidad de debatir indefinidamente las discrepancias suscitadas
entre los sujetos de la relación jurídico-tributaria y que, iniciada la
actividad de ejecución , en virtud de título adecuado, no puedan
trasladarse a dicha fase las cuestiones que debieron solventarse en la fase
declarativa, por lo que el sujeto pasivo de los impuestos no puede oponer
a la providencia de apremio motivos de nulidad que afecten a la propia
liquidación practicada; pero ello resulta justificado solo cuando se ha

tenido oportunidad de oponer los motivos procedentes contra la
liquidación, no en cambio cuando no ha existido tal posibilidad (TS 20-3-
12, EDJ 50043 ; 22-7-05, EDJ 149469 ). Por otra parte, la providencia
de apremio puede hallarse incluso desconectada de la firmeza de la
liquidación, siendo consecuencia del impago de la misma y de la
ejecutividad inmediata del acto administrativo (TCo 73/1996 ).
De este modo, contra la procedencia de la vía de apremio solo son
admisibles, con el matiz indicado, los siguientes motivos de oposición
(LGT art.167.3 ; TEAC 24-4-85):
- pago, compensación en periodo voluntario o extinción de la deuda en su
totalidad;
- prescripción;
- solicitud de aplazamiento o fraccionamiento;
- falta de notificación de la liquidación o anulación o suspensión de la
misma;
- error u omisión en la providencia de apremio que impida la
identificación del deudor o de la deuda apremiada.
1807 Por vía jurisprudencial, bajo vigencia del régimen precedente -LGT/1963
art.138 ; RD 1684/1990 art.99 - pero con aplicabilidad actual, se ha
ampliado la relación de motivos (alguno acogido ya en la vigente LGT) y se
permite también oposición:
– por vicios de nulidad radical de la liquidación (TS 6-2-96 , EDJ 802 ;
TSJ Canarias 10-1-96);
– por inexistencia del hecho imponible o falta de correspondencia entre
este y el sujeto pasivo (TSJ Galicia 29-7-96 , EDJ 1462 );
– por falta de expresión de la deuda, cuantía y elementos (TSJ
C.Valenciana 29-11-97 , EDJ 57517 ).
En general, es posible alegar aquellos otros motivos que guarden
fundamento idéntico con los tasados legal y reglamentariamente o una
misma unidad de razón con ellos; en concreto, los que se refieran a
ausencia de elementos o requisitos previos que, de constatarse su
inexistencia o invalidez, conduzcan necesariamente a la inviabilidad del
apremio y del procedimiento incoado (TSJ Galicia 20-2-01 , EDJ
40386 ).
Por su parte, en el ámbito de la Seguridad Social, se recoge expresamente
como motivo de oposición el error material o aritmético en la
determinación de la deuda (RD 1415/2004 art.86.1.c ).
La suspensión del procedimiento de apremio ha de cumplir con la forma
y los requisitos previstos en las disposiciones reguladoras de los recursos
y reclamaciones económico-administrativos (nº 9305 s. ). En todo caso,
se suspende inmediatamente, sin necesidad de prestar garantía, cuando el
interesado demuestre que se ha producido en su perjuicio error material,
aritmético o de hecho en la determinación de la deuda, o bien que dicha
deuda ha sido ingresada, condonada, compensada, aplazada o suspendida.
Si la apreciación del concurso de estas circunstancias no corresponde al
órgano de recaudación que ha recibido la solicitud de suspensión, este

podrá suspender el curso de las actuaciones, dando traslado al
competente, que informará a aquel sobre las mismas. La resolución que se
adopte se comunica al interesado, así como, en su caso, la continuación
del procedimiento.
Si la suspensión se refiere a un procedimiento de apremio relativo al
cobro de una liquidación vinculada a delito, tanto respecto del deudor
principal como del responsable, se tramita y resuelve conforme a LGT
art.255 , 256 y 258.3 .
En el ámbito de la asistencia mutua (nº 1902 ) la suspensión se somete
al régimen de la LGT art.177 terdecies (RD 939/2005 art.73 ).
1808
Precisiones
1) Se entiende -y así lo recoge la LGT- que existe defecto formal en caso de

omisión o error en los datos del título, que impida la identificación del deudor o de la
deuda apremiada; igualmente en caso de falta o error sustancial en la liquidación del
recargo de apremio, así como en el supuesto de ausencia de indicación que el
período voluntario ha finalizado.
2) La falta de notificación de la providencia de apremio es motivo de impugnación
de los actos que se produzcan en el curso del procedimiento de apremio. Sin
embargo, no es posible aprovechar actos posteriores para combatir defectos que
debieron debatirse en momentos procedimentales anteriores (TS 10-11-92, EDJ
11048 ; TEAR La Rioja 31-10-00).
3) Cuando se trate de recaudar cuotas de urbanización o derechos semejantes (nº
1437 s. Memento Urbanismo 2019), no cabe oponer contra la providencia
divergencias en la superficie de la finca de cuya titularidad resulta el deber de abono
de las cuotas o cantidades impagadas, al ser el procedimiento de apremio de
oposición limitada; tanto más cuanto que haber girado la liquidación de que se trate
sobre la base de una superficie de la finca mayor a la real no es motivo de nulidad de
pleno derecho (TS 13-10-00, EDJ 34307 ).
4) El defecto de poder es vicio de nulidad radical y, por tanto, puede oponerse
incluso en el recurso contra la providencia de apremio derivada de la liquidación, a
su vez, resultante del acta firmada por el indebido representante (TSJ Extremadura
25-11-96).
Es inválida la providencia de apremio resultante de una liquidación que se notificó al
exrepresentante del obligado tributario una vez que su poder había sido revocado y
tras haber comunicado a la Administración tributaria la revocación del poder (TS 13-
3-13, EDJ 27822 ).
5) Para ser invocables en esta sede, los vicios de nulidad han de ser patentes, como
sucede en el caso de falta de notificación personal de denuncia al presunto infractor
sustituida por publicación edictal (TSJ Baleares 11-4-01).
6) Cabe oponer la falta de legitimación del apremiado para soportar la deuda, por
no ostentar la condición de sujeto pasivo (TSJ Galicia 20-2-01 , EDJ 40386 ; TSJ
Burgos 14-3-00, EDJ 36115 ; TSJ C.Valenciana 23-1-99, EDJ 16292 ).
7) La anulación de la liquidación ha de ser firme, no en otro caso. Por ejemplo, un
TEAR estima una reclamación contra cierta liquidación, que sin embargo se recurre
en alzada ante el TEAC por el centro directivo competente. En la reclamación
posterior entablada por el particular contra la providencia de apremio no puede
oponerse la citada anulación.
1809 8) Es motivo de oposición la suspensión de la sanción gubernativa prevista en LO

1/1992 art.25.2 -actual LO 4/2015 disp.adic.5ª - (TEAR La Rioja 30-1-04).
9) No procede invocar prescripción de la deuda tributaria apremiada en caso de
que tal cuestión se haya planteado o podido plantear en el correspondiente proceso
contencioso-administrativo o previo cauce de revisión económico-administrativa,
con resultado desestimatorio (TS 20-3-12, EDJ 50043 ), o incluso cuando se

encuentre pendiente de resolver tal recurso. Tampoco cuando no se haya planteado
por no haberse recurrido la liquidación de la que trae causa el título ejecutivo.
10) El carácter tasado de la oposición impide oponer defectos en la suspensión de
la liquidación (TSJ La Rioja 19-5-04).
11) Contra la diligencia de embargo, solo pueden oponerse los motivos siguientes:
la extinción de la deuda o prescripción del derecho a exigir el pago, la falta de
notificación del instrumento de ejecución, el incumplimiento de las normas
reguladoras del embargo y la suspensión del procedimiento de recaudación (LGT
art.170.3 ).
Cuando el procedimiento de recaudación se desarrolle en el marco de la asistencia
mutua, podrá terminar, además de por satisfacción íntegra del crédito o por ser
calificado de incobrable en todo o en parte, por la modificación o retirada de la
solicitud de dicha asistencia (RD 939/2005 art.116.4 ).
12) En el ámbito de la asistencia mutua (nº 861 ), contra el instrumento de
ejecución -asimilado a la providencia de apremio- no son admisibles los motivos de
oposición de LGT art.167.3 -expuestos en nº 1806 -, siendo de aplicación el
régimen específico de LGT art.177 duodecies.1 , conforme al que el instrumento
solo puede ser revisado por el Estado o entidad supranacional requirente.
Dentro de este mismo ámbito, cuando la oposición frente a la diligencia de embargo
-limitada a los motivos de LGT art.170.3 - se fundamente en medios de prueba
obtenidos en actuaciones ante instancias administrativas o judiciales de otro Estado
o entidad internacional o supranacional, se debe solicitar al órgano competente la
acreditación de los mismos (LGT art.177 undecies ).
13) Frente a los actos del procedimiento de recaudación desarrollados para el cobro
de la deuda tributaria liquidada conforme a lo dispuesto en LGT art.250.2
-liquidación de la obligación tributaria respecto de aquellos elementos que se
encuentren vinculados un posible delito fiscal o de contrabando-, solo son oponibles
los motivos previstos en LGTart.167.3 , 170.3 y 172.1.2º (LGT art.256 ).
1811 Tercería de dominio y de mejor derecho

Son incidentes en el procedimiento las reclamaciones previas de tercería
de dominio y de mejor derecho:
• La tercería de dominio consiste en que un tercero pretende el
levantamiento del embargo por entender que le pertenece el dominio de
los bienes o derechos embargados.
En este caso, se debe suspender el procedimiento de apremio en lo que
se refiere a los bienes controvertidos, una vez que se hayan tomado las
medidas de aseguramiento que procedan. Se deja así sin efecto el
embargo sobre los bienes objeto de la reclamación, sin que ello suponga
reconocimiento alguno de la titularidad del reclamante. El procedimiento
puede continuar sobre el resto de los bienes o derechos del obligado al
pago, que sean susceptibles de embargo, hasta quedar satisfecha la
deuda.
• La tercería de mejor derecho tiene lugar cuando un tercero considere
que tiene derecho a ser reintegrado de su crédito con preferencia a la
Hacienda pública.
En este caso, el procedimiento prosigue hasta la realización de los bienes.
El producto obtenido se consigna en depósito a resultas de la tercería.
En caso de ser desestimadas por el órgano competente, estas
reclamaciones dan lugar a la correspondiente acción civil ante la
jurisdicción ordinaria (RD 939/2005 art.117 s. ).
La resolución recaerá en el plazo de 6 meses desde la fecha en que se

presentó la reclamación, considerándose desestimada en otro caso. La
demanda civil se ha de interponer dentro del plazo de prescripción que
resulte aplicable. No obstante, solo si se presenta dentro de los 15 días
siguientes a la desestimación expresa o presunta, permanece suspendida
la tramitación del procedimiento de apremio, mientras se sustancia el
proceso civil.
1813
Precisiones
1) A pesar de la supresión de la reclamación previa en vía administrativa con

carácter general -desde 3-10-2016, por efecto de la LPAC-, sobrevive esta figura en
sede de tercerías, tanto en procedimiento de apremio sometido al RD 939/2005 ,
como en materia de recaudación de recursos de la Seguridad Social (nº 9655 s. )
-RD 1415/2004 - (LPAC disp.adic.1ª.2 ).
La reclamación previa de tercería en el ámbito de la gestión recaudatoria de la
Seguridad Social se regula en el RD 1415/2004art.132 a 135 .
2) En los pleitos de tercería es discutible si cabe recurso de casación contra las
sentencias dictadas en apelación tras 8-1-2001 -fecha de entrada en vigor de la
LEC-, dado que carecen de acceso a casación las resoluciones que no ponen término
a la segunda instancia (como exige LEC art.477.2 ), como sucede con las
sentencias de tercería, que son incidente del proceso principal, cuya sentencia de
apelación si accederá en su caso a casación. En sentido negativo: TS Civil auto 4-3-
03 , EDJ 70613 ; 4-6-02; 9-10-01, EDJ 98907 ; 18-9-01, EDJ 38458 ; 10-7-
01, EDJ 38349 . No obstante, en caso de tercerías por embargos administrativos
no hay proceso principal, lo que podría alterar el criterio expuesto para estos
supuestos.
3) En reclamaciones previas de tercería de dominio, la Administración que conoce
de las mismas puede aplicar la técnica del levantamiento del velo (AP La Rioja auto
29-3-16, Rec 120/15). Esta doctrina proscribe la prevalencia de la personalidad
jurídica que se ha creado si, con ello, se comete fraude de Ley o se perjudican
derechos de terceros (TS 15-12-06, EDJ 345602 ).
La figura tiene como función evitar el abuso de una pura fórmula jurídica y desvela
las verdaderas situaciones en orden a la personalidad, para evitar ficciones
fraudulentas -TS 28-5-84, EDJ 9800 ; 12-11-91, EDJ 10694 ; 12-2-93, EDJ
1316 ; 27-9-06, EDJ 269920 -. La idea básica es que no cabe la alegación de la
separación de patrimonios de la persona jurídica por razón de tener personalidad
jurídica, cuando tal separación es, en realidad, una ficción que pretende obtener un
fin fraudulento, como incumplir un contrato, eludir la responsabilidad contractual o
extracontractual, aparentar insolvencia, etc. (TS 15-10-97, EDJ 7488 ; 25-6-07,
EDJ 70142 ).
Su caracteres son los siguientes (TS 29-6-06, EDJ 98692 ):
• Trata de evitar que el abuso de la personalidad jurídica pueda perjudicar intereses
públicos o privados, causar daño ajeno, o burlar los derechos de los demás (TS 17-
12-02, EDJ 55386 ; 25-4-03, EDJ 9883 ; 6-4-05, EDJ 37420 ; 10-2-06, EDJ
8425 ).
• Se persigue, en todo caso, impedir que se utilice la personalidad jurídica societaria
como un medio o instrumento defraudatorio o con un fin fraudulento (TS 17-10-00,
EDJ 32603 ; 3-6-04, EDJ 51840 ; 19-9-04; 30-5-05, EDJ 83535 ).
• Se produce dicho fin fraudulento, entre otros supuestos, cuando se trata de eludir
responsabilidades personales (TS 28-3-00, EDJ 3652 ; 14-4-04, EDJ 14250 ; 20-
6-05, EDJ 96599 ; 24-5-06) y, entre ellas, el pago de deudas (TS 19-5-03, EDJ
17189 ; 27-10-04, EDJ 174134 ).
• Sin embargo, es de aplicación excepcional, por lo que debe ser objeto de un uso
ponderado y restringido (TS 4-10-02; 11-9-03, EDJ 92649 ).
1814 Competencia para resolver y tramitar la tercería
(RD 939/2005 art.118 )
Se determina por la norma de organización específica.

En el ámbito de la AEAT corresponde al titular del Departamento de
Recaudación la resolución de las reclamaciones de tercería (OM
PRE/3581/2007 art.6.2.e ), en los siguientes supuestos:
Tipo Supuesto
Si el título del tercerista es documento público, con

presencia de indicios de fraude.
Si el título del tercerista es documento privado en el caso

de CC art.1227 , si ha adquirido fehaciencia antes del
Dominio
embargo, con indicios de fraude.
Si el título del tercerista es documento privado al que se

acompañan documentos fiscales relativos a su titularidad
anteriores al embargo, con indicios de fraude.
Fuera de estos casos, la competencia se atribuye a los órganos

territoriales correspondientes -delegados especiales (Dpto Recaudación
Resol 22-1-13).
En todo caso, la propuesta de resolución se eleva por el jefe de la
dependencia regional de recaudación respectiva.
Precisiones
1) La competencia del titular del Departamento de Recaudación ha sido objeto de

delegación en el subdirector general de Procedimientos Especiales por Resol AEAT
4-7-2000 hasta su revocación por Resol 17-6-2014. Actualmente, esta competencia
no se encuentra, por tanto, delegada.
2) Las reglas especiales de determinación del ámbito competencial introducidas por
OM HFP/1299/2017 no son aplicables a los procedimientos ya iniciados a 1-1-
2018, que se continúan tramitando hasta su finalización por los órganos de
recaudación que fuesen competentes hasta ese momento (OM HFP/1299/2017
disp.trans. ).
1816 Procedimiento de apremio contra la Administración

El procedimiento de apremio administrativo puede seguirse también
contra Administraciones públicas (TS 26-7-02, EDJ 34327 ). No
obstante:
• Son inembargables los bienes demaniales (Const art.132 ; RDLeg
1091/1988 art.44 ; L 47/2003 art.23.1 ; 33/2003 art.6 ).
• Los bienes patrimoniales son susceptibles de embargo (L 33/2003
art.8 -a contrasentido-; TCo 166/1998 ; TS 26-7-02, EDJ 29149 ).
No obstante (L 33/2003 art.30.3 ; 47/2003 art.23.1 ) ningún tribunal
ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni
despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos
patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un
servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el
producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines

determinados, o cuando se trate de valores o títulos representativos del
capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten
servicios de interés económico general. El cumplimiento de las
resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la
Hacienda pública estatal (Administración General del Estado o sus
organismos) se efectuará de conformidad con LGP art.23.2 y 3 y LJCA
art.106 .
• Tampoco cabe dictar tales providencias ni despachar ejecución contra
los bienes patrimoniales pertenecientes, poseídos o gestionados por o
-en defecto de acuerdo o tratado internacional objetiva y
subjetivamente aplicable, y con posibilidad de renuncia a esta
prerrogativa anterior o posterior al inicio del procedimiento
administrativo o judicial- (L 13/1994 disp.adic.7ª ):
– el Banco de España, en cuanto materialmente afectos al ejercicio de
funciones públicas o desenvolvimiento de potestades administrativas;
– Estados o bancos centrales extranjeros en los que se materialice la
inversión de sus reservas exteriores;
– el Banco Internacional de Pagos.
• En muchos casos se evitará la sujeción de una Administración pública al
apremio sobre el patrimonio, dada la posibilidad de compensación de
créditos y deudas recíprocas, en expediente al efecto. Para ello es preciso
que haya vencido el periodo voluntario sin ingreso y que el ente deudor
haya recibido notificación de la liquidación correspondiente, en su caso
(TEAC 27-6-07 ).
Sobre la recaudación en el ámbito de la Unión Europea, ver nº 1902 .
1818
Precisiones
1) La inembargabilidad de los bienes y derechos determina la improcedencia de

girar el recargo de apremio contra una Administración (TS 16-4-02, EDJ 10631 ;
15-6-01, EDJ 31714 -en relación con los entes locales). Sin embargo, en tanto
que teóricamente cabe la traba de activos administrativos no inembargables, esta
doctrina podría ser objeto de revisión, al menos en abstracto. Pues si la
Administración ejecutante puede providenciar de apremio las deudas contraídas por
otra cuando pueda posteriormente embargar sus bienes, en tal caso se devengará el
citado recargo.
2) Es discutible si, para que rija la prerrogativa de la inembargabilidad de bienes
patrimoniales, basta con el concurso de la situación descrita en el punto segundo; o
se requiere además una declaración normativa expresa aplicable de manera
específica a la Administración deudora correspondiente. No lo entendemos preciso
pues, si bien el precepto de la L 33/2003 que establece tal régimen no es de
aplicación plena ni básico, sí es supletorio de la normativa autonómica. Respecto de
las corporaciones locales, tal declaración se formula en LHL art.173. 2 .
3) Las cláusulas genéricas de exclusión absoluta de perseguibilidad de las
obligaciones de una Administración por la vía de apremio (por ejemplo, L Andalucía
5/1983 art.26.1 ) parecen contrarias al régimen expuesto.
4) Cuando para hacer efectivas obligaciones económicas de la Administración
General del Estado se haya procedido al embargo y realización forzosa de un bien o
derecho de carácter patrimonial, ha de compensarse la pérdida con cargo a los
créditos presupuestarios del departamento responsable, mediante reasignación

presupuestaria.
Cuando se dicte diligencia de embargo por deudas tributarias contra bienes y
derechos patrimoniales de la Administración General del Estado, solo pueden
acumularse deudas correspondientes a un único obligado tributario (L 33/2003
art.30.4 y 5 redacc L 6/2018).
5) Sobre el embargo de fondos públicos, ver nº 11834 .
1820 Embargo de activos de patrimonios públicos de suelo

Los denominados patrimonios públicos de suelo son patrimonios
separados afectos a un fin legalmente establecido: el desarrollo de
políticas públicas en materia de vivienda y otras de interés general, en su
caso, radicadas en o vinculadas al suelo como soporte. Las diferentes
leyes urbanísticas autonómicas, al regular esta figura, diferencian entre
patrimonios municipales de suelo, cuya titularidad corresponde a los
ayuntamientos, y los otros patrimonios públicos, correspondientes en su
caso a las Administraciones autonómicas o en su caso, no municipales. La
obligatoriedad de existencia de esta figura, o su carácter potestativo,
resulta de la respectiva legislación aplicable en función del territorio.
A pesar de su naturaleza patrimonial, los bienes y derechos integrantes de
estos patrimonios (sean municipales o no) no son susceptibles de traba,
retención o embargo, pues integran un patrimonio separado, de destino,
afecto a un fin determinado de carácter público.
Como se ha expuesto, si bien la legislación patrimonial y hacendística ha
venido tradicionalmente sustrayendo de la ejecución judicial o
administrativa los bienes patrimoniales, el Tribunal Constitucional matizó
el alcance de esta exclusión respecto de los bienes de las entidades
locales (entonces recogida en L 39/1988 art.154.2 ; actualmente L
33/2003 art.6 y 8 ; 47/2003 art.23.1 ; LHL art.173.2 ) ya que si
bien admite que el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales no
es un derecho absoluto o incondicionado, de modo que se reconoce la
constitucionalidad de exclusiones fundadas en razones de interés público
y social de determinados bienes del régimen general de ejecución forzosa
previsto en la legislación procesal civil, respecto de los bienes
patrimoniales no está constitucionalmente justificado excluirlos de las
obligaciones contraídas por la Administración titular con los particulares,
si no están afectos a un servicio público o función pública (TCo
166/1998 ).
1822 Lo anterior podría significar que, de aceptarse el carácter patrimonial de

los bienes de los patrimonios municipales y públicos de suelo, quedarían
expuestos al principio de responsabilidad patrimonial del ente local o
Administración titular (CC art.1911 ). No obstante, se trata de un
patrimonio separado afecto al cumplimiento de fines públicos y que debe
destinarse a la construcción de viviendas de protección pública u otros
usos de interés social , por lo que, conforme al razonamiento del Tribunal
Constitucional y a la letra de los preceptos últimamente citados, los
bienes de estos patrimonios no son susceptibles de embargo y ejecución

forzosa. No ha de olvidarse que el urbanismo se califica legalmente de
función pública (LS/15 art.4.1 ), lo que supone que la afección de los
activos de los patrimonios públicos de suelo lo es a función y finalidad
que excluye el embargo.
En la actualidad es pacífica la consideración de los bienes que lo integran
son de carácter patrimonial si bien reconociendo que quedan sujetos a
un régimen específico en cuanto a limitación de destinos posibles, una vez
incorporados al proceso de urbanización y edificación.
3. Ejecución subsidiaria
(LPAC art.100.1 y 102 )
1825 Consiste en la realización efectiva y material del contenido resolutorio

del acto administrativo, en caso de que no se lleve a efecto
voluntariamente por parte del administrado obligado a ello.
El empleo de la ejecución subsidiaria no incorpora elemento o gravamen
adicional alguno al contenido del acto que se trata de ejecutar. Por ello,
este medio se admite con carácter general, a diferencia de las multas
coercitivas o de la compulsión sobre las personas, que a las que solo
puede acudirse en los supuestos previstos legalmente (González Pérez).
Se rige por las siguientes reglas:
a) La aplicación de este mecanismo exige resistencia efectiva por parte
del administrado a la ejecución por sí mismo del acto (TS 29-9-83, EDJ
4875 ). En caso de duda acerca de la oposición del mismo, debe
reintentarse, mediante nuevo requerimiento, la ejecución voluntaria.
Contra el citado requerimiento no cabe, en principio, recurso.
Es preciso que se ponga en conocimiento del interesado el modo exacto
en que ha de proceder a la ejecución voluntaria del acto administrativo,
concediéndole un plazo razonable para cumplirla (TS 30-1-85, EDJ 595 ;
22-3-83, EDJ 1864 ). Solo transcurrido este, cabe acudir al medio en
estudio.
b) Si el administrado acepta la voluntaria realización de parte del
contenido del acto, la ejecución subsidiaria solo puede acordarse
respecto del resto (TS 28-11-77).
c) La ejecución subsidiaria tiene lugar cuando se trate de actos que por no
ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
d) En este caso, las Administraciones públicas deben ejecutar el acto, por
sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado. Los
ejecutores materiales de la decisión administrativa pueden ser terceros
públicos o privados.
e) En caso de que la ejecución se efectúe a través de un tercero privado,
el crédito que ostenta la Administración pública ejecutante contra el
administrado sigue siendo de Derecho público, a efectos de abrir la vía del
procedimiento de apremio. Es decir, la intervención de un sujeto privado
en la ejecución subsidiaria no altera la naturaleza del crédito, vinculado a

la aplicación real de una decisión administrativa en sentido estricto.
f) El importe de los gastos, daños y perjuicios se ha de exigir conforme al
procedimiento de apremio administrativo. Dicho importe puede liquidarse
de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la
liquidación definitiva. Si la cantidad provisionalmente ejecutada supera la
definitiva, se genera el correspondiente derecho de reintegro a favor del
administrado. A su vez, la determinación de gastos debe realizarse en
procedimiento contradictorio con audiencia al interesado (TS 6-4-83).
1826 Especial relevancia tiene la ejecución subsidiaria cuando se trata de la

efectividad de órdenes de ejecución, que se llevan a efecto a costa del
obligado (nº 7580 s. Memento Urbanismo 2019). Estas sirven a la
finalidad pública de evitar que del estado físico de las construcciones o
edificaciones pueda generar riesgos a las personas y a las cosas, o peligros
para la higiene o para el sostenimiento de la imagen urbana (TS 10-6-91 ,
EDJ 6116 ; 17-6-91, EDJ 6431 ).
La orden de ejecución (de derribo, de conservación, etc.) normalmente
comprende una advertencia de que, en caso de no ejecutarse
voluntariamente por el obligado, se llevará a efecto por medio de
ejecución subsidiaria. Para ello es preciso que concurran los requisitos
que se exponen a continuación:
• La orden ha de ser proporcionada con el fin que pretenda y debe ser
congruente con los motivos que la justifiquen, debiendo elegir el
mecanismo restrictivo a la voluntad individual (RSCL art.6 ). La autoridad
municipal solo puede ordenar las obras estrictamente necesarias para el
fin perseguido (TS 9-2-98, EDJ 1146 ; 23-6-98, EDJ 8300 ).
• No pueden ser genéricas, sino que requieren, como presupuesto para
su validez y eficacia, la concreción de las obras que haya de realizar el
propietario; de tal forma que la ausencia de la concreción determina que
el requerimiento de la Administración sea disconforme a Derecho (TS 23-
1-87 , EDJ 515 ; 2-1-92, EDJ 5; 12-9-97, EDJ 7451 ). No son
admisibles intimaciones genéricas o carentes de precisión. Sin dicha
precisión no podría saberse si las obras ordenadas se subsumen dentro de
los supuestos previstos legalmente (LS/76 art.181 ; RD 2187/1978
art.10 ), y el administrado destinatario de la orden no estaría en
condiciones de cumplir el requerimiento u orden de ejecución. Por ello, en
tal supuesto, no cabría ejecución subsidiaria.
• Cuando se trate de órdenes de ejecución por motivos turísticos o
culturales, el importe de las obras necesarias para darles cumplimiento,
que recae sobre los propietarios, se circunscribe al límite del deber de
conservación que les corresponde, siendo a cargo de la entidad ordenante
lo que sobrepase dicha limitación (LS/15 art.15 a 17). En tal caso, el
coste de la ejecución subsidiaria que puede exigirse se limita a aquel
importe.
Precisiones
1) Las órdenes de ejecución exigen concreción, presupuesto y requerimiento

previo (TSJ Asturias 28-5-00 , EDJ 31001 ).
2) Se prevé también el empleo de la ejecución subsidiaria en sede de
incumplimiento de deberes urbanísticos por los propietarios de los inmuebles, con
carácter alternativo a la venta o sustitución forzosas (LS/15 art.49 y 50 ).
3) También se contempla en ocasiones en la normativa sectorial autonómica (p.e.
en sede de protección frente a incendios forestales: L Extremadura 5/2004
art.38 ; L Galicia 7/2012 art.67 bis y 68 bis ; o en sede de rehabilitación y
regeneración urbanas: L Galicia 1/2019 art.4.3 y 28.c ).
4. Multas coercitivas
(LPAC art.100.1 y 103 )
1830 Se entiende por tales aquellos compelimientos periódicos de carácter

económico que tienen por finalidad favorecer el cumplimiento de
determinada conducta por parte del administrado. Mediante la multa
coercitiva no se impone una obligación de pago con un fin represivo, por
la realización de una conducta administrativamente ilícita, sino que es una
medida de constreñimiento económico, adoptada previo el oportuno
apercibimiento, reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener la
acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a
lo dispuesto en la decisión administrativa previa.
No se inscriben, por tanto, estas multas en el ejercicio de la potestad
administrativa sancionadora, sino en el de la autotutela ejecutiva de la
Administración (TCo 239/1988 ; TS 13-11-95 , EDJ 77 ). Tampoco
tienen finalidad indemnizatoria o resarcitoria de los eventuales daños
generados por la conducta del sujeto. Por ello, son compatibles con las
reparaciones que procedan.
Precisiones
En el ámbito procesal la figura en estudio se configura como medio de ejecución de

sentencia (LJCA art.48 y 112 ). No se trata aquí de un medio de ejecución de
actos administrativos, sino de resoluciones judiciales que -por lo general- anulan o
declaran nulos, en todo o en parte, actos administrativos. A grandes rasgos, la
regulación al respecto es la siguiente:
• En caso de que hayan transcurrido los plazos fijados para la ejecución por la
Administración pública condenada del fallo de que se trate, el órgano jurisdiccional
puede imponer multas coercitivas a los funcionarios, autoridades o agentes -no a la
Administración pública- que incumplan lo establecido en la resolución, pudiendo
reiterarse hasta el total cumplimiento del contenido de aquel.
• El importe de las multas oscila entre 150,25 y 1.502,53 euros (cuantía
actualizable quinquenalmente por el Gobierno, previos informes del CGPJ y del
Consejo de Estado -LJCA, disp.adic.2ª -).
• Una vez reiterada la multa por 3 veces sin cumplimiento, se pondrán los hechos
en conocimiento del Ministerio Fiscal, de lo que se apercibirá en la notificación de
la tercera multa; sin perjuicio de seguir imponiendo más multas.
Su imposición exige el cumplimiento de ciertos requisitos:

a) Autorización legal, con indicación de la forma y cuantía de las multas.
La previsión de la LPAC no es bastante a tal efecto; se exige una
previsión legal específica (TSJ Valladolid 20-5-99, EDJ 15254 ; TSJ
Cataluña 23-2-99 , EDJ 80913 ).
b) Pueden imponerse en los siguientes supuestos de ejecución:
- actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la
persona del obligado;
- actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estime
conveniente;
- actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
c) Los lapsos de tiempo intermedios han de ser suficientes o
proporcionados para cumplir lo ordenado por el órgano administrativo (TS
6-4-82), lo cual es manifestación del principio de buena fe en las
relaciones Administración pública-administrado.
d) No tienen carácter sancionador (TSJ Castilla-La Mancha 21-7-14, EDJ
168262 ). En consecuencia:
- la multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan
imponerse con tal carácter y compatible con ellas;
- no está sujeta a reserva de Ley (Const art.25 );
- asimismo, las normas que las autoricen no son sancionadoras a los
efectos de irretroactividad (Const art.9.3 ).
e) Las multas coercitivas deben ir precedidas de apercibimiento.
1834 f) Es discutible si procede imponer tales multas en ejecución de actos

sancionadores, aunque se admite frecuentemente por diversas
disposiciones legislativas (p.e. RDLeg 1/2001 art.119 ).
g) Es preciso el requerimiento previo con otorgamiento de plazo para
cumplimiento voluntario (TSJ La Rioja 1-9-97 , EDJ 3412 ).
h) Ha de respetarse la proporcionalidad en la cuantía (TS 6-5-15, EDJ
93221 ).
i) En principio, no se limita el número de multas que pueden imponerse
sucesivamente. Si no hay limitación legal, pueden imponerse tantas como
sean precisas. No obstante, en caso de que se establezca un número
máximo, una vez alcanzado, es posible acudir a otros medios de
ejecución forzosa.
Como ejemplos, la normativa de Castilla-La Mancha, respecto de órdenes
de ejecución en materia urbanística, fija un máximo de diez multas
coercitivas (DLeg Castilla-La Mancha 1/2010 art.140 ); en Aragón se
establece como tope el importe estimado de las obras impuestas
mediante orden de ejecución (DLeg Aragón 1/2014 art.259 ).
j) Es frecuente la previsión de que el importe de la multa no puede
superar el de la sanción pecuniaria a la que acompaña y de cuya ejecución
es estímulo. También cabe que las multas vayan incrementando su
cuantía según se van sucediendo, hasta un importe máximo (p.e. L
Andalucía 13/1999 art.4 ).
k) El acto de imposición de multa coercitiva es un acto de ejecución (nº

1661 ); sin embargo, en la medida en que incorpora una decisión
adicional y autónoma respecto de la mera ejecución del acto previo, es
susceptible de recurso autónomo, administrativo y/o judicial (TS 10-7-
84; TSJ Sevilla 3-12-98, EDJ 39459 ).
Precisiones
1) Los recargos (p.e. LGT art.27 y 28 ) tienen una naturaleza muy próxima a las
multas coercitivas (TS 16-9-91).
2) El Derecho europeo prevé la imposición de multas coercitivas por medio de
reglamento o directiva, aprobados por el Consejo -por mayoría cualificada, a
propuesta de la Comisión y previa audiencia del Parlamento Europeo- para
garantizar el cumplimiento de las prohibiciones del Tratado en materia de prácticas
colusorias y abuso de posición dominante en el mercado (Tratado FUE
art.103.2.a ).
1836 Normas específicas

Sin ánimo exhaustivo, pueden destacarse las siguientes:
a) La regulación de la firma electrónica, prevé la imposición de multas
por importe que no exceda de 6.000 euros por cada día que transcurra sin
cumplir las medidas provisionales que hubieran sido acordadas en el
procedimiento sancionador (L 59/2003 art.35 ).
b) En materia de aguas , se fija el importe máximo de la multa en el 10%
de la sanción impuesta (RDLeg 1/2001 art.119 ) y en sede de costas, en
el 20% (L 22/1988 art.107.3 ; RD 876/2014 art.216 ).
c) En el sector de la defensa de la competencia (L 15/2007 art.67 ; RD
261/2008 art.21 y 22 ), la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia, independientemente de sanciones procedentes -aun en
forma de multa- y sin perjuicio de la adopción de otras medidas de
ejecución forzosa, puede imponer, previo requerimiento de cumplimiento
a las empresas, asociaciones, uniones, agrupaciones de estas y agentes
económicos en general, multas coercitivas de hasta 12.000 euros/día con
el fin de obligarlas a:
- cesar en una conducta o deshacer una operación de concentración que
haya sido declarada prohibida;
- remover los efectos provocados por una conducta restrictiva de la
competencia;
- cumplir los compromisos o condiciones adoptados en las resoluciones
de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia o en los
acuerdos de Consejo de Ministros;
- cumplir lo ordenado en una resolución, requerimiento o acuerdo de
dichos órganos;
- cumplir el deber de colaboración establecido en L 15/2007 art.39 ;
- cumplir las medidas cautelares acordadas en el correspondiente
procedimiento, sancionador (nº 4665 s. ) o de control.
d) En materia de residuos (L 22/2011 art.55.1 ), y en sede de control y
prevención integrados de la contaminación (RDLeg 1/2016 art.36.2 ) se
prevé la imposición de multas de esta especie hasta el límite de 1/3 del

importe de la sanción impuesta.
e) En lo que se refiere a envases y residuos de envases (L 11/1997
art.20.2 ), hasta el 20% de la sanción a la que acompañen.
f) En el ámbito de las vías pecuarias (L 3/1995 art.20.3 ), así como en
el de carreteras (L 37/2015 art.43.2 ; RD 1812/1994 art.112 ), hasta
el 20% de la sanción a la que acompañen.
g) La normativa de viviendas de protección oficial (RDL 31/1978
art.8 ) prevé multas coercitivas de hasta el 50% de la sanción impuesta y
de hasta el 20% del importe de las obras no ejecutadas por el obligado a
ello.
h) En el sector eléctrico, para asegurar el cumplimiento de las
resoluciones o requerimientos de la Comisión Nacional de los Mercados y
la Competencia o del ministerio del ramo, pueden imponerse estas multas
por importe diario de 100 a 10.000 euros (L 24/2013 disp.adic.1ª ).
i) En el campo de la seguridad privada, la cuantía de estas multas no
puede exceder de 6.000 euros, pero puede aumentarse sucesivamente en
el 50% de la cantidad anterior en casos de reiteración del incumplimiento
(L 5/2014 art.72 ).
j) En el sector de las telecomunicaciones, el ministerio del ramo de
industria y energía o la Comisión Nacional de los Mercados y de la
Competencia pueden imponer estas multas por importe diario de 125
hasta 30.000 euros para asegurar el cumplimiento de las resoluciones o
requerimientos de información que dicten, sin tope máximo (L 9/2014
dips.adic.6ª ).
k) En el sector ferroviario, ante la continuación de la conducta infractora
y en caso de no atención del requerimiento de cese, por importe, cada
multa, no superior al 10% de la sanción impuesta, sin limitación en
número de multas ni de cuantía global (L 38/2015 art.111 ).
l) Dentro del ámbito de la seguridad alimentaria, en el supuesto de que
el interesado no cumpla una obligación personalísima establecida en la
Ley o lo haga de manera incompleta, pueden imponerse estas multas con
periodicidad trimestral por importe de 100 euros por cada mes de retraso
en el cumplimiento exacto, si la obligación no está relacionada con el
valor de la mercancía y del 1% de dicho valor en otro caso (L 28/2015
art.19 ).
m) En sede de industria, la no adaptación de instalaciones o adopción de
medidas en los plazos fijados por requerimiento, con el máximo del 25%
del importe de la multa impuesta por la infracción cometida (L 21/1992
art.35 redacc RDL 20/2018).
1838
Precisiones
1) La regulación vigente (RD 520/2005 ) no contiene previsión respecto de la

imposición de multas coercitivas en la ejecución de resoluciones recaídas en
reclamaciones sobre repercusiones o retenciones tributarias.
2) No es multa coercitiva la que se prevé para el caso de falta de suministro de
información a la Base de Datos Nacional de Subvenciones (nº 7505 ).
3) En relación con las multas coercitivas impuestas por el Tribunal Constitucional

en sede de ejecución de sus resoluciones, ver nº 12725 s.
1840 Ámbito autonómico y local

Las comunidades autónomas no tienen una regulación general, sino que
cuentan con autorización legal específica en determinadas materias, a
título de ejemplo:
- Andalucía: ejecución forzosa de los actos administrativos (L Andalucía
9/2007 art.114.4 ); turismo (L Andalucía 13/2011 art.86 );
espectáculos públicos y actividades recreativas (L Andalucía 13/1999
art.4 ); ordenación del territorio (L Andalucía 1/1994 art.37.3 );
vivienda (L Andalucía 1/2010 art.59.1 ); servicios sociales (L Andalucía
9/2016 art.140 );
- Aragón: urbanismo (DLeg Aragón 1/2014art.258 a 270 ); caza (L
Aragón 1/2015 art.101 );
- Asturias: servicios sociales (L Asturias 5/1997 art.24 ); protección al
anciano (L Asturias 7/1991 art.29 );
- Baleares: impacto ambiental (L Baleares 12/2016 art.36 ); urbanismo
(L Baleares 12/2017 art.123 y 187 ); vivienda (L Baleares 5/2018
art.93 );
- Canarias: urbanismo (L Canarias 4/2017 art.272.3 , 368 , 384 ;
patrimonio cultural (L Canarias 11/2019 art.58.2 );
- Cantabria: consumidores y usuarios (L Cantabria 1/2006 art.60 );
- Castilla-La Mancha: ordenación del territorio y urbanismo (DLeg
Castilla-La Mancha 1/2010 art.140 ); patrimonio cultural (L Castilla-La
Mancha 4/2013 art.23.4.b );
- Castilla y León: urbanismo (L Castilla y León 5/1999 art.106 );
patrimonio natural (L Castilla y León 4/2015 art.133 ; caza (L Castilla y
León 4/1996 art.79 );
- Cataluña: aguas (DLeg Cataluña 3/2003 art.33 );
- Extremadura: sector agrario (L Extremadura 6/2015 art.138.b ;
urbanismo (L Extremadura 11/2018 art.178 );
- Galicia: urbanismo (L Galicia 2/2016art.136.4 , 152.2 y 6 ; L Galicia
1/2019 art.12 y 28.a ); carreteras (L Galicia 8/2013 art.68 );
reestructuración o concentración parcelaria (L Galicia 4/2015 art.94 );
puertos (L Galicia 6/2017 art.147 ); minas (L Galicia 3/2008
disp.adic.8ª redacc L Galicia 3/2018).
- Madrid: patrimonio histórico-artístico (L Madrid 3/2013 art.41.3 );
- Murcia: patrimonio arbóreo (L Murcia 14/2016 art.23 ).
- La Rioja: protección del medio ambiente (L La Rioja 6/2017 art.60 ).
- País Vasco: vivienda (L País Vasco 3/2015 art.78 ); turismo (L País
Vasco 13/2016 art.105) ; patrimonio cultural (L País Vasco 6/2019
art.30.2 );
- Comunidad Valenciana: puertos (L C.Valenciana 2/2014 ); vivienda (L
C.Valenciana 2/2017 art.19 ); pesca marítima (L C.Valenciana 5/2017
art.81 ).
1841 Ayuntamiento de Madrid

(L 22/2006 art.52 )
Se prevé una habilitación normativa para aplicación de esta medida

ejecutiva, por medio de ordenanza . El alcalde y la junta de gobierno
pueden imponer multas coercitivas de hasta 3.000 euros como medio de
ejecución forzosa de sus actos, reiteradas por cuantos períodos de 15
días sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los supuestos
establecidos en la LPAC art.103 .
Dentro de tales supuestos, mediante ordenanza municipal se establecerán
los casos concretos en los que pueda imponerse la multa coercitiva, la
graduación de su cuantía en función de la gravedad del incumplimiento
realizado, sin que en ningún caso pueda superarse el límite máximo de
3.000 euros y sus actualizaciones anuales conforme a la evolución anual
del IPC.
1843 Ámbito de la Unión Europea

En el ámbito del Derecho europeo, las multas coercitivas pueden
imponerse a los Estados miembros de la Unión Europea por
incumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados en la
aplicación, fundamentalmente, del Derecho europeo (Tratado FUE
art.260 ). En caso de que se impongan al Estado por incumplimientos
derivados de la actuación de las comunidades autónomas, aquel puede
repetir contra estas el importe de las multas de referencia, amén de los
daños y perjuicios, en su caso (DGSJE Dict 29-10-96).
En este sentido, el RD 515/2013 regula los criterios y el procedimiento
para determinar y repercutir las responsabilidades por incumplimiento
del Derecho de la Unión Europea, en el ámbito de la LO 2/2012 art.2
-estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera-, de forma que las
Administraciones o entidades a las que hace referencia dicho precepto
que, en el ejercicio de sus competencias o funciones, incumplan el
Derecho de la Unión Europea, dando lugar a que el Reino de España sea
objeto de sanción por las instituciones europeas -incluyendo a estos
efectos en tal concepto las multas coercitivas-, asuman las
responsabilidades que se deriven de tal incumplimiento, concretando su
cuantía por el cauce establecido en el citado real decreto.
Cabe igualmente la aplicación de este instrumento por parte de la
Comisión Europea en supuestos de inejecución de sentencias del TJUE,
por parte de un Estado (Tratado FUE art.260.2 ).
El cálculo de la multa se efectúa de acuerdo con las siguientes reglas
fundamentales (Comunicación CE 96/C 242/07, 21-8-96; Comunicación
CE 97/C 63/02, 28-2-97):
- aplicación de una base de cálculo de 500 euros/día;
- coeficiente A relativo a la gravedad de la conducta o incumplimiento
(1-20);
- coeficiente B por prolongación de la situación irregular (1-3);
- coeficiente C de capacidad del pago del Estado de que se trate, basado

en el PIB de este y en la ponderación de sus votos en el Consejo de la
Unión Europea.
1845 La multa ha de responder a los siguientes requisitos (TJUE 25-11-03,

C-278/01 ; 4-7-00, C-387/97 ):
• Adecuación a las circunstancias del caso, lo que supone que la
periodicidad será coherente con los plazos de control del cumplimiento.
De esta forma, no cabe imponer una multa diaria cuando los periodos de
referencia del grado de satisfacción de una obligación impuesta por
sentencia son anuales (la multa es anual).
• Proporcionalidad con el incumplimiento declarado. En casos en que la
ejecución de la obligación sea progresiva, de forma que el grado de
transgresión se reduzca paulatinamente, el cálculo de la multa debe
hacerse de forma que su importe se reduzca con igual progresividad. Es
decir, debe tenerse en cuenta el progreso realizado por el Estado
miembro en el cumplimiento de la sentencia.
• Adecuación a la capacidad de pago del Estado obligado.
Precisiones
1) No obstante el indudable carácter no sancionador de estas multas, se han

calificado expresamente de sanciones (TJUE 25-11-03, C-278/01 ; 14-9-10 ).
Esta calificación tiene lugar en expedientes en los que, de forma paralela, se ha
impuesto también una multa sancionatoria, pues se considera que existe entre ellas,
a pesar de su diferente naturaleza, un vínculo indisociable cuando se emplean las
multas coercitivas como medio de forzar el cumplimiento de una resolución recaída
en un expediente sancionador (AN 23-12-13, EDJ 255657 ), siendo en tales casos
extensibles a ellas, en cuanto sean compatibles con su naturaleza, las garantías del
procedimiento sancionador (TJUE 8-12-11 ).
2) Como ejemplo, la inejecución por el Reino de España de la sentencia TJUE 12-2-
98, EDJ 1975 , sobre adecuación de la calidad de aguas interiores de baño a las
normas comunitarias:
- Grado de incumplimiento: 20% de zonas de baño.
- Coeficientes aplicados: A = 4. B = 1,5. C = 11,4. Luego, -500 euros 4 1,5 11,4 =
34.200 euros/día o 12.483.000 euros/año - 12.483.000/20 = 624.150 euros/año (lo
que corresponde a cada punto porcentual de incumplimiento de la obligación).
La multa se impone en la cantidad de 624.150 euros/año por cada punto porcentual
de insatisfacción del deber relativo a la calidad de aguas en zonas de baño interiores.
5. Compulsión sobre las personas

(LPAC art.100.1 y 104 )
1850 Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de

no hacer o soportar pueden ser ejecutados por compulsión directa sobre
las personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y
dentro siempre del respeto debido a su dignidad (Const art.10 ) y a los
derechos reconocidos en la Constitución, así como al resto de derechos
subjetivos del interesado.
Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realiza la

prestación, el obligado debe resarcir los daños y perjuicios, a cuya
liquidación y cobro se ha de proceder en vía administrativa.
Procede sobre personas físicas , en la mayoría de supuestos, aunque
también es posible sobre personas jurídicas, instrumentada en la
compulsión sobre las personas físicas responsables o dependientes de las
mismas.
Dadas sus características, es un medio de ejecución de último grado, solo
aplicable en defecto de los restantes.
1851 Son supuestos propios para el empleo de la compulsión sobre las

personas los siguientes:
• La autotutela conservativa ejercida mediante la recuperación posesoria
de bienes demaniales o patrimoniales (nº 865 ), en cuya aplicación
procede la utilización de todos los medios compulsorios legalmente
admitidos (TS 2-12-99 , EDJ 42528 ).
• El desahucio administrativo (LBRL art.4.1.h y 82 ; RBEL
art.44.1.d ), por ejemplo, en materia de viviendas de protección oficial.
• El mantenimiento del orden público y la seguridad ciudadana (LO
4/2015 ).
• Las situaciones de excepción.
La compulsión sobre las personas resulta también especialmente
frecuente en caso de ejecución de actos sobre administrados cualificados,
sujetos a relación de sujeción especial carcelaria, es decir, sobre reclusos,
con aplicación del Reglamento Penitenciario (RD 190/1996 ).
• La ejecución contra extranjeros de resoluciones de expulsión del
territorio nacional (RD 557/2011 art.211.10 , 242 y 246 ; TSJ Sta.
Cruz de Tenerife 5-5-00, EDJ 39387 ; 12-5-00, EDJ 45248 ; 6-6-00,
EDJ 15166 ).
Precisiones
El desahucio administrativo de las viviendas de protección oficial (RD 2960/1976

art.30 s. ) se justifica en la circunstancia de que tales viviendas están
normativamente destinadas a un determinado fin, de modo que se hallan directa e
inmediatamente preordenadas a satisfacer el interés público y a paliar un problema
social, demandado desde la Constitución (Const art.47 ). Por ello se justifica su
sujeción a un régimen específico de intervención administrativa.
La satisfacción de tales intereses y la eficacia de la política de vivienda imponen el
desahucio administrativo de quien ocupa una VPO sin título para ello (p.e. por
invalidez del acto administrativo de adjudicación de las de promoción pública), e
impide que la relación posesoria del ocupante con el inmueble quede gobernada
totalmente por normas de Derecho privado que responden a fines diversos; normas
que en modo alguno pueden impedir la recuperación de la vivienda y su destino
posterior a la finalidad social que le es propia.
Por fin, ha de tenerse en cuenta que el procedimiento de desahucio carece de
carácter sancionador (TS 18-2-02, EDJ 2779 ).
6. Entrada en domicilio o en lugares de acceso restringido

(LPAC art.100 ; LGT art.113 ; LJCA art.8.6 ; LOPJ art.91.2 )
1855 El domicilio, puede entenderse en dos sentidos:

a) Desde la perspectiva constitucional (Const art.18.2 ) es el espacio en
el cual el sujeto vive sin estar sujeto a los condicionantes sociales y en el
que ejerce su libertad más íntima (TCo auto 171/1989 ). Desde este
punto de vista, presenta los siguientes rasgos:
• Es inviolable y su protección alcanza dimensión constitucional como
derecho fundamental.
• No todo recinto cerrado merece la consideración de domicilio a
efectos constitucionales. No puede confundirse con otros lugares de
acceso restringido, como almacenes, fábricas, fincas, oficinas, locales
comerciales y semejantes que, por su afectación, tengan un destino o
sirvan a cometidos incompatibles con la idea de privacidad (TCo
228/1997 ; auto 171/1989 ), sin perjuicio de que sea precisa la
autorización judicial de entrada, en defecto de consentimiento del titular
(DGSJE Resol 27-5-92).
• El derecho a la inviolabilidad del mismo puede ser titularidad también
de personas jurídicas (TCo 23/1989 ; 137/1985 ).
b) Para el Derecho civil (CC art.40 y 41 ; LPAC art.41 y 42 ; LGT
art.48 ; RDLeg 1/2010art.9 a 11 ), el domicilio es la sede jurídica de la
persona física o jurídica, donde se residencian todas sus relaciones
jurídicas o económicas. El domicilio desde esta perspectiva no coincide
necesariamente con el anterior.
1856 En todo caso, la entrada en domicilio (sea para ejecución de resoluciones

judiciales o de actos administrativos) requiere consentimiento del
interesado o autorización judicial, salvo en caso de flagrante delito y,
excepcionalmente, de estado de necesidad (TCo 133/1995 ; L Madrid
16/1995 art.100.3 , conforme al cual los agentes forestales pueden
penetrar en terrenos forestales privados sin autorización judicial o del
titular cuando el acceso persiga la extinción de incendios).
Existe por tanto una reserva de resolución judicial constitucionalmente
impuesta, a diferencia de lo que sucede con otras actuaciones incidentes
en la esfera de la intimidad de las personas o, en general, de sus derechos
fundamentales, que pueden adoptarse por la autoridad competente por
razón de la materia, siempre que exista una previa habilitación legal
específica (TCo 233/2005 , en relación con la consulta e investigación
de saldos y movimientos bancarios).
La autorización judicial específica de entrada solo procede en caso de
entradas administrativas (TCo 211/1992 ). En caso de ejecución de
resoluciones judiciales, no es preciso que recaiga una segunda resolución
cuyo objeto específico sea la autorización de entrada, sino que basta con
la resolución cuya ejecución exige la entrada domiciliaria, siempre que de
su contenido y fallo resulte directamente la actuación domiciliar (TCo
160/1991 ; DGSJE Resol 26-1-94).
Por su parte, la autorización se refiere a la ejecución forzosa de los actos
administrativos; pero cuando estos se han sometido a un proceso
contencioso-administrativo , es el órgano judicial que conoce de este el
que, una vez firme la sentencia, lo debe comunicar al órgano competente

de la Administración para que lo lleve a puro y debido efecto (TCo
199/1998 ; 50/1995 ), sin que sea precisa autorización específica
adicional. Tampoco es precisa tal autorización para ejecutar resoluciones
judiciales de otros órdenes jurisdiccionales.
Puede tener lugar tanto para ejecutar una resolución administrativa, como
en el curso de un procedimiento, como actuación de instrucción (p.e.
procedimiento de inspección tributaria, sancionador, de inspección en el
orden social, etc.). En este último caso, durante el lapso de tiempo
empleado en la tramitación de la solicitud ante el juzgado, debe
entenderse suspendido el transcurso del plazo máximo de resolución del
procedimiento.
Las pruebas obtenidas violando o violentando la inviolabilidad de
domicilio, no surten efecto, ni en sede procesal ni en sede administrativa
(LOPJ art.11.3 ). No así los otros lugares de acceso restringido, carentes
de protección constitucional.
1857
Precisiones
1) En contra de lo señalado sobre ejecución de resoluciones judiciales, la doctrina

anterior del Tribunal Constitucional (TCo 22/1984 ), sí exigía una resolución
específica.
2) Cuando la solicitud de ejecución se plantea pendiente un recuso contencioso-
administrativo en el que se ventila la legalidad del acto de cuya ejecución se trata, la
competencia para autorizar la entrada -antes de la sentencia- es el órgano judicial
que conoce del proceso principal, aunque no sea el juzgado que sería objetivamente
competente en otro caso. Incluso puede sostenerse que, en supuestos en los que
haya recaído resolución de inadmisión del recurso judicial principal, el órgano que ha
conocido del proceso retiene la competencia para autorizar la entrada.
3) Las celdas de los establecimientos penitenciarios, en las que ha de entrarse en
ocasiones para la ejecución de actos administrativos -por lo general, sanciones
disciplinarias de carácter penitenciario- no son domicilio constitucional de los
reclusos que habitan en ellas ni lugar de acceso restringido, sino parte de edificios
públicos. De esta forma, no es precisa autorización judicial para entrada en las
mismas (TS 24-11-95 , EDJ 6891 ).
4) Las habitaciones de hoteles y establecimientos semejantes tienen consideración
de domicilio a efectos constitucionales (TCo 10/2002 ). Y en atención a su
finalidad también los vehículos en cuyo interior se desarrolle en el caso concreto la
vida privada de una persona, como son las autocaravanas y rulotes (TS 29-1-01,
EDJ 2816 ) o cualquier automóvil que de hecho cumpla esa función (TS 19-1-05,
EDJ 4956 ; las edificaciones ruinosas o semiderruidas que sirvan de alojamiento a
una familia (TS 23-10-97 , EDJ 7898 ; 19-5-98 , EDJ 16616 y 14-6-04, EDJ
259960 ) o de cobijo a personas sin residencia fija (TS 15-12-94 , EDJ 9740 ) y
el jardín o terraza de un bar en el que existe una vivienda con unidad estructural,
siempre que el negocio se encuentre cerrado al público en el momento de
practicarse el registro (TS 4-11-02 , EDJ 49763 ); la rebotica de una farmacia , que
se encuentra protegida por dedicarse al descanso del encargado del negocio (TS 3-9-
02, EDJ 35947 ), y una habitación cerrada con llave incluida dentro de una
edificación más amplia dedicada a domicilio familiar (AP Madrid 29-3-04, EDJ
104897 ).
1858 5) En los buques y otras embarcaciones (LECr art.554.3º y 561 ), las partes de
los mismos donde pueda desarrollarse la vida privada de la persona han de
considerarse domicilio a efectos constitucionales, aunque tal naturaleza no alcance a
la totalidad de la embarcación (TS 9-10-98 , EDJ 23100 ; 10-4-02 , EDJ 13399
y 12-7-04, EDJ 82819 ) y sin que los derechos de visita y de abordaje regulados
por diversos instrumentos internacionales impliquen por sí mismos vulneración
alguna de citado precepto constitucional (TS 26-3-01, EDJ 7511 ; 10-12-01 , EDJ
55671 y 28-2-03 , EDJ 6577 ).
Sin embargo, no se ha considerado necesaria la autorización judicial para entrar en
una embarcación de recreo en la que se agolpaban más de tres toneladas de hachís
y en la que era imposible desarrollar cualquier acto de vida privada (TS 31-10-07,
EDJ 206076 ).
6) Tampoco gozan de consideración domiciliar, aunque pueda exigir su acceso la
autorización judicial o del titular, los garajes y trasteros sin comunicación directa
con una vivienda (TS 1-3-04, EDJ 26055 ; 19-1-05, EDJ 4956 y 12-5-05, EDJ
90218 ), los automóviles utilizados exclusivamente como medio de transporte (TS
4-7-02 , EDJ 29093 ; 17-10-03, EDJ 127642 y 18-2-05, EDJ 68308 ), las
instalaciones de cría de ganado porcino (TS 9-12-98, EDJ 30949 ) y los
reservados o habitaciones que en un club de alterne se dedican a la práctica de
actos sexuales (TS 16-4-04 , EDJ 40393 ).
7) El local donde se guarda la documentación contable de la empresa goza de la
condición y protección del domicilio constitucionalmente protegido, al margen de
que en él se adopten decisiones fundamentales de la sociedad (TS 23-4-10, EDJ
71296 ).
8) Desde la perspectiva del órgano actuante es recomendable, en caso de que el
interesado consienta, levantar diligencia con expresión del consentimiento y su
extensión y la firma de aquel. Desde luego, el otorgamiento -y su constancia- del
consentimiento por el interesado impide cualquier alegación posterior de violación
de derecho alguno (TS 30-10-08, EDJ 227800 ; 13-12-02, EDJ 55865 ). Una vez
consentida la entrada por el titular, esta decisión es irrevocable (TS 30-10-08, EDJ
227800 ). No obstante, ver lo expuesto en nº 1869 s.
1860 Requisitos
La autorización de entrada puede estar motivada por la ejecución de
cualquier acto administrativo que, por su contenido, sea susceptible de
ejecución forzosa. No es preciso que se trate de actos resolutorios o
definitivos, sino que, frecuentemente, se tratará de actos de trámite (de
instrucción del procedimiento).
Debe aplicarse en estos casos el criterio de la proporcionalidad entre la
finalidad perseguida y el sacrificio que se propone (TCo 50/1995 ),
tanto en la concesión de la autorización de entrada, como en su
ejecución. De esta forma, se exigen los siguientes requisitos:
• Solo se debe autorizar en caso de que la entrada sea precisa a los
efectos de ejecución de la resolución o acto. Es esencial para la concesión
de la entrada que, en caso de negativa, se frustre la actuación
administrativa (TSJ La Rioja 30-5-00 , EDJ 113294 ).
• La Administración pública debe aportar, con su solicitud, prueba
bastante de la necesidad de la entrada en domicilio.
• Como medida restrictiva en el ejercicio de un derecho fundamental, ha
de reducirse al mínimo indispensable, adoptándose en su ejecución las
cautelas imprescindibles al efecto, bajo la salvaguarda judicial.
• Es posible solicitar y otorgar la autorización con anterioridad a una
eventual negativa por parte del titular para permitir el acceso, aunque su
efectividad en este caso resulta condicionada a la actualización de dicha
negativa potencial (TCo auto 26-3-00).
En materia de defensa de la competencia, la LJCA se refiere al «riesgo de
oposición» del titular a franquear la entrada e inspección de inmuebles; lo
que permite solicitar la autorización judicial -LJCA art.8.6 - (nº

10403 ). No obstante, incluso en este ámbito sectorial, parece que la
mera ausencia de tal riesgo cierto no debe llevar a inadmitir o rechazar la
petición de dicha autorización judicial.
• El titular del domicilio o lugar de acceso restringido equiparable será
normalmente el interesado en el procedimiento administrativo dentro del
que se dicta el acto de cuya ejecución se trata, siendo a su vez
destinatario del mismo. Pero puede suceder que ambos no coincidan. Por
ejemplo, expediente de apremio fiscal seguido contra una sociedad
mercantil en el que se dicta una orden de embargo con diligencia de
embargo subsiguiente sobre vehículos a nombre de la sociedad deudora
que se hallan físicamente en el domicilio de la persona física en la que
concurre la condición de administrador de la mercantil. En estos
supuestos esta circunstancia puede conducir a la denegación de la
autorización de entrada al domicilio del administrador, aunque se conceda
para el acceso a la sede social de la empresa (JCA Logroño 9-2-06). No
obstante, acreditada inicial o posteriormente la imposibilidad de acceder
al bien en otro lugar distinto del domicilio del administrador y probada la
vinculación inmediata de este con la empresa, la falta de coincidencia
expuesta no debe ser óbice para otorgar la autorización pedida.
1862 • El auto judicial no tiene necesariamente, aunque puede hacerlo, que

fijar plazo de entrada, horas en las que haya de accederse al inmueble y
designar personas concretas que puedan franquear el acceso de que se
trate.
• Puede solicitarse la autorización para verificar si el objeto social de una
entidad es efectivamente el declarado (JCA Madrid núm 12 auto 28-11-
05).
• En este tipo de «entradas» no es preceptiva la presencia, en ningún
caso, de letrado de la Administación de Justicia, a diferencia de las
entradas domiciliarias o asimiladas autorizadas por juzgados de
instrucción en el seno de causas criminales, ya que se trata de ejecutar
gubernativamente actos administrativos, aunque con el requisito de la
autorización judicial.
• Los requisitos jurisprudencialmente exigidos en el ámbito penal (AP
Burgos 19-7-06, EDJ 359340 ) no son extensibles sin más al ámbito
administrativo.
• No es precisa la presencia del interesado en el local, establecimiento o
domicilio. Tampoco de su abogado (en las entradas «penales» sí es
necesaria la primera, y la del letrado solo en caso de acordarse la
detención).
• En supuestos de incautación o retirada de efectos o bienes, debe
hacerse un inventario de lo intervenido.
• Cuando la autorización judicial se otorgue para la entrada en un
despacho de abogados en busca de datos del cliente, la motivación de la
resolución ha de ser especialmente intensa, dado que se afecta a dos
derechos o esferas diversas: la inviolabilidad domiciliar y el secreto

profesional.
• La autorización puede permitir el acceso al sistema informático de una
empresa y el volcado de su contenido, siempre que sea proporcionada la
medida, y sin necesidad de audiencia previa (TSJ Castilla-La Mancha 13-
12-04, EDJ 219500 ).
• Dado que el expediente de autorización de entrada no es un proceso
judicial en sentido estricto, sino un eslabón en el procedimiento, como
garantía de un derecho fundamental del administrado, no es necesaria ni
exigible la intervención de abogado para solicitarla del órgano judicial
(TSJ Cataluña 11-10-07, EDJ 252477 ), lo que no impide que pueda
hacerse por este medio.
1864
Precisiones
1) Los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad solo pueden proceder a la

entrada y registro en domicilio y edificios de organismos oficiales en los casos
permitidos por la Constitución y en los términos que fijen las leyes, siendo causa
legítima suficiente para la entrada en domicilio la necesidad de evitar daños
inminentes y graves a las personas y a las cosas, en supuestos de catástrofe,
calamidad, ruina inminente u otros semejantes de extrema y urgente necesidad. En
tales supuestos, y para la entrada en edificios ocupados por organismos oficiales o
entidades públicas, no es preciso el consentimiento de la autoridad o funcionario
que los tenga a su cargo.
Cuando por las causas expuestas entren en un domicilio particular, deben remitir sin
dilación el acta o atestado que instruyan a la autoridad judicial competente (LO
4/2015 art.15 ).
2) La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos exige la
imposición de garantías y cautelas que eviten comportamientos arbitrarios en la
ejecución de dichos actos cuando están en juego derechos fundamentales,
limitándose el período de duración y el tiempo de entrada, el número de personas
que han de acceder. El propio Tribunal Europeo ha insistido en que toda entrada
debe otorgarse con las garantías suficientes, haciendo posible el equilibrio de los
intereses general y particular (TEDH 25-2-93 asunto Funke; 16-12-92, asunto
Niemietz; 30-3-89, asunto Chappel; TCo 7/1992 ; TS 23-7-97 , EDJ 5611 ).
3) La concesión de la autorización de entrada no puede ser automática, sin cierto
control por parte del órgano judicial (TSJ Sevilla 18-3-02, EDJ 57794 ) que se
ceñirá generalmente a la regularidad formal de la competencia, procedimiento y
actuación, sin entrar en legalidad del acto administrativo. Por otro lado, las
exigencias impuestas dependen de las circunstancias concurrentes (TSJ Madrid 3-6-
05, EDJ 92727 ).
La solicitud debe ser razonada. Se admite su motivación in alliunde, o por remisión a
los antecedentes y al expediente, pero resulta preferible que aquellos se reflejen o
resuman de alguna forma en el escrito de solicitud (TSJ Cataluña 26-1-10, EDJ
54163 ).
4) Es preciso evitar cualquier menoscabo añadido en los derechos del interesado
(TSJ Sevilla 11-4-00 , EDJ 113422 ).
5) Sobre el juego de la autorización de entrada y la potestad recaudatoria, ver nº
871 .
6) En modo alguno pueden entenderse infringidas las reglas del CEDH sobre el
derecho al respeto del domicilio sin injerencia ( CEDH art.8 ) por un acto
administrativo dictado para la protección de la legalidad urbanística y la ejecución
del mismo una vez adquirida firmeza, que requiere inexorablemente la entrada en el
domicilio objeto de dicha resolución, para proceder a la demolición en ella acordada,
puesto que el respeto al domicilio proclamado en dicho precepto tiene como límite,
entre otros supuestos, que la entrada en el mismo sea precisa para la ejecución de
un acto administrativo firme y consentida en una ponderación de adecuada

proporcionalidad de la inmisión (TCo 188/2013 ).
1866 Competencia
(LJCA art.8.6 )
Es competente para autorizar la entrada domiciliar o en lugares cuyo

acceso exija consentimiento del titular, en ejecución de actos
administrativos, el juzgado de lo contencioso-administrativo del lugar
donde tenga su radicación la Administración pública autora del acto
ejecutado. No obstante, en caso de que este haya de ejecutarse fuera de
la jurisdicción del juzgado autorizante, y del territorio donde el órgano
administrativo ejerce sus atribuciones, la competencia territorial de este
es discutible (nº 10336 ).
Sin embargo, esta atribución no sustrae al órgano jurisdiccional
competente del orden contencioso-administrativo el control de legalidad
de los actos de la Administración pública cuya ejecución exige la entrada
en un domicilio para atribuirlo al juez de lo contencioso. Tanto la
fiscalización de la legalidad del acto como su suspensión son ajenos al
cometido de este (TCo 144/1987 ; 160/1991 ; 171/1997 ; auto
371/1991 ). No se somete al control del juez que conoce de la solicitud
de autorización de entrada la valoración de la actuación de la
Administración solicitante, pero sí la necesidad justificada de la
penetración en el domicilio de una persona. Por ello, no debe resolverse
aquella de acuerdo con un criterio de automatismo formal (TCo
365/2006 ).
En consecuencia, la función del juzgado que concede o deniega la
autorización de entrada, se limita a contrastar el concurso de las
circunstancias estrictamente relativas a la misma: constatación de que no
se está ante la producción de una vía de hecho, de que se ha seguido el
procedimiento adecuado en vía administrativa y de que la resolución a
ejecutar ha sido debidamente notificada al interesado o ejecutado (TSJ
Granada 20-9-99, EDJ 48612 ) y de que es imprescindible y
proporcionada la medida de referencia.
El órgano judicial competente para conocer de la petición de entrada
puede y debe formar juicio sobre la procedencia y necesidad de la
medida, con el límite indicado (TCo 137/1985 ; auto 129/1990 ). En
ningún caso, puede considerarse que su intervención, con autorización, es
una especie de acto debido, que deba atender necesariamente a la
petición administrativa (TCo 76/1992 ).
Si la autorización judicial concedida se declara nula posteriormente en vía
de recurso, se considera vulnerada la inviolabilidad de domicilio y
producida, en su caso, vía de hecho, debiendo reponerse la situación
precedente, con devolución, por ejemplo, de la documentación
intervenida (TS 25-4-03, EDJ 8953 ).
Precisiones
1) En ningún caso procede en este momento controlar la legalidad intrínseca del

acto administrativo de que se trate, labor que queda diferida al órgano judicial
competente, y que es una cuestión distinta de la legalidad de la medida de registro
(TSJ Galicia 12-4-17, EDJ 69998 ).
2) El juez debe verificar que el interesado es el titular del domicilio en el que se
autoriza la entrada, así como la apariencia de legalidad del acto que se pretende
ejecutar -la autorización de entrada-; han de precisarse los aspectos temporales de
la entrada, pues el tiempo de su duración no puede quedar a la discrecionalidad
unilateral de la Administración (TSJ C.Valenciana 6-4-17, EDJ 91321 ).
3) El juez que autoriza la entrada no es el llamado a decidir sobre la forma en que se
efectúa esa actuación administrativa autorizada (TS 22-2-17, EDJ 11080 ).
4) Del régimen expuesto se exceptúan los supuestos de entradas domiciliares y
asimiladas para la ejecución de resoluciones administrativas dictadas por la entidad
pública competente en materia de protección de menores, que se conocen, en sede
civil, por los juzgados de primera instancia.
1868 Normas específicas

En el ámbito del dominio público hidráulico (RD 849/1986 art.333 ), se
establece que los organismos de cuenca pueden utilizar el acceso a través
de propiedades privadas, siempre que no constituyan domicilio de las
personas, para inspeccionar las obras e instalaciones de
aprovechamientos de aguas o bienes de dominio público sitas en aquellas
propiedades, así como para hacer efectivas las resoluciones que puedan
recaer en procedimiento sancionador.
No obstante, en defecto de consentimiento, salvo quizás en situaciones
de emergencia inaplazable, no cabe dar prevalencia a esta disposición
sobre el régimen general expuesto.
En el ámbito del sector eléctrico, se reconoce a los funcionarios públicos
del ministerio del ramo de Industria, debidamente autorizados por el
director general competente, la capacidad de efectuar inspecciones
mediante acceso a cualquier local, terreno, instalación o medio de
transporte de las empresas, asociaciones de empresas y personas físicas
que desempeñen actividades de las previstas en la L 24/2013 , así como
en el domicilio particular de los empresarios, administradores de
empresas o empleados de ellas, pudiendo controlar igualmente elementos
afectos a los servicios o actividades desarrollados y precintar locales,
libros, documentos y demás bienes de las empresas correspondientes.
Para ello, en defecto del consentimiento del afectado, precisan
autorización judicial.
Con mayor amplitud que la entrada domiciliar o a lugares de acceso
restringido, se dispone igualmente que cuando exista oposición a la
inspección por parte de la empresa, asociación de empresas o personas
físicas correspondientes o exista riesgo de tal oposición, el órgano
competente del ministerio citado -por conducto del abogado del Estado-
debe solicitar la correspondiente autorización judicial al juzgado de lo
contencioso-administrativo en el supuesto de que pudiera mediar
restricción de derechos fundamentales (L 24/2013 art.61 ).
Dentro del sector vitivinícola se reconoce a los inspectores de las

Administraciones públicas capacidad para acceder directamente a los
viñedos, explotaciones, locales e instalaciones -y también a la
documentación industrial, mercantil y contable- de las empresas que
inspeccionen cuando lo consideren necesario en el curso de sus
actuaciones (L 24/2003 art.34 ). Esta regla debe atemperarse al régimen
general expuesto y tiene un alcance fundamentalmente aclaratorio. Es
decir, el adverbio «directamente» faculta para acceder a fincas y
explotaciones sin oposición del titular o incluso contra ella sin son
espacios que por sus circunstancias no puedan entenderse de acceso
restringido. Pero en el resto de los supuestos, no supone excepción
alguna al régimen general.
En el ámbito de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, los
inspectores en el ejercicio de sus funciones tienen carácter de autoridad
pública y gozan de autorización legal para entrar libremente en cualquier
momento y sin previo aviso en cualquier centro de trabajo,
establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo.
Si el centro sometido a inspección coincide con el domicilio de una
persona, se precisa su consentimiento expreso o, en su defecto,
autorización judicial (L 23/2015 art.13.1 ). Conforme a esta regla, podría
entenderse que la autorización se precisa únicamente para entrada en
domicilio constitucional en sentido estricto, no para otros lugares de
acceso restringido.
En cuanto al concepto de lugar de acceso restringido en este ámbito de la
expropiación forzosa, ver nº 5886 .
1869 Ámbito tributario

Con carácter general, cuando en los procedimientos de aplicación de los
tributos es necesario entrar en el «domicilio constitucionalmente
protegido de un obligado tributario» -expresión restringida- o efectuar
registros en el mismo, la Administración tributaria debe obtener el
consentimiento de aquel o la oportuna autorización judicial (LGT
art.113 ).
En el procedimiento de la inspección de los tributos se dispone lo
siguiente (LGT art.142.2 ; RD 1065/2007 art.172 ):
1) Los funcionarios y demás personal al servicio de la Administración
tributaria que desarrollen actuaciones inspectoras ostentan la facultad de
entrada y reconocimiento de fincas, locales de negocio y demás
establecimientos o lugares en que se desarrollen actividades o
explotaciones sometidas a gravamen, existan bienes sujetos a tributación,
se produzcan hechos imponibles o supuestos de hecho de las
obligaciones tributarias o exista alguna prueba de los mismos, cuando
aquellas así lo requieran.
2) En el ámbito de la AEAT , cuando el obligado tributario o la persona
bajo cuya custodia se encuentren los mencionados lugares se oponga a la
entrada de los funcionarios de inspección, se precisará autorización
escrita del delegado o del director de departamento del que dependa el
órgano actuante, sin perjuicio de la adopción de las medidas cautelares

que procedan. En el ámbito de la Dirección General del Catastro la
autorización a que se refiere el párrafo anterior corresponde al director
general.
3) Cuando la entrada o reconocimiento afecte al domicilio
constitucionalmente protegido de un obligado tributario, se precisará el
consentimiento del interesado o autorización judicial.
Se considera que media conformidad a la entrada y reconocimiento
cuando ejecute el obligado o persona bajo cuya custodia se encuentren
los lugares de referencia, los actos normalmente necesarios que
dependan de ellos para que las actuaciones puedan llevarse a cabo.
Si se produce la revocación del consentimiento del obligado tributario
para la permanencia en los lugares en los que se estén desarrollando las
actuaciones, los funcionarios de inspección, antes de la finalización de
estas, pueden adoptar medidas cautelares (LGT art.146 ) para impedir
que desaparezcan, se destruyan o alteren las pruebas determinantes de la
existencia o cumplimiento de obligaciones tributarias o que se niegue
posteriormente su existencia o exhibición. Estas pueden consistir en el
precinto, depósito o incautación de las mercancías o productos sometidos
a gravamen, así como de libros, registros, documentos, archivos, locales o
equipos electrónicos de tratamiento de datos que puedan contener la
información de que se trate. Deben ser ratificadas por el órgano
competente para liquidar, en el plazo de 15 días desde su adopción, y se
han de levantar si desaparecen las circunstancias que las motivaron.
4) En la entrada y reconocimiento judicialmente autorizados , los
funcionarios de inspección pueden adoptar las medidas cautelares que
estimen necesarias. Una vez finalizada la entrada y reconocimiento, se
debe comunicar al órgano jurisdiccional que autorizó las mismas, las
circunstancias, incidencias y resultados.
5) Estas facultades pueden ejercerse también para la ejecución de
resoluciones administrativas o judiciales, llevando a cabo igualmente las
actuaciones de obtención de información que sean precisas. Pero, cuando
dichas resoluciones hayan ordenado retroacción de actuaciones, se
aplican los límites temporales derivados de LGT art.150.5 (RD
1065/2007 art.197.8 ).
1870
Precisiones
1) Para fundar la necesidad en las entradas domiciliares o asimiladas en el ámbito

de la potestad tributaria , no puede bastar como justificación la consideración de
que en el domicilio existe documentación y de que en caso de no acordarse la
entrada judicial podría frustrarse la actuación administrativa de inspección, puesto
que habría tiempo suficiente para frustrar los elementos de prueba haciendo
desaparecer la documentación indicada (TSJ Cataluña 26-1-09, EDJ 32555 ; 14-5-
07, EDJ 127908 ; 10-3-05). En otro caso, la mera inclusión de un contribuyente en
un plan de inspección sería bastante para autorizar una entrada de las indicadas. En
consecuencia, solo cuando se persiga en un supuesto concreto un presunto ilícito
-infracción tributaria- que ha de quedar detallado en la solicitud y cuya comisión
pueda considerarse producida con base en criterios de razonabilidad, puede
autorizarse la entrada (TSJ Cataluña 26-1-10, EDJ 54163 ). Todo ello ha de

ponerse en conexión con el respeto al principio de proporcionalidad.
También puede otorgarse la autorización en supuestos de reiterada falta de
colaboración y de resistencia mostrada en los intentos de notificación y de
comprobación por parte del obligado tributario, que ponen de manifiesto una
conducta evasiva en relación con las responsabilidades fiscales contraídas (TSJ
Cataluña 26-1-09, EDJ 32555 ; 4-3-10, EDJ 71843 ; 6-5-10, Rec 5/10).
Los supuestos en los que las actuaciones inspectoras derivan de denuncia anónima
(no tanto la nominativa) exigen la extremación de los requisitos y exigencias para el
otorgamiento de la autorización judicial (JCA La Rioja 27-11-08).
2) El Tribunal Supremo declaró nulo el art.39.3 RD 939/1986 -antiguo
Reglamento general de Inspección, actualmente derogado- donde se disponía que, si
la misma finca se destinaba a casa-habitación y al ejercicio de una actividad
profesional o económica con accesos diferentes y clara separación entre las partes
destinadas a cada fin, se entendía que la entrada a las habitaciones donde se
desarrollase una actividad profesional o económica no lo era al domicilio particular.
A estos efectos se considera domicilio particular no solo la vivienda que sirva de
residencia habitual a una persona física, sino, asimismo, cualquiera vivienda o lugar
que sirva efectivamente de morada -nº 10395 s. - (TS 22-1-93, EDJ 382 ).
3) Se ha considerado que no existe violación de Const art.18.2 en un supuesto en
el que la responsable de la empresa franquea voluntariamente el acceso a las
dependencias al personal de la Inspección de Hacienda, y firma todas las diligencias
que reflejan las actuaciones desarrolladas, sin reserva alguna; considerándose que tal
conducta es incompatible con un eventual consentimiento viciado (TS 17-12-07,
EDJ 251671 ).
La autorización para acceder al domicilio o equivalente solo la puede otorgar el
obligado tributario o su representante legal, condición que no recae, por ejemplo,
en un jefe de contabilidad o de informática (TS 23-4-10, EDJ 71296 ).
4) Es cierto que cualquier actuación inspectora llevada a cabo por la Agencia
Tributaria conlleva por su propia naturaleza un elemento coactivo, por lo que no
puede entenderse que la autorización de entrada se concede por el titular de forma
espontánea y libremente, en ningún caso, sino que la misma se produce en una
valoración de las circunstancias en juego y así debe entenderse. Ahora bien, la
autorización debe ser previa a la intervención y desarrollarse con un margen de
libertad de decisión (JCA Zaragoza núm 5 4-4-17, EDJ 81379 ).
5) La actuación de la inspección no es constitutiva de vía de hecho cuando existe
previo consentimiento válido y eficaz, y no se ha acreditado que haya existido
extralimitación alguna por parte de aquella (JCA Zaragoza núm 5 4-4-17, EDJ
81379 ).
6) La falta de concreción en el auto de autorización de los funcionarios autorizados
a desarrollar la medida de entrada y registro autorizada, se trata de una omisión
irrelevante desde el punto de vista de la validez de la autorización, puesto que no es
exigencia normativa prefijar este aspecto, conforme a LGT art.90.3 (TSJ Málaga
24-2-17, EDJ 83162 ).
7) Ha de cumplirse el juicio de proporcionalidad y subsidiariedad ante la posibilidad
de que la caja de seguridad contenga objetos personales, por lo que ha de valorarse
si se han realizado o podido realizar actuaciones de embargo previo de los otros
bienes y derechos de los que se tenía constancia que era titular el deudor sin que
hubieran sido suficientes para hacer frente al cobro de la deuda (TSJ Sevilla 30-1-17,
Rec 415/16).
8) El tratamiento de la autorización de apertura de cajas de seguridad en entidad
bancaria se aplica también a los contenidos obrantes en las denominadas cajas
custodio, en las que se depositan, en bolsas precintadas notarialmente, los
contenidos previamente guardados en cajas alquiladas una vez que el titular del
contrato de alquiler de caja incumple su obligación de abonar las cantidades debidas
al banco por el arrendamiento de la caja (JCA Logroño núm 2 auto 24-4-17).
9) Se autoriza la entrada en el servidor central informático en el que se encuentra
la contabilidad y la documentación tributaria relevante del obligado tributario, dado
que los programas informáticos operan desde aquel (TSJ Sta. Cruz de Tenerife 6-9-
17 rollo 160/2017, EDJ 340897 ). Igualmente, es procedente autorizar la
realización de volcados informáticos, dejando los soportes originales en la empresa,

lo que no supone lesión del derecho al secreto de comunicaciones, sin perjuicio de
que la información obtenida deba ser debidamente discriminada y eliminada en
tanto no tenga relación con la actuación (J cont-adm. núm 3 Alicante 21-8-17 Rec.
dd.ff.129/17).
7. Medidas cautelares para asegurar la ejecución del acto administrativo

(LPAC art.56 ; LGT art.81 ; RD 1415/2004 art.54 )
1875 Para asegurar la efectividad de la ejecución forzosa del acto

administrativo pueden adoptarse medidas cautelares. Estas medidas
pueden tomarse tanto con anterioridad a la existencia de la resolución,
como con posterioridad a la misma, en el supuesto de que se recurra y
solicite la suspensión de la ejecutividad del acto de que se trate. En este
caso, si la solicitud de suspensión es judicial, la medida cautelar se debe
adoptar, en su caso, por el órgano jurisdiccional.
Precisiones
Las reglas generales -comunes y tributarias- que se exponen seguidamente se han

de integrar con las específicas de sectores determinados, si las hay, como por
ejemplo, en materia de firma electrónica (L 59/2003 art.34 ).
1877 Régimen general

(LPAC art.56 )
El régimen general de las medidas cautelares es el siguiente:

1) Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para
resolverlo, puede adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas
provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la
resolución que pueda recaer, si existen elementos de juicio suficiente
para ello.
2) El órgano competente, de oficio o a instancia de parte, antes incluso de
la iniciación del procedimiento administrativo, en los casos de urgencia y
para la protección provisional de los intereses implicados, puede adoptar
las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente
por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales deben ser
confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del
procedimiento, que debe efectuarse dentro de los 15 días siguientes a su
adopción, el cual puede ser objeto del recurso que proceda. En todo caso,
dichas medidas quedan sin efecto si no se inicia el procedimiento en
dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un
pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
3) No se pueden adoptar medidas provisionales que puedan causar
perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que
impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
4) Las medidas provisionales pueden ser alzadas o modificadas durante
la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en
virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en
cuenta en el momento de su adopción. En todo caso, son transitorias y

provisionales (TS 26-9-88 , EDJ 7350 ) y se extinguen con la eficacia de
la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento
correspondiente.
5) Han de ser siempre proporcionadas y razonables, pues en caso de ser
excesivas perderían su carácter cautelar y pasarían a ser punitivas (TCo
31/1981 ; 108/1984 ; 22/1985 ; TS 29-1-96 , EDJ 196 ).
6) En expedientes sancionadores, no afectan a la presunción de
inocencia (TS 14-9-87 , EDJ 6321 ).
7) No es necesario dar audiencia a los interesados, aunque sea
conveniente (TS 18-9-90 , EDJ 8378 ; 31-12-88 , EDJ 16871 ).
1879 Esta regulación, que procede de la L 30/1992, no ha sido modificada por

la LPAC, si bien se introducen las siguientes reglas adicionales (LPAC
art.56 ):
a. Se exige la motivación del acto que acuerde la adopción de las
medidas provisionales.
b. Se hace una referencia expresa a los principios de proporcionalidad,
efectividad y menor onerosidad como elementos de juicio rectores de la
imposición de las medidas.
c. Se elimina la necesaria previsión legal expresa de las medidas
precautelares.
d. Se tipifican las medidas provisionales que pueden adoptarse, con
remisión expresa a la LEC:
• Suspensión temporal de actividades.
• Prestación de fianzas.
• Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal
de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre
temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la
normativa reguladora aplicable.
• Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en
metálico por aplicación de precios ciertos.
• Depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.
• Intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad
que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.
• Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se
reclamen.
• Retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones
públicas.
• Otras medidas que, para la protección de los derechos de los
interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias
para asegurar la efectividad de la resolución.
e. Se prohíbe adoptar aquellas medidas provisionales que puedan causar
perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que
impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
1881 Actos administrativo-tributarios

(LGT art.81 )
Para asegurar el cobro de las deudas tributarias y de aquellas para cuya

recaudación sea competente, la Administración tributaria puede adoptar
medidas cautelares provisionales cuando existan indicios racionales de
que, en otro caso, se vería aquel frustrado o gravemente dificultado.
Las medidas pueden adoptarse durante la tramitación de los
procedimientos de aplicación de los tributos desde el momento en que la
Administración tributaria actuante pueda acreditar suficientemente la
concurrencia de estos presupuestos y la ausencia de causación de
perjuicios de imposible o difícil reparación (según L 7/2012 ).
La medida ha de notificarse al afectado con expresa indicación de los
motivos que justifican su adopción.
Las medidas han de ser proporcionadas al daño que se pretende evitar y
en la cuantía estrictamente necesaria para asegurar el cobro de la deuda.
En ningún caso se adoptan aquellas que puedan producir un perjuicio de
difícil o imposible reparación.
Precisiones
Cuando se solicite a la Administración tributaria la adopción de medidas cautelares

en el marco de la asistencia mutua (nº 861 ), el documento procedente del Estado
o entidad internacional o supranacional que las solicite y que permita su adopción,
no se somete a requisito o acto alguno de reconocimiento, adición o sustitución por
parte de la Administración española (LGT art.81.2 ).
1883 Las medidas pueden consistir en:

• La retención del pago de devoluciones tributarias o de otros que deba
realizar la Administración tributaria. La retención cautelar total o parcial
de una devolución tributaria debe ser notificada al interesado junto con el
acuerdo de devolución.
• El embargo preventivo o la prohibición de enajenar, gravar o disponer
de bienes y/o derechos, con práctica, en su caso, de anotación preventiva
(LHart.42 y 26.2 ). En relación con esta, la DGRN -aplicando
LGT/1963 art.128 , pero con argumentos extensibles a LGT art.81 -,
afirma (DGRN 1-10-05 ):
– que no es preciso que exista acto administrativo previo de derivación
de responsabilidad -u otro- para practicarla, pues es posible la adopción
de medidas cautelares antes del inicio del procedimiento;
– que el registrador no puede exigir notificación previa de la medida al
deudor, dado que la misma no es precisa, por las siguientes razones:
necesidad de no lesionar las legítimas expectativas de la Administración
de cobrar los créditos tributarios; posibilidad legal en el ámbito tributario
de adoptar medidas cautelares previas al inicio del procedimiento;
limitación temporal de estas medidas, que en todo caso han de ser
confirmadas o levantadas al incoarse el expediente; inexistencia de
previsión legal expresa de exigencia de motivación del embargo
preventivo para su anotación registral, así como su no derivación de los
principios registrales de legitimación y tracto (LH art.42 , RH art.139 ;

LEC art.533 , 580 , 587 y 629 ); y previsión específica en la LEC
art.733 de adopción de medidas cautelares sin previa notificación al
interesado, unida a la equiparación de los mandamientos judiciales de
embargo con los dictados en el procedimiento administrativo de apremio.
• La retención de un porcentaje de los pagos que las empresas que
contratan o subcontratan la ejecución de obras o prestación de servicios
correspondientes a su actividad principal realizan a los contratistas o
subcontratistas, en garantía de las obligaciones tributarias relativas a
tributos que deban repercutirse o cantidades que deban retenerse a
trabajadores, profesionales u otros empresarios, en la parte que
corresponda a las obras o servicios objeto de la contratación o
subcontratación.
• Cualquier otra legalmente prevista.
1885 Los efectos de las medidas cautelares cesan en el plazo de 6 meses desde
su adopción, salvo en los siguientes supuestos:
a. Conversión en embargos en el procedimiento de apremio o en
medidas cautelares judiciales, con efectos desde la fecha de adopción de
la medida cautelar.
b. En caso de desaparición de las circunstancias que motivaron su
adopción.
c. Por sustitución por otra garantía suficiente, a solicitud del interesado.
En todo caso, deben ser levantadas si el obligado tributario presenta aval
solidario de entidad de crédito o sociedad de garantía recíproca o
certificado de seguro de caución que garantice el cobro de la cuantía de la
medida cautelar. Si el obligado procede al pago en período voluntario de
la obligación tributaria cuyo cumplimiento aseguraba la medida cautelar,
sin mediar suspensión del ingreso, la Administración tributaria debe
abonar los gastos del aval aportado.
d. Si se produce la ampliación del plazo mediante acuerdo motivado, por
plazo no superior a 6 meses.
e. Adopción durante la tramitación del procedimiento de inspección en
caso de que proceda practicar liquidación (LGT art.253 ) o tras su
conclusión. En estos casos sus efectos cesan en el plazo de 24 meses
desde su adopción. Si se hubieran adoptado antes del inicio de la
tramitación, y una vez dictada la liquidación a que se refiere LGT
art.250.2 -en caso de remisión de tanto de culpa a la jurisdicción penal
por posible concurso de delito contra la Hacienda pública o contrabando-
puede ampliarse el plazo mediante acuerdo motivado, sin que la
ampliación total de las medidas adoptadas pueda exceder de 18 meses.
Las medidas expuestas en el último apartado pueden convertirse en
embargos del procedimiento de apremio iniciado para el cobro de la
liquidación practicada. Si con posterioridad a su adopción, se solicitara al
órgano judicial penal competente la suspensión contemplada en el CP
art.305.5 , las medidas adoptadas se deben notificar al Ministerio Fiscal
y al citado órgano judicial y se han de mantener hasta que este último

adopte la decisión procedente sobre su conservación o levantamiento.
1887
Precisiones
1) No es preciso seguir el orden de embargos establecido en LGT art.169.2 , pues

lo único que se exige es la proporcionalidad de la medida cautelar adoptada (TEAR
La Rioja 28-12-00).
2) Las medidas cautelares se justifican cuando existan indicios racionales de que la
deuda, en defecto de las medidas cautelares, será incobrable o se verá dificultada en
su cobro. Puede tenerse en cuenta el comportamiento fiscal precedente del sujeto
pasivo (TEAR La Rioja 28-12-00). En cualquier caso, es una medida extrema que
debe justificarse cumplidamente.
3) En principio, salvo que haya otros indicios concurrentes, el cambio de domicilio
fiscal del sujeto pasivo o contribuyente -especialmente en caso de cambio de
territorio tributario común a foral o viceversa- no es motivo bastante para acordar
las medidas indicadas.
4) Puede acordarse el embargo preventivo de dinero y mercancías en cuantía
suficiente para asegurar el pago de la deuda tributaria que proceda exigir por
actividades lucrativas ejercidas sin establecimiento y que no hubieran sido
declaradas; y de los ingresos de los espectáculos públicos que no hayan sido
previamente declarados a la Administración tributaria.
5) Además del régimen expuesto, cuando con motivo de un procedimiento de
comprobación e investigación inspectora se haya formalizado denuncia o querella
por delito contra la Hacienda pública o se haya dirigido proceso judicial por dicho
delito sin que se haya dictado la liquidación de la obligación tributaria respecto de
aquellos elementos que se encuentren vinculados al posible delito, que no cabe en
ciertos supuestos (LGT art.250.2 ), pueden adoptarse las medidas cautelares
estudiadas, sin perjuicio de las facultades de investigación patrimonial que la
Administración tributaria retiene, bajo supervisión de la autoridad judicial, con
arreglo a la LGT disp.adic.19ª .
Si la investigación del presunto delito no tiene origen en un procedimiento de
comprobación e investigación inspectora, las medidas cautelares podrán adoptarse
por el órgano competente de la Administración tributaria con posterioridad a la
incoación de las correspondientes diligencias de investigación desarrolladas por el
Ministerio Fiscal o, en su caso, con posterioridad a la incoación de las
correspondientes diligencias penales.
En ambos supuestos, las medidas cautelares pueden dirigirse contra cualquiera de
los sujetos identificados en la denuncia o querella como posibles responsables,
directos o subsidiarios, del pago de las cuantías a las que se refiere el CP art.126 .
Adoptada, en su caso, la medida cautelar por el órgano competente de la
Administración tributaria, se notifica al interesado, al Ministerio Fiscal y al órgano
judicial competente y se mantiene hasta que este último adopte la decisión
procedente sobre su conversión en medida jurisdiccional o levantamiento.
El régimen expuesto, vigente desde 30-10-2012 y matizado de forma relevante en
relación con la liquidación tributaria de LGT art.250.2 o su ausencia, con efecto
13-10-2015, resulta también de aplicación con ocasión de causas penales incoadas
con anterioridad a dicha fecha. La adopción de estas medidas resulta de una
actuación de la Administración tributaria posterior a la entrada en vigor de la Ley
citada, sin que se imponga limitación alguna en el régimen transitorio de dicha norma
-que carece de disposiciones concretas y debe someterse a los criterios generales
resultantes de CC disp.trans.1ª y 13ª - ni pueda considerarse que estamos en
presencia de una ley penal desfavorable, sino ante una norma procedimental,
aplicable a las actuaciones incoadas desde el inicio de su vigencia, aun respecto de
situaciones de hecho anteriores.
Estas cautelas pueden adoptarse por la Administración tributaria antes de la
incoación de la causa penal, ordinariamente, tras la presentación de denuncia o
querella por delito contra la Hacienda pública (ante el Ministerio Fiscal o ante el
órgano jurisdiccional) y antes de que se turne a un juzgado de instrucción

determinado con apertura de diligencias; o con posterioridad a la apertura de la
causa correspondiente.
No hay duda alguna de que la jurisdicción competente para la confirmación o
levantamiento de la medida es la penal en el segundo de los supuestos indicados.
Sin embargo, en el primero, la cuestión es diversa, pudiendo sostenerse la
jurisdicción del orden contencioso-administrativo, siquiera interina o
transitoriamente, hasta la apertura de causa penal por un juzgado determinado (TSJ
Cataluña auto 29-4-13, EDJ 321988 ). De acuerdo con ello, en la actualidad se
dispone expresamente que, una vez iniciado el correspondiente proceso penal por
delito contra la Hacienda pública, no corresponde al orden contencioso-
administrativo conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con las
cautelas de LGT art.81 (LJCA disp.adic.10ª.2 ).
Si el afectado por la medida cautelar estuviera en situación de concurso de
acreedores, la competencia para fiscalizar la misma corresponderá al juez de lo
mercantil (L 22/2003 art.8 s. ), hasta la apertura de las diligencias penales, de
acuerdo con el mismo criterio de tutela judicial transitoria.
Solo en los supuestos en los que no se dicte la liquidación prevista en LGT
art.250.2 pueden acordarse medidas cautelares, pues en otro caso se adoptarán
las correspondientes medidas de ejecución de aquella, de carácter ejecutivo como
cualquier acto administrativo.
1889 6) Estas medidas pueden adoptarse en supuestos de derivación de responsabilidad

(LGT art.41.5 ). Es cuestión compleja si dichas cautelas provisionales pueden
adoptarse con anterioridad al inicio formal del expediente de derivación, o solo
después de este. Si se atiende a la dicción del precepto citado -que permite su
adopción «con anterioridad a la declaración»- en relación con LPAC art.56 , que
permite medidas provisionalísimas en caso de previsión legal y urgencia, y se toma
en consideración la peculiaridad de la derivación de responsabilidad, resultante de
un procedimiento derivado y conexo con otro anterior dirigido contra el deudor
principal, puede adoptarse una tesis afirmativa.
7) En el procedimiento inspector, cabe adoptar también desde su incoación,
medidas específicas tendentes a la conservación de pruebas, con ratificación en
plazo máximo de 15 días por el órgano competente (LGT art.146 ).
8) El vencimiento del plazo máximo de vigencia -o de su prórroga- de una medida
cautelar no impide acordar otra semejante objetiva y subjetivamente con
posterioridad. La finalidad del plazo indicado es evitar la prolongación indefinida de
la situación generada por la medida, no que se acuerden las precisas sucesivamente,
en caso necesario.
9) El régimen estudiado sustituye al precedente (LGT/1963 art.128 ). En relación
con este precepto, pero extensible en general, a la regulación actual (LGT art.81 ),
se ha afirmado que la potestad reconocida en el mismo a la Administración tributaria
es discrecional, actuable en la medida en que existan indicios racionales de
frustración o grave dificultad de cobro de la deuda. A su través se adopta uno o
varios actos preventivos que no implican un juicio jurídico de los actos posteriores
que puedan dictarse en el procedimiento, sino que se fundan en la mera presunción
de que van a ser dictados, a partir de los supuestos de hecho comprobados por la
oficina gestora. Asimismo, para adoptar medidas que afecten a la esfera jurídica de
personas distintas del deudor principal se precisa un título jurídico que faculte su
adopción (TEAC 24-7-07 ).
Igualmente, se ha sostenido que para acordar estas medidas en relación con un
acuerdo de derivación de responsabilidad, no basta la mera existencia de unas
deudas imputables al administrador de una sociedad fallida, sino la constancia o
sospecha de que por parte del deudor y del declarado responsable se han
desarrollado actos tendentes a impedir el cobro de la deuda (TEAC 1-3-07 ).
10) En el supuesto de medidas cautelares adoptadas por la Administración
tributaria que posteriormente se ratifican por el juez instructor en sede del proceso
penal posterior a una actuación administrativa de acuerdo con LGT art.81.7 , ni en
vía económico-administrativa ni en sede contencioso-administrativa no se puede
entrar a valorar la proporcionalidad o la duración de la medida porque, «haya o no
adoptado acuerdo el juez penal, lo cierto es que, todas las cuestiones que aquí
plantea la actora, deben plantearse ante el juez penal» (TSJ Sevilla 3-6-11, EDJ
297168 ).
11) Diversas de las medidas estudiadas son las cautelares que pueden adoptarse en
el procedimiento inspector para asegurar los elementos de prueba de acuerdo con
LGT art.146 y RD 1065/2007 art.181 .
1891 12) El régimen de concurrencia del procedimiento de apremio con procesos o

procedimientos concursales o universales de ejecución (L 22/2003 art.55 : nº
1747 ) no es aplicable a los embargos cautelares (JM Murcia núm 1 22-7-08)
adoptados en aplicación de LGT art.81 . Ahora bien, cesando los efectos de tal
medida en el plazo de 6 meses (si no se hubiera prorrogado; o 12, en otro caso), se
produce la caducidad y expiración de los embargos acordados y puede proceder la
restitución a la administración concursal o al concursado (habida cuenta del régimen
de suspensión de facultades a que quede sometido el concursado) de las cantidades
obtenidas, en su caso, en virtud de los mismos.
13) No cabe duda que el objeto de la medida cautelar (LGT art.81.8 ; LECr
art.589 ) es la protección de los intereses de las personas que en su día pudieran
ser declaradas acreedoras en la sentencia que ponga fin al procedimiento penal. Se
trata de garantizar las responsabilidades civiles que puedan declararse en su día,
anticipando la recaudación del efectivo con que puedan saldarse total o
parcialmente.
Lo que no cabe admitir es que esa medida cautelar se vuelva contra la persona por
cuya protección se acuerda. Tal ocurre cuando, aparte de las responsabilidades
civiles que puedan declararse como consecuencia del hecho ilícito, las mismas
personas afectadas por la medida -a las que se requirió de fianza, con apercibimiento
de embargo- tienen otras deudas pendientes con la Agencia Tributaria, cuya
ejecución se sigue en los correspondientes expedientes administrativos. Si las
retenciones practicadas se mantienen a disposición del procedimiento penal, por
razón de las responsabilidades que pudieran declararse finalmente en el mismo, se
corre el riesgo de que puedan prescribir aquellas otras deudas. No habría peligro si la
sentencia fuera condenatoria, pues en este caso el importe de las retenciones
acabaría finalmente en el patrimonio de la Agencia Tributaria; sin embargo, otra cosa
ocurre en el supuesto de sentencia absolutoria, caso en que, con toda seguridad,
habría que devolverse la retención a las personas a las que les practicó, por
declararse la prescripción de esas otras deudas que se están tratando de cobrar en
otros tantos apremios administrativos (JI Córdoba núm 2 auto 20-11-12).
14) En relación con las medidas cautelares en procedimientos de derivación de
responsabilidad, ver nº 7186 .
15) Para combatir la conclusión que sobre la existencia de riesgo recaudatorio
adopte la Administración tributaria no puede acudirse al proceso contencioso-
administrativo especial de protección de los derechos fundamentales, pues al ser
cuestión de legalidad ordinaria, para ello se abren las reclamaciones económico-
administrativas y los recursos contencioso-administrativos ordinarios. Puede
afirmarse que la adopción de medidas cautelares en sí misma no constituye violación
del derecho fundamental a la igualdad (JCA Logroño núm 2 16-9-13, Rec 186/13).
16) El régimen de medidas cautelares en el ámbito de las haciendas forales se
regula en: LF Navarra 13/2000 art.118 ; NF Bizkaia 2/2005 art.81 ; NF
Gipuzkoa 2/2005 art.78 ; NF Araba 6/2005 art.78 .
1893 Seguridad Social

(RD 1415/2004 art.54 )
El tratamiento de la materia es semejante al expuesto para los actos

tributarios (nº 1881 ), con las diferencias siguientes, además de las
resultantes de las peculiaridades sectoriales existentes:
• Las medidas cautelares previstas antes del inicio del procedimiento de

apremio se limitan al embargo preventivo de bienes y derechos, con
anotación preventiva registral si son inmobiliarios o depósito si son
muebles. No se prevé expresamente la prohibición de disponer.
• Si la deuda se ha devengado y ha transcurrido el plazo reglamentario
para su pago, pero es todavía ilíquida, es posible la adopción de medidas
de las estudiadas, previa autorización del director general o provincial de
la Tesorería General de la Seguridad Social (o sus delegatarios), en sus
respectivos ámbitos, siempre que la deuda corresponda a cantidades
determinables por aplicación de bases, tipos u otros datos objetivos
previamente establecidos que permitan fijar una cifra máxima de
responsabilidad.
Cuando ha vencido el plazo reglamentario de ingreso y el responsable de
pago ha presentado documentos de cotización o se ha emitido ya
reclamación de deuda o acta de liquidación contra él, la medida puede
adoptarse respecto de deudas ilíquidas, sin más trámite por la unidad de
recaudación ejecutiva.
• Las medidas cautelares se convierten en definitivas al dictarse la
providencia de apremio sin previo pago de la deuda, conversión que se
notificará a los interesados.
• Desaparecidas las circunstancias que motivaron la adopción de las
medidas, acordada su sustitución o vencido el plazo de 6 meses desde
que se acordaron sin haberse convertido en definitivas dentro del
procedimiento de apremio, se han de levantar por el mismo órgano que
las hubiera adoptado.
1895 Internamiento de extranjeros

(LO 4/2000 art.62 a 62 sexies ; LOPJ art.87.2 ; RD 2393/2004 art.153 s. ; RD
557/2011 disp.derog.única )
La medida de internamiento de extranjeros en un centro de internamiento

de extranjeros (CIE) tiene carácter de cautela cuya finalidad es asegurar
la ejecución de un acto administrativo: la resolución de expulsión del
territorio nacional que en su caso se adopte. Dado su carácter de
privación de libertad, se debe adoptar por el juez de instrucción, no por la
autoridad administrativa competente para resolver el expediente ni por el
órgano judicial contencioso-administrativo llamado a revisar en sede
judicial el acto que en su momento se dicte.
Incoado el expediente por alguno de los supuestos en los que pueda
proponerse expulsión del territorio español (LO 4/2000art.54.1 , 53.1
y 57.2 ), el órgano administrativo instructor puede solicitar al juez de
instrucción competente -el del lugar donde se practique la detención-
que disponga el ingreso del extranjero en un centro de internamiento, en
tanto se realiza la tramitación del expediente sancionador, salvo que sea
menor, pues estos no pueden ser internados a menos que lo sean en
compañía del familiar extranjero objeto de la medida de internamiento,
debiendo ser puestos a disposición de una entidad de protección de

menores.
El juez, previa audiencia del interesado y del Ministerio Fiscal, resuelve
mediante auto motivado (TCo 41/2982), en el que, de acuerdo con el
principio de proporcionalidad, ha de tomar en consideración las
circunstancias concurrentes y, en especial, el riesgo de incomparecencia
por carecer de domicilio o de documentación identificativa, las
actuaciones del extranjero tendentes a dificultar o evitar la expulsión, así
como la existencia de condena o sanciones administrativas previas y de
otros procesos penales o procedimientos administrativos sancionadores
pendientes; valorando, en caso de enfermedad grave del extranjero, el
riesgo del internamiento para la salud pública o la del propio extranjero.
El internamiento se mantendrá por el tiempo imprescindible para los fines
del expediente, siendo su duración máxima de 60 días naturales, y sin
que pueda acordarse un nuevo internamiento por cualquiera de las causas
previstas en un mismo expediente.
La medida es esencialmente revisable. Cuando hayan dejado de cumplirse
las condiciones descritas, el extranjero será puesto inmediatamente en
libertad por la autoridad administrativa que lo tenga a su cargo,
poniéndolo en conocimiento del juez que autorizó su internamiento. Del
mismo modo y por las mismas causas, puede ser ordenado el fin del
internamiento y la puesta en libertad inmediata del extranjero por el juez,
de oficio o a iniciativa de parte o del Ministerio Fiscal.
El juez competente para el control de la estancia de los extranjeros en
los CIE y en las salas de inadmisión de fronteras, es el de instrucción del
lugar donde estén ubicados, debiendo designarse un concreto juzgado en
aquellos partidos judiciales en los que existan varios. Este conocerá, sin
ulterior recurso, de las peticiones y quejas que planteen los internos, en
cuanto afecten a sus derechos fundamentales.
No es identificable la prisión provisional con esta medida cautelar, pero
su paralelismo con ella es manifiesto. En este sentido, los afectados por
estas medidas gozan de los derechos reconocidos para aquella (Const
art.17.2 y 3 ; TCo 179/2000 ). Asimismo, las garantías que para la
libertad personal se derivan del régimen de control judicial de la medida
cautelar de internamiento equivalen, desde el punto de vista material y de
eficacia, a las que pueden alcanzarse por medio del habeas corpus (TCo
303/2005 ; 260/2007 ). Sin embargo, el fin último que se persigue
con una y otra figuras es el contrario: en la primera, evitar la fuga del
presunto autor de un delito y, asimismo, conjurar el riesgo de la comisión
de nuevos delitos por el afectado; en la segunda, asegurar la expulsión del
extranjero presunto autor de una infracción administrativa, sin que la
evitación de comisión de infracciones esté presente en este caso.
1897
Precisiones
1) La atribución de competencia a un órgano -el juez de instrucción- diverso del

titular de la competencia para revisar el acto administrativo que se dicte
definitivamente en el procedimiento -el juez de lo contencioso-administrativo-

puede provocar disfunciones, como la adopción por aquel de una medida de
internamiento respecto de un acuerdo de expulsión cuya ejecutividad haya sido
suspendida por este. Si bien son autónomos y no es inconcebible un internamiento
cautelar respecto de una expulsión impugnada en sede contencioso-administrativa y
suspendida cautelarmente, pues la suspensión de la expulsión lo que determina es la
no ejecutabilidad del lanzamiento del territorio y el internamiento cautelar no
contraría esta situación, manteniendo al extranjero en el territorio nacional, lo
razonable en la mayoría de ocasiones es asociar el internamiento a la tramitación del
expediente de expulsión o al acuerdo de expulsión ya adoptado y pendiente de
ejecución, aun recurrido judicialmente y no suspendido en esta sede.
2) En todo caso, el juez de instrucción ha de adoptar su decisión libremente,
teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes, pero no las relativas a la
decisión de expulsión en sí misma -sobre la que no puede pronunciarse en este
procedimiento- sino las concernientes, entre otros aspectos, a la causa de expulsión
invocada, a la situación legal y personal del afectado, al riesgo de huida y a
cualesquier otros que considere oportunos (TCo 169/2008 ).
3) No es motivación suficiente del auto la que se limita a indicar que «concurre la
causa de expulsión invocada en el expediente administrativo y atendidas las
circunstancias concurrentes», sin indicar cuáles son estas (TCo 169/2008 ).
4) Debe considerarse aplicable el régimen de prejudicialidad de LOPJ art.10 , de
forma que el juez de instrucción, a los solos efectos de tomar su decisión relativa a la
libertad deambulatoria del extranjero, pueda conocer de los presupuestos de la
expulsión, así como los aspectos del expediente relativos a notificaciones, audiencia,
caducidad, determinantes en su caso, de la denegación del internamiento.
5) La medida ha de ser idónea para asegurar la ejecutabilidad de la expulsión. Si el
acuerdo expulsor no es ejecutable no puede adoptarse. Debe tener en cuenta,
además, su excepcionalidad (TCo 182/1996 ), subsidiariedad y el juego del
principio favor libertatis (TCo 96/1995 ; 144/1990 ; 115/1987 ).
6) El auto no se excluye de recurso, por lo que es impugnable conforme al sistema
de recursos del proceso penal. No obstante, en caso de interposición de apelación,
este es probable que pierda su objeto, en tanto que la medida puede haberse
extinguido antes de ser resuelto el recurso.
7) La doctrina sostiene que el internamiento no es aplicable a los ciudadanos
extranjeros nacionales de otro Estado de la UE o del Espacio Económico Europeo
(García-Galán). Con arreglo a la LO 4/2000 , estos se rigen por su normativa
propia, siendo de aplicación dicha Ley en lo que les resulte más favorable. En tanto
que no se prevé el internamiento en caso de expediente de expulsión (solo posible
en los términos del RD 240/2007 art.15 ), puede considerarse que la medida en
estudio no resulta de aplicación a dicho colectivo.
8. Ejecución extraterritorial de actos administrativos
1900 En principio, la ejecución de un acto administrativo puede producirse por

parte de la Administración pública competente y dentro del ámbito
territorial que le es propio:
- la Administración General del Estado, en todo el territorio nacional;
- las Administraciones autonómicas y locales, en su propio territorio o
término territorial.
No obstante, en ocasiones, la ejecución puede tener que llevarse a efecto
más allá de aquel ámbito territorial. Cuando sea preciso la adopción de
medidas de ejecución que impliquen ejercicio de poder público fuera de
la jurisdicción propia de la Administración pública ejecutante, es preciso
acudir a técnicas de cooperación y auxilio administrativos.
Más problemática es la ejecución con elemento extranjero, en términos

tales que hayan de adoptarse medidas ejecutivas que, para ser eficaces,
tengan que aplicarse por otro Estado (p.e. embargo de bienes raíces sitos
fuera de España). En tales casos, ha de acudirse a los mecanismos
previstos en convenio internacional, disposiciones supranacionales o por
vía de reciprocidad.
A la inversa, los actos administrativos extranjeros no gozan de fuerza
ejecutoria en España, sin perjuicio de su ejecutabilidad por vía
convencional o de reciprocidad.
Precisiones
El titular del órgano recaudatorio de una entidad local es competente para dictar,
en el seno del procedimiento ejecutivo de apremio, mandamiento de anotación
preventiva de embargo de bien inmueble, respecto de inmuebles radicados fuera de
su término municipal (TS 16-3-11, EDJ 30848 ).
1902 Recaudación en la Unión Europea

(LGT art.177 a 177 quaterdecies ; RD 1065/2007art.198 a 207 ; OM
HAC/2324/2003 ; OM EHA/564/2007 )
El supuesto más común de ejecución extraterritorial se da en caso de

procedimientos recaudatorios. Estas disposiciones regulan, de
conformidad con las directivas comunitarias sobre el particular, las
normas y procedimientos dirigidos al cobro en territorio español, a
petición de un Estado miembro de la Unión Europea, de los créditos
tributarios o de Derecho público que han nacido en ese Estado miembro,
y al cobro en cualquier Estado miembro de la Unión Europea de los
citados créditos nacidos en territorio español.
En este contexto se ubica la actuación de la Administración tributaria en
España por aplicación de la normativa reguladora de asistencia mutua
entre Estados miembros de la Unión Europea o por aplicación de
convenios para evitar doble imposición o de otros convenios
internacionales. Se entiende por tal el conjunto de acciones de asistencia,
colaboración, cooperación y otras de naturaleza análoga que el Estado
español preste, reciba o desarrolle con la Unión Europea y otras entidades
internacionales o supranacionales y con otros Estados en virtud de la
normativa reguladora de la asistencia mutua en el seno de la Unión o en
el marco de los convenios internacionales. Puede comprender
actuaciones sobre los obligados tributarios.
Corresponden a la AEAT las competencias de aplicación de los tributos
derivadas la normativa indicada, incluso en sede de tributos autonómicos
-cedidos en su gestión y propios- y de la entidades locales (LGTart.1 y
5.3 ).
En el marco indicado se establecen ciertas peculiaridades en el
procedimiento de apremio y, en general, de recaudación (LGT art.177
octies a 177 quaterdecies ; ver nº 861 , 1761 , 1771 , 1796 s. ,
1809 , 1881 , 2272 , 2289 , 3048 , 7132 , 9201 ); y se regula
específicamente el intercambio de información.
1904
Precisiones
Las disposiciones internas reguladoras de esta materia incorporan al ordenamiento

español la Dir 2010/24/UE , sobre asistencia mutua en materia de cobro de
créditos por determinados impuestos, derechos y otras medidas. Se refiere a:
- todos los impuestos recaudados por los Estados miembros y sus subdivisones
territoriales, incluidos los entes locales, y los recaudados por cuenta de la Unión
Europea;
- las devoluciones del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y del Fondo
Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER); y
- las exacciones y otros derechos previstos en la organización común de mercado del
sector del azúcar.
Comprende las sanciones administrativas, multas, tasas y recargos conexos a los
créditos en relación con los cuales pueda solicitarse asistencia mutua, las tasas por
los certificados y documentos similares emitidos en relación con los procedimientos
administrativos relativos a los impuestos y derechos, y los intereses y gastos
conexos a los créditos mencionados.
Se excluyen:
- las cotizaciones obligatorias a la Seguridad Social pagaderas al Estado miembro o a
una subdivisión del Estado miembro o a las instituciones de la Seguridad Social de
Derecho público;
- las tasas diferentes a las antes aludidas;
- las deudas de carácter contractual como el pago de servicios públicos; y
- las sanciones penales impuestas sobre la base de una actuación del ministerio
público u otras sanciones penales.
Es preciso que no penda impugnación relativa al crédito o instrumento de
acompañamiento en el Estado requirente, salvo excepciones.
A efectos de cobro en el Estado miembro requerido, todo crédito que sea objeto de
una petición de cobro tendrá la consideración de crédito del Estado miembro
requerido. La autoridad requerida hará uso de todas las competencias y
procedimientos establecidos de conformidad con las leyes, reglamentos o
disposiciones administrativas de su Estado miembro requirente aplicables a los
créditos relativos a impuestos o derechos idénticos o similares. Si la autoridad
requerida considera que no se recaudan en su territorio impuestos o derechos
idénticos o similares, hará uso de las competencias y procedimientos establecidos de
conformidad con normativa del Estado miembro requirente aplicables a los créditos
relativos al impuesto sobre la renta de las personas físicas.
El Estado miembro requerido no estará obligado a conceder a los créditos de los
demás Estados miembros preferencias concedidas a créditos similares originados en
ese Estado miembro, salvo acuerdo en otro sentido entre los Estados miembros
afectados o siempre que se contemple en la legislación del Estado miembro
requerido. Un Estado miembro que otorgue preferencia a los créditos de otro Estado
miembro no podrá rechazar la concesión de las mismas preferencias a los créditos
idénticos o similares de otro Estado miembro, en igualdad de condiciones.
A petición de la autoridad requirente, la autoridad requerida adoptará medidas
cautelares, siempre que lo permita su legislación nacional y con arreglo a sus
prácticas administrativas, para garantizar el cobro cuando un crédito o el
instrumento que permita la ejecución en el Estado miembro requirente sea
impugnado en el momento en que se realice la solicitud, o cuando el crédito no esté
aún sujeto a un instrumento que permita la ejecución en el Estado miembro
requirente, siempre que, en una situación similar, sean asimismo posibles medidas
cautelares, con arreglo a la legislación nacional y las prácticas administrativas del
Estado miembro requirente.
La autoridad requerida no tendrá la obligación de conceder la asistencia prevista en
la directiva cuando, debido a la situación del deudor, el cobro del crédito pueda crear
graves dificultades económicas o sociales en el Estado miembro requerido, y
siempre que las disposiciones legales y reglamentarias y las prácticas administrativas
vigentes en ese Estado miembro permitan tal excepción en relación con los créditos
nacionales.
1906 Ejecución en España de resoluciones sancionadoras pecuniarias

(L 23/2014art.173 a 185 ; LOPJ art.89 bis.2 )
En la norma de referencia se regula el régimen de ejecución en el

territorio nacional de resoluciones emanadas de autoridades no
judiciales de Estados miembros de la Unión Europea que contengan
sanciones pecuniarias, siempre que la resolución administrativa respectiva
haya sido susceptible de recurso ante órganos judiciales competentes en
materia penal en el Estado remisor. Todo ello sin perjuicio de lo
establecido por convenio bilateral que suponga mayor simplificación y
agilidad de ejecución. En cambio no se regula la ejecución en otros
Estados de resoluciones administrativas españolas, sino solo judiciales
penales con imposición de sanción pecuniaria.
El procedimiento se caracteriza por lo siguiente:
- no sujeción al principio de doble tipificación (salvo en los supuestos
enunciados en L 23/2014 art.20.1 y 2 );
- el órgano competente es el juez de lo penal correspondiente -el del
lugar de residencia o domicilio o de radicación de los bienes (aun
tratándose de actos administrativos, dada la naturaleza del ámbito
afectado por estos);
- se reconoce y ejecuta directamente, sin más trámite -salvo que
concurra un motivo de no reconocimiento o no ejecución (L 23/2014
art.32 , 33 y 182 )-, siempre que el sancionado tenga propiedades,
obtenga ingresos o resida habitualmente en España o tenga en ella su
sede social y siempre que la resolución haya sido correctamente
transmitida y se acompañe de certificado de traducción (devolviéndose
inmediatamente en otro caso), admitiéndose el empleo de transmisiones
telemáticas con firma electrónica;
- finalizada la ejecución se informa por el juez de lo penal a la autoridad
de emisión (comunicándole también la remisión al juez competente, en
caso de haberse remitido a uno carente de competencia para ejecutar);
- la ejecución se somete a Derecho español, sin ser precisa la asistencia
letrada y representación técnica del ejecutado;
- en caso de acreditarse pago parcial, se reduce el importe que haya de
ejecutarse;
- en caso de imposibilidad de ejecución total o parcial, el juez puede
imponer sanciones alternativas, nunca privativas de libertad en caso de
que lo ejecutado sea una resolución administrativa (sí en caso de que
fuera judicial penal), de lo que se informa inmediatamente a la autoridad
extranjera;
- se suspende la ejecución tan pronto como la autoridad de remisión
informe de cualquier resolución adoptada para suspender o dejar sin
efecto la resolución;
- las resoluciones del juez citado son recurribles en reforma y/o -directa
o subsidiariamente- apelación, de acuerdo con la LECr, con audiencia al
órgano extranjero.
1908
Precisiones
1) Por medio de la L 23/2014 se deroga y asume, con leves modificaciones, el

contenido de la previa L 1/2008 , que incorporó al Derecho interno la Decisión
Marco 2005/214/JAI .
2) Este régimen es aplicable, bajo la L 23/2014 , a las resoluciones que se remitan
a las autoridades españolas desde 12-10-2014.
SECCIÓN 10
1910 A. Suspensión en vía administrativa 1915
B. Suspensión en vía judicial 1995
C. Suspensión en vía de recurso de amparo 2000
D. Conexión entre suspensión administrativa y judicial 2015
E. Reintegro de gastos ocasionados por la suspensión 2030
F. Suspensión de disposiciones generales 2065
G. Suspensión de la producción de ciertos actos administrativos 2070
H. Suspensión de efectos de actos de clasificación de contratistas 2080
1911 La ejecutividad, seguida de la ejecutoriedad, de los actos administrativos

es una característica intrínseca de los mismos, conforme a la
Constitución, en la medida en que sea posible para el interesado solicitar
administrativa y, en su caso, judicialmente, la suspensión de la efectividad
del acto de que se trate. Lo que no significa que dicha suspensión haya de
concederse necesariamente.
La posibilidad de instar la suspensión es en sí misma tutela cautelar de los
derechos, que trata de evitar, al interesado que se ve obligado a recurrir
un acto en vía administrativa y/o judicial, que el procedimiento o proceso
se convierta en un gravamen para la defensa de sus derechos e intereses
legítimos (TS auto 24-4-95 , EDJ 24377 ).
La justicia cautelar es parte esencial del derecho a la tutela judicial
efectiva (TS auto 19-5-00 , EDJ 113339 ). Por ello, es preciso que, antes
de ejecutar, se ofrezca al interesado la posibilidad de plantear ante el
órgano judicial competente la fiscalización de la denegación
administrativa de suspensión (TCo 78/1996 ).
1912 La suspensión de la efectividad del acto administrativo, es decir, de su

ejecutividad, puede solicitarse y/o acordarse en fase de recurso
administrativo y, posteriormente, judicial; o, por vez primera, en recurso
judicial. Respecto de su planteamiento en sede jurisdiccional, surge la
duda de si puede plantearse después de recaída la sentencia de instancia
-en procesos de única instancia- o en primera instancia -cuando quepa
apelación. Al respecto, se pueden sostener dos posturas:
a) Negativa. Después de la sentencia no cabe ya suspender el acto, sino

que la cuestión pasa a ser si procede o no la ejecución de la propia
sentencia, de modo que en principio no cabe admitir que en casación o en
apelación sea legalmente posible abrir un incidente de suspensión del
acto administrativo sobre el que se litiga, puesto que el régimen jurídico
de su ejecución deriva de la sentencia impugnada (TS auto 2-6-98 , EDJ
61289 ; 8-3-95; 9-4-96, EDJ 5164 ).
b) Positiva. Por el contrario, cabe sostener la posibilidad de solicitar la
suspensión en apelación. Efectivamente, si no se hubiera pedido la
suspensión en primera instancia y no se hubiera ejecutado el acto
recurrido por la Administración autora, este sigue siendo ejecutable en
cualquier momento a voluntad del órgano competente, razón por la que
podrá solicitarse su suspensión en apelación. Entender lo contrario (es
decir, considerar que desde que recae la sentencia de instancia que
confirma el acto la Administración ha de solicitar la ejecución provisional
de aquella para ejecutarlo, supondría llegar al absurdo de que la
confirmación judicial de un acto no suspendido y por tanto ejecutivo
generaría la pérdida automática de su ejecutividad por la mera
interposición de recurso judicial contra la sentencia confirmatoria). No así
en casación, aunque alguna doctrina sostiene lo contrario.
El sistema de suspensión de los actos no es uniforme, sino que varía en
función del cauce en que actúe y de la clase de acto de que se trate. De
esta forma hay que diferenciar entre (TS auto 16-4-98):
- suspensión administrativa y jurisdiccional; y
- suspensión de actos ordinarios (no tributarios) y de actos administrativo-
tributarios.
A. Suspensión en vía administrativa
1915 1. Actos ordinarios 1920
2. Actos administrativo-tributarios 1945
1916 La suspensión en vía administrativa se rige por las siguientes reglas

generales:
a) La suspensión solo puede solicitarse y, en su caso, concederse una vez
que existe acto administrativo (esto es, una vez que se ha dictado) y es
eficaz por concurrir las circunstancias precisas para ello,
fundamentalmente: publicación o notificación, cumplimiento del término
o condición, ratificación superior, etc.
b) El acto administrativo es esencialmente elástico, por lo que la
suspensión de su efectividad es una excepción al régimen del mismo, que
por ello debe ser objeto de una interpretación estricta (TS auto 29-2-00 ,
EDJ 113312 ; 23-6-87 , EDJ 4998 ). Ahora bien, dado que la tutela
cautelar de los derechos forma parte de la tutela efectiva de los mismos,
la suspensión de la ejecutividad del acto no debe ser algo excepcional,
sino una medida aplicable siempre que resulte necesaria (TS auto 6-4-99 ,
EDJ 80990 ; TSJ Cataluña 11-10-99 , EDJ 80914 ).
c) La posibilidad de solicitar la suspensión forma parte del contenido del
derecho a la tutela cautelar de los derechos -Const art.24 - (TS 28-4-
99, EDJ 17330 ; 27-2-90 , EDJ 2189 ; 20-3-90). No necesariamente
su obtención (TCo 115/1987 ) La medida cautelar guarda una relación
instrumental con el citado derecho (TCo 148/1993 ; 14/1992 ).
d) Con la suspensión entra en juego siempre el binomio interés público-
interés privado (TS auto 10-10-86); la ponderación de estos intereses es
uno de los elementos esenciales que deben valorarse a la hora de
determinar la procedencia o no de la suspensión.
e) Las decisiones sobre suspensión pueden considerarse, en general,
como actos de trámite cualificados, que, por tanto, deben motivarse
(LPAC art.35 ).
f) No son susceptibles de suspensión los actos de contenido negativo ,
como por ejemplo, las denegaciones de licencias, autorizaciones y
permisos (TS 2-3-00, EDJ 5382 ), la denegación de solicitudes de
aplazamiento/fraccionamiento de pago de deuda tributaria (TS 10-10-11,
EDJ 241013 ; 15-1-15, EDJ 2121 ) o la no admisión a trámite de una
solicitud de nulidad de pleno derecho de un acto administrativo (AN 11-
3-13, EDJ 27931 ). La finalidad de la suspensión es el mantenimiento de
la situación existente con anterioridad a la ejecución del acto de que se
trate. Por ello, la suspensión de actos negativos, que deniegan una
pretensión del interesado, anticiparía un eventual resultado estimatorio
del recurso, alterando precisamente el estado de cosas previo a la
ejecución del acto impugnado (TS auto 27-9-94 , EDJ 7854 ; 20-11-95 ,
EDJ 6814 ; TSJ La Rioja auto 11-1-99). No obstante, en ciertos casos de
actos negativos que afectan a una situación positiva preexistente en la
que se encuentra el interesado, alterándola, la solución podría ser
diferente. Con base en ello se ha admitido la posibilidad de suspender
actos negativos en los que aparece asociada una actuación positiva del
administrado (TS 27-6-12, EDJ 149736 ; 18-12-12, EDJ 294565 ; 19-
2-16, EDJ 9686 ).
1917 g) Los actos sancionadores no se pueden suspender en vía

administrativa por no ser ejecutivos hasta que alcancen firmeza en dicha
vía.
h) En caso que el acto suspendido con garantía haya sido finalmente
anulado, los costes generados al interesado por la prestación y
mantenimiento de la misma, son susceptibles de reclamación a la
Administración pública, como supuesto de responsabilidad patrimonial
(Const art.106.2 ). Incluso, se viene admitiendo -especialmente en el
campo tributario- la petición de indemnización de estos costes en el
recurso contra el acto de que se trate.
i) No admiten suspensión los actos ya ejecutados, por ser
ontológicamente imposible suspender lo ya actuado. No cabe, en tales
casos, pretender la remoción de los efectos de la ejecución consumada
por vía de la petición de suspensión del acto. Sin embargo la ejecución de

la resolución cuya suspensión de ha solicitado, mientras se decide sobre la
petición suspensiva, vulnera la tutela judicial efectiva (TSJ C.Valenciana
16-3-98, EDJ 3338 ).
j) No cabe suspender los actos de carácter meramente declarativo, que
no ordenan ejecutar o hacer nada que pueda alterar la situación jurídica
precedente, sin perjuicio de suspender los que ejecuten o apliquen
aquellos (TSJ La Rioja auto 27-7-00).
k) Tampoco los actos administrativos dictados en ejecución de una
resolución judicial, pues lo contrario sería tanto como suspender los
efectos de la resolución judicial (TS 2-7-01, EDJ 30610 ).
l) Las solicitudes de suspensión, siempre que su contenido se limite a la
pretensión suspensiva, no generan deber por parte de la Administración
de informar al interesado de los plazos máximos de resolución y efecto
del silencio -LPAC art.21 - (RD 137/2010 ).
1918 m) En defecto de solicitud de suspensión, salvo en sede administrativa

general, en la que cabe su adopción de oficio, el acto ha de ser ejecutado
(TSJ Cataluña 17-6-97).
n) En caso de que recaiga resolución en el procedimiento administrativo
de recurso o incluso en el judicial, antes de haberse resuelto sobre la
suspensión del acto solicitada -o, en su caso, antes de haber vencido el
plazo de un mes desde que la solicitud tuvo entrada en el registro (LPAC
art.117 )-, esta queda vacía de contenido o debe considerarse alzada.
ñ) No procede suspender actos que incrementan el activo patrimonial
del interesado, como devoluciones tributarias (TSJ La Rioja auto 3-12-04).
o) Si se trata de suspender varios actos de contenido económico, que
supongan créditos autónomos de la Administración contra diversos
administradores-interesados, no cabe constituir en garantía de todos ellos
una única hipoteca -o, por extensión, prenda-, pues ello lesiona los
principios de especialidad y accesoriedad del derecho real de hipoteca. Si
los créditos no pueden novarse mediante su unificación al ser los distintos
deudores autónomos, han de constituirse tantas garantías como créditos,
ya que al vender el primero, se extingue el resto de actos (DGRN Resol
3-11-00 ).
p) En aquellos supuestos en los que el solicitante de suspensión sea una
Administración pública , se acordará en sede administrativa y/o judicial,
sin garantía, puesto que el Estado y sus organismos autónomos, entidades
públicas empresariales y organismos públicos regulados por su normativa
específica, están exentos de la constitución de toda clase de depósitos,
consignaciones, cauciones o garantías de cualquier clase establecidos por
las leyes (L 52/1997art.12 y disp.adic.4ª.2 , esta en relación con las
comunidades autónomas, salvo que su legislación disponga otra cosa; LHL
art.173.2 , respecto de las entidades locales). No en caso de sociedades
mercantiles de capital público o personas jurídico-privadas controladas
o participadas por Administraciones.
q) Cuando la normativa aplicable exija o permita constituir garantía ante

las Administraciones públicas, el contrato de seguro de caución celebrado
con una entidad o establecimiento financiero de crédito será admisible
como tal cuando cumpla los siguientes requisitos (L 20/2015
disp.adic.13ª ):
- la póliza del contrato se ha de adecuar al modelo aprobado por el
ministerio del ramo de economía;
- ha de tener la condición de tomador del seguro quien deba prestar la
garantía ante la Administración, siendo esta la asegurada;
- la falta de pago de la prima, ya única, primera o siguientes, no da
derecho al asegurador a resolver el contrato, ni este queda extinguido ni
la cobertura suspendida, ni el asegurador liberado de su obligación en
caso de que sobrevenga el siniestro, consistente en el concurso de las
circunstancias en virtud de las cuales deba hacerse efectiva la garantía;
- el asegurador no puede oponer al asegurado las excepciones que tenga
frente al tomador.
1. Actos ordinarios (no tributarios)

(LPAC art.117 )
1920 La suspensión, en vía administrativa, de la efectividad de actos

administrativos ordinarios o comunes (esto es, no tributarios) se puede
acordar o solicitar con ocasión de un recurso administrativo ,
normalmente ordinario, o de un procedimiento de revisión de oficio -nº
8877 - (LPAC art.108 ).
En todo caso, la interposición de cualquier recurso no suspende la
ejecución del acto impugnado, excepto en los casos en que una
disposición -no necesariamente con rango legal- establezca lo contrario
(p.e. RDLeg 8/2015 art.38.3 ).
La necesidad de dotar de continuidad y eficacia a la actuación
administrativa, impone el carácter no suspensivo de los recursos (TS auto
20-12-90; 25-1-92, EDJ 574 ; 18-1-96 , EDJ 52237 ).

El sistema no tiene carácter automático . El órgano a quien compete
resolver el recurso o el procedimiento de revisión, previa ponderación,
suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés
público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente
como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, puede
suspender, de oficio o a solicitud del recurrente , la ejecución del acto
impugnado cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
• Que la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil
reparación.
• Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad
de pleno derecho (LPAC art.47.1 ).
La solicitud puede efectuarse con la interposición del recurso (en el
mismo escrito o en otro) o en un momento anterior o posterior.
La suspensión se produce desde que se acuerda efectivamente la misma,

siendo hasta entonces el acto ejecutivo y ejecutable.
No obstante, la ejecución del acto impugnado se entiende suspendida si,
transcurrido un mes (LPAC art.117 ) desde que la solicitud de
suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente
para decidir sobre la misma, este no ha dictado resolución expresa al
respecto. En estos casos no resulta de aplicación lo establecido sobre la
obligación de la Administración de informar al interesado de los plazos
máximos de resolución y efecto del silencio (nº 2161 ). Solo en caso de
recursos ordinarios, no extraordinarios (revisión), pues para estos últimos
no opera esta regla.
1924 La constitución de caución no es preceptiva en todo caso, sino solo

cuando la suspensión pueda producir perjuicios de cualquier naturaleza.
En el supuesto de acordarse la suspensión (al dictar el acuerdo de
suspensión o posteriormente), pueden adoptarse las medidas cautelares
que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de
terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
La suspensión puede prolongarse después de agotada la vía
administrativa, cuando exista medida cautelar y los efectos de esta se
extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpone
recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto
objeto del proceso, la suspensión se mantiene hasta que se produzca el
correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto
administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la
suspensión de su eficacia ha de ser publicada en el periódico oficial en
que aquel se insertó.
Es regla básica que los actos de contenido negativo no admiten
suspensión (TS 12-4-01, EDJ 15231 ; TSJ Granada 29-10-12, EDJ
336278 ; TSJ Madrid 10-4-13, EDJ 86927 ), si bien es cierto que esta
regla es objeto de ciertos matices en la práctica.
1926 Perjuicios de reparación imposible o difícil

La generación de perjuicios de reparación imposible o difícil, dada la
relación instrumental de la medida cautelar de suspensión con la
efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva, debe entenderse
como situación impeditiva o gravemente obstaculizadora de la
efectividad de disfrute de un derecho fundamental (TCo 14/1992 ;
238/1992 ; 148/1993 ; TS auto 8-2-00 , EDJ 113336 ). Al respecto
de la misma pueden hacerse las siguientes observaciones:
Se produce en los casos en que, de ejecutarse el acto administrativo,
quedaría el recurso sin operatividad o eficacia; fundamentalmente
porque la ejecución de la resolución imposibilitaría la reposición de la
situación anterior al recurso (TS auto 11-1-92, EDJ 149 ; 18-2-92, EDJ
1497).
La generación de perjuicios tiene que alegarse por el interesado en el

procedimiento, de manera concreta, en defecto de suspensión acordada
de oficio, sin que sean suficientes alegaciones más o menos
estereotipadas o genéricas. El reclamante debe hacer una descripción
racional y lógica de los mismos (TS 16-3-00, EDJ 5419 ).
Ha de acreditarse efectivamente la producción del daño en caso de
ejecución, así como el carácter del mismo, salvo en los casos en los que la
prueba del daño sea imposible o muy difícil (TS 11-6-91 , EDJ 6171 ;
15-12-99 , EDJ 58237 ). Sin embargo, no es preciso exigir la
acreditación de la probabilidad de que se produzcan daños o perjuicios
irreparables cuando racionalmente debe entenderse que los mismos
llegarán efectivamente a producirse (TS auto 5-9-88; 12-4-89, EDJ
3911 ), debiendo tener en cuenta como criterio de interpretación la
posibilidad o imposibilidad de restablecimiento de la situación anterior (TS
2-7-97, EDJ 57466 ).
Es recomendable aportar la prueba (normalmente documental) con la
petición suspensiva o, al menos, proponer su práctica con la misma, si no
es documental o si se trata de documentos no aportables por particulares.
Es preciso que el interés público no exija la ejecución del acto o que no
se lesione dicho interés por la medida suspensiva. En general, hay ámbitos
en los que este interés exige casi siempre la ejecución (p.e. en materia
urbanística o medioambiental).
Precisiones
Han sido considerados daños de difícil o imposible reparación los generados por acto
que ordena a una sociedad el reintegro de una subvención, en tal cuantía que
implica de facto la extinción de aquella (TS auto 22-2-01 , EDJ 98926 ). No
obstante, debe condicionarse la suspensión a la aportación de garantía, cuando el
reconocimiento de la delicada situación económica de la beneficiaria de la
subvención y obligada al reintegro, lleva a la inexcusable exigencia de tal cautela
para evitar la pérdida de los ingresos reclamados (TS 18-7-13, EDJ 140206 ).
1928 Actos de contenido meramente económico

Los actos de contenido meramente económico no causan perjuicios de
difícil o imposible reparación, pues son susceptibles de repararse con la
restitución de la cantidad de que se trate más los intereses de demora.
Todo ello, salvo que la cuantía del acto, en relación al patrimonio del
interesado, suponga otra cosa. Así, para considerar posibles los daños de
imposible o difícil reparación, se suele exigir carácter desorbitado al
importe del acto (TS 16-5-00 , EDJ 113315 ). En ese sentido, se ha
admitido la suspensión en consideración a las dificultades económicas del
recurrente, contra garantía (TS 14-7-00 , EDJ 113324 ).
En caso, excepcional, de concederse la suspensión de estos actos suele
exigirse constitución de aval o garantía (JCA La Rioja auto 20-11-00). Por
ello, es recomendable al solicitar la suspensión de los mismos, ya sea en
vía administrativa o judicial, aportar u ofrecer la constitución de aval o
garantía.
Las sanciones pecuniarias -modalidad de los actos económicos- no

suelen suspenderse. La jurisprudencia ha justificado la imposibilidad de
adoptar tal medida en diversas causas (TS 13-1-97, EDJ 162 ; 1-2-00,
EDJ 263 ; 18-3-00, EDJ 8541 ):
- no acreditación, siquiera indiciaria, de daños;
- solvencia de la Administración pública, que puede convertir los daños en
reparables;
- exigencia de interés público de ejecución inmediata, una vez firmes los
actos en vía administrativa;
- ejemplaridad; o
- necesidad de que puedan obtenerse debidamente fondos para la
No obstante lo anterior, no son extraños en la práctica los casos en los
que sanciones pecuniarias especialmente elevadas son suspendidas ,
siempre que se acredite que el pago inmediato de las mismas provoca un
perjuicio significativo al interesado, y éste garantice adecuadamente el
pago en caso de que la sanción sea confirmada. Por ejemplo, la
prosperabilidad de la solicitud de suspensión se vincula, en
consecuencia, a la aportación de indicios suficientes de los perjuicios
singulares y de naturaleza económica que pudieran irrogarse a la
recurrente, derivados de la inmediata ejecución de la sanción pecuniaria
recurrida, pero, en principio, sujeta a la aportación de garantía suficiente
para salvaguardar la efectividad de los intereses públicos en juego (AN
13-7-18, EDJ 546859 ).
1930 Extranjería
En materia de extranjería (denegación de permisos de residencia o/y
trabajo, denegaciones de exención de visado, órdenes de expulsión), hay
que diferenciar claramente entre (TSJ La Rioja auto 11-1-99):
- los actos denegatorios de permisos o exenciones de visados, que no son
suspendibles; y
- las órdenes de expulsión, derivadas de aquellos, que son actos
administrativos diferentes y sí susceptibles de suspensión (cuyas
circunstancias se aprecian muy casuísticamente).
Asimismo, cierta doctrina jurisprudencial considera que los efectos
positivos derivados de tales actos negativos -en general, expulsión
derivada de denegación de permiso- hacen a aquellos, en sí mismos,
susceptibles de ser suspendidos (TS 15-1-97, EDJ 447 ; 26-9-00, EDJ
33810 ; 18-3-02, EDJ 6135 ; 16-7-02, EDJ 28753 ).
Respecto de las prohibiciones de entrada en Territorio Schengen, no
generan daños de difícil reparación, pues de anularse, se puede restituir la
situación con la indemnización oportuna por importe de los gastos de
desplazamiento obligatorio; y ello por cuanto, de ser anulado el acto,
también lo es la prohibición de entrada.
No obstante, podría sostenerse que, frente a estos actos denegatorios,
cabría una medida cautelar positiva -en sede judicial- consistente en
impedir a la Administración pública la exigencia al recurrente extranjero

de exención de visado o/y permiso de residencia, mientras dura la
sustanciación del proceso -LJCA art.129.1 - (TS auto 19-11-93, EDJ
10437 ; 26-12-94).
Respecto de las órdenes de expulsión, resulta procedente la suspensión
cuando el interesado tiene arraigo en España por causa de sus intereses
económicos, sociales o familiares, por lo que la ejecución de la orden de
expulsión produce perjuicios de difícil reparación (TS 28-9-99, EDJ
31535 ; 25-11-99 , EDJ 42962 ; 23-2-00, EDJ 2755 ). Es preciso
probar cumplidamente el arraigo, el cual suele concurrir en casos de
residencia anterior dilatada (TS auto 22-1-92, EDJ 477). Aun ejecutada la
orden, esta no impide el regreso a España en caso de que se anule la
misma o si posteriormente se concede asilo (TSJ Granada 7-2-00, EDJ
15978 ).
Las razones humanitarias, por existencia de conflictos bélicos en el país
extranjero de procedencia, también pueden conducir a la suspensión del
acto de expulsión, al presumirse riesgo para la integridad de aquel (TS
2-3-00, EDJ 5382 ; TS auto 22-5-95).
Asimismo, en alguna ocasión se ha considerado que el cambio de
residencia obligado e inmediato derivado de la expulsión, puede causar
perjuicios irreparables (TS auto 10-7-91 , EDJ 7551 ; 9-7-92 , EDJ
7373 ).
1932 Otros ámbitos

Al respecto de la suspensión de los actos administrativos en otros
ámbitos, distintos de los señalados, la jurisprudencia nos ofrece, entre
otros, los siguientes criterios:
• En materia de educación, se ha apreciado que la denegación de
escolarización en un colegio determinado (por exclusión del alumno)
produce perjuicio irreparable, pues después de empezado el curso no
cabe escolarizar en el centro elegido (TSJ Granada 21-2-00, EDJ
16001 ).
• En relación con los derechos fundamentales, causa perjuicio la
situación gravemente obstaculizadora o impeditiva del disfrute de un
derecho de esa especie.
• Con relación al ámbito deportivo, se ha entendido que la trascendencia
social del dopaje en el deporte no es bastante para enervar la procedencia
de suspender -en sede jurisdiccional- una sanción de suspensión de
licencia federativa (TS 28-6-00, EDJ 13178 ).
• En materia de tráfico, la retirada del permiso de conducir vehículos a
motor suele suspenderse -en sede judicial- en la medida en que se
acredite la necesidad de uso de vehículo por razones profesionales,
desplazamientos del lugar de residencia, etc. La prueba es muy sencilla:
basta con aportar certificado de empadronamiento o documentos que
justifiquen el domicilio en municipio diferente del lugar de trabajo o
lejanía del mismo en idéntico municipio; condición de profesional
(mediante alta en el epígrafe de IAE, tarjetas de transporte, etc.). En

cambio, como regla, no se suspende la multa.
• Con respecto a la privación de licencias de taxi, se ha entendido como
un acto que causa perjuicios irreparables, lo que permite la suspensión del
mismo en vía judicial (TS auto 18-1-93, EDJ 156 ; TSJ Madrid auto 7-5-
90).
• Las órdenes de desalojo de montes públicos y reposición del estado
previo pueden causar daños irreversibles, por lo que es posible su
suspensión (TSJ Málaga 5-2-01 , EDJ 29614 ).
1934 • En el sector del urbanismo, suele considerarse que prima el interés

público que exige la ejecución del acto o la aplicación de la disposición,
por lo que no suelen suspenderse los actos administrativos en esta
materia (TS 16-5-00 , EDJ 113339 ). Por ejemplo, declaraciones de
ruina, especialmente si no aparejan demolición inmediata (TSJ Málaga 14-
4-04, EDJ 41751 ); o en relación con actividades y actuaciones
sometidas a licencia previa, considerando prevalente el interés público del
control preventivo frente al eventual perjuicio del particular por cierre de
actividad, dado que suspender la efectividad de la denegación supondría
tanto como soslayar el mecanismo autorizatorio establecido en el
ordenamiento (TSJ Madrid 10-1-13, EDJ 29199 ; 6-11-13, EDJ
220368 ).
Los daños que permiten suspender actuaciones urbanísticas han de ser
extraordinariamente graves, prácticamente irreparables (TS 11-4-01,
EDJ 28076 ).
La regla de no suspender los actos urbanísticos puede presentar ciertas
excepciones (TS 18-12-01, EDJ 53320 ).
• Para la suspensión de actos económicos de Seguridad Social se exige
aportación de aval o consignación a disposición de la Tesorería General
del importe de la deuda exigible, incluidos los recargos, los intereses y las
costas del procedimiento (RD 1415/2004 art.46.2 , 127 ). Bajo
vigencia del RD 1637/1995 se cifraba el importe de las costas en el 3%
de los restantes conceptos. Esta regla no se aplica a las providencias de
apremio, que se suspenden por ministerio de la Ley con la presentación
de recurso de alzada, sin garantía (RDLeg 8/2015 art.38 ; RD
1415/2004 art.86.2 ).
• Las resoluciones valorativas de los órganos valorativos expropiatorios
(jurados provinciales de expropiación o equivalentes autonómicos) no son
susceptibles de suspensión, pues se agotan en su función tasadora y se
someten en un régimen específico de devengo de intereses y pago
anticipado hasta el límite de conformidad (nº 5738 y nº 11761 ).
• La suspensión de denegación de una solicitud de indulto ha de ser
denegada, pues si la finalidad que persigue esta medida cautelar es
mantener la situación existente al inicio del proceso, para evitar que su
dilatación pueda perjudicar al actor en función de la ejecutividad
inmediata del acto administrativo que se impugna, y de los perjuicios que
para el recurrente habrían de seguirse si durante el juicio se ejecuta el
acto, y se prevén dificultades o parece imposible restaurar la situación

existente al recurrir, caso de que la sentencia fuera favorable, al tratarse
de un acto negativo, que en este caso implicaba la denegación de una
solicitud de indulto, la situación a mantener con la suspensión será esa
misma negativa, de inexistencia de concesión de indulto o, si se quiere, de
no indulto, que era la realidad existente al inicio del proceso. De este
modo, solo anticipando los efectos de una hipotética sentencia favorable,
podría obtenerse un efecto en el fondo pretendido por el recurrente, de
paralizar el cumplimiento de la pena, que supondría en realidad el
otorgamiento del indulto, o condena a la Administración, a su
otorgamiento. De ahí que, como es jurisprudencia constante ante actos
de contenido negativo, proceda la denegación de la suspensión solicitada
(TS auto 13-7-94, EDJ 7129 ).
• Las resoluciones denegatorias de evaluaciones ambientales integradas
para desarrollo de actuaciones o actividades pueden generar un daño que
en todo caso tiene fácil traducción económica y puede ser reparado, sin
generar perjuicios irreversibles. Por lo que, como regla general, y además
de ser su contenido negativo, no procede suspenderlas cautelarmente (TS
11-10-12, EDJ 225256 ).
1936 Interés público y privado

La suspensión del acto administrativo suele implicar un conflicto entre
intereses públicos y privados. En general, se parte del principio de la
prevalencia inicial de aquellos, salvo en caso de que las partes implicadas
sean Administraciones públicas, supuesto en el que ha de atenderse a los
respectivos marcos normativos en los que se desenvuelven los actos
administrativos objeto de controversia, para obtener criterios de
ponderación (TS 5-10-99 , EDJ 34371 ).
En la ponderación del conflicto entre interés público y privado, el carácter
de los perjuicios depende de las exigencias del interés público en la
ejecución del acto (TS auto 9-2-00 , EDJ 113320 ). Así:
- cuando las exigencias del citado interés público son tenues, bastan
perjuicios de escasa entidad para obtener la suspensión; y
- al contrario, en caso de que la implicación del interés público sea
elevada, son precisos perjuicios de entidad.
1938 Apariencia de buen derecho

La acreditación y prueba cumplida de los daños y el carácter indicado de
estos, puede ceder en los casos en que resulte aplicable la llamada
doctrina del fumus boni iuris o apariencia de buen derecho. En su virtud,
cuando por las circunstancias concurrentes, haya a favor del interesado
una apariencia de buen derecho en relación a su pretensión anulatoria del
acto, cuya suspensión se pretende, cabe acordar la suspensión en defecto
(siquiera parcial) de alegación y prueba de daños difícilmente reparables
(TJUE 19-6-90, C 213/89 Factortame ), con la finalidad de que la
necesidad de acudir a un procedimiento o proceso para obtener la razón

no se convierta en perjuicio para el que la tiene.
Al respecto, ha de tenerse en cuenta lo siguiente:
a) Dicha doctrina ha de ser tomada en consideración con suma cautela ,
porque supone una «invitación siempre aventurada» a entrar en el fondo
del asunto, decisión no adoptable en un simple incidente cautelar de
suspensión (TS 29-4-95 , EDJ 4027 ; 23-2-98, EDJ 1178 ; TS auto
9-11-92, EDJ 11000 ; 9-12-93, EDJ 11198 ). No obstante, el órgano
administrativo (o judicial) sí ha de verificar la concurrencia de un peligro
de daño jurídico para el derecho del interesado o recurrente, derivado del
retraso en la emisión de la resolución definitiva y la apariencia de que el
recurrente ostenta el derecho invocado con la consiguiente probable o
verosímil ilegalidad de la actuación administrativa; todo ello sin prejuzgar
el sentido de la resolución definitiva que recaiga en el expediente o en los
autos principales (TS 15-2-13, EDJ 11133 ; 18-6-13, EDJ 111268 ;
auto 10-4-13, EDJ 80094 ). Además, debe valorar el perjuicio que para
el interés general acarrearía la adopción de la medida cautelar solicitada
(TCo 148/1993 ; TS 28-4-99, EDJ 17330 ; TS auto 20-12-90; 23-4-
91 , EDJ 4175 ).
1940 b) Solo procede acordar la suspensión con base en esta doctrina en casos
extremos de ilegalidad clara y manifiesta, como la que tiene lugar en
supuestos de impugnación de un acto reiteradamente declarado
disconforme a Derecho por dictarse al amparo de una norma carente de
la necesaria cobertura legal (TS auto 24-4-95 , EDJ 24381 ; TSJ Castilla-
La Mancha 4-3-13, EDJ 65022 ; 15-4-13, EDJ 97346 ), o en
supuestos en los que se solicita la suspensión de un acto de aplicación de
un precepto declarado nulo (TS auto 23-5-95; 18-1-00 , EDJ 113342 ;
TSJ Galicia 2-10-13, EDJ 191796 ). Exigiéndose en ocasiones firmeza en
la declaración de nulidad del acto o resolución semejante (TS 12-11-12,
EDJ 277727 ). Por ello, si la apariencia invocada se basa únicamente en
el contenido y fallo de una o varias sentencias que han sido revocadas,
aquella decae necesariamente (TS 18-9-12, EDJ 205582 ).
c) No procede, en cambio, cuando se demanda la declaración de nulidad
o la anulación de un acto en virtud de causas que no hayan sido ya
valoradas en impugnaciones idénticas o de gran similitud, pues, en caso
contrario, se prejuzgaría el fondo del asunto, con el resultado de, so
pretexto de amparar el derecho a una tutela judicial efectiva, desamparar
el derecho a un proceso con las debidas garantías de contradicción y
prueba, pues la pieza de suspensión no es trámite idóneo para decidir la
cuestión objeto del pleito (TS 11-4-95 , EDJ 2156 ; TS auto 9-5-95 ,
EDJ 24378 ).
d) La existencia de apariencia de buen derecho no puede ser por sí sola
causa determinante de la suspensión del acto impugnado, sino criterio
complementario al principal de la existencia de daños de difícil o
imposible reparación (TS auto 20-10-95).
Precisiones
Se considera que concurre la apariencia estudiada cuando se han dictado

resoluciones de suspensión en otros incidentes de medidas cautelares semejantes al
que se resuelve (TS 18-5-12, EDJ 93683 ). Y que no concurre, cuando la
pretensión de suspensión o de ejecución se funda en una norma legal pendiente de
recurso de inconstitucionalidad (TS 20-2-13, EDJ 27191 ). En todo caso, la
jurisprudencia más reciente es si cabe más restrictiva en lo que se refiere a la
valoración de la apariencia de buen derecho como elemento de juicio en el debate
cautelar (TS 19-7-18, EDJ 539453 ).
2. Actos administrativo-tributarios
(LGT art.165 , 172.3 , 212.3 , 233 y disp.trans.5ª ; L 7/2012 ; RD 520/2005 art.25 , 39 , 47 y
disp.trans.1ª )
1945 Este sistema se aplica a los actos producidos en ejercicio de la potestad

tributaria o poder fiscal, así como de la potestad recaudatoria de
ingresos de Derecho público, objeto de la vía especial de las
reclamaciones económico administrativas ante órganos estatales; no en
otro caso (a salvo de supletoriedad).
Quedan fuera, por tanto, y se someten a sus normas específicas, los actos
tributarios y recaudatorios de las comunidades autónomas y de las
entidades locales, en su caso, sujetos a vías económico-administrativas
autonómicas o forales. En relación con estas, además de las reglas que se
exponen a continuación (de aplicación supletoria), en el ámbito de
actuación de las Haciendas forales, han de tenerse en cuenta, en su caso,
sus disposiciones propias (LF Navarra 13/2000 art.125 , 143 y 144 ;
NF Araba 6/2005 art.169 y 222 ; NF Bizkaia 2/2005 art.169 y
223 ; DF Bizkaia 228/2005 art.51 s ; NF Gipuzkoa 6/2005 art.169
s. ); así como, en su caso, las normas autonómicas que pudieran regir en
el ámbito de cada comunidad autónoma y respecto de la aplicación de sus
tributos propios y de los estatales cedidos cuya gestión les corresponda.
1946
Precisiones
1) La especialidad del tratamiento de la suspensión de estos actos ha sido

reconocida por la jurisprudencia en diversas ocasiones (TS auto 14-6-93, EDJ
5728 ; 28-6-93 , EDJ 5824 ). También por el Consejo de Estado (CEst Dict
96/2010, 4-3-10).
2) En algunos casos, pueden existir especialidades significativas. Por ejemplo, en
Bizkaia, se permite la suspensión sin garantía del acto tributario impugnado siempre
que lo haya sido en periodo voluntario de pago y su importe no supere 7.500 euros
(DF Bizkaia 228/2005 art.51 ).
3) No son actos administrativo-tributarios y, por tanto, no son susceptibles de
suspensión, los actos entre particulares con transcendencia tributaria: por ejemplo,
los actos de retención o repercusión tributarias. La medida cautelar solo tiene
sentido y se justifica cuando estamos ante actos administrativos, puesto que ellos y
solo ellos gozan de la presunción de eficacia y son directa e inmediatamente
ejecutivos. En consecuencia, resulta inviable plantearse la suspensión de la
ejecutividad de una actuación que no goza de la misma, como ocurre en el caso de
las actuaciones entre particulares. No son ni tienen carácter ejecutivo, nunca han
gozado de esta prerrogativa. La circunstancia de que la ley les anude determinadas

consecuencias tributarias no convierte la repercusión o la retención tributarias
realizadas por un particular en un acto o actividad administrativa, del mismo modo
que las autoliquidaciones tampoco reúnen tal condición. En definitiva, las
actuaciones de los sujetos pasivos carecen de la naturaleza de actos administrativos
(TS 28-3-03, EDJ 29744 ). La previsión de que las actividades u obligaciones entre
particulares nacidas de la aplicación de un tributo deban ser previamente
impugnadas ante los órganos de revisión de la Administración para agotar la vía
administrativa no muta su naturaleza jurídica (TS 31-10-11, EDJ 249349 ).
4) La suspensión de actos de contenido económico -liquidaciones tributarias-
determina el devengo de intereses a cargo del obligado. En caso de que a la
reclamación económico-administrativa siga recurso contencioso-administrativo,
igualmente con suspensión, en el que recaiga sentencia confirmatoria de la legalidad
del acto liquidatorio, la fecha final de devengo de intereses suspensivos es la de
comunicación de la sentencia a la Administración -remisión de la sentencia al
tribunal económico administrativo correspondiente, en su caso, con expresión de su
firmeza- (TS 30-6-09, EDJ 217474 ; 12-7-10, EDJ 145164 ; AN 3-11-10, EDJ
306933 ).
5) Una liquidación definitiva anterior no firme no impide dictar otra posterior
liquidación provisional, aunque pueda ser modificada como consecuencia del
pronunciamiento judicial sobre la primera. La suspensión de la ejecutividad de la
primera liquidación no implica la de la segunda y nada impide la ejecución de esta,
que no se ha suspendido (AN 30-9-10, EDJ 299484 ).
6) En el ámbito de la suspensión de los actos tributarios, la regla de estimación de la
petición de suspensión por silencio (LPAC art.117 ) no resulta aplicable ni siquiera
supletoriamente (TSJ Burgos 10-2-12, Rec 12/2011 ; TSJ Extremadura 31-1-12,
Rec 1046/2010 ; TSJ Madrid 24-9-09, Rec 233/2007 ; TSJ Cataluña 21-5-13,
EDJ 208428 ; TSJ La Rioja 10-4-14, Rec 9/2013 ).
7) La Administración no puede iniciar la vía ejecutiva en tanto la decisión sobre la
suspensión penda de los órganos económico-administrativos. Lo mismo cabe decir
en los supuestos en que la solicitud de suspensión se produzca en vía judicial y no
parece que la solución pueda ser diferente en aquellos casos en que el órgano
judicial no haya adoptado resolución alguna ante la no prestación de garantía en una
concesión de suspensión vinculada a ella (TS 20-3-15, EDJ 36516 ).
8) Se ratifica el criterio general aplicable en el ámbito tributario de no acordar la
medida cautelar de suspensión de actos de contenido negativo, puesto que,
claramente, suspender la denegación de la suspensión conlleva sin más la concesión
de la suspensión, logrando indirectamente y por un cauce no adecuado lo que es
objeto de la pretensión principal, dejando sin contenido y haciendo inútil el proceso
principal, trasladando a la pieza de suspensión lo que debe ser el juicio plenario (TS
15-1-15, EDJ 2121 ).
9) En el ámbito de los procedimientos amistosos en materia de imposición directa
-renta de no residentes, doble imposición internacional (nº 7145 )-, existen ciertas
reglas peculiares, respecto de las que se aplican supletoriamente las expuestas en la
normativa siguiente (LGT disp.adic.21ª ; RD 520/2005 art.2 bis ; RDLeg 5/2004
disp.adic.1ª ; RD 1794/2008art.35 a 40 ). Lo característico es que, para que
operen estas reglas, es preciso haber solicitado el inicio de uno de estos expedientes
y que no sea posible ya la petición de suspensión en vía económico-administrativa
o judicial. De este modo, si el obligado tributario al tiempo de solicitar la suspensión
prevista en este real decreto puede todavía solicitar la suspensión en vía
administrativa o contencioso-administrativa, la solicitud no surtirá efectos
suspensivos y se tendrá por no presentada a todos los efectos.
Las garantías que han de aportarse son, exclusivamente: depósito de dinero o
valores públicos, o aval o fianza solidarios de entidad de crédito o sociedad de
garantía recíproca o certificado de seguro de caución (RDLeg 5 /2004 art.5.2 y
disp.adic.1ª ).
10) Las resoluciones de los tribunales económico-administrativos son
inmediatamente ejecutivas, aunque se dicten en primera instancia y se interponga
frente a ellas recurso de alzada dentro de la vía económico-administrativa (AN 22-
12-98, EDJ 65043 ). De esta forma:
- si el acto de gestión ha sido previamente suspendido, dicha suspensión se

extiende a la resolución de primera instancia, en caso de ser confirmatoria;
- si el acto de gestión no fue suspendido y tampoco ha sido ejecutado, siendo
confirmatoria la resolución de primera instancia, se puede ejecutar de inmediato,
salvo si se suspende por los cauces propios de los actos administrativo-tributarios.
Aunque también es posible suspender en ese momento el acto originario
confirmado;
- en caso de estimación parcial (p.e. anulación con retroacción) con posterior
recurso de alzada presentado por el interesado, se mantendrá la suspensión;
- en el supuesto de estimación parcial o total y recurso posterior de la
Administración gestora (en el caso muy frecuente de comunidades autónomas
respecto de resoluciones estimatorias contra actos de gestión sobre tributos
cedidos), se ejecutarán no obstante el recurso.
11) Un estudio detallado de la regulación anterior a 1-7-2004 -fecha de entrada en
vigor de la actual LGT -.
El régimen transitorio (LGT disp.trans.5ª ; RD 525/2005 disp.trans.1ª) se expone
en nº 1948 Memento Administrativo 2017.
1950 Reglas comunes

Las reglas comunes que resultan de aplicación son las siguientes:
a) El recurso de reposición o la reclamación económico-administrativa no
suspende la ejecución del acto impugnado, con las consecuencias legales
consiguientes, incluso la recaudación de cuotas o derechos liquidados,
intereses y recargos. No obstante, a solicitud del interesado, se tiene que
suspender (o puede suspenderse, según los casos) la ejecución del acto
impugnado de acuerdo con lo que se expone en el nº 1954 ).
b) Las sanciones tributarias no son ejecutivas, por lo que no procede su
suspensión en sede administrativa. Su ejecución queda deferida hasta que
sean firmes en vía administrativa, quedando automáticamente suspendida
en periodo voluntario sin necesidad de aportar garantías. Sin embargo,
esta regla no se extiende a las responsabilidades por el pago de sanciones
tributarias previstas en LGT art.42.2 (nº 7169 ). En todo caso, la
suspensión que se acuerde respecto de estas, no afecta a las actuaciones
de recaudación que se hubieran producido hasta ese momento.
c) Cuando se haya suspendido la ejecución del acto impugnado con
ocasión del recurso de reposición previo al procedimiento económico-
administrativo, la suspensión se debe mantener en la vía económico-
administrativa, siempre que las garantías extiendas sus efectos a esta.
d) Si la reclamación no afecta a la totalidad de los conceptos
comprendidos en el acto o liquidación, la suspensión se debe referir solo a
los que sean objeto de impugnación, siempre que sea posible la
liquidación separada de tales conceptos, quedando obligado el reclamante
a ingresar el resto en los plazos reglamentarios.
e) En su caso, la caución o garantía debe cubrir el importe de la deuda
impugnada más el interés de demora que se origine por la suspensión y
los recargos que procederían en caso de su ejecución. El interés de
demora es el correspondiente al plazo de un mes, si cubre sólo el recurso
de reposición; y a los plazos de 6 meses, un año o 2 años si extendiese
sus efectos a la vía económico-administrativa, según que el
procedimiento de la reclamación sea el abreviado, el general o que la
resolución sea susceptible de recurso de alzada ordinario,

respectivamente.
La garantía tiene ordinariamente duración indefinida en tanto no se
resuelva la reclamación. Puede, asimismo, extender sus efectos a la vía
contencioso-administrativa, en los términos que correspondan.
La garantía debe ser devuelta o liberada cuando se pague la deuda,
incluidos los recargos, intereses y costas, así como los intereses
devengados durante la suspensión, o cuando se acuerde la anulación del
acto.
Cuando en una liquidación se anulen recargos, intereses u otros
elementos distintos de la cuota, la garantía seguirá afectada al pago de la
deuda subsistente, pero podrá ser sustituida por otra que cubra
solamente la nueva deuda. Cabe igualmente, la modificación de la
garantía durante la pendencia de la impugnación económico
administrativa, en ciertos supuestos.
f) La garantía aportada, en el caso de las obligaciones conexas, extiende
sus efectos a las cantidades que, en su caso, debieran reintegrarse como
consecuencia de la estimación total o parcial del recurso o reclamación
que hubiera llevado aparejada la correspondiente devolución conexa (LGT
art.224.5 ).
g) La solicitud de la suspensión puede realizarse en cualquier momento,
mientras dure la sustanciación de la reclamación económico-
administrativa, si bien cuando no se solicite en el momento de interponer
la reclamación, solo puede afectar a las actuaciones del procedimiento
administrativo que se produzcan con posterioridad.
Precisiones
En los casos de obligaciones tributarias conexas (LGT art.68.9 : nº 2286 ), si el

recurso de reposición o la reclamación afecta a una deuda tributaria que, a su vez, ha
determinado el reconocimiento de una devolución a favor del obligado tributario, las
garantías aportadas para obtener la suspensión deben garantizar asimismo las
cantidades que deban reintegrarse como consecuencia de la estimación total o
parcial de la reclamación (LGTart.224.5 y 233.7 ).
1952 h) Los actos que denieguen la solicitud de suspensión han de ser

motivados (nº 2390 ).
i) Las resoluciones de los tribunales económico-administrativos que
afecten a la suspensión de la ejecución de los actos impugnados deben
ser objeto de comunicación inmediata, incluso por medios informáticos,
al órgano que dictó el acto y al órgano competente para la recaudación.
Igualmente se ha de comunicar, en su caso, la interposición de recurso
contencioso-administrativo contra la resolución dictada y cualquier
pronunciamiento administrativo o judicial que afecte a la ejecución del
acto impugnado, del que tenga conocimiento el tribunal.
j) La suspensión se debe mantener durante la sustanciación del
procedimiento económico-administrativo, en todas sus instancias.
Cuando la ejecución del acto haya estado suspendida, una vez concluida
la vía económico-administrativa, los órganos de recaudación no pueden
iniciar o, en su caso, reanudar las actuaciones del procedimiento de

apremio mientras no concluya el plazo para interponer el recurso
contencioso-administrativo, siempre que la vigencia y eficacia de la
caución inicialmente aportada se mantenga hasta entonces. Si, durante
ese plazo, el interesado comunica a dicho órgano la interposición del
recurso, con petición de suspensión y ofrecimiento de caución para
garantizar el pago de la deuda, se ha de mantener la paralización del
procedimiento, en tanto conserve su vigencia y eficacia la garantía
aportada en vía administrativa. El procedimiento se debe reanudar o
suspender a resultas de la decisión que adopte el órgano judicial en el
incidente cautelar de suspensión.
k) En caso de desestimación de los recursos administrativo y judicial,
cuando se ingrese la deuda tributaria, se han de satisfacer intereses de
demora en la cuantía establecida legalmente.
l) Los distintos sistemas de suspensión de estos actos son compatibles
sucesivamente, no de manera simultánea.
Precisiones
1) En caso de recurso de reposición o reclamación económico-administrativa de las

resoluciones o liquidaciones derivadas de la ejecución de una decisión de
recuperación de ayudas de Estado, solo es admisible la suspensión de la ejecución
de los actos administrativos mediante la aportación de garantía consistente en
depósito de dinero en la Caja General de Depósitos (LGT art.264 ).
2) En relación con el posible concurso de la suspensión de actos tributarios y,
simutáneamente, su aplazamiento y/o fraccionamiento, ver nº 1988 .
1954 Recurso de reposición

Tratándose de un acto de contenido económico, la ejecución queda
suspendida automáticamente a instancia del interesado si se garantiza el
importe de aquel, los intereses de demora que genere la suspensión y los
recargos que pudieran proceder en caso de ejecución de la garantía
(según L 7/2012 ).
Cuando la garantía consista en depósito de dinero o valores públicos,
los intereses de demora serán los correspondientes a un mes si cubre solo
el recurso de reposición. Si extiende sus efectos a la vía económico-
administrativa, deberá cubrir además el plazo de 6 meses si el
procedimiento de la reclamación es el abreviado, de un año si el
procedimiento de la reclamación es el general y de 2 años si la resolución
es susceptible de recurso de alzada ordinario (RD 520/2005 art.25.3 ).
Las garantías admisibles (limitadas a la reposición o con extensión de
efecto a la vía económico-administrativa y, en su caso, a la judicial, a
solicitud del recurrente y sin perjuicio en cuanto a esta última, de la
decisión cautelar del órgano jurisdiccional) son exclusivamente las
siguientes:
• Depósito de dinero o valores públicos.
• Aval o fianza de carácter solidario de entidad de crédito o sociedad de
garantía recíproca o certificado de seguro de caución.
• Fianza personal y solidaria de otros contribuyentes de reconocida

solvencia para los supuestos que se establezcan en la normativa
tributaria.
Puede suspenderse la ejecución del acto recurrido sin necesidad de
aportar garantía cuando se aprecie que al dictarlo se ha podido incurrir en
error aritmético, material o de hecho.
Si el recurso no afecta a la totalidad de la deuda tributaria, la suspensión
se ha de referir a la parte recurrida, quedando obligado el recurrente a
ingresar la cantidad restante.
Dirigida la impugnación contra un acto censal relativo a un tributo de
gestión compartida, no se suspenderá en ningún caso, por este hecho, el
procedimiento de cobro de la liquidación que pueda practicarse. Ello sin
perjuicio de que, si la resolución que se dicte en materia censal afectase al
resultado de la liquidación abonada, se realice la correspondiente
devolución de ingresos.
1956
Precisiones
1) La solicitud de suspensión se presenta ante el órgano que dictó el acto, que será
competente para resolverla y se acompaña necesariamente del documento de
formalización de la garantía aportada, constituida a disposición del órgano citado. En
otro caso, aquella no surte efectos suspensivos y se tiene por no presentada a todos
los efectos, siendo archivada (lo que se notifica al interesado).
2) Si, posteriormente, la resolución que recaiga en el recurso de reposición es objeto
de reclamación económico-administrativa y la suspensión ha extendido sus efectos a
dicha vía, el documento en que se formalice la garantía deberá ser puesto a
disposición del órgano competente para la recaudación del acto objeto de
reclamación por parte del órgano que dictó el acto.
3) El documento en que se formalice la garantía debe incorporar las firmas de los
otorgantes legitimadas por un fedatario público, por comparecencia ante la
Administración autora del acto o generadas mediante un mecanismo de
autenticación electrónica. No obstante, puede ser sustituido por su imagen
electrónica con su misma validez y eficacia, siempre que el proceso de digitalización
garantice su autenticidad e integridad.
4) Si la solicitud acredita la existencia del recurso de reposición y adjunta garantía
bastante, la suspensión se entenderá acordada a partir de la fecha de la solicitud
(incluso en caso de que hayan debido ser subsanados defectos en el documento de
formalización de garantía). Dichas circunstancia o acuerdo deberá notificarse al
interesado. Si no se subsanan los defectos, procederá la denegación de la
suspensión.
5) En cualquier caso, la jurisprudencia sostiene actualmente que la solicitud de
suspensión no acompañada de garantía impide que se inicie la vía de apremio hasta
que se resuelva sobre la suspensión, criterio que se considera acorde con el principio
de tutela judicial efectiva y que no implica riesgo para la Administración, que puede
conjurar el efecto retardante de una petición improcedente denegándola de manera
inmediata (TS 22-5-07, EDJ 70254 ).
6) Si la petición de suspensión es posterior a la interposición del recurso, los
efectos suspensivos se producirán, en su caso, a partir del momento de presentación
de la solicitud.
7) Cuando en los supuestos de estimación parcial de un recurso deba dictarse una
nueva liquidación, la garantía aportada quedará afecta al pago de la nueva cuota o
cantidad resultante y de los intereses de demora (de acuerdo con LGT art.26.5 ).
1958 8) Si en el momento de solicitarse la suspensión la deuda se encuentra en período

voluntario de ingreso, con la notificación de su denegación se iniciará el plazo
previsto en LGT art.62.2 , para que dicho ingreso sea realizado. De realizarse el
ingreso en dicho plazo, procederá la liquidación de los intereses de demora
devengados a partir del día siguiente al del vencimiento del plazo de ingreso en
período voluntario hasta la fecha del ingreso realizado durante el plazo abierto con la
notificación de la denegación. De no realizarse el ingreso, los intereses se liquidarán
hasta la fecha de vencimiento de dicho plazo, sin perjuicio de los que puedan
devengarse con posterioridad.
9) Si en el momento de solicitarse la suspensión la deuda se encuentra en período
ejecutivo, la notificación del acuerdo de denegación implicará que deba iniciarse el
procedimiento de apremio (en los términos de LGT art.167.1 ), de no haberse
iniciado con anterioridad a dicha notificación.
10) Las resoluciones denegatorias de la suspensión son susceptibles de
reclamación económico-administrativa ante el tribunal al que correspondería
resolver la impugnación del acto cuya suspensión se solicita.
11) Los casos de suspensión regulados en una norma específica se regirán por lo
establecido en ella.
12) Cuando deba ingresarse total o parcialmente el importe derivado del acto
impugnado como consecuencia de la resolución del recurso, se liquida interés de
demora por todo el período de suspensión, sin perjuicio de lo siguiente
(LGTart.26.4 , 212.3 , 224.5 y 233.9 ):
• No se exigen intereses de demora desde el momento en que la Administración
tributaria incumple por causa imputable a la misma, alguno de los plazos fijados en la
Ley para resolver hasta que se dicte dicha resolución o se interponga recurso contra
la resolución presunta. Entre otros supuestos, no se exigen intereses de demora a
partir del momento en que se incumplen los plazos máximos para notificar la
resolución de las solicitudes de compensación, el acto de liquidación o la resolución
de los recursos administrativos, siempre que, en este último caso, se haya acordado
la suspensión del acto recurrido.
• No proceden intereses respecto de sanciones pecuniarias, pues no son ejecutivas
hasta agotar la vía administrativa.
13) Si la garantía consiste en aval, debe reflejar expresamente su prolongación a la
vía contenciosa (TS 18-1-95, EDJ 164 ).
14) El importe de la garantía constituida por los herederos que han aceptado la
sucesión pura y simplemente, para asegurar la suspensión de una liquidación
tributaria girada al causante, es el del total de la deuda, sin que baste constituirla por
el importe del valor del caudal relicto. Sin embargo, en caso de aceptación de la
herencia a beneficio de inventario, el alcance de la garantía podría limitarse a aquel,
aunque en estos casos, dado que se responde con los bienes y derechos del
causante y no con su valor -fluctuante-, sería recomendable la constitución de
garantía real sobre los bienes relictos, mejor que la aportación de aval por el valor de
los mismos. Tal posibilidad es, no obstante, de difícil encaje en el sistema ordinario
estudiado.
1959 Requisitos de determinadas garantías

(OM EHA/3987/2005 )
Es de aplicación al recurso de reposición la orden de referencia, en

materia de requisitos de determinadas garantías, cuyo contenido es el
siguiente:
a) Seguro de caución:
• La condición de asegurador debe recaer sobre una entidad en activo y
autorizada por la dirección general competente en materia de seguros del
ministerio competente en materia de Hacienda (o Economía y Hacienda,
en función de la estructural ministerial) para actuar en España en el ramo
del seguro de caución.
• El certificado que aporte el interesado reflejará, al menos la

identificación completa de la entidad aseguradora y del tomador del
seguro; expresión de que la condición de asegurado recae sobre la
Administración competente para suspender la ejecución de los actos
impugnados; y las indicaciones que necesariamente han de recogerse en
el contrato de seguro.
• En el contrato citado se expresará, al menos (sin perjuicio de L
50/1980 art.8 ) que: no podrá oponerse al asegurado excepción alguna
derivada de la relación del asegurador con el tomador del seguro, ni
siquiera el pago de la prima; compromiso del asegurador de indemnizar al
asegurado a primer requerimiento, con aceptación de la ejecución de la
garantía por el procedimiento administrativo de apremio; vigencia del
contrato hasta el momento en que la Administración asegurada autorice
la cancelación (si se prevé o conoce que el plazo excederá de 10 años, se
pactará un régimen de prórrogas anuales automáticas por el tiempo
preciso); importe máximo del que responde el asegurador.
• Para admitir la validez y vigencia de la garantía puede solicitarse del
servicio jurídico competente el bastanteo de los poderes del
representante del asegurador.
b) Fianza personal y solidaria de otros contribuyentes:
• El importe de la deuda suspendida no puede ser superior a 1500 euros.
• La condición de fiador recaerá sobre dos personas físicas o jurídicas
carentes de la condición de interesados en el procedimiento recaudatorio
cuya suspensión se solicita que se encuentren al corriente de sus
obligaciones tributarias y en una situación económica que permita el pago
de la deuda suspendida.
• Debe hacerse manifestación expresa en el documento presentado de la
condición de fiadores solidarios de los garantes, con renuncia a los
beneficios de división y excusión.
1961 Reclamación económico-administrativa

Sobre las reglas expuestas, se añaden las siguientes.
1. En el caso de suspensión automática de actos de contenido
económico se prevé que si el interesado no puede aportar las garantías
indicadas, se ha de acordar la suspensión previa prestación de otras que
se estimen suficientes, pudiendo el órgano competente suspender la
ejecución del acto con dispensa total o parcial de garantías cuando dicha
ejecución puede causar perjuicios de difícil o imposible reparación. En tal
caso, puede modificar la resolución sobre la suspensión cuando aprecie
que no se mantienen las condiciones que motivaron la misma, cuando las
garantías aportadas hubieran perdido valor o efectividad, o cuando
conozca de la existencia de otros bienes o derechos susceptibles de ser
entregados en garantía que no hubieran sido conocidos en el momento de
dictarse la resolución sobre la suspensión.
2. La suspensión de la ejecución del acto se mantiene durante la
tramitación del procedimiento económico-administrativo en todas sus
instancias, pudiendo igualmente la acordada en reposición en las

condiciones que se determinen reglamentariamente.
3. También se mantiene la suspensión producida en vía administrativa
cuando el interesado comunica a la Administración tributaria en el plazo
de interposición del recurso contencioso-administrativo que ha
interpuesto dicho recurso y ha solicitado la suspensión en el mismo.
Dicha suspensión continúa, siempre que la garantía que se hubiese
aportado en vía administrativa conserve su vigencia y eficacia, hasta que
el órgano judicial adopte la decisión que corresponda en relación con la
suspensión solicitada. Tratándose de sanciones, la suspensión se
mantiene sin necesidad de prestar garantía, hasta que se adopte la
decisión judicial.
4. Cuando se trata de actos que no tienen por objeto una deuda
tributaria o cantidad líquida, el tribunal puede suspender su ejecución
cuando así lo solicita el interesado y justifica que su ejecución puede
causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
Precisiones
La ejecución del acto o resolución impugnada mediante un recurso extraordinario

de revisión no puede suspenderse en ningún caso, incluso en el de actos
sancionadores).

(RD 520/2005 art.39 )
La mera interposición de una reclamación económico-administrativa no

suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvo que se haya
interpuesto previamente un recurso de reposición en el que se haya
acordado la suspensión con aportación de garantías cuyos efectos
alcancen a la vía económico-administrativa.
A solicitud del interesado se suspenderá la ejecución del acto impugnado
(además de en los mismos supuestos expuestos para el recurso de
reposición y del mencionado en el apartado 4 del nº 1961 ) con
dispensa total o parcial de garantías, cuando el tribunal que conozca de la
reclamación contra el acto considere que la ejecución pudiera causar
perjuicios de imposible o difícil reparación, en los términos de RD
520/2005 art.46 y 47 .
Los casos de suspensión regulados en una norma específica se regirán por
lo dispuesto en ella sin que quepa intervención alguna del tribunal sobre
la decisión.
1963 Solicitud y garantías

(RD 520/2005 art.40 y 41 )
Cuando no se haya acordado la suspensión en el recurso de reposición

con efectos en la vía económico-administrativa o este no haya sido
interpuesto, la suspensión podrá solicitarse al interponer la reclamación
económico-administrativa o en un momento posterior ante el órgano que
dictó el acto objeto de la reclamación, que la remitirá al órgano

competente para resolver dicha solicitud.
En el caso de que la suspensión sea solicitada (acordada por el tribunal
económico-administrativo -RD 520/2005 art.46 -), se deberá remitir
una copia de la solicitud al órgano competente de recaudación a los
efectos de la suspensión cautelar regulada en dicho precepto. La solicitud
de suspensión no vinculada a una reclamación económico-administrativa
anterior o simultánea carecerá de eficacia, sin necesidad de acuerdo
expreso de inadmisión.
La suspensión se solicita en escrito independiente acompañado por los
documentos justificativos del concurso de los requisitos necesarios para
su concesión y por una copia de la reclamación interpuesta.
Las garantías quedarán a disposición del órgano competente para la
recaudación del acto objeto de la reclamación y deberán cubrir los
conceptos, requisitos e importes expuestos en nº 1954 (incluso cuando
la garantía consista en el depósito de dinero o valores públicos),
aplicándose la regla de afección para el caso de estimación parcial de la
reclamación. Si ha sido acordada con anterioridad a la interposición de la
solicitud de suspensión alguna medida cautelar de LGT art.81.4 (nº
1881 s. ), el órgano que dictó el acto objeto de impugnación deberá
remitir de forma inmediata al órgano competente para decidir sobre dicha
suspensión una comunicación sobre tal circunstancia, con indicación de la
fecha de caducidad de la medida cautelar.
1964 Efectos de la decisión

(RD 520/2005 art.42 )
Se formulan reglas sustancialmente semejantes a las expuestas en sede

de reposición (nº 1954 ). Sobre ellas, cuando el órgano competente o el
tribunal, en virtud de LGT art.233.3 y 4 , entiendan que debe
modificarse la resolución de suspensión, lo notificarán al interesado para
que pueda alegar lo que convenga a su derecho en el plazo de 10 días
contados a partir del día siguiente al de la notificación de la apertura de
dicho plazo.
Contra la resolución adoptada en relación con este trámite de
modificación podrá interponerse un incidente en la reclamación
económico-administrativa relativa al acto cuya suspensión se solicita. La
resolución que ponga término al incidente no será susceptible de recurso.
Precisiones
Una vez interpuesto recurso contencioso-administrativo frente a la resolución

dictada en la reclamación económico-administrativa y confirmada o, en su caso,
modificada, judicialmente mediante auto la medida cautelar adoptada inicialmente
por el órgano de gestión o por el tribunal económico-administrativo, no pueden
estos levantarla o modificarla al carecer ya de competencia para ello (TS 23-5-13,
EDJ 78414 ).
1965 Suspensión automática
(RD 520/2005 art.43 )
Su petición con aportación de garantías adecuadas y documentos de

formalización (nº 1954 ) suspende el procedimiento de recaudación
relativo al acto recurrido, siendo competente para tramitar y resolver la
solicitud de suspensión el órgano de recaudación que se determine en la
norma de organización específica.
Son aplicables reglas sustancialmente iguales a las expuestas en sede de
reposición (nº 1954 ), sobre aportación de garantía y subsanación.
Contra la denegación podrá interponerse un incidente en la reclamación
económico-administrativa relativa al acto cuya suspensión se solicitó. La
resolución que ponga término al incidente no será susceptible de recurso.
Si se ha solicitado la suspensión automática y la garantía aportada no es
una de las previstas, se aplicará lo expuesto en nº 1966 , según
corresponda, recalificando la solicitud.
1966 Suspensión con otras garantías

(RD 520/2005 art.44 y 45 ; Resol Secretaría Estado de Hacienda y Presidencia AEAT 21-
12-05 )
La solicitud, presentada junto con la documentación justificativa de la

imposibilidad de aportar las garantías propias de la automática (RD
520/2005 art.40.2.b ), suspende cautelarmente el procedimiento de
recaudación relativo al acto recurrido si la deuda se encuentra en
período voluntario en el momento de presentarse la solicitud.
Esta documentación detallará los caracteres de las que se ofrecen, los
bienes o derechos sobre los que se constituirá y su valoración pericial.
Cuando exista un registro de empresas o profesionales especializados en
la valoración de un determinado tipo de bienes, la valoración deberá
efectuarse, preferentemente, por una empresa o profesional inscrito en
dicho registro.
Si la deuda se encuentra en período ejecutivo, la solicitud de suspensión
no impedirá la continuación de las actuaciones de la Administración, sin
perjuicio de que proceda la anulación de las efectuadas con posterioridad
a la fecha de solicitud si la suspensión es concedida finalmente.
La competencia para tramitar y resolver la solicitud corresponde al
órgano de recaudación que se determine en la norma de organización
específica, aplicándose las reglas generales sobre subsanación.
La resolución que otorgue la suspensión detallará la garantía que debe ser
constituida y el plazo en que debe constituirse.
Contra la denegación podrá interponerse un incidente en la reclamación
económico-administrativa interpuesta contra el acto cuya suspensión se
solicitó. La resolución que ponga término al incidente no será susceptible
de recurso.
La garantía ofrecida deberá ser constituida dentro del plazo de 2 meses
contados a partir del día siguiente al de la notificación del acuerdo de
concesión, cuya eficacia estará condicionada a su formalización. Dicha
garantía deberá ser objeto de aceptación, en su caso y según su
naturaleza, por el órgano de recaudación que dictó la resolución de

concesión.
Transcurrido el plazo indicado sin formalización de la garantía, las
consecuencias son las siguientes:
a) Si la solicitud de suspensión se ha presentado en período voluntario
de ingreso, el período ejecutivo se iniciará el día siguiente al de la
finalización del plazo concedido para la formalización de la garantía, y
deberá iniciarse el procedimiento de apremio de acuerdo con LGT
art.167.1 , exigiéndose el ingreso del principal de la deuda y el recargo
del período ejecutivo. En este supuesto procede la liquidación de los
intereses de demora devengados a partir del día siguiente al del
vencimiento del plazo de ingreso en período voluntario hasta el último día
del plazo para la formalización de la garantía, sin perjuicio de los que se
devenguen con posterioridad.
b) Si en el momento de solicitarse la suspensión la deuda se encuentra
en período ejecutivo, deberá iniciarse el procedimiento de apremio, de no
haberse iniciado con anterioridad.
1967
Precisiones
1) La documentación justificativa de la imposibilidad de aportar las garantías

primarias es la siguiente:
- certificado de la imposibilidad de obtener aval o fianza solidaria expedido, dentro
del mes anterior a la fecha de presentación de la solicitud, por dos entidades de
crédito, y siempre que una de ellas sea aquella con la que el contribuyente opera
habitualmente;
- copia certificada del libro mayor de tesorería en el que se refleje la insuficiencia de
saldo disponible para constituir un depósito en efectivo, cuando el solicitante esté
obligado a llevar contabilidad;
- declaración del solicitante de no ser titular de valores públicos.
2) La aportación como garantía de avales o fianzas otorgados por entidades
carentes de la condición de entidades de crédito o sociedades de garantía recíproca
y que tampoco son subsumibles en la figura de la fianza solidaria de otros
contribuyentes de reconocida solvencia (con los límites expuestos en nº 1959 ) no
lleva aparejado el efecto de suspensión automática y se tratan por este cauce como
«otras garantías».
3) Se rechaza la validez como garantía de la cesión de los derechos que pueden
resultar de la impugnación en vía contencioso-administrativa del acuerdo de un
jurado de expropiación forzosa . La presunción de validez del acto administrativo de
fijación del justiprecio (LPAC art.39.1 ), no permite considerar que la entidad
beneficiaria ostente un derecho de crédito frente a la Administración expropiante,
susceptible de ser ofrecido como garantía para suspender la ejecución del acto
administrativo de derivación de responsabilidad solidaria impugnado en vía
económicoadministrativa. Para ello, se exige que se trate de garantía suficiente (LGT
art.233.3 ); suficiencia que no puede atribuirse al derecho reconocido por una
resolución administrativa que no es firme al tiempo de resolverse la solicitud de
suspensión, por estar recurrida en sede jurisdiccional, no solamente por la entidad
demandante -solicitando la elevación del justiprecio reconocido por el jurado-, sino
también por el expropiante -en sentido contrario. Dicha falta de firmeza es
incompatible con la certidumbre del derecho de garantía exigida por el LGT
art.233.3 , supuesto que la garantía exigida es la que habría de servir para evitar la
recaudación de la deuda objeto de derivación, mediante la suspensión del
correspondiente procedimiento recaudatorio. De donde resulta que, siendo firme el
acuerdo valorativo y por tanto no litigioso el derecho de crédito que contiene,

podría aceptarse como garantía a los efectos indicados (AN 3-6-13, Rec 48/12 ).
4) Es frecuente la constitución de hipoteca unilateral (LH art.141 ; DGRN Resol
7-5-18 ; 12-6-17 ; TEAR La Rioja 31-10-00).
5) Para apreciar el concurso de los presupuestos excepcionales, que justifican la
suspensión sin garantía o con otras garantías, puede ser indicativo que, en relación
con otras liquidaciones del mismo deudor, la Hacienda pública haya aceptado
garantías diferentes del aval, del depósito en metálico o de efectos o fianza solidaria
(TSJ La Rioja auto 17-7-01).
1968 Suspensión por el tribunal económico-administrativo

(RD 520/2005 art.46 y47 )
El que conozca de la reclamación contra el acto cuya suspensión se

solicita será competente para tramitar y resolver las peticiones de
suspensión con dispensa total o parcial de garantías que se fundamenten
en perjuicios de difícil o imposible reparación, tanto para los supuestos de
deuda tributaria o cantidad líquida como en aquellos otros supuestos de
actos que no tengan por objeto una deuda tributaria o cantidad líquida.
También para tramitar y resolver la petición que se fundamente en error
aritmético, material o de hecho, con sus atributos de ser ostensible,
manifiesto, evidente y apreciable prima facie (TSJ Murcia 18-11-13, EDJ
237065 ).
Si la deuda se encuentra en período voluntario en el momento de
formular la solicitud de suspensión, la presentación de esta última basada
en que la ejecución del acto podría causar perjuicios de imposible o difícil
reparación o en la existencia de error material, aritmético o de hecho,
incorporando la documentación precisa -acreditación de la circunstancia
invocada; en el primer caso, de solicitarse la suspensión con dispensa
parcial de garantías, se detallarán las que se ofrezcan conforme a lo
expuesto para la suspensión con otras garantías (RD 520/2005 art.40.2 c
y d ), suspenderá cautelarmente el procedimiento de recaudación
mientras el tribunal decida sobre la admisión o no a trámite de la solicitud
de suspensión.
Si la deuda se encuentra en período ejecutivo, la solicitud de suspensión
no impedirá la continuación de las actuaciones de la Administración, sin
perjuicio de que proceda la anulación de las efectuadas con posterioridad
a la fecha de la solicitud si finalmente llegase a producirse la admisión a
trámite.
Examinada la solicitud, se procederá, a la aplicación del trámite de
subsanación , en su caso, de acuerdo con las reglas generales.
Subsanados los defectos, el tribunal económico-administrativo decidirá
sobre la admisión a trámite de la solicitud, y la inadmitirá cuando no
pueda deducirse de la documentación incorporada al expediente la
existencia de indicios de los perjuicios de difícil o imposible reparación o
la existencia de error aritmético, material o de hecho.
La admisión a trámite producirá efectos suspensivos desde la
presentación de la solicitud y será notificada al interesado y al órgano de
recaudación competente. La inadmisión a trámite supondrá que la
solicitud de suspensión se tiene por no presentada a todos los efectos.

Dicho acuerdo deberá notificarse al interesado y comunicarse al órgano
de recaudación competente con indicación de la fecha de notificación al
interesado. No podrá recurrirse en vía administrativa.
1969
Precisiones
1) Al admitir a trámite, el órgano administrativo no tiene que resolver sobre la

suspensión sino realizar un examen inicial de la solicitud y de la documentación
aportada por la contribuyente para determinar si de la misma se deduce la existencia
de indicios razonables de las circunstancias alegadas que determinen la admisión a
trámite de la solicitud de suspensión sin garantías, algo que no debe confundirse con
la fase de tramitación y resolución de la suspensión cuyos requisitos y efectos
establecidos en la norma no resultan de aplicación a los efectos de la mera admisión
o no a trámite de la solicitud (TSJ Málaga 30-9-13, EDJ 244457 ; 4-3-09), pues
una interpretación integrada del RD 520/2005 art.46 y la LGT art.233.4 ), no
permite utilizar la vía de la inadmisión de un modo indiscriminado o expansivo,
abusando de una facultad limitada a casos concretos y excepcionales, sino que
únicamente es posible cuando, de la mera solicitud y de la documentación
presentada -o de la ausencia o insuficiencia de esta- pueda concluirse
indefectiblemente la total y absoluta ausencia de razones para incoar y resolver
sobre la medida cautelar de suspensión pedida en vía administrativa, sin que esa
facultad, de origen solo reglamentario, pueda servir de pretexto para sustraer al
reclamante el derecho al trámite cautelar (AN 31-10-12, EDJ 236320 ). Ahora
bien, las solicitudes que no acrediten tales requisitos o que no acompañen
documento alguno con acreditación de lo alegado, deben ser inadmitidas a trámite y
se deben tener como no presentadas a todos los efectos (TSJ Madrid 18-11-13, EDJ
237070 ). En cambio, en alguna ocasión se confirma la legalidad de la inadmisión
a trámite fundada en el examen y ponderación de los intereses públicos afectados
por la suspensión pretendida (AN 18-1-10, EDJ 5156 ).
2) Cuando se solicita la suspensión ante el tribunal económico-administrativo con
base en perjuicios de difícil o imposible reparación, se debe admitir la solicitud
aunque se aprecie su falta de concurrencia, y posteriormente desestimarla. No
procede inadmitir directamente (TS 21-12-17, EDJ 262734 ).
1970 Admitida a trámite la solicitud de suspensión, el tribunal podrá solicitar al

órgano que fuese competente para la recaudación del acto reclamado un
informe sobre la suficiencia jurídica y económica de las garantías
ofrecidas, así como sobre la existencia de otros bienes susceptibles de ser
prestados como garantía, especialmente en los supuestos de solicitud de
suspensión con dispensa total de garantías. Deberá pronunciarse
expresamente sobre la suficiencia de los bienes ofrecidos y sobre la
existencia de otros bienes susceptibles de ser prestados en garantía, tanto
en los supuestos de dispensa total como parcial, y específicamente sobre
la existencia de medidas cautelares adoptadas en relación con el acto
objeto de impugnación cuya ejecución se pretende suspender.
El tribunal dictará resolución expresa que otorgue o deniegue la
suspensión. En los supuestos de suspensión con dispensa parcial, el
acuerdo especificará las garantías que deben constituirse. Estos acuerdos
se notificarán al interesado y al órgano de recaudación competente.
Contra la denegación podrá interponerse el correspondiente recurso
contencioso-administrativo.
Si se otorga la suspensión con garantía parcial, esta deberá ser

constituida ante el órgano competente para la recaudación del acto, que
procederá, en su caso, a la aceptación, y se aplicará lo expuesto sobre
constitución al examinar la suspensión con otras garantías (nº 1966 ).
La solicitud de suspensión no opera al margen de la reclamación
económico administrativa, sino que es una parte de su procedimiento, la
fase cautelar . Por ello, se somete a las reglas de rectoras de aquél. Dado
que se señala un plazo de un año para resolver la reclamación, trascurrido
el cual se tendrá por desestimada (LGT art 239 ), éste es el régimen que
sigue la indicada solicitud, un plazo de un año para resolver y silencio
negativo (AN 11-12-17, EDJ 276764 ).
1971
Precisiones
1) En el supuesto de suspensión con dispensa total o parcial de garantías por

concurso de perjuicios cualificados en caso de ejecución, la decisión sobre la
procedencia de la medida cautelar comporta la necesidad de ponderación conjunta
de criterios, que pueden resumirse en la necesidad de justificación o prueba, aún
incompleta o por indicios (TSJ Madrid 24-7-12, EDJ 189111 ), de aquellas
circunstancias que puedan permitir al tribunal efectuar la valoración de la
procedencia de la medida cautelar, ya que la mera alegación no permite estimar
como probado que la ejecución del acto impugnado pueda ocasionar perjuicios, ni
menos que estos sean de difícil o imposible reparación, con lo que el interesado en
obtener la suspensión tiene la carga de probar adecuadamente qué daños y
perjuicios de reparación imposible o difícil concurren en el caso (TSJ Galicia 28-1-09,
EDJ 64574 ), acreditando su realidad de manera cierta y precisa (TSJ Madrid 12-4-
11, EDJ 80136 ), y vinculando la relevancia del perjuicio a la global situación
patrimonial existente, no a una parte fragmentada de ella (TSJ Aragón 14-7-09, EDJ
250574 ). Lo que se considera se ha producido cuando queda acreditado que los
solicitantes de la suspensión han obtenido respuestas negativas a su solicitud de
concesión de aval y que sus bienes no alcanzaban a cubrir ni un 30% del importe de
la deuda (TS 29-6-12, EDJ 205359 ); o cuando se prueba que la ejecución muy
probablemente causaría tales perjuicios, al incidir en una delicada situación crediticia
de una entidad mercantil muy afectada por las deudas que soporta (TSJ Valladolid
7-12-12, EDJ 296851 ). No obstante, las dificultades económicas no suponen
necesariamente la existencia de tales perjuicios irreparables , pues mantener lo
contrario sería tanto como afirmar que toda exigencia de deudas tributarias
procedentes de actuaciones de comprobación e investigación, cuya existencia no
estuviera prevista por el reclamante, y por ello tampoco previsto el activo circulante
necesario para hacer frente a su pago de forma inmediata, llevaría consigo la
existencia de perjuicios de difícil reparación, que pueden también evitarse
solicitando el aplazamiento/fraccionamiento de la deuda previsto en nuestro
ordenamiento jurídico (TSJ Murcia 18-11-13, EDJ 237065 ). En todo caso, tal
posibilidad se sitúa alrededor de un concepto jurídico indeterminado -la difícil o
imposible reparación del perjuicio- cuyos parámetros esenciales deben ser puestos
de manifiesto por el interesado y valorados por el órgano administrativo de
referencia (AN 28-5-08, EDJ 100914 ; TSJ Galicia 26-11-08, EDJ 316034 ),
teniendo presente que, como cualquier excepción, ha de interpretarse de forma
restrictiva por imperativo de CC art.4.2 (TSJ Cantabria 20-12-13, EDJ 264870 ).
2) La solicitud de suspensión de un acto administrativo -ordinariamente, tributario-
sin garantías, como medida cautelar, así como la obtención de una sentencia
contencioso-administrativa o resolución económico-administrativa en tal sentido,
resulta superfluo e inútil cuando ha sido declarado el concurso de acreedores del
solicitante.
La declaración de concurso lleva aparejada por ley el no poder iniciarse ni seguirse
acciones ejecutivas o apremios contra el patrimonio del deudor, lo cual hace
innecesario por superfluo e inútil la medida cautelar solicitada. Si la finalidad legítima

del recurso contencioso-administrativo, de recaer una sentencia favorable a los
intereses de la parte recurrente, sería la obtención de la suspensión solicitada sin
necesidad de garantizar la deuda, y se comprueba que mientras permanezca en
situación concursal los daños y perjuicios que podrían alegarse son infundados,
puesto que la posición económica del actor está salvaguardada en dicha situación en
la medida en que se establece la imposibilidad de ejecutar el patrimonio del
concursado, ni seguirse apremios administrativos o tributarios contra él. Adoptar la
suspensión sin garantía solicitada en situación de concurso resulta inútil, y una
sentencia o resolución favorable a sus intereses superflua. Además, en la situación
de concurso, corresponde a la jurisdicción del juez de lo mercantil que lo conozca
decidir sobre las ejecuciones que pudieran dirigirse frente a los bienes y derechos,
como sobre las medidas cautelares que hayan de adoptarse -LCon art.8.3º y 4º ,
55 ; LGT art.164.2 - (TS 15-1-15, EDJ 2121 ).
1972 3) En supuestos de cambio de domicilio de contribuyentes (pasando de régimen

fiscal foral a común o viceversa, los daños invocables se circunscriben a una
afectación de la esfera jurídica de los demandantes, por cuanto quedarían sujetos al
régimen fiscal de Derecho común o foral, no pudiendo considerarse daños
propiamente, puesto que el sometimiento al régimen común o foral no comporta en
principio ningún daño efectivo (AN 26-11-09, Rec 5781/09).
4) No ha lugar a la suspensión de requerimientos de información efectuados por la
inspección de Hacienda respecto de entidades o personas físicas, porque no se
produce una situación de situación de daño irreversible por dar la información
requerida mientras se tramitan los autos principales, pues una eventual sentencia
estimatoria haría devolver la información suministrada, habida cuenta además del
deber de confidencialidad de los funcionarios públicos actuantes, sin que la remisión
de la información produzca una situación irreversible respecto del deber de
confidencialidad y secreto profesional de la recurrente (a la que se ha requerido). Ha
de tenerse en cuenta asimismo que el requerimiento es un acto legalmente
respaldado por LGT art.93 , dictado por autoridad competente, con clara
apariencia de legalidad la tiene, sin perjuicio del examen del fondo que excede de la
pieza de medidas cautelares (TS 13-1-11, EDJ 5209 ).
5) Las declaraciones de responsabilidad tributaria dictadas al amparo de lo
previsto en LGT art.42.1.a , en cuyo alcance se incluyan sanciones, no tienen
naturaleza sancionadora, resultando la posición jurídica del responsable tributario
distinta a la del sujeto infractor, por lo que no procede la suspensión automática de
la gestión recaudatoria de la deuda tributaria incluida en el alcance de la declaración
de responsabilidad (LGT art.212.3.a ), por la mera interposición en tiempo y forma
de un recurso o reclamación formulado por el responsable frente al citado acuerdo
declarativo. Consecuentemente, si, deducido recurso o reclamación, se solicitase la
suspensión de la ejecución del acuerdo de declaración de responsabilidad sin
aportación de garantías , para la admisión a trámite de la solicitud de suspensión
será requisito necesario o que exista un error de hecho o que se aleguen y
justifiquen al menos los indicios de que la ejecución del acto impugnado ocasionaría
perjuicios de imposible o difícil reparación, adjuntando los documentos y medios de
prueba que así lo acrediten. Si no se alegan y justifican en la misma solicitud de
suspensión al menos indicios de tales perjuicios, procederá declarar inadmisible la
solicitud formulada, a tenor de lo establecido en RD 520/2005 art.46.4 , siendo
además este un defecto u omisión no subsanable de conformidad con la
jurisprudencia del Tribunal Supremo (TS 19-5-11, EDJ 114069 ; 18-7-11, EDJ
155445 ). Y todo ello sin perjuicio de la suspensión automática y sin garantía de
las cantidades incluidas en el alcance correspondientes a sanciones (TEAC 3-9-12
-alzada en unificación de criterio-).
1974 Sanciones
Las sanciones no son ejecutivas hasta agotar la vía administrativa (nº
1703 , nº 2027 y nº 11757 ).
1976 Suspensión por ministerio de la Ley

Los supuestos de suspensión por ministerio de la ley pueden enunciarse:
• Presentación de solicitud de tasación pericial contradictoria en
comprobación de valores (LGT art.135.1.3 ).
• En apremio, error material, aritmético o de hecho en la determinación
de la deuda -demostrado- en perjuicio del interesado o acreditación de
haber sido aquella ingresada, condonada, compensada, aplazada o
suspendida o de haber prescrito la acción ejecutiva (LGT art.165.2 ).
• También en apremio, interposición de tercería -nº 1813 y nº 9655
s. - (LGT art.165.3 ).
Precisiones
1) La Administración tributaria no puede proceder a la enajenación de los bienes y

derechos embargados en el curso del procedimiento de apremio hasta que el acto de
liquidación de la deuda tributaria ejecutada es firme, salvo en los supuestos de
fuerza mayor, bienes perecederos, bienes en los que exista un riesgo de pérdida
inminente de valor o cuando el obligado tributario solicite de forma expresa su
enajenación (LGT art.172.3 ).
La regla contenida en este precepto presenta algunas dificultades de interpretación:
• La firmeza a la que se refiere puede considerarse que sea en vía administrativa o
en la judicial. En principio parece ser esta última, aunque dado que se trata de una
regla restrictiva de un principio general del Derecho Administrativo -el de
ejecutividad y elasticidad del acto administrativo no sancionador-, podría
interpretarse en sentido contrario.
• La limitación a la enajenación se refiere a los bienes embargados. En ningún caso
se puede extender a la ejecución de avales, fianzas, seguros de caución o garantías
semejantes. Y tampoco a la de derechos reales de garantía constituidos sobre el bien
de referencia -aunque en cuanto a estos, la cuestión puede resultar menos clara,
habida cuenta de las similitudes entre la ejecución de un embargo y la de uno de
estos derechos reales sobre cosa ajena-.
2) En el procedimiento de recaudación ejecutiva de cuotas de las Seguridad Social,
la interposición de recurso de alzada contra la providencia de apremio suspende
esta, sin garantía (RDLeg 8/2015 art.38.3 ; RD 1415/2004 art.86.2 ). La
impugnación de otros actos sigue la regla expuesta en nº 1934 .
3) Es también supuesto de suspensión por disposición legal el previsto en LGT
art.62.8 . Conforme a este, el ingreso de la deuda de un obligado tributario se
suspende total o parcialmente, sin aportación de garantías, cuando se compruebe
que por la misma operación se ha satisfecho a la misma u otra Administración una
deuda tributaria o se ha soportado la repercusión de otro impuesto, siempre que el
pago realizado o la repercusión soportada fuera incompatible con la deuda exigida y,
además, en este último caso, el sujeto pasivo no tenga derecho a la completa
deducción del importe soportado indebidamente. El procedimiento para la extinción
de las deudas tributarias referidas y, en los casos en que se hallen implicadas dos
Administraciones tributarias, los mecanismos de compensación entre estas, se
regulan en RD 939/2005 art.42 .
Esta regla se refiere fundamental -no exclusivamente- a supuestos de colisión entre
IVA-ITP.
4) Supuesto distinto de los anteriores es la suspensión de los efectos de un acto
administrativo o de una clase de ellos por ordenarlo expresamente una ley. En este
caso estamos ante una suerte de expropiación virtual del contenido de un acto
administrativo, en caso de que sea favorable.
5) Los actos o acuerdos de fijación del valor de mercado en operaciones realizadas
entre empresas vinculadas no pueden ejecutarse hasta que alcancen firmeza judicial;
es decir, hasta que venza el plazo de recurso jurisdiccional contra la resolución

económico-administrativa confirmatoria, sin interponerlo; o hasta que se dicte
sentencia firme que finalice el proceso contencioso-administrativo (RD 635/2015
art.19 ).
1978 Aplazamiento
(LGT art.65 y 82 ; RD 939/2005art.44 a 48 y 49 a 54 )
Las deudas tributarias que se encuentran en período voluntario o

ejecutivo pueden aplazarse o fraccionarse, en los términos que se fijan
reglamentariamente, y previa solicitud del obligado tributario, cuando su
situación económico-financiera le impida, de forma transitoria, efectuar el
pago en los plazos establecidos.
No pueden ser objeto de aplazamiento o fraccionamiento:
- las deudas tributarias cuya exacción se realiza por medio de efectos
timbrados;
- las correspondientes a obligaciones tributarias que deben cumplir el
retenedor o el obligado a realizar ingresos a cuenta -desde 1-1-2017, sin
excepción; hasta entonces, salvo en los casos y condiciones previstos en
la normativa tributaria (LGT art.82.2.b ; RD 939/2005 art.45.3 )-;
- en caso de concurso del obligado tributario, las deudas tributarias que,
de acuerdo con la legislación concursal, tengan la consideración de
créditos contra la masa (L 7/2012 );
- las resultantes de la ejecución de decisiones de recuperación de ayudas
de Estado;
- las resultantes de la ejecución de resoluciones firmes total o
parcialmente desestimatorias dictadas en recursos o reclamaciones
económico-administrativas o en recursos contencioso-administrativos
que previamente hayan sido objeto de suspensión a lo largo del trámite
de dichos recursos -con efecto 1-1-2017 (RDL 3/2016 art.6 y
disp.trans. única)-;
- las derivadas de tributos que deban ser legalmente repercutidos, salvo
que se justifique que las cuotas repercutidas no han sido efectivamente
pagadas -con efecto 1-1-2017 (RDL 3/2016 art.6 y disp.trans. única)
-;
- las correspondientes a obligaciones tributarias que deba cumplir el
obligado a realizar pagos fraccionados del impuesto sobre sociedades
-con efecto 1-1-2017 (RDL 3/2016 art.6 y disp.trans. única)-.
Estas peticiones han de ser inadmitidas. También lo serán las referidas a
obligaciones sometidas a régimen de autoliquidación, sin previa o
simultánea presentación de esta; y las relativas a deudas u obligaciones
autoliquidadas, cuando la autoliquidación se haya presentado con
posterioridad al inicio de un procedimiento inspector que haya sido
suspendido (LGT art.150.3.a ), siempre que la solicitud se refiera a
conceptos y periodos afectados por la suspensión y que se hayan
remitido a la jurisdicción competente o al Ministerio Fiscal (RD 939/2005
art.47 ).
Las deudas aplazadas o fraccionadas deben garantizarse en los términos

siguientes:
• Se exige, como regla, aval solidario de entidad de crédito o sociedad de
garantía recíproca o certificado de seguro de caución. En tal caso, el
interés de demora exigible es el interés legal que corresponde hasta la
fecha de su ingreso.
• Si se justifica la imposibilidad de obtener dicho aval o certificado o que
su aportación compromete gravemente la viabilidad de la actividad
económica, puede admitirse hipoteca , prenda, fianza personal y solidaria
u otra garantía suficiente, en la forma que se determine
reglamentariamente. En estos supuestos, se devenga el interés de
demora.
• Asimismo, y en tal forma, el obligado tributario puede solicitar de la
Administración que adopte medidas cautelares en sustitución de las
garantías indicadas (que en este supuesto no cesarán a los 6 meses, al no
ser de aplicación LGT art.81.6 ).
1980 • Puede dispensarse total o parcialmente al obligado tributario de la

constitución de garantía en los casos siguientes:
- cuando las deudas tributarias son de cuantía inferior a la que se fije en
la normativa tributaria (establecida por el ministro del ramo de Hacienda;
en defecto de uso de esta habilitación, hasta 6.000 euros, acumulando
para calcular dicha cuantía en el momento de la solicitud tanto las deudas
a que se refiere la propia petición como cualquier otra del mismo deudor
para las que se haya solicitado y no resuelto el aplazamiento o
fraccionamiento, así como el importe de los vencimientos pendientes de
ingreso de las deudas aplazadas o fraccionadas, salvo que estén
debidamente garantizadas -RD 1065/2007 disp.adic.2ª -); esta
excepción puede limitarse a solicitudes formuladas en determinadas fases
del procedimiento de recaudación;
- cuando el obligado al pago carece de bienes suficientes para garantizar
la deuda y la ejecución de su patrimonio puede afectar sustancialmente al
mantenimiento de la capacidad productiva y del nivel de empleo de la
actividad económica respectiva, o puede producir graves quebrantos para
los intereses de la Hacienda pública, en la forma prevista
reglamentariamente;
- en los demás casos que establezca la normativa tributaria.
La presentación de una solicitud de aplazamiento o fraccionamiento en
período voluntario impedirá el inicio del ejecutivo, pero no el devengo del
interés de demora . Las solicitudes en período ejecutivo pueden
presentarse hasta el momento en que se notifique al obligado el acuerdo
de enajenación de los bienes embargados.
La Administración tributaria puede iniciar o, en su caso, continuar el
procedimiento de apremio durante la tramitación del aplazamiento o
fraccionamiento. No obstante, deben suspenderse las actuaciones de
enajenación de los bienes embargados hasta la notificación de la
resolución denegatoria del aplazamiento o fraccionamiento.
En caso de falta de atención del pago una vez vencido el aplazamiento,

el órgano competente iniciará o continuará el procedimiento de apremio,
exigiendo el principal de la deuda y los intereses devengados, con recargo
del periodo ejecutivo, calculado sobre la suma de ambos conceptos. De
no ingresarse en los plazos concedidos al efecto (LGT art.62.5 ), se
ejecutará la garantía. No obstante, la Administración tributaria puede
optar previamente a su ejecución, por embargar y enajenar otros bienes o
derechos, en caso de que aquella no sea proporcionada o cuando el
obligado lo solicite, quedando sin efecto la misma en la parte asegurada
por los embargos (LGT art.168 ).
1982
Precisiones
1) El umbral para dispensa de garantías respecto de deudas de cuantía reducida,

ha sido establecido actualmente en 30.000 euros (OM HAP/2178/2015 ). Resulta
de aplicación también a las deudas no tributarias de Derecho público gestionadas
por la AEAT y por los órganos y organismos de la Hacienda pública estatal, con
excepción de las resultantes del Código Aduanero Comunitario salvo las de su
art.220.
También se establece en 30.000 euros respecto de solicitudes de aplazamiento y
fraccionamiento de pago en tributos cedidos a las comunidades cuando
corresponda a estas, por delegación del Estado, su recaudación; tanto en periodo
voluntario como ejecutivo, sin perjuicio del mantenimiento, en este caso, de las
trabas existentes sobre bienes y derechos del deudor en el momento de la solicitud
(OM HAP/347/2016 ).
En ambos casos, para fijar la cuantía se acumulan las deudas a las que se refiera la
solicitud y cuantas otras del mismo deudor se hallen pendientes de solicitud no
resuelta de aplazamiento y/o fraccionamiento, así como el importe de los plazos
pendientes aplazados o fraccionados, salvo que estén debidamente garantizados.
2) La resolución favorable a la solicitud de aplazamiento y fraccionamiento de
deudas tributarias con ofrecimiento de hipoteca unilateral (LH art.141 ) y el
requerimiento subsiguiente al deudor para su constitución, suponen una aceptación
implícita de esta garantía, por lo que la aceptación expresa por el órgano
competente para que se haga constar esta circunstancia en el Registro mediante
nota marginal es un acto debido como consecuencia de la doctrina de los actos
propios (TS 16-7-15, EDJ 130369 unificación de doctrina ).
3) En caso de denegación del aplazamiento por dificultades de carácter estructural
y falta de capacidad para generar recursos, es motivación suficiente la expresión de
estas circunstancias y, a través de ella, se hace uso de la potestad discrecional
conferida por el ordenamiento jurídico, evaluando la falta de liquidez y la capacidad
para generar recursos del solicitante y estableciendo que su falta de liquidez no es
transitoria (AN 2-11-09, Rec 7/09).
4) En situación de concurso de acreedores , los créditos tributarios contra la masa
han de pagarse a su vencimiento, sin postergación posible (L 22/2003 art.84.3 ).
Todo crédito tributario vence al finalizar el periodo voluntario, iniciándose el
ejecutivo en caso de falta de pago. En caso de solicitarse su aplazamiento o
fraccionamiento , con la sola presentación de la solicitud antes del fin del primero,
se impide el inicio del periodo ejecutivo (LGT art.65 ). Si se deniega la petición, se
ha de conceder un nuevo periodo voluntario de pago (RD 939/2005 art.52.4.a ),
alterando el vencimiento del crédito, que puede resultar postergado en el orden de
pago respecto de otros de vencimiento inicial posterior. Por ello, con la interdicción
de la posibilidad de aplazar o fraccionar los créditos tributarios contra la masa, y la
consiguiente inadmisión de estas solicitudes, derivada de la L 7/2012 , se elimina
una hipotética posposición de su vencimiento.
5) Expirado el plazo para el ingreso en periodo voluntario de la deuda tributaria y
solicitado su aplazamiento -o, en su caso, fraccionamiento- antes de que sea
notificada la providencia que abre la vía de apremio, el recargo exigible por la

Administración tributaria no es el «ejecutivo» del 5%, puesto que no se da la
satisfacción total de la deuda tributaria -condición prevista en LGT art.28.2 -, ya
que, a estos efectos, el aplazamiento/fraccionamiento del pago no se asimila al pago
propiamente dicho, lo cual no implica, necesariamente, que el recargo exigible sea el
de «apremio ordinario» del 20% (TS 27-3-19, EDJ 544367 ).
1984 Fraccionamiento
Hay que diferenciar los supuestos siguientes:
a) Concedidos con dispensa total de garantías o con estas constituidas
sobre el conjunto de las fracciones:
1. Si la fracción incumplida comprende deudas en período ejecutivo en
el momento de presentarse la solicitud:
• Para la totalidad de las deudas incluidas en el acuerdo de
fraccionamiento que se encontrasen en período ejecutivo en el momento
de presentarse la solicitud se continuará el procedimiento de apremio.
• Para la totalidad de las deudas incluidas en el acuerdo de
fraccionamiento que se encontrasen en período voluntario en el
momento de la solicitud, se iniciará el período ejecutivo al día siguiente
del vencimiento de la fracción incumplida, debiendo iniciarse el
procedimiento de apremio. Se exigirán los intereses de demora
devengados a partir del día siguiente al del vencimiento del plazo de
ingreso en período voluntario hasta la fecha del vencimiento de pago de
la fracción incumplida.
2. Si la fracción incumplida incluye deudas en período voluntario al
tiempo de la solicitud, se iniciará respecto de dicha fracción no atendida
el procedimiento de apremio. Se exigirá el importe de dicha fracción, los
vencimiento del plazo de ingreso en período voluntario hasta la fecha del
vencimiento del plazo concedido y el recargo del período ejecutivo sobre
la suma de ambos conceptos. De no producirse el ingreso de las
cantidades exigidas, se considerarán vencidas el resto de las fracciones
pendientes, debiendo iniciarse el procedimiento de apremio respecto de
todas las deudas. Se exigirán los intereses de demora devengados a partir
del día siguiente al del vencimiento del plazo de ingreso en período
voluntario hasta la fecha del vencimiento de pago de la fracción
incumplida.
b) Concedidos con garantías constituidas sobre el conjunto de las
fracciones. Transcurridos los plazos indicados en nº 1798 , sin ingreso,
se procederá como en el caso de aplazamiento: ejecución de garantía
salvo que se opte por embargar otros activos (de acuerdo con y en los
supuestos del LGT art.168 ).
1986 c) Concedidos con garantías de carácter parcial e independiente para

una o varias fracciones.
1. Si la fracción incumplida incluye deudas en período ejecutivo en el
momento de presentarse la solicitud, se producirá el vencimiento de la
totalidad de las fracciones a las que extienda sus efectos la garantía
parcial e independiente. Si la garantía parcial extiende sus efectos a

fracciones que incluyan deudas en período ejecutivo y en período
voluntario en el momento de solicitarse el fraccionamiento, se deberá
continuar el procedimiento de apremio respecto de las primeras.
Respecto de las segundas deberá iniciarse el apremio y se exigirán los
vencimiento del plazo de ingreso en período voluntario hasta la fecha del
vencimiento de pago de la fracción incumplida. Transcurridos los plazos
señalados en nº 1798 , sin ingreso, se ejecutará la garantía parcial,
permaneciendo efectivo el acuerdo de fraccionamiento respecto de las
fracciones a las que no alcance la garantía que se ejecuta.
2. Si la fracción incumplida incluye deudas en período voluntario en el
momento de la solicitud, las consecuencias en relación con la fracción
incumplida y con el resto de las fracciones pendientes a las que extienda
sus efectos la garantía parcial e independiente serán las establecidas en el
apartado a.2, procediéndose a ejecutar la garantía parcial e independiente
una vez vencidos los plazos del nº 1798 , sin ingreso, en iguales
términos que en apartado 1 anterior.
d) La ejecución de las garantías se realizará por el procedimiento
regulado en RD 939/2005 art.74 , aplicándose el importe líquido
obtenido al pago de la deuda pendiente, incluidas costas, recargos e
intereses de demora. La parte sobrante será puesta a disposición del
garante o de quien corresponda.
e) No se considera exigible la fijación de un tipo máximo para los
intereses de demora a efectos hipotecarios en las hipotecas constituidas
a favor de la AEAT en garantía de la suspensión, fraccionamiento o
aplazamientos de deudas tributarias, porque (DGRN Resol 26-10-16 ):
- está determinado por ley el tipo de interés moratorio que en cada
período se puede imponer al sujeto pasivo incumplidor (objetivamente
referenciado al interés legal del dinero); y
- la Administración no goza de la facultad de fijar un tipo concreto
máximo que, en un momento determinado de la vida de la hipoteca,
pudiera ser inferior al legalmente aplicable, porque ello supondría dejar
sin garantía una parte de esa obligación accesoria de intereses moratorios
en contra de la legalidad tributaria vigente.
1988
Precisiones
1) En los supuestos de aplazamiento o de fraccionamiento con dispensa parcial de

garantía o de insuficiencia sobrevenida de las garantías en su día formalizadas, no
será necesario esperar a su ejecución para proseguir las actuaciones del
procedimiento de apremio. En el caso de insuficiencia sobrevenida deberá quedar
motivada en el expediente la continuación del procedimiento de apremio como
consecuencia de aquella.
2) El RD 939/2005 es norma supletoria en los supuestos regidos por la
legislación comunitaria.
3) Los requisitos de la garantía en forma de seguro de caución para aplazamientos y
fraccionamientos se recogen en la OM EHA/4078/2005 art.3 . Son iguales que los
expuestos en nº 1954 , en sede de impugnación en vía administrativa.
4) Han de tenerse en cuenta las siguientes reglas en esta materia (LGT art.188 ):
• Puede aplazarse y fraccionarse el pago del importe correspondiente a la reducción
de las sanciones -50% en caso de actas con acuerdo; 30%, en el de conformidad-
cuando el derecho a la reducción se pierda por interposición de recurso
contencioso-administrativo contra la regularización o sanción.
• A su vez, la reducción del 25% del importe de la sanción que deba ingresarse por
comisión de cualquier infracción tributaria, una vez practicada en su caso la
reducción del 30% por conformidad, en los casos de ingreso en periodo voluntario y
cumulativamente de ausencia de recurso, procede también en caso de pago de la
sanción en los plazos fijados en acuerdo de aplazamiento-fraccionamiento.
5) Ha de diferenciarse claramente entre el ofrecimiento de garantía que ha de
acompañarse a la solicitud de aplazamiento y la constitución o formalización de la
misma, que ha de efectuarse después de notificada la concesión del aplazamiento
pedido. De este modo, la garantía meramente ofrecida no es ejecutable, y por ello es
improcedente requerir de pago al que aparece en el ofrecimiento como futuro
avalista, en caso de que no se haya constituido efectivamente el aval (TEAC 10-10-
06 ).
6) Presentada una declaración liquidación sin ingreso y acompañada de solicitud de
aplazamiento-fraccionamiento, no procede girar el recargo de apremio hasta la
resolución de la petición (TS 25-10-06, EDJ 311760 ).
7) Atendida la compatibilidad y diferente naturaleza de la suspensión de la
ejecución de una liquidación (medida cautelar ) y su aplazamiento-fraccionamiento
(modo de pago ), aunque una deuda esté suspendida puede ser objeto de
fraccionamiento, y el órgano competente deber resolver motivadamente la solicitud
relativa al aplazamiento-fraccionamiento de una liquidación en suspenso (TEAC 28-
3-07 ). Por su parte, el Tribunal Supremo ha considerado incompatibles ambas
peticiones, al menos en caso de que sean simultáneas (TS 13-2-07, EDJ 10537 ).
Sin embargo se ha declarado nula la regla reglamentaria derivada del RD
1071/2017 conforme a la que, en caso de presentación simultánea de solicitudes
de suspensión con ocasión de un procedimiento de revisión del acto de que se trate
y de aplazamiento o fraccionamiento de su pago, se tenía que tramitar la primera y
se archivaba la segunda (RD 939/2005 art.46.8 nulo por TS 12-6-19, EDJ
618555 ).
1990 8) No puede suspenderse la denegación de solicitudes de

aplazamiento/fraccionamiento de pago de deuda tributaria (TS 10-10-11, EDJ
241013 ; 15-1-15, EDJ 2121 ; en contra: TS 27-6-12, EDJ 149736 ; 18-12-
12, EDJ 294565 ; 19-2-16, EDJ 9686 ).
9) Es posible presentar mediante colaboración social -por tercero (nº 3185 )-
solicitudes telemáticas de aplazamiento-fraccionamiento (y compensación) de
deudas resultantes de declaraciones cuya presentación electrónica sea obligatoria.
10) No es posible aplicar lo establecido en la Ley concursal , que regula la
posibilidad de instar la resolución de negocios jurídicos contractuales ante el juez del
concurso, por causa de incumplimiento (L 22/2003 art.62.1 ), para acordar la
resolución del fraccionamiento o aplazamiento de pago otorgado por la
Administración tributaria al concursado, pues la competencia del juez del concurso
viene referida a las acciones de naturaleza civil (L 22/2003art.8.1 y 50.4 ), por lo
que tratándose de un acuerdo de carácter administrativo, difícilmente puede
considerarse competencia del concurso decidir sobre la resolución del mismo. Si
existiera controversia en la resolución, sería la jurisdicción contenciosa quien debiera
pronunciarse sobre la misma (JM Zaragoza núm 1 8-10-07).
11) Se habilita al ministro del ramo de Hacienda (nº 280 ) para establecer
condiciones y requisitos para la aceptación de otras garantías distintas del aval o
certificado de seguro de caución en los aplazamientos o fraccionamientos del pago
de deudas tributarias. En particular, puede establecer la cuantía máxima por la que
cabe aceptar como garantía de la fianza personal y solidaria de LGT art.82.1 ). En
tanto no la establezca, cabe por importe no superior a 3.000 euros, acumulando a
efecto de determinar esta cuantía en el momento de la solicitud tanto las deudas a
que se refiere como cualquier otra del mismo deudor para las que se haya solicitado
y no resuelto el aplazamiento o fraccionamiento, así como el importe de los

vencimientos pendientes de ingreso de las deudas aplazadas o fraccionadas, salvo
que estén debidamente garantizadas (RD 1804/2008 disp.final 4ª ).
12) El régimen de aplazamiento y fraccionamiento es también aplicable a los
créditos de titularidad de otros Estados o entidades internacionales o
supranacionales respecto de los cuales se haya recibido por la Administración
tributaria española una petición de cobro en el marco de la asistencia mutua (nº
861 ), salvo que la normativa reguladora de esta disponga otra cosa (LGT
art.65.6 ).
13) Las deudas tributarias reconocidas y liquidadas por medio de la declaración
tributaria especial regulada en el RDL 12/2012 disp.adic.1ª (nº 10010 s. ) no
son susceptibles de aplazamiento ni fraccionamiento.
1992 14) El régimen de aplazamiento-fraccionamiento presenta ciertas especialidades en

los supuestos de créditos a cargo de persona física o jurídica que haya presentado
solicitud de acuerdo extrajudicial de pagos (LCon art.231 s. y disp.adic.7ª ).
Concretamente:
• El acuerdo de resolución del aplazamiento o fraccionamiento solo puede dictarse
cuando el acuerdo extrajudicial de pagos haya sido formalizado. No obstante, es
posible resolver antes de la concurrencia de tal circunstancia si transcurren 3 meses
desde la presentación de la solicitud sin que se haya publicado en el BOE la
existencia de tal acuerdo o se declare el concurso.
• Salvo que razones de cuantía discrecionalmente apreciadas por la Administración
determinen lo contrario, el citado acuerdo ha de tener como referencia temporal
máxima la contemplada en el acuerdo extrajudicial de pagos, si bien la periodicidad
de los plazos puede ser diferente.
• Los aplazamientos y fraccionamientos de pago en su día concedidos y vigentes a la
fecha de presentación de la solicitud de aplazamiento o fraccionamiento aquí
considerada continúan surtiendo plenos efectos, sin perjuicio de las peticiones de
modificación en sus condiciones que puedan presentarse, en cuyo caso las deudas a
que las mismas se refiriesen se incorporarán a la citada solicitud. En todo caso, han
de incorporarse a la solicitud de aplazamiento o fraccionamiento las deudas que a la
fecha de presentación de la misma estuvieran incluidas en solicitudes pendientes de
resolución.
15) El procedimiento y requisitos formales de estas solicitudes han de apreciarse
rigurosamente, pues lo contrario se desconocería el mandato legal de ingresos en
ciertas condiciones y plazos (TEAC 13-9-01 ), siendo competencia de los TEAR la
apreciación del cumplimiento de los aspectos reglados de dicho procedimiento
(TEAC 4-3-87). Sin embargo, el incumplimiento de los requisitos formales no
permite rechazar sin más la petición formulada, sino que ha de requerirse al
interesado por plazo de 10 días hábiles para aportación de los documentos precisos,
con advertencia de archivo en otro caso (RD 1684/1990 art.51.7 ; TEAC 24-3-
00 ), lo que supone una manifestación del carácter garantista de la legislación
tributaria, evitando hasta el máximo la vía de apremio (TSJ Castilla-La Mancha 30-9-
98).
16) Los aplazamientos-fraccionamientos con garantía real concedidos desde 1-9-
2002 podrían verse afectados por la regla contenida en la L 22/2003 art.71.3.2º ,
conforme a la cual, declarado el concurso, son rescindibles los actos perjudiciales
para la masa activa (aunque no sean fraudulentos) realizados por el deudor dentro de
los 2 años anteriores a la fecha de la declaración, presumiéndose el perjuicio salvo
prueba en contra, en los casos de constitución de garantías reales a favor de
obligaciones preexistentes. Sin embargo, se excluyen de la rescisión las garantías
constituidas en aseguramiento de créditos de Derecho público (L 22/2003
art.71.5 ).
17) Estas figuras se prevén con carácter general para toda cantidad adeudada con
garantía a la Hacienda pública estatal, salvo para cantidades reducidas y salvo que el
deudor carezca de bienes y la ejecución de su patrimonio afecte sustancialmente a
su capacidad productiva y nivel de empleo, a menos que genere grave quebranto
para los intereses de la Hacienda estatal (L 47/2003 art.13 ).
18) En el ámbito de la Seguridad Social, se regula en RDLeg 8/2015 art.23 .
19) Se formulan reglas específicas sobre aplazamiento y fraccionamiento de las

deudas tributarias de las sociedades de responsabilidad limitada que se constituyan
dentro del tipo nueva empresa (RDLeg 1/2010 disp.adic.6ª ).
B. Suspensión en vía judicial

(LJCAart.129 a 136 )
1995 En general, en lo que se refiere a la suspensión en vía judicial, rige, con las
salvedades precisas, el mismo régimen expuesto para actos comunes y
tributarios.
Su estudio se efectúa con detalle en el capítulo relativo a la jurisdicción
contencioso-administrativa (nº 11690 ). A pesar de ello, conviene
resaltar aquí que la eventual suspensión del curso de los autos, adoptada
por el órgano judicial que conozca de un recurso contencioso-
administrativo contra un acto suspendido, no afecta al mantenimiento de
esta suspensión de ejecutividad (L 52/1997 art.12 y disp.adic.4ª ; RD
997/2003 art.38 ).
Asimismo, hay que indicar que, una vez acordada la suspensión en sede
judicial (o ratificada la administrativa), se mantiene hasta la resolución del
proceso en instancia.
En caso de interposición de recurso de apelación o preparación e
interposición de recurso de casación contra una sentencia desestimatoria
del recurso contencioso-administrativo, la situación de inejecución del
acto combatido se ha de prolongar, en la medida en que por parte del
representante procesal del órgano administrativo autor del acto no se
solicite y conceda la ejecución provisional de la sentencia de instancia, sin
necesidad de prestación de caución por parte de la Administración
solicitante vencedora en el proceso de instancia (nº 1911 ).
La valoración de aspectos fácticos efectuada por el órgano judicial de
instancia en la pieza o incidente de suspensión no es revisable en
casación (TS 31-1-94, EDJ 697 ; 7-11-96, EDJ 8384 ; 3-3-00, EDJ
1595 ).
Precisiones
Un estudio detallado sobre la suspensión de la ejecución de los actos administrativos

como medida cautelar en el proceso contencioso-administrativo puede consultarse
en nº 5660 s. Memento Procesal Contencioso-Administrativo 2019.
C. Suspensión en vía de recurso de amparo

(LOTCart.56 a 58 ; LO 6/2007 )
2000 El régimen de suspensión en sede de amparo es, en sus aspectos

esenciales, el siguiente:
• La interposición del recurso de amparo no suspenderá los efectos del
acto -o sentencia- impugnado.
• No obstante, en caso de que la ejecución de estos pueda causar

perjuicio que haga perder potencialmente al recurso su finalidad, puede
acordarse la suspensión por la sala o sección, siempre que no se ocasione
perturbación grave de un interés constitucionalmente protegido ni se
afecte gravemente a los derechos fundamentales o libertades de tercero.
• Puede acordarse cualquier medida cautelar que por su naturaleza
pueda aplicarse al recurso de amparo.
• Puede pedirse la suspensión en cualquier tiempo, antes de la sentencia
decisoria o de haberse resuelto el amparo de otro modo. Se tramita
incidente de suspensión con intervención del Ministerio Fiscal y partes,
con audiencia por plazo común de 3 días e informe de la autoridad
responsable de la ejecución, si se considera necesario.
• Cabe condicionar la suspensión, la denegación de la suspensión y el
establecimiento de medidas cautelares a la constitución de garantía,
caución o fianza.
• En supuestos de excepcional urgencia, la adopción de la suspensión y
de las medidas cautelares y provisionales puede efectuarse en la
resolución de admisión a trámite. Tal adopción será impugnable en plazo
de 5 días por el Ministerio Fiscal y demás partes personadas,
resolviéndose el incidente por la sala o sección mediante auto no
recurrible.
• La suspensión o su denegación pueden ser modificadas durante el
curso del juicio de amparo constitucional, de oficio o a instancia de parte,
en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser
conocidas al tiempo de sustanciarse el incidente de suspensión.
• Son competentes para resolver sobre las peticiones de indemnización
de los daños causados como consecuencia de la concesión o denegación
de la suspensión, los jueces o tribunales a cuya disposición se pongan las
fianzas constituidas. Las peticiones de indemnización, que se han de
sustanciar por el trámite de los incidentes, deben presentarse dentro del
plazo de un año, a partir de la publicación de la sentencia del Tribunal
Constitucional.
2002 Doctrina constitucional

Son criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional, respecto de
la suspensión del acto impugnado en amparo, los que se exponen a
continuación (en general compatibles con la reforma de la LOTC art.56
s. ):
a) La interposición del recurso de amparo no afecta a la
ejecutividad/ejecutoriedad de actos administrativos o disposiciones
generales (TCo auto 216/1997).
b) Se trata de una medida cautelar excepcional, transitoria y de
aplicación restrictiva, pues existe un interés general en la ejecutividad de
los actos de los poderes públicos; especialmente, de las resoluciones
judiciales (TCo auto 143/1992; 47/1996 ; 110/1996 ; 110/1998 ).
c) En general, procede la suspensión en caso de que la ejecución haga

perder al amparo su finalidad, sin que se produzca perturbación o
perjuicio grave al interés público por aquella (TCo auto 35/1996 ).
d) Ha de efectuarse ponderación de los intereses en conflicto, teniendo
presente que la suspensión de resoluciones judiciales -en principio- causa
quebranto en la función jurisdiccional, por lo que solo procede suspender
si se acredita la irreparabilidad del daño en el derecho fundamental
afectado en caso de ejecución (TCo auto 338/1996 ; 36/1983 ).
e) No ha de atenderse a la constitucionalidad o inconstitucionalidad del
acto para acordar o denegar su suspensión (TCo auto 349/1996 ).
f) No procede en caso de:
- actos negativos (TCo auto 132/1982 );
- actos de contenido económico, por ser los perjuicios reparables,
aunque el acto sea sancionador (TCo auto 104/1982 ; 315/1990;
1872/1990), salvo que, por el monto o las circunstancias económicas del
obligado al pago, los perjuicios sean calificados como irreparables (TCo
auto 6/1996; auto 379/1997 ; auto 81/2012 ; auto 196/2013 );
- actos ya ejecutados (TCo auto 123/1983 ).
2004 g) Se ha reconocido su procedencia, entre otros, en los siguientes casos

particulares:
- cuando la ejecución lleve a la quiebra a la entidad recurrente y suponga
pérdida de puestos de trabajo (TCo auto 110/1998 );
- en caso de que obligue a la asunción de una carga financiera
insoportable (TCo auto 13/1999 );
- si comporta la enajenación de bienes o derechos (TCo auto
779/1984 ) o la demolición de viviendas o edificaciones, salvo cuando
tal demolición sea meramente parcial o de elementos accesorios (TCo
auto 304/1999 ; auto 317/1999 );
- en caso de sanciones no pecuniarias o de privación de libertad (TCo
auto 441/1989 );
- en determinados supuestos de procedimientos de concurrencia
competitiva -oposiciones-, con el fin de evitar la generación de actos
firmes (TCo auto 149/1989 );
- en supuestos de entrada en domicilio (TCo auto 316/1997 ).
h) Para la suspensión es preciso el concurso de perjuicio irreparable,
cuya prueba es carga del recurrente (TCo auto 255/1996 ;
102/2012 ). Es irreparable el perjuicio si el restablecimiento del derecho
fundamental es tardío e inefectivo o si supone la pérdida irrecuperable de
un bien determinado (TCo auto 20/1992 ; 59/1996 ; 245/1996).
i) Contra el auto decisorio cabe únicamente recurso de súplica (LOTC
art.93.2 ; TCo auto 253/1995 ).
2006
Precisiones
Respecto a la suspensión del acto impugnado dentro del recurso de amparo

constitucional, ver nº 12735 s.
2008 Ausencia de suspensión automática entre la interposición y la admisión del

recurso de amparo
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no contempla el periodo que
media entre la interposición del recurso de amparo y primero, la
resolución sobre su admisión y, después, la resolución sobre la
suspensión; ni resuelve la cuestión de si la eficacia de la sentencia
confirmatoria del acto del Poder ejecutivo recurrido en sede contencioso-
administrativa se encuentra suspendida en dichos periodos.
A partir del silencio legal, el Tribunal Supremo ha considerado que la
suspensión de la ejecución de una sentencia firme basada en la
interposición de un recurso de amparo pendiente de admisión carece de
base normativa y, en todo caso, no constituye una exigencia del derecho
a la tutela judicial efectiva -en su faceta de tutela cautelar- reconocido en
Const art.24 .
Debe rechazarse la tesis de que «se entienda paralizada» la ejecutividad
de la sentencia recaída por el mero hecho de que la parte recurrente haya
presentado ante el Tribunal Constitucional un recurso de amparo -del que
todavía no consta haya sido admitido-.
Precisiones
Tal postura carece de base normativa y, por lo demás, no viene basada en motivo
alguno que no sea la invocación genérica de Const art.24 «y la cita sacada de
contexto de un fragmento de las sentencias constitucionales TCo 76/1992 y
92/2002 , que la recurrente parece interpretar -erróneamente- como
determinantes de que la interposición de cualquier recurso de amparo contra una
decisión judicial paraliza automáticamente la “ejecutividad” de aquella hasta que el
Tribunal Constitucional no decida sobre su suspensión». Todo ello, como es obvio,
sin perjuicio de que la sala -actualmente, sala o sección- que conozca del recurso de
amparo pueda suspender, de oficio o a instancia de parte, la ejecución del acto por
razón del cual se reclama el amparo constitucional -LOTC art.56 - (TS auto 11-7-
07, EDJ 93997 ).
2010 No puede aplicarse en este campo la doctrina relativa a la suspensión de

la ejecución de los actos recurridos en vía contencioso-administrativa,
según la cual la suspensión se entiende preventivamente concedida desde
que se solicita (TS 15-6-09, EDJ 143794 ; 5-7-10, EDJ 145155 ; 27-
12-10, EDJ 309195 ). Efectivamente, la interposición del recurso de
amparo no puede suponer una prolongación de la suspensión de la
ejecución de los actos impugnados acordada en la pieza de medidas
cautelares, dado que estas son accesorias de un recurso contencioso-
administrativo no finalizado, de forma que «estarán en vigor hasta que
recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan
acordado» (LJCA art.132.1 ).
Asimismo, a diferencia de lo que sucede con la suspensión de la ejecución
de los actos impugnados en vía jurisdiccional contencioso-administrativa,
en la ejecución de las sentencias firmes no se trata de hacer prevalecer la
ejecutoriedad de los administrativos frente al derecho a la tutela cautelar
(como parte del derecho a la tutela judicial efectiva), sino de cumplir el
mandato de ejecutar las sentencias firmes (Const art.118 ). Además, si el

demandante de amparo entiende que un acto concreto de ejecución de la
sentencia firme recurrida en amparo puede hacer perder al recurso su
finalidad, puede solicitar del Tribunal Constitucional que acuerde la
suspensión del mismo, antes incluso de resolver sobre la admisión del
recurso (TCo auto 16/2011 ).
Precisiones
1) Todo ello no excluye que, en ciertos supuestos, sea procedente suspender la

ejecución de una sentencia hasta que el Tribunal Constitucional resuelva sobre la
admisión del recurso de amparo y, en su caso, sobre la solicitud de suspensión,
cuando aparezca claramente que la ejecución vaya a frustrar la finalidad del
recurso, vaciando de contenido un hipotético fallo estimatorio sobre el recurso de
amparo. Lo que puede concurrir, cuando el recurso se interponga, por ejemplo,
contra una sentencia firme confirmatoria de una orden de demolición. No, en
general, en relación con actos de contenido mero económico.
2) El criterio expuesto, en cuanto se refiere a resoluciones judiciales, puede ser
extensible a las procedentes de otros órdenes jurisdiccionales diferentes del
contencioso-administrativo, no obstante los necesarios matices.
D. Conexión entre suspensión administrativa y judicial
2015 La conexión entre la suspensión en vía administrativa y judicial puede

resultar problemática en ciertas hipótesis, en las que la elasticidad del
acto se revela importante en relación con la ejecutabilidad del mismo,
cuando está en trance de ser recurrido judicialmente.
2017 Actos no tributarios

(LPAC art.117)
El problema surge con respecto a los actos que agotan la vía

administrativa, susceptibles directamente de recurso jurisdiccional, pues
para los restantes, se prevé expresamente el mantenimiento de la
suspensión mientras se decide judicialmente sobre la misma, siempre que
se solicite en el primer momento procesal posible.
Con respecto a los actos agotadores de la vía administrativa, la
suspensión surte efectos en el seno de la fase en la que se acuerde
(administrativa o judicial). De esta forma, el acto es ejecutivo y ejecutorio
en el lapso que se abre entre la notificación al interesado de la resolución
desestimatoria del recurso administrativo y la decisión judicial firme
decretando la suspensión de la efectividad del acto. Puede llegarse
incluso, a la plena ejecución del acto en dicho intersticio, dejando cerrada
la posibilidad de suspensión judicial, por ser imposible acordar la
suspensión de los actos ya ejecutados.
No obstante, por aplicación de la doctrina constitucional, no debe
ejecutarse el acto mientras esté abierto el plazo de recurso , para evitar
que el pronunciamiento del órgano judicial competente al respecto de la
suspensión quede en una mera declaración formal (TCo 79/1996 ;
199/1998 ). Tampoco cabe la ejecución por otro órgano judicial

distinto, porque esta eventualidad impediría que el tribunal competente
pudiera conceder eficazmente la tutela (TCo 76/1992 ).
Con el fin de evitar tal situación, que podría dejar reducido el proceso
judicial posterior (en caso de estimación del recurso e imposibilidad de
retornar al estadio previo a la ejecución del acto) a una solución
indemnizatoria, hay que tener en cuenta dos reglas (TS 27-12-10, EDJ
309195 ):
1º El órgano administrativo actuante no puede proceder en ningún caso a
la ejecución, entre tanto no se adopte una decisión judicial al respecto,
siempre y cuando concurra el supuesto de la regla siguiente.
2º Ha de vincularse lo anterior a la conducta procesal del interesado,
consistente en la interposición del recurso jurisdiccional , con petición
de apertura de pieza separada o incidente cautelar de suspensión en el
escrito interpositivo y solicitud, como medida cautelar provisionalísima,
de suspender la efectividad del acto recurrido hasta tanto no se resuelva
sobre su suspensión en aquella pieza o incidente.
Esta regla, con ciertos matices, ha sido incorporada a la regulación legal
de la resolución del procedimiento sancionador. Así, cuando la
resolución sea ejecutiva, se puede -parece que tiene carácter potestativo,
aunque debería ser un mandato de obligado cumplimiento, al menos
como norma general y salvo excepciones singularmente justificadas por
muy especiales razones de urgencia o satisfacción del interés público-
suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración
su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la
resolución firme en vía administrativa (LPAC art.90.3 ).
Dicha suspensión cautelar finaliza cuando:
• Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado
haya interpuesto recurso contencioso-administrativo.
• Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-
administrativo:
- no se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la
resolución impugnada;
- el órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada,
en los términos previstos en ella.
2019
Precisiones
1) Bajo la LJCA es posible la suspensión cautelar de la ejecución entre tanto se

decide, por el órgano judicial que conoce del proceso, sobre la suspensión del acto
combatido (LJCA art.129.1 y 130 ).
Aceptada, pues, la admisibilidad de solicitar medidas cautelares provisionalísimas al
interponer el recurso contencioso, resulta razonable que el acto que agota vía
administrativa, no se ejecuten por el órgano administrativo competente hasta que se
interponga el recurso jurisdiccional, por ser este el primer momento procesal en
que el interesado puede actuar lo preciso para evitar la ejecución. Y en tal momento,
si el actor demanda la adopción de cautelas de aquella especie, resulta prudente
mantener la no ejecución hasta que se decida sobre ellas, procediendo a ejecutar,
en otro caso; es decir, si no se ha recabado la adopción de medida provisionalísima
de inejecución. Así se compatibilizan ejecutoriedad y tutela efectiva de derechos e

intereses legítimos, modulando aquella para garantizar esta.
2) No obstante, podría derivarse directamente de la doctrina constitucional la no
ejecutabilidad del acto (mantenida la suspensión mientras está abierto el plazo de
recurso jurisdiccional) una vez que se solicita la suspensión judicial, sin necesidad de
solicitar medidas provisionales cautelarísimas, aunque, a fin de evitar riesgos, es
aconsejable solicitarlas.
2021 Actos tributarios

Con respecto a estos hay que distinguir entre los actos que agotan la vía
administrativa y los que no.
2022 Actos que no agotan la vía administrativa

El problema ha sido tradicionalmente menor, dada la existencia de un
sistema automático de suspensión contra garantía en forma específica
en el caso -mayoritario- de los actos de contenido económico.
En la práctica, ha supuesto una menor elasticidad de los actos de esta
especie. Al estar garantizado el pago de la deuda tributaria en caso de
confirmarse la liquidación impugnada, no cobra tanta relevancia la
inmediata ejecución entre la vía económico-administrativa y la judicial o,
previamente, entre la potestativa de reposición y la económico-
administrativa.
Se ratifica esta circunstancia tras la entrada en vigor de la L 1/1998
(19-3-1998), y posteriormente de la LGT (1-7-2004), según las cuales,
cuando el contribuyente interponga recurso contencioso-administrativo,
la suspensión acordada en vía administrativa se mantiene, siempre que
exista garantía suficiente, hasta que el órgano judicial competente adopte
la decisión que corresponda en relación con dicha suspensión (L 1/1998
art.30.2 ; LGT art.233.6 ; RD 2063/2004 art.29.2 ; RD 1930/1998
art.38 ).
Precisiones
A fin de evitar problemas prácticos, es de todo punto recomendable aportar a la sala

que conozca el recurso judicial, junto con el escrito de inicio del incidente cautelar,
una copia del aval prestado ante la dependencia de recaudación respectiva (o, en su
caso, ante el órgano económico-administrativo), para que en el incidente de medidas
cautelares pueda constatarse la suficiencia, subsistencia y extensión de la garantía
durante la fase judicial del conflicto. Así se evitará, normalmente, que el abogado del
Estado se oponga a la suspensión judicial, a la par que se facilitará la resolución
favorable a la continuación de la suspensión.
2023 Actos que agotan la vía administrativa

Con respecto a estos actos se plantea el mismo problema que con los
actos comunes, atenuado por la suspensión automática contra aval o
garantía específica.
En cualquier caso, no se debe confundir la suspensión judicial con la
previa administrativa, de forma que no existe un derecho indiscriminado a
obtener la suspensión por haber prestado caución adecuada, lo que solo
supone el reconocimiento implícito por la Administración pública de que
la ejecución inmediata puede causar daños de difícil reparación. La

caución no es el título de la suspensión, sino su consecuencia (TS 30-1-
00, EDJ 5349 ).
La suspensión automática en sede económico-administrativa se agota con
el fin de la misma, por lo que, en caso de no solicitar la suspensión en vía
judicial, renace la ejecutividad del acto (TS 3-1-01, EDJ 400 ).
Precisiones
1) Son actos que agotan la vía administrativa aquellos emanados de órganos que
no admiten recurso, y aquellos cuyos destinatarios sean Administraciones públicas
(LJCA art.44 ).
2) En relación con la prescripción de la acción de cobro de la Administración
tributaria en caso de suspensión de la ejecutividad no perfeccionada por falta de
aportación de garantía, ver nº 2278 s. .
2025 Sanciones
Debemos distinguir entre sanciones tributarias y sanciones no tributarias:
a) Sanciones no tributarias . Los actos sancionadores no son ejecutivos ni
ejecutorios (LPAC art.90 ) hasta que no ganan firmeza en vía
administrativa, por lo que no pueden suspenderse en su ejecución hasta
tal momento. La LPAC especifica que la resolución sancionadora será
ejecutiva cuando no quepa recurso ordinario (esto es, alzada o reposición)
en vía administrativa contra ella. No cabe hablar de suspensión de
efectividad de sanciones acordada en fase gubernativa, sino de falta de
efectividad hasta el agotamiento de la misma, momento en el cual surge
dicha fuerza.
Surge la duda de si, a partir de entonces, la sanción podría hacerse
efectiva sin necesidad de decisión judicial sobre la suspensión, dado que
no hay suspensión que mantener (es decir, una decisión concreta sobre la
suspensión de un acto concreto). De ello podría resultar que, en este
campo, no obstante la interposición del recurso contencioso, cabría
ejecutar el acto administrativo hasta tanto su fuerza interna no fuera
detenida por decisión judicial. No obstante:
Es de aplicación la doctrina constitucional conforme a la cual durante el
plazo de interposición del recurso judicial -hasta la interposición-, el acto
sancionador debe mantenerse inejecutado (TCo 78/1996 ;
199/1998 ). Téngase en cuenta a este respecto lo expuesto en el nº
2017 (LPAC art.90.3 , que incorpora relativamente esta doctrina al
texto de la Ley).
Resulta aconsejable la solicitud de medidas cautelares provisionalísimas
en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo,
dado que el acto no está suspendido administrativamente.
En relación a la suspensión judicial de sanciones sin garantía, hay que
tener en cuenta -por extensión- lo indicado para sanciones tributarias.
Precisiones
Ver lo expuesto en nº 1703 y nº 4812 s. en relación con las sanciones en

materia de tráfico , ejecutivas no obstante la interposición de recurso de reposición
potestativo. También en relación con las sanciones en el ámbito del dopaje ,
ejecutivas no obstante la interposición del recurso especial existente en este campo
(que no tiene carácter potestativo). Y respecto de ciertas sanciones en el ámbito
militar, de la Guardia Civil y del Cuerpo Nacional de Policía, ejecutivas
inmediatamente no obstante recurso administrativo.
2027 b) Sanciones tributarias . Hasta el 19-3-1998 (entrada en vigor de la L

1/1998 ), las sanciones tributarias eran inmediatamente ejecutivas y
ejecutorias, dada la existencia de un régimen normativo propio (TS 7-4-
97, EDJ 10445 ). A partir de aquella fecha, la ejecución de las sanciones
queda automáticamente suspendida, sin necesidad de aportar garantía,
por la presentación en tiempo y forma del recurso o reclamación
administrativa que contra aquellas proceda, y sin que puedan ejecutarse
hasta que sean firmes en vía administrativa (L 1/1998 art.35 ; LGT
art.212.3.a ).
De este precepto puede resultar la idea de que las sanciones tributarias
son ejecutivas y ejecutorias como el resto de los actos administrativos, si
bien quedan suspendidas por ministerio de la Ley hasta que se agota la
vía gubernativa. No obstante, es más correcto entender que no son
ejecutivas ni ejecutorias hasta ese momento (por aplicación directa de
LPAC disp.adic.1ª ), de forma que su fuerza no está contenida por un
freno normativo, sino que surge al causar estado en sede administrativa,
por lo que resulta de aplicación lo expuesto para las sanciones no
tributarias.
Precisiones
1) El régimen de L 1/1998 art.35 se aplica retroactivamente (TS 3-12-02, EDJ

58720 ). La misma regla es predicable de LGT art.212 , que reproduce aquel
precepto. En el mismo sentido, se considera que los tribunales deben actuar dentro
del marco de la LJCA art.129 y 133 y valorar, en cada caso, los intereses
privados y públicos en conflicto a la hora de decidir la suspensión y, en caso de
acordarla, valorar si se exige o no caución, rechazando cualquier principio general de
suspensión de sanciones tributarias sin garantía en sede judicial (TS 15-12-11, EDJ
306629 ).
2) La suspensión de sanciones tributarias en vía judicial, sin aportación de garantía,
ha sido admitida por la jurisprudencia en alguna ocasión sobre la base de no hacer de
peor condición al interesado en vía contencioso-administrativa que en sede
administrativa (AN auto 20-4-99; TSJ Cataluña auto 27-3-00, en contra TS 5-10-04,
EDJ 159822 ; TSJ La Rioja auto 19-7-00). Sin embargo, se ha afirmado
tajantemente que la fuerza ejecutiva de la sanción -tributaria en el caso- se activa
desde la firmeza administrativa -desde que se causa estado en vía gubernativa- no
desde la firmeza judicial (TS 7-3-05, EDJ 16358 ); en el mismo sentido, se
considera que los tribunales deben actuar dentro del marco de LJCA art.129
y133 y valorar, en cada caso, los intereses privados y públicos en conflicto a la
hora de decidir la suspensión y, en caso de acordarla, valorar si se exige o no
caución, rechazando cualquier principio de general de suspensión de sanciones
tributarias sin garantía en sede judicial (TS 15-12-11, EDJ 306629 ; 25-1-12, EDJ
24678 ; 17-9-12, EDJ 225207 ; 20-12-12 ; TSJ La Rioja auto 28-11-12, núm
180/12; 6-2-13 núm 300/12).
3) Se ha entendido que la interposición extemporánea de recurso también
suspende la ejecutividad de la sanción (TEAC 27-10-01; AEAT Resol 26-2-04), lo
cual, al menos como formulación absoluta, es más que discutible.
4) Es frecuente que, en la resolución judicial que concede la suspensión contra la

constitución de caución en forma de aval bancario -o la garantía que corresponda-
se fije un plazo para su aportación. Vencido este sin que se haya verificado, queda
sin efecto la medida suspensiva (AN auto 5-12-11).
5) La no suspensión de una sanción no conculca el principio de presunción de
inocencia, pues la realidad social y económica aconseja la adopción de medida
cautelar de suspensión a la vista de la cuantía de la sanción y del estado financiero
del recurrente; pero esa misma realidad aconseja que la eficacia de la suspensión
quede condicionada a la prestación de garantía (AN auto 25-2-13, EDJ 19518 ),
pudiendo el recurrente en cualquier momento del proceso aportar dicha garantía y
solicitar la adopción de la medida cautelar de suspensión (AN 11-3-13, EDJ
27931 ).
6) Sobre la ejecutividad de los actos sancionadores, ver nº 1703 .
E. Reintegro de gastos ocasionados por la suspensión
2030 Es preciso diferenciar dos regímenes: el general y el de los actos de

naturaleza tributaria.
Según el régimen general, ha de acudirse al procedimiento de
responsabilidad patrimonial (nº 6070 s. ), sin perjuicio de que, en caso
de recurso contencioso-administrativo contra el acto cuya suspensión ha
originado el gasto, se plantee la cuestión al órgano judicial, que en
sentencia puede efectuar pronunciamiento al respecto. En la práctica es
frecuente esta declaración, que procesalmente puede encontrar amparo
en la posibilidad de formular ex novo en vía contenciosa pretensiones de
plena jurisdicción de carácter indemnizatorio.
1. Actos de naturaleza tributaria

(LGTart.33 y 34.1.c ; RD 520/2005art.72 a 79 ; RD 136/2000 )
2035 Resultan de aplicación las siguientes reglas:

a) La Administración tributaria debe reembolsar, previa acreditación de su
importe, el coste de las garantías aportadas para suspender la ejecución
de una deuda tributaria, en cuanto esta sea declarada improcedente por
sentencia o resolución administrativa firmes. No hay deber de reembolso
si el aseguramiento no ha sido para suspender el ingreso de deuda (TEAC
9-10-03 , en relación con la suspensión de la declaración de inadmisión
de una solicitud de suspensión).
b) Está la obligado a efectuar dicho reembolso la Administración, entidad
u organismo que haya dictado el acto de liquidación de la deuda cuya
improcedencia se declara.
c) El procedimiento específico previsto al efecto (RD 520/2005art.72 a
79 ) tiene por objeto exclusivo el reembolso de los costes anteriormente
indicados. En relación con otros costes o reembolsos, ha de acudirse al
procedimiento de responsabilidad patrimonial (LRJSP art.32 s. ; LPAC
art.65 , 67 , 81 , 91 y 92 ).
2036
d) El derecho al reembolso en este ámbito procedimental alcanza a las

garantías que, prestadas de conformidad con la normativa vigente, hayan
sido aceptadas para la suspensión de la ejecución de deudas tributarias:
- avales prestados por entidades de crédito y sociedades de garantía
recíproca;
- hipotecas mobiliarias e inmobiliarias;
- prendas, con o sin desplazamiento;
- cualesquiera otras que hayan aceptado la Administración o los
tribunales.
e) El reembolso de los costes de las garantías aportadas para obtener la
suspensión de la ejecución de las deudas tributarias alcanza a los costes
necesarios para su formalización, mantenimiento y cancelación.
f) Cuando la deuda tributaria sea declarada parcialmente improcedente
por sentencia o resolución administrativa y dicha declaración adquiera
firmeza, el reembolso alcanza a la parte correspondiente del coste de las
referidas garantías.
Precisiones
Es carga de la parte interesada solicitar a su instancia el reintegro de los costes

asumidos por el mantenimiento de las garantías, tanto si se confirma como si se
anula la resolución administrativa impugnada, sin que deba hacerse de oficio por la
AEAT (JCA núm 3 25-10-10, Rec 464/08).
2. Determinación del coste de las garantías
2040 El coste de las garantías (a efecto de proceder al reembolso) se determina

de la siguiente forma -añadiendo el interés legal sin necesidad de que el
obligado tributario lo solicite, desde la fecha acreditada en que se hubiera
incurrido en dichos costes hasta la fecha en la que se ordenen el pago
(LGT art.33.2 )-:
• En los avales o fianzas de carácter solidario y certificados de seguro
de caución, se incluyen las cantidades efectivamente satisfechas a la
entidad de crédito o sociedad de garantía recíproca, en concepto de
comisiones y gastos por formalización, mantenimiento y cancelación del
aval, fianza o certificado, devengados hasta la fecha en que se produzca la
devolución de la garantía.
• En las hipotecas y prendas, el coste de las mismas debe incluir las
cantidades satisfechas por los siguientes conceptos:
- gastos derivados de la intervención de fedatario público;
- gastos registrales;
- impuestos derivados directamente de la constitución de la garantía y, en
su caso, de su cancelación;
- gastos derivados de la tasación o valoración de los bienes ofrecidos en
garantía (RD 520/2005 art.40.2 ; RD 391/1996 art.76.5 ).
• En los depósitos en dinero efectivo, constituidos de acuerdo con la

normativa aplicable, se debe abonar el interés legal correspondiente a las
cantidades depositadas hasta la devolución del depósito.
• En todo caso, se abonará el interés legal vigente que se devengue
desde la fecha debidamente acreditada en que se hubiese incurrido en los
costes estudiados hasta la fecha en que se ordene el pago (RD 520/2005
art.74.1.d. ).
• Cuando se hayan aceptado por la Administración tributaria o por los
tribunales garantías distintas de las anteriores, se debe admitir el
reembolso de las mismas, limitado, exclusivamente, a los costes
acreditados en que se haya incurrido de manera directa para su
formalización, mantenimiento y cancelación.
3. Procedimiento
(RD 520/2005art.75 a 79 )
2045 El procedimiento para reembolsar el coste de las garantías es un

procedimiento especial respecto del general de responsabilidad
patrimonial.
2047 Competencia
Es competente para acordar el reembolso del coste de las garantías la
Administración, entidad u organismo que haya dictado el acto que haya
sido declarado improcedente.
Son órganos competentes para la tramitación los órganos de la
Administración, entidad u organismo que determine su norma de
organización específica.
2049 Iniciación
El procedimiento se inicia a instancia del interesado , mediante escrito
que este debe dirigir al órgano competente para su resolución, haciendo
costar las siguientes circunstancias:
- nombre y apellidos o denominación social y número de identificación
fiscal del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente;
- domicilio a efectos de notificaciones;
- hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud;
- lugar y fecha;
- firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio;
- órgano al que se dirige.
A la solicitud se han de acompañar los siguientes datos o documentos:
• Copia de la resolución, administrativa o judicial, por la que se declare
improcedente total o parcialmente el acto administrativo cuya ejecución
se suspendió, con mención de su firmeza.
• Acreditación del importe al que ascendió el coste de las garantías cuyo

reembolso se solicita. En el supuesto de avales, debe aportarse certificado
expedido por la entidad de crédito o sociedad de garantía recíproca
concedente del aval, haciendo constar las cantidades satisfechas a la
misma por la concesión, mantenimiento y cancelación del aval, con
expresión de la cantidad avalada, así como copia del aval presentado. En
relación con el resto de garantías, debe acreditarse el pago efectivo de los
gastos, así como la fecha de constitución del depósito.
• Declaración del medio de reembolso de entre los indicados por la
Administración. En su defecto, transferencia, cheque cruzado o
nominativo o compensación. Si el interesado no ha señalado medio de
pago, el reembolso se efectuará mediante cheque.
2051 Instrucción
El órgano que instruya el procedimiento puede llevar a cabo cuantas
actuaciones resulten necesarias para comprobar la procedencia del
reembolso que se solicita, pudiendo solicitar los informes o actuaciones
que juzgue necesarios.
Si el escrito de solicitud no reúne los datos antes expresados o no
adjunta la documentación precisa, los órganos competentes en la
tramitación han de requerir al interesado para que, en un plazo de 10 días,
subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación
de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición,
archivándose la misma. No obstante, si el interesado solicita que la
Administración declare que se ha producido dicho desistimiento, esta
queda obligada a resolver sobre tal solicitud.
Cuando la aportación de los documentos requeridos presente
dificultades especiales, el plazo anterior puede ser ampliado a petición
del interesado o a iniciativa del órgano instructor.
Finalizadas las actuaciones, el órgano instructor, antes de redactar la
propuesta de resolución, debe dar audiencia al interesado para que
pueda alegar lo que considere conveniente a su derecho. Puede, sin
embargo, prescindirse del trámite de audiencia cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
2053 Resolución
El órgano competente debe dictar resolución y notificarla en un plazo
máximo de 6 meses, a contar desde la fecha en que el escrito de solicitud
del interesado ha tenido entrada en el registro del órgano competente
para su tramitación.
Cuando, en virtud de los actos de instrucción desarrollados, proceda el
reembolso del coste de la garantía aportada, debe acordarse el reembolso
de las cantidades indicadas anteriormente, en cuanto hayan quedado
debidamente acreditadas y correspondan a la suspensión de la deuda
declarada total o parcialmente improcedente.
En caso de estimación parcial, el reembolso alcanza solo al importe del

coste que corresponda a la parte de la deuda que sea declarada
improcedente.
Transcurrido el plazo para dictar resolución sin que esta se haya dictado,
se puede entender desestimada la solicitud, a efectos de interponer
contra la resolución presunta el correspondiente recurso o reclamación.
La resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se puede
adoptar por la Administración sin vinculación alguna al sentido del
silencio.
La resolución que ponga fin a este procedimiento es reclamable en vía
económico-administrativa, previo el recurso de reposición, si el
interesado decide interponerlo.
2055 Ejecución
Una vez dictada la resolución por la que se reconoce el derecho al
reembolso del coste de la garantía aportada, se ha de expedir, en un plazo
máximo de 10 días, a contar desde dicha resolución, el oportuno
mandamiento de pago en favor de la persona o entidad acreedora, en la
forma de pago elegida por esta, en defecto de indicación por la
Administración.
Precisiones
En el ámbito de la AEAT se dispone que es competente para la resolución de las

solicitudes de reembolso la dependencia regional de recaudación correspondiente al
ámbito territorial del tribunal económico administrativo que haya conocido de la
reclamación durante cuya sustanciación se ha prestado la garantía como cautela para
la suspensión. Si el acto suspendido se hubiera recurrido en reposición y no en
reclamación económico-administrativa, se atribuye la competencia a la dependencia
regional correspondiente al ámbito del órgano competente para resolver este
recurso. Es también competencia de dicha dependencia la declaración de
prescripción del derecho al reembolso (AEAT Resol 22-1-13punto tercero 3.19 ,
6.27 ).
4. Reducción proporcional de garantías
2060 En los supuestos de estimación parcial del recurso o reclamación

interpuestos y hasta que la sentencia o resolución administrativa adquiera
firmeza, el contribuyente tiene derecho, si así lo solicita, a la reducción
proporcional de la garantía aportada, si bien la garantía anterior sigue
afectada al pago de la deuda subsistente, manteniendo su vigencia hasta
la formalización de la nueva garantía que cubra el importe de la deuda
subsistente.
A los solos efectos de la reducción o sustitución de las garantías
aportadas, el órgano gestor debe practicar, en el plazo de un mes, a
contar desde la fecha de presentación de la solicitud del interesado, la
liquidación que haya resultado de la resolución del correspondiente
recurso o reclamación, la cual servirá para determinar el importe de la
reducción procedente y, en consecuencia, de la garantía que debe quedar

subsistente. Son órganos competentes para proceder a la sustitución de
la garantía los órganos que, en su momento, acordaron la suspensión.
F. Suspensión de disposiciones generales
2065 En principio, la suspensión de la efectividad de disposiciones generales no

cabe en los términos estudiados para el acto administrativo. Es doctrina
reiterada que debe primar siempre su ejecución, salvo que se aporten
pruebas evidentes de que la misma generaría daños irreversibles (TS auto
22-3-93; 22-1-96, EDJ 258 ). Por otra parte, los daños se derivan, en su
caso, de los actos de aplicación de la disposición, no de esta (TS auto 18-
7-00 , EDJ 113331 ).
No se plantea nunca en vía administrativa, ya que tales disposiciones
agotan siempre dicha vía (LPAC art.112.3 ).
En sede judicial, puede solicitarse suspensión de aplicación o vigencia,
que puede ser, en su caso, acordada judicialmente (LJCAart.129 a 136 ;
TS auto 13-6-00 , EDJ 113314 ), aplicándose, por extensión, el régimen
propio de la suspensión de actos administrativos.
Es posible la suspensión de la vigencia de tales disposiciones, pero con
un alcance y un contexto diferentes, por establecerlo así una norma
posterior con rango suficiente o por preverlo, para supuestos específicos,
la legislación (normalmente sectorial).
El supuesto característico es el de suspensión de aplicación del
planeamiento territorial o urbanístico por causa de la aprobación futura
o actual o de la tramitación de ciertos instrumentos de ordenación
territorial o urbanística. En todo caso, tiene carácter excepcional (LS/76
art.51 ; RP art.155 y 163 ; LS/92 art.130 nulo por TCo
61/1997 ; L Andalucía 7/2002 art.35 y disp.adic.5ª ; DLeg Aragón
2/2015 art.25 ; DLeg Asturias 1/2004 art.102 ; L Baleares 14/2000
art.17 ; L Baleares 2/2014 art.61 ; DLeg Castilla-La Mancha 1/2010
art.43 ; D Castilla-La Mancha 248/2004 art.122 y 123 ; DLeg
Cataluña 1/2010 art.63 ; L Extremadura 15/2001 art.66 y 83 ; L
Galicia 10/1995 art.5 bis .; L Madrid 9/2001 art.70.1 a 3; L Murcia
13/2015art.22 y 145.4 ; L País Vasco 4/1990 art.3 ; L C.Valenciana
5/2014 art.44.6 , 65.3 , 66 y 137 ). Un estudio detallado de esta
cuestión puede consultarse en nº 4627 s. Memento Urbanismo 2019.
Las disposiciones reglamentarias de las comunidades autónomas que
sean recurridas de inconstitucionalidad por el Gobierno de la nación,
quedan suspendidas por la mera solicitud en tal sentido, que debe
ratificarse o levantarse en el plazo de 5 meses desde su adopción (Const
art.161.2 ). Esta posibilidad no cabe en caso de que las comunidades
autónomas impugnen disposiciones generales del Gobierno;
fundamentalmente, porque no cabe frente a ellas recurso de
inconstitucionalidad, debiendo impugnarse por vía de conflicto de
competencias o, en su caso, en recurso contencioso-administrativo ante

el Tribunal Supremo.
G. Suspensión de la producción de ciertos actos administrativos
2070 Distinta de la suspensión cautelar de la ejecución del acto administrativo

impugnado, es la suspensión, en ciertos casos, de la producción por el
órgano competente de ciertos actos declarativos de derecho. Se produce
en ámbitos en los que el interés público es particularmente intenso.
Es el caso de la suspensión del otorgamiento de licencias por causa de la
tramitación, modificación o revisión del planeamiento.
Se trata de una técnica cautelar, que pretende evitar situaciones
urbanísticas contrarias a la nueva ordenación.
Precisiones
La previsión normativa de esta suspensión se encuentra en las siguientes

disposiciones: RDL 16/1981 art.8 ; RPart.117 a 122 ; LS/92 art.102 nulo por
TCo 61/1997 ; L Andalucía 7/2002 art.27 ; DLeg Aragón 1/2014 art.77 y
78 ; DLeg Asturias 1/2004 art.77 ; L Baleares 14/2000 art.17 s. ; L Baleares
12/2017 art.51 ; L Canarias 4/2017 art.85 ; L Cantabria 2/2001 art.16 , 25
y 65 ; D Castilla-La Mancha 248/2004 art.130 ; L Castilla y León 10/1998
art.16 y 22 ; DLeg Cataluña 1/2010 art.73 y 74 ; L Extremadura 15/2001
art.83.2 ; L Galicia 2/2016 art.47 ; D Galicia 143/2016 art.86.1 ; L La Rioja
5/2006 art.82 ; L Madrid 9/2001 art.70.4 ; L Murcia 13/2015 art.22 y 153 ;
DFLeg Navarra 1/2017 art.70 ; L País Vasco 2/2006 art.85 ; L C.Valenciana
5/2014 art.64 y 65 .
2072 Finalidades
Son las siguientes:
• Permitir la aplicación no gravosa del planeamiento futuro, asegurando
su efectividad. En efecto, la legislación urbanística parte de la premisa de
la irretroactividad de los planes y ordenanzas urbanísticas. En
consecuencia, el hecho de que se esté formando o modificando un plan
no impide el otorgamiento de licencias, de conformidad con la normativa
vigente.
Sin embargo, esta irretroactividad de los planes puede plantear ciertos
inconvenientes, pues la concesión de licencias conforme a una normativa
que se pretende derogar puede suponer, de hecho, la inejecución de la
normativa futura (que habría de hacerse a través de la técnica de
expropiación forzosa y por tanto mediante las correspondientes
indemnizaciones, con las consiguientes consecuencias gravosas para la
ejecución del plan).
Es decir, desarrolla un misión de garantía de una ordenación urbanística
que todavía no está en vigor, impidiendo que, mientras esta se aprueba
definitivamente, puedan producirse aprovechamientos del suelo que, aun
conformes con la ordenación en vigor, vayan a dificultar la realización
efectiva del nuevo plan (TS 7-11-88 , EDJ 8799 ).
• Evitar conductas especulativas durante la etapa inmediatamente

anterior a la aprobación de la nueva ordenación urbanística, en la que los
interesados pugnarían por consolidar como derechos lo que hasta
entonces no eran sino meras expectativas jurídicas.
• Evitar edificaciones inicialmente afectadas por la situación de fuera de
ordenación.
• Garantizar la periódica renovación del planeamiento y su adecuación a
la realidad económica (TS 19-5-95 , EDJ 3743 ).
Esta figura responde, por tanto, a una terminante exigencia del interés
público y se somete a dos límites:
- por un lado, al límite temporal de la virtualidad de la suspensión
respecto de las licencias solicitadas con anterioridad (TS 15-4-88 , EDJ
3054 );
- por otro, a las indemnizaciones que procedan según la normativa
urbanística.
Precisiones
Un estudio detallado de esta cuestión se realiza en nº 4548 s. Memento Urbanismo

2019.
2074 Adopción de medidas provisionales

(LCSP art.38 )
Otra manifestación de la cautela consistente en suspender el trámite de

un expediente y la producción de actos administrativos es la que permite
a los interesados concurrir a un procedimiento de adjudicación y, en
todo caso, a los licitadores, solicitar la adopción de medidas provisionales
para corregir la infracción alegada en vía de recurso o para impedir que se
causen otros perjuicios a los intereses afectados, incluidas las medidas
destinadas a suspender el procedimiento de adjudicación de un contrato
determinado (o la ejecución de cualquier decisión adoptada por los
órganos de contratación).
H. Suspensión de efectos de actos de clasificación de contratistas

(LCSP art.77 s. )
2080 Para contratar con las Administraciones públicas en ciertos supuestos (nº
3145 s. ) es requisito indispensable que el empresario se encuentre
debidamente clasificado.
Las entidades del sector público que no tengan el carácter de
Administración pueden exigir una determinada clasificación a los
licitadores para definir las condiciones de solvencia requeridas para
celebrar el correspondiente contrato.
La competencia para su otorgamiento corresponde:
- a las comisiones clasificadoras de la Junta Consultiva de Contratación
Pública del Estado, con recurso de alzada ante el titular del departamento
en que esta se integra (el del ramo de Hacienda o el de Economía y

Hacienda, según la estructura ministerial);
- a los órganos autonómicos correspondientes que se hayan constituido,
con efectos en la contratación con la correspondiente comunidad,
entidades locales incluidas en su ámbito territorial, y con los entes,
organismos y entidades del sector público dependientes de una y otras.
La clasificación de las empresas tiene una vigencia indefinida, en tanto se
mantengan por el empresario las condiciones y circunstancias en que se
basó su concesión. No obstante, y sin perjuicio de su revisión, para la
conservación de la clasificación debe justificarse anualmente el
mantenimiento de la solvencia económica y financiera y, trienalmente, el
de la solvencia técnica y profesional.
No se regula la suspensión de clasificaciones . Sí las prohibiciones de
contratar (LCSP art.71 s. : nº 2753 s. ), que deben suponer la pérdida
de efectos de la respectiva clasificación del empresario durante el plazo
de sus efectos (nº 2762 ).
Esta pérdida de efectos no se debe tanto a las circunstancias propias que
determinaron la clasificación del empresario (solvencia), cuanto al
concurso de un factor impediente a su efectividad (incapacidad transitoria
por prohibición de contratar).
Precisiones
La clasificación del contratista se analiza en detalle en el nº 3570 s. Memento

Contratos Públicos.
SECCIÓN 11
(LPACart.29 a 33 ; LOPJart.182 a 185 ; RD 2568/1986 art.5 y 169 )
2090 1. Preclusión 2095
2. Cómputo de plazos 2100
3. Alteración administrativa de plazos 2120
4. Regulación autonómica 2140
2091 En la medida en que el procedimiento administrativo es una sucesión de

trámites en el tiempo, es esencial al mismo, con el carácter de norma de
régimen jurídico, la existencia de un tratamiento jurídico del transcurso de
los momentos temporales afectados por la tramitación de aquel y en
general, por el ejercicio de derechos, cargas y cumplimiento de
obligaciones por parte de los interesados y las Administraciones públicas.
Los conceptos indicados (términos y plazos) no son sinónimos, aunque en
la práctica administrativa y judicial se utilizan muy frecuentemente de
manera indistinta. En sentido técnico, plazo es el lapso temporal
compuesto por una o varias unidades de tiempo (meses, años, días)
dentro del cual debe desarrollarse una actuación o ejercerse un derecho.
Término es el momento temporal concreto en el que ha de producirse tal

actuación o ejercicio, señalándose en un día determinado en el calendario.
Los plazos pueden ser internos o externos al procedimiento (o, en su
caso, proceso):
• Los plazos internos son, en general, aquellos que se integran en el seno
de la actuación procedimental o procesal ya constituida, para la adecuada
instrucción de las actuaciones. En general son plazos de preclusión.
• Los plazos externos son los que se abren externamente al
procedimiento o proceso, por ser ajenos o previos al mismo (p.e. los
plazos de impugnación de actos administrativos mediante interposición
de recursos administrativos o jurisdiccionales).
Asimismo, los plazos pueden ser de prescripción y de caducidad,
cuestión que tratamos en relación con el deber de resolver (nº 2260 y
nº 2222 ).
2092
Precisiones
1) En general, la Ley no califica los plazos (TS 22-6-86), haciéndolo en ocasiones la

jurisprudencia. Se sostiene en general el carácter de caducidad de los plazos para
interponer los recursos.
2) Tienen igual naturaleza y por tanto también son preclusivos los plazos -2 meses-
para formular requerimiento de inhibición por parte de una Administración tributaria
a otra (ambas de régimen común, o de regímenes foral y común), desde el momento
en el que se tiene conocimiento, por la requirente, del indebido ejercicio (o falta del
debido ejercicio) de la competencia por la requerida, planteando en su caso,
posteriormente y en el supuesto de no ser atendido, el correspondiente conflicto
ante la junta arbitral competente (la de régimen común, la del Convenio entre el
Estado y Navarra o la del Concierto entre aquél y el País Vasco - nº 9065 s. -).
3) Desde la perspectiva de su función, puede distinguirse también entre plazos
aceleratorios y dilatorios (TS 29-3-95 , EDJ 3275 ). Los primeros tienden a
procurar que una determinada conducta solo se realice en un espacio de tiempo
limitado y son el marco positivo de la posible realización de una actividad
temporalmente limitada; de modo que no podrá acometerse válidamente una vez
vencidos. Por ejemplo, los plazos de recurso antes citados. Los segundos pretenden
que cierta conducta no se desarrolle durante un lapso temporal dado. Por ejemplo,
las sanciones consistentes en retirada temporal de autorizaciones administrativas.
1. Preclusión
2095 Los términos y plazos obligan a las autoridades y personal al servicio de

las Administraciones públicas competentes para la tramitación de los
asuntos, así como a los interesados en los mismos.
La preclusión es una variedad de la caducidad o perención del
procedimiento. Implica la fijación de un plazo breve perentorio para la
realización de los sucesivos actos procedimentales, con la consecuencia
de que, vencido el plazo correspondiente, no puede ya practicarse el acto
respectivo, que se pierde o fenece, y debe pasarse al período siguiente
(TS 29-1-94, EDJ 664 ). Va siempre referida a un plazo «parcial» del
procedimiento, no al lapso máximo de duración del mismo, como sucede
con la caducidad. A su vez, se diferencia de la prescripción extintiva en
que afecta al procedimiento, no al derecho sustantivamente considerado.
El transcurso de un plazo no produce, en todo caso, un efecto preclusivo

que impida jurídicamente la realización del trámite a que se refiere, sino
que dicho efecto tiene lugar cuando la naturaleza del plazo lo exija -como
sucede con los plazos de interposición de recursos- o cuando así lo
establezca la ley -principio de relatividad- (TS 21-2-91 , EDJ 1850 ; 30-
11-92, EDJ 11782 ). Así, por ejemplo, para los casos en que la
preterición del plazo puede suponer lesión del principio de igualdad de
trato a los administrados o lesión de derechos adquiridos (TS 8-2-00, EDJ
8285 ) o en casos de caducidad del procedimiento (LPAC art.25 , en
los que no cabe sino el archivo de las actuaciones.
2096 Fuera de tales supuestos, el vencimiento del plazo supone:

• Desde la perspectiva de la Administración que debió actuar en plazo,
una irregularidad no invalidante (LPAC art.48.3 ) o la imputación a la
misma -en procedimientos iniciados a instancia del interesado- de una
resolución presunta, por efecto del silencio administrativo (LPAC
art.21 , 24 y 25 ).
• Desde el prisma del interesado, la posibilidad de realizar la actuación
fuera del plazo establecido.
No obstante, cuando la naturaleza del plazo lo permita, aunque el plazo
sea preclusivo, se debe admitir la actuación del interesado, produciendo
así sus efectos legales, si se realiza antes o dentro del día en que se
notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo y en la
que se le tenga por decaído en su derecho al trámite correspondiente
(LPAC art.73.3 ; LJCA art.128.1 ). No permiten esta posibilidad los
plazos de interposición de recursos administrativos o jurisdiccionales, ni el
plazo para deducir demanda en el recurso contencioso-administrativo. En
general, los plazos que hemos denominado internos suelen permitir la
aplicación de estas reglas, salvo excepciones (p.e. el plazo de demanda en
el proceso contencioso).
El incumplimiento de plazos en sede administrativa, si por la naturaleza
del plazo es determinante de preclusión del trámite o caducidad de la
acción, no admite subsanación en sede judicial posterior. De esta forma,
la interposición extemporánea del recurso administrativo que sea
preceptivo hace inviable el posterior recurso contencioso-administrativo
(TS 12-12-91, EDJ 11810 ; 27-12-91, EDJ 12335 ).
Sobre la aplicación de la regla de invalidez -LPAC art.48.3 - en
supuestos de transcurso del plazo, lo que condiciona la anulabilidad no es
la circunstancia concreta del caso con el que haya de enfrentarse el
intérprete de la norma temporal, sino la propia naturaleza del plazo. No se
trata, por tanto, de que se examine caso por caso el plazo y determinar,
en función de las concretas circunstancias que concurran, si es
determinante o no de la anulabilidad. Lo que exige el precepto es
determinar si, conforme a la norma que regula un determinado plazo, éste
ha de considerarse que afecta a la eficacia y constituye un supuesto de
anulabilidad (TS 9-7-18, EDJ 525498 ).
2097 Los plazos y términos no constituyen un mero formalismo que deba ser
superado en aras a la tutela judicial efectiva, sino que son mecanismos
establecidos por el legislador ordinario para la adecuada ordenación del
procedimiento y, en su caso, del proceso (TCo 68/1991 ; 95/1983 ).
Ello implica que los interesados o las partes, en su caso, deben desarrollar
sus actuaciones dentro de los plazos establecidos, sin perjuicio de la
flexibilización anteriormente indicada.
Sin embargo, no cabe entender que cualquier vulneración por el órgano
administrativo o judicial de los plazos establecidos sea infracción del
ordenamiento o de derechos de los particulares. En este sentido, ha de
aplicarse el criterio de la razonabilidad de los plazos, que supone:
• En primer lugar, no reconocer el derecho a la resolución en plazo legal,
sino en plazo razonable (CEst Dict 55170/1990), sin perjuicio de la
capacidad de reacción ante el incumplimiento del legal.
• En segundo lugar, en sede procesal, la vulneración de plazos no lesiona
necesariamente el contenido del derecho al proceso sin dilaciones
indebidas (Const art.24.2 ), dada la no constitucionalización de los
plazos procesales (TCo 24/1981 ; 18/1983 ), sino solo en caso de que
se superen los plazos razonables.
En el ámbito procedimental administrativo, la vulneración de plazos no
tiene nunca dimensión constitucional. Teóricamente, en procedimientos
sancionadores podría tenerla, pero el juego de la prescripción y, en su
caso, de la caducidad, producen en tal caso el archivo de las actuaciones.
2. Cómputo de plazos
2100 Existen dos sistemas de computación del tiempo:

• Cómputo natural . Con arreglo a este, los plazos se computan de
momento temporal concreto a momento temporal concreto,
considerando tales los períodos de tiempo inferiores al día. Por ejemplo:
el plazo de un mes iniciado a las 10:30 horas del 4-3-2016, vence a las
10:30 horas del 4-4-2016.
Por la dificultad de precisar hasta tal punto el tiempo de producción de
los hechos jurídicos es un sistema en desuso, con algunas excepciones.
• Cómputo civil. Conforme a este sistema, el período menor considerado
es el día, despreciándose las fracciones inferiores. De esta forma, los
plazos culminan a las 24:00 horas del último día, a menos que se disponga
otra cosa. Dentro del cómputo civil, empleado generalmente en España,
ha de diferenciarse entre el cómputo aplicable a relaciones entre
particulares, el administrativo y el procesal.
2102 Cómputo aplicable a las relaciones entre particulares

(CC art.5 )
Es de aplicación a los sujetos de Derecho privado en sus relaciones con

otros iguales, así como a las Administraciones públicas en sus relaciones
de carácter privado.
Se distingue por las siguientes reglas:

• En los plazos señalados por días a partir de uno determinado, el
cómputo comienza a partir del siguiente, quedando el inicial excluido del
cómputo.
Los días son naturales, salvo que se disponga otra cosa.
• En los plazos señalados por meses o por años, el cómputo se efectúa
de fecha a fecha. En caso de que en el mes de vencimiento no exista día
equivalente al inicial del cómputo, el plazo termina el último del mes.
• Estas reglas son de aplicación supletoria en otros ámbitos (CC
art.4.3 ).
2104 Cómputo administrativo

(LPAC art.30 ; RD 2568/1986 art.169 )
El cómputo administrativo resulta de aplicación -como norma básica de

régimen jurídico- a todas las Administraciones públicas en su carácter de
tales, así como a los administrados en sus relaciones con ellas. Igualmente,
es de aplicación lo expuesto sobre cómputo en el orden privado (CC
art.5 ), en lo que no sea contrario, así como la jurisprudencia relativa a
este (TS 30-1-85 , EDJ 601 ; 21-11-85 , EDJ 6009 ). Asimismo, los
plazos aplicables a la presentación de documentos societarios en el
Registro Mercantil se someten a cómputo administrativo (DGRN Resol
24-3-94).
2105 Plazos fijados en días

Siempre que por Ley o normativa de la Unión Europea no se exprese otra
cosa, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que estos son
hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, domingos y los
declarados festivos (TSJ Cataluña 14-12-98; 31-7-93).
La LPAC expresamente califica los sábados como inhábiles a efectos
administrativos, cambiando el criterio anterior contrario (LCAP art.30 ).
Cuando los plazos se señalen por días naturales, se debe hacer constar
esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. La declaración
de que no se excluyen los días inhábiles, poco frecuente, se suele hacer
en la resolución o convocatoria correspondiente. Excepcionalmente,
puede venir contenida, con carácter más general, en una norma jurídica
(p.e. RD 1065/2007 art.102.5 ).
El cómputo de los plazos expresados en días se ha de realizar a partir del
día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del
acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la
estimación o la desestimación por silencio administrativo.
Como importantes excepciones:
• En materia de contratos del sector público , los plazos señalados por
días lo son de días naturales (LCSP disp.adic.12ª ), salvo que se indique
otra cosa (p.e. en materia de recurso especial, a efectos de adjudicación y
formalización del contrato, etc.). Esto es así tanto si los plazos operan en
la tramitación del expediente de contratación como si lo hacen en el
desarrollo de las prestaciones del contrato. En todo caso, si un plazo

computable por días naturales finaliza un día inhábil, se considerará
finalizado en el día hábil posterior.
• En el ámbito de los procedimientos tributarios, si se emplea la
notificación por comparecencia, el plazo para comparecer el interesado se
fija en días naturales (LGT art.112.2 ).
• En el procedimiento sancionador en sede de tráfico y seguridad vial, se
emplean los días naturales en los plazos señalados por días (RDLeg
6/2015 art.83 s. ).
• Asimismo, todos los plazos establecidos en la legislación sobre régimen
electoral general para el procedimiento electoral son naturales (LO
5/1985 art.119 ).
Precisiones
1) El empleo de días naturales no puede determinarse por disposición reglamentaria

(TS 13-10-94 , EDJ 10025 ).
2) No se emplea en sede administrativa la técnica de fijación de plazos por
audiencias. Esta es una expresión jurisdiccional arcaica que tiene reflejo ocasional en
alguna ley de procedimiento (LECr art.309 bis ) y se utiliza generalmente en
procesos penales y, en menor medida, en otros. Cada audiencia equivale a un día, de
modo que un plazo de una audiencia es de un día; dos audiencias es de 2 días; tres
audiencias, 3 días, etc.
2106 Plazos fijados en meses o años

Si el plazo se fija en meses o años, estos se han de computar a partir del
día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del
acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la
estimación o desestimación por silencio administrativo.
Es aplicable la tradicional jurisprudencia al respecto de los plazos
señalados por meses o años cuyo cómputo se inicia al día siguiente de la
notificación (criterio que se sigue, por ejemplo, en LJCA art.46 y que se
ha incorporado a LPAC art.30 ).
Conforme a la mencionada jurisprudencia, en la regla de computo «de
fecha a fecha», para los plazos señalados por meses o por años, el día
final en el mes de vencimiento de que se trate es el equivalente al día de
la notificación o publicación en el mes inicial. Es decir, aunque el cómputo
de fecha a fecha se inicie al día siguiente al de la notificación o
publicación, el día final de dichos plazos es siempre el correspondiente al
mismo número ordinal del día de la notificación o publicación del mes o
año que corresponda (TS 18-2-94, EDJ 1472 ; 2-12-97, EDJ 8702 ;
13-2-98, EDJ 511 ; 20-11-98 , EDJ 2961 ; DGRN Resol 24-3-94; 11-
3-97 ; AN 2-3-09, EDJ 26527 ; TSJ La Rioja 24-4-09, EDJ 105593 ;
TEAC 24-3-09).
Esta doctrina ha recaído, por lo que se refiere a lo administrativo, en
relación con el plazo de interposición del recurso contencioso-
administrativo , así como en relación al recurso de reposición previo al
mismo.
Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que

comienza el cómputo, se ha de entender que el plazo expira el último día
del mes.
La LPAC, como se ha apuntado, recoge expresamente esta regla, al
disponer que el plazo concluye el mismo día en que se produjo la
notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de
vencimiento; además, se precisa que si en el mes de vencimiento no
hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se
entenderá que el plazo expira el último día del mes (LPAC art.30 ).
2107
Precisiones
1) La doctrina jurisprudencial señalada no es contraria al principio constitucional de

tutela judicial efectiva, que no puede ser entendido en un sentido particularista, de
tal forma que suponga la desvirtuación de los plazos procesales taxativamente
señalados en las leyes en garantía de otro principio, básico de nuestro Ordenamiento
Jurídico, cual es el de seguridad jurídica, frente al que no puede prevalecer la
negligencia, el error o la pasividad de la parte litigante (TCo 32/1989 ).
2) En plazos señalados por días, para asegurar que el administrado o justiciable
disponga del tiempo que marca la ley, es sin duda necesario llevar el dies a quo al día
siguiente al de la notificación; de otro modo, se hurtaría al recurrente de un tramo
del término: las horas transcurridas hasta la práctica de la indicada notificación. Sin
embargo, en plazos señalados por meses o años esto no es preciso. Puede afirmarse
gráficamente que, por lo mismo que de lunes a lunes hay más de una semana (8 días,
no 7), de 26 de enero a 26 de febrero hay más de un mes, sin que, en principio, se le
haya privado al demandante de parte del plazo mensual que le correspondía por el
hecho de que el dies ad quem se identificara con el día equivalente al de la
notificación. Algunos preceptos (p.e. LGT art.241.1 ; LPAC art.30.4 ) establecen
que el plazo de impugnación empieza a correr a partir del día siguiente al de la
notificación.
No obstante, tampoco resulta irrazonable interpretar, que el ordinal del dies ad
quem coincide con el del día en que se practicó la notificación: por lo mismo que de
martes a lunes hay una semana, de 27 de enero -que es el día siguiente al de la
notificación- a 26 de febrero hay el mes legalmente garantizado para la interposición
del recurso de alzada, que era en este caso un presupuesto procesal del acceso a la
jurisdicción contencioso-administrativa. Ello se apoya en la consolidada
jurisprudencia del Tribunal Supremo, que considera que la redacción del actual LPAC
art.30.4 , si bien es verdad que cita explícitamente que el plazo concluirá el mismo
día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes
o el año de vencimiento, con el fin de despejar cualquier incertidumbre), alteró el día
inicial de cómputo, pero no la fecha de vencimiento, que sigue siendo el día
correlativo al de la notificación en el mes que corresponda. Dicho de otro modo,
establecido que el dies a quo es el siguiente al de la notificación, si se llevase el dies
ad quem al día equivalente del mes siguiente, se daría al administrado más tiempo
del que marca la ley.
Sin embargo, también es admisible en sede constitucional una interpretación más
favorable en cuanto a la interposición en plazo del recurso administrativo o judicial:
los preceptos señalados soportan la interpretación de que el vencimiento del plazo
de interposición del recurso tiene lugar el primer día hábil equivalente al siguiente al
de la notificación (TCo 209/2013 ).
3) Frente a la regla general del cómputo a partir del día siguiente a la notificación, el
plazo para la interposición de los recursos gubernativos contra calificaciones
registrales (de un mes: nº 9554 ) se computa desde el día mismo de la notificación
(LH art.326 ), culminando en el día equivalente del mes siguiente. Por ejemplo: el
plazo de recurso contra una calificación negativa notificada el 18-4-2016 vence el
18-5-2016 (DGRN Resol 14-10-02 ; 10-5-00 ; 10-1-00 ). También en este
sentido, en cuanto al plazo para impugnación judicial de la calificación o de la

resolución expresa o presunta del recurso ante la DGRN: 2 meses; 5 meses y un día
(LH art.328.2º : nº 9587 s. ).
4) Como disposición especial en materia de plazos, se establece que los fijados en el
reglamento de patentes para el pago de anualidades que se devenguen con
posteridad a la publicación de la concesión, se computan por «meses naturales» (RD
316/2017 art.68.1 ). Esta mención parece excepcionar el cómputo por meses
establecido en la LPAC y aplicar el resultante del CC art.5 .
2108 Días inhábiles

Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entiende prorrogado al
primer día hábil siguiente. Esta regla resulta normalmente de aplicación en
caso de plazos señalados por meses o años, ya que en los señalados por
días, se excluyen ordinariamente los inhábiles. Solo en caso de que en un
plazo por días se incluyan los feriados, será aplicable esta disposición.
Cuando un día sea hábil en el municipio o comunidad autónoma en que
reside el interesado e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la
inversa, se debe considerar inhábil en todo caso (LPAC art.30 ).
Esta regla se refiere a los organismos administrativos y no a los judiciales
(TS auto 21-1-99 , EDJ 80858 ). En caso de órganos judiciales, la
calificación de días hábiles e inhábiles ha de hacerse atendiendo a los que
tienen tal condición (de hábiles e inhábiles) en el lugar en que tiene su
sede el órgano judicial competente para conocer de la actuación que
culmina el proceso, aunque en otro lugar se hayan desarrollado otras
fases previas del proceso (TS auto 18-10-94, EDJ 12548 ).
La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de
plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de
trabajo de las Administraciones públicas, la organización del tiempo de
trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros. A efectos
administrativos, los sábados son días inhábiles a partir del 3-10-2016
(TSJ Navarra 11-5-00, EDJ 28211 ; 10-11-99, EDJ 43111 ), pero no el
mes de agosto, que es hábil en sede administrativa.
Precisiones
1) Cuando un día fuese hábil en el municipio o comunidad autónoma en que resida

el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se
considera inhábil en todo caso (LPAC art.30.6 ).
2) En materia de ingresos derivados de gestión recaudatoria, si el vencimiento de
un plazo coincide con un sábado o día inhábil, queda trasladado al primer hábil
siguiente (RD 939/2005 art.11.2 ).
En el ámbito autonómico también se ha acogido expresamente la norma de declarar
inhábiles los sábados. Por ejemplo, en Canarias se establece que los sábados son
inhábiles a efectos administrativos en cuanto se trate de plazos señalados por días,
en determinadas relaciones tributarias de carácter autonómico, prorrogándose
aquellos, en caso de que su último día sea sábado, al primer hábil siguiente (L
Canarias 2/2004 art.11 ).
3) Los plazos fijados para la tramitación de instrumentos de planeamiento y gestión
urbanísticos se amplían en un mes cuando coincidan total o parcialmente con
agosto, lo cual no supone tanto declarar este inhábil como una ampliación de plazos
ex lege (L Cataluña 2/2002 disp.adic.11ª ).
2109 Cómputo de plazos en los registros
(LPAC art.31 )
Se establecen las reglas siguientes:

1. Cada Administración pública debe publicar los días y el horario en el
que deban permanecer abiertas las oficinas que prestarán asistencia para
la presentación electrónica de documentos, garantizando el derecho de
los interesados a ser asistidos en el uso de medios electrónicos.
2. El registro electrónico de cada Administración u organismo se regirá, a
efectos de cómputo de los plazos, por la fecha y hora oficial de la sede
electrónica de acceso, que debe contar con las medidas de seguridad
necesarias para garantizar su integridad y figurar de modo accesible y
visible.
El funcionamiento del registro electrónico se regirá por las siguientes
reglas:
• Permitirá la presentación de documentos todos los días del año
durante las 24 horas.
• A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se
refiere al cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en
un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día
hábil siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepción
en día inhábil.
Los documentos se considerarán presentados por el orden de hora
efectiva en el que lo fueron en el día inhábil. Los documentos presentados
en el día inhábil se reputarán anteriores, según el mismo orden, a los que
lo fueran el primer día hábil posterior.
• El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las
Administraciones públicas vendrá determinado por la fecha y hora de
presentación en el registro electrónico de cada Administración u
organismo. En todo caso, la fecha y hora efectiva de inicio del cómputo
de plazos debe ser comunicada a quien presentó el documento.
3. La sede electrónica del registro de cada Administración pública u
organismo determinará, atendiendo al ámbito territorial en el que ejerce
sus competencias el titular de aquella y al calendario de días inhábiles
fijado por la Administración correspondiente (LPAC art.30.7 ), los días
que se consideran inhábiles. Este será el único calendario de días
inhábiles que se aplicará a efectos del cómputo de plazos en los registros
electrónicos, sin que resulte de aplicación a los mismos lo dispuesto en
LPAC art.30.6 .
2110
Precisiones
1) El régimen expuesto tiene que ver con el funcionamiento del registro electrónico,
por lo que puede entenderse que está afectado por el diferimiento en su entrada en
vigor prevista para el 2-10-2020 (LPAC disp.final 7ª redacc RDL 11/2018).
2) El régimen precedente fija las siguientes reglas a efectos de acceso a los registros
de entrada de documentos, para la Administración General del Estado y sus
organismos públicos (RD 1772/1999 disp.final 1ª):
• El régimen de días y horarios de apertura de las oficinas de registro se debía
establecer por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la
Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, que debía regular, previa

audiencia de los departamentos ministeriales afectados, las especialidades precisas
en relación con los organismos públicos de ellos dependientes (Resol 1-12-98 ).
No obstante lo anterior, los subsecretarios de los departamentos ministeriales y los
presidentes o directores de los organismos públicos podían establecer un régimen de
atención horaria superior al previsto en la mencionada resolución.
• El Ministerio antes citado debía mantener permanentemente actualizada y
publicar anualmente, mediante resolución de la secretaría de Estado competente, la
relación de las oficinas de registro de la Administración General del Estado y de sus
organismos públicos, en la que debían figurar sus sistemas de acceso y
comunicación, así como los horarios de funcionamiento.
• Las oficinas de registro incluidas en la relación se debían identificar mediante un
código , asignado de conformidad con el sistema de codificación unificada que se
estableciese, mediante resolución de la Secretaría de Estado para la Administración
pública, al objeto de posibilitar la transmisión telemática de los asientos registrales y
de sus documentos asociados entre dichas oficinas.
• Los departamentos y organismos debían comunicar al ministerio del ramo de
Administraciones públicas los datos correspondientes a sus oficinas de registro y las
variaciones que se produjesen en las mismas.
La Administración General del Estado y las Administraciones de las comunidades
autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, debían fijar, en su ámbito
respectivo, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El
calendario aprobado por las comunidades autónomas debía comprender los días
inhábiles de las entidades que integran la Administración local correspondiente a su
ámbito territorial, a las que resulta de aplicación. Dicho calendario debía publicarse
antes del comienzo de cada año en el diario oficial correspondiente y en otros
medios de difusión que garantizasen su conocimiento por los ciudadanos.
2111 Presentación de documentos ante órganos distintos del destinatario

(LPAC art.16 y 21 )
Los plazos para notificar la resolución en un procedimiento se computan:

• En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo
de iniciación.
• En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la
solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para
su tramitación.
La presentación por los interesados de documentos o cumplimiento de
actuaciones ante órganos distintos al órgano destinatario motiva cierta
problemática en cuanto a la determinación del momento en que deben
comenzar a correr los plazos que se establezcan al respecto. Pueden
señalarse al respecto las siguientes reglas:
a) Si se presentan ante órganos de otra Administración pública se
considera como momento de realización del trámite el de presentación
ante dicho órgano intermedio, no destinatario. Por el contrario, el plazo
que afecte a la Administración pública destinataria comienza a
computarse desde que el documento o solicitud tiene acceso a sus
registros.
b) Si se presentan ante órganos de la misma Administración pública
también se considera como momento de realización del trámite el de
presentación ante dicho órgano intermedio y el plazo que afecte a la
Administración pública se computa desde el momento en que accede la
solicitud al registro del órgano competente para su tramitación. Ejemplo:

LO 4/2000 disp.adic.1ª .
c) La fecha de entrada de las solicitudes, escritos y comunicaciones
dirigidos a la Administración General del Estado y a sus organismos
públicos en los lugares previstos al efecto, produce efectos, en su caso, en
cuanto al cumplimiento de los plazos de los ciudadanos.
d) La fecha de entrada de las solicitudes, escritos y comunicaciones en las
oficinas de registro del órgano competente para su tramitación produce
como efecto el inicio del cómputo de los plazos que ha de cumplir la
Administración y, en particular, del plazo máximo para notificar la
resolución expresa.
2112
Precisiones
1) La regla expuesta en el apartado a), en relación la entrada de documentos en los

registros de la Administración competente, puede interpretarse en el sentido de
iniciarse el plazo máximo de resolución y notificación a partir de la entrada en
cualquier registro de dicha Administración o solo en el registro del órgano -no de la
Administración- competente. Parece razonable sostener lo primero, salvo en el caso
de que el registro receptor pertenezca a un órgano con competencia especial o
sectorial. Esta cuestión se plantea en relación con registros presenciales. No tanto
respecto de los registros electrónicos, cuyo carácter único o unificado suele eliminar
el problema planteado.
Frecuentemente en las disposiciones autonómicas reguladoras de registros
administrativos anudan el comienzo del decurso del plazo máximo para resolver a la
fecha de presentación en el registro del órgano competente para tramitar el
procedimiento, no ante cualquiera de las oficinas de registro de la Administración
competente.
2) La claridad de LPAC art.16 permite colegir, sin esfuerzo hermenéutico alguno,
que la solicitud presentada por la actora en el registro general de la Delegación
Especial de la AEAT en Madrid ha cumplido con creces las exigencias legales. Dicho
precepto señala el lugar en que pueden presentarse las solicitudes dirigidas a los
órganos de las Administraciones públicas, sin establecer diferencia alguna en cuanto
a la naturaleza jurídica de dichos órganos o a su clase -sean centrales, periféricos o
de otro tipo-. Además, tampoco el precepto recoge ninguna distinción en atención a
la fórmula elegida por el interesado, pues la misma eficacia se reconoce a la
presentación cualquiera que sea el lugar -de los legalmente idóneos- en que se
efectúe. Dicho en otros términos, el precepto legal otorga idéntica virtualidad a la
solicitud, cualquiera que sea el lugar -de los previstos en la norma- al que acuda el
interesado. Y en relación con el plazo de 6 meses para resolver el procedimiento
tributario y notificar la resolución -aplicable al caso-, este se computa desde aquella
presentación, y no desde la fecha de entrada en el órgano del Departamento de
Inspección de la AEAT, pues ha de considerarse como registro del órgano
competente para su tramitación cualquiera de la AEAT (TS 28-11-12, EDJ
306234 ).
3) La presentación de un documento en cualquiera de las oficinas de correos,
equivale, en beneficio del presentante, a la presentación en el registro de entrada de
la Administración de destino (DGRN Resol 3-6-13 ).
4) Al respecto de lo expuesto, en el régimen precedente , en el ámbito de los
departamentos ministeriales, se entendía por registro del órgano competente para
la tramitación, cualquiera de los pertenecientes al departamento competente para
iniciar aquella, con la excepción de los correspondientes a sus organismos públicos.
No obstante, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado cuya
tramitación y resolución correspondiese a órganos integrados en el Órgano Central
del Ministerio de Defensa, Estado Mayor de la Defensa y cuarteles generales de los
ejércitos, el plazo para resolver y notificar se debía contar desde la fecha en que la
solicitud hubiese tenido entrada en los registros de los citados órganos (L 30/1992
disp.adic.15ª ).
2113 Otros plazos

(LPAC art.30.1 )
Excepcionalmente, se prevén plazos por horas (p.e. LO 9/1983 art.8 y

10 ; L 5/1984 art.5 ; LO 5/1985 art.21.2 ; LO 12/2007 art.46.2 ;
RD 1889/2011 art.21 s. ; L Castilla-La Mancha 4/2013 art.35.3 ).
La LPAC incorpora específicamente el régimen de este tipo de plazo:
salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro
cómputo, cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que estas
son hábiles. Son hábiles todas las horas del día que formen parte de un
día hábil.
Los plazos expresados por horas se cuentan de hora en hora y de minuto
en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o
publicación del acto de que se trate y no pueden tener una duración
superior a 24 horas, en cuyo caso se han de expresar en días.
Si bien es teóricamente posible, casi nunca se emplea la semana como
unidad temporal de cómputo. De utilizarse, el cómputo sería de fecha a
fecha. Como excepción, se prevén algunos plazos por semanas en materia
de telecomunicaciones (L 9/2014 art.19 y 62 ) en sede de recursos
contra decisiones en materia de tarifas aeroportuarias (L 18/2014
art.40 ) y en cuanto a la legislación de protección de datos (LO 3/2018
disp.adic.3ª ; Rgto (UE) 2016/679 ).
Poco frecuentes son los plazos que combinan sucesivamente dos
medidas temporales de cómputo. Por ejemplo, meses o años y días. Es el
caso, por ejemplo, del plazo de impugnación de la desestimación presunta
por la DGRN del recurso presentado contra una calificación registral
negativa: 5 meses y 1 día (LH art.328.2º ; nº 9589 s. ). En estos
supuestos, se aplican las reglas de computación propias de cada tipo de
plazo, sucesivamente, en cuanto sea posible.
Precisiones
1) El tratamiento de los plazos por horas contenido en la LPAC plantea ciertas

incógnitas:
- si es razonable o no asociar las horas a los días hábiles, en relación con ciertos
plazos breves frecuentemente aplicados en actuaciones urgentes;
- si se produce una mutación de los plazos superiores a 24 horas establecidos por el
ordenamiento.
En todo caso, no cabe identificar las horas hábiles con las horas de apertura al
público de las oficinas públicas.
2) En el régimen precedente a la LPAC no se regulaba sistema de cómputo para los
plazos por horas, pero se entendía razonable sostener que las horas se considerasen
naturales y que, en caso de ser la última del plazo inhábil, el plazo se prorrogase
durante la primera hora hábil siguiente.
3) El establecimiento de plazos por horas es rigurosamente excepcional en
Derecho Administrativo, asociándose a actuaciones basadas en los principios de
rapidez y urgencia (TS 30-6-06, EDJ 98825 ), por lo que son siempre breves (TS
8-4-98, EDJ 4064 ) y perentorios. Obliga a establecer un sistema de registro de
entrada y salida de documentos que permita dejar constancia de la hora y minuto en
que se produce la entrada de la solicitud o aportación y en que se produce la

notificación de la resolución derivada de ella, al objeto de disponer de unas mínimas
garantías sobre las actuaciones administrativas realizadas (AN 18-11-03, EDJ
214338 voto particular ; 12-1-05, EDJ 150790 voto particular ; 31-5-05, EDJ
200776 voto particular .
4) De manera relativamente contraria a lo establecido por LPAC art.30.1 se ha
sostenido que los plazos por horas se computan de momento a momento, sin excluir
los días inhábiles (TS 30-6-06, EDJ 98825 ; AN 27-4-04, EDJ 69717 ).
2114 Otras reglas

En el cómputo de los plazos hay que tener en cuenta el posible concurso
de causas de suspensión del curso del plazo respectivo o de períodos de
interrupción (LPAC art.22 ; RD 1065/2007 art.102 s. ; LO 12/2007
art.43.4 ), así como de supuestos de interrupción que determinan el
nuevo inicio del plazo de que se trate (en caso de prescripción).
Excepcionalmente, en algunas disposiciones sectoriales de regulación
orgánica puede preverse que por acuerdo de la autoridad competente se
declaren excluidos del cómputo de ciertos plazos o de todos los que
afecten a un órgano dado, días o periodos determinados, en atención
normalmente a circunstancias concurrentes.
En el cómputo de los plazos de duración de sanciones consistentes en la
privación del permiso de conducir vehículos a motor (en aplicación del
régimen sancionador del RDLeg 6/2015 ), que se fijan siempre por
meses, se computa dentro del plazo el día en el que el interesado
deposita, ante la autoridad provincial competente en materia de tráfico, el
permiso de conducir, cualquiera que sea la hora de la entrega. De forma
que el plazo termina el día equivalente (mismo ordinal) del mes de
vencimiento.
El inicio del curso de los plazos que dependen de un determinado acto
administrativo (p.e. plazos de recurso) no se produce en caso de que la
notificación de aquel sea defectuosa. Así, no cabe considerar
extemporáneo un recurso interpuesto fuera del plazo que debería haber
comenzado a correr si la notificación hubiera sido correcta, en caso de no
haberlo sido (TS 21-3-00, EDJ 8489 ).
En relación con los días inhábiles a efectos de presentación de solicitudes
y demás escritos en registros telemáticos, ver lo expuesto en nº 3550 .
Precisiones
1) Respecto a la Comisión de Urbanismo de Madrid (D Madrid 68/1983 art.9.2 y

22 derog D Madrid 1/2016) se declaró excluido del cómputo de plazos para la
resolución de los expedientes, en tiempo comprendido entre el día de celebración de
las elecciones municipales y autonómicas, y el día en que, cubierto dicho proceso
electoral, se celebrase la siguiente sesión ordinaria de la Comisión (Orden Madrid
20-5-2003).
2) En los procedimientos relativos al Derecho marítimo regulados con la
denominación de «certificación pública de expedientes de Derecho marítimo» (L
14/2014art.501 a 523 ), cuya resolución es competencia exclusivamente notarial y
sustituyen, desde el 26-9-2014, a los actos de jurisdicción voluntaria en este campo,
todos los días y horas son hábiles sin excepción (L 14/2014 art.502 ).
3. Alteración administrativa de plazos
2120 Los plazos pueden alterarse por la Administración en alguno de los

supuestos que se exponen en el presente apartado:
- ampliación (nº 2122 );
- tramitación de urgencia (nº 2132 ).
Estos supuestos están condicionados por la propia naturaleza del plazo:
de duración máxima o mínima (nº 2134 ).
2122 Ampliación
(LPAC art.32)
Las Administraciones públicas, salvo precepto en contrario, pueden

conceder, de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los
plazos establecidos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se
perjudican derechos de tercero.
Rigen al respecto las siguientes normas generales:
• La ampliación no puede exceder de la mitad de los plazos.
• El acuerdo de ampliación debe ser notificado a los interesados.
• La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplica,
en todo caso, a los procedimientos tramitados por las misiones
diplomáticas y oficinas consulares , así como a aquellos que,
tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el
extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de
España.
• Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la
ampliación deben producirse, en todo caso, antes del vencimiento del
plazo de que se trate. En ningún caso puede ser objeto de ampliación un
plazo ya vencido.
• Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación son
actos de trámite simples y no son susceptibles de recurso.
• La posibilidad de ampliación de los plazos se refiere, sin duda, a los
plazos internos o intermedios del procedimiento de que se trate. En tal
caso, puede acordarse de oficio o a instancia del interesado sin problema
alguno.
• Más discutible es la posibilidad de ampliar los plazos máximos de
duración de procedimientos, establecidos como límite máximo para
resolver y notificar la resolución. La previsión de estos plazos como
garantía del administrado, parece aconsejar una valoración restrictiva de
la cuestión, atendiendo, en cada caso, a la naturaleza y caracteres del
plazo.
Además, la previsión de causas específicas de suspensión del curso del
plazo máximo (LPAC art.22 ) se antoja incompatible con la posibilidad
libre de acordar la ampliación del plazo establecido. Por ello puede
entenderse que, respecto de tales plazos, cabe la ampliación a solicitud o
con el consentimiento del interesado; no la acordada de oficio. Todo ello,
a salvo de norma legal en contra (como la contenida en LGT art.150 ).
Por último, con efecto 3-10-2016, se dispone que cuando una incidencia
técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o
aplicación que corresponda, y hasta que se solucione el problema, la
Administración puede determinar una ampliación de los plazos no
vencidos, debiendo publicar en la sede electrónica tanto la incidencia
técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido
(LPAC art.32.4 ).
2124
Precisiones
1) Es posible la ampliación de plazos que afectan y vinculan a los interesados o a las

Administraciones públicas, en supuestos de fuerza mayor (p.e. atentados terroristas:
OM 19-7-2001; cortes de suministro de energía que impiden el acceso telemático a
la Administración -«apagón de Barcelona»-: OM EHA/2243/2007 ).
2) La ampliación de los plazos para presentar ofertas o documentación en
procedimientos de concurrencia competitiva solo es posible en caso de que no
perjudique a ninguno de los concurrentes. En este sentido, TSJ La Rioja 23-11-04,
en relación con la ampliación del de presentación de solicitudes de adjudicación de
una licencia autonómica de apertura de casino, cuando en el plazo inicial no se ha
presentado ninguna.
3) Parece que el régimen de la LPAC sobre ampliación del plazos se refiere a
procedimientos individualmente considerados, o a conjuntos de ellos. Sin embargo,
no se excluye lo que podría denominarse «ampliación-masa», o adopción,
generalmente de oficio, de la medida estudiada en conjuntos de expedientes iguales
o semejantes ante el concurso en ellos de la misma o semejante circunstancia
justificativa. Siempre que la motivación sea suficiente y válida para todos ellos,
podría aceptarse esta técnica.
4) En todo caso, la ampliación o la prórroga debe solicitarse/concederse antes del
vencimiento del plazo inicial, a diferencia de la prórroga de los plazos establecidos
legislativamente para el desarrollo de determinadas actuaciones -p.e. para el
desarrollo reglamentario por el Gobierno de una materia- (CEst Dict 44519/1982).
2125 Reglas tributarias generales

(RD 1065/2007 art.91 )
Para todo procedimiento de aplicación de los tributos y en defecto de

normas específicas (nº 2126 ) rigen las siguientes normas, semejantes
-con matices- a las comunes expuestas en nº 2124 .
El órgano competente para tramitar el procedimiento puede conceder,
siempre a petición del obligado tributario, una sola ampliación de los
plazos establecidos para el cumplimiento de trámites que no exceda de la
mitad de dichos plazos, siempre que:
- se solicite con anterioridad a los 3 días hábiles previos a la finalización
del plazo que se pretende ampliar;
- se justifique la concurrencia de circunstancias que lo aconsejen;
- no se perjudiquen derechos de terceros.
La ampliación se entiende automáticamente concedida por la mitad del
plazo inicialmente fijado con la presentación temporánea de la solicitud,
salvo que se notifique la denegación antes del fin del plazo de cuya
extensión se trate.
La notificación expresa de la concesión de la ampliación antes del final

del plazo inicialmente fijado puede establecer un periodo de ampliación
distinto e inferior a la mitad del originario.
El acuerdo de concesión no es susceptible de recurso o reclamación
económico-administrativa.
2126 Reglas tributarias específicas

(LGT art.150.1 ; RD 1065/2007 art.184)
Para procedimientos tributarios de inspección se establecen reglas

específicas de ampliación de plazos, que excluyen las tributarias generales
y las comunes administrativas respecto de los mismos, en cuanto sean
incompatibles.
El procedimiento de comprobación e investigación de la situación
tributaria del sujeto pasivo tiene un plazo máximo de duración de 12
meses, en el que no se computan las paralizaciones imputables al sujeto
pasivo o contribuyente ni las interrupciones justificadas. Este plazo puede
ampliarse por otro plazo igual , cuando concurra alguna de las siguientes
circunstancias, en cualquiera de los tributos a los que se refiera la
actuación y previo acuerdo motivado del órgano competente para
liquidar:
2127 a) La especial complejidad de las actuaciones de que se trate, en

atención especialmente al volumen de operaciones de la persona o
entidad, a la dispersión geográfica de las actividades empresariales o
profesionales que realice o a su tributación en régimen de consolidación
fiscal o de transparencia fiscal internacional.
A estos efectos, y sin perjuicio de su necesaria apreciación a la vista de las
circunstancias del caso concreto objeto de comprobación, puede
considerarse que las actuaciones revisten especial complejidad cuando se
produzca alguno de los siguientes supuestos:
• El volumen de operaciones de la persona o entidad, igual o superior al
requerido para la obligación de auditar sus cuentas.
• Constatación de la actividad de un grupo de personas o entidades
vinculadas y necesidad de realizar actuaciones respecto a diversos
obligados tributarios.
• Hechos, actos, elementos, actividades, explotaciones, valores y demás
circunstancias determinantes de la obligación tributaria realizados fuera
del ámbito territorial de la sede del órgano actuante y necesaria
realización de actuaciones de comprobación fuera de dicho ámbito.
• Que el obligado tributario esté integrado en un grupo que tribute en
régimen de consolidación fiscal objeto de comprobación inspectora; o
sujeto a tributación en régimen de transparencia fiscal internacional; o
partícipe de una entidad en régimen de imputación de rentas igualmente
objeto inspección.
• El incumplimiento sustancial de obligaciones contables o registrales
del obligado tributario o desaparición o falta de aportación de los libros o
registros determinante de mayor dificultad en la comprobación.
• La investigación a los obligados tributarios por posible intervención en

una red o trama organizada cuya finalidad presunta sea defraudar o
eludir la tributación que corresponda u obtener indebidamente
devoluciones o beneficios fiscales. En especial, investigación de tramas
presuntamente organizadas para la defraudación del IVA vinculadas a las
operaciones de comercio exterior o intracomunitario.
• La investigación a los obligados tributarios por la posible realización de
operaciones simuladas, la utilización de facturas, justificantes u otros
documentos falsarios o la intervención de personas o entidades
interpuestas con la finalidad de eludir la tributación que correspondería al
verdadero titular de los bienes, derechos o rentas.
• Comprobación referida a personas o entidades relacionadas
económicamente entre sí que participen en la producción o distribución
de un determinado bien o servicio, si la inspección se dirige a la
comprobación de las distintas fases del proceso de producción o
distribución.
• Necesidad, para comprobar la procedencia de aplicar un beneficio
fiscal, de verificar el cumplimiento de requisitos o regímenes tributarios
previstos para otro tributo.
2128 b) La ocultación de alguna de las actividades empresariales o

profesionales del sujeto, descubierta a lo largo del plazo inicial de
actuaciones. A estos efectos, puede considerarse que el contribuyente ha
ocultado a la Administración tributaria alguna de las actividades
empresariales o profesionales que realiza, cuando la inspección disponga
de datos que pongan de manifiesto la realización por el obligado
tributario de cualquier actividad empresarial o profesional respecto de la
que no presentó declaración, o de actividades empresariales o
profesionales distintas de las declaradas por el mismo.
Se considerará como actividad distinta de la declarada, aquella que
hubiera dado lugar a la tributación por el Impuesto sobre Actividades
Económicas en grupo distinto a aquel que corresponda al del epígrafe en
que se encuentra dado de alta el contribuyente, o cuando se desarrolle la
actividad descubierta en una unidad de local no declarada a efectos de
dicho impuesto, así como cuando la actividad hubiera dado lugar a la
inscripción en un código de actividad y de establecimiento en el ámbito
de los Impuestos Especiales, distinto de aquel en que se encuentre dado
de alta el obligado tributario.
2129 Además hay que tener en cuenta lo siguiente:

• Cuando el órgano de inspección que esté desarrollando las actuaciones
estime que concurre alguna de las circunstancias expuestas, lo debe
notificar al obligado tributario y le concederá un plazo de 10 días,
contados a partir del día siguiente al de la notificación de la apertura de
dicho plazo, para que efectúe alegaciones . Transcurrido dicho plazo, ha
de dirigir, en su caso, la propuesta de ampliación, debidamente motivada,
al órgano competente para liquidar junto con las alegaciones formuladas.
• No puede solicitarse la ampliación del plazo de duración del

procedimiento hasta que no hayan transcurrido al menos 6 meses desde
su inicio. A estos efectos no se deducen del cómputo de este plazo los
períodos de interrupción justificada y las dilaciones por causa no
imputable a la Administración (nº 2287 s. ).
• Si dichas circunstancias son apreciadas por el órgano competente para
liquidar, se han de notificar al obligado tributario y se abre idéntico plazo
de alegaciones antes de dictar el correspondiente acuerdo, sin que en
este supuesto resulte necesario que hayan transcurrido 6 meses desde el
inicio del procedimiento.
• La competencia para ampliar el plazo de duración del procedimiento
corresponde al órgano competente para liquidar, mediante acuerdo
motivado. En dicho acuerdo se debe concretar el período de tiempo por
el que se amplía el plazo, que no podrá exceder de 12 meses.
• El acuerdo de ampliación se debe notificar al obligado tributario y,
como acto de trámite, no es susceptible de recurso o reclamación
económico-administrativa, sin perjuicio de que se pueda plantear la
procedencia o improcedencia de la ampliación con ocasión de los
recursos y reclamaciones que, en su caso, puedan interponerse contra la
resolución que finalmente se dicte.
• La decisión ampliatoria se ha de tomar antes del vencimiento del plazo
de 12 meses, aunque la notificación al interesado puede ser posterior
(AEAT Resol 4-7-03).
2130 Reclamaciones económico administrativas

No hay disposición reglamentaria general en relación con los plazos en el
procedimiento de las reclamaciones-económico administrativas, a salvo
de la previsión de ampliación del plazo para subsanación de defectos de
la solicitud de reembolso de garantías (RD 520/2005 art.77.3 ). Se aplica
por tanto el régimen general de la LPAC.
Precisiones
En este campo, no resulta de aplicación supletoria el RD 1065/2007 (nº 2125 ),

atendido el ámbito del mismo -procedimientos de aplicación de tributos-, que
determina su supletoriedad únicamente respecto de expedientes de recaudación y
sancionadores, y el carácter de las reclamaciones económico-administrativas y
demás procedimientos de revisión, que no son de aplicación de tributos, sino de
control de los actos y resoluciones dictados en ellos.
2132 Tramitación de urgencia

(LPAC art.33)
Cuando razones de interés público lo aconsejen se puede acordar, de

oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la
tramitación de urgencia, por la cual se reducen a la mitad los plazos
establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la
presentación de solicitudes y recursos.
No cabe recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la

tramitación de urgencia al procedimiento, al ser acto de trámite simple.
Precisiones
Puede producirse una declaración general del carácter urgente o de emergencia de

determinados procedimientos, a efecto de aplicar el régimen expuesto de reducción
de plazos, sin necesidad de declarar expresamente y de manera concreta en cada
caso la aplicación del mismo (p.e. L Murcia 4/2016 , de procedimientos de
emergencia ciudadana en la Administración de la Región de Murcia).
2134 Plazos de duración máxima y plazos de duración mínima

Desde la perspectiva de la alteración de los plazos inicialmente
establecidos, en la normativa reguladora de los procedimientos
administrativos se fijan plazos agrupables en dos categorías:
• Por una parte, los plazos cuya función de garantía es su duración
mínima, por cuanto permiten el conocimiento general del procedimiento,
la formulación de alegaciones o la evacuación de audiencias (información
pública, audiencia). Son característicos de procedimientos de aprobación
de disposiciones generales, especialmente, instrumentos de
planeamiento.
• Por otra, los plazos cuya función de garantía consiste en su duración
máxima, de forma que, vencidos, producen el efecto del silencio
administrativo o la caducidad del procedimiento o permiten mecanismos
específicos previstos en la norma, como la aplicación de la subrogación o
sustitución funcional (p.e. en las aprobaciones inicial y provisional de
instrumentos de ordenación).
Respecto de unos y otros se plantea el problema de cómo operan las
reglas de ampliación de plazos y tramitación de urgencia.
2135 Ampliación de plazos

Para los plazos de duración mínima, se aplica el régimen general
expuesto (nº 2122 ) que permite ampliación, por una sola vez, de los
plazos señalados, en un máximo de la mitad de su duración, de oficio o a
instancia de parte, debiendo acordarse mientras esté todavía vigente el
plazo inicial de referencia.
En cualquier caso, lo anterior rige en caso de que la norma fije un plazo
determinado y concreto; no cuando deja al órgano competente la fijación
del mismo, estableciendo un mínimo.
Para los plazos de duración máxima, no operan plenamente dichas reglas
generales. La previsión de estos plazos como garantía del administrado,
parece aconsejar una aplicación restrictiva de la ampliación, atendiendo,
en cada caso, a la naturaleza y caracteres del plazo.
No obstante, cuando se trate de plazos intermedios o internos cuya
función de garantía sea la duración máxima, si es aplicable, como regla, la
ampliación. (p.e. para las aprobaciones inicial, provisional y definitiva en
los procedimientos de aprobación de planes urbanísticos).
2136 Tramitación de urgencia

En general, su aplicabilidad a un tipo de procedimiento depende de la
especie a que pertenezca, siendo aplicable salvo que resulte inadecuada o
incompatible. En este sentido, no se adecúa la misma a los principios y
contenido de los procedimientos de aprobación del planeamiento
territorial y urbanístico, de ordenación de recursos naturales,
medioambiental, etc.; por lo que es más que dudosa su aplicabilidad a los
mismos. Especialmente, en aquellos casos en los que la norma prevé
supuestos concretos de tramitación especial urgente, fuera de los cuales
no parece posible.
2138 Transformación de plazos administrativos

Figura anómala y de carácter excepcional es la mutación o transformación
de plazos regulados legal o reglamentariamente por meses o medida de
cómputo equivalente en plazos señalados por días, o a la inversa. Sin
embargo, puede acaecer en supuestos de relaciones administrativas de
tracto continuado, en los que los tiempos de carencia necesarios para el
nacimiento de un derecho a favor del administrado pasen a contarse en
una unidad temporal diversa a la aplicable en el momento de nacimiento
de la relación jurídica.
Sucede así en el caso de los plazos establecidos para el acceso a y la
determinación de las cuantías de las pensiones de la Seguridad Social,
respecto de los cuales, los fijados por años, semestres, trimestres o meses
han de ser objeto de adecuación a días mediante las correspondientes
equivalencias (RDLeg 8/2015 art.48 ).
4. Regulación autonómica
2140 Destacan las siguientes normas propias de ciertas comunidades y

territorios forales:
• Aragón (DL Aragón 1/2008 art.3 y disp.adic.2ª ). Se impone a las
Administraciones públicas aragonesas la simplificación de trámites y
reducción de plazos (lo que se ha de efectuar por decreto en el caso de la
comunidad autónoma).
Asimismo, en todo procedimiento tramitado por las Administraciones
aragonesas, una vez superado el plazo fijado para los distintos actos de
trámite, se declara de oficio su preclusión (la de cada trámite),
impulsándose el expediente de manera inmediata, salvo respecto de
informes preceptivos y determinantes del contenido de la resolución.
• Baleares (DL Baleares 1/2009 ). Se incorporan dos reglas específicas
en materia de plazos:
a) En todo procedimiento administrativo que tramite la Administración
autonómica, una vez superado el plazo establecido para cada acto de
trámite, se declara de oficio y sin demora su preclusión y, sin perjuicio de
la responsabilidad en la que hayan podido incurrir quienes hayan causado
su incumplimiento, debe continuarse la tramitación del procedimiento e

impulsarlo, de oficio, las veces que sea necesario.
b) Los plazos ordinarios de trámite en los procedimientos administrativos
previstos en la normativa balear, cuando se trate de inversiones
declaradas de interés autonómico (las declaradas como tales por el
Gobierno de las Illes Balears por su especial relevancia para el desarrollo
económico y social en su ámbito territorial), se reducen a la mitad, salvo
los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.
La presentación de solicitudes y documentos produce efectos en relación
con el cumplimiento de los plazos por los ciudadanos. No obstante, el
cómputo del plazo establecido para resolver y notificar empieza a
computarse desde la fecha de entrada en el registro del órgano
competente para su tramitación (L Baleares 3/2003 art.47 ).
2141 • Cantabria (L Cantabria 5/2018 art.134.8 ). Toda solicitud, escrito o

comunicación dirigido a cualquier órgano de la Administración
autonómica puede presentarse en:
a. El Registro Electrónico General de la Administración de la Comunidad
o en los registros electrónicos de la Administración General del Estado,
de las Administraciones de las comunidades autónomas, de las entidades
locales, de cualesquiera organismos públicos y entidades vinculados o
dependientes de las Administraciones públicas, así como en los registros
de las universidades públicas.
b. Las oficinas de correos y las oficinas de asistencia en materia de
registro.
c. Las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en
el extranjero.
d. Cualquier otro lugar que establezcan las disposiciones vigentes.
• Castilla y León. Ver lo expuesto sobre acceso a registros y archivos (nº
3592 ).
• Cataluña (L Cataluña 26/2010 art.41 ). El inicio del cómputo de los
plazos que deben cumplir los órganos administrativos viene determinado
por el día y hora de entrada en el registro del órgano competente para
tramitar el procedimiento. Si documento es electrónico normalizado y
conforme a las especificaciones exigibles, el arranque del cómputo se
determina por el momento de presentación en el registro electrónico.
Respecto de los plazos que afectan a los interesados, no contiene la L
Cataluña 26/2010 una regla semejante a la regulación precedente (L
Cataluña 13/1989 art.69.3 ), conforme a la cual la entrada de un
documento en un registro común de la Administración de la Generalidad
producía los mismos efectos, en cuanto al cómputo de plazos, que la
entrega directa al órgano o ente que sea el destinatario. Sin embargo
sigue siendo aplicable por aplicación de LPAC art.16 y L Cataluña
26/2010art.25 , 41.3 , 42.1 .
• Galicia (D Galicia 191/2011 art.12 y 43 ). Los plazos establecidos
para la tramitación de un procedimiento, servicio o actuación
administrativa, por parte de la Administración, se computan a partir de la
fecha en que la solicitud tenga entrada en la oficina de registro del órgano

administrativo competente (el encargado de la tramitación del
expediente), dejando constancia la oficina de registro de dicho órgano en
su sistema informático de la fecha de recepción. Sin embargo, cuando la
presentación se efectúa en el registro electrónico, y se trata de
documentos normalizados, en todo caso esta determina el inicio del
decurso de los plazos máximos de resolución y notificación. Si fueran no
normalizados, ha de atenderse a la entrada en el registro del destinatario.
2142 • La Rioja (L La Rioja 4/2005 art.46.4 redacc L La Rioja 2/2018). Los

interesados pueden presentar solicitudes, escritos y comunicaciones y la
documentación adjunta a través del registro electrónico general o en
cualquiera de las oficinas de asistencia en materia de registro (nº 3616 )
o en cualquiera de los lugares previstos en LPAC art.16.4 (nº 3538 ),
tomándose como fecha de entrada la de presentación o recepción en
cualquiera de ellos.
• Murcia (L Murcia 7/2004 art.32.2 ). A los efectos del cómputo del
plazo para la resolución y notificación de los procedimientos iniciados a
instancia de parte, se entiende por registro del órgano competente para la
tramitación de una solicitud, cualquiera de las unidades del sistema
unificado de registro (nº 3622 ).
• Navarra (LF Navarra 15/2004 art.45 derog LF Navarra 11/2019).
Con efecto 15-3-19 desaparece la previsión específica de que la
presentación de solicitudes y documentos produce efectos con relación al
cumplimiento de los plazos por los ciudadanos y de que el cómputo del
plazo establecido para resolver y notificar empieza a computarse desde la
fecha de entrada en el registro del órgano competente para su
tramitación (ambas derivadas directamente de la LPAC), sin que en ningún
caso, y a tales efectos, pueda demorarse el inicio del cómputo de dicho
plazo más de 10 días hábiles desde la entrada de la solicitud o documento
en un registro oficial de la Administración de la Comunidad Foral. Esta
última previsión ha desaparecido actualmente.
• Araba (NF Araba 10/1995 art.2 derog NF Álava 19/2018). Con
vigencia hasta 26-11-2018, se ha previsto para la Administración foral de
Araba que, excepcionalmente, pudiera acordarse la ampliación del plazo
máximo de resolución y notificación en un procedimiento mediante
motivación clara de las circunstancias concurrentes y solo una vez
agotados todos los medios a disposición posibles. De acordarse,
finalmente, la ampliación del plazo máximo, este no podía ser superior al
establecido para la tramitación del procedimiento, lo que supone que la
regla ha sido aplicable a los procedimientos cuyo plazo de resolución y
notificación haya estado fijado en 3 meses, por defecto de norma
específica, sin que el plazo con la ampliación pudiera superar el máximo
genérico de 6 meses.
SECCIÓN 12
(LPAC art.21 ; L 14/2000 disp.adic.29ª.2 y Anexo 2 ; LGT art.103 y 104 ; RD 2568/1986 art.176 y
178 )
2150 1. Deber de dictar resolución expresa 2155
2. Alcance de la resolución 2175
3. Suspensión del plazo para resolver 2190
4. Excepciones al deber de resolver expresamente 2210
5. Procedimientos de aprobación del planeamiento urbanístico 2320
6. Silencio administrativo 2325
7. Falta de resolución expresa en procedimientos de oficio 2380
8. Silencio y resolución tardía en expedientes de regulación de empleo 2385
2151 La Administración pública debe dictar resolución expresa en todo tipo de

procedimientos, tanto a instancia o solicitud del interesado como
incoados de oficio, y debe igualmente notificar dicha resolución.
Dicho deber , en sentido amplio, es correlativo al oportuno derecho del
interesado y se descompone en tres planos:
• La obligación o deber de dictar resolución expresa en todo
procedimiento (nº 2155 ), salvo en los supuestos de terminación del
procedimiento por pacto o convenio (nº 2305 ) y en aquellos
procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos al deber de
comunicación previa a la Administración (nº 2215 ). Este deber no es
tanto obligación opuesta a un derecho subjetivo exigible, cuanto carga.
• La obligación o deber de pronunciarse, en la resolución expresa
dictada, cumpliendo lo anterior, sobre todas las cuestiones que se deriven
del expediente (nº 2175 ).
• El deber de motivar cumplidamente los actos administrativos (planos,
estos dos últimos, que sí constituyen obligaciones en sentido estricto -nº
2390 -).
Precisiones
Como normativa autonómica o foral en la materia se citan, principalmente, las

siguientes disposiciones: L Andalucía 9/2001art.40 a 42 ; DLeg Aragón 2/2001
disp.adic.10ª ; DL Aragón 1/2008 art.3 , disp.adic.2ª ; L Asturias 2/1995
disp.adic.5ª ; L Baleares 16/2000 art.17 a 19 , Anexo; L Cantabria 5/2018
art.141 y 142, disp.adic.6ª y 7ª, Anexos I y II ; L Castilla y León 2/2010 art.19 y
20 ; L Cataluña 26/2010 art.53 a 55 , disp.adic.13ª y disp.trans.2ª ; L Galicia
6/2001 ; L La Rioja 4/2005 art.64.4 ; L Madrid 8/1999art.1 a 3 ; LF Navarra
11/2019 art.117 , disp.adic.3ª y anexos; NF Araba 19/2018 art.único ; L
C.Valenciana 11/2000 disp.adic.7ª ; L C.Valenciana 5/2013 art.160 y Anexo .
1. Deber de dictar resolución expresa
2155 Constituye este, desde el plano de su naturaleza, un derecho del

administrado que se actualiza con ocasión del concreto procedimiento
administrativo y que es correlativo a un deber y una carga -en sentido
técnico- que pesan sobre la Administración actuante.
No estamos tanto ante un derecho subjetivo que implica la posibilidad de
compeler al obligado a una conducta concreta (a una prestación), cuanto
ante una facultad de imputar al órgano administrativo una declaración de
voluntad que lleva consigo la consiguiente oponibilidad frente a aquel de
cierta consecuencia jurídicamente prevista:
- ya sea el efecto estimatorio o desestimatorio de la falta de resolución
expresa en un procedimiento a instancia de parte;
- ya la eventual caducidad y archivo de las actuaciones en
procedimientos de oficio.
En suma, se trata -desde el plano del particular- de un derecho público
subjetivo a oponer a la Administración una determinada consecuencia
jurídica derivada de la conducta inactiva de esta.
Frente a tal derecho, sobre el órgano administrativo pesa la carga
procedimental de resolver de manera explícita, debiendo asumir, en caso
contrario, los efectos jurídicos consiguientes. En sentido técnico, se
entiende por carga aquel compelimiento a realizar una conducta,
normalmente procesal o procedimental, que pesa sobre un sujeto de
Derecho, no exigible por vía de cumplimiento forzoso en forma específica
ni resarcible por vía indemnizatoria, que en caso de no ser atendido,
impone una consecuencia concreta de carácter (en general) negativo para
la posición jurídica del sujeto vinculado por la carga.
Ahora bien, la insatisfacción de dicha carga por parte del órgano llamado
a ello, sí puede implicar las siguientes consecuencias:
• En primer lugar, la vulneración de un deber impuesto legalmente (TS
22-9-87 , EDJ 6561 ; TCo auto 332/1982 ).
• En segundo lugar, la transgresión de las obligaciones profesionales del
funcionario titular del citado órgano, generando así una eventual
responsabilidad disciplinaria.
Por otro lado, el deber de resolver expresamente puede, a efectos de su
examen, descomponerse en dos facetas, en función de que el
procedimiento se tramite a instancia del administrado o de oficio (nº
2164 y nº 2168 ).
Precisiones
El deber legal de resolver en fase de recurso administrativo no desaparece por el

hecho de que en el pie de notificación del acto expreso recurrido se indique el
régimen de impugnación en caso de falta de resolución en plazo (TCo 220/2003 ).
2157 Plazos generales de resolución

El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa (o
intentarse en forma su notificación), es el fijado por la norma reguladora
del correspondiente procedimiento. Este plazo no puede exceder de 6
meses salvo que una norma con rango de Ley establezca un plazo mayor
o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Dicho plazo

mayor puede establecerse por ley estatal, ley autonómica, ley foral o
disposición foral con rango legal, en el caso de Navarra, o bien por norma
foral o decreto normativo foral en el caso de los territorios históricos del
País Vasco (LPAC art.21.2 ).
Son ejemplo de ello:
- los procedimientos de inspección tributaria: 18 meses (27 en algunos
supuestos), ampliables por 60 días naturales, 3 o 6 meses en ciertos casos
(LGT art.150 );
- los procedimientos de reclamación económico-administrativa: 1 año
para cada instancia, salvo los abreviados ante órganos unipersonales -6
meses para la primera instancia; 1 año para los recursos admisibles-
(LGTart.240.1 y 247.3 );
- los expedientes de aplazamiento o fraccionamiento de pago de deudas
tributarias o de Derecho público incoados antes de 1-7-2004: 7 meses
(LGT/1963 art.61.4 ; RD 1684/1990 art.48 s. );
- los procedimientos sancionadores urbanísticos y de control de la
legalidad urbanística en Andalucía iniciados a partir del 1-1-2000: 12
meses (L Andalucía 9/2001, Anexo );
- los expedientes en materia de aguas: 6 y 18 meses, relativos a
concesiones, o un año en expedientes sancionadores (RDLeg 1/2001
disp.adic.6ª );
- los procedimientos sancionadores tramitados por la Administración
pública del Principado de Asturias: 12 meses (L Asturias 2/1995 art.35
bis añadido L Asturias 18/1999 );
- los procedimientos sancionadores estatales en materia de costas: 12
meses (RD 876/2014 art.211.18 ); y
- clasificación de contratistas, revisión y suspensión de clasificaciones y
declaración de prohibiciones para contratar: 6 meses (RGCAP
disp.adic.3ª.1 ).
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo
máximo para recibir la notificación, este será de 3 meses -6 meses en el
ámbito tributario (LGT art.104.1 )-.
2159
Precisiones
1) El plazo supletorio general de 3 meses establecido para resolver y notificar,

puede elevarse -en principio, hasta 6 meses- por la legislación autonómica y por lo
que respecta a los procedimientos sometidos a la misma. Es el caso de Baleares (L
Baleares 3/2003 art.50.2 ).
2) Algunas normas reglamentarias -normalmente autonómicas- anteriores a L
4/1999 , prevén o preveían plazos superiores al máximo de 6 meses para la
terminación del procedimiento y notificación de la resolución (p. e. D Baleares
14/1994 art.23 , que establecía 1 año -aunque este plazo se ratificó
posteriormente por L Baleares 16/2000 art.17 ). Han de entenderse incompatibles
con el vigente régimen (salvo en materia tributaria, hasta 1-7-2004, fecha de entrada
en vigor de la LGT). Solo en caso de que la norma que prevea un plazo superior sea
Ley o norma comunitaria o -a lo sumo- se apoye directamente en una Ley, cabe
admitir como válida tal previsión.
3) En algún caso se prevén plazos máximos de instrucción de procedimientos

sancionadores, adicionales a los plazos máximos de duración de dichos
procedimientos. (p.e. D Andalucía 184/1995 , que establece un plazo máximo de 6
meses para la instrucción de expedientes sancionadores en materia urbanística
cuando la misma corresponda a los ayuntamientos y la resolución a la comunidad
autónoma; siendo el plazo total máximo de un año). La vulneración del plazo máximo
de instrucción parece que debe conducir al archivo de las actuaciones.
4) Las actuaciones administrativas de información o investigación previa (LPAC
art.55 ) no inician el procedimiento sancionador y no se toman en consideración
para computar los plazos de caducidad (TSJ Andalucía 22-5-00).
5) La obligación de resolver dentro de un plazo determinado comprende también la
de notificar, dentro de dicho plazo, la resolución dictada. En caso contrario, procede
la aplicación de los efectos positivos o negativos del silencio o de la caducidad,
según proceda.
6) No existe un derecho del administrado a que la Administración pública resuelva
en plazo legal, sino a que lo haga en plazo razonable (CEst Dict 51838/1988;
1236/1991 ). Lo que sí existe es el derecho de actuar en la forma permitida por el
ordenamiento en caso de falta de resolución en plazo legal.
El plazo legal y el plazo razonable pueden coincidir (en caso de que aquel sea
efectivamente suficiente y adecuado) o no coincidir (en otro caso):
• Si coinciden, se aúnan los efectos de la falta de resolución en plazo legal (silencio,
caducidad) a la inactividad (responsabilidad disciplinaria, responsabilidad patrimonial
de la Administración pública).
• Si no coinciden, es posible que se produzcan los primeros sin los segundos; muy
difícilmente los segundos sin los primeros, pues supondría admitir casos de
inactividad por falta de resolución antes del vencimiento del plazo legal.
7) Respecto de los procedimientos de aplicación de los tributos, se dispone que si
uno de estos finaliza como consecuencia del inicio de otro procedimiento de igual
clase, a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro de
su plazo máximo de duración la terminación del primer procedimiento, será
suficiente haber realizado un intento de notificación de la comunicación de inicio del
segundo procedimiento (RD 1065/2007 art.101.6 ).
2160 Cómputo
Los plazos señalados se han de contar:
• En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo
de iniciación; salvo en los expedientes tributarios incoados tras 1-7-2004,
en que se computan desde la notificación de dicho acuerdo (LGT
art.104.1 ).
• En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la
solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para
su tramitación (nº 2111 ).
Los plazos máximos de resolución y notificación en procedimientos
sancionadores que hayan sido precedidos por actuaciones penales
(normalmente diligencias previas) que terminan archivadas, solo se
computan desde el momento en que el órgano administrativo recibe
notificación de la resolución judicial de archivo o del fallo absolutorio que
permite proceder en vía administrativa. Es el caso típico de infracción de
tráfico por alcoholemia, de la que derivan diligencias previas con
atestado que son sobreseídas; a las que sigue el procedimiento
sancionador administrativo por infracción grave en materia de tráfico.
Respecto de procedimientos iniciados a solicitud del interesado, en caso
de que la solicitud sea defectuosa y se conceda plazo para subsanarla
(LPAC art.68.1 y 2 ), el plazo máximo de duración del expediente se
computa desde la efectiva subsanación. Si el supuesto fuera de mejora de

la solicitud (LPAC art.68.3 ), la cuestión es más discutible, pero en
principio la solución puede ser la misma.
Precisiones
Excepcionalmente, y debido a la singularidad de algunos expedientes, los plazos

máximos no se computan desde las fechas de arranque indicadas con carácter
general. Así sucede por ejemplo en el caso de los procedimientos de tramitación de
solicitudes de inscripción en el Registro comunitario de denominaciones de origen
e indicaciones geográficas protegidas (RD 1414/2005 ). En ellos, el plazo máximo
para notificar la resolución -6 meses- corre desde la solicitud de oposición efectuada
por tercero a la pretensión de inscripción del promotor-solicitante, cuando el ámbito
territorial de la denominación abarque más de una comunidad autónoma (RD
1414/2005 art.10 ).
2161 Obligaciones de información

(RD 137/2010 )
Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a

efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de
los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos
que produzca el silencio administrativo.
En todo caso, las Administraciones públicas han de informar a los
interesados, del plazo máximo normativamente establecido para la
resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos
que pueda producir el silencio administrativo.
Dicha información se ha de incluir en la notificación o publicación del
acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al
efecto, dentro de los 10 días siguientes a la recepción de la solicitud en el
registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso,
la comunicación debe indicar además la fecha en que la solicitud ha sido
recibida por el órgano competente.
2162 Otras reglas

Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas
puedan suponer el incumplimiento del plazo máximo de resolución, el
órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano
instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a
propuesta de este, pueden habilitar los medios personales y materiales
para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su
cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos
administrativos competentes para instruir y resolver son directamente
responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la
obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento
de dicha obligación da lugar a la exigencia de responsabilidad
disciplinaria, sin perjuicio a la que haya lugar de acuerdo con la normativa
vigente.
La regla general de que el plazo máximo de terminación del

procedimiento afecta a la resolución y notificación, se matiza según la
jurisprudencia del Tribunal Supremo en los supuestos de expedientes de
regulación de empleo (RDLeg 2/2015 art.51 ). Con ocasión de los
mismos se ha sostenido que el plazo máximo de resolución no lo es
también de notificación, pues ello recortaría en la práctica el lapso
legalmente establecido para resolver por parte de la Administración. De
esta forma, esta no ha de notificar dentro de tal plazo máximo, pero sí
dentro de los 10 días que fija la LPAC art.40 (TS 25-3-02, EDJ
10798 ), trascurridos los cuales, la resolución expresa, contraria al
sentido positivo del silencio, carecería de validez.
Precisiones
Es discutible si cabe ampliar los plazos máximos de duración de los procedimientos,

establecidos como límite máximo para resolver y notificar la resolución. La finalidad
de estos plazos aconseja una valoración restrictiva de la posibilidad de su ampliación.
Además, la previsión de causas específicas de suspensión del curso del plazo
máximo (LPAC art.22 ) parece incompatible con la posibilidad libre de acordar la
ampliación del plazo establecido. Por ello podría entenderse que, respecto de tales
plazos, solo cabe la ampliación a solicitud o con el consentimiento del interesado,
no la acordada de oficio.
Todo ello, a salvo de norma legal en contra (p.e. LGT art.150.1 ).
Existe alguna norma especial que, también, permite la prórroga del plazo máximo de
duración de procedimientos sancionadores (p.e. en materia urbanística: LF Navarra
35/2003 art.221 ; DF Navarra 85/1995 art.77 ).
Para la Administración foral de Araba, con vigencia hasta 26-11-2018, se ha
previsto, que excepcionalmente, pudiera acordarse la ampliación del plazo máximo
de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias
concurrentes y solo una vez agotados todos los medios a disposición posibles. De
acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, este no podía ser superior al
establecido para la tramitación del procedimiento. Esto significa que la regla ha sido
aplicable a los procedimientos cuyo plazo de resolución y notificación haya estado
fijado en 3 meses, por defecto de norma específica, sin que con la ampliación el
plazo pudiera superar el máximo genérico de 6 meses (NF Araba 10/1995 art.2
derog NF Álava 19/2018).
2164 Procedimiento iniciado a solicitud del interesado

(LPAC art.21.2 y 24 ; RD 137/2010 )
En este supuesto, si el órgano administrativo transgrede el deber de

resolver y no cumple con la carga que implica, resultan de aplicación las
reglas de silencio administrativo (nº 2325 ).
La obligación de resolver expresamente ya no incluye la de extender
certificación de acto presunto en caso de incumplimiento de aquella
carga por parte del órgano administrativo actuante. El interesado en el
procedimiento no está obligado, para hacer efectivo y eficaz el acto
presunto frente a la Administración actuante o frente a tercero público o
privado, a solicitar certificación de acto presunto, aunque puede,
voluntariamente, solicitar la expedición de dicho certificado. El silencio
puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho.
Precisiones
1) Tal esquema es extensible a todo tipo de procedimiento administrativo, incluso a

los procedimientos tributarios, pues, admitido que la normativa común de régimen
jurídico es extensible directamente a todo ámbito de actuación jurídico-
administrativa, es preciso admitir también que el sistema de silencio forma parte de
aquel; y dentro de él, los medios de acreditación y efectividad de dicho silencio
(incluso a la luz de LPAC disp.adic.1ª , que implica matizar la anterior afirmación en
otros aspectos del régimen del deber de resolver en lo tributario).
2) En estos procedimientos, la paralización no imputable al interesado no produce
la caducidad (TS 1-6-00, EDJ 19939 ).
2166 La Administración debe informar al interesado del plazo máximo

normativamente establecido para la resolución y del sentido de la falta de
resolución. Esta obligación se ha de llevar a cabo mediante comunicación
dirigida, sin necesidad de petición expresa, al solicitante. Se dispone para
ello de un plazo de 10 días hábiles, desde la entrada de la solicitud en el
registro del órgano competente, salvo en el caso de procedimientos
iniciados por medio de la ventanilla única, cuyo plazo a estos efectos es
de 5 días hábiles.
Cuando la solicitud de iniciación del procedimiento haya sido presentada
en una oficina de registro cuya lejanía geográfica a la unidad a la que
corresponde emitir la comunicación u otra circunstancia similar dificulte el
cumplimiento del plazo de 10 días expuesto, la oficina de registro
adelantará el contenido de la solicitud y su fecha de presentación
utilizando los medios telemáticos a su alcance, sin perjuicio de la remisión
posterior por el conducto habitual de la documentación íntegra
presentada por el interesado.
La comunicación ha de dirigirse al lugar indicado por el interesado en su
escrito inicial y se debe efectuar preferentemente por el medio designado
en aquel.
Debe contener, como mínimo, los siguientes datos:
- la denominación y objeto del procedimiento iniciado por la solicitud;
- la clave o número que identifique el expediente;
- la especificación del plazo máximo para resolver y notificar la resolución;
- la especificación de la fecha en que la solicitud ha tenido entrada en el
registro del órgano competente para su tramitación, a partir del cual se
inicia el cómputo del citado plazo;
- la indicación de los efectos que puede producir el silencio
administrativo, si transcurre el plazo señalado sin que se haya dictado y
notificado la resolución correspondiente; y
- los medios a través de los cuales se puede obtener información sobre el
estado de tramitación del procedimiento, incluyendo teléfono, dirección
postal, fax, correo electrónico, sede electrónica, página web y cualquier
otro medio electrónico.
Sin embargo, no ha lugar a extenderse la comunicación en caso de que el
procedimiento se resuelva y se notifique la resolución antes del plazo de
10 días, así como en caso de que la petición sea exclusivamente de
suspensión de un acto administrativo.
Precisiones
1) Sobre la adaptación de los procedimientos al régimen del silencio derivado de la

L 4/1999 , ver nº 13267 s.
2) Los procedimientos iniciados antes de 14-4-1999 (fecha de entrada en vigor de
la L 4/1999 ) se sometían al sistema de certificación de acto presunto (L 30/1992
art.43 y 44 redacc original) en caso de incumplimiento de la carga de resolver
expresamente por parte del órgano administrativo actuante. Dicha certificación
debía ser extendida por el órgano que debió resolver expresamente (TS 5-3-98, EDJ
61302 ) y constituía un requisito de eficacia jurídica frente a tercero, del acto
presunto. No obstante, una línea jurisprudencial sostuvo su configuración no como
una carga más del administrado sino como una mera constatación material del
indebido silencio de la Administración incumplidora de sus obligaciones y, por ello,
con carácter facultativo para el interesado (TS 8-10-96, EDJ 6746 ; AN 4-3-98,
EDJ 15464 ).
2168 Procedimientos iniciados de oficio

(LPAC art.58)
Los procedimientos de oficio son aquellos que nacen al margen de una

instancia particular al respecto, en virtud de:
- acuerdo del órgano competente;
- orden de órgano superior;
- petición motivada de órgano inferior; o
- denuncia.
La denuncia se limita a ser una declaración de conocimiento -no de
voluntad- por medio de la cual se comunica un determinado hecho o
estado fáctico a la Administración, sin atribuir al denunciante la condición
de interesado, ni tampoco derecho a premio.
2169 Ausencia de silencio

En tales procedimientos la falta de resolución expresa produce
consecuencias jurídicas radicalmente distintas a las examinadas para los
procedimientos tramitados a solicitud de interesado. Al margen del
estudio acerca de la admisión de la caducidad procedimental en el ámbito
tributario (nº 2234 ) y sobre los efectos de la ausencia de resolución en
el campo de la prescripción del derecho actuado (nº 2260 ), cabe
afirmar, por vía de principio, que la falta de resolución no trae consigo la
aplicación del silencio administrativo, en sentido técnico -salvo la
equiparación de los procedimientos de oficio susceptibles de producir
efectos favorables al interesado (LPAC art.25 )-.
Esta cuestión ha sido abordada por la jurisprudencia con ocasión de la
eventual prescripción de la acción por causa de inactividad de la
Administración, en sede de recurso administrativo interpuesto frente a
una resolución recaída en un procedimiento de oficio.
Solamente, cuando la paralización o abandono del procedimiento, y su
obligada consecuencia de extinguir la prevención de la infracción, se
produce en el expediente administrativo incoado en virtud de denuncia,
por plazo superior al señalado como de prescripción de la infracción,
puede decirse que la potestad sancionadora se ha extinguido o decaído.

Pero lo que no cabe, en modo alguno, es trasladar el plazo prescriptivo a
la vía administrativa de recursos frente a una resolución sancionadora (TS
3-11-97, EDJ 10113 ; 9-5-00, EDJ 9367 ). De ello resulta
palmariamente la radical exclusión de imputar a la Administración actos
presuntos por falta de resolución expresa en un procedimiento de oficio.
Precisiones
El silencio administrativo se expone con mayor profundidad en nº 2325 .
2170 Obligación de información

(LPAC art.21.4 ; RD 137/2010 )
En los procedimientos de oficio, además del texto del acuerdo de

incoación, la notificación o publicación de esta información ha de tener el
siguiente contenido:
- denominación y objeto del procedimiento;
- clave o número que, en su caso, identifique el expediente;
- especificación del plazo máximo para resolver y notificar la resolución y
de la fecha a partir de la cual se inicia el cómputo de dicho plazo; y
- los medios (teléfono, dirección postal, fax, correo electrónico, sede
electrónica, página web y cualquier otro medio electrónico) a los que se
puede acudir para obtener información sobre el estado de tramitación del
procedimiento.
En los procedimientos de los que pueda derivarse el reconocimiento o la
constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas
(LPAC art.25.1 ), la notificación o publicación prevista en el presente
apartado debe hacer mención al sentido negativo del silencio
administrativo.
2. Alcance de la resolución
(LPAC art.88 , 90 y 119 ; LGT art.103.1 y 237 ; RD 1065/2007 art.101.1 ; RD 520/2005 art.59 )
2175 Como parte del deber de resolver, la Administración está obligada a

extender la resolución a (a pronunciarse sobre) todos los aspectos
derivados del expediente.
Esta obligación se perfila, no tanto como una carga, cuanto como una
obligación en sentido estricto. Así, la Administración que satisface la
carga de resolver expresamente, asume la obligación legal de hacerlo en
su integridad.
Nos encontramos ante una obligación normativamente impuesta que, en
caso de incumplimiento, podría dar lugar a considerar viciado de
anulabilidad el acto resolutorio expreso de contenido no conforme con
esta exigencia (LPAC art.48 ).
En suma, frente a la transgresión de la carga de dictar resolución expresa
(que no da lugar por sí misma a tener por viciado al acto, sino a reputarlo
presunto), el incumplimiento de la obligación de incorporar a la resolución

expresa todo el contenido decisorio que legalmente se le exige, puede
llevar a la invalidación del acto así configurado.
Precisiones
En el ámbito tributario esta obligación tiene aún más relevancia (LGT art.103.1 ),
lo que da lugar, según la doctrina, a una acentuación del tradicionalmente
proclamado carácter inquisitivo del procedimiento administrativo, en lo que a los
expedientes tributarios se refiere. Dicho carácter, que se configura como uno de los
principios naturales de la institución procedimental, resulta de la implicación directa
del interés general en las actuaciones de la Administración pública.
2177 Procedimientos incoados a solicitud de interesado

Dentro de ellos hay que distinguir entre los expedientes que son recursos
administrativos y los que no lo son.
Con fuerza de principio, se cruzan en esta sede dos reglas
fundamentales, cuyo equilibrio y limitación recíproca determina el
contenido que ha de ser propio del acto resolutorio o resolución:
- por un lado, el carácter inquisitivo derivado del interés público
subyacente de manera necesaria en las actuaciones;
- por otro, la necesaria congruencia que debe guardar la instancia
motivadora de la incoación del procedimiento con la resolución que lo
termina.
2178 Congruencia
Con carácter general, por congruencia se entiende la vinculación del
órgano decisor con las pretensión o pretensiones deducidas ante él, de
forma que su decisión ha de resolver todo y solo lo planteado.
La misma se refiere a la concordancia del fallo o parte dispositiva con las
pretensiones oportunamente deducidas en la súplica de los escritos
fundamentales del proceso, ya que es en ella donde se delimita
materialmente el thema decidenci (TCo 111/1997 ; TS 30-4-91 , EDJ
4465 ; 13-7-91, EDJ 7801 ).
Queda fuera de tal vínculo la fundamentación de la resolución (TS 22-11-
90, EDJ 10638 ).
Sin embargo, en el ámbito del procedimiento administrativo y, desde
luego, en el del eventual recurso contencioso-administrativo posterior, se
produce una configuración especial del principio de congruencia, por
obra del interés publico (TS 31-12-90 , EDJ 12156 ). De esta forma, la
unidad u órgano actuante no asume una intervención limitada por las
aportaciones de parte al expediente sino que extiende su esfera de
decisión a todos los puntos derivados del mismo.
El órgano competente que vaya a proceder a extender el objeto de las
actuaciones debe dar un trámite previo de audiencia (LPAC art.88 ;
LGT art.237.2 ). Es discutible, en el ámbito de las reclamaciones
económico-administrativas, si es preciso abrir un trámite específico de
audiencia, dado que el expediente se pone de manifiesto al interesado
para alegaciones y prueba, a menos que la extensión sobrevenga con

posterioridad a esta fase.
Esta práctica debe compatibilizarse con el principio de que la situación
inicial del interesado no puede verse afectada negativamente (LPAC
art.88 ); aunque la Administración pueda iniciar, con posterioridad, un
procedimiento de oficio sobre el mismo objeto.
Precisiones
1) Hay que tener en cuenta que solo en los expedientes iniciados a instancia del
interesado cabe, en sentido estricto, aplicar el concepto de congruencia.
2) No hay incongruencia en la resolución que omite pronunciamiento expreso sobre
un punto determinado, si resulta implícitamente de su contenido o del expediente
(AN 5-12-02, EDJ 69686 ).
3) No produce indefensión la falta de contestación por un TEAR en su resolución de
algunas alegaciones deducidas, ya que pueden formularse nuevamente en alzada
(TEAC 24-1-03).
4) La congruencia es un atributo o cualidad propia de las sentencias cuya
inobservancia provoca un error in procedendo, mientras que la incongruencia de los
actos administrativos, no es equiparable a la de las resoluciones judiciales, aun
cuando solo fuera porque el proceso contencioso-administrativo, de forma plenaria,
constituye una oportunidad para que quien se sienta indefenso por causa de la
concurrencia de tal pretendido vicio omisivo lo pueda subsanar o restañar, saliendo
de la indefensión que dijera haber padecido (TS 20-6-17, EDJ 127835 ).
2179 Recursos administrativos en el ámbito tributario

Especial interés presenta la cuestión en el caso de los recursos
administrativos y, dentro de estos, en el ámbito de lo tributario,
especialmente reclamaciones económico-administrativas, en las que se
regula específicamente la denominada «extensión de la revisión».
En general, se prevé la resolución de todas las cuestiones derivadas del
expediente en fase de recurso, hayan sido alegadas o no por los
interesados, caso este último en el que ha de preceder audiencia; siendo
la resolución, en todo caso, congruente con las peticiones formuladas por
el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial
(LPAC art.119 ).
Precisiones
1) En el campo de las reclamaciones económico-administrativas, tradicionalmente

existía un tinte discrecional de la extensión de la revisión (actualmente regulada en
LGT art.237 ). Sin embargo, a partir de la entrada en vigor de la L 30/1992 y,
especialmente, de la L 1/1998 (L 1/1998 art.13 ), dicha extensión pasó a ser
preceptiva para el órgano resolutorio. En la actualidad, este carácter parece resultar
de LGT art.103.1 , si bien la redacción de LGT art.237.2 -«si el órgano
competente estima pertinente examinar y resolver cuestiones no planteadas por los
interesados...»- deja la cuestión en duda, siendo además precepto específico frente
al general (LGT art.103 ).
2) En todo caso, esta actuación se limitará a sus justos términos, sin vulnerar la
prohibición de reforma peyorativa (AN 8-11-00 , EDJ 68306 ).
3) Respecto de los procedimientos de aplicación de los tributos (no los de revisión)
y con fuerza supletoria respecto al recaudatorio y sancionador, se establece la
extensión de la resolución a todas las cuestiones derivadas del expediente (RD
1065/2007 art.101.1 ).
2180 Relación con la interdicción de reforma peyorativa

La regla estudiada debe compatibilizarse con el principio general del
Derecho de la exclusión de la reforma peyorativa, o agravamiento de la
situación jurídica del recurrente, que se opera por la resolución que
decide el recuso interpuesto frente a un acto o resolución inicial que
aquel consideró lesivo de sus derechos o intereses (Const art.24 ).
La reforma peyorativa constituye una modalidad de incongruencia
procesal que tiene lugar cuando la decisión de un concreto medio de
impugnación ocasiona un empeoramiento o agravamiento de la situación
jurídica en que ha quedado el recurrente con la resolución impugnada, el
cual, de esta forma, experimenta el efecto contrario al perseguido con el
recuso (que no es otro que el de eliminar o aminorar el gravamen
impuesto por la resolución objeto de impugnación).
Se introduce, de esta forma, un elemento disuasorio del ejercicio del
derecho constitucional a los recursos establecidos en la ley que es
incompatible con la tutela judicial efectiva (TCo 120/1995 ;
143/1988 ).
Por ello, la extensión de la resolución dictada en procedimientos de
revisión queda tajantemente limitada por lo anterior, bajo pena de
invalidez:
- nulidad, en caso de actos sancionadores;
- anulabilidad, en caso de procedimientos de otra clase.
Precisiones
1) Con respecto a la reforma peyorativa, ha de valorarse en su conjunto la situación

resultante del recurso. Por ejemplo, en liquidaciones tributarias, en caso de que el
resultado sea en su conjunto más favorable para el contribuyente recurrente no se
lesiona el principio de interdicción de la reforma peyorativa si alguno de los
componentes de la deuda se agrava, excluidas las sanciones (TSJ La Rioja 12-12-00).
2) Esta regla impide corregir en el fallo el criterio técnico erróneo del órgano
inferior si el acertado es de peor consecuencia, sin perjuicio de hacerlo constar en la
resolución del recurso (TEAC 7-3-03).

Con carácter general, la resolución en estos procedimientos, ha de venir
delimitada por su objeto inicial.
En caso de que se trate de expedientes sancionadores, el contenido de
aquella depende del resultado de la fase instructora, debiendo someterse,
en cuanto a los hechos -no en su valoración-, al contenido de la propuesta
de resolución.
Caso especial es el del procedimiento de la inspección de Hacienda.
Respecto de él se ha suscitado doctrinalmente cierta polémica acerca de
la limitación del alcance de las actuaciones inspectoras. En los
procedimientos incoados desde 1-7-2004, manteniendo sustancialmente
el tratamiento anterior, el régimen es el siguiente (LGTart.147 a 149 ):
• En la comunicación al obligado tributario de la iniciación de las
actuaciones, se ha de indicar el alcance de las que se vayan a desarrollar.
• Se expresa tajantemente el deber de la Administración tributaria de

ampliar el alcance de las actuaciones a petición del interesado o bien,
alternativamente, de iniciar una inspección general en el plazo de 6 meses
desde la solicitud de aquel.
• No se prevé concretamente en la Ley -ni se excluye- la posibilidad de
ampliación a iniciativa del órgano o inspector actuante.
Reglamentariamente sí (RD 1065/2007 art.178.5 ), de modo que,
cuando en el curso del procedimiento se pongan de manifiesto razones
que así lo aconsejen, el órgano competente puede acordar de forma
motivada:
- la modificación de la extensión de las actuaciones para incluir o excluir
alguna obligación tributaria o período de los señalados en la comunicación
de inicio;
- la ampliación o reducción del alcance de las actuaciones que se
estuvieran desarrollando respecto de las obligaciones tributarias y
períodos inicialmente señalados;
- la inclusión o exclusión de elementos de la obligación tributaria que esté
siendo objeto de comprobación en una actuación de alcance parcial.
2184 En nuestra opinión, ha de compatibilizarse la norma que impone resolver

todo lo derivado de un procedimiento con la particular configuración del
procedimiento de inspección. De esta forma, en principio, la facultad-
deber de ampliar el objeto de las actuaciones por parte del órgano
actuante ha de detenerse en el campo delimitado como «alcance» del
expediente en la comunicación de iniciación de las actuaciones de
inspección. Sin embargo, en caso de que a juicio de los actuarios
concurran circunstancias que aconsejen ampliar el carácter de aquellas,
convirtiéndolas en generales, una vez que se haga constar formalmente
tal extensión en el procedimiento, es posible desplazar dicho límite.
Posibilidad que no debe entenderse cercernada por la falta de previsión
legal expresa en LGT, criterio que se ve ratificado desde 1-1-2008 (RD
1065/2007 art.178.5 ).
Menos claro es si cabe, por el contrario, extender las actuaciones
parciales más allá de lo indicado en la comunicación inicial sin convertir
las mismas en procedimiento de inspección general de la situación fiscal
del interesado. Con anterioridad al RD 1065/2007 , la respuesta
negativa parecía clara. No obstante, atendida la amplitud de redacción del
citado RD 1065/2007 art.178.5 , la cuestión se torna más oscura.
Problema distinto es la contracción del expediente a un objeto menor del
indicado en la repetida comunicación, de manera que, anunciada una
extensión objetiva del mismo, la Inspección compruebe menos de lo
señalado in limine. Tal posibilidad aparecía prevista en la normativa
precedente al RD 1065/2007 (RD 939/1986 art.11.5 ) para el caso de
que, comunicado el inicio de un procedimiento inspector general, en la
ejecución de la misma aparecieran razones que aconsejaran la restricción
de aquella, dejándola en parcial. No era aplicable respecto de una
inspección de este tipo cuya extensión real deviniera menor que la

anunciada.
La regla contenida en el RD 1065/2007 art.178.5 es quizá más amplia,
permitiendo la contracción del objeto del expediente de modo más
flexible.
En todo caso, la mención en la citación a inspección de conceptos y
ejercicios que luego no son objeto de comprobación no implica sino, a lo
sumo, una irregularidad no invalidante del expediente (TSJ La Rioja 9-2-
98, EDJ 40901 ).
3. Suspensión del plazo para resolver

(LPAC art.22)
2190 La Ley contempla distintas causas de suspensión del curso del plazo, de
forma que el concurso de dichas causas, unido al acuerdo potestativo
adoptado expresamente en tal sentido, suspende (no interrumpe) el plazo
máximo de duración del procedimiento, reanudándose este al
desaparecer la causa de suspensión.
Tales causas son aplicables con carácter general (incluso en sede
tributaria), dada la condición de norma de régimen jurídico del precepto
que las recoge.
La suspensión no se produce de modo automático ni necesario. Es una
facultad de la Administración instructora del procedimiento, que puede
acordarla o no hacerlo, al amparo de la Ley. En defecto de acuerdo
expreso, no cabe entender producida la suspensión del curso del plazo,
con los efectos consiguientes (CEst Dict 960/2007 ).
Precisiones
1) Las reglas contenidas en LPAC art.22 , como todas las correspondientes a

régimen jurídico, son directamente aplicables, en bloque, a las comunidades
autónomas y entidades locales . Sin perjuicio de ello, alguna disposición autonómica
contiene preceptos al respecto. Por ejemplo, en Castilla y León se establece que en
los procedimientos tramitados por la Administración autonómica, la petición de un
informe o actuación a la propia u otra Administración pública, debida a la aportación
de documentos u otros elementos de juicio, o a la realización de pruebas técnicas o
análisis contradictorios o dirimentes, podrá suspender el plazo máximo para resolver
el procedimiento en los términos previstos en la norma estatal. Tales informes o
actuaciones tienen la consideración de preceptivos y determinantes del contenido
de la resolución (DL Castilla y León 3/2009 disp.adic.3ª ).
2) En procedimientos sancionadores o disciplinarios, la suspensión del plazo
máximo de duración del procedimiento, cuando concurra causa para ello en fase de
instrucción -las previstas en la LPAC, de aplicación supletoria, o las establecidas en
normativa específica-, ha de acordarse por el órgano que instruye, a menos que una
disposición especial establezca otra cosa, como sucede en el régimen disciplinario de
la Guardia Civil (nº 5156 ), conforme al cual se propone por el instructor y acuerda
por el órgano decisor. Acordada la suspensión, el decisor podrá en fase de resolución
decidir lo que proceda, atendidas las alegaciones del interesado, en relación con
dicha suspensión y la caducidad del procedimiento.
2192
Subsanación de deficiencias, aportación de documentos y de otros

elementos de juicio
Como primera causa de suspensión se señala el supuesto en que deba
requerirse al cualquier interesado para la subsanación de deficiencias, así
como para la aportación de documentos o elementos de juicio necesarios.
La suspensión se debe acordar por el tiempo que medie entre la
notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento o, en su
defecto, entre el requerimiento y el vencimiento del plazo concedido sin
rellenarse la conducta reclamada (RSCL art.9.1 ).
Esta suspensión es independiente del plazo de 10 días para subsanar
defectos iniciales en la solicitud o mejorar esta (LPAC art.68 ); de forma
que, este último plazo es anterior al inicio del cómputo del plazo máximo
de duración del procedimiento.
2194 Prejudicialidad de un órgano de la Unión Europea

Asimismo, en caso de que deba obtenerse un pronunciamiento previo y
preceptivo de un órgano de la Unión Europea, puede suspenderse el
curso del plazo entre el momento de la petición y la notificación del
pronunciamiento requerido. Ambas circunstancias se han de notificar a
los interesados.
2196 Solicitud de informes

También es causa de suspensión la solicitud de informes preceptivos y
determinantes (no necesariamente vinculantes) para la resolución del
procedimiento, tanto si el órgano consultado o consultivo se integra en la
misma Administración actuante o en otra.
La suspensión se puede producir entre la petición y la recepción del
informe, con un máximo de 3 meses.
2198 Realización de pruebas técnicas

Puede suspenderse el curso del plazo por la realización de pruebas
técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los
interesados. La suspensión ha de ser durante el tiempo necesario para la
incorporación de los resultados al expediente.
Dentro de esta causa caería, por ejemplo, la comprobación de valores
(LGT art.57 , 134 y 135 ).
2200 Iniciación de negociaciones

La iniciación de negociaciones con vista a la conclusión convencional del
procedimiento (LPAC art.86 ), es causa de suspensión del plazo, desde la
declaración formal en tal sentido hasta la conclusión, sin efecto, de las
referidas negociaciones, mediante declaración de la Administración o de
los interesados.
2202 Pendencia de procedimiento jurisdiccional

(LPAC art.22.1.g )
Se prevé la suspensión cuando para la resolución del procedimiento sea

indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un
órgano jurisdiccional. La suspensión tiene lugar desde el momento en que
se solicita, lo que ha de comunicarse a los interesados, hasta que la
Administración tenga constancia del mismo, lo que también debe serles
comunicado.
2204 Pendencia de procedimiento de la Unión Europea

(LPAC art.22.1.c )
Se añade a las causas de suspensión la existencia de un procedimiento no

finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente
el contenido de la resolución de que se trate, desde que se tenga
constancia de su existencia, lo que debe ser comunicado a los
interesados, hasta que se resuelva, lo que también ha de ser notificado.
2206 Procedimientos tributarios

(LGTart.104.2 y 150.3 ; RD 1065/2007 art.103 s. )
Respecto de estos, la norma se refiere a periodos de interrupción

justificada y, en conexión, a dilaciones no imputables a la Administración
tributaria. Se exponen en el nº 2287 s. , al tratar la prescripción del
derecho de la Hacienda pública y su interrupción.
En cuanto a las causas de suspensión, en sede de procedimiento
inspector se establece que el cómputo del plazo se suspende desde el
momento en que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) La remisión del expediente al Ministerio Fiscal o a la jurisdicción
competente sin practicar la liquidación de acuerdo con lo señalado en
LGT art.251 .
b) La recepción de una comunicación de un órgano jurisdiccional en la
que se ordene la suspensión o paralización respecto de determinadas
obligaciones tributarias o elementos de las mismas de un procedimiento
inspector en curso.
c) El planteamiento por la Administración tributaria que esté
desarrollando el procedimiento de inspección de un conflicto ante las
juntas arbitrales previstas en la normativa relativa a las comunidades
autónomas, en el Convenio Económico con Navarra (L 28/1990 ) y en el
Concierto Económico con el País Vasco (L 12/2002 ) o la recepción de
la comunicación del mismo.
d) La notificación al interesado de la remisión del expediente de
conflicto en la aplicación de la norma tributaria a la comisión consultiva.
e) El intento de notificación al obligado tributario de la propuesta de
resolución o de liquidación o del acuerdo por el que se ordena completar
actuaciones a que se refiere la LGT art.156.3.b .
f) En supuestos de conflicto en la aplicación de la norma tributaria, la
petición a la comisión consultiva del informe preceptivo previsto en LGT
art.159 , por el tiempo que transcurra desde la notificación al interesado
(RD 1065/2007 art.194.2 ) hasta la recepción del informe por el órgano
competente para continuar el procedimiento o hasta el transcurso del

plazo máximo para su emisión.
2208 g) La concurrencia de una causa de fuerza mayor que obligue a

suspender las actuaciones.
Excepto en el caso del apartado e) anterior, la inspección no puede
realizar ninguna actuación en relación con el procedimiento suspendido
por las causas anteriores, sin perjuicio de que las solicitudes previamente
efectuadas al obligado tributario o a terceros deban ser contestadas. No
obstante, si la Administración tributaria aprecia que algún periodo,
obligación tributaria o elemento de esta no se encuentran afectados por
la causas de suspensión, ha de continuar el procedimiento inspector
respecto de los mismos, pudiendo, en su caso, practicarse por ellos la
correspondiente liquidación.
A los solos efectos del cómputo del periodo máximo de duración, en
estos casos, desde el momento en el que concurre la circunstancia de la
suspensión, se desagregarán los plazos, distinguiendo entre la parte del
procedimiento que continúa y la que queda suspendida. A partir de dicha
desagregación, cada parte del procedimiento se regirá por sus propios
motivos de suspensión y extensión del plazo.
La suspensión del cómputo del plazo tiene efectos desde que concurran
las circunstancias anteriormente señaladas, lo que se debe comunicar al
obligado tributario a efectos informativos, salvo que con esta
comunicación pudiera perjudicarse la realización de investigaciones
judiciales. En esta comunicación, se han de detallar los periodos,
obligaciones tributarias o elementos de estas que se encuentran
suspendidos y aquellos otros respecto de los que se continúa el
procedimiento por no verse afectados por dichas causas de suspensión.
La suspensión finaliza cuando tenga entrada en el registro de la
correspondiente Administración tributaria el documento del que se derive
que ha cesado la causa determinante, cuando se consiga efectuar la
notificación o se constate la desaparición de las circunstancias
determinantes de la fuerza mayor. No obstante, en el caso contemplado
en la letra d) anterior, el plazo de suspensión no puede exceder del plazo
máximo para la emisión del informe.
Una vez finalizada la suspensión, el procedimiento continúa por el plazo
remanente.
4. Excepciones al deber de resolver expresamente
2210 Se establecen ciertos supuestos en los que se exime a la Administración

de su deber de resolver expresamente. Son los siguientes:
- derechos que solo deban ser objeto de comunicación (nº 2215 );
- caducidad (nº 2222 );
- pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento (nº 2245 );
- renuncia o desistimiento (nº 2250 );
- prescripción (nº 2260 );

- terminación por pacto o convenio (nº 2305 );
- otros supuestos excepcionales establecidos por la Ley (nº 2310 );
- hecho impeditivo (nº 2315 ).
a. Derechos que solo deban ser objeto de comunicación

(LPAC art.21.1 ; LGT art.103.2 )
2215 La Administración no está obligada a dictar resolución expresa en los

procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos al deber de
comunicación previa a la Administración.
La justificación de la disposición obedece a la voluntad de simplificar la
actividad administrativa, sin lesión de los derechos de los particulares
(Recomendación 90/246/CEE relativa a la adopción de políticas de
simplificación administrativa en los Estados miembros).
En estos supuestos, la Administración pública queda liberada de cualquier
resolución, razón por la que la exención tiene carácter absoluto, salvo en
materia tributaria, si el interesado solicita pronunciamiento (LGT
art.103.2 ).
Precisiones
1) La actividad administrativa de policía se subdivide en tres niveles en relación a la

actividad de los particulares:
• En el primero de estos, la intervención pública en la actividad particular es
plena , de forma que, para evacuar una determinada conducta, el interesado debe
obtener la oportuna autorización o licencia (expresa o presunta), dictada por el
órgano competente para ello. Se establece así una prohibición inicial dispensable.
• En el segundo, se abandona el plano de la exigencia de pronunciamiento expreso
o presunto relativo a la actividad privada, sustituyéndose por el concepto de
«verificación administrativa», de manera que la autoridad llamada a verificar se
limita a contrastar las circunstancias circundantes al derecho actuado o a la conducta
descrita por el interesado, sin que surja para él deber o carga de resolver
expresamente. Como consecuencia de ello, la ausencia de resolución no genera un
acto administrativo presunto, sino que es constitutiva de un acto tácito, el cual no
supone una declaración de voluntad imputable a la Administración que incumple su
carga de resolver de forma expresa, sino que se configura como un acto
efectivamente producido, aunque a partir de una conducta o de unos hechos
concluyentes. El órgano puede o debe pronunciarse, sin embargo, cuando proceda
denegar al particular el ejercicio del derecho actualizado.
• Por fin, en tercer término, cabe situar ciertas conductas, opciones o actividades
que han de ser objeto de comunicación, sin más, a la instancia pública oportuna,
aunque sin generar ello posibilidad de denegación por la misma.
2) Dicha tendencia a la simplificación se manifiesta en dos planos:
- por un lado, en el silencio administrativo, convirtiendo en regla el sentido
estimatorio anudado a la falta de resolución expresa en plazo (LPAC art.24 ); y
- por otro, eliminando pronunciamientos gubernativos en los supuestos en que los
mismos son prescindibles, dada la naturaleza del derecho ejercitado por el
administrado o el ámbito sectorial de que se trate.
b. Caducidad
(LPAC art.21.1 y 95 )
2222 Procedimientos a instancia de interesado

Respecto de los procedimientos iniciados a instancia del interesado, se
trata de un modo anormal de terminación del procedimiento que se
produce por paralización de las actuaciones a causa del comportamiento
del interesado, el cual, requerido a la realización de cierta conducta por el
órgano administrativo, desoye el requerimiento y adopta una actitud
pasiva.
Hay que tener en cuenta al respecto que:
• En este tipo de procedimientos solo la pasividad del particular puede
producir el efecto de archivo de las actuaciones (TS 14-7-95 , EDJ
4047 ; 14-3-97, EDJ 2475 ); no así la de la Administración, que genera
normalmente la puesta en marcha del mecanismo del silencio.
• La actitud firme del particular debe referirse a la cumplimentación de
un trámite esencial para la continuación de las actuaciones
-indispensable para entrar a valorar el fondo del asunto-, no a una mera
cuestión secundaria o tangencial al objeto de las mismas (TS 18-6-86; 11-
5-93, EDJ 4403 ). En este último caso, solo se perdería el derecho al
trámite de que se trate.
• Es preciso que, cuando se produzca paralización por causa imputable al
interesado, la Administración le advierta que, transcurridos 3 meses , se
producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que
el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la
tramitación, la Administración debe acordar el archivo de las actuaciones,
notificándoselo al interesado. En defecto de este requerimiento, no
puede declararse la caducidad.
• Contra la resolución que declare la caducidad proceden los recursos
pertinentes. Es un acto definitivo o de trámite cualificado.
• Puede no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión
suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente suscitarla para su
definición y esclarecimiento; regla esta, exclusiva de los procedimientos a
instancia del interesado.
2224 La caducidad en procedimientos a solicitud del interesado es muy

próxima a la figura procesal de la caducidad de la instancia, que se
desenvuelve dentro del proceso y que supone la conclusión del mismo
por presunción de abandono de las partes -del recurrente, en el caso del
recurso contencioso-administrativo- (TS 2-10-81 , EDJ 7585 ).
La concurrencia de caducidad no libera a la Administración de evacuar
todo pronunciamiento, de forma que se trata de una exención relativa. En
efecto, una vez declarada la misma (con indicación de los hechos
producidos y las normas aplicables) cesa el deber tantas veces aludido;
mas para que se dé aquella es precisa declaración expresa por parte del
órgano ante el que se tramite el procedimiento. En defecto de dicha
manifestación no cabe entender producida la caducidad y, en
consecuencia, permanece subsistente la obligación de resolver.
Por ello, en lo que se refiere a caducidad, el órgano actuante debe
pronunciarse al respecto, en todo caso, incluso en sede de
procedimientos tributarios (por aplicación directa de LPAC), en contra de

lo que podría derivarse de la LGT, según la cual, la Administración solo
debe declarar expresamente que se ha producido una de las referidas
circunstancias en los supuestos en los que el interesado lo pida (LGT
art.103.2 ).
La caducidad no produce por sí sola la prescripción de las acciones del
particular o de la Administración (en procedimientos a instancia del
interesado o de oficio, respectivamente), pero los procedimientos
caducados no interrumpen el plazo de prescripción (LPAC art.95 ).
2226 Por último, la caducidad-perención del procedimiento, de oficio o a

solicitud del interesado, así como la declaración de la misma en el seno de
aquel, no debe confundirse con el procedimiento o expediente de
declaración de caducidad-sanción de títulos habilitantes (concesiones,
licencias):
• La caducidad-perención es una forma de terminación del
procedimiento, cuyo objeto será uno cualquiera.
• La caducidad-sanción es el objeto del procedimiento, que tiene por
finalidad declarar la caducidad de una concesión o de una licencia en caso
de que el concesionario o el titular de la licencia estén incursos en causa
de caducidad-sanción.
Sin perjuicio de ello, este último procedimiento puede finalizar
anormalmente por caducidad-perención, sin declarar entonces la
caducidad-sanción que constituye su objeto.
Precisiones
1) En general, cuando de títulos administrativos habilitantes se trata, la

jurisprudencia niega carácter automático a la caducidad de los mismos. De esta
forma, para que la misma se produzca es preciso el concurso de causa de caducidad
y la declaración expresa de la misma en expediente tramitado al efecto.
En materia de licencias y títulos habilitantes urbanísticos : LS/92 art.42.3 nulo en
parte por TCo 61/1997 y derogado en parte por LS/08 ; DLeg Castilla-La
Mancha 1/2010art.23 , 66.3.a -como ejemplo de norma autonómica-; TS 16-
12-77; 18-7-86 , EDJ 5219 ; 14-3-90 , EDJ 2861 . En contra: TS 28-12-81 , EDJ
7635 ; 1-7-96, EDJ 6859 . Excepcionalmente, se admite la declaración implícita
de caducidad (TS 26-9-84).
Se admite también, en ocasiones, la caducidad automática de títulos habilitantes por
transcurso del plazo de su vigencia sin prórroga previa y sin necesidad de
declaración expresa (DLeg Castilla-La Mancha 1/2010art.23 , 66.3.b ).
2) La caducidad en el procedimiento administrativo se trata en nº 4165 .

La inactividad resolutoria del órgano administrativo obligado a ello, puede
traer consecuencias directas en lo que se refiere a la caducidad del
procedimiento iniciado de oficio.
En efecto, la caducidad por inactividad de la Administración pública en
estos procedimientos es la consecuencia de la falta de resolución y
notificación dentro del plazo establecido. Supone, a su vez, la extinción
del deber de resolver expresamente por parte de aquella. Este deber se
transforma en imposibilidad de dictar resolución, a salvo de la que declare

meramente la caducidad.
La caducidad (perención, caducidad-perención) es el modo de extinción
de un procedimiento administrativo que se encuentra inactivo o
suspendido y que tiene por finalidad evitar la pendencia indefinida del
referido procedimiento, eliminando así la consiguiente inseguridad
jurídica que ello implica (DGSJE Dict 18-6-97).
Su objeto es el procedimiento, no el o los derechos actuados en el
mismo, que no se extinguen por la declaración de caducidad del
procedimiento, sin perjuicio de que puedan fenecer en caso de que,
además, concurra prescripción (DGSJE Dict 8-3-95; TS 12-6-03, EDJ
50996 ). No obstante y por excepción, la caducidad de un
procedimiento sancionador tributario incoado tras 1-7-2004 impide
iniciar uno posterior por iguales hechos aun dentro del plazo de
prescripción (LGT art.211.4 ); lo que supone que el concurso de aquella
lleva aparejado en estos casos concretos el vencimiento automático de
este último plazo material.
A diferencia de la renuncia, del desistimiento, del allanamiento o de la
transacción, que son verdaderos actos jurídicos unilaterales o
plurilaterales, de derecho material o de derecho formal, la causa de
caducidad del procedimiento no es un acto de ninguna clase, sino un
hecho o, como mucho, un acto omisivo: el transcurso del tiempo sin la
realización de actos procedimentales, dentro de un expediente pendiente
o paralizado.
2230 Es diferente de la prescripción extintiva, pues en esta la inercia del titular

de la relación jurídica o el silencio de dicha relación durante el plazo de
tiempo determinado por la ley, significa la extinción de la obligación y, por
tanto, del correspondiente derecho de crédito.
También es diferente de la caducidad o decadencia de derechos , pues
esta presupone la temporalidad congénita de los mismos y su sujeción a
un plazo extintivo fijado por la ley o por voluntad de los particulares, de
modo que, si no se ejercitan dentro del mismo, pierden toda su
virtualidad. En este sentido la caducidad es «caducidad-carga», ligándose
la decadencia del derecho al no ejercicio en un plazo dado. Su objeto no
es el procedimiento, sino un derecho subjetivo público o privado.
Es figura distinta de la «caducidad-sanción» de títulos habilitantes de tipo
concesional, de autorizaciones administrativas o de licencias, que se
produce en caso de incumplimiento de las condiciones establecidas para
el ejercicio de la actividad o uso autorizado o sometido a concesión.
Por último, es diversa de la preclusión, variedad de la modalidad
institucional anterior, que implica la fijación de un plazo breve perentorio
para la realización de los sucesivos actos procedimentales, con la
consecuencia de que, vencido el plazo correspondiente, no puede ya
practicarse el acto respectivo, que se pierde o fenece, y debe pasarse al
período siguiente (TS 29-1-94, EDJ 664 ).
Precisiones
1) Dentro de del concepto de caducidad-perención caben, pues, dos especies de la

misma: la que tiene lugar en los procedimientos iniciados de oficio, y la que afecta a
los incoados en virtud de solicitud de interesado (nº 2222 ). Ambas son una suerte
de sanción que opera por la excesiva duración del procedimiento y que produce sus
efectos sobre el causante de la misma. Ahora bien, ninguna de ellas implica ilegalidad
de lo actuado, sino archivo del expediente. De ahí que, en caso de que se incoe un
nuevo procedimiento -en su caso, dentro del plazo de prescripción aplicable a la
potestad ejercida, si lo hubiere- puedan reproducirse en el nuevo las actuaciones
anteriores caducadas, siempre con respeto a la seguridad jurídica de los
administrados (CJA Dict 26/2002 ).
2) El procedimiento incoado para declarar la caducidad-sanción de una concesión
está sujeto a caducidad-perención (CEst Dict 981/2002 ).
3) La caducidad del procedimiento iniciado de oficio produce sus efectos con
carácter general, totalmente. No cabe admitir una caducidad parcial , limitada a
ciertos sujetos o interesados en el expediente o a determinados elementos del
objeto del mismo. Por ejemplo, en el caso de un procedimiento de deslinde de
dominio público (TS 18-10-12, EDJ 228265 ). Sin embargo, en el caso de los
procedimientos iniciados por solicitud de varios interesados, sí es posible que los
efectos de la caducidad de limiten a alguno de ellos, sin afectar al resto. La caducidad
solo puede producirse respecto de aquellos a quienes pueda imputarse la
paralización del procedimiento mismo, no respecto de quienes hayan sido diligentes
en la correspondiente cumplimentación de los trámites. Por muy vinculadas que
estén entre sí las posiciones de los interesados en el procedimiento mismo, es
evidente que el eventual efecto desfavorable que la caducidad puede provocar en el
ciudadano diligente no puede serle impuesta por causas que no le sean en modo
alguno imputables (Cudero Blas).
2231 Régimen jurídico actual

Sus notas características son las siguientes:
• No es precisa previsión específica de plazo máximo, al contenerse en la
Ley con carácter general (nº 2157 ).
• Tampoco es preciso el transcurso de plazo de gracia adicional, pues no
se prevé en la Ley.
• La caducidad o perención es automática, sin intimación del interesado.
• Por fin, la declaración administrativa de haberse producido es, en todo
caso, meramente declarativa, no constitutiva.
2232
Precisiones
1) El mero transcurso del plazo máximo para resolver y notificar, no produce

siempre la caducidad. Además de la paralización imputable al interesado -que
puede excluirla-, en los supuestos en que la tramitación sea tan prolija y compleja
que no puede resolverse dentro del plazo establecido, a pesar de la debida diligencia
administrativa, no parece que la caducidad vaya ligada al exceso del plazo máximo
para resolver (TS 21-2-86 , EDJ 1459 ; 26-5-86 , EDJ 3509 ), sin perjuicio de la
ampliación de plazos por parte de la Administración.
2) El dies a quo del cómputo del plazo es la fecha del acuerdo de iniciación, no la de
su notificación (TS 28-5-08, EDJ 82810 ).
3) La caducidad del procedimiento afecta y alcanza a todas sus actuaciones, sin que
ninguna de ellas pueda tratarse de manera autónoma (TSJ Extremadura 4-2-14, EDJ
7410 ). Sin embargo, ello no impide que los trámites de un procedimiento
caducado puedan ser incorporados, en su caso, al nuevo que se tramite, dentro del
plazo de prescripción abierto, si lo hay.
4) En materia de patrimonio histórico español (L 16/1985 art.9.3 ) se establece

para los procedimientos sometidos a dicha normativa, un plazo máximo de duración
de 20 meses, con caducidad de las actuaciones, en caso contrario, previa intimación
del interesado y plazo, desde la misma, de 4 meses sin proseguir las mismas. Es
discutible si tal precepto, en cuanto al requisito de la intimación, sigue vigente.
5) El sistema expuesto se contiene en la LPAC. No obstante, el lapso transcurrido
desde esta reforma, mantenemos la referencia al régimen precedente a efectos
ilustrativos, dado lo significativo de la misma y su relevancia, por contraste, para la
comprensión del régimen actual.
Así, los procedimientos de oficio iniciados con anterioridad al 14-4-1999 , cuando
no fueran susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, se
entendían caducados y se había de proceder al archivo de las actuaciones, a solicitud
de cualquier interesado -o de oficio por el propio órgano competente para dictar la
resolución- en el plazo de 30 días desde el vencimiento del plazo en que debió ser
dictada, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por
causa imputable al interesado, en los que se interrumpía el cómputo del plazo para
resolver el procedimiento (L 30/1992 art.43.4 ).
Esto suponía que, para poder apreciar caducidad, era exigible la concurrencia de las
siguientes circunstancias:
• Previsión específica de plazo máximo de resolución del procedimiento de oficio, al
no existir previsión general; en defecto del mismo, no cabía que el procedimiento
caducara, sin perjuicio de que pudiera prescribir, en su caso, el derecho o acción
actuado.
• Transcurso de dicho plazo máximo, salvo paralización imputable al interesado.
• Transcurso del plazo de gracia o adicional de 30 días hábiles, desde ese momento
(TS 20-2-02, EDJ 2942 ; 5-2-02, EDJ 1370 ; 9-4-02, EDJ 9704 ; 15-10-01,
EDJ 51302 ).
La ausencia de previsión de plazo máximo de duración no implicaba que el
procedimiento pudiera estar abierto indefinidamente. Por el contrario, al cumplirse
el plazo de prescripción, se debía archivar el expediente por decaimiento del
derecho o acción actuados (TS 4-12-98, EDJ 34123 ). No obstante,
doctrinalmente se ha sostenido que, ante la falta de plazo máximo de resolución
establecido generalmente para procedimientos incoados de oficio, podría resultar
aplicable por analogía (CC art.4.2 ), el fijado para los iniciados a instancia de parte:
3 meses (LPAC art.21.2 ).
La caducidad tenía carácter automático, sin precisar intimación por parte del
interesado.
El plazo máximo de resolución se computaba de fecha a fecha y el término adicional
de 30 días, con exclusión de los inhábiles (TS 8-4-98, EDJ 6050 ).
2234 Procedimientos tributarios

Ha sido cuestión discutible la aplicabilidad de la caducidad a los
procedimientos tributarios, por la colisión en este campo entre dos
preceptos de rango legal:
• De un lado, se establecía que la inobservancia de plazos por la
Administración no implica la caducidad de la acción administrativa, pero
autoriza a los sujetos pasivos para reclamar en queja (LGT/1963
art.105.2 ).
• De otro, se establecía, asimismo, la extinción del deber de resolver en
caso de caducidad del procedimiento (L 1/1998 art.13 ; actualmente
LGT art.103.2 ), sin especificar en aquella Ley la clase del mismo, ya de
oficio, ya a instancia particular. Téngase en cuenta al respecto que la
expresión caducidad de la acción administrativa se refería al
procedimiento en el que se actúa el derecho de la Hacienda, el cual está
sometido al régimen de prescripción resultante de LGT/1963art.64 a

67 -en la actualidad, LGTart.67 a 70 -. Además, hay que tener
presente que, en defecto de norma tributaria aplicable, regían y rigen
supletoriamente las reglas de la LPAC (LPAC disp.adic.1ª.2 ).
Cabe diferenciar cinco etapas normativas al respecto:
- antes del 30-5-1993 (fecha de entrada en vigor de L 30/1992): nº
2235 ;
- desde el 30-5-1993 hasta el 19-3-1998 (entrada en vigor de L
1/1998 ): nº 2236 ;
- desde el 19-3-1998 hasta el 14-4-1999 (entrada en vigor de L
4/1999 ): nº 2237 ;
- desde el 14-4-1999 hasta el 1-7-2004 (entrada en vigor de la LGT): nº
2238 ;
- a partir del 1-7-2004: nº 2239 .
Precisiones
Se efectúa la exposición de esta materia, en el campo de los procedimientos

tributarios, de forma cronológica y con cierto detenimiento en cada una de las fases
normativas que se han sucedido -algunas ciertamente lejanas ya en el tiempo- a
efectos ilustrativos, y para que se pueda apreciar convenientemente la diferencia
existente entre los regímenes sucesivos y que han afectado muy significativamente a
la configuración de la figura estudiada en según qué fecha haya tenido o tenga lugar
la aplicación de la norma.
2235 Antes del 30-5-1993

(LGT/1963 art.105.2 )
Con anterioridad al 30-5-1993 (fecha de entrada en vigor de la L

30/1992), la norma tributaria no encontraba conflicto con otra norma
legal. De esta forma, no cabía entonces hablar de caducidad del
procedimiento tributario iniciado de oficio, lo cual se consideró una
manifestación típica del carácter inquisitivo del mismo, a la par que
concorde con el carácter imprescriptible de las potestades
administrativas, dado su origen legal y no concreto.
Dicha conclusión se extiende también a todos los procedimientos
tributarios iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del RD
803/1993 de adecuación de determinados procedimientos tributarios a
la L 30/1992 (DGSJE Dict 18-6-97).
En suma, hasta tal fecha no cabe plantearse la caducidad del
procedimiento tributario. Teniendo en cuenta además que de la letra de
las disposiciones indicadas se deriva que la exclusión de la nueva Ley a los
procedimientos iniciados antes de ese momento, lo es en su totalidad,
tanto en lo que se refiere al régimen jurídico, cuanto en aspectos de
tramitación.
Precisiones
En este sentido, TS 10-12-98, EDJ 34254 ; 27-9-02, EDJ 37267 .
2236 Desde el 30-5-1993 hasta el 19-3-1998

Con la entrada en vigor de la L 30/1992 (que, a los efectos que aquí
importan, se produjo el 30-5-1993), puede surgir la antedicha colisión
entre LGT/1963 art.105.2 y LRJPAC art.43.4 (redacc original).
Conforme a este último precepto, cuando se trate de procedimientos
iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables a los
ciudadanos, se han de entender caducados y se proceder al archivo de las
actuaciones a solicitud del interesado, o de oficio por el propio órgano
competente para dictar la resolución, en el plazo de 20 días desde el
vencimiento del plazo en el que debió ser dictada, excepto en los casos en
que el procedimiento se haya paralizado por causa imputable al
interesado, en los que el plazo se debe interrumpir para resolver el
procedimiento.
La cuestión depende de la naturaleza que se atribuya a dicho precepto:
• Si se atiende a la relevancia procedimental de la regla, no cabe
entender planteado conflicto de leyes alguno, al primar la aplicación de la
normativa específica (LGT/1963 art.105.2 ) sobre la general (L 30/1992
art.43.4 ). De esta forma, no cabría aplicar este precepto a los
procedimientos analizados (TS 24-1-05, EDJ 4975 ; AN 30-6-00, EDJ
25471 ; DGSJE Dict 18-6-97); criterio sostenible tras la entrada en vigor
de la L 1/1998 .
• Por el contrario, si se atiende, por una parte, a la genericidad de la regla
de L 30/1992 art.43.4 , considerando que nos encontramos ante una
norma de régimen jurídico, cuya aplicación se actualiza con ocasión de
cada concreto procedimiento, y por otra, a los rasgos de la mayoría de los
procedimientos tributarios, se plantea el citado conflicto civil de leyes,
cuya solución resulta de la aplicación de los criterios de jerarquía y
posterioridad (CC art.2.2 ), a tenor de los cuales, la derogación se
extiende siempre a todo aquello en que la nueva ley, sobre la misma
materia, sea de todo punto incompatible con la anterior.
En suma, dentro de la última opción, una vez vigente L 30/1992
art.43.4 , su aplicación al caso concreto se hace depender de la
existencia de plazos máximos de resolución, en la normativa sectorial
reguladora de los diversos procedimientos específicos de oficio, en
defecto de los cuales no cabe que se produzca la consecuencia de la
caducidad, por faltar uno de los presupuestos esenciales al respecto.
Para ello ha de atenderse a la normativa específica, constituida en
esencia por RD 803/1993 , cuyo Anexo 3 refleja la ausencia de plazo
para resolver en los más relevantes de los procedimientos iniciados de
oficio: comprobación e investigación, apremio, revisión (LGT/1963
art.153 y 154 ).
2237 Desde el 19-3-1998 hasta el 14-4-1999

Con la entrada en vigor de la L 1/1998 puede alterarse la consecuencia
precedente. Esta norma prevé la caducidad como forma de terminación
del procedimiento (L 1/1998 art.13 ) y fija plazos máximos de
resolución de los procedimientos considerados (L 1/1998 art.23 , 29

y 34 ):
• Para los procedimientos de gestión, a falta de disposición específica,
se fija un plazo de 6 meses. El transcurso de este plazo sin conclusión del
procedimiento, produce los efectos previstos en la normativa específica
(LGT/1963art.101 a 108 ). Sin embargo, en la medida en que no se
prevé efecto específico en tales disposiciones, deben de resultar de
aplicación las disposiciones de régimen jurídico de L 30/1992 (por
remisión, también, de LGT/1963 art.9.2 ). Luego, es posible la caducidad
en estos procedimientos, a menos que consideremos que LGT/1963
art.105.2 , es una disposición específica que excluye la caducidad -en el
sentido expuesto- en todo procedimiento tributario.
• Para procedimientos sancionadores, se establece el plazo de 6 meses,
a cuyo exceso se anuda la caducidad del procedimiento (L 1/1998
art.35 ; RD 1930/1998 ). Esta previsión específica desplaza, en todo
caso y respecto de estos procedimientos, la norma tributaria (LGT/1963
art.105.2 ).
• Respecto de las actuaciones de comprobación e investigación, se fija
el plazo de 12 meses, prorrogable. Es discutible si su transgresión
determina o no la caducidad. Se establece expresamente que el exceso de
tal periodo da lugar a no tener por interrumpida la prescripción (L 1/1998
art.29.1 y 3 ), pero no se excluye expresamente la caducidad del
procedimiento. Por ello, puede sostenerse que cabe apreciar caducidad
en estos procedimientos (por aplicación de las reglas generales) o que no
es posible (por aplicación de LGT/1963 art.105.2 ).
En cualquier caso, hay que tener en cuenta que si se sigue el segundo de
los criterios expuesto en el nº 2236 , desde la entrada en vigor de la L
1/1998 , resulta de aplicación L 30/1992 art.43.4 a los
procedimientos incoados tras esa fecha (y con anterioridad a la vigencia
de la L 4/1999 ), con lo que ello comporta. Por el contrario, de admitir lo
sostenido por el primero de los criterios de dicho epígrafe, no resulta de
aplicación, pudiendo, en tal caso, atribuir efectos excluyentes, respecto de
la caducidad, a la norma tributaria (LGT/1963 art.105.2 ).
Precisiones
A los procedimientos de inspección incoados antes del inicio de la vigencia de L

1/1998 no les resulta de aplicación el plazo de 12 meses establecido en esta (L
1/1998 art.29.1 ), aunque pudiera transcurrir tal espacio de tiempo con
posterioridad a la entrada en vigor de la misma Ley, sin que hubiesen concluido las
actuaciones (TS interés de ley 4-4-06, EDJ 253197 ).
2238 Desde el 14-4-1999 hasta el 1-7-2004

Desde el 14-4-1999 (entrada en vigor de la L 4/1999 ), se modifica el
contenido de la normativa reguladora de la caducidad de los
procedimientos iniciados de oficio:
• Por una parte, porque se prevé que todo procedimiento (ya esté
incoado a instancia de interesado, ya de oficio) tiene un plazo máximo de
duración de 3 meses, en defecto de previsión normativa expresa;

previsión que, en ningún caso, puede fijar un plazo superior a 6 meses (L
30/1992 art.42.2 y 3 ). Sin embargo, esta previsión opera de forma
supletoria respecto de la normativa tributaria, que prevé genéricamente
plazos máximos de duración de los procedimientos.
• Por otra parte, porque, una vez vencido el plazo sin haberse dictado y
notificado la resolución, no es preciso para que concurra el efecto de
caducidad, que transcurra un plazo adicional de 30 días, como se
establecía anteriormente (L 30/1992 art.43.4 redacc original), siendo
suficiente el vencimiento del plazo máximo para resolver (sin resolución y
sin notificación).
• En relación con lo inmediatamente anterior, porque queda fuera de
duda que el plazo máximo de resolución lo es también para la notificación
en forma (o el intento de notificación en forma) de la resolución que se
adopte.
• Porque, en relación con los procedimientos tributarios, se establece
que los plazos máximos para dictar resoluciones, los efectos de su
incumplimiento, así como, en su caso, los efectos de la falta de resolución,
son los previstos en la normativa tributaria (L 30/1992 disp.adic.5ª.1 ).
Esta afirmación puede suponer excepcionar, aunque solo parcialmente, la
aplicabilidad general de las disposiciones de régimen jurídico al campo de
lo tributario, que decaerán en caso de norma específica contraria. Esto
significa, para procedimientos sometidos a esta nueva situación
normativa:
- respecto de procedimientos de gestión, hacer dudoso que pueda
apreciarse en los mismos la caducidad o perención;
- respecto de procedimientos sancionadores, no cabe duda que es
apreciable la caducidad en caso de concurso de las circunstancias;
- para procedimientos de comprobación e investigación, mantener la
duda antes indicada acerca de si el incumplimiento del plazo máximo de
12 meses -y, en su caso, de la prórroga- determina caducidad, o si solo da
lugar a no tener por interrumpida la prescripción (L 1/1998 art.29.1 y
3 ).
En cualquier caso, el precepto citado (L 30/1992 disp.adic.5ª ) no
supone hacer inaplicable el régimen jurídico general, sino solo
excepcionarlo en los concretos puntos antes indicados. En lo restante,
incluso en materia de perención, resulta de aplicación a lo tributario.
Precisiones
Los procedimientos sancionadores en trámite a 1-7-2004 (fecha de entrada en vigor

de la LGT), deben concluir y ser notificada su resolución a 31-12-2004, sin que les
resulte de aplicación el plazo máximo de L 1/1998 art.34.3 y RD 1930/1998
art.36 (LGT disp.trans.4ª.1 ).
2239 A partir del 1-7-2004

(LGT art.103.2 y 104 )
A partir del 1-7-2004 (fecha de entrada en vigor de la LGT), el régimen es

el siguiente:
1. En los procedimientos iniciados de oficio , el vencimiento del plazo
máximo establecido en sus disposiciones específicas -no superior a 6
meses salvo excepción legal o comunitaria- y en su defecto, 6 meses, sin
que se haya notificado resolución expresa produce los efectos previstos
en la normativa reguladora de cada procedimiento de aplicación de los
tributos. El plazo se computa desde la notificación del acuerdo de inicio
del expediente -publicación en el caso de procedimientos catastrales de
valoración colectiva- (frente a la regla general de LPAC art.21 , que
atiende a la fecha del acuerdo).
A los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro
del plazo máximo de duración del procedimiento, basta con acreditar que
se ha realizado un intento de notificacióncon el texto íntegro de la
resolución. En caso de sujetos obligados o acogidos voluntariamente al
sistema de notificaciones electrónicas, se entiende cumplido lo anterior
con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la
Administración tributaria o en la dirección electrónica habilitada (LGT
art.104.2 ).
2. En ausencia de regulación expresa, se producen los siguientes efectos:
• Si se trata de procedimientos de los que puede derivarse el
reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras
situaciones jurídicas individualizadas, los obligados tributarios pueden
entender desestimados por silencio administrativo los posibles efectos
favorables derivados del procedimiento.
• En los procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables o
de gravamen se produce la caducidad del procedimiento.
De acuerdo con ello, el tratamiento de la caducidad en los procedimientos
indicados es el que expone en el siguiente cuadro:
Tipo de
Plazo y hecho determinante Norma
procedimiento
6 meses sin resolución +

Gestión (devolución) LGT art.127
notificación
6 meses sin liquidación + LGTart.129

Gestión (declaración)
notificación y 130.b
Gestión (verificación 6 meses sin liquidación LGT

datos) provisional + notificación art.133.1.d
Gestión
6 meses sin valoración y LGT
(comprobación
liquidación + notificación art.134.1
valores)
Gestión
6 meses sin resolución + LGT
(comprobación
notificación art.139.1.b
limitada)
Tipo de
Plazo y hecho determinante Norma
procedimiento
Gestión (control de 3 meses sin resolución + RD
declaraciones, notificación 1065/2017
autoliquidaciones y art.153
comunicaciones de
datos)
LGT art.150
Inspección (antes de 12 meses (+ 12 meses) sin acto
redacc original
L 34/2015 ) resultante + notificación
(*)
18 meses (27 en ciertos

supuestos) sin acto resultante +
LGT art.150
Inspección (en el notificación. Ampliables en un
(*); RD
régimen de L máximo de 60 días naturales en
1065/2007
34/2015 ) el caso de LGT art.150.4 .
art.184
Ampliables en 3 o 6 meses en el
caso de LGT art.150.5
6 meses sin resolución + LGT

Sanción
notificación art.211.4
Recaudación
6 meses sin fin apremio (**) LGT art.104
(apremio)
Recaudación
(derivación LGT art.104
notificación
responsabilidad)
Catastro RDLeg
(subsanación 1/2004
notificación
discrepancias) art.18.1
RDLeg
Catastro (valoración 6 meses sin resolución +
1/2004
colectiva) notificación -individualizada-.
art.30.3
(*) En el régimen precedente a la L 34/2015 , dado que LGT art.150.3
determina exclusivamente que el incumplimiento del plazo máximo determina
que no se exigen intereses de demora desde que se produce dicho
incumplimiento hasta la finalización del procedimiento, puede dudarse si la
caducidad es aplicable al procedimiento inspector. Tras la reforma, se excluye
expresamente la caducidad del procedimiento inspector.
(**) El procedimiento de apremio queda excluido de la aplicación del plazo

máximo de resolución de 6 meses a efectos de caducidad, pudiendo
desarrollarse las actuaciones dentro del periodo de prescripción del derecho
de cobro (LGT art.104 in fine ). Sin embargo, esta exclusión debe entenderse
referida al desarrollo de las actuaciones ejecutivas en sentido estricto, de
modo que, si transcurren 6 meses entre la fecha de dictado de la providencia
de apremio y la notificación de la misma, con ofrecimiento de plazos de ingreso

y fijación de recargos, habrá de entenderse caducado el procedimiento.
Precisiones
No caducan los procedimientos de ejecución de resoluciones de recuperación de

ayudas de Estado, aun vencido el plazo máximo de 6 meses -recuperación con
regularización- o 4 meses -recuperación en otros supuestos- (LGTart.268.2 y
271.1 ; RD 1065/2017 art.208).
2240 Producida la caducidad, esta es declarada, de oficio o a instancia del

interesado, ordenándose el archivo de las actuaciones.
Aquella no produce, por sí sola, la prescripción de los derechos de la
Administración tributaria, pero las actuaciones realizadas en los
procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción ni se
consideran requerimientos administrativos a los efectos previstos en LGT
art.27.1 (declaraciones extemporáneas sin requerimiento previo).
Por otra parte, las actuaciones realizadas en el curso de un procedimiento
caducado, así como los documentos y otros elementos de prueba
obtenidos en dicho procedimiento, conservan su validez y eficacia a
efectos probatorios en otros procedimientos iniciados o que puedan
iniciarse con posterioridad en relación con el mismo u otro obligado
tributario, salvo expedientes sancionadores entre sí por los mismos
hechos; pues caducado un expediente sancionador tributario, no puede
iniciarse otro posterior (LGT art.211.4 ).
Precisiones
1) En relación con la caducidad o silencio en los procedimientos de revisión de

oficio o especiales de revisión -nº 9980 s. - (LGT art.216 s. ).
2) La relación entre caducidad del procedimiento y prescripción del derecho se
recoge expresamente en LGT art.128.2 y RD 1065/2007 art.135 respecto del
procedimiento iniciado mediante declaración. Cuando se produzca la caducidad del
procedimiento por incumplimiento del plazo máximo de duración del mismo, la
Administración tributaria, dentro del plazo de prescripción, podrá iniciar un nuevo
procedimiento de liquidación.
c. Pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento

(LPAC art.112.2 ; LGT art.103.2 )
2245 También produce la terminación del procedimiento la imposibilidad

material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se
dicte debe ser motivada, en todo caso (exención relativa).
Se produce la pérdida del objeto cuando, iniciado el curso del expediente,
deviene posteriormente imposible su continuación o se convierte el
procedimiento mismo en inconducente. A pesar de lo indicado en el
precepto citado, hay que entender que la pérdida de materia u objeto
procedimental puede ser tanto física como jurídica, siendo en el ámbito
tributario más frecuente la segunda que la primera.
Como ejemplos, piénsese en un supuesto de fallecimiento sobrevenido

del administrado contra el que se siga procedimiento sancionador. Dado
el carácter personalísimo de las sanciones en materia tributaria (LGT
art.39.1 ), dicha circunstancia actuaría como causa de terminación del
procedimiento. De la misma forma, la declaración de nulidad en un
procedimiento de revisión de oficio - LPAC art.106 - del acto recurrido
en alzada, supone dejar sin objeto a este procedimiento de recurso (TS
12-11-91, EDJ 10709 ), o la derogación de la disposición general
sometida a un procedimiento de dicha clase -revisión de oficio-, antes de
recaer la resolución revisora (DGSJE Resol 2-4-01).
En cualquier caso, en la mayoría de las hipótesis, la producción de esta
situación debe ser declarada por la Administración, no solo en los casos
en que se solicite así por el interesado (TS 28-4-95 , EDJ 3049 ; 5-12-
95).
Así, en caso de imposibilidad material de continuar las actuaciones, se
precisa resolución motivada en todo caso (LPAC art.84.2 ). Y en caso
de pérdida jurídica de objeto, parece que también debe acordarse el
archivo de las actuaciones, con indicación de la causa; acuerdo que
constituye, cuando menos, un acto de trámite cualificado susceptible de
impugnación, al suponer paralización del procedimiento (LPAC
art.112.1 ). Siempre, desde luego, que así se exija por la normativa de
aplicación (p.e. en sede de prescripción).
2246
Precisiones
1) No se regula específicamente como medio de terminación anormal del

procedimiento y causa de exención del deber de resolver la satisfacción
extraprocedimental , equivalente a la jurisdiccional satisfacción extraprocesal (LJCA
art.76 ). Sin embargo es posible en el procedimiento administrativo; especialmente
en fase de revisión. Se aplica frecuentemente en vía económico-administrativa, en
cuyo reglamento de procedimiento de 1996 sí se prevé expresamente (RD
391/1996 art.101.5º.d ); TEAR La Rioja 31-10-00), no así en el RD 520/2005 ;
lo que no impide que sea aplicable tras su vigencia.
Consiste en el reconocimiento administrativo total de la pretensión del interesado
al margen del procedimiento, que, como consecuencia de aquel, pierde su objeto. De
esta forma, es una subespecie de la pérdida sobrevenida de objeto procedimental.
En caso de reconocimiento parcial, el procedimiento continuaría contando con
objeto, por lo que ha de resolverse por parte del órgano llamado a ello, aunque
parcialmente.
En todo caso, el órgano administrativo debe declarar el archivo de las actuaciones
por medio de resolución (así en la vía económico-administrativa) o por medio de
acuerdo en tal sentido. Por ello solo es una exención relativa del deber de resolver
que implica ausencia de pronunciamiento de fondo (TS 17-6-88 , EDJ 5264 ).
2) Supuesto característico es la resolución tardía estimatoria de la solicitud del
administrado que había interpuesto recurso administrativo contra acto presunto
denegatorio (LPAC art.24.3.b ; TS auto 14-12-94, EDJ 13072); recayendo la
resolución expresa mientras se encuentra pendiente el plazo de resolución del
recurso.
3) Concurre pérdida sobrevenida de objeto en cualquier procedimiento
administrativo que tuviera por objeto la autorización para residir o trabajar en
España, respecto de extranjeros sin residencia legal que hayan sido expulsados del
territorio nacional como medida sustitutoria de pena privativa de libertad inferior a 6
años (CP art.89 ).
d. Renuncia o desistimiento
(LPAC art.93 y 94 ; LGT art.103.2 )
2250 Se regula la posibilidad de que el procedimiento finalice por desistimiento

de la Administración: en los procedimientos iniciados de oficio, aquella
puede desistir, motivadamente, en los supuestos y con los requisitos
previstos en las leyes.
También cabe el desistimiento o renuncia del interesado, en los
procedimientos inciados a su instancia -salvo alguna concreta excepción:
el procedimiento expropiatorio-.
En ambos casos, es preciso que el órgano competente declare conclusas
las actuaciones, aceptando de plano la voluntad del particular, a menos
que continúen aquellas con terceros o con otros intervinientes o por
razón de interés público. En caso de concurrir, se ha de declarar
expresamente, con indicación de hechos y normas aplicables (exención
relativa).
Precisiones
1) Dada la estructura del procedimiento administrativo no es posible su conclusión

por allanamiento, a diferencia del proceso contencioso-administrativo (LJCA
art.75 ).
Únicamente en caso de procedimientos con estructura «triangular» , en los que la
Administración pública ocupa una posición próxima a la del órgano judicial en el
proceso, cabe entender posible el allanamiento o algo semejante al mismo, siempre
que el carácter de orden público de lo discutido no lo impida. Así, por ejemplo, en
caso de reclamaciones económico-administrativas sobre retenciones o
repercusiones tributarias (RD 391/1996 art.118 y 119 ). También es posible el
allanamiento en el supuesto de pieza separada de justiprecio en expedientes
expropiatorios, en los que la Administración pública acepta la hoja de aprecio del
particular (LEF art.36 s. ).
2) Sobre renuncia y desistimiento en el procedimiento administrativo, ver nº
4155 .
3) En la regulación reglamentaria del procedimiento de las reclamaciones
económico-administrativas (nº 9152 s. ) no se prevén específicamente en la
actualidad estas formas de terminación (RD 520/2005 ). El silencio se colma con
la aplicación del régimen general, al que ha de acudirse sin duda por la previsión de
estas figuras en LGT art.103.2 (previsión, por otra parte, mero declarativa).
2252 Renuncia
Por renuncia ha de entenderse el abandono expreso del derecho
subjetivo que se actúa por medio del procedimiento; dejación que
solamente puede afectar a derechos renunciables, por cuanto la exclusión
voluntaria de la ley aplicable y la renuncia a los derechos en ella
reconocidos, solo son admisibles cuando no contraríen el interés o el
orden públicos y cuando no perjudiquen a terceros (CC art.6.2 ).
Presenta los siguientes rasgos:
• Ha de ser clara, terminante, inequívoca y sin condicionante alguno (TS
9-1-92; 31-1-92). Es cuestión discutible si debe ser expresa o si puede
derivarse de hechos concluyentes que impliquen indiscutiblemente la
voluntad de renunciar, aunque, en su caso, esta posibilidad debe ser

valorada restrictivamente. La LPAC establece que se puede efectuar por
cualquier medio que permita dejar constancia de ella -igualmente para el
desistimiento-, mientras que, por ejemplo, el RD 391/1996 exigía
carácter escrito (sobre estas cuestiones: TSJ Castilla-La Mancha 4-2-02 ,
EDJ 18051 ).
• Es unilateral y debe aceptarse de plano por la Administración pública,
sin perjuicio de que el procedimiento pueda continuar si la Administración
tiene interés en la conclusión del mismo, por resolución que no afectará al
renunciante, y sin perjuicio de que, en caso de ser varios los interesados,
continúe en cuanto a estos.
• Debe ser pura, en los términos que se indican para el desistimiento (nº
2254 ).
• En caso de realizarse por representación, ha de acreditarse esta por
algún medio que permita tener constancia fidedigna en Derecho, como
sucede en el caso del desistimiento (LPAC art.5 ) o mediante poder
bastante en documento público o privado, con firma legitimada
notarialmente, o mediante comparecencia ante funcionario competente.
En general, se exige poder especial para poder renunciar derechos o
desistir de acciones (TS 27-2-87 , EDJ 1617 ; 10-2-94, EDJ 1149 ).
2254 Desistimiento
El desistimiento consiste en el abandono del expediente, sin que ello
implique hacer dejación de derecho; reteniendo así el interesado el
derecho a instar la incoación de un nuevo procedimiento en el futuro (TS
29-5-84).
Tiene los siguientes rasgos característicos:
• Es unilateral; depende de la sola voluntad del interesado, a diferencia
del desistimiento procesal civil, que es esencialmente bilateral (TS 8-2-97,
EDJ 2900 ) y del que tiene lugar en el proceso contencioso-
administrativo, que también es bilateral (LJCA art.74 ), estando
sometido a la aceptación de la Administración demandada y del
Ministerio Fiscal.
Además, como la renuncia, solo afecta al interesado que desiste,
pudiendo continuar la Administración pública la tramitación del
procedimiento si el interés público lo aconseja.
• Se insiste jurisprudencialmente para el desistimiento procesal
contencioso (lo cual es extensible al procedimental) en su carácter
expreso (TS auto 2-11-94, EDJ 12361) y puro, sin poder ser sometido a
determinaciones accesorias de la voluntad -condición, término o modo-
(TS 30-10-90).
• Pueden extenderse al mismo las observaciones realizadas en la
renuncia sobre representación (nº 2252 ).
En relación con los recursos potestativos, ver nº 8240 .
Precisiones
Sobre desistimiento en procedimientos expropiatorios, ver nº 5587 .
2256 Contratos del sector público

(LCSP art.152 )
En este campo se regula la renuncia (decisión de no celebrar el contrato) y

el desistimiento del órgano de contratación.
La renuncia del contrato (decisión de no adjudicarlo, o de no celebrarlo)
solo es posible por causa de interés público justificada y, mientras
subsista esta, no podrá promoverse una nueva licitación de su objeto.
El desistimiento del procedimiento debe estar fundado en una infracción
no subsanable de las normas de preparación del contrato o de las
reguladoras del procedimiento de adjudicación, debiendo justificarse en el
expediente su concurrencia. El desistimiento no impide la iniciación
inmediata de un nuevo procedimiento de licitación.
En el caso de que el órgano de contratación renuncie a celebrar un
contrato para el que haya efectuado la correspondiente convocatoria, o
decida reiniciar el procedimiento para su adjudicación, lo debe notificar a
los candidatos o licitadores, informando también a la Comisión Europea
de esta decisión cuando el contrato haya sido anunciado en el Diario
Oficial de la Unión Europea.
La renuncia a la celebración del contrato o el desistimiento del
procedimiento solo pueden acordarse por el órgano de contratación
antes de la adjudicación.
En ambos casos se debe compensar a los candidatos o licitadores por los
gastos en que hubiesen incurrido, en la forma prevista en el anuncio o en
el pliego, o de acuerdo con los principios generales que rigen la
responsabilidad patrimonial de la Administración, a través de los trámites
del procedimiento administrativo común (esto es, el órgano de
contratación deberá incoar y tramitar un procedimiento ad hoc con este
fin, con arreglo a dichas normas).
Además, en el supuesto de acuerdos marco , el desistimiento y la decisión
de no adjudicarlos o celebrarlos corresponde al órgano de contratación
que inició el procedimiento para su celebración, y, en el caso de contratos
basados en un acuerdo marco y en el de contratos específicos en el
marco de un sistema dinámico de adquisición, el desistimiento y la
decisión de no adjudicarlos o celebrarlos se realizará por el órgano de
contratación de oficio, o a propuesta del organismo destinatario de la
prestación.
e. Prescripción
2260 Se entiende por prescripción el acaecimiento o hecho de trascendencia

jurídica en virtud del cual, por el transcurso del tiempo, en unión a otras
circunstancias, se alteran las situaciones y relaciones jurídicas, las
titularidades reales, los derechos patrimoniales de crédito y las acciones
derivadas de todos ellos.
De esta forma, por la prescripción se adquieren, de la manera y con las

condiciones determinadas en la Ley, el dominio y demás derechos reales,
y también se extinguen, del propio modo por la prescripción, los derechos
y las acciones de cualquier clase que sean (CC art.1930 ).
La prescripción puede ser, por tanto, de dos tipos: adquisitiva o extintiva.
2262 Prescripción adquisitiva

La prescripción adquisitiva (o usucapión) es el modo originario de
adquisición del derecho de propiedad y de ciertos derechos reales (los
susceptibles de ser ostentados ad extra y mediante el ejercicio
continuado -TS 26-3-86 , EDJ 15330 -) por posesión en las condiciones
y por los períodos establecidos en la Ley. Implica necesariamente la
extinción del derecho del primitivo titular, que deja de serlo por su
ausencia de posesión, unida a la posesión ajena; de manera que la
prescripción adquisitiva y la extintiva son vertientes del mismo fenómeno
jurídico (TS 6-3-91 , EDJ 2438 ).
Es difícil que este tipo de adquisición actúe como causa de terminación
del procedimiento administrativo con extinción del deber de resolver. No
obstante, en caso de expedientes de investigación patrimonial de las
Administraciones públicas (nº 865 ), es perfectamente posible que su
concurso acreditado sobre inmuebles patrimoniales de titularidad
primitiva de una Administración pública conduzca a la finalización del
expediente y archivo del mismo, bien que con la resolución que proceda.
Nunca en caso de bienes de dominio público, dado que son
imprescriptibles (Const art.132 ).
2264 Prescripción extintiva

La falta de ejercicio del derecho (real o de crédito, o derivado de una
potestad administrativa) conduce a la extinción del mismo, siempre que
transcurra sin interrupción el plazo establecido por la Ley para afirmarse
sin ser actuado.
En el campo del procedimiento administrativo, supone la extinción
material del derecho o acción afirmado en el mismo (p.e. en
procedimientos sancionadores o tributarios).
En general, la jurisprudencia civil sostiene que la prescripción, al no ser un
instituto basado en la justicia intrínseca, debe ser objeto de una
aplicación restrictiva (TS 9-12-83; 10-10-88 , EDJ 7849 ), lo cual puede
extenderse al ámbito administrativo, salvo en materia de sanciones.
Dentro de lo administrativo, hay que diferenciar:
- la prescripción de infracciones y sanciones en general (nº 985 ); y
- la prescripción en el ámbito tributario (nº 2278 ).
2266 Apreciación de la prescripción

Es regla general en las relaciones jurídico-privadas, que la prescripción
solo es apreciable en caso de que así se invoque por parte del beneficiado
por ella (TS 20-5-87 , EDJ 3953 ), dado que es esencialmente

renunciable (CC art.1937 ).
En el ámbito administrativo, tal regla no es aplicable automáticamente. En
cuanto se refiera a derechos u obligaciones , tributarias y demás de la
Hacienda pública (L 47/2003 art.15.2 ), la prescripción se ha de apreciar
de oficio; asimismo, en materia de infracciones y sanciones , dado el
carácter de orden público de la cuestión, resulta razonable entender que
también debe apreciarse de oficio. Respecto de otras obligaciones o
derechos de las Administraciones públicas debe, no obstante, resultar de
aplicación la regla general de renunciabilidad de la prescripción ganada y,
por tanto, imposibilidad de apreciación de la misma en defecto de
invocación por el sujeto interesado.
Precisiones
Es doctrina constitucional reiterada que la tutela judicial efectiva recibe

satisfacción cuando por causa de prescripción o caducidad de acciones concurre
impedimento a la resolución judicial -o administrativa, por extensión- de fondo sobre
el objeto litigioso. La competencia para apreciar aquellas corresponde, en sede
judicial, al órgano ordinario (TCo 217/2000 ; 220/1993 ; 223/1991 ). No
obstante, excepcionalmente, la apreciación de la misma puede alcanzar relevancia
constitucional, en caso de que la decisión judicial sobre prescripción/caducidad
carezca de todo fundamento, sea irrazonable, ilógica, absurda o sufra error de hecho
patente (TCo 228/1999 ; 215/1997 ; 322/1993 ).
2268 Interrupción de la prescripción

(LPAC art.30 ; LGTart.68 y 262.3 ; LGP art.15.2 ; CC art.1973 )
El curso del plazo prescriptivo se interrumpe por alguna de las causas

establecidas legalmente; en general, por cualquier actuación que
implique el ejercicio por su titular del derecho o potestad sujeto a
prescripción o su reconocimiento por parte del obligado o afectado por
aquellos.
No obstante, las actuaciones carentes de objeto real , efectuadas con la
única finalidad de interrumpir el plazo prescriptivo, no interrumpen la
prescripción, pues eso supondría dejar en manos de la Administración
pública el principio de seguridad jurídica (TS 30-6-89 , EDJ 6688 ; 6-11-
93; TSJ Cataluña 21-2-91; 26-9-91). Solo los actos que presentan un
contenido indudable de innovación en la relación jurídica que se
mantiene inalterada hasta ese momento pueden interrumpir la
prescripción.
En el ámbito tributario, incluso se sostiene que los actos interruptivos de
la prescripción son numerus clausus (AN 20-6-97).
2270
Precisiones
1) En contra del carácter tasado de los supuestos de interrupción de la prescripción,

puede considerarse que tiene efecto interruptivo la presentación de solicitud de
revisión de oficio o de declaración de nulidad de la liquidación afectada, aunque no
sean técnicamente reclamaciones o recursos. También se pueden equiparar las
solicitudes de iniciación de procedimiento amistoso de los regulados en el Convenio

de la OCDE para evitar la doble imposición (Convenio OCDE art.25).
2) Los actos de ejecución de otros pueden tener efecto interruptor (TEAR La Rioja
30-10-03, en relación con un acto de aplicación de una resolución económico-
administrativa).
3) No interrumpe la prescripción el acto del órgano de gestión consistente,
simplemente, en una declaración de asunción de una resolución económico-
administrativa y de reconocimiento de que el acto recurrido y anulado por aquella es
efectivamente nulo, pues tal actuación, sin contenido e innecesaria, no está
claramente dirigida a impulsar el procedimiento y a producir el cese de la inactividad
procedimental (TEAC 15-7-04 ; TS 6-5-02).
4) En general se sostiene que los actos inválidos por vicio de anulabilidad tienen
virtualidad interruptiva, no así los nulos (TS 19-1-96, EDJ 5389 ; 30-5-67; 14-5-
65; TSJ La Rioja 9-10-03, EDJ 230167 ; 26-6-03, EDJ 115864 ; TEAC 19-10-
00 ; 9-9-99). No obstante, en el ámbito tributario -lo que es extrapolable en su
argumento a otros- dado que la interrupción del plazo prescriptivo para liquidar
derechos de la Hacienda pública -lo que incluye o puede incluir sanciones- tiene
lugar por la interposición de recursos o reclamaciones (LGTart.68.1.b y 66.a ;
LGT/1963 art.66.1.b y 64 .a.b.c)-, en caso de que estos se hayan interpuesto
antes del vencimiento del plazo de prescripción respectivo, dicha interposición tiene
por sí misma efecto interruptor, aunque lo recurrido sea un acto declarado
radicalmente nulo que no goce de virtualidad interruptiva -nº 2680 s. - (TSJ
Madrid 9-2-00; TSJ Castilla-La Mancha 1-3-00).
5) La iniciación, con conocimiento formal del obligado tributario, del procedimiento
de comprobación o cambio de domicilio fiscal (L 12/2002 art.43 ; L 25/2003
art.43 ; RD 1065/2007, art.148 a 152 ) puede tener efecto interruptor de la
prescripción del derecho de la Administración tributaria a liquidar la deuda tributaria
o a exigir la liquidada, en la medida en que al ser el domicilio de obligado tributario el
que determina la competencia para la actuación administrativa su determinación,
alteración o comprobación es un elemento esencial para aquella, con proyección
sobre todas las relaciones tributarias del sujeto. Para que este efecto se produzca se
considera preciso que en la comunicación al obligado se indique, además del inicio
del procedimiento de comprobación domiciliar, la circunstancia de que tal inicio
produce tal efecto respecto de los conceptos y ejercicios tributarios que se
especifiquen, bien a efecto de comprobación, determinación, regularización,
aseguramiento o recaudación de la deuda.
6) Las actuaciones interruptoras de la prescripción de las obligaciones tributarias
producen efectos interruptivos cuando se realicen en otro Estado en el marco de la
asistencia mutua (nº 861 ) aunque tales actos no produzcan dichos efectos en el
Estado en el que materialmente se realicen (LGT art.68.5 ).
7) También interrumpe el curso de la prescripción cualquier acción de la
Administración tributaria, con los requisitos precisos, inicialmente dirigida a una
obligación tributaria distinta como consecuencia de la incorrecta declaración del
obligado tributario (L 7/2012 ).
8) El plazo de prescripción del derecho a determinar y exigir el pago de deuda
tributaria resultante de decisiones de recuperación de ayudas de Estado se
suspende durante el tiempo en que la decisión sea objeto de un procedimiento ante
el TJUE (LGT art.262.4 ; LF Navarra 13/2000 art.171.4 ).
9) En Navarra la comunicación al deudor a la Hacienda Foral de más de 120.000
euros en vía ejecutiva sin suspensión ni aplazamiento-fraccionamiento, de que sus
datos van a publicarse en el listado de situaciones de incumplimiento grave de
obligaciones tributarias, constituye causa de interrupción de la prescripción de la
acción de cobro (LF Navarra 13/2000 art.105 bis.5 ).
2272 10) Es cuestión objeto de tradicional análisis la de si los actos interruptivos de la

prescripción del derecho a liquidar interrumpen la prescripción de la acción de
cobro y viceversa.
• Por un lado, el Tribunal Supremo (TS 18-6-04, EDJ 142070 , con aplicación de
LGT/1963 ), ha entendido que se trata de dos modalidades distintas de
prescripción -derecho a liquidar y acción para exigir el cobro de lo liquidado-. Ambas

son, en principio, independientes, pero están estrechamente relacionadas:
- prescrita la acción para exigir el pago se produce la extinción del derecho a liquidar
por carencia de objeto;
- prescrito el derecho a liquidar pierde su sentido la acción recaudatoria aunque no
haya prescrito.
La interrupción de la prescripción por la «interposición de reclamaciones o recursos
de cualquier clase» (LGT art.68.1.b ; LGT/1963 art.66.1.b ), puede considerarse
limitada según sea el objeto concreto de las reclamaciones o recursos, de forma que
una reclamación contra la providencia de apremio u otro acto recaudatorio,
interrumpe la acción de cobro, exclusivamente, y, por el contrario, si la reclamación
impugna la liquidación, únicamente interrumpe la prescripción del derecho a liquidar.
Si la Administración permanece inactiva en el procedimiento ejecutivo, se puede
producir la prescripción de la acción de cobro. Ello no elimina la subordinación
funcional del procedimiento ejecutivo: si la liquidación es anulada o reducida se ve
afectado dicho procedimiento. Al tiempo, se reconoce el prius lógico y funcional del
derecho a liquidar respecto de la acción de cobro -prescrita la acción para liquidar se
extingue la acción de cobro por falta de objeto-, pero los actos interruptivos del
primero no se extienden a la segunda (también en este sentido TSJ Madrid 23-9-09,
EDJ 247940 ).
En conclusión, los actos interruptivos de la prescripción del derecho a liquidar no
interrumpen la prescripción de la acción de cobro. Este criterio, a la vista de LGT
art.68 , que diferencia claramente entre recursos contra actos que concretan el
derecho a liquidar -liquidaciones- y contra actos de aplicación del derecho a exigir
-acción de cobro- es válido actualmente.
• Sin embargo, el mismo Tribunal, sin contradecir lo anterior, pues resuelve un
supuesto diferente, ha afirmado que en los supuestos de paralización de
actuaciones por más de 4 años en sede de recurso (o reclamación económico-
administrativa) contra la liquidación, si no hay suspensión, los actos interruptivos de
la acción de cobro interrumpen también la prescripción del derecho a liquidar:
«porque esos actos recaudatorios realizados con el conocimiento de... son
inequívoca muestra de una actividad de la Administración tributaria relacionada con
la susodicha liquidación; en otras palabras, la extinción de la deuda tributaria
reclamada, efecto jurídico que esta Sala ha anudado a la inactividad en la vía
económico-administrativa por el plazo prescriptivo legalmente establecido, no
puede producirse si falta la premisa de la que dimana tal consecuencia jurídica, esto
es, la ausencia de actividad de la Administración por el plazo prescriptivo en relación
con la obligación tributaria liquidada y discutida» (TS 18-6-12, EDJ 123983 ).
11) Ver lo expuesto sobre interrupción de la prescripción y obligaciones tributarias
conexas en el nº 2286 .
2274 Distinción con la caducidad

La caducidad en sentido sustantivo es figura diferente de la prescripción.
La prescripción tiene, en todo caso, carácter material , de manera que no
puede confundirse con la caducidad del procedimiento, esencialmente
adjetiva. Sin embargo, es la ausencia de procedimiento o la paralización
procedimental la que determina la prescripción (LPAC art.30 ).
Asimismo, la caducidad no produce, por sí sola, la prescripción de las
acciones del particular -en procedimientos a instancia del interesado- o
de la Administración -en procedimientos de oficio-, pero los
procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción
(LPAC art.95 ).
Tampoco interrumpen la prescripción, en el ámbito de los
procedimientos tributarios, los procedimientos interrumpidos durante
más de 6 meses que, no obstante, no estén caducados (LGT art.104.5 ;L

1/1998 art.29 ; RD 1065/2007 art.31 s. ).
Precisiones
En principio, resulta menos probable que la caducidad concurra como causa de

terminación del procedimiento administrativo (con exención relativa del deber de
resolver), dado que los derechos actuados en las relaciones jurídico-administrativas
no suelen someterse a plazos de caducidad, sino de prescripción. No obstante, en
caso de operar un plazo de tal especie, la caducidad del derecho determina la
extinción del deber de resolver (p.e. RDLeg 8/2015 art.54 ).
2276 Las diferencias principales entre prescripción y caducidad son las

siguientes:
a) La caducidad o decadencia de derechos surge en caso de que la Ley o
la voluntad de los particulares señalen un plazo fijo para el ejercicio de un
derecho, transcurrido el cual ya no puede ejercitarse. El plazo va
inseparablemente unido al derecho mismo, lo que no ocurre en la
prescripción (TS 29-5-92, EDJ 5487 ).
b) La caducidad se refiere a derechos, poderes o facultades cuyo fin es
promover una alteración en una determinada situación jurídica
(derechos potestativos), diferencia básica respecto de la prescripción. Por
ello, solo aquella solo atiende al hecho objetivo de su no ejercicio en un
plazo dado. Por el contrario, en el caso de la prescripción, se atiende a la
evitación de la inseguridad jurídica ante la razón objetiva de su falta de
ejercicio por su titular, partiendo de la presunción de abandono del
derecho por su titular (TS 7-5-81 , EDJ 1372 ).
c) La caducidad es apreciable de oficio en todo caso. No, en general, la
prescripción; salvo en materia de deudas tributarias y sanciones.
d) El plazo de caducidad no se interrumpe, sino que se suspende. El de
prescripción, se interrumpe como regla, sin perjuicio de que la doctrina
admita últimamente la suspensión de los plazos de prescripción en
algunos supuestos.
e) La prescripción hace, en general, referencia a las pretensiones o
acciones derivadas de los derechos subjetivos. La caducidad se refiere
directamente a estos (TS 5-7-57).
Precisiones
1) Es rasgo común que una y otra no se ven afectadas por el eventual error sufrido
por el interesado o titular del derecho caducado (TSJ La Rioja 3-12-04) o prescrito.
2) Prescripción y caducidad -en sentido sustantivo- son en general conceptos
alternativos. Es decir, sometida una acción administrativa a plazo de prescripción, no
lo está a un plazo de caducidad; y viceversa. Excepcionalmente, pueden concurrir
ambos plazos sustantivos respecto una misma acción. Por ejemplo, en materia de
infracciones y sanciones en materia agroalimentaria y de protección del consumidor,
se determina que las infracciones prescriben a los 5 años de su comisión, caducando
en todo caso la acción si la Administración no inicia el expediente sancionador en el
plazo de 6 meses desde que, conocidos los hechos, finalizan las diligencias -previas-
dirigidas al esclarecimiento de aquellos (RD 1945/1983 art.18 ). Se diferencia
expresamente esta caducidad de la del procedimiento (TS 20-12-99, EDJ 43619 ;
9-2-98, EDJ 885 ; 14-1-97, EDJ 256 ; 23-3-93).
3) No debe confundirse esta caducidad sustantiva inicial con la caducidad adjetiva

también inicial que tiene lugar por transcurso de 2 meses sin notificación o intento
regular del acuerdo de incoación del expediente sancionador al presunto infractor
(RD 1398/1993 art.62 ; nº 4376 s. ). Sobre la derogación de este real decreto
por la LPAC, ver nº 4211 s.
2278 Prescripción en el ámbito tributario

Se da en caso de que concurra prescripción del derecho de la Hacienda
pública a liquidar o a exigir el tributo a que se refiera el procedimiento, la
cual debe además apreciarse de oficio (LGT art.69.2 ; TS 30-4-98, EDJ
8259 ; 9-11-98, EDJ 28669 ), en contra de la regla general.
Se establece un plazo de prescripción de 4 años para los siguientes
derechos y acciones (LGTart.66 y 189.2 ):
- el derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria
mediante la oportuna liquidación;
- la acción para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas y
autoliquidadas;
- el derecho a solicitar y obtener las devoluciones derivadas de la
normativa de cada tributo, las devoluciones de ingresos indebidos y el
reembolso del coste de las garantías;
- la acción para imponer sanciones tributarias.
Este plazo es de aplicación a partir de 1-1-1999 (L 1/1998 disp.final 7ª ;
RD 136/2000 disp.final 4ª.3 ).
Se fija un plazo de 10 años para la prescripción del derecho de la
Administración para determinar y exigir el pago de la deuda tributaria que,
en su caso, resulte de la ejecución de la decisión de recuperación de
ayudas de Estado, aplicable desde el 13-10-2015 (LGT art.262 ; LF
Navarra 13/2000 art.171 ).
En todo caso, la prescripción se rige por la norma vigente al tiempo de ser
apreciada, no por la vigente en el momento de producción del hecho
imponible, salvo disposición expresa de la Ley (TS 6-2-99, EDJ 3602 ).
Así, el plazo de 4 años para instar la devolución de ingresos indebidos se
ha considerado aplicable a supuestos en que el ingreso ha sido efectuado
bajo la vigencia de normativa precedente a la L 1/1998 .
Es decir, ante una reforma normativa que suponga variación del plazo, se
aplica el nuevo con independencia del momento de ingreso (TS 10-1-01,
EDJ 138 ).
Puede entenderse que el momento relevante en que se aprecia el
concurso o la ausencia de la prescripción es el de inicio de las
actuaciones procedimentales . Esto supondría que el nuevo plazo
resultante de una reforma legislativa (sea cual fuere), se aplica:
- a los procedimientos tributarios liquidatorios iniciados con posterioridad
a aquella fecha, no a los incoados con anterioridad (TSJ La Rioja 28-11-
00);
- a los procedimientos sancionadores, incluso incoados con anterioridad,
siempre que no haya resolución firme a tal fecha, con independencia de la
fecha de comisión de la infracción -por aplicación de Const art.9.3 -

(TEAC 2-4-98; 9-9-98).
El vigente régimen no se aplica a procedimientos iniciados con
anterioridad a la entrada en vigor de la ley modificadora (AN 30-6-00;
TEAC 25-4-00 ; ambas relativas a la L 1/1998 ).
2280
Precisiones
1) En contra, se ha considerado aplicable el plazo de 4 años de forma retroactiva

con carácter general (AN 28-3-00, EDJ 4437 ). Asimismo, se ha entendido que la
modificación del plazo no se refería al dies a quo, sino al dies ad quem, lo que
supone que se habrían de considerar prescritos los derechos a que se refiere L
1/1998 art.24 , que cumplan 4 años a partir de 1-1-1999, aun respecto de
procedimientos iniciados con anterioridad (AN 30-6-00; TEAC 1-12-99).
2) El plazo de prescripción de 5 años resulta de aplicación a las liquidaciones giradas
con anterioridad a la entrada en vigor, a efectos de prescripción, de la L 1/1998 ,
aun cuando hubieran sido recurridas y estuvieran pendientes de recurso en la fecha
indicada: 1-1-1999 (TEAC 20-2-02).
3) Si el momento en el que se cierra el periodo temporal durante el que ha estado
inactiva la Administración es posterior a 1-1-1999, se aplica el plazo prescriptivo de
4 años. Si dicho momento es anterior a tal fecha, el plazo es el de 5 años anterior a L
1/1998 (TS 25-9-01, EDJ 47543 , en interés de Ley; TS 10-5-04, EDJ 82825 ;
17-5-05, EDJ 96661 ; 31-5-07, EDJ 127540 ; AN 22-9-02; TSJ Canarias 29-11-
02, EDJ 97622 ; 10-12-02; TSJ Sta. Cruz de Tenerife 29-5-03, EDJ 78848 ; TSJ
Cantabria 21-3-00).
En esta línea, se afirma también que la normativa aplicable en materia de
prescripción es la vigente en el momento de producirse el acto o actuación
susceptible de interrumpir su plazo, con independencia de la fecha en la que se
hubiera iniciado el cómputo del indicado plazo en relación con el derecho o acción
cuyo ejercicio se pretende (TSJ La Rioja 4-7-13, EDJ 272370 ).
4) La reducción del plazo (de 5 a 4 años) es administrativa; tiene nula incidencia en
el plazo de prescripción penal de los delitos contra la Hacienda pública (TS 22-11-
00; 10-10-01; 15-7-02). Igualmente, el transcurso del plazo de prescripción
administrativo no puede equipararse a la excusa absolutoria de regularización
espontánea (TS 30-10-01).
5) La prescripción de deudas aplazadas o fraccionadas (nº 1978 s. ) se configura
como plazo único, y se interrumpe con cada uno de los pagos parciales.
6) El plazo prescriptivo de la acción de cobro queda interrumpido desde la
interposición de la reclamación económico-administrativa con petición de
suspensión, pues desde ese momento la Administración no puede actuar la acción,
al quedar cautelarísimamente suspendida la ejecutividad del acto recurrido (TS 5-7-
10, EDJ 145155 ).
7) Prescribe la acción para determinar la deuda tributaria por paralización durante 4
años de la reclamación-económico administrativa interpuesta contra la liquidación
correspondiente (TS 25-10-06, EDJ 311742 ).
8) Decretada la suspensión en vía judicial por medio de auto en pieza de medidas
cautelares y condicionada aquella a la constitución de garantía , se plantea la
cuestión de si, no aportada la garantía, puede prescribir la acción de cobro de la
Administración tributaria, pues el acto no ha quedado suspendido, al no
perfeccionarse la suspensión de la ejecutividad a causa de la falta de aseguramiento
debidamente constituido.
Se ha sostenido la posición afirmativa, pues si no se ha prestado la garantía no se
perfecciona la suspensión, quedando expedita la ejecución del acto administrativo,
se puede ejecutar el acto al no existir impedimento al respecto, razón que determina
el decurso del plazo prescriptivo. Sin embargo, aunque en las piezas separadas de
suspensión cautelar con exigencia de garantía, si la misma no se presta el acto
administrativo puede ser ejecutado, la falta de prestación de garantía es imputable a
la parte y no puede beneficiarse de ello con el argumento de que la Administración

podía ejecutar el acto y no lo ha hecho.
La suspensión cautelar es una pieza separada del procedimiento principal, del
recurso contencioso administrativo, que no tiene vida independiente y que queda
supeditada a los avatares del proceso principal. El instituto de la prescripción opera
en el seno del procedimiento principal y no en el de la pieza separada.
Ante la falta de constitución de garantía, cierto es que se puede haber ejecutado el
acto administrativo, pero si ante la existencia del recurso contencioso administrativo
no se ha ejecutado, el recurrente ha obtenido de facto la suspensión pretendida, por
lo que no puede alegar una prescripción cuando se ha beneficiado de la suspensión
cautelar que pretendía interponiendo reclamaciones y recursos (AN 10-6-13, Rec
107/11 ).
2282 9) Los responsables tienen frente a la Hacienda pública una obligación accesoria a
la del deudor principal. Esto supone que la obligación de este ha de estar pendiente
y no prescrita para poder ser exigido su pago por aquellos, y que la interrupción de la
prescripción respecto del deudor la interrumpe igualmente respecto de los
responsables (TEAC 14-2-07 ).
10) No prescribe el derecho a liquidar de la Administración tributaria en un
supuesto de no presentación de declaración del impuesto sobre sociedades
correspondiente al ejercicio en que una sociedad absorbida pierde su personalidad,
dado que la sociedad absorbente ha incluido en su declaración autoliquidación el
resultado contable y la base imponible de la primera, interrumpiendo con ello la
prescripción (TEAC 19-4-07).
11) La presentación de reclamación económico-administrativa o, en su caso, de
recurso judicial, interrumpe el plazo prescriptivo del derecho a liquidar (AN 15-7-
07).
12) El decurso del plazo de prescripción de la acción recaudatoria del importe de
una liquidación tributaria no suspendida, no se interrumpe por las actuaciones
desarrolladas en sede de reclamación económico-administrativa ni recurso judicial
posterior (TEAC 28-6-07 ). Cuando se trate de sanciones, no ejecutivas hasta la
firmeza en vía administrativa, el plazo de prescripción de la acción de cobro se inicia
una vez transcurridos 2 meses desde la notificación de la resolución económico-
administrativa interpuesta (TS 25-6-09, EDJ 217529 ) o desde el plazo de un mes
para la interposición de reclamación económico-administrativa sin haberla
entablado; es decir, una vez vencido el plazo de interposición del medio
impugnatorio que proceda.
13) En supuestos en los que el contribuyente puede presentar en un plazo dado una
declaración complementaria , el inicio del curso del plazo prescriptivo arranca desde
el fin del dicho plazo, no desde la presentación de la autoliquidación inicial (como es
el caso de la exención en IRPF de la ganancia patrimonial obtenida por enajenación
de vivienda habitual -LIRPF art.38 ; RIRPF art.41 -), pues en tal caso la
Administración tributaria no puede girar la liquidación provisional por hallarse en
situación de poder hacerlo el contribuyente (TSJ País Vasco 25-11-09, EDJ
373284 ). El mismo criterio se ha aplicado respecto de la exención provisional en
ITP y AJD para transmisiones de terrenos destinados a construcción en cierto plazo
-3 años- de VPO (TS 7-3-06, EDJ 24854 ). En ambos supuestos el lapso temporal
intermedio no computa a efectos de prescripción.
14) La prescripción del derecho de la Administración a liquidar la deuda se produce
por su inactividad, no por actuaciones administrativas que den satisfacción a la
pretensión del reclamante. La interrupción de la prescripción se produce por la
efectiva notificación al sujeto pasivo de los actos tendencialmente ordenados a
iniciar o proseguir el procedimiento o que contribuyan eficazmente a la liquidación,
recaudación o imposición de la sanción, y siempre que no se trate de un acto
radicalmente nulo (TS 30-3-11, EDJ 91168 ; 27-1-11, EDJ 10675 ).
2283 15) Las liquidaciones válidas pero que no han sido adecuadamente notificadas no
interrumpen el curso de la prescripción de la acción para liquidar la deuda tributaria,
por carecer de eficacia (TS 25-11-13, EDJ 257885 ; 15-9-11, EDJ 229739 ; 13-
10-11, EDJ 259709 ). El plazo prescriptivo de la acción para liquidar -y tanto más
el de la recaudatoria- se interrumpen con el dictado y notificación de la providencia

de apremio, y en su caso, con su impugnación, pero siempre que el apremio sea
válido y eficaz (TS 11-10-12, EDJ 232713 ; 18-10-12, EDJ 232714 ; 18-6-12,
EDJ 123983 ).
16) Con carácter general, el plazo de prescripción de las acciones derivadas de
derechos de crédito garantizados con hipoteca se amplía al plazo propio de la
acción hipotecaria. De esta manera, frente al plazo general -actualmente, 5 años (CC
art.1964 )-, o al menor que resulte de aplicación, el plazo prescriptivo pasa en tales
supuestos a 20 años (TS civil 19-11-04; 8-11-60). Es discutible si este efecto opera
respecto de los créditos tributarios -y demás de Derecho público- que se
encuentran garantizados con hipoteca. De ser así, la paralización o la falta de
ejercicio de la acción recaudatoria solo determinarían la prescripción por transcurso
de 20 años, no de 4 años. Sin embargo, este criterio plantea el problema del difícil
traslado al ámbito de las obligaciones tributarias de la diferencia entre plazo general
prescriptivo y plazo especial de las obligaciones garantizadas con derecho real de
hipoteca, en tanto LGT art.63 no establece distingo alguno en relación con la
prescripción y en cuanto puede resultar contrario a los principios rectores de la
LGT -y de la LGP - sostener la existencia de un plazo tan dilatado.
Si se mantiene que no se produce, en el caso de los créditos públicos indicados,
garantizados con hipoteca, la ampliación del plazo prescriptivo, la regla contenida en
LH art.82.5 , en sede de cancelación de cargas, ha de interpretarse como sigue.
De acuerdo con este precepto, a solicitud del titular registral de cualquier derecho
sobre la finca afectada, puede procederse a la cancelación de condiciones
resolutorias en garantía del precio aplazado a que se refiere LH art.11 y de
hipotecas en garantía de cualquier clase de obligación, para las que no se hubiera
pactado un plazo concreto de duración, cuando haya transcurrido el plazo señalado
en la legislación civil aplicable para la prescripción de la acciones derivadas de dichas
garantías o el más breve que a estos efectos se hubiera estipulado al tiempo de su
constitución, contados desde el día en que la prestación cuyo cumplimiento se
garantiza debió ser satisfecha en su totalidad según el Registro, siempre que dentro
del año siguiente no resulte del mismo que han sido renovadas, interrumpida la
prescripción o ejecutada debidamente la hipoteca. Pues bien, si en el caso de la
legislación civil el plazo es de 20 años, en el caso de la normativa tributaria, será de 4
años (o el que resulte de la ley autonómica correspondiente, respecto de créditos
públicos autonómicos). Transcurrido dicho plazo, más el año siguiente -de acuerdo
con la regla indicada- el titular registral de la finca podrá solicitar la cancelación de la
hipoteca.
17) Las actuaciones efectuadas por la Hacienda pública en el seno del proceso de
concurso de acreedores sirven para entender interrumpido la prescripción del
derecho a cobrar la deuda tributaria, una vez terminado aquel procedimiento (AN
25-2-13, Rec 378/11 ).
18) Los requerimientos de información individualizados no interrumpen el plazo
prescriptivo de la acción para la determinación de la deuda tributaria, pues no
suponen el inicio de un procedimiento de comprobación o investigación, incluso
cuando la Administración solicite la aportación y/o el obligado tributario aporte
documentación acreditativa de la información requerida (TEAC 23-1-14 ).
19) El derecho de la Administración tributaria a comprobar e investigar no se limita
a los ejercicios no prescritos, sino que puede referirse a los ejercicios prescritos en
la medida en que puedan tener incidencia en la regularización de obligaciones
tributarias no prescritas (TS 5-2-15, EDJ 28191 ; 26-2-15, EDJ 28199 ).
20) El derecho de la Administración tributaria para iniciar el procedimiento de
comprobación de bases imponibles negativas compensadas o pendientes de
compensación en impuesto sobre sociedades prescribe a los 10 años desde el día
siguiente a la finalización del plazo de presentación de la declaración o liquidación
correspondiente al periodo impositivo en el que se generó el derecho a su
compensación (L 27/2014 art.26.5 ).
2284 Caducidad de la deuda aduanera

(Rgto UE 952/2013 art.103 )
Dentro del ámbito de los derechos de aduana y bajo la rúbrica de “límites

de la deuda aduanera” se regula un supuesto de caducidad sustantiva, que
no de prescripción, del derecho a la liquidación o, en su caso, exigencia
de dicha deuda, en tanto que no se podrá notificar dicha deuda una vez
transcurridos 3 años desde la fecha de nacimiento de la misma. Sin
embargo, cuando el nacimiento de la deuda sea consecuencia de un acto
que, en el momento en que fue cometido, fuera susceptible de dar lugar a
la incoación de procesos judiciales penales, dicho plazo se amplía a un
mínimo de 5 y un máximo de 10 años, de conformidad con el Derecho
nacional.
La calificación del acto como susceptible de dar origen a una causa penal
corresponde a la autoridad aduanera actuante (TJUE 18-12-07,
C-62/06 ).
2285 Prescripción y comprobación

(LGTart.66 bis y 115.1 )
El concurso de prescripción del derecho de la Administración para la

determinación de la deuda tributaria mediante liquidación, a través de la
comprobación de los hechos, actos, elementos, actividades,
explotaciones, negocios, valores y demás circunstancias determinantes de
la obligación y para verificar el correcto cumplimiento de las normas
aplicables, no se ve limitado en el caso de que las mismas afecten a
ejercicios o periodos y conceptos tributarios respecto de los que se
hubiese producido la prescripción, siempre que tal comprobación o
investigación resulte precisa en relación con la de alguno de los derechos
a los que se refiere LGT art.66 que no hubiesen prescrito.
Se exceptúan los supuestos de comprobación de que las bases o cuotas
compensadas o pendientes de compensación o de deducciones aplicadas
o pendientes de aplicación resultan procedentes y de su cuantía, que
prescribe a los 10 años a contar desde el día siguiente a aquel en que
finalice el plazo reglamentario establecido para presentar la declaración o
autoliquidación correspondiente al ejercicio o periodo impositivo en que
se generó el derecho a compensar dichas bases o cuotas o a aplicar dichas
deducciones (LGT art.66.bis.2 y 3 ).
En estos casos, resulta de aplicación el límite establecido, pero salvo que
la normativa propia de cada tributo establezca otra cosa, la limitación no
afecta a la obligación de aportación de las liquidaciones o
autoliquidaciones en que se incluyeron las bases, cuotas o deducciones y
la contabilidad con ocasión de procedimientos de comprobación e
investigación de ejercicios no prescritos en los que se produjeron las
compensaciones o aplicaciones señaladas.
En particular, dichas comprobaciones e investigaciones pueden
extenderse a hechos, actos, actividades, explotaciones y negocios que,
acontecidos, realizados, desarrollados o formalizados en ejercicios o
periodos tributarios respecto de los que se hubiese producido la
prescripción del derecho a determinar la deuda (LGT art.66.a ), hubieran
de surtir efectos fiscales en ejercicios o periodos en los que dicha

prescripción no se hubiese producido.
Precisiones
1) Estas reglas son aplicables a los procedimientos incoados antes de 13-10-2015

-fecha de entrada en vigor de la L 34/2015 -, en los que, a dicha fecha, no se
hubiese formalizado propuesta de liquidación (L 34/2015 disp.trans.única.2 ).
2) En relación con lo expuesto, se sostiene ser improcedente la solicitud de
cancelación de datos correspondientes a declaraciones tributarias de ejercicios
prescritos. Una cosa es que la Administración tributaria, pasado el plazo de
prescripción, no pueda liquidar una deuda tributaria o exigir su cobro, y otra que
deba cancelar datos o eliminar documentos con información tributaria de un
contribuyente correspondiente a ejercicios anteriores. Ni la legislación de protección
de datos ni la LGT amparan semejante pretensión. Es más, se autoriza la
conservación de estos datos mientras sean útiles para la aplicación de los tributos
(TS 22-6-15, EDJ 130470 ), lo cual cobra especial significación atendido el nuevo
régimen de la prescripción y comprobación.
2286 Obligaciones conexas

(LGTart.68.9 , 69.1 y 70.3 )
La interrupción del plazo de prescripción del derecho a determinar la

deuda (LGT art.66.a ; nº 2278 ), respecto a una obligación tributaria,
determina, asimismo, la interrupción del plazo de prescripción de dicho
derecho y del de solicitar y obtener devoluciones (LGT art.66.a y c) , con
relación a las obligaciones tributarias conexas del propio obligado
tributario, cuando en estas se produzca o haya de producirse una
tributación distinta como consecuencia de la aplicación de los criterios o
elementos en los que se fundamente la regularización de la obligación con
la que estén relacionadas las obligaciones tributarias conexas.
Se consideran tales, aquellas en las que alguno de sus elementos resulten
afectados o se determinen en función de los correspondientes a otra
obligación o período distinto.
En este supuesto, se excepciona la regla de que la prescripción ganada
aprovecha por igual a todos los obligados al pago de la deuda.
Precisiones
1) La obligación de justificar la procedencia de los datos que tengan su origen en

operaciones realizadas en períodos impositivos prescritos se mantiene durante el
plazo de prescripción del derecho para determinar las deudas tributarias afectadas
por la operación correspondiente y, en todo caso, en los supuestos a que se refiere
LGT art.66 bis.2 y 3 .
2) Las reglas expuestas son aplicables a aquellos casos en los que la interrupción del
plazo de prescripción del derecho a determinar la deuda (LGT art.66.a) , se
produzca a partir de 13-10-2015 (L 34/2015 disp.trans.única.3 ).
3) Reglas muy semejantes se establecen en Navarra (LF Navarra 13/2000
art.57.5 ).
2287 Interrupción de la prescripción

Especial interés plantea el problema de la interrupción de la prescripción
del derecho de la Hacienda pública para determinar la deuda tributaria
mediante liquidación, como consecuencia de la iniciación de

actuaciones de comprobación o inspección, en su caso, que:
- con posterioridad se paralizan injustificadamente o por causa no
imputable al interesado y no concluyen dentro de los plazos máximos de
duración de estos procedimientos administrativos;
- simplemente no concluyen dentro de estos plazos; o
- respecto del procedimiento inspector sometido al régimen precedente a
la L 34/2015 , se paralizan sin justificación o por causa no imputable al
interesado durante más de 6 meses, aunque concluyan dentro del plazo
máximo fijado para este procedimiento (que, en el régimen actual es de
18 o 27 meses, según los parámetros concurrentes, ampliables por 3 o 6
meses en algunos supuestos).
En tales casos no se tiene por interrumpida la prescripción, lo que no
implica -al menos en el caso de paralización durante más de 6 meses sin
superarse el plazo máximo de duración del mismo en los expedientes de
inspección bajo el régimen precedente a la L 34/2015 - que haya de
producirse la caducidad del procedimiento -imposible en el procedimiento
de inspección-, ni tampoco, necesariamente, la prescripción del derecho
actuado (AN 24-7-00, EDJ 25571 ), o la anulabilidad del acto resolutorio
(TSJ La Rioja 11-3-04).
A estos efectos, son actuaciones inspectoras -en sentido amplio, como
actuaciones de comprobación- las desarrolladas desde la citación hasta la
notificación de la liquidación resultante (TS 28-2-96 , EDJ 983 ; 22-7-
02, EDJ 33059 ; TSJ Granada 16-4-01 , EDJ 99038 ; AN 21-9-00), no
solo hasta el momento anterior de obtención de los datos y pruebas
necesarios para dictar los actos de gestión, pues lo contrario dejaría sin
efecto el límite temporal impuesto por la norma tributaria de aplicación,
ya que al poder producirse el retraso en cualquier fase procedimental
distinta a la expuesta, la Hacienda pública podría dilatar el procedimiento
nuevamente por la totalidad del plazo de prescripción.
Ello implica que la referencia final, hasta la que se computa la duración del
expediente o, según el régimen normativo aplicable, la eventual
paralización, se retrasa a la comunicación de la liquidación tributaria
resultante de las actuaciones -o al intento regular de dicha
comunicación-.
2288
Precisiones
1) De esta manera, la paralización señalada, producida en cualquier momento desde

el comienzo de la inspección hasta la notificación de la liquidación en los
expedientes de inspección sometidos al régimen precedente a la L 34/2015 , tiene
como consecuencia la de dejar sin efecto la interrupción de la prescripción, operada
por el inicio de las actuaciones (TS 28-10-97, EDJ 7627 ).
2) Las alegaciones del interesado al acta o actas de disconformidad impiden tener
por paralizado el procedimiento, en su caso, durante el plazo de 6 meses y, por
tanto, tienen relevancia a los efectos de considerar interrumpida la prescripción por
las actuaciones de comprobación en cuyo seno se producen (DGSJE Dict 11-10-02).
3) A los efectos de la aplicación de esta regla (LGT art.150.2.a ; RD 1065/2007
art.103 y 104 ), no son actuaciones de inspección las desarrolladas por los
órganos competentes de la Inspección de los Tributos para ejecutar una resolución

de un TEA, o una sentencia contencioso-administrativa. Por ello, no se ve afectado
por aquella el eventual retraso en que los órganos competentes puedan incurrir en la
ejecución de las resoluciones indicadas (TS 6-6-03, EDJ 80701 ; 4-10-04, EDJ
152706 ).
4) Los ingresos realizados desde el inicio del procedimiento hasta la primera
actuación practicada con posterioridad al incumplimiento del plazo máximo de
duración (o hasta su reanudación, en el régimen precedente a la L 34/2015) que han
sido imputados por el obligado tributario al tributo y período objeto de las
actuaciones inspectoras tienen el carácter de espontáneos a los efectos de LGT
art.27 . También, los efectuados desde el inicio del procedimiento hasta la primera
actuación practicada con posterioridad al incumplimiento del plazo de duración del
procedimiento y que hayan sido imputados por el obligado tributario al tributo y
período objeto de las actuaciones inspectoras. Y no se exigen intereses de demora
desde la superación del plazo máximo hasta la finalización del expediente (LGT
art.150.6.b y c ).
5) La declaración de nulidad de la liquidación resultante de unas actuaciones
inspectoras no priva de efecto interruptivo los actos intermedios y anteriores del
procedimiento no afectados por la causa de nulidad (TS 13-6-05, EDJ 113929 ),
por aplicación del principio de conservación del acto administrativo (nº 1113 ) y de
estanqueidad del vicio (nº 2661 ).
6) No interrumpen, generalmente, la prescripción los denominados «expedientes de
investigación» (nº 7151 ).
7) Cuando las actuaciones inspectoras se desarrollen previa resolución económico
administrativa o judicial que haya ordenado retroacción de actuaciones, aquellas se
despliegan por el plazo que reste dentro del plazo máximo general de aplicación -27
o 18 meses; 12 meses en el régimen precedente a la L 34/2015- contado desde el
momento al que se retrotraiga lo actuado, o en el de 6 meses si el remanente fuera
menor, computado desde la recepción del expediente por el órgano competente
para ejecutar (LGT art.150.7 ; RD 1065/2007 art.197 ).
No se excluye la posibilidad de prórroga. Y se exigirán intereses de demora por la
nueva liquidación que ponga fin al procedimiento, siendo la fecha de inicio del
cómputo del interés la misma que hubiera correspondido a la liquidación anulada
devengándose aquellos hasta el momento en que se haya dictado la nueva
liquidación.
8) La ampliación de las actuaciones inspectoras tiene carácter excepcional (TS 7-4-
11, EDJ 71609 , respecto de expedientes sometidos a la LGT art.150 ). En el
régimen actual, procede únicamente en supuestos tasados (LGT art.150.5 ).
2289 Interrupción del cómputo

El cómputo del plazo de duración de todo procedimiento de aplicación
de los tributos -salvo el de inspección sometido al tratamiento derivado
de la L 34/2015 , que se somete a causas específicas de suspensión (nº
2206 )-, se interrumpe justificadamente por las siguientes causas
(LGTart.104.2 , 150.2 ; RD 1065/2007 art.103 ):
a) Solicitud, por cualquier medio, de datos, informes, dictámenes o
valoraciones a otros órganos o unidades administrativas de la misma o de
otras Administraciones, por el tiempo que transcurra desde la remisión de
la petición hasta la recepción de aquellos por el órgano competente para
continuar el procedimiento, sin que la interrupción por este concepto
pueda exceder, para todas las peticiones, de 6 meses (12 en caso de
peticiones formuladas a otros Estados).
b) Petición, por cualquier medio, de datos, informes, dictámenes o
valoraciones a otro Estado o entidad internacional o supranacional
como consecuencia de la información previamente recibida de los mismos
en el marco de la asistencia mutua, por el tiempo que transcurra desde la

remisión de la petición a la autoridad competente del otro Estado o
entidad hasta la recepción de aquellos por el órgano competente para
continuar el procedimiento, sin que la interrupción por este concepto
pueda exceder, para todas las peticiones, de 12 meses. Este plazo de
interrupción es independiente del expuesto en el apartado a) anterior.
c) La remisión del expediente al Ministerio Fiscal o autoridad judicial,
cuando se aprecien indicios de delito contra la Hacienda pública, por el
tiempo que transcurra hasta que, en su caso, se produzca la devolución de
dicho expediente a la Administración tributaria o se comunique la
resolución judicial que permita continuar el procedimiento. La falta de
notificación al sujeto pasivo de la remisión indicada priva a esta de efecto
interruptor de la prescripción (TS 10-3-11, EDJ 30782 ).
d) Dependencia directa, para la determinación o imputación de la
obligación tributaria, de actuaciones judiciales penales, desde que se
tenga conocimiento de la existencia de dichas actuaciones y se deje
constancia de este hecho en el expediente o desde que se remita el
expediente a la jurisdicción competente o al Ministerio Fiscal, hasta que
se conozca la resolución por el órgano competente para continuar el
procedimiento (sin perjuicio de la práctica de liquidaciones provisionales,
cuando ello sea posible y resulte procedente).
e) Concurso de fuerza mayor que obligue a la Administración a
interrumpir sus actuaciones, por el tiempo de duración de dicha causa, sin
perjuicio de la práctica de liquidaciones provisionales, en iguales términos
que en el apartado anterior.
f) Planteamiento del conflicto de competencias ante las juntas arbitrales
de régimen común (LO 8/1980 art.24 ), Convenio Estado-Navarra (L
25/2003 art.51 ), y concierto Estado-País Vasco (L 12/2002 art.66 ),
por el tiempo que transcurra desde el planteamiento del conflicto hasta la
resolución dictada por la respectiva junta arbitral.
2290 g) Concurso de dilaciones imputables al interesado, con efecto

interruptor justificado. Se consideran como tales las siguientes (RD
1065/2007 art.104 ):
• Los retrasos en el cumplimiento de comparecencias o requerimientos
de aportación de documentos, antecedentes o información con
trascendencia tributaria formulados por la Administración tributaria
(TEAC 9-2-00). La dilación se computará desde el día siguiente al de la
fecha fijada para la comparecencia o desde el día siguiente al del fin del
plazo concedido para la atención del requerimiento hasta el íntegro
cumplimiento de lo solicitado. Los requerimientos de documentos,
antecedentes o información con trascendencia tributaria que no figuren
íntegramente cumplimentados no se tendrán por atendidos a efectos de
este cómputo hasta que se cumplimenten debidamente, lo que se
advertirá al obligado tributario, salvo que la normativa específica
establezca otra cosa.
• La aportación por el obligado tributario de nuevos documentos y

pruebas una vez realizado el trámite de audiencia o, en su caso, de
alegaciones. Se computará desde el día siguiente al de finalización del
plazo de dicho trámite hasta la fecha en que se aporten. Cuando los
documentos hubiesen sido requeridos durante la tramitación del
procedimiento se aplicará lo dispuesto en el punto anterior.
• La concesión por la Administración de la ampliación de cualquier
plazo, así como la concesión del aplazamiento de las actuaciones
solicitado por el obligado, por el tiempo que medie desde el día siguiente
al de la finalización del plazo previsto o la fecha inicialmente fijada hasta
la fecha fijada en segundo lugar.
• La paralización del procedimiento iniciado a instancia del obligado por
la falta de cumplimentación de algún trámite indispensable para dictar
resolución, por el tiempo que transcurra desde el día siguiente a aquel en
que se considere incumplido el trámite hasta su realización por el
obligado tributario, sin perjuicio de la declaración de caducidad, previa
advertencia al interesado.
• El retraso en la notificación de las propuestas de resolución o de
liquidación por el tiempo que media desde el día siguiente a aquel en que
se haya realizado un intento de notificación hasta que dicha notificación
se haya producido.
• La presentación por el obligado de declaraciones reguladas en LGT
art.128 , de comunicaciones de datos o de solicitudes de devolución
complementarias o sustitutivas de otras presentadas con anterioridad. Se
computará desde el día siguiente al de la finalización del plazo de
realización del trámite, o desde el día siguiente al de la presentación fuera
de plazo, hasta la presentación de la declaración, comunicación de datos o
solicitud de devolución, complementaria o sustitutiva.
• La falta de presentación en plazo de la declaración informativa con el
contenido de los libros registro regulada en el RD 1065/2007 art.36 ,
computándose la dilación desde el inicio del procedimiento en el que
pueda surtir efectos, hasta la fecha de su presentación.
• El retraso en la notificación de actos del procedimiento como
consecuencia de la aplicación del régimen del RD 1363/2010
disp.adic.3ª (nº 3045 ) -designación de un máximo de 30 días al año
por el obligado tributario en los que no puede notificarse por la AEAT en
dirección electrónica habilitada-, en supuestos en que los actos a notificar
se refieran a procedimientos de aplicación de los tributos ya iniciados. A
tal efecto, debe quedar acreditado que la notificación pudo ponerse a
disposición del obligado tributario en la fecha por él seleccionada.
• El incumplimiento de la obligación de llevanza de los libros registro de
IVA a través de la sede electrónica de la AEAT -para la personas y
entidades previstas en RIVA art.26.6 -, computando la dilación desde el
inicio del procedimiento hasta su presentación o registro.
2291
Precisiones
1) Las normas reglamentarias interpretativas de otras legales anteriores que

inciden en materia de prescripción o su interrupción pueden aplicarse
retroactivamente a los expedientes incoados desde la fecha de vigencia de la norma
legal aclarada. De acuerdo con ello y como ejemplo, aunque derogado con efecto
1-1-2008 (RD 1065/2007 ), hay que tener en cuenta que el RD 136/2000
entró en vigor el 16-2-2000, pero al ser desarrollo de L 1/1998 art.29 tiene
carácter de norma interpretativa de esta y puede aplicarse retroactivamente a los
expedientes incoados a partir de la entrada en vigor de aquella Ley (TEAR La Rioja
31-10-00).
2) Respecto de los declarados responsables de la deuda tributaria por derivación
de responsabilidad (LGT art.41 s. y 174 s.), el plazo de prescripción se computa
desde el día siguiente a la finalización del plazo de pago en período voluntario del
deudor principal, respecto de los solidarios, salvo en el caso de LGT art.42.2 (nº
7178 ), supuesto en el se iniciará en el momento en que ocurran los hechos que
constituyan el presupuesto de la responsabilidad. Tratándose de responsables
subsidiarios, el plazo de prescripción comenzará a computarse desde la notificación
de la última actuación recaudatoria practicada al deudor principal o a cualquiera de
los responsables solidarios (TS 17-10-07 , EDJ 206090 ; 17-3-08 , EDJ 25645 ;
25-4-08 , EDJ 56500 ; 1-3-10, EDJ 21731 ).
3) En caso de interrupción injustificada de actuaciones inspectoras -en el régimen
precedente a la L 34/2015 - la prescripción se aplica a la totalidad de la deuda,
cuando se incoan un acta de disconformidad y otra de conformidad (AN 7-2-02, EDJ
118935 ). No obstante, dicha interrupción no implica la prescripción de la deuda si
la Administración realiza posteriormente actuaciones interruptivas de aquella antes
de su consumación (TS 18-3-03, EDJ 11909 ).
4) Esta interrupción injustificada -en el régimen precedente a la L 34/2015 - no
priva de eficacia a las actuaciones anteriores, siempre que las posteriores a la
interrupción se desarrollen dentro del plazo de prescripción de la deuda tributaria
(TS 17-6-03, EDJ 50025 ). De este modo, la liquidación resultante de las mismas
no se ve afectada por la ausencia de efecto interruptor por paralización no
justificada por más de 6 meses, en caso de que aquella recaiga dentro del plazo de
prescripción (TS unif doctrina 12-7-07, EDJ 127545 ).
5) Se considera interrupción justificada de las actuaciones la petición de
información a Administraciones tributarias de otros Estados (TS 28-1-11, EDJ
8480 ).
6) La tasación pericial contradictoria no forma parte del procedimiento inspector,
por lo que, solicitada y acordada, no supone paralización injustificada el tiempo de
dilación que genere en el mismo (TEAC 22-2-02 ).
7) La aportación de la documentación requerida en un procedimiento inspector -en
el régimen precedente a la L 34/2015 -, por medio de un CD-Rom con
deficiencias o con datos no ordenados, si la Inspección constata dicha circunstancia,
no impide que se considere producida dilación imputable al contribuyente o al sujeto
pasivo, pues se incumple la regla de CCom art.29 , que impone al empresario la
llevanza de todos los documentos y libros contables, cualquiera que sea el sistema
empleado, con claridad y cronológicamente. Y ello aunque la información así
aportada no se haya tomado en consideración para la regularización, pues para la
consideración de las dilaciones no es preciso que la documentación requerida por la
Inspección haya tenido relevancia en aquella (TEAC 2-2-12 ).
8) El curso de la prescripción no se interrumpe por un requerimiento genérico de
comparecencia ante la inspección de los tributos, en el que no se indican conceptos
ni ejercicios (TS 29-6-02).
En general, todas las denominadas diligencias «argucia» o diligencias irrelevantes,
que implican una actividad administrativa ficticia, carecen de efecto interruptor (TS
7-5-09, EDJ 134718 ). Ahora bien, el carácter de la actuación debe valorarse por
su fin, tipo y contenido, sin que a estos efectos deba tomarse en consideración el
mayor o menor acierto de la misma, configuración o redacción.
El concepto de dilaciones imputables al obligado tributario incluye ampliación plazo
para presentar alegaciones frente al acta de disconformidad -en el régimen
precedente a la L 34/2015 -. La noción de dilación es objetiva, desvinculada de
todo juicio sobre la conducta del inspeccionado. Es preciso que la tardanza impida a
la Inspección continuar las actuaciones (TS 24-1-11, EDJ 11716 ).
9) Las dilaciones imputables al contribuyente se excluyen del cómputo (TSJ La
Rioja 11-3-04). La dilación debida a la no atención por parte del interesado de un
requerimiento en el que se solicita justificación documental suficiente de los
movimientos de cuenta corriente de los socios de cierta mercantil en relación con
todos los ejercicios inspeccionados, se imputa al contribuyente a efectos de no
computarse en el plazo máximo de resolución, sin que pueda considerarse tal
petición como inconcreta (TSJ La Rioja 18-1-06, 24-1-06).
10) En relación con el periodo que, para alegaciones, se abre en el procedimiento, la
paralización posterior al mismo debe computarse desde la finalización del plazo, no
desde el momento anterior en el que, en su caso, se presente el escrito de
alegaciones, pues la Administración no puede dictar la resolución pertinente hasta el
final del plazo (TS 7-5-09, EDJ 134718 ).
2292 11) Sobre las circunstancias que interrumpen justificadamente las actuaciones de
comprobación o, en su caso, inspectoras -según el régimen normativo al que se
sometan-, expuestas en el nº 2289 , se han hecho diversas afirmaciones
jurisprudenciales -que deben valorarse teniendo presente la reforma operada por L
34/2015 , con efecto 13-10-2015, y el RD 1070/2017 , con efecto 1-1-2018,
sobre la regulación del procedimiento de inspección-:
• A pesar de los términos literales en los que se expresa el Reglamento, es necesario
evitar el automatismo en la consideración de las dilaciones no imputables a la
Administración (TS 28-1-11, Rec 761/03). No toda interrupción justificada tiene
que suponer automáticamente la paralización del cómputo del plazo.
• El concurso de alguno de los supuestos de RD 1065/2007 art.103 determina
que el periodo de la interrupción justificada se excluya del cómputo del plazo
máximo de duración de las actuaciones, pero no supone con carácter general la
interrupción del plazo de los 6 meses establecido en LGT art.105.2 . Dado que los
períodos de interrupción justificada y las dilaciones por causa no imputable a la
Administración no impedirán la práctica de las actuaciones que durante dicha
situación pudieran desarrollarse (RD 1065/2007 art.102 ), se concluye que para
evitar que se entiendan interrumpidas las actuaciones por el transcurso de 6 meses,
es preciso seguir realizando actuaciones inspectoras aún en el caso de
interrupciones justificadas, salvo que no sea posible por remisión del expediente al
Ministerio Fiscal o a la jurisdicción competente, lo que determina necesariamente la
paralización.
• No hay un derecho incondicionado a prorrogar el plazo de duración de las
actuaciones inspectoras , sino que, por el contrario, la regla general viene
constituida por el plazo de 12 meses y solo en casos excepcionales, cuando
concurran particulares circunstancias que impidan o dificulten la culminación de las
actuaciones en el plazo previsto, una vez debidamente acreditadas y razonadas,
puede prolongarse el procedimiento mediante acuerdo motivado. En la fórmula legal
y, de una manera más clara en la reglamentaria, no basta con la acreditación de que
concurre alguna de las circunstancias que hacen posible acordar la prórroga, sino
que es preciso relacionar tales circunstancias con las concretas actuaciones
inspectoras de que se trate, pues «el volumen de operaciones de la persona o
entidad, la dispersión geográfica de sus actividades, o su tributación como grupos
consolidados, o en régimen de transparencia fiscal internacional» son notas que
permiten deducir, en algunos casos, que las actuaciones son complejas, pero no en
todos los posibles, atendida la naturaleza y contenido de la comprobación, de donde
resulta que no basta su mera concurrencia para justificar la ampliación (TS 19-1-11,
Rec 229/07; 30-11-09, Rec 269/06). Sin que baste la mera invocación a la
concurrencia de aquellas circunstancias, sino que es necesario dotar de contenido
real a los presupuestos habilitantes, verdaderos conceptos jurídicos indeterminados
a integrar caso por caso (TS 16-9-10, EDJ 201478 ), atendiendo a sus concretos
pormenores (TS 31-5-10, EDJ 133474 ).
• En relación con la solicitud de informes , no se puede afirmar que, en todo caso,

su petición a otras Administraciones constituya una interrupción justificada de las
actuaciones, con abstracción de las circunstancias concurrentes. Solo constituye
interrupción justificada aquella que, por la naturaleza y el contenido de la
información interesada, impida proseguir con la tarea inspectora o adoptar la
decisión a la que se endereza el procedimiento. Es más, aun siendo justificada, si
durante el tiempo en que hubo de esperarse a la recepción de la información
pudieron practicarse otras diligencias, dicho tiempo no debe descontarse
necesariamente y, en todo caso, para computar el plazo máximo de duración (TS 24-
1-11, EDJ 11738 ). De esta forma, por ejemplo, si durante el tiempo en que se
esperaba la información la actividad inspectora continuó y si, una vez recibida, la
Administración dejó pasar 7 meses hasta redactar el acta y otros 10 para liquidar, se
revela manifiestamente contraria a la finalidad perseguida por el legislador (L 1/1998
art.29 ) la decisión de restar para computar el plazo máximo de duración de las
actuaciones el tiempo que tardó en llegar una información que no impidió continuar
con las actuaciones y que no provocó el retraso en liquidar, pues ya contaba la
Administración con los datos recabados mucho antes de que expirara el plazo
máximo de 24 meses (TS 26-1-11, EDJ 11705 ). En suma, se ha de entender que
media un periodo de interrupción justificada cuando la falta de disposición de la
información solicitada impida desarrollar alguna actuación inspectora relevante, pese
a que pueda avanzarse en otros aspectos, no cuando la Inspección puede continuar
actuando razonablemente.
• Para la apreciación de una dilación como consecuencia de un retraso por parte
del obligado tributario en el cumplimiento de un requerimiento (RGAT
art.104.a ), ha de tomarse en consideración lo siguiente:
• En la solicitud de documentación o comparecencia se ha de fijar un plazo
concreto para su cumplimiento, que en caso de superar el fijado
reglamentariamente exige indicar en la diligencia que el plazo concedido lo ha sido
en función de la concreta complejidad de la información solicitada (AN 26-6-08, EDJ
132516 ).
• Ha de advertirse expresamente de que el retraso en la aportación puede constituir
una dilación por causas no imputables a la Administración. Si no se cumple el
requerimiento, se le reiterará en las diligencias sucesivas la solicitud y la citada
advertencia y sus posibles consecuencias a efectos del régimen sancionador. La
reiteración del requerimiento debe efectuarse sin que exista un periodo excesivo o
no razonable entre la desatención y la reiteración.
• Se computa como dilación solo si la actuación del obligado tributario supone un
retraso o entorpecimiento que incida en el desarrollo normal de la marcha del
procedimiento. Por tanto, al computar estas dilaciones, debe hacerse referencia a la
actuación del obligado tributario y a la incidencia de los retrasos o demoras en el
avance de la instrucción del expediente, que no permitan el adecuado impulso del
procedimiento al impedir realizar determinadas comprobaciones aunque, por el
principio de celeridad, la Inspección haya seguido realizando otras actuaciones para
el impulso de otros trámites que no se vean afectados por la demora o el retraso del
obligado tributario. La dilación debe apreciarse de forma objetiva, por lo que no se
exige un juicio de valor o reproche sobre la conducta del inspeccionado (TS 24-1-11,
EDJ 11716 ). No es preciso demostrar que la conducta del obligado tributario haya
sido culpable.
• El periodo de una dilación no puede permanecer abierto de forma indefinida. Así
podrá extenderse hasta que los datos requeridos que debían haber sido aportados
por el obligado tributario se obtengan por otras vías, o, en aquellos casos en los que
solo pueda obtenerse del propio obligado tributario, hasta que este manifieste que
no va a aportarlos u objetivamente quepa concluir que no va a hacerlo (TS 13-2-07).
• La falta de cumplimiento de lo requerido no autoriza a la Administración a
mantener abierto el plazo de dilaciones imputables al interesado de manera
indefinida, sino solo por el tiempo necesario para constatar que tal requerimiento no
será cumplido y, posteriormente, actuar las facultades en Derecho para la
delimitación de los elementos tributarios (AN 2-12-10, EDJ 261334 ). En este
sentido, no cabe aceptar una dilación de 944 días, «pues a tal anomalía no puede ser
ajena la desidia de la Administración, que posee medios coercitivos suficientes para
mover la voluntad renuente o adversa del administrativo, en el hipotético caso de
que esta se produzca, articulando entre otros los instrumentos sancionadores» (AN
18-11-10, EDJ 252438 ).
• Se ha considerado la concesión de prórrogas del plazo de alegaciones solicitada
por el obligado tributario como una dilación imputable al contribuyente (TEAC 2-3-
05 ; AN 18-7-06, EDJ 280160 ; 11-10-06, EDJ 302394 ). Por su parte, el
Tribunal Supremo, frente a la alegación del obligado tributario en la sostenía que no
cabía computar dilación al tratarse «de una prórroga legal, de un derecho conferido
por el ordenamiento jurídico, que debe considerarse en la fijación del plazo de 12
meses establecido por el legislador» entiende que no es incompatible el ejercicio de
un derecho con la asunción de determinadas cargas (TS 24-1-11, EDJ 11716 ).
Conceptualmente, son admisibles derechos subjetivos derivados o subordinados,
cuyo ejercicio se condiciona a ciertas consecuencias que protegen otras titularidades
coexistentes, basadas en relaciones jurídicas vinculadas. Por tanto, no es contrario a
la naturaleza jurídica de un eventual derecho a la prórroga de un trámite -el de
alegaciones del contribuyente al acta- en el procedimiento de inspección tributaria el
que su ejercicio se subordine a la ampliación también del plazo de actuación válida y
eficaz de la Inspección o, lo que es lo mismo, a que no se computen los días de la
prórroga para determinar la duración de esa actuación administrativa.
2293 Prescripción de obligaciones de la Hacienda pública

(LGP art.25.1)
Salvo lo que se establezca en leyes especiales, prescriben a los 4 años:

• El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda pública de
toda obligación que no se haya solicitado con la presentación de los
documentos justificativos. El plazo se computa desde la fecha en que se
concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación, o desde
el día en el que el derecho pudo ejercitarse.
• El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o
liquidadas, si no es reclamado por los acreedores legítimos o sus
derechohabientes. El plazo se computa desde la fecha de notificación del
reconocimiento o liquidación de la obligación respectiva.
• El derecho a solicitar devoluciones tributarias, de ingresos indebidos y
reembolso del coste de las garantías aportadas para suspender la
ejecución de liquidaciones y demás actos administrativo-tributarios de
contenido económico prescribe a los 4 años (LGT art.66 y 67 ),
computados respectivamente desde el día siguiente a aquel en que
finaliza el plazo para solicitar la correspondiente devolución derivada de la
normativa de cada tributo o, en defecto de plazo, desde el día siguiente a
aquel en que dicha devolución pudo solicitarse; desde el día siguiente a
aquel en que se realizó el ingreso indebido o desde el día siguiente a la
finalización del plazo para presentar la autoliquidación si el ingreso
indebido se realizó dentro de dicho plazo; o desde el día siguiente a aquel
en que adquiera firmeza la sentencia o resolución administrativa que
declare total o parcialmente improcedente el acto impugnado.
En el supuesto de tributos que gravan una misma operación y que son

incompatibles entre sí, el plazo de prescripción para solicitar la devolución
del ingreso indebido del tributo improcedente comienza a contarse desde
la resolución del órgano específicamente previsto para dirimir cuál es el
tributo procedente. Esta regla tiene carácter específico y liga el momento
a partir del cual la acción puede ejercitarse (actio nata) a la resolución de
este órgano, que será el respectivo consejo territorial para dirección y
coordinación de la gestión tributaria; o la Dirección General de Tributos,
llamada a resolver en supuestos de discrepancia en el consejo
correspondiente (L 22/2009 art.66.2.k y 66.4 ); o, en su caso, el tribunal
económico-administrativo competente, al dictar resolución y esta ganar
firmeza por consentimiento del interesado o confirmación judicial.
El plazo de prescripción del derecho a la obtención de devoluciones
tributarias y de ingresos indebidos y reembolso de costes de garantías,
corre desde el día siguiente a aquel en que finalizan los plazos
establecidos para efectuar las devoluciones derivadas de la normativa de
cada tributo o desde el día siguiente a la fecha de notificación del acuerdo
donde se reconoce el derecho a percibir la devolución o el reembolso del
coste de las garantías.
2294
Precisiones
1) Los derechos de la Hacienda pública estatal prescriben también a los 4 años, en

la forma establecida en LGP art.15 .
No es claro cuál es el plazo de prescripción que haya de aplicarse al ejercicio de los
derechos indicados cuando, nacidos antes de la entrada en vigor de la LGP vigente,
se actúen tras el inicio de su vigencia: ya 5 años (el plazo anterior), ya 4 (el nuevo). La
solución depende del tipo de derecho que se ejerza y la relación jurídica en que se
desenvuelva, sin que sea aplicable necesariamente el régimen de transitoriedad
derivado de la derogada L 1/1998 art.24 y disp.final 7ª . En todo caso, es un
criterio de referencia el contenido en CC disp.trans.4ª , que llevaría a aplicar, como
regla a los plazos abiertos a 1-1-2005, el plazo de 4 años.
2) En los supuestos en que, de acuerdo con el convenio económico Estado-
Comunidad Foral de Navarra (L 25/2003 ), el pago hecho por un sujeto pasivo a
una Administración distinta de la competente para recibirlo tiene efecto liberatorio
para aquel (p.e. LIRPF art.99 -pagos a cuenta de IRPF-, LIS art.41 -retenciones
e ingresos a cuenta de IS-, LIRNR art.30.3 pagos a cuenta del impuesto sobre la
renta de no residentes-), el derecho de la Administración competente para reclamar
la entrega de las cantidades indebidamente ingresadas en la otra, tiene
consideración de crédito de Derecho público no tributario, sometiéndose por tanto a
la legislación presupuestaria. Hay que tener en cuenta que, hasta 1-1-2008, los
créditos y obligaciones de Derecho público de la Hacienda de Navarra prescriben a
los 5 años (LF Navarra 8/1988 art.16 y 25 ); desde tal fecha, a los 4 (LF Navarra
13/2007 art.16 y 25 , equiparando el plazo al común, y al de los créditos y
obligaciones tributarias). La fecha en que comienza a correr el cómputo del plazo de
prescripción que afecta a tal derecho es el día siguiente al del ingreso realizado por
el sujeto pasivo en la Administración incompetente, pues en tal fecha nace la
relación jurídica que vincula a ambas Haciendas -la estatal y la foral-. Aunque puede
considerarse también como dies a quo la fecha (el día siguiente) de la producción del
título jurídico-administrativo derivado de dicho ingreso (liquidación, en su caso).
Quizá haya de atenderse al mecanismo del tributo en cuya aplicación se produzca la
situación que genera el derecho al reembolso. Puede considerarse, asimismo, como
inicial, el día siguiente a aquel en el que se regularice la situación tributaria que
legitime la reclamación del pago a la Administración que no debió recibirlo -es decir,
el siguiente a aquel en el que se declare formalmente cuál era la Administración

competente para ingresar-.
De acuerdo con lo expuesto, se afirma que (TS 15-12-15, EDJ 237719 ):
- el plazo de aplicación a las reclamaciones entre Administraciones tributarias es el
establecido en la LGP;
- no se interrumpe la prescripción en beneficio del acreedor por un acto del deudor
dirigido a un tercero y que no incide directamente en el derecho de aquel.
3) Las leyes autonómicas reguladoras de las respectivas Haciendas pueden
establecer plazos diferentes a los propios de la Hacienda estatal aunque
generalmente recogen el plazo de 4 años (p.e. L Extremadura 5/2007 art.26 y
34 ; L Canarias 11/2006 art.16 y 25 ; L Cantabria 14/2006 art.17 y 25 ;
L Castilla y León 2/2006 art.49 y 71 ; L La Rioja 11/2013 art.19 ; L
C.Valenciana 1/2015 art.11.2 , 15 y 23 ). Sin embargo, por ejemplo, en
Andalucía se fija el plazo de prescripción de derechos en 4 años y en 5 el de las
obligaciones (DLeg Andalucía 1/2010 art.24 y 30 ); o, en Baleares, bajo vigencia
del DLeg Baleares 1/2005 art.22 y 27 , 5 años en ambos casos -y desde 1-1-
2016, 4 años (L Baleares 14/2014 art.24 y 30 )-. En defecto de previsión, se
aplican supletoriamente los plazos de la legislación estatal.
2295 4) No puede, respecto de un contribuyente, aplicarse la compensación de la deuda

resultante de la base imponible positiva correspondiente a un ejercicio con el crédito
resultante de la base imponible negativa de otro anterior prescrito, cuya
autoliquidación se ha presentado tras culminarse el plazo prescriptivo (AN 7-6-07,
EDJ 76143 ).
5) Aunque haya sido anulado el precepto reglamentario en el que se basó la
liquidación e ingreso cuya devolución se pretende como indebido, no supone que
aquella deba anularse si el derecho a la devolución ha prescrito, convirtiendo el
ingreso en firme (TS 8-10-07, EDJ 184390 ).
6) No es claro cuál sea el órgano competente para dirimir el tributo procedente en
supuestos de devolución de ingresos indebidos derivados de operaciones gravadas
por tributos incompatibles, cuya decisión determina el inicio del cómputo del plazo
prescriptivo (pudiendo incluso dar lugar a la reapertura de un plazo ya consumado).
En el supuesto de ITP-IVA, el más frecuente, puede entenderse que dicha instancia
sea el respectivo consejo territorial para la dirección de la gestión tributaria (L
21/2001 art.65 ), o el tribunal económico-administrativo estatal competente, con
competencia revisora en ambos impuestos y cuyas resoluciones han de extenderse a
todas las cuestiones suscitadas en el expediente (LGT art.239.2 ). También se ha
entendido que el órgano citado es el administrativo previsto al efecto y, en otro
caso, el judicial que conozca de los recursos contencioso-administrativos
interpuestos (TSJ Cataluña 20-4-06), criterio que parece resultar igualmente de RD
939/2005 art.42.1 b) 2º .
7) Los derechos económicos por costas procesales a favor del Estado y demás
organismos y Administraciones públicas no se someten al plazo de prescripción de 4
años, al no ser ingresos de Derecho público, sino al general defectivo de las
obligaciones personales (CC art.1964 ; TS 16-3-09, EDJ 25480 ) o al de 5 (LEC
art.518 ; TS auto 23-2-10, EDJ 14902 ).
Con la modificación del plazo general de prescripción de 15 a 5 años por efecto de la
L 42/2015 , pierde relevancia la cuestión de si se aplica CC art.1964 o LEC
art.518 , pues ambos quedan en 5 años.
8) Si la calificación de un ingreso como indebido tiene su origen en un acto
administrativo, la fecha que se tome como dies a quo para iniciar el cómputo del
plazo para solicitar su devolución debe ser la de la firmeza de dicho acto (TEAC 9-6-
09 ).
9) En relación con la apreciación de oficio de la prescripción, hay que tener en
cuenta la excepción, a partir del 31-3-2012, respecto de las cantidades ingresadas
para regularizar infracciones tributarias con relevancia penal, una vez vencido el
plazo prescriptivo administrativo -4 años- pero no prescrito el posible delito contra
la Hacienda pública -5 años- (LGT art.180.2 y 221 ), así como las efectuadas
como «declaración tributaria especial» -nº 10010 s. - (RDL 12/2012
disp.adic.1ª ).
2297 Prescripción en el ámbito de la Seguridad Social

(RDLeg 8/2015 art.24 , 53 y 54 ; RD 1415/2004 art.42 y 43 )
La obligación de pago de cuotas a la Seguridad Social prescribe a los 4

años, a contar desde la fecha en que preceptivamente debieron ser
ingresadas. La prescripción queda interrumpida por las causas ordinarias
(CC art.1973 ) y, en todo caso, por acta de liquidación, requerimiento de
pago o providencia de apremio.
Respecto de los derechos de la Seguridad Social cuyo objeto sea distinto
de las cuotas, el plazo de prescripción se determina por las normas
aplicables en función de la naturaleza de aquellos.
La interrupción de la prescripción se produce por las causas ordinarias
(CC art.1973 ) y, en todo caso, por las siguientes:
- cualquier actuación del responsable de pago conducente al
reconocimiento o extinción de la deuda;
- cualquier acción de la Tesorería General de la Seguridad Social o de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social realizada con conocimiento
formal del responsable del pago conducente al reconocimiento,
regularización, comprobación, inspección, aseguramiento, liquidación y
recaudación de todos o parte de los elementos de la obligación con la
Seguridad Social;
- interposición de recurso o impugnación administrativa o judicial,
iniciándose nuevamente el cómputo del plazo de prescripción a partir de
la fecha en que se dicte la resolución o sentencia firmes que los
resuelvan, a menos que estas declaren la nulidad del acto impugnado,
supuesto en el que se considerará no interrumpido el plazo prescriptivo
por esta causa;
- solicitud de una prestación económica de la Seguridad Social en los
supuestos en que legal o reglamentariamente esté prevista la posibilidad
de advertir al interesado de que ha de ponerse al corriente en el pago de
sus cuotas en orden al reconocimiento de aquella.
El derecho al reconocimiento de las prestaciones prescribe a los 5 años,
contados desde el día siguiente al de producción del hecho causante, sin
perjuicio de las excepciones legalmente establecidas y de que el efecto de
aquel se retrotraiga 3 meses desde la fecha de solicitud.
El derecho a la percepción de prestaciones a tanto alzado y por una sola
vez caduca al año, a contar desde el día siguiente al de haber sido
notificada en forma la concesión al interesado.
Cuando se trate de prestaciones periódicas, el derecho al percibo de
cada mensualidad caduca al año de su respectivo vencimiento.
Precisiones
1) El plazo de 4 años se aplica a partir del 1-1-2001 (fecha de entrada en vigor de L

14/2000 ). Anteriormente era de 5 años.
2) Si existieran varias deudas liquidadas a cargo de un mismo responsable de pago,
la interrupción de la prescripción por el ejercicio de la acción administrativa solo
afectará a la deuda a que esta se refiera.
3) La prescripción de una deuda o parte de ella aprovecha por igual a todos los
responsables de su pago. Interrumpido el plazo de prescripción para uno, se
entenderá interrumpido para todos los demás.
4) El derecho a la devolución de ingresos indebidos prescribe a los 4 años, contados
desde el día siguiente al pago. Reconocido el derecho a aquella, prescribe también a
los 4 años el derecho a exigir el pago (RD 1415/2004 art.44 ).
2299 Prescripción de créditos y procesos concursales

Los derechos de crédito suponen la existencia de un poder jurídico en el
patrimonio de su titular para hacer efectiva la responsabilidad del deudor
que, junto con el débito, integran la posición pasiva o deudora en la
relación jurídico-obligacional que surge como consecuencia del
nacimiento, subsistencia y cumplimiento o satisfacción de aquellos
derechos y de las obligaciones civiles que les son correlativas.
Todo derecho de esta especie es el haz (o posición activa o acreedora) de
un envés (o posición pasiva o deudora). En esta, la obligación civil que se
integra en el patrimonio del obligado, se descompone en débito y
responsabilidad.
La efectividad del derecho exige en primer término que este no haya
prescrito o, si se quiere, que no lo haya hecho la acción pareja al mismo
que permite imponer su contenido forzosamente en caso de falta de
cumplimiento voluntario completo, exacto y temporáneo.
No prescrito el derecho, la garantía legal de su satisfacción tiene lugar por
aplicación del principio de responsabilidad patrimonial universal (CC
art.1911 ), según el cual el deudor responde del cumplimiento de sus
obligaciones con todos sus bienes presentes y futuros.
Dicha responsabilidad puede hacerse efectiva forzosamente por medio de
ejecuciones singulares, privadas o administrativas, en caso de créditos
cuya titularidad corresponda a una Administración pública, o universales,
en los supuestos de pluralidad de acreedores y sobreseimiento por parte
del obligado del cumplimiento de sus obligaciones corrientes, como
consecuencia de la concurrencia de una situación de insolvencia total o
parcial, provisional o definitiva o, al menos, de falta de pago por parte del
deudor, lo que sobreviene generalmente por un desajuste negativo entre
activo -o activo realizable- y pasivo en el seno del patrimonio del deudor.
2301 Llegado el caso de una ejecución universal entre vivos o proceso

concursal en forma de concurso de acreedores o quiebra y sus previos
procesos de eliminación, quita y espera y suspensión de pagos (en la
legislación precedente a 1-9-2004) y en forma de concurso (en la
legislación vigente desde esta fecha), y con la finalidad de asegurar la
igualdad de posiciones jurídicas de los acreedores -al margen de la
existencia y operatividad de ciertas diferencias sustantivas derivadas de la
naturaleza de los créditos en pugna-, se producen determinados efectos
en los derechos de cuya satisfacción se trata:
- vencimiento anticipado de los créditos a plazo;
- cese o suspensión de devengo de intereses (L 22/2003 art.59 );
- interdicción, salvo excepciones, de las ejecuciones singulares, a favor de

la integración en un solo proceso universal de ejecución, aplicando ciertas
reglas para determinar el momento homogéneo de preferencia
procedimental entre las ejecuciones pendientes y el proceso concursal.
Como consecuencia de todo ello, los derechos de crédito vencidos y no
satisfechos en el momento de declaración del proceso concursal
(providencia de admisión a trámite del expediente de suspensión de
pagos, auto de declaración de la quiebra o auto de declaración del
concurso en la actualidad), cuyas acciones hubieran podido ejercitarse,
ven interrumpida su prescripción, que se reanudará una vez sobreseído el
concurso si no fuesen satisfechos o no lo fuesen totalmente, por la parte
remanente.
La razón para ello es clara: el tiempo para la prescripción de toda clase de
acciones comienza a correr desde el momento en que pudieron ser
ejercitadas (CC art.1969 ), lo que se produce por el vencimiento sin
pago íntegro del crédito de que se trate). Además, la prescripción se
interrumpe por el ejercicio de la acción ante los tribunales (CC
art.1973 ).
Pues bien, si el acreedor se muestra como parte en el proceso concursal,
mediante la personación con insinuación de su crédito (lo que supone la
sujeción del mismo a la ejecución universal), ha de considerarse que está
ejerciendo la acción ante los tribunales, interrumpiéndose en ese instante
la prescripción que hubiera comenzado a correr.
De ahí se deriva que el derecho insinuado en un proceso concursal, no
prescrito en el momento de la insinuación, no puede prescribir mientras
aquel se encuentre en trámite.
Todo lo anterior resultaría igualmente de aplicación a los derechos de
crédito con garantía que permita una ejecución separada si por parte de
su titular se opta por renunciar, aun tácitamente, a la misma,
sometiéndose al juego de la ejecución universal.
Precisiones
Concretamente, se dispone que cuando el plazo de prescripción se hubiera

interrumpido por la declaración de concurso del deudor , el cómputo se iniciará de
nuevo cuando adquiera firmeza la resolución judicial de conclusión del concurso. Si
se hubiera aprobado un convenio , el plazo de prescripción se iniciará de nuevo en el
momento de su aprobación para las deudas tributarias no sometidas al mismo.
Respecto de las deudas tributarias sometidas al convenio concursal, el cómputo del
plazo de prescripción se iniciará de nuevo cuando aquellas resulten exigibles al
deudor.
La «suspensión» -debería decir «interrupción»- del plazo de prescripción para exigir
el pago de deudas tributarias liquidadas y autoliquidadas, por concurso -también
por litigio u otras causas legales-, respecto del deudor principal o de alguno de los
responsables, causa el mismo efecto en relación con el resto de los sujetos
solidariamente obligados al pago, ya sean otros responsables o el propio deudor
principal, sin perjuicio de que puedan continuar frente a ellos las acciones de cobro
que procedan (LGT art.68.7 y 8 ).
2303 Acciones imprescriptibles
En ciertos supuestos, en los que la implicación del interés público es

plena, no tiene lugar la prescripción de la acción administrativa. Así, por
ejemplo, ciertas infracciones urbanísticas , en materia de medio
ambiente, etc., como todas aquellas infracciones que se cometan en los
terrenos calificados como zonas verdes, suelo no urbanizable protegido y
espacios libres (LS/76 art.184 s. ).
El interés público «cualificado» es incompatible con la prescripción (TS
19-5-92, EDJ 4977 ). Sin embargo, las sanciones impuestas por
infracciones imprescriptibles, están sometidas siempre, a los plazos de
prescripción correspondientes.
Tampoco prescribe la acción de nulidad que permita la revisión de oficio
de un acto o disposición administrativas por vicio de nulidad radical
(LPAC art.106 ).
Cuando la acción imprescriptible se ha de actuar ante la Administración
pública, de forma que su ejercicio dé lugar a una decisión administrativa,
es dudoso si el recurso judicial contra esta se ha de someter al plazo de
interposición correspondiente (a favor: TS 20-1-99, EDJ 722 ; 22-4-00,
EDJ 12273 ; en contra: TS 16-4-86 , EDJ 2574 ; 23-1-96 , EDJ
52267 ).
f. Terminación por pacto o convenio

(LPAC art.86 ; LEF art.24 ; L 15/2007 art.52 ; L 14/2000 disp.adic.29ª.4 )
2305 La terminación por pacto o convencional constituye una exención

absoluta a la obligación de resolver. Se establece, además, que la
terminación convencional de procedimientos administrativos, así como
los procedimientos de mediación, arbitraje y conciliación, no están sujetos
al régimen de silencio contenido en LPAC (nº 2325 ).
Tiene carácter negocial y contractual. Existe algún pronunciamiento
-antiguo- que lo califica de verdadero contrato administrativo especial
(25-2-83, EDJ 1299 ), aunque parece que ya no tienen cabida en la
definición legal de este concepto (según el LCSP art.25.2.b, se trata de los
contratos declarados así expresamente por una Ley, y aquellos otros de
objeto atípico, pero que tengan naturaleza administrativa especial por
estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración
contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad
pública de la específica competencia de aquella).
No obstante esta naturaleza negocial, el convenio o pacto de finalización
está integrado en el procedimiento como finalizador del mismo, no
pierde su dependencia de este y ha sido calificado en ocasiones como
«acto administrativo especial» (TS 29-3-84, EDJ 2022 ).
Esta forma de finalización puede implicar transacción sobre el objeto del
procedimiento. En la medida en que la implique, solo será posible el pacto
sobre los aspectos susceptibles de aquella, y siempre que tal pacto no sea
contrario al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de
buena administración.
En el ámbito de la expropiación forzosa, por medio de este contrato se

fija la indemnización que ha de abonarse al expropiado (LEF art.24 ;
REFart.25 a 27 ), de forma que la Administración y el particular a quien
se refiera la expropiación pueden convenir la adquisición de los bienes o
derechos que son objeto de aquella, libremente y por mutuo acuerdo.
Una vez convenidos los términos de la adquisición amistosa, se da por
concluido el expediente iniciado. En caso de que, en el plazo de 15 días,
no se llegue a tal acuerdo, se ha de seguir el procedimiento, sin perjuicio
de que, en cualquier estado posterior de su tramitación, puedan ambas
partes llegar a dicho mutuo acuerdo.
La transacción también está especialmente presente en los convenios
urbanísticos, que pueden operar como finalizadores o evitadores de un
procedimiento (TS 15-3-97 , EDJ 1636 ; 28-9-98, EDJ 22480 ).
Con efecto 3-10-2016 se introduce una regla específica en materia de
terminación convencional del procedimiento de responsabilidad
patrimonial: el acuerdo alcanzado entre las partes debe fijar la cuantía y
modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y
abonarla establece LRJSP art.34 .
2306
Precisiones
1) En general, se entiende por contrato aquel negocio jurídico bilateral,

caracterizado por la dualidad o pluralidad de consentimientos, por el cual las partes
se obligan unilateral o recíprocamente a dar, hacer o no hacer alguna cosa. En suma,
el contrato existe desde que una o varias personas consienten en obligarse, respecto
de otra u otras, a dar alguna cosa o a prestar algún servicio (CC art.1254 ). Dentro
de tipología general del contrato cabe distinguir, en cuanto a su régimen jurídico,
aquellos en los que interviene una Administración pública.
2) Los contratos que celebre la Administración pueden, a su vez, tener carácter
administrativo o carácter privado. Tienen carácter administrativo los siguientes
(LCSP art.25 ):
• Los contratos de obra, concesión de obra, concesión de servicios, suministro y
servicios, con algunas excepciones singulares (determinados contratos de servicios
financieros, y aquellos cuyo objeto sea la suscripción a revistas, publicaciones
periódicas y bases de datos).
• Los de objeto distinto a los anteriores, pero que tengan naturaleza administrativa
especial por resultar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración
contratante, por satisfacer de forma directa e inmediata una finalidad pública de la
específica competencia de aquella o por declararlo, así una Ley.
Frente a estos, se encuentran los contratos privados de las Administraciones
públicas, cuya diferencia esencial radica en el diverso régimen jurídico de unos y
otros.
Hay que diferenciar entre contratos de las Administraciones públicas , que pueden
ser administrativos o privados, y contratos de entidades no administrativas del
sector público, siempre de carácter privado (LCSP art.26 ).
3) La previsión legal de terminación convencional no atribuye al interesado en el
procedimiento un derecho a la finalización convencional por el mero hecho de
solicitarlo (TS 5-10-15, EDJ 177815 ).
4) Iniciado un expediente para la declaración de lesividad de una licencia, puede
este terminar como consecuencia de un convenio firmado con el interesado, siempre
dentro de los límites de lo transigible, pues dicho procedimiento puede concluir sin
dicha declaración (TSJ Baleares 12-11-12, EDJ 271764 ).
5) Ver también lo que se expone sobre la materia en el marco del procedimiento
g. Excepciones establecidas específicamente por la Ley
2310 Existen otros supuestos, establecidos específicamente por la Ley, que

actúan como excepción del deber de resolver. Son aquellos en los que la
mera solicitud da lugar a que se tenga por concedida la petición
formulada, salvo resolución en contrario. Por ejemplo, la solicitud de
prórroga de plazos en las reclamaciones económico-administrativas -las
sometidas al régimen precedente al RD 520/2005 (RD 391/1996
art.60 )- o la solicitud de suspensión de ejecutividad del acto, sin
resolución en el plazo de un mes (LPAC art.117 ).
h. Hecho impeditivo
2315 Finalmente, no existe obligación de resolver cuando se produce un hecho

que, jurídicamente, impide la resolución tardía. Es decir, una vez que la
Administración pública no ha atendido la carga de resolver expresamente
en plazo, sigue pesando sobre ella la necesidad de hacerlo, hasta que las
circunstancias jurídicas existentes lo impidan.
No se especifica un término final a la obligación de resolver. Por ello, es
razonable sostener que cese la misma en el momento en que exista un
título que jurídicamente impida pronunciarse a la Administración pública,
esencialmente, una resolución judicial sobre el fondo, relativa al acto
presunto de referencia.
5. Procedimientos de aprobación del planeamiento urbanístico
2320 Por lo general, en estos procedimientos, la falta de producción del acto

administrativo de que se trate suele producir dos efectos diversos, en
función de la fase del procedimiento en que se produzca:
• En caso de que la falta de acto expreso tenga lugar en las fases de
aprobación inicial y/o provisional del instrumento de planificación de
que se trate, tiene lugar la subrogación de la Administración superior en la
competencia no ejercida por la inferior (que será una entidad local).
• Por el contrario, respecto del acto de aprobación definitiva, se aplica la
técnica del acto presunto, dando lugar a la aprobación definitiva por
silencio, una vez transcurrido el plazo señalado para que recaiga
resolución expresa, en la norma de aplicación.
6. Silencio administrativo
(LPACart.21 a 25 )
2325 a. Actos presuntos 2330
b. Régimen general del silencio administrativo 2335
c. Procedimientos tributarios 2360
d. Licencias municipales 2365
e. Ejecución de contratos de las Administraciones públicas 2375
2326 El silencio administrativo es un elemento esencial del régimen jurídico de

las Administraciones públicas. Esta técnica opera en la actuación de las
mismas como un mecanismo que permite, en caso de inactividad por falta
de resolución en procedimientos administrativos, imputar a la
Administración de que se trate un acto administrativo presunto, que
tendrá la condición de verdadero acto, en caso de que las reglas del
silencio lo configuren como estimatorio y que, por el contrario, será mera
ficción jurídica, si se configura como desestimatorio.
En sentido estricto esta técnica solo resulta aplicable en caso de
procedimientos iniciados a instancia del interesado o por su solicitud, en
los que la Administración pública tiene que responder a la petición del
particular. No así, como regla casi absoluta, en procedimientos incoados
de oficio , en los que la falta de resolución produce el efecto de la
caducidad o perención del procedimiento, con la consiguiente
imposibilidad de producción de acto administrativo (nº 2228 ). En todo
caso, si se trata de procedimientos sancionadores o eventualmente
generadores de efectos no favorables, es jurídicamente imposible la
producción en ellos de actos presuntos.
No están sujetos al régimen de silencio los procedimientos de mediación,
arbitraje y conciliación, así como aquellos terminados por pacto o
convenio (L 14/2000 disp.adic.29ª.4 ).
Sobre estas cuestiones ha de tenerse muy presente la postura del
Tribunal Supremo, que afirma que, a partir de la redacción de LPAC
art.24 , no puede considerarse que toda petición o solicitud del
particular dé lugar a un procedimiento iniciado a solicitud del interesado,
cuya falta de contestación en plazo genere efecto positivo de silencio.
2327
Precisiones
1) La LRJPAC modificó sustancialmente, en este aspecto, el régimen precedente ( L

17-7-1958 art.94 s .), que se refería, anudando el efecto general desestimatorio, a
toda «petición ante la Administración». La LRJPAC, por el contrario, no se refirió a
solicitudes aisladamente, sino a procedimientos, de manera que al indicar que los
interesados pueden entender -como regla- estimadas sus solicitudes, se refiere a
solicitudes o peticiones insertas en procedimientos, que resultan de la aplicación de
las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los
administrados-interesados.
El escenario que contempla la LPAC para regular el sentido del silencio no es el de
peticiones indiscriminadas a la Administración, sino de aquellas que pueden
reconducirse a a alguno de los procedimientos «detectados e individualizados»,
más o menos normativizados. De esta manera, al establecerse la regla general de
silencio positivo, se parte de que tal ficción legal se aplica a procedimientos
predeterminados, como resulta especialmente de LPAC art.21.2 , que se refiere
que la resolución ha de recaer en el plazo fijado por la «norma reguladora del

correspondiente procedimiento».
En definitiva, el silencio regulado en LPAC art.24 y 25 opera solamente en el
marco de alguno de los expedientes o procedimientos reconocidos como tales por el
ordenamiento, estén o no recogidos en las normas reglamentarias de delimitación
del procedimiento. Asimismo, las peticiones o solicitudes de los administrados deben
someterse al tratamiento y caracteres propios del procedimiento en el que se
insertan, considerado en su conjunto. De forma que una solicitud concreta deducida
en el seno de un procedimiento de oficio más amplio o complejo, aunque tenga
cierta sustantividad, no se considera iniciadora de un expediente a solicitud del
interesado, con la consecuencia de que se entenderá desestimada. Por ejemplo, en
relación con una petición de abono de intereses de un contratista a la
Administración contratante en el seno de un expediente de contrato de obras, dado
que el procedimiento de contratación se inicia de oficio, generando un cúmulo de
relaciones complejas; una de las cuales es la ejecución del contrato y sus vicisitudes.
Lo que supone que tal petición debe entenderse desestimada si no se resuelve en
plazo (TS Sala 3ª 20-2-07). Esta tesis ha sido acogida normativamente por LCSP
disp.final 2ª (nº 6671 ), que, si bien rompe en cierto modo el discurso lógico de
la ausencia de sustantividad procedimental de los incidentes de ejecución del
contrato, afirma de manera muy clara el sentido negativo del silencio, al establecer
que en los procedimientos iniciados a solicitud de un interesado -para los que no se
establezca específicamente otra cosa- que tengan por objeto o se refieran a la
reclamación de cantidades, al ejercicio de prerrogativas administrativas, o a cualquier
otra cuestión relativa a la ejecución, cumplimiento o extinción de un contrato
administrativo, una vez transcurrido el plazo previsto para su resolución sin haberse
notificado esta, el interesado podrá considerar desestimada su solicitud por silencio
administrativo, sin perjuicio de la subsistencia de la obligación de resolver.
2328 2) Esta técnica es correlativa, en los procedimientos iniciados a solicitud de

interesado, al deber de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a
notificarla, que pesa sobre la Administración pública y ha sido expuesto con
anterioridad (nº 2155 ); deber que existe en todo procedimiento, cualquiera que
sea su forma de iniciación.
3) La figura en estudio no es desconocida en Derecho comunitario europeo.
• Por un lado, se recomienda a los Estados miembros la adopción de técnicas de
simplificación administrativa en las que se pueda sustituir la resolución expresa por
la atribución a su ausencia de efectos estimatorios (Recomendación 90/246/CEE
aptdo.4 ).
• Por otro, en el juego de relaciones institucionales entre el Consejo y la Comisión,
así como entre aquella y los comités de gestión y de reglamentación, se prevé el
silencio tanto del Consejo como de estos comités, con efecto siempre positivo
(Decisión 99/468/CE ).
4) Se consideran iniciados de oficio los procedimientos para la concesión de
ayudas y subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, entendiendo por
tales aquellos cuya concesión, imputada a un mismo crédito presupuestario,
requiere, de acuerdo con los criterios establecidos en la norma reguladora
correspondiente, la comparación, en un único procedimiento, de una eventual
pluralidad de solicitudes, a fin de resolver sobre la solicitud y, en su caso, sobre la
cuantía (L 14/2000 disp.adic.29ª.3 ).
a. Actos presuntos
2330 La técnica del silencio administrativo permite diferenciar entre actos

presuntos, expresos y tácitos (nº 1647 ). El acto presunto es aquel que
se imputa a la Administración pública que debió resolver en plazo y no lo
hizo. Realmente no existe declaración de voluntad administrativa, sino
que se efectúa una imputación de la misma para garantizar la debida
protección al interesado.
• En caso de silencio positivo (estimatorio), surge un acto administrativo

cierto y existente (LPAC art.24.3.a ), que no puede ser desconocido por
la Administración pública, de forma que, no puede resolver,
posteriormente a la producción del efecto del silencio, en sentido
contrario (desestimatorio). Para dejar sin efecto el acto es preciso acudir a
los mecanismos ordinarios de revisión de oficio (LPAC art.24.3.a ).
• En el caso de ser el silencio negativo, el acto no alcanza existencia real,
sino que es producto de una ficción cuyo fin es permitir acceder al
interesado, que ha visto desestimada presuntamente su solicitud, a los
recursos administrativos y/o judiciales pertinentes, satisfaciendo el
presupuesto procedimental o procesal de la previa existencia de acto
(LPAC art.24.3.b ; TSJ Navarra 11-5-00, EDJ 28211 ). Por ello, la
Administración que no ha resuelto puede, posteriormente, resolver en
sentido contrario al efecto del silencio, sin necesidad de emplear
procedimientos específicos de revisión o, en este caso, de revocación
(LPAC art.24.3.b ).
Precisiones
1) No es posible la revocación del acto presunto estimatorio mediante un acto

expreso extemporáneo contrario, al ser este un acto «de contrario imperio» que
excede las potestades de la Administración pública, salvo previa revisión de oficio
(CEst Dict 1-3-1979; TS 18-2-98, EDJ 1100 ; AN 14-11-02, EDJ 69257 ).
2) El silencio administrativo es una manifestación de la inactividad de las
Administraciones públicas. Sin embargo, no toda inactividad administrativa da lugar a
la aplicación de las reglas del silencio. De acuerdo con esto, el tratamiento procesal
de los actos presuntos, al margen de la existencia de un plazo específico de
interposición del recurso contencioso-administrativo, es el ordinario; mientras que la
inactividad goza de un tratamiento especial (LJCA art.29 ).
b. Régimen general del silencio administrativo

(LPAC art.24.1)
2335 Con carácter general se establece que, en todos los casos, los interesados
pueden entender estimadas sus solicitudes por silencio administrativo
-silencio positivo-, salvo que una norma con rango de Ley, por razones
imperiosas de interés general, o una norma de Derecho comunitario
europeo o de Derecho internacional -esta referencia al Derecho
internacional introducida por la LPAC.
No obstante, quedan exceptuados de esta previsión:
• Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición (nº 13040 ).
• Aquellos cuya estimación tenga como consecuencia que se transfieran
al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al
servicio público.
• Los procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que
puedan dañar el medio ambiente (inciso que introdujo la LCAP).
• Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas (inciso introducido por la LPAC, si bien en esta
materia ya estaba claro el sentido desestimatorio del silencio

administrativo).
• Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (no se
incluyen en esta fórmula los de revisión de oficio), en los que el silencio
tiene efecto desestimatorio. No obstante, cuando el recurso de alzada se
haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de
una solicitud por el transcurso del plazo, se ha de entender estimado si,
llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no
dicta resolución expresa sobre el mismo.
Por otro lado, también se excepciona la regla precedente en
determinados ámbitos sectoriales.
Cuentan con previsión legal específica de silencio negativo, si se inician a
solicitud de interesado, entre otros los procedimientos de:
- revisión de oficio por nulidad (LPAC art.106.5 ; LGT art.217.6.b );
- revocación de actos tributarios (LGT art.219 );
- rectificación de errores de esto actos (LGT art.220.2.b );
- devolución de ingresos indebidos (LGT art.221.1 );
- otorgamiento de licencia urbanística para los actos de transformación,
construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo (LS/15 art.11.4 ).
2336 Se regula una relación de procedimientos, en el seno de la

Administración General del Estado, en los que el sentido del silencio tiene
carácter desestimatorio (L 14/2000 disp.adic.29ª.2 y anexo 2 ). Estos
supuestos se unen a aquellos otros de silencio negativo establecidos o
que se establezcan por Ley. No obstante, posteriormente se ha alterado
el régimen del silencio de numerosos procedimientos, pasando de ser
desestimatorio a estimatorio, con efecto para expedientes incoados
desde 7-7-2011 (RDL 8/2011 art.26 y Anexo I ).
Asimismo, en el ámbito autonómico encontramos las siguientes normas:
L Andalucía 17/1999 ; L Andalucía 9/2001 ; L Aragón 8/2001 ; DLeg
Aragón 2/2001 disp.adic.1ª ; L Asturias 14/2001 ; D Asturias
67/2002 ; L Baleares 16/2000 ; L Cantabria 5/2018 art.141 y 142,
disp.adic.6ª y 7ª, Anexos I y II ; L Castilla-La Mancha 7/2013 ; L
Castilla y León 14 /2001 art.14, 15 y Anexo; L Cataluña 23/2002 ; L
Extremadura 1/2002 ; D Extremadura 98/2001 ; L Galicia 6/2001 ;
12/2014 disp.final 1ª ; 13/2015 disp.adic.1ª ; L Madrid 8/1999 ;
1/2001 ; L Murcia 1/2002 ; DF Navarra 129/2002 ; NF Araba
19/2018 ; L C.Valenciana 9/2001 ; 11/2002 ; 9/2011 art.115 y
anexo V .
Hay que tener en cuenta las disposiciones en materia de silencio y plazos
máximos, que puedan contener las leyes autonómicas reguladoras de la
respectiva Administración y su régimen jurídico (p.e. L Baleares 3/2003
art.50 y 51 ; L Castilla-La Mancha 7/2013 Anexo ; DL Castilla y
León 3/2009 disp.adic.2ª ; L Castilla y León 1/2012 disp.adic.1ª ; L
Extremadura 8/2019 disp.adic.1ª y anexo ; L Madrid 1/2001 ; L
Murcia 2/2014 disp.adic.2ª ; L C.Valenciana 5/2013 art.160 y anexo )
o de aspectos o sectores concretos de actividad (p.e. L La Rioja 10/2013

art.9 -apoyo a emprendedores y creación de empresas-).
Precisiones
1) La relación de procedimientos de la Administración General del Estado, con

indicación del plazo máximo de resolución y del sentido del silencio (Secretaría de
Estado para la Administración Pública Resol 1-12-98 ) puede consultarse y
descargarse en www.060.es.
La citada Administración ha de mantener permanentemente actualizado el sistema
de información administrativa , con la base de datos de procedimientos
administrativos, facilitando la conectividad entre los distintos servicios
administrativos a los oportunos efectos. Asimismo, el departamento competente en
materia de Administración pública ha de ofrecer a través de su página web
información actualizada del sentido del silencio en los procedimientos
administrativos de dicha Administración (RDL 8/2011 disp.adic.6ª ).
2) Puede encontrarse una explicación más detallada del proceso de adaptación , en
la normativa estatal y autonómica, de los procedimientos de acuerdo con la L
4/1999 en nº 13267 s. ; así como una relación normativa de la regulación del
silencio en diversos procedimientos administrativos en nº 13267 .
2337 3) La exigencia del concurso de razones imperiosas de interés general para

justificar la excepción legal al silencio positivo es aplicable desde 27-12-2009. Se
entenderá que concurren tales razones en aquellos procedimientos que, habiendo
sido regulados previamente a dicha fecha por normas con rango de ley o de Derecho
europeo, prevean efectos desestimatorios a la falta de notificación de la resolución
expresa del procedimiento en el plazo previsto (L 25/2009 disp.adic.4ª ).
La jurisprudencia ha aplicado esta disposición, interpretando favorablemente la
excepción a la regla -es decir, procedencia de silencio negativo frente a la regla del
positivo- en numerosos pronunciamientos, entre otros:
- se rechaza el sentido positivo del silencio en relación a pretensiones de
responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia (AN 29-3-12, EDJ 53536 );
- se declara que el silencio administrativo tiene carácter negativo en relación a las
solicitudes de acreditación nacional para el acceso a los cuerpos docentes
universitarios (AN 23-2-12, EDJ 25633 ; 7-2-12, EDJ 20123 ; 23-12-11, EDJ
308073 );
- se hace recaer en la defensa del interés público el fundamento del sentido negativo
del silencio aplicable a las solicitudes de levantamiento de embargos trabados por la
Tesorería General de la Seguridad Social (TSJ Sevilla 4-2-10, EDJ 175113 );
- se rechaza el silencio positivo respecto de solicitudes de innecesariedad de licencia
de parcelación (TSJ Sevilla 11-2-10, EDJ 131256 );
- inaplicación del silencio positivo en relación a procedimientos para el
reconocimiento del grado y nivel de dependencia y para la elaboración del programa
individual de atención, con base en la excepción de L 17/2009 art.2.2.j y al ser los
objetivos de política social una razón imperiosa de interés general (TSJ Galicia 26-
10-11, EDJ 259391 );
- se declara que no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo
licencias en contra del ordenamiento urbanístico, con base en LS/92 art.242.6 y L
25/2009 disp.adic.4ª (TSJ País Vasco 30-5-11, EDJ 175274 );
- se niega el carácter positivo del silencio, en relación a la solicitud de licencia de
actividad, dado el sentido desestimatorio atribuido por la normativa autonómica
reguladora de la evaluación ambiental de actividades (TSJ Madrid 23-3-10, EDJ
88326 ).
También, obiter dictumTS 23-12-09, EDJ 327317 .
Como ejemplos de la plena operatividad del régimen del silencio positivo (LPAC
art.24.1 ; LRJPAC art.43.1 ), descartando la concurrencia de las circunstancias
impeditivas previstas en la norma:
– se reputa concedida por silencio la solicitud de clasificación de un monte como

vecinal en mano común (TSJ Burgos 4-11-11, EDJ 292047 );
– se considera concedido por silencio el derecho de vacaciones en el período
solicitado por la funcionaria recurrente (TSJ C.Valenciana 20-7-11, EDJ 254704 );
– efecto positivo del silencio en relación a una solicitud de abono de complemento
específico del funcionario recurrente (TSJ Granada 13-12-10, EDJ 344093 ).
2338 4) El Gobierno debía remitir a las Cortes Generales, antes de 7-6-2011, un proyecto
de Ley de modificación de la regulación del silencio administrativo en los
procedimientos no considerados cubiertos por razones imperiosas de interés
general. Las comunidades autónomas, asimismo, habían de evaluar la existencia de
dichas razones para mantener el silencio negativo antes de 7-6-2012, sirviendo tal
evaluación como base para la correspondiente reforma normativa (L 2/2011
art.40 ). Por lo que respecta al Estado, ha de atenderse a estos efectos al RDL
8/2011 art.26 y anexo I .
5) El Tribunal Supremo ha denegado el planteamiento de una cuestión prejudicial
sobre la compatibilidad de L 25/2009 disp.adic.4ª con la Directiva de Servicios, al
considerar que existe una razón imperiosa de interés general en la desestimación por
silencio de las solicitudes de apertura de escuelas privadas de conductores, a tenor
de la previa regulación del sentido desestimatorio del silencio en L 14/2000
disp.adic.29ª (nº 13267 ), pues el legislador ha pretendido, al trasponer la
Directiva, estimar que concurren razones imperiosas de interés general, incluidos los
legítimos intereses de terceros, que justifica que la falta de respuesta administrativa
debe entenderse como denegación de la autorización, en aquellos procedimientos
regulados en normas con rango de Ley, previamente a la entrada en vigor de la L
25/2009 , en que se prevean efectos desestimatorios a la falta de notificación de
la resolución expresa, lo que no resulta ilegítimo en este supuesto, en que el régimen
jurídico de las escuelas particulares de conductores persigue asegurar objetivos
estratégicos de la Unión Europea, vinculados a la salvaguarda y reforzamiento de la
seguridad vial, con la finalidad de garantizar un alto nivel de protección de todos los
usuarios de la carretera (TS 24-5-11, EDJ 99853 ).
6) Es criterio general que la conformidad o disconformidad a Derecho del acto
presunto producido por silencio administrativo, no implica un sentido determinado
del silencio. Es decir, si la aplicación de las reglas formales que determinan el sentido
del silencio conduce a un acto presunto ilegal, no por ello el silencio varía de sentido.
En caso de que se produzca un acto presunto ilegal, la Administración pública o, en
su caso, el particular, debe emplear los mecanismos impugnatorios oportunos contra
el acto, que será anulable o nulo. Especialmente, se prevé que son nulos los actos
presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o
derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición (LPAC
art.47.1.f ; TS 12-5-98, EDJ 5179 ; 7-5-98, EDJ 3209 ).
7) La técnica del silencio administrativo ofrece ciertas dificultades en su aplicación a
la actuación de los jurados de expropiación. No obstante, con respecto a estos, en
defecto de resolución expresa, ha de entenderse desestimada la pretensión
valorativa y los órganos judiciales pueden entrar a valorar y fijar el justiprecio en
sede jurisdiccional (TCo 136/1995 ; TS 23-5-00, EDJ 22164 ).
8) Ejemplo de excepción legal que impone el silencio negativo es la que asigna
este a la falta de resolución en plazo en los procedimientos de inclusión o no
inclusión en la oferta de productos dietéticos del Sistema Nacional de Salud de un
alimento dietético para usos médicos especiales y los de alteración de la oferta de
productos dietéticos del citado Sistema (RDL 8/2011 disp.adic.4ª ). También, el
tratamiento del silencio -igualmente negativo- en relación con solicitudes de
autorización de operaciones aéreas y de uso del espacio aéreo, así como para
operaciones con aeronaves pilotadas por control remoto -drones- (L 48/1960
disp.adic.19ª ).
2340 Urbanismo y licencias

(LS/15 art.11.3 y 4 ; LS/92 art.242.6 derog LS/08 ; LS/76 art.178.3 )
En materia urbanística tradicionalmente se ha sostenido que el silencio

solo es positivo cuando el acto o el plan de que se trate son conformes a
la legalidad urbanística (LS/92 art.242.6; LS/76 art.178.3; CEst Dict
648/1992; TSJ Sta. Cruz de Tenerife 28-2-02, EDJ 24426 ; TSJ
Baleares 31-10-02 , EDJ 126169 ), de forma que es preciso, además del
transcurso del tiempo sin resolución, la ausencia de vulneraciones legales,
ya sean estas vicios de nulidad o de mera anulabilidad (TS 13-10-81, EDJ
7605 ; 1-12-82; TSJ Cantabria 2-3-01, EDJ 24937 ), asimilándose a las
vulneraciones legales la transgresión de planes de superior jerarquía (TS
27-2-89, EDJ 2139 ). No obstante, el régimen del silencio administrativo
en este campo -y la interpretación de LS/92 art.242.6 ; LS/76
art.178.3 ; RDU art.5.1 , y disposiciones autonómicas de semejante
contenido- ha generado cierta discrepancia jurisdiccional:
• La doctrina tradicional sostiene que, ante solicitudes disconformes a
derecho, opera silencio negativo por imperativo de tales preceptos (TS
10-7-01, EDJ 30234 ; 8-11-03, EDJ 147143 ; 3-11-05, EDJ
197742 ; 31-10-06, EDJ 306390 ; 17-10-07, EDJ 199819 ; TSJ País
Vasco 16-11-07, EDJ 266726 ; TSJ Cantabria 28-5-07, EDJ 150739 ).
El silencio solo es positivo cuando el acto o el plan de que se trate son
conformes a la legalidad urbanística (Consejo de Estado Dict 648/1992;
TSJ Sta. Cruz de Tenerife 28-2-02; TSJ Baleares 31-10-02 , EDJ
126169 ), de forma que es preciso, además del transcurso del tiempo sin
resolución, la ausencia de vulneraciones legales, ya sean estas vicios de
nulidad o de mera anulabilidad (TS 13-10-81, EDJ 7605 ; 1-12-82; TSJ
Cantabria 2-3-01, EDJ 24937 ), asimilándose a las vulneraciones legales
la transgresión de planes de superior jerarquía (TS 27-2-89).
2342 • Otra corriente, declara plenamente aplicable en esta materia el régimen

general de la legislación de procedimiento administrativo común (TSJ
Baleares 16-11-04). El régimen del silencio positivo, en aplicación de
normativa especial tiene su excepción en lo fijado a nivel legal en LS/92,
cuyo contenido ha subsistido después de la LS/98 y de la LS/07, cuando
tras regular el régimen del silencio en materia de licencias urbanísticas,
señala que en ningún caso se entienden adquiridas por silencio
administrativo las licencias en contra de la legislación o del planeamiento
urbanísticos, previsión esta que encuentra es igualmente aplicable al
considerarse nulos de pleno derecho los actos expresos o presuntos
contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o
derechos por quien carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición (LPAC art.47.1.f ), por lo que la función fiscalizadora de los
órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa se ha de centrar en
si la eficacia del acto presunto, estimatorio de la licencia solicitada, es o
no conforme a la legalidad urbanística vigente en el momento en el que se
presentó la solicitud del interesado a la que la Administración no ha dado
respuesta expresamente (TSJ Cantabria 14-12-04 , EDJ 228875 ). Es
decir, LS/92 art.242.6 no desplazaba el juego formal de las reglas del
silencio en este campo, determinando la invalidez por nulidad del acto
presunto estimatorio. Siempre, eso sí, que la documentación formalmente

exigible a la solicitud de licencia sea correcta y completa (TSJ Madrid 10-
5-07, EDJ 178202 , sobre licencia de primera ocupación, respecto de la
que procede silencio negativo ante la falta del informe o declaración de
conformidad el técnico municipal exigido por L Madrid 9/2001 ; TSJ
Madrid 20-5-04, EDJ 164613 ; TSJ Andalucía 29-3-07, EDJ 96970 ).
No obstante en un supuesto de silencio positivo por conformidad con la
ordenación de lo solicitado, se ha considerado que la ausencia de cierta
documentación no impide que se produzca la estimación presunta (TSJ
Sta. Cruz de Tenerife 5-3-07, EDJ 65810 ).
• La LS/08 deroga la LS/92. Dado su rango legal parece razonable
sostener que su criterio -LS/08 art.9.7 - se imponga. En este sentido, se
ha declarado que no pueden entenderse adquiridas por silencio licencias
contrarias a la ordenación territorial y/o urbanística (TS 28-1-09, EDJ
15183 ; 25-3-11, EDJ 26002 ).
• La LS/15 art.11.3 asume, desde 31-10-2015, el contenido de la
precedente LS/08 art.9.7 . Por tanto, la conclusión expuesta sigue
siendo la misma.
2344 • Se impone el silencio negativo -aun cuando las actuaciones

pretendidas sean conformes con la ordenación- en solicitudes de licencias
y títulos habilitantes relativos a (LS/15 art.11.4 ; TCo 143/2017 ):
– movimientos de tierras y explanaciones;
– obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de
nueva planta;
– ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean
provisionales o permanentes;
– tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que, por sus
características, puedan afectar al paisaje.
Igualmente ocurre en sede de licencias municipales -nº 2365 s. - (RSCL

art.9 ; TS 27-12-99, EDJ 45223 ).
Precisiones
1) La LS/15 recoge el contenido de LS/08 art.9.8 , así como del RDL 8/2011
art.23 (nulo por TCo 29/2015 ). La regla incorporada por dicha norma deja sin
efecto, afecta o desplaza, a partir de su entrada en vigor, a las previsiones
autonómicas incompatibles sobre silencio administrativo positivo contenidas en sus
leyes o reglamentos urbanísticos respectivos (nº 7263 s. Memento Urbanismo
2019).
Se ha declarado inconstitucional la referencia a los títulos habilitantes respecto de
parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de
suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación (TCo 143/2017 ).
Por el contrario, ha sido declarada conforme a la Constitución, la mención a la
construcción e implantación de instalaciones respecto de dichos títulos (TCo
75/2018 ).
2) Hasta el 27-6-2013 se incluía en el listado precedente la primera ocupación de
las edificaciones de nueva planta y de las casas prefabricadas (RDL 8/2011
art.23 ). Estas actuaciones se someten, posteriormente, a régimen de
comunicación previa (LS/08 art.9.9 ; LS/15 art.11.5 ).
3) La norma expuesta se excepciona, a su vez, en el supuesto de solicitudes de

licencia municipal para la construcción de las instalaciones de suministro de
hidrocarburos en los establecimientos y zonas a los que se refiere el RDL 6/2000
art.3 , que ya dispongan de licencia municipal para su funcionamiento a 24-2-
2013, entendiéndose concedida por silencio administrativo positivo si no se notifica
resolución expresa dentro de los 45 días siguientes a la fecha de presentación de la
solicitud (L 11/2013 disp.trans.4ª , que incorpora el contenido del precedente RDL
4/2013 disp.trans.4ª ).
2346 Subvenciones
En procedimientos de otorgamiento de subvenciones, hay que distinguir:
• Si su concesión es en régimen de concurrencia competitiva, para
procedimientos incoados a partir de 1-1-2001, se considera que tales
procedimientos se han incoado de oficio (L 14/2000 disp.adic.29ª.3 ).
Para los incoados antes de esa fecha rige el silencio negativo (DGSJE Dict
2-8-00 ).
• Respecto de los expedientes de concesión directa de subvenciones, se
aplica el silencio positivo, con ciertas excepciones, como es el caso de las
que se financien con fondos procedentes de la Unión Europea.
2348 Efectos del silencio

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se
pueden hacer valer tanto ante la Administración pública como ante
cualquier persona física o jurídica, pública o privada.
Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo
en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa (o intentarse en
forma su notificación, ver nº 2916 ), sin que la misma se haya producido,
y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba
admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio
producido, que puede solicitarse del órgano competente para resolver.
Solicitado el certificado, este debe emitirse en el plazo máximo de 15
días.
Los plazos para interponer los recursos procedentes, se han de computar
desde el vencimiento del plazo máximo para resolver y notificar,
aplicando las reglas generales (sin perjuicio de la rehabilitación de plazos
desde la notificación de la resolución expresa).
El régimen de la impugnación jurisdiccional de resoluciones presuntas no
consiente como solución la nulidad de actuaciones y retroacción del
expediente administrativo para que se cumplan los requisitos
procedimentales omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las
cuestiones sustantivas aunque el procedimiento previo en vía
administrativa se hubiese visto privado de trámites o de elementos de
juicio y asesoramiento, incluso el dictamen del Consejo de Estado (TS 22-
5-93, EDJ 4845 ; 22-1-94, EDJ 371 ; 29-1-94, EDJ 657 ; 14-2-98,
EDJ 2160 ).
Precisiones
1) El certificado señalado es distinto a la anterior certificación de actos presuntos,

siendo en todo caso, meramente voluntario para el interesado.
2) No es preciso, en ningún caso, denunciar la mora de la Administración pública.
3) No cabe confundir el silencio administrativo con la caducidad de la instancia, ni
sostener que el exceso temporal o dilación en la tramitación más allá del máximo
establecido, produzca otros efectos que los legalmente previstos, como puede ser,
en su caso, la posibilidad de entender desestimada la reclamación a efectos de
interponer los correspondientes recursos (TSJ Cataluña 29-9-05, EDJ 245394 ).
2350 Perjuicio del interesado

El silencio administrativo no puede ser apreciado de forma que produzca
perjuicio al interesado, en sentido procesal o procedimental, o bien, de
forma que la Administración pública se beneficie del mismo, pues no cabe
hacer de mejor condición a la Administración pública que no resuelve
expresamente con respecto a la que sí lo hace (TCo 204/1987 ;
71/2001 ; 179/2003 ; 220/2003 ; 186/2006 ; 40/2007 ;
106/2008 ).
En consecuencia:
a) El interesado tiene derecho a que la Administración pública emita una
resolución expresa, aun fuera de plazo, pudiendo optar entre (LPAC
art.24.1 ):
- esperar a que recaiga la resolución expresa, a partir de cuya notificación
se computan (o reabren) los plazos de recurso;
- en caso de silencio negativo, entender desestimada por silencio su
solicitud accionando en consecuencia; o
- en caso de silencio positivo, entender estimada su pretensión.
b) En todo caso, la resolución tardía de la Administración rehabilita el
plazo de recurso, impidiendo que incurra en caducidad (TS 28-9-89; 4-5-
90 , EDJ 4696 ; 22-3-97, EDJ 4998 ). Más aún, es posible sostener
que no es preciso rehabilitar el plazo, pues no habría comenzado a correr
en perjuicio del interesado, sin perjuicio de que la ficción del silencio
negativo permita la interposición de recurso por considerar existente el
presupuesto procesal necesario al efecto.
Ante una denegación presunta, el administrado no puede considerarse
obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad
en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un
deber de diligencia no exigible a la Administración; de donde resulta que
deducir tal anuencia tácita y, en consecuencia, negar la posibilidad de
reactivar el plazo de impugnación supone una interpretación irrazonable
de la norma -LJCA art.46.1 - lesiva del principio pro actione (TCo
207/2009 ; 106/2008 ; 72/2008 ).
2352 c) En sentido próximo a lo indicado, se ha considerado que no es

extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra
acto presunto fuera del plazo interpositivo de 6 meses -LJCA
art.46.1 -, y antes de que la Administración pública haya resuelto
expresamente, dado que dicho plazo resulta inaplicable (TSJ Madrid auto
25-11-99, EDJ 83487 ). En la medida en que, en el momento en que se
interpone el recurso, la Administración sigue obligada a resolver y que,
cuando lo haga, se reabre el plazo de interposición, es razonable sostener
que el recurso anterior a la resolución expresa deba admitirse como
temporáneo; lo contrario implicaría un perjuicio injustificado para el
administrado. Este criterio ha sido confirmado por el Tribunal Supremo
(TS 23-1-04 , EDJ 187243 ; igualmente TEAC 24-1-03). Se ha afirmado
incluso que LJCA art.46.1 , está derogado tácitamente por L 4/1999 (TS
20-6-05, EDJ 116949 , 20-2-07, EDJ 8615 ).
Esta doctrina ha sido incorporada de manera expresa por la LPAC en
relación con el plazo de interposición de los recursos administrativos
contra actos presuntos (LPAC art.122 y 124 ).
Precisiones
1) Incluso la doctrina constitucional da un paso más, a partir de la consideración del

silencio administrativo como una ficción legal, que responde a la finalidad de que el
administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad
de la Administración, ante la cual no puede aquel estar obligado a recurrir siempre.
De este modo, se llega a considerar irrazonable y contrario al derecho a la tutela
judicial efectiva que, ante esa inactividad, no pueda el administrado optar por
reiterar la solicitud desatendida en sede administrativa, en vez de recurrir la inicial
desestimación presunta en sede jurisdiccional.
De esta manera, se amplía el abanico de facultades del administrado en caso de
silencio negativo, no ya solo para esperar a la resolución expresa o acudir a la vía
judicial sin sujeción al plazo tasado en la ley, sino incluso para optar entre el ejercicio
de dicha acción procesal o la reapertura de la vía administrativa sin que sea
obstáculo para ello la primera desestimación presunta, pudiendo reaccionar ante la
jurisdicción sin óbice procesal contra una eventual segunda desestimación
presunta sin haber recurrido la primera, ya que es contrario a la tutela judicial
efectiva concebir que dicha acción se estuviera dirigiendo contra un acto presunto
que es reproducción de otro anterior -también presunto- consentido y firme (TCo
239/2007 ; 3/2008 ).
2) En esta misma línea, cuando se formula un requerimiento previo al recurso
contencioso contra la inactividad de la Administración (LJCA art.29.1 ), y este
requerimiento no es atendido, el hecho de que haya transcurrido el plazo de 2 meses
para formular el recurso desde el momento en el que el requerimiento se puede
tener por no atendido no obsta a la posibilidad que tiene el interesado de formular
un nuevo requerimiento, lo que abre el plazo de impugnación de nuevo. Este
criterio se basa, en definitiva, en que la Administración que no sólo mantiene su
inactividad sino que ni siquiera da respuesta al requerimiento no puede beneficiarse
de esta actitud.
La doctrina que sienta el Tribunal Supremo es la siguiente: mientras persista la
situación de inactividad administrativa que habilita para el ejercicio del recurso
contencioso administrativo por inactividad -LJCA art.29.1 -, con posterioridad al
obligado requerimiento previo a la Administración para que atienda al cumplimiento
de su obligación, cabe efectuar un nuevo requerimiento contra la misma inactividad,
en tanto que no existe precepto legal alguno que lo impide; con el consiguiente
reinicio del cómputo de los plazos procesales previstos para el ejercicio de dicho
recurso, y habilitando así la posibilidad de interposición de un nuevo recurso
contencioso administrativo contra dicha inactividad (TS 26-6-18, EDJ 513410 ).
2354 d) En el campo de las reclamaciones económico-administrativas, esta

doctrina determina que no pueda considerarse extemporáneo el recurso
de alzada ante el TEAC deducido después de vencer el plazo máximo de

resolución de la reclamación en primera instancia -un año- y
adicionalmente, el plazo de un mes sucesivo para interponer dicho
recurso (un año y un mes, en conjunto), pues en tal caso se lesionaría
Const art.24.1 , de forma que el administrado puede seguir esperando a
la resolución expresa tardía o interponer recurso cuando tenga por
conveniente, interin no se resuelva, pues el plazo para interponerlo está
abierto o no se ha iniciado (TS 6-6-11, EDJ 120709 ).
e) Ligado a lo precedente, el acto no gana firmeza en perjuicio del
interesado hasta que recaiga la resolución tardía. En caso de recurso
administrativo, el acto originario recurrido administrativamente no es
firme en perjuicio del interesado hasta que no se resuelva expresamente
el recurso interpuesto (TS 25-2-67 , EDJ 2016 ), sin que en ningún caso
la opción del administrado de no recurrir el acto presunto desestimatorio,
esperando a la resolución tardía expresa, pueda considerarse como
consentimiento de aquel (TCo 188/2003 ; 220/2003 ).
Tratándose de sanciones, hasta la resolución expresa del recurso
administrativo (sin duda en caso de alzada; con alguna duda en caso de
reposición), estas no son ejecutivas, aunque frente a ellas se haya
interpuesto ya recurso contencioso-administrativo (TCo 243/2006 ).
f) En caso de que el interesado interponga recurso administrativo contra
un acto presunto que agota la vía administrativa, una vez vencido el plazo
de interposición del contencioso, no cabe oponer en sede judicial la causa
de inadmisión de extemporaneidad del recurso, pues la Administración
pública no informó al interesado del régimen de impugnación, al no ser el
acto expreso.
2356 g) Cierta doctrina jurisprudencial ha considerado que, en caso de silencio

negativo, lo más que puede suponerse es que el destinatario del acto
conoce el contenido íntegro del mismo, pero no el pie de notificación (TS
16-10-87; 18-3-95 , EDJ 1540 ; 19-6-98, EDJ 10423 ). Por ello, solo
puede surtir efecto -fundamentalmente en cuanto al cómputo de plazos
de interposición de recursos- desde que el interesado se dé por notificado
o desarrolle conductas que impliquen necesariamente conocimiento del
acto y de su régimen de impugnación. Si interpone el recurso procedente,
ha de considerarse temporáneo. Todo ello, sin perjuicio del derecho que
le asiste de esperar a la resolución extemporánea, que, como se ha dicho,
rehabilita los plazos de recurso.
h) Los actos sancionadores -siempre expresos- recurridos en vía
administrativa, no pueden ejecutarse hasta que no se notifique la
resolución del recurso, aunque sea tardía y se haya producido
anteriormente efecto de silencio negativo (DGSJE Dict 25-9-01 ).
i) Dictado un acto por el que se proceda a la liquidación a favor del
interesado de ciertos ingresos indebidos de naturaleza tributaria o, en
general, un acto administrativo de contenido económico favorable para
el administrado del que derive el ejercicio de la acción de reclamación
frente a la Administración autora de acto dentro del plazo de prescripción
de 4 años, e interpuesto recurso por el particular contra dicha liquidación

o acto por discrepancia en el importe (interrumpiendo con ello el curso
del plazo de prescripción de la acción), la falta de resolución impide que el
plazo prescriptivo corra en perjuicio del administrado hasta que se dicte y
notifique la resolución tardía.
Precisiones
En relación con lo anterior, la jurisprudencia relativa al régimen de silencio bajo la

vigencia de L 27-12-1956 y L 17-7-1958 , consideraba que el acto presunto se
equiparaba a los actos notificados defectuosamente, con la consecuencia de que el
plazo de interposición del recurso contencioso, de un año para actos presuntos, se
ampliaba en 6 meses adicionales, por aplicación de la regla según la cual las
notificaciones irregulares surtían efecto a los 6 meses de su práctica sin protesta por
parte del interesado (TS 19-6-98, EDJ 10423 ).
Por efecto de la L 10/2012 -vigente desde 22-11-2012- se declara exenta de la
tasa por ejercicio de la potestad jurisdiccional la interposición de demanda de
recurso contencioso-administrativo contra acto presunto, así como en caso de
inactividad de la Administración (L 10/2012 art.4.1.f ). Hay que tener en cuenta
que las normas que determinan la cuota tributaria de esta tasa se han declarado
inconstitucionales, lo que supone la desaparición, de hecho, de la tasa judicial en
sede contencioso-administrativa -nº 12330 s. - (TCo 140/2016 ).
2358 Solicitudes dirigidas a órgano no competente

La personalidad jurídica única de cada Administración pública (LRJSP
art.3 ) no permite acoger como excusa para el silencio administrativo, ni
como justificación de la inexistencia del acto, que la reclamación no se
dirija al órgano competente , sino a otro órgano de la propia
Administración responsable, dado que el silencio se imputa a la persona
jurídica que constituye la respectiva Administración en su conjunto (TS
2-12-93, EDJ 10974 ; 14-12-93, EDJ 11385 ; 14-12-93 , EDJ
11384 ). Igualmente, en caso de solicitud presentada ante órgano
incompetente de la Administración, el silencio ha de considerarse como
una desestimación presunta, determinante, en su caso, de la competencia
objetiva en favor del órgano judicial llamado a fiscalizar
jurisdiccionalmente los actos del órgano administrativo silente (TS 10-2-
99, EDJ 3625 ).
Como ejemplo, supongamos que se presenta una solicitud ante una
dirección general de un ministerio, órgano que, en este caso concreto, es
incompetente para resolverla, sin que se remita al órgano competente, el
ministro titular de otro departamento. Pues bien, transcurrido el plazo de
duración del procedimiento sin resolución expresa, el recurso
jurisdiccional ha de interponerse ante el órgano judicial con competencia
objetiva para conocer de los actos de la dirección general de referencia, la
sala de lo contencioso-administrativo del tribunal superior de justicia
(LOPJ art.74 ), y no ante la sala equivalente de la Audiencia Nacional
(LOPJ art.66 ).
La solución es otra en caso de que la solicitud se presente ante una
persona jurídico-pública diferenciada de la Administración pública en la
que se integra el órgano competente. Por ejemplo, presentación de la

solicitud ante un organismo público, cuando es competente para su
resolución un órgano de la Administración General del Estado, o bien, la
presentación ante la Administración General del Estado, siendo
competente una comunidad autónoma.
c. Procedimientos tributarios
(LPAC disp.adic.1ª ; LGTart.104 y disp.trans.3ª.1 )
2360 En estos procedimientos, los plazos máximos para dictar resoluciones, los
efectos de su incumplimiento , así como, en su caso, los efectos de la
falta de resolución, son los previstos en la normativa tributaria.
El sentido del silencio se fija por la normativa tributaria (legal o
reglamentaria, pudiendo esta imponer el negativo -por ejemplo, en
relación con solicitudes de aplazamiento y/o fraccionamiento (RD
939/2005 art.52.6 ); de pago en especie de deuda (RD 939/2005
art.40 ); o de compensación (RD 939/2005 art.56.7 )-. A estos efectos,
cada procedimiento de aplicación de los tributos debe tener
expresamente regulado el régimen de actos presuntos que le
corresponda.
En defecto de regulación, el silencio tiene carácter estimatorio de las
solicitudes de los interesados salvo en procedimientos en los que se
ejerza el derecho de petición de Const art.29 y en los de impugnación
de actos.
El plazo máximo para resolver y notificar, en defecto del fijado en las
disposiciones reguladoras de cada procedimiento, es de 6 meses. El
establecido en aquellas no ha de superar los 6 meses, salvo excepción
legal o comunitaria europea. No reglamentaria.
2361
Precisiones
1) En los procedimientos a solicitud del interesado, el plazo se computa de acuerdo

con la regla general -desde la fecha de entrada de la solicitud en el registro del
órgano competente para su tramitación-. Por el contrario, en los incoados de oficio,
se computa desde la notificación del acuerdo de inicio -en contra de la regla general
de LPAC art.21 , que atiende a la fecha del acuerdo de inicio-.
2) La LGT art.104.3 establece también silencio negativo para procedimientos de
impugnación de disposiciones, lo cual carece de sentido, pues las disposiciones
normativas no admiten recurso administrativo (LPAC art.112 ).
3) El RD 1065/2007 :
- recoge expresamente el diferente tratamiento del silencio positivo generador de
acto y del negativo generador de mera ficción (RD 1065/2007 art.101.4 );
- dispone que los efectos del silencio administrativo se entienden sin perjuicio de la
facultad de la Administración de proceder a la comprobación o investigación de la
situación tributaria de los obligados tributarios, con relación a la concurrencia de las
condiciones y requisitos de beneficios fiscales (LGT art.115.3 ; RD 1065/2007
art.101.5 ); y
- contiene una relación de procedimientos de aplicación de los tributos con
indicación del sentido negativo o positivo de la falta de resolución y notificación en
plazo (nº 13271 ).
d. Licencias municipales
(RSCL art.9.1 ; RD 2009/2009 )
2365 Hay que diferenciar entre los siguientes supuestos:

- licencias urbanísticas;
- licencias de actividades;
- silencio sustitutivo.
Con carácter previo y aplicación a todos los casos, ha de tenerse en
cuenta que, para que opere el silencio positivo es preciso que la obra o
actividad sea conforme al ordenamiento. En ningún caso se deben
entender adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la
legislación o planeamiento.
Además, hay que tener presente la regla de silencio negativo en
determinados supuestos -nº 2344 - (LS/15 art.11.4 ).
Precisiones
Las reglas que se exponen seguidamente resultan del precepto citado (RSCL
art.9.1 ), interpretado de acuerdo con la norma contenida en LS/15 art.11.4 y
siempre tomando en consideración la regla de exclusión del silencio positivo para
actuaciones contrarias a la ordenación (LS/15 art.11.3 ).
2367 Licencias urbanísticas

Si la licencia solicitada se refiere a actividades en la vía pública o en
bienes de dominio público o patrimoniales se ha de entender denegada
por silencio administrativo (silencio negativo).
Si la licencia se refiere a obras o instalaciones menores , apertura de toda
clase de establecimientos, y en general de cualquier otro objeto no
comprendido en el supuesto anterior, se ha de entender concedida por
silencio administrativo positivo, pasado un mes desde el ingreso de la
solicitud en el registro administrativo de la corporación local, siempre que:
- se considere que las obras menores no son nunca las de edificación,
construcción o instalación de nueva planta -con silencio negativo
derivado de LS/15 art.11.4 ;
- en «cualquier otro objeto no comprendido» en el primer supuesto no se
halle ninguno de los supuestos de silencio negativo derivados de LS/15
art.11.4 .
En cuanto a las licencias para usos y obras provisionales, hemos de
entender que no puede operar en ellas la institución del silencio positivo,
y ello porque se solicitan precisamente para usos y obras diferentes a los
previstos en el planeamiento, lo cual impide frontalmente que puedan ser
adquiridas por silencio administrativo positivo.
2369 Otras licencias urbanísticas y de actividades

Las licencias de implantación de industrias reformas mayores,
modificación de estructura de edificaciones existentes y otras de
actividad -salvo que hayan sido sustituidas por el régimen de
comunicación previa-, quedan otorgadas por silencio administrativo si

transcurridos 2 meses, a contar desde el ingreso en el registro
administrativo de la corporación local, u otro hábil, en su caso (LPAC
art.16 ), no se hubiera resuelto.
Las de parcelación y nueva construcción, se someten a silencio negativo
(LS/15 art.11.4 ).
2371 Silencio sustitutivo

Al margen del resto de los supuestos, que no presentan mecanismo
particular, se regula un caso específico de silencio sustitutivo (Gómez
Puente).
Tratándose de licencias de construcción de inmuebles, no de nueva planta
-con silencio negativo (RDL 8/2011 art.23 ; LS/08 art.9.8 ; LS/15
art.11.4 )-, reforma o modificación de su estructura, implantación de
nuevas industrias o reformas mayores de las existentes, el solicitante
puede acudir, en caso del transcurso del plazo de 2 meses sin resolución
expresa, a la comisión de urbanismo (u órgano equivalente) de la
respectiva comunidad autónoma, donde puede denunciar la mora. En
caso de que transcurra otro mes desde la denuncia de mora sin
notificación al interesado por parte de la comisión, la licencia queda
otorgada por silencio -siempre que la actividad sea conforme al
ordenamiento y que el objeto de la solicitud no se incluya en la regla de
silencio negativo derivada actualmente de LS/15 art.11.4 (nº 2344 ).
El mecanismo de este supuesto específico de silencio exige la
concurrencia de los siguientes requisitos:
1º Presentación de la solicitud de licencia con la documentación
necesaria, de forma que la Administración pública se halle en disposición
de resolver (TS 21-12-90 , EDJ 11878 ).
2º Subsanación de deficiencias, en su caso, dentro del periodo concedido
por el órgano competente, durante el cual permanece en suspenso el
curso del plazo para resolver.
3º Transcurso del plazo de 1 o 2 meses sin haberse notificado la
resolución (TS 29-10-79 , EDJ 4876 ).
4º Reiteración de la petición por el interesado ante el órgano
autonómico, en defecto de la cual la corporación local no pierde su
competencia y no hay ni silencio ni subrogación. La transferencia de
competencia en favor de la comunidad autónoma se produce cuando la
comisión de urbanismo o equivalente acepta la misma y lo notifica a la
Administración local inactiva (TS 20-2-89 , EDJ 1817 ; 30-12-89 , EDJ
11930 ; 7-10-92, EDJ 9748 ; TSJ Cantabria 22-3-01 , EDJ 28717 ).
2373
Precisiones
1) La denuncia de la mora para la eficacia del silencio en las «obras mayores », ha

sido requerida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (TS 2-7-96, EDJ 6382 ;
29-5-98, EDJ 8275 ). Para las «obras menores» la concesión por silencio
administrativo de las licencias es automática, transcurrido un mes desde la solicitud y
sin denuncia de la mora (TS 14-4-92, EDJ 3663 ).
2) Los conceptos de obras mayores y menores son conceptos jurídicos

indeterminados. Para distinguir unas de otras hay que atender al volumen de la obra,
a la mayor o menor trascendencia o peligro para la efectividad de la ordenación y al
grado de complejidad de la actuación (TS 20-2-88; 20-2-90 , EDJ 1758 ).
3) A efectos de correlación entre los conceptos de obra mayor y menor con la
regla contenida en la LS/15 art.11.4 (nº 2344 ), ha de considerarse que las de
edificación, construcción o instalación de nueva planta, explanación o movimiento
de tierras son obras mayores -no son menores en ningún caso-, mientras que existen
obras mayores diversas de aquellas, no sometidas por tanto a dicho precepto.
4) Hay que tener en cuenta que bajo vigencia de RDL 8/2011 art.23 , se aplica
silencio negativo a las solicitudes de licencias primera ocupación de las
edificaciones de nueva planta y de casas prefabricadas (hasta 27-6-2013), por lo que
hasta la entrada en vigor de L 8/2013 , las solicitudes de título habilitante para la
implantación de nuevas industrias con primera ocupación de edificación nueva, se
sometían a la regla de silencio negativo, sin resultar de aplicación el mecanismo
estudiado. Actualmente, la primera ocupación de edificaciones de nueva planta se
puede someter, por la legislación urbanística aplicable, al régimen de comunicación
previa y no opera por tanto en tal caso el silencio administrativo (LS/15 art.11.5 ).
e. Ejecución de contratos de las Administraciones públicas
2375 En el ámbito de la contratación de las Administraciones públicas, plantea

dudas la naturaleza que haya de atribuirse a la falta de declaración de
voluntad expresa por parte de la Administración contratante, durante la
ejecución de un determinado contrato mediante el intercambio de
prestaciones.
Es decir, se cuestiona si el silencio frente a una solicitud del contratista
debe tratarse como el silencio administrativo o si procede la aplicación a
la Administración del silencio como declaración de voluntad tácita en el
seno de la ejecución del contrato.
Al respecto hay que distinguir entre:
a) Contratos administrativos . Respecto de estos, si lo anterior se pone
en relación con la prerrogativa de interpretación del contrato
administrativo, propia de la Administración (LCSP art.190 ) puede
sostenerse que, en tales supuestos, el silencio no genera un acto presunto
sino un acto tácito , cuyo sentido positivo o negativo debe resultar de la
valoración de las circunstancias concurrentes en la relación contractual,
no de las reglas del silencio administrativo (LPAC art.24 ). Podría
alcanzarse la consecuencia de admitir el silencio en los términos
indicados; silencio que constituiría un acto tácito (no presunto), a todos
los efectos.
b) Contratos privados de la Administración . Dado que se someten en
cuanto a sus efectos y extinción al Derecho privado (LCSP art.26 ), la
falta de declaración de voluntad expresa se ha de tratar jurídicamente
como voluntad tácita positiva o negativa, en función del contexto.
Nunca da lugar a acto administrativo alguno.
Precisiones
1) Igual conclusión que la expuesta en el apartado b) anterior se alcanza en relación

con los contratos -siempre privados- de entidades no administrativas integrantes
del sector público (LCSP art.3 ).
2) En relación con los contratos administrativos, la doctrina jurisprudencial (TS 20-
2-07, EDJ 36114 ) y la LCSP disp.final 2ª optan, por el contrario, por considerar
que en los mismos las solicitudes del contratista relativas al cumplimiento, ejecución,
consumación o extinción generan acto presunto, con silencio negativo a menos que
se establezca específicamente otra cosa (nº 2327 y nº 6672 ). Algunas
disposiciones autonómicas han incorporado expresamente esta regla a su normativa
propia (p.e. Castilla y León: nº 6735 ).
7. Falta de resolución expresa en procedimientos de oficio

(LPAC art.25)
2380 En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo

máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución
expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación
legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
a) En el caso de procedimientos de los que pueda derivarse el
reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras
situaciones jurídicas individualizadas , los interesados que hayan
comparecido pueden entender desestimadas sus pretensiones por
silencio administrativo (silencio negativo).
En estos casos, si bien estamos ante procedimientos iniciados de oficio,
dado que puede resultar de los mismos un beneficio jurídico o
patrimonial para interesados concretos, se equipara el tratamiento al de
los procedimientos iniciados a instancia del interesado.
Por ejemplo, los expedientes de revocación de actos tributarios (LGT
art.219.4 : plazo de 6 meses).
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen, la falta de resolución expresa
produce la caducidad (nº 2222 ).
En estos casos, la resolución que declare -siempre sin carácter
constitutivo- la caducidad debe ordenar el archivo de las actuaciones,
con los efectos propios de la caducidad (LPAC art.95 ).
En los supuestos en los que el procedimiento se haya paralizado por
causa imputable al interesado , se interrumpe el cómputo del plazo para
resolver y notificar la resolución. Tampoco se produce caducidad en caso
de tramitación compleja, que haga imposible resolver en plazo legal.
Precisiones
1) Caducan los procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos o

disposiciones generales (LPAC art.106 y 107 ).
2) No caducan los procedimientos de ejecución de actos (LPACart.100 a 105 ).
La falta de ejecución puede ser constitutiva de inactividad, fiscalizable judicialmente
(LJCA art.29.2.3 ) Por igual razón, tampoco caducan los procedimientos de
ejecución de resoluciones judiciales, sometidos al control judicial (LJCA art.106
s. ; Const art.24 y 117 ).
2381 En el caso de procedimientos de aplicación de tributos incoados de

oficio tras 1-7-2004, la LGT art.104.4 formula reglas sustancialmente
coincidentes con las generales expuestas, con las particularidades
siguientes:
• Ha de atenderse con carácter primario a la normativa reguladora de
cada procedimiento para determinar el efecto del transcurso del plazo
máximo para resolver y notificar sin haberlo hecho, produciéndose en su
defecto consecuencias iguales a las generales.
• No se exige expresamente que el obligado tributario a cuyo favor se
deriven efectos favorables haya comparecido en el expediente (ello en
defecto de previsión específica en contra en la normativa de cada
procedimiento).
8. Silencio y resolución tardía en expedientes de regulación de empleo
2385 Se ha sostenido tradicionalmente que en estos procedimientos

especiales, tanto el silencio negativo como el positivo (RDLeg 2/2015
art.51.6 ) no responden -en especial el silencio negativo-, a la
configuración y consecuencias que derivan del silencio administrativo
regulado, con carácter general, en la normativa administrativa.
La especialidad consiste en que la estimación presunta de la autorización
para la regulación de empleo por silencio inicia el cómputo del plazo (de
15, 8 o 7 días naturales, según los casos) para recurrir en alzada y la no
utilización de tal posibilidad otorga a la citada resolución presunta la
condición de resolución firme en vía administrativa. Asimismo, la ausencia
de resolución expresa en vía de alzada en el plazo correspondiente
produce la automática confirmación autorización de la medida solicitada y
pone fin a la vía administrativa. Es decir, tanto el silencio negativo -en
recurso- como el positivo -en el procedimiento inicial- constituyen, en
este cauce especial, actos administrativos con plenos efectos jurídicos;
no constituyen la llamada «ficción legal» del procedimiento administrativo
que permite solamente presumir la existencia de un acto administrativo
desestimatorio de una solicitud y, frente al mismo, deducir el
correspondiente recurso.
Sin embargo, la tesis expuesta no ha sido compartida por la
jurisprudencia del Tribunal Supremo (TS 1-10-01, EDJ 33653 ; 25-3-02,
EDJ 10798 ) porque el silencio administrativo no releva a la
Administración del deber de resolver y el acto dictado tardíamente no
puede estar exento de revisión jurisdiccional.
2386 La cuestión es, sin embargo, más compleja respecto al tratamiento de las
resoluciones tardías, cuando transcurrido el plazo previsto al efecto
(RDLeg 2/2015 art.51 ), la Administración se pronuncia en sentido
contrario a aquel que la norma anuda a su inactividad. En este caso hay
que distinguir diversos supuestos:
• Silencio negativo:
1) En los expedientes de regulación de empleo por fuerza mayor se
admite la plena eficacia del pronunciamiento extemporáneo. La
Administración cumple con su deber de resolver expresamente y la
resolución es válida y produce plenos efectos, cualquiera que sea su
sentido.
2) En los expedientes por causas económicas y tecnológicas ha de
tenerse en cuenta el sentido de la resolución tardía, ya que no pueden
ignorarse los derechos de terceros derivados de la resolución consolidada
por silencio, que pueden ser opuestos a los de quien formula la petición
de regulación, no pudiendo beneficiarse a este en detrimento de aquellos.
• Silencio positivo. En este caso se produce un acto a todos los efectos
jurídicos, sin que extemporáneamente pueda luego la Administración
decidir en sentido contrario.
Precisiones
La regulación de los procedimientos administrativos para la tramitación de

expedientes de regulación de empleo se encuentra en RD 801/2011 .
Actualmente, el silencio es estimatorio en estos procedimientos (RD 801/2011
art.14 y 15 ), por lo que la falta de resolución en fase de alzada determinará la
desestimación presunta del recurso. Con este tratamiento, la especialidad descrita se
atenúa.
Ha de atenderse igualmente a la OM ESS/487/2012 -sobre vigencia transitoria
de determinados preceptos del RD 801/2011 .
SECCIÓN 13
(LPAC art.35 ; LGT art.103.3 ; LEF art.34 )
2390 Supuestos 2393
Contenido 2410
Aspectos formales 2416
Falta de motivación 2420
Motivación en fase de recurso 2423
Motivación de actos tributarios 2425
Motivación de resoluciones de justiprecio expropiatorio 2440
Huelga: fijación de servicios mínimos 2444
Calificaciones registrales 2446
2391 El derecho a la tutela judicial efectiva (Const art.24 ), extensible con

diverso alcance a los procedimientos administrativos, el principio de
legalidad (Const art.9.1 y 103 ), así como la interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos (Const art.9.3 ) y el respeto a la
seguridad jurídica, imponen el deber de motivar -cuando lo exija la norma
aplicable- los actos administrativos.
Se entiende por motivación la justificación del porqué de un acto

administrativo dado y, en algunos casos, de una disposición general
(fundamentalmente, instrumentos de planeamiento).
Precisiones
1) La ligazón entre motivación y tutela judicial efectiva es directa (TS 9-2-87 , EDJ
1034 ; 25-6-99, EDJ 14601 ), configurándose aquella como una garantía
esencial del administrado (AN 11-4-00, EDJ 8356 ).
2) La motivación de los actos administrativos es clave para el logro de la seguridad
jurídica que debe imperar en las relaciones entre la Administración y los
administrados (TS 15-12-99, EDJ 42761 ).
2393 Supuestos
Es regla básica que no todo acto debe motivarse, sino solamente aquellos
a los que la norma legal o reglamentaria de aplicación exija contener
justificación específica de su criterio, a partir de las características, tipo
del acto o circunstancias del mismo. Como excepción, en el ámbito de la
potestad tributaria, la regla (a partir de la suma de supuestos concretos
en los que es precisa la motivación) es la contraria.
El deber de motivar es predicable de los actos administrativos, no de las
disposiciones generales (TS 13-6-97, EDJ 5670 ). No obstante, en el
supuesto específico de los instrumentos de planeamiento urbanístico y
territorial, la motivación -que es esencial- se efectúa por medio de la
memoria (TS 1-7-15, EDJ 121214 ) que, como documento
imprescindible del plan, es ante todo la exteriorización de las razones que
justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las
determinaciones del planeamiento.
Por otra parte, aunque no constituye motivación en sentido técnico, en
las disposiciones reglamentarias, suele contenerse una explicación de su
fundamento en la exposición de motivos, cuya falta no es, sin embargo,
vicio alguno.
Por el contrario, los actos administrativos con forma de disposición
general deben ser motivados, en caso de concurrir alguno de los
supuestos legales de motivación -p.e. una orden ministerial resolutoria de
recurso administrativo- (TS 17-5-00, EDJ 7679 ).
El deber de motivar -cuando sea preciso- es extensible a los actos
«materialmente administrativos» producidos por poderes públicos
ajenos al concepto de Administración que, sin embargo, aplican
potestades equiparables o iguales a las administrativas.
Así, por ejemplo:
- actos de aplicación de potestad disciplinaria del Consejo General del
Poder Judicial -CGPJ- (TS 20-1-98, EDJ 123 );
- acuerdo del CGPJ de provisión de plaza de magistrado por libre
designación, al ser discrecional (TS 3-2-97 , EDJ 57435 );
- acuerdo del CGPJ acerca de reparto de subvenciones entre asociaciones
de jueces y magistrados (TS 23-1-94).
2395
Tanto los actos definitivos o resolutorios , como los actos de trámite

-especialmente los cualificados- deben encontrarse motivados cuando
concurran las circunstancias previstas en la Ley. Así, por ejemplo, las
decisiones sobre acumulación, que son actos de trámite (TS 30-11-99 ,
EDJ 41924 ), deben motivarse siempre, la elección de procedimientos
negociados en la contratación administrativa, etc.
En general, han de ser motivados, con sucinta referencia de hechos y
fundamentos de derecho los siguientes actos administrativos:
- los actos desfavorables (nº 2398 );
- los actos que resuelvan ciertos procedimientos y recursos (nº 2400 );
- los que se aparten del criterio seguido anteriormente (nº 2401 );
- los acuerdos de suspensión de actos, de aplicación de la tramitación de
urgencia o de ampliación de plazos (nº 2403 );
- los actos dictados en ejercicio de potestades discrecionales (nº 2404 );
- aquellos para los que la motivación venga establecida en una disposición
expresa (nº 2405 );
- los que pongan fin a procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva (nº 2408 ).
Deben añadirse a la enumeración de actos que requieren de motivación
los siguientes (LPAC art.35 ):
• los que declaren la inadmisión de recursos (nº 8101 , nº 8223 , nº
8341 , nº 8540 s. , nº 8872 s. );
• los que ordenen realizar actuaciones complementarias (nº 4147 );
• los que rechacen pruebas propuestas por los interesados (nº 4005 s. );
• los que acuerden la terminación del procedimiento por imposibilidad
material sobrevenida, así como el desistimiento en procedimientos
iniciados de oficio -se entiende que desistimiento de la Administración,
permitido por LPAC art.93 (nº 4125 );
• las propuestas de resolución del procedimiento sancionador y las
resoluciones del procedimiento sancionador y de responsabilidad
patrimonial (nº 4485 s. y nº 6195 s. ).
2397
Precisiones
1) La profunda discrecionalidad del planeamiento , producto normativo emanado de

la Administración y que pese a ello está habilitado para regular el contenido del
derecho de propiedad (Const art.33.2 ) explica la necesidad esencial de la
memoria como elemento fundamental -garantía primaria- para evitar la
arbitrariedad de las determinaciones del instrumento respectivo (TS 28-11-90 , EDJ
10853 ; 20-12-91, EDJ 12172 ; 13-2-92, EDJ 1316 ; 4-2-11, EDJ 6735 ).
Con menor o mayor exigencia de detalle en función del tipo de planeamiento: sin
descender a particularidades en el general (TS 11-4-11, EDJ 42297 ; 20-6-14,
EDJ 106517 ; TSJ Málaga 13-4-15, EDJ 154439 ), con más concreción en el de
desarrollo o en modificaciones puntuales del general (TS 25-7-02, EDJ 32943 ;
30-11-11, EDJ 298323 ; 18-10-12, EDJ 233853 ).
En relación con los instrumentos de planeamiento urbanístico, el carácter bastante
de la memoria de un plan -que es su motivación- puede encontrarse en la de otro
plan del que trae causa -p.e. normas subsidiarias de planeamiento municipal- (TSJ La
Rioja 23-3-01, EDJ 98898 ).
2) Se exige motivación exhaustiva en los supuestos de autorización de

instalaciones fabriles potencialmente peligrosas a menor distancia del núcleo de
población de la establecida (TS 28-3-00, EDJ 8560 ).
3) Han de motivarse las resoluciones de autorización de instalación de cámaras de
videovigilancia (LO 4/1997 art.3 ).
4) Se impone genéricamente el deber de motivación para la actuación de las
potestades ligadas a la función pública del urbanismo y la ordenación del territorio.
El ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística debe ser motivado,
con expresión de los intereses generales a que sirve (LS/15 art.4.1 ).
No significa que todo acto administrativo dictado en el ejercicio de dicha potestad
deba ser concretamente motivado; sí todos los actos resolutorios que incidan
efectivamente en el contenido de la función pública urbanística o territorial.
2398 Actos desfavorables

Los actos desfavorables son aquellos que limitan derechos subjetivos o
intereses legítimos. Resulta razonable la exigencia motivatoria en actos
que restringen o pueden restringir la esfera jurídica o patrimonial del
particular, frente a los favorables que, al ampliarla, no precisan, en
principio, justificación.
En caso de actos de doble efecto, un criterio de mayor protección al
interesado aconseja considerar necesaria su motivación.
No es preciso que el acto menoscabe o perjudique una situación jurídica
o patrimonial anterior, sino que basta con que sea no favorable o
denegatorio (TS 26-11-82; 14-10-82 , EDJ 6013 ; 14-11-84; relativas a
denegación de permisos de trabajo y autorizaciones). Es decir, aunque el
contenido de la pretensión o solicitud actuada por el particular persiga un
resultado ampliatorio de su situación individual -o colectiva-, si la
denegación de la misma supone una restricción del derecho de aquel, el
acto debe justificarse.
Obviamente, las sanciones deben motivarse (LPAC art.35 ). En la
resolución sancionadora, la justificación tiene por objeto incorporar la
valoración de las pruebas que se hayan practicado, la subsunción de los
hechos que se consideran probados en la norma tipificadora de aplicación
(TCo 174/1992 ; 122/1991 ; Garberí Llobregat), así como el juicio de
culpabilidad (Ruiz de Palacios).
Guarda especial relación con la aplicación del principio de
proporcionalidad (nº 1010 ). Es un elemento extrínseco significativo
(Garberí Llobregat) de la graduación de la sanción impuesta. La
motivación del acto sancionador no se satisface con la indicación de la
norma aplicable sino con la especificación de los criterios empleados para
graduar la sanción impuesta, pues de otro modo no cabe fiscalizar la
correcta aplicación del principio de proporcionalidad en el caso concreto
(TSJ Extremadura 28-1-99; 11-2-99; 25-3-99 , EDJ 80937 ).
La motivación de resoluciones sancionadoras se vincula también al
respeto del principio de legalidad penal en su vertiente administrativa, en
relación con el canon de previsibilidad -nº 936 - (TCo 111/2004 ).
2399
Precisiones
1) Se entiende por derecho subjetivo el poder concreto y sustantivo, reconocido

por el ordenamiento jurídico a un sujeto de derecho (persona física o jurídica o,
incluso, agrupación o entidad sin personalidad), de tal forma que pueda hacerlo
efectivo frente a tercero con apoyo en los mecanismos previstos por el citado
ordenamiento, incluso de manera forzosa. Junto al mismo, la categoría de interés
legítimo es de menor entidad, de carácter esencialmente procedimental. No es
preciso que responda a los caracteres de directo y personal. La restricción de estos
intereses debe ser igualmente justificada (TS 31-10-92, EDJ 10695 ).
2) Los derechos subjetivos no han de tener específico reconocimiento
constitucional, aunque, desde luego, la limitación o restricción de los derechos
previstos en la misma, ha de justificarse (TCo 36/1982 ; 53/1986 ).
3) La motivación es, en principio, necesaria en aquellos actos que limiten derechos
subjetivos (TS 15-12-99, EDJ 42761 ), o cuando concurra un supuesto
expresamente determinado por la Ley -nº 2405 - (CEst Dict 47368/1986).
4) Los defectos de motivación de las resoluciones sancionadoras no pueden ser
suplidos por los órganos de la jurisdicción, a los que compete únicamente el control
de la legalidad (TS 22-9-11, EDJ 222491 ; 25-2-10, EDJ 71302 ); de modo que
una ulterior sentencia que justificase la sanción en todos sus extremos nunca podría
venir a sustituir o de alguna manera sanar la falta de motivación del acto
administrativo sancionador (TCo 484/2004; 324/2004).
5) La motivación de la sanción constituye un corolario de los principios de
culpabilidad -Const art.25 ; nº 970 s. - y de presunción de inocencia -Const
art.24.2 ; nº 1025 s. - (TS 6-6-08, EDJ 97539 ; 6-11-08, EDJ 282560 ; 27-
11-08, EDJ 305145 ; 15-1-09, EDJ 32180 y Rec 10237/04; 12-11-09, EDJ
321802 ). A su vez, el principio de tipicidad obliga a la Administración a
identificar, no solo de forma suficiente, sino correcta, la norma específica en la que
se subsumen los hechos que se imputan al sujeto infractor, de manera que el órgano
judicial, con el objeto de mantener la sanción impuesta, no puede encajar los hechos
en otro tipo infractor distinto al identificado por la Administración (TCo
161/2003 ; 218/2005 ; 195/2005 ; 77/2006 ; 113/2008 ). De otra
manera, el juez no revisaría la legalidad del ejercicio de la potestad sancionadora sino
que, más bien, lo completaría (TCo 297/2005 ; TCo auto 317/2004 ; auto
324/2004 ; 250/2004 ).
2400 Revisión, revocación, recursos y reclamaciones

Deben motivarse los actos que resuelvan procedimientos de revisión de
oficio de actos administrativos (LPACart.106 a 108 ; LGT art.215.1 ),
incluso mediante inadmisión. En cambio, no los actos que revoquen, por
motivos de legalidad, otros actos, en la medida en que esta especie de
revocación se produce respecto de actos de gravamen, nunca favorables
(LPAC art.109.1 ). Como excepción, en el caso de procedimientos de
revocación de actos tributarios incoados tras 1-7-2004, la resolución se
motivará (LGT art.215.1 , 219 y disp.trans.3ª.1 ).
Sí se han de motivar los actos revocatorios por motivos de oportunidad
-por alteración del criterio estimativo (RSCL art.16 )- de otros anteriores
favorables (TS 5-12-90 , EDJ 11152 ), los cuales son subsumibles en el
supuesto expuesto en el nº 2398 .
En relación con los actos resolutorios de recursos administrativos
(LPACart.112 a 126 ; LGT art.215.1 y 222 s.), la jurisprudencia ha
entendido flexiblemente el requisito de la motivación, especialmente en el
caso de resoluciones confirmatorias. Así, por ejemplo, se ha considerado
como motivación la mera indicación de que procede confirmar la
resolución recurrida por no existir circunstancias o fundamentos que
permitan estimar el recurso (TS 21-3-85).
En caso de resoluciones estimatorias del recurso interpuesto -en todo o

en parte-, su motivación debe ser más detallada. Igualmente, en caso de
inadmisión del recurso, cuando esta sea posible (LPAC art.126 ; LGT
art.215.2.a ).
Las resoluciones de reclamaciones previas a la vía judicial civil o laboral
precisan también motivación (L 30/1992 art.120 a 126 ; LGT art.165 ;
RD 939/2005art.117 a 122 ; LGT/1963 art.136 ; L 36/2011 art.69
s. ; RDLeg 8/2015 art.39 ; RD 1415/2004art.132 a 135 ; RD
1637/1995 art.173 s. ). Sin embargo, no se trata en este caso de actos
administrativos, pues no se encuentran sometidos al Derecho
administrativo, sino al civil, mercantil o laboral. Se trata de actos de la
Administración pública no administrativos, cuya fiscalización judicial
corresponde a los órdenes civil o social, previa reclamación en vía
administrativa, en los ámbitos en que subsiste.
Las resoluciones recaídas en procedimientos de arbitraje también han de
motivarse.
Precisiones
1) El arbitraje es un mecanismo heterocompositivo de resolución de conflictos

intersubjetivos. En principio, dado el carácter indisponible de las potestades públicas,
no es frecuente la sumisión de una Administración pública a arbitraje, como parte
sometida al laudo arbitral. Es en cambio posible la intervención de la Administración
pública como árbitro, si bien lo será normalmente en ámbitos externos al Derecho
administrativo.
2) La LPAC elimina, con carácter general, la reclamación administrativa previa a la
vía civil o laboral. Puede considerarse subsistente, sin embargo, en determinados
ámbitos: tercerías en procedimientos recaudatorios tributarios y de Seguridad Social
(LPAC disp.adic.1ª.2.a y b ) y en ciertos concretos supuestos previos al proceso
laboral -restaciones de Seguridad Social (L 36/2011 art.72 y 73 redacc LPAC)-.
3) Mientras las reclamaciones previas tenían carácter general y preceptivo,
técnicamente se consideraban un presupuesto procesal, cuya falta podría ser
subsanable, en su caso. En la actualidad, al menos en alguno de los ámbitos en que
se mantiene esta figura, puede considerarse facultativa para el administrado
(recaudación tributaria).
2401 Separación del precedente

Han de motivarse los actos que se separen del criterio seguido en
actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos . La
separación del precedente debe fundarse en datos de hecho sólidamente
acreditados en el expediente administrativo, sin que baste una afirmación
cualquiera para justificar tal apartamiento (TS 5-10-98, EDJ 23410 ; AN
11-1-07, EDJ 2261 ; TSJ Madrid 18-11-09, EDJ 377352 ). En tales
casos, la motivación, que ha de ser razonable y suficiente, cumple la
función de garantizar el respeto al principio de igualdad ante la Ley y en la
aplicación de la misma (CEst Dict 990/2013).
En el ámbito tributario, las consultas evacuadas por la Administración
deben motivarse en caso de apartamiento del criterio seguido en
ocasiones precedentes (RD 1065/2007 art.13.3 ).
Cuando se trate de procedimientos en los que informa el Consejo de
Estado o los órganos consultivos equivalentes de las comunidades
autónomas, con dictamen no vinculante ni habilitante, para saber si se

sigue o se desatiende el criterio de dichos órganos, ha de repararse en la
fórmula «de acuerdo con el... (Consejo de Estado u órgano autonómico)»,
si se resuelve de acuerdo con aquel; o, por el contrario, en la fórmula
«oído el... (Consejo de Estado u órgano equivalente)», en otro caso. Estas
expresiones se han de incorporar necesariamente al contenido del acto
(LO 3/1980 art.1.6 ).
Es igualmente precisa la motivación en los siguientes casos:
- resoluciones de concursos administrativos de méritos en las que el
órgano decisor se aparta de la propuesta del tribunal calificador (TS 19-6-
85 , EDJ 3655 );
- apartamiento de la propuesta de resolución que precede a la resolución,
en algunos procedimientos (p.e. ciertos procedimientos sancionadores);
- denegación de ampliación para venta al público de concesión al titular
de un establecimiento de almacenaje de mercancías en zona portuaria, en
la que se han autorizado ampliaciones como la ahora denegada (TS 6-6-
03, EDJ 35195 );
- apartamiento de la adjudicación provisional, en procedimientos de
enajenación de bienes patrimoniales, por parte de la adjudicación
definitiva.
No es precisa, en cambio, motivación específica en el supuesto de que
obren en el procedimiento informes contrarios, cuando la resolución siga
el criterio de uno de ellos.
2402 Asimismo, se considera necesaria la justificación para los actos o, incluso,

disposiciones, que se apartan de los criterios orientadores contenidos en
directrices administrativas (Pablo Menéndez). Se entiende por tales,
aquellas disposiciones, general aunque no necesariamente reglamentarias,
que carecen de carácter vinculante para los destinatarios, limitándose a
establecer parámetros en los cuales deben desenvolverse actuaciones
administrativas posteriores. Es el caso de los contenidos orientativos del
planeamiento territorial (entre otras disposiciones: DLeg Castilla-La
Mancha 1/2010 art.18.4 ; L Madrid 9/1995 art.16 y 18 ; L Castilla y
León 10/1998 art.6 ; L Cantabria 2/2001 art.11 s. ) o de algunas
determinaciones del planeamiento urbanístico o, en general, de cualquier
instrumento de planificación. Pues bien, en caso de una actuación
sectorial posterior que no atienda la orientación de la directriz, se
considera que la misma debe motivarse, incluso en defecto de exigencia
motivatoria específicamente establecida.
Precisiones
La motivación en caso de alteración del precedente se convierte en un elemento

ínsito del acto administrativo (TS 26-6-99 , EDJ 14601 ).
2403 Suspensión de actos, tramitación de urgencia y ampliación de plazos

Deben motivarse los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que
sea el motivo de esta. Dada la excepcionalidad de la limitación de la
fuerza ejecutiva del acto administrativo, ha de justificarse

específicamente el porqué de la suspensión de su efectividad.
También deben ser objeto de motivación los acuerdos de aplicación de la
tramitación de urgencia o de ampliación de plazos (nº 2120 s. ).
2404 Actos discrecionales

Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales
deben motivarse en la medida en que las técnicas de control de la
discrecionalidad (especialmente, a través del control de los hechos
determinantes) exigen una fundamentación que permita la fiscalización de
aquellas, con la debida valoración de los intereses en juego (TS 29-11-85 ,
EDJ 6221 ; 19-7-96, EDJ 4927 ).
Precisiones
Es precisamente la motivación lo que permite distinguir entre discrecionalidad y

arbitrariedad (TS 18-2-78; 29-9-88). La discrecionalidad incide precisamente en la
causa de los actos producidos en el ejercicio de la correspondiente potestad, de
donde resulta que lo decisivo radica en la fundamentación del acto administrativo
(TS 15-10-81 , EDJ 8599 ; TSJ Extremadura 2-6-98, EDJ 17975 ).
2405 Motivación en virtud de disposición expresa

Para ciertos actos se prevé la motivación en virtud de disposición expresa,
legal o meramente reglamentaria (TSJ La Rioja 27-11-00). Destacamos los
siguientes:
a) En el ámbito del procedimiento administrativo, en general:
- denegación de asistencia entre Administraciones públicas (LRJSP
art.141.2 );
- acuerdos de avocación de competencias (LRJSP art.10.2 );
- denegación de acceso a registros y archivos por prevalentes razones de
interés público (L 19/2013 art.20.2 );
- acuerdos de acumulación, por esencia discrecionales (LPAC art.57 ; TS
30-11-99 , EDJ 41924 );
- orden superior de alteración del turno de despacho de asuntos (LPAC
art.71.2 );
- denegación de pruebas en el procedimiento (LPAC art.77.3 );
- solicitud de informes o dictámenes no preceptivos (LPAC art.79.1 );
- respuesta razonada a los comparecientes en trámite de información
pública, aunque no sean interesados en el procedimiento (LPAC
art.83.3 );
- terminación anormal del procedimiento por imposibilidad material de
continuación (LPAC art.84.2 );
- denegación de suspensión de ejecutividad de actos (LPAC art.117 );
- inadmisión de recurso de revisión (LPAC art.126 );
- resoluciones en procedimientos sancionadores (LPAC art.90 ; TSJ
Sevilla 11-4-00 , EDJ 113424 ; TSJ Las Palmas 13-2-98 , EDJ 61361 ).
2406
b) En el ámbito de los contratos del sector público (y dentro de ellos,

especialmente, de los de las Administraciones públicas), entre otros
supuestos:
- resolución del recurso especial en materia de contratación (LCSP
art.57 );
- justificación de la necesidad de la celebración del contrato en el
expediente de contratación (LCSPart.28 y 116 );
- aprobación del expediente y apertura del procedimiento de adjudicación
(LCSP art.117 );
- tramitación del expediente por vía de urgencia (LCSP art.119 );
- sustitución del estudio de viabilidad de la concesión de obras por uno de
viabilidad económico-financiera (LCSP art.45 );
- adjudicación del contrato (LCSP art.151 );
- suspensión de contratos (LCSP art.208 );
- renuncia al contrato o desistimiento del expediente por el órgano de
contratación (LCSP art.152 ).
2407 c) En otros ámbitos:

- actos de naturaleza tributaria: liquidaciones, comprobaciones de valor,
de imposición de obligaciones, denegación de beneficios fiscales, de
suspensión, resoluciones de procedimientos sancionadores y de revisión
(LGT art.103.3 , 211.3 y 215 );
- actos dictados en ejercicio de comprobación de valores declarados por
el sujeto pasivo (LGT/1963 art.52 );
- declaraciones de utilidad pública e interés social a efectos
expropiatorios (LEF art.9 s. );
- relaciones de bienes y derechos de necesaria ocupación (LEF art.18
s. );
- acuerdos de jurados provinciales de expropiación u órganos
autonómicos equivalentes recaídos en piezas de justiprecio expropiatorio
(LEF art.36 s. );
- planes e instrumentos de ordenación territorial y urbanística;
- resoluciones aprobatorias de deslindes administrativos (D 1022/1964
art.13 s. ; D 3588/1964 art.32 s. ; AN 10-12-99, EDJ 80994 );
- actos de fijación de servicios mínimos en caso de huelga (TS 11-6-98,
EDJ 10149 ; 3-6-98, EDJ 9976 );
- calificaciones del Registro Mercantil (RD 1784/1996 art.59.2 ) y del
Registro de la Propiedad (RHart.98 a 100 );
- resoluciones del juez encargado del Registro Civil denegando la práctica
de asientos ( L 8-6-1957 art.28);
- denegación de solicitudes por concejales o diputados provinciales de
acceso a información y documentación de las corporaciones locales (ROF
art.5 );
- acuerdos de los órganos del Consejo General del Poder Judicial (LOPJ
art.632.1 ).
2408 Procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva
Con respecto a los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y
de concurrencia competitiva, su motivación se ha de realizar de
conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el
procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.
La expresiones «no apto» o «apto» en la calificación otorgada por un
tribunal calificador en proceso de selección es motivación bastante, pues
es la mera exteriorización del resultado o componente final del juicio
evaluador de todos los miembros del órgano. Dicho juicio, por emitirse
soberana e independientemente con arreglo al único patrón de la
discrecionalidad técnica, encuentra en ella su única motivación, siendo la
calificación infiscalizable en sí misma salvo por concurso de
circunstancias externas que hayan incidido negativamente en la libertad
de criterio de los miembros del órgano calificador por quebranto de las
reglas de la convocatoria generadoras de desequilibrio o indefensión
entre los concurrentes (TSJ La Rioja 13-10-00). De esta forma, no es
precisa justificación específica de las calificaciones en un procedimiento
selectivo, a menos que sus bases establezcan lo contrario (AN 7-2-02,
EDJ 126301 ).
En caso de adjudicación de contratos de la Administración, es evidente
que la motivación es inexcusable, al tener que optar aquella entre varios
contratistas. Además de su función ordinaria, es en estos casos el medio
de que los demás interesados (distintos del adjudicatario) puedan
combatir la resolución.
Además, la motivación debe ser siempre expresa en tales casos. No cabe
admitir que la motivación de toda decisión de adjudicación definitiva de
un concurso está implícita en el mismo acuerdo, y no es sino el criterio del
órgano decisor de que la proposición vencedora reúne las condiciones
óptimas, según el régimen de adjudicación de que se trate, para cubrir el
servicio público sacado a concurso (TS 7-5-87 , EDJ 3572 ).
2410 Contenido
La motivación de los actos administrativos consiste en un razonamiento,
explicación o expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos
de que se parte y tras la subsunción o inclusión de estos en una norma
jurídica. No se trata de un simple requisito de carácter formal, sino que lo
es de fondo e indispensable cuando se exige.
Solo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones
que justifican el acto. Son necesarios para el adecuado control judicial de
la actividad de la Administración y solo expresándolos puede el
interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que
correspondan según lo que resulte de dicha motivación (TS 20-1-98, EDJ
123 ; 18-5-91 , EDJ 5215 ).
De la jurisprudencia de los tribunales pueden extraerse las notas
reguladoras del contenido de la motivación de los actos administrativos:
a) Ha de permitir que el interesado pueda conocer con exactitud y

precisión el cómo, cuándo, cómo y porqué de la decisión administrativa,
al objeto de poder articular su defensa.
b) La motivación del acto administrativo se halla orientada a que el
interesado pueda contar con los medios de defensa necesarios para
impugnar la actuación de la Administración (TS 7-10-98, EDJ 30804 ).
c) La justificación no tiene por qué ser prolija, casuística y exhaustiva (TS
19-1-87, EDJ 337 ). Puede ser escueta y breve, siempre que permita
conocer la razón esencial de decidir de la Administración, con la amplitud
necesaria para su adecuada posible defensa (TS 27-12-99, EDJ 49540 ),
permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el
conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan
resolver la impugnación judicial del acto (Const art.106.1 ).
No es preciso detallar minuciosamente las operaciones realizadas (TS 21-
10-77) ni que la motivación se adapte a un completo silogismo lógico-
jurídico. En suma, basta con que sea racional y suficiente (TS 9-7-86; TCo
37/1982 ), lo que implica que, a mayor complejidad técnica de la
materia a que se refiere el acto administrativo, mayor es la exhaustividad
exigible.
Precisiones
1) De conformidad con el sentido espiritualista del Derecho administrativo, la

jurisprudencia sostiene como principio que no cabe confundir brevedad y concisión
con falta de motivación (TS 29-11-75; 11-6-76; 25-2-87 , EDJ 1555 ).
2) No obstante lo expuesto, en ocasiones se ha considerado la motivación como
requisito externo y no de fondo (TS 2-11-82 , EDJ 6560 ; 2-11-87 , EDJ 16008 ;
15-2-91). Según este criterio, la motivación es un requisito formal y externo de los
actos administrativos, de modo que su completa falta solo es relevante si se produce
la indefensión de los interesados, obstaculiza gravemente su defensa o impide que el
acto se lleve a efecto o cumpla el fin que le es propio.
2412 d) Es criterio común que la motivación generalizada, imprecisa y

estereotipada no satisface las exigencias mínimas de justificación del
criterio administrativo, llegando a considerarse el paradigma de la
ausencia de justificación (TS 31-1-11, EDJ 26053 ; 14-2-12, EDJ
30362 ; AN 15-2-10, EDJ 49116 ; 5-2-15, EDJ 27047 ; TSJ Málaga
29-7-11, EDJ 345152 ).
Igualmente, la mera remisión global a cierta normativa no es motivación
sucinta, sino genérica e imprecisa que merece reputarse inexistente (TS
17-2-89 , EDJ 1715 ). Ello que no impide que series semejantes o
idénticas de actos administrativos puedan encontrarse motivadas de
idéntica manera (TS 25-11-14, EDJ 209388 ). Es el caso de los «actos
masa», en los que incluso se incorpora una motivación pre-impresa, muy
frecuentes en sede tributaria. En tal caso, la utilización de modelos o
fórmulas estereotipadas, sí puede responder congruentemente a la
justificación adecuada de cada caso (TCo 74/1990 ). No obstante, se
rechaza la motivación pre-impresa, generalmente, en actuaciones
tributarias de comprobación de valor (TS 12-12-03, EDJ 209672 ; TSJ

Galicia 6-2-08, EDJ 186107 ).
e) La motivación, además de desempeñar una misión de información,
tiene su razón de ser en que permite controlar la causa del acto (TS 11-2-
98, EDJ 1368 ). Asimismo, desde el punto de vista interno viene a
asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración.
En relación con ello, ha de ser congruente con el contenido decisorio del
acto de que se trate. Debe existir relación precisa entre los fundamentos
citados en el texto del acto (o derivados del expediente) y la decisión que
el mismo comporta. No hay que olvidar que el principio de congruencia y
el derecho de defensa están íntimamente ligados (TCo 116/1986 ;
75/1988 ; TS 31-5-95 , EDJ 2775 ; 30-3-00 , EDJ 8587 ).
f) En principio, parece posible la denominada «motivación por reenvío».
Esta técnica se da en el ámbito procesal, en caso de sucesión de
supuestos semejantes en lo sustancial, en los que la aplicación del
principio de igualdad en la aplicación de la Ley impone igual resolución de
los mismos. Las sentencias que aplican tal principio pueden fundamentar
el fallo por referencia a los precedentes, de manera expresa e inequívoca
(TS 11-10-10, EDJ 290556 ; 15-2-14, EDJ 22224 ; 19-1-15, EDJ
7025 ; 27-11-15, EDJ 225343 ), incorporando un breve resumen de la
doctrina expresada en las resoluciones previas (TCo 105/1995 ; 11-12-
97). El reenvío puede producirse también, a la resolución judicial inferior,
confirmada por tribunal superior (TSJ País Vasco 3-6-15, EDJ 147680 ).
No hay razón, siempre dentro del respeto a la suficiencia de la
motivación, para la no aplicación de tal criterio al campo administrativo
(TS 3-7-15, EDJ 130414 ; AN 26-6-02, EDJ 126296 ).
Precisiones
Prevé esta forma de justificación del acto por remisión, la LOPJ art.632.3 ,
respecto de los actos del pleno del Consejo General del Poder Judicial, por remisión
a las propuestas de su comisión permanente.
2414 g) En principio, se ha reconocido que la cita de los preceptos y

disposiciones legales o reglamentarias aplicables al caso es suficiente,
siempre que la misma sea congruente (TS 5-4-83). Sin embargo, la mera
cita -e incluso transcripción- de preceptos aplicables, sin más, no es
suficiente en todos los casos (TS 17-2-90; 21-9-90 , EDJ 19346 ; TSJ
Cantabria 10-10-03). Así, en supuestos en los que la complejidad de la
materia objeto del acto de que se trate lo exija (actos tributarios,
justiprecio expropiatorio, comprobación de valores declarados por el
sujeto pasivo), la mención de los preceptos aplicados ha de completarse
con razones adicionales.
Asimismo, en ocasiones se ha considerado que la ausencia de cita de
preceptos no es determinante de defecto motivatorio, dada la presunción
de conocimiento de la Ley y la regla iura novit curia, que permite al
órgano judicial fiscalizar el acto en defecto de cita de preceptos (TS 14-2-
79 , EDJ 5366 ).
La inclusión en el texto del acto de preceptos erróneos o impertinentes

no satisface las exigencias mínimas de motivación. No obstante, la mera
incorporación en la misma de referencia a un precepto inaplicable no
invalida aquella ni la hace errónea, siempre y cuando el conjunto
argumental sea congruente y adecuado (TS 3-3-98, EDJ 2566 ; 28-3-00,
EDJ 8578 ).
h) Cuanto mayor es el margen de apreciación que corresponde al
órgano administrativo actuante, mayor ha de ser la intensidad
motivatoria. Así sucede, por ejemplo, en el ámbito del justiprecio
expropiatorio, en los casos en los que el jurado provincial de expropiación
ejercita la facultad de libertad estimativa (LEF art.43 ), como método
sustitutivo de valoración, en caso de que las reglas previstas al efecto no
ofrezcan un valor real. En este caso, las modificaciones propuestas en el
resultado de la valoración han de fundamentarse con mayor rigor y
detalle del que resultaría de aplicar los preceptos vigentes (TS 23-6-65;
en contra TS 29-5-00, EDJ 19686 ).
i) En caso de que el órgano resolutorio extienda la resolución, además de
a las cuestiones planteadas por los interesados, a otras cuestiones
derivadas del expediente (LPAC art.84 y 119 ; RD 520/2005
art.59 ; RD 391/1996 art.40 s. ), no se requiere legalmente motivación
específica del porqué de la extensión. Sí es precisa audiencia previa al
interesado y, al menos aconsejable, la justificación de la misma.
j) En caso de que el interesado en el procedimiento haya formulado
alegaciones -especialmente en procedimientos sancionadores- la
resolución debe especificar, si no las atiende, la razón por la que los
alegatos del interesado no son tenidos en cuenta ni producen el efecto
que aquel pretendía (TSJ Las Palmas 23-1-98 , EDJ 61363 ).
Precisiones
La suficiencia de la justificación del acto debe apreciarse objetivamente y en relación

con el interesado destinatario del mismo. No obstante, en alguna ocasión se atiende
a los conocimientos del abogado del interesado para valorar si existe o no
indefensión, en caso de que actúe asistido por tal profesional (TS 16-7-82 , EDJ
4954 ).
2416 Aspectos formales

En materia de motivación rige el principio de antiformalismo (ausencia
de formalidades no esenciales), lo que hace que no sea absolutamente
exigible un rígido formulismo, tanto en el orden del razonamiento, como
en su análisis dialéctico, bastando que en su contexto directo o
referencial se encuentren suficientemente expresados los fundamentos
de hecho y de derecho que, como premisas necesarias conducen a la
parte dispositiva del acto administrativo que se cuestiona (TS 29-1-80 ,
EDJ 15662 ).
La motivación de los actos administrativos no tiene que incorporarse
necesariamente al contenido del acto de que se trate, sino que la doctrina
jurisprudencial admite la justificación derivada del contexto de las

actuaciones , o de los informes técnicos precedentes y demás datos del
expediente (TS 4-3-87 , EDJ 1775 ; 3-7-90 , EDJ 7138 ; 31-10-91,
EDJ 10363 ; 1-7-92, EDJ 7202 ; TSJ La Rioja 11-10-04).
De esta forma, el acto no puede valorarse aisladamente, sino en el
contexto del expediente administrativo, que tiene carácter unitario (TS
24-2-78 , EDJ 4116 ; 22-3-93, EDJ 2772 ).
Incluso se admite la motivación implícita (TCo 25-4-94 ; TS 19-12-92;
TSJ Granada 22-7-13, EDJ 174715 ; TSJ Extremadura 24-3-15, EDJ
33564 ; TSJ Galicia 23-10-13, EDJ 211980 ), siempre que sea
adecuada a la naturaleza del acto, no en otro caso (TS 22-1-15, EDJ
8595 -respecto de ciertos requerimientos de información tributaria-; TS
9-7-07, EDJ 104708 ; TSJ Madrid 28-6-11, EDJ 248005 -sobre actos
limitativos del ejercicio del derecho de huelga-).
La resolución puede incorporar como toda justificación el contenido de
informes o dictámenes (LPAC art.88.6 ), pero no se exige la
transcripción del dictamen en el acto (TS 31-1-83), bastando la mera
remisión, incluso implícita, a los informes emitidos en el procedimiento,
que se consideran parte de la resolución misma (AN 2-11-01, EDJ
98944 ). Solo en caso de que el acto carezca de toda otra justificación,
debe incorporarse el texto del informe al mismo (TS 9-3-98, EDJ 2168 ;
TS 11-5-98, EDJ 4117 ).
No obstante, no es posible motivar una resolución con base en informes
obrantes en otros procedimientos (TSJ La Rioja 24-11-00, EDJ 54018 ).
Precisiones
En caso de motivación por remisión o incorporación de informes, su suficiencia para

justificar el acto administrativo debe apreciarse en función del sector de actividad
en el que se emiten, a efecto de exigir mayor o menor concreción (TS 3-6-16, EDJ
78215 ).
2418 En ciertos supuestos, la justificación del contenido del acto se incorpora a

un documento público previo que sirve de fundamento al acto mismo.
Es el caso, fundamentalmente, de las liquidaciones tributarias derivadas
de actas de conformidad suscritas en actuaciones inspectoras (LGT
art.153 s. ; RD 1065/2007 art.185 s. ) y, en menor medida, en
liquidaciones derivadas de actas de disconformidad. En aquel caso, la
propuesta de regularización contenida en el acta se convierte en
liquidación si transcurre un mes sin actuación expresa de rectificación por
el inspector jefe correspondiente, por lo que el contenido del acta es
claramente la motivación de la liquidación tácita derivada de la misma.
Cuando exista informe ampliatorio al acta de la inspección, resulta
igualmente relevante a los efectos motivatorios. También, aunque con
matices, cabe apreciar esta circunstancia en el caso de las actas de
inspección de trabajo y Seguridad Social.
Ha de tenerse en cuenta que motivación y pie de notificación no son
conceptos identificables, aunque en algún caso sean muy próximos y
alguna disposición autonómica prácticamente los unifique (L Cataluña

26/2010 art.22.1.c ).
Se entiende por pie de notificación el conjunto de información
procedimental y, en su caso, procesal, relativa al acto administrativo que
se notifica o publica, cuya finalidad es dar conocimiento al destinatario del
régimen de impugnación posible contra el acto de referencia, no justificar
el criterio o sentido del acto. Por ello, es parte del contenido del acto de
notificación -distinto del notificado- (LPAC art.40 ), y su defecto no
supone que la motivación del acto notificado sea insuficiente o
defectuosa; sin perjuicio de sus consecuencias en lo que se refiere a la
eficacia del acto.
2420 Falta de motivación

La relevancia de la falta total de motivación o de la falta de la adecuada y
suficiente en un acto administrativo, ha de valorarse en función de la
relevancia efectiva que su ausencia haya tenido para el interesado. En
principio, es un defecto de forma y solo produce invalidez en caso de
generar indefensión. De esta manera, puede integrar un vicio de
anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante, pues no toda
ausencia de motivación produce automáticamente indefensión (TS 17-5-
00, EDJ 7679 ; TEAC 10-10-03). El deslinde de ambos supuestos se ha
de hacer indagando si realmente ha existido ignorancia de los motivos
que fundan la actuación administrativa y si, por tanto, se ha producido o
no la indefensión del administrado (LPAC art.48 ; TS 14-11-86 , EDJ
7326 ; 20-2-87 , EDJ 1413 ; 1-10-88 , EDJ 7594 ; 3-4-90 , EDJ
3710 ; 4-6-91 , EDJ 5896 ).
Por lo común, en caso de invalidación, procede acordar la retroacción de
actuaciones (TSJ Canarias 20-6-97), salvo en procedimientos
sancionadores.
No se produce indefensión (Fernando Pablo):
- si se interpone el oportuno recurso a la vista del contenido del
expediente (TS 23-4-73);
- en caso de que la defensa del interesado sea expresa, atendidos los
elementos expresos del acto (TS 15-12-76);
- cuando el interesado haya podido efectuar alegaciones a lo largo del
procedimiento (TS 27-11-79).
En caso de que la justificación del criterio administrativo haya quedado
acreditada en las fases impugnatorias administrativa y jurisdiccional, no
cabe apreciar invalidez por defecto de motivación (TS 7-7-92, EDJ
7446 ), salvo en caso de actos limitativos o restrictivos de derechos
fundamentales -p.e. actos sancionadores- (TCo 107/1990 ); sin perjuicio
de que la ausencia de la misma pueda, respecto de cierta especie de
actos, suponer la pérdida de algunos de sus atributos naturales (como en
el caso de la presunción de acierto de las resoluciones justipreciarias de
los jurados de expropiación).
Precisiones
1) La trascendencia de la falta de motivación se presta necesariamente a cierta

casuística, ya que procederá examinar en el caso concreto , para poder apreciar la
posible anulabilidad del acto si el defecto de forma ha llevado consigo la
indefensión del interesado (JC La Rioja 27-4-09).
2) No cabe confundir la discrepancia con la motivación existente con la ausencia o
insuficiencia de ella (TS 7-7-11, EDJ 166987 ; TSJ C.Valenciana 10-1-08, EDJ
47152 ).
2421 Apreciación
Es discutible si la apreciación del defecto motivatorio puede realizarse de
oficio por el órgano revisor o si, por el contrario, es preciso aplicar un
criterio de rogación, es decir, de apreciación previa alegación de parte.
Si se considera que estamos en presencia de un requisito formal, su
ausencia o defecto solo invalida el acto, por lo general, en caso de
producirse indefensión o en el caso, menos frecuentemente, de
inhabilidad de este para alcanzar su fin. De concurrir la efectiva
indefensión, si esta se considera como algo subjetivo que debe ser
valorado, en primer término, por quien la sufre, se alcanza la conclusión
de que, no alegada la indefensión, debe entenderse no producida o, si se
quiere, «renunciada»; con la consecuencia de no poder apreciarse de
oficio el vicio de anulabilidad por defecto de motivación basado en
indefensión.
De lo anterior se exceptúan:
- los casos en que la falta de justificación del acto se considere vicio de
nulidad (si esto cabe);
- los supuestos de planteamiento de la tesis, por parte del órgano judicial
contencioso, con carácter previo a la sentencia, si se admite que puede
plantearse en relación con estos aspectos.
Lo determinante del acto administrativo no es su motivación, sino su
contenido resolutorio o, lo que es igual, la decisión que contiene (TS 28-
2-86 , EDJ 1641 ). Por ello:
• En caso de actos administrativos que incorporen una motivación
errónea o insatisfactoria pero que, no obstante, adopten una decisión
correcta, procede su confirmación. A menos que el defecto de motivación
implique, por sí mismo, la retroacción de actuaciones al momento en que
se dictó el acto, para que se dicte otro motivado o se considere que el
defecto de motivación es, en sí mismo, invalidante.
• Para apreciar excepción de acto consentido y firme o de acto
reproductorio, ha de atenderse al contenido decisor del acto de que se
trate, no a su fundamentación.
La existencia y suficiencia de la motivación no es una cuestión fáctica sino
jurídica (TS 10-12-92, EDJ 12174 ; TSJ Castilla-La Mancha 28-3-96), lo
que supone que su valoración no queda limitada a los órganos judiciales
de instancia, sino que puede conocerse en recurso de casación.
Asimismo, en sede de impugnación de liquidaciones tributarias derivadas
de actas de conformidad, la conformidad no impide discutir del defecto o

incorrección de la motivación.
2423 Motivación en fase de recurso

Es relativamente frecuente que el acto administrativo inicial no motivado
adecuadamente, sea «completado» en sede de recurso administrativo
(p.e. los expedientes de comprobación de valores, en el recurso de
reposición previo a la vía económico-administrativa). De esta forma, la
resolución del recurso fundamenta lo que no fundamentó el acto
originario.
En tal supuesto, denominado de «motivación sucesiva», la aplicación del
principio de economía procesal suele aconsejar dar por válida tal
motivación, aunque técnicamente sea irregular. No obstante, la cuestión
es discutible (niegan tal posibilidad, entre otras sentencias: TS 12-2-90,
EDJ 1375 ; TSJ Murcia 22-11-95).
No obstante, la falta de motivación debida o la motivación errónea en el
acto administrativo no puede subsanarse en sede procesal por medio de
las alegaciones y fundamentos aportados por el representante procesal
de la Administración (TS 21-11-90 , EDJ 10582 ), aun cuando el citado
principio de economía procesal podría atemperar esta afirmación, al
menos en ámbitos no sancionadores.
Precisiones
Se ha admitido como suficiente para excluir la indefensión, la motivación de una

inadmisión de recurso -procesal- de reposición en la resolución del incidente de
nulidad de actuaciones abierto contra dicha inadmisión (TCo 222/2000 ). Lo cual,
al menos en su criterio, podría extenderse al ámbito administrativo.
2425 Motivación de actos tributarios

(LGT art.101 , 102,.2 , 103.3 , 141.2 , 153 , 155 , 174.4 , 211.3 , 215 )
En el ámbito administrativo-tributario, con carácter general, han de ser

motivados, con referencia a los hechos y fundamentos de Derecho, los
siguientes actos:
- actos de liquidación (nº 2426 );
- actos de comprobación de valor (nº 2431 );
- sanciones tributarias (nº 2435 );
- actos denegatorios de condonación graciable de sanciones (nº 2436 );
y
- cualesquiera otros respecto de los que así lo exija la normativa vigente
(nº 2437 ).
Precisiones
Con la vigente LGT desaparece la divergencia antes existente entre el régimen

común de motivación y el de los actos tributarios. Efectivamente, a diferencia de lo
establecido por LPAC art.35 , la referencia fáctica y jurídica que exigía para los
actos tributarios L 1/1998 art.13.2 -hoy derogada- no se calificaba de «sucinta»,

lo que implicaba modular o atenuar, respecto de los actos tributarios, la tradicional
suficiencia de la brevedad y concisión motivatoria. En la actualidad, se exige mera
referencia sucinta a hechos y fundamentos de Derecho (LGT art.103.3 y 215 ).
Sin embargo, si se toma en consideración la materia afectada, especialmente
compleja para el lego, el contenido de la motivación de estos actos debe seguir
exigiéndose con especial rigor.
2426 Actos de liquidación

La liquidación tributaria es el acto que pone fin al procedimiento
administrativo de gestión, originando normalmente el nacimiento o la
concreción de una deuda tributaria. Toda liquidación, de cualquier especie
(definitiva, provisional, paralela o derivada de una actuación inspectora a
partir de acta con acuerdo, de conformidad o de disconformidad) debe ser
motivada.
La justificación de la liquidación debe comprender los elementos
esenciales de la misma (LGT art.102 ). En caso contrario, la motivación
resulta defectuosa. Concretamente, la motivación ha de expresar:
- de forma precisa y concreta, los elementos integrantes de la base
imponible;
- la cuota, con especificación de los diferentes conceptos y recargos, así
como indicación de su porcentaje;
- la causa que justifica la cuota y sus componentes;
- la cifra sobre la que se opera;
- los intereses de demora;
- en todo caso, la explicación de los cálculos efectuados por la
Administración (TSJ Cataluña 24-10-94), así como la expresión de los
tipos aplicados y los periodos a que se refieren (TSJ Madrid 24-11-95;
TEAC 10-7-92);
Precisiones
1) La motivación de los actos de liquidación es aplicación de las específicas

disposiciones tributarias, con independencia de las normas generales, pues, respecto
de estas, es más que discutible que el acto liquidatorio sea desfavorable o limitativo
de derechos (TSJ La Rioja 4-5-92).
2) No cabe globalizar los componentes de la deuda incluyéndolos en conjunto en la
cuota.
2427 Las liquidaciones paralelas, equiparables a las provisionales (TEAC 24-

11-87), deben ser igualmente motivadas.
Se entiende por tales, aquellas que se dictan en sede de gestión tributaria,
a partir de la comprobación y contraste de los datos suministrados por el
sujeto pasivo en relación con los datos de los que dispone la Hacienda
pública.
En la medida en que la Administración no está obligada a efectuar sus
liquidaciones con arreglo a los datos facilitados por los sujetos pasivos en
sus declaraciones, se establece que, si existe disconformidad, puede girar
una liquidación de esta especie, pero con expresión concreta de los
hechos y elementos adicionales que la motiven o elementos esenciales
que la originen (LGT art.102.2 ; TS 6-6-84; 26-3-91, EDJ 3281 ).

Asimismo, la liquidación paralela, además de expresar los elementos
esenciales de toda liquidación, debe expresar las razones de discrepancia
con la declaración del contribuyente (TEAC 20-4-94).
2428 Las liquidaciones pueden resultar también de actuaciones inspectoras. En

tal caso, previamente a la liquidación, procede el levantamiento de un
acta como documento público en el que se recoge el resultado de las
actuaciones, así como la propuesta de regularización de la situación
tributaria del sujeto pasivo. La motivación es requisito necesario de dicha
acta (TSJ Cataluña 30-1-95).
Las actas deben contener especificados los elementos esenciales del
hecho imponible (LGT art.153 ; RD 1065/2007 art.49 s. ). Estos son,
por oposición a los elementos naturales y accidentales, aquellos sin los
que el hecho imponible no puede darse. Más concretamente, son
elementos esenciales (LGT art.20 ):
- la obtención de rentas o la fuente de capacidad económica gravada;
- el origen de ellas;
- la determinación del período impositivo; y
- el sujeto pasivo u obligado tributario: nombre y apellidos o razón o
denominación social completo, número de identificación fiscal y domicilio
tributario del interesado (TS 1-2-93, EDJ 770 ; 7-10-93, EDJ 8814 ).
El deber de justificación de la propuesta de regularización se fundamenta
frecuentemente, también, en el aumento de base imponible a cargo del
sujeto pasivo resultante de las actuaciones inspectoras (LGT art.102.2 ;
TSJ C.Valenciana 18-11-94).
Precisiones
1) Con respecto a las liquidaciones paralelas, no es admisible una motivación

cicatera o defectuosa, habida cuenta de la desproporción existente entre la
complejidad de las declaraciones tributarias exigidas al sujeto pasivo y la simplicidad
de tales liquidaciones paralelas (TS 28-6-93 , EDJ 6364 ).
2) Son elementos naturales los que cada hecho imponible lleva normalmente
consigo, salvo que hayan sido excluidos. Son accidentales los que solo existen
cuando hayan sido agregados expresamente al hecho imponible.
3) Se ha considerado correcta la motivación de liquidaciones paralelas mediante
indicación de las discrepancias existentes entre la declaración-liquidación del
contribuyente y los datos de la Hacienda pública, por medio de asteriscos ubicados
al margen de cada concepto, con indicación al pie del alcance de la divergencia (TSJ
Galicia 16-3-01).
2429 La motivación es exigible tanto en actas de disconformidad como en

actas de conformidad (AN 3-3-00, EDJ 6561 ; TSJ C.Valenciana 6-11-
91). En estas últimas, el consentimiento o conformidad del sujeto pasivo
no impide la impugnación posterior de la liquidación resultante del acta
sobre la base de falta de motivación (TS 14-12-93, EDJ 11369 ; TSJ País
Vasco 20-6-94).
En caso de liquidaciones derivadas de actas de conformidad, la liquidación
se suele producir por mero transcurso de un mes sin que haya actuación
de la jefatura de la inspección actuante, que corrija, rectifique o deje sin

efecto la propuesta contenida en aquellas. Al tratarse, así, de un acto
tácito, su motivación resulta directa y exclusivamente del acta
precedente. Por el contrario, en caso de disconformidad, siempre hay
tramitación posterior a la misma y la existencia de liquidación expresa,
que debe encontrarse, asimismo, motivada (aun por remisión al acta, en lo
fundamental).
Por fin, cuando se haya emitido informe ampliatorio (LGT art.157.2 ;
RD 1065/2007 art.188.2 ) por parte del Inspector actuante, su
contenido puede servir de apoyo a la motivación del acta y/o de la
liquidación.
2430
Precisiones
1) Con la reforma del RD 1065/2007 operada por RD 1070/2017 desaparece

la exigencia de que las actas de inspección se levanten en modelo oficial. Respecto
de las firmadas antes de 1-1-2018, los modelos de actas se recogen en la Resol
AEAT 29-11-07 .
2) La incorporación del plan de actividad inspectora al expediente de inspección
sirve como motivación del inicio del procedimiento. En caso de selección adicional,
esta debe justificarse para satisfacer el derecho del contribuyente de conocer la
razón del inicio de las actuaciones inspectoras (TS 19-5-11, EDJ 114058 ).
3) Con la reforma del RD 1065/2007 operada por RD 1070/2017 desaparece la
exigencia de que las actas de inspección se levanten en modelo oficial. Respecto de
las firmadas antes de 1-1-2018, los modelos de actas se recogen en la AEAT Resol
29-11-07.
4) Las actas deben reflejar el sistema seguido y las normas aplicadas para
cuantificar la deuda tributaria (TEAC 21-12-88), así como los hechos y
circunstancias con trascendencia tributaria que conducen a la estimación de
rendimientos efectuada en el acta (TS 7-10-93, EDJ 8814 ).
5) No es suficiente constatar en acta que la base imponible ha de elevarse en cierta
cuantía correspondiente a gastos no deducibles, sin especificar partidas y normas de
donde resulta su no deducibilidad (TEAC 17-10-89; 20-6-90).
6) Para un contribuyente en régimen de estimación objetiva singular, la expresión
en el acta de un volumen de ventas sin indicación de si los mismos incluyen los
impuestos indirectos, deducción o no costes, consumos, cotizaciones sociales, es
insatisfactorio (TS 10-12-92, EDJ 12202 ).
7) En régimen de estimación indirecta, la omisión del informe del inspector
actuante, invalida la liquidación derivada del acta (TSJ C.Valenciana 16-3-93).
8) En caso de aplicación en las actuaciones inspectoras del método de estimación
indirecta de bases tributarias, debe justificarse el concurso de los presupuestos
precisos a tal efecto (LGT art.53 ; RD 1065/2007 art.193 ; TSJ C.Valenciana 18-
11-91). No hay que olvidar que este sistema surge como un mecanismo subsidiario
de fijación del alcance del hecho imponible en caso de imposibilidad de aplicar el
tributo con medios ciertos, de forma que la aplicación del mismo requiere la
transgresión por parte del sujeto pasivo u obligado tributario de los deberes de
colaboración que le incumben (TSJ Aragón 2-3-93; TEAC 10-2-93). La motivación
se ha de extender a estos extremos.
9) Las actas de inspección son documentos públicos, no actos (AN 30-6-00). El
informe ampliatorio complementa el acta (TSJ La Rioja 5-12-00, EDJ 68788 ). No
cede la presunción de veracidad de las actas porque el informe ampliatorio se remita
a documentos no obrantes en el expediente, salvo que el recurrente haya solicitado
que se complete el expediente y no se haya hecho así por la Administración pública
demandada (TSJ La Rioja 11-12-00).
No hay inconveniente en que se relegue al informe ampliatorio la exposición amplia
de la completa fundamentación jurídica de los elementos esenciales de la relación
jurídica tributaria consignados en el acta, relatados con cierta generalidad, con la cita
de la doctrina tributaria y de la jurisprudencia si la hubiera, pudiendo emplearse el
citado informe para el desarrollo detallado de los hechos consignados en el acta. El
Tribunal Supremo reconoce al informe ampliatorio virtualidad para integrar la
motivación de las actas de inspección, de modo que un acta inicialmente incompleta
puede quedar integrada por el informe que emite el actuario, satisfaciendo de tal
modo el objetivo de que el sujeto pasivo tenga un cabal conocimiento de la
regularización practicada, de su contenido, de su alcance y de las razones que la
justifican (TS 9-6-05, EDJ 108849 ; 25-6-09, EDJ 229041 ; 7-6-10, EDJ
290538 ; 20-4-12, EDJ 97477 ).
10) Si bien es cierto que motivación y prueba son conceptos distintos y
diferenciados (TSJ La Rioja 9-7-96, EDJ 53016 ), las actas levantadas por la
Inspección de Hacienda, si están suficientemente motivadas, gozan de presunción
de certeza de los hechos y, en general, de los elementos fácticos incorporados.
2431 Actos de comprobación de valor

(LGT art.57 , 134 , 135 ; RD 1065/2007art.159 a 162 ; RDLeg 1/1993art.46 a 48 ;
RD 828/1995 art.120 y 121 ; RD 1629/1991 art.18 ; RD 1629/1991 art.40 )
La comprobación de los valores declarados por el sujeto pasivo es una

facultad atribuida a la Administración, con arreglo a la cual puede
contrastar la realidad del valor de las rentas, productos, bienes y demás
elementos del hecho imponible declarado o producido. Es muy frecuente
en ciertos impuestos, como son los Impuestos sobre el Patrimonio, sobre
Sucesiones y sobre Transmisiones Patrimoniales.
Los medios de comprobación son:
a) Capitalización o imputación de rendimientos al porcentaje que la Ley
de cada tributo señale, o estimación por los valores que figuren en los
registros oficiales de carácter fiscal. Dicha estimación por referencia
puede consistir en la aplicación de los coeficientes multiplicadores que se
determinen y publiquen por la Administración tributaria competente, en
los términos que se establezcan reglamentariamente, a los valores que
figuren en el registro oficial de carácter fiscal que se tome como
referencia a efectos de la valoración de cada tipo de bienes. Tratándose
de bienes inmuebles, se tomará como referencia el catastro inmobiliario.
b) Precios medios en el mercado.
c) Cotizaciones en mercados nacionales y extranjeros.
d) Valor asignado a los bienes en las pólizas de contratos de seguro.
e) Valor asignado para la tasación de fincas hipotecadas en
cumplimiento de la legislación hipotecaria. El empleo de este medio no
requiere ninguna carga adicional para la Administración tirbutaria
respecto a los demás medios de comprobación, por lo que no viene
obligada a justificar previamente que el valor asignado para la tasación de
las fincas hipotecadas coincide con el valor ajustado a la base imponible
del impuesto, ni la existencia de algún elemento de defraudación que
deba corregirse (TS 7-12-11, EDJ 298268 interés de Ley ).
f) Precio o valor declarado correspondiente a otras transmisiones del
mismo bien, teniendo en cuenta sus circunstancias, realizadas dentro del
plazo fijado reglamentariamente.
g) Dictamen de peritos de la Administración.
h) Tasación pericial contradictoria.
i) Cualesquiera otros medios que específicamente se determinen en la

ley de cada tributo.
2432 La propuesta de valoración resultante de la comprobación de valores

realizada mediante cualquiera de los medios expuestos debe ser
motivada, recogiendo expresamente la normativa aplicada y el detalle de
su aplicación. En particular, debe contener los siguientes extremos (RD
1065/2007 art.160.3 ):
• En la estimación por referencia a los valores que figuren en los
registros oficiales de carácter fiscal debe especificarse el valor tomado
como referencia y los parámetros, coeficientes y demás elementos de
cuantificación utilizados para determinar el valor.
• En la utilización de precios medios de mercado debe especificarse la
adaptación de los estudios de precios medios de mercado y del sistema
de cálculo al caso concreto.
• En los dictámenes de peritos se deben expresar de forma concreta los
elementos de hecho que justifican la modificación del valor declarado, así
como la valoración asignada. Cuando se trate de bienes inmuebles se hará
constar expresamente el módulo unitario básico aplicado, con expresión
de su procedencia y modo de determinación, y todas las circunstancias
relevantes, tales como superficie, antigüedad u otras, que hayan sido
tomadas en consideración para la determinación del valor comprobado,
con expresión concreta de su incidencia en el valor final y la fuente de su
procedencia.
Especialmente interesante y frecuente es el empleo por parte del sujeto
pasivo de la tasación pericial contradictoria , como corrección de los
demás procedimientos de comprobación fiscal de valores. Este método
puede promoverse dentro del plazo de la primera reclamación que
proceda, contra la liquidación efectuada sobre la base de los valores
comprobados administrativamente o, cuando así esté previsto, contra el
acto de comprobación de valores debidamente notificado.
La Administración tributaria ha de notificar al interesado el valor
comprobado, ante lo cual este puede promover dicha tasación pericial
contradictoria o impugnar el acto de comprobación por defecto de
motivación, con reserva en tal caso del derecho a promover aquella
tasación, siempre que así se prevea en la normativa reguladora de cada
tributo (LGT art.135 ; LITP art.120.2 ) y que el interesado haya
denunciado dicho defecto motivatorio en el recurso interpuesto. En tal
caso, el plazo antes indicado se contará desde la fecha de firmeza
administrativa de la resolución del recurso o reclamación.
La presentación de la solicitud determina la suspensión de la ejecución de
la liquidación y del plazo para interponer recurso o reclamación contra la
misma (efectos que produce también la reserva del derecho a
promoverla); la suspensión del plazo para incoar procedimiento
sancionador o para resolverlo, si se ha iniciado; la anulación de la sanción
ya impuesta y su sustitución por otra, atendida la nueva cuantificación.
2433
Precisiones
1) Normalmente el acto se apoya en un informe de valoración, en el que, si se

emplean precios de mercado , se ha de explicar de dónde se toman; asimismo, si se
emplean coeficientes correctores, ha de expresarse su origen y el porqué de su
aplicación (TS 26-5-89).
2) Debe haber una justificación completa y concreta de las cifras empleadas. Se
proscriben las motivaciones genéricas y estereotipadas con cálculos numéricos no
motivados (TSJ Murcia 2-7-97; TSJ Andalucía 24-10-97). La utilización de
estadísticas y relaciones de precios mínimos o medios puede servir para que la
Administración decida aceptar la declaración del contribuyente, si su contenido se
ajusta o aproxima a tales baremos o, en otro caso, resolver la práctica de
comprobación de valores, pero tales datos genéricos no pueden ser nunca
motivación suficiente de aquella (TS 23-5-02, EDJ 22946 ).
3) Es preciso explicar el proceso lógico seguido por el órgano comprobador (TSJ
Castilla y León 9-5-95), para evitar que el valor comprobado sea considerado una
mera opinión subjetiva (AN 9-7-96). No basta, en general, una motivación sucinta
(TS 7-11-88 , EDJ 8779 ; TSJ Galicia 27-11-92).
4) El informe de valoración debe expresar específicamente la incidencia de las
circunstancias físicas del inmueble considerado en la valoración, sin que baste con
indicaciones abstractas acerca de la calidad, área geográfica y capital donde radique
(TS 10-10-95 , EDJ 6609 ). Deben tenerse en cuenta, por ejemplo, el estado
ruinoso, las condiciones geométricas u orográficas del solar, el estado de
conservación, la presencia de expectativas urbanísticas acreditadas -si procediere-
(TSJ Valladolid 26-11-02 , EDJ 100455 ).
5) Los conceptos empleados en el informe deben ser concretos y específicos del
bien valorado , no abstractos. La valoración no solo consiste en la enumeración de
los criterios tenidos en cuenta, sino su concreción en las operaciones aritméticas
que se realicen (TS 9-7-90; 18-3-91; 13-1-94, EDJ 95 ). La mera expresión de
fórmulas polinómicas o matemáticas, sin explicación de sus elementos, es
insatisfactoria (TS 11-10-95, EDJ 8013 ; en contra TSJ Asturias 12-9-92).
6) Es preciso que el técnico autor del informe de valoración haya girado visita
presencial a la finca o inmueble valorado, efectuando previo reconocimiento
directo y personal del bien objeto de valoración (TSJ La Rioja 22-10-98, EDJ
32217 ). En caso contrario, no es aceptable el valor, salvo que se trate de valorar
inmuebles muy semejantes a otros ya valorados con visita presencial (p.e.
promociones de viviendas iguales) y salvo que la falta de reconocimiento personal y
directo del perito no influya en el valor alcanzado en la comprobación (TSJ La Rioja
10-12-99; 12-9-00, EDJ 37969 ). En contra, se ha considerado que no existe
precepto alguno que obligue a los técnicos a efectuar una visita personal a los
inmuebles objeto de valoración, máxime si se tiene en cuenta que la profusión de
estudios y medios especializados en el mercado inmobiliario permiten con gran
precisión fijar los valores de viviendas y locales comerciales (TEAC 19-12-01 ;
TEAR La Rioja 26-11-02).
7) El autor del informe ha de ser un facultativo con titulación adecuada (TS 6-4-94,
EDJ 2984 ; TSJ Burgos 11-10-02, EDJ 129954 ), no un agente de la propiedad
inmobiliaria (TEAR La Rioja 30-1-04).
8) La remisión del contribuyente a registros fiscales o estudios de mercado
realizados, en su caso, por la propia Administración que valora es improcedente (TSJ
Castilla y León 26-11-02 , EDJ 69334 ).
9) La motivación puede ser suficiente aunque, para comprender plenamente su
alcance, el interesado precise de asesoramiento técnico (TSJ La Rioja 18-1-04; 26-
4-04).
10) No cabe obligar al contribuyente a acudir a la tasación pericial contradictoria
sin que previamente tenga conocimiento preciso del fundamento del valor
comprobado (TS 18-4-97, EDJ 6680 ). Para aceptar el valor comprobado,
impugnarlo o solicitar la tasación contradictoria es preciso conocer el porqué de
aquel (TSJ Madrid 20-2-97; TSJ Galicia 30-9-94).
11) El control de la suficiencia de la motivación, así como del respecto al

procedimiento, se puede revisar en vía económico-administrativa . Sin embargo, el
acierto de aquella y lo adecuado del valor es ajeno a la competencia de los
tribunales económico-administrativos regionales, que no han de entrar en ella, al
corresponder en exclusiva al órgano judicial (TS 15-2-73; 28-5-79, EDJ 5071 ;
TEAR La Rioja 29-3-99; 31-10-00). No obstante, es preciso interponer reclamación
económico-administrativa para poder discutir el fondo en sede judicial.
2434 Ponencias de valores

(RDLeg 1/2004 art.22 s. ; L 39/1988 art.70 s. )
Caso especial, dentro de los actos de comprobación de valor, lo constituyen las

ponencias de valores (totales, parciales o especiales). Son los documentos
administrativos que recogen los criterios, tablas de valoración y demás elementos
necesarios para la fijación de valores del suelo y de las construcciones, así como los
coeficientes correctores a aplicar en el ámbito territorial al que se refieran.
Han de ser elaboradas por las gerencias territoriales del Catastro, previo informe de
la correspondiente junta técnica territorial de coordinación inmobiliaria urbana,
tomando en consideración la normativa urbanística, la de valoración catastral y los
estudios y análisis, municipales o supramunicipales, del mercado inmobiliario, cuyo
objeto sea la investigación de los datos económicos del mercado inmobiliario
urbano.
Una vez aprobada la ponencia, se debe proceder a notificar a cada titular el valor
individualizado del bien inmueble urbano de que se trate. En tal comunicación del
valor individualizado no es precisa la motivación (TSJ La Rioja 26-4-99; 21-5-99;
8-6-99, EDJ 24225 ). Se considera incluso que la explicación contenida en la
resolución del tribunal económico-administrativo regional, contra el acto de fijación
de valor, coadyuva a la motivación de aquel (TSJ La Rioja 16-10-00, EDJ 49857 ).
2435 Sanciones tributarias

(LGT art.211.3 ; RD 2063/2004 art.24.1 )
Resulta de aplicación a las sanciones tributarias lo expuesto, en general,

para las sanciones administrativas (nº 2398 ), si bien quizás, en estas, se
exige aun con mayor intensidad la adecuada justificación del acto
sancionador. En este sentido, es exigible el mayor detalle motivatorio
(Álvarez Martínez).
La resolución del procedimiento sancionador tributario ha de contener:
• La fijación de los hechos -descripción exacta- (TSJ Madrid 21-3-96).
• La valoración de las pruebas practicadas, con justificación específica de
la intencionalidad o mala fe (TSJ Murcia 29-1-97).
• La determinación de la infracción o infracciones cometidas y de la
persona o entidad responsable, con justificación de la imputación (TSJ
Castilla-La Mancha 21-2-96), así como la de la sanción que se impone,
con indicación de los criterios de graduación de la misma y de la
reducción que, en su caso, proceda, o bien la declaración de inexistencia
de infracción o responsabilidad.
No se pueden aceptar en la resolución hechos distintos de los que obren
en el expediente, determinados en el curso del procedimiento o
aportados al mismo por haber sido acreditados previamente.
Precisiones
Se ha anulado, por defecto de motivación, una sanción resultante de aplicación de

un programa informático a cuyo texto se incorporaban abreviaturas (TSJ País Vasco
1-12-95).
2436 Actos denegatorios de condonación graciable de sanciones

(LGTart.8.k , 59.2 , 190.1 )
Frente a la sanción tributaria, el infractor castigado tiene en nuestro

ordenamiento dos vías:
- alzarse contra ella impugnándola a través de los recursos,
administrativos y jurisdiccionales, que en cada caso procedan;
- aceptar la sanción y, hecho esto, cumplirla o pedir su condonación,
remisión o perdón.
Si se opta por la segunda alternativa es incoherente con los actos propios
e incompatible con la decadencia de derechos que los mismos suponen,
pretender atacar la decisión graciable denegatoria con alegatos que solo
hubieran sido procedentes contra el acto sancionador consentido
expresamente.
La denegación de la condonación de una sanción es una subespecie de
acto de gravamen distinto de la propia sanción, por lo que su tratamiento
debe ser diferente, en aquellos campos en los que es posible,
fundamentalmente, en el de las sanciones tributarias.
La impugnación de un acto de denegación de la solicitud de condonación
graciable no puede resolver con los mismos criterios que la de un acto
sancionador, respecto del que el interesado no haya mostrado su
conformidad o haya renunciado a todo recurso en su contra.
El acto de condonación ha de observar ciertos elementos reglados y
procedimentales , pero en sí mismo es infiscalizable en cuanto a su
criterio, salvo que incurra en arbitrariedad (Const art.9.3 ). No puede
exigirse el mismo grado de motivación del acto graciable, que el que
requiere el acto punitivo (TS 25-5-94, EDJ 4784 ).
En el caso de la denegación de condonación no se resuelve sobre
hipotéticos derechos del interesado, mientras que la sanción incide en la
órbita jurídica preexistente. Lo que se pretende en el caso de la
condonación es que el órgano al que se ha atribuido la facultad de
concederla tenga a la vista los datos y elementos precisos para otorgar,
ejerciendo positivamente la potestad de gracia, incluido -en el caso de
sanciones tributarias- el informe de la dependencia de inspección que
hubiera impuesto la sanción.
Ese es el límite máximo al que puede llegar la exigencia de motivación
precisa en caso de concesión de la condonación. Se requiere concreta
justificación en la medida en que se opone a la realidad consentida por el
interesado que ha reconocido expresamente la infracción y ha admitido la
sanción.
Precisiones
La jurisprudencia ha reconocido expresamente que no es precisa la motivación en el

caso de la denegación de perdón (TS 3-6-02, EDJ 26877 ). En contra, se anula
una resolución del TEAC denegando cierta condonación por no haberse motivado
(TSJ Cataluña 22-10-98, EDJ 40574 ).
2437 Otros actos

Se prevé la motivación de otros actos en normas específicas; entre otros,
los siguientes:
• Resoluciones de procedimientos especiales de revisión, incluida la
revocación, recursos de reposición y reclamaciones. También los actos
dictados en estos procedimientos relativos a las siguientes cuestiones:
- inadmisión de escritos presentados por los interesados;
- suspensión de la ejecución de los actos impugnados, denegación de la
suspensión e inadmisión a trámite de la solicitud de suspensión;
- abstención de oficio para conocer o seguir conociendo del asunto por
razón de la materia;
- decisiones sobre procedencia o improcedencia de la recusación;
- denegación del recibimiento a prueba o de cualquier diligencia de ella;
- caducidad de la instancia;
- los que, en general, limiten derechos subjetivos de los interesados en el
procedimiento;
- suspensión del procedimiento o actos que aprecien el concurso de
causas que impidan la continuación del mismo.
• Actos de declaración de responsabilidad (LGT art.174.4 ).
• Resoluciones de finalización del procedimiento de comprobación
limitada (LGT art.139.2 ).
• Resoluciones de reclamaciones previas de tercerías de dominio o
mejor derecho ( RD 939/2005 art.120 s. ), aunque debe tenerse en
cuenta que la regulación general de las reclamaciones previas al ejercicio
de acciones en vía jurisdiccional civil ha sido derogada por la LPAC.
• Desestimación de solicitudes de aplazamiento o fraccionamiento de
pago de deudas (LGT art.65 ; RD 939/2005 art.44 s. ).
• Actos resultantes de procedimientos catastrales de incorporación
(RDLeg 1/2004 art.12.3 ).
• Proposición al órgano competente de inicio de expediente de
revocación de actos tributarios, efectuada por el que dictó el acto u otro
(RD 520/2005 art.10.2 ).
• Resolución de procedimientos de devolución de ingresos indebidos
(RD 520/2005 art.19.2 ).
• Imposición de costas por el órgano económico-administrativo en caso
de mala fe o temeridad (RD 520/2005 art.51.1 ).
• Suspensión de las actuaciones de enajenación en supuestos de pago
en especie de la deuda, dentro del procedimiento de apremio (RD
939/2005 art.40.1 ); aceptación o rechazo de adjudicaciones en pago
(RD 939/2005 art.40.3 ), así como propuestas de adjudicaciones en

pago en subasta (RD 939/2005 art.109 ).
• Inejecución de diligencias de embargo por previsible falta de líquido
resultante de la ejecución (RD 939/1995 art.75 ).
2440 Motivación de resoluciones de justiprecio expropiatorio

Se atribuye presunción de acierto, justicia, veracidad y exactitud a las
resoluciones valorativas de los jurados provinciales de expropiación
forzosa y a los órganos equivalentes existentes en algunas comunidades
autónomas (TS 5-2-87 , EDJ 925 ; 22-4-87 , EDJ 3209 ). Esta
presunción no es equivalente a la general presunción de legalidad de todo
acto administrativo, sino adicional a la misma, lo que supone que, para
destruir la valoración justipreciaria se hace casi imprescindible articular
una prueba pericial en el recurso contencioso-administrativo, con las
garantías adecuadas (TS 9-5-94, EDJ 4143 ; 21-2-95 , EDJ 1403 ).
Todo ello, en la medida que la resolución o acuerdo esté cumplidamente
motivado. La falta de justificación del criterio técnico seguido para
alcanzar un valor determinado supone:
- la pérdida de presunción de acierto (TS 28-5-96 , EDJ 52256 ; TSJ
Navarra 16-6-99, EDJ 24940 ), lo que hace al acuerdo mucho menos
«resistente» ante un dictamen pericial en contra; y
- la anulabilidad de la resolución del jurado.
Resulta dudoso si la motivación ha de considerarse como elemento
esencial para la validez del acuerdo valorativo (TS 9-3-95 , EDJ 1449 ),
o bien como un elemento que se liga a la presunción de veracidad y
acierto, aunque no a la validez del acto de valoración (TS 9-3-93, EDJ
2340 ; 3-6-92, EDJ 5703 ). De aceptarse la primera tesis, la ausencia
de motivación conducirá siempre, en caso de recurso judicial, a la
anulación del acuerdo. Si se adopta la segunda, solo en caso de que se
despliegue la adecuada prueba en juicio en contra del criterio de la
resolución (que cederá fácilmente ante aquella).
2442 En todo caso, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas:

• La justificación ha de ser precisa, concreta, con explicación del
fundamento de la valoración.
• Debe especificar los preceptos aplicados.
• Debe indicar la procedencia de los valores o parámetros empleados
(valores por metro cuadrado, valores de mercado, coeficientes).
• En caso de empleo de fórmulas, se han de aclarar los componentes de
las mismas, así como los factores empleados.
• Si se emplea la libertad estimativa (LEF art.43 ) respecto de
inmuebles, debe justificarse con rigor la aplicabilidad de este método por
inadecuación del valor obtenido por aplicación de los preceptos legales en
la materia (para las valoraciones en las que resulte de aplicación).
• En caso de fundarse el acuerdo en el criterio de un vocal técnico, la
presunción de exactitud no se extiende a este informe (TS 9-5-79 , EDJ
7380 ). No obstante, es aceptable motivar el acuerdo con apoyo en o

por remisión a dicho informe (TSJ La Rioja 11-10-04).
• Si se emplea el método de comparación entre fincas, ha de justificarse
la similitud entre las mismas; igualmente, debe motivarse la adopción de
valores diversos de los considerados en expedientes semejantes.
• La mera mención de un precepto inadecuado en la resolución
valorativa no supone defecto de motivación ni error en la valoración,
siempre que el método empleado sea el adecuado (TS 28-3-00, EDJ
8578 ).
2444 Huelga: fijación de servicios mínimos

Aunque las resoluciones de establecimiento de los servicios mínimos
exceden del concepto estricto de acto administrativo, dada su proximidad
y relevancia ha de indicarse lo siguiente:
a) En orden a la limitación de un derecho fundamental, el acto limitativo
requiere una especial justificación con objeto de que los destinatarios
conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses
a los que se sacrificó (TCo 26/1981 ) y de que, en su caso, puedan
defenderse ante los órganos judiciales (TCo 27/1989 ).
En el ámbito del derecho de huelga lo anterior se concreta en la
fundamentación exhaustiva de la decisión de imponer el mantenimiento
de los servicios esenciales para la comunidad.
b) Recae sobre la autoridad gubernativa la obligación de motivar las
razones que justifican, en una concreta situación de huelga la adopción de
la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial,
correspondiéndole también probar a ella que los actos de restricción del
derecho tienen plena justificación, no siendo de aplicación aquí las reglas
generales sobre distribución de la carga de la prueba.
Esto supone que la decisión de la autoridad gubernativa debe expresar los
factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles
son los servicios mínimos, sin que sean suficientes indicaciones
genéricas, aplicables a cualquier conflicto, de las que no es posible
deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para
tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha
hecho; cómo se ha llegado a la determinación de los servicios mínimos
acordados, y a la valoración de su carácter esencial.
c) En definitiva han de explicarse, siquiera sea sucintamente, los criterios
seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los
tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación
de las medidas adoptadas (TCo 53/1986 ; 51/1986 ; 27/1989 ), sin
que sean suficientes indicaciones abstractas de las cuales no puedan
derivarse criterios específicos para enjuiciar la ordenación y
proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga
se impone.
No obstante, en determinados supuestos, y excepcionalmente, cabe que
no se justifique la necesidad de mantener ciertos servicios esenciales, por
ser notorio o de general conocimiento, reduciéndose la necesidad de

aportar datos o cifras adicionales que, aunque siempre convenientes,
«abundaría en algo ya de todos conocido». Por ejemplo, el caso del
transporte de pasajeros con o entre la península, las islas y Melilla, el
transporte del correo y el de los productos perecederos (TCo 51/1986 ;
43/1990 ).
2446 Calificaciones registrales

(DGRN Resol 28-5-13 )
Estas calificaciones son actos administrativos sui generis (LH art.19 y

19 bis ) sometidos a régimen especial de recurso y de impugnación
jurisdiccional (nº 9515 s .). En aquellos supuestos en los que sean
desfavorables, es preciso que, de acuerdo con la normativa vigente, se
consignen en ellas los defectos que, a juicio del registrador, se oponen a la
inscripción pretendida, con expresión de íntegra motivación de los
mismos y el desarrollo argumental necesario para que el interesado pueda
conocer los fundamentos jurídicos en los que se basa dicha calificación.
Así es indudable que, de esta forma, se hacen efectivas las garantías del
interesado recurrente, quien, al conocer desde el momento inicial todos
los argumentos en los que el registrador funda jurídicamente su negativa
a la inscripción solicitada, puede alegar los fundamentos de Derecho en
los que se apoye su tesis impugnatoria, a la vista ya de todos los hechos y
razonamientos aducidos por el registrador calificante que pudieran ser
relevantes para la resolución del recurso.
Precisiones
No basta la mera cita rutinaria de preceptos legales (DGRN Resol 25-10-07 ; 28-
2-12 ; 25-2-13 ) o de resoluciones del mismo centro directivo, sino que es
preciso justificar concretamente la razón por la que el precepto de que se trate es de
aplicación al caso, y la interpretación que del mismo ha de efectuarse, ya que solo así
se podrá combatir la calificación dictada.
No obstante, también doctrina de la Dirección General ha señalado que la
argumentación escueta puede ser suficiente y puede tramitarse el expediente si
expresa de modo bastante la razón que justifica la negativa, de modo que no pueda
apreciarse indefensión del recurrente, que haya podido alegar cuanto considere
conveniente a su derecho (DGRN Resol 3-12-10 ; 20-7-12 ; 16-5-18).
SECCIÓN 14
(LPAC art.35.1.c)
2450 El precedente, entendido como supuesto anterior semejante en lo

sustancial al que se plantea de presente ante el órgano competente para
resolver, puede aparecer en sede administrativa o en sede judicial .
Asimismo, ante órganos que, no obstante ser administrativos,
desempeñan funciones «pseudo-jurisdiccionales» (TEAR, TEAC, jurados
de expropiación) o que constituyen instancias relevantes de
interpretación normativa en la aplicación del Derecho (Dirección General

de Registros y del Notariado, Dirección General de Tributos, etc.).
Al respecto, el principio de unidad de doctrina, fundamental aunque no
exclusivamente en el plano judicial, impone la aplicación de criterios
uniformes en supuestos semejantes, como manifestación del principio de
igualdad. La jurisprudencia ordinaria y la constitucional han proclamado la
unidad de doctrina como expresión del derecho a la igualdad en la
aplicación de la Ley -Const art.14 - (TCo 12/1988 ; 100/1988 ;
161/1989 ; 13/2004 ; TS 30-11-92, EDJ 11801 ).
2452 Ámbito procesal

En el ámbito procesal, el principio de unidad de doctrina implica la
resolución en los mismos términos de los procesos cuyo objeto es igual o
semejante, sin llegar a la vinculación derivada del efecto positivo de la
cosa juzgada material.
Supone que el órgano jurisdiccional no puede apartarse del sentido de sus
decisiones precedentes en asuntos similares, salvo que para ello ofrezca
una justificación suficiente y razonable.
Es preciso tener en cuenta lo siguiente:
a) El órgano ha de ser el mismo que ha fallado previamente asuntos
semejantes, sin que se pueda aplicar a órganos diferentes, por razón del
principio de independencia judicial (TCo 120/1987 ). Se consideran
órganos distintos las diferentes secciones de un tribunal (TCo 86/1992 ;
TCo auto 811/1986 ; 1135/1987; en contra TCo auto 862/1986 ).
b) No es preciso que las resoluciones precedentes sean anteriores , sino
que pueden ser coetáneas, dictadas con muy escasa diferencia de tiempo
en asuntos tramitados simultáneamente (TCo 2/1983 ). Puede
considerarse como tal (aun impropio) el acto posterior al considerado
pero que se produce durante la tramitación del recurso entablado contra
aquel (o antes de su interposición), en el que se invoca.
c) El término de comparación ha de ser un asunto, sino plena y
absolutamente idéntico, sí con los elementos comunes suficientes para
considerarlo jurídicamente igual (TCo 48/1987 ).
d) Es posible el cambio de criterio del órgano judicial, siempre que se
adopte como solución genérica dotada de vocación para ser aplicada en
casos futuros (TCo 201/1991 ).
e) Son irregulares las «rupturas ocasionales» de la línea doctrinal que se
viene manteniendo con uniformidad (TCo 144/1991 ).
2454 f) A fin de evitar cualquier discriminación, es conveniente incorporar a los

diferentes pleitos que pueden versar sobre igual objeto, los informes o
dictámenes periciales evacuados en los otros, con el fin de alcanzar
semejante resultado (TS 8-11-95 , EDJ 7203 ; 6-2-96 , EDJ 1710 ; 31-
12-98 , EDJ 1616 ).
g) Ha de tenerse en consideración la diversa actividad o actitud
probatoria de las partes en cada pleito, lo que puede justificar un trato
diferenciado en el fallo (TS 16-3-00, EDJ 8536 ).
h) Asimismo, el principio en estudio no impide necesariamente atribuir

trato desigual a dos situaciones que puedan considerarse iguales, sino
que es preciso que el diferente tratamiento se justifique en criterios
razonables y objetivos comúnmente admitidos (TCo 46/1999 ;
72/1994 ; 340/1993 ; TSJ La Rioja 11-10-00, EDJ 48777 ).
i) Las resoluciones que aplican el principio de unidad de doctrina pueden
fundamentar el fallo por referencia a los precedentes, incorporando un
«breve resumen» de la doctrina anterior. Se admite así la denominada
«motivación por reenvío» (TCo 105/1995 ). El reenvío puede
producirse por remisión, también, a la resolución judicial inferior
confirmada por tribunal superior.
El reenvío como motivación de sentencia no requiere sino una referencia
a la resolución cuyos fundamentos se asumen, sin necesidad reproducir o
extractar su contenido (TCo 100/2016 , respecto de sentencias de este
tribunal, de dudosa extensión a resoluciones judiciales que no sean objeto
de publicación oficial).
j) El precedente administrativo carece de todo valor vinculante para los
tribunales (TS 4-6-12, EDJ 109359 ; 16-2-16, EDJ 9690 ; TSJ Madrid
13-3-13, EDJ 68313 ; TSJ País Vasco 15-2-16, EDJ 37703 ; TSJ
Cataluña 27-10-15, EDJ 241715 ).
Precisiones
Se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva en caso de dictarse dos sentencias

contrarias en relación a dos asuntos iguales -incluso con el mismo recurrente- por la
misma sección de la misma sala del mismo tribunal (TCo 229/2001 ).
2456 Precedente simple u ordinario

El precedente administrativo es la práctica reiterada por la Administración
en la aplicación de la norma.
En principio, el abandono por la Administración del criterio anterior sin
justificación lesiona los principios de buena fe y confianza legítima (nº
102 y nº 108 ). Por ello, en el ámbito administrativo, es aplicable la
doctrina expuesta con respecto al ámbito procesal, con ciertos matices
derivados de los citados principios de buena fe y confianza legítima.
Para que pueda vincular a la Administración (en términos relativos,
tratándose de precedente simple u ordinario y casi siempre dentro de la
actividad discrecional), es precisa la concurrencia de, entre otros
requisitos, identidad objetiva y sustancial entre los supuestos
amparados.
Carece de valor normativo (TS 18-3-81 , EDJ 6229 ), en la medida de
que el ordenamiento jurídico solo admite los precedentes que no sean
contrarios a la Ley (TS 5-5-15, EDJ 69638 ). Es decir, no cabe considerar
precedente al ilegal, por igual razón por la que no cabe invocar un término
de comparación contrario a Derecho en sede de aplicación del principio
de igualdad (Const art.14 ), pues lo contrario consagraría una igualdad
en la ilegalidad (TCo 21/1992 ; TCo auto 27/1991; TS 25-5-00 , EDJ
19655 ; 31-5-00, EDJ 19922 ; TSJ Castilla-La Mancha 3-6-99, EDJ

23069 ).
2458 Tampoco se admiten los precedentes secundum legem, en la medida en

que el ordenamiento español solo admite la costumbre extra legem (TSJ
Baleares 21-2-12, EDJ 20654 ; TSJ Cantabria 28-4-98 , EDJ 1250 ).
Cuando existe ley aplicable, los sujetos se ordenan directamente a ella, sin
tener que pasar por la versión que de la misma da la Administración.
No tiene carácter de fuente del Derecho administrativo (TSJ Baleares
15-9-97) y no es equiparable a la costumbre (TS 2-10-86 , EDJ 5988 ;
TSJ Madrid 14-4-15, EDJ 89501 ; 22-9-15, EDJ 191609 ).
Puede tener cierto valor vinculante para la propia Administración, en el
sentido de que para poder apartarse de él es necesario que razone
debidamente los motivos por los que no se sigue el criterio anteriormente
adoptado, sin que sea suficiente a tal efecto -para satisfacer el principio
de seguridad jurídica- utilizar motivaciones genéricas (TCo 2/1983 ; TS
5-10-98, EDJ 23410 ; 3-3-16, EDJ 15789 ; AN 7-11-03, EDJ
213751 ).
Precisiones
1) El precedente administrativo es un elemento interpretativo de normas confusas

(TSJ Galicia 17-9-98 , EDJ 2878 ).
2) Distinto del precedente es el criterio unificado fijado en sede económico-
administrativa por las resoluciones del TEAC, dictadas en recurso extraordinario de
alzada para unificación de criterio (RD 520/2005 art.61 ; RD 391/1996
art.126 ). No se trata de un precedente, pero sí tiene cierta fuerza vinculante
respecto de las resoluciones que se dicten por parte de los tribunales económico
administrativos regionales o locales. El apartamiento de dicho criterio debe ser
justificado, aunque no parece que sea exigible una justificación específica.
3) La inadmisión del precedente secundum legem limita la operatividad de la
doctrina de los «actos propios» e impide que se introduzca en el ámbito del
Derecho público el principio de autonomía de la voluntad como método ordenador
de conductas reguladas por normas imperativas, en las que prevalece el interés
público salvaguardado por el principio de legalidad, el cual resultaría lesionado si se
diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico
por el solo hecho de responder a un precedente de esta (TS 1-2-99, EDJ 1101 ;
14-5-02, EDJ 18622 ).
4) La jurisdicción contencioso-administrativa no está vinculada por el precedente
administrativo, que ha de ceñirse al acto concreto objeto de revisión (TS 16-2-16,
EDJ 9690 ; TSJ Burgos 23-1-02, EDJ 905 ; 30-9-02, EDJ 68331 -en relación
a actos de concesión o denegación de marcas o nombres comerciales-).
5) El precedente administrativo no sancionado por resolución judicial no puede
prevalecer sobre el que el que ha obtenido la fuerza que genera la sanción
jurisdiccional, por lo que el cambio de criterio en la actuación administrativa carece
de relevancia justificativa en sede de principio de igualdad, cuando no ha sido
confirmado por los tribunales (TS 3-2-16, EDJ 4193 ; TSJ Madrid 1-3-16, EDJ
38504 ).
2459 Ejercicio de potestades discrecionales

La relevancia del precedente es especialmente destacable, aunque no de
manera exclusiva, en relación con el ejercicio de potestades
discrecionales, en cuya actuación la Administración pública puede optar
entre diversas soluciones igualmente correctas en Derecho. En estos

casos, incluso tiene libertad para adoptar soluciones distintas en
situaciones de hecho similares (TSJ País Vasco 23-1-99).
Incluso se ha sostenido por sectores doctrinales que solo respecto de
actuaciones discrecionales es relevante el precedente administrativo. No
obstante, el ejercicio de las potestades regladas no es ajeno a la figura en
estudio, sobre todo en los supuestos de existencia de márgenes de
apreciación más o menos amplios para el órgano actuante (p.e. en la
interpretación dada previamente a conceptos jurídicos indeterminados en
la aplicación de tales potestades; en este sentido TS 8-4-98, EDJ 2483 ).
Precisiones
Se niega fuerza al precedente en relación con el ejercicio de potestades regladas (TS

23-1-08, EDJ 25777 ; TSJ Madrid 28-5-15, EDJ 105802 ).
2460 Invocación por los particulares

El criterio seguido en ocasiones precedentes por órganos administrativos,
distintos del actuante o por él mismo, es invocable por los particulares
en sus relaciones con la Administración pública. En este sentido, han de
ser objeto de publicación regular las instrucciones y respuestas a
consultas planteadas por los particulares u otros órganos administrativos
que comporten una interpretación del derecho positivo o de los
procedimientos vigentes o produzcan efectos jurídicos, a efectos de que
puedan ser alegadas por los particulares en sus relaciones con la
Administración (LPAC art.13 ; L 19/2013 art.7.a ).
En todo caso, atender por parte del ciudadano al criterio administrativo
precedente puede excluir la culpa o incluso la mala fe en su actuación (nº
977 ), aunque no implique necesariamente una resolución idéntica del
supuesto presente respecto del anterior. Así ocurre con respecto a las
infracciones tributarias graves, consistentes en dejar de ingresar todo o
parte de cuota tributaria, cometidas por un contribuyente que ha
atendido al criterio establecido por órganos administrativos en supuestos
previos semejantes (fundamentalmente, mediante resolución de consultas
por parte de la Dirección General de Tributos).
El apartamiento no justificado del precedente, cuando implique
discriminación, tiene como consecuencia jurídica la invalidez del acto
dictado, con vicio de nulidad si se estima lesionado el contenido del
derecho fundamental a la igualdad en la aplicación de la Ley (Const
art.14 ); o con vicio de anulabilidad en otro caso. Por ello es esencial la
motivación concreta en caso de abandono del criterio previo (nº 2401 ).
2462 Precedente cualificado

Debe diferenciarse del precedente administrativo expuesto (simple u
ordinario) el precedente cualificado: supuesto de acto previo vinculante
para la Administración pública respecto de la posición jurídica de un
administrado concreto (muy frecuentemente, sujeto pasivo de un tributo).
El precedente cualificado responde a los siguientes parámetros:

a) Concurre esta circunstancia en actuaciones conexas respecto de un
mismo administrado, de forma que la actuación posterior debe
someterse al criterio resultante del acto anterior.
b) La Administración pública no puede apartarse de su criterio, ni siquiera
motivando la alteración.
c) Existe aunque el precedente cualificado no emane del mismo órgano
actuante. En efecto, el principio de unidad de personalidad jurídica de la
Administración pública hace que las declaraciones de derechos
formuladas por una de sus ramas no puedan ser desconocidas e, incluso,
contradichas por otra, sin seguir para ello el procedimiento legalmente
establecido (TS 14-6-89).
d) La personalidad única de cada Administración le obliga a actuar
conforme al principio general que le impide ir contra sus propios actos y,
para variar su actuación, debe seguir la vía impugnatoria de la declaración
previa de lesividad o revisión de oficio, debiendo de atenerse a lo ya
actuado, si no lo hace.
e) No opera, en principio, respecto de actuaciones previas de otras
Administraciones públicas ; e incluso, respecto de actuaciones de
organismos públicos dependientes de la Administración pública cuya
actuación se considera (aunque esta cuestión es más discutible).
f) Responde a la exigencia de que la Administración, en su trato a los
administrados, guarde con ellos un mínimo de coherencia, cuando ese
trato se descompone en una sucesión de actuaciones, si todas ellas
inciden en una singular y misma relación (TS 30-3-83).
Precisiones
1) La valoración de ciertos bienes o derechos por la Administración tributaria

competente, a efecto de un impuesto, no puede desconocerse en la regularización
por otro (TS 23-4-85 , EDJ 2331 ; 12-12-88 , EDJ 16879 ), salvo que se trate de
Administraciones públicas diversas (p.e. la Administración autonómica que valora a
efectos del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y la AEAT que lo hace a
efectos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas).
2) En lo tributario colisionan los principios de unicidad y seguridad jurídica y el de
estanqueidad tributaria, primando los dos primeros (TS 3-3-86 , EDJ 1682 ). En
contra, TS 24-4-84; 7-12-82; posición hoy superada).
3) No es precedente el supuesto previo objetiva, subjetiva y causalmente igual al
considerado. En tal caso media «cosa juzgada o cosa decidida administrativa».
2464 Resoluciones de justiprecio

Supuesto específico es el de las resoluciones de justiprecio acordadas por
los jurados provinciales de expropiación. Es doctrina jurisprudencial
reiterada que estos órganos tasadores no se ven vinculados por las
valoraciones alcanzadas en supuestos anteriores, dado que es
improcedente aplicar a una finca el justiprecio fijado para otra, si entre
ambas no consta completa analogía (TS 25-5-96, EDJ 5914 ; 11-3-99,
EDJ 9819 ).
Sin embargo, en caso de que conste identidad sustancial entre fincas, el

apartamiento del criterio precedente puede llevar a la anulación del
acuerdo.
Tras la entrada en vigor de la L 6/1998 , en materia de suelo no
urbanizable , se estableció el método de comparación entre inmuebles
análogos como sistema de valoración (L 6/1998 art.26 ), lo cual acentúa
la relevancia del precedente en este campo, en los supuestos en los que
es de aplicación tal Ley, en función de la fecha de referencia de la
valoración. Actualmente, bajo vigencia de LS/15 art.35 s. (y de la misma
forma bajo la precedente LS/08 art.22 s. ) no se aplica este método a las
fincas en situación rural -en la que se encuentran todas las no
urbanizables, además de las urbanizables-. Sí en cambio en determinados
supuestos de suelo urbanizado -edificado o en curso de edificación-.
2466 Calificaciones registrales

(RD 1784/1996 art.60 )
En el ámbito de las calificaciones registrales se, impone unicidad en la

función calificadora, de manera que el acto de calificación posterior debe
tener en cuenta el sentido del anterior, siempre que responda a
semejante finalidad.
No obstante, en caso de calificaciones registrales del Registro Mercantil
Central, relativas a denominación social, las posteriores de otro registro
mercantil que deban pronunciarse sobre la denominación como requisito
legal de una operación societaria sujeta a inscripción, son independientes
de aquella y no se encuentran vinculadas por la misma, al responder a
diversa finalidad (Resol DGRN 25-4-00 ; 1-12-97 ).
No obstante lo anterior, también se afirma que el registrador, al llevar a
cabo el ejercicio de su competencia de calificación de los documentos
presentados a inscripción no está vinculado, por aplicación del principio
de independencia en su ejercicio, por las calificaciones llevadas a cabo por
otros registradores o por las propias resultantes de la anterior
presentación de otros títulos (DGRN Resol 9-3-12 ; 4-4-12 ; 22-5-
12 , 3-4-13 ; 25-6-13 ).
Precisiones
Puede existir cierta vinculación para la calificación registral respecto del contenido
de una certificación extendida previamente por el mismo registrador. De este modo,
el registrador que ha extendido una certificación registral con un determinado
contenido debe, en principio, en caso de emitir posteriormente calificación relativa a
la finca objeto de aquella, atenerse al criterio expresado en ella, debiendo expresar
las dudas correspondientes, en su caso, al extenderla y no al calificar. Por ejemplo,
emitida una certificación negativa de la inmatriculación de una finca, el registrador
que emite ese juicio debe ajustarse a su propia manifestación siempre que quede
claro que la certificación se expidió a fines de inmatriculación y no exista
discrepancia entre los datos aportados en la solicitud de certificación y los
resultantes de los títulos presentados, pues no debe olvidarse que la calificación
registral debe ser global y unitaria -LH art.258.5 - (DGRN Resol 19-6-13 ).
Pero también se afirma que la existencia de otros asientos anteriores practicados

sobre la misma finca no puede vincular al registrador para calificar en el mismo
sentido otro documento presentado con posterioridad, puesto que la calificación es
en cada caso una operación personalísima, independiente y sometida a normas y
criterios que pueden ser cambiantes en cada momento. Todas estas circunstancias
pueden implicar y justificar una absoluta variabilidad en la labor calificadora realizada
por el registrador, sin que previas calificaciones practicadas por él o por sus
antecesores puedan vincularle (DGRN Resol 16-2-15 ; 10-7-14 ).
2468 Satisfacción extraprocesal y precedente administrativo

No cabe confundir estas dos figuras.
Existe satisfacción extraprocesal cuando la Administración -o, en
general, la parte demandada- reconoce fuera del proceso lo que pretende
el actor, dejando sin objeto el debate judicial (nº 11315 s. ).
El objeto del proceso contencioso-administrativo es un concreto acto
administrativo, el impugnado, ya aisladamente ya junto con otro previo, el
originario (en caso de recurso en vía administrativa). De este modo, en un
recurso contencioso-administrativo solo puede concurrir satisfacción
extraprocesal en caso de que la Administración demandada deje sin
efecto el acto recurrido por medio de alguno de los medios de
revisión/revocación de actos administrativos.
No hay satisfacción sino, en su caso, precedente , cuando en una
resolución distinta a la recurrida judicialmente, que resuelve una
reclamación diferente a la que genera la impugnada, se afirma un
fundamento/doctrina determinados semejantes a los desplegados por el
actor en su demanda, sin perjuicio de que pueda invocarse aquella como
precedente administrativo -no vinculante- en el recurso judicial.
SECCIÓN 15
(LRJSP art.23 y 24 ; REF art.32 y 33 ; LBRL art.76 ; ROFart.21 , 182 a 185 ; LOPJ art.425 bis ; LGT
art.215.2.c y d)
2470 Las Administraciones públicas deben servir con objetividad a los intereses
generales , con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (Const art.103.1
y 3 ). De ahí la exigencia a sus autoridades, funcionarios, agentes y
demás personal, de un comportamiento ejemplar que evite situaciones
comprometidas y sospechosas. Ello ha dado lugar a la construcción de
una «moralidad administrativa» que trata de articularse por medio de las
técnicas de la abstención y de la recusación (TS 25-6-91). Según estas
técnicas, se configura un conjunto de supuestos en los que aquellos
deben abstenerse de intervenir en el procedimiento administrativo,
pudiendo ser recusados en caso de ausencia indebida de abstención.
La regulación común de las causas objetivas de abstención y recusación
persigue garantizar el principio de neutralidad (deberes de imparcialidad
y neutralidad de las Administraciones públicas en su actuación), que exige
mantener los servicios públicos a cubierto de toda colisión o apariencia de
colisión entre intereses particulares e intereses generales (TS 4-10-00,
EDJ 44572 ; TSJ Burgos 30-4-04, EDJ 27024 ; TSJ Galicia 4-11-15,
EDJ 217384 ). De manera complementaria con aquella, actúa el
régimen de incompatibilidades de los funcionarios públicos (L
53/1984 ), así como el de conflicto de intereses de los altos cargos (L
3/2015 ).
La finalidad de estas técnicas no es solo obtener la imparcialidad, sino
evitar cualquier apariencia de parcialidad. Por ello, la normativa sobre
abstención y recusación pretende evitar la mera intervención de
funcionarios, autoridades y personal dependiente de las Administraciones
públicas en procedimientos en los que se pueda dudar de su imparcialidad
(TCo auto 383/82; TSJ Madrid 29-5-12, EDJ 151853 ).
Precisiones
1) Estas figuras nada tienen que ver con la correcta o incorrecta distribución de
competencias de las Administraciones públicas (TS 25-5-16, EDJ 78199 ), ni con
la competencia orgánica, sin perjuicio de que su concurso pueda dar lugar a la
aplicación de la suplencia -nº 1350 s. - (LRJSP art.13 ).
2) Distinta del deber de abstención fundado en causa legal, es la llamada abstención
voluntaria o activa, consistente en la no emisión de voto favorable ni negativo en la
formación de voluntad de órganos colegiados (nº 2565 ).
3) Algunas leyes autonómicas contienen disposiciones complementarias en esta
materia (p.e. L Baleares 3/2003 art.22 y 23 ; L Andalucía 9/2007 art.97 ).
1. Abstención
2475 El deber de abstención afecta a las autoridades y personal al servicio de

las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza jurídica del
vínculo de aquellos con la Administración pública a la que sirven (CEst
Dict 1076/1991 ). Consiste en la inhibición de un funcionario o
empleado público en la tramitación y/o resolución de un procedimiento
administrativo en el que, conforme a las reglas generales de atribución de
competencia, podría/tendría que intervenir, como consecuencia del
concurso de una determinada causa legal (TSJ Murcia 29-2-16, EDJ
27943 ).
Incluye a todos los que intervienen en el procedimiento; no solo a
quienes deciden, sino también a quienes asesoran a aquellos y a todos los
que, de cualquier forma, están presentes en él, aunque sea de manera
mecánica o subordinada.
Todo ello sin perjuicio de que el mayor o menor grado de intervención en
la resolución sirva para valorar el alcance de la intervención de la
persona en quien concurre una causa de abstención sobre la invalidez del
acto administrativo con el que concluye el procedimiento. La actuación
desarrollada por quien ha debido abstenerse no implica necesariamente
invalidez, pues esta solo se produce si la resolución dictada aparece
revestida de una ilegalidad objetiva (TS 4-5-90 , EDJ 4698 ).
Los sujetos de Derecho privado que colaboran con la Administración
pública (normalmente mediante contrato; p.e. una empresa auditora
contratada por una Administración pública) no se ven sujetos a

abstención ni pueden ser recusados (TS 15-10-99, EDJ 40585 ).
2476
Precisiones
1) No cabe invocar ausencia de notificación al interesado de la identidad de los

componentes del órgano a efectos de haber recusado eventualmente a alguno de
los mismos, si no se invoca a la vez y se prueba la concreta causa de abstención no
atendida.
2) A salvo de petición expresa del interesado, no es preceptivo comunicar la
composición del órgano (TS 23-4-91 , EDJ 4186 ). La falta de comunicación no
vicia el acuerdo que se adopte; a lo sumo, estaríamos ante un vicio de anulabilidad
que no generaría indefensión alguna en los supuestos en los que el interesado ha
podido alegar en sede procesal el eventual concurso de causa de
abstención/recusación (TS 29-4-97 , EDJ 1404 ; TSJ La Rioja 22-5-00 , EDJ
2512 ). En caso de que se comunique, previamente, al interesado la composición
del órgano, la alteración posterior de los asistentes a la reunión en que se adopte el
acuerdo, no vicia el mismo, a menos que se acredite el concurso en ellos de causa de
recusación y que su participación haya sido relevante en el sentido del acuerdo (TSJ
La Rioja 10-4-00, EDJ 2000/15742 ).
3) En caso de acuerdos de órganos colegiados , para que se produzca invalidez del
acto no es necesario que el funcionario «no abstenido» tenga voz y voto. Ha de
atenderse a la relevancia de la participación del sujeto en la decisión adoptada,
aunque no tenga voto. El acuerdo resulta anulable solo si aquella es sustancial (TS
6-12-85 , EDJ 6387 ). La intervención de componente del órgano colegiado
afectado por causa de abstención no supone violación de las reglas esenciales que
regulan la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
4) En casos de alteración de la competencia mediante técnicas interorgánicas (nº
1140 ), el concurso de la causa de abstención ha de valorarse en función del sujeto
que efectiva y materialmente ejerza la competencia: el delegado, en caso de
delegación; el avocante, en caso de avocación.
5) En caso de causa de abstención de miembro de tribunal calificador de pruebas
selectivas, es muy conveniente evitar cualquier intervención del afectado, dado el
tipo de procedimiento y resolución del mismo, amparados en la denominada
discrecionalidad técnica (TSJ Sevilla 2-10-98 , EDJ 36363 ).
6) La abstención es también un derecho del funcionario afectado.
7) Los empleados de la empresa designada como agente urbanizador (nº 6262 s.
Memento Urbanismo 2019), si tiene naturaleza jurídico-privada, no están sometidos
a las causas de abstención y, en su defecto, recusación de LRJSP art.23 y 24
(TSJ C.Valenciana 11-12-02 , EDJ 126436 ).
2478 Incumplimiento
En el ámbito disciplinario, se castiga como falta grave la no abstención
cuando existe causa (RD 33/1986 art.7.1.g ), con independencia de los
efectos que se produzcan con respecto a la validez del acto
administrativo producido bajo sospecha de parcialidad. Este precepto es
conforme al principio de legalidad, ya que tiene cobertura en la L
7/2007 (TS 30-3-17, EDJ 37895 ).
Además, en caso de que, efectivamente, se haya producido una actuación
parcial, procede la depuración penal de la conducta, que puede ser
constitutiva de delito de prevaricación (CP art.404 s. ; TSJ Castilla y
León 14-6-99).
La intervención de funcionario o perito aquejado de causa de abstención
y, en su defecto, de recusación no atendida, no es vicio de nulidad de
pleno derecho sino, en su caso, de anulabilidad cuando la intervención de

que debió haberse abstenido haya sido decisiva en el sentido del acto
administrativo (TS 29-4-93, EDJ 3994 ). Se produce invalidez si la
intervención del aquejado de abstención es determinante (ROF art.185 ;
TS 5-2-07, EDJ 8636 ; TSJ Cantabria 5-2-13, EDJ 250136 ). Ha de
atenderse al respecto a la existencia de consecuencias irreparables
derivadas de la intervención de quien debió abstenerse (TS 21-9-88 , EDJ
7211 ). Todo ello, sin perjuicio de las posibles responsabilidades
disciplinarias en que se haya incurrido (TS 25-6-91).
Es claro, por tanto, que el tratamiento de la abstención y recusación es
doble:
- desde el plano de la validez del acto dictado, queda remitido siempre al
estudio del fondo del asunto, sin implicar en todo caso invalidez del acto
(LRJSP art.23.3 ; TS 12-12-79 , EDJ 5505 ; 4-5-90 , EDJ 4698 ; TSJ
Sevilla 3-2-12, EDJ 63569 );
- desde el disciplinario, la falta de abstención concurriendo causa para
ello, es falta grave por incumplimiento del deber que pesa sobre el
funcionario o persona al servicio de la Administración pública de no
intervenir, lo que puede dar lugar a las responsabilidades que
correspondan (LRJSP art.23.5 ; ; TS 30-12-87, EDJ 9835 ).
La mera sospecha de parcialidad no es suficiente para la invalidación del
acto, pero sí para la corrección disciplinaria al responsable.
En caso de que el acto afectado haya sido anulado por causa o vicio
diverso, el efecto de la abstención no cumplida deviene irrelevante.
2480
Precisiones
1) Se sostiene que solo excepcionalmente cabe mantener la validez del acto dictado
por órgano en cuyos miembros concurre motivo de abstención o recusación, siendo
por regla general lo procedente la invalidez de tales actos (TS 26-2-90 , EDJ
2097 ).
2) En sede judicial, la intervención de quien se debió abstener se liga más
estrechamente a la invalidez de la resolución (TS 16-10-89, EDJ 9127 ). El
diferente alcance de los motivos de abstención de LOPJ art.219 se resalta por TS
24-2-03, EDJ 3318 .
3) El concurso de causa de abstención es un hecho, sujeto a la cumplida prueba por
parte de quien lo alega (TS 24-11-93, EDJ 10627 ; AN 14-5-15, EDJ 87047 ).
Asimismo, su apreciación es en general cuestión de instancia, extraña a la casación
(TS 2-7-02, EDJ 28553 ).
4) La valoración de la causa de abstención y, en su defecto, recusación, no puede
hacerse pro futuro, sino de presente.
5) La intervención de un técnico municipal afectado por causa de abstención que
se ha limitado a adverar el contenido de un proyecto, suscrito por técnico diferente,
y que ha sido sometido a la consideración de la comisión provincial de servicios
técnicos, acompañado de los planos, suficientemente aclaratorios, no afecta a la
validez del acto de concesión de licencia (TS 9-12-98, EDJ 34146 ).
6) El eventual concurso de causa de abstención no permite la expulsión del
funcionario o concejal afectado de la sala donde se reúne el órgano (TS 24-6-93,
EDJ 6206 ).
7) En caso de órganos colegiados reunidos con arreglo a un orden del día, la
abstención del funcionario afectado se produce solo respecto del asunto o asuntos
en los que medie la causa de aquella, no respecto de los restantes. Para acreditar tal
efectiva abstención basta el acta de la sesión, sin que la falta de presentación de un

escrito formalizando la abstención en el asunto de referencia por parte del
funcionario afectado merezca otro calificativo que irregularidad no invalidante (TS
28-11-91, EDJ 11284 ).
8) Son factores determinantes para apreciar la relevancia del vicio, el número de
intervinientes en el procedimiento, así como la fase del mismo en que la intervención
viciada se ha producido. Por ejemplo, la intervención de un concejal bajo causa de
abstención en un procedimiento de elaboración de planeamiento suele tener poca
trascendencia en el resultado final, dada la pluralidad de personas y órganos que
participan en tal procedimiento (TS 4-5-90 , EDJ 4698 ).
2482 Causas
(LRJSP art.23)
Las causas o motivos de abstención son los siguientes:

- tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya
resolución pudiera influir la de aquel (nº 2483 );
- ser administrador de sociedad o entidad interesada en el procedimiento
(nº 2484 );
- tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado en el
procedimiento (nº 2485 );
- tener parentesco con cualquiera de los interesados, con los
administradores de entidades o sociedades interesadas o con los
asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el
- compartir despacho profesional o estar asociado con los asesores,
representantes legales o mandatarios que intervengan en el
- tener amistad íntima o enemistad manifiesta con los interesados, con
los administradores de entidades o sociedades interesadas o con los
- haber tenido intervención como perito o como testigo en el
procedimiento de que se trate (nº 2488 );
- tener relación de servicio o profesional con persona natural o jurídica
interesada directamente en el asunto (nº 2489 ).
Por último, una causa específica en relación con la Administración
electoral: la participación como candidato en el proceso electoral (nº
2489 ).
Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en
quienes se dé alguna de estas circunstancias se deben abstener de
intervenir en el procedimiento y lo han de comunicar a su superior
inmediato, quien debe resolver lo procedente. Igualmente, los órganos
superiores pueden ordenar a las personas en quienes concurra alguna de
tales circunstancias que se abstengan de toda intervención en el
expediente.
Precisiones
1) No concurre causa de abstención, respecto de un procedimiento inspector, en el

actuario que intervino en actuaciones inspectoras precedentes, relativas al mismo
sujeto y objeto, a las que fueron invalidadas en vía económico-administrativa (TSJ La
Rioja 7-12-00; TEAC 17-9-02).
2) Las causas de abstención son taxativas y no admiten interpretaciones analógicas
o extensivas (TS 2-7-12, EDJ 141912 ; 9-3-15, EDJ 28234 ), de modo, por
ejemplo, que no pueden asimilarse la condición de perito con la de actuario (AN 22-
1-14, EDJ 3688 ).
2483 Interés personal

Se establece como causa de abstención el hecho de tener interés
personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución
pudiera influir la de aquel.
El interés no ha de ser necesariamente patrimonial , sino que puede ser
de otra especie. Tampoco se identifica con el concepto de interés que
permite calificar al administrado como interesado en el procedimiento
(LPAC art.4 ).
Es un interés privado, ajeno al público propio del ejercicio de la función o
cargo (TS 16-4-90).
No se especifica que deba ser directo, pero sí debe ser concreto; no basta
a estos efectos un mero interés difuso o inconcreto más próximo al
interés general.
Por fin, resulta razonable sostener que es causa de abstención un interés
corporativo (p.e. situación que se da cuando un recurso es interpuesto
por un colegio profesional y en el órgano llamado a resolver interviene un
funcionario que pertenece a aquel).
Media este interés en el caso de un concejal que, siendo presidente de
una entidad urbanística colaboradora de conservación, participa en la
aprobación de las bases para el otorgamiento de subvenciones a titulares
de parcelas en urbanizaciones del término municipal (TSJ Castilla-La
Mancha 24-2-03 , EDJ 263132 ).
Precisiones
El interés personal, en procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva ,

se refiere a beneficio o tendencia manifiesta a favor de uno de los aspirantes a la
hora de decidir sobre su valía profesional. La colaboración profesional con un
concurrente o la dirección de su tesis doctoral y actuaciones semejantes, no implican
la existencia de dicho interés en el miembro del órgano decisor. Buena relación
profesional o académica no es sinónimo de interés personal (TSJ Galicia 23-1-02,
EDJ 18406 ).
2484 Administrador de entidad interesada

Como segundo motivo de abstención se prevé el de ser administrador de
sociedad o entidad interesada en el procedimiento (en los términos de
LPAC art.4 ).
Aplicando un criterio teleológico, esta incurso en esta causa tanto el
administrador nombrado efectivamente con su cargo inscrito en el
Registro Mercantil, en su caso, como el gestor o administrador «de
hecho».
Es indiferente la naturaleza de la sociedad o entidad : mercantil regular,

mercantil irregular, de capital, personalista, sociedad civil, fundación, etc.
Incluso, puede tratarse de una entidad carente de personalidad, como
comunidades de bienes, herencias yacentes, patrimonios separados, etc.
No está incurso en esta causa el accionista o partícipe de la sociedad o
entidad, sin perjuicio de poder estarlo en la precedente.
2485 Cuestión litigiosa pendiente

También ha de abstenerse quien tenga cuestión litigiosa pendiente con
algún interesado en el procedimiento.
Existe cuestión litigiosa si se encuentra abierta y viva una relación
jurídico procesal entre el funcionario y algún interesado. En el caso de
recurso contencioso-administrativo, basta que haya sido interpuesto, sin
necesidad de que se haya formalizado la demanda (TSJ Granada 29-7-02,
EDJ 47068 ).
Las partes procesales han de ser ambos, por derecho propio. No basta
con que algún familiar de uno u otro tenga pendiente pleito contra el otro
o contra un familiar de este. Desde luego, el motivo no afecta a los
profesionales que intervienen en el pleito en representación y defensa
de intereses ajenos (TS 26-2-98 , EDJ 1179 ).
No concurre esta causa, en principio, en el supuesto de que el funcionario
intervenga en el pleito pendiente por sustitución (legitimación por
sustitución ) o en nombre y por cuenta ajena (como representante legal o
voluntario de un tercero), aunque quizás, en este supuesto, lo procedente
sea la valoración caso por caso.
En sentido estricto, la persona al servicio de la Administración pública y el
interesado deben ser partes principales en el proceso, no coadyuvantes.
Sin embargo, una valoración teleológica de la cuestión podría ampliar esta
causa a cualquier posición de parte.
Es indiferente el orden jurisdiccional donde se conozca la cuestión.
Es razonable equiparar a la relación procesal, la pendencia de cualquier
mecanismo heterocompositivo de resolución de conflictos
intersubjetivos, especialmente, el arbitraje o la mediación, o ciertos
recursos administrativos de estructura «triangular» (p.e. reclamaciones en
sede de repercusiones o retenciones tributarias: RD 520/2005 ; RD
391/1996 art.118 y 119 ). Por igual razón, pueden incluirse
situaciones «prelitigiosas», como el sometimiento a conciliación, previa a
un proceso.
Precisiones
No puede apreciarse la existencia de causa penal pendiente en relación con un

proceso iniciado en virtud de denuncia o querella posterior a la incoación del
procedimiento administrativo, para evitar que se convierta en una forma de apartar a
determinados funcionarios del ejercicio de su competencia (TSJ Madrid 18-12-12,
EDJ 312612 ; TSJ Aragón 19-6-06, EDJ 416175 ).
2486 Parentesco
También es causa de abstención hecho de tener parentesco de

consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo,
con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o
sociedades interesadas o con los asesores, representantes legales o
mandatarios que intervengan en el procedimiento.
El cómputo del parentesco se efectúa según las normas civiles (CC
art.915 ). De forma que entran dentro del cuarto grado por
consanguinidad los primos, sobrinos, hermanos, tíos, padres, abuelos,
bisabuelos, tatarabuelos, hijos, nietos, bisnietos y tataranietos.
La afinidad es el parentesco del un cónyuge con los consanguíneos del
otro, computándose los grados de igual manera. Por tanto, entran en el
segundo grado: suegros, abuelos del cónyuge, cuñados, yernos y nueras, y
nietos del cónyuge.
El parentesco por adopción recibe la misma consideración que el
consanguíneo.
Los cónyuges no son parientes entre sí, de manera que la causa de
abstención en estudio no les resulta de aplicación, desde un punto de
vista estricto. No obstante, para evitar situaciones absurdas ha de
interpretarse en sentido amplio, o subsumir la relación conyugal en el
interés personal o en la amistad/enemistad manifiesta.
La separación legal o de hecho no extingue el matrimonio ni las
relaciones por afinidad, que sí se extinguen por divorcio o fallecimiento
del otro cónyuge, sin perjuicio de que en estos casos, se aplique el mismo
criterio interpretativo expuesto en el párrafo anterior.
2487 Amistad y enemistad

Son causas de abstención tener, tanto amistad íntima como enemistad
manifiesta el interesado o los interesados en un procedimiento, con los
administradores de entidades o sociedades interesadas o con los
procedimiento.
Por amistad íntima no debe entenderse una relación profesional o incluso
personal basada en razones de cortesía, sino que es preciso un grado de
amistad que, por alcanzar un grado intenso de vinculación personal,
pueda hacer dudar de la imparcialidad del sujeto actuante (TS 1-12-11,
EDJ 302328 )
La enemistad manifiesta puede acreditarse, entre otros medios, por
comportamientos previos o frases cruzadas entre los afectados, de las
que quede constancia (TS 29-4-93, EDJ 3994 ).
En general, se trata de causas de difícil prueba, la cual ha de valorarse, en
todo caso, en relación a las circunstancias concurrentes (TS 5-11-86, EDJ
7005 ).
No obstante, la amistad o enemistad puede resultar un hecho
absolutamente notorio, en cuyo caso no resulta precisa la prueba (LEC
art.281.4 ).
2488 Intervención como perito o testigo
Se impone el deber de abstenerse a quien haya tenido intervención, como

perito o como testigo, en el procedimiento de que se trate.
La intervención se debe producir, precisamente, en el procedimiento
mismo de referencia, no en otro o en otros procedimientos conexos o
próximos, salvo que de las circunstancias del caso resulte aconsejable una
valoración diferente.
La acreditación de esta causa es sumamente sencilla, pues consta en los
documentos obrantes en el expediente, a los que tiene acceso el
interesado (LPAC art.13 y 53 ).
No se regula como causa de abstención la intervención del funcionario
llamado a resolver en fases previas del procedimiento por concepto
distinto al de perito o testigo. Al respecto, ha de diferenciarse entre:
a) Procedimientos sancionadores. En este caso, por aplicación del
principio de tutela judicial efectiva (Const art.24 ), la intervención en
fase de instrucción debe conducir a la abstención en la de resolución (p.e.
secretario general de delegación del Gobierno en cierta comunidad
autónoma que instruye expediente sancionador cuya competencia
resolutoria recae en el delegado del Gobierno; en tal caso, no puede
suplirle por ausencia o enfermedad dictando la resolución sancionadora,
ni dictarla en caso de que sea nombrado delegado interin).
b) Procedimientos no sancionadores. En principio no hay motivo de
abstención, incluso aunque el funcionario considerado haya elaborado la
propuesta de resolución, si existe dicho trámite (TS 16-5-77).
Precisiones
No concurre este motivo en el caso del funcionario que, tras haber sido perito en un
proceso penal por delito contra la Hacienda pública que es finalmente archivado,
interviene como actuario en el procedimiento inspector seguido como consecuencia
del sobreseimiento de la causa criminal (AN 6-5-04, EDJ 117418 ); ni en el que ha
elaborado el informe-denuncia remitido a la jurisdicción penal y, en semejantes
circunstancias, elabora posteriormente la propuesta de resolución en el
procedimiento sancionador administrativo (TS 24-2-16, EDJ 10896 ).
2489 Otras causas

Finalmente, se establecen las siguientes causas de abstención:
Compartir despacho profesional o estar asociado con los asesores,
representantes legales o mandatarios que intervengan en el
procedimiento.
A este respecto, se entiende que no comparten despacho quienes ocupan
un único local para distribuir o compartir gastos. Es precisa una
vinculación profesional efectiva, o fórmula asociativa equivalente, al ser
este vínculo entre funcionario e interesado o sus asistentes incompatible
con la exigida imparcialidad del primero (TS 19-7-12, EDJ 161276 ).
Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado, en los dos últimos años,
servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o
lugar. Es causa específica de abstención, en relación con la
Administración electoral, la participación como candidato en el proceso
electoral. Así, quien participe como elegible en unas elecciones no puede

ser miembro de juntas electorales y tiene la obligación de abstenerse (LO
5/1985 art.14 ).
Precisiones
1) La garantía de imparcialidad que se persigue con el régimen de abstención y, en

su defecto, recusación, es incompatible con la existencia de un vínculo profesional
entre el funcionario y el interesado en el procedimiento administrativo, que puede
consistir tanto en compartir despacho como en cualquier otra fórmula asociativa
mediante la que asuman ambos el compromiso de ofrecer a terceros servicios
profesionales (TS 19-7-12, EDJ 161276 ).
2) La relación de servicios de todo funcionario o empleado público con la
Administración actuante no es subsumible en esta causa de abstención, pues en tal
caso ninguno de aquellos podría intervenir en expediente alguno (TSJ Castilla-La
Mancha 14-12-00, EDJ 94287 ; TSJ Granada 15-4-13, EDJ 122346 ), además de
que la Administración que tramita un expediente no tiene condición de interesada
este.
2. Recusación
(LRJSP art.24)
2495 La recusación está concebida como el acto por el cual el interesado en el

procedimiento -no un tercero al mismo- ejercita su derecho a recusar.
Tiene la naturaleza de incidente procedimental de previo
pronunciamiento, que suspende la tramitación del procedimiento en tanto
no se resuelva (LPAC art.74 ).
La recusación tiene su manifestación principal en los procedimientos
administrativos en los que intervienen varios interesados en posiciones
jurídicas contrapuestas (procedimientos de estructura triangular), en los
que la intervención del funcionario afectado por causa de las expuestas
puede, eventualmente, beneficiar a una de las posiciones contrarias en
detrimento de la otra.
Precisiones
La recusación es un derecho que le corresponde a los interesados en el

procedimiento administrativo, que pese a las diferencias existentes con el ámbito
judicial, se le ha definido como integrante dentro del derecho al proceso reconocido
en la Const art.24 (TCo 47/1982 ). El Tribunal Constitucional ha precisado que
el derecho al proceso comprende, entre otras garantías, la relativa a que el justiciable
sea juzgado por el juez ordinario predeterminado por la ley . Por ello, las normas
que conducen a la determinación del juez entroncan en el derecho a la tutela judicial
efectiva. Entre ellas no solo se encuentran las que establecen los límites de la
jurisdicción y las competencias de los órganos jurisdiccionales. Están también las
relativas a la concreta idoneidad de un determinado juez en relación con un concreto
asunto, entre las cuales es preeminente la de la imparcialidad, que se mide no solo
por las condiciones subjetivas de ecuanimidad y rectitud, sino también por las de
desinterés y neutralidad.
Estos calificativos que revisten el principio de imparcialidad en el ámbito judicial
también se han de mostrar en la tramitación y resolución de los expedientes
administrativos.
2496 Se somete a las siguientes reglas:

a) Puede promoverse por los interesados en cualquier momento de la
tramitación del procedimiento. Una vez dictada la resolución que ponga
término al mismo, no cabe ya su planteamiento.
b) La recusación se ha de plantear por escrito , en el que se debe
expresar, concreta y exactamente, la causa o causas en que se funda (TS
26-4-80 , EDJ 12688 ). No basta la mera alegación de sospechas o la
invocación de causas inconcretas.
c) En el día siguiente, el recusado debe manifestar a su inmediato
superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior
puede acordar su sustitución acto seguido (TSJ Sta. Cruz de Tenerife 4-9-
12, EDJ 365014 ).
d) Si el recusado niega la causa de recusación , el superior ha de resolver
en el plazo de 3 días, previos los informes y comprobaciones que
considere oportunos. La carga de probar el concurso de aquella pesa
sobre el que la alega, como hecho constitutivo de su pretensión.
e) Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabe recurso, sin
perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso
que proceda contra el acto que termine el procedimiento.
f) En el caso de no haberse conocido anteriormente el concurso de la
causa de abstención, puede hacerse valer en sede judicial , siempre que
se pruebe su concurso y carácter relevante. En cambio, el consentimiento
de la causa mediante la no promoción temporánea del incidente de
recusación, impide su alegación posterior, por aplicación de la doctrina de
los actos propios.En este sentido, TSJ Sevilla 13-9-01, EDJ 66222 ; 25-
2-13, EDJ 104608 .
g) Las actuaciones desarrolladas después de planteada la recusación, por
haber continuado indebidamente la tramitación del expediente, son nulas
(TS 26-9-83).
h) En caso de que sea evidente que el planteamiento del incidente tiene
finalidad dilatoria o de obstrucción o paralización, puede inadmitirse y
rechazarse al comienzo (LOPJ art.11.3 ; TS 23-12-89).
i) En la tramitación del incidente ha de darse audiencia al recusado.
Precisiones
1) Los peritos de la Administración, que comprueban los valores declarados por el

interesado en los expedientes de comprobación de valores, están sujetos a
eventual recusación (TEAR La Rioja 17-4-00). No obstante, la recusación es
discutible, en caso de que no sean personal de la Administración pública actuante.
2) En el campo de los registros de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles no
es recusación la solicitud por parte del interesado en la obtención de una calificación
registral de que se evacúe dicha calificación por el registrador sustituto (por
aplicación del cuadro de sustituciones), una vez que ha transcurrido el plazo
reglamentariamente fijado -15 días más 3- sin que el registrador titular competente
haya calificado (LH art.18 ; RD 1039/2003 ).
3) La razón de la exclusión del recurso contra las decisiones sobre recusación es la
naturaleza incidental de estas piezas respecto del procedimiento principal (TS 7-7-
10, EDJ 145228 ; TSJ C.Valenciana 9-7-13, EDJ 159517 ).
3. Supuestos particulares
2502 Procedimiento económico-administrativo

No se contiene regulación específica en RD 520/2005 , por lo que a
estos efectos, las reclamaciones económico-administrativas ise someten a
las reglas administrativas comunes. A ellas se añade la previsión de
necesaria motivación de la resolución que declare la procedencia o
improcedencia de la recusación (LGT art.215.2 d ).
2504 Jurados provinciales de expropiación forzosa

(REF art.32 y 33 )
Con respecto a los jurados provinciales o territoriales de expropiación se

establecen como causas de abstención y, en su defecto, de recusación las
siguientes:
• La existencia de parentesco dentro del 4º grado de consanguinidad o
del 2º de afinidad entre el miembro del jurado y el «afectado» por el
expediente expropiatorio.
• La tenencia de algún derecho o interés sobre los bienes objeto de
expropiación.
Además de estas causas se regulan dos incompatibilidades para los
miembros del jurado:
- con carácter general, el asesoramiento a los interesados en los
expedientes de expropiación; y
- con referencia a los vocales, la participación en la Administración
corporativa correspondiente (LEF art.32.a, b y d ).
Precisiones
Es discutible (López-Muñiz Goñi) si además resulta aplicable a estos órganos

especiales el régimen general en la materia -LRJSP art.23 y 24 ; -. En sentido
afirmativo se pronuncia cierto sector de la doctrina y de la jurisprudencia (TS 19-1-
87 , EDJ 337 ; Pera Verdaguer). En contra de tal criterio se argumenta que, en la
medida en que la actuación de funcionarios en los que concurra causa de abstención
no implica necesariamente la invalidez del acuerdo, resulta preferente el régimen
específico -REF art.32 -, al ser Ley especial respecto de los preceptos generales
(TS 6-10-80 , EDJ 15700 ; Santamaría Pastor; Parejo Alfonso).
En cualquier caso, la aplicación automática de la causa de abstención de
intervención como perito en el procedimiento de que se trate -LRJSP art.23 -
puede resultar problemática (López-Muñiz Goñi); si bien se considera no relevante,
al venir impuesta, en ocasiones, por la aplicación de la norma (TS 21-12-84) y ser el
criterio del vocal técnico que intervino previamente en el expediente de igual valor
al de los demás vocales (TS 30-9-76). Ejemplo de este supuesto es la expropiación
municipal en la que ha intervenido el técnico -arquitecto- del ayuntamiento que es
designado por este como vocal para el jurado provincial que conocerá del justiprecio
expropiatorio. Sobre esta cuestión, aun sin decantarse claramente, TSJ La Rioja 5-9-
12, EDJ 286073 .
2506
Por otro lado, en la normativa sobre expropiación forzosa se contiene un

procedimiento específico para hacer valer la recusación. Sus
particularidades son las siguientes:
• Las causas de recusación pueden alegarse tanto por el expropiado o
como por el beneficiario y, aunque no se prevea expresamente, ha de
entenderse que también puede invocarlas la Administración pública
expropiante, en caso de que el jurado u órgano equivalente, no se integre
en la misma.
• Si el recusado acepta la existencia de la causa, se le tiene por apartado
del órgano, mediante acuerdo de este, compuesto por sus restantes
miembros y el suplente del recusado.
• En otro caso, se tramita incidente en pieza separada, paralelamente a la
cual se tramita el expediente de justiprecio. Solo se suspende este al
llegar el momento de dictar resolución -regla que supone una especialidad
respecto de la general de LPAC art.74 -. Mientras que en el régimen
común el procedimiento principal se suspende inmediatamente a la
presentación de la recusación, en este caso el procedimiento principal -la
pieza de justiprecio- continúa hasta el momento de dictarse resolución.
Lo cual es lógico, dadas las características de esta pieza.
• El incidente de recusación tiene un plazo máximo de resolución de 20
días por acuerdo del jurado provincial de expropiación, integrado por el
suplente del recusado, que interviene también en la tramitación de la
pieza separada, mientras no se resuelva la recusación.
• Si se declara no haber lugar a la recusación, el recusante puede hacer
valer el concurso del vicio en el recurso contencioso-administrativo que,
en su caso, interponga contra el acuerdo del jurado. Este aspecto ha de
ser resuelto con carácter previo por el órgano judicial, debiendo anularse
el acuerdo recurrido en caso de que efectivamente concurra causa de
recusación y no se obtenga el cuórum necesario para la constitución y
votación, una vez descontado el voto del miembro afectado, debiendo
retrotraer las actuaciones a dicho momento procesal (REF art.33.6 ; TS
23-4-91 , EDJ 4186 ). En caso de que exista cuórum, el órgano judicial
ha de valorar el efecto que la intervención del recusado ha tenido en el
sentido del acuerdo, según las reglas generales.
Precisiones
En el caso del Jurado Autonómico de Valoraciones de Extremadura (L Extremadura

15/2001 art.153 y 154 ; D Extremadura 59/2003 ), todos sus acuerdos han
de reflejar una declaración de cada uno de los miembros del órgano sobre la
inexistencia de causas de abstención en el procedimiento del que estén conociendo
(D Extremadura 59/2003 art.5.2 ).
2508 Normas especiales

(RD 364/1995 )
El Reglamento general de ingreso del personal al servicio de la

Administración General del Estado y de previsión de puestos de trabajo y
promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración

General del Estado, añade a las mismas como causa de abstención o, en
su caso, de recusación, el hecho de haber realizado los vocales
designados para los órganos de selección, funciones de preparación en
los últimos 5 años anteriores a la publicación de la convocatoria (RD
364/1995 art.13.2º ).
2510 Administración local

(LBRL art.76 ; ROFart.21 , 182 a 185 ; RD 1174/1987 art.42 )
Destacan las siguientes normas específicas sobre la materia:

• La comunicación del funcionario incurso eventualmente en causa de
abstención se debe realizar al presidente de la corporación.
• Si la situación afecta a cualquier miembro de la corporación, la
resolución corresponde al presidente. Si afecta a este, ha de resolver el
pleno.
• El plazo de resolución del incidente es de 15 días.
• Contra la decisión no cabe recurso en vía administrativa (salvo
reposición), pero sí contencioso-administrativo contra el acto definitivo
en el procedimiento.
Precisiones
En relación con las incompatibilidades y conflictos de intereses de autoridades y

cargos municipales, hay que tener presente LBRL art.75 y disp.adic.15ª .
2512 Miembros del Gobierno y altos cargos

(L 3/2015art.11 a 18 )
La normativa vigente establece causas de abstención diferentes según se

trate de altos cargos de la Administración General del Estado o de
funcionarios públicos que no ostenten dicha condición.
El régimen de abstención para los funcionarios públicos es el general
expuesto en el nº 2470 s .
El régimen de abstención para los altos cargos se prevé en la L 3/2015 ,
de los altos cargos de la Administración General del Estado (que deroga la
precedente L 5/2006 ).
A diferencia del régimen general, que establece como causa de
abstención la circunstancia de tener relación de servicio con persona
natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle
prestado en los 2 últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y
en cualquier circunstancia o lugar, quienes desempeñen un alto cargo
vienen obligados a inhibirse del conocimiento de los asuntos en cuyo
despacho hubieran intervenido o que interesen a empresas o sociedades
en cuya dirección, asesoramiento o administración hubieran tenido alguna
parte ellos, sus cónyuges o personas con quienes convivan con análoga
relación de afectividad o familiar dentro del 4º grado civil de
consanguinidad o 2º grado de afinidad, y dentro de los 2 años

anteriores a su nombramiento. 
La inhibición se ha de producir por escrito, para su adecuada expresión
y constancia, y se notificará al superior inmediato del alto cargo u
órgano que lo designó. También al interesado y se hace constar en el
Registro de actividades de altos cargos.
Mientras que la regulación general para los funcionarios públicos
establece un período máximo de 2 años durante el que se considera
subsistente la causa de abstención, en el régimen especial previsto para
los altos cargos de la Administración del Estado no se establece un
período máximo para la prohibición, prolongándose esta durante el
tiempo en que el alto cargo ostente tal condición, siempre que la causa
de inhibición haya tenido lugar dentro de los 2 años inmediatamente
previos al acceso al cargo. De esta manera, la diferencia entre ambos
regímenes es clara:
- respecto a los funcionarios hay un plazo de caducidad de la causa de
inhibición;
- en el caso de los altos cargos no, pues producido el hecho
determinante en los 2 años previos a la posesión en el cargo, subsiste
el deber de inhibición con carácter indefinido.
2514 La aplicación de la referida causa de abstención respecto de asuntos

procedentes de una sociedad mercantil en la que el interesado ha
desempeñado funciones de dirección o asesoramiento, presenta las
siguientes particularidades (DGSJE Dict 22-11-02 ):
a) No rige en relación con asuntos de otra sociedad en la que el
interesado no desempeñó funciones de dirección o asesoramiento,
aunque la primera y la segunda sociedad pertenezcan a una
organización mundial.
b) Es especialmente problemática la aplicabilidad de la causa estudiada
en casos de fusión de sociedades. La solución no es unitaria, debiendo
distinguirse dos supuestos:
• Fusión por absorción. A su vez hay que distinguir en función de cuál
sea la sociedad absorbente y según se trate de asuntos concluidos con
anterioridad o con posterioridad por la sociedad absorbente o por la
sociedad absorbida.
• Fusión por creación de una nueva sociedad. Ha de diferenciarse
asimismo según se trate de asuntos concluidos con anterioridad a la
fusión, procedentes de una u otra sociedad, o de asuntos concluidos
con posterioridad a la fusión.
En el siguiente cuadro se recogen los supuestos posibles:
Fusión Sociedad Procedentes de A: no
por absorbente Asuntos anteriores a abstención
absorción A la fusión Procedentes de B:
abstención
No abstención 
Asuntos posteriores a
la fusión
Procedentes de A: no
abstención (con
Asuntos anteriores a matices)
Sociedad la fusión
absorbente Procedentes de B:
B abstención
Asuntos posteriores a
Abstención
la fusión
Procedentes de A: no
Fusión abstención
por Asuntos anteriores a la fusión
Procedentes de B:
nueva
abstención
creación
Asuntos posteriores a la fusión No abstención
Sociedad A: sociedad en la que no participó o intervino el alto cargo o
miembro del Gobierno.
Sociedad B: sociedad en la que sí tomó parte o tuvo intervención el alto cargo

o miembro del Gobierno.
2516 Jueces y magistrados

(LOPJ art.425 bis )
El derecho de recusación puede ejercitarse desde el momento en que el

interesado tiene conocimiento formal de la identidad del instructor
delegado y del secretario.
La abstención y recusación se plantean ante el órgano que acuerda el
nombramiento, el cual, tras oír al instructor delegado o al secretario, ha de
resolver en el término de 3 días hábiles.
Contra los acuerdos adoptados en materia de abstención y recusación no
procede recurso alguno, sin perjuicio de que el interesado puede alegar la
recusación en el escrito de interposición del correspondiente recurso que
se interponga contra el acuerdo que pone fin al expediente disciplinario.
Precisiones
La finalidad de la regla de LOPJ art.393 , régimen de incompatibilidades de jueces

y magistrados para desempeñar su cargo en localidades donde ejerzan como
abogado o procurador su cónyuge o parientes dentro del segundo grado o donde
estos o el juez tengan intereses económicos, salvo en poblaciones con más de 10
juzgados o salas con tres o más secciones, en el primer caso, y de más de 100.000
habitantes en el segundo, no persigue salvaguardar la imparcialidad del juez, sino
asegurar la imagen externa de su imparcialidad, como elemento esencial del Estado
de Derecho (TS 29-6-12, EDJ 141914 ).
2518 Otras normas complementarias

Existe, además, alguna disposición autonómica adicional en este campo,
generalmente, en relación con miembros de los gobiernos autonómicos o
altos cargos.
Por ejemplo, en la Comunidad Foral de Navarra, los miembros del
gobierno han de abstenerse del conocimiento de los asuntos en los que
hubiesen participado en el ejercicio de sus actividades privadas o de
aquellos otros que afecten a empresas o sociedades en cuya dirección,
asesoramiento, representación, administración o capital social hayan
participado o participen, tanto ellos como su cónyuge o persona vinculada
por análoga relación de afectividad, así como sus familiares dentro del
cuarto grado de consanguinidad o del segundo de afinidad; todo ello,
además de las causas generales (DF Navarra 30/2005 art.6 ).
En los supuestos de abstención del titular de un departamento al que
corresponda la propuesta de algún asunto concreto que haya de aprobar
o resolver el Gobierno de Navarra, aquel ha de ser sustituido en dicha
propuesta por el consejero secretario del gobierno, y si se trata de este
último, debe ser sustituido por el consejero más antiguo en el cargo, y a
igualdad de ellos, por el de más edad.
La abstención se produce por escrito dirigido al Presidente del Gobierno
de Navarra, para su adecuada expresión y constancia, decidiendo aquel,
mediante Decreto Foral del Presidente del Gobierno, lo que proceda.
Por su parte, en Castilla y León, se establece que los altos cargos no
pueden participar en asuntos y procedimientos en los que exista conflicto
de intereses, directo o indirecto, de forma que se pueda comprometer el
ejercicio imparcial o independiente de las funciones propias. Se
consideran intereses personales los propios, los de los familiares hasta el
cuarto grado de parentesco por consanguinidad o segundo por afinidad,
los de los cónyuges o personas unidas por relación análoga de afectividad,
los de los terceros con quien penda cuestión litigiosa, los de las personas
jurídicas a las que haya estado vinculado el alto cargo en los 2 años
anteriores a su nombramiento y los de aquellas personas jurídicas con las
que los familiares indicados estén vinculados por una relación que
implique ejercicio de funciones de asesoramiento, dirección o
administración. Adicionalmente son aplicables las causas de abstención y
el procedimiento de recusación previstos en la LPAC (L Castilla y León
3/2016 art.8 ).
SECCIÓN 16
2520 1. Reglas comunes 2525
2. Régimen general de los órganos colegiados 2560
3. Régimen específico de las entidades locales 2590
4. Regímenes específicos de otros órganos colegiados 2635
2521 La Administración pública es una organización burocrática instrumental

al servicio del Poder ejecutivo. Como tal, se estructura y descompone en
órganos y, en su caso, en unidades administrativas, integrados por una
esfera de atribuciones o competencia y un conjunto de medios materiales
pertenecientes a la Administración, ejercidas aquellas y utilizados estos
por una o varias personas adscritas al órgano o unidad (Entrena Cuesta).
Los órganos administrativos se integran, por lo general, en una sola
Administración pública, aunque es posible su adscripción a varias
Administraciones públicas .
1. Reglas comunes
2525 Existen varios criterios de clasificación de los órganos administrativos. Sin

ánimo de exclusividad, se pueden mencionar los siguientes:
a) Un primer criterio distingue entre:
– órganos exclusivamente administrativos;
– órganos mixtos, al ser administrativos pero participar también de
naturaleza política (p.e. Consejo de Ministros); o
– órganos exclusivamente políticos (p.e. gabinetes del presidente del
Gobierno, de ministros o de secretarios de estado). Estos órganos se
diferencian de los anteriores en la función desarrollada, de naturaleza
política y en que carecen de competencia administrativa. Son semejantes,
en cambio, en los restantes elementos objetivos.
b) A su vez, hay que diferenciar entre:
- órganos administrativos simples, caracterizados por que no se
descomponen en o no se integran por otros órganos menores o por
unidades administrativas; y
- órganos administrativos complejos, que engloban otros órganos simples
o complejos u otras unidades administrativas (p.e un ministerio o una
consejería).
c) En función del número de personas que lo integren, hay que distinguir
entre órganos administrativos personales y colegiados.
En el presente apartado se exponen las reglas comunes a todos los
órganos administrativos , ya sean personales o colegiados. En apartados
posteriores se analizan las particularidades de ciertos órganos, como son
los colegiados (nº 2560 ) o los que se integran en la Administración
local (nº 2590 ).
2527 Creación
(Const art.103.2 ; LRJSP art.5)
Corresponde a cada Administración pública, en su propio ámbito

competencial y como manifestación esencial de su potestad de
autoorganización , la delimitación de las unidades administrativas que
configuran los órganos administrativos propios de las especialidades
derivadas de su organización (TCo 50/1999 ; TS 17-2-97, EDJ 559 ).

La competencia para fijar la regulación básica corresponde al Estado.
La creación de cualquier órgano administrativo exige el cumplimiento de
los siguientes requisitos:
- determinación de su forma de integración en la Administración pública
de que se trate y su dependencia jerárquica;
- delimitación de sus funciones y competencias; y
- dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y
funcionamiento.
No pueden crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros
ya existentes si, al mismo tiempo, no se suprime o restringe debidamente
la competencia de estos. Para reforzar este principio, la LRJSP añade que
la creación de un nuevo órgano solo tendrá lugar previa comprobación de
que no existe otro en la misma Administración pública que desarrolle
igual función sobre el mismo territorio y población.
Precisiones
1) El diseño orgánico de cada Administración pública es discrecional si bien no

exento de control judicial ni arbitrario (TS 30-9-93, EDJ 8547 ).
2) No es derecho subjetivo alguno del titular del órgano determinar la configuración
y estructura del mismo (TS 17-5-93, EDJ 4572 ), sin perjuicio de que sí sea su
cometido la organización del servicio.
3) El principio de igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos no puede
convertirse en obstáculo para el modelo orgánico que pretenda implantar una
Administración pública (TS 25-9-84).
4) La regulación de los órganos administrativos del Estado, se debe hacer de
acuerdo con la Ley (Const art.103.2 ); lo que permite, con la necesaria habilitación
legal, el empleo de normas reglamentarias (TS 19-3-93 , EDJ 2723 ), salvo en los
casos en que se precisa Ley para regular la composición, funcionamiento,
competencias -p.e. Consejo de Estado (Const art.107 ), Defensor del Pueblo
(Const art.54 )-.
2528 Departamentos ministeriales

La creación, extinción, determinación del número, denominación y
competencia de los departamentos ministeriales adopta la forma, en
general, de real decreto (LRJSP art.57.3 ) y, excepcionalmente, se realiza
por medio de Ley.
Precisiones
La evolución legislativa en la creación de departamentos ministeriales es la

siguiente: en principio, se exigía Ley para variar el número, denominación y
funciones de los ministerios (26-7-1957 art.3 ); más tarde se deslegalizó la
cuestión, permitiendo efectuar la actualización de la estructura departamental por
real decreto (RDL 18-10-1976 art.26 ); sin embargo, con posterioridad se volvió a
exigir norma legal (L 10/1983 ), deslegalizándose nuevamente por vía de la Ley de
presupuestos generales del Estado.
2529 Consejerías de las comunidades autónomas

Como regla general, la creación, extinción, determinación del número,
denominación y competencia de las consejerías adopta la forma decreto
en la mayor parte de las comunidades autónomas (L Andalucía

9/2007art.21 y 22.4 ; L Aragón 2/2009 art.4.8 ; DLeg Aragón
1/2001 art.15 ; L Asturias 8/1991 art.8 ; L Baleares 1/2019
art.10.d ; L Canarias 1/1983 art.3.2 ; L Cantabria 5/2018 art.63.2 ; L
Castilla y León 3/2001 art.45 ; L Castilla-La Mancha 7/1997 art.5.g ; L
Cataluña 13/2008 art.23.2 ; L Extremadura 1/2002 art.13.d ; L Galicia
1/1983 art.26.1 ; 16/2010 art.23.2 ; L La Rioja 3/2003 art.3.2 ; L
Madrid 1/1983 art.19.1 ; L Murcia 7/2004 art.25.1 ; L País Vasco
7/1981 art.8 ; L C.Valenciana 5/1983 art.34 ).
Excepcionalmente se realiza por Ley. Es el caso de Asturias (L Asturias
8/1991 art.8.2 ), pero en la práctica se autoriza al presidente nombrado
tras las elecciones a determinar la estructura, número, denominación y
competencias de las consejerías (L Asturias 15/1999 ).
En Castilla y León el número máximo de consejerías se limita legalmente
a 10, al margen de la presidencia y de la o las vicepresidencias, en su caso
(L Castilla y León 3/2011 art.15 ).
En Navarra, la creación, modificación, agrupación y supresión de
departamentos se efectúa mediante decreto foral del presidente del
Gobierno foral (LF Navarra 11/2019 art.29.2 ). Hasta 1-3-2005, existió
un régimen intermedio: la creación y extinción de aquellos por ley foral;
su alteración y cambio de denominación por decreto foral (LF Navarra
23/1983 art.46.2 y 3 ).
Es también especial el régimen de Ceuta y Melilla.
2531 Personalidad jurídica

Tanto los órganos como las unidades administrativas (nº 2545 ) carecen
de personalidad jurídica, siendo esta única para la Administración pública
territorial o institucional a la que pertenecen (TS 30-9-95 , EDJ 5426 ;
25-4-97, EDJ 4989 ).
Además, deben tenerse en cuenta las siguientes observaciones:
a) La titularidad de derechos y potestades, así como de obligaciones y
deberes, corresponde a la Administración pública, no al órgano como tal,
sin perjuicio de que unos deban actuarse y otros cumplirse por el órgano
competente.
b) En consecuencia, la capacidad procesal y legitimación en juicio es
propia siempre de la Administración pública, no del órgano, aunque por
corruptela forense se refleja como parte procesal muy frecuentemente a
este y no a aquella.
c) La ausencia de personalidad es independiente del volumen o
dimensión del órgano. Por muy complejo que sea, carece de la misma. Al
tiempo, la atribución de personalidad a organismos públicos se produce
en todo caso, independientemente de la mayor o menor simplicidad de su
estructura.
d) En todo caso, es necesario, de una u otra forma, la integración o
adscripción del órgano en una persona jurídico pública (TS 15-3-91 , EDJ
2890 ; CCLR Dict 7/1997 ).
e) La ausencia de personalidad del órgano no impide que esté dotado de

cierta subjetividad en las relaciones intraadministrativas,
interadministrativas e, incluso, con los administrados.
Precisiones
1) La personalidad jurídica única, no supone la derogación de la regla según la cual la

competencia orgánica es irrenunciable (TS 28-9-91, EDJ 9090 ).
2) De acuerdo con RDLeg 1091/1988 art.2 , los créditos y las deudas generados
como costas a favor o en contra, se integran en y cargan sobre la Hacienda pública.
Deben incluirse los honorarios del abogado del Estado o representantes
equivalentes de otras Administraciones públicas (L 52/1997 art.13 ; TS 17-10-00,
EDJ 39314 ).
2533 Competencia orgánica

Por competencia orgánica se entiende, la competencia o esfera de
atribuciones que define y delimita el ámbito de actuación del órgano
administrativo en el ejercicio de potestades administrativas. Está siempre
comprendida en la competencia administrativa de la persona jurídica en la
que se integra. Tiene carácter esencial, dado que es el primer presupuesto
para la validez del acto administrativo y por ello la incompetencia es
motivo esencial para provocar su invalidez (TS 12-6-85 , EDJ 3484 ; 18-
2-94 , EDJ 2685 ).
2535 Titularidad
El titular del órgano administrativo, es la persona física al servicio de la
Administración pública a la que pertenece el órgano, sea funcionario o
persona sometida a relación contractual administrativa o laboral.
Precisa de nombramiento o investidura, en defecto de la cual, no puede
ejercerse válidamente la competencia.
Existe una clasificación del órgano administrativo en función del número
de personas que lo integran, distinguiendo distingue entre:
- órganos administrativos unipersonales; y
- órganos administrativos colegiados.
Los titulares de los órganos administrativos cuentan con personal de
apoyo, o lo que es lo mismo, la dotación de medios personales para
desarrollar la función encomendada. Al no tener este personal de apoyo
poder de decisión, no ejerce la competencia. Su existencia o ausencia no
confiere al órgano carácter de colegiado o unipersonal.
2536 Derecho al cargo

En relación con el titular del órgano administrativo, se plantea la cuestión
del derecho al cargo del funcionario público:
• En principio, el funcionario no es inamovible (o lo es relativamente),
sino que su permanencia en el cargo depende siempre de las necesidades
del servicio sin perjuicio, en su caso, de los derechos adquiridos en el
campo retributivo o profesional (p.e. consolidación de nivel de puesto de
trabajo a través de la adquisición de grado personal), especialmente en el

caso de los puestos de trabajo de libre designación, basados en el
principio de la libre remoción (TS 10-12-86 , EDJ 8120 ; 17-5-93, EDJ
4572 ).
• Implica el deber de residencia en el término municipal del lugar donde
se ejerce la función (D 315/1964 art.77 ), sin que ello vulnere el
derecho a la libre elección de residencia reconocido constitucionalmente
-Const art.19.1 - (TS 15-12-86 , EDJ 15396 ; 17-2-92 , EDJ 1419 ).
Sin embargo, este deber ha de valorarse con arreglo al contexto y
circunstancias socio-urbanas actuales, y considerarse posible la residencia
en los términos municipales próximos al del ejercicio de la función (p.e. en
municipios del área metropolitana de la ciudad de referencia).
2537 Derechos adquiridos

Por lo que se refiere al contenido y significado de los derechos adquiridos
de los funcionarios, se ha reconocido la facultad de la Administración de
modificar unilateralmente la normativa estatutaria. La relación
funcionarial es el resultado de un acto-condición en virtud del cual, el
funcionario queda sujeto a un status legal y reglamentario sometido en
cualquier momento a la facultad innovadora de la Administración. Frente
al poder organizativo de la Administración, el funcionario solo puede
esgrimir con éxito los derechos de tipo económico y los relativos al
contenido de la función que, por consolidación, hayan alcanzado la
cualidad de derechos adquiridos y hayan quedado «incorporados al
patrimonio del funcionario» (TCo 27/1981 ; 6/1983 ; 108/1986 ; TS
28-1-81 , EDJ 6278 ; 19-12-86 , EDJ 8495 ; 12-3-90 , EDJ 2746 ).
Como requisito para la existencia de un derecho adquirido dentro de una
relación intertemporal o de sucesión de normas, tiene que haberse
producido la consolidación de una situación jurídica bajo el imperio del
ordenamiento anterior, consolidación que requiere la concurrencia de
cuantos requisitos sean necesarios para el perfeccionamiento del acto
según la normativa precedente (TS 12-4-84 , EDJ 2359 ).
Por último, ha de tenerse en cuenta que solo pueden ser sujetos de los
derechos adquiridos, los funcionarios concretos de la Administración
pública, no los cuerpos de la misma (TS 28-3-84).
2539 Dotación de medios materiales

La existencia del órgano administrativo precisa, tanto de las dotaciones
para gastos corrientes, como de la adscripción de bienes de titularidad
estatal, autonómica o local, ya sean demaniales o patrimoniales.
2541 Órganos superiores y órganos directivos

(LRJSP art.55)
El fundamento de la existencia de este tipo de órganos, reside en el

hecho de que la organización de la Administración General del Estado
responde a los principios de división funcional en departamentos

ministeriales y de gestión territorial integrada en delegaciones del
gobierno en las comunidades autónomas, salvo las excepciones previstas
por la Ley.
Los órganos superiores y directivos de la Administración General del
Estado tienen la condición de alto cargo, sometiéndose al régimen de la L
3/2015 , excepto los subdirectores generales y asimilados.
En la organización central son órganos superiores los ministros y los
secretarios de estado; son órganos directivos los subsecretarios y
secretarios generales, los secretarios generales técnicos, los directores
generales y los subdirectores generales.
En la organización territorial de la Administración General del Estado son
órganos directivos tanto los delegados del Gobierno en las comunidades
autónomas, que tiene rango de subsecretario, como los subdelegados del
Gobierno en las provincias, los cuales tienen nivel de subdirector general.
En la Administración General del Estado en el exterior son órganos
directivos los embajadores y representantes permanentes ante
organizaciones internacionales.
Todos los demás órganos de la Administración General del Estado se
encuentran bajo la dependencia o dirección de un órgano superior o
directivo.
Los estatutos de los organismos públicos deben determinar sus
respectivos órganos directivos.
Corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación
de la organización situada bajo su responsabilidad y a los órganos
directivos su desarrollo y ejecución.
El nombramiento de los titulares de los órganos directivos se realiza
atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, en la
forma establecida legalmente (por la LRJSP).
Son de aplicación al desempeño de sus funciones los siguientes
principios:
- el de responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión
desarrollada; y
- el de sujeción al control y evaluación de la gestión por el órgano
superior o directivo competente, sin perjuicio del control establecido por
la LGP.
Precisiones
En esta cuestión y en la que se expone a continuación, además de la legislación del

Estado, ha de tenerse presente que la normativa de las comunidades autónomas
suele contener disposiciones relativas a su propia organización.
2543 En los municipios de régimen especial (LBRL art.130 ) son órganos

superiores el alcalde y los miembros de la junta de gobierno local (nº
433 ). Son órganos directivos:
- los coordinadores generales de áreas y concejalías;
- los directores generales o equivalentes que culminan la organización de

cada concejalía o gran área;
- el titular del órgano de apoyo a la junta de gobierno local y el concejal
secretario de la misma;
- el titular de la asesoría jurídica;
- el secretario general del pleno;
- el interventor general municipal;
- el titular del órgano de gestión tributaria, en su caso; y
- los titulares de los órganos máximos de dirección de organismos
públicos municipales.
2545 Unidades administrativas

El concepto de unidad administrativa no es el mismo que el de órgano
administrativo. De hecho, los órganos se diferencian de las unidades
administrativas en la dimensión y tipo de su función. De esta forma:
a) Tienen la consideración de órganos administrativos, las unidades
administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos
jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo
(LRJSP art.5.1 ).
En general, lo característico del órgano es la competencia para producir
actos administrativos definitivos, o para intervenir en el procedimiento
por mandato normativo.
b) Por su parte, las unidades administrativas son los elementos
organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Comprenden puestos
de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón
de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Pueden existir
unidades administrativas complejas, que agrupan dos o más unidades
menores.
Precisiones
Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de

trabajo (RPT) que se han de aprobar de acuerdo con su regulación específica, y se
integran en un determinado órgano. Las relaciones de puestos de trabajo, son el
instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, mediante
la creación, modificación, refundición y supresión de puestos de trabajo de acuerdo
con las necesidades de los servicios (L 30/1984 art.15.1 ).
2547 Organismo público

Los organismos públicos no son órganos administrativos. Se pueden
definir como personas jurídico-públicas de base no territorial, en cuya
estructura existen órganos y, en su caso, unidades administrativas. En
todo caso, la elección de la configuración como ente u organismo, es
posible gracias a la potestad de autoorganización.
Existen, supuestos de transformación de órganos en organismos y
viceversa:
• Transformación de órganos en organismos. Así, la Dirección General

de Correos y Telégrafos, pasó a organismo autónomo y luego a entidad
pública empresarial Correos y Telégrafos.
• Transformación de organismos en órganos. Es el caso de los consejos
reguladores de denominaciones de origen, que tras la desaparición del
Instituto Nacional de Denominaciones de Origen (INDO), pierden la
personalidad jurídica, y pasan a ser órganos del entonces Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación -actualmente , ver nº 280 - o, en caso
de depender de las comunidades autónomas, de las consejerías
competentes.
2549 Instituto
Se emplea este concepto para denominar una estructura orgánica
administrativa, pero este término no implica que tenga personalidad
jurídica. Pueden ser órganos y organismos, aunque es más frecuente la
utilización de esta última forma (CCLR Dict 7/1997 ).
2551 Servicios públicos personificados

La personificación del servicio público es una técnica de gestión del
mismo mediante la cual, se atribuye personalidad jurídica propia y
autónoma de la Administración pública, a una organización específica
cuyo cometido es la prestación de servicio. En tales casos, el órgano
prácticamente se identifica con el servicio prestado, y «se personifica»
con las consecuencias consiguientes.
2553 Consorcios
(LRJSP art.118 s. ; LBRL art.57.3 y 87 ; L 27/2013 disp.trans.6ª )
Las Administraciones públicas pueden consorciarse para el desarrollo de

fines propios de gestión y ejecución de políticas administrativas. Debe
tenerse en cuenta al respecto:
a) A diferencia de las gerencias, los consorcios tienen, necesariamente,
personalidad jurídica propia y diferenciada de las entidades o
Administraciones públicas consorciadas. Por ello, no son órganos
administrativos. Por otra parte, las entidades consorciadas no
desaparecen por la constitución del consorcio, bien que el ejercicio y
capacidad de gestión de las competencias atribuidas a aquel se vean
afectadas durante su existencia.
b) Cuentan con unos estatutos o bases de funcionamiento que deben
determinar los fines de los mismos, así como las particularidades del
régimen orgánico, funcional y financiero.
c) Cuando se creen en ejecución de un convenio de colaboración o por
iniciativa de varias Administraciones públicas, los órganos de decisión
han de estar integrados por representantes de todas las entidades
consorciadas, en la proporción que se fije en los estatutos respectivos.
d) Para la gestión de los servicios (generalmente públicos) que se le

encomienden, puede utilizarse cualquiera de las formas previstas en la
legislación aplicable a las Administraciones partícipes. No obstante, el
consorcio no es un modo peculiar de gestión del servicio público (TSJ
Cataluña 4-4-02, EDJ 43262 ).
e) Su constitución precisa que, la actividad cuyo desarrollo se aborda en
común, esté dentro de la capacidad y competencia de las
Administraciones consorciadas; y que cada una de ellas cumpla con los
requisitos exigidos por la normativa de aplicación para obligarse.
f) En ningún caso pueden establecer tributos ni ejercer la potestad
expropiatoria, pero sí gestionar expropiaciones acordadas por los
consorciados (LS/08 art.33.1 ; D Castilla-La Mancha 29/2011
art.19.4 ).
g) Frecuentemente, se utiliza este tipo de figuras para el desarrollo de
actividades urbanísticas. En este campo, son funciones propias de la
figura del consorcio, tanto el planeamiento, la gestión, la conservación
etc. (nº 127 Memento Urbanismo 2019).
h) La problemática de los consorcios administrativos es grande,
especialmente cuando alguno de sus componentes es una entidad
privada. Es asimilable, en general, a una entidad local en sentido amplio e
impreciso (TSJ Cataluña 4-4-02, EDJ 43262 ).
i) Los consorcios pueden utilizarse para la gestión de los servicios
públicos locales, en el marco de los convenios de cooperación
transfronteriza en que participen las entidades locales españolas, y de
acuerdo con las previsiones de los convenios internacionales ratificados
por España en la materia.
La LRJSP desarrolla notablemente el régimen jurídico de los consorcios,
regulando de manera prolija cuestiones tales como las actividades
propias, régimen de personal, adscripción, creación, estatutos, derecho de
separación, disolución, y régimen presupuestario, de contabilidad, control
económico-financiero y patrimonial -nº 170 - (LRJSP art.118 s. ).
Precisiones
1) Sobre los consorcios en los que intervengan entidades locales , han de tenerse
en cuenta distintas normas autonómicas de medidas para aplicación de las reglas
contenidas en la L 27/2013 : DL Andalucía 7/2014 ; DL Baleares 2/2014 ; DL
Cataluña 4/2014 ; L Galicia 5/2014 ; L La Rioja 2/2014 ; DL Murcia
1/2014 ; L Madrid 1/2014 ; LF Navarra 23/2014 . En el ámbito foral vasco,
por ejemplo, NF Gipuzkoa 13/2014 .
2) Los consorcios en el ámbito local, se exponen con detalle en nº 8160 Memento
Administraciones Locales 2018-2019.
3) Ver también lo expuesto sobre los consorcios al tratar el principio de
colaboración administrativa (nº 170 ).
2555 Gerencias
Las Administraciones públicas, de base territorial o no territorial, pueden
constituir gerencias para el mejor desarrollo de las competencias propias.
Especialmente frecuentes son las gerencias urbanísticas (RD

3288/1978art.15 a 17 ).
Su régimen se caracteriza por los siguientes caracteres.
a) La gerencia implica diferenciación orgánica, funcional o ambas a la
vez, respecto de la organización y funciones propias del ente público que
la constituya.
b) Su configuración puede ser:
- como órgano administrativo, individual o colegiado, sin personalidad
propia; o
- como organismo público, con personalidad y patrimonio autónomos.
Nunca será una mera unidad administrativa (nº 2545 ), al producir su
actuación efectos en relación con terceros.
c) En su creación han de observarse las disposiciones aplicables a la
entidad o Administración que la constituya.
d) Su duración puede ser indefinida o temporal, extinguiéndose en este
caso al finalizar los trabajos encomendados.
e) Su dirección corresponde al gerente, que debe contar con los
efectivos personales precisos para realizar funciones ejecutivas, de
asesoramiento y apoyo al mismo.
f) Su ámbito es habitualmente municipal. Pueden también:
- constituirse por acuerdo de varios municipios, por sí solos o junto con la
diputación provincial afectada; y
- crear gerencias las entidades supramunicipales de carácter comarcal, y
las áreas metropolitanas.
g) La estructura de la gerencia urbanística se descompone en tres planos
(Morell Ocaña):
- el directivo o superior;
- el gestor; y
- el empresarial, que se desarrolla normalmente a través de entidades
mercantiles.
En tal esquema, la gerencia se caracteriza por realizar funciones de
gestión. Así, tiene por objeto la realización de actividades, generales o
específicas, en el territorio de la Administración constituyente o en áreas
determinadas del mismo (especialmente realiza actividades de dirección y
ejecución de obras de acondicionamiento y conservación de áreas y
polígonos o unidades de ejecución residenciales, industriales y de
servicios previstas en el planeamiento).
Nunca se puede delegar, desconcentrar o descentralizar en ella funciones
de dirección superior o de fiscalización de la gestión que se le
encomiende.
2. Régimen general de los órganos colegiados

(LRJSP art.15 a 22 y disp.adic.21ª )
2560 El régimen jurídico de los órganos colegiados se ajusta a las normas

generales de aplicación a todos los órganos colegiados (LRJSPart.15 a
18 ) y normas aplicables específicamente a los órganos colegiados en el

ámbito de la Administración General del Estado (LRJSPart.19 a 22 ).
En todo caso, deben tenerse en cuenta las siguientes observaciones
previas:
a) Las disposiciones que se analizan no son aplicables al pleno (nº
2595 ), y en su caso, a la junta de gobierno local -que ha sustituido tras
L 57/2003 a la comisión de gobierno- de las entidades locales (nº
2622 ), a los órganos colegiados del Gobierno de la nación y a los
órganos de gobierno de las comunidades autónomas (LRJSP
disp.adic.21ª ). Sí se aplican en cambio a los órganos de la
Administración corporativa (TSJ Madrid 7-3-02 , EDJ 126322 ).
b) Ha de tenerse en cuenta, en su caso, la existencia de disposiciones
autonómicas reguladoras del régimen de los órganos colegiados en su
ámbito de aplicación (p.e. L Cataluña 26/2010art.13 a 20 ), así como las
peculiaridades organizativas de las Administraciones públicas en que se
integran.
c) Las reglas contenidas en los reglamentos orgánicos de las
corporaciones no pueden prevalecer sobre las contenidas en LBRL y RD
2568/1986 (TS 20-5-98 , EDJ 4723 ).
d) Debe tenerse en cuenta la novedad introducida por vía jurisprudencial,
en cuanto a la carencia de carácter básico de alguno de los preceptos
indicados (TCo 50/1999 ).
e) Los vicios de designación de alguno o algunos de los miembros de un
órgano colegiado no invalidan necesariamente los acuerdos del mismo
(TSJ Madrid 29-6-02 , EDJ 38356 ), siempre que al margen de aquellos
cuyo nombramiento sea irregular, exista en el órgano quorum de
constitución y decisión.
2561 f) Es importante la posibilidad que tienen ciertos órganos colegiados de

establecer o completar sus propias normas de funcionamiento (LRJSP
art.15 ). Estos órganos son:
- los órganos colegiados de las distintas Administraciones públicas en que
participan organizaciones representativas de intereses sociales; y
- aquellos órganos colegiados compuestos por representaciones de
distintas Administraciones públicas, cuenten o no con participación de
organizaciones representativas de intereses sociales.
La integración de estos órganos se realiza en la Administración pública
que corresponda, aunque sin participar en la estructura jerárquica de esta,
salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de sus
funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado.
Este tipo de órgano presenta también la particularidad de que los
miembros del mismo son, frecuentemente, personas jurídicas. De esta
forma, las personas físicas que intervienen en las sesiones y toman
acuerdos lo pueden hacer por representación.
Son ejemplo de esta última especie los órganos de colaboración, que se
configuran como de composición mixta y multilateral, sin personalidad
jurídica propia y no encuadrados en la estructura jerárquica de ninguna de
las diferentes Administraciones públicas (normalmente estatal y

autonómica) que están representadas en ellos. Sin embargo, las
actuaciones de estos órganos deben imputarse, a ciertos efectos (p.e. a
los de interposición y tramitación de recursos contra sus actos), a una
determinada Administración, aunque se trata de decisiones adoptadas por
acuerdo entre la misma y las demás Administraciones representadas en el
correspondiente órgano (LRJSP art.15.2 ). La determinación de cual sea
la Administración en la que se integre se hará atendiendo a las
circunstancias concurrentes; por ejemplo, competencia principal actuada
o procedencia de la norma de creación del órgano, en su caso (DGSJE
Dict 10-5-99).
El acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de los órganos
colegiados que dicten resoluciones que tengan efectos jurídicos frente a
terceros deben ser publicados en el boletín o diario oficial de la
Administración pública en que se integran. Adicionalmente, las
Administraciones pueden publicarlos en otros medios de difusión que
garanticen su conocimiento. Cuando se trate de un órgano colegiado con
capacidad de establecer sus propias normas de funcionamiento, la
publicidad se ha de realizar por la Administración a quien corresponda la
presidencia del órgano (LRJSP art.15.3 ).
2563 Presidente
(LRJSP art.19.2)
En cada órgano colegiado son competencias del presidente:

• Ostentar la representación del órgano.
• Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y
la fijación del orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones
de los demás miembros formuladas con la suficiente antelación.
• Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y
suspenderlos por causas justificadas.
• Dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos. Como
excepción, en los órganos colegiados de las distintas Administraciones
públicas en que participan organizaciones representativas de intereses
sociales, o aquellos compuestos por representaciones de distintas
Administraciones, el voto de presidente será dirimente si así lo establecen
sus propias normas.
• Asegurar el cumplimiento de las leyes y demás disposiciones vigentes.
• Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano.
• Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de
presidente del órgano.
Respecto al régimen de sustitución del presidente, debe tenerse en
cuenta que en casos de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal,
el presidente debe ser sustituido por el vicepresidente que corresponda, y
en su defecto, por el miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía,
antigüedad y edad, por este orden, de entre sus componentes.
Esta norma no es de aplicación a los órganos colegiados de las distintas
Administraciones públicas en que participan organizaciones
representativas de intereses sociales o aquellos compuestos por

representaciones de distintas Administraciones. En estos casos, su
régimen de sustitución debe estar específicamente regulado en cada caso,
o establecido expresamente por acuerdo del pleno del órgano colegiado.
Precisiones
Debe tenerse en cuenta que el contenido expuesto se refiere, a partir del 3-10-
2016, únicamente al presidente de los órganos colegiados de la Administración
General del Estado.
2565 Miembros
(LRJSP art.19.3)
En cada órgano colegiado, sus miembros tienen las siguientes facultades

y competencias:
• Recibir, con una antelación mínima de 2 días, la convocatoria
conteniendo el orden del día de las reuniones; la información sobre los
temas que figuren en el orden del día estará a disposición de los
miembros en igual plazo.
• Participar en los debates de las sesiones.
• Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como
expresar el sentido de su voto y los motivos que lo justifican. No pueden
abstenerse en las votaciones quienes, por su cualidad de autoridades o
personal al servicio de las Administraciones públicas, tengan la condición
de miembros natos de órganos colegiados.
La abstención en la votación tiene carácter, en general, facultativo, salvo
en el caso de autoridades o personal al servicio de las Administraciones
públicas, en cuyo caso no cabe la abstención (TSJ Galicia 18-6-99 , EDJ
80951 ). Cuando en un órgano concurran autoridades y particulares,
estos podrán abstenerse pero aquellos no.
La prohibición de abstención se restringe, no obstante, a la autoridad o
empleado público llamado a ser miembro de un órgano colegiado por
virtud de su condición o cargo (de manera que su pertenencia a aquel lo
es en ejercicio de su competencia o función, o en prolongación de la
misma), sin que afecte al integrante que ha sido designado en una
elección democrática, profesional o corporativa (TS 15-7-03 , EDJ
80831 ). Y se extiende, en todo caso, a los titulares de órganos
unipersonales. En los supuestos en que es posible, la abstención activa es
compatible con la toma de decisión, siendo particularmente relevante en
el caso de órganos formados a través de mecanismos de representación o
participación.
La doctrina ha negado la abstención activa o voluntaria a los miembros-
expertos de órganos colegiados, pues aquella supondría una dejación de
funciones. Sin embargo, el Tribunal Supremo, ha rechazado esta
posibilidad con la normativa vigente (TS 15-7-03 , EDJ 80831 ), de
manera que la prohibición de abstención voluntaria solo tiene lugar:
- si se impone directamente por la norma;
- si se establece indirectamente al atribuir a los miembros de un órgano la

condición de funcionarios;
- si se impone de manera implícita al configurar el voto de los miembros
no como adhesión a una propuesta sino como obligación de emitir un
parecer resolutorio -en este sentido, la jurisprudencia considera que en
los concursos de méritos la abstención estudiada es incompatible con el
deber de emitir valoración sobre los concurrentes (TS 20-4-98, EDJ
2875 )-.
• Formular ruegos y preguntas.
• Obtener la información precisa para cumplir las funciones asignadas.
• Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición.
Los miembros de un órgano colegiado no pueden atribuirse las funciones
de representación reconocidas a este, salvo que expresamente se les
hayan otorgado por una norma o por acuerdo válidamente adoptado, para
cada caso concreto, por el propio órgano.
Se prohíbe expresamente que los miembros del órgano colegiado ejerzan
sus funciones cuando concurra conflicto de interés.
Precisiones
Debe tenerse en cuenta que el contenido expuesto se refiere, de conformidad con lo

establecido en la LRJSP, únicamente a los miembros de los órganos colegiados de la
Administración General del Estado.
2566 Régimen de sustitución

Como regla general, en caso de ausencia o de enfermedad, y en general
cuando concurra alguna causa justificada, se establece que los miembros
titulares del órgano colegiado han de ser sustituidos por sus suplentes si
los hubiera;
Como excepción, cuando se trata de órganos colegiados en que
participen organizaciones representativas de intereses sociales, estas
organizaciones pueden sustituir a sus miembros titulares por otros,
acreditándolo ante la secretaría del órgano colegiado, con respeto a las
reservas y limitaciones que establezcan sus normas de organización.
2567 Legitimación
Respecto a la legitimación para interponer recurso administrativo o
judicial, debe tenerse en cuenta que:
a) La regla general es que los miembros de órganos colegiados carecen de
legitimación para interponer este recurso contra los actos adoptados por
aquellos, aunque hubieran votado en contra.
Se encuentran incursos en el supuesto de falta de legitimación del
funcionario o persona al servicio de una Administración pública para
impugnar, como tal, los actos de la misma (LJCA art.20 ).
b) Como excepción , están facultados para interponer recurso
contencioso-administrativo en el caso de que una norma con rango de
Ley lo disponga expresamente. Así ocurre en los siguientes supuestos:
- están legitimados los miembros de las corporaciones locales, respecto
de los actos que den lugar a una infracción en el ordenamiento, siempre

que hubieran votado en contra y así conste en acta (LBRL art.63.b ). No
basta la mera abstención o la ausencia de voto a favor por inasistencia (TS
23-2-89 , EDJ 2006 ; 12-1-94, EDJ 66 ); y
- están legitimados para impugnar los actos de la corporación que den
lugar a una lesión en su derecho a la participación en asuntos públicos
(Const art.23 ).
2569 Secretario
(LRJSPart.16 y 19.4 )
Es miembro preceptivo de todo órgano colegiado. La Ley regula el

secretario de los órganos colegiados tanto en general como en relación
con los órganos colegiados de la Administración General del Estado.
Con carácter general, corresponde al secretario velar por la legalidad
formal y material de las actuaciones del órgano colegiado, certificar las
actuaciones del mismo y garantizar que los procedimientos y reglas de
constitución y adopción de acuerdos son respetadas. En caso de que el
secretario no miembro sea suplido por un miembro del órgano colegiado,
este conservará todos sus derechos como tal.
En cuanto a la Administración General del Estado se imponen las
siguientes reglas:
a) Su nombramiento puede recaer sobre un miembro del propio órgano o
una persona al servicio de la Administración pública correspondiente.
b) La designación, cese y sustitución temporal del secretario en
supuestos de vacante, ausencia o enfermedad se debe realizar según lo
dispuesto en las normas específicas de cada órgano y, en su defecto, por
acuerdo del mismo.
c) En su ámbito de competencia se incluyen las siguientes funciones:
• Asistir a las reuniones con voz pero sin voto si es un funcionario, y con
voz y voto si la secretaría del órgano la ostenta un miembro del mismo.
• Efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden de su
presidente, así como las citaciones a los miembros del mismo.
• Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano, y por
tanto las notificaciones, peticiones de datos, rectificaciones o cualquiera
otra clase de escritos de los que deba tener conocimiento.
• Preparar el despacho de los asuntos, y redactar y autorizar las actas de
las sesiones.
• Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos
aprobados.
• Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de secretario.
2571 Convocatoria y sesiones

(LRJSP art.17)
Son normas básicas de la convocatoria y sesiones de un órgano colegiado

las siguientes:
a) Para la válida constitución del órgano, a efectos de la celebración de

sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, debe tenerse en cuenta que:
- como regla general, se requiere la presencia del presidente y secretario,
o en su caso de quienes le sustituyan, y la de la mitad al menos de sus
miembros; y
- como excepción cuando se trate de los órganos colegiados de las
distintas Administraciones públicas en que participen organizaciones
representativas de intereses sociales así como los compuestos por
representaciones de distintas Administraciones, el presidente puede
considerar válidamente constituido el órgano, a efectos de celebración de
sesión, si están presentes los representantes de las Administraciones
públicas, y de las organizaciones representativas de intereses sociales
miembros del órgano, a los que se haya atribuido la condición de
portavoces.
Se admite la constitución «universal» sin convocatoria previa. Cuando
estuvieran reunidos, de manera presencial o a distancia, el secretario y
todos los miembros del órgano colegiado o, en su caso, las personas que
les suplan, estos pueden constituirse válidamente como órgano colegiado
para la celebración de sesiones, deliberaciones y adopción de acuerdos
sin necesidad de convocatoria previa cuando así lo decidan todos sus
miembros.
b) Respecto a los cuórum exigidos legalmente, debe distinguirse:
- el necesario para la constitución del órgano colegiado, preciso para que
este quede o pueda quedar constituido válidamente; y
- el necesario para la adopción de acuerdos, exigible para que el órgano
constituido regularmente puede adoptar acuerdos o dictar actos
administrativos en su caso.
Dichos cuórum pueden coincidir, o ser el de votación más riguroso que el
de constitución; pero este nunca puede ser inferior a aquel.
Precisiones
El cuórum es un concepto exclusivo de los órganos colegiados, no exigible -por

imposible- en los unipersonales (TSJ Cataluña 26-5-98).
2573 c) Los órganos colegiados pueden establecer el régimen propio de

convocatorias, si este no está previsto por sus normas de
funcionamiento. Tal régimen puede prever una segunda convocatoria y
especificar para esta el número de miembros necesarios para constituir
válidamente el órgano, sin que sea preciso ningún cuórum especial; bien
entendido siempre, que los asuntos debatidos y aprobados no sean de
especial trascendencia (TSJ Castilla-La Mancha 2-9-99 , EDJ 80894 ).
d) No puede ser objeto de deliberación o acuerdo ningún asunto que no
figure incluido en el orden del día, salvo que estén presentes todos los
miembros del órgano colegiado, y sea declarada la urgencia del asunto
por el voto favorable de la mayoría.
e) Los acuerdos han de ser adoptados por mayoría de votos.
f) Quienes acrediten la titularidad de un interés legítimo pueden dirigirse

al secretario de un órgano colegiado para que les sea expedida
certificación de sus acuerdos.
g) Se prevé el funcionamiento del órgano colegiado a distancia (nº
2583 ).
Precisiones
1) El exceso de composición de un órgano, con presencia de más vocales de los

precisos, no causa -en principio- invalidez (TS 31-5-81, relativa a los jurados de
expropiación).
2) La notificación de la composición del órgano administrativo solo es precisa en
caso de que una norma imponga concretamente tal comunicación; o al menos, que
se solicite tal información por el interesado.
El defecto de comunicación no vicia en sí mismo el acuerdo que se adopte (TSJ La
Rioja 22-5-00), si no existe norma que imponga notificar la composición del órgano
(TS 23-4-91 , EDJ 4186 ).
En caso de que se comunique, previamente, al interesado la composición del órgano
administrativo, la alteración posterior de los asistentes a la reunión en que adopte el
acuerdo, no vicia el mismo, a menos que se acredite el concurso en ellos de causa de
recusación y que su participación haya sido relevante en el sentido del acuerdo (TSJ
La Rioja 10-4-00, EDJ 15742 ).
2575 Actas
(LRJSPart.18 y 19.5 )
Es obligación del secretario del órgano colegiado levantar acta de cada

sesión celebrada, para lo cual, debe tenerse en cuenta que:
a) Es contenido obligatorio del acta:
- el orden del día de la reunión;
- las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado;
- los puntos principales de las deliberaciones; y
- el contenido de los acuerdos adoptados.
b) Es contenido no obligatorio del acta, que debe figurar a solicitud de
cualquier miembro del órgano:
- su voto contrario al acuerdo adoptado;
- su abstención y los motivos que la justifiquen;
- el sentido de su voto favorable; y
- la transcripción íntegra de su intervención o propuesta, siempre que
aporte en el acto, o en el plazo que señale el presidente, el texto que se
corresponda fielmente con su intervención, haciéndose así constar en el
acta o uniéndose copia a la misma.
c) La aprobación de las actas, debe realizarse en la misma o en la
siguiente sesión, pudiendo no obstante emitir el secretario certificación
sobre los acuerdos específicos que se hayan adoptado, sin perjuicio de la
ulterior aprobación del acta.
d) Los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario pueden formular
voto particular por escrito en el plazo de 48 horas, que se debe
incorporar al texto aprobado.
e) Existe exención de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse

de los acuerdos, respecto a los miembros del órgano voten en contra o se
abstengan. El medio natural y casi exclusivo de prueba de la discrepancia
excluyente de responsabilidad es el contenido del acta.
f) En las certificaciones de acuerdos adoptados emitidas con anterioridad
a la aprobación del acta debe constar expresamente tal circunstancia.
g) Se contempla la grabación de las sesiones y se establecen normas
especiales aplicables a las actas de los órganos colegiados de la
Administración General del Estado.
Precisiones
La indicación en el acta de la existencia de cuórum goza de presunción de certeza,

lo que impone al que sostenga su inexistencia la aportación de prueba cumplida al
respecto (TSJ Canarias 22-4-99 , EDJ 18483 ).
2577 Formación de la voluntad de los órganos colegiados

El antecedente de la formación de la voluntad colegiada de un órgano
administrativo es la correcta y previa elaboración de la voluntad
individual de sus componentes en relación al objeto o a la materia sobre
la que ha de manifestarse, seguido de un proceso intelectual reflexivo
propio. Solamente a través de tal proceso intelectual, el sujeto puede
llegar a trabar conocimiento de las posibles soluciones jurídicamente
correctas y escoger, con plena autonomía y libertad, entre las que
considere pertinentes al caso, y así manifestar su individual voluntad.
Esta voluntad individual, una vez contrastada, a través de la debida
deliberación, con la de los otros miembros componentes del órgano
administrativo, produce mediante la oportuna votación, la formación de la
voluntad colegiada origen de un acto simple del mismo.
2579 Las normas jurídicas que regulan dicho proceso de elaboración y

manifestación de la indicada voluntad colegiada del órgano, contienen las
reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos
colegiados . Así viene recogido por vía jurisprudencial (TS 3-3-78 , EDJ
4174 ; 15-3-91 , EDJ 2890 ; TSJ Burgos 19-2-99 , EDJ 80927 ).
Estas normas jurídicas son las siguientes:
a) Las reglas que regulan la convocatoria de los miembros componentes
del órgano colegiado (nº 2571 ), en cuanto que estos han de conocerla
con la antelación temporal suficiente -que la norma expresamente
determina- con la finalidad de:
- disponer lo necesario en orden a asegurar su asistencia física a las
sesiones de aquel; y
- trabar exacto conocimiento del objeto o materia de la que se ha de
tratar en cada sesión, máxime cuando por su naturaleza, son precisos
conocimientos, asesoramientos o estudios para hacer un análisis reflexivo
de la cuestión que se ha de someter a su consideración.
b) Las reglas que determinan la composición del órgano colegiado, tales

como las que se refieren a su presidente (nº 2563 ), secretario (nº
2569 ) y vocales, tanto en su número como calidad y circunstancias de
los mismos. Especialmente, cuando se trata de órganos complejos de
carácter heterogéneo cuya composición responde a las diversas funciones
que han de cumplir aquellos y cuando el defecto se refiere a la
intervención de persona sin la capacitación exigida (TS 1-7-93, EDJ
6536 ).
Todo ello está en relación en relación la nominación individual de las
personas físicas que asisten con tal carácter a las sesiones de que se trate.
c) Las reglas que determinan la forma en que ha de hacerse la orden del
día, referente a las materias que se han de tratar en cada sesión del
órgano, que exigen que esta sea lo suficientemente clara para que los
miembros que lo componen, se decidan a asistir a las mismas y tengan
previo y concreto conocimiento de lo que en cada sesión se va a tratar.
d) Las reglas que establecen la formación del cuórum de asistencia y
votación (nº 2571 ), para lo que es preciso consignar en el acta de cada
sesión, el número de convocados, el de asistentes y el de votantes, y,
cuando sea preciso, la calidad de todos ellos.
e) Las reglas que se refieren a la deliberación de los asistentes (nº
2577 ), en relación con cada tema de la orden del día y su votación.
Precisiones
Es copiosa la jurisprudencia que matiza lo anterior en el sentido de que los defectos

de composición , como defectos de forma, solo determinan la nulidad o anulabilidad
del acto en caso de que genere indefensión o impida al acto alcanzar su fin (TS 18-5-
98, EDJ 9998 ; 9-10-99 , EDJ 49355 ; 27-5-00, EDJ 19683 ). Especialmente
intensa es la doctrina jurisprudencial al respecto en cuanto a los jurados provinciales
de expropiación (nº 2641 ).
2581 Validez de sus actos

Los actos de los órganos colegiados adscritos a las Administraciones
públicas o integrados en ellas, precisan para su validez jurídica que la
voluntad de aquellos no se encuentre viciada por infracciones de alcance
jurídico-formal, siendo la gravedad de la transgresión la que conduce a:
- la invalidez por vicio de nulidad de pleno derecho del acto (nº 2665 );
- la invalidez por vicio de anulabilidad (nº 2800 ); o
- la irregularidad no invalidante (nº 2815 ).
Dentro de este campo, no cabe identificar la ausencia total y absoluta del
procedimiento establecido con la falta de respeto de las normas que
contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los
órganos colegiados.
El concepto de falta total y absoluta de seguimiento del procedimiento
establecido, no abarca el supuesto de infracción de normas que
contienen las normas esenciales antes indicadas. En este caso, la nulidad
de pleno derecho del acto de referencia tiene lugar cuando no se haya
observado correctamente alguna o algunas reglas, siempre que la
transgredida tenga carácter esencial. No es necesario que la transgresión

lo sea de todas ellas (TSJ Las Palmas 8-1-99, EDJ 4615 ).
2583 Reunión por medios electrónicos

(LRJSP art.17)
Los órganos colegiados pueden constituirse y adoptar acuerdos

utilizando medios electrónicos, con respeto a los trámites esenciales de
convocatoria y al contenido mínimo de las actas (LRJSP 17, 18 y 19.5 ).
Se establece que en las sesiones que celebren los órganos colegiados a
distancia , sus miembros podrán encontrarse en distintos lugares siempre
y cuando se asegure por medios electrónicos -considerándose también
tales los telefónicos y audiovisuales- la identidad de los miembros o
personas que los suplan, el contenido de sus manifestaciones, el
momento en que estas se producen, así como la interactividad e
intercomunicación entre ellos en tiempo real y la disponibilidad de los
medios durante la sesión. Entre otros, se considerarán incluidos entre los
medios electrónicos válidos, el correo electrónico, las audioconferencias
y las videoconferencias.
En el régimen precedente se regulaban, respecto a la Administración
General del Estado, las siguientes especialidades:
a) Debe garantizarse la realización efectiva de los principios que la
legislación establece respecto de la convocatoria , acceso a la
información y comunicación del orden del día, en donde se han de
especificar los tiempos en los que se organizarán los debates, la
formulación y conocimiento de las propuestas y la adopción de acuerdos.
b) El régimen de constitución y adopción de acuerdos debe garantizar la
participación de los miembros de acuerdo con las disposiciones propias
del órgano.
c) Las actas deben garantizar la constancia de las comunicaciones
producidas, así como el acceso de los miembros al contenido de los
acuerdos adoptados.
2585
Precisiones
Algunas disposiciones autonómicas recogen y desarrollan estas normas. Muy

interesante es, en este sentido la regulación en Galicia (L Galicia 16/2010 art.21 ),
conforme a la cual la convocatoria puede efectuarse por correo electrónico siempre
que se cumplan los siguientes requisitos -cumpliéndose en todo caso los trámites
esenciales establecidos en LRJSP art.17 y 18 y en la L Galicia 4/2006 -:
• El sistema de notificación electrónica ha de permitir acreditar la fecha y hora en
que se produzca la puesta a disposición del interesado la convocatoria notificada, y
la de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entenderá
practicada a todos los efectos legales. En todo caso, se presumirá que la notificación
se ha producido por el transcurso de 24 horas, excluyendo sábados, domingos y
festivos, desde la puesta a disposición del interesado de la convocatoria notificada,
salvo que, de oficio o a instancia del destinatario, se compruebe la imposibilidad
técnica o material del acceso.
• Todos los miembros del órgano colegiado que tengan la condición de cargo o
empleado público de la Administración de la que forme parte dicho órgano serán
notificados en su dirección electrónica institucional correspondiente. El resto de los

miembros, en la dirección de correo electrónico que señalen a ese efecto.
Se admite la convocatoria de sesiones celebradas en varios lugares
simultáneamente siempre que los medios técnicos lo permitan, con respeto de los
derechos de los miembros. Una vez constituido el órgano, el presidente ha de
designar, para cada uno de los lugares en donde no se encuentre físicamente el
secretario, a uno de los miembros asistentes para que lo auxilie en sus funciones.
Las actas de las sesiones pueden ser aprobadas por vía telemática, después de que
sean remitidas a sus miembros a su dirección electrónica.
También en el ámbito autonómico sobre esta cuestión la regulación de otras
comunidades: p.e. L Castilla y León 2/2010 art.53 y 54 ; D Castilla-La Mancha
12/2010 art.46 y 47 ; L Baleares 4/2011 art.11 .
3. Régimen específico de las entidades locales

(LBRL art.46 s. ; RD 2568/1986 art.77 s. )
2590 a. Pleno 2595
b. Otros órganos 2620
2591 Son entidades locales territoriales o gozan de la condición de entidades

locales (LBRL art.3 ):
- el municipio;
- la provincia;
- la isla en los archipiélagos balear y canario;
- las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o
reconocidas por las comunidades autónomas (LBRL art.45 );
- las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios,
instituidas por las comunidades autónomas de conformidad con LBRL y
los correspondientes estatutos de autonomía;
- las áreas metropolitanas; y
- las mancomunidades de municipios.
Ténganse en cuenta, la normativa autonómica existente en esta materia.
2592 Los municipios son elementos básicos de la organización territorial del

estado y de la Administración local.
Salvo en el caso de los municipios en régimen de concejo abierto, su
gobierno y administración corresponde al ayuntamiento, integrado por el
alcalde y los concejales.
La organización del municipio -variable en función de sus condiciones de
población y capitalidad- responde a las reglas contenidas en LBRL
art.20 s. y 121 s., expuestas en nº 410 y nº 433 .
Precisiones
Esta materia se analiza en detalle en nº 3310 s. Memento Administraciones Locales

2018-2019.
a. Pleno
2595 Son miembros del pleno todos los concejales. La presidencia del mismo
corresponde al alcalde.
Precisiones
Sobre el pleno municipal, ver asimismo nº 3815 . Puede consultarse también nº

3395 s. Memento Administraciones Locales 2018-2019.
2597 Sesiones
Los órganos colegiados de las entidades locales funcionan en régimen de
sesiones ordinarias de periodicidad preestablecida, y sesiones
extraordinarias, que pueden ser además urgentes.
A) Son sesiones ordinarias aquellas cuya periodicidad está
preestablecida y fijada por acuerdo del propio pleno adoptado en sesión
extraordinaria, que ha de convocar el alcalde o presidente dentro de los
30 días siguientes al de la sesión constitutiva de la corporación.
La periodicidad mínima con la que ha de celebrarse sesión ordinaria del
pleno, es la siguiente:
- cada mes en los ayuntamientos de municipios con más de 20.000
habitantes y en las diputaciones provinciales;
- cada 2 meses, en los ayuntamientos de municipios de entre 5.001 y
20.000 habitantes; y
- cada 3 meses en ayuntamientos de municipios de menos de 5.000
habitantes.
Precisiones
La periodicidad mínima de estas sesiones debe respetarse con independencia de las

sesiones extraordinarias que puedan convocarse, pues es autónoma respecto de
estas (TS 5-6-87 , EDJ 4510 ).
2599 B) Las sesiones extraordinarias son aquellas que no tienen una

periodicidad establecida. Son sesiones extraordinarias urgentes las
convocadas por el alcalde o presidente cuando la urgencia del asunto o
asuntos a tratar no permite convocar la sesión extraordinaria con la
antelación mínima de 2 días hábiles exigida legalmente (LBRL).
En este caso debe incluirse como primer punto del orden del día (nº
2606 ) el pronunciamiento del pleno sobre la urgencia. Si esta no resulta
apreciada por el pleno, se levantará, acto seguido, la sesión.
2600 Desarrollo
En los debates pueden utilizarse indistintamente la lengua castellana o la
cooficial de la comunidad respectiva.
Toda sesión, sea ordinaria o extraordinaria, ha de respetar el principio de
unidad de acto -si bien el presidente puede acordar interrupciones a su
prudente arbitrio- y se debe procurar que termine en el mismo día de su
comienzo.
Si este termina sin que se hayan debatido y resuelto todos los asuntos
incluidos en el orden del día, el presidente puede levantar la sesión. En
este caso los asuntos no debatidos han de incluirse en el orden del día de
la siguiente sesión.
Las sesiones del pleno deben ser públicas (nº 3815 ). No obstante,
puede ser secreto el debate y la votación de aquellos asuntos que puedan
afectar al derecho fundamental de los ciudadanos al honor, intimidad
personal y familiar y propia imagen (Const art.18.1 ), cuando así se
acuerde por mayoría absoluta.
Son posibles las mociones de censura contra el alcalde o presidente. No
así contra otros miembros de la corporación.
El lugar de celebración del pleno es la casa consistorial, salvo fuerza
mayor (TRRL art.49 ; ROF art.85 ), sin que el reglamento orgánico
municipal pueda establecer previsión contraria a esta regla (TS 2-1-13,
EDJ 1210 ).
2602 Convocatoria
Es competencia del alcalde o presidente convocar todas las sesiones del
pleno, para lo cual, han de tenerse en consideración las siguientes
normas:
a) Las sesiones plenarias han de convocarse, al menos, con un plazo de
antelación de 2 días hábiles. Su cómputo se efectúa con arreglo a las
normas generales, es decir, a partir del siguiente día hábil de aquel en que
tenga lugar la notificación, y se excluyen los feriados.
b) La convocatoria de las sesiones extraordinaria ha de ser motivada. y
se realiza:
• Cuando así lo decida el presidente.
• Cuando lo solicite al menos una cuarta parte del número legal de
miembros de la corporación, sin que ningún concejal pueda solicitar más
de tres por año, y además, la cuestión propuesta sea pertinente (TS 9-12-
00 , EDJ 49630 ).
En este caso, el plazo de convocatoria es de 4 días desde fecha de su
petición. La celebración no puede demorarse más de 15 días (hábiles)
desde la fecha de solicitud, no pudiendo incorporarse el asunto al orden
del día de un pleno ordinario o de uno extraordinario con más asuntos, si
no lo autorizan expresamente los solicitantes de la convocatoria.
Existe un supuesto de convocatoria automática si el presidente no
convoca el pleno en el plazo indicado El pleno en este caso, queda
convocado para el décimo día hábil siguiente al del vencimiento del plazo
de 15 días hábiles referido, a las 12 horas, lo que se notifica por el
secretario de la corporación a los miembros de la misma, al día siguiente
del cumplimiento del repetido plazo de 15 días. En ausencia del
presidente o de quien le sustituya, el pleno queda constituido siempre
que concurra al menos un tercio del número legal de miembros del mismo
(nunca inferior a 3). En este caso el pleno lo preside por el miembro de la
corporación de más edad entre los presentes.
La ausencia de convocatoria del pleno priva no solo al concejal
recurrente, sino a la totalidad de los vecinos de derecho, a participar en
los asuntos públicos municipales a través de los concejales que los

representan (Const art.23 ; TS 16-2-93, EDJ 1431 ; 21-5-95 , EDJ
3022 ). Esta ausencia, puede ser objeto de control por la Administración
General del Estado -por conducto del delegado del gobierno en la
respectiva comunidad autónoma- a través del requerimiento y/o
impugnación previstas legalmente (LBRLart.63 a 68 ; TS 18-2-91 , EDJ
1709 ). Es vicio de nulidad radical (TS 3-5-03 , EDJ 105106 ).
2604 c) En el caso de las sesiones extraordinarias urgentes, su convocatoria

con este carácter debe ser ratificada por el pleno. Para su convocatoria no
hay exigencia de lapso temporal previo alguno, salvo el que naturalmente
sea preciso para posibilitar la asistencia material de los concejales que
hayan sido citados (TS 20-5-98 , EDJ 4723 ).
En caso de convocatoria defectuosa de sesión urgente, no puede tener
virtud convalidante la ratificación del supuesto carácter urgente de la
sesión por parte de los únicos concejales asistentes, constituyan o no la
mayoría requerida por la Ley, puesto que se habrá verificado ante la
ausencia de los demás, cuya inasistencia a su vez viene determinada por
una convocatoria ilegal (TS 12-11-97, EDJ 8741 ).
d) Respecto a la lengua en la que se deben redactar las convocatorias de
las sesiones, las órdenes del día, mociones, votos particulares, propuestas
de acuerdo y dictámenes de las comisiones informativas, ha de tenerse en
cuanta que:
- en todo caso, debe utilizarse el castellano; y
- asimismo, se debe redactar en la lengua cooficial en la comunidad
autónoma a la que pertenezca la corporación, cuando así lo exija la
legislación de aquella o lo acuerde la corporación.
e) Son nulos (LPAC art.47.1.e ) los acuerdos adoptados en sesiones
extraordinarias sobre asuntos no comprendidos en su convocatoria, así
como los que se adopten en sesiones ordinarias sobre materias no
incluidas en el respectivo orden del día, salvo especial y previa
declaración de urgencia hecha por el órgano correspondiente, con el voto
favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la
corporación (TSJ Burgos 15-1-99 , EDJ 80932 ).
Precisiones
1) La notificación de la convocatoria de sesiones con menor antelación a la

establecida legalmente no es vicio de nulidad radical al no prescindirse, por ello,
completamente de procedimiento legalmente establecido y puede no serlo tampoco
de anulabilidad, pues no implica necesariamente carecer de los requisitos formales
indispensables, ni producir indefensión (TS 21-11-96, EDJ 9765 ).
2) En general, se considera que los defectos de convocatoria no deben tener fuerza
invalidante en caso de que no se haya privado al pleno de la presencia y posibilidad
de alegaciones y deliberación de todos los representantes de los grupos políticos
representados en aquel (TSJ Las Palmas 23-2-01 , EDJ 99017 ).
3) Las irregularidades en convocatoria y celebración de sesiones plenarias pueden
suponer vulneración del derecho a la participación en asuntos públicos (Const
art.23.1 ; TS 7-11-97, EDJ 7818 ; TSJ Madrid 23-7-02, EDJ 62945 ).
2605 Documentación relacionada con la convocatoria

Debe existir siempre una documentación relacionada con la convocatoria,
que ha de acompañar a la misma al ser notificada o, en todo caso, estar a
disposición de los miembros del órgano.
Debe acompañar a la convocatoria de las sesiones:
- el orden del día comprensivo de los asuntos a tratar con el suficiente
detalle (nº 2606 ); y
- los borradores de actas de sesiones anteriores que deban ser aprobados
en la sesión.
Su notificación debe realizarse a los concejales o diputados en su
domicilio, y ha de quedar constancia de su cumplimiento en la secretaría
general.
Ha de figurar a disposición de los concejales o diputados, desde el mismo
día de la convocatoria, en la secretaría de la corporación, la
documentación íntegra de los asuntos incluidos en el orden del día, que
debe servir de base al debate y, en su caso, votación.
Cualquier miembro de la misma puede examinarla e incluso obtener
copias de documentos concretos que la integre, pero los originales no
pueden salir del lugar en que se encuentren puestos de manifiesto. No
cabe solicitar copia de la totalidad de la documentación.
La infracción de este requisito adolece de vicio de nulidad (TS 11-11-88;
19-7-89 ; 24-11-93, EDJ 10627 ; 10-12-93).
Precisiones
La vulneración de la obligación de puesta a disposición a los miembros de la

corporación de la documentación íntegra relativa a sesión (LBRL art.46.2.b ) no
pierde fuerza invalidante por la posibilidad de que el resultado de la votación hubiera
sido el mismo, por cuanto la norma expresada no solo asegura una adecuada
información para las votaciones, sino también para el debate que las precede siendo
claro que, en el funcionamiento de un órgano colegiado, democrático y
representativo, aquellas dependen de este (TS 22-11-89 , EDJ 10439 ).
En cambio, en algún otro pronunciamiento jurisprudencial relativo a sesión
extraordinaria de urgencia (TS 5-2-95), considera que la falta de entrega a los
concejales de fotocopia de todos los expedientes no genera invalidez de la
convocatoria, pues ha de aplicarse el principio de proporcionalidad.
2606 Orden del día

El establecimiento del orden del día de las sesiones es competencia del
alcalde o presidente asistido de la secretaría, de los miembros de la
comisión de gobierno, y donde esta no exista, de los tenientes de alcalde,
consultando si lo estima oportuno a los portavoces de los grupos
existentes en la corporación.
Sin embargo, el alcalde o presidente, por razones de urgencia
debidamente motivada, puede incluir en el orden del día, a iniciativa
propia o a propuesta de alguno de los portavoces, asuntos que no hayan
sido previamente informados por la respectiva comisión informativa, pero
en este supuesto no puede adoptarse acuerdo alguno sobre estos asuntos
sin que el pleno ratifique su inclusión en el orden del día
Es contenido obligatorio del orden del día:
- en las sesiones ordinarias, un punto de ruegos y preguntas;

- en las sesiones extraordinarias urgentes debe figurar, como primer
punto del día, el pronunciamiento del pleno sobre la urgencia. En caso de
ser negativo, dará lugar a que se levante la sesión sin más trámite (TS 20-
5-98 , EDJ 4723 ).
2607
Precisiones
1) La facultad del alcalde o presidente de fijar el orden del día no cede ni siquiera en
caso de petición de convocatoria por parte de miembros de la corporación, aunque
en tal caso la exclusión de un asunto solicitado debe motivarse (TS 14-2-90 , EDJ
1500 ).
2) La inclusión de asuntos o temas no es una facultad discrecional del alcalde, sino
un concepto jurídico indeterminado fiscalizable en sede judicial (TS 8-10-86 , EDJ
6213 ).
3) En el orden del día solo pueden incluirse los asuntos que hayan sido previamente
dictaminados, informados o sometidos a consulta de la comisión informativa que
corresponda (TSJ Castilla-La Mancha 1-10-99, EDJ 48127 ).
4) En general se sostiene que la fijación del orden del día es una competencia del
alcalde que, cuando se refiere a los asuntos relativos al control de los órganos de las
corporaciones locales -fundamentalmente por el pleno-, solo goza de relativa
discrecionalidad, pues aquel está obligado a incluirlos en el mismo (TSJ Cataluña 29-
4-02 , EDJ 126182 ). De esta forma, no puede denegar sin más la inclusión de un
asunto competencia del pleno a petición de un concejal (TS 24-6-87 , EDJ 5051 ),
siendo el pleno el llamado a decidir sobre la procedencia de admitir las mociones
presentadas (TSJ Sta. Cruz de Tenerife 25-1-00, EDJ 17199 ). Sin embargo,
también se ha afirmado que el alcalde puede recalificar las peticiones de los
proponentes, en función de la competencia material de los órganos, impidiendo el
debate plenario de asuntos ajenos a la competencia del pleno, que podrían ser
reconvertidos -por ejemplo, mociones o proposiciones en ruegos y preguntas- (TS
5-10-87 , EDJ 7020 ; TSJ Cataluña 13-7-90).
2608 Expediente
La convocatoria para una sesión, ordinaria o extraordinaria, da lugar a la
apertura del correspondiente expediente, cuyo contenido ha de ser el
siguiente:
- la relación de expedientes conclusos que la secretaría prepare y ponga a
disposición de la alcaldía o presidencia;
- la fijación del orden del día por el alcalde o presidente;
- las copias de las notificaciones cursadas a los miembros de la
corporación;
- la copia del anuncio en el tablón de edictos del ayuntamiento o
diputación y, en su caso, prensa local;
- una minuta del acta;
- copias de los oficios de remisión de los acuerdos adoptados a la
Administración General del Estado y comunidad autónoma, a efectos, en
su caso, de su eventual impugnación (LBRLart.63 a 68 ); y
- publicación de los acuerdos en el tablón de edictos.
2610 Cuórum y votación
La Ley exige para la válida constitución del pleno la asistencia de un tercio

del mínimo legal de miembros del órgano, que no puede ser inferior a
tres, salvo en los municipios de hasta 100 residentes que no funcionen en
régimen de concejo abierto (nº 410 ), en los que el pleno se constituye
válidamente con la asistencia del número legal de miembros del órgano,
nunca inferior a dos (LBRL art.46.2.c ). Estos cuórum deben mantenerse
durante toda la sesión.
En todo caso, se requiere la asistencia del presidente y del secretario de
la corporación o de quienes legalmente les sustituyan (TS 23-7-97 , EDJ
2586 ). De otra forma, salvo en el caso de ausencia del presidente o de
su legal sustituto, se produce defecto de nulidad.
La adopción de acuerdos se produce mediante votación ordinaria, salvo
que el propio pleno acuerde, para un caso concreto, la votación nominal.
El voto puede emitirse en sentido afirmativo o negativo, pudiendo los
miembros de las corporaciones abstenerse de votar.
El voto de los concejales, es personal e indelegable.
En el caso de votaciones con resultado de empate, ha de efectuarse una
nueva votación, y si persistiera el empate, debe decidir el voto de calidad
del presidente.
La ausencia de uno a varios concejales o diputados, una vez iniciada la
deliberación de un asunto, equivale, a efectos de la votación
correspondiente, a la abstención.
Los acuerdos adoptados sin respetar el cuórum de asistencia son nulos
(TSJ Navarra 23-7-97 , EDJ 57514 ; TSJ Extremadura 21-1-00).
Precisiones
1) No puede privarse de voto a un concejal por no haber presentado la declaración

de posibles causas de incompatibilidad, actividades y bienes prevista en LBRL
art.75.5 (TS 19-12-01, EDJ 65527 , en relación con la moción de censura).
2) No obstante la indelegabidad del voto resultante del RD 2568/1986 art.99.5 ,
se prevén supuestos concretos de delegación en Navarra (LF Navarra 6/1990
art.86.4 ): maternidad impediente u hospitalización o enfermedad grave en el
concejal delegante. Solo en sesiones plenarias, sin que pueda ostentarse más de un
voto delegado, y sin que número de votos delegados pueda superar la mitad del
total de concejales miembros de la corporación. El plazo de delegación no puede
superar 1 año.
2611 Régimen de mayorías

Los acuerdos de las corporaciones locales se adoptan, como regla
general, por mayoría simple de los miembros presentes, que existe
cuando los votos afirmativos son más que los negativos.
2612 Es necesario el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal

de miembros de la corporación para la adopción de acuerdos en las
siguientes materias:
- creación y supresión de municipios y alteración de términos municipales;
- creación, modificación y supresión de las entidades de ámbito territorial
inferior al municipio (LBRL art.45 );
- aprobación de la delimitación del término municipal;
- alteración del nombre y de la capitalidad del municipio;

- aprobación y modificación del reglamento orgánico propio de la
corporación;
- creación, modificación o disolución de mancomunidades u otras
organizaciones asociativas, adhesión a las mismas, así como aprobación y
modificación de sus estatutos;
- transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones
públicas, así como aceptación de las delegaciones o encomiendas de
gestión realizadas por otras Administraciones públicas, salvo que se
impongan por Ley;
- cesión, por cualquier título, del aprovechamiento de bienes comunales;
- concesión de bienes o servicios por más de 5 años, siempre que su
cuantía exceda del 20% de los recursos ordinarios de su presupuesto;
- municipalización o provincialización de actividades en régimen de
monopolio y aprobación de la forma concreta de gestión del servicio
correspondiente;
- aprobación de operaciones financieras o de crédito y concesiones de
quitas o esperas, cuando su importe exceda del 10% de los recursos
ordinarios de su presupuesto, así como ciertas operaciones de crédito
(LHL art.177.5 );
- adopción o alteración de bandera o escudo;
- acuerdos que corresponda adoptar al pleno en materia de planeamiento
urbanístico general;
- enajenación de bienes, cuando su cuantía exceda del 20% de los
recursos ordinarios de su presupuesto;
- alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales o
comunales;
- cesión gratuita de bienes a otras Administraciones o instituciones
públicas; y
- las restantes materias determinadas por la Ley.
2613 En el caso de ausencia de otros posibles candidatos o suplentes a

nombrar, los cuórum de asistencia y votación se entenderán
automáticamente referidos al número de hecho de miembros de la
corporación subsistente (LO 5/1985 art.182 ).
En caso de municipios de régimen especial (nº 433 ) solo se requiere
mayoría absoluta para:
- la aprobación y modificación de reglamentos de naturaleza orgánica;
- los acuerdos relativos a delimitación y alteración de término municipal;
- creación o supresión de entidades de LBRL art.45 ;
- alteración de capitalidad, denominación y adopción o cambio de
bandera, enseña o escudo;
- acuerdos relativos a la participación en entidades supramunicipales;
- transferencia de funciones a otras Administraciones o aceptación de
delegaciones intersubjetivas o encomiendas no obligatorias;
- designación de miembros del órgano económico-administrativo
establecido en LBRL art.136 ;
- acuerdos sobre la iniciativa para acceder a la condición de municipio de

régimen especial; y
- acuerdos adoptados en materia de planeamiento urbanístico general.
En el caso de la ciudad de Madrid (L 22/2006 art.11.2 ), el régimen de
mayoría absoluta es muy semejante, particularizado por las diferencias
existentes en el tratamiento competencial del pleno (nº 439 ), de
manera que se requiere tal mayoría para los mismos acuerdos expuestos
en el párrafo anterior, salvo -por no ser competencias del pleno debido a
razones diversas- para creación y supresión de entidades de LBRL
art.45 , alteración de capitalidad y denominación e iniciativa para
incorporación al régimen de grandes poblaciones.
2614
Precisiones
1) El régimen de adopción de acuerdos es aspecto esencial del modelo de

autonomía local garantizado en todo el Estado, cuya fijación corresponde a este. De
esta forma (TCo 33/1993 ):
- la regla de mayoría simple como regla general tiene carácter de básica;
- respecto de la de mayoría absoluta, el legislador básico ha dejado que el legislador
autonómico pueda disponer la exigencia de mayoría absoluta para determinados
acuerdos;
- en cuanto a la mayoría de 2/3 de hecho, que se exigía hasta la entrada en vigor de
la L 57/2003 para las cuatro primeras materias enumeradas en la lista anterior, tenía
carácter rigurosamente excepcional, por la especial gravedad y trascendencia de los
acuerdos a los que se aplicaba.
2) La adopción de un acuerdo sobre materia que exige mayoría cualificada por
mayoría simple es vicio de nulidad insubsanable. Sin embargo, los efectos de esta
pueden modularse excepcionalmente mediante conversión del acto administrativo
(LPAC art.50 ).
En el caso de que, en el procedimiento de aprobación de ordenanzas, el acto de
aprobación inicial se hubiera aprobado indebidamente por mayoría simple, puede
tomarse como aprobación inicial el acuerdo de aprobación definitiva, mediante
conversión, continuando el procedimiento a partir del mismo (TSJ Navarra 21-5-99;
TSJ Navarra 4-6-99 , EDJ 24941 ; TSJ Navarra 13-10-99 , EDJ 83882 ), y con
declaración de nulidad de oficio del acto de aprobación inicial.
3) Ciertas operaciones de crédito exigen su aprobación por mayoría absoluta del
número legal de miembros de la corporación. Son las operaciones de crédito en que
concurren las siguientes condiciones (LHL art.177.5 ):
- que su importe total anual no supere el 5% de los recursos por operaciones
corrientes del presupuesto de la entidad;
- que la carga financiera total de la entidad, incluida la derivada de las operaciones
proyectadas, no supere el 25% de los expresados recursos; y
- que las operaciones queden canceladas antes de que se proceda a la renovación de
la corporación que las concierte.
4) Tras la reforma de LBRL art.47 por L 57/2003 basta mayoría simple para
adoptar los acuerdos de imposición y ordenación de recursos propios de carácter
tributario. Por ello, las ordenanzas fiscales ya no precisan de mayoría cualificada.
5) Ver lo expuesto en nº 428 , sobre desplazamiento excepcional de la
competencia en supuestos de falta de acuerdo por defecto de mayorías, en ciertos
ámbitos.
b. Otros órganos
2620
Ciertos órganos administrativos colegiados integrados dentro de la

Administración local gozan de un régimen específico, como son:
• Junta de gobierno local (nº 2622 ).
• Asambleas vecinales en régimen de concejo abierto (nº 2628 ).
Precisiones
1) Cuentan con régimen específico los órganos de los cabildos insulares canarios (L
Canarias 8/2015 art.50 s., 89 s.) y de los consejos insulares baleares (L
Baleares 8/2000 ).
2) La junta de gobierno local y el concejo abierto se analizan en detalle,
respectivamente, en nº 3650 s. y nº 4370 s. Memento Administraciones Locales
2018-2019.
2622 Junta de gobierno local

A convocatoria del alcalde o presidente, debe celebrarse sesión
constitutiva dentro de los 10 días siguientes a aquel en que este haya
designado los miembros que la integran.
En defecto de previsión expresa en el reglamento orgánico de la entidad,
la junta de gobierno local ha de celebrar sesión ordinaria cada 15 días
como mínimo.
Corresponde al alcalde o presidente, mediante decreto, fijar el día y hora
en que deba celebrarse sesión ordinaria.
Las sesiones extraordinarias y las urgentes tienen lugar cuando, con tal
carácter, sean convocadas por el alcalde.
Son reuniones deliberantes aquellas en las que el alcalde o presidente
reúne a la junta de gobierno local cuando estime necesario conocer su
parecer o pedir su asistencia con anterioridad a dictar resoluciones en
ejercicio de las atribuciones que le correspondan. Las puede convocar en
cualquier momento.
2624 Las sesiones de la junta de gobierno local han de ajustarse a lo

establecido en las reglas anteriores, con las siguientes particularidades:
a) Ha de existir un plazo entre la convocatoria y la celebración de la
sesión no inferior a 24 horas, salvo en el caso de las sesiones
extraordinarias y urgentes en las que, antes de entrar a conocer los
asuntos incluidos en el orden del día, debe ser declarada la urgencia por
acuerdo favorable de la mayoría de los miembros.
b) Para la válida constitución de la junta de gobierno local se requiere la
asistencia de la mayoría absoluta de sus componentes. Si no existiera
cuórum, se debe constituir en segunda convocatoria, una hora después
de la señalada para la primera, siendo suficiente la asistencia del 1/3 de
sus miembros y, en todo caso, un número no inferior a tres.
c) Tanto en las sesiones como en las reuniones de la junta de gobierno
local, el alcalde o presidente puede requerir la presencia de personas
ajenas a la misma -ya sean miembros de la corporación no pertenecientes
a la comisión de gobierno o de personal al servicio de la entidad- al objeto
de informar en lo relativo al ámbito de sus actividades.
2626 d) Las sesiones de la junta de gobierno local no son públicas, sin perjuicio
de la publicidad y comunicación a la Administración estatal y a la
Administración autonómica de los acuerdos adoptados. Además, en el
plazo de 10 días debe enviarse a todos los miembros de la corporación
copia del acta.
e) Es competencia del alcalde o presidente la dirección y ordenación de
los debates en el seno de la junta, según su prudente arbitrio,
f) En los casos en que la junta de gobierno local actué en el ejercicio de
competencias delegadas por el pleno, es preceptivo el previo informe de
la comisión informativa correspondiente. La omisión de este informe es
vicio de nulidad (TS 31-1-67; 3-12-70; TSJ Sta. Cruz de Tenerife 22-1-
99 , EDJ 81053 ).
g) Cuando la junta de gobierno local ejerza competencias delegadas por
el pleno o que le hayan sido asignadas por las leyes, la adopción de
acuerdos ha de realizarse mediante votación formal.
h) La transcripción de las actas de las sesiones de la junta de gobierno
local, debe realizarse en libro distinto del de las sesiones del pleno.
i) En sus reuniones deliberantes no puede adoptarse ningún acuerdo,
formalizándose el resultado de las deliberaciones, en su caso, en forma
de dictámenes (RD 2568/1986 art.97 ).
Las sesiones de este órgano no son públicas. En los municipios de
régimen especial (nº 433 ), son secretas, aunque podrán asistir a las
mismas los concejales no pertenecientes a este órgano y los titulares de
los órganos directivos si fueren convocados expresamente por el alcalde
(LBRL art.126 ).
2628 Asambleas vecinales en régimen de concejo abierto

El régimen jurídico de este tipo de órganos es en primer lugar el de los
usos, costumbres y tradiciones locales. En su defecto, se aplica la LBRL y
leyes de las comunidades autónomas sobre régimen local; y por último, se
aplican las reglas siguientes y, en lo posible, el Reglamento de
organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales
-RD 2568/1986 - (nº 2426 ):
- las reuniones de las asambleas vecinales han de realizarse donde lo
tengan por costumbre; debe celebrarse sesión ordinaria como mínimo una
vez al trimestre en día festivo, y han de ser convocadas a toque de
campana, por pregón, por anuncio o por cualquier otro medio de uso
tradicional en el lugar;
- el cuórum exigido para que dichas asambleas queden válidamente
constituidas, es el de 1/3 parte de los vecinos, presentes o representados,
que a ello tengan derecho. En ningún caso el número de presentes podrá
ser inferior a tres;
Se requiere siempre la presencia del presidente y del secretario o de
quienes legalmente les sustituyan. La ausencia de los mismos es defecto
de nulidad no subsanable (TSJ Navarra 27-1-98 , EDJ 61350 ; 9-2-98,
EDJ 7474 );
- la representación de los vecinos puede otorgarse para cada sesión o

con carácter permanente pero siempre en favor de vecino perteneciente
a la asamblea vecinal. La representación debe acreditarse mediante
documento público, documento privado con firma notarialmente
legitimada o poder otorgado ante el secretario de la entidad local; ningún
vecino puede asumir la representación de más de 1/3 de los miembros de
la asamblea vecinal; y
- para la adopción de acuerdos, se exige mayoría de votos.
Precisiones
1) Estas reglas han de completarse con las contenidas en algunas leyes

autonómicas de régimen local (p.e. L La Rioja 1/2003art.38 a 47 ; L Aragón
9/2009 ).
2) Sobre el concejo abierto, ver también nº 410 relativo a la organización del
municipio.
2629 Participación ciudadana

Se establece el derecho de participación de los ciudadanos en los
asuntos públicos por medio de sus representantes libremente elegidos
(Const art.23 ), derecho que protege el núcleo esencial de las funciones
de dichos representantes, en los términos siguientes:
a) Se produce una vulneración de este derecho al impedir la
participación y votación de estos representantes en las sesiones
plenarias de una corporación municipal, al privar indebidamente a un
representante libremente elegido por los ciudadanos del ejercicio de su
derecho a participar y votar los correspondientes acuerdos, sin motivo
legal para ello (TS 7-11-97, EDJ 7818 ; en cuanto a interrupción de
sesión y reanudación posterior sin adecuada convocatoria respecto de
esta, TSJ Madrid 21-9-99).
b) La jurisprudencia constitucional ha venido resaltando que el derecho
citado es un derecho fundamental de participación política propio de
todo sistema democrático (TCo 10/1983 ; 23/1984 ; 51/1984 ;
31/1985 ; 161/1988 ):
• Su titularidad corresponde a los ciudadanos, no a cualquier categoría
de personas.
• Su contenido se hace efectivo, ya directamente -en los casos
excepcionales de participación directa en los asuntos públicos-, ya por
medio de representantes libremente elegidos por sufragio universal.
• Tiene por objeto garantizar el acceso igualitario a las funciones y
cargos públicos y proteger su ejercicio sin perturbaciones ilegítimas.
Así pues, garantiza el derecho de los concejales a ejercitar las funciones y
facultades propias de su cargo, en cuanto representantes de los
ciudadanos que los eligieron; integra en el status del cargo con la
consecuencia de que podrán sus titulares, en el ejercicio de la norma
constitucional (Const art.23.2 ), defender ante los órganos
jurisdiccionales, el ius in officium que consideren ilegítimamente
constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los
provenientes del propio órgano al que pertenezcan los titulares del cargo
(TCo 225/1992 ; 41/1995 ). Y entre tales facultades figura,
obviamente, la de poder solicitar la celebración de sesiones
extraordinarias del pleno del ayuntamiento o diputación, en su caso, con
los requisitos legales.
c) Estas reglas garantizan el funcionamiento democrático de los
ayuntamientos (Const art.140 ), al asegurar la protección que merecen
los concejales minoritarios, los cuales tienen asegurado por el
ordenamiento jurídico, de acuerdo con las exigencias de funcionamiento
democrático de una institución representativa, la facultad de llevar al
órgano municipal que tiene atribuido el conocimiento de las cuestiones de
interés general, lo que ellos entienden relevante, y por ello, el alcalde o
presidente carece, pues, de potestades discrecionales en este punto (TS
9-6-88 , EDJ 4997 ; 10-12-91, EDJ 11686 ), debiendo limitarse al
contraste de los requisitos de prosperabilidad de la petición (TS 16-1-98).
4. Regímenes específicos de otros órganos colegiados
2635 Se estudia a continuación el régimen jurídico aplicable a ciertos órganos

colegiados:
• Órganos económico administrativos (nº 2637 ).
• Entidades urbanísticas colaboradoras (nº 2639 ).
• Jurados provinciales de expropiación (nº 2641 ).
• Órganos calificadores de procesos selectivos (nº 2643 ).
• Colegios profesionales (nº 2645 ).
• Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (nº 2647 ).
Téngase en cuenta la existencia de ciertas particularidades en relación a
los consejos reguladores (L 25/1970 art.101 s. ), consejos escolares y
algunos otros órganos.
2637 Órganos económico-administrativos

(RD 520/2005 art.34 )
No cuenta la regulación actualmente vigente con abundancia de reglas

sobre esta materia, por lo que se extenderán, en cuanto no excepcionadas
por otra específica contraria, las generales del procedimiento
administrativo.
Son normas específicas las siguientes:
a) De cada sesión que celebren los órganos colegiados se levantará un
acta, que contendrá la identificación de los asistentes, el lugar y la
duración de la sesión, la mención de los expedientes analizados, el
resultado de las votaciones y el sentido de las resoluciones y de los demás
acuerdos de terminación. Las actas se aprobarán en la misma o posterior
sesión, se firmarán por el secretario con el visto bueno del presidente y se
conservarán correlativamente numeradas en la secretaría de cada órgano
colegiado.
Se considerarán como sesiones distintas, aunque se desarrollen el mismo

día, cada reunión que celebren los tribunales con asistencia de distintos
componentes. De cada reunión se levantará un acta por separado.
b) Imperativa condición de abogado del Estado del secretario de estos
órganos.
c) Funcionamiento de los miembros de los tribunales como órganos
unipersonales en determinadas materias y cuantías, de acuerdo con la
esfera de competencia que se establezca en el acuerdo de nombramiento
por el presidente del TEAC.
d) Previsión de participación de miembros designados por comunidades
autónomas.
Precisiones
1) Es destacable el cambio de tratamiento del voto particular que, tras la entrada en

vigor de RD 520/2005 , se somete a las reglas de LRJSP art.19.3 .
2) Ha desaparecido la regla específica conforme a la cual ninguno de los miembros
del tribunal puede abstenerse de votar. La indebida abstención había de probarse
por quien la alegara, sin que de la ausencia de firma del acto por parte de alguno de
los miembros pudiera colegirse sin más su abstención (AN 9-3-00, EDJ 113354 ).
2639 Entidades urbanísticas colaboradoras

(RD 3288/1978art.24 a 30 )
El régimen jurídico de estos órganos es el regulado en la norma de

referencia y el previsto en sus estatutos (TSJ Castilla-La Mancha 14-5-
99 , EDJ 80889 ).
En general, se establece para la adopción de acuerdos un régimen de
mayoría simple de cuotas presentes o representadas sin perjuicio de que
puedan en casos concretos exigirse mayorías cualificadas (TSJ Cantabria
13-3-98 , EDJ 61376 ).
Son ejemplo fundamental de entidades urbanísticas colaboradoras,
aunque no exclusivamente, las juntas de compensación (nº 5762 s.
Memento Urbanismo 2019), cuyo régimen es sustancialmente
identificable (TSJ Cataluña 24-2-98 , EDJ 61217 ).
2641 Jurados provinciales de expropiación

(LEF art.32 ; REFart.32 a 38 )
Es válida su constitución si están presentes en primera convocatoria

todos sus miembros y en segunda, el presidente y el abogado del Estado y
vocal técnico o el notario y el vocal representante de la Administración
corporativa, decidiéndose por mayoría de votos con voto dirimente del
presidente.
Los defectos en la composición del jurado, son determinantes de:
• En general la mera anulabilidad del acto, de modo que solo se
provocaría la nulidad de lo actuado cuando hayan causado indefensión o
trascienden al fondo o sea, que solo procede la nulidad cuando, de
dejarse sin efecto la designación del vocal que se impugna, desaparece el
cuórum necesario para adoptar el acuerdo que se cuestiona. Es decir, que
si pese al defecto de constitución del órgano, se obtiene la mayoría,

válidamente manifestada, exigida por la Ley, la decisión es ajustada a
Derecho (TS 5-12-80, EDJ 14531 ; 22-4-81 , EDJ 6455 ; 13-6-83 ,
EDJ 3530 ; 29-6-84; TSJ Cataluña 4-2-98 , EDJ 61209 ; 1-4-98 , EDJ
61208 ).
• Se ha considerado en otras ocasiones que los defectos de composición
producen nulidad por lesión de las reglas que regulan la voluntad de los
órganos colegiados (LPAC art.47.1.e ; TS 28-5-79 , EDJ 7385 ; 6-11-
90 , EDJ 10101 ).
Precisiones
En todo caso, la adopción de acuerdos del jurado no exige como requisito necesario
la presencia del vocal técnico (TS 26-6-93, EDJ 6297 ; 29-5-00, EDJ 19686 ).
2643 Órganos calificadores de procesos selectivos

(RD 364/1995art.10 a 14 )
Los tribunales calificadores de oposiciones y concursos -por lo que

respecta a la Administración General del Estado al menos- no pueden
tener un número de miembros inferior a cinco y además dicho número ha
de ser siempre impar.
Las comisiones permanentes de selección deben estar también
constituidas por número impar de componentes. La determinación de la
composición del órgano, a partir de un criterio de especialidad de sus
miembros, se efectúa en la orden o bases de la convocatoria de las
pruebas selectivas de que se trate.
Su régimen de incompatibilidades es el siguiente:
• Los órganos de selección no pueden estar compuestos
mayoritariamente por funcionarios pertenecientes al mismo cuerpo o
escala objeto de la selección a salvo de ciertas excepciones.
• No pueden formar parte de estos órganos funcionarios que hayan
desarrollado tareas de preparación de aspirantes en los 5 años anteriores
a la publicación de la correspondiente convocatoria.
Precisiones
1) Respecto de la composición de tribunales calificadores de oposiciones y

concursos, se considera que la infracción de las disposiciones vigentes en cuanto al
número mínimo y carácter impar de los miembros por parte de las bases de la
convocatoria de aquellas, es vicio de nulidad radical en sede de normas esenciales de
formación de la voluntad del órgano (CEst Dict 655/1992). Lo cual no supone que el
órgano correctamente «definido» en las bases no pueda constituirse según las reglas
generales de cuórum antes expuestas (nº 2610 ).
2) Con respecto a estos órganos se debe tener también en cuenta la normativa
autonómica aprobada sobre la materia.
2645 Colegios profesionales

Con respecto a los colegios profesionales, se establece que la
convocatoria de las reuniones de los consejos generales ha de notificarse
necesariamente a todos los colegios del sector de que se trate, integrados

en aquellos.
Aunque el impago de las cuotas de sostenimiento del respectivo consejo
general sea una conducta de legalidad dudosa, es nulo de pleno derecho
el acuerdo de convocatoria que excluya a los morosos, por lesión de las
normas esenciales rectoras de la formación de la voluntad de los órganos
colegiados, salvo que el respectivo colegio haya sido sancionado con
suspensión en el ejercicio de los derechos corporativos (TS 5-3-96, EDJ
1712 ; 20-12-99, EDJ 49445 ; TSJ Madrid 7-3-02 , EDJ 126322 ).
2647 Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

(LCSP art.45.8 ; RD 814/2015 art.8 y9 )
Las reglas específicas de este órgano son las siguientes:

• Asistencia y participación obligatorias de todos los miembros del
Tribunal a las sesiones a las que sean convocados en las deliberaciones
necesarias para la adopción de acuerdos o resoluciones.
• Asistencia del secretario general a las sesiones con voz pero sin voto.
• Prohibición de abstención de votar (a salvo del régimen de LRJSP
art.23 y 24 ).
• Expresión del criterio discrepante de la mayoría mediante voto
particular potestativo, por escrito, en el plazo de 48 horas, que queda
incorporado al expediente y a la resolución del recurso.
• Extensión preceptiva de acta de todas las sesiones que celebren el
Tribunal o sus secciones, con indicación de la fecha en que se celebra la
sesión, los asistentes, el lugar, la duración de la sesión, los recursos
examinados, el resultado de las votaciones y el sentido de las resoluciones
así como el de los demás acuerdos adoptados.
• Archivo, junto con las actas de cada sesión, del original de las
resoluciones adoptadas en ella.
Son de aplicación al régimen de constitución y funcionamiento del
Tribunal las disposiciones relativas a órganos colegiados contenidas en la
LRJSP.
En la legislación autonómica aparecen algunas normas sobre
funcionamiento de los tribunales de recursos contractuales de ámbito
regional y local: así, por ejemplo, D Andalucía 332/2011 art.8 ; L Aragón
3/2011 art.17 s. ; D Canarias 10/2015 art.6 ; L Castilla y León 1/2012
art.61 s. ; D Cataluña 221/2013 art.10 s. ; D Extremadura 99/2009
art.53 ; L Galicia 14/2013 art.35 quinquies ; L Madrid 9/2010 art.3
siete ; LF Navarra 2/2018 art.126 s. ; L País Vasco 5/2010 disp.adic
8ª .
SECCIÓN 17
2650 A. Consideraciones generales 2655
B. Nulidad radical o de pleno derecho 2665
C. Anulabilidad 2800
D. Defectos no invalidantes 2815
2651 Si bien los actos administrativos y disposiciones generales de las

Administraciones públicas se presumen válidos y conformes al
ordenamiento jurídico , siempre que se adopten por el procedimiento
establecido y se dicten por el órgano competente (LPAC art.34 s. ),
como consecuencia de la sumisión de aquellas al principio de legalidad, la
teoría prevé y la práctica demuestra cómo dichos productos de las
Administraciones públicas pueden ser contrarios a Derecho, ya sea por
infracción de normas procedimentales -o de forma- o por trasgresión de
normas sustantivas -o de fondo.
Así, en función de la adecuación del acto o disposición al ordenamiento
aplicable, se distingue entre:
- actos o disposiciones válidos, con validez que se presume; y
- actos o disposiciones inválidos, esto es, afectados por vicio de invalidez
que debe probarse, como regla, por parte del que lo alega.
En suma, la validez o invalidez es un concepto sustantivo que resulta del
contraste positivo o negativo del acto o reglamento con el Derecho.
2652 Junto a la categoría o concepto de validez se sitúa el de eficacia,

consistente en la habilidad o aptitud del producto administrativo, sea
normativo o no, para producir los efectos que le son propios, aplicando
una medida ejecutiva de carácter concreto en el caso de los actos o
integrando el ordenamiento, bien que en posición subordinada, en el caso
de los reglamentos gubernativos.
El concepto de eficacia no depende del de validez, sino que uno y otro
son autónomos. En efecto, el acto es eficaz, independientemente de que
sea o no válido, cuando ha cumplido los requisitos de efectividad
establecidos legalmente para producir efectos, fundamentalmente, ser
notificado o publicado correctamente (nº 2830 ). Por el contrario, es
ineficaz, con independencia de su adecuación al ordenamiento, en caso
de no poder producir sus efectos por ausencia de tales requisitos de
efectividad.
De esta forma:
- tanto el acto válido como el inválido puede ser eficaz o ineficaz; y
- tanto el acto eficaz como el ineficaz puede ser válido o inválido.
En caso de actos inválidos eficaces que hayan sido debidamente
impugnados, los efectos derivados de su ejecución, de haberse producido
y de haberse estimado el recurso correspondiente, se remueven,
restituyendo al interesado al statu quo preexistente, en la medida en que
ello sea posible, o compensándole mediante una solución indemnizatoria,
en su caso.
Por fin, la efectividad o eficacia del acto, válido o inválido, en cuanto sea
impugnado en vía de recurso, puede suspenderse mediante la solicitud y,
en su caso, obtención, de suspensión de la ejecución del acto, en sede
administrativa o judicial. También cabe, con matices, la suspensión de la
aplicación de disposiciones generales. Sobre suspensión de actos y
disposiciones generales, ver nº 1910 s.
Precisiones
Se estudia a continuación la invalidez de actos y disposiciones administrativos. Para

el análisis completo de la invalidez de los contratos públicos y, en general, de las
actuaciones procedimentales de contratación, nos remitimos al nº 2985 s. Memento
Contratos Públicos, sin perjuicio del examen detenido de la nulidad de
adjudicaciones con infracción de prohibiciones de contratar (nº 2753 s. ).
A. Consideraciones generales
2655 El régimen de los vicios o defectos que pueden afectar a los actos
administrativos es diverso. Se agrupan aquellos en tres categorías:
- nulidad radical o de pleno derecho (nº 2665 );
- anulabilidad (nº 2800 );
- irregularidades no invalidantes (nº 2815 ).
La nulidad radical y la anulabilidad son vicios de invalidez, que
conducen en todo caso o pueden conducir si no se purgan (en el caso de
los defectos de anulabilidad) a la invalidación del acto. Las irregularidades
no invalidantes no alcanzan el grado suficiente para producir la invalidez
del acto, salvo que se presenten en número considerable,
concurrentemente, en una actuación administrativa, caso en el que
podrían conducir a la anulación, normalmente al arbitrio judicial.
Por lo que se refiere a las disposiciones administrativas, puede
entenderse que los vicios de invalidez, tanto los de carácter sustantivo
como los formales, lo son siempre de nulidad radical, en la medida que
todo defecto invalidante implica infracción de jerarquía normativa (TS
9-12-96 , EDJ 5133 ), siendo de aplicación también a aquellas la figura
de la irregularidad no invalidante.
Sin embargo, es sostenible también la aplicación a aquellas de la categoría
de la anulabilidad en caso de vicios de forma o tramitación , puesto que
la invalidez de las disposiciones generales puede derivar tanto de su
contenido mismo, por contraposición a otra de superior jerarquía, como
del acto de aprobación de aquellas o de su tramitación, que puede verse
afectada por vicios determinantes de la nulidad o de la anulabilidad (CEst
Dict 69/2004 , en relación con los planes urbanísticos). Además, en
función de ello, el tratamiento no es uniforme. Así, en el primer caso y
respecto de procedimientos de revisión de oficio , solo cabrá por vía de
la LPAC art.106 , admitiendo igualmente su invocación en un recurso
contencioso indirecto; mientras que en el segundo, puede caber también
declaración de lesividad y autoimpugnación posterior, sin que sea en
cambio invocable el vicio en sede de recurso judicial indirecto (pues en

todo caso afectará al procedimiento de aprobación de la disposición).
2657 Interpretación y determinación

(LPACart.49 a 51 )
En materia de invalidez deben tenerse en consideración los principios

generales de Derecho administrativo derivados del principio básico favor
acti, según los cuales, los vicios de invalidez que puedan afectar a las
actuaciones jurídicas de las Administraciones públicas deben valorarse
restrictivamente y desde el prisma de la mayor efectividad de aquella.
El vicio debe ser objeto de una valoración restrictiva, en el sentido de no
presumir su concurso y, constatada su existencia, de no presumirlo de
nulidad, si puede calificarse de anulabilidad; y de no considerarlo de
anulabilidad si puede considerarse irregularidad no invalidante. Salvo en el
campo de los actos sancionadores, por aplicación de los principios
constitucionales.
Si se produce la colisión de estos principios con otros, más aún si son de
rango constitucional como puede suceder con respecto a la potestad
sancionadora, ha de aplicarse el prevalente o un criterio de
proporcionalidad.
En suma, en la esfera administrativa ha de ser aplicada con moderación la
teoría jurídica de las nulidades, advirtiendo que, en la apreciación de
supuestos vicios de nulidad, han de ponderarse los siguientes factores:
- la importancia que revista el derecho a que afecte;
- las derivaciones que motive;
- la situación y posición del interesado en el expediente; y
- otras circunstancias que concurran.
Precisiones
No pueden enmascararse como nulidades plenas los vicios que son meras causas de
anulabilidad (TS 16-7-13, EDJ 150044 ; CJCCV Dict 288/2015).
2659 Vías de impugnación por razón de invalidez

Los cauces para poner de manifiesto los vicios de invalidez son los
siguientes:
a) Normalmente, los recursos administrativos ordinarios, comunes o
especiales en función de la especie de acto de que se trate (nº 7850 s. );
seguidos del correspondiente recurso contencioso-administrativo (nº
10050 s. ).
b) Excepcionalmente, los recursos extraordinarios, comunes o especiales,
seguidos de recurso judicial, en su caso, que se limitará al examen del
concurso del motivo o motivos de prosperabilidad del recurso
administrativo extraordinario.
c) Cuando se trate de disposiciones generales, el recurso judicial sin
previo recurso administrativo.
d) La solicitud de revisión de oficio por causa de nulidad, tanto para

actos como disposiciones (nº 9910 ) seguida de recurso contencioso, de
objeto limitado, pues esta vía no puede ser cauce para reabrir plazos de
recurso, aunque en la práctica es un expediente que puede llevar a ese
resultado.
e) En caso de lesión de derecho fundamental, agotada la vía judicial, el
recurso de amparo y, en última instancia, el recurso ante el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos.
f) La declaración de lesividad seguida de recurso judicial, mediante
autoimpugnación por la Administración pública autora del acto ante el
órgano jurisdiccional competente (nº 9947 ).
g) La revocación por motivos de legalidad, en caso de actos de
gravamen.
h) La declaración de invalidez de un acto o disposición en vía
administrativa, que solo es posible en tanto no hayan sido confirmados
por sentencia judicial firme, operando en otro caso la cosa juzgada
jurisdiccional (LGT art.213.3 ; TS 30-11-84). En tal caso, solo cabe
obtener la revisión del acto a través del recurso judicial extraordinario de
revisión, si procede. Tampoco es posible la revocación del acto por
motivos de legalidad.
i) Cuando se trate de la invalidez de resoluciones de órganos económico-
administrativos , el régimen anterior se agrava, pues en adición al mismo
se establece que fuera de los casos de nulidad de pleno derecho y recurso
extraordinario de revisión (en vía económico-administrativa), las
resoluciones firmes de los órganos económico-administrativos no pueden
ser revocadas ni modificadas en vía administrativa, de oficio ni a instancia
de parte, cualquiera que sea la causa que para ello se alegue (LGT
art.213.2 ). Se refiere también expresamente a los actos de aplicación
del sistema tributario y de imposición de sanciones sobre los que hubiera
recaído resolución económico-administrativa, salvando igualmente la
rectificación de errores (mención expresa precisa por la inclusión en este
procedimiento del error de hecho en la formación de la voluntad del
órgano que hasta la entrada en vigor de la LGT (1-7-2004) se
configuraba como primer motivo de del recurso de revisión (como sigue
manteniendo el régimen general o no tributario de este recurso).
2661 Otras reglas de aplicación general

Pueden destacarse las siguientes:
• La carga de la prueba del vicio de invalidez corresponde a quien
sostiene la irregularidad del acto.
• Resulta de aplicación el denominado principio de «estanqueidad del
vicio», en relación con la regla de conservación de los actos, de forma que
los efectos del vicio no afectan a las partes del acto que puedan subsistir
válidamente, ni a otros actos o trámites del procedimiento (TS 22-7-92,
EDJ 8243 ; TSJ País Vasco 27-9-01; TS 13-6-05, EDJ 96683 ).
• Basta, por lo común, de un solo defecto para generar la invalidación del

acto, siempre que tenga relevancia bastante; sin perjuicio de que la suma
de vicios de menor entidad pueda conducir a resultado anulatorio.
• En caso de concurrencia de varias irregularidades de diverso alcance,
el tratamiento del acto se ha de efectuar en función de la más grave. Por
ejemplo, en un supuesto de resolución dictada por órgano incompetente
por razón de la jerarquía -como tal convalidable- que, además, es nulo por
falta absoluta de procedimiento: dicha resolución no podría convalidarse
o subsanarse.
• No es posible acudir directamente a la regulación de la nulidad en el
Derecho común (CC art.6.3 ); es preciso primero aplicar las normas de la
nulidad y anulabilidad en el ámbito administrativo (LPAC art.47 y 48 ).
Solo en defecto de ellas procede la integración por supletoriedad, de
acuerdo con CC art.4.3 (TS 9-7-96, EDJ 6383 ).
• Ha de aplicarse, en la medida de lo posible, el principio de economía
procesal o procedimental. Así, con respecto a los vicios de forma, deben
evitarse anulaciones carentes de sentido práctico: cuando un acto
administrativo padece defectos formales, el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo revisor puede verse forzado a declarar la
nulidad de lo actuado hasta el trámite en que se padeció ese defecto,
aunque solamente debe hacerse en el caso de que la subsanación pueda
dar lugar o permitir la corrección o modificación de la actuación
administrativa (TS 22-10-85 , EDJ 5382 ).
Sin embargo, cuando el órgano judicial aprecie conjuntamente vicios de
forma y de fondo, y tenga a su disposición elementos de juicio suficientes
para resolver el fondo del asunto, lo procedente es declarar la existencia
de ambos, para evitar que, en la futura tramitación del expediente en vía
administrativa, se subsane el defecto de forma cometido, pero se
produzca una repetición del defecto de fondo, lo que motivaría un nuevo
recurso contencioso-administrativo para obtener una decisión que puede
pronunciarse ya (TS 12-12-79 , EDJ 5596 ; 5-7-91, EDJ 7359 ).
2663 • Sin perjuicio de lo precedente, no ha lugar a la retroacción cuando de

la misma no se derivarían más efectos que los exclusivamente dilatorios
(TS 10-10-91, EDJ 9584 ).
• Los vicios de la notificación o publicación no invalidan el acto
notificado (CEst Dict 946/2014, 9-10-14), sin perjuicio de que lo puedan
hacer ineficaz (nº 2910 ).
• Para que la anulación de un acto o declaración de nulidad de una
disposición genere responsabilidad ha de tratarse de un supuesto de
ilegalidad manifiesta, ya que, dada la relatividad del Derecho, no todo
error de la Administración pública en cuestiones plenamente opinables
puede conducir a la exigencia de responsabilidad (CJCCV Dict
389/2000 ).
En esta línea también CEst Dict 626/2002 , que considera que concurre
menos la obligación de indemnizar cuando la procedencia del acto
administrativo solo impropiamente -por atribución específica del concreto
y singular marco normativo aplicable- tiene condición de autoridad

administrativa (en el caso, el Consejo Regulador de la DOC Rioja).
Precisiones
1) En atención al principio de eficacia y economía, resulta contraproducente

decretar la nulidad de actos que conlleve la nulidad de actuaciones, con la
consiguiente reproducción de las mismas, para desembocar en idéntico resultado, lo
que puede desaconsejar la adopción de tan drástica medida (TS 22-3-97).
2) La técnica de la invalidación con retroacción de actuaciones ha de aplicarse
limitadamente en el ámbito de los procedimientos sancionadores y disciplinarios. No
procede, en ningún caso, por defecto sustantivo ligado a la falta de prueba de cargo
o a la irregular práctica de esta prueba. En tales supuestos, la invalidez no permitirá
el reinicio o la reproducción del procedimiento. En cambio, en supuesto de defecto
de forma puede ser operativa esta figura, con la prudencia derivada del objeto de
estos expedientes.
B. Nulidad radical o de pleno derecho

(LPAC art.47.1 ; LGT art.217.1 ; LGP art.46 ; RDLeg 1091/1988 art.60 ; LHL art.173.5 ; L 39/1988
art.154.5 ; LJCA art.102.4 ; LCSP art.39 )
2665 1. Cuestiones procedimentales 2672
2. Supuestos 2685
3. Nulidad de disposiciones generales 2790
2666 Concurre la condición de nulo en el acto administrativo afectado por un

vicio de máxima gravedad.
La nulidad tiene carácter excepcional (TS 15-6-90 , EDJ 6399 ). Los
vicios que conducen a la nulidad del acto son relativamente tasados, pues
solo pueden considerarse como defectos generadores de nulidad los
supuestos previstos legalmente -en la LPAC o en otra disposición con
rango de Ley- (TS 4-1-83 , EDJ 134 ; 19-3-01, EDJ 12128 ; CEst Dict
1076/1991 ; 415/1992). No basta la mera previsión por norma
reglamentaria.
Precisiones
Lo dispuesto en LPAC art.47.1 es de general aplicación a todo ámbito de

actuación administrativa , al ser una norma de régimen jurídico de las
Administraciones públicas. Esta afirmación ha tenido gran relevancia en el ámbito
tributario bajo vigencia de la LGT/1963. Aunque la LGT/1963 art.153.1 seguía
refiriéndose exclusivamente a los vicios de nulidad contemplados en la antigua
normativa ( L 17-7-1958 art.47 ), había de realizarse interpretación integradora y
sistemática de tal precepto, así como así como considerar aplicable automáticamente
a lo tributario lo dispuesto con carácter general (TS 22-1-93 , EDJ 382 ), lo cual
tenía la consecuencia de que los procedimientos especiales de revisión por causa
de nulidad podían basarse en todas las causas de nulidad previstas en el
ordenamiento.
La LGT vigente recoge una lista de vicios de nulidad igual a la de LPAC art.47.1
(LGT su art.217.1 ), con lo que la cuestión queda superada.
1. Cuestiones procedimentales
2672 Plazo de ejercicio de la acción

(LPAC art.110 )
La acción para poner de manifiesto el vicio no está sujeta a plazo de

prescripción ni de caducidad; puede ejercitarse en cualquier tiempo, al ser
imprescriptible (TS 28-5-87, EDJ 4225 ).
Esto no supone que sean inaplicables, respecto de los actos
administrativos así viciados, los plazos de interposición de los recursos
administrativos y judiciales. Es decir, independientemente de la
calificación y gravedad de los defectos del acto recurrido, los plazos rigen
de igual manera, ya que en otro caso bastaría con la alegación de un vicio
de nulidad para hacer indefinidos tales plazos o, al menos, para hacer
depender el plazo de interposición de la cuestión de fondo del recurso,
como es la corrección o incorrección del acto y la clase de irregularidad
que le afecta.
Supone, por el contrario, que la revisión por vicio de nulidad (si el acto es
declarativo de derechos) o la revocación (si es de gravamen) puede
instarse sin sujeción a plazo ante la Administración o llevarse a cabo
directamente por esta, de oficio. Como único límite se establece que las
facultades de revisión no pueden ser ejercitadas -al margen del supuesto
de prescripción de acciones- cuando, por el tiempo transcurrido o por
otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena
fe, al derecho de los particulares o a las leyes.
2674
Precisiones
1) Los vicios de nulidad pueden alegarse o, al menos, reproducirse su alegación, en

casos de procedimientos de oposición limitada; fundamentalmente, en la
impugnación de la providencia que abre el procedimiento de apremio (TS 20-6-95 ,
EDJ 3728 ; 27-7-95 , EDJ 5828 ; 9-12-96 , EDJ 5133 ).
Respecto del procedimiento de apremio administrativo en el que se persiga la
realización de cuotas de urbanización o cantidades análogas, no es vicio de nulidad
de pleno derecho el haberse girado la liquidación de que se trate sobre la base de
una superficie de la finca mayor a la real (TS 13-10-00, EDJ 34307 ).
2) En el caso de entablarse un recurso jurisdiccional en que se accione con base en
la nulidad de pleno derecho, el recurrente ha de someterse al plazo de ejercicio
establecido (LJCA art.46 ), incurriendo en caso contrario en extemporaneidad, con
la obligada inadmisibilidad de su recurso (TS 29-1-99, EDJ 1083 ; 31-5-00, EDJ
27898 ; 1-6-00, EDJ 27910 ; 4-10-02, EDJ 42823 ). Ahora bien, en presencia
de causas de inadmisión del recurso contencioso-administrativo y nulidades
radicales de los actos impugnados, han de ser estas últimas objeto de preferente
enjuiciamiento. Es decir, al dictar sentencia ni el principio de seguridad jurídica ni el
carácter revisor del orden contencioso-administrativo pueden constituir razón
suficiente para atender la causa de inadmisibilidad por extemporaneidad en la
interposición del recurso, ya que ha de prevalecer el principio general de ineficacia
insubsanable de los actos nulos de pleno derecho (TS 1-2-97, EDJ 689 ; 16-12-
97 , EDJ 57485 ; 11-7-00, EDJ 18360 ).
3) El procedimiento de revisión de oficio está sujeto a caducidad, sin perjuicio de
que, declarada la de un expediente y archivado este, pueda incoarse otro, dado que
la acción es imprescriptible (CCB Dict 115/2003).
Apreciación de oficio
2676 El órgano administrativo o judicial puede apreciar de oficio el vicio de

nulidad (TS 24-4-85), como también el de anulabilidad, al tratarse en el
ámbito administrativo de cuestiones de orden público (a diferencia de lo
que sucede en el Derecho privado).
No obstante, en la apreciación de oficio de los vicios de invalidez, ha de
darse traslado a las partes procesales o, por extensión, al interesado en el
procedimiento administrativo de recurso (LJCA art.65.2 ), aun en el
supuesto de que la cuestión planteada tenga naturaleza de orden público,
ya que la aplicación de aquella posibilidad ha de hacerse con las garantías
precisas en beneficio de los justiciables (TS 23-4-77; 18-10-78 , EDJ
5347 ). La utilización de esta prerrogativa, por tanto, requiere un uso
ponderado en cuanto representa una excepción al principio dispositivo de
las partes y, por consiguiente, al de congruencia (TS 30-3-82 , EDJ
1925 ).
Sin perjuicio de la facultad del órgano judicial para apreciar de oficio
causas de nulidad, hay que tener en cuenta que en sede de recurso de
casación, solo pueden invocarse infracciones de normas jurídicas que
hayan sido alegadas en la instancia o consideradas en la sentencia
recurrida, nunca preceptos legales no aducidos previamente ante dicho
tribunal (TS auto 17-11-97 , EDJ 57440 ).
2678 Declaración
La declaración administrativa o judicial de nulidad tiene carácter no
constitutivo, a diferencia de la declaración de anulabilidad (TS 3-4-00,
EDJ 11113 ). El vicio de nulidad existe y no puede purgarse, por lo que
la ausencia de declaración formal no sana el acto de la ilegalidad que le
afecta.
No es posible la subsanación o convalidación del acto viciado de nulidad
(TS 4-10-83; 28-10-83), sin perjuicio de que resulte de aplicación la figura
de la conversión, es decir, la producción por parte del acto nulo de los
efectos propios de otro acto de contenido menor cuyos requisitos reúna
el acto que es nulo, si se integra en la categoría a la que en principio
pertenece (p.e. la creación por el alcalde de comisiones informativas,
siendo competencia del pleno: es nula pero puede convertirse en
propuesta al pleno para su creación por este: TS 15-1-92, EDJ 213 ).
Asimismo, el vicio de nulidad no puede quedar sometido a condición
alguna (TS 27-9-88 , EDJ 16905 ).
Precisiones
1) La interpretación y apreciación de la posible causa de nulidad debe efectuarse de

manera razonable y moderada, valorando fundamentalmente cómo ha afectado
aquella a la posición jurídica de los interesados en el procedimiento, así como el
resto de circunstancias concurrentes (TS 3-6-83; 7-3-88, EDJ 16851 ; 13-3-91,
EDJ 2779 ). Procede igualmente una interpretación restrictiva (TS 22-4-80; 10-
10-81), de modo que la misma no se extienda a supuestos de infracción de la Ley
que, aún siendo graves e, incluso, notorios, no constituyan una de esas ilicitudes
clamorosas cuya subsistencia se siente por la comunidad jurídica como intolerable
(CJAE Dict 89/2007 ).
2) En relación con la conversión, ver lo dicho en nº 1113 .
2680 Efectos
Los efectos de la nulidad se producen desde el momento mismo en que
el acto nace, por aplicación de la regla de que lo nulo no produce efecto
alguno, retrotrayéndose aquellos a la fecha del propio acuerdo o acto
administrativo, con la ineficacia de los actos ulteriores que traen su causa
del que se declara nulo (TS 3-4-00, EDJ 11113 ). El acto nulo solo
genera una apariencia que, una vez desvirtuada, deja vacía de todo efecto
la actuación infectada de nulidad, lo que supone, por ejemplo, que estos
actos no puedan tomarse en consideración para interrumpir plazos de
prescripción.
Por otro lado, aunque los vicios de nulidad son de aplicación exclusiva a
los actos administrativos -o en su caso, a las disposiciones generales-, se
considera que pueden afectar a actos externamente administrativos
cuyo fondo sea propio del civil o laboral. Ello determina la posibilidad de
aplicar el procedimiento de revisión de oficio por causa de nulidad a estos
actos -p.e. resolución del Fondo de Garantía Salarial de reconocimiento
de indemnizaciones a trabajadores (DGSJE Resol 29-9-93; CEst Dict
36959/1970; en contra, CCLR Dict 11/1997 ).
Precisiones
1) A diferencia de los actos nulos, cuando se trata de actos anulables, los efectos
del vicio se producen desde la declaración de invalidez. Una vez declarada esta, y
solamente si se declara dentro del plazo hábil para ello (pues en otro caso se purga),
el acto queda igualmente erradicado. Ocurre, sin embargo, que la existencia
transitoria del mismo sí produce efectos; por ejemplo, en materia de interrupción de
prescripción, si bien es esta una cuestión discutida doctrinal y jurisprudencialmente
(TS 19-1-96, EDJ 5389 ; 30-5-67; 14-5-65; TSJ La Rioja 9-10-03, EDJ 230167 ;
26-6-03, EDJ 115864 ; TEAC 19-10-00 ; 9-9-99).
2) Las categorías de nulidad e inexistencia no son, teóricamente, idénticas, si bien
en la práctica se aproximan. Esta última implica ausencia de todos o alguno de los
elementos esenciales del acto administrativo, mientras que la nulidad implica la
presencia de determinados vicios. No obstante, la cercanía entre nulidad radical e
inexistencia es, en ocasiones, casi plena.
3) La nulidad del acto en que se funda un contrato de la Administración pública
hace nulo a este (CEst Dict 45192/1983 ; 45488/1983).
2. Supuestos
(LPAC art.47.1)
2685 a. Actos nulos por su contenido 2692
b. Actos nulos por infracción del procedimiento 2722
c. Otros supuestos previstos legalmente 2745
a. Actos nulos por su contenido
2692 Lesión de derechos o libertades susceptibles de amparo constitucional

(LPAC art.47.1.a)
Para que opere esta causa de nulidad, es preciso que el acto

administrativo trasgreda el contenido de derechos fundamentales en
sentido estricto, es decir, de los reconocidos como tales en la
Constitución (Constart.14 a 29 y 30.2 ), para cuyo desarrollo se
establece reserva de ley orgánica (Constart.53.2 y 81.2 ; TS 3-4-00,
EDJ 11113 ).
El resto de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución,
así como los principios rectores de la política social y económica u otros
derechos derivados de aquella, no generan, en caso de ser violados por
acto administrativo, la nulidad de este, sin perjuicio de su eventual
anulabilidad (TSJ Cataluña 17-7-99 , EDJ 80922 ).
La lesión del contenido del derecho o libertad puede producirse:
a) Desde la perspectiva sustantiva de la transgresión, tanto por
impedimento a su ejercicio , que no resulte posible por causa del acto,
como por limitación injustificada de su contenido con ocasión de su
ejercicio, que como tal no se impide.
b) Desde el prisma del tipo de acto que la causa, a través tanto de actos
definitivos como de actos de trámite (TS 27-9-89 , EDJ 8405 ; 26-2-
96 , EDJ 814 ; TSJ Madrid 21-9-99).
El derecho o la libertad fundamental que se viola pueden ser titularidad
de un interesado persona física o jurídica, tanto nacional como extranjera,
con ciertos matices en cuanto a los extranjeros respecto de ciertos
derechos (Const art.13 ; TCo 39/1986 ; 23/1989 ). Las
Administraciones públicas pueden ser también titulares de derechos
fundamentales, si bien es esta una posibilidad que se ha puesto en duda
en alguna ocasión (TCo auto 135/1985 ; 106/1988 ).
La violación del derecho o libertad no ha de ser cualificada en cuanto a su
gravedad. Toda lesión, cualquiera que sea la faceta afectada del derecho
-aun no esencial- genera o puede generar nulidad.
2694
Precisiones
1) Los vicios que generan lesión del contenido de derechos o libertades susceptibles
de amparo constitucional son, a veces, defectos también subsumibles bajo otros
supuestos de nulidad (p.e. los vicios de falta absoluta de procedimiento sancionador:
TSJ Navarra 6-2-97, EDJ 21399 ).
2) En caso de declaración de inconstitucionalidad de la norma aplicada por un acto
administrativo, se produce nulidad radical sobrevenida de este (CEst Dict
48032/1985). No obstante, esta tesis ha sido matizada con posterioridad, afirmando
que esta consecuencia de nulidad no tiene que darse necesariamente (CEst Dict
230/2004, 6-5-04; 232/2004, 6-5-04).
2695 Indefensión en procedimientos sancionadores

La indefensión genera nulidad de pleno derecho en el procedimiento
sancionador (TSJ Baleares 16-11-99 , EDJ 80905 ). Al respecto, hay que
tener presente lo siguiente:
• El derecho de defensa debe entenderse siempre en sentido material,

debiendo ponderarse en cada caso concreto si las causas obstativas
suponen efectiva indefensión para el interesado (TSJ Sevilla 4-12-98 ,
EDJ 61388 ).
• El derecho a ser informado de la acusación , garantizado como
fundamental por la Constitución (Const art.24.2 ), se satisface
ordinariamente en el procedimiento administrativo sancionador a través
de la notificación de la propuesta de resolución, al ser esta donde se
contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se
imputa, integrado por la definición de la conducta infractora que se
aprecia, su subsunción en un tipo infractor y por la consecuencia punitiva
que se apareja a aquella en el caso concreto. Sin embargo,
excepcionalmente, ese trámite no es imprescindible si en un trámite
anterior se ha notificado ya aquel pronunciamiento preciso (TS 16-3-98,
EDJ 1942 ; 21-4-99 , EDJ 8917 ; 28-4-99, EDJ 7800 ).
• En algunas ocasiones, el defecto de traslado de propuesta de
resolución ha dado lugar a la retroacción de actuaciones hasta el
momento en que se omitió el trámite debido en el procedimiento
sancionador.
2696
Precisiones
1) La indefensión es un concepto material revestido de un elemento subjetivo

esencial. Por ello es sostenible pensar que, si el interesado que haya sufrido la
ausencia o defecto de tramitación no se considera en situación de indefensión, esta
no ha tenido lugar.
El derecho a no sufrir indefensión, de carácter personalísimo, solo puede hacerlo
valer su titular. Dicho de otro modo, el actor carece de legitimación para pretender
la nulidad de un acto administrativo con fundamento en la indefensión causada con
su adopción a terceras personas (TS 22-11-10, EDJ 265232 ). De seguirse este
criterio, la apreciabilidad de la indefensión se relativizaría a supuestos en los que así
se invoque por el afectado, o bien a aquellos en los que sea tan clara la situación de
transgresión de las posibilidades de defensa del interesado en el expediente, que su
falta de invocación no equivalga a la purga o «renuncia» de la misma.
Además, ha de tratarse de una situación de indefensión real y efectiva (TS 30-5-03,
EDJ 30335 ; CEst Dict 850/2005; 33/2006; 810/2011; 964/2015).
2) En ocasiones se ha considerado vicio de nulidad radical por lesión de derecho
fundamental ciertos defectos procedimentales en expedientes no sancionadores,
como la falta de audiencia -nº 992 - (TSJ Canarias 11-3-98, EDJ 7228 ). Esta
consideración debe reputarse errónea, salvo que se entienda que el tratamiento del
vicio ha de ser semejante, respecto de los procedimientos sancionadores, en
expedientes próximos a los mismos, como los de revocación de actos favorables, o,
en general, de carácter gravoso o desfavorable (CEst Dict 894/2013; 948/2015).
Se ha considerado concurrente el vicio de nulidad de LPAC art.47.1.a - por falta
absoluta de motivación constitutiva de arbitrariedad (JCA Logroño núm 1 18-12-12,
respecto de la denegación de prórroga de estancia en territorio español).
3) Es doctrina del Consejo de Estado que la lesión del derecho de tutela judicial
efectiva (Const art.24.1 ) ha de ser alegada normalmente frente a la actuación de
los jueces y tribunales, siendo trasladable a la actuación administrativa únicamente
en los casos más graves. Este derecho solo excepcionalmente puede referirse a la
actuación administrativa, pues es un derecho constitucional de prestación que ha de
ser satisfecho por los órganos judiciales y no por la Administración; de ahí la
excepcionalidad de que pueda vulnerarse en los procedimientos de esta. Solo en el
procedimiento sancionador, por la aplicación al mismo de las garantías del proceso
penal o por extensión, en el caso de que la índole de la actuación administrativa sea

tal que llegue a producir un resultado que cierre el paso a la ulterior intervención
revisora de la jurisdicción, o que no permita la reversión del mismo, podría aceptarse
hipotéticamente que desde el plano de la actuación administrativa pudiera
producirse la lesión de ese derecho (CEst Dict 679/2005; 945/2009; 85/2011).
4) Se produce vulneración de los derechos a la defensa y a ser informado de la
acusación, con efecto de nulidad cuando se efectúa emplazamiento por edictos en
procedimiento administrativo sancionador sin agotar las posibilidades de notificación
personal (TCo 59/2014 ).
2697 Lesión del derecho de igualdad

En los actos que impliquen una desigualdad entre particulares o
interesados, el trato desigual se produce en la aplicación de la Ley. Las
disposiciones generales pueden, en cambio, producir desigualdad ante la
Ley (entendida en sentido amplio como fuente formal escrita que incluye
al reglamento: TCo 144/1988 ).
El principio de igualdad no impide que la Administración se aparte del
precedente, ni atribuye en general a este carácter vinculante. Es preciso,
sin embargo, que la Administración justifique los motivos fácticos en los
que se asienta el diferente tratamiento, justificador de la desigualdad
(TCo 75/1983 ; 68/1982 ; TSJ Cataluña 28-10-99 , EDJ 80917 ).
Precisiones
En el ámbito tributario se ha sostenido que no es preciso que el acto sea causante

directo de la lesión, sino que basta con que su subsistencia determine la generación
de una situación de desigualdad frente a otros contribuyentes no basada en
motivos razonables (TSJ Granada 2-2-98, EDJ 40767 ).
2698 Relación con el recurso de amparo

Existe una directa correlación entre la invalidez por lesión de derechos
fundamentales y el régimen de protección extraordinaria de dichos
derechos por medio de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional
(nº 12400 ).
Este recurso se abre, respecto de violaciones administrativas de derechos
protegidos -al margen de las violaciones procesales o judiciales con
ocasión de la impugnación de un acto o disposición administrativa-,
normalmente, en caso de actos nulos por lesión de derechos o libertades
susceptibles de amparo constitucional o por vicio de anulabilidad
generador de indefensión -en caso de procedimientos sancionadores, en
los que el derecho a la tutela judicial efectiva tiene dimensión
constitucional- (LOTC art.43 ), aunque, en este último caso, estamos
también ante un verdadero vicio de nulidad.
Precisiones
1) En procedimientos administrativos no sancionadores, el derecho a la tutela

judicial efectiva tiene simplemente alcance de mera legalidad, a diferencia de lo que
sucede en los sancionadores. Esto supone que la violación de tal derecho en el curso
de un expediente sancionador, abre la vía del proceso contencioso de protección de
derechos fundamentales y del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (TS
18-9-89 , EDJ 8070 ). En este tipo de expedientes, puede sostenerse que no hay
prácticamente diferencia entre vicios de anulabilidad y de nulidad radical. En

efecto, si los primeros son los defectos procedimentales generadores de indefensión
(LPAC art.48 ) y la interdicción de la indefensión es parte del derecho a la tutela
judicial efectiva, teniendo este derecho relevancia constitucional en expedientes
sancionadores, se llega a la conclusión de que todo defecto generador de
indefensión en procedimientos sancionadores es vicio de nulidad radical, por lesión
de derecho fundamental (LPAC art.47.1.a ).
2) También existe vinculación directa entre el vicio en estudio y el recurso
contencioso-administrativo de protección de derechos fundamentales (nº
11395 ).

Se han considerado como vicios concretos de nulidad por lesión de
derecho fundamental en el procedimiento sancionador, entre otros, los
siguientes:
- el cambio de instructor que no se notifica al interesado hasta después
de impuesta la sanción (TSJ Baleares 11-5-99 , EDJ 80904 );
- la falta de traslado de propuesta de resolución (TSJ Baleares 11-5-99 ,
EDJ 80903 ), salvo en caso de que la norma de aplicación no lo exija
(TSJ Cantabria 30-4-97);
- la denegación inmotivada de pruebas debidamente propuestas y
pertinentes (TSJ Extremadura 25-1-99 , EDJ 80938 );
- el concurso de enfermedad mental en el interesado que le haya
impedido ejercer adecuadamente su defensa en la instrucción del
procedimiento sancionador (TSJ Sevilla 4-12-98 , EDJ 61388 );
- la falta de motivación de la resolución sancionadora (TSJ Navarra 16-
12-98 , EDJ 61349 );
- la falta u omisión del trámite de alegaciones (TSJ Baleares 23-6-98 , EDJ
61205 );
- la resolución dictada sin haberse producido notificación de la incoación
del procedimiento al interesado (TSJ Las Palmas 25-3-98 , EDJ 61358 );
- la divergencia entre la persona designada en el pliego de cargos como
presunta infractora y la efectivamente sancionada por la resolución (TSJ
Baleares 14-7-98 , EDJ 61207 );
- la cita inexacta del precepto infringido en la resolución (TS 6-11-90; TSJ
Granada 15-6-98 , EDJ 61259 );
- la ausencia de procedimiento sancionador previo a la resolución
sancionadora (TSJ Madrid 3-4-97; 22-1-98 , EDJ 6136 );
- la falta de incorporación al expediente de los resultados de las pruebas
practicadas (TSJ Sta. Cruz de Tenerife 30-1-98 , EDJ 61368 );
- los defectos en las notificaciones de trámites intermedios del
procedimiento (TSJ Baleares 28-10-97).
- la imposición de una sanción en materia de contrabando sin respeto del
principio de supremacía del orden penal, de forma que tras remitir las
actuaciones al Ministerio Fiscal, se dicta una sanción administrativa por
hechos incompatibles con el relato fáctico probado de la posterior
sentencia penal (CEst Dict 434/2012, 26-7-12).
2701 Actos por los que se adquieren facultades o derechos sin reunir los
requisitos esenciales
(LPAC art.47.1.f ; CEst Dict 3305/2000 )
La referencia hecha en la norma a los requisitos esenciales no se identifica

con los requisitos o elementos de los actos administrativos en cuanto
tienen como propósito objetivar una función administrativa, sino que ha
de entenderse referida a los presupuestos inherentes (CEst Dict
3305/2000 ; 1483/2007 ).
Son nulos los actos, expresos o presuntos, contrarios al ordenamiento
jurídico, por los que se adquieren facultades o derechos, cuando se
carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
Este vicio es aplicable exclusivamente a los actos favorables y, dentro de
ellos, a los que atribuyen facultades o derechos (fundamentalmente
concesiones, autorizaciones, licencias, subvenciones).
Este supuesto de nulidad radical ha de interpretarse con extrema rigidez y
carácter excepcional, ya que, en otro caso, se convertiría en un supuesto
general que permitiría sancionar con la máxima gravedad cualquier
infracción del ordenamiento (CJAGC Dict 515/2001; 268/2006).
2702 Atribución de derechos y facultades

La atribución de derechos y facultades ha de interpretarse, en nuestra
opinión, en sentido amplio, de forma que entren en el ámbito de tal
expresión:
- tanto los actos que, en sentido estricto, atribuyen derechos, con
carácter constitutivo, al patrimonio del administrado destinatario-
beneficiario del respectivo acto (concesiones demaniales, de servicio
público; autorizaciones de los mismos tipos; subvenciones);
- como los actos que eliminan o levantan un freno administrativo
preexistente para el ejercicio de derechos o facultades propias, ya
integrantes del patrimonio del interesado (licencias).
Precisiones
En todo caso, se trata actos que afecten a la adquisición de derechos por los
administrados y no por la Administración (CEst Dict 3650/2003, 22-1-04;
414/2008, 3-4-08).
2703 Carencia de requisitos esenciales

Solo tiene lugar la nulidad en caso de que los requisitos de los que se
carezca, en el momento de la eficacia del acto, sean esenciales o
capitales; no basta con que sean meramente accesorios , sin perjuicio de
que la carencia de estos pueda generar anulabilidad. De igual modo, no
puede equipararse el requisito esencial con el meramente necesario
(DGSJE Inf 14-6-01).
Asimismo, ha de considerarse subsanable la falta original del requisito
esencial, de forma que, si dicho requisito existe en el momento en que el
acto haya de llevarse a efecto, el principio de conservación del acto
administrativo impone tener al mismo por válido.
Precisiones
Genera este vicio el error de cálculo que sirve de base para dictar un acto de
concesión de derechos indebidos (CCLR Dict 1/1997 ; 18/1997 ). También
concurre en la resolución por la que se concede a un particular el premio por
denuncia de bienes vacantes previsto en la Legislación del Patrimonio del Estado,
cuando resulta que el bien denunciado pertenece a tercero (DGSJE 11-10-00).
Igualmente, en casos de nombramiento como funcionario de persona que carece de
los requisitos esenciales para acceder a tal condición y/o plaza (CJA Dict 275/2002);
de reconocimiento en nómina de trienios de grupo funcionarial A cuando el
beneficiario se integra en el grupo D (CJA Dict 60/2002 ); de prolongación del
servicio activo de un funcionario, superada la edad máxima de jubilación (CJA Dict
307/2002); de otorgamiento de licencia edificatoria que incumple las condiciones de
altura máxima de edificaciones, así como de la cédula de habitabilidad posterior (CJA
Dict 221/2002; TSJ Cataluña 14-10-99); de licencias que reconocen mayor
aprovechamiento del correspondiente (CJA Dict 375/2001; 330/2002; 377/2002);
y de los actos de aprobación de proyectos de reparcelación y urbanización en contra
del planeamiento (CCNav Dict 10/2000 ).
También incurren en este vicio las licencias otorgadas para edificar en terrenos
destinados a zonas verdes o espacios libres, incompatibles con la edificación (CCA
Dict 531/2007 ).
Es nula por esta causa la licencia urbanística para construcción sin respeto a las
distancias mínimas a linderos establecidas en la ordenación vigente (CEst Dict
1483/2007 ).
También lo es el acto de extensión de credencial de concejal a favor de un
candidato electo que ha sido condenado a pena accesoria de privación del derecho
de sufragio pasivo (CEst Dict 1422/2013; 1393/2013).
2704 Actos expresos o presuntos

La razón de ser de este vicio se centra en los actos presuntos ,
producidos, por tanto, en un procedimiento administrativo iniciado a
instancia de interesado, aunque sea extensible -con crítica de la doctrina-
a los actos expresos y aun a los tácitos, por aplicación respecto de estos
últimos de un principio de identidad de razón.
Lo que se pretende, en suma, es evitar que, por el juego formal de las
reglas del silencio administrativo, se produzcan verdaderos actos
administrativos presuntos positivos de carácter contrario al ordenamiento
vigente.
En efecto, por lo común, la adecuación o inadecuación a las disposiciones
vigentes del acto producido por silencio administrativo, no presupone o
condiciona un determinado sentido del silencio. En otros términos, si de
la aplicación de las normas formales que determinan el sentido del
silencio resulta la producción de un acto presunto ilegal, no por ello varía
de sentido del silencio. En caso de que se produzca un acto presunto
ilegal, la Administración pública o, en su caso, el particular, debe emplear
los mecanismos de impugnación pertinentes contra el acto, que será nulo
si concurre el vicio en estudio o, de otra forma, anulable (TS 12-5-98, EDJ
5179 ).
Sin embargo, lo anterior se excepciona en ciertos ámbitos sectoriales , en
los que se anuda el sentido positivo a la regularidad de fondo del acto
presunto producido por aplicación de las reglas formales reguladoras de la
producción de actos presuntos (LPAC art.21 s. ). Muy especialmente, en
materia urbanística, el silencio solo es positivo cuando el acto o el plan

de que se trate es conforme a la legalidad urbanística, de forma que es
preciso, además del transcurso del tiempo sin resolución, la ausencia de
transgresiones legales o normativas en general (LS/15 art.11.3 ; RDU
art.5.1 ; LS/76 art.178.3 ; CEst Dict 648/1992; TS 13-10-81, EDJ
7605 ). Igualmente ocurre en el campo de las licencias municipales
(RSCL art.9 ; TS 12-11-85; 27-12-99, EDJ 45223 ).
2705
Precisiones
1) El silencio administrativo positivo produce verdaderos actos administrativos

eficaces que la Administración pública solo puede revisar de acuerdo con los
procedimientos de revisión establecidos por la ley (TS 28-12-05, EDJ 292276 ;
27-1-06, EDJ 6458 ). No obstante, aun partiendo de esta caracterización jurídica
del silencio positivo como auténtico acto administrativo, la ley ha querido poner
remedio a las consecuencias potencialmente lesivas que para el principio de
legalidad podría ocasionar esta configuración del silencio, por lo que se dispone que
son nulos de pleno derecho los actos expresos o presuntos contrarios al
ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se
carezca de los requisitos esenciales para su adquisición - LPAC art.47.1.f - (TS 27-
4-07, EDJ 33060 ; 6-7-11, EDJ 155550 ; 17-7-12, EDJ 153927 ; 30-6-11,
EDJ 147393 ; 21-3-12, EDJ 44866 ).
2) No obstante lo expuesto (al margen de los casos en que las normas sectoriales
anudan legalidad y estimación presunta), puede sostenerse el criterio de que el juego
de las reglas formales de producción de actos administrativos presuntos no opera
siempre y con carácter absoluto, sean cuales fueren las circunstancias
procedimentales o los presupuestos de hecho de los que parta la solicitud del
administrado. De manera que:
• En supuestos en los que la situación fáctica o jurídica del solicitante sea
discordante con la declarada, es discutible la posibilidad de alcanzar una resolución
presunta estimatoria -aun nula- por aplicación de LPAC art.24 . Por ejemplo:
petición de renovación de permiso de residencia formulada por extranjero no
comunitario que no ha ostentado previamente un permiso de tal clase que pueda ser
renovado; la ausencia de resolución dictada y notificada en plazo no puede suponer
concesión presunta de lo pedido, de modo que el órgano competente podrá tras ese
plazo resolver lo oportuno o inadmitir expresamente la petición, sin necesidad de
revisar de oficio el acto o, en este concreto ámbito del ejemplo, declarar extinguido
el permiso.
• En supuestos de solicitudes o recursos -contra actos expresos- presentados fuera
de plazo, el transcurso del máximo para resolver y notificar puede no suponer
estimación por silencio, sin merma de la posibilidad de inadmitir por la
Administración una vez vencido el indicado lapso.
3) Sobre el sentido del silencio administrativo en materia urbanística e
interpretación de LS/92 art.242.6 , ver nº 2335 .
2707 Actos de contenido imposible

(LPAC art.47.1.c)
También son nulos de pleno derecho los actos de las Administraciones

públicas que tengan un contenido imposible. La imposibilidad del
contenido del acto administrativo puede ser tanto física (o material),
como jurídica. En este último caso, ha de atenderse a la norma jurídica
vigente al tiempo de producción del acto.
No toda infracción de una disposición prohibitiva o imperativa supone

que el acto contrario a ellas sea jurídicamente imposible, pues en tal caso
cualquier infracción del ordenamiento haría nulo al acto y desaparecería
la categoría de la anulabilidad. La imposibilidad jurídica concurre en caso
de que el contenido del acto trasgreda patentemente una regla básica o
esencial de la materia o sector en el que se desenvuelve el acto.
Asimismo, hay que considerar de contenido imposible los actos de
ejecución de resoluciones judiciales cuya ejecución sea imposible (LJCA
art.105.2 ). Esta imposibilidad debe apreciarse con absoluta restricción.
Precisiones
1) La jurisprudencia no es uniforme, sin embargo, acerca de si la imposibilidad

jurídica es una especie de contenido imposible (TS 24-10-91, EDJ 10088 ) o si,
por el contrario, solo la física es imposibilidad de contenido, identificando la jurídica
con la mera ilegalidad del acto (TS 19-5-00, EDJ 12335 ).
La doctrina del Consejo de Estado se decanta por circunscribir la imposibilidad a la
meramente física (CEst Dict 346/2009; 349/2002; 1123/2000).
Dada la especial dificultad de la apreciación de este supuesto legal de nulidad, se ha
tratado con suma prudencia, doctrinal y jurisprudencialmente, para evitar que se
amplíe inadecuadamente a cualquier acto desprovisto de fundamento jurídico para
ser dictado. Por ello, es razonable entender que la imposibilidad debe ser de carácter
material o físico, ya que la de carácter jurídico equivaldría prácticamente a ilegalidad
del acto, que suele comportar anulabilidad, a salvo quizá de supuestos
excepcionales.
Actos nulos por tener un contenido imposible son los que resultan inadecuados, en
forma total y originaria, a la realidad física sobre la que recaen (CEst Dict 961/2015).
También lo son los que encierran una contradicción interna en sus términos por
oponerse a leyes físicas inexorables o a lo que racionalmente se considera
insuperable. La jurisprudencia ha equiparado en algunos casos la indeterminación,
ambigüedad o inintengibilidad del contenido del acto con la imposibilidad de este
(TS 6-11-81, EDJ 7627 ; 19-5-00, EDJ 12335 ; 31-5-00, EDJ 19907 ; 5-5-08,
EDJ 73175 ; 3-12-08, EDJ 234648 ).
En algún caso se ha admitido, también, no solo que la imposibilidad sea física y
material, sino que falte el sustrato jurídico preciso (AN 16-2-11, EDJ 11249 ).
2) Las circunstancias subjetivas del destinatario del acto administrativo, que sean
tales que impidan al mismo ser llevado a efecto, no constituyen como regla vicio de
nulidad por imposibilidad de contenido -p.e. licencia de obras solicitada por
arrendatario sin consentimiento del propietario del terreno- (TS 30-10-84).
3) La imposibilidad puede ser también lógica.
4) No es imposible el contenido de una licencia de obras para construcción de una
vivienda sobre parcela cuya calificación urbanística no lo permite (CJCCV Dict
1043/2007 , que restringe el ámbito de la imposibilidad a lo material, físico o
lógico).
5) La imposibilidad no es equiparable a la existencia de una dificultad o de un
elevado coste económico e incluso a la pérdida de tiempo en la ejecución del acto
(TS 20-6-05, EDJ 113724 ; 21-2-06, EDJ 21374 ).
2708 Imposibilidad e ineficacia

La imposibilidad, de cualquier especie que sea, ha de ser originaria (TS 19-
5-00, EDJ 12335 ), pues, si es sobrevenida, el problema se plantea en el
plano de la eficacia:
• En el supuesto de devenir imposible la resolución por motivos fácticos,
por causa de desaparición de los presupuestos de hecho necesarios para
la efectividad del acto. Por ejemplo, en caso de sanción impuesta a un
interesado que fallece antes de su ejecución; al ser la responsabilidad

administrativa intransmisible, el acto deviene ineficaz por desaparición de
las circunstancias fácticas precisas (supervivencia del infractor en el
momento de la ejecución).
• La modificación normativa posterior al momento en que el acto se
dicta y, en su caso, comunica, puede afectar a este si la norma produce
efectos retroactivamente; sin embargo, su incidencia sobre el acto
originariamente válido, se produce también en el ámbito de la ineficacia
sobrevenida, si aquel no está ya totalmente ejecutado. Por ejemplo, en el
caso de desaparición de la tipicidad de una conducta.
2709 Defectos de contenido

Los defectos de contenido que hacen imposible la ejecución del acto lo
convierten en radicalmente nulo, tanto por no responder a su concepto
-medida ejecutiva concreta- como por hacerlo originariamente
inejecutable. Son especies de este supuesto:
a) La ambigüedad del acto, de forma que no pueda determinarse cuál sea
el contenido de este, sin poderse precisar su naturaleza y alcance (TS
6-11-81 , EDJ 7627 ; 9-5-85; 4-5-89 , EDJ 4666 ).
b) La carencia, total o parcial, del contenido propio del tipo de acto de
que se trate (p.e. resolución de procedimiento sancionador sin sanción,
sin absolución o sin terminación anormal del expediente).
c) El exceso de contenido en atención a la clase de acto considerado. En
este supuesto, se genera o puede generarse nulidad respecto del exceso.
Puede concurrir esta circunstancia, especialmente, en actos de contenido
limitado (p.e. providencia de apremio en el procedimiento recaudatorio
administrativo que incorpore modificación de la liquidación cuyo importe
persigue realizar). En ocasiones, este vicio puede ir acompañado de
incompetencia manifiesta del órgano que produce el acto.
d) La imposibilidad de realización o cumplimiento de la causa del acto,
que es requisito esencial del mismo, ligado al fin público propio de aquel
(TS 22-3-88 , EDJ 2407 ). Por ejemplo, subvención para actividad que
no es posible, al tiempo de su reconocimiento, que sea llevada a efecto
por el beneficiario de la atribución.
e) La ausencia del presupuesto fáctico que justifica la producción del
acto (p.e. liquidación tributaria por cierto tributo sin previa producción del
respectivo hecho imponible -LGT/1963 art.28 -).
f) El contenido contradictorio, especialmente, en el caso de actos
complejos. Supuesto concurrente cuando la realización de parte del
contenido del acto imposibilite la otra parte. Esta contradicción interna en
sus términos se denomina imposibilidad lógica (TS 19-5-00, EDJ
12335 ).
2710 Sujeción del acto a condición, término, modo o carga

La sujeción del acto a estas determinaciones accesorias de la voluntad
puede producir, en ciertos casos, el efecto estudiado. En concreto,
pueden señalarse los siguientes supuestos:
• Sumisión a condición suspensiva imposible , contraria a la Ley o a la

moral, en cuyo caso, el acto condicional es nulo (CC art.1116 ; TS 22-7-
92, EDJ 8243 ). Parece que no ocurre lo mismo en caso de que la
condición imposible, inmoral o ilegal, sea de carácter resolutorio, pues, en
ese caso, en aplicación de la norma administrativa, el acto no es
necesariamente de contenido imposible.
• Establecimiento de término inicial tan lejano o en circunstancias
temporales tales que haga la efectividad del acto imposible desde su
origen.
• Sujeción a condición puramente potestativa, es decir, dependiente en
su cumplimiento de la exclusiva voluntad de la Administración pública
autora del acto o del destinatario (CC art.1115 ).
• Sujeción a término final tan próximo que haga inefectivo el contenido
del acto.
• Imposición de carga tan onerosa que desnaturalice el fin del acto
según su naturaleza (p.e. carga en una subvención tan onerosa como el
importe de la subvención).
Precisiones
1) Como la del acto, la imposibilidad de la condición puede ser física o jurídica (TS
14-3-86 , EDJ 1948 ).
2) La dificultad o gran aleatoriedad de la condición no constituye imposibilidad (TS
10-4-56).
3) La producción de actos administrativos puede operar también como condición
respecto de contratos o negocios privados. Si su producción no es posible
jurídicamente, son condición imposible que invalida el negocio -p.e. compraventa
sometida a condición de otorgamiento de licencia urbanística al comprador, no
siendo tal licencia conforme a Derecho- (TS 18-12-85 , EDJ 11727 ).
4) Los actos sometidos a autorización o aprobación superior, cuyo contenido sea
tal que no puedan recibirla pueden entenderse también, en ciertos casos, como
radicalmente nulos (LPAC art.39.2 ).

Por vía jurisprudencial, se han declarado, entre otros, los siguientes
supuestos de actos con contenido imposible:
- la confirmación, en recurso, de un acto administrativo que nunca existió
(TS 16-3-90 , EDJ 2989 );
- la resolución de recurso no interpuesto (TS 17-6-83);
- el acto de extinción de una concesión ya extinguida con anterioridad (TS
15-3-85);
- la orden de ejecución de obras, cuando estas no se determinan
concretamente (TS 21-5-83; 27-10-86);
- la moción de censura contra un concejal (TS 25-6-86 , EDJ 4434 );
- la sanción indeterminada, que equivale a sanción de imposible
ejecución o de contenido imposible (TS 9-5-85);
- la liquidación de tasa por ocupación de vía pública por grúas de
construcción, girada con posterioridad a ser las grúas desmontadas por
conclusión de las obras (TS 30-9-95 , EDJ 5765 );
- la exigencia de tasa sin previo hecho imponible (TS 24-10-91, EDJ

10088 );
- la liquidación girada a partir de una situación no establecida en la norma
como integrante del hecho imponible (TSJ Galicia 22-9-98 , EDJ 1621 );
- la aplicación del procedimiento expropiatorio de tasación conjunta en
caso de que solo sea una la finca expropiada (TS 9-3-84);
- el acuerdo de adjudicación de contrato de obras cuyo proyecto se ha
elaborado sobre finca distinta a la que ha de soportar la obra (TS 28-6-
83);
- la comprobación de un replanteo sobre presupuestos fácticos
equivocados, en el seno de un contrato de obras (TSJ Murcia 7-2-00 , EDJ
113390 );
- la orden de paralización de obras, dictada una vez concluidas las mismas
(TSJ Aragón 24-9-99 , EDJ 81093 );
2712 - la adjudicación de un contrato a persona fallecida (CEst Dict

45103/1983 );
- la autorización de arriendo a tercero por una entidad local, de un
inmueble que no le pertenece (CEst Dict 45192/1983 );
- la convocatoria de plazas que no pueden cubrirse por haberse
declarado a extinguir el cuerpo funcionarial de que se trate (CEst Dict
47742/1984);
- la prestación por la Administración pública de conformidad a un
contrato inexistente (TSJ La Rioja 3-4-99 , EDJ 1349 );
- la adjudicación de un contrato con prestaciones personalísimas de
hacer a una persona fallecida (CEst Dict 45103/1983 ); o para la
construcción de varias casetas de ferias que ya se encuentran construidas
(TS 21-6-94, EDJ 5517 ); o de un contrato de arrendamiento de
inmueble por una corporación -arrendadora- resultando que el inmueble
es propiedad de un tercero (CEst Dict 45192/1983 );
- la adjudicación de un contrato de permuta con persona no propietaria
del bien que ha de entregar (CEst Dict 53403/1989);
- la declaración de procedencia del derecho de reversión sobre ciertas
parcelas afectadas todavía al servicio público (CEst Dict 2865/2000);
- el acto de fijación de valor catastral de un inmueble inexistente (CEst
Dict 337/2006);
- el nombramiento de un funcionario para destino no previsto en el
catálogo ni en la correspondiente relación de puestos de trabajo (CEst
Dict 1706/1994);
- la modificación de una licencia sobre cierta parcela, en un supuesto en
el que se trata de otorgar una nueva sobre parcela diferente (CEst Dict
651/2000);
- el proyecto de urbanización que no está apoyado por un plan
urbanístico previo que ejecutar (TS 21-12-72);
- la declaración de reversión de una parcela aún afecta al servicio público
(CEst Dict 1837/2008; 961/2015);
- la exacción de una deuda tributaria frente a una entidad cuya

personalidad se ha extinguido (CEst Dict 36/2009);
- la adjudicación de una finca que, aun inscrita en el Registro y
catastrada, no existe en la realidad física (CEst Dict 982/2013).
2713 En cambio, no han sido considerados actos de contenido imposible, los

siguientes:
• El acuerdo de necesidad de ocupación de finca previamente ocupada
por la Administración expropiante. Hay que diferenciar a estos efectos, el
concepto material de necesidad de ocupación con el sentido jurídico de
trámite en el procedimiento expropiatorio, que viene a legitimar una
situación preexistente y que, al mismo tiempo, abre el paso a que puedan
producirse las consecuencias jurídicas subsiguientes (TS 30-4-98, EDJ
4098 ).
• La no existencia de obras que deban ser conservadas hace innecesaria
la existencia de una entidad urbanística de conservación, pero no
convierte el acto de aprobación de sus estatutos en acto de contenido
imposible, pues nada impide su constitución de cara a obras futuras (TS
13-3-00, EDJ 3303 ).
• La dificultad de ejecución del acto administrativo, así como la
necesidad para ello de trámites o proyectos adicionales, en principio
ajenos al tipo de acto de que se trate (TS 23-9-97, EDJ 6878 ).
• La transferencia de bienes y derechos municipales a una
mancomunidad todavía no constituida, si se condiciona a la efectiva
constitución de la misma (TS 28-1-92, EDJ 676 ).
• La providencia de apremio dictada contra bienes de persona que no
ostenta la condición de sujeto pasivo tributario (TSJ Galicia 20-2-01 , EDJ
40386 ; TSJ Burgos 14-3-00, EDJ 36115 ; TSJ C.Valenciana 23-1-99,
EDJ 16292 ).
• El afectado por la existencia de una incompatibilidad jurídica con un
título concesional anterior y los pretendidos derechos adquiridos que
derivan del mismo (AN 19-5-11, EDJ 91434 ).
• La identificación errónea en una liquidación tributaria de uno de los
elementos del hecho imponible (CEst Dict 416/2008, 24-4-08).
2715 Actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de

ella
(LPAC art.47.1.d )
Son nulos los actos constitutivos de infracción penal y los que se dicten
como consecuencia de esta. La nulidad afecta tanto a los actos
constitutivos de delito, sea grave, menos grave o delito leve (figura esta
que ha sustituido a la falta, desaparecida por efecto de LO 1/2015).
Es el acto mismo, dictado por la Administración , la actuación que
constituye la conducta delictiva, por lo que las eventuales infracciones
penales cometidas por el destinatario del acto administrativo con ocasión
o por consecuencia del mismo no permiten, en principio, calificar a este

de nulo por este motivo (TSJ Navarra 2-7-99, nº 2403 ).
Asimismo, la nulidad se extiende a los actos que se derivan de infracción
penal (TS 15-4-04, EDJ 31684 ; CEst Dict 2543/2002 ;
4895/1997 ). Resulta discutible a este respecto si, entre la infracción y
el acto considerado, ha de existir una relación directa e inmediata (a
favor TS 9-5-12, EDJ 93709 ; AN 30-6-16, EDJ 100507 ; CEst Dict
174/2015) o si, por el contrario, basta para apreciar la nulidad una
relación indirecta y mediata -por aplicación de la denominada «teoría del
fruto del árbol envenenado», de principal aplicación en materia de prueba
ilegal u obtenida violando o violentando derechos de terceros (LOPJ
art.11.3 )-.
Es discutible si el acto anterior al delito entra en este precepto (p.e.
orden ilegal de entrada en domicilio, que se ejecuta posteriormente con
comisión de un delito de allanamiento de morada). Aunque, en principio,
no se contempla por la literalidad del precepto, quizá pueda mantenerse
su nulidad por tratarse de un acto contrario a la moral (CCart.4.3 y
6.3 ).
Precisiones
1) No es nulo el acto que constituye o se deriva de formas imperfectas de

ejecución de delitos o, hasta su desaparición, faltas: tentativa acabada o inacabada
(LO 10/1995 art.15 y 16 ).
2) La transgresión de normas no penales no genera, por esta causa, nulidad de
pleno derecho del acto de transgresión (p.e. la violación de normas contables), sin
perjuicio de la anulabilidad del mismo y de la responsabilidad de otro tipo que pueda
derivarse para el autor.
3) Es nulo el acto cuando alguno de sus elementos esenciales es constitutivo de
delito, aunque el acto no sea, en sí mismo, delictivo (CEst Dict 47569/1985).
4) No se da este vicio en el acto lícito que es empleado para la comisión de un
delito ajeno al giro de la Administración. Por ejemplo, suscripción por representante
de actas de inspección, de las que derivan unas liquidaciones tributarias a cargo del
contribuyente, cuyo importe se entrega por este al apoderado para ingreso en el
Tesoro, sin que el mismo se efectúe (TEAC 26-6-97 ).
5) Concurre este vicio en caso de que en el procedimiento administrativo se haya
cometido algún delito, cuya comisión incida en la resolución finalmente adoptada,
aun no delictiva en sí misma, de forma que aquel vicie la voluntad administrativa
(CEst Dict 669/2009; 960/2015).
2716 Sentencia penal firme

Para poder apreciar esta causa de nulidad, es preciso que exista
declaración formal, por medio de sentencia penal firme (CEst Dict
1159/1998 ; 97/2010; CJCCV Dict 646/2014), de la comisión de un
concreto delito por persona física. El delito será normalmente de los
cometidos por los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos.
El autor, normal aunque no necesariamente, será el titular del órgano que
haya producido el acto administrativo. Concretamente, puede ser autor
material, cooperador necesario o, más difícilmente, inductor (CP art.28 ).
A estos efectos, no basta la mera relación de complicidad.
En la medida en que el vicio de nulidad en estudio requiere la comisión de

infracción penal consumada, es igualmente necesario que esta no haya
prescrito o, en su caso, que la sentencia penal firme que declare probados
los hechos constitutivos de delito no haya apreciado la prescripción.
Por igual razón, el concurso de cualquier causa de extinción de la
responsabilidad criminal antes de que esta sea declarada determina la
imposibilidad de declarar nulo el acto por este cauce.
La resolución del órgano judicial penal, en el supuesto de que el delito se
cometa con la misma producción del acto administrativo, no declara la
nulidad del mismo, sino que es preciso un posterior acto administrativo
con tal contenido.
En consecuencia, son tres las posibles situaciones que pueden plantearse
respecto de la apreciación de este vicio de nulidad:
1) Previa declaración de la comisión de delito por parte del órgano judicial
competente y posterior declaración administrativa, normalmente por
medio de un procedimiento de revisión de oficio (LPAC art.106 ).
2) Inicio de la tramitación de un procedimiento revisorio y suspensión del
curso del mismo con remisión al orden penal o al Ministerio Fiscal para la
eventual apreciación de la existencia de infracción penal.
3) Consideración en sede de recurso contencioso-administrativo de la
posible concurrencia de este vicio, de oficio o a instancia de parte, con
remisión al orden penal y suspensión del trámite de los autos.
2717
Precisiones
1) El carácter imprescriptible de la acción de nulidad (TS 30-1-99, EDJ 1087 ; 20-

10-95 , EDJ 5943 ) se ve limitado o relativizado en este supuesto, pues es
necesario que, en todo caso, se haya ejercido la acción penal dentro del plazo de
prescripción de la infracción penal. Si así ha sido, puede ejercerse posteriormente la
acción de nulidad administrativa en cualquier tiempo. En otro caso, prescrito el
delito, no cabe declaración de nulidad administrativa del acto por esta causa.
2) Se aplica en este caso la regla de prejudicialidad devolutiva, conforme a la cual,
los órganos judiciales son competentes, a los solos efectos prejudiciales, para
conocer de las cuestiones no atribuidas privativamente a su respectivo orden
jurisdiccional, salvo las de carácter penal (LOPJ art.10 ). Se consagran así dos
sistemas de prejudicialidad:
- el devolutivo general para todos los órdenes no excluidos específicamente; y
- el devolutivo para asuntos penales, constitucionales (cuestión de
inconstitucionalidad), y comunitarios (cuestión prejudicial comunitaria).
3) Es claro, sin embargo, que el órgano administrativo o judicial competente sí
puede declarar la nulidad del acto por otro vicio, también concurrente, además del
carácter constitutivo de delito o derivación del mismo, sin perjuicio de la puesta en
conocimiento del orden penal.
4) Es la ley la que establece cuál debe ser la consecuencia jurídica que la falsedad
documental dentro del procedimiento administrativo. Se sanciona con nulidad de
pleno derecho los actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de esta (TS Penal 30-12-13, Rec 434/12 ).
b. Actos nulos por infracción del procedimiento
2722 Ausencia del procedimiento establecido
(LPAC art.47.1.e)
Procede declarar la nulidad del acto administrativo cuando este ha sido

dictado con una ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente
establecido.
Para declarar la nulidad de un acto o de una disposición por esta causa, la
omisión ha de ser clara, manifiesta y ostensible (TS 22-10-99, EDJ
37206 ). Ha de existir una radical falta de trámites idóneos para la
finalidad perseguida (TS 28-6-95 , EDJ 3088 ; TS auto 17-11-97 , EDJ
57440 ) una ausencia de trámites inequívocamente imprescindibles que
constituyan el contenido mínimo e irreductible del procedimiento (CEst
Dict 305/1991; 520/1992).
La sanción de nulidad en este supuesto ha de reservarse para casos
extremos (TS 8-5-74; 1-3-76; 10-12-87 , EDJ 16002 ), debiendo
aplicarse, además, una interpretación restrictiva de la misma (TS 29-10-
84).
Precisiones
1) La jurisprudencia ha precisado que basta, para declarar la nulidad, con que se

omita alguno de los trámites esenciales del procedimiento o todos ellos (TS 21-5-
97, EDJ 4339 ). En consecuencia, la omisión de un trámite procedimental no
esencial no puede ser identificada con la omisión total y absoluta del procedimiento
(TS 10-10-91, EDJ 9584 ).
En contra, en otras ocasiones se ha considerado que es necesario que se prescinda
total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, sin bastar con que
se infrinja alguno de los trámites esenciales del procedimiento (TS 13-10-88 , EDJ
8003 ; DGSJE Inf 20-12-91), de suerte que la omisión procedimental ocasionada
debe ser no solo manifiesta, es decir palpable y a todas luces evidente e inequívoca,
sino también total y absoluta, esto es, que denote inobservancia de las normas que
puedan afectar en su conjunto a la sustanciación del procedimiento, de modo global
(TS 23-1-13, EDJ 4644 ; 25-5-09, EDJ 112183 ).
En todo caso, se ha considerado que no es suficiente la omisión de uno o varios
trámites si, tras subsanarlos, es razonable sostener que el acto administrativo que se
hubiese dictado habría sido sustancialmente igual al producido (TS 7-7-86 , EDJ
4751 ).
2) La ausencia total de procedimiento debe ser entendida en el sentido de que no
existan los engarces formales necesarios en el iter administrativo para concluir en el
acto que se pretende emanar, envolviendo tales ausencias o errores
procedimentales un radical vicio con irremediables efectos sobre el acto
administrativo final (CEst Dict 1365/2008; CEst Dict 1950/2004; CCCYL Dict
542/2014).
3) La contratación verbal , sin expediente, fuera del supuesto excepcional de los
contratos de emergencia, supone que el acto administrativo que expresó el
consentimiento contractual, el «encargo» o adjudicación del contrato, se dictó
prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (CEst
Dict 513/2013). En estos casos, no obstante, la nulidad absoluta del negocio no
obsta al derecho del contratista a recibir el pago del precio, siempre que haya
ejecutado la prestación, por aplicación del principio de interdicción del
enriquecimiento injusto.
4) La diferencia entre esta causa de nulidad y la anulabilidad por defectos formales
es de grado. Esta última se produce cuando el acto carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados,
entendida esta como quebranto cierto y real del derecho de defensa que tiene el
administrado (TS 21-7-98, EDJ 21730 ; 17-9-98, EDJ 21775 ). Esto ha de
entenderse sin perjuicio de que, en los procedimientos administrativos en los que el
derecho de defensa tiene rango constitucional -los sancionadores- el defecto formal

generador de indefensión produzca la nulidad del acto por lesión de derecho
fundamental.
De hecho, ambos defectos (LPAC art.47.1.a y e ) suelen invocarse conjuntamente
y respecto de ellos se ha dicho que, para apreciarlos, es necesario que la
conculcación del procedimiento haya sido de tal magnitud que suponga la
concurrencia de anomalías en la tramitación que se caractericen por su especial
gravedad. A efectos de valorar esta gravedad, resulta necesario tener en cuenta, en
cada caso, las consecuencias producidas por tal conculcación a la parte interesada, la
falta de defensa que realmente haya originado y lo que hubiera podido variar el acto
administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido (CEst Dict
85/2011, 7-4-11).
2723 Procedimiento legalmente establecido

La ausencia total de procedimiento lo es del legalmente establecido. Es
decir, es equivalente a la inexistencia procedimental o lesión de trámite
esencial, con la tramitación de las actuaciones por un cauce distinto del
establecido normativamente.
Es preciso para ello que en el sector o materia afectadas exista un cauce
procedimental especial por razón de la materia, diverso del
procedimiento común, de manera que solo aquel sea el adecuado al
cumplimiento de la finalidad administrativa -p.e. regulación por bando de
cuestiones propias de ordenanza- (TS 18-10-83; 30-10-84), pues, en otro
caso, podría aplicarse una regla de fungibilidad procedimental.
Precisiones
Es discutible si la falta del presupuesto legal o fáctico habilitador de la actuación

administrativa constituye o no una falta total de procedimiento. La jurisprudencia se
ha manifestado en ambos sentidos: a favor (TS 17-10-86 , EDJ 6479 , en un caso
de delimitación de polígonos sin previa aprobación de plan parcial) y en contra (TS
15-6-87 , EDJ 4771 , en un supuesto de aprobación de alineaciones de calle sin
previo instrumento de planeamiento que sirva de apoyo). En nuestra opinión, lo más
acertado es considerar tal supuesto como de imposibilidad de contenido.
2724 Efectos
La presencia de este defecto de nulidad puede implicar el cese de la
ejecutividad y de la ejecutoriedad del acto viciado, abriendo la vía civil
ordinaria y la interdictal y privando, en general, a la Administración
pública del fuero propio en sede contencioso-administrativa (LPAC
art.34 y 105 ). Aunque es discutible la subsistencia de este efecto en
la actualidad, tras la entrada en vigor de la actual LJCA (nº 1389 ).
Genera, también, el cese de la presunción de legalidad y validez del acto.

Pueden citarse los siguientes supuestos en que se ha declarado la nulidad
radical por ausencia del procedimiento establecido:
- omisión del trámite de audiencia o de información pública (TS 3-9-88 ,
EDJ 6889 ; 10-12-97, EDJ 10204) (TS 13-3-87 , EDJ 2064 ), sin que la
omisión de este trámite pueda ser suplida por la ofrecida en otros
procedimientos posteriores (CCLR Dict 12/1998 );
- orden de ejecución de obras adoptada sin expediente contradictorio

(TS 10-12-87 , EDJ 16002 );
- aprobación municipal de alineación de calle sin apoyo en un
instrumento de planeamiento previamente aprobado (TS 15-6-87 , EDJ
4771 );
- omisión de informe preceptivo en expediente de autorización de
actividades clasificadas (TS 9-12-99, EDJ 42625 ; 31-3-00, EDJ
8495 );
- revisión de oficio de acto declarativo de derechos sin previa declaración
de lesividad -cuando esta es procedente- seguida autoimpugnación
judicial (TS 9-12-99, EDJ 42602 );
- omisión de trámite que determina que el procedimiento tome un cauce
distinto al procedente (TS 24-9-94 , EDJ 11570 ; 15-6-94, EDJ
11191 ), como la no apertura de plazo de subsanación, en el
procedimiento de otorgamiento de licencias, para la presentación de
proyecto técnico y memoria de la actividad por parte del solicitante (TS
31-3-99, EDJ 8963 );
- otorgamiento de una licencia urbanística sin más trámites que su
solicitud previa (CEst Dict 52603/1988);
- revisión de un acto administrativo sin recurso del interesado ni empleo
del procedimiento de revisión de oficio (CEst Dict 45493/1984);
- decisión de tribunal calificador de concurso-oposición de no valorar la
fase de concurso hasta concluida la de oposición, contraviniendo las
bases de la convocatoria;
- falta de notificación personal a vecinos de la tramitación de expediente
de autorización de actividad clasificada (TS 21-10-98 , EDJ 28448 );
- expediente de contribución especial tramitado con posterioridad al
inicio de ejecución de las obras -infracción de L 39/1988 art.34.2 - (TS
18-4-98, EDJ 4383 );
- recuperación de oficio de bienes inmuebles demaniales o patrimoniales
de la Administración sin previo deslinde, en caso de que no pueda
concretarse sobre el terreno la superficie de los mismos (TS 3-12-97, EDJ
10215);
- actuaciones inspectoras de Hacienda sin comunicación al interesado
(TS 2-7-97, EDJ 5715 );
2726 - otorgamiento de licencia para construcciones en suelo no urbanizable

sin autorización de la comisión territorial de urbanismo competente (CJA
Dict 220/2002; 129/2002 ; TSJ Cataluña 8-2-01);
- adjudicación de un contrato con aplicación de una cláusula contenida
en el pliego contraria al principio comunitario de libre concurrencia (TS
19-9-00, EDJ 33119 ); a un particular, sin publicidad ni concurrencia, de
un contrato de permuta de solar, sin urbanizar, propiedad de un
municipio, por viviendas que ha de construir el contratista urbanizador
(CEst Dict 1232/1993 ); que, sin ser de emergencia, prescinde de todo
acto preparatorio (CEst Dict 3115/2000 ); en la que no consta
actuación escrita alguna previa al acto de adjudicación, con omisión del
necesario pliego de cláusulas (CEst Dict 44455/1982 ); efectuada

directamente respecto de un contrato que supera el máximo legal, lo que
habría determinado la necesidad de concurso o subasta (TS 19-3-01, EDJ
12119 );
- cambio unilateral de domicilio de un contribuyente por una
Administración sin someterse al cauce previsto en el concierto económico
(nº 9080 );
- resolución de la Delegación Especial X de la AEAT que, ante la
inexistencia -o mejor, falta de puesta de funcionamiento- en el momento
de dictarse, de la Junta Arbitral del Concierto Estado-País Vasco, cambia
unilateralmente el domicilio de un contribuyente, desconociendo el cauce
de L 12/2002 art.43 (TEAC 5-12-07 );
- ausencia de la previa declaración de fallido del deudor principal en
procedimientos de derivación de responsabilidad de la deuda tributaria
frente a responsables subsidiarios (TS 21-1-11, EDJ 8475 ).
- acuerdo plenario municipal que ratifica un convenio urbanístico por que
se permutan bienes inmuebles por no haberse seguido el trámite
establecido en el RBEL art.112 -previo expediente que acredite la
necesidad de la transmisión y constatación de que el valor de los bienes
permutados no difiere en más del 40% (CCA Dict 563/2007 );
- licencia municipal otorgada para ejecutar una construcción en suelo
rústico o no urbanizable sin previa autorización autonómica - cuando
esta es precisa -por falta total del procedimiento establecido (CCB Dict
6/1996);
- confusión del verdadero titular del bien expropiado con un tercero no
propietario, entendiéndose el procedimiento con este indebidamente,
pues se produce una discordancia entre sujetos titulares y bien
expropiado, ya que se puede llegar a pagar a quien no resulta titular del
terreno y ocupar por la vía de hecho el bien expropiado (CJAGC Dict
265/2011);
- procedimiento de apremio en el que no se notifican varias diligencias de
embargo, a las que el interesado no pudo, por ello, oponerse (CEst Dict
495/2006, 6-4-06; 41/2009, 12-2-09);
- omisión del trámite de competencia de proyectos en el otorgamiento de
concesión de dominio público (CEst Dict 1041/2012).
2727 En cambio, se ha declarado que no se prescinde totalmente del

procedimiento, entre otros, en los siguientes casos:
- prescindir del informe de la comisión de urbanismo al otorgar o denegar
licencias -RSCL art.9 - (TS 13-10-88 , EDJ 8003 );
- infracción de algunas de las reglas rectoras del trámite de información
pública cuando sea preceptivo que no implique omisión total, lo que
además solo determinará la invalidez -por anulabilidad-, en caso de
indefensión (TSJ País Vasco 16-9-02, EDJ 97076 ; TSJ Murcia 2-1-01,
EDJ 32639 ; CCCM Dict 237/2007 -en relación con la minoración del
plazo mínimo-).
- omisión de una propuesta escrita al pleno por parte del alcalde, en

relación a acuerdos adoptados por aquel sobre retribución de concejales
(TS 3-4-00, EDJ 11113 ).
Precisiones
1) La falta del trámite de audiencia tiene que ser valorada en función de las
circunstancias concurrentes en el caso (TS 29-9-05, EDJ 157656 ). Debe
entenderse que la limitación en la posibilidad de formular alegaciones durante la
tramitación de un recurso de alzada, cuando se debata la supresión o no de una
limitación que afecte a terrenos de un permiso de investigación de los que es titular
el recurrente puede considerarse causa de nulidad. En este caso, la ausencia del
procedimiento legalmente establecido, al inobservarse un trámite esencial que
genera indefensión material, ha de calificarse como ausencia plena y absoluta del
procedimiento legalmente establecido. Puede asimilarse a la ausencia plena de
procedimiento y por ello es causa de nulidad (TS 14-12-10, EDJ 269711 ).
2) El trámite de audiencia tiene como finalidad permitir al interesado hacer valer
frente a la Administración las alegaciones y pruebas que puedan ser útiles para sus
derechos, sin necesidad de afrontar los gastos y gravámenes de un proceso
jurisdiccional; incluso se puede iniciar este con la exclusiva finalidad de denunciar la
omisión del trámite en cuestión, para reclamar que se declaren las consecuencias
invalidantes que por ello puedan resultar procedentes para la actuación
administrativa de que se trate. Sin embargo, el proceso jurisdiccional instado con
esta única finalidad no comporta la necesaria subsanación de la invalidez e
indefensión que se haya producido en la vía administrativa como consecuencia de la
omisión del trámite de audiencia. La omisión de este trámite produce, por ello, la
declaración de nulidad del acto adoptado en un procedimiento administrativo sin
respeto al trámite por ocasionar indefensión al administrado y violación de sus
derechos fundamentales (TS 21-10-10, EDJ 241771 ).
3) La omisión o separación del informe sectorial preceptivo y/o vinculante en la
aprobación de planes de urbanismo es vicio de nulidad radical (TS 28-10-09, EDJ
251578 ; 9-3-11, EDJ 16654 ; CCNav Dict 21/2013).
4) En Baleares se establece expresamente que los actos de aprobación, adopción o
autorización de planes o proyectos sometidos a evaluación ambiental que no hayan
sido efectivamente evaluados son radicalmente nulos (L Baleares 12/2016
art.23.2 ).
2729 Quebranto de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los

órganos colegiados
(LPAC art.47.1.e )
Respecto de este vicio de nulidad, hay que remitirse a lo expuesto al

tratar los órganos administrativos (nº 2577 ), sin perjuicio de precisar
que la jurisprudencia considera que tales reglas son las referidas a
cuórum, convocatoria, composición y votaciones.
No se incluyen dentro de estos conceptos los vicios sustantivos o de
fondo que pueda sufrir el órgano, ya colegiado, ya unipersonal. Estos
constituyen vicios de voluntad que generan anulabilidad, en su caso, por
aplicación de la teoría general del consentimiento en sede de negocio
jurídico, con los necesarios matices, salvo el caso de vicios que impliquen
la ausencia total de voluntad del órgano (p.e. en supuestos de violencia
ejercida sobre el autor del acto).
Precisiones
1) Se plantea al respecto el problema de cómo calificar los actos dictados como

consecuencia de infracción penal cometida por tercero sobre el autor del acto,
titular del órgano que resuelve. Supuestos de coacción, violencia, amenazas,
falsificación documental, que llevan a la producción de un acto en los términos
pretendidos por el tercero en beneficio propio o ajeno.
Pueden sostenerse en relación con estos casos dos tesis:
• Calificación como actos dictados como consecuencia de infracción penal y nulos
por ese motivo (CEst Dict 47569/1985; 1505/1992).
• Consideración del acto producido como nulo por falta de consentimiento, es decir,
por inexistencia de declaración de voluntad administrativa (CC art.1261 ).
2) La falta de concurrencia a la mesa de contratación del asesor jurídico o del
interventor determina la nulidad de la adjudicación del contrato por esta causa (CEst
Dict 52016/1988 ). También, la adjudicación de un contrato por concurso en la
que no se han tomado en consideración para la calificación de propuestas dos de los
criterios establecidos en las bases (TS 30-10-01, EDJ 49861 ).
3) Las reglas de formación de voluntad de entidades locales de ámbito menor,
inferior al municipio, son objeto de una interpretación más flexible o menos rígida
que en supuestos de organizaciones más complejas. Este supuesto concurre en la
adjudicación de un contrato de arrendamiento para explotación de cantera
propiedad una junta vecinal, que no se declara nula a pesar de que no consta la
convocatoria por escrito, ni su orden del día y fue desconocida por el secretario y
algún vocal (CEst Dict 3774/1996 ).
4) Puede considerarse causa de nulidad en la formación de voluntad de los órganos
colegiados el hecho de que alguno de sus miembros estuviera incurso en causa de
incompatibilidad al adoptarse el acuerdo (TSJ Navarra 27-10-10, EDJ 347335 ).
2731 Incompetencia manifiesta del órgano actuante por razón material o

territorial
(LPAC art.47.1.b)
La competencia del órgano que dicta el acto administrativo, así como la

de la Administración territorial o del ente institucional en los que se
integra aquel, constituyen elemento esencial de dicho acto (TS 21-3-80 ,
EDJ 14725 ; 22-3-83). Es, en definitiva, la medida de la esfera de
atribuciones de cada Administración (competencia administrativa) y,
dentro de ella, de cada órgano o unidad (competencia orgánica). La
competencia es el primer presupuesto para la validez del acto
administrativo y por ello la incompetencia es motivo mayor para provocar
su nulidad (TS 18-2-92, EDJ 1483 ).
En consecuencia, el vicio competencial convierte al acto en inválido por
vicio de nulidad o de anulabilidad.
Precisiones
1) La declaración de nulidad por vicio de incompetencia de un acto declarativo de

derechos no prejuzga la corrección sustantiva del mismo (TS 2-2-00, EDJ 1405 ;
15-3-00, EDJ 5415 ).
2) Incompetencia no es sinónimo de ejercicio viciado de competencia (CEst
48194/1986).
2732 Ausencia de competencia administrativa
El vicio de incompetencia se puede producir, en primer término, por

ausencia de competencia administrativa, entendida como ámbito de
atribuciones propias de una Administración pública en relación con:
- otras Administraciones públicas: supuestos de invasión competencial
en sede constitucional o de extralimitación en relación con las entidades
locales (TS 29-1-99, EDJ 1083 );
- otros poderes del Estado: judicial (TS 4-6-92, EDJ 5784 ; 12-5-00,
EDJ 12306 ; TSJ Cantabria 2-2-00, EDJ 17226 ), legislativo (órganos
constitucionales); o
- con otros Estados o sujetos de Derecho internacional (p.e. Unión
Europea).
En todo caso, la falta de esta competencia implica, necesariamente, la
ausencia de competencia orgánica. Por el contrario, la carencia de esta
no implica la de aquella.
Sin perjuicio de que pueda declararse por órganos judiciales ordinarios ,
cabe también en estos casos el control de la competencia por medio del
conflicto constitucional ante el Tribunal Constitucional, contra actos,
resoluciones, disposiciones generales e incluso, actuaciones constitutivas
de vía de hecho.
No cabe esta vía en relación con las entidades locales, que solo pueden
plantear el conflicto constitucional en defensa de la autonomía local
contra normas con rango de Ley (LOTC art.75 bis ).
Precisiones
La competencia administrativa así considerada no puede calificarse o subdividirse en

las categorías de territorial, jerárquica y funcional (o material).
2733 Ausencia de competencia orgánica

Como segundo supuesto, puede tener lugar por ausencia de competencia
orgánica, lo que supone la falta de atribución del órgano administrativo en
relación con los otros órganos y unidades, todos ellos integrados en la
Administración pública competente para producir el acto de que se trate.
La incompetencia puede ser territorial (geográfica) o material, ya que
solo estas revisten la gravedad suficiente para ser calificadas como
manifiestas (CEst Dict 1076/1991 ; 19-11-91; TS 15-1-92, EDJ 221 ).
La incompetencia jerárquica es, por lo general, constitutiva de vicio de
anulabilidad (TS 20-9-12, EDJ 224552 ; 14-6-16, EDJ 87563 ),
siendo el acto así dictado convalidable por el órgano competente que sea
superior jerárquico del órgano que dictó el acto de referencia. El defecto
de competencia jerárquica puede constituir, no obstante, causa de
nulidad en aquellos supuestos en los que la atribución competencial,
normalmente por norma legal, a un órgano superior lo sea con carácter
especial, excepcional, con fundamento en la relevancia o particularidad
del interés implicado, ya que, en tales casos, el defecto es manifiesto (TS
19-4-79 , EDJ 4811 ; 21-7-92, EDJ 8196 ). Así, por ejemplo, la
atribución, en las leyes de ordenación territorial de las comunidades
autónomas, a los consejos de gobierno de la competencia para aprobar

determinados planes territoriales especialmente relevantes.
2734
Precisiones
1) En relación con la competencia del alcalde, cierta jurisprudencia considera que

debe entenderse atribuida la competencia al mismo en caso de que se produzca un
vacío legal que suponga total ausencia de norma que atribuya competencia al pleno.
La atribución puede entenderse existente cuando la materia no regulada, mejor se
aviene con sus facultades o por la necesidad de una actuación inmediata -p.e.
expedientes para declaración de ruina inminente- (TS 8-11-96, EDJ 9321 ; 19-11-
97 , EDJ 57452 ).
2) La declaración de nulidad de una disposición reglamentaria, atributiva de
competencia al órgano actuante, determina la nulidad sobrevenida de los actos no
firmes dictados por este (TS 31-5-00, EDJ 27900 ; 1-6-00, EDJ 27910 ); sin
embargo, no afecta a los actos que hayan ganado firmeza. Por otra parte, la mera
inaplicación de la disposición atributiva de competencia por ser considerada ilegal
-LOPJ art.6 -, incluso en recurso indirecto, no determina la nulidad de los actos
afectados (TS 31-5-00, EDJ 27897 ).
3) El órgano competente para dictar el acto administrativo, no puede confundirse
con el órgano que traslada el acto al interesado. Ha de diferenciarse entre el
traslado del acto y el acto mismo (TS 24-9-96, EDJ 6009 ).
4) Cuando es el órgano que ha de resolver en alzada el que produce el acto, este
subsume definitivamente la voluntad administrativa y la manifiesta y revela, lo que
hace que este último acto tenga validez, dejando expedita la vía jurisdiccional en su
caso, lo que, unido a un principio de economía procesal, impide que el acto sea
formalmente anulado (TS 18-5-94, EDJ 4516 ).
5) Para que pueda concurrir este vicio, el defecto de atribuciones se dará en el
órgano que produce el acto, no en el que lo ejecuta (TSJ Canarias 14-6-93).
2735 Carácter manifiesto

La falta de competencia ha de ser manifiesta; lo que ha entenderse como
evidente, ostensible, palmaria, indudable, rotunda (TS 20-2-92, EDJ
1568 ; 19-2-92, EDJ 1539 ; CEst Dict 925/2015).
En caso de que sea precisa una labor de interpretación o valoración
jurídicas de cierta entidad, el vicio no es manifiesto, pasando a convertirse
en defecto de anulabilidad (TS 25-1-80 , EDJ 14068 ). Es criterio
general que la incompetencia no es manifiesta cuando su detección exige
la interpretación de un concepto jurídico indeterminado.
En todo caso, la apreciación de incompetencia como manifiesta exige que
el vicio del acto vaya acompañado de un grado de gravedad proporcional
a la declaración de nulidad radical (TS 8-5-80 , EDJ 12821 ; 18-10-82 ,
EDJ 6083 ; 6-2-85) y que sea esencial con relación al objeto y fin del
procedimiento (TS 1-10-88; 15-10-91; TSJ Extremadura 14-4-99 , EDJ
80936 ).
Precisiones
1) En general, la falta de competencia orgánica no suele calificarse de manifiesta a

efectos de nulidad (CEst Dict 43994/1982).
2) Cuando el acto ha sido dictado por un órgano cuya norma atributiva de
competencia, posteriormente a la resolución administrativa, es declarada
inconstitucional y nula por el Tribunal Constitucional, hay que entender que la
incompetencia del órgano es originaria puesto que nace de una disposición
inconstitucional y nula, resultando manifiesta, pues la naturaleza o esencia de las

cosas no cambia por el tiempo o momento en que se define (TS 17-10-12, EDJ
237582 ).
2736 Apreciación
La apreciación de la incompetencia ha de realizarse siempre en función de
las normas reguladoras de la competencia, vigentes en el tiempo en que el
acto fue dictado (TS 8-2-88 , EDJ 990 ).
En caso de mediar técnicas de alteración de ejercicio de la competencia
(nº 1140 ), ha de atenderse igualmente a la situación propia del
momento en que se dicta el acto, no a la anterior o a la posterior. Así, por
ejemplo, es nulo, siempre que la incompetencia sea manifiesta, el acto
dictado por órgano no dependiente jerárquicamente del competente,
después de haber expirado una delegación interorgánica de este en favor
de aquel.
Puede equipararse a este vicio el supuesto de falta de constancia de
quién ha dictado el acto.
2737 Efectos
El concurso de este vicio de nulidad puede llevar aparejada la pérdida de
la fuerza ejecutiva del acto administrativo, abriendo incluso la vía
interdictal y privando, en general, a la Administración pública del fuero
jurisdiccional propio en sede contencioso-administrativa (LPAC art.34 y
105 ). Genera, incluso, la pérdida de la presunción de legalidad y validez
del acto.

Han sido declarados supuestos de incompetencia manifiesta, entre otros,
los siguientes:
- órgano que continúa ejerciendo una competencia delegada después de
extinguida la delegación o antes de recibirla (TS 18-2-92, EDJ 1483 );
- ejercicio de competencias del orden jurisdiccional civil (TS 12-5-00,
EDJ 12306 ), laboral (TS 4-6-92, EDJ 5784 ) o de otras
Administraciones públicas (TS 29-1-99, EDJ 1083 );
- actos de policía -autorización de obras- en zona de servidumbre o en
zona de protección de costas dictados por órgano de la Administración
General del Estado, siendo competente la respectiva comunidad
autónoma (TS 6-4-00, EDJ 6258 ; 5-6-00, EDJ 12562 );
- actuación de órgano periférico de la Administración General del Estado
-demarcación de costas- cuando es competente un órgano central
-ministerio correspondiente- (TS 10-3-99, EDJ 2493 );
- ejercicio de competencia por la Administración estatal después de haber
sido transferida a una comunidad autónoma (TS 24-4-98, EDJ 2782 );
- acto del alcalde en ejercicio de competencia delegada por el pleno, en
caso de que dicha competencia sea indelegable (TS 20-11-97 , EDJ
57454 ; 14-12-97);
- actos del alcalde en materia de competencia del pleno no delegada:
adquisición de bienes y derechos, convenio expropiatorio, regulación de
uso de bienes comunales (TS 18-10-83; 30-3-94, EDJ 2901 ); creación

de comisiones informativas (TS 15-1-92, EDJ 213 ), recuperación de
bienes (TS 2-7-91, EDJ 7180 ; 28-5-92 , EDJ 5760 ); revisión de oficio
de actos administrativos (TSJ Castilla-La Mancha 26-9-96);
2739 - adjudicación por el alcalde de un contrato que, por razón de la materia,

es competencia plenaria (TS 18-10-82 , EDJ 6083 );
- resolución de recurso de reposición por parte de órgano diferente de
aquel que dictó el acto recurrido (TS 27-7-90 , EDJ 8099 );
- acto de aprobación de disposición reglamentaria adoptado por
consejero en lugar del consejo de gobierno de una comunidad autónoma
(TS 21-7-92, EDJ 8196 );
- actos de colegio profesional en exceso de su competencia respecto de
los colegiados (TS 30-6-92, EDJ 7084 );
- acto de suspensión de planeamiento acordado por la comisión de
urbanismo cuando corresponde, según la norma de aplicación, al consejo
de gobierno de la comunidad autónoma (TS 9-10-91, EDJ 9538 );
- acto dictado por una Administración, en principio, competente, una vez
producida la subrogación de la Administración superior o tutelante, por
inactividad de aquella (TS 25-4-89 , EDJ 4400 );
- cláusulas contenidas en licencias urbanísticas que exceden de la
competencia municipal, invadiendo la estatal, en materia de dominio
público hidráulico (CEst Dict 54672/1990);
- acto dictado por subrogación por la Administración tutelante en caso de
subrogación improcedente por no concurrir el presupuesto preciso para
la misma (TS 20-10-80 , EDJ 14830 );
- acto dictado por órgano sustituido, después de acordada su sustitución
(TS 18-2-92, EDJ 1483 );
- expropiación municipal de bienes inmuebles situados fuera del término
municipal (TS 28-12-90, EDJ 12117 );
- ejercicio de competencias por un ayuntamiento en el término municipal
de otro (TS 6-4-01, EDJ 8986 ; 7-4-01, EDJ 28037 );
- aprobación inicial de ordenanza por la comisión de gobierno de un
ayuntamiento, por delegación del pleno -prohibida por LBRLart.22.2.d y
23.2.d - (TSJ Canarias 22-11-02 , EDJ 14354 );
- la anulación por el TEAR Baleares de una providencia de apremio
dictada por el servicio de recaudación de la Comunidad de Aragón, pues
aunque no hay propiamente invasión de competencias de otra
Administración -ya que se trata de dos tribunales económico-
administrativos-, se invade de modo evidente la esfera competencial del
TEAR Aragón (CEst Dict 97/2009, 12-2-09).
2740 Por otro lado, pueden citarse los siguientes supuestos concretos de
incompetencia no manifiesta:
- la incompetencia de un órgano administrativo que viene desarrollando
de hecho, sin nombramiento de su titular, actuaciones propias de la
esfera de atribuciones del mismo (TS 31-12-85);
- la actuación de un órgano administrativo en ejercicio de una potestad,

en aquellos casos en los que no existe atribución competencial orgánica
expresa en la normativa reguladora, que se limita, por ejemplo, a atribuir
la competencia administrativa a un tipo de Administración pública -p.e. a
las entidades locales- (TS 10-11-92, EDJ 11070 );
- la extralimitación relativa en la actuación de un órgano competente
genéricamente para el acto producido (TS 23-12-98, EDJ 34409 );
- los casos en los que sobre una materia a la que se refiere el acto, inciden
competencias concurrentes de diversos órganos;
- el acuerdo de la corporación «en funciones» que excede de la
administración ordinaria (LO 5/1985 art.194.2 ; TS 19-11-92 , EDJ
10886 ; en contra, CEst Dict 520/1992);
- el desarrollo o continuación de un procedimiento administrativo
(normalmente sancionador) y, en su caso, la producción de resolución en
el mismo, en caso de tramitación simultánea de actuaciones penales
preferentes sobre los mismos hechos, por desconocerse por el órgano
administrativo la tramitación penal o por desatender al principio de
supremacía del orden penal, supuesto que constituye error de hecho (TS
25-2-87);
- los actos dictados por la comisión permanente municipal, siendo
competente el pleno del ayuntamiento (CEst Dict 42107/1979);
- la prescripción de la acción administrativa o la caducidad del
procedimiento, sin perjuicio de las consecuencias de la prescripción y/o
caducidad sobre el acto o resolución dictado;
- la falta competencial, cuya declaración exige un previo
pronunciamiento judicial anulatorio de una disposición reglamentaria
atributiva, aun ilegalmente, de la competencia discutida (TS 18-5-01, EDJ
32892 ).
c. Otros supuestos previstos legalmente
2745 Como norma de carácter residual, se establece la nulidad de otros

supuestos previstos por norma con rango de Ley (LPAC art.47.1.g ). En
estos casos es preciso que la norma que prevea el vicio de nulidad sea
legal , no meramente reglamentaria, y además estatal, salvo que se
considere que, en ámbitos específicos de competencia normativa
autonómica, las disposiciones de desarrollo de las bases de régimen
jurídico pueden alcanzar a fijar vicios de nulidad específicos, lo cual es
muy discutible.
Precisiones
1) La realidad normativa ofrece, sin embargo, ejemplos de leyes autonómicas que

establecen supuestos de nulidad radical: p.e. en Baleares es nula de pleno derecho
cualquier licencia de obras o uso del suelo que se otorgue en contra del régimen de
vinculación de obras y actividades en las actividades de carácter permanente (L
Baleares 7/2013 art.8 ).
También en Navarra se establece esta causa de nulidad: es nula radicalmente la

licencia municipal de obras concedida en relación con una estacón de
telecomunicaciones con anterioridad a la aprobación del plan territorial de
infraestructuras (LF Navarra 10/2002 art.12.1 ).
2) En el ámbito tributario se enumeran los mismos vicios de nulidad (LGT
art.217.1 ).
3) Las causas de nulidad previstas en una Ley sectorial deben considerarse
integradas en el contexto de las causas de nulidad establecidas en la Legislación
administrativa general, buscando al aplicarlas que el supuesto presente una gravedad
equivalente a estas últimas, es decir, que manifieste una antijuridicidad palpable e
inadmisible (CJAE Dict 63/2000 ).
4) Sobre la nulidad de los acuerdos de delegación intersubjetiva en entidades
locales sin dotación financiera (LBRL art.27.6 ), ver nº 1161 .
5) Sobre los actos dictados en procedimientos de contratación con lesión del
principio de igualdad de trato, ver L 14/2013 art.42 .,
2747 Compromisos de gasto sin respaldo presupuestario

(LGP art.46 ; RDLeg 1091/1988 art.60 ; LHL art.173.5 )
No pueden adquirirse compromisos de gasto por cuantía superior al

importe previsto en los créditos autorizados en los estados de gastos,
siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y disposiciones
generales de rango inferior a la Ley que infrinjan la expresada norma, sin
perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar.
En el procedimiento de ejecución del gasto público, ha de diferenciarse
entre dos etapas, la ordenación del gasto y la ordenación del pago (OM
1-2-1996).
a) Dentro de la ordenación del gasto , para que pueda iniciarse la
realización del gasto público es preciso que -salvo algunas excepciones-
exista crédito presupuestario suficiente, en el estado correspondiente
del presupuesto, que autorice a la respectiva Administración pública para
desarrollar la actuación en la que se va a efectuar el gasto oportuno.
Existente el crédito, es precisa la realización de una reserva del mismo
mediante la autorización del gasto por parte del órgano competente para
gestionarlo con cargo al crédito presupuestario, que supone la decisión de
realizar aquel, cuantificarlo y reservar en todo o en parte el crédito
previsto en el presupuesto.
El compromiso o disposición de gasto es el acto administrativo por el
cual se acuerda o concierta la concreta actuación administrativa
generadora del gasto, formalizando la reserva, por importe determinado y
condiciones exactamente establecidas. Por este acto, la Administración
gestora se compromete frente a tercero, con lo que el procedimiento deja
su carácter interno.
Por fin, el reconocimiento o contracción tiene lugar cuando el tercero
que va a ser perceptor del pago justifica, en su caso, su prestación
(contratos) o el concurso de la hipótesis que justificará el pago,
asumiendo la Administración pública la obligación a su cargo.
b) Dentro de la fase de ordenación del pago, se suceden:
- la propuesta de pago -o proposición al ordenador general de pagos para
que se ordene el pago;
- la ordenación del pago u orden al Tesoro para satisfacer el montante de
la deuda liquidada; y,
- la realización del pago.
2749 Dentro de tal procedimiento, la nulidad radical afecta al compromiso de

gasto , no a los actos anteriores descritos ni a los actos administrativos
previos, anteriores a la gestión del gasto, de los que, en su caso, pueden
derivarse futuras obligaciones para la Hacienda pública. Sin embargo, la
nulidad del compromiso de gasto sí acarrea la de los actos posteriores,
pues no pueden subsistir sin la validez de aquel. Asimismo, supone la no
exigibilidad de la obligación contraída por la Administración pública (LGP
art.21.1 ).
Supuesto específico muy próximo al previsto en la normativa
presupuestaria es el de nulidad de las adjudicaciones de contratos que
carezcan de consignación presupuestaria o extrapresupuestaria
debidamente aprobada (D 3410/1975 art.41.c ; CEst Dict 662/1992).
2751 Actos dictados para eludir la ejecución de resoluciones judiciales

(LJCA art.103.4 y 5 )
Este defecto de nulidad es solamente de aplicación a los actos

administrativos dictados en ejecución de resoluciones jurisdiccionales
contencioso-administrativas (nº 11780 ), en los que concurra un singular
supuesto de desviación de poder con el fin de eludir el cumplimiento de
aquellas (TS 2-6-16, EDJ 82301 ).
Es necesaria la presencia de un elemento subjetivo o intencional por
parte del órgano administrativo que tiende volitivamente, mediante el
acto considerado, a no ejecutar el fallo condenatorio a la Administración
pública. Dicho elemento intencional debe ser probado por parte de quién
lo alegue en el trámite específico de declaración judicial de nulidad
previsto para estos supuestos.
2753 Adjudicaciones de contratos a contratistas incursos en prohibición o

incompatibilidad
(LCSP art.39 )
Son nulas de pleno derecho las adjudicaciones de contratos de las

Administraciones públicas o, en general, sujetos a regulación armonizada
(nº 1473 ) en favor de personas que carezcan de la capacidad de obrar
o de solvencia , o de la clasificación exigida, o a favor de personas que se
hallen comprendidas en alguno de los supuestos de prohibición o
incompatibilidad. También en supuestos de carencia o insuficiencia de
crédito, salvo en expedientes de emergencia.
Sin perjuicio de ello, el órgano de contratación puede acordar que el
empresario continúe la ejecución del contrato, bajo las mismas cláusulas,
por el tiempo indispensable para evitar perjuicios graves al interés público
correspondiente.
Precisiones
1) La trasgresión de las prohibiciones de contratar en la adjudicación determina

siempre la nulidad radical de esta, de acuerdo con doctrina reiterada del Consejo de
Estado (CEst Dict 2717/2000 ), que pone de relieve la diferencia entre tales
prohibiciones y la incapacidad del contratista. Las primeras suponen la selección
normativa de unos valores o intereses jurídicos cuya protección se hace efectiva
mediante privación de efectos jurídicos del actuar contrario a ellos. La segunda exige
la definición de supuestos de inhabilidad para actuar jurídicamente mediante la
celebración de ciertos contratos o negocios jurídicos en razón de la concurrencia de
los requisitos mínimos que permitan discernir la presencia de un consentimiento
libre o no viciado (CEst Dict 830/1995 ). Por ello, la violación de una prohibición
conduce a la nulidad del acto de adjudicación; la falta de capacidad, a la nulidad del
contrato por vicio de voluntad -en sentido civil-.
2) No debe confundirse la adjudicación inválida por efectuarse a favor de un
empresario incurso en prohibición, con el concurso sobrevenido de una de estas
causas, lo que dará lugar, en caso de preverse legalmente, a la resolución del
contrato. Por ejemplo, sucede así en relación con la declaración de insolvencia en
cualquier procedimiento y, con la apertura de la fase de liquidación del concurso de
acreedores que darán siempre lugar a la resolución del contrato. En caso de
declaración de concurso y mientras no se haya producido la apertura de la fase de
liquidación, la Administración potestativamente continuará el contrato si el
contratista presta las garantías adicionales suficientes a juicio de aquella para su
ejecución (LCSPart.209 y 210 ).
3) La nulidad de la adjudicación supone que son igualmente nulos los acuerdos
posteriores de reconocimiento de deudas a favor de contratistas incursos en
prohibición (CJA Dict 362/2002).
4) También es causa de nulidad radical la falta de clasificación del contratista en
supuestos en que esta es precisa (CEst Dict 1697/2002 ; JCCA Inf 8/2000 ; nº
3145 s. ).
5) Las normas sobre prohibiciones de contratar no son aplicables a los contratos y
negocios excluidos de la LCSP -nº 6690 - (JCCA Inf 18/2011 , 1-3-12 ).
6) Sobre la prohibición de otorgar ventajas a empresas que hayan contratado
previamente con la Administración, ver nº 6837 .
7) Las prohibiciones e circunstancias impeditivas se aplican a todos los contratos
del sector público, aunque la entidad contratante no sea una Administración pública.
Sin embargo, solo en caso de que actúe una de estas, con transgresión de su
régimen, estamos en presencia de vicio de nulidad de acto administrativo.
2754 Prohibiciones de contratar y circunstancias impeditivas

(LCSP art.71 )
Incluye la Ley una relación de prohibiciones de contratación con

entidades del sector público, de cualquier naturaleza, sean simplemente
entidades de dicho sector, poderes adjudicadores o Administraciones
públicas, que afectan a las personas incursas en ellas (LCSP art.71.1 ) y a
otras circunstancias que impiden a los empresarios contratar con dichas
entidades (LCSP art.71.2 ).
La diferencia radica en que estas últimas se refieren a sujetos que
previamente han sido adjudicatarios de un contrato público o
contratistas y han descrito una conducta conducente al fracaso de la
relación contractual.
Precisiones
1) La reforma de la anterior Ley de Contratos (RDleg 3/2011 ) operada por la

LRJSP, con efecto 23-10-2015 y en los términos de su régimen transitorio, alteró el
ámbito subjetivo del sistema, considerando aplicables las prohibiciones a la
contratación con cualquier entidad del sector público, como hace la actual LCSP.
Frente a lo expuesto, en el régimen precedente, la Ley enumeraba una relación de
prohibiciones de contratación con entidades del sector público (RDLeg 3/2011
art.60.1 ) y otras circunstancias que impedían a los empresarios contratar con las
Administraciones públicas (RDLeg 3/2011 art.60.2 ). Las primeras se referían a la
contratación con todos los entes y personas jurídicas del sector público, aunque no
fuesen Administraciones. Las segundas, solo a estas (RDLeg 3/2011 art.3.2 ). Por
tanto, no afectaban a negocios jurídicos contractuales con entes públicos, fuesen o
no poderes adjudicadores que careciesen de carácter administrativo (RDLeg 3/2011
art.3.1 y 3 ), salvo que fueran extendidas por declaración al efecto.
2) El régimen del RDLeg 3/2011 modificado por la LRJSP se aplica a expedientes de
contratación iniciados a partir del 23-10-2015 y hasta la fecha de entrada en vigor
de la LCSP (10-3-2018). A estos efectos, se consideran iniciados si se hubiera
publicado la correspondiente convocatoria del procedimiento de adjudicación del
contrato. En el caso de procedimientos negociados, se atiende a la fecha de
aprobación de los pliegos (LRJSP disp.trans.4ª ).
3) Las disposiciones de RDLeg 3/2011 art.60.2 resultaban de aplicación en el
ámbito de la legislación patrimonial como consecuencia de la remisión que la
legislación sobre patrimonio hace a la de contratación de las Administraciones
públicas en relación con los supuestos de exclusión de capacidad (JCCA Inf
54/2008; en sentido similar, JCCA Inf 25/2008).
Se aplican estas prohibiciones a todo contrato del sector público, cualquiera que
sea su naturaleza (TS 10-5-16, EDJ 68763 ; 31-5-16, EDJ 78240 ).
2755 Sucesivamente expuestas, las prohibiciones de contratar establecidas en

la LCSP son las siguientes:
a) Haber sido condenadas mediante sentencia firme por delitos de
terrorismo, constitución o integración de una organización o grupo
criminal, asociación ilícita, financiación ilegal de los partidos políticos,
trata de seres humanos, corrupción en los negocios, tráfico de influencias,
cohecho, fraudes, delitos contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social,
delitos contra los derechos de los trabajadores, prevaricación,
malversación, negociaciones prohibidas a los funcionarios, blanqueo de
capitales, delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la
protección del patrimonio histórico y el medio ambiente, o a la pena de
inhabilitación especial para el ejercicio de profesión, oficio, industria o
comercio.
Esta prohibición de contratar alcanzará a las personas jurídicas que sean
declaradas penalmente responsables de la comisión de los anteriores
delitos, y a aquellas cuyos administradores o representantes, lo sean de
hecho o de derecho, vigente su cargo o representación y hasta su cese,
fuesen sujetos de la condena.
b) Haber sido sancionadas con carácter firme por infracción grave en
materia profesional que ponga en entredicho su integridad, de disciplina
de mercado, de falseamiento de la competencia, de integración laboral y
de igualdad de oportunidades y no discriminación de las personas con
discapacidad, o de extranjería, de conformidad con lo establecido en la
normativa vigente; o por infracción muy grave en materia
medioambiental de conformidad con lo establecido en la normativa
vigente, o por infracción muy grave en materia laboral o social, de
acuerdo con lo dispuesto en el RDLeg 5/2000 , así como por la

infracción grave prevista en RDLeg 5/2000 art.22.2 .
La remisión a la normativa vigente en materia medioambiental debe
entenderse efectuada, entre otras disposiciones, a las normas reguladoras
de: evaluación de impacto ambiental (L 21/2013 ); costas (L
22/1988 ); medio ambiente y biodiversidad (L 42/2007 ); envases y
residuos de envases (L 11/1997 ); residuos (L 22/2011 ); aguas
(RDLeg 1/2001 ); prevención y control integrados de la contaminación
(RDLeg 1/2016 ).
2756 c) Haber solicitado la declaración de concurso voluntario , haber sido

declaradas insolventes en cualquier procedimiento, hallarse declaradas
en concurso , salvo que en este haya adquirido eficacia un convenio o se
haya iniciado un expediente de acuerdo extrajudicial de pagos, estar
sujetos a intervención judicial o haber sido inhabilitados conforme a la L
22/2003, sin que haya concluido el período de inhabilitación fijado en la
sentencia de calificación del concurso.
En cuanto a procesos concursales se refiere, se recogen tres supuestos
diferentes:
1. Solicitud de declaración de concurso, tanto por el contratista
(concurso voluntario) como por tercero (concurso necesario). En el primer
caso, como excepción habría de entenderse que no concurre cuando
recae la firmeza del auto no haber lugar admisión de solicitud de concurso
(L 22/2003 art.13.2 ). En el segundo, por los relevantes efectos que
supone, la doctrina expresa ciertas dudas sobre esta causa de prohibición
fundada en la mera solicitud de concurso necesario. Por ello, sería
razonable atender a la fecha y contenido del auto de admisión a trámite
del concurso (L 22/2003 art.15.1).
2. Declaración de concurso. La prohibición se extiende al período en que
se mantiene la «declaración de concurso», que corre desde el momento
en que se dicta el auto de declaración de concurso hasta que concluye el
procedimiento por la firmeza de la resolución de conclusión de concurso
por las causas de la L 22/2003 art.176 y 176 bis .
Durante la ejecución del convenio aprobado , sigue concurriendo la
causa de prohibición conforme a la cual, desde la eficacia del convenio
cesan todos los efectos de la declaración de concurso, quedando
sustituidos por los que, en su caso, se establezcan en el propio convenio
(L 22/2003 art.133.2 ) y sin perjuicio de los deberes generales que para
el deudor se establecen (L 22/2003 art.42 ). De esta forma, aunque
cesan los efectos de la declaración se mantiene la declaración de
concurso, lo que permite que se puedan seguir imponiendo ciertos
deberes o producirse consecuencias jurídicas derivadas de tal declaración,
como la posible apertura de la calificación, la persistencia del deber que
señala la L 22/2003 art.42 , los efectos que se puedan establecer en el
convenio, el mantenimiento del deber de información semestral (L
22/2003 art.138 ) y los de promover el incumplimiento y su
consecuencia jurídica que motiva la apertura de la fase de liquidación (sin

necesidad ni posibilidad de nueva declaración de concurso).
3. Inhabilitación por sentencia de calificación , dentro del periodo fijado
por ella, hasta 15 años (L 22/2003 art.172.2 ). No es una causa
redundante con la anterior pues tras la conclusión del concurso, siguen
vigentes los efectos declarados en la sentencia de calificación (L 22/2003
art.178.1 ). Por ello, y respecto del concursado persona física la causa
de prohibición juega de forma autónoma a partir de la conclusión del
concurso. Asimismo, tiene un ámbito subjetivo diferente, pues la
sentencia de calificación no solo va referida al concursado, sino a «todas
las personas afectadas por la calificación», lo que engloba a los
representantes legales (L 22/2003 art.164.1 ) y, en caso de persona
jurídica, de sus administradores o liquidadores, de derecho o de hecho,
así como a los cómplices (L 22/2003 art.166 ).
No afecta a la capacidad de contratar la situación preconcursal (L
22/2003 art.5 bis ).
2756.1 d) No hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones

tributarias y de Seguridad Social impuestas por las disposiciones
vigentes, en los términos que reglamentariamente se determinen (no se
considerará incumplimiento la exisencia de deudas aplazadas,
fraccionadas o suspendidas en caso de impugnación); en el caso de
empresas de 50 o más trabajadores, no cumplir el requisito de que al
menos el 2% de sus empleados sean trabajadores con discapacidad
(RDLeg 1/2013 art.42 ), en las condiciones que reglamentariamente se
determinen (lo que podrá acreditarse por medio de declaración
responsable -LCSP art.140 -, o bien mediante certificación en caso de
que así se establezca reglamentariamente); en el caso de empresas de 50
trabajadores o más, no cumplir con la obligación de contar con un plan de
igualdad (LO 3/2007 art.45 redacc RDL 6/2019).
No se hallan en situación de corriente cumplimiento de sus obligaciones
las entidades concursadas.
La cuestión puede resultar problemática si se atiende a la letra del RD
1065/2007 art.74.2.g -al que remite RD 939/2005 art.126 - al indicar
que no se encuentran en tal situación quienes tengan deudas tributarias
o de Seguridad social pendientes a menos que cuenten con aplazamiento
o fraccionamiento o respecto de las cuales la ejecución esté suspendida.
La cuestión es si, en concurso, la ejecución de deudas pendientes está
suspendida a estos efectos. Y la respuesta es negativa, por las razones
siguientes:
• Este precepto se refiere a supuestos de interposición de recurso
administrativo (económico-administrativo, en su caso) o judicial contra
actos de liquidación, no a la hipótesis de concurso de acreedores.
• El concurso no es suspensión de ejecución, sino ejecución universal. Es
más, muy difícilmente habrá un acto administrativo o resolución judicial
ordenando la suspensión de ejecución de liquidaciones en caso de
concurso.
• Es posible que ciertas ejecuciones singulares administrativas (L

22/2003 art.55 ) no se vean afectadas por el concurso.
• El criterio teleológico es determinante. La regla expuesta pretende que,
por medio de las certificaciones, se garantice la solvencia del contratista
o del (solicitante de subvenciones). Difícilmente puede sostenerse que
existe la misma en caso de concurso de la entidad de que se trate. Lo
contrario conduciría al absurdo de que se declararía a estos efectos la
solvencia de quien se encuentra en situación de sobreseimiento de pagos.
2757
Precisiones
1) Es discutible si están al corriente del pago de obligaciones tributarias quienes

tienen pendientes de abono cuotas por recursos camerales u otros conceptos
semejantes, al responder a la naturaleza de exacciones parafiscales. Conforme a
estas, tienen naturaleza de los tributos (ingresos públicos que consisten en
prestaciones pecuniarias derivadas de la realización del supuesto de hecho al que la
ley vincula el deber de contribuir, pudiendo configurarse como impuestos, tasas o
contribuciones especiales) y se rigen por el principio de legalidad (LGT
disp.adic.1ª ). Sus titulares son corporaciones de derecho público de base privada
que desarrollan una actividad con un fin público externo al propio de la
Administración pública y se justifican en la necesidad de obtener los recursos
necesarios para alcanzar dicho fin. Son, pues, ingresos de naturaleza tributaria que
se definen por su carácter extrapresupuestario. Hay que tener en cuenta que, si bien
la LGT/1963 se refirió a las exacciones parafiscales como tributos (LGT/1963
art.26), la parafiscalidad tributaria desapareció con el principio de reserva de ley
(Const art.31.3 y 134 ), que determinó el carácter presupuestario de todos los
ingresos del sector público estatal. Sin embargo aún se mantuvieron las tasas y
precios públicos (L 8/1989 disp.trans.), viéndose afectadas por la interpretación del
alcance del principio de legalidad y reserva de ley que hizo la TCo 185/1995 .
Pero tras la aprobación de la L 25/1998 -tasas estatales, locales y reordenación de
prestaciones patrimoniales de carácter público y, en especial, de LGT disp.adic.1ª ,
puede afirmarse que las exacciones parafiscales participan de la naturaleza de los
tributos.
2) Como consecuencia de las diferencias entre los convenios de colaboración y los
contratos, no es preciso para celebrar los primeros acreditar la situación de corriente
cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social; sí en cambio
para celebrar contratos con las Administraciones públicas. Estos últimos se basan en
el principio de sinalagmaticidad, del que se deriva la entrega por parte del contratista
de una prestación a cambio de un precio, siendo esencial que la persona que recibe
ese precio haya contribuido al sostenimiento de las cargas públicas, lo que no sucede
en los convenios, basados en la idea de coordinación entre dos Administraciones o
entes públicos y en los que la entrega de fondos es una de las formas de materializar
tal cooperación.
3) El requisito de estar al corriente de las obligaciones con la Hacienda pública o
Seguridad Social debe cumplirse desde el momento de presentar las proposiciones
hasta el momento de la adjudicación, procediendo su acreditación en una fecha
inmediata anterior a la misma (TACRC Resol 33/2010, 23-12-10 ; JCCA Inf
39/2001, 13-11-01 ; 28/2002, 23-10-02 ). Por otro lado, el establecimiento de
un plazo de validez para las certificaciones acreditativas de que una empresa está al
corriente de sus pagos tributarios o relacionados con la Seguridad Social, tiene como
fundamento que las circunstancias que soportan la veracidad de la certificación
pueden variar con el transcurso del tiempo, en cuyo caso el contenido de la
certificación puede dejar de ser ajustado a la realidad y consiguientemente perder su
condición de veracidad, razón esta por la que resulta correcto establecer un plazo
temporal más allá del cual la certificación no extienda sus efectos (TACRC Resol
114/2011, 27-4-11 ).
4) La prohibición relativa al incumplimiento de la cuota de reserva de puestos de

trabajo para personas con discapacidad (LCSP art.60.d ) entró en vigor el 22-10-
2015, pero, con carácter transitorio, se establece que esta prohibición no es efectiva
en tanto no se desarrolle reglamentariamente (LCSP disp.trans.10ª ). Sin embargo,
ha de advertirse que LCSP disp.trans.10ª tiene prevista una fecha de entrada en
vigor distinta (al año de la publicación de la LRJSP, esto es, el 3-10-2016), lo que
podría llevar a sostener la aplicación y efectividad inmediata del citado precepto. Sin
embargo, ello lleva al absurdo de vaciar de contenido real la disposición transitoria,
por lo que lo razonable es asociar la vigencia de esta a la de aquel, haciendo
depender la efectividad de la regla contenida en el precepto de la aprobación del
desarrollo reglamentario previsto en la disposición transitoria.
2758 e) Haber incurrido en falsedad al efectuar la declaración responsable

(LCSP art.140 ) o al facilitar cualesquiera otros datos relativos a su
capacidad y solvencia, o haber incumplido, por causa que le sea
imputable, la obligación de comunicar la información prevista en LPAC
art.82.4 y 336.1 .
f) Estar afectado por una prohibición de contratar impuesta en virtud de
sanción administrativa firme, con arreglo a lo previsto en la L 38/2003 o
en la L 58/2003, en materia de subvenciones y tributaria
respectivamente. Esta causa dejará de poder aplicarse (esto es,
desaparecerá) cuando el órgano de contratación, en aplicación de lo
dispuesto en LCSP art.72.1 , compruebe que la empresa ha cumplido
sus obligaciones de pago o celebrado un acuerdo vinculante con vistas al
pago de las cantidades adeudadas, incluidos en su caso los intereses
acumulados o las multas impuestas.
g) Estar incursa la persona física o los administradores de la persona
jurídica en alguno de los supuestos de la L 3/2015, reguladora del
ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado o las
respectivas normas de las comunidades autónomas, de la L 53/1984, de
incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones
públicas, o tratarse de cualquiera de los cargos electivos regulados en la
LOREG, en los términos establecidos en la misma.
Esta prohibición alcanza, además, a las personas jurídicas en cuyo capital
participen, en los términos y cuantías establecidas en la legislación antes
citada, las personas afectadas por la incompatibilidad, y a los cónyuges,
personas vinculadas con análoga relación de convivencia afectiva,
ascendientes y descendientes, así como a parientes en segundo grado por
consanguineidad o afinidad de las mismas personas, cuando se produzca
conflicto de intereses con el titular del órgano de contratación, o los
titulares de los órganos en que se haya delegado la facultad para
contratar, o los que ejerzan la sustitución del primero.
Precisiones
1) Respecto de los supuestos de incompatibilidad se ha declarado nula la

adjudicación de:
- una concesión de servicios funerarios a sociedad en la que uno de los consejeros -y
secretario del consejo- es hijo de un concejal del ayuntamiento concedente (TS 9-2-
01, EDJ 838 );
- un contrato por el Ministerio de Defensa a sociedad cuyo administrador único y

titular de un porcentaje importante del capital es militar en activo (CEst Dict
3639/2000 );
- un contrato de asistencia técnica a la gestión de obras de varias delegaciones del
INVIFAS efectuada a favor de un arquitecto técnico, funcionario en activo de una
comunidad autónoma, con jornada de 40 horas semanales, aun con declaración de
compatibilidad para el ejercicio de actividades profesionales privadas (CEst Dict
2195/1999 ).
2) No resulta de aplicación esta prohibición a una sociedad de capital perteneciente
íntegramente a los hijos de un alcalde, pues este no ostenta, en el caso, la
representación legal de aquellos, requisito exigido para extender su ámbito a los
descendientes de las personas a las que se refiere -LCSP art.60.1.f - (JCCA Inf
50/2011 ).
3) La interpretación de normas relativas a incompatibilidades no puede hacerse
expansivamente, dado que son restrictivas de derechos (JCCA inf 48/2005, 24-3-
06 ). Se ha considerado improcedente extender la prohibición a hermanos de
concejales o, incluso, a hijos no representados legalmente por el sujeto incompatible
(JCCA inf 53/2005 ).
2759 h) Haber contratado a personas respecto de las que se haya publicado en

el BOE el incumplimiento a que se refiere la L 3/2015 art.15.1 , o en las
respectivas normas de las comunidades autónomas, por haber pasado a
prestar servicios en empresas o sociedades privadas directamente
relacionadas con las competencias del cargo desempeñado durante los 2
años siguientes a la fecha de cese en el mismo.
La prohibición de contratar se mantendrá durante el tiempo que
permanezca dentro de la organización de la empresa la persona
contratada, con el límite máximo de 2 años a contar desde el cese como
alto cargo.
2760 Adicionalmente, se califican como circunstancias que impiden contratar

a los empresarios con las entidades del sector público las siguientes (LCSP
art.71.2 ):
a) Haber retirado indebidamente su proposición o candidatura en un
procedimiento de adjudicación, o haber imposibilitado la adjudicación del
contrato a su favor por no cumplimentar lo establecido en el nº 6856
(LCSP art.148.2 ) dentro del plazo señalado mediando dolo, culpa o
negligencia.
b) Haber dejado de formalizar el contrato, que ha sido adjudicado a su
favor, en los plazos previstos en LCSP art.151 por causa imputable al
adjudicatario.
c) Haber incumplido las cláusulas que son esenciales en el contrato,
incluyendo las condiciones especiales de ejecución establecidas de
acuerdo con lo señalado en LCSP art.200 , cuando dicho incumplimiento
hubiese sido definido en los pliegos o en el contrato como infracción
grave, concurriendo dolo, culpa o negligencia en el empresario, y siempre
que haya dado lugar a la imposición de penalidades o a la indemnización
de daños y perjuicios.
d) Haber dado lugar, por causa de la que hubiesen sido declarados
culpables, a la resolución firme de cualquier contrato celebrado con una
entidad del sector público.
Se trata de verdaderas prohibiciones de contratar que se caracterizan

porque afectan a sujetos que previamente han sido adjudicatarios de un
contrato o contratistas de una entidad del sector público, y porque se
corresponden con incumplimientos severos de las obligaciones inherentes
a esta condición.
Precisiones
1) En el ámbito de la L 24/2011 -contratos de obras, suministros, servicios y

colaboración entre los sectores público y privado en el campo de la defensa y de la
seguridad- son prohibiciones de contratar (L 24/2011 art.12 y 13 ):
- la condena judicial firme por delitos de terrorismo o ligados al mismo;
- la carencia de fiabilidad necesaria para excluir los riesgos para la seguridad del
Estado o para la defensa -averiguada por cualquier medio de prueba, incluidas las
fuentes de datos protegidas-; y
- la sanción firme por infracción grave en materia profesional, incluyendo en todo
caso la violación de normas en materia de seguridad de la información o seguridad
del suministro en relación con un contrato anterior.
2) Las prohibiciones de contratar afectan también a aquellas empresas de las que,
por razón de las personas que las rigen o de otras circunstancias, pueda presumirse
que son continuación o que derivan, por transformación, fusión o sucesión, de otras
en las que hubiesen concurrido aquellas.
La aplicación de esta regla exige atenerse a las circunstancias concretas de cada
caso, no siendo posible fijar un criterio de general aplicación, que en todo caso
debería ser de carácter restrictivo. No obstante, es indudable que la fecha de la
constitución de la segunda sociedad puede ser una de las circunstancias en que se
sustente la presunción que determina la LCSP art.71.3 . Así, cuando la segunda
sociedad , no incursa en prohibición de contratar y perteneciente al mismo grupo
que una sociedad que si esté incursa, se hubiera constituido o incorporado al grupo
con posterioridad a la fecha de la resolución que determina dicha prohibición, dicha
circunstancia podría determinar la aplicación de la presunción. Además habría que
valorar otras circunstancias tales como el objeto social de la segunda sociedad o si
los medios humanos y materiales de la sociedad incursa en prohibición de contratar
son los mismos o similares a los de la segunda sociedad. Estas dos circunstancias son
de necesaria consideración, pues, de lo contrario, ningún grupo de empresas que
englobe una sociedad incursa en prohibición de contratar podría participar en un
procedimiento de licitación pública con la sociedad constituida con posterioridad a la
fecha de la resolución de la prohibición de contratar correspondiente, ni siquiera
cuando dicha sociedad tuviera un objeto social diferente del de la empresa incursa
en prohibición de contratar y contara con medios humano-técnicos diferentes. Ello
supondría una restricción desproporcionada del principio de libre concurrencia que
ha de presidir la aplicación e interpretación de las normas de la contratación pública
y una interpretación extensiva de una prohibición limitativa de los derechos del
administrado (JCCA Inf 25/2009, 1-2-10 ).
2761 Procedimiento para la declaración y efectos

(LCSP art.72; RGCAP art.17 a 20 )
Las prohibiciones de contratar relativas a las circunstancias contenidas en

la LCSP art.71.1 c), d), f), g) y h) (nº 2755 a nº 2759 ) se apreciarán
directamente por los órganos de contratación, subsistiendo mientras
concurran las circunstancias que en cada caso las determinan.
Las prohibiciones de contratar por las causas previstas en LCSP art.71.1.a)
y b) (nº 2755 ) se apreciará también directamente por los órganos de
contratación, cuando la sentencia o la resolución administrativa se
hubiera pronunciado expresamente sobre su alcance y duración ,

subsistiendo durante el plazo señalado en las mismas.
En el caso de que la sentencia o la resolución administrativa no
contengan pronunciamiento sobre el alcance o duración de la prohibición
de contratar; en los casos de LCSP art.71.1.e (nº 2758 ); y en los
supuestos contemplados en el LCSP art.71.2 (nº 2760 ), el alcance y
duración de la prohibición deberá determinarse mediante procedimiento
instruido al efecto, que será el previsto en las normas de desarrollo de la
Ley.
El inicio del procedimiento no puede tener lugar si han transcurrido los
siguientes plazos:
a) En el caso de LCSP art.71.1.a (nº 2755 ), transcurrido el plazo
previsto para la prescripción de la correspondiente pena.
b) En el caso de LCSP art.71.2.b (nº 2760 ), transcurridos más de 3
meses desde que se produjo la adjudicación del contrato.
c) En los demás supuestos previstos del LCSP art.71 , transcurridos
más de 3 años contados a partir de las siguientes fechas:
• Desde la firmeza de la resolución sancionadora, en el caso de la causa
prevista en LCSP art.71.1.b (nº 2755 ).
• Desde la fecha en que se hubieran facilitado los datos falsos o desde
aquella en que hubiera debido comunicarse la correspondiente
información, en los casos previstos en LCSP art.71.1.e (nº 2758 ).
• Desde la fecha en que fuese firme la resolución del contrato, en el caso
previsto en LCSP art.71.2.d (nº 2760 ).
• En los casos previstos en LCSP art.71.2.a (nº 2760 ), desde la fecha
en que se hubiese procedido a la adjudicación del contrato, si la causa es
la retirada indebida de proposiciones o candidaturas ; o desde la fecha
en que hubiese debido procederse a la adjudicación, si la prohibición se
fundamenta en el incumplimiento de lo establecido en el nº 6856
(LCSP art.148.2 ).
• Desde que la entidad contratante tuvo conocimiento del
incumplimiento de las condiciones especiales de ejecución del contrato
en los casos previstos en LCSP art.71.2.c (nº 2760 ).
Precisiones
La concurrencia de una prohibición para contratar se determina, por tanto, por tres
vías posibles:
- directamente por los órganos de contratación;
- directamente por los órganos de contratación, previa sentencia judicial o resolución
administrativa al efecto;
- previa declaración de la existencia de la concurrencia de la prohibición, mediante la
sustanciación de un procedimiento al efecto.
2761.1 Exención de la prohibición de contratar

(LCSP art.72.5 )
Es posible eximir o dispensar al licitador de la aplicación de la prohibición

de contratarcuando, en sede del trámite de audiencia del procedimiento
correspondiente para proceder a la declaración de la existencia de la

prohibición, la persona incursa en la causa de prohibición acredite el pago
o compromiso de pago de las multas e indemnizaciones fijadas por
sentencia o resolución administrativa de las que derive la causa de
prohibición de contratar, siempre y cuando las citadas personas hayan
sido declaradas responsables del pago de la misma en la citada sentencia
o resolución, y la adopción de medidas técnicas, organizativas y de
personal apropiadas para evitar la comisión de futuras infracciones
administrativas, entre las que quedará incluido el acogerse al programa de
clemencia en materia de falseamiento de la competencia.
No cabe esta dispensa cuando resulte aplicable la causa de prohibición de
contratar a que se refiere la LCSP art.71.1.a (nº 2755 ).
Además, la prohibición de contratar ya declarada podrá ser revisada en
cualquier momento de su vigencia, cuando la persona que haya sido
declarada en situación de prohibición de contratar acredite el
cumplimiento de los mismos extremos a los expuestos en el nº 2754 .
El órgano competente para conocer de la citada revisión será el mismo
que dictó la resolución de declaración de prohibición de contratar.
2762 Alcance temporal de la prohibición

(LCSP art.72.6 )
La duración de la prohibición es la siguiente:

a) En los casos en que por sentencia penal firme así se prevea, la duración
prevista en la propia sentencia.
b) En los casos en los que la sentencia no haya establecido plazo, esa
duración no podrá exceder de cinco años desde la fecha de la condena
por sentencia firme.
c) En el resto de los supuestos, el plazo de duración no podrá exceder de
3 años, para cuyo cómputo se estará a lo establecido en LCSP art.73.3 .
Las reglas de cómputo establecidas en dicho precepto (en el que se fija el
dies a quo) son las siguientes:
1. Las prohibiciones de contratar contempladas en LCSP art.71.1.a y b
(nº 2755 ) producirán efectos desde la fecha en de firmeza de la
sentencia o la resolución administrativa, en los casos en que aquella o
esta se hubieran pronunciado sobre el alcance y la duración de la
prohibición.
2. En el resto de supuestos, con carácter general, los efectos se
producirán desde la fecha de inscripción en el registro correspondiente.
3. No obstante lo anterior, en los supuestos previstos en LCSP
art.71.1.1º.a y b (nº 2755 ), en los casos en que los efectos de la
prohibición de contratar se produzcan desde la inscripción en el
correspondiente registro, podrán adoptarse, en su caso, por parte del
órgano competente para resolver el procedimiento de determinación del
alcance y duración de la prohibición, de oficio, o a instancia de parte, las
medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de
la resolución que pudiera adoptarse.
2763 Competencia
(LCSP art.72.3 y 4 )
Corresponde la competencia para fijar la duración y el alcance de la

prohibición de contratar:
a) En el caso de las prohibiciones de contratar mencionadas en LCSP
art.71.1.a y b (nº 2755 ), en los supuestos en que no figure en la
correspondiente sentencia o resolución , y de la prohibición de contratar
en el caso de LCSP art.71.1.e (nº 2758 ) respecto de la obligación de
comunicar la información al ministro de Hacienda y Función Pública
(LCSP art.82.4 y 336 ), previa propuesta de la Junta Consultiva de
Contratación Pública del Estado, o a los órganos que resulten
competentes en el ámbito de las comunidades autónomas en el caso de la
letra e) citada.
A estos efectos, el órgano judicial o administrativo que dicte la sentencia
o resolución deberá remitir de oficio testimonio de aquella o copia de
esta a la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, sin
perjuicio de que por parte de este órgano, de tener conocimiento de su
existencia y no habiendo recibido el citado testimonio de la sentencia o
copia de la resolución, pueda solicitarlos al órgano que los dictó.
b) En los supuestos referidos a casos en que se hubiera incurrido en
falsedad (LCSP art.71.1.e ) al efectuar la declaración responsable
(LCSP art.140 ), o al facilitar cualesquiera otros datos relativos a la
capacidad y solvencia del licitador, y en los supuestos previstos en LCSP
art.71.2 (nº 2760 ), la declaración de la prohibición de contratar
corresponderá al órgano de contratación.
La competencia para la declaración de la prohibición de contratar, en los
casos en que la entidad contratante no tenga el carácter de
Administración pública, corresponderá al titular del departamento,
presidente o director del organismo al que esté adscrita o del que
dependa la entidad contratante o al que corresponda su tutela o control.
Si la entidad contratante estuviera vinculada a más de una
Administración, será competente el órgano correspondiente de la que
reúna el control o participación mayoritaria.
2763.1 Alcance funcional de la prohibición

(LCSP art.73.1 y 73.4 )
En cuanto al alcance funcional de las prohibiciones de contratar, esto es, a

su eficacia impeditiva respecto de la contratación del sector público, es
preciso tener en cuenta las normas siguientes:
a) Las prohibiciones de LCSP art.71.2 (nº 2760 ) y de LCSP
art.71.1.e (nº 2758 ), esta en lo referente a haber incurrido en
falsedad al efectuar la declaración responsable (LCSP art.140 ) o al
facilitar otros datos relativos a la capacidad y solvencia del empresario,
la prohibición de contratar afectará al ámbito del órgano de contratación
competente para su declaración.
La prohibición se podrá extender al correspondiente sector público en el

que se integre el órgano de contratación. En el caso del sector público
estatal, la extensión de efectos corresponderá al ministro de Hacienda y
Función Pública, previa propuesta de la Junta Consultiva de Contratación
Pública del Estado.
b) En los supuestos en que, de conformidad con lo establecido en LCSP
art.72.3 respecto de la prohibición contenida en LCSP art.71.1.e , la
competencia para la declaración de la prohibición de contratar
corresponde a los órganos que resulten competentes en el ámbito de las
comunidades autónomas. La citada prohibición de contratar afectará a
todos los órganos de contratación del correspondiente sector público.
c) Excepcionalmente, y siempre que previamente se hayan extendido al
correspondiente sector público territorial , los efectos de las
prohibiciones de contratar a las que se refieren los apartados anteriores
se podrán extender al conjunto del sector público. Dicha extensión de
efectos a todo el sector público se realizará por el ministro de Hacienda y
Función Pública, previa propuesta de la Junta Consultiva de Contratación
Pública del Estado, y a solicitud de la comunidad autónoma o entidad
local correspondiente en los casos en que la prohibición de contratar
provenga de tales ámbitos.
d) En los casos en que la competencia para declarar la prohibición de
contratar corresponda al ministro de Hacienda y Función Pública, la
misma producirá efectos en todo el sector público directamente.
Adicionalmente, las prohibiciones de contratar cuya causa fuera la
prevista en LCSP art.71.1.f (nº 2758 ) producirán efectos respecto de
las Administraciones públicas que se establezcan en la resolución
sancionadora que las impuso, desde la fecha de su firmeza (LCSP
art.73.4 ).
2764 Inscripción y eficacia

(LCSP art.73.2 ; RD 817/2009 art.14)
Todas las prohibiciones de contratar, salvo aquellas previstas en LCSP

art.71.1.c), d), g) y h) (nº 2756, nº 2758 y nº 2759) , una vez adoptada la
resolución correspondiente, se han de comunicar sin dilación para su
inscripción al Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del
Sector Público, o el equivalente en el ámbito de las comunidades
autónomas, en función del ámbito de la prohibición de contratar y del
órgano que la haya declarado.
Los órganos de contratación del ámbito de las comunidades autónomas,
de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla o de las entidades locales
situadas en su territorio deben notificar la prohibición de contratar a los
registros de licitadores de las comunidades autónomas correspondientes,
o si no existieran, al Registro Oficial de Licitadores y Empresas
Clasificadas del Sector Público.
La inscripción de la prohibición de contratar en el Registro de Licitadores
correspondiente caduca pasados 3 meses desde que termine su
duración, debiendo procederse de oficio a su cancelación en dicho

Registro tras el citado plazo.
2765 Prueba de no concurrencia de prohibición o circunstancia impeditiva

(LCSP art.85 )
La prueba de no estar incurso el licitador en prohibiciones para contratar

podrá realizarse mediante testimonio judicial o certificación
administrativa, según los casos.
Cuando dicho documento no pueda ser expedido por la autoridad
competente, podrá ser sustituido por una declaración responsable
otorgada ante una autoridad administrativa, notario público u organismo
profesional cualificado.
La inscripción en el correspondiente registro oficial de licitadores y
empresas clasificadas acredita la concurrencia o ausencia de las
prohibiciones que deban constar en él (LCSP art.96 ). Si se trata del
estatal, con carácter general. Si de un autonómico, ante la Administración
autonómica y local de su territorio -y sector público dependiente-.
2766 Supuestos especiales de nulidad contractual -régimen vigente desde 10-3-

2018-
(LCSP art.39 )
En la norma en vigor desde 10-3-2018, se establecen las siguientes

causas específicas de nulidad de pleno derecho en los contratos del
sector público:
a) La falta de capacidad de obrar o de solvencia económica, financiera,
técnica o profesional; o de habilitación empresarial o profesional cuando
sea exigible para la realización de la actividad o prestación que constituya
el objeto del contrato; o de clasificación , cuando ésta proceda,
debidamente acreditada, del adjudicatario; o el encontrarse éste incurso
en alguna de las prohibiciones para contratar señaladas en LCSP art.71
(nº 2755 s. ).
b) La carencia o insuficiencia de crédito, conforme a la LGP, o en las
normas presupuestarias de las restantes Administraciones públicas
sujetas a LCSP, salvo los supuestos de emergencia.
c) La falta de publicación del anuncio de licitación en el perfil de
contratante alojado en la plataforma de contratación del sector público o
en los servicios de información similares de las comunidades autónomas,
en el DOUE o en el medio de publicidad en que sea preceptivo, de
conformidad con la LCSP art.135 .
d) La inobservancia por parte del órgano de contratación del plazo para
la formalización del contrato (-fase de congelación-) siempre que
conjuntamente:
- por esta causa el licitador se hubiese visto privado de la posibilidad de
interponer recurso contra alguno de los actos del procedimiento de
adjudicación; y
- que concurra alguna infracción de los preceptos que regulan el

procedimiento de adjudicación de los contratos que le hubiera impedido
obtener ésta.
e) Haber llevado a efecto la formalización del contrato, en los casos en
que se hubiese interpuesto el recurso especial en materia de contratación
(LCSP art.44 s. ), sin respetar la suspensión automática del acto
recurrido en los casos en que fuera procedente, o la medida cautelar de
suspensión acordada por el órgano competente para conocer del recurso
especial interpuesto.
f) El incumplimiento de las normas establecidas para la adjudicación de
los contratos basados en un acuerdo marco celebrado con varios
empresarios o de los contratos específicos basados en un sistema
dinámico de adquisición en el que estuviesen admitidos varios
empresarios, siempre que dicho incumplimiento hubiera determinado la
adjudicación del contrato de que se trate a otro licitador.
g) El incumplimiento grave de normas de derecho de la Unión Europea
en materia de contratación pública que impique que el contrato no
hubiera debido adjudicarse al contratista, declarado por el TJUE (en un
procedimiento con arreglo al Tratado FUE art.260 ).
Precisiones
En Navarra se recoge como causa específica de nulidad la violación de las normas

rectoras de los encargos a entes propios instrumentales (LF Navarra 2/2018
art.8.10 ). Con carácter general, es una manifestación de ausencia total de
procedimiento establecido.
2767 Supuestos especiales de nulidad contractual -régimen aplicable hasta 9-3-

2018-
(RDLeg 3/2011 art.37 a 39 ; L 31/2007 art.109 a 111 )
La LCSP ha alterado, de acuerdo con lo expuesto en el nº 2766 , la

regulación relativa a los supuestos especiales de nulidad contractual,
tanto en su vertiente sustantiva como en su vertiente procedimental,
eliminando la cuestión de nulidad , si bien sus causas pueden hacerse
valer a través del recurso especial en materia de contratación (nº 6970
s. ), que en estos supuestos se somete a normas singulares en materia
de plazo de interposición para adaptarse a las exigencias de la Dir
89/665/CEE en esta materia.
No obstante, exponemos seguidamente el régimen del RDLeg 3/2011,
que sigue siendo aplicable hasta la entrada en vigor de la LCSP (el 10-3-
2018; con aplicación a los contratos cuyos expedientes se inicien tras la
entrada en vigor).
Y también se hace referencia a lo establecido respecto de la cuestión de
nulidad de los contratos que se celebren en los conocidos como sectores
excluidos, regulada en la L 31/2007, que mantiene su vigencia tras la
LCSP. La regulación de esta materia en la L 31/2007 es sustancialmente
coincidente con la contenida en RDLeg 3/2011.
Son nulos los contratos sujetos a regulación armonizada (RDLeg

3/2011art.13 a 17 -nº 1473 -) y los contratos de servicios
comprendidos en las categorías 17 a 27 del anexo II -en este caso, cuyo
valor estimado sea igual o superior a 209.000 euros- en los supuestos
siguientes (en el ámbito de la L 31/2007, los contratos sometidos a ella):
a) Contratos adjudicados sin cumplir previamente con el requisito de
publicación del anuncio de licitación en el DOUE, en aquellos casos en
que sea preceptivo (RDLeg 3/2011 art.142 ; L 31/2007 art.65 ), salvo
si concurren conjuntamente las tres circunstancias siguientes:
- de conformidad con el criterio del órgano de contratación, inclusión del
contrato en alguno de los supuestos de exención de publicación del
anuncio de licitación en el DOUE de acuerdo con LCSP;
- publicación en el DOUE de un anuncio de transparencia previa
voluntaria en el que el órgano de contratación manifieste su intención de
celebrar el contrato con identificación del órgano de contratación,
descripción de la finalidad del contrato, justificación de la decisión de
adjudicar el contrato sin el requisito de publicación de RDLeg 3/2011
art.142 (L 31/2007 art.65 ), identificación del adjudicatario del
contrato y cualquier otra información que ser considere relevante;
- perfección del contrato después de 15 días hábiles desde el siguiente al
de publicación del anuncio.
b) Falta de respeto del plazo mínimo de 15 días hábiles para la
formalización del contrato (RDLeg 3/2011 art.156.3 ; L 31/2007
art.83.3 -fase de congelación-) siempre que conjuntamente el licitador
se haya visto privado por esta causa de la posibilidad de interponer el
recurso especial en materia de contratación (RDLeg 3/2011 art.40 s. ; L
31/2007 art.101 s. ) y que concurra alguna infracción de los preceptos
que regulan el procedimiento de adjudicación de los contratos que le
haya impedido obtener esta.
c) La formalización del contrato, no obstante la interposición del recurso
especial en materia de contratación, sin tener en cuenta la suspensión
automática del acto de adjudicación en los casos en que fuera
procedente, y sin esperar a que el órgano independiente haya dictado
resolución sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión del
acto recurrido.
d) Incumplimiento de las normas sobre adjudicación de contratos
basados en un acuerdo marco (RDLeg 3/2011 art.196 ) con varios
empresarios que por su valor estimado deban ser considerados sujetos a
regulación armonizada, supuestos en los que no todos los términos estén
fijados en el acuerdo marco, siendo precisa una nueva licitación a la que
se convoca a las partes, que toma como base el acuerdo inicial, con
formulación de términos más precisos o novedosos (RDLeg 3/2011
art.198.4.parr.2 ), con la excepción indicada en el apartado e) siguiente.
e) Adjudicación de un contrato sujeto a regulación armonizada basado en
un sistema dinámico de contratación en el que estén admitidos varios
empresarios, cuando hayan incumplido las normas de RDLeg 3/2011
art.202 sobre adjudicación de tales contratos. En el ámbito de la L
31/2007, en caso de contratos de importe superior a los umbrales

establecidos en L 31/2007 art.16 con incumplimiento de las reglas de
adjudicación deL 31/2007 art.46 .
No procederá la declaración de nulidad en este supuesto y en el
precedente si concurren conjuntamente las dos condiciones siguientes:
- notificación por el órgano de contratación a todos los licitadores
afectados de la adjudicación del contrato y, si lo solicitan, los motivos del
rechazo de su candidatura o de su proposición y de las características de
la proposición del adjudicatario que fueron determinantes de la
adjudicación a su favor, sin perjuicio de lo dispuesto en RDLeg 3/2011
art.153 (L 31/2007 art.20.2 ) en cuanto a los datos cuya comunicación
no fuera procedente;
- perfección posterior a 15 hábiles desde el siguiente al de la remisión de
la notificación a los licitadores afectados.
Los supuestos de nulidad contractual son los mismos a que se refiere el
RDLeg 3/2011, salvo el indicado en el apartado d) anterior (L 31/2007
art.109.1 ).
La regulación es sustancialmente idéntica, incluida la excepción relativa a
la declaración de nulidad.
2768 Interposición y tramitación de la cuestión de nulidad

La cuestión de nulidad, en los supuestos indicados, debe plantearse ante
el Tribunal Administrativo Central o territoriales de Recursos
Contractuales u órganos autonómicos o locales correspondientes (RDLeg
3/2011 art.41 ) que es el competente para tramitar el procedimiento y
resolverla. Lo mismo, respecto de los contratos celebrados en los
sectores excluidos (L 31/2007 art.101 y 111 ).
Se reconoce legitimación activa a toda persona cuyos derechos o
intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar
afectados por los supuestos de nulidad expuestos. El órgano competente,
sin embargo, puede inadmitirla cuando el interesado hubiera interpuesto
recurso especial (RDLeg 3/2011 art.40 s. ) sobre el mismo acto,
habiendo respetado el órgano de contratación la suspensión del acto
impugnado y la resolución dictada.
El plazo para la interposición de la cuestión de nulidad es de 30 días
hábiles a contar desde la publicación de la adjudicación del contrato
(RDLeg 3/2011 art.154.2 ), incluyendo las razones justificativas de la no
publicación de la licitación en el DOUE) o desde la notificación a los
licitadores afectados, de los motivos del rechazo de su candidatura o de
su proposición y de las características de la proposición del adjudicatario
que fueron determinantes de la adjudicación a su favor.
En los restantes supuestos , la cuestión de nulidad debe interponerse
antes de que transcurran 6 meses a contar desde la formalización del
contrato. Lo mismo, en el ámbito de los sectores excluidos (L 31/2007
art.111.2 ).
La tramitación sigue el cauce del recurso especial en materia de

contratación (RDLeg 3/2011 art.44 s. ; RD 814/2015 art.12 s. ) con
las siguientes salvedades:
• No es preciso anunciar la interposición de la cuestión.
• La interposición de la cuestión de nulidad no produce efectos
suspensivos de ninguna clase por sí sola.
• Puede inadmitirse la cuestión de nulidad cuando previamente se haya
interpuesto recurso especial contra alguno de los actos recurribles
(RDLeg 3/2011 art.40.2 : nº 8925 s. ), aún en el caso de que el órgano
de contratación o la entidad contratante hubieran formalizado el contrato
con incumplimiento del plazo de espera previsto en RDLeg 3/2011
art.156.3 o de la suspensión automática o de la acordada por el órgano
competente para resolver el recurso, pues en tales casos, la estimación
del recurso comporta la nulidad del contrato formalizado (RDLeg 3/2011
art.35.1 ).
También cabe inadmitir la cuestión de nulidad interpuesta en los casos de
contratos de sectores especiales (L 31/2007 art.109.1 ), si sobre el
mismo procedimiento de adjudicación se hubiera interpuesto una
reclamación en el caso de que de la estimación de esta se deba derivar la
declaración de nulidad del contrato formalizado con infracción de lo
dispuesto en la L 31/2007 art.83.3 , 103 y 104.6 .
• El plazo para que el órgano de contratación formule alegaciones en
relación con la solicitud de medidas cautelares y para la remisión del
expediente es de 7 días hábiles.
• La resolución debe indicar también la procedencia de aplicar sanciones
alternativas si el órgano de contratación lo hubiera solicitado en el
informe que debe acompañar la remisión del expediente administrativo.
• Cuando el órgano de contratación no lo hubiera solicitado en la forma
expuesta podrá hacerlo en el trámite de ejecución de la resolución. En tal
caso, el órgano competente, previa audiencia por plazo de 5 días a las
partes comparecidas en el procedimiento, resolverá sobre la procedencia
o no de aplicar la sanción alternativa solicitada dentro de los 5 días
siguientes al transcurso del plazo anterior. Contra esta resolución cabrá
interponer recurso en los mismos términos previstos para las resoluciones
dictadas resolviendo sobre el fondo.
La cuestión de nulidad de la L 31/2007 se regula como la reclamación
prevista en esta ley, según la remisión de la L 31/2007 art.111.4 a la L
31/2007 art.104 s. , con las mismas salvedades o especialidades
referidas anteriormente, que son las mismas en esencia que contempla el
RDLeg 3/2011.
Precisiones
El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales es incompetente para

conocer de una cuestión de nulidad relativa a un órgano de contratación
autonómico, respecto de una comunidad con la que no se ha suscrito convenio por
el Estado para atribuir a aquel la competencia resolutoria -ni tampoco creado órgano
propio-, por lo que la competencia corresponde al órgano que la tuviera

anteriormente (TACRC Resol 120/2011, 27-4-11 ).
2769 Declaración
Una vez firme, la nulidad de los actos preparatorios o de la adjudicación
lleva consigo la del contrato, que entra en fase de liquidación, con
restitución de prestaciones o indemnización sustitutoria y de daños y
perjuicios a cargo de la parte culpable (RDLeg 3/2011 art.35.1 ).
El órgano competente para declarar la nulidad, sin embargo, puede no
declararla y acordar el mantenimiento de los efectos del contrato si,
atendiendo a circunstancias excepcionales concurrentes, considera que
existen razones imperiosas de interés general que lo exijan. Solo se
considera que los intereses económicos constituyen estas razones en los
casos excepcionales en que la declaración de nulidad del contrato dé
lugar a consecuencias desproporcionadas. No se considerará que
constituyen tales razones imperiosas los intereses económicos
directamente vinculados al contrato en cuestión, tales como los costes
derivados del retraso en la ejecución del contrato, de la convocatoria de
un nuevo procedimiento de contratación, del cambio del operador
económico que habrá de ejecutar el contrato o de las obligaciones
jurídicas derivadas de la nulidad.
La resolución por la que se acuerde el mantenimiento de los efectos del
contrato deberá ser objeto de publicación en el perfil de contratante
(RDLeg 3/2011 art.53 ), y debe sustituir la declaración de nulidad por
alguna de las sanciones alternativas siguientes (al margen de las
disciplinarias que procedan):
a) Imposición de multas al poder adjudicador por un importe entre el 5%
y el 20% del precio de adjudicación del contrato. Si se trata de poderes
adjudicadores cuya contratación se efectúa a través de diferentes
órganos de contratación, la sanción alternativa recaerá sobre el
presupuesto del departamento, consejería u órgano correspondiente que
hubiera adjudicado el contrato.
Para determinar la cuantía en la imposición de las multas, el órgano
competente ha de tomar en consideración la reiteración, el porcentaje del
contrato que haya sido ejecutado o el daño causado a los intereses
públicos o, en su caso, al licitador, de tal forma que estas sean eficaces,
proporcionadas y disuasorias.
b) La reducción proporcionada de la duración del contrato. En este caso,
el órgano competente ha de tener en cuenta los aspectos indicados en la
letra precedente, determinando asimismo la indemnización que
corresponda al contratista por el lucro cesante derivado de la reducción
temporal del contrato, siempre que la infracción que motive la sanción
alternativa no le sea imputable.
En semejantes términos, en relación con la cuestión de nulidad prevista
en esta ley (L 31/2007 art.110 ).
2771 Contratos públicos en los ámbitos de defensa y seguridad
(L 24/2011art.55 a 58 )
Las reglas expuestas se reproducen sustancialmente, con pequeños

matices de coordinación normativa, en relación con los contratos de
obras, suministros, servicios y colaboración entre los sectores público y
privado (eliminado en la LCSP, con efecto 10-3-2018) en el campo de la
defensa y de la seguridad, sometidos a la Ley citada.
2773 Violación del principio de inderogabilidad singular de reglamentos

(LPAC art.37 ; L 50/1997 art.23.4 )
Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido

en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o
superior jerarquía que el que lo haya aprobado.
Como consecuencia directa del principio de legalidad, las
Administraciones públicas no pueden, por medio de actos administrativos,
dejar sin efecto en supuestos concretos las normas contenidas, con
carácter y vocación de generalidad, en las disposiciones normativas
reglamentarias, aunque el rango jerárquico del órgano del que emana el
acto sea superior al órgano productor del reglamento.
Precisiones
1) La LRJSP modifica L 50/1997 art.23 y elimina de este la referencia a la

inderogabilidad singular y su consecuencia, que pasa a estar comprendida en LPAC
art.37 .
2) Ejemplo de derogación singular es la desafectación de un inmueble demanial en
contra de las previsiones relativas al uso urbanístico del mismo contenidas en el
planeamiento urbanístico vigente (TSJ Cataluña 30-10-02 , EDJ 97151 ).
2774 Distinción con supuestos afines

Hay que diferenciar este supuesto de los siguientes:
a) El mero acto antijurídico, ya sea ilegal o antirreglamentario. Cosa
distinta es la contrariedad al ordenamiento de un acto, del acto contrario
al ordenamiento por dejar sin aplicación, en un supuesto concreto, un
reglamento integrante de aquel. Si no se diferenciaran ambos tipos de
irregularidad, todo acto contrario a norma jurídica reglamentaria sería
nulo, con lo que desaparecería la categoría de la anulabilidad para los
actos administrativos.
b) El reglamento inferior contrario al superior, ya que el contraste, a
estos efectos, lo es entre acto y disposición reglamentaria (TS 14-5-92,
EDJ 4809 ). Entre reglamentos existe relación de jerarquía y el
reglamento inferior contrario al superior es nulo por virtud del principio
de jerarquía normativa (Const art.9.3 ; LPAC art.47.2 ).
c) La cláusula de reserva de aplicación o de derogación singular, si existe
en el reglamento, que permita en su caso la inaplicación singular del
mismo. Se trata, no obstante, de una cláusula igualmente nula.
2775 Alcance de la nulidad
La sanción de nulidad radical por vulneración de lo establecido en una

disposición reglamentaria, como supuesto adicional a los establecidos en
LPAC art.47 , se antoja de difícil encaje en el esquema de las categorías
de invalidez de los actos administrativos, siendo aquella excepcional y
restringida, frente a la anulabilidad, como categoría general. Una
aplicación amplia de tal precepto puede subvertir la relación entre una y
otra.
Al generalizarse el ámbito subjetivo de aplicación de la regla, que pasa de
la L 50/1997 a la LPAC, queda superada la cuestión que hasta entonces
se planteaba: hasta la entrada en vigor de la LPAC, si bien existían normas
autonómicas al respecto, la sanción de nulidad por vulneración de
reglamentos era aplicable exclusivamente a los actos de la
Administración General del Estado y sus organismos públicos. De esta
forma, se abrían dos posibilidades:
a) En sentido restrictivo, respecto de las resoluciones de las comunidades
autónomas y las entidades locales, solo en la medida en que existiese un
precepto que establezca la nulidad en el caso estudiado cabía entender
que la derogación singular de un reglamento era vicio de nulidad radical.
b) En sentido amplio, cabía sostener que la nulidad radical era de
aplicación a todo acto administrativo de cualquier Administración pública.
Por fin, esta causa de nulidad afecta únicamente a los actos definitivos o
resolutorios, no a los de trámite, cuya función interna al procedimiento
difícilmente puede suponer excepción de aplicación de una norma
reglamentaria.
Precisiones
Como normativa autonómica al respecto pueden citarse las siguientes

disposiciones: DLeg Aragón 2/2001 art.53.2 ; L Asturias 8/1991 art.20 ; L
Canarias 14/1990 art.41 ; L Cantabria 5/2018 art.48.2 ; L Castilla y León
3/2001 art.73 ; L Extremadura 1/2002, art.88.2 ; L Galicia 1/1983 art.40 ; L
La Rioja 4/2005 art.31.4 ; LF Navarra 23/1983 art.64 ; LF Navarra 15/2004
art.50 derog LF Navarra 11/2019; L País Vasco 7/1981 art.66 ; NF Araba
52/1992 art.105.2 ; NF Gipuzkoa 3/1984 art.60 ; L C.Valenciana 5/1983
art.48 .
2776 Prohibición de reservas de dispensación

(LS/76 art.57.3 ; LS/92 art.134.2 nulo por TCo 61/1997 )
Manifestación específica de este principio es la prohibición de reservas de

dispensación (TS 1-12-11, EDJ 292785 ; TSJ Navarra 10-12-12, EDJ
372004 ). En virtud de la misma se declaran nulas las reservas de
dispensación que se contengan en los planes u ordenanzas, así como las
que se concedan con independencia de ellos.
De la misma forma, son nulos también los actos dictados de conformidad
con o en aplicación de la reserva de dispensación ilegal (LPAC art.37 ; L
50/1997 art.23.4 ).
Se pretende de esta forma eliminar privilegios singulares respecto de la
ordenación establecida (TS 22-6-67; 22-5-74).
Sin embargo, no toda desigualdad en el tratamiento normativo contenido

en la disposición general o plan supone la existencia de estas reservas o
de cláusulas de derogación singular, sino que las diferenciaciones
justificadas, objetiva y razonablemente, no constituyen ilegalidad (TS
1-12-11, EDJ 292785 ; 15-7-96, EDJ 6837 ; 26-11-96, EDJ 9314 ;
TSJ Cataluña 9-1-15, EDJ 15169 ). Incluso existen supuestos
legalmente previstos de cláusulas de excepción a la aplicación de una
norma o plan (p.e. L C.Valenciana 6/1989 art.30 s. ).
Precisiones
Ejemplos de esta figura son:

• Otorgamiento de licencia de obras a sabiendas de su contradicción con las normas
urbanísticas vigentes (TSJ Cataluña 10-6-04, EDJ 83360 ).
• Establecimiento de una limitación subjetiva de uso por plazo determinado a favor
de una entidad administrativa de ciertos inmuebles de equipamiento comunitario
de uso público según el plan (TSJ Cataluña 4-6-04, EDJ 83342 ).
• Diseño de un régimen urbanístico específico para una parcela determinada (en
relación con las alineaciones generales) sin justificación (TSJ Canarias 1-6-04).
• Exceso de contenido de un estudio de detalle en cuanto a retranqueos de una
parcela dada (TSJ Cantabria 21-5-04, EDJ 49323 ).
• Modificación de NNSS por la que tras disponerse para una zona que «las
ordenanzas de la edificación serán las del suelo donde se encuentren incluidas las
parcelas», excepciona dicha consideración para el uso hotelero matizando que, en
cualquier caso, se podrá solicitar para una concreta parcela la dispensación del
régimen urbanístico previsto para la misma en el plano de ordenación y en la
ordenanza correspondiente, con el mero cumplimiento de ciertos parámetros. Esta
disposición constituye una auténtica ordenanza edificatoria excepcional, con un
grado de abstracción e indefinición que la revela como elemento perturbador dentro
de la ordenación urbanística del municipio de que se trata (TSJ Galicia 20-11-03 ,
EDJ 186204 ).
• Modificación puntual de planeamiento para permitir la instalación de una funeraria
en suelo no urbanizable, incursa también en desviación de poder (TSJ País Vasco 21-
1-03, EDJ 22465 ).
2778 Licencias otorgadas con infracción de la zonificación prevista en el

planeamiento
(RD 2187/1978 art.41 )
Es elemento esencial de toda ordenación urbanística la existencia entre

los diferentes núcleos de edificación de espacios libres y zonas verdes en
los que desarrollar la vida urbana, atendiendo a motivos sociales,
sanitarios, de convivencia y de adecuado desarrollo de la propia
personalidad.
Por otra parte, estas zonas y espacios se encuentran sometidos a especial
presión por las tensiones especulativas del mercado inmobiliario, lo que
les hace acreedores de un régimen de especial protección que se
manifiesta en el principio de intangibilidad de los mismos (nº 8088 s.
Memento Urbanismo 2019) del cual son vertientes el tratamiento
agravado de los supuestos de modificación del planeamiento con
alteración de zonas verdes y espacios libres (modificación cualificada) y la
consideración de ser nulas de pleno derecho las licencias u ordenes
otorgadas con infracción de la zonificación o uso urbanístico de los

citados espacios.
Son reglas destacables al respecto, las siguientes:
a) Es preciso que la zonificación y/o uso estén previstos en el
planeamiento, normalmente, urbanístico, aunque el instrumento de
previsión podría ser, en ciertos extremos, de carácter territorial.
b) Es indiferente que el plan sea general o de desarrollo.
c) El instrumento, su revisión o modificación -de los que resulte la
previsión- tiene que haber sido aprobado definitivamente por el órgano
competente y publicado oficialmente, pues en caso contrario aunque
válido, no es eficaz (TS 19-5-00, EDJ 12336 ), tanto en general como a
estos efectos.
d) A su vez, al tiempo de otorgarse la licencia o dictarse la orden, el plan
debe estar vigente. En caso de haber sido declarado nulo, el plan que
prevea la zonificación o usos lesionados por el acto -en los aspectos
relevantes para el mismo- no se tiene por existente a estos efectos (TS
auto 23-1-80, EDJ 13987 ), sin perjuicio de la eventual anulabilidad de
la licencia u orden, en su caso.
e) Es discutible si la zona o espacio deben ser efectivamente tales en
sentido material (CCLR Dict 4/1996 ; 24/1997 ; 6/1998 ) o si basta
con que estén meramente previstos en el plan, sin que sea preciso, para
valorar las zonas verdes a efectos de su protección, atenderse a la
realidad urbanística (TSJ La Rioja 28-2-00, EDJ 113298 ).
f) Los conceptos de zona verde y espacio libre no son sinónimos, por
más que presenten elementos comunes.
g) Es, por fin, indiferente que las zonas o espacios se integren en sistemas
generales o locales (nº 960 s. Memento Urbanismo 2019).
2780 Nombramiento de funcionario sin plaza

(RD 364/1995 art.25.1 )
Son radicalmente nulos los actos de nombramiento como funcionario de

carrera de toda persona aspirante en pruebas selectivas, que haya sido
aprobado sin plaza en el respectivo procedimiento de concurrencia
competitiva (concurso, concurso-oposición, oposición).
Es norma esencial en esta materia que no cabe superar las pruebas de
selección a más aspirantes del número de las plazas convocadas y
previamente incluidas en la respectiva oferta pública de empleo de una
La mera previsión reglamentaria de este vicio de nulidad puede salvarse
considerando que este tipo de actos son nulos, además de por esta
declaración, por falta de causa.
2782 Acuerdos de juntas de gobierno local y comisiones provinciales de

gobierno
(TRRL art.51 ; ROF art.83 )
Son nulos los acuerdos adoptados por las juntas de gobierno local y
comisiones provinciales de gobierno, que no han sido previamente
incluidos en el orden del día de la corporación.
Esta es una mera especificación o concreción de la nulidad genérica de los
acuerdos de los órganos colegiados con lesión de las normas
fundamentales de formación su voluntad (nº 2729 ).
Se exceptúan del efecto de nulidad los casos de previa y especial
declaración de urgencia por la mayoría precisa.
2784 Informaciones arancelarias vinculantes y vinculantes en materia de origen

(Rgto UE/952/2013art.33 a 35 )
Estas informaciones -IAV, IVO -, dictadas por las autoridades aduaneras,

que determinan el régimen arancelario de ciertas mercancías o sujetos
por un periodo determinado vinculando a las Administraciones aduaneras
de la Unión Europea, se consideran en sentido amplio actos de gestión
tributaria. Con arreglo a los preceptos citados, las decisiones favorables a
los interesados se invalidan automáticamente cuando se han adoptado
sobre la base de elementos inexactos o incompletos y siempre que el
solicitante conociera o debiera razonablemente conocer dicho carácter
inexacto o incompleto, y que la citada decisión no hubiera podido
adoptarse sobre la base de elementos exactos y completos.
Es discutible si esta invalidez constituye nulidad (lo cual encaja en LPAC
art.47.1.g ) o mera anulabilidad. La especialidad del vicio apunta a lo
primero, especialmente si se tiene en cuenta que, además, pueden dejarse
sin efecto tales informaciones por aplicación de normas de Derecho
interno -lo que supone que será de aplicación el régimen de LPAC
art.47 , en cuanto a nulidad, y LPAC art.48 , en cuanto a vicios de
anulabilidad).
2786 Actos administrativos de apremio sobre el concursado sin preferencia

procedimental
(L 22/2003 art.55.3 )
Según se expone en nº 1749 , en el supuesto de concurrencia de

procesos concursales con ejecuciones singulares administrativas
seguidas por el procedimiento de apremio, la preferencia para la
tramitación, que determina la posibilidad de continuar la ejecución
administrativa preferente se determina por comparación temporal de dos
actos en el expediente de apremio y en el concurso de acreedores,
respectivamente: la diligencia de embargo (y su fecha) y el auto de
declaración del concurso (y la suya). El que sea anterior, determina cuál
sea el cauce preferente.
En caso de que, siendo preferente el proceso concursal, se haya dictado
no obstante algún acto administrativo de apremio (por ejemplo, una o
varias diligencias de embargo), estos actos son nulos de pleno derecho.
Debe tenerse en cuenta que:
– el trámite administrativo determinante de la comparación y, en su

caso, de la preferencia, es diligencia de embargo;
– la declaración de nulidad no compete al órgano judicial que tramita el
concurso (el juez de lo mercantil o con competencias en lo mercantil), sino
a la Administración autora, a requerimiento de aquel, en su caso,
pudiendo, en ejecución de la resolución judicial que lo ordene, levantarse
el embargo indebidamente trabado en ejecución de aquella.
3. Nulidad de disposiciones generales

(Const art.9.3 ; LPAC art.47.2 ; CC art.1.2 )
2790 Son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas:

– que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior;
– que regulen materias reservadas a la Ley;
– que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales.
Solo son de aplicación a las disposiciones reglamentarias las categorías de
invalidez por nulidad y de irregularidades invalidantes, más no la
anulabilidad, de forma que todo vicio de invalidez genera la nulidad
radical de la norma.
Precisiones
No obstante, en alguna ocasión se ha admitido la anulabilidad de disposiciones

normativas (CEst Dict 45997/1984).
2792 Alcance y efectos

La declaración de nulidad de una disposición administrativa implica que su
vigencia, desde su entrada en vigor, ha sido meramente aparente,
quedando expulsada del ordenamiento desde el momento del inicio de su
aparente vigencia (TS 16-7-90 , EDJ 7662 ), aunque, en ocasiones se ha
considerado aplicable, en el supuesto de vicios de forma de las
disposiciones generales, el régimen propio de los actos administrativos
(TS 17-6-74).
Desde luego, la declaración de nulidad afecta a las disposiciones
derogatorias de la norma nula, revivificándose las disposiciones por ella
derogadas.
A su vez, la nulidad de un reglamento implica la de las normas inferiores
que se remiten a él (TS 20-9-91, EDJ 8796 ; 7-2-98, EDJ 1622 ; 4-7-
00 , EDJ 24229 ). También resultan afectadas las resoluciones
sancionadoras firmes aun no completamente ejecutadas, cuando la
declaración de nulidad suponga la exclusión o reducción de aquellas
(TEAR La Rioja 23-12-04).
La declaración de nulidad de una disposición general no afecta, en
cambio, a los actos administrativos firmes (consentidos y no recurridos
en plazo, o bien confirmados judicialmente) dictados en aplicación de la
misma (TS 30-9-88 , EDJ 7537 ; 6-3-90; 21-5-99, EDJ 17603 ). Sí en

cambio a los actos de aplicación que no hayan ganado firmeza.
El principio de conservación de parte de la disposición plantea más
problemas que respecto del acto administrativo, fundamentalmente, por
el carácter en muchos casos unitario e indivisible de las disposiciones
reglamentarias. De esta manera, la declaración de nulidad es genérica
para toda la norma, salvo que la tacha solo se refiera a preceptos
concretos, evitando así la integración del ordenamiento por fragmentos
de normas (TS 22-7-91 , EDJ 7959).
Respecto de los planes urbanísticos y territoriales, el principio de
conservación se afirma más contundentemente, de forma que la nulidad
de un instrumento por infracción de jerarquía normativa, solo tiene lugar
respecto de las determinaciones contrarias a la norma superior; no
respecto de las restantes que puedan subsistir (TSJ Cataluña 29-5-98).
Precisiones
1) La nulidad y la derogación no son conceptos sinónimos, puesto que esta, a

diferencia de aquella, no erradica la vigencia anterior de la norma, que continúa, en
principio, aplicándose a las relaciones y situaciones nacidas bajo su imperio (TS 11-7-
90 , EDJ 7475 ).
2) En caso declaración de nulidad de un instrumento de ordenación, los actos de
aplicación firmes subsisten y los no firmes son susceptibles de impugnación,
teniendo en cuenta, para contrastar su legalidad, el ordenamiento jurídico aplicable
una vez declarado nulo el plan o instrumento de que se trate (TS 31-1-00, EDJ
2687 ).
3) Lo dispuesto sobre nulidad de disposiciones generales no es aplicable a los actos
administrativos, aunque se trate de actos generales (CEst 45742/1984;
45788/1984).
4) No puede declararse la nulidad de un reglamento ya derogado (DGSJE Dict 2-4-
01 ; 25-2-02; TS 3-2-97, EDJ 220 ).
5) Dado el carácter normativo de los instrumentos de planeamiento, resulta
procedente la utilización del procedimiento de revisión de las disposiciones
administrativas con la pretensión de declarar la nulidad de un planeamiento
urbanístico aprobado definitivamente. Los planes urbanísticos pueden ser
declarados nulos en sede administrativa tanto por su contenido, si contraviene otro
de superior jerarquía o si infringe la legislación urbanística, como por el acto de
aprobación del instrumento de planeamiento, si incurre en alguno de los vicios
determinantes de la nulidad de pleno derecho (CEst Dict 3739/2003; CCNav Dict
21/2013).

Han sido declarados vicios de nulidad de disposiciones generales, entre
otros, los siguientes:
- la aprobación por órgano que carece de potestad reglamentaria (TS 17-
2-98, EDJ 1382 );
- la falta de memoria económico-financiera en ordenanza municipal (TS
15-6-94, EDJ 11191 );
- falta de dictamen del Consejo de Estado, incluso de su comisión
permanente, cuando sea preceptivo (TS 5-4-89; 27-12-89; 2-9-92, EDJ
8533 ; 20-7-04, EDJ 86900 ), lo cual es extensible a los informes de
órganos consultivos autonómicos;
- la ausencia de informe de secretaría general técnica, si es preceptivo

-reglamentos estatales- (TS 10-5-88 , EDJ 3966 );
- la ausencia de informe de sectores corporativos o profesionales
afectados por la disposición (TS 3-2-88 , EDJ 844 );
- la falta de publicación íntegra del plan general que le sirve de apoyo al
planeamiento de desarrollo (TS 8-7-99, EDJ 20843 );
- la omisión del trámite de audiencia, en caso de que se haya causado
efectiva indefensión (TS 21-9-98 , EDJ 61292 ; 13-2-98, EDJ 510 );
- la falta de emisión de informe preceptivo y habilitante del órgano
consultivo correspondiente en el procedimiento de modificación
cualificada del planeamiento urbanístico (que afecte generalmente a uso y
zonificación de zonas verdes o espacios libres) sin que proceda que sea
emitido con posterioridad a la finalización (CJAGA Dict 29/2006 ).
Precisiones
En relación con la ausencia de dictamen del Consejo de Estado, también ha indicado

la jurisprudencia que se trata en el informe de aquel de un control de tipo interno
que no impide a los tribunales el ejercicio de la función jurisdiccional sobre el fondo
de la disposición reglamentaria si se dispone de elementos suficientes (TS 11-5-87 ,
EDJ 3673 ; 23-10-87; 21-6-88 , EDJ 5405 ), lo que privaría a su ausencia, según
esta doctrina, de relevancia invalidante, al menos en ciertos supuestos.
C. Anulabilidad
(LPAC art.48)
2800 Esta categoría de invalidez, a diferencia de la de nulidad, tiene carácter

genérico y residual. Todo vicio que, por su relevancia y gravedad, no
pueda calificarse de mera irregularidad sin consecuencia invalidante y que
no sea subsumible en uno de los supuestos vistos de nulidad radical,
convierte el acto administrativo en anulable.
2802 Supuestos
Concretamente, se establece que son anulables los actos administrativos
que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la
desviación de poder.
No obstante, el defecto de forma solo determina la anulabilidad cuando
el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su
fin o dé lugar a indefensión de los interesados.
En relación con los actos realizados fuera del plazo establecido, se
considera que son anulables en todos los supuestos en los que la
potestad que se ejercita está sometida a plazo de prescripción o cuando
se trate de actos dictados una vez caducado el procedimiento
administrativo en el que se dictan (TS 13-2-90 , EDJ 1444 ).
Precisiones
1) Los requisitos formales, en sí mismos, no son un fin al que esencialmente ha de

tenderse, sino que por el contrario no son más que instrumentos a través de los
cuales alcanzar los fines de carácter superior protegidos por el ordenamiento jurídico
como pilares básicos del mismo, de ahí que no solo baste la constatación de defectos
formales, sino que es necesario que estos sean de tal naturaleza que impidan al acto
alcanzar el fin para el que fue concebido o se conculque real y materialmente el
principio fundamental de defensión o de defensa efectiva (TS 24-2-97, EDJ 1215 ;
14-11-97, EDJ 8063 ; 13-2-98, EDJ 510 ; TSJ Madrid 28-1-00 , EDJ 113372 ).
Por otro lado, los defectos de forma no pueden ser invocados por la Administración
pública causante de los mismos (TS 24-6-91, EDJ 6761 ).
2) El concepto de indefensión -en este ámbito-implica una limitación injustificada
de defensa imputable a los órganos administrativos, sin que toda infracción de
normas procedimentales lleve aparejada aquella. Solo se produce cuando haya una
privación injustificada de alegaciones necesarias o de posibilidad de justificar
derechos o intereses del interesado para le puedan ser reconocidos o para replicar
dialécticamente en relación con los mismos (TCo 98/1987 ; 64/1986 ;
70/1984 ; TS 10-10-00, EDJ 34271 ; AN 15-2-03, EDJ 252555 ).
3) No basta que el expediente esté incompleto o desordenado para que pueda
invalidar el acto recurrido (TSJ Cataluña 16-1-03 , EDJ 30966 ).
4) En el ámbito de los contratos del sector público se prevén específicamente como
vicios o causas de anulabilidad del contrato, las siguientes:
a) El incumplimiento de las circunstancias y requisitos exigidos para la modificación
de los contratos en LCSP art.204 y 205 (nº 7033 y nº 7035 ).
b) La atribución de ventajas por medio de resoluciones, cláusulas o actos emanados
de cualquier poder adjudicador, de forma directa o indirecta, a empresas que hayan
contratado previamente con cualquier Administración.
c) La inobservancia de alguno de los requisitos establecidos en LCSP art.32. 2, 3 y
4 , relativos a la condición de medio propio (nº 562 s. ) en los encargos que
acuerden los poderes adjudicadores para la ejecución directa de prestaciones a
través de medios propios.
2803 Fraude de ley o abuso de derecho

(CC art.6.4 )
Además, los actos administrativos afectados por fraude de ley o abuso de

derecho, activa o pasivamente, pueden entenderse también viciados de
anulabilidad.
Los actos realizados en fraude de ley, esto es, al amparo del texto de una
norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o
contrario a él, no impiden la debida aplicación de la norma que hubieran
pretendido eludir, sin perjuicio de las demás consecuencias que procedan.
Para que esta situación se produzca es precisa la existencia de los
siguientes elementos:
- una norma de cobertura, bajo cuyo amparo, al menos formal o aparente,
se realiza la conducta fraudulenta;
- una norma o disposición que se pretende eludir; y
- una conducta activa (aunque, excepcionalmente, puede ser pasiva)
fraudulenta.
El acto fraudulento puede ser:
a) Una actuación de particular que, fraudulentamente, conduce a la
Administración a dictar un acto administrativo que, sin fraude, no habría
dictado o que habría producido en otro sentido y con diverso contenido.
En estos casos, el acto administrativo es anulable, pues solo así se
consigue la aplicación de la norma que se ha pretendido eludir y porque,
además, la voluntad administrativa está viciada. Esta es una situación
frecuentemente analizada por la jurisprudencia en materia de
autorizaciones de traslado de farmacias (TS 20-3-92, EDJ 2686 ; 4-3-

92, EDJ 2067 ).
b) Un acto administrativo fraudulento. En este caso, que normalmente
implica desviación de poder en la actuación administrativa, el acto es
también anulable, sin perjuicio de lo que corresponda en relación con
otras actuaciones que haya podido producir.
El abuso de derecho tiene lugar en caso de que el ejercicio de un derecho
o facultad exceda objetivamente de los límites normales, posibles o
propios del mismo. Su tratamiento es sustancialmente igual al del fraude,
tanto activa como pasivamente (TS 21-5-92, EDJ 5065 ; 14-12-92, EDJ
12352 ).
2805 Características
El vicio de anulabilidad se caracteriza por lo siguiente:
a) Ha de ser grave y llevar consigo consecuencias sustanciales en cuanto
al fin del acto, la posición jurídica del destinatario del mismo o la
realización efectiva de su objeto. La gravedad se debe apreciar por el
intérprete o puede venir calificada normativamente (p.e. D 3410/1975
art.44.1 ). En tal caso, la existencia de disposición que considere como
relevante un vicio o defecto, hace improcedente cualquier labor de
apreciación, a menos que la disposición sea reglamentaria y contraria a la
LPAC.
b) La violación del ordenamiento puede serlo de cualquier norma -fuente
formal- o incluso de un principio general del Derecho.
c) No tiene que albergar el carácter de manifiesto o evidente. La
necesidad de esfuerzo dialéctico para detectar la presencia del defecto no
priva a este de gravedad y relevancia (CEst Dict 1227/1992), aunque, en
general, a menor evidencia menor importancia.
d) Son defectos convalidables, subsanables y purgables por el mero
transcurso de los plazos de impugnación sin interposición de recurso o, si
acaso, declaración de lesividad.
e) El vicio puede ser tanto de fondo como de forma, aunque en este
último caso solo procede anulabilidad cuando el acto carezca de los
requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la
indefensión de los interesados.
Precisiones
Es doctrina del Consejo de Estado que, en algunos supuestos en los que la infracción
del ordenamiento por el acto administrativo es manifiesta y ostensible y trae su
causa de la ausencia de los presupuestos básicos legitimadores del acto, concurre,
bajo tal infracción, un vicio de nulidad radical más profundo, siendo el defecto de
nulidad la ausencia del presupuesto elemental legitimador (CEst Dict 904/1992).
2807 Plazo de ejercicio de la acción

A diferencia de los vicios de nulidad, la acción para poner de manifiesto
los vicios de anulabilidad ha de ejercerse dentro de los plazos de recurso
o, en su caso, de los establecidos para la declaración de lesividad,

purgándose en caso contrario (DGSJE Inf 20-12-91).
2808 Excepción de «acto consentido»

(LJCAart.51.c y 61.c )
En virtud de esta excepción, cabe oponer, en recurso contencioso-

administrativo, causa de inadmisibilidad cuando el recurso se dirija contra
actos que son confirmación o reproducción de otros anteriores
consentidos y firmes.
Esta doctrina tiene su razón de ser solo en relación con los actos
administrativos anulables, no respecto de los nulos, ya que estos últimos
no pueden consentirse mediante el no ejercicio de los recursos en plazo,
al ser imprescriptible la acción de nulidad (TS 20-12-89; 25-6-91, EDJ
6816 ). Incluso cierta línea jurisprudencial considera que la
extemporaneidad de los recursos debe ceder en favor del examen de la
cuestión de fondo ante vicios de nulidad.
Estamos ante un acto consentido cuando, notificado con todos los
requisitos legales, no se han interpuestos los recursos procedentes (TS
19-1-91 , EDJ 434 ). Tiene que tratarse, además, de un acto definitivo,
no de mero trámite.
Precisiones
1) La doctrina o excepción del acto consentido, como acto propio anterior

impediente de una conducta posterior contraria, ha de ser objeto de una
interpretación restrictiva (TS 5-4-88 , EDJ 2837 ).
2) No obstante, se sostiene que el transcurso de los plazos de recurso no puede
afectar negativamente e impedir el ejercicio de derechos materiales con plazo de
prescripción mayor legalmente establecido (TS 22-7-86 , EDJ 5342 ; García de
Enterría; Fernández).
2810 Convalidación
(LPAC art.52)
La Administración puede convalidar los actos anulables, subsanando los

vicios de que adolezcan.
La convalidación es una subespecie dentro de la subsanación de defectos
de los actos anulables, que se produce por medio un acto administrativo
específico, el acto de convalidación, distinto del acto convalidado y
autónomo respecto de este en su tratamiento procesal, siendo
susceptible por ello de recurso independiente o separado.
El órgano que convalida ha de ser superior jerárquico y, además, el
competente para dictar el acto producido por el órgano inferior.
La relación de jerarquía no tiene que ser inmediata; es decir, no es
necesario que el órgano convalidante sea inmediato superior del que
actuó. En contra se ha entendido que, en casos de clara «distancia» entre
la posición jerárquica del superior y del inferior, el acto no es
convalidable, por ser nulo de pleno derecho (Trayter).
La facultad de convalidar actos viciados es inherente a la competencia,

con lo que se transmite la posibilidad de su ejercicio con la delegación de
la misma (nº 1155 ) y es susceptible de avocarse por el superior del
competente (nº 1280 ).
Si el vicio consiste en la falta de alguna autorización, el acto puede ser
convalidado mediante el otorgamiento de la misma por el órgano
competente.
El acto convalidado produce efectos desde la fecha de la convalidación, a
menos que pueda otorgarse eficacia retroactiva al acto de convalidación
por producir efectos favorables al interesado, siempre que el supuesto de
hecho necesario existiera ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del
acto y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas
(LPAC art.39 ).
Precisiones
1) El defecto de competencia jerárquica puede constituir causa de nulidad en

aquellos supuestos en los que la atribución competencial, normalmente por norma
legal, a un órgano superior lo sea con carácter especial, excepcional, con
fundamento en la relevancia o particularidad del interés implicado. En tales casos el
defecto es manifiesto (TS 19-4-79 , EDJ 4811 ; 21-7-92, EDJ 8196 ). Por
ejemplo, la atribución, en las leyes de ordenación territorial de las comunidades
autónomas, a los consejos de gobierno de la competencia para aprobar
determinados planes territoriales especialmente relevantes.
2) Figura atípica que se aproxima a la convalidación, es la confirmación por norma
legal de los actos viciados (nº 8587 ).
D. Defectos no invalidantes
(LPAC art.48.2 y 3)
2815 Constituyen estas irregularidades pequeñas anomalías en el contenido

del acto o, muy frecuentemente, en el procedimiento que conduce a su
aprobación, que tienen tan escasa relevancia como para no producir
efecto de invalidación, ni siquiera por mera anulabilidad.
No convierten, en suma, al acto o disposición, en contrario a derecho, sin
perjuicio de su carácter, en principio, rechazable y de las consecuencias
que puedan acarrearse en sede de responsabilidad disciplinaria del
responsable de las mismas.
Se trata principalmente de defectos de forma que no privan al acto de
los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin y que no de
lugar a la indefensión del interesado. Asimismo, es defecto no invalidante
la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido
para ello, cuando la naturaleza del plazo no imponga otra consecuencia
más grave.
Precisiones
Sobre esta última regla, el Tribunal Supremo ha interpretado que es obligado

considerar anulables todos los actos efectuados fuera de plazo si el plazo es
esencial, con carácter general en función de la concreta naturaleza del plazo y no
con carácter relativo en función de las circunstancias concurrentes (LPAC

art.48.3 ). Dicho de otro modo: un mismo plazo establecido en la norma no es
esencial o no, y por lo tanto no es su infracción invalidante o no, en función de las
circunstancias de cada caso, sino en función de su naturaleza, de modo que si el
plazo es esencial lo será siempre y su infracción siempre será motivo de anulabilidad
del acto, y a la inversa (TS 9-7-18, EDJ 525498 ).
2817 Errores materiales, aritméticos o de hecho

(LPAC art.109)
Estos errores son también muestra de este tipo de defectos. Pueden ser
rectificados, en cualquier momento por las Administraciones públicas, de
oficio o a instancia de los interesados.
Son caracteres de los mismos, los siguientes:
a) Han de contar con realidad independiente de la interpretación de las
normas jurídicas de aplicación.
b) Su apreciación ha de ser posible contando con el exclusivo contenido
del acto o, a lo sumo, del expediente administrativo (TS 30-5-85, EDJ
3192 ).
c) Han de poder rectificarse sin que resulte afectada la supervivencia del
acto, su contenido y sustantividad (TS 29-11-83).
d) Queda excluido de su ámbito cualquier declaración conceptual o
contenido jurídico. Por su propio concepto, excluye la calificación
jurídica. Por ello, no puede aplicarse esta técnica cuando el acto atribuye
una condición jurídica o un derecho a los particulares (CEst Dict
1284/1992).
e) El error no se debe producir en el proceso de formación de la voluntad
del órgano administrativo, caso en el que estaríamos ante vicio de nulidad
y motivo de recurso extraordinario de revisión (LPAC art.125 ), sino en
la expresión externa de la declaración de la voluntad administrativa.
f) El expediente de rectificación de errores ha de ser objeto de aplicación
restrictiva (TS 18-9-85, EDJ 4616 ).
Precisiones
La inexactitud producida en la liquidación de una tasa por causa de un error

informático no debe considerarse subsumible en esta norma, sino que precisa para
su anulación, en defecto de recurso, declaración de lesividad y posterior
autoimpugnación judicial (DGSJE Dict 31-7-02).
2819 Falta de motivación

La falta de motivación o motivación defectuosa pueden configurar un
vicio de anulabilidad o una irregularidad no invalidante. El deslinde de
ambos se ha de hacer indagando si materialmente el administrado-
interesado ha conocido los motivos de la actuación administrativa y si se
ha producido o no indefensión (TS 10-10-88 , EDJ 16878 ; 3-4-90 , EDJ
3704 ; TSJ Las Palmas 19-5-00, EDJ 26185 ).
2821 Otros supuestos concretos

Son supuestos de irregularidades no invalidantes, entre otros:
- en expediente de investigación de bienes locales, la falta de

comunicación a la Administración del Estado -RBEL art.49 - (TS 21-1-
99, EDJ 741 );
- en el procedimiento de aprobación del planeamiento urbanístico, el
incumplimiento de la exigencia reglamentaria de que, en todos los planos
y demás documentos que se sometan a información pública, el
funcionario correspondiente extienda la oportuna diligencia en la que se
haga constar que los mismos son los aprobados inicialmente -RP
art.128.5 -, pues la misma no tiene por finalidad dar validez a la
documentación aprobada inicialmente, sino que es una simple garantía de
la autenticidad de esa documentación (TS 22-5-87 , EDJ 4040 ; 27-2-
96, EDJ 1478 );
- en general, los defectos en la tramitación procedimental no
generadores de indefensión (TS 16-9-95 , EDJ 4685 ; 16-1-96),
especialmente si son subsanables (TS 17-7-92 , EDJ 8109 );
- la ausencia de comunicación de la concesión de licencia de obras al
colegio profesional que ha extendido el visado urbanístico en el
procedimiento de otorgamiento -RD 2187/1978 art.49 y 50 - (TS 23-
6-92, EDJ 6802 );
- los defectos en las notificaciones, en caso de que el interesado se dé
por notificado interponiendo el recurso procedente (LPAC art.40.3 );
- en ciertos casos, la omisión de informe preceptivo no vinculante (TS
3-5-91 , EDJ 4553 );
- la omisión del trámite de avance, cuando sea preceptivo, en el
procedimiento de formación del planeamiento territorial y/o urbanístico
(TSJ Galicia 15-7-99, EDJ 31686 );
- la divergencia del firmante entre el original de una resolución y la copia
notificada (TSJ Castilla-La Mancha 10-6-98 , EDJ 61193 );
- el incumplimiento de meros requisitos formales en las actuaciones
preparatorias o en la adjudicación de contratos de las Administraciones
públicas (D 3410/1975 art.44.2 );
- la sustitución o cambio de actuario durante las actuaciones inspectoras,
sin causa específica para ello, siempre que el interesado tenga
conocimiento de tal sustitución (TSJ La Rioja 28-12-00).
- omisión de informes preceptivos previos al trámite de información
pública, sin que en este se haya formulado alegación alguna, en un
procedimiento de modificación de un plan urbanístico (CCA Dict
439/2003 ), pudiendo evacuarse a posteriori e incorporarse al
expediente (CCA Dict 9/2002 ; 233/2001 ). No obstante, ha de
recordarse que CEst Dict 2162/2004 ; 1699/1996 ; 279/1997
-entre otros- han considerado no subsanable la omisión de informes
preceptivos en el procedimiento.
- falta de consignación de la denominación oficial del municipio o
entidad territorial actuante en el soporte papel del acto administrativo
dictado.
2823 Concurrencia de varias irregularidades
En principio, la suma de varias irregularidades de las expuestas no

convierte a las mismas en vicio de anulabilidad. No obstante, la adición de
defectos que, autónomamente considerados, no son invalidantes conduce
en ocasiones, en sede judicial, a la anulación del acto administrativo
impugnado.
SECCIÓN 18
(LPACart.40 a 46 )
2830 A. Consideraciones generales 2837
B. Notificación 2855
C. Publicación de actos administrativos 3020
D. Comunicación en el ámbito tributario 3030
E. Comunicación en materia de seguridad vial 3060
F. Actos procesales de comunicación 3065
G. Comunicaciones en procedimientos arbitrales 3070
H. Publicación de disposiciones generales 3075
2831 Es principio general que toda actuación o decisión, constitutiva de acto

administrativo o de disposición reglamentaria procedente de una
Administración pública, para que surta efecto debe ser comunicada al
destinatario de la misma, normalmente un particular o una pluralidad
definida o indefinida de ellos, a veces otra Administración pública.
De esta forma, en general, el acto o disposición cobran eficacia
-independientemente de su validez o invalidez- a partir de su notificación
o publicación.
El régimen normativo que se expone tiene carácter imperativo, sin
perjuicio de otras especialidades legales o de la existencia de algunas
normas reglamentarias adicionales. En ningún caso, cabe su alteración
por disposición inferior, en detrimento de sus garantías (TS 6-11-98, EDJ
25700 ), ni tampoco la modificación convencional del sistema
notificatorio (TS 23-6-94, EDJ 11421 ).
La LPAC ha modificado, con efecto 3-10-2016, el régimen precedente en
un doble sentido:
- por un lado imponiendo la notificación por medios electrónicos con
carácter general, sin perjuicio de la posibilidad de practicar la notificación
en papel en el domicilio del interesado; y
- por otro, desarrollando las normas sobre práctica de las notificaciones.
Las principales novedades de la nueva regulación son las siguientes:
• Se regulan por separado las condiciones generales para la práctica de

las notificaciones, la notificación en papel, por medios electrónicos y la
notificación infructuosa (nº 2955 s. ).
• Se prevé la adopción de medidas de protección de datos personales
que consten en las resoluciones y actos administrativos, cuando estos
tengan por destinatarios a más de un interesado (LPAC art.40.5 ).
• Se mencionan otras formas complementarias de notificación, en caso
de indicación de notificaciones mediante inserción en periódico oficial de
una somera referencia al contenido del acto comunicado, y del lugar
donde los interesados pueden comparecer, en el plazo establecido, para
conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de
tal conocimiento, para salvaguardar así derechos o intereses legítimos
potencialmente lesionables en caso de emplearse notificación por
anuncios o de publicación del contenido del acto. Estas formas
complementarias operan a través los restantes medios de difusión, lo que
no excluye la obligación de publicar o insertar indicación en el
correspondiente diario oficial (LPAC art.46 ).
Precisiones
La comunicación de las Administraciones públicas con los particulares se somete a

ciertos principios, de los que son manifestación la mayoría de las afirmaciones que
se exponen más adelante. Estos principios son los siguientes:
• Interpretación y valoración garantista de las normas reguladoras y de su
aplicación al caso concreto.
• Sumisión al principio de buena fe en las relaciones con la Administración pública.
• Principio in dubio pro actione.
• Integración de los criterios de formalismo y celeridad del procedimiento
administrativo.
• Carácter finalista de la regulación de la materia.
• Principio de integridad.
• Prevalencia de los mecanismos que permiten contacto personal y directo con el
destinatario.
A. Consideraciones generales
2837 Actos de comunicación

Tanto notificación como publicación son actos de comunicación en
sentido técnico, es decir, actos que tienen carácter accesorio o
instrumental respecto de otros o respecto de disposiciones
reglamentarias, cuyo fin es permitir que aquellos desenvuelvan los
efectos jurídicos que les son propios. A su vez implican la producción de
un hecho, cual es la toma de conocimiento por parte del destinatario,
singular o plural, de la actuación de referencia; hecho que permite, en
sede de defensa e interdicción de la indefensión, así como de derecho al
procedimiento administrativo, llevar a efecto aquella actuación con
respeto a las posiciones o situaciones jurídicas actual o potencialmente
afectadas por la misma.
Son también actos de comunicación:
a) Las citaciones, en las que uno o varios administrados reciben

indicación de que han de comparecer en ciertas dependencias
administrativas en fecha determinada o -por extensión- de que se girará
visita a ciertas dependencias del administrado en fecha concreta por
parte de uno o varios funcionarios actuantes.
Téngase en cuenta que los ciudadanos solo tienen obligación de
comparecer en las oficinas de la Administración pública en caso de que lo
establezca una norma con rango de Ley (LPAC art.19 ).
b) Los emplazamientos, semejantes a las anteriores, salvo en cuanto al
momento temporal en que han de cumplirse, consistente en un plazo, no
en un término.
c) Los requerimientos, a través de los cuales se recaba del particular o de
otra Administración pública la aportación de cierta documentación o, en
general, la realización de una conducta activa o pasiva en relación a una
actuación administrativa.
La diferencia fundamental entre estos actos y las notificaciones y
publicaciones, es que estas tienden a comunicar un acto o resolución
administrativo, mientras que las citaciones, los emplazamientos y los
requerimientos son también actos administrativos comunicados a través,
normalmente, de una notificación o, más raramente, publicación.
2839 Relación entre el acto de comunicación y el acto comunicado

Ha de distinguirse el acto de comunicación, como acto administrativo
autónomo, del acto o disposición comunicados.
Son actuaciones administrativas diferenciadas, cuya validez respectiva es
recíprocamente autónoma. De esta forma, puede ocurrir que un acto
inválido sea bien comunicado, y que un acto válido sea indebidamente
comunicado.
Los vicios o defectos de uno no se comunican al otro; la comunicación
incorrecta no vicia de invalidez el acto o la disposición a que se refiere,
sino que lo hace ineficaz (TS 17-12-98, EDJ 29935 ; 21-4-99, EDJ
7690 ; 12-4-00, EDJ 9321 ; CEst Dict 44974/1983; JC La Rioja 25-3-
04).
No obstante, la propia existencia del acto o disposición previo es
presupuesto de hecho de la notificación o publicación, sin el cual, esta
deviene nula de pleno derecho por imposibilidad de contenido; carece de
existencia independiente de aquellos.
Por otro lado, se establece con carácter general que los actos de las
Administraciones públicas sujetos al Derecho administrativo se presumen
válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en
ellos se disponga otra cosa, aunque su eficacia queda demorada cuando
así lo exija el contenido del acto o cuando esté supeditada a su
notificación, publicación o aprobación superior (LPAC art.39 ). A pesar
de tal redacción, el acto sin adecuada comunicación solo produce efectos
en los supuestos excepcionales en los que por su contenido no deba o no
tenga que ser comunicado.
Las disposiciones generales, en cambio, siempre requieren publicación

oficial para su vigencia (Const art.9.3 ; CC art.2.1 ).
Precisiones
1) Excepcionalmente se ha apuntado que la correcta comunicación podría ser

requisito de validez del acto (TS 12-12-97, EDJ 10195 ).
2) En materia urbanística, se afirma que la falta de publicación de un instrumento de
ordenación no es motivo para impugnarlo, demandando su invalidez (TS 21-1-99,
EDJ 736 ; 3-2-99 , EDJ 1127 ). Sin embargo, tal defecto de publicación sí
determina la invalidez, por ilegalidad, de los actos de ejecución del planeamiento no
publicado o de los instrumentos derivados de aquel, en su caso (TS 23-11-00, EDJ
43002 ). Parcialmente en contra, se ha considerado que la falta de publicación
íntegra del plan general no afecta a la posibilidad de aprobar planes de desarrollo
(TS 1-2-97 , EDJ 1879 ).
3) No obstante lo anterior, en ciertos supuestos se ha considerado que los defectos
de notificación de un acto válido -es decir, la notificación nula o la ausencia de
notificación de un acto conforme a Derecho- pueden determinar la nulidad del acto
mal comunicado o no comunicado (CEst Dict 495/2006, 6-4-06; 41/2009, 12-2-09,
respecto de diligencias de embargo no notificadas en procedimiento de apremio, ya
que de otro modo no cabe reponer la situación jurídica del afectado).
4) La notificación es un acto distinto del acto notificado que puede actuar como
condición de eficacia de aquel cuando para su eficacia es requisito su notificación.
Pero, si de la documentación incorporada al expediente se deriva que el acto de que
se trate está suficientemente motivado, aun cuando la notificación del mismo haya
sido realizada incorrectamente, no concurriría por ese hecho causa suficiente para su
anulación, sin perjuicio de lo que proceda en sede de eficacia (TACRC Resol 7-11-14
núm 837/2014).
2841 Trascendencia procesal

La correcta práctica de los actos de comunicación, en relación con la
apreciación de los presupuestos, requisitos y óbices procesales, es
cuestión de legalidad ordinaria que, en principio, no tiene relevancia
constitucional (TCo 8/1998 ; 115/1999 ; 167/1999 ).
No obstante, en sede procesal y en procedimientos administrativos
sancionadores, pueden alcanzar esa relevancia -y abrir el recurso de
amparo- las interpretaciones de la normativa reguladora de los citados
actos que sean irrazonables, desproporcionadas, arbitrarias o produzcan
un efectivo resultado de indefensión. Especialmente, cuando se trata de
acceso a la jurisdicción y a una primera resolución judicial (TCo
36/1997 ; 119/1998 ; 122/1999 ).
Por otra parte, la invalidación y reproducción de notificaciones y actos de
comunicación, efectuada a instancia del interesado o parte procesal, debe
tomarse en consideración a efectos de la duración del proceso (en
relación con su prolongación razonable y con el derecho a que no se
incurra en dilaciones indebidas).
El carácter razonable de la duración del procedimiento debe determinarse
a la luz de las circunstancias particulares del caso; en concreto, la
complejidad del caso, la conducta del demandante, la de las autoridades
encargadas del asunto (TEDH 27-6-97 ; 25-3-99 ; 12-5-99 ). Por
ello, la reproducción de actos de comunicación podría excluir la
consideración de indebida de la dilación experimentada, salvo culpa o

negligencia claras por parte de la instancia notificadora.
La apreciación de las circunstancias de la práctica y contenido de la
notificación es cuestión de hecho no revisable en casación (TS 2-6-03,
EDJ 49984 ).
2843 Recepción de los actos de comunicación

La recepción efectiva de los actos de comunicación y, especialmente, de
las notificaciones, es un deber o, al menos, una carga del interesado o su
representante, que se incardina en la necesaria buena fe que ha de
presidir las relaciones entre la Administración pública y los ciudadanos (TS
14-10-92, EDJ 9988 ; TSJ Murcia 10-11-99, EDJ 48736 ).
Como consecuencia de ello, no es posible invocar defectos en la práctica
de dichos actos por parte de que quien ha obstaculizado su efectividad
(TS 5-4-89, EDJ 3629 ).
2845 Comunicaciones a las Administraciones públicas

Como criterio general, cuando de comunicaciones entendidas con las
Administraciones públicas se trata, ha de diferenciarse el régimen de los
actos procesales y el de las relaciones interadministrativas:
a) Actos procesales (L 52/1997 art.11 y disp.adic.4ª ; RD 997/2003
art.35.1 ). En todos los procesos seguidos ante cualquier jurisdicción en
que sean parte la Administración General del Estado, los organismos
autónomos o los órganos constitucionales, salvo que las normas internas
de estos últimos o las leyes procesales dispongan otra cosa, las
notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de
comunicación procesal se han de entender directamente con el abogado
del Estado en la sede oficial de la respectiva abogacía del Estado.
Este régimen se aplica a las entidades públicas empresariales u otros
organismos públicos regulados por su normativa específica, que sean
representados y defendidos por el abogado del Estado, así como a las
sociedades estatales y fundaciones con participación estatal (L 50/1998
disp.adic.5ª ; LOPJ art.551.1 ; RD 997/2003 art.14.3 ). También a las
comunidades autónomas y entidades públicas dependientes de ellas,
debiendo notificarse en la sede del respectivo servicio jurídico. No se
aplica, en cambio, a las entidades locales.
La consecuencia procesal de no respetar tal precepto imperativo es la
nulidad de pleno derecho del acto de comunicación, sin perjuicio de que,
voluntariamente, las Administraciones públicas puedan recibir
notificaciones en la persona de funcionarios inferiores en el lugar común
de notificaciones que existe en toda sede de órgano judicial.
2847 b) Actos procesales extranjeros (RD 997/2003 art.35.2 ). En caso de

actos o resoluciones judiciales dictados por jueces o tribunales
extranjeros, el Estado español se dará por notificado cuando:
• La notificación tenga lugar según los cauces previstos en convenios o

acuerdos internacionales en vigor entre España y el país del foro.
• En defecto de norma convencional, cuando la notificación tenga lugar
por el procedimiento previsto en la legislación del foro, siempre que esta
contemple de un modo específico el supuesto de notificación a un Estado
extranjero en conformidad con la práctica internacional.
• Si no resultara aplicable lo anterior, cuando el acto o resolución judicial
se notifique de una forma oficial al embajador de España o por vía
diplomática al ministerio español competente en sede de Asuntos
Exteriores.
• En defecto de cuanto antecede, cuando la Abogacía del Estado del
citado ministerio considere expresamente que existen los requisitos
suficientes para dar por buena la notificación. Solamente el embajador de
España en el país del foro, o las personas que resulten competentes en
virtud de tratados o convenios internacionales, así como la Abogacía del
Estado en el Ministerio de Asuntos Exteriores, pueden acusar recibo de
demandas, actos o resoluciones judiciales provenientes de jueces o
tribunales extranjeros.
c) Actos administrativos. No resulta de aplicación el régimen anterior,
aunque se trate de actos directamente impugnables en sede judicial (TS
20-4-93, EDJ 3705 ). La recepción se debe producir en la oficina de
registro del órgano destinatario. Sin embargo, en aplicación del principio
de unidad de cada Administración pública, se consideran válidas y
eficaces las notificaciones recibidas por otros órganos, al ser obligación de
todo órgano trasladar los actos comunicados al competente.
Precisiones
Es correcta la notificación hecha al servicio jurídico de una comunidad autónoma

de un acto administrativo finalizador del procedimiento (TS 20-4-93, EDJ 3705 ).
2849 Las notificaciones interadministrativas o, en general, las dirigidas a una

Administración pública toman como fecha de recepción la que consta en
el cajetín de entrada estampado en la unidad de registro -registro
electrónico- del órgano de referencia (LPAC art.16 ; RD 772/1999
art.13.a ).
En caso de divergencia entre la fecha de entrada en el registro que obra
en una copia del acuerdo, en poder del interesado y aportada por él al
proceso, y la fecha que consta en el expediente administrativo, con los
requisitos de autenticidad precisos, ha de darse prevalencia a esta (TS
5-6-85).
Precisiones
En ocasiones se ha considerado que debe tomarse como fecha la que figure en el

acuse de recibo o la plasmada por el agente notificador, pues lo contrario podría
suponer dejar en manos de la Administración recipiendaria la fijación de la fecha de
recepción (TS 3-4-74).
2850 Identificación de los interesados en los actos de comunicación

(LO 3/2018 disp.adic.7ª )
Cuando sea necesaria la publicación de un acto administrativo que recoja

datos personales del afectado, se ha de identificar al mismo mediante su
nombre y apellidos, añadiendo cuatro cifras numéricas aleatorias del
documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero,
pasaporte o documento equivalente. Cuando la publicación se refiera a
una pluralidad de afectados estas cifras aleatorias deben alternarse.
Cuando se trate de la notificación por medio de anuncios (LPAC art.44 ),
se identifica al afectado exclusivamente mediante el número completo de
su documento nacional de identidad, número de identidad de extranjero,
pasaporte o documento equivalente.
Si el afectado carece de los documentos mencionados, se debe identificar
únicamente mediante su nombre y apellidos.
En ningún caso debe publicarse el nombre y apellidos de manera conjunta
con el número completo del documento nacional de identidad, número de
identidad de extranjero, pasaporte o documento equivalente.
Precisiones
A fin de prevenir riesgos para víctimas de violencia de género, el Gobierno ha de

impulsar la elaboración de un protocolo de colaboración que defina procedimientos
seguros de publicación y notificación de actos administrativos, con la participación
de los órganos con competencia en la materia.
B. Notificación
(LPACart.40 a 44 )
2855 La notificación puede definirse como el acto administrativo, en sentido

estricto, por medio del cual se pone o intenta poner en conocimiento del
o de los interesados (y, excepcionalmente, de terceros) la producción de
un acto administrativo en sentido amplio que afecta real o
potencialmente a sus derechos subjetivos, intereses legítimos o, incluso,
expectativas de derecho.
La notificación es la vía normal de comunicación de actos administrativos,
aunque dicha vía se excepciona para ciertos actos, que han de ser, por
imperativo legal, no objeto de notificación sino de publicación (nº
3020 ).
En determinados supuestos, el acto o acuerdo no precisa ser notificado ni
publicado en relación con ciertos destinatarios que, por su condición o
posición jurídica en relación con aquel han de conocerlo necesariamente,
así como todas las circunstancias y requisitos que debe contener el acto
de notificación. Sucede así respecto de los miembros de ciertos órganos
legitimados para impugnar sus decisiones (TS 25-5-94, EDJ 4799 ; TSJ
Burgos 22-10-04 , EDJ 159227 -en relación con los miembros de las
juntas de compensación-).
1. Caracteres
2860 Han de destacarse los siguientes:

a) Es un acto administrativo. En principio, en el sentido estricto de la
expresión, pues se lleva a efecto, mediata o inmediatamente, por una
Administración pública con sujeción al Derecho administrativo.
Sin embargo, la posibilidad de que se realicen actuaciones materiales de
notificación por medio de sujetos o entidades privadas, contratistas o
mandatarios de la Administración pública que ha dictado el acto de que se
trate, arroja alguna duda respecto de lo anterior, aunque pueden
considerarse estos como mandatarios o delegados (en sentido no técnico)
de dicha Administración, al no implicar la práctica de la notificación
ejercicio de autoridad.
b) Tiene carácter instrumental o accesorio respecto del acto o actuación
que pretende comunicarse (TS 20-5-80 , EDJ 12748 ; 18-5-06 , EDJ
73362 ; 22-11-12, Rec 2125/11 ; TSJ Madrid 14-6-02; TSJ Sevilla
8-2-13, EDJ 102127 ). En ocasiones se ha considerado que es un acto
de trámite, en tanto que no es -desde luego- acto definitivo o resolutorio.
No obstante, tal calificación es discutible:
• Puede entenderse que constituye un trámite en el seno del
procedimiento principal que conduce a la producción del acto notificado,
aunque con el escollo de ser normalmente posterior al acto finalizador del
procedimiento mismo.
• Cabe reputar la notificación como el acto finalizador de un
procedimiento específico, accesorio del principal en el que se dicta el acto
comunicado, iniciado automáticamente, casi siempre de oficio, que
culmina con la puesta en conocimiento del o de los destinatarios de la
resolución o acto de referencia o, al menos, con la realización de los
trámites conducentes a ello (notificaciones infructuosas).
• Es, por fin, posible tomar la notificación como un acto especial,
accesorio dependiente de otro, producido sin procedimiento en sentido
estricto, aunque sí sujeto a formas esenciales en su producción.
• Con respecto a los actos procesales de comunicación, el Tribunal
Constitucional ha considerado que no pueden considerarse como simples
trámites, pues son el soporte instrumental básico para la existencia de un
proceso contradictorio (TCo 108/1995 ; 126/1996 ; 26/1999 ;
145/2000 ).
2861 c) La notificación es mecanismo de comunicación de actos singulares o

plurales -que pueden ser también objeto de publicación-, pero no de
disposiciones generales. Estas se someten siempre a la publicación en
periódico oficial, como generalmente los actos de trámite dictados en el
procedimiento de aprobación de las citadas disposiciones (p.e. actos de
aprobación inicial y provisional de planes urbanísticos), sin perjuicio de
que estos puedan, excepcionalmente, ser notificados individualmente.
Por otra parte, los actos administrativos con forma de disposición
general, se sujetan como regla a publicación.
d) La notificación tiene, como la publicación, un carácter finalista (TS

1-10-12, EDJ 225205 ). Persigue que el destinatario del acto lo conozca
de forma adecuada para poder, en su caso, reaccionar con corrección
procedimental o procesal frente a él (TCo 64/1996 ; TS 14-7-97, EDJ
7409 ; 30-4-98, EDJ 2537 ); de forma que, cuando ese fin está
cumplido, pierden las formalidades legales su razón de ser, y cualesquiera
que sean otras consecuencias que puedan producir su inobservancia
(responsabilidad del funcionario, por ejemplo), lo que no puede causarse
es la anulación de la notificación misma pues resultaría absurdo convertir
el medio en fin de sí mismo (TS 2-6-03, EDJ 49984 ); pues lo decisivo es
efectivamente que el administrado tenga o haya podido tener
conocimiento efectivo del acto notificado (TS 7-5-09, EDJ 92424 ).
Sin embargo, en determinados ámbitos se exige con especial rigidez el
cumplimiento formal de los requisitos de la notificación, atenuando el
tinte finalista de la misma. Por ejemplo:
• En sede expropiatoria, debe de comunicarse de manera directa y
expresa el cambio de destino de los bienes expropiados respecto de las
causas que motivaron la expropiación, sin que la publicación en los
boletines oficiales de la aprobación o reforma del planeamiento que
implica aquel cambio de destino sea suficiente, ni aun cuando el
interesado reconozca que conocía la nueva situación por la aprobación
del nuevo planeamiento (TS 21-3-91 , EDJ 3115 ; 5-7-95 , EDJ 3738 ;
18-4-00 , EDJ 117282 ).
• En materia de liquidaciones tributarias, se ha declarado que, para que
una notificación sea válida tiene que cumplir los requisitos notificatorios,
sin atender o no a si la notificación llegó a conocimiento del interesado
(TS 17-11-95 , EDJ 6405 ).
Precisiones
1) Es más, como consecuencia de su carácter finalista, se ha llegado a considerar

ineficaz la notificación cuando concurre ineptitud en el interesado receptor para
leer el acto objeto de comunicación (TS 12-11-84); ello sobre la base de que el
administrado no tuvo conocimiento del acto en el momento de la notificación,
aunque esta fuera correcta. Esto supone una matización a la regla de que las
circunstancias ajenas a la actuación administrativa notificadora y no imputables a la
misma, que puedan impedir un efectivo y puntual conocimiento de la resolución por
el destinatario, no perjudican a la Administración pública actuante.
2) Por eso no toda deficiencia en la práctica de la notificación implica
necesariamente una vulneración de la Const art.24.1 , con relevancia
constitucional o mero legal en según qué procedimientos, ni, al contrario, una
notificación correctamente practicada en el plano formal supone que se alcance la
finalidad que le es propia (TS 16-12-10, EDJ 303025 ; 22-11-12, EDJ 259115 ).
2862 e) La notificación opera como condición jurídica de eficacia, respecto del

interesado, del acto a que se refiere. De esta forma, el acto no es
ejecutivo ni ejecutorio sin previa notificación en regla, incurriendo en vía
de hecho, en su defecto, las actuaciones materiales de ejecución (LPAC
art.99 ; TS 7-9-90 , EDJ 8194 ; 3-3-92, EDJ 2037 ; AN 17-10-05,
EDJ 217863 ; TSJ Burgos 8-10-10, EDJ 237101 ).
En consecuencia, los plazos de impugnación o, en general, los que

deriven de la eficacia del acto, se computan a partir de la notificación (del
día siguiente de la misma), siempre que sea correcta; en otro caso, desde
que se tenga constancia de que el interesado conoce el acto de forma
adecuada y, si no se da ninguna de las dos hipótesis, no comienzan a
correr los plazos, evitándose además que el acto gane firmeza, pues no ha
comenzado su eficacia (TS 9-12-69; 4-12-75).
En situaciones jurídicas colectivas en las que el mismo acto es notificado
a cada uno de los intervinientes, los plazos y, en general, la eficacia de
aquel, se computan subjetivamente; es decir, no de manera unitaria, sino
a cada uno según la fecha de su notificación.
Por otro lado, pese a lo expuesto, el acto no notificado no carece de toda
eficacia, pues la Administración pública autora del acto no puede
desconocerlo y en consecuencia:
- se tiene el acto por existente a efecto de su revisión, con lo que solo
puede ser dejado sin efecto por medio de los procedimientos especiales
de revisión por causa de nulidad o declaración de lesividad y posterior
recurso judicial, o por medio de revocación, si es posible y con los límites
legales;
- es precedente administrativo a efecto de motivación del acto o actos
posteriores contrarios (LPAC art.35 ) y puede ser invocado, si se tiene
conocimiento de él, como término de comparación en caso de invocación
del principio de igualdad (Const art.14 );
- vincula o puede vincular a la Administración pública que lo ha dictado y
puede ser operativo contra ella, si se invoca la doctrina de los actos
propios (TS 19-6-72).
Precisiones
1) El acto administrativo que impone un deber u obligación al administrado (p.e. un

requerimiento) y que no es debidamente notificado, no puede considerarse
desatendido por la falta de atención al mismo por parte de aquel. En consecuencia la
conducta contraria a la requerida no resulta sancionable, por falta de culpa (TSJ
Cataluña 13-6-91). Tampoco es posible la imposición de multas coercitivas (TS 22-
9-86, EDJ 5621 ) o la adopción de cualquier medio de ejecución forzosa, sin
previa notificación eficaz del acto que se pretende ejecutar (LPAC art.99 ).
2) Excepcionalmente, algunos actos administrativos, incluso de gran incidencia en la
posición jurídico-patrimonial del administrado, son plenamente eficaces sin
notificación o antes de ella -p.e. el acuerdo de demolición de inmuebles en caso de
peligro inminente, sin necesidad de previa comunicación al propietario o morador-
(LS/76 art.183 ; TS 8-5-02, EDJ 18572 ).
2863 f) La notificación es un acto formal, aunque no solemne. El cumplimiento

de los requisitos de contenido y forma de practicar la notificación debe
ser riguroso (TS 14-11-88 , EDJ 8960 ; 27-11-91, EDJ 11269 ; 29-7-
98 , EDJ 8257 ).
Su interpretación debe ser siempre tendente a garantizar el real
conocimiento por los administrados de las resoluciones que les afectan.
Ahora bien, en atención al principio de buena fe, no cabe imponer sobre
la Administración pública la realización de inagotables pesquisas para
notificar un acto que el interesado, posiblemente, no quiere recibir (TCo

84/1996 ; TS 25-2-98, EDJ 1199 ).
En cualquier caso, los rigores de la notificación se acentúan en caso de
actos que impliquen consecuencias relevantes y negativas para el
interesado, como en procedimientos de apremio o ejecutivos de los que
se derivan repercusiones patrimoniales inmediatas para el interesado (TS
20-6-95 , EDJ 3728 ).
Precisiones
Una exposición sistemática y completa de la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional y del Tribunal Supremo en materia de notificaciones y sus
formalidades se contiene en la sentencia TS 12-5-11, EDJ 114072 . Con arreglo a
esta, sintéticamente, han de diferenciarse dos supuestos:
- actos de comunicación en los que se han respetado todas las formalidades legales,
con generación de presunción iuris tantum de que el acto ha llegado a conocimiento
del destinatario;
- actos de comunicación con infracción de formalidades, distinguiendo entre el
quebranto de las formas sustanciales (imprescindibles como medio para garantizar
que la comunicación del acto o resolución tiene lugar, con presunción de que estos
no han llegado a conocimiento tempestivo del interesado, siendo posible prueba en
contra) o accesorias (presunción de conocimiento por el interesado, salvo prueba en
contrario).
2. Órgano notificante
2865 Por lo general, efectúa la notificación la Administración pública autora del

acto. Sin embargo, esto no es necesariamente así:
a) Son posibles las notificaciones indirectas, en las que el acto
comunicativo se efectúa por una Administración pública diversa de la que
ha producido el acto de que se trate. La posibilidad legal de esta práctica
se funda en (González Navarro, Núñez Ruiz):
• El principio de cooperación entre Administraciones públicas (nº
130 ) conforme al cual es preceptiva, salvo en caso de carencia de los
medios necesarios o perjuicio del ejercicio de la competencia propia, la
cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones públicas
puedan recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
• Solo la comunicación entre órganos administrativos pertenecientes a
una misma Administración pública se efectúa directamente, sin traslados
ni reproducciones a través de órganos intermedios (LRJSP art.155 s. ).
• La derogación del precepto que imponía las notificaciones directas ( L
17-7-1958 art.78 ).
b) No es preciso que se curse la comunicación por el órgano que ha
dictado el acto de que se trate, salvo en el supuesto en que se ordene un
acto de ejecución material de resoluciones, en cuyo caso el mismo
órgano está obligado a notificar al particular interesado la resolución que
autorice la actuación administrativa LPAC art.97 - (TS 4-4-97 , EDJ
1228 ; 21-1-98, EDJ 433 ).
Precisiones
Sobre convenios de gestión recaudatoria y notificaciones, ver nº 3048 .
3. Actos objeto de notificación
2870 Por lógica, solo se sujetan a notificación los actos administrativos

expresos, tanto escritos como orales, pero no los actos tácitos ni los
presuntos (nº 1647 ).
No obstante, no todo acto administrativo expreso tiene que ser objeto de
comunicación. Así, los actos de trámite simples -no cualificados- no se
notifican. Tampoco, en general, los actos internos de la Administración
pública, como las circulares o instrucciones de servicio, que se someten a
mecanismos internos de conocimiento. Incluso hay ciertos actos que aun
albergando alguna trascendencia respecto de terceros, no se notifican
(p.e. las declaraciones de fallido de deudas tributarias o de Derecho
público -RD 939/2005art.4 , 61 a 63 -).
La notificación defectuosa de actos que no están sujetos
imperativamente a comunicación al interesado, no tiene relevancia alguna
(TS 10-3-87).
Precisiones
1) La comunicación de ciertos actos de trámite simples está, en algunos casos,

excluida por declaración normativa expresa (p.e. RD 391/1996 art.76.6 derog RD
520/2005). Sin embargo, tal exclusión expresa no es preceptiva.
2) Pueden establecerse reglamentariamente los supuestos en los que no será
preceptiva la notificación expresa, siempre que la Administración así lo advierta por
escrito al obligado tributario o a su representante (LGT art.102.4 ).
4. Destinatarios
2875 El acto de notificación se debe realizar, de ser posible, con el interesado

o su representante legal o voluntario, quienes deben quedar
indubitadamente identificados. Solo de forma subsidiaria debe practicarse
a otros sujetos.
En todo caso, el o los destinatarios han de ser determinados. Las
comunicaciones a una pluralidad indeterminada de personas nunca son
notificaciones, sino que se llevan a efecto mediante publicación (TS 2-7-
87 , EDJ 5320 ; 17-7-90 , EDJ 7724 ).
El número más o menos elevado de interesados -su carácter múltiple - no
puede confundirse con su indeterminación. De esta forma, por muy
elevado que sea aquel, ha de practicarse notificación individualizada, no
solo en el supuesto de que sean pocos y fáciles de encontrar (TS 2-6-80;
24-3-92, EDJ 2840 ). Igualmente, si los interesados son determinables
-siquiera indirectamente-, ha de evitarse la publicación, en favor de la

comunicación individualizada.
En lo que se refiere a la capacidad para ser destinatario de notificaciones,
en principio basta la precisa para comprender el acto que se efectúa. Así,
una persona de avanzada edad o un menor puede ser receptor de
notificaciones, siempre que no conste su incapacidad (TS 21-10-99, EDJ
37202 ).
Precisiones
1) La posibilidad legal de entender el acto de comunicación con terceros responde al

principio de celeridad del procedimiento administrativo (TS 27-1-92, EDJ 610 ;
23-9-94 , EDJ 8142 ).
2) El sujeto que no es ni interesado ni representante de este no tiene obligación de
recibir la notificación (TSJ Murcia 10-11-99, EDJ 48736 ), razón por la cual su
negativa a aceptarla no es un «rehusado».
2877 Interesados y comparecientes

La notificación se practica, en principio, en favor de los interesados en el
procedimiento, que son los sujetos pasivos de la misma. La persona del
interesado suele coincidir con la del sujeto que ha comparecido en el
expediente; sin embargo, no todo compareciente tiene la condición de
interesado -como sucede en el caso del compareciente en trámite de
información pública-, ni deja de ser interesado todo el que no comparece
en las actuaciones o en alguna de ellas (LPAC art.83 ; TS 24-10-84).
No es preceptiva la notificación individualizada a sujetos que,
conociendo la tramitación del procedimiento y pudiendo haber
comparecido en el mismo como interesados, no lo hayan hecho (TS 26-5-
00, EDJ 19673 ). Sí, en cambio, a aquellos que tienen la condición de
interesado, aun en defecto de su comparecencia en el procedimiento.
2879 Pluralidad de personas

Cuando se trate de actos administrativos que afectan a situaciones
jurídicas plurales, compartidas por varios cotitulares (comunidades de
propiedad horizontal, copropietarios, partícipes), la notificación ha de
efectuarse con cada copartícipe, a salvo de que sea posible la
comunicación a representante designado, en cuyo supuesto se ha de
notificar el acto a este (TS 29-11-89 , EDJ 10710 ; 17-6-90; 11-5-96 ,
EDJ 2741 ; 24-2-03, EDJ 3305 ).
Ahora bien, en esos casos, la notificación surte efectos respecto de cada
uno de los receptores desde el momento en que la recibe o se intenta en
regla, sin que la comunicación al último de los destinatarios sea requisito
de eficacia de las notificaciones cursadas a los demás.
En supuestos en los que el acto haya de notificarse a varias personas, la
ausencia de notificación o la notificación defectuosa a una de ellas no
puede invocarse como defecto por las otras, que han sido correctamente
notificadas (TS 27-4-92, EDJ 4029 ; 9-12-92, EDJ 12111 ).
Precisiones
1) En determinados supuestos singulares, y en función de las circunstancias de

hecho concurrentes, la actuación de un copropietario en favor de los intereses
comunes se ha considerado como derivada de un mandato tácito y legitime que se
entiendan con él solo los sucesivos trámites (TS 6-3-96 , EDJ 298 ; 20-3-96, EDJ
2586 ; 25-2-99, EDJ 392 ).
2) En situaciones de comunidad que se administre solidariamente puede resultar
suficiente la notificación a uno solo de los partícipes (TS 17-7-90 , EDJ 7724 ).
2881 Supuestos de representación

Las personas físicas sujetas a representación legal (tutela, patria
potestad; no así los sometidos a curatela) deben recibir, por sistema, las
comunicaciones a través su representante legal. Ahora bien, siempre que
el representado tenga capacidad natural bastante para intervenir en el
acto de comunicación, no hay que rechazar la validez de la notificación
con él practicada.
Por su parte, el interesado que designa representante voluntario en sus
relaciones con la Administración pública no por eso convierte en inválidas
las comunicaciones entendidas con él y recibidas por él. Ahora bien:
• La no recepción del acto que se pretende poner en su conocimiento,
con la justificación de que debe comunicarse a su representante, puede
no suponer un «rehusado» (nº 2987 ).
• Los plazos implicados se computan con referencia a la comunicación al
representante, en caso de que este la haya recibido, sin que la fecha de
traslado entre representante y representado tenga relevancia alguna a tal
efecto (TS 27-11-95 , EDJ 7425 ).
Precisiones
1) La dilación del conocimiento de la notificación por parte del representado por

causa de finalización de la relación de apoderamiento que unía a aquel con el
representante -con posterioridad a la notificación-, no afecta a la validez y eficacia
de la comunicación practicada con el apoderado, al no ser imputable la demora a la
Administración pública (TS 23-2-83).
2) En los casos de revocación del mandato para recibir notificaciones, de acuerdo
con el CC art.1764 cuando el mandato se haya dado para contratar con
determinadas personas, su revocación no puede perjudicar a esas si no se les ha
hecho saber. Independientemente de cuáles sean las motivaciones para revocar un
mandato, una vez que se notifica la revocación del poder a la Administración
competente a través del registro general correspondiente, se producen los efectos
de la revocación de la representación, por lo que las actuaciones posteriores
tendentes a la práctica de la notificación en el domicilio del representante del
notificable cuando este ha revocado el poder de representación no se pueden
considerar válidas, aunque los concretos funcionarios que intervinieron no hubieran
podido conocer la revocación dada la hora de la presentación, el momento en que se
produce el intento de notificación y la ubicación del servicio de inspección en sede
distinta de la del registro general (TS 13-3-13, EDJ 27822 ).
2883 Personas jurídicas
Las personas jurídicas han de recibir los actos de comunicación, como

regla, a través de las personas físicas que ostenten la representación de
las mismas, siendo titulares de sus órganos de administración en el
momento en que se reciben aquellos (TS 15-6-82).
Sin embargo, no ha de excluirse en absoluto la recepción de actos de
comunicación por personas dependientes de la persona jurídica, que no
sean administradores o representantes de la misma. En este sentido, es
válida la recepción por empleados del destinatario que se hallan en el
lugar adecuado de notificación y que hacen constar su condición (TS
3-12-90; 18-11-91, EDJ 10921 ; 7-10-96 , EDJ 11025 ).
Las uniones temporales de empresas (UTE) constituidas para intervenir
en un concreto expediente de contratación y ser, en su caso,
adjudicatarias de un contrato administrativo o privado de la
Administración, han de recibir, en principio, las notificaciones por medio
del representante único que han de designar con poderes solidarios para
ejercer derechos y cumplir obligaciones ante la Administración pública
contratante (LCSP art.69 ). Ello ha de entenderse sin perjuicio de que
puedan entenderse aquellas con otros sujetos, empleados de cualquiera
de las empresas integrantes o con los administradores de cualquiera de
ellas.
En el caso de los grupos de sociedades o en el de fundaciones u
organismos dependientes de otras personas jurídicas, la notificación
debe practicarse a la persona jurídica interesada y no a la sociedad
dominante o a las filiales (TS 13-4-88 , EDJ 2987 ). No puede
considerarse un deber, en su caso, de la entidad dependiente trasladar a
la efectiva destinataria el acto administrativo notificado.
Tratándose de entidades en fase de liquidación, cuando las actuaciones
administrativas tengan lugar antes de la extinción de la personalidad
jurídica de las mismas, dichas actuaciones se entenderán con los
liquidadores (RD 1065/2007 art.108.1 ), lo que supone como regla
cursar a estos las notificaciones.
Precisiones
1) La notificación practicada surte todos los efectos si quien recibe la comunicación

ostenta la condición de ser un trabajador de la empresa, aún cuando no esté
formalmente plasmado en el boletín acreditado, si no queda contradicho con la
suficiente energía, puesto que alegar una mera indefinición de la identidad del
receptor, no es válida si resulta evidente que de la mera lectura del boletín resulta la
condición de empleado sin discusión (TS 12-5-11, EDJ 120694 ).
2) No se tiene por efectuada una notificación cuando en el acuse de recibo no
consta la calidad o relación de la persona firmante respecto de la entidad mercantil
recurrente (AN 14-3-02, EDJ 16979 ).
2885 En situaciones concursales ha de distinguirse (L 22/2003 art.40 ;

teniendo en cuenta también RD 1065/2007 art.108.2 ) entre:
- concurso voluntario: el deudor conserva las facultades de
administración y disposición sobre su patrimonio, por lo que las
notificaciones recibidas por aquel son válidas;
- concurso necesario: se suspende el ejercicio por el deudor de aquellas

facultades, por lo que los actos de comunicación con él no son válidos, al
menos hasta que se conozcan por la administración concursal. No
obstante, los actos del deudor que infrinjan las limitaciones derivadas de
su situación solo pueden ser anulados a instancia de la administración del
concurso y cuando esta no los haya convalidado o confirmado.
Precisiones
1) Se ha admitido la notificación realizada a persona distinta del representante legal

de una sociedad, sin que este hubiera hecho constar en la notificación su relación
con la empresa, porque, posteriormente, se acreditó su condición de trabajador de
esta (TSJ Murcia 16-2-00, EDJ 15899 ).
2) La notificación recibida por sujeto que se identifica como empleado de la
empresa no es válida si se acredita por esta que no pertenece a la plantilla
-normalmente, mediante aportación del libro de matrícula de personal- (TS 14-10-
92, EDJ 9988 ).
3) Es, en principio, exigible, que el poder o mandato del representante o mandatario
no haya caducado o se haya extinguido al tiempo de recibir el acto de comunicación
relativo al principal.
4) Las dificultades de comunicación entre el apoderado de una sociedad que recibe
la notificación y los socios de la misma no afectan a la validez y efectividad de
aquella (TS 17-2-99, EDJ 1425 ).
5) Las comunicaciones dirigidas a juntas de compensación deben, en principio,
dirigirse a dichas entidades, dotadas de personalidad jurídica, independientemente
de las eventuales notificaciones a los partícipes. No obstante, se ha considerado que
la falta de puesta en conocimiento de las mismas no genera indefensión en caso de
que el acto de referencia se haya notificado a los integrantes de aquellas (TSJ La
Rioja 23-3-01, EDJ 98898 ).
6) La notificación dirigida al primero de los trabajadores de los que figuren en un
acta de liquidación de la inspección de trabajo y Seguridad Social no puede
entenderse fundada en representación alguna del primero sobre los restantes (CEst
Dict 44798/1982).
7) No son válidas las notificaciones a personas jurídicas que aparecen firmadas y
rubricadas por personas diferentes, sin indicar la persona receptora, ni constar
indicación ninguna sobre su relación con la entidad citada, pues no se garantiza la
legalidad de la notificación y que esta haya podido llegar a conocimiento de la
persona jurídica notificada, a través de su representante legal (TS 13-3-00, EDJ
3307 ).
8) También se ha considerado que basta en el acuse de recibo el sello de la
empresa, sin expresión concreta de la persona física receptora (TS 11-10-05, EDJ
166007 ).
9) Es válida la notificación efectuada en el domicilio de la persona jurídica
destinataria, recibida por persona que se encuentre en el mismo, que haga constar
su identidad (incuestionable al constar su nombre, apellido y DNI). No es necesaria
hacer constar la relación existente entre receptor y destinatario de la comunicación.
Por este motivo no puede invalidarse una notificación sobre la base de que el
firmante de la notificación no tenga una dependencia laboral de la entidad
recurrente (TS 19-6-13, EDJ 122923 ).
2887 Transmisión de la condición de interesado

En caso de procedimientos en los que la relación jurídica sea transmisible
(LPAC art.4.3 ), la traslación de la condición de interesado, pasando de
una persona a otra, determina que las notificaciones deban entenderse
con la nueva parte desde que interviene en el procedimiento.
De esta forma, las notificaciones posteriores hechas al interesado

originario no son válidas, salvo que concurran circunstancias que
permitan afirmar que el nuevo interesado ha tenido conocimiento de los
actos notificados -p.e. mismo domicilio y conexión económica entre ellos-
(TS 8-3-97, EDJ 6201 ).
Igualmente, en caso de fusión de sociedades, la notificación cursada a
nombre de la sociedad extinguida, por efecto de la misma, es válida si se
recibe por la sociedad resultante de la fusión (TS 17-6-97, EDJ 5280 ),
así como en aquellos casos en los que no se ha comunicado a la
Administración el nuevo domicilio de la entidad absorbente, sin que se
pueda imponer a aquella la consulta del Registro Mercantil (TS 17-11-95 ,
EDJ 6741 ).
Precisiones
Son correctos los actos de comunicación que se entienden con los herederos del
causante, inicial interesado (RD 1065/2007 art.108 ; TS 26-4-89 , EDJ 4434 ;
TS 25-5-11, EDJ 99831 ; TSJ La Rioja 14-12-05, EDJ 320786 ).
Cuestión distinta es si se produce la aceptación tácita de la herencia (CC art.999
y 1000 ) por recibir notificaciones en el curso del procedimiento administrativo en
el que el causante fue interesado. En principio, no parece que la mera recepción de
alguna notificación sea, sin más acto que exceda de la administración ordinaria o
mera conservación del caudal hereditario. Sin embargo, si la recepción es reiterada,
lo es en concepto de heredero del difunto interesado y se acompaña de alguna
actuación relevante en el expediente -p.e. suscripción de actas de conformidad en el
procedimiento inspector-, el efecto de aceptación tácita puede producirse (TSJ La
Rioja 31-7-97).
2889 Notificación a tercero

Cabe igualmente la notificación a tercero. Ello ocurre cuando se solicita
por parte de persona que no ha tenido la consideración de interesado en
el procedimiento pero que, no obstante, tiene interés en conocer el acto
dictado. En ese caso, la procedencia de la notificación reclamada se
convierte en el objeto de un procedimiento administrativo, que finaliza
con el acuerdo o resolución de que se notifique o no cierto acto
administrativo al interesado solicitante.
El acto por el que se deniegue -eventualmente- la notificación de una
resolución, es definitivo e impugnable autónomamente.
En general se sostiene que la comunicación a tercero no produce efecto
sobre la eficacia del acto. Se atribuyen al tercero notificado las
consecuencias favorables de la notificación -posibilidad de comparecer
en el expediente o de recurrir el acto-, pero no las desfavorables
-consideración de acto consentido del acto notificado en caso de no ser
recurrido por el tercero- (TS 2-3-92, EDJ 1963 ).
Precisiones
La notificación a tercero, en general no produce efecto sobre la eficacia del acto. Sin
embargo se atribuyen al tercero notificado las consecuencias favorables de la
notificación, como la posibilidad de comparecer en el expediente o, en su caso, de
recurrir el acto (siempre y cuando tenga legitimación para ello). No se atribuyen las
consecuencias desfavorables, de tal manera que no se puede considerar acto
consentido el notificado en caso de no ser recurrido por el tercero (TSJ Madrid
8-11-02, EDJ 80961 ).
5. Plazo de emisión
(LPAC art.40.2 )
2895 Toda notificación debe ser cursada dentro del plazo de 10 días hábiles a
partir de la fecha en que el acto que se notifica haya sido dictado.
El cumplimiento de este plazo, no obstante su obligatoriedad para la
Administración pública, tiene solo relativa importancia desde el punto de
vista del administrado destinatario: en la medida en que la eficacia y las
consecuencias jurídicas del acto que se comunica se producen a partir de
la notificación, la posición jurídica del destinatario no se ve perjudicada
por el rebasamiento del lapso de 10 días.
La trasgresión del plazo citado es una mera irregularidad no invalidante
(TS 25-4-94, EDJ 3614 ), salvo en el supuesto de que puedan derivarse
y se acrediten daños al interesado por la demora, en cuyo caso la
notificación tardía se ha llegado a considerar inválida (TS 27-5-92, EDJ
5375 ).
En cualquier caso, lo que se ha de efectuar dentro de ese plazo es cursar
la notificación, no culminarla. En consecuencia, cumple con el mismo la
Administración pública que cursa aquella antes de vencer tal plazo,
aunque el conocimiento efectivo del acto notificado se produzca
posteriormente.
No obstante lo anterior, en caso de actos favorables cuya notificación no
se curse dentro del indicado plazo y ello pueda suponer la pérdida de
algún beneficio cierto y concreto al interesado, se podría apreciar
responsabilidad patrimonial por anormal funcionamiento de los servicios
públicos (Const art.106 ; LRJSP art.32 ).
Además, ello ha de entenderse sin perjuicio de la exigencia de
responsabilidad disciplinaria, si procede, al responsable, pues los titulares
de las unidades administrativas y el personal al servicio de las
Administraciones públicas que tengan a su cargo la resolución o el
despacho de los asuntos, son responsables directos de su tramitación y
deben adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que
impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los
interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo
necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de
procedimientos. Los interesados pueden solicitar la exigencia de esa
responsabilidad a la Administración que corresponda (LPAC art.20 ).
Precisiones
1) Negar obligatoriedad a la regla de LPAC art.40.2 - llevaría a permitir a la

Administración alargar el procedimiento simplemente no notificando la resolución
dictada durante el tiempo que se considerara conveniente, por el sencillo expediente

de infringir el artículo citado (TSJ Murcia 30-3-01, EDJ 33087 ).
2) Ver lo que se expone en nº 2162 sobre el plazo máximo de notificación en
expedientes de regulación de empleo.
6. Contenido
(LPAC art.40.2, 3 y 4)
2900 La notificación debe contener el texto íntegro de la resolución, cuando se

trate de notificar resoluciones, tanto favorables como de gravamen
-principio de integridad- (TS 6-11-98, EDJ 25700 ). En caso de actos de
trámite sujetos a notificación, el contenido íntegro se refiere al de estos.
Es mención esencial de la notificación la expresión de la identidad del
destinatario. Normalmente se efectúa mediante su nombre y apellidos (si
es persona física) o razón social (en otro caso). Sin embargo, en algunas
ocasiones se ha considerado suficiente la constancia de identificación
indirecta, por datos externos ajenos al nombre (TS 24-11-86 , EDJ
7608 ), siempre que sean inequívocos.
Se excluyen las notificaciones parciales, limitadas a la parte dispositiva (lo
cual sí es posible en el ámbito de la publicación).
Además, la notificación ha de indicar si dicha resolución es o no definitiva
en vía administrativa, así como los recursos que procedan contra la
misma, el órgano ante el que han de interponerse y el plazo previsto para
ello (nº 2904 ).
Precisiones
1) Tradicionalmente se ha sostenido que integridad de contenido no es siempre

sinónimo de literalidad (TS 16-6-81 , EDJ 7136 ). En algunas ocasiones, se ha
considerado suficiente un extracto (TS 30-9-81 , EDJ 7510 ) que incluya los
elementos y conceptos principales de la resolución; no así un resumen o una mera
referencia al contenido del acto. Estas afirmaciones, no obstante, deben valorarse
caso por caso y atendiendo siempre a las, cada vez, mayores exigencias del principio
de defensa; tendencia que apunta a exigir traslado completo y exacto del acto
comunicado.
2) El contenido propio del acto de notificación no tiene que incorporarse
necesariamente al soporte del acto administrativo, sino que puede expresarse en
documento separado (TS 14-7-99, EDJ 20450 ).
3) No se considera que concurra integridad en la notificación cuando el texto del
acto contiene errores (TS 6-6-13, EDJ 89705 ).
4) La omisión del importe de la multa impuesta por el acto sancionador comunicado
invalida la notificación del mismo, con la exigencia de retrotraer actuaciones para su
reproducción en forma (TS 7-7-84).
5) La identidad del destinatario puede expresarse por cualquier dato que permita
identificarle con precisión. Su omisión se admite el caso en que el interesado no
quede identificado por su negligencia o mala fe (TS 2-6-11, EDJ 131260 ).
2902 Exigencias comunes a todos los documentos que contengan actos

administrativos
(RD 1465/1999 art.3 y4 )
Cualquier documento que contenga actos administrativos, de cualquier

especie, debe estar formalizado, con expresión y acreditación de la
autenticidad de la voluntad del órgano emisor, plasmada mediante firma
manuscrita o por símbolos o códigos que garanticen dicha autenticidad
mediante la utilización de técnicas o medios electrónicos, informáticos o
telemáticos (de acuerdo, en el ámbito de la Administración General del
Estado y sus organismos públicos, con RD 1671/2009 art.41 -nº
1504 -).
El estudio general de la formalización de actos administrativos se
expone en nº 1522 .
2904 Pie de recurso

La notificación ha de incluir necesariamente el denominado «pie de
notificación» o «pie de recursos», que está llamado a suministrar, una vez
que se traslada el contenido del acto de que se trata, la necesaria
información procedimental o procesal que permita al receptor la
reacción jurídica contra el mismo.
Es precisa, por tanto, la indicación de:
- si el acto es o no definitivo en la vía administrativa;
- los recursos que procedan;
- el órgano ante el que hayan de presentarse (incluso órgano judicial: TS
2-10-84; 21-2-89), y
- el plazo para interponerlos.
Ello ha de entenderse sin perjuicio de que los interesados puedan
ejercitar, en su caso, cualquier otro recurso que estimen procedente
(dado que la virtualidad de la notificación es meramente informativa, no
vinculante).
Han de indicarse los recursos administrativos ordinarios, comunes
(alzada, reposición, súplica) o especiales (p.e. reclamaciones económico-
administrativas), preceptivos o potestativos (lo cual se debe indicar
igualmente).
La obligación no se extiende a los recursos extraordinarios
(extraordinario de revisión), ni a la posibilidad de solicitar la incoación de
un procedimiento de revisión de oficio.
También se han de indicar los recursos jurisdiccionales, en su caso.
Estas indicaciones han de ser concretas y específicas, así como certeras
(TS 26-2-64). Como consecuencia de ello son insuficientes las
indicaciones formularias carentes de contenido específico. Por ejemplo,
es inaceptable la indicación de que frente a la resolución el interesado
puede interponer los recursos que considere procedentes ante el órgano
competente (TS 8-6-88 , EDJ 4943 ; 22-5-90 , EDJ 5386 ).
2906
Precisiones
1) Solo se exige indicación de los recursos que procedan inmediatamente, no los

que, en su caso, sean posibles en fases impugnatorias sucesivas.
2) Es discutible si ha de informarse de la procedencia eventual del recurso en

materia de protección jurisdiccional de derechos fundamentales (a favor, TS 10-11-
86 , EDJ 7145 ; en contra, TS 2-10-84; 24-10-97, EDJ 8624 ).
3) En supuestos de resoluciones o acuerdos que comprenden en sí mismos diversos
actos de naturaleza diferente (algo posible, como reconoce TS 21-2-85), esta
circunstancia ha de tenerse en cuenta, especialmente, en el ofrecimiento de recursos
respecto de cada «acto descompuesto» de los integrados en el unitario (Núñez Ruiz).
4) La expresión de los recursos posibles hace ociosa o inoperante la mención
específica del carácter definitivo, en su caso, del acto comunicado, cuya ausencia
debe reputarse como un defecto irrelevante (TS 6-2-78 , EDJ 4208 ; 20-9-80; 12-
11-99 , EDJ 40705 ).
5) La omisión de la indicación concreta del órgano jurisdiccional se ha considerado
tanto vicio sustancial (TS 18-10-91 , EDJ 9934 ) como no relevante (TS 28-3-66).
6) El plazo de interposición de recursos debe indicarse directamente y no por
remisión al establecido en la Ley, aunque esta se identifique (TS 19-3-89).
7) No es preciso indicar el régimen de recursos en caso de resoluciones o actos
favorables (TS 19-1-80 , EDJ 12480 ).
8) La no procedencia de recurso administrativo (o, más difícilmente, judicial) alguno,
no permite silenciar esta mención.
9) No es preciso que en el pie de notificación se informe al destinatario de la
posibilidad y cauces para solicitar la suspensión del acto notificado (TSJ La Rioja 18-
10-02, EDJ 130017 ).
10) Los datos que han de consignarse en las notificaciones y que conforman su
contenido no pueden nunca ser sustituidos por presunciones o suposiciones sobre
el conocimiento de aquellos por el administrado, ni ser consideradas estas formas
como elementos accesorios, porque al constituir verdaderas garantías son de
observación ineludible, de manera que la omisión, aun parcial, de unos y, otras, una
vez denunciada formalmente por el interesado, convierte a las notificaciones en
carentes de eficacia, si no se rectifican, completan y practican de nuevo (TS 12-3-99,
EDJ 4838 ; TSJ Madrid 17-10-02, EDJ 82557 ).
11) La omisión del pie de notificación se ha considerado defecto subsanable (TSJ
País Vasco 6-6-11, EDJ 174882 ). El pie de recursos o de notificación solo
contiene una información, no es un acto jurídico que genere obligaciones. Por ello, lo
relevante no es que se hayan cumplido en el mismo las previsiones legales, sino que
efectivamente el destinatario tenga o haya podido tener conocimiento efectivo de
los recursos que proceden frente al acto notificado (TS 12-5-11, EDJ 79268 ;
DGRN Resol 25-4-16 ).
2908 Traslado de la notificación

El esquema de la notificación puede responder a dos posibles
actuaciones:
– acto notificado + acto de notificación; y
– acto notificado + traslado + acto de notificación.
No cabe confundir el traslado del acto con el acto mismo, especialmente
en cuanto a la autoría de uno y de otro, de forma que no puede tomarse
por autor del acto trasladado al titular del órgano que traslada (TSJ
C.Valenciana 26-1-99 , EDJ 81077 ).
En general, cuando se traslada el acto, se incorpora -incluso
entrecomillado- el texto completo de la resolución de que se trate, con
indicación de que en cierta fecha el órgano competente de que se trate
ha dictado el acto que se comunica.
En defecto de norma específica contraria, se atribuye la competencia
para trasladar los actos a los jefes de sección (OM 31-12-1958) y,
respecto de las entidades locales, a los secretarios (ROF art.192 ).
2910 Defectos de contenido: notificación defectuosa

(LPAC art.40.2 y 3)
El defecto de contenido -o de forma de practicarse- puede convertir a la

notificación en defectuosa, siempre que el mismo haya causado perjuicio
a la defensa del interesado, haya limitado el adecuado ejercicio de sus
derechos o le haya producido indefensión (TCo 91/2000 ; TS 29-2-84;
TS 12-11-09, EDJ 283217 ; TSJ Las Palmas 10-3-00 , EDJ 113409 ;
TSJ Málaga 31-3-11, EDJ 219234 ).
En principio, las notificaciones defectuosas son nulas. Como
consecuencia de ello, no desenvuelven la función instrumental propia de
las mismas y ha de reproducirse su práctica, previa, en su caso, la
consiguiente retroacción de actuaciones (TS 20-2-90 , EDJ 1773 ; 15-
11-06, EDJ 319188 ; CEst Dict 44564/1982).
En otros casos, la nulidad del acto de notificación da lugar a la no
oponibilidad frente al destinatario de las consecuencias jurídicas que
derivarían si la notificación fuese regular, aplicando, sin necesidad de
repetir aquella, el principio de economía procesal. Fundamentalmente, en
sede de cómputo de plazos de recurso (TCo 158/2000 ; 179/2003 ).
Precisiones
Es discutible si la notificación es susceptible de recurso-administrativo o judicial

-autónomo- y si puede ser declarada inválida, sin perjuicio de que los defectos de
notificación o la ausencia de la misma, puedan llevar a la nulidad o anulabilidad a
otros actos conexos con el indebidamente notificado, así como a la ineficacia a este.
No obstante, frecuentemente se ha declarado la invalidez de una notificación,
ordenando, en tal caso la retroacción de actuaciones para que se reproduzca
correctamente aquella; técnica que, en otras ocasiones -cuando el objeto del
proceso no es principalmente la notificación-, cede en favor del principio de
economía procesal (TS 14-12-83).
2912 En caso de información errónea u omisión de aquella, partiendo del

principio general de que los defectos de notificación no pueden
perjudicar al administrado, han de distinguirse diversos supuestos:
• Si lo erróneo se refiere al agotamiento o no agotamiento de la vía
administrativa, no debe perjudicar al interesado que ha seguido la
indicación del pie de notificación. De esta forma, si se indica que un acto
no ultima tal vía cuando sí lo hace, no procede inadmitir un recurso
contencioso posterior por extemporaneidad (TS 15-1-02, EDJ 2407 ;
TSJ La Rioja 23-3-01). Tampoco en caso de un acto que no finaliza la vía
gubernativa, notificado como finalizador de la misma o en caso de recurso
contencioso de protección de derechos fundamentales, de cuya
posibilidad no se informó (TS 10-11-86 , EDJ 7145 ).
• Igual solución ha de darse respecto del resto de información
administrativa, no procesal, aunque, en ocasiones, la reparación del error
se consigue por medio de nueva notificación.
• En cambio, si la información incierta se refiere al tratamiento procesal,
dado el carácter de orden publico absoluto y externo a la Administración
pública de este ámbito, la solución ha de ser otra. Sin embargo, se aplica

también en este ámbito, como criterio general, la doctrina de que los
defectos de notificación no pueden perjudicar al particular, debiendo
tenerse por temporánea y procedente la actuación ante la instancia
correcta, cualquiera que sea el tiempo en que se produzca (TS 12-3-75;
5-12-89 , EDJ 10950 ).
• No obstante, el error más frecuente en el pie notificatorio es la
designación de órgano judicial contencioso-administrativo objetiva o
territorialmente incompetente. Esta equivocación no implica
consecuencias irreparables, dado que el órgano jurisdiccional no
competente ante el que se interponga el recurso se debe inhibir en favor
del que lo sea.
2914 • Lo deficiente de la notificación tampoco puede favorecer al interesado

-p.e. en caso de notificarse como recurrible en alzada un acto firme, no
por ello ha de admitirse el recurso- (TS 23-1-80 , EDJ 12518 ).
• Todo ello ha de entenderse sin perjuicio, en su caso, de las
consecuencias en sede responsabilidad patrimonial de la Administración
pública y disciplinaria del sujeto responsable en el supuesto de
notificaciones defectuosas.
• Los datos que se han de consignar en las notificaciones para que
resulten completas y las formalidades con que han de se redactadas y
practicadas, para ser eficaces, no pueden ser sustituidos por
presunciones o suposiciones sobre el conocimiento de aquellos por el
administrado, porque al constituir verdaderas garantías son de
observación ineludible, de manera que la omisión, incluso la omisión
parcial, de unos y otras, una vez denunciada formalmente por el
interesado, convierte a las notificaciones en carentes de eficacia, si no se
rectifican, completan y practican de nuevo (TS 12-3-99, EDJ 4838 ).
• Es inválida la dualidad de notificaciones contradictorias procedentes
de la misma Administración y/o del mismo o distintos órganos de esta,
dirigidas al mismo destinatario, aunque una de ellas sea correcta en su
contenido (TS 27-3-02, EDJ 12283 ).
2916 Subsanación
En consecuencia con su marcado carácter finalista, los defectos de
notificación solo son relevantes en caso de que hayan impedido a la
misma alcanzar el fin que le es propio, por lo que, quedan purgados
cuando el interesado conoce suficientemente el acto a pesar de la
irregular práctica o contenido de su notificación (TS 17-6-78).
Así, la invalidez de la notificación no impide, en algunos casos, la
subsanación de la misma o la producción de efectos por las notificaciones
irregulares:
• Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitan
alguno de los demás requisitos previstos surten efecto a partir de la fecha
en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento
del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o

resolución, o interponga cualquier recurso que proceda.
Es, pues, esencial que lo notificado contenga, al menos, el texto del acto
que se comunica para que pueda convalidarse por la conducta ulterior del
destinatario. En defecto de ello, no cabe dicha convalidación, aunque
resulta difícil sostener tal consecuencia en caso de que el interesado se dé
efectivamente por notificado.
• Sin perjuicio de lo establecido en el punto anterior y a los solos efectos
de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo
de duración de los procedimientos, es suficiente la notificación que
contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución (TS 27-1-03,
EDJ 1047 ), así como el intento de notificación debidamente acreditado.
Por otro lado, aunque no se prevé específicamente, es facultad del
interesado evacuar protesta o petición de aclaración en caso de que la
notificación cursada sea incorrecta o irregular en su contenido. En tal
caso, la Administración pública debe reproducirla adecuadamente (TS 12-
3-99, EDJ 4838 ) y los plazos de recurso no comienzan a correr hasta
que se vuelva a practicar la nueva y correcta notificación o hasta la
notificación de dicha aclaración, siempre que la protesta o petición sea
fundada (TS 30-1-89; 14-7-90; TSJ La Rioja 7-3-01).
Este intento (LPAC art.40.4 ) lo es de notificación personal por cualquier
medio o procedimiento que cumpla con las exigencias de LPAC art.41 s.
-nº 2920 -, pero que resulte infructuoso por cualquier circunstancia, y
que quede debidamente acreditado (TS 17-11-03, EDJ 171954 ). De
esta forma, basta para entender concluido un procedimiento dentro del
plazo máximo legal -nº 2157 - el intento de notificación de su acto
finalizador por cualquier medio admisible y con todas las garantías legales,
con constancia en el expediente, aunque resulte frustrado. Si la
notificación se practicase por correo certificado con acuse de recibo, el
intento de notificación queda culminado en la fecha que se lleve a cabo
con la debida acreditación en el expediente (TS 3-12-13, Rec 557/11 ).
Se rectifica así, en este único aspecto la doctrina anterior, que ubicaba la
culminación del intento en el momento en el que la Administración
recibiera la devolución del envío, por no haberse podido practicar la
comunicación.
2918
Precisiones
1) En procedimientos incoados con anterioridad al 14-4-1999 (entrada en vigor de

L 4/1999 ), la notificación era subsanable por los actos del interesado, aun cuando
no contuviera el texto íntegro del acto.
2) En general, el reconocimiento por parte del interesado de que ha sido
notificado, purga cualquier vicio existente en cuanto a la forma de la notificación (TS
auto 29-9-93, EDJ 8455).
3) La posibilidad de recalificación administrativa del recurso improcedente (nº
8091 ) puede permitir la subsanación de una notificación defectuosa ante la que el
interesado-destinatario interpone un recurso administrativo que se le indica como
procedente cuando no lo es o cuando no se le expresa ninguno, pues, en tales
supuestos, no habría lesión del derecho de defensa.
4) En general, la convalidación por la conducta del destinatario se basa en la

doctrina de los actos propios, pues no puede admitirse ignorancia de un acto
administrativo fundada en la notificación defectuosa del mismo y a la vez interponer
un recurso o desarrollar una actuación que pone de manifiesto conocimiento exacto
de aquel (TSJ Galicia 14-12-94).
5) Desde el plano procesal, los defectos de notificación han de ser alegados ante el
órgano judicial de instancia y, posteriormente -en su caso- en casación; pero no
cabe invocarlos por primera vez en esta última sede (TS 11-10-99, EDJ 34050 ).
6) La convalidación de la notificación no tiene lugar, aunque el sujeto destinatario se
dé por notificado o interponga el recurso o incluso cumpla o pague el importe
económico del acto, cuando precisamente lo que se hace es impugnar la
notificación, pues en otro caso nunca se podrían combatir los defectos de una
notificación sin convalidarla (TS 30-1-89; 12-3-99, EDJ 4838 ; TSJ Las Palmas 30-
5-00 , EDJ 113407 ).
7) Los errores de transcripción, informáticos o mecanográficos, siempre que no
causen indefensión, no invalidan la notificación (TS 23-6-80). Por otra parte, en caso
de actos rectificados -LPAC art.109.2 - con posterioridad a su notificación, debe
cursarse otra con el texto rectificado (Gallego y Burín; Núñez Ruiz).
8) No cabe atribuir efectos interruptivos de la prescripción a notificaciones o
publicaciones que adolezcan de cualquier defecto formal o que carezcan de eficacia
(TS 28-12-96, EDJ 9742 ; 18-12-96 , EDJ 7201 ), a menos que hayan sido
convalidadas.
9) En todo caso, si los defectos son relativos no a la integridad del acto (nº 2900
s ), sino a los demás requisitos, no se despliegan los efectos de forma automática
sino solo desde que el interesado recurre o da muestras de conocerlo (TS 20-6-07,
EDJ 104659 ). Sin embargo, se den o no los demás requisitos de la notificación, es
imprescindible que contenga el texto íntegro del acto que se comunica. Faltando
este se produce la nulidad de la notificación y la imposibilidad de su subsanación por
la vía de LPAC art.40.3 (TS 6-6-13, EDJ 89705 ). Si se contiene el texto íntegro
del acto administrativo pero se ha omitido alguno -no todos- de los demás requisitos
-indicación de firmeza o no, plazo para impugnar, órgano al que presentar el recurso,
etc. (nº 2904 )-, la notificación produce efecto desde el momento en el que el
interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y
alcance de la resolución objeto de comunicación. Si faltaren todos estos, o los
esenciales, evidentemente no podría conocer el destinatario por la propia
notificación qué alcance presenta esta; si es posible, desde cuándo, cómo y ante
quién puede recurrir (TS 23-5-11, EDJ 99963 ).
7. Práctica de la notificación
(LPACart.41 a 44 )
2920 Esta materia ha sido una de las más afectadas por la regulación contenida
en la LPAC.
• En primer término se exponen las reglas generales contenidas en la
LPAC (nº 2955 ).
• A continuación se analizan cuestiones que se pueden considerar
instrumentales o accesorias respecto del régimen sustantivo de la
notificación contenido en la LPAC: notificación por medio de
comparecencia (nº 2967 ), por conducto notarial (nº 2969 ), el servicio
de notificaciones telemáticas seguras (nº 2971 ), la notificación
telefónica o telegráfica (nº 2973 ), las notificaciones acumuladas (nº
2975 ), el lugar de entrega (nº 2979 s. ), el rechazo de la notificación
(nº 2987 s. ), la notificación efectuada por operador postal (nº 2991 s. )
y el régimen de comunicación por edictos (nº 3003 s. ). Por último, se
exponen las reglas sobre la materia específicas del Ayuntamiento de

Madrid (nº 3015 )
2922
Precisiones
1) Las reglas sobre la práctica de la notificación se completan, respecto de las

notificaciones por correo, con lo establecido en la L 43/2010, del servicio postal
universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal, y en el RD
1829/1999, aprobatorio del reglamento de la precedente L 24/1998, en vigor en
cuanto no contrario a aquella (nº 2991 ).
2) En todo caso, es principio general en la materia que la valoración de la práctica
de las notificaciones -y también de su contenido- debe hacerse atendiendo siempre
a las circunstancias del caso, desechando soluciones apriorísticas y generales,
apreciando en conjunto las diversas notificaciones practicadas en un procedimiento
o serie de ellos, extrayendo las oportunas consecuencias de la apreciación de las
circunstancias que rodeen a todas ellas, y teniendo en cuenta tanto su función de
garantía como su carácter finalista. Inevitablemente hay un importante grado de
casuismo en la materia (TS 12-5-11, EDJ 114072 ).
3) Es correcta la identificación del interesado en caso de que contenga algún
pequeño error irrelevante, no obstante el cual, no exista duda la identidad del sujeto.
En este sentido, se ha considerado válida la denominación como «Inmobiliaria X» de
la «X», dedicada, precisamente, al sector inmobiliario (TS 16-5-98, EDJ 2776 ).
4) Se ha considerado posible la identificación posterior del receptor, subsanando
su falta de constancia inicial en el expediente (TS 3-5-89, EDJ 4630 ).
5) Como acto administrativo, la notificación se presume válida y genera presunción
de conocimiento por parte del interesado, si está correctamente practicada. Esta
presunción siempre puede destruirse mediante prueba en contrario (TS 17-11-95,
EDJ 6405 ).
6) La falta de identificación del receptor y constancia de su relación de parentesco
con el destinatario hace ineficaz la notificación (TS 20-12-00, EDJ 56189 ). No
obstante, la constancia de la relación con el destinatario no es necesaria en caso de
que este sea una persona jurídica o un profesional , pues no puede tratarse
normalmente de otro vínculo que el de empleado o, en su caso, familiar. Tampoco es
precisa en procedimientos iniciados a solicitud del interesado en los que la
notificación se practique en el domicilio del interesado (TEAC 8-7-09 ; nº 2980
s. ).
7) En el supuesto de que se dicten dos actos o resoluciones conexas e
inmediatamente sucesivas y se notifiquen conjuntamente, en el expediente debe
constar indubitadamente la notificación de ambos. Si solo consta la de uno, y el
destinatario niega la recepción del otro, aquella puede ser inválida (JCA La Rioja 17-
9-04, en relación con dos resoluciones simultáneas, una denegatoria de permiso de
trabajo y otra inmediatamente posterior, ordenando la expulsión de un extranjero,
de cuya comunicación al interesado solo consta la práctica de la segunda).
a. Reglas generales
(LPACart.41 a 44 )
2955 Las normas más relevantes del régimen vigente en materia de

notificaciones son:
a) Las notificaciones se han de practicar preferentemente por medios
electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a
recibirlas por esta vía (en este sentido LPAC art.14 : nº 3481 ).
b) Las notificaciones se pueden practicar por medios no electrónicos
solo en los siguientes supuestos:
• Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia

espontánea del interesado o su representante en las oficinas de
asistencia en materia de registro, y solicite la comunicación o notificación
personal en ese momento.
• Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte
necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado
público de la Administración notificante.
c) En ningún caso se pueden efectuar por medios electrónicos las
siguientes notificaciones:
• Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos
que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico.
• Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como
cheques.
d) Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones
electrónicas, pueden decidir y comunicar en cualquier momento a la
Administración pública, mediante los modelos normalizados que se
establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o
dejen de practicarse por medios electrónicos.
e) Reglamentariamente, las Administraciones pueden establecer la
obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para
determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas
que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación
profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y
disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
f) En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la
notificación se debe practicar por el medio señalado al efecto por este.
Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista obligación
de relacionarse de esta forma con la Administración (LPAC art.14 ).
Cuando no sea posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado
en la solicitud, se debe practicar en cualquier lugar adecuado a tal fin, y
por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el
interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el
contenido del acto notificado.
2956 g) En los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su

iniciación, las Administraciones públicas pueden recabar, mediante
consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los
datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el padrón municipal,
remitidos por las entidades locales en aplicación de lo previsto en la LBRL.
h) Con independencia del medio utilizado, las notificaciones son válidas
siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a
disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su
representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la
identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La
acreditación de la notificación efectuada se debe incorporar al
expediente.
i) Adicionalmente, el interesado puede identificar un dispositivo

electrónico y/o una dirección de correo electrónico que servirán para el
envío de avisos, pero no para la práctica de notificaciones.
j) Con independencia de que la notificación se realice en papel o por
medios electrónicos, las Administraciones públicas deben enviar un aviso
al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del
interesado que este haya comunicado, informándole de la puesta a
disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración
u organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada
única. La falta de práctica de este aviso no impide que la notificación sea
considerada plenamente válida.
k) Cuando el interesado sea notificado por distintos cauces, se toma
como fecha de notificación la de aquella que se hubiera producido en
primer lugar.
l) Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de
una actuación administrativa, se hará constar en el expediente,
especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio,
dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.
2958 Práctica de las notificaciones por medios electrónicos

(LPAC art.43 )
Las notificaciones por medios electrónicos se practican mediante

comparecencia en la sede electrónica de la Administración u organismo
actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante
ambos sistemas. Se entiende por comparecencia en la sede electrónica el
acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al
contenido de la notificación.
La notificación por medios electrónicos se entiende practicada en el
momento en que se produzca el acceso a su contenido. Cuando la
notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya
sido expresamente elegida por el interesado, se entiende rechazada
cuando hayan transcurrido 10 días naturales desde la puesta a disposición
de la notificación sin que se acceda a su contenido.
Se entiende cumplida la obligación de notificar con la puesta a
disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u
organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.
Los interesados pueden acceder a las notificaciones desde el punto de
acceso general electrónico de la Administración, que funcionará como un
portal de acceso.
Precisiones
Algunas disposiciones autonómicas van incorporando específicamente el régimen

derivado de LPAC (p.e. L Galicia 7/2017 art.28 a 33 ).
2958.1 En materia de práctica de las notifcaciones electrónicas, siguen

aplicándose en gran medida las normas anteriores a la LPAC porque:
- la regulación contenida en esta no es completa e integral; y
- la propia LPAC deja subsistentes buena parte de las disposiciones

aplicables en este sentido, al derogar solo parcialmente el RD
1671/2009 .
Precisiones
Existe un proyecto de real decreto de desarrollo de la LPAC y de la LRJSP en materia

de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos que
regula las notificaciones electrónicas. El proyecto se está tramitando en la actualidad
y prevé derogar el RD 1671/2009, por lo que las reglas sobre notificaciones
contenidas en éste dejarán de ser aplicables.
2958.2 Reglas para la utilización de los sistemas de comunicación y notificación

(RD 1671/2009 art.32 a 41 )
En el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos

públicos, rigen las siguientes reglas:
a) La modificación del sistema de comunicación o notificación por el
interesado comenzará a producir efectos respecto de las comunicaciones
que se produzcan a partir del día siguiente a su recepción en el registro
del órgano competente. No se limita la alteración de la opción. El
interesado, a salvo de situaciones de abuso, mala fe o semejantes, puede
cambiar el medio de notificación o comunicación sin límite. En la solicitud
de modificación del medio de notificación preferente deberá indicarse el
medio y lugar para la práctica de las notificaciones posteriores.
b) Los órganos de la Administración General del Estado y sus organismos
públicos deben utilizar medios electrónicos en sus comunicaciones
interadministrativas. Solo con carácter excepcional se pueden emplear
otros medios, cuando no sea posible la utilización de medios electrónicos
por causas justificadas de carácter técnico. Asimismo, dichos órganos y
organismos deben utilizar medios electrónicos para comunicarse con
otras Administraciones públicas (en los términos fijados por convenio, en
su caso), pudiendo utilizar otros medios de comunicación atendiendo a los
medios técnicos de que estas dispongan.
2958.3 c) La práctica de notificaciones por medios electrónicos podrá efectuarse,

alternativamente, mediante:
• Dirección electrónica que permita acreditar la fecha y hora en que se
produce la puesta a disposición del interesado del acto objeto de
notificación; el acceso permanente de los interesados a la dirección
electrónica correspondiente, a través de una sede electrónica o de
cualquier otro modo; acreditar la fecha y hora de acceso a su contenido;
emplear mecanismos de autenticación para garantizar la exclusividad de
su uso y la identidad del usuario, para lo que, bajo responsabilidad del
ministerio competente -nº 280 - existirá un sistema de dirección
electrónica habilitada a disposición de todos los órganos estatales que no
establezcan sistemas de notificación propios- (RD 1671/2009 art.38 ;
OM PRE/878/2010 ).
• Comparecencia por el interesado , debidamente identificado, al

contenido de la actuación administrativa correspondiente a través de la
sede electrónica del órgano u organismo público actuante siempre que
previamente al acceso el interesado perciba un aviso del carácter de
notificación de la actuación administrativa que tendrá dicho acceso y que
el sistema de información correspondiente deje constancia de dicho
acceso con indicación de fecha y hora (RD 1671/2009 art.40 ).
• Otros medios de notificación electrónica que puedan establecerse,
siempre que quede constancia de la recepción por el interesado en el
plazo y en las condiciones que se establezcan en su regulación específica.
2958.4 d) Las notificaciones se efectuarán por medios electrónicos cuando así

haya sido solicitado o consentido expresamente por el interesado o
cuando haya sido establecida como obligatoria en los supuestos en que
proceda.
La solicitud debe manifestar la voluntad de recibir las notificaciones por
alguna de las formas electrónicas reconocidas, e indicar un medio de
notificación electrónica válido. Tanto la indicación de la preferencia en el
uso de medios electrónicos como el consentimiento podrán emitirse y
recabarse, en todo caso, por medios electrónicos.
En caso imperativo de empleo de medios electrónicos, el interesado
puede elegir entre las distintas formas disponibles, salvo que la
normativa que establece la notificación electrónica obligatoria señale una
forma específica.
e) Se entiende consentida la práctica de la notificación por medios
electrónicos respecto de una determinada actuación administrativa
cuando, tras haber sido realizada por una de las formas válidamente
reconocidas para ello, el interesado realice actuaciones que supongan el
conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la
notificación. La notificación surtirá efecto a partir de la fecha en que el
interesado realice dichas actuaciones. El resto de las resoluciones o actos
del procedimiento deberán notificarse por el medio y en la forma que
proceda.
f) Las fechas de transmisión y recepción acreditadas en las
comunicaciones telemáticas tienen plena validez a efecto de cómputo de
plazos y términos. Cuando, como consecuencia de la utilización de
distintos medios, electrónicos o no electrónicos, se practiquen varias
notificaciones de un mismo acto administrativo, se entenderán
producidos todos los efectos jurídicos derivados de la notificación,
incluido el inicio del plazo para la interposición de los recursos que
procedan, a partir de la primera de las notificaciones correctamente
practicada. Las Administraciones públicas podrán advertirlo de este modo
en el contenido de la propia notificación.
2958.5
Precisiones
1) Las reglas expuestas se aplican a los órganos y organismos estatales, sin

perjuicio de su posible aplicación supletoria.
2) Cabe también la notificación en la denominada «carpeta ciudadana», respecto de
las Administraciones que cuentan con ella (nº 3566 ).
3) Los actos administrativos dictados en el ámbito de gestión del Servicio Público
Estatal de Empleo se someten a reglas muy semejantes a las expuestas para los
actos de la Seguridad Social (nº 2958.6 ) -a excepción de la relativa al Sistema
RED-, empleándose el tablón edictal propio de dicho servicio -TESPEE- en los
mismos términos (RDL 10/2011 disp.adic.3ª ). Guarda la misma relación expuesta
con el TEU, desde el 1-6-2015.
4) La OM PRE/878/2010 ha derogado la previa OM PRE/1551/2003 , que
desarrollaba el RD 209/2003 disp.final 1ª .
5) En materia de contratación, ha de atenderse a la OM EHA/1307/2005 .
6) En el ámbito de los procedimientos administrativos de extranjería (RD
557/2011 disp.adic.4ª y disp.adic.5ª ) se prevé la aplicación del sistema de
notificación mediante comparecencia electrónica en la sede (sin perjuicio de que los
órganos competentes puedan establecer otro), siempre que el interesado haya
designado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización. En caso de
no poderse practicar la notificación por los medios indicados, se efectúa por anuncio
en el Tablón Edictal de Resoluciones de Extranjería -TERE-, considerándose
practicada una vez transcurridos 20 días naturales desde su inserción (OM
TIN/3126/2011 ).
7) Debe tenerse en cuenta también, sobre estas cuestiones y en su respectivo
ámbito de aplicación, la existencia de algunas disposiciones autonómicas (p.e. D
Baleares 14/2019 ; D Cantabria 110/2006 art.12 s. sobre notificaciones
electrónicas; L Cataluña 26/2010 art.43 ). La normativa autonómica reguladora de
los registros telemáticos contiene también algunas reglas en materia de
notificaciones y comunicaciones por tales medios, que deben entenderse
subsisentes en todo lo que no se oponga a la LPAC, en caso de ser anteriores a esta
(p.e. L Andalucía 9/2007 art.83 y 113.2 ; D Canarias 19/2011 art.31 a 34 ; D
Cantabria 60/2018 art.37 s. ; D Castilla-La Mancha 12/2010 art.37 s. ; L Castilla
y León 5/2013 disp.adic.1ª ; D Castilla y León 7/2013 art.25 s. ; L Cataluña
26/2010 art.43 ; D Extremadura 225/2014 art.54 a 65 ; D Galicia 198/2010
art.24 a 26 ; L La Rioja 5/2014 art.13 a 15 redacc L La Rioja 2/2018; D La Rioja
69/2012 ; D Murcia 302/2011 art.60 a 70 ; D País Vasco 21/2012 art.10 , 27
a 32 ; D C.Valenciana 220/2014 art.44 s. ).
2958.6 8) El régimen expuesto no es directamente aplicable en relación con la actuación de

la Seguridad Social, ámbito en el que se dispone lo siguiente (RDLeg 8/2015
art.132 ; OM ESS/485/2013 ; OM ESS/1222/2015 ):
• La notificación de actos administrativos de la Seguridad Social se efectúa en su
sede electrónica, respecto a los sujetos obligados que se determinen por el ministro
del ramo de Trabajo (nº 280 ), así como respecto a quienes, sin estar obligados,
hayan optado por dicha clase de notificación. Los no obligados a ser notificados en
forma telemática en dicha sede, que no hayan optado por dicha forma de
notificación, serán notificados en el domicilio que expresamente hubiesen indicado
para cada procedimiento y, en su defecto, en el que figure en los registros de la
Administración de la Seguridad Social.
• Las notificaciones de los actos administrativos que traigan causa de los datos
transmitidos electrónicamente a través del Sistema RED (OM ESS/484/2013 ),
realizadas a los autorizados para dicha transmisión, se efectúan obligatoriamente por
medios electrónicos en la sede electrónica de la Seguridad Social, siendo válidas y
vinculantes a todos los efectos legales para las empresas y sujetos obligados a los
que se refieran dichos datos, salvo que estos últimos hubiesen manifestado su
preferencia por que dicha notificación en sede electrónica se les efectúe
directamente a ellos o a un tercero.
• Las notificaciones realizadas en la sede electrónica citada se entienden rechazadas
cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición del interesado del acto
objeto de notificación, transcurran 10 días naturales sin que se acceda a su
contenido (LPAC art.41.5 ).
• En los supuestos de destinatarios desconocidos , o respecto de los que se ignore

el lugar o el medio de la notificación o se hayan realizado intentos infructuosos de
entrega (LPAC art.44 ), las notificaciones que no hayan podido realizarse en la
sede electrónica de la Seguridad Social o en el domicilio del interesado, se
practicarán exclusivamente en el tablón edictal único del BOE (TEU) o, previa y
facultaticamente, también en el tablón de anuncios de la Seguridad Social -TASS-
situado en dicha sede electrónica. Transcurridos 20 días naturales desde que la
notificación se hubiese publicado en el TEU, se entenderá que la misma ha sido
practicada, dándose por cumplido dicho trámite y continuándose con el
procedimiento.
• El TASS se gestiona por la secretaría de Estado competente en materia de
Seguridad Social. La práctica de la notificación en el mismo se efectuará en los
términos que se determinen por orden del Ministerio de Trabajo e Inmigración.
• En sede de procedimiento recaudatorio de la Seguridad Social, ha de atenderse al
RD 1415/2004 art.9 ; RD 1621/2011 disp.trans.única .
• La norma citada afecta a la OMX0/0304/1995 3-4-1995 , sobre uso de medios
electrónicos, informáticos y telemáticos en relación con la inscripción de empresas,
afiliación, altas, bajas y variaciones de trabajadores, cotización y recaudación en el
ámbito de la Seguridad Social, que se excepcionaba del régimen general por RD
209/2003 disp.adic.2ª .
2960 Práctica de las notificaciones en papel

(LPAC art.42 )
Como regla general, todas las notificaciones que se practiquen en papel

deben ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de
la Administración u organismo actuante, para que pueda acceder al
contenido de las mismas de forma voluntaria. Cuando el interesado
acceda al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá
la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través
de medios electrónicos.
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no
hallarse presente este en el momento de entregarse la notificación, puede
hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de 14 años que se
encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hace
cargo de la notificación, se debe hacer constar esta circunstancia en el
expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación,
intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de
los 3 días siguientes.
Si el segundo intento también resulta infructuoso, se debe proceder
según las normas de la notificación infructuosa (nº 2962 ).
Precisiones
En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las

15:00 horas, el segundo intento debe realizarse después de las 15:00 horas y
viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de 3 horas entre
ambos intentos de notificación.
2960.1 Notificación domiciliaria

(LPAC art.42 )
Para el supuesto residual de esta notificación resultan aplicables todavía

las reglas y doctrina interpretativa relativas a la identificación del
receptor : tanto si se trata del interesado (o representante) como de una
tercera persona mayor de 14 años, para poder hacerse cargo de la
notificación es precisa la previa identificación del receptor. La
identificación de quien recibe la notificación se lleva a cabo normalmente
mediante comprobación de su número de DNI (TS 1-10-12, EDJ
225205 ), como documento público que respeta las solemnidades
legales, autorizado por funcionario público competente en el ejercicio de
su cargo, y que goza de la fuerza probatoria necesaria -CC art.1216 -
(RD 196/1976 ; RD 1245/1985 ; RD 1553/2005 ). No obstante,
han de admitirse otras formas de expresar fehacientemente la identidad
del receptor (pasaporte, carnet de conducir, carnet profesional, tarjeta de
afiliación a la Seguridad Social, etc.).
Precisiones
1) La no constancia de datos ciertos que permitan identificar a la persona física

receptora de la notificación realizada, impide aceptar que la notificación sea correcta
y eficaz, al menos en la fecha de la misma, sin perjuicio de su eventual subsanación
(TS 12-2-96, EDJ 52261 ; 22-9-97, EDJ 5948 ).
2) La falta de garantía de que llegase a manos de persona destinataria la
notificación impide que pueda declararse la legalidad de la misma en tales
condiciones, por lo que hay que acudir a las reglas generales sobre la carga de la
prueba en orden a la recepción a la notificación (TS 29-6-98, EDJ 8257 ; TSJ
Cataluña 3-12-99, EDJ 56247 ).
3) La identificación del destinatario o su representante no debe confundirse con
tener que dejar constancia expresa de la condición de la persona que se haga cargo
de la notificación. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado,
de no hallarse presente este en el momento de entregarse la notificación puede
hacerse cargo de la misma cualquier persona -mayor de 14 años- que se encuentre
en el domicilio y haga constar su identidad -LPAC art.42 - (TS 24-5-10, EDJ
102633 ).
Sí que es necesario que se deje constancia expresa de tal identidad en la diligencia
de notificación, en términos que permitan identificar de forma indubitada a la
persona que la ha recogido.
Si el destinatario del acto notificado discute la eficacia de la notificación, bajo el
argumento de que quien consta como receptor de dicha notificación en la diligencia
correspondiente es una persona inexistente o desconocida, o sin relación alguna
profesional, personal, familiar o de cercanía con aquel a quien la notificación se
dirige, o que por cualquier otra circunstancia no estaba en condiciones de hacerse
cargo de la notificación de una forma operativa y eficaz, debe aportar datos
suficientes para sustentar semejante afirmación, no bastando la mera alegación de
que así ocurre; ello es así por cuanto que la presunción es iuris tantum, por lo que la
carga pesa sobre el titular del domicilio y destinatario de la notificación de desvirtuar
tal presunción mediante la aportación de datos y elementos de prueba que permitan
contrarrestarla (TS 26-5-11, EDJ 131245 ; 20-7-12, EDJ 159273 ).
2960.2 Constancia de la recepción

(LPAC art.42 )
Debe quedar siempre constancia de la notificación en el expediente

administrativo, en defecto de la cual no se considera producida, a salvo
de que el interesado la reconozca, de que se derive de su conducta o de

que se acredite externamente en juicio.
La aceptación de la notificación por quien la recibe debe ir acompañada
de su firma , la cual deja constancia de la entrega así como de la identidad
del receptor. Cuando quien firma no es el propio interesado, es preciso
que conste igualmente la condición del firmante receptor (TS 18-3-92,
EDJ 2629 ).
En caso de notificaciones por correo certificado , la firma debe constar
en el acuse de recibo o en la libreta de entrega, exigiéndose generalmente
en ambas, cuando se notifica con aviso o acuse de recibo (TS 13-4-92,
EDJ 3624 ; 24-3-97, EDJ 1970 ; TSJ Andalucía 13-12-99 ; TSJ
Granada 20-1-03, EDJ 10811 ). Es especialmente relevante, a estos
efectos, el principio de la facilidad en la prueba, que hace pesar sobre la
Administración pública actuante la prueba de la notificación.
2960.3
Precisiones
1) La autenticidad de la firma del receptor (sea o no el destinatario) puede

apreciarse a partir de las circunstancias concurrentes, como la similitud con otras
firmas válidas (TS 13-3-92, EDJ 1322 ), unida en su caso a la posterior conducta
procesal. Es posible, aunque no es el único medio de prueba, el empleo de pericial
caligráfica para acreditar estos extremos (TS 18-7-97, EDJ 6756 ).
2) Para firmar y recibir una notificación no es preciso apoderamiento o
representación o autorización expresa, sin perjuicio de que el apoderado,
representante o mandatario pueda recibir y firmar aquella (TS 27-6-83). Lo único
relevante de la recepción es la constancia de haberse producido por persona del
«círculo próximo» del destinatario.
3) La mera firma ilegible no es bastante para acreditar la identidad del receptor (TS
16-2-92, EDJ 6388; TS20-6-95, EDJ 3728 ; AN 20-3-03, EDJ 250807 ; 22-9-
06, EDJ 276862 ), especialmente si la sociedad destinataria niega cualquier
vinculación con el sujeto firmante (TS 23-2-93, EDJ 1722 ). Tampoco basta la
mera expresión de un nombre propio y grado de parentesco, sin firma ni número de
DNI (TS 14-11-92, EDJ 11215 ). Sin embargo, la manifestación de dudas por el
interesado en cuanto a la identidad de la firma en una notificación que reúne todos
los demás requisitos formales no es motivo bastante para reputarla irregular, a
menos que la duda no pueda efectivamente despejarse (TS 19-4-90, EDJ 4225 ;
TS11-12-92, EDJ 11513 ).
4) Se ha considerado válida una notificación en la que, junto a una firma ilegible,
figura estampillada la leyenda correspondiente a la unidad administrativa de la
entidad recurrente (una persona jurídica) destinada a registro general,
entendiéndose, a estos efectos, que se encuentra representada por su propio
servicio de registro (TS 25-4-00, EDJ 19280 ; 18-2-00, EDJ 477 ).
5) No puede identificarse con el rechazo la falta de firma del acuse de recibo o del
documento de constancia por parte del interesado, que no sabe firmar o que no
puede hacerlo, por hallarse impedido para ello. En tales casos, estamos en presencia
de notificaciones aceptadas, en las que la falta de firma debe quedar justificada con
una declaración firmada del agente notificador, sin necesidad de firma de testigos,
salvo que se efectúe por correo, en cuyo caso se exige firma de testigo.
6) Es, en principio, incorrecta la notificación recibida por vecino del destinatario
cuya identidad y firma no consta, aunque obre en autos -procesales- certificación
del secretario que da fe del hecho de la recepción por el vecino (TCo auto
156/1997 ).
2960.4 Fecha de recepción
(LPAC art.42 )
La fecha de recepción de la notificación marca el momento en que el acto

administrativo comunicado comienza a desplegar sus efectos.
Ha de atenderse a la fecha que consta en el acuse de recibo o en el sello
de la oficina de correos o del agente notificador (TS 18-11-74 ; 18-5-78 ).
En caso de duda, siempre se debe atender a la más favorable al
interesado o a la declarada por este, en aplicación principio pro actione.
La falta de acuse de recibo o de la fecha de recepción consignada de otra
forma es defecto invalidante (TS 17-7-99 ).
La notificación tiene que producirse una sola vez respecto de cada
interesado que deba recibirla. Efectuada con éxito o intentada con
sujeción a la Ley, en la forma y con los intentos exigidos por la misma, no
precisa efectuarse en más ocasiones.
Sin embargo, sucede en la práctica que, en procedimientos
administrativos en los que intervienen varias Administraciones públicas,
un mismo acto puede ser notificado y recibido por el interesado varias
veces . En tales casos, surge la duda de a cuál de las fechas de
notificación ha de atenderse para computar los plazos de recurso y demás
vinculados a la comunicación. Ante estas situaciones, debe prevalecer la
más favorable al interesado, por aplicación del principio pro actione. En
defecto de este criterio, debe tomarse en cuenta la primera, pues a partir
de ella el interesado puede reaccionar frente al acto de que se trate.
2960.5
Precisiones
1) En alguna ocasión se ha restado fehaciencia a la fecha que consta en el sello de

correos (TS 5-1-88 ).
2) El contenido del acuse de recibo hace fe en defecto de prueba en contra, pero no
así el correo certificado normal (TS 9-5-86, EDJ 3080 ; 14-11-89, EDJ 10165 ).
3) La notificación reproductoria de una primera notificación correcta no abre
nuevamente los plazos de recurso ni produce efecto sustantivo alguno. Tampoco la
posterior a una anterior defectuosa pero ya subsanada, normalmente por actos del
interesado que demuestran su conocimiento del acto (TS 7-5-71 ). Sin embargo, en
caso de una primera notificación defectuosa no subsanada por la conducta del
destinatario, que se reproduce de oficio por la Administración pública actuante, que
ha apreciado por sí misma el defecto de aquella, se tomará la segunda como válida y
relevante (Núñez Ruiz).
4) No asiste al interesado derecho a que se le practique o reproduzca la notificación
de un acto que ya conoce, pues lo contrario supondría dejar a su capricho la fijación
de la fecha de la misma (TS 18-3-92, EDJ 2626 ). Ante tales peticiones de
notificación, procede su denegación. En caso de efectuarse la notificación solicitada,
no reabriría o reiniciaría los plazos ya extinguidos o en curso.
5) En caso de discrepancia entre la fecha consignada en el acuse de recibo
correctamente levantado y la certificación extendida por Correos, se da prevalencia
a aquella (TSJ La Rioja 8-11-04).
2962 Notificación infructuosa

(LPAC art.44 )
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se

ignore el lugar de la notificación o bien, intentada esta, no se hubiese
podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio

publicado en el BOE.
Con carácter previo y facultativo, las Administraciones pueden publicar
un anuncio en el boletín oficial de la comunidad autónoma o de la
provincia, en el tablón de edictos del ayuntamiento del último domicilio
del interesado o del consulado o sección consular de la embajada
correspondiente.
Las Administraciones públicas pueden establecer otras formas de
notificación complementarias a través de los restantes medios de
difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente
anuncio en el BOE.
Precisiones
Ver lo expuesto en el nº 3003 s. sobre notificación por edictos.
c. Reglas instrumentales
2967 Notificación por medio de comparecencia

(LPAC art.19 ; LGT art.112 ; L 11/2007 art.28.5 )
Es posible la notificación de este modo, en la medida en que se deje

constancia de las circunstancias de la misma por medio de diligencia
incorporada al expediente.
En todo caso, depende de la voluntad del interesado comparecer ante las
oficinas públicas, salvo en los casos en que así se disponga por mandato
de norma con rango de Ley. Sin embargo, no depende ya de esa voluntad
la recepción de notificación de actos, una vez que se ha comparecido ante
la Administración. En tal caso, una negativa a recibir comunicación de un
acto es jurídicamente un «rehusado» (nº 2987 ).
Precisiones
Dentro de la normativa autonómica, en la de Castilla-La Mancha se enumera los

procedimientos en los que existe obligación legalmente impuesta a los administrados
de comparecer en las dependencias administrativas (L Castilla-La Mancha 10/2001
Anexo ).
2969 Notificación por conducto notarial

(Rgto Notarial art.202 s. )
La intervención notarial en el acto de comunicación no se halla excluida

legalmente, pues constituye un medio que permite tener constancia de la
recepción (TS 18-11-98, EDJ 29720 ; 16-5-99 , EDJ 20826 ).
En este tipo de notificaciones, la fe pública notarial se extiende a la fecha
y circunstancias de la entrega.
Las comunicaciones por medio de notario se han de efectuar con sujeción

a las normas específicas reguladoras de las mismas, si existen, y, en su
defecto, a lo dispuesto al efecto en el Reglamento Notarial.
Precisiones
1) No es la notificación por notario aquella en la que el fedatario se limita a cursar

los actos que le han sido remitidos por el órgano que los dicta para su remisión (TS
17-6-91, EDJ 6440 ).
2) Supuesto especial de notificación notarial es la impuesta en el procedimiento
ejecutivo extrajudicial de ejercicio del derecho de hipoteca (RH art.236.c ), en el
que se exige la realización de requerimiento de pago al deudor por medio de notario.
Con ocasión de su aplicación, la DGRN ha expuesto su doctrina en relación con la
aplicabilidad de la doctrina constitucional sobre actos de comunicación al campo de
la ejecución hipotecaria extrajudicial. En este caso no se trata de comunicar un acto
administrativo por conducto notarial, sino de que, en un procedimiento no judicial de
ejecución, se notifique con ciertos requisitos formales una determinada actuación
del órgano que tramita el expediente ejecutivo.
El requerimiento de pago está sujeto a estrictos requisitos de realización pues se
exige que sea llevado a cabo personalmente por el notario actuante, salvo que el
destinatario tenga su domicilio fuera de su ámbito territorial, en cuyo caso ha de
hacerse, también personalmente, por notario competente en el lugar de su práctica.
Fuera de los supuestos previstos, el requerimiento no puede llevarse a cabo y el
notario debe dar por finalizada su actuación y conclusa el acta, quedando expedita la
vía judicial que corresponda (RH art.236.c ).
La cuestión es si la previsión reglamentaria debe aplicarse siempre y en cualquier
caso de modo literal o si cabe realizar una interpretación flexible de la misma,
teniendo en cuenta que la DGRN ha declarado que si bien la doctrina constitucional
no es extrapolable directamente al ámbito del ejercicio extrajudicial del derecho de
hipoteca, sí son aplicables las consideraciones relativas a la finalidad de las
notificaciones y a su carácter instrumental (si bien con limitaciones, DGRN Resol 17-
9-12 -sistema notarial-). La respuesta solo puede ser afirmativa: si la finalidad de la
notificación es poner en conocimiento del deudor la existencia del procedimiento, a
fin de que pueda adoptar la posición jurídica que resulte más conforme con sus
intereses, el hecho de que el RH exija la práctica de la misma personalmente por
notario territorialmente competente no tiene una finalidad sacramental, sino
funcional: garantizar el efectivo conocimiento del deudor. Así, si la notificación
realizada al deudor por correo certificado ha sido efectivamente entregada,
pudiendo este ejercitar la defensa de sus intereses, esta circunstancia excluye un
supuesto de indefensión y, por tanto, no justifica una aplicación estricta y literal de
las previsiones del RH (DGRN Resol 28-1-13 ).
2971 Servicio de notificaciones telemáticas seguras

A través de este servicio, el ministerio del ramo de Administraciones
públicas, en colaboración con Correos y Telégrafos, S.A.E. pone a
disposición de cualquier administrado que lo solicite la posibilidad de
recibir de forma alternativa por vía telemática las notificaciones que hasta
la fecha se han recibido en papel.
La suscripción a este servicio es voluntaria y gratuita.
Es preciso disponer de un certificado personal estándar X.509 v3.
Para recibir notificaciones por esta vía, se exigen los siguientes requisitos:
1. Crear una dirección electrónica habilitada -DEH- para la recepción de
todas las notificaciones administrativas dirigidas al
administrado/interesado.
2. Suscribirse a procedimientos habilitados. Una vez se dispone de DEH,

han de seleccionarse los diferentes procedimientos habilitados por la
Administración General del Estado y sus organismos públicos para el
envío notificaciones por este conducto.
El buzón electrónico asociado a la DEH cumple con las medidas de
seguridad necesarias para que solo su titular tenga acceso al mismo y al
contenido de las notificaciones (TSJ Las Palmas 9-7-13, EDJ 217042 ).
En cualquier momento el administrado puede dejar de recibir las
notificaciones de forma telemática al dar de baja su DEH.
Precisiones
Puede crearse una DEH en www.060.es
2973 Notificación telefónica o telegráfica

Al respecto de la comunicación telefónica hay que indicar lo siguiente:
• No es admisible como mecanismo notificatorio, pues no permite dejar
constancia indudable de la recepción del acto.
• La existencia, en su caso, de una práctica administrativa de
notificación telefónica, no puede enervar el mandato de la Ley, que la
excluye implícitamente (TS 11-6-90 , EDJ 6172 ).
• Sin perjuicio de ello, la comunicación por teléfono seguida de una
notificación defectuosa por otros medios, o posterior a ella, cuando se
acredite que por tal medio el destinatario tuvo efectivo conocimiento del
acto, puede producir el efecto de subsanar el defecto en la notificación
irregularmente practicada por medio hábil.
• La acreditación de la comunicación telefónica puede realizarse por
medio de diligencia suscrita por el funcionario actuante (p.e. LGT
art.143.3 ).
Si bien la comunicación por telegrama no está prevista expresamente en
la Ley, ha de considerarse posible, como tradicionalmente ha hecho la
jurisprudencia (TS 5-12-91, EDJ 11590 ; TSJ La Rioja 3-7-02).
Precisiones
1) Uno de los pocos ejemplos que ofrece el ordenamiento en relación con las
comunicaciones telefónicas o por fax entre Administración y administrado se
encontraba en el ámbito de los contratos del sector público (LCSP disp.adic.15ª ),
al indicarse que los órganos de contratación pueden admitir la comunicación
telefónica para la presentación de solicitudes de participación en expedientes,
aunque el solicitante que utilice este medio debe confirmar su solicitud por escrito
antes de que expire el plazo fijado para su recepción. Asimismo se dispone que
dichos órganos pueden exigir que las solicitudes de participación enviadas por
telefax sean confirmadas por correo o por medios electrónicos, informáticos o
telemáticos, cuando sea necesario para su constancia, siempre que esta exigencia
haya sido recogida en el anuncio de licitación, con indicación del plazo disponible
para su cumplimentación. Son, en cualquier caso, supuestos que no se refieren a
notificaciones administrativas, sino al contrario, comunicaciones del particular al
órgano administrativo. La LCSP ha eliminado esta regla especial sobre
comunicaciones telefónicas. Sobre notificación por fax, TSJ Extremadura 4-12-12,

EDJ 290308 .
2) En todo caso, la utilización del contacto telefónico en sede de actos de
comunicación puede tener lugar a iniciativa del órgano actuante -o del
administrado- y generar consecuencias (TSJ La Rioja 1-12-09).
3) Sobre notificación por fax en el ámbito de las calificaciones registrales y el
recurso gubernativo frente a ellas, ver nº 9556 s.
2975 Notificaciones acumuladas (en papel y electrónicas)

Es conforme a la legalidad la práctica administrativa consistente en
notificar, de forma acumulada, varios actos administrativos en soporte
papel correspondientes a distintos procedimientos administrativos y
relativos a un mismo interesado (o, en el ámbito administrativo-tributario,
contribuyente), siempre que se cumplan los requisitos y fines
fundamentales de la notificación exigidos legal y jurisprudencialmente.
La ausencia de previsión normativa específica no supone un obstáculo a
esta forma de practicar el acto de comunicación.
Cabe realizar la notificación mediante la entrega de un solo sobre de
envío en el que se encuentren los distintos actos administrativos
acumulados y con un solo justificante de entrega. Siempre con
identificación precisa de los concretos actos que se incluyen en la
comunicación, a efecto de evitar duda acerca de cuál o cuáles han sido
efectivamente notificados.
Esta comunicación acumulada será posible respecto de los actos que
hayan de notificarse en el mismo domicilio, no respecto de otros dirigidos
al mismo interesado que deban serlo en otro diferente, debiendo hacerse
respecto de estos en el lugar correspondiente.
Ha de entenderse que el administrado no puede elegir entre recibir o
rechazar la notificación de un determinado acto administrativo, de los
diversos comunicados. El rechazo o recepción deberán ser unitarios.
Esta práctica es compatible con la notificación por comparecencia
regulada en LGT art.112 (nº 3037 ). De hecho, este precepto prevé la
notificación simultánea de pluralidad de actos.
2977
Precisiones
1) Estas afirmaciones no son aplicables en bloque en el ámbito de las notificaciones

electrónicas . Tratándose de notificaciones obligatorias por medios electrónicos
(LPAC art.14.2 ; L 11/2007 art.27 y 28 ), pueden contener acumuladamente
varios actos administrativos, siempre que el interesado pueda elegir entre las varias
formas disponibles, si las hubiera (LPAC art.14.1 ; L 11/2007 art.36.4 ). Por el
contrario, en el supuesto de notificaciones electrónicas voluntarias, la solución
depende del alcance de la solicitud en su momento formulada por el interesado: solo
cabe acumular comunicaciones en procedimientos respecto de los que se haya
recabado la comunicación por medios electrónicos y en los que, adicionalmente, no
se haya modificado con posterioridad el medio de notificación. Por otra parte, cada
una de las notificaciones contenidas en la comunicación acumulada debe cumplir las
exigencias derivadas de RD 1671/2009 art.38 -no derogado por LPAC- y 39 -en
cuanto sea aplicable-:
- constancia de la puesta a disposición y, en su caso, del acceso, en la notificación

mediante puesta a disposición del documento electrónico a través de la dirección
electrónica habilitada;
- constancia del acceso al contenido de la notificación en la comunicación mediante
recepción en correo electrónico.
2) Son posibles las notificaciones acumuladas en los supuestos de notificación por
comparecencia de actos tributarios (LGT art.112 -nº 3037 -) y por
comparecencia espontánea del interesado (RD 1671/2009 art.40 ). En este caso,
debe diferenciarse entre la acumulación de notificaciones opcional del interesado (a
su voluntad, que no plantea problema siempre que quede constancia de la recepción
de la totalidad de las comunicaciones efectuadas); y la que se le impone (supuesto en
el que se admitirá la notificación acumulada en supuestos de notificación electrónica
obligatoria), limitándose en los casos de notificación electrónica voluntaria a los
actos dictados en procedimientos en los que el interesado haya solicitado la
comunicación electrónica, sin modificación posterior del medio elegido.
2979 Lugar de entrega

(LPAC art.41 s.)
Las notificaciones se practican:

• Si son en papel, en la sede electrónica de la Administración u organismo
actuante o en el domicilio del interesado.
• Si son electrónicas, mediante comparecencia en la sede electrónica de
la Administración u organismo actuante, a través de la dirección
electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga
cada Administración u organismo.
Con anterioridad a esa fecha se establecía que, en los procedimientos
iniciados a solicitud del interesado, la notificación se debía practicar en el
lugar que este hubiese señalado a tal efecto en la solicitud y, cuando ello
no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin.
2980 Domicilio del interesado

Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no
hallarse presente este en el momento de entregarse la notificación puede
hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el
domicilio y haga constar su identidad. Es preciso además que conste la
razón por la que se halla en el domicilio la persona a la cual se extiende la
diligencia, pues en otro caso no cabe deducir presunción de conocimiento
del acto por parte del destinatario (CEst Dict 45938/1983).
Si nadie puede hacerse cargo de la notificación, esta circunstancia se
debe hacer constar en el expediente, junto con el día y la hora en que se
intentó la notificación, intento que se ha de repetir por una sola vez y en
una hora distinta dentro de los 3 días siguientes (nº 2995 ).
Con respecto a las personas jurídicas, es correcta la notificación dirigida a
su domicilio social, si consta declarado expresamente (CEst Dict
44634/1986). Si no consta se ha de efectuar en otro donde se
encuentren personas dependientes de la empresa, de las que
razonablemente pueda presumirse que están en condiciones de hacerlo
llegar al responsable de la entidad.
Por fin, es criterio general que no puede considerarse válida la

notificación hecha al sujeto que se halla circunstancial o accidentalmente
en el domicilio del interesado (operarios, electricistas, técnicos de
reparación de aparatos, etc.) dado que se presume que no existirá
posibilidad real de comunicación con el destinatario.
En todo caso, es preciso que la recepción por tercero se produzca en el
domicilio actual, no en el antiguo domicilio del interesado.
2981 Resulta discutible la forma en que haya de interpretarse el término

«domicilio» a estos efectos:
• Puede considerarse que la referencia al mismo lo es en sentido estricto,
como lugar prácticamente identificable con el domicilio protegido
constitucionalmente (Const art.18.2 ), lo que reduciría aquel al piso,
local o dependencia en el que se reside o ejerce la actividad (TS 8-5-80 ,
EDJ 12841 ).
• En un sentido más amplio, puede identificarse el domicilio con la sede
civil o legal de la persona, con lo que se equipararía a la dirección postal,
permitiendo la recepción de notificaciones por vecinos, conserjes o
porteros, que se hallan en la finca aunque no en el domicilio del
destinatario, estrictamente considerado.
Precisiones
1) No pueden estimarse correctas las notificaciones cuando la diligencia no esté

firmada por el interesado sino por persona distinta cuya identidad se ignora,
desconociéndose también su relación con el destinatario y la razón de su estancia en
el lugar en que se efectuó la notificación (TS 8-10-85 , EDJ 5100 ; 11-2-98, EDJ
915 ; 25-2-98, EDJ 1199 ).
2) No es posible que un pariente que se halla en un anterior domicilio reciba el
acto de comunicación del interesado, que reside en otro lugar (TEAR La Rioja 29-3-
01).
3) No es válida la notificación realizada en el domicilio de un familiar (TSJ País
Vasco 30-3-00 , EDJ 113448 ).
4) Las realizadas en el domicilio del interesado, en expedientes incoados a solicitud
del mismo, no exigen como requisito de validez la constancia de la relación del
receptor con el destinatario (TEAC 8-7-09 ).
5) La práctica de una notificación en un domicilio distinto no comunicad o o la
notificación en un domicilio que no regenta el administrado, según le conste a la
propia Administración, está condenada al fracaso, máxime si no hay identificación de
la vinculación existente entre la persona que se hace cargo del correo certificado y la
destinataria de la notificación (TS 9-10-12, EDJ 225239 ).
2982 Libre designación o fijación de domicilio

Se afirma en este campo un principio de libre designación o fijación de
domicilio. Conforme al mismo, la persona o entidad interesada debe ser
notificada en el lugar por ella designado. Sin embargo, es preciso modular
este principio de la forma siguiente:
a) La designación de un domicilio a efectos de notificaciones, distinto del
real y efectivo, puede constituir en ocasiones una práctica torticera.
b) Por otra parte, es preciso que el domicilio señalado guarde alguna

relación con el interesado, sin que sea razonable admitir la designación
de uno arbitrario y carente de justificación (TEAR La Rioja 28-2-00).
c) Además es necesario que la indicación del lugar de notificaciones se
efectúe abiertamente, con claridad y debidamente destacada.
Precisiones
1) Es correcta la notificación realizada en el domicilio señalado a dichos efectos al

solicitar una licencia de obras, aunque sea diferente del domicilio social, pues
predomina el principio de libre designación de domicilio (TS 10-6-00, EDJ 20968 ).
2) La indicación del domicilio, efectuada de forma «camuflada» en el cuerpo de
escritos dirigidos a una Administración pública (p.e. en un escrito de alegaciones),
con la intención de invocar posteriormente que no se ha notificado en el designado a
tal efecto, sino en otro, es una conducta irregular contraria al principio de buena fe, y
por ello debe ser rechazada (TSJ Navarra 16-6-99, EDJ 24921 ; 4-6-99).
2983 Recepción por el portero de la finca

La posibilidad de recepción de actos de comunicación por el portero de la
finca es generalmente admitida por la jurisprudencia (TS 24-3-97, EDJ
1970 ; 25-9-09, EDJ 234697 ; 12-2-03, EDJ 2219 ; 4-3-10, EDJ
71306 ; TSJ Sevilla 15-12-08, EDJ 352120 ; TSJ Murcia 17-3-00, EDJ
15990 ; TSJ Castilla-La Mancha 3-10-03, EDJ 207187 ). Ahora bien:
a) No hay criterios uniformes en cuanto a la fecha a partir de la cual ha de
considerarse practicada la notificación y, por consiguiente, computarse
los plazos pertinentes: ya desde la recepción por el portero (TS 22-3-90 ,
EDJ 3233 ; 1-6-92 , EDJ 5570 ), ya desde que consta que el
destinatario ha recibido aquella (TS 8-5-80 , EDJ 12841 ; 18-2-81 , EDJ
5859 ).
b) Es dudoso si el portero sustituto -que ocupa transitoriamente unas
horas al día el lugar del titular, por vacación o enfermedad- puede recibir
eficazmente notificaciones dirigidas a los vecinos de la finca, dada la
eventual inexistencia de relación entre ellos.
c) En ocasiones se ha identificado al portero con un empleado del
receptor (TS 14-4-74).
Precisiones
1) Se ha considerado válida la notificación hecha al portero de una finca,

identificado personalmente, que se niega a recibir y firmar aquella, constando estas
circunstancias en la diligencia levantada por dos agentes tributarios (TEAC 3-2-93).
2) En algún caso se califica de discutible la validez de la notificación efectuada en la
persona del portero, pues sería de peor condición el administrado cuyo domicilio
tiene contratado el servicio de portería que aquel que no lo tiene, puesto que para
este la notificación deberá hacerse en su domicilio a él personalmente o a persona
que por encontrarse dentro del domicilio pueda hacerse cargo y entregarla sin
dificultad, o conocerá las dificultades para su entrega, mientras que para aquel basta
con que se encuentre al portero, sin tener en cuenta ninguna circunstancia de
ausencia o dificultad de transmisión y, en consecuencia, de conocimiento para el
interesado, con el consiguiente trato desigual que puede determinar indefensión
discriminatoria sin causa justificada (TSJ Cataluña 27-7-99, EDJ 35242 ).
3) Se considera generalmente existente una relación entre el portero y los vecinos
que implica la obligación del primero de recibir y entregar correspondencia y
comunicaciones, lo que es extensible a los vigilantes de seguridad cuando estos

realicen, con relación a la recepción y distribución del correo, funciones similares a
las de un portero o conserje (TS 12-5-11, EDJ 114072 ).
2984 Apartados postales

Es problemática la admisibilidad de la notificación de actos
administrativos practicada en apartado de correos. Es decir, la
designación por el interesado de un apartado postal como lugar de
práctica de las notificaciones en uno o varios procedimientos, debido a
que la entrega en el apartado no deja constancia de la fecha de recepción
efectiva por el titular del mismo y destinatario de la comunicación. Pues
no existe norma legal o reglamentaria alguna, a diferencia de lo que
sucede en el caso de las notificaciones por medios electrónicos (nº 2958
s. ) que atribuya efectos -aun de rechazo- al transcurso de un plazo
determinado desde la entrega o depósito de la notificación en el apartado
de correos correspondiente.
Si bien en la práctica se efectúan notificaciones en estos espacios, el
problema surge en caso de que el titular niegue haber recibido la
notificación o, especialmente, haberla recibido en una fecha o antes de
una fecha determinada.
A efectos del operador postal (RD 1829/1999 art.35 ), aquel al que se
ha encomendado la prestación del servicio postal universal puede
establecerlos para la entrega de envíos. El resto de operadores podrán
establecer apartados en sus dependencias para sectores que no
pertenezcan al ámbito de reserva de aquel al que se le haya
encomendado la prestación del servicio universal.
Sin embargo, esto no significa que la comunicación de actos
administrativos en tales espacios o lugares pueda efectuarse con
atribución de efectos a la misma en el seno de un procedimiento
administrativo, por la razón expuesta. Siempre, que en caso de su
práctica, no quede acreditado en el expediente que el titular del apartado
ha tenido efectivo conocimiento -y cuándo- del acto notificado.
2985 La admisibilidad y efectividad de la notificación en estos espacios

postales distan mucho de ser claras.
Será válida, sin duda, la entrega en aquel de un aviso de recibo con
señalamiento de lugar y plazo de recepción efectiva, atendido por el
interesado, pues en tal caso la comunicación se ha producido
efectivamente por comparecencia del interesado y recepción personal de
lo comunicado.
En caso de no ser atendido en plazo el aviso depositado en el apartado,
puede considerarse:
- que se ha producido un intento de notificación;
- que se ha efectuado notificación efectiva, pues el señalamiento por el
interesado de un apartado como lugar de comunicaciones en un
procedimiento o varios, implica asumir la diligencia necesaria en la
atención y retirada del correo y comunicaciones recibidas, la cual se
quebrantaría en el supuesto de no retirar dentro del plazo señalado de
retención del envío, el recibido en el apartado -teniendo en cuenta que la

titularidad implica el uso obligatorio de este (TS 27-5-98, EDJ 5395 )-;
- que, por fin, no ha habido notificación.
Precisiones
1) Se considera procedente la notificación de actos administrativos en apartado de

correos señalado como domicilio o lugar de comunicaciones por el interesado (TSJ
Navarra 12-7-01 , EDJ 99008 ). En contra, se niega que sea aceptable la
designación de un apartado como domicilio para notificaciones a los efectos de un
proceso contencioso-administrativo cuyo trámite se inicia (TSJ País Vasco 31-5-
01 , EDJ 99071 ).
2) La práctica de la notificación en apartado postal no relaja las exigencias y
requisitos impuestos a la comunicación de actos administrativos (TSJ Canarias 2-5-
00).
3) La L 24/2001 modificó la LGT/1963 art.105 para permitir -según su
Exposición de motivos- la notificación en estos espacios postales, sin que el
tratamiento de esta cuestión quedara plenamente clarificado.
2987 Rechazo de la notificación

(LPAC art.41.5)
Cuando el interesado o su representante rechacen o rehusen la

notificación de una actuación administrativa, se debe hacer constar en el
expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación.
No es precisa la firma de testigo para acreditar el rechazo de la
notificación.
El rechazo motiva además que el trámite se tenga por efectuado,
siguiéndose el procedimiento, por lo que no es preciso volver a intentar la
notificación.
Solo puede rehusar válidamente el interesado o su representante, legal
o voluntario; no cualquier otra persona que, aunque se halle en el
domicilio de aquel, no tiene obligación de recibir la comunicación (TS 14-
10-92, EDJ 9988 ).
Los efectos del «rehúse» se limitan al acto concreto cuya comunicación se
rechaza, sin que se extiendan a los posteriores que se dicten en el mismo
procedimiento o, más aún en otros posteriores que se entiendan con el
mismo interesado (TCo 181/2003 ). No obstante, el principio de buena
fe puede atenuar esta afirmación; por ejemplo, intentadas varias
notificaciones con un determinado sujeto y rehusadas todas, quizá
pudiera aceptarse una posterior ausencia de notificación en el mismo
expediente.
En expedientes de carácter tributario, es discutible si el sustituto del
contribuyente puede o no rehusar, al no ser en sentido estricto
interesado en el expediente. Desde luego, el responsable del tributo no
puede hacerlo hasta que exista y se le comunique acto formal de
derivación de responsabilidad.
La prueba del rechazo corresponde a la Administración autora del acto
cuya comunicación se ha, eventualmente, rehusado (TS 5-4-90 , EDJ
3810 ).
El rechazo de las notificaciones realizadas a través de operadores

postales se expone en nº 2996 .
2989
Precisiones
1) El rechazo no es un supuesto de comunicación infructuosa, sino de

comunicación realizada, aunque con resultado de rechazo por el interesado a la
recepción efectiva del acto. Por ello, no debe practicarse una segunda notificación
cuando la notificación es expresamente rechazada en el primer intento de
notificación y así consta en el expediente administrativo, teniéndose por efectuado
el trámite (TS 31-1-12, EDJ 15898 ).
2) El rechazo supone una actitud obstructiva del destinatario, que ha de deducirse
con toda claridad y no suponerse de manera gratuita (TS 11-11-98, EDJ 29210 ).
3) Los rechazos a la recepción de quien no sea interesado o representante no pasan
de ser intentos infructuosos de notificación, por lo que dan lugar a la reproducción
del intento. La tercera persona que se halla en el domicilio del interesado, no tiene
obligación de recibir aquella, ni de asumir la responsabilidad de entregarla al
destinatario (TSJ Murcia 10-11-99, EDJ 48736 ). Sin embargo, se ha considerado
como «rehusado» el rechazo por parte del cónyuge del interesado (TS 21-5-97, EDJ
4964 ).
4) En caso de notificación notarial, se ha considerado como «rehusado» la situación
de no querer identificarse ni recoger la cédula notarial la única persona que se
comunica con el notario por medio de un interfono o portero automático, constando
indubitadamente ser aquel el domicilio del destinatario, pues es indudable que solo
es imputable a esta (TS 16-5-99 , EDJ 20826 ).
5) No surte efectos de rehúse la mera constancia escrita a mano de la palabra
«rehusado», sin firma ni diligencia de ninguna clase, a la cual figura adherida la
tarjeta rosa de aviso de recibo, en la que solamente consta la dirección del
destinatario y el sello oficial de Correos, hallándose en blanco el reverso de dicha
tarjeta (TS 11-11-98, EDJ 29210 ).
6) La conducta obstructiva ante una o sucesivas notificaciones no es, en principio
-a salvo de tipificación concreta- sancionable administrativamente, sin perjuicio de
que en determinados ámbitos pueda considerarse como factor de agravación
(procedimiento inspector).
7) En el caso de que la notificación sea rechazada por una empleada de la persona
designada como representante por el administrado y obligado tributario, en el
domicilio de esta, la notificación debe ser considerada válida y, en tanto que
rehusada, no prescrito el derecho de la Administración tributaria a liquidar la deuda
concernida (TS 13-3-13, EDJ 27822 ).
2991 Notificación efectuada por medio de operador postal

(L 43/2010 ; RD 1829/1999art.39 a 44 )
La entrega de notificaciones, tanto física como telemática, de órganos

administrativos realizada por el operador designado al que se ha
encomendado la prestación del servicio postal universal (correos y
telégrafos) tiene como efecto la constancia fehaciente de su recepción y
la presunción de veracidad en la distribución, con aplicación de las normas
generales de la LPAC.
Ello debe entenderse sin perjuicio de que otros operadores pueden
realizar este tipo de notificaciones en el ámbito no reservado. En este
caso, sus efectos se rigen por las normas de Derecho común,
practicándose de acuerdo con LPAC art.41 s.
Precisiones
1) Estos servicios se prestan, real o potencialmente, en régimen de libre

concurrencia por diversos operadores, salvo en cuanto al servicio postal universal, al
que se asimilan las notificaciones administrativas y judiciales con efecto fehaciente.
2) Ante la práctica de una notificación mediante empresa de mensajería, el
resguardo de la empresa de mensajería, por sí solo, no puede producir, con el grado
de fehaciencia pertinente y necesario, ninguno de los efectos pretendidos LPAC
art.41 . Dicho resguardo es un mero documento privado que no surte efecto
frente a terceros (CC art.1227 ), a diferencia del resguardo de Correos
-documento público- o de los otros medios de constancia fehaciente. No obstante
pueden considerarse válidas las notificaciones hechas por mensajero, en función de
las circunstancias concurrentes (TS 25-9-09, EDJ 234697 ; 4-3-10, EDJ 71306 ).
3) Las notificaciones efectuadas por correo requieren el cumplimiento riguroso de
los requisitos exigibles por la normativa aplicable, con la finalidad explícita de
asegurar en la medida de lo posible que la notificación verificada reúne las garantías
precisas para llegar al conocimiento de su legítimo destinatario (TSJ Asturias 19-2-
04, EDJ 11600 ).
4) Las referencias a notificaciones de resoluciones o actos de órganos judiciales
contenidas en el RD 1829/1999art.39 a 44 fueron invalidadas por vicio de
nulidad, al no haber evacuado informe preceptivo el CGPJ sobre el proyecto de
disposición reglamentaria -con transgresión de LOPJ art.108.1.e - (TS 8-6-04, EDJ
60709 ).
2992 Admisión de notificaciones

(RD 1829/1999 art.40 )
La admisión de notificaciones por el operador al que se ha encomendado

la prestación del servicio postal universal requiere que en el envío conste
el término «Notificación» y, debajo de ella y en caracteres de menor
tamaño, el acto a que se refiera (citación, requerimiento, resolución) y la
indicación del número de expediente o cualquier otra expresión que
identifique el acto a notificar. Estos envíos se deben acompañar del
documento justificativo de su admisión.
Precisiones
La estampación del sello de Correos o del órgano notificante no basta para subsanar
la carencia de otros datos de la diligencia notificatoria (TS 11-12-91, EDJ 11737 ;
5-1-88 , EDJ 209 ).
2993 Entrega de notificaciones

(RD 1829/1999 art.41 )
Los requisitos de la entrega de notificaciones, en cuanto a plazo y forma,

deben adaptarse a las exigencias establecidas con carácter general, sin
perjuicio de lo establecido en las reglas complementarias relativas al
servicio postal. La práctica de las notificaciones por medio del servicio de
Correos no atenúa las exigencias de la LPAC.
En principio la notificación ha de entregarse al interesado, que será el
destinatario de la misma, y en el domicilio que este haya designado a tal
fin.
Cuando el interesado no se halle presente en su domicilio en el momento

de entregarse dicha notificación, puede hacerse cargo de la misma
cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su
identidad.
En la documentación del empleado del operador postal, debe hacer
constar la fecha, identidad, número del DNI o del documento que lo
sustituya y firma del interesado o persona que pueda hacerse cargo de la
notificación y, en su caso, aviso de recibo que acompañe dicha
notificación, aviso en el que el empleado del operador postal debe hacer
constar su firma y número de identificación.
Precisiones
1) No se especifica si es precisa la mayoría de edad para recibir notificaciones

administrativas o judiciales. Sin embargo, parece suficiente la capacidad natural para
desarrollar conscientemente el acto de recepción; en concreto, para asumir la
obligación jurídica derivada de la recepción (TS 25-2-98, EDJ 1199 ; 11-2-98, EDJ
915 ).
2) Se ha considerado que es suficiente para garantizar la realización de la diligencia
notificadora, la firma y sello del funcionario de Correos y la calificación como
destinatario de quien recibió el texto del acuerdo notificado, sin necesidad de
constancia de su firma u otros datos (TS 16-5-89; 20-12-94 , EDJ 9782 ). También
se ha considerado que, en caso de que el receptor de la comunicación sea el propio
interesado, el cumplimiento de las formalidades de entrega se hace menos
imperativo (TS 6-4-95 , EDJ 1577 ).
3) Cuando exista aviso o acuse de recibo, la constancia de los datos del
recipiendario lo será conjuntamente en la documentación del cartero y en el acuse
de recibo (TS 20-1-95 , EDJ 344 ).
4) La notificación por correo certificado, sin que conste la identidad del receptor, es
defectuosa (TS 7-11-01, EDJ 51556 ).
5) La constancia del número del DNI es una exigencia no excluyente de cualquier
otra circunstancia que permita tener constancia de la recepción (TS 1-2-03, EDJ
1616 ).
6) En las notificaciones practicadas por el funcionario de Correos es necesario
llevar a cabo su compulsa, rellenándose el documento por el propio funcionario
íntegramente o por el notificado, en el reverso. Puede ser rellenado íntegramente
por el funcionario que practica el acto de comunicación, pues no supone merma
alguna del documento ni disminuye las garantías que debe reunir el acto de
notificación (TS 1-10-12, EDJ 225205 ).
7) En el caso de que, por error u otra circunstancia, el sobre de un envío postal de
notificación se remita en vacío o con una copia incompleta de la resolución, siempre
que conste haberse dado cumplimiento a la obligación de notificar y se practique la
misma con la palabra «notificación» y debajo de ella el acto a que se refiere -citación,
requerimiento, resolución- y la indicación del expediente o cualquier otra expresión
que indique el acto a notificar y el destinatario o la persona que se encuentre el
domicilio y firma la recepción, es carga del destinatario acudir a la Administración
advirtiendo la irregularidad para que se subsane, no bastando que luego oponga la
falta de validez de la notificación con meras hipótesis argumentativas, que por eso
mismo serán carentes de verosimilitud (TS 9-6-11, EDJ 114144 ).
8) Si el modelo que se utiliza para una notificación no está completo en su
integridad o si el funcionario de Correos que practica la notificación deja algunos
espacios sin cumplimentar, si no impide comprobar, sin la menor duda, el lugar, la
fecha y el destinatario de la notificación practicada, esta ha de considerarse
plenamente válida (TS 1-10-12, EDJ 225205 ).
9) Sobre entregas en apartados postales, ver nº 2984 .
2994 Notificación postal infructuosa
(RD 1829/1999 art.42 )
Existen diversos supuestos en que la entrega de la notificación resulta

infructuosa:
a) Nadie puede hacerse cargo de la notificación. Cuando, intentada la
notificación en el domicilio del interesado, nadie puede hacerse cargo de
la misma, se debe hacer constar este extremo en la documentación del
empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que
acompañe a la notificación, junto con el día y la hora en que se intentó la
notificación.
Debe practicarse un segundo intento, por una sola vez y en una hora
distinta dentro de los 3 días siguientes. Si el segundo intento también
resulta infructuoso, por la misma causa que el primero, se debe consignar
dicho extremo en la oportuna documentación del empleado del operador
postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación,
junto con el día y la hora en que se realizó el segundo intento.
Una vez realizados los dos intentos sin éxito, el operador al que se ha
encomendado la prestación del servicio postal universal debe depositar
en lista las notificaciones, durante el plazo de un mes, a cuyo fin se ha de
proceder a dejar al destinatario aviso de llegada en el correspondiente
casillero domiciliario, debiendo constar en el mismo, además de la
dependencia y plazo de permanencia en lista de la notificación, las
circunstancias expresadas relativas al segundo intento de entrega. Dicho
aviso tendrá carácter ordinario.
A partir del cumplimiento de estas circunstancias, dicha notificación tiene
el mismo tratamiento que las que hubiesen sido rehusadas o rechazadas,
por lo que se debe proceder, en su caso, a la publicación edictal (TS 12-
12-97 , EDJ 21523 ).
2995
Precisiones
1) La imposibilidad de práctica de la notificación por dos veces sucesivas debe

obedecer, inexcusablemente, a circunstancias o causas ajenas al operador postal o
al Servicio de Correos, sin que las imputables a estos puedan computarse o tomarse
en consideración a los efectos de justificar suficientemente el empleo del
mecanismo edictal. Además, dicha imposibilidad ha de quedar inequívocamente
acreditada (TS 12-12-97 , EDJ 21523 ; TSJ Canarias 20-5-00 , EDJ 113407 ).
2) El segundo intento en hora distinta no basta con que se produzca en franja
horaria diferente, pero con escasa separación entre intentos (TSJ Navarra 26-2-03;
25-3-03 -que considera inválido el segundo que dista solo 25 minutos del primero),
sino que además precisa de un lapso intermedio razonable -al menos, 60 minutos-
(TS 28-10-04, EDJ 159961 ; 13-2-14, EDJ 22217 ; TSJ Navarra 9-3-12, EDJ
371720 ; 18-12-06, EDJ 455509 ); o en franja horaria distinta (TS 10-11-04,
EDJ 174213 ; TEAR Aragón 24-7-02; La Rioja 30-5-03; 29-10-04; Navarra 24-4-
03; 21-2-03; JC La Rioja 23-3-05). En otro caso, la notificación edictal posterior será
irregular.
3) Por el contrario, la no atención al plazo de 3 días se ha tomado como
irregularidad no invalidante que no vicia el segundo intento de notificación, ni la
posterior edictal (TEAC 19-11-03 ). En contra, no admite como válida la segunda
notificación intentada una vez superado el plazo de 3 días, TS 11-10-11, EDJ
237649 .
4) La notificación es un deber que pesa sobre la Administración pública autora del

acto (TS 6-11-89 , EDJ 9879 ). Es obligación cursar la notificación y culminarla,
desarrollando las actuaciones positivas necesarias para conseguir el efectivo
conocimiento por parte del administrado-interesado del acto de que se trate.
Por ello, no es admisible la práctica -a veces frecuente- con arreglo a la cual el
agente notificador o funcionario del servicio postal, en caso de ausencia del
interesado del domicilio o lugar de notificaciones designado, deja simplemente
aviso, con indicación de que el interesado debe comparecer o recoger, en cierta
estafeta de Correos o lugar equivalente, la notificación en un plazo determinado,
considerándole notificado en otro caso. Esta práctica supone invertir la carga y
deber de notificación, imponiendo sobre el particular una conducta positiva que no
le es exigible, a salvo de que normativamente se permita.
5) En relación con el aviso de llegada, tras la práctica de los dos intentos de
notificación, ha de hacerse constar expresamente en el boletín de notificación que
se ha depositado aquel. La entrega del aviso de llegada y su constancia es un
requisito inherente al derecho de tutela efectiva del administrado (TEAC 23-10-
03 , en unificación de criterio), por lo que su omisión es un vicio procedimental
que invalida la notificación de la liquidación o acto (TEAC 22-9-11), debiendo obrar
en el expediente la debida justificación de haberse dejado el aviso en el buzón del
destinatario. No es posible entender que la falta de constancia de dicho aviso queda
suplida por la advertencia de que la notificación no ha sido retirada de la lista (TEAC
6-11-12 ). En otro caso, la notificación queda viciada irremisiblemente (AN 6-2-12,
EDJ 20216 ).
6) La no incorporación al expediente administrativo de la parte trasera de cada uno
de los avisos de recibo cumplimentados por el Servicio de Correos tras practicar los
intentos de notificación de la liquidación, lleva a considerar incumplidos los
requisitos exigibles para la validez de la notificación (TSJ Granada 17-5-13, EDJ
170656 ).
2996 b) Rechazo de la notificación. Si, estando en el domicilio la persona que

pueda recibir la notificación, se niega a aceptarla y a manifestar por
escrito dicha circunstancia con su firma, identificación y fecha, en la
documentación del empleado del operador postal, se entiende que no
quiere hacerse cargo de la misma. Este extremo debe hacerse constar en
la expresada documentación del empleado del operador postal y, en su
caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación, junto con el
día y la hora en que se intentó la misma.
En este caso, se ha de proceder a realizar un segundo intento, por una
sola vez y en una hora distinta dentro de los 3 días siguientes. Si,
practicado el segundo intento, este resulta infructuoso por la misma causa
que el primero, dicho extremo se ha de consignar en la oportuna
documentación del empleado del operador postal y, en su caso, en el
aviso de recibo que acompañe a la notificación, junto con el día y la hora
en que se realizó el segundo intento.
Una vez realizados los dos intentos sin éxito, dicha notificación tiene el
mismo tratamiento que las que han sido rehusadas o rechazadas (nº
2987 ).
En estos supuestos, el empleado del operador postal debe hacer constar
su firma y número de identificación en el aviso de recibo que, en su caso,
acompañe a la notificación y en el aviso de llegada, si el mismo procede.
2997 Casos en que no procede un segundo intento

(RD 1829/1999 art.43 )
Existen ciertos casos en que no procede un segundo intento de entrega

de las notificaciones. Son los siguientes:
• Cuando la notificación sea rehusada o rechazada por el interesado o su
representante, y así lo manifiesten por escrito con su firma, identificación
y fecha, en la documentación del empleado del operador postal.
• Notificaciones con dirección incorrecta.
• Cuando el destinatario de la notificación sea desconocido o fallecido.
• Cuando concurra cualquier causa de análoga naturaleza a las
expresadas, que haga objetivamente improcedente el segundo intento de
entrega.
En estos supuestos, el empleado del operador postal debe hacer constar
en la documentación correspondiente la causa de la no entrega, la fecha
y la hora del intento. Estas circunstancias se han de indicar en el aviso de
recibo que, en su caso, acompañe a la notificación, junto con su firma y
número de identificación.
2998 Entrega de notificaciones a personas jurídicas y organismos públicos

(RD 1829/1999 art.44 )
La entrega de notificaciones a las personas jurídicas se debe realizar al

representante de estas, o bien, a un empleado de la misma.
La entrega de notificaciones a organismos públicos se ha de realizar a un
empleado de los mismos, pudiendo, asimismo, entregarse en el registro
general del organismo público de que se trate.
En ambos casos, se debe hacer constar en la documentación del
empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que
acompañe a la notificación:
- la identidad de quien se haga cargo de la notificación;
- su firma; y
- la fecha de la notificación
Ha de estamparse, además, el sello de la empresa u organismo público.
Cuando la entrega se realice en el registro general del organismo público,
basta la estampación del correspondiente sello de entrada en los
documentos citados.
No obstante, se considera que, si bien es cierto que la falta de
identificación del receptor de una notificación incumple las condiciones
establecidas, no lo es menos que, en el caso de notificaciones a personas
jurídicas, no es necesario que se identifique a la persona receptora de las
notificaciones, siendo suficiente la constancia en el acuse de recibo del
sello de la entidad mercantil (TS 3-11-10, EDJ 290568 ).
Precisiones
1) Se considera que la ausencia del sello de entrada es relevante para invalidar la

notificación ya que es lo que otorga certeza sobre la relación del receptor con el
organismo público, circunstancia que queda asegurada por la posesión del sello
correspondiente (AN 2-12-11, EDJ 288039 ).
2) La notificación en la que consta el sello de una sociedad mercantil, la palabra
«recibido » y una fecha, no garantiza la constancia de recepción por la entidad
apelada, pues debió de identificarse al receptor, con su nombre, DNI y firma (TSJ
Asturias 17-7-12, EDJ 169311 ).
2999 Normas generales sobre entrega de envíos postales

(RD 1829/1999art.32 a 38 )
Se establecen ciertas normas generales, aplicables a todos los envíos

postales, y por ello, de interés en lo que se refiere a la entrega de
notificaciones por esta vía, por lo que las exponemos sucintamente a
continuación.
a) Los envíos postales deben entregarse al destinatario que figure en la
dirección del envío o a la persona autorizada en el domicilio del mismo, en
casilleros domiciliarios, en apartados postales, en oficina, así como en
cualquier otro lugar que se determine en el reglamento del servicio postal
o por orden del Ministerio de Fomento.
Los envíos postales de carácter ordinario pueden entregarse en los
casilleros domiciliarios instalados al efecto. Los casilleros deben reunir las
características necesarias que garanticen la propiedad, el secreto y la
inviolabilidad de los envíos postales y deben ajustarse a las características
normalizadas que establezcan en cada momento las normas técnicas
aplicables al sector postal (Dir 97/67/CE ).
Cuando se trate de envíos certificados o con valor declarado, solo
pueden entregarse, contra recibo, a los respectivos destinatarios o a la
persona autorizada.
Tampoco es posible la notificación de actos administrativos mediante
depósito en tales casilleros.
b) Se entienden autorizados por el destinatario para recibir los envíos
postales, de no constar expresa prohibición, las personas mayores de
edad presentes en su domicilio, que sean familiares del destinatario o
mantengan con él una relación de dependencia o convivencia. Ha de
considerarse asimismo que los menores emancipados también son
personas autorizadas (CC art.323 ). Es discutible si los menores no
emancipados con capacidad natural bastante se encuentran en tal
situación: según la tendencia mostrada por la LO 1/1996 del Menor, la
respuesta debería sea afirmativa.
c) El destinatario o la persona autorizada que se haga cargo del envío
postal tiene que identificar su personalidad, ante el empleado del
operador postal que efectúe la entrega, mediante la exhibición de su
documento nacional de identidad, pasaporte, permiso de conducción o
tarjeta de residencia, salvo notorio conocimiento del mismo.
3000 d) El destinatario o la persona autorizada puede rehusar el envío postal

en el momento de la entrega, antes de abrirlo, si se trata de carta o
paquete, o antes de leerlo o examinarlo interiormente, si se trata de otra
clase de envíos. Se exceptúan los envíos contra reembolso, cuando el
remitente lo autorice de forma expresa en la cubierta del mismo.
e) Si el destinatario de un objeto certificado no puede o no sabe firmar,
lo debe hacer en su lugar un testigo, debidamente identificado. En ningún
caso, puede estampar su firma, como testigo, el empleado del operador

postal que efectúe la entrega.
f) Todos los envíos postales incluidos en el ámbito del servicio universal
deberán ser entregados en el domicilio que conste en la dirección postal.
Por domicilio ha de entenderse el conjunto de datos geográficos que
permitan identificar el lugar de entrega de los envíos. Lo componen los
siguientes elementos:
• Tipo y denominación de la vía pública: nombre que identifique la calle,
plaza, avenida, camino o carretera u otros.
• Número de la finca: el que haya sido asignado por el ayuntamiento de
la localidad, dentro de los existentes en la vía pública.
• Datos de la vivienda o local: los que identifican al inmueble de forma
singularizada en la inscripción existente en el Registro de la Propiedad.
• Número de casillero domiciliario postal.
• Localidad: nombre de la población.
• Código postal: el asignado a cada dirección postal.
g) Los elementos constitutivos de la dirección postal pueden sustituirse
por otros datos cuando la entrega se realice en las oficinas de la red
postal pública o cuando las personas físicas o jurídicas concierten otra
forma de entrega con el operador al que se ha encomendado la
prestación del servicio postal universal.
h) Se entrega en oficina la correspondencia dirigida a dicha dependencia
o aquella que, por ausencia u otra causa justificada, no se haya podido
entregar en el domicilio. Los plazos de permanencia en dicha oficina se
han de determinar por el operador al que se ha encomendado la
prestación del servicio postal universal. Esta posibilidad no es practicable
respecto de la notificación de actos administrativos.
Precisiones
En entornos especiales , la entrega de los envíos postales ordinarios se realizará a

través de buzones individuales no domiciliarios y de casilleros concentrados
pluridomiciliarios. Es el caso de viviendas aisladas o situadas en entornos
diseminados, que estén situadas a más de 250 m de la vía pública habitualmente
utilizada por cualquiera de los servicios públicos; entornos de gran desarrollo de
construcción y mínima densidad de población, entendiendo por tal desarrollos de
construcción horizontal, ya sean viviendas individuales o agrupadas, naves
industriales o cualquier otro tipo de edificación individualizada, mercados, centros
comerciales y de servicios o conjuntos residenciales de viviendas unifamiliares o
áreas industriales con un único número de policía y sin identificación oficial
individualizada de cada una de las viviendas o naves.
3001 Reenvío postal

(RD 1829/1999 art.11 )
En supuestos de cambio de domicilio del destinatario de una

comunicación, puede solicitarse la reexpedición de la misma al nuevo
domicilio, mediante la contratación del correspondiente servicio con la
entidad operadora.
En caso de que el interesado haya contratado tal servicio y no se haya

efectuado materialmente el reenvío del acto administrativo notificado al
lugar de destino al que debía reexpedirse, limitándose en cambio el
agente postal a devolver la notificación con la expresión «desconocido»,
estamos ante una notificación defectuosa, cuyo vicio no es imputable al
interesado.
En este sentido, TEAR La Rioja 23-12-03, que considera concurrente en
tal hipótesis la causa de oposición al apremio de falta de notificación de la
liquidación
3003 Notificación por edictos

(LPAC art.44)
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se

ignore el lugar de la notificación o bien, intentada esta, no se hubiese
podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio
publicado en el BOE.
Previamente y con carácter facultativo, las Administraciones pueden
publicar un anuncio en el boletín oficial de la comunidad autónoma o de la
provincia, en el tablón de edictos del ayuntamiento del último domicilio
del interesado o del consulado o sección consular de la embajada
correspondiente.
Las Administraciones públicas pueden establecer otras formas de
notificación complementarias a través de los restantes medios de
difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente
anuncio en el BOE.
3005
Precisiones
1) Por RD 385/2015 se modifica la regulación del BOE (RD 181/2008 ),

creándose el suplemento de notificaciones para articular el tablón edictal único
(TEU).
2) La indicación en el edicto del primer apellido del interesado, acompañado del
número del DNI, es suficiente para garantizar la identificación del destinatario (TEAR
La Rioja 31-5-00).
3) No puede confundirse la publicación con la notificación edictal. Mientras que
aquella pretender dar conocimiento de un acto a una pluralidad indeterminada de
personas, esta se dirige a una o varias personas concretas, determinadas o
determinables, cuyo paradero o identidad se desconocen (TS 9-12-80 , EDJ
14352 ).
3006 Presupuestos
Son cuatro los presupuestos necesarios (alternativa, no conjuntamente)
para que pueda emplearse regularmente el mecanismo edictal:
a) Carácter desconocido de los interesados. No puede confundirse con el
carácter indeterminado, que daría lugar a la publicación (LPAC art.45 y
46 ). Ha de tratarse de interesados determinados o determinables,
aunque no sean individual y concretamente conocidos. En este supuesto,
como consecuencia, también será desconocido el domicilio o lugar de

notificación.
b) Ignorancia del lugar donde hayan de practicarse las notificaciones
(normalmente, el domicilio). El desconocimiento inicial del mismo no basta
para eludir la notificación personal, sino que es preciso que aquel persista
después de las necesarias pesquisas y averiguaciones administrativas
tendentes a descubrirlo (TS 23-9-92, EDJ 9124 ). Es equivalente a
ignorado, el domicilio que no ha sido habitado por el interesado o el
nuevo cuya alteración no ha sido comunicada a la Administración pública
(Dago Elorza).
c) Ignorancia del medio a través del cual se debe practicar. Esta fórmula
debe entenderse en el sentido de notificaciones por medios que no dejan
constancia de su práctica, aun cuando se conozca el domicilio del
interesado.
d) Intento infructuoso. Para considerar que una notificación ha sido
intentada sin efecto, es preciso que la Administración pública haya
desplegado la diligencia precisa, no obstante la cual permanezca ignorado
el paradero o desconocido el lugar donde haya de comunicarse el acto o,
en general, persista el problema que impida efectuar personalmente
aquella (TS 6-11-89 , EDJ 9879 ).
En este sentido, el empleo de la técnica edictal debe venir precedida de la
prueba del intento de notificación por dos veces y, en su caso, de la
recepción del aviso de llegada. También deben reseñarse las causas
concretas que impidieron la entrega (TSJ Burgos 19-7-00 , EDJ 36147 ;
TSJ C.Valenciana 14-4-00, EDJ 34851 ; TSJ Navarra 26-11-04, EDJ
241458 ).
Supuesto característico de notificación infructuosa es el de domicilio
conocido en el que nadie se haya podido hacer cargo de la notificación.
Precisiones
1) No se justifica el medio edictal en caso de que la notificación personal se

intentara, no en el domicilio del interesado, sino en el lugar de su actividad y sin
constancia de la dirección completa (TSJ Las Palmas 30-5-00 , EDJ 113407 ).
Tampoco en el caso de que el funcionario de Correos devuelva la entrega con la
nota «Desconocido. Amplíen señas», constando el domicilio del interesado en la
fotocopia del DNI de este aportó al expediente (TEAR La Rioja 31-5-00).
2) Es irregular la notificación a un socio de una sociedad civil que se practica
infructuosamente en el domicilio social, sin intentarlo en el suyo particular, que
consta en las actuaciones (TCo 99/2003 ).
3) Las notificaciones por edictos carecen de virtualidad cuando los interesados en el
procedimiento no sean desconocidos o no se ignore su domicilio -p.e. en caso de
contribuyentes que han indicado domicilio en declaración o autoliquidación
tributaria- (TCo 65/2000 ; 181/2003 ; TS 28-12-96, EDJ 9742 ; 18-10-96,
EDJ 7201 ).
4) La notificación por edictos el remedio último, de carácter supletorio y
excepcional, que debe utilizarse cuando se llegue a la convicción razonable de la
inutilidad de medios normales de comunicación (TSJ C.Valenciana 21-4-10, EDJ
138203 ; 25-10-05, EDJ 290820 ), con agotamiento previo de las modalidades
comunicatorias que aseguran en mayor grado la recepción por el destinatario (TS 12-
7-10, EDJ 145149 ; 28-10-10, Rec 2270/02).
3007 Publicación en el BOE o en el periódico oficial respectivo

La publicación ha de realizarse en el BOE, cualquiera que sea la
Administración notificante. Para ello, la Agencia Estatal Boletín Oficial del
Estado ha de poner a disposición de todas ellas un sistema de remisión y
gestión telemática para publicación de anuncios. En procedimientos
sometidos a normativa específica ha de publicarse igualmente el anuncio
en el BOE, sin perjuicio de que, previamente y con carácter facultativo, se
practique la notificación en la forma prevista en dicha normativa
específica.
3008
Precisiones
1) En esta misma línea, se sostiene que la notificación edictal que no es objeto de

publicación en el boletín oficial correspondiente adolece de un defecto sustancial y
ha de presumirse que el acto no ha llegado a conocimiento del interesado (TS 19-1-
12, EDJ 7109 ).
2) Sobre el devengo de tasa por publicación de edictos en los boletines provinciales,
ver nº 3020 .
3009 Publicación en el tablón de anuncios

Dicha publicación es previa y facultativa.
No existe disposición de general aplicación que determine el tiempo
mínimo de permanencia del edicto en el tablón respectivo. Debe
aplicarse un criterio de apreciación razonable y prudente, pues las
publicidades efímeras o insuficientes han de rechazarse. Como criterio,
para reclamaciones económico-administrativas sometidas al grupo
normativo de LGT/63, se establece un plazo de 10 días hábiles
consecutivos (RD 391/1996 art.86.1 ). Las sometidas a LGT y RD
520/2005 se someten a las reglas sobre notificaciones de LGT (nº
3030 s. ).
Esta segunda publicación (previa y facultativa en el régimen derivado de
la L 15/2014 ) es adicional a la que se realiza en el periódico oficial.
En el caso de que el último domicilio conocido radique en un país
extranjero, la notificación se ha de efectuar mediante su publicación en el
tablón de anuncios del consulado o sección consular de la embajada
correspondiente. Es discutible si en este caso, la inserción en el tablón es
concurrente con la publicación en el periódico oficial o excluyente de la
misma.
Precisiones
No puede considerarse cumplido el precepto con la mera constancia en autos del

oficio de remisión de la Tesorería General de la Seguridad Social al ayuntamiento
para publicación de edictos, sin constancia efectiva de la publicación (TSJ Sevilla
20-1-12, EDJ 49565 ).
3010 Doctrina del Tribunal Constitucional

La doctrina de este Tribunal sobre la validez del mecanismo edictal de
notificaciones, evacuada con ocasión de la vía judicial, pero con criterios
mayoritariamente extensibles al procedimiento administrativo, es amplia,

partiendo siempre de la vinculación entre actos de comunicación y
efectiva defensa (TCo 155/1989 ). Exponemos a continuación sus líneas
esenciales:
a) Los actos de comunicación del órgano jurisdiccional -por extensión, del
administrativo- y, especialmente, aquellos que tienen como destinatario a
quienes habrían de ser partes en el proceso, ofrecen una singular
trascendencia, por constituir el instrumento indispensable para hacer
posible la defensa en juicio de los derechos e intereses en litigio (TCo
232/2000 ). En relación con ello, la comunicación de actos procesales
fuera de la sede del órgano se ve sometida con especial intensidad al
principio de notificación personal; solo en defecto de la misma se puede
acudir, escalonadamente, a los mecanismos permitidos por las respectivas
leyes procesales (TCo 134/1995 ), siendo el último peldaño el empleo
del mecanismo edictal.
b) Por ello, la citación o el emplazamiento hecho en edictos, cuya
recepción por el destinatario no puede ser demostrada, ha de entenderse
necesariamente como un último, excepcional y supletorio remedio al
que solo cabe acudir cuando el demandado no sea localizable por no
constar su domicilio o por ignorarse su paradero. A este fin, la oficina
judicial o administrativa ha de agotar las gestiones de averiguación del
paradero por los medios normales a su alcance (TCo 219/1999 ;
39/2000 ; 65/2000 ). Asimismo, es preciso que exista convicción de la
inutilidad de otros medios de comunicación que posibiliten la
comunicación personal o individualizada o constancia formal de haberse
intentado dichas modalidades sin éxito (TCo 135/1997 ; 143/1998 ;
41/2000 ; 163/2007 ; 150/2008 ).
Precisiones
Se ha declarado procedente la notificación edictal tras ser fallida la citación remitida

por correo al domicilio que con anterioridad fue válido (TCo auto 325/1997 ) y
tras un intento fallido en el domicilio conocido y posteriores diligencias infructuosas
para averiguar nuevo domicilio (TCo 86/1997 ).
3011 c) Sin embargo, el deber de diligencia del órgano judicial -o gubernativo-

no debe entenderse en términos tan amplios como para excusar la propia
negligencia del destinatario de la comunicación (TCo 80/1996 ;
81/1996 ; 82/1996 ) o un comportamiento del mismo contrario a la
buena fe (TCo 78/1993 ; 100/1994 ; 160/1995 ). Así, cuando puede
acreditarse que poseía un conocimiento extraprocesal, en momento hábil,
de la existencia del litigio en el que no fue personalmente emplazado (TCo
7/2000 ; 12/2000 ; 145/2000 ).
Ahora bien, el conocimiento extraprocesal no puede presumirse, pues la
presunción opera, justamente, a favor del desconocimiento del proceso, si
así se alega (TCo 161/1998 ; 26/1999 ; 219/1999 ). Tal
conocimiento debe resultar acreditado por prueba suficiente, sin quedar
excluida la de presunciones (TCo 229/1997 ; 26/1999 ; 128/2000 ),
siendo particularmente intensa la presunción de conocimiento por parte

de funcionarios de la Administración pública demandada en el proceso
(TCo 45/1985 ). Puede considerarse que el interesado ha tenido tal
conocimiento directamente o en virtud de una razonable y suficiente
inferencia (TCo 113/1998 ). La existencia de anotación preventiva de
demanda en el Registro de la Propiedad no implica necesariamente que el
interesado conozca el proceso (TCo 126/1996 ).
d) El fin que se persigue con el procedimiento edictal es el conocimiento
por parte de los demandados del procedimiento iniciado y la demanda
deducida (o por los interesados, del expediente administrativo). Por ello,
los términos del edicto deben, en lo posible, conducir a ese
conocimiento, de manera que los afectados tengan oportunidad, siquiera
reducida (por las mismas características de la notificación edictal) de llevar
a cabo las actuaciones que estimen convenientes para su defensa (TCo
72/1988 ).
3012 e) Este deber tiene especial intensidad en aquellos procedimientos que,

por sus características, colocan a la parte demandada en una especial
posición frente a quien les demanda, como es el caso de los juicios
ejecutivos -extensible a procedimientos administrativos de apremio-.
Debe asegurarse, el correcto emplazamiento de quien es demandado con
el objeto de que pueda defenderse frente a la ejecución que se cierne
sobre sus bienes (TCo 155/1988 ; 203/1990 ; 326/1993 ).
Igualmente, el cumplimiento de las formalidades notificatorias se debe
llevar a efecto con especial rigor, incluso con minuciosidad, en relación a
comunicaciones de procesos en los que pueden imponerse penas (TCo
19/1993 ), lo cual es directamente extensible al procedimiento
administrativo sancionador, aunque con matices.
Por ello, existe un especial deber de diligencia de la Administración
cuando se trata de la notificación de sanciones, con relación a las cuales,
en principio, antes de acudir a la vía edictal, debe intentar la notificación
en el domicilio que aparezca en otros registros públicos (TCo 32/2008 ;
128/2008 ).
Precisiones
1) El deber de diligencia del órgano a la hora de indagar el domicilio no tiene

siempre la misma intensidad, sino que varía en función del acto que se comunica
-inicio de actuaciones judiciales o procedimentales o actos procesales de un
procedimiento ya abierto- (TCo 113/2001 ; 150/2008 ; 158/2008 ). Al
tiempo, debe ponderarse en función de la mayor o menor dificultad que el órgano
encuentre para la identificación o localización de los titulares de los derechos e
intereses en cuestión, pues no puede imponerse a aquel, la obligación de llevar a
cabo largas y complejas indagaciones ajenas a su función (TS 12-7-10, EDJ
145149 ); sin que se pueda demandar del órgano correspondiente una desmedida
labor investigadora y de cercioramiento sobre la efectividad del acto de
comunicación en cuestión (TCo 113/2001 ; 55/2003 ; 90/2003 ; 43/2006 ;
76/2006 ).
2) En esta materia han tomarse en consideración las exigencias de la buena fe. No
solo resulta exigible a los administrados, sino también a la Administración. En
particular, le obliga a que, aún cuando los interesados no hayan actuado con toda la
diligencia debida en la comunicación del domicilio -bien porque no designaron un

domicilio a efectos de notificaciones, bien porque los intentos de notificación en el
indicado han sido infructuosos-, antes de acudir a la notificación edictal o mediante
comparecencia, intente la notificación en el domicilio idóneo, bien porque este
consta en el mismo expediente (TCo 76/2006 ; 2/2008 ), bien porque su
localización resulta extraordinariamente sencilla, normalmente acudiendo a oficinas
o registros públicos (TCo 135/2005 ; 163/2007 ; 223/2007 ; 231/2007 ),
especialmente cuando se trata de la notificación de sanciones administrativas (TCo
128/2008 ; 158/2008 ).
3013 f) Como supuestos concretos de improcedencia de la notificación

edictal, pueden citarse los siguientes:
- en caso de una primera notificación fallida en el domicilio señalado por
una entidad, seguida de omisión de nuevos emplazamientos personales
con arreglo a los datos que figuraban en el proceso -domicilio social de la
compañía-, que habrían conducido probablemente a determinar el
paradero actual de la parte (TCo 100/1997 );
- en caso de que se conozca -aun indirectamente, p.e. por certificación
registral- el domicilio o nuevo domicilio en el extranjero, siempre que sea
preciso (TCo 99/1997 );
- si el órgano judicial no solicita del demandante la indicación de otros
domicilios, pudiendo hacerlo (TCo 227/1994 );
- en caso de indicación errónea de domicilio en una póliza de crédito en
la que, sin embargo, constaba el lugar de trabajo de la demandada (TCo
29/1997 );
- citación edictal de remate efectuada simultáneamente con el embargo
sobre una propiedad de los recurrentes, señalada por el demandante, que
es su domicilio al tiempo de la citación (TCo 121/1996 );
- en el supuesto de mera ausencia del destinatario en horas de reparto,
pues no es identificable esta con el desconocimiento de domicilio (TCo
313/1993 ; 51/1994 );
- cuando se acude a los edictos previa notificación por telegrama sin
constancia de su recepción por el interesado (TCo 180/1995 );
- ante el simple fracaso del servicio de Correos (TCo 227/1994 );
- en caso de no solicitarse certificación al Registro Mercantil del
domicilio de los administradores de una sociedad, siendo posible haberlo
hecho (TCo 51/1994 );
- ante una mera diligencia negativa de emplazamiento en la que,
anónimamente, se hace constar que los interesados se encuentran
ausentes desde hace algún tiempo y que se ignora su actual paradero, sin
expresar fuente de conocimiento, ni entregar cédula a persona que pueda
hacerla llegar al destinatario, ni reproducir un segundo intento de
notificación (TCo 310/1993 );
- tras un intento fallido y sin más trámite que la audiencia al demandante
que manifiesta no conocer otro domicilio (TCo 102/1993 );
- en el supuesto de un intento de notificación personal por correo
certificado con acuse de recibo con indicación imprecisa de dirección
(TCo 216/1992 ).
Precisiones
1) En supuestos en los que, en el primer intento de la notificación, consta que el

destinatario es «desconocido » y se practica un segundo intento, en el que consta
que se halla «ausente», concurre una contradicción que debe salvarse con un tercer
intento ante de acudir a la publicación edictal (TEAC 18-12-12 ). No es claro si
media tal contradicción si el resultado del primer intento es «ausente» y el del
segundo «desconocido»; pero parece razonable exigir el tercer intento también en
este caso.
2) Se consideran defectos sustanciales en relación con la forma de practicar las
notificaciones edictales (TS 22-11-12, EDJ 270141 ):
- la notificación edictal o por comparecencia sin que se intentara previamente dos
veces (TCo 65/1999 ; TS 20-4-07, EDJ 32868 ; 8-10-09, EDJ 259140 ; 21-6-
10, EDJ 145140 );
- no haberse producido el segundo intento transcurrida una hora desde el primero
-nº 2995 - (TS 28-10-04, EDJ 159961 );
- la notificación en la que no conste la hora en la que se produjeron los intentos (TS
11-11-09, EDJ 271346 );
- no haberse publicado el anuncio en el boletín oficial correspondiente -nº 3007 -
(TCo 65/1999 ; 223/2007 ).
3) Hay que tener presente lo expuesto en nº 3026 ,en relación con la
publicación /notificación edictal electrónica.
3015 Notificación de actos del Ayuntamiento de Madrid

(L 22/2006 art.50 y 51 )
Son de aplicación las siguientes reglas:

a) La práctica de las notificaciones de los actos, acuerdos y resoluciones
adoptadas por los distintos órganos municipales de Madrid, podrá
encomendarse a personal auxiliar municipal habilitado al efecto. Las
notificaciones practicadas por este personal auxiliar municipal tienen
como efecto la constancia fehaciente de su recepción o rechazo por el
destinatario.
En todo caso, el ayuntamiento debe procurar y fomentar que los
ciudadanos puedan recibir las notificaciones de los procedimientos que
les afecten a través de medios tecnológicos, informáticos o de
telecomunicaciones.
b) Sin perjuicio de la obligación contenida en las leyes y reglamentos
respecto a la publicación de actos y disposiciones en los diarios oficiales
correspondientes, el Ayuntamiento de Madrid podrá dotarse de un
boletín propio con formato electrónico o informático.
Asimismo, el tablón de edictos del ayuntamiento podrá realizarse a través
de medios electrónicos o informáticos. En este supuesto, deberá
garantizarse el libre acceso de los ciudadanos al mismo, mediante la
instalación de terminales con acceso al tablón de edictos en todas las
juntas de distrito y dependencias municipales.
Precisiones
La disposición expuesta en el apartado a) recuerda, aunque no es igual, a la prevista

por L 1/2006 art.26 para la comunicación de sanciones de tráfico impuestas por
el Ayuntamiento de Barcelona (nº 3060 ).
C. Publicación de actos administrativos

(LPAC art.45 y 46 )
3020 La publicación en el diario oficial correspondiente sustituye a la

notificación, surtiendo sus mismos efectos en los siguientes supuestos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada
de personas. Esta indeterminación ha de darse desde el principio y
mantenerse a lo largo de la actuación administrativa. En el momento en
que la indeterminación desaparece, por devenir conocidos los afectados
-p.e. por comparecer en el expediente-, es precisa la comunicación
personal (TS 17-3-86 , EDJ 2000 ).
b) Cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un
solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos,
siendo, en este caso, adicional a la notificación efectuada. Este supuesto
parece reservado al caso de intervención en el procedimiento de una
pluralidad de interesados, con uno de los cuales se entienden las
comunicaciones administrativas.
c) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o
de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la
convocatoria del procedimiento debe indicar el tablón de anuncios o
medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones,
careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
d) Además, se establece que los actos administrativos deben ser objeto
de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada
procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público
apreciadas por el órgano competente.
Precisiones
La regulación del régimen de los boletines oficiales de las provincias se contiene en

la L 5/2002 . Esta disposición afecta, indirectamente, a los boletines y diarios
oficiales de las comunidades autónomas.
La tasa por inserción de textos en estos boletines se somete a un régimen general
de sujeción y exención (que opera, por lo que aquí importa, en casos de publicación
de disposiciones y las resoluciones de inserción obligatoria), con ciertas excepciones.
De ellas, es especialmente problemática la relativa a publicación de actos de
contenido económico, que no están exentos (L 5/2002 art.1.3.f ). La interpretación
de esta expresión legal ha de ser restrictiva, atendiendo a la naturaleza primaria y
esencial del acto publicado. Por ejemplo, una resolución sancionadora, aun
consistente en multa, no tiene a estos efectos tal contenido económico (TS 7-2-05,
EDJ 11894 ; TSJ Castilla y León 25-3-03, EDJ 95350 ; TS 19-4-96 , EDJ
3393 ; 15-2-99, EDJ 1606 ; 14-9-00, EDJ 41175 ; 7-11-01 , EDJ 12132 ;
7-3-03, EDJ 15194 ).
3022 Elementos
La publicación de un acto debe contener los mismos elementos que se
exigen con respecto a las notificaciones:
- texto íntegro de la resolución;
- indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa;
- expresión de los recursos que procedan, de órgano ante el que pueden

presentarse y del plazo para interponerlos.
La publicación que, conteniendo el texto íntegro del acto, omita alguno de
los demás requisitos señalados, surte efecto a partir de la fecha en que el
interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del
contenido y alcance de la resolución o del acto objeto de la publicación o
resolución, o bien desde que interponga cualquier recurso que proceda.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos
comunes, pueden publicarse de forma conjunta los aspectos
coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de
cada acto.
3024 Lesión de derechos o intereses legítimos

Si el órgano competente aprecia que la publicación (o la notificación por
medio de anuncios) de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se
ha de limitar a publicar en el diario oficial que corresponda una somera
indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados
pueden comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del
contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.
La valoración de la procedencia de meramente indicar el contenido del
acto administrativo, en lugar de insertar todo su contenido, corresponde
al órgano que produce aquel, a partir de la interpretación del concepto
jurídico indeterminado que supone la «lesión de derechos o intereses
legítimos». Estos derechos o intereses, por otra parte, no tienen que ser
fundamentales, en sentido estricto, ni siquiera estar protegidos
constitucionalmente, por más que estén ligados al principio constitucional
de respeto a la intimidad.
Esta modalidad solo es posible en caso de notificación por edictos (nº
3003 ) y de publicación, ya que en el supuesto de notificación personal
no se puede lesionar derecho o interés alguno por causa de la publicidad
del contenido del acto comunicado.
3026 Publicación en sede electrónica

La LPAC deroga la L 11/2007, por lo que las normas sobre publicación
electrónica contenidas en esta Ley deben entenderse subsumidas en el
régimen general de la LPAC (LPAC art.41 s. ; nº 2955 ).
D. Comunicación en el ámbito tributario

(LGT art.102 , 109 a 112 y disp.adic.16ª )
3030 Los actos de comunicación, principalmente notificaciones, en el ámbito

tributario presentan ciertas particularidades que es necesario destacar
(nº 3032 s. ).
Hay que tener en cuenta, además, las disposiciones generales expuestas
en nº 2830 s. , y muy especialmente, las relativas a comunicaciones por
medios electrónicos (nº 2958 s. ).
Precisiones
1) La materia se estudia en profundidad en el nº 13280 s. Memento Fiscal 2019 y

en el nº 2800 s. Memento Procedimientos Tributarios 2018-2019.
2) Además de las reglas que se exponen a continuación, en el ámbito de actuación
de las Haciendas forales, han de tenerse en cuenta, en su caso, sus disposiciones
propias: LF Navarra 13/2000 art.93 , 99 , 114 y 115 ; NF Araba 6/2005
art.98 ; NF Bizkaia 2/2005 art.100 ; NF Gipuzkoa 2/2005 art.98 .
3032 Contenido de la notificación

(LGT art.102 )
Las liquidaciones se han de notificar con expresión de:

- identificación del obligado tributario;
- elementos determinantes de la cuantía de la deuda tributaria;
- motivación de las mismas cuando no se ajusten a los datos consignados
por el obligado tributario o a la aplicación o interpretación de la normativa
realizada por el mismo, con expresión de los hechos y elementos
esenciales que las originen, así como de los fundamentos jurídicos;
- medios de impugnación que puedan ser ejercidos, órgano ante el que
hayan de presentarse y plazo para su interposición;
- lugar, plazo y forma en que debe ser satisfecha la deuda tributaria;
- carácter de provisional o definitiva.
En el caso de tributos de cobro periódico por recibo, una vez notificada
la liquidación correspondiente al alta en el respectivo registro, padrón o
matrícula, pueden notificarse colectivamente las sucesivas liquidaciones
mediante edictos que así lo adviertan.
El aumento de base imponible sobre la resultante de las declaraciones
debe notificarse al contribuyente con expresión concreta de los hechos y
elementos adicionales que lo motiven, excepto cuando la modificación
provenga de revalorizaciones de carácter general autorizadas por las
leyes.
Reglamentariamente pueden establecerse los supuestos en los que no
será preceptiva la notificación expresa, siempre que la Administración así
lo advierta por escrito al obligado tributario o a su representante.
En el procedimiento de apremio se ha de notificar al obligado tributario
la providencia de apremio, con identificación de la deuda pendiente,
liquidación de los recargos procedentes y requerimiento de pago (LGT
art.167.1 ).
3034 Práctica de la notificación

El régimen de notificaciones de actos tributarios es igual al previsto con
carácter general (nº 2920 s. ), con las especialidades que se recogen a
continuación.
3035 Lugar
(LGT art.167.1 )
Se distingue según el modo en que se ha iniciado el procedimiento. Así:

a) En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la
notificación se ha de practicar en el lugar señalado a este efecto por el
obligado tributario o su representante o, en su defecto, en el domicilio
fiscal de uno u otro.
b) En los iniciados de oficio, la notificación puede practicarse en el
domicilio fiscal del obligado tributario o su representante, en el centro de
trabajo, en el lugar donde se desarrolle la actividad económica o en
cualquier otro adecuado a tal fin.
Precisiones
1) Se considera domicilio fiscal (LGT art.48 ):

• Para las personas físicas, el lugar de su residencia habitual. No obstante, para las
que desarrollan principalmente actividades económicas, la Administración tributaria
puede considerar como domicilio fiscal el lugar donde está efectivamente
centralizada la gestión administrativa y la dirección de las actividades desarrolladas.
Si no puede establecerse dicho lugar, prevalece aquel donde radique el mayor valor
del inmovilizado en el que se realicen las actividades económicas.
• Para las personas jurídicas -y por extensión, entidades sin personalidad de LGT
art.35.4 -, su domicilio social, siempre que en él esté efectivamente centralizada su
gestión administrativa y la dirección de sus negocios, atendiéndose en otro caso al
lugar en el que se lleva a cabo dicha gestión o dirección. En defecto de estos
criterios prevalece el lugar donde radica el mayor valor del inmovilizado.
• Para las personas o entidades no residentes en España, el domicilio fiscal se
determina según lo establecido en la normativa reguladora de cada tributo. En
defecto de regulación, el domicilio es el del representante previsto en LGT art.47 .
Sin embargo, si la persona o entidad no residente opera mediante establecimiento
permanente en territorio nacional, su domicilio será el que resulte de aplicar a dicho
establecimiento permanente las reglas antes expuestas.
2) Los obligados tributarios deben comunicar su domicilio fiscal y el cambio del
mismo a la Administración tributaria que corresponda -no a otra u otras, lo que no
tiene efecto (TSJ Navarra 27-6-12; 22-6-11)-. El cambio de domicilio fiscal no
produce efectos frente a la Administración tributaria hasta que se cumple con dicho
deber de comunicación, pero ello no impide que los procedimientos que se han
iniciado de oficio antes de la comunicación de dicho cambio, puedan continuar
tramitándose por el órgano correspondiente al domicilio inicial. El modelo para la
comunicación es el 030 (OM EHA/3695/2007 ).
En Navarra, el convenio económico Estado-Navarra impone a las personas jurídicas
la obligación de comunicar el cambio de domicilio a ambas Administraciones
tributarias -estatal y foral- (L 28/1990 art.43.4 ).
Las personas físicas que deban estar en el censo de empresarios, profesionales y
retenedores , y las jurídicas y demás entidades deben cumplir la obligación de
comunicar el cambio de domicilio fiscal en el plazo de un mes a partir del momento
en que produzca dicho cambio. Tratándose de personas físicas que no deban figurar
en el censo, la comunicación del cambio de domicilio se hará en el plazo de 3 meses
desde que se produzca.
La comunicación del cambio del domicilio fiscal a la Administración tributaria del
Estado produce efectos respecto de las comunidades y ciudades autónomas solo
desde el momento en que estas últimas tengan conocimiento del mismo, a cuyo
efecto aquella debe efectuar la correspondiente comunicación (RD 1065/2007
art.17 el 2.3, 10 y 113).
3) Cada Administración puede comprobar y rectificar el domicilio fiscal declarado
por los obligados tributarios en relación con los tributos cuya gestión le compete con
arreglo al procedimiento que se fije reglamentariamente.
3036 Legitimados para la recepción

(LGT art.111 )
Cuando la notificación se practica en el lugar señalado al efecto por el

obligado tributario o por su representante, o en el domicilio fiscal de uno
u otro, de no hallarse estos presentes en el momento de la entrega, puede
hacerse cargo de la misma:
- cualquier persona que se encuentre en dicho lugar o domicilio y haga
constar su identidad;
- los empleados de la comunidad de vecinos o de propietarios donde
radique el lugar señalado a efectos de notificaciones o el domicilio fiscal
del obligado o su representante.
El rechazo de la notificación realizado por el interesado o su
representante implica que se tenga por efectuada la misma.
3037 Notificación por comparecencia

(LGT art.112 ; L 15/2014 disp.trans.5ª , disp.final 9ª )
Si no es posible efectuar la notificación al interesado o a su representante

por causas no imputables a la Administración, e intentada al menos dos
veces en su domicilio fiscal, o en el designado por el interesado si se trata
de un procedimiento iniciado a solicitud del mismo, se ha de hacer
constar en el expediente las circunstancias de los intentos de
notificación. Es suficiente un solo intento cuando el destinatario conste
como desconocido en dicho domicilio o lugar.
En tal caso, se cita al interesado o a su representante para ser notificados
por comparecencia por medio de anuncios que se publican por una sola
vez para cada interesado, en la forma que se indica seguidamente, en
función de si la publicación se ha de llevar a cabo antes o después del
1-6-2015 (entrada en vigor de la L 15/2014):
a) En el régimen aplicable hasta el 31-5-2015, la notificación se efectúa:
• En la sede electrónica (nº 335 ) del organismo correspondiente, en
las condiciones establecidas en L 11/2007 art.10 y 12 . La AEAT
publica por este medio los anuncios correspondientes a las notificaciones
que deba practicar, en ejercicio de las competencias que le corresponden
en aplicación del sistema tributario estatal y aduanero y en la gestión
recaudatoria de los recursos que tiene atribuida o encomendada.
Mediante orden se determinan las condiciones, fechas de publicación y
plazos de permanencia de los anuncios en la sede electrónica de la AEAT
(OM EHA/1843/2011 ). Esta publicación tiene carácter sustitutivo de la
indicada en el punto siguiente.
Las demás Administraciones tributarias, cuando opten por este medio de
publicación, deberán hacerlo de forma expresa mediante disposición
normativa de su órgano de gobierno publicada en el boletín oficial
correspondiente y en la que se haga constar la fecha en la que empieza a
surtir efectos.
• En el BOE o en los boletines autonómicos o provinciales, según la
Administración de la que proceda el acto que se pretende notificar y el
ámbito territorial del órgano que lo dicte. La publicación en el periódico

oficial correspondiente se ha de efectuar los días 5 y 20 de cada mes o,
en su caso, el inmediato hábil posterior.
Cada Administración tributaria puede convenir con el boletín oficial
correspondiente a su ámbito territorial de competencias que todos los
anuncios referidos, con independencia de cuál sea el ámbito territorial de
los órganos de esa Administración que los dicten, se publiquen
exclusivamente en dicho boletín. El convenio, que será de aplicación a las
citaciones que deban anunciarse a partir de su publicación oficial, podrá
contener previsiones sobre recursos, medios adecuados para la práctica
de los anuncios y fechas de publicación de los mismos.
3038 b) En el régimen aplicable desde el 1-6-2015, la notificación se efectúa

en el BOE, los lunes, miércoles y viernes de cada semana.
c) En ambos regímenes sucesivos, se aplican además las siguientes
reglas:
• Estos anuncios pueden exponerse asimismo en la oficina de la
Administración tributaria correspondiente al último domicilio fiscal
conocido. En el caso de que el último domicilio conocido radicara en el
extranjero, el anuncio se puede exponer en el consulado o sección
consular de la embajada correspondiente.
• En la publicación en la sede electrónica y en los boletines oficiales ha de
constar:
- la relación de notificaciones pendientes con indicación del obligado
tributario o su representante;
- el procedimiento que las motiva;
- el órgano competente de su tramitación y;
- el lugar y plazo en que el destinatario de las mismas debe comparecer
para ser notificado.
• En todo caso, la comparecencia ha de producirse en el plazo de 15 días
naturales, contados desde el siguiente al de la publicación en la sede
electrónica o la publicación del anuncio en el correspondiente boletín
oficial. Transcurrido dicho plazo sin comparecer, la notificación se
entiende producida a todos los efectos legales el día siguiente al del
vencimiento del plazo señalado.
• Cuando el inicio de un procedimiento o cualquiera de sus trámites se
entiendan notificados por no haber comparecido el obligado tributario o
su representante, se le tendrá por notificado de las sucesivas actuaciones
y diligencias de dicho procedimiento, y se mantendrá el derecho que le
asiste a comparecer en cualquier momento del mismo. No obstante, las
liquidaciones que se dicten en el procedimiento y los acuerdos de
enajenación de los bienes embargados deberán ser notificados con
arreglo a lo establecido en la LGT art.109 s.
• Las reglas generales en materia de notificación por comparecencia se
exponen en nº 2967 .
3039
Precisiones
1) El régimen de notificaciones derivado de la L 15/2014 se aplica con efecto

1-6-2015, incluso en el curso de procedimientos incoados con anterioridad (L
15/2014 disp.trans.5ª ).
2) En el caso de un acto notificado por edicto publicado en el boletín
correspondiente el 5-7-2016, el plazo de comparecencia se inicia el 6-7-2016 y
concluye el 20-7-2016 a las 24:00. La notificación se considera efectuada el 21, por
lo que los plazos de reclamación o recurso (LPAC art.30 ; en su caso, LJCA
art.46 ) comienzan a correr desde el 22-4-2016.
Cuando el inicio de un procedimiento o cualquiera de sus trámites se entienden
notificados por no haber comparecido el obligado tributario o su representante, se le
tiene por notificado de las sucesivas actuaciones y diligencias de dicho
procedimiento, y se mantiene el derecho que le asiste a comparecer en cualquier
momento del mismo. No obstante, las liquidaciones que se dicten en el
procedimiento y los acuerdos de enajenación de los bienes embargados deben ser
notificados de acuerdo con las reglas expuestas anteriormente.
3) El convenio AEAT-BOE (Convenio 22-2-2007 , BOE 21-3-07 y 30-1-09)
determina que:
- se aplica a las notificaciones por comparecencia que hayan de anunciarse desde
tal fecha;
- se publicarán exclusivamente en el BOE;
- el texto de los anuncios se insertará los martes y viernes en la sección V.B («otros
anuncios oficiales») del BOE, con remisión al anexo publicado simultáneamente en
los fascículos complementarios, donde figurarán los destinatarios de las
notificaciones;
- todos los miércoles, se incluirán en el BOE todos los fascículos complementarios
correspondientes a las notificaciones por comparecencia que figuren en la sección
V.B de ese día;
- el organismo autónomo Boletín Oficial del Estado no explotará base de datos
alguna con el contenido de tales fascículos ni cederá a tercero estos datos;
- tiene vigencia anual con renovación automática por años completos si ninguna de
las partes lo denuncia con antelación mínima de 2 meses a su vencimiento.
4) La comparecencia para ser notificado puede tener lugar por medios
electrónicos , pero, dado que el presupuesto de hecho de la notificación por
comparecencia es el intento infructuoso de notificaciones en soporte papel, se
tratará de una notificación electrónica voluntaria , no obligatoria (ya que en este
caso no habría tenido lugar el presupuesto fáctico exigible). En tales supuestos es
posible la comunicación acumulada de varios actos administrativos en términos
análogos a la notificación electrónica obligatoria acumulada (nº 2975 ), pues el
administrado no tiene interés en discriminar entre las notificaciones pendientes, en
tanto que el mero transcurso del tiempo sin comparecer acaba produciendo el
efecto de la notificación misma.
5) Diferente de la notificación por comparecencia expuesta es la comparecencia
electrónica espontánea, en la que es posible matizadamente la comunicación
acumulada (nº 2977 ).
6) Las citaciones a los interesados para ser notificados por comparecencia
efectuadas en la sede electrónica de la AEAT se someten a las siguientes reglas
fundamentales (OM EHA/1843/2011 ), con aplicación desde el 21-7-2011:
– acceso permanente, libre y gratuito sin necesidad de sistema alguno de
identificación;
– consulta de anuncios por NIF del destinatario;
– sistema de búsqueda de notificaciones pendientes por NIF, con identificación por
DNI o certificado electrónicos;
– posibilidad de obtención de copia impresa;
– habilitación de enlace para notificación por comparecencia (RD 1671/2009
art.35.1.c y 40 );
– numeración correlativa por años de los anuncios publicados con el contenido

siguiente -para cada anuncio-: concurso de requisitos para empleo de este medio,
plazo para comparecer y consecuencias de incomparecencia, información de la
posibilidad de recibir la notificación por comparecencia mediante el enlace antes
indicado, órgano que ordena la publicación, identificación del destinatario, código
seguro de verificación;
– inserción de anuncios todos los martes y jueves, aun los declarados festivos;
– permanencia de los anuncios durante 15 días naturales, desde el siguiente a la
publicación, en lugar destacado de la sede electrónica, plazo en el que debe
producirse la comparecencia a efectos de notificación -transcurrido aquel,
permanecen a meros efectos informativos, eliminándose cuando se haya
comparecido por el interesado o cuando haya prescrito el derecho de que se trate-.
7) Por orden ministerial se determinarán las condiciones, fechas de publicación y
plazos de permanencia con arreglo a los cuales la Dirección General del Catastro y
las gerencias del Catastro pueden publicar en la sede electrónica de este los
anuncios de notificación por comparecencia, conforme a LGT art.112.1.a (RDLeg
1/2004 disp.adic.5 ).
3040 Notificaciones por medios electrónicos

(RD 1065/2007 art.115 bis )
El régimen de práctica de notificaciones a través de medios electrónicos

es el previsto en las normas administrativas generales (nº 2958 s. ), con
las especialidades que se establezcan legal o reglamentariamente.
En el ámbito competencial de la Administración del Estado pueden
regularse estas mediante orden del ministro competente en el ramo de
Hacienda.
Estas reglas están en vigor desde 1-1-2018 . No obstante la alteración
que suponen respecto del régimen anterior, debe entenderse subsistente
y en vigor desde entonces el RD 1363/2010 , cuyo contenido se
expone en los apartados siguientes (nº 3041 s. ), en tanto no ha sido
derogado y queda amparado por la remisión a las especialidades
reglamentarias (RD 1065/2007 art.115 bis ).
Precisiones
1) Mediante convenio de colaboración, publicado oficialmente, puede establecerse

el uso por una Administración tributaria de la dirección electrónica previamente
asignada por otra Administración tributaria.
2) En el caso de sujetos no obligados a relacionarse electrónicamente con la
Administración tributaria, la notificación por medios electrónicos exige que el
interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya consentido su
utilización.
3) Con efecto 1-1-2018 ha sido derogado el RD 1065/2007 art.115 ter (sobre
notificaciones voluntarias en sede electrónica).
4) Las legislaciones autonómicas, en ocasiones, incorporan normas propias relativas
a la notificación en el sistema de dirección electrónica. Por ejemplo, Aragón (DLeg
Aragón 1/2005 art.230 ) o Extremadura (L Extremadura 4/2012 art.26 ), que
acogen sustancialmente el régimen expuesto. Por su parte, en Castilla y León, se
regula el tablón de anuncios electrónico de la Comunidad en materia tributaria (D
Castilla y León 19/2013 ).
3041 El régimen de notificaciones de la AEAT en dirección electrónica se ha

desarrollado por RD 1363/2010 -no por orden ministerial-, en el que se
opta por la adhesión al sistema de dirección electrónica habilitada de la

Administración General del Estado, lo que hace innecesario publicar
oficialmente el acuerdo de asignación, sin perjuicio de su notificación al
obligado tributario con carácter previo al inicio de la práctica de
notificaciones por este cauce.
Las reglas fundamentales son las siguientes:
a. Están obligados a recibir por medios electrónicos las comunicaciones y
notificaciones dirigidas por la AEAT en ejercicio de sus competencias
(actuaciones y procedimientos tributarios, aduaneros y estadísticos de
comercio exterior y gestión recaudatoria de los recursos de otros entes y
Administraciones que tiene atribuida o encomendada), las sociedades
anónimas (NIF iniciado en A), las de responsabilidad limitada (NIF B), las
personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica carentes de
nacionalidad española (NIF N), los establecimientos permanentes y
sucursales de entidades no residentes en territorio español (NIF W), las
uniones temporales de empresas (NIF U), y las entidades cuyo NIF
empiece por V y se corresponda con uno de los siguientes tipos:
agrupación de interés económico o de interés económico europea, fondos
de pensiones, de capital riesgo, de inversiones, de titulización de activos,
de regularización del mercado hipotecario, de titulización hipotecaria o de
garantía de inversiones.
b. Igualmente las personas y entidades en las que concurra alguna de las
siguientes circunstancias:
- estar inscritas en el registro de grandes empresas (RD 1065/2007
art.3.5 );
- haber optado por la tributación en el régimen de consolidación fiscal en
el impuesto sobre sociedades;
- haber optado por la tributación en el régimen especial del grupo de
entidades, en el IVA;
- estar inscritas en el registro de devolución mensual, en el IVA (RIVA
art.30 );
- contar con autorización en vigor del Departamento de Aduanas e
Impuestos Especiales de la AEAT para la presentación de declaraciones
aduaneras mediante el sistema de transmisión electrónica de datos (EDI)
-Rgto (CEE) 2-7-1993 art.4 bis por el que se fijan determinadas
disposiciones de aplicación del Código Aduanero Comunitario
-actualmente, Código Aduanero de la Unión (Rgto UE/952/2013 )-.
3042 c. La incorporación al sistema y la exclusión del mismo se produce como

sigue:
• La AEAT notifica, por medios no electrónicos (LGTart.109 a 112 ) a
los sujetos obligados su inclusión en el sistema de dirección electrónica
habilitada y adicionalmente, incorpora estas comunicaciones en su sede
electrónica (https://www.agenciatributaria.gob.es/) a los efectos de que
puedan ser notificadas a sus destinatarios mediante comparecencia
electrónica (RD 1671/2009 art.40 ). Produce efecto la primera de las
notificaciones correctamente efectuada.
En los supuestos de alta en el censo de obligados tributarios la

notificación de la inclusión en el sistema de dirección electrónica
habilitada se podrá realizar junto a la correspondiente a la comunicación
del número de identificación fiscal que le corresponda.
• El obligado será excluido del sistema de dirección electrónica
habilitada cuando dejen de concurrir en él las circunstancias que
determinaron su inclusión, siempre que así lo solicite expresamente, por
medio de solicitud específica presentada por medios electrónicos en la
sede electrónica de la AEAT, que debe resolverse en plazo de un mes. Si
el acuerdo es estimatorio, ha de contener la fecha desde la que es
efectiva la exclusión del sistema (nunca posterior a un mes desde la fecha
del acuerdo) y ha de notificarse en el lugar señalado al efecto por el
interesado o su representante o, en su defecto, en la dirección electrónica
habilitada de uno u otro.
En caso de acuerdo denegatorio, se notifica en el lugar señalado al efecto
por el interesado o su representante o, en su defecto, se pone en el plazo
de un mes a disposición del obligado en la dirección electrónica habilitada
de uno u otro.
En defecto de resolución expresa temporánea, se entenderá que el
obligado deja de estar incluido en el sistema de notificación en dirección
electrónica habilitada una vez vencido el plazo máximo de resolución, lo
que no impide que la AEAT pueda notificar al obligado su nueva inclusión
en dicho sistema.
3043 d. El acceso a las notificaciones practicadas por la AEAT se efectúa por

los sujetos obligados en el sistema de dirección electrónica habilitada (RD
1671/2009 art.38.2 ; OM PRE/878/2010 ), así como mediante enlace
desde la sede electrónica de la AEAT, identificándose mediante firma
electrónica.
Las personas jurídicas y entidades sin personalidad podrán acceder con
el sistema de firma electrónica correspondiente a la persona jurídica o
entidad, así como con el de las personas que hayan acreditado su
representación con la correspondiente inscripción en el registro de
apoderamientos de la AEAT. En el caso de otorgamiento de poder,
debidamente inscrito, para la recepción electrónica de comunicaciones y
notificaciones el acceso a la dirección electrónica habilitada podrá
realizarse tanto por el interesado como por su representante debiendo
acreditarse este último con su correspondiente sistema de firma
electrónica.
La AEAT certifica la notificación de un acto a través de la dirección
electrónica habilitada, conforme a la información que deba remitir el
prestador del servicio de dirección electrónica habilitada. Esta
certificación, que podrá generarse de manera automatizada, incluirá la
identificación del acto notificado y su destinatario, la fecha en la que se
produjo la puesta a disposición y la fecha del acceso a su contenido o en
que la notificación se consideró rechazada por haber transcurrido el plazo
legalmente establecido.
e. Sin perjuicio de lo expuesto, la AEAT puede practicar las

notificaciones por medios no electrónicos, cuando la comunicación o
notificación:
- se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del obligado o su
representante en las oficinas de la AEAT y la solicite en ese momento;
- electrónica resulte incompatible con la inmediatez o celeridad que
requiera la actuación administrativa para asegurar su eficacia;
- hubiera sido puesta a disposición del prestador del servicio de
notificaciones postales para su entrega a los obligados tributarios con
antelación a la fecha en que la AEAT tenga constancia de la comunicación
al obligado de su inclusión en el sistema de dirección electrónica
habilitada.
f. Si en algunos de los supuestos indicados la AEAT llegara a practicar la
comunicación o notificación por medios electrónicos y no electrónicos,
se entenderán producidos todos los efectos a partir de la primera
correctamente efectuada.
3044 g. En ningún caso se efectuarán en la dirección electrónica habilitada las

siguientes comunicaciones y notificaciones:
- aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos
que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico;
- las que, con arreglo a su normativa específica, deban practicarse
mediante personación en el domicilio fiscal del obligado o en otro lugar
señalado al efecto por la normativa o en cualquier otra forma no
electrónica;
- las que efectúe la AEAT en tramitación de reclamaciones económico-
administrativas;
- las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como
cheques;
- las dirigidas a las entidades de crédito adheridas al procedimiento para
efectuar por medios electrónicos el embargo de dinero en cuentas
abiertas en dichas entidades, o a las que actúen como entidades
colaboradoras en la gestión recaudatoria de la AEAT (en el desarrollo de
su colaboración) o a las adheridas al procedimiento electrónico para el
intercambio de ficheros entre la AEAT y las entidades de crédito (en el
ámbito de las obligaciones de información a la Administración tributaria
relativas a extractos normalizados de cuentas corrientes);
- las que deban practicarse con ocasión de la participación por medios
electrónicos en procedimientos de enajenación de bienes desarrollados
por los órganos de recaudación de la AEAT.
h. Las notificaciones correspondientes a procedimientos iniciados a
solicitud del interesado en los que este o su representante haya señalado
un lugar para notificaciones distinto de la dirección electrónica habilitada
de uno u otro se practicarán en el lugar señalado por el interesado o su
representante. Cuando, tras dos intentos, no sea posible efectuar la
notificación en el lugar señalado por el interesado o su representante por
causas no imputables a la Administración, la AEAT podrá practicar la
notificación en la dirección electrónica habilitada del representante o del

interesado si aquel no la tuviera o este no actuase por medio de
representante.
3045 i. Los obligados tributarios que estén incluidos, con carácter obligatorio o
voluntario, en el sistema de dirección electrónica habilitada en relación
con la AEAT pueden señalar, en los términos que se disponga por orden
ministerial (OM EHA/3552/2011 ), un máximo de 30 días en cada año
natural durante los cuales dicha Agencia no podrá poner notificaciones a
su disposición en la dirección electrónica habilitada. El retraso en la
notificación derivado de la designación realizada por el obligado tributario
se considera dilación no imputable a la Administración, en los términos
establecidos en el RDL 1065/2007 art.104h . No obstante, cuando esta
regla resulte incompatible con la inmediatez o celeridad que requiera la
actuación administrativa para asegurar su eficacia, la AEAT puede
desarrollar las actuaciones de notificación reguladas en la LGT y su
normativa de desarrollo (RD 1363/2010 disp.adic.3ª ).
La OM EHA/3552/2011 determina, en aplicación de lo anterior, las
siguientes reglas:
- la designación efectuada por los incluidos obligatoriamente en el
sistema opera respecto de procedimientos tributarios, aduaneros, de
comercio exterior y aquellos cuya gestión recaudatoria tenga
encomendada la AEAT;
- los incluidos voluntariamente en el sistema solo pueden efectuar esta
designación en los procedimientos a los que estén suscritos;
- la selección puede ser efectuada por los apoderados inscritos en el
registro de apoderamientos de la AEAT, que figuren como tales de forma
global para la recepción de notificaciones del obligado tributario
destinatario de las mismas;
- los días señalados son de libre elección y no ha de agruparse un número
mínimo de ellos;
- el número de días, respecto de los obligados tributarios incluidos
obligatoria o voluntariamente en el sistema una vez iniciado el año, no se
prorratea en función del tiempo restante del ejercicio, sino que puede
disfrutarse el máximo de 30 días naturales;
- estos días deben ser solicitados con antelación mínima de 7 días
naturales al primero de los designados y, una vez solicitados, pueden ser
alterados con los mismos requisitos;
- en ningún caso estos días se descuentan del cómputo de los plazos
iniciados por haberse producido la correspondiente notificación con
anterioridad al primero de ellos;
- el señalamiento se efectúa necesariamente en la sede electrónica de la
AEAT.
j. El Tribunal Supremo confirmado la legalidad del RD 1363/2010 ,
mediante la desestimación de una impugnación directa del citado
reglamento declarando que dicha norma reguladora de las notificaciones
electrónicas obligatorias goza de cobertura legal suficiente para imponer
la recepción obligatoria de notificaciones electrónicas, y que los sujetos a

los que se impone tienen garantizado el acceso y disponibilidad de los
medios tecnológicos necesarios (TS 22-2-12, EDJ 60087 ).
3047 Otras reglas particulares

(RD 1065/2007 art.114.2, 3 y 4 y 114.4 )
Son reglas particulares las siguientes:

a) Apartados postales. En el supuesto de notificaciones en apartados
establecidos por el operador del servicio postal universal, el envío se debe
depositar en el interior de la oficina y puede recogerse por el titular del
apartado o por la persona autorizada expresamente para retirarlo. La
notificación se entiende practicada por el transcurso de 10 días naturales
desde el depósito del envío en la oficina. En los procedimientos iniciados
a instancia del interesado la utilización de este medio de notificación
requiere que aquel lo haya señalado como preferente en el
correspondiente procedimiento.
b) Fallecimiento o extinción. Si en el momento de entregarse la
notificación se tuviera conocimiento del fallecimiento o extinción de la
personalidad jurídica del obligado tributario, se debe hacer constar esta
circunstancia, comprobándose tal extremo por la Administración
tributaria. En estos casos, cuando la notificación se refiera a la resolución
finalizadora del procedimiento, dicha actuación será considerada como un
intento de notificación válido a los solos efectos de entender cumplida la
obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los
procedimientos, aunque se deberá efectuar la notificación a los sucesores
del obligado tributario que consten como tales en el expediente.
c) Intervención de terceros Estados. La Administración tributaria, en
virtud de lo dispuesto en los acuerdos y convenios internacionales
suscritos por España, puede solicitar de la autoridad competente de otro
Estado la práctica de las notificaciones de cualquier acto dictado por
dicha Administración tributaria. Las notificaciones realizadas en otro
Estado, de acuerdo con ello, deben acreditarse mediante la incorporación
al expediente de la notificación o de la comunicación a la autoridad
competente española de la notificación efectuada por dicho Estado
conforme a su propia normativa. Las notificaciones practicadas en otro
Estado cuya acreditación se produzca de esta forma se tienen por
válidamente efectuadas.
3048 d) Asistencia mutua (LGT art.177 sixsies ). En el marco de la asistencia

mutua (nº 861 , nº 1902 , nº 7132 ), los actos administrativos
dictados en España por la Administración tributaria podrán ser notificados
en el territorio de otro Estado mediante la asistencia de la autoridad
competente de ese Estado, surtiendo tales notificaciones los mismos
efectos que si se hubiesen realizado conforme a la normativa española,
sin más requisito que la comunicación recibida de la autoridad requerida
de que se ha efectuado la notificación solicitada.
En los casos en que se haya solicitado asistencia a otro Estado, si en el

plazo de 2 meses desde el envío de la solicitud de notificación no se ha
podido realizar la notificación en el extranjero o la Administración
tributaria no ha recibido respuesta de la autoridad requerida respecto a la
fecha de notificación del documento al destinatario, la Administración
podrá proceder a la notificación por comparecencia (LGT art.112 ). Si
en estos supuestos se produjese una doble notificación del acto, se
considerará como fecha de notificación la correspondiente a la efectuada
en primer lugar.
Cuando, en el marco de referencia, la Administración tributaria reciba una
petición de notificación de documentos por parte de la autoridad
competente de otro Estado o de entidades internacionales o
supranacionales, será aplicable el régimen general de notificación (LGT
art.109 s. ). La notificación podrá efectuarse, en su caso, además de en
los lugares establecidos en LGT art.110 , en el lugar que a estos efectos
señale la autoridad extranjera.
En los supuestos en los que no sea posible la notificación al interesado
por causas no imputables a la Administración tributaria e intentada bien
en el domicilio fiscal o bien en el lugar señalado a estos efectos por la
autoridad extranjera, será de aplicación lo dispuesto en LGT art.112 .
Los documentos objeto de notificación serán remitidos al destinatario en
la lengua en la que sean recibidos por la Administración tributaria, salvo
que la normativa sobre asistencia mutua establezca otra cosa.
Las notificaciones realizadas en otro Estado al amparo expuesto deben
acreditarse mediante la incorporación al expediente de la notificación o
de la comunicación a la autoridad competente española de la notificación
efectuada por dicho Estado conforme a su propia normativa. Las
notificaciones practicadas en otro Estado cuya acreditación se produzca
así se tendrán por válidamente efectuadas.
e) Convenios de gestión recaudatoria y notificaciones. Con frecuencia se
celebran acuerdos o convenios por los que una Administración tributaria
-generalmente, la AEAT- asume la gestión de recaudar recursos
tributarios y demás de Derecho público correspondientes a otra
Administración -autonómica, foral, local-, de forma que esta dicta los
actos administrativos de gestión y aquella los ejecuta. Pues bien, en estos
casos, la notificación por la AEAT de actos producidos por la otra
Administración convenida no supone irregularidad alguna en el
procedimiento de comunicación (TSJ Navarra 11-4-11, Rec 881/10 ,
respecto de providencias de apremio dictadas por la Administración
tributaria del País Vasco y notificadas por la AEAT en virtud de un
convenio de los indicados).
3050 Procedimientos catastrales

(RDLeg 1/2004 art.17 , 18 y 29 s.)
Se aplican las siguientes reglas generales:
Los actos dictados como consecuencia de expedientes de incorporación

-que tendrán efectividad el día siguiente al de producción de los hechos,
actos o negocios generadores de la incorporación o modificación
catastral, independientemente del momento en que se notifiquen-
pueden comunicarse a los interesados mediante notificación electrónica,
por comparecencia presencial o por notificación personal y directa por
medios no electrónicos. En caso de que deban notificarse a un mismo
titular actos dictados en procedimientos de una misma naturaleza,
pueden agruparse todos en una o varias notificaciones.
Las notificaciones se practican obligatoriamente mediante
comparecencia electrónica o mediante la dirección electrónica habilitada
-con exclusión de los restantes medios y cauces-, en los términos en que
se regule mediante orden del Ministerio de Economía y Hacienda, en los
supuestos establecidos en LPAC art.14.2 (nº 3481 ).
Los interesados no obligados a la notificación electrónica pueden ser
notificados, voluntariamente, mediante la dirección electrónica habilitada
o por comparecencia electrónica o presencial. El consentimiento para el
uso de medios electrónicos se puede recabar y expresar
electrónicamente. La constancia en el sistema informático de la fecha y
hora en que se haya producido la puesta a disposición de la notificación y
el acceso a la misma acreditará la práctica de esta y se incorpora al
expediente.
Mediante comunicación sin acuse de recibo y con carácter previo a la
notificación, se ha de informar al interesado sobre el procedimiento que
motiva la notificación, la forma de efectuar la comparecencia, el lugar y
plazo para realizarla (no inferior a un mes contado desde el día siguiente a
aquel en que se hubiera dictado el acto objeto de notificación), y la clave
concertada proporcionada por la Dirección General del Catastro a efectos
de comparecencia electrónica.
Para la comparecencia en la sede electrónica del Catastro, el interesado
se identifica mediante la clave concertada o firma electrónica. El
interesado podrá comparecer empleando medios electrónicos propios o a
través de los proporcionados en las gerencias y subgerencias del Catastro,
en los puntos de información catastral ubicados en las Administraciones
públicas y en el ayuntamiento del término municipal de radicación de los
inmuebles.
Respecto de la comparecencia presencial, el interesado puede
personarse en la correspondiente gerencia o subgerencia del Catastro, así
como en el ayuntamiento respectivo.
Si la notificación no se ha practicado telemáticamente, se aplica el
régimen general de los procedimientos tributarios, regulado en la LGT,
integrado supletoriamente con el régimen común (LPAC art.41 s. ).
Si, como consecuencia de la utilización de distintos medios electrónicos o
no electrónicos, se practicaran varias notificaciones, se entenderán
producidos todos los efectos jurídicos derivados de la notificación,
incluido el inicio del plazo para la interposición de los recursos que
procedan, a partir de la primera correctamente practicada.
En lo que se refiere a los procedimientos de subsanación de

discrepancias, se aplican las reglas contenidas en la LGT y,
supletoriamente, las de la LPAC.
Precisiones
La relación de sujetos obligados a comunicarse electrónicamente con la

Administración se contiene en LPAC art.14.2 (nº 3481 ).
3051 Procedimientos de valoración colectiva de carácter general y parcial

(RDLeg 1/2004 art.29 )
Iniciados con la aprobación de la correspondiente ponencia de valores, se

aplican las reglas anteriores, con las siguientes peculiaridades.
El trámite de notificación de los valores catastrales individualizados se
inicia mediante la publicación de un anuncio en la sede electrónica de la
dirección general competente en materia de catastro.
Cuando se hubiera establecido la comparecencia electrónica obligatoria,
el acto objeto de notificación estará disponible en la sede electrónica del
Catastro durante el mes de noviembre del año de aprobación de la
correspondiente ponencia de valores. Transcurridos 10 días naturales
desde la finalización del plazo de comparecencia electrónica sin que se
acceda al contenido del acto se entenderá que la notificación ha sido
rechazada (LPAC art.43.2 ).
Respecto de titulares catastrales no obligados a notificación electrónica,
una vez publicado oficialmente el anuncio, se informará en los términos
expuestos anteriormente para todo procedimiento catastral.
Cuando no se haya producido la comparecencia electrónica o presencial
de los titulares catastrales no obligados a notificación electrónica, se
procederá a notificarles de manera personal y directa en los siguientes
términos:
a) Se practica la notificación, por cualquier medio que permita tener
constancia de su recepción, así como de la fecha, la identidad de quien la
recibe y el contenido del acto notificado, incorporándose al expediente la
acreditación de la notificación efectuada.
b) En caso de que no sea posible realizar la notificación al interesado o a
su representante por causas no imputables a la administración, y una vez
intentado por dos veces, o por una sola si es desconocido, se hará así
constar en el expediente con expresión de las circunstancias de los
intentos de notificación. En estos casos:
• En el régimen vigente hasta el 31-5-2015, se publica anuncio en el
periódico oficial correspondiente, indicativo del lugar y plazo de
exposición pública de la relación de titulares con notificaciones
pendientes -en el ayuntamiento y en la gerencia del Catastro
correspondiente al término municipal en que se ubiquen los inmuebles,
sin perjuicio de su publicación en la sede electrónica de la Dirección
General del Catastro para su consulta individual-.
• En el régimen aplicable desde el 1-6-2015 (aplicación del régimen de
notificaciones derivado de la L 15/2014 ), se publica anuncio en el BOE

indicativo del lugar y plazo de exposición pública de la relación de
titulares con notificaciones pendientes, en iguales términos.
Bajo ambos regímenes, la comparecencia debe producirse en el plazo de
10 días, contados desde el siguiente a la publicación oficial del anuncio,
vencido el cual se entiende producida a todos los efectos legales desde el
día siguiente al del vencimiento del plazo señalado para comparecer.
c) Se aplica supletoriamente el régimen de la LGT (integrado por el
común).
d) Los acuerdos adoptados tendrán efectividad el 1 de enero del año
siguiente a aquel en que se produzca su notificación. No obstante, para
aquellos bienes inmuebles que con posterioridad a la aprobación de la
ponencia de valores vean modificada la naturaleza de su suelo, los
acuerdos surtirán efectos el día 1 de enero del año siguiente a aquel en el
que tuvieran lugar las circunstancias que originen dicha modificación, con
independencia del momento en que se produzca la notificación del acto.
Precisiones
El régimen de notificaciones derivado de la L 15/2014 se aplica a partir del 1-6-

2015, incluso en el curso de procedimientos incoados con anterioridad (L 15/2014
disp.trans.7ª ).
3052 Procedimientos simplificados de valoración colectiva

(RDLeg 1/2004 art.30 )
Los actos dictados como consecuencia de estos se notifican a los

interesados según las reglas generales (LGT; LPAC) y tendrán efectividad
el día 1 de enero del año siguiente a aquel en que tuviera lugar la
aprobación, modificación o anulación del planeamiento o del instrumento
de gestión urbanística del que traigan causa, con independencia del
momento en que se inicie el procedimiento y se produzca la notificación
de su resolución.
3054 Reclamaciones económico-administrativas

La exposición del régimen de notificaciones en este ámbito se efectúa en
los nº 9334 s.
E. Comunicación en materia de seguridad vial

(RDLeg 6/2015 art.90 a 92 , disp.adic.11ª , disp.final 3ª )
3060 El régimen de notificaciones en materia de tráfico y seguridad vial se

expone detalladamente al estudiar el procedimiento sancionador
específico en este campo (nº 4812 s. ). Baste señalar aquí como
aspectos fundamentales:
- la implantación de la dirección electrónica vial (DEV) como medio de

práctica de las notificaciones a titulares de autorizaciones de conducción
o de circulación, con carácter voluntario en caso de ser personas físicas;
- la creación de un sistema especial de tablón edictal electrónico en
materia de sanciones de tráfico -TESTRA- (OM INT/3022/2010 );
- la pervivencia en sede reglamentaria, no legal, de la previsión de la
necesaria notificación en el acto de las denuncias al infractor, salvo por
causa justificada, con expresión concreta en la denuncia.
3061
Precisiones
1) El organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico y los órganos de las

comunidades autónomas con competencias ejecutivas en materia de tráfico y
circulación de vehículos a motor, tienen obligación de efectuar las notificaciones
telemáticas desde el 25-5-2010 (entrada en vigor de L 18/2009 ); las
Administraciones locales antes del 25-5-2016, siempre que lo permitan sus
disponibilidades presupuestarias y medios técnicos. Durante ese plazo, los titulares
de vehículos, aunque tengan asignada una DEV, podrán seguir recibiendo en su
domicilio, las notificaciones practicadas por las entidades locales con competencias
en materia de tráfico (L 18/2009 disp.trans.2ª ).
Los plazos indicados se aplicarán en la medida en que sean compatibles con lo
expuesto en el nº 3288 .
2) Las comunidades autónomas con competencias ejecutivas en materia de tráfico
podrán sustituir las notificaciones en la DEV por notificaciones a través de sus
propias plataformas informáticas, para aquellos ciudadanos que opten por las
mismas. Las publicaciones en el TESTRA, en el caso de las comunidades
competentes en este sector, podrán efectuarse a través tablones edictales. En este
caso, deberán interoperar entre sí permitiendo al ciudadano, a través de un único
acceso, el conocimiento y la comunicación de cualesquiera notificaciones de
procedimientos sancionadores que sobre él existan.
Las Administraciones locales pertenecientes a los ámbitos territoriales de las
comunidades autónomas con competencias en materia de tráfico podrán suscribir
convenios de colaboración para efectuar las notificaciones telemáticas a través de
las plataformas de notificación y de los tablones edictales de la comunidad
respectiva.
3) La incorporación de entidades locales al sistema de notificación en el TESTRA se
publica mediante resoluciones de la DGT (conforme OM INT/3022/2010 disp.final
2ª ): Resol DGT 9-12-2010 ; 5-9-2011 ; 14-2-2012 ; 26-4-2012 ; 9-7-
2012 ; 30-7-2012 ; 27-9-2012 ; 29-10-2012 ; 16-12-2013 ).
4) En el TESTRA se publican únicamente sanciones administrativas, no otros actos
en materia de tráfico y seguridad vial, aun derivados indirectamente de las
infracciones cometidas y sanciones impuestas (p.e. la pérdida de vigencia de
permisos de conducción por retirada de puntos).
5) Desde el 1-6-2015, la relación entre el TESTRA y el TEU, teniendo en cuenta que
los procedimientos sancionadores de tráfico se someten a su normativa específica,
se somete a lo dispuesto en LPAC disp.adic.3ª : posibilidad de publicación previa y
facultativa en el TESTRA, de acuerdo con la norma especial, anterior a la inserción
obligatoria en el TEU (DGTr Nota informativa 28-5-15).
6) Respecto de los procedimientos tramitados por el Ayuntamiento de Barcelona ,
se prevé que las notificaciones que se hayan de practicar en la tramitación de los
procedimientos sancionadores en materia de tráfico podrán encomendarse a
personal auxiliar. En los casos debidamente acreditados en el expediente
administrativo en que este personal auxiliar haya intentado la notificación y no haya
sido posible el libramiento, en los que se desconozca el domicilio del interesado o
este esté ausente de su domicilio, se entenderá cumplido el trámite mediante la
publicación en el boletín oficial de la provincia y en el tablón de anuncios del
ayuntamiento (L 1/2006 art.26 ).
En todo caso, se ha de fomentar que los ciudadanos puedan recibir, además de la

notificación efectuada conforme a LPAC, comunicaciones de los procedimientos
sancionadores que les afecten a través de medios tecnológicos, informáticos, de
telecomunicaciones o a través de su exposición pública en la sede municipal más
próxima al domicilio del interesado.
7) Esta disposición recuerda, aunque no es igual, a la prevista para la comunicación
de actos del Ayuntamiento de Madrid (nº 3015 ).
F. Actos procesales de comunicación
3065 De las reglas aplicables a estos actos, relevantes a efectos administrativos

en cuanto puedan extenderse, en su caso, por analogía o en cuanto pueda
extraerse de ellas algún principio, hay que resaltar las siguientes:
a) Las disposiciones del proceso civil son supletorias en el resto de
órdenes jurisdiccionales, en defecto de normas propias. En caso de ser
preciso, pueden extenderse por analogía al procedimiento administrativo.
Los actos de comunicación en dicho proceso se regulan en LECart.149 a
168 .
b) En el proceso contencioso-administrativo, merece trato específico el
problema de la falta de emplazamiento personal de terceros. Al respecto,
el Tribunal Constitucional ha venido entendiendo que son tres los
requisitos básicos exigibles para entender vulnerado el derecho a la tutela
judicial efectiva sin indefensión (TCo 9/1981 ; 86/1994 ; 152/1999 ;
62/2000 ):
• Que el demandante de amparo sea titular de un derecho o interés
legítimo y propio susceptible de afección en el proceso contencioso-
administrativo en cuestión, lo que determina su condición material de
demandado o coadyuvante en aquel proceso. La situación de interés
legítimo resulta identificable con cualquier ventaja o utilidad jurídica
derivada de la reparación pretendida (TCo 97/1991 ; 264/1994 ). En
todo caso, la titularidad del derecho o interés legítimo debe darse al
tiempo de la iniciación del proceso contencioso (TCo 65/1994 ;
90/1996 ; 122/1998 .
• Que el sujeto -demandante de amparo- sea identificable por el órgano
jurisdiccional. El cumplimiento de este requisito depende esencialmente
de la información contenida en el escrito de interposición del recurso, en
el expediente administrativo o en la demanda (TCo 325/1993 ;
229/1997 ; 113/1998 .
• Que se haya producido al recurrente una situación de indefensión
material.
c) En el ámbito del proceso laboral se establecen reglas específicas (L
36/2011 art.53 s. ), destacando aquella según la cual, solo en defecto de
notificación por correo certificado y de infructuosa entrega de cédula, es
posible la comunicación edictal.
G. Comunicaciones en procedimientos arbitrales

(L 60/2003 art.5 )
3070 En este campo, relevante en cuanto pueda afectar a las Administraciones

públicas en los términos expuestos en nº 9007 s ., rigen las siguientes
reglas:
Salvo acuerdo en contrario de las partes y con exclusión, en todo caso, de
los actos de comunicación realizados dentro de un procedimiento judicial:
• Toda notificación o comunicación se considera recibida el día en que
haya sido entregada personalmente al destinatario o en su domicilio,
residencia habitual, establecimiento o dirección. Igualmente, es válida la
realizada por télex, fax u otro medio de telecomunicación electrónico,
telemático o de otra clase semejante que permita el envío y la recepción
de escritos y documentos dejando constancia de su remisión y recepción
y que hayan sido designados por el interesado. En el supuesto de que no
se descubra, tras una indagación razonable, ninguno de esos lugares, se
entiende recibida el día en que haya sido entregada o intentada su
entrega, por correo certificado o cualquier otro medio que deje
constancia, en el último domicilio, residencia habitual, dirección o
establecimiento conocidos del destinatario.
• Los plazos -fijados en la L 60/2003 - se computan desde el día
siguiente al de recepción de la notificación o comunicación. Si el último
día del plazo fuere festivo en el lugar de recepción de la notificación o
comunicación, se prorrogará hasta el primer día laborable siguiente.
Cuando dentro de un plazo haya de presentarse un escrito, el plazo se
entiende cumplido si el escrito se remite dentro de aquel, aunque la
recepción se produzca con posterioridad. Los plazos establecidos por días
se computan por días naturales.
H. Publicación de disposiciones generales

(Const art.9.3 ; CC art.2.1 )
3075 En la medida en que las normas reglamentarias, producidas por las

Administraciones públicas, integran el ordenamiento jurídico como
disposiciones normativas, han de publicarse en los correspondientes
periódicos oficiales, sometiéndose a la vacación legal establecida con
carácter general (20 días naturales), en defecto de que se establezca otra
en la propia norma reglamentaria o en otra norma especial (p.e.
LBRLart.65.2 y 70.2 ).
Esta publicación es totalmente distinta a la expuesta para los actos
administrativos (nº 3020 ), al ser un mecanismo ordinario, directo y
siempre necesario para la entrada en vigor de la disposición de que se
trate.
Precisiones
1) Es requisito absolutamente esencial para que se inicie la vigencia del reglamento,

no solo que haya culminado su tramitación a través de la aprobación por órgano
competente, sino que además se haya producido su publicación oficial (TS 19-1-87 ,
EDJ 319 ; 19-2-90; 12-11-97, EDJ 10148). En defecto de la misma, la norma

existe, pero no inicia su vigencia y no se integra en el ordenamiento.
2) Los actos que asumen la forma de disposición general se sujetan a publicación,
sin perjuicio de que lleguen a conocimiento del interesado directo, en su caso, por
otros medios (p.e. real decreto de nombramiento de los titulares de ciertos cargos).
3076 La publicación ha de ser íntegra, alcanzando a toda disposición

administrativa y a la totalidad de su contenido, incluso a las ordenanzas
locales y a los planes territoriales y urbanísticos (con ciertos matices en
cuanto a estos: nº 3078 ). No es posible la entrada en vigor parcial de
reglamentos no publicados o publicados defectuosamente (TS 15-11-96,
EDJ 8932 ).
La carga de la prueba de la no publicación recae sobre el que la alega,
bastando para acreditarla la aportación de certificación negativa de la
publicación, extendida por el órgano competente (TS 21-4-99, EDJ
7691 ).
Una vez publicado y vigente, el reglamento de presume válido y la carga
de probar su antijuridicidad incumbe al que la sostiene.
3078 Publicación de instrumentos de ordenación urbanística

La publicación se exige no solo a los planes urbanísticos cuya aprobación
corresponde a los municipios sino también a los aprobados
definitivamente por las comunidades autónomas (TS 12-12-90 , EDJ
11356 ; 12-6-95 , EDJ 5035 ; 1-7-97, EDJ 6425 ).
En aquellos supuestos en los que la aprobación definitiva y la publicación
se producen con reserva de subsanación de defectos o de rectificación
de ciertas determinaciones, por permitirlo así la normativa procedimental
aplicable en cada caso, el plan o instrumento no gana ejecutividad, en
cuanto a la reserva, hasta tanto no se subsane o rectifique el aspecto de
referencia y se publique convenientemente la subsanación o rectificación.
En defecto de norma que disponga lo contrario, la publicación se extiende
a la integridad de las normas urbanísticas (y, en su caso, ordenanzas),
pero no al resto de los contenidos del instrumento de que se trate (LBRL
art.70.2 ; TS 11-7-91, EDJ 7712 ; 29-6-92, EDJ 7034 ; 22-9-99 ,
EDJ 31545 ). Tales normas se someten a una vacación normativa de 15
días naturales, al igual que las ordenanzas locales.
En defecto de publicación en forma, el instrumento no es ejecutivo ni
ejecutorio, aunque jurídicamente exista y sea válido (TS 16-4-98, EDJ
2689 ). En consecuencia:
• En la medida en que la publicación es una condición de eficacia del
acto, pero no de su validez, su omisión no puede oponerse con carácter
preventivo, en previsión de futuros intentos de aplicación, previos a la
completa publicación de las normas del plan (TS 16-12-97).
• La falta de publicación íntegra del plan general, no afecta a la
posibilidad de aprobar planes parciales de desarrollo del mismo, dado
que estamos en sede de eficacia, no de validez. De esta forma, el plan
parcial aprobado definitivamente antes de la publicación del plan general
es igualmente válido, aunque para su eficacia deba publicarse no solo el
citado plan parcial, sino, además, en plan general (TS 1-2-97 , EDJ
1879 ). En contra se ha entendido que el defecto de publicación del plan
sí determina la invalidez, por ilegalidad, de los actos de ejecución del
planeamiento no publicado o de los instrumentos derivados de aquel (TS
23-11-00, EDJ 43002 ).
• No es aplicable al caso el principio de conservación de los actos
administrativos (TS 24-11-01, EDJ 52504 ).
Precisiones
1) Los planes de urbanismo, cuya naturaleza jurídica es la propia de las disposiciones

generales que deben ser publicadas, pueden ser recurridos contándose el plazo para
ello en los casos en que exista notificación personal, aunque sea innecesaria, desde
la fecha de la misma y, si no existe, desde la publicación (TS 12-11-10, EDJ
246728 ; 30-11-11, EDJ 287827 ).
2) La materia se expone más extensamente en el nº 5182 s. Memento Urbanismo
2019.

Bases de Datos - Características generales de los actos administrativos

Încărcat de

Informații document

Descriere originală:

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Bases de Datos - Características generales de los actos administrativos

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Lefebvre - Bases de Datos Page 1 of 650

Sección Validez e invalidez de actos administrativos y disposiciones

Sección Comunicación de actos administrativos y disposiciones 2830

1103 El acto administrativo es el medio esencial de actuación de la

Derecho privado, dictámenes e informes de órganos consultivos ajenos a

1105 En sentido procesal o procedimental, solo las declaraciones de voluntad

1) La figura de los «informes-resolución», que se producen ocasionalmente, sobre

1110 Partiendo de que se trata de actos jurídicos, es decir, de hechos jurídicos

actos de administración y gestión de la misma, en aplicación de su

1) La Administración pública, de la que necesariamente debe proceder el acto,

2) Son actos administrativos, en sentido estricto, los bastanteos de poderes

1112 c) Son de carácter singular o concreto, sin perjuicio de que puedan

administrativos, sin perjuicio que en el expediente de contratación se

Los informes y dictámenes, al carecer de contenido ejecutivo, no son susceptibles

1113 h) Responden siempre al principio de conservación de los actos

art.50 en que no afecta a actos viciados, sino que transforma, aplica o

1) No se respeta el principio de conservación en caso de una resolución de TEAR

1115 i) El control jurisdiccional de los actos administrativos corresponde al

j) Los actos administrativos son esencialmente elásticos. Dicha

1120 A. Reglas básicas 1125

B. Distribución constitucional de competencias 1130

C. Técnicas de alteración de competencia 1140

D. Colisión y coordinación de competencias 1360

1121 El acto administrativo procede, necesariamente, de una Administración

cualquiera de ambos requisitos, de invalidez por vicio de nulidad o

La competencia se regula fundamentalmente en la siguiente normativa, estatal y

1125 Pueden señalarse las siguientes reglas básicas de competencia en materia

competencia no puede ser ambigua o imprecisa, por impedirlo el

La atribución del ejercicio de competencia a un órgano específico de la

1126 d) La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los

1) Es discutible si opera en el ámbito de las competencias administrativas internas la

B. Distribución constitucional de competencias

1130 La distribución de competencias, de dimensión política, establecida por la

1132 Estado y comunidades autónomas

• Competencias concurrentes son las que, atribuidas a una

1134 Ha de tenerse en cuenta, además que:

1136 Corporaciones locales

recogen en LBRL art.25 s. (para el municipio) y LBRL art.36 s. (respecto de la

1138 Unión Europea

C. Técnicas de alteración de competencia

1140 1. Descentralización 1145

2. Delegación intersubjetiva 1155

3. Subrogación o sustitución funcional 1185

4. Delegación interorgánica 1190

6. Desconcentración funcional 1295

7. Encomienda de gestión 1310

8. Delegación de firma 1340

1141 Es posible que la competencia no se ejerza por el órgano titular de la

1) Estas técnicas pueden concurrir, conjuntamente, en una actuación

1145 Es una técnica en virtud de la cual se cede una competencia

Es manifestación típica de la misma la denominada descentralización

1) Constituye un ejemplo de la figura expuesta la transferencia de competencia de

1147 2) Se regula igualmente la transferencia de competencias en Andalucía (L Andalucía

• El Consejo Andaluz de Concertación Local resolverá los problemas de

1148 3) En la Comunidad de Madrid, la transferencia de competencias a las entidades

1149 4) Son, asimismo, ejemplo de esta figura la regulación de la transferencia de

1155 Delegación intersubjetiva es la que tiene lugar entre personas jurídico-

1157 Rasgos básicos

1) Es fundamental no confundir la delegación intersubjetiva con la delegación

para aprobar ciertos instrumentos de planeamiento en favor de los municipios (p.e.

1161 Delegación intersubjetiva en el ámbito local

denegación de las informaciones solicitadas o inobservancia de los