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Estado de la Nación
2019
www.estadonacion.or.cr
2 ESTADO DE LA NACIÓN
ESTADO DE LA NACIÓN 3
303.7447.286
P-964-inf-2019 Programa Estado de la Nación
Informe Estado de la Nación 2019. -- :
25 ed. – San José C.R. : Servicios Gráficos AC 2019
218 páginas : ilustraciones ; 28 cm
ISBN: 978-9930-540-20-6 impreso
ISBN: 978-9930-540-22-0 Digital formato PDF
Equipo responsable
Coordinadores de investigación
Ronald Alfaro, Karen Chacón, Pamela Jiménez,
Leonardo Merino, Natalia Morales.
6 ESTADO DE LA EDUCACIÓN
ESTADO DE LA NACIÓN 7
Reconocimientos
Este Informe es el resultado de un extenso Especial reconocimiento merecen las nume- (MAG), Gerencia Técnica de Acreditación y
proceso de investigación y consulta en el rosas instituciones y organizaciones que sumi- Registro en Agricultura Orgánica (MAG), IAFA,
que ha participado un amplio y diverso grupo nistraron información o facilitaron el acceso ICAA, Icafe, ICE, ICT, Idespo, IFAM, IICE
de instituciones, organizaciones y personas a bases de datos y otros registros durante el (UCR), IIS (UCR), IMAS, IMN, INA, INBio,
de todos los ámbitos de la sociedad costa- proceso de investigación para este y todos Incae, Incop, Incopesca, Infocoop, Inisa
rricense, quienes mediante su asistencia a los Informes anteriores. Asimismo, muchas (UCR), INS, INEC, Inamu, Inder, INVU, IRET
reuniones y talleres de consulta, el suministro entidades brindaron valiosa información, tanto (UNA), ITCR, Laboratorio de Aguas (ICAA),
de información, la lectura crítica de documen- para los estudios en las diversas áreas que ana- Laboratorio de Hidrología (UNA), Laboratorio
tos, o la vinculación directa en la preparación liza el Informe, como para la actualización del de Química de la Atmósfera y de Calidad
de ponencias y la coordinación de capítulos, Compendio Estadístico, entre ellas: Academia del Aire (UNA), Lanamme (UCR), MEIC, MEP,
potenciaron los objetivos de esta iniciativa. de Centroamérica, Asamblea Legislativa, Micyt, Mideplan, MAG, Ministerio de Cultura y
Aun a riesgo de cometer alguna omisión, en Aresep, Banco de Costa Rica, Banco Nacional Juventud, Ministerio de Hacienda, Ministerio
un apartado especial incluido al final de cada de Costa Rica, Banhvi, BCCR, Benemérito de Justicia y Gracia, Ministerio de Relaciones
capítulo, el Programa Estado de la Nación Cuerpo de Bomberos, Cámara Costarricense Exteriores y Culto, Ministerio de Salud,
y sus auspiciadotes dejan constancia de su de la Construcción, Cámara Costarricense Ministerio de Seguridad Pública, Ministerio
agradecimiento a quienes se involucraron Forestal, Cámara de Industrias de Costa de Trabajo y Seguridad Social, Minaet, Mivah,
directamente en la preparación, análisis y Rica, Cámara de Insumos Agropecuarios, MOPT, Movimiento Solidarista Costarricense,
lectura sobre temas específicos y, en estas Canatur, Casa Presidencial, Catie, CCP (UCR), Municipalidad de San José, Observatorio
líneas, a quienes colaboraron en tareas de CCSS, Cicad, CFIA, CIEM (UCR), Cinde, Cinpe de Mipymes (UNED), Oficina Costarricense
orden general. (UNA), Cites (Minae), CMCA, CNP, Comex, de Implementación Conjunta, Oficina ISBN
Comisión Nacional del Consumidor (MEIC), Costa Rica, Oficina Nacional Forestal (MAG),
Se agradece al Consejo Nacional de Rectores CNE, Comisión para la Promoción de la OIJ, PANI, PNUD, Poder Judicial, Procomer,
(Conare) por las facilidades brindadas al Competencia (MEIC), CNFL, Conai, Conare, Procuraduría General de la República,
Programa, tanto en espacio físico como en Conarroz, Conavi, Conesup, Contraloría Programa del Corredor Mesoamericano,
los servicios administrativos, de soporte téc- General de la República, Cosevi, Defensoría Pronamype, Recope, Red Costarricense
nico, de red y de Internet. En especial a de los Habitantes, Departamento de Servicios de Reservas Privadas, Registro Nacional,
Eduardo Sibaja, Director de OPES/Conare, por Parlamentarios (Asamblea Legislativa), Riteve, Secretaría Técnica de la Autoridad
su valioso respaldo. Además se reconoce el DesInventar, Digepyme (MEIC), Dirección de Presupuestaria, Senara, Sepsa, Setena, SFE
apoyo brindado y la vocación de servicio de Aguas (Minaet), Dinadeco, Dirección General (MAG), Sinac, Sistema de Emergencias 9-1-1,
las divisiones de OPES/Conare: académica, de Adaptación Social (MJG), Dirección Sectorial Sugef, Sugess, Sugeval, Supen, Sutel, TSE,
de sistemas, de coordinación, UCAF, Cetic y la de Energía (Minaet), Fiscalía Ambiental (Poder Tribunal Ambiental Administrativo (Minaet),
sección administrativa. Judicial), Fodemipyme (Banco Popular), Uccaep, UICN, UNED, Unesco, Unión Nacional
Fodesaf, Fonabe, Fonafifo, Fundación Omar de Gobiernos Locales, Unimer, Universidad de
Dengo, Fuprovi, Gerencia de Biotecnología Costa Rica y Universidad Nacional.
8 ESTADO DE LA NACIÓN
ESTADO DE LA NACIÓN 9
Índices
ÍNDICE GENERAL
EQUIPO RESPONSABLE 5
RECONOCIMIENTOS 7
PRESENTACIÓN 17
PARTE I
SEGUIMIENTO AL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE
CAPÍTULO 1
SINOPSIS
SITUACIÓN ACTUAL, PERSPECTIVAS Y OPORTUNIDADES 29
Mensaje 2. Los rezagos estructurales se exacerban en una coyuntura crítica y hacen más complejo resolver
los problemas del estilo de desarrollo 51
La desarticulación estructural entre producción y empleo se atiende con mecanismos de coordinación ad hoc 52
La atención de las desigualdades sociales se complica por cambios en las relaciones laborales 54
La exclusión del criterio de sostenibilidad ambiental en las políticas públicas debilita la base material
del desarrollo 56
Mensaje 3. La resiliencia de la democracia costarricense está bajo asedio, por factores internos y externos
que presionan la estabilidad política 60
Creciente escepticismo ciudadano hacia la democracia reduce los márgenes de maniobra del sistema político
y constituye una amenaza latente para la estabilidad 60
Tendencias internacionales profundizan los problemas políticos de la democracia y el Estado costarricenses 62
Oportunidades para la acción: márgenes son reducidos, pero existen 65
Mensaje 4. Atacar las brechas territoriales y sectoriales que parten al país es central para potenciar
el desarrollo humano 66
Las diferencias en los tejidos productivos regionales y sectoriales obligan a respuestas específicas de fomento
productivo 66
El “raquitismo crónico” de la mayoría de las empresas demanda estrategias distintas de desarrollo empresarial
En un contexto de restricción fiscal, es de gran valor aprovechar el potencial de las municipalidades para
impulsar el desarrollo humano 78
La inteligencia de datos es una herramienta valiosa para atacar problemas complejos del desarrollo humano 82
Mensaje 5. Hay oportunidades para la acción concertada, pero su aprovechamiento exige el máximo cuidado
y precisión por parte de los actores del sistema político 86
Un acuerdo político con reglas básicas sobre el manejo de los desacuerdos 86
Dinámica legislativa más reciente abre oportunidades para procesar reformas 87
Mensaje de cierre: una responsabilidad histórica 89
PARTE 2
MIRADAS A PROFUNDIDAD 93
Introducción 95
CAPÍTULO 2
MIRADAS EN PROFUNDIDAD EN MATERIA DE EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL
NUEVOS CONOCIMIENTOS PARA ENTENDER LO QUE SUCEDE EN EL MERCADO DE TRABAJO 97
Hallazgos relevantes 97
Nuevos aportes para la toma de decisiones 97
Introducción 97
Parque empresarial privado está altamente concentrado en ingresos, empleo y territorio 100
El 10% de empresas más grandes en ingresos genera el 75% de los empleos formales 100
Cada año se crean, sobre todo, empresas micro y pequeñas, que generan poco empleo 104
Empleos de baja calidad nutren y reproducen las brechas sociales 105
Empleos de alta calidad son relevantes para el bienestar presente y futuro de la población 106
Grupos con mala o regular calidad del empleo están entre los de mayor crecimiento en el mercado laboral 108
"Ingresos suficientes" y "jornadas laborales adecuadas" son las dimensiones con mayor incumplimiento 110
Transformación del mundo del trabajo genera “zonas grises” en las relaciones laborales 111
Criterios tradicionales y desfasados para regular un contrato de trabajo 112
Normativa incluye principalmente modalidades tradicionales de empleo 113
Cambios tecnológicos y nuevas estrategias productivas originan relaciones laborales complejas 114
Insuficiente normativa para regular cada vez más “zonas grises” 116
Conclusiones 119
ESTADO DE LA NACIÓN 11
CAPÍTULO 3
MIRADAS A PROFUNDIDAD EN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS
ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA DE COSTA RICA 123
CAPÍTULO 4
MIRADAS A PROFUNDIDAD EN ARMONÍA CON LA NATURALEZA
NUEVAS HERRAMIENTAS PARA ANALIZAR LA MOVILIDAD Y SUS VÍNCULOS
CON EL DESARROLLO URBANO 151
CAPÍTULO 5
MIRADAS A PROFUNDIDAD EN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA
CAMBIOS EN EL APOYO A LA DEMOCRACIA CREAN RIESGOS POLÍTICOS.
UNA MIRADA DE LARGO PLAZO 1978 - 2018 173
Hallazgos 173
Nuevos aportes para la toma de decisiones 173
Introducción 173
Democracia y sus demócratas: una mirada de largo plazo 173
Aportes y limitaciones de la literatura sobre apoyo a la democracia en Costa Rica 177
Conceptos, fuentes y métodos 179
Arquetipos: una taxonomía de los demócratas comparable en el tiempo 179
Concepto de perfiles de apoyo a la democracia 180
Actitudes políticas seleccionadas para medir perfiles de apoyo 181
12 ESTADO DE LA NACIÓN
CAPÍTULO 6
Introducción 193
Aportes metodológicos en materia de equidad e integración social 193
Índice de calidad del empleo 193
Aportes metodológicos en materia de oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 195
Dinámica y estructura productiva regional 195
Análisis de sobrevivencia de las empresas costarricenses 195
Encadenamientos y demanda del sector turismo 197
Aportes metodológicos en materia de armonía con la naturaleza 198
Consulta ambiental a los gobiernos locales 198
Estimación de tiempos de viaje en congestionamientos en la GAM 198
Factores que explican los niveles de saturación en la ruta 39 199
SIGLAS 203
Índice de cuadros
1.1 Integración del gabinete según filiación partidaria. 2018 y 2019 50
1.2 Tipología de relaciones laborales 57
1.3 Arquetipos de democracia seleccionados 61
1.4 Desempeño en el crecimiento de las ventas en el 2017, según región y sectores económicos seleccionado 71
1.5 Coincidencia y disidencia de congresistas en votaciones de proyectos de ley, respecto a su jefatura de fracción.
2016-2017 88
2.1 Dimensiones e indicadores del índice de calidad del empleo 106
2.2 Distribución de pesos del índice de calidad del empleo, por categoría 108
2.3 Características de las relaciones laborales, según complejidad 112
2.4 Contratos laborales especiales regulados legal o jurisprudencialmente en Costa Rica 115
2.5 Tipología de relaciones laborales 116
3.1 Desempeño en el crecimiento de las ventas en el 2017, según región y sectores económicos seleccionados 132
3.2 Clasificación de los sectores productivos, según nivel de encadenamiento con el turismo 141
3.3 Clasificación de las principales ramas de actividad turística, según tipo de encadenamiento 144
4.1 Población adicional según escenarios de uso de área con potencial urbanizable en la GAM 155
5.1 Criterios para la clasificación de los individuos en la taxonomía de personas demócratas 180
5.2 Representatividad de las muestras en las encuestas Barómetro de las Américas. Varios años 183
5.3 Arquetipos de democracia seleccionados 183
5.4 Niveles promedio de apoyo a la democracia entre perfiles de demócratas 186
5.5 Promedio de aprobación de los mitos fundacionales según arquetipos de demócratas 188
5.6 Arquetipos de demócratas y ambivalentes en los países de las Américas. 2008 y 2016-2017 190
6.1 Dimensiones e indicadores del índice de calidad del empleo 194
6.2 Distribución de pesos del índice de calidad del empleo, por categoría 195
6.3 Clasificación de las actividades económicas 196
6.4 Detalle de la creación de variables 197
Índice de recuadros
1.1 Elementos sobre el uso del Registro de Variables Económicas (Revec) del Banco Central 67
1.2 Primer MIP turística permite identifica las características del sector 74
2.1 Descripción del Registro de variables económicas (Revec) y análisis realizados con sus datos 101
2.2 Concepto de calidad del empleo a nivel internacional y mediciones nacionales 107
2.3 Cálculo e interpretación del índice de calidad del empleo 108
2.4 Definiciones legales para determinar los contratos de trabajo 113
3.1 Desaceleración económica se refleja en disminución en el número de patentes municipales 127
3.2 Desafíos ambientales para el turismo 140
4.1 Los peores puntos de congestionamiento están en zonas críticas para la movilidad en la GAM 159
4.2 Tiempo perdido en congestionamientos tiene costos para la población trabajadora 161
5.1 Variables utilizadas en el estudio sobre perfiles de apoyo a la democracia 182
5.2 Mitos políticos 188
14 ESTADO DE LA NACIÓN
Índice de gráficos
1.1 Variación interanual real y peso relativo de los componentes de la demanda del PIB 35
1.2 Variación interanual del índice mensual de actividad económica total y del régimen definitivo y especial 36
1.3 Tasa de crecimiento de las exportaciones costarricenses según destino 37
1.4 Indicadores seleccionados del mercado laboral 38
1.5 Ingreso promedio real de las personas ocupadas, por clase social, según peso relativo de cada clase 39
1.6 Tasas de ocupación laboral, por características de las personas. 2012 y 2018 39
1.7 Porcentaje de personas ocupadas con cumplimiento, por tipo de empleo, según dimensión del índice de calidad del empleo 40
1.8 Balance fiscal del Gobierno Central 41
1.9 Composición de los principales rubros del gasto del Gobierno Central 41
1.10a Saldo de los depósitos y valores del Gobierno Central en el BCCR y otras sociedades de depósitos 43
1.10b Proporción de títulos colocados en subastas nacionales del Ministerio de Hacienda de corto o muy corto plazo 43
1.10c Tasa promedio de asignación de la deuda en colones en el mercado primario 43
1.10d Número de títulos ofrecidos en subastas sin una contraoferta por año 43
1.11 Proporción de curules del partido gobernante en la Asamblea Legislativa 44
1.12 Porcentaje de opiniones positivas sobre el Gobierno. 1995-2019 45
1.13 Acciones colectivas por mes. Enero 1992 a setiembre 2019 46
1.14 Índice de confianza de los consumidores (ICC) e índice de expectativas empresariales (IEE) 47
1.15 Indicadores de confianza de los consumidores 47
1.16 Cantidad de leyes aprobadas según tipo de legislación. Legislaturas 1986-2019 48
1.17 Inflación, expectativas inflacionarias y rango meta 49
1.18 Tasa de crecimiento de los rubros del gasto del gobierno Central 49
1.19 Variación real anual de la inversión social pública (ISP) per cápita, por rubro social, según criterio de acceso y peso relativo. 2017-2018 51
1.20 Tasa de crecimiento del PIB real, del empleo total y del empleo no calificado 53
1.21 Evolución de la incidencia de la pobreza, por método 55
1.22 Distribución del consumo de energía secundaria, por sector. 2018 57
1.23 Distribución de los principales perfiles de apoyo (rechazo) a la democracia. 1978-2018 62
1.24 Comparación de las características sociales y actitudes políticas de los arquetipos de demócratas 63
1.25 Cambios en el índice de democracia liberal en los países que experimentaron modificaciones significativas. 1972-2018 64
1.26 Perfiles de apoyo ciudadano en los países de las Américas: peso de demócratas liberales y semiliberales
y de los ambivalentes 2016-2017 65
1.27 Tamaño de la actividad productiva por región. 2017 68
1.28 Crecimiento real del ingreso por concepto de ventas, por región y crecimiento del PIB 68
1.29 Tipología de las estructuras productivas regionales, según distribución de los ingresos por concepto de ventas y sector económico. 2017 70
1.30 Distribución de empresas privadas y trabajadores formales, según categoría de ingresos por ventas. 2017 75
1.31 Probabilidad de sobrevivencia de las empresas, según características 76
1.32 Matriz de transición del tamaño de las empresas costarricenses entre 2005 y 2017 77
1.33 Evolución de la inversión social municipal (ISM), por rubro social 79
1.34 Inversión social municipal por persona, según población y nivel 80
1.35 Cantidad de municipalidades que tienen reglamentos seleccionados. 2019 81
1.36 Perfil de la niñez de 0 a 6 años beneficiarios de la Redcudi y potenciales no cubiertos. Sinirube 2019 85
1.37 Crecimiento medio anual de menores beneficiarios de 0 a 6 años y recursos adicionales requeridos por año para universalizar
la Redcudi, en 15 años, según metas de cobertura. 2019-2034 85
2.1 Número de empresas privadas y cantidad de trabajadores formales, por actividad económica 101
2.2 Distribución de empresas privadas y trabajadores formales, según categoría de ingresos por ventas. 2017 102
2.4 Cantidad de trabajadores formales por región, según categoría de ingresos de las empresas privadas. 2017 103
2.5 Coeficiente de Gini calculado con el ingreso por concepto de ventas de las empresas privadas, según tamaño 104
2.6 Creación y pérdida de puestos de trabajo formales reportados por las empresas privadas que nacen y mueren 104
2.7 Flujo neto de puestos de trabajo/ formales, por características del parque empresarial privado, según períodos 105
2.8 Niveles globales en el índice de calidad del empleo, por categorías 109
2.9 Calidad del empleo, por tipo de ocupado y tamaño de la empresa privada 109
2.10 Porcentaje de cumplimiento del índice de calidad del empleo en las personas ocupadas, por tipo de empleo, según dimensión 110
ESTADO DE LA NACIÓN 15
2.11 Porcentaje de personas con carencias que trabajan en el sector privado, por tamaño de la empresa, según dimensión
del índice de calidad del empleo 111
3.1 Estructura productiva por región. 2017 127
3.2 Crecimiento real del ingreso por concepto de ventas, por región y crecimiento del PIB 128
3.3 Tipología de las estructuras productivas regionales, según distribución de los ingresos por concepto de ventas
y sector económico. 2017 129
3.4 Tasa de crecimiento de las ventas en comercio, según región 131
3.5 Tasa de crecimiento de las ventas en la industria manufacturera, según región 131
3.6 Tasa de crecimiento de las ventas en el agro, según región 131
3.7 Promedio cantonal de variables seleccionadas, según grupos económicos 133
3.8 Probabilidad de sobrevivencia de las empresas, según características 135
3.9 Matriz de transición del tamaño de las empresas costarricenses entre 2005 y 2017 136
3.10 Probabilidades de sobrevida de la empresa, según regiones 136
3.11 Evolución del posicionamiento de Costa Rica en el índice de competitividad de viajes 139
3.12 Visitas en las principales áreas silvestres protegidas (ASP) 139
3.13 Evolución del número de turistas extranjeros 141
3.14 Distribución de las principales ramas de actividad del PIB turístico. 2016 141
3.15 Estructura productiva del turismo, por grandes sectores, según tipo de encadenamiento 142
3.16 Gasto promedio y multiplicadores de la demanda final turística, según tipo de turismo 144
3.17 Cambios en la estructura de encadenamientos del turismo receptor de Estados Unidos, Centroamérica y Europa. 2012-2016 145
4.1 Construcciones residenciales en la GAM, según cantón. 2010-2018 156
4.2 Aumento promedio en los tiempos de viaje en las zonas de influencia de los condominios y apartamentos en la GAM. 2015-2019 162
4.3 Porcentaje de personas según ubicación del lugar de trabajo en la GAM 167
5.1 Esquema conceptual de los perfiles de apoyo a la democracia liberal 181
5.2 Evolución de los principales tipos de demócratas en Costa Rica. 1978-2018 187
5.3 Comparación de las características sociales y actitudes políticas de los arquetipos de demócratas
Índice de diagramas
1.1 Red de principales entidades públicas con funciones de fomento productivo 54
Índice de figuras
3.1 Clasificación de las principales actividades turísticas, según tamaño de la producción, tipo de encadenamiento y sector
económico. 2016 143
3.2 Distribución del tamaño de las actividades económicas según el tipo de encadenamiento y el nivel de apropiación de las ganancias
de los trabajadores. 2016 147
Índice de mapas
1.1 Cultivos de piña y humedales. 2017 58
1.2 Cultivos de cannabis erradicados por las autoridades y áreas silvestres protegidas. 2007-2018 59
1.3 Zonas de influencia de los condominios y apartamentos analizados en la GAM, según aumento en tiempos de viaje. 2015-2019 59
1.4 Costa Rica: distribución de los grupos económicos, según cantón 72
1.5 Costa Rica: probabilidad de sobrevivencia al quinto año de vida, según cantón 78
1.6 Clasificación de las municipalidades según desempeño en gestión ambiental. 2019 81
1.7 Congestionamiento en la ruta 39 durante las horas “pico” de la tarde. 2018 83
1.8 Sectores de la ruta 39 según presión estimada 83
3.1 Costa Rica: distribución de los grupos económicos, según cantón 134
3.2 Costa Rica: probabilidad de sobrevivencia al quinto año de vida, según cantón 137
4.1 Crecimiento de la mancha urbana en la GAM. 1986 y 2019 155
4.2 Nuevas construcciones de apartamentos en la GAM, según cantón. 2010-2018 157
4.3 Nuevas construcciones de condominios en la GAM, según cantón. 2010-2018 158
16 ESTADO DE LA NACIÓN
4.4 Nuevas construcciones de urbanizaciones dentro de la GAM, según cantón. 2010-2018 158
4.5 Aumento promedio en tiempos de viaje en horas de congestionamiento en la GAM, según cantón. 2015-2019 159
4.6 Puntos de la GAM con mayor número de congestionamientos viales. 2017 160
4.7 Costo anual per cápita derivado del congestionamiento en la GAM, para personas que no trabajan en el cantón donde viven,
según municipio 161
4.8 Zonas de influencia de los condominios y apartamentos analizados en la GAM, según aumento en tiempos de viaje. 2015-2019 162
4.9 Congestionamiento en la ruta 39 durante las horas “pico” de la mañana. 2018 164
4.10 Congestionamiento en la ruta 39 durante las horas “pico” de la tarde. 2018 164
4.11 Carretera de circunvalación y cantidad de habitantes, según distrito. 2019 166
4.12 Carretera de circunvalación y densidad de población por kilómetro cuadrado, según distrito. 2019 166
4.13 Movimiento tipo 1: red de desplazamiento de población hacia el cantón de San José. 2019 167
4.14 Movimiento tipo 2: red de desplazamiento de población desde el cantón de San José 168
4.15 Movimiento tipo 3: red de desplazamiento de población entre cantones distintos a San José 168
4.16 Sectores de la ruta 39 y principales puntos de acceso y salida 169
4.17 Sectores de la ruta 39 según presión estimada 169
ESTADO DE LA NACIÓN 17
Presentación
D
esde hace más de veinticin- En cada una de sus entregas, el
co años, el Consejo Nacional Informe Estado de la Nación lleva el
de Rectores (CONARE) y pulso del país e incluye nuevas investi-
las cuatro universidades públicas exis- gaciones y hallazgos, aumentando así la
tentes en ese momento (UCR, ITCR, plataforma de datos sobre la situación
UNA y UNED), conjuntamente con la nacional. De este modo, el Informe se
Defensoría de los Habitantes y con el amplía y se renueva cada año, de acuerdo
respaldo del Programa de las Naciones con la permanencia y la renovación de las
Unidas para el Desarrollo (PNUD), se tendencias que van marcando el devenir
atrevieron a iniciar una aventura inédita de la sociedad costarricense.
en Costa Rica: subsanar la gran deficien- El Estado de la Nación se ha adap-
cia que significaba no tener información tado a los cambios experimentados en
confiable y sistematizada que aportara el entorno, y ello se refleja tanto en
un conocimiento claro sobre la realidad su contenido y proyección, como en su
del país. Nació así el Informe Estado de estructura institucional. Este Informe
la Nación. introduce un cambio importante en la
En aquel tiempo, el mundo y nuestro presentación del seguimiento al desarro-
país se preparaban para dejar atrás el siglo llo humano, integrando en el capítulo 1
XX y cruzar el umbral esperanzador del el Balance general del año como un con-
año 2000. En ese período de transición junto, elaborado a partir de los balances
entre dos siglos, se esperaba que el Estado de capítulos temáticos, y que responda
de la Nación viniera a llenar ese vacío de a ideas fuerza integradas, no necesaria-
información, lo que se consideraba esen- mente apegadas al esquema temático.
cial para valorar el avance de Costa Rica Al celebrar el año de las universida-
en la nueva era del conocimiento. des públicas por la igualdad de género,
Hoy, después de veinticinco ediciones la no violencia y una sociedad más justa,
de manera continua, el Informe ocupa un el Programa Estado de la Nación aporta
lugar importante entre los documentos información relevante sobre temas estra-
más esperados, año con año, en nues- tégicos y necesarios que debe atender el
tra sociedad. La información recogida, país en la coyuntura actual, que permiti-
sistematizada y suministrada a la ciuda- rá impulsar el conocimiento como pilar e
danía, constituye la mejor radiografía insumo en la toma de decisiones estraté-
de la situación del país en cada período gicas, que garanticen la sostenibilidad del
estudiado. En la actualidad, es un insumo desarrollo humano en todos los sectores
básico para orientar y evaluar los procesos de la población.
decisorios en los distintos campos del Desde el 2003, y en el marco del
acontecer nacional. CONARE en asocio con la Defensoría
18 ESTADO DE LA NACIÓN
Luis Paulino Méndez Badilla Rodrigo Arias Camacho Marcelo Prieto Jiménez
Rector Rector Rector
Instituto Tecnológico de Costa Rica Universidad Estatal a Distancia Universidad Técnica Nacional
Prólogo al Informe
Estado de la Nación 2019
Después de veinticinco años, una primera y única edición impresa, se sas filosofías y procedencias sociales. Y,
¿qué es y qué hace el Informe? convirtió en una plataforma informáti- finalmente, se busca la amplitud en la
ca, de libre acceso, sobre el estado de las difusión, con esfuerzos para lograr la
Al cumplirse el vigésimo quinto año de capacidades para la ciencia, la tecnología máxima divulgación de los hallazgos del
trabajo, la misión del Informe Estado de y la innovación, denominada “Hipatia”. Informe y su adecuación a los cambios
la Nación sigue siendo poner en manos Asimismo, el PEN mantiene convenios tecnológicos y culturales, a fin de mejorar
de la ciudadanía información sobre la de colaboración para desarrollar estudios el acercamiento a la ciudadanía.
situación del país; enriquecer el debate específicos con diversas entidades nacio-
público y generar, con investigación de nales e internacionales.
punta y nuevas metodologías y fuentes Como en todas las ediciones ante- La vigesimoquinta edición
de datos, herramientas para la discusión y riores, el Informe Estado de la Nación profundiza la renovación
la elaboración de política pública basada 2019 se basa en el concepto de desarro-
en evidencia científica. Esta misión ha llo humano sostenible propuesto por el Tradicionalmente el Informe ha dedi-
impulsado la construcción de un sistema Programa de las Naciones Unidas para cado sus capítulos medulares al análisis
de seguimiento al desarrollo humano el Desarrollo (PNUD) y elaborado teóri- de las principales tendencias y aconteci-
sostenible, el fundamento sobre el que camente por Amartya Sen (1999, 2009). mientos en cuatro grandes áreas: social,
descansa el presente documento. Según este enfoque, el desarrollo debe económica, ambiental y política. El
Gracias al auspicio del Consejo entenderse como un proceso de genera- período de estudio ha sido el año previo
Nacional de Rectores (Conare) y ción de capacidades y oportunidades de y primeros meses del año de publicación.
la Defensoría de los Habitantes de la y para la gente, de manera que puedan Ello ha permitido a las y los lectores com-
República, el Informe es la punta de acrecentarse la libertad y la equidad que parar y contrastar la información que se
lanza del Programa Estado de la Nación disfrutan las presentes y las futuras gene- les ofrece, y ha favorecido una profundi-
(PEN), un centro de investigación y for- raciones (PNUD, 1994). Se trata de una zación en los temas abordados.
mación sobre desarrollo humano soste- visión alternativa y contrastante de las Desde la edición anterior, se ha hecho
nible. La vocación del PEN es el servicio corrientes que predominaron hasta hace un mayor esfuerzo de integración y sínte-
público y todos sus productos son, even- poco, que reducían el concepto de desa- sis de los diversos asuntos, y se ha migra-
tualmente, de acceso libre y gratuito. rrollo al mero crecimiento económico. do hacia una estructura basada en men-
Su principal fuente presupuestaria es el La preparación y la divulgación del sajes o ideas centrales, que permiten dar
Conare, además de aportes de otras ins- Informe se basan en tres principios: el valor agregado de análisis a los hallazgos
tituciones, nacionales e internacionales. rigor académico en el proceso de inves- temáticos, con visión de conjunto.
En la actualidad el PEN tiene una tigación, que se consigue gracias al apoyo En esta línea, el Informe Estado de la
amplia y diversa agenda de investigación en entidades y personas expertas, la minu- Nación 2019 contiene importantes inno-
que incluye, además del Estado de la ciosa revisión de los datos y afirmaciones vaciones. La primera es la remodelación
Nación, la publicación periódica de los y la crítica a las fuentes. También se del capítulo primero, la “Sinopsis”. En
informes Estado de la Educación, Estado procura la legitimidad social, mediante esta ocasión se hace un relato integrado
de la Región (sobre Centroamérica) y la identificación participativa de temas, de la situación, perspectivas y oportu-
Estado de la Justicia. También elabo- el uso de distintos mecanismos de con- nidades del país, que combina insumos
ró el Informe Estado de la Ciencia, la sulta y la integración de un Consejo provenientes de todas las investigaciones
Tecnología y la Innovación, que luego de Consultivo con personalidades de diver- efectuadas en el año y los articula en
20 ESTADO DE LA NACIÓN PRÓLOGO
torno a una serie de “mensajes clave”, disponibles en formato digital, en el sitio y conceptos con los que nació esta ini-
cuyo valor agregado es ofrecer una pers- web www.estadonacion.or.cr, para quie- ciativa.
pectiva de conjunto. Tiene dos secciones: nes tengan interés en un campo en par- La responsabilidad del Informe Estado
el “Balance de situación”, que presen- ticular. Estos balances, la parte medular de la Nación está a cargo de un equipo
ta el diagnóstico del período analizado, de los antiguos capítulos del Informe, de trabajo comprometido, que ha cons-
y “Oportunidades para la acción”, que son referenciados sistemáticamente en la truido robustos mecanismos y nexos de
expone las principales implicaciones “Sinopsis”, con el fin de orientar a las y consulta, así como una red de apoyo que
prácticas de los estudios realizados. los lectores. participa en la investigación, el diseño
La segunda innovación es la Parte II Finalmente, en lugar de un capítulo gráfico, la edición técnica y la difusión de
del Informe, “Miradas a profundidad”, especial como fue la norma en entregas los Informes con la misma dedicación y
dedicada por entero a los temas especia- anteriores, para el Informe 2019 se desa- compromiso. Así se ha desarrollado este
les investigados en cada una de las cuatro rrolló una aplicación web que brinda Programa, con tesón y creatividad, sobre
áreas temáticas del desarrollo humano información sobre la situación de cada la base del aporte autónomo y, a la vez,
antes mencionadas. Ahí se reseñan estu- uno de los cantones del país, con el profundamente orgánico. Expresamos
dios sobre el mercado de trabajo, las propósito de alimentar la discusión y nuestra sincera gratitud a todas las per-
diferencias territoriales y sectoriales de la promover el interés ciudadano en el pro- sonas y entidades que lo hacen posible.
estructura productiva y empresarial del ceso electoral de nivel municipal que se Esperamos que este Informe Estado de
país, herramientas para el análisis de la realizará en febrero de 2020. la Nación 2019 honre esa colaboración, y
movilidad y el desarrollo urbano, y una contribuya a mejorar la calidad del deba-
visión de largo plazo sobre los perfiles de Palabras finales te político y la participación ciudadana.
apoyo ciudadano a la democracia costa- La responsabilidad de los errores son,
rricense. Llegar a veinticinco ediciones nos com- por supuesto nuestras y, como es nuestra
La tercera innovación es que los balan- promete a seguir mejorando la calidad y norma, corregimos apreciaciones y datos
ces o diagnósticos temáticos (social, eco- la trascendencia del Informe, a renovar las cuando la realidad así nos lo indique.
nómico, ambiental y político) ahora están estrategias sin abandonar los principios
Ficha 1 Ficha 2
Séptimo Informe Estado de la Educación Estado de la Región
En agosto de 2019 se presentó el Séptimo Informe Estado de la Inició el proceso de investigación asociado a la preparación del
Educación. Además de los capítulos regulares, que dan cuenta Sexto Informe Estado de la Región, cuya publicación está prevista
del desempeño en cada uno de los niveles del sistema educati- para el año 2020. Además de dar seguimiento a las principales
vo −preescolar, primaria, secundaria y educación superior−, esta tendencias demográficas, sociales, económicas, ambientales y
edición incluyó un capítulo especial dedicado a la observación de políticas, así como a la integración regional, el Informe inclui-
aula, una línea de investigación que se ha venido fortaleciendo rá análisis en profundidad sobre los temas de nuevos flujos
con apoyo del Fondo Concursable del Estado de la Educación, migratorios, formación técnico- profesional, encadenamientos
establecido con apoyo del Conare. En esta ocasión el ejercicio se productivos y de empleo, conflictividad por el uso y aprovecha-
realizó en clases de Matemáticas en décimo año, y tuvo la fina- miento de los recursos naturales y derechos humanos. El capítulo
lidad de conocer mejor el grado de avance en la aplicación de la especial se dedicará a las visiones y perspectivas futuras sobre
reforma curricular en esa asignatura, impulsada por el MEP desde Centroamérica y la integración regional. Interesa determinar si
2012. “la región” importa como espacio de acción conjunta a favor del
desarrollo humano sostenible, y como plataforma de posiciona-
El Informe se ha posicionado como un sistema de información miento frente al resto del mundo para actores clave de la política,
y análisis pensados para la toma de decisiones. En esta nueva el sector privado y la sociedad civil. Asimismo, se analizará el
entrega se señala la necesidad de dar golpes de timón para cam- papel que atribuyen esos actores a la integración como instru-
biar el statu quo. La situación actual del país, caracterizada por mento para enfrentar los desafíos y oportunidades regionales.
un bajo crecimiento en un escenario de restricción fiscal, vuelve
urgentes las mejoras en la calidad de la educación en el corto Además del apoyo del Conare de Costa Rica, para la preparación
plazo, sobre todo en dos áreas de especial interés: docencia y del Sexto Informe se logró concretar proyectos y acuerdos de
gestión. cooperación con diversos socios y cooperantes. La Panamerican
Development Foundation (PADF) aprobó el proyecto de investiga-
En materia de a docencia, al igual que en ediciones previas el ción “Migraciones internacionales, refugiados y desplazamientos
Informe identifica cuellos de botella en la preparación, contra- internos en Centroamérica: factores de riesgo e instrumentos
tación, inducción, evaluación formativa y desarrollo profesional para fortalecer la protección de los derechos humanos”, lo que
del cuerpo docente. Por ello destaca la necesidad de tomar las permitió conformar una red de organizaciones civiles e institucio-
siguientes acciones concretas: nes académicas que están preparando diversos estudios sobre
temas como desplazamiento forzado (Cristosal para El Salvador
• Hacer obligatoria la acreditación y elaborar un marco de cualifi- y Honduras, y el Instituto de Investigación y Proyección sobre
caciones para exigir un conjunto de estándares mínimos en las Dinámicas Globales y Territoriales (IDGT) de la Universidad
carreras de Educación que imparten las universidades. Rafael Landívar para Guatemala), migración de menores de edad
• Aplicar pruebas de idoneidad en el Servicio Civil para la contra- (Casa Alianza Honduras) y refugiados y migrantes nicaragüenses
tación de futuros docentes, con base en el perfil descrito en los (Fundación Nicaragüense para el Desarrollo Económico y Social
programas de estudio del MEP. (Funides). La Fundación Avina también está apoyando el análi-
• Establecer un examen de incorporación al Colegio de sis de los temas migratorios, especialmente en relación con el
Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes viraje de las políticas migratorias de Estados Unidos, México y la
(Colypro) para garantizar estándares mínimos en los nuevos Unión Europea, y su impacto en Centroamérica. La Organización
colegiados. Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización Internacional
• Crear un sistema nacional de evaluación docente que sea para las Migraciones (OIM) asignaron recursos para viabilizar
independiente del MEP y que promueva la evaluación con fines el estudio “Pertinencia de la formación técnico-profesional en
formativos, para identificar necesidades de capacitación y Centroamérica y República Dominicana”.
acompañamiento.
Finalmente, el proyecto “Asistencia técnica para la programa-
El tema de la gestión y la cultura organizacional del MEP se abor- ción estratégica en Centroamérica” (Atepeca), ejecutado por la
da con amplitud. También se analiza el modelo de regionalización Secretaría General del SICA con recursos de la Unión Europea,
universitaria y sus desafíos. Las conclusiones señalan que la priorizó entre sus acciones en la región el apoyo financiero para
estructura y los estilos de gestión imperantes en el Ministerio llevar adelante, en el marco del Informe, investigaciones sobre vio-
obstaculizan el logro de objetivos nacionales en educación, como lencia homicida, desigualdad, migraciones e integración regional.
la aplicación exitosa de la reforma curricular en las aulas. En
esta línea, el Informe hace un llamado a destrabar la estructura Como parte de los insumos para el Sexto Informe, se ela-
ministerial con el fin de que cumpla las funciones para las que fue boró el estudio “Percepciones y actitudes con la corrupción
creada: apoyar y acompañar los procesos educativos en las aulas, en Centroamérica” comisionado por Walmart de México y
así como facilitar la labor docente. Centroamérica. Además, se ejecutó el programa regional de pasan-
tías, que permitió la actualización al año 2018 de las bases de
Para más información consulte el Informe en el sitio datos de estadísticas judiciales, acciones colectivas e instituciones
www.estadonacion.or.cr públicas de cada país. Complementariamente, estudiantes de
diversas universidades en Costa Rica realizaron una exploración
RESPONSABLE: ISABEL ROMÁN. bibliográfica y fichas técnicas que servirán como insumos para los
capítulos de la sección “Panorama regional” del Sexto Informe.
Ficha 3 Ficha 4
Tercer Informe Estado de la Justicia Plataforma tecnológica Hipatia 2019
Durante 2018 y 2019 se desarrolló y concluyó la etapa de inves- Hipatia es el portal interactivo del PEN dedicado a la ciencia,
tigación y consulta del Tercer Informe Estado de la Justicia, según la tecnología y la innovación. Busca facilitar al ciudadano, a las
lo acordado en el convenio y carta de entendimiento entre el personas tomadoras de decisiones y a empresas de base tecnoló-
gica, el monitoreo de las capacidades científico-tecnológicas del
Programa Estado de la Nación y el Poder Judicial. En el último
país y constituirse en una “bisagra” que conecte oportunidades
trimestre de 2019 se realizará la edición del Informe y se tiene para el emprendimiento y la innovación. Ofrece:
prevista su publicación en marzo de 2020.
Red StartUp CR: Un portal que funciona como ventanilla única
De acuerdo con el temario aprobado en mayo de 2018 por el para vincular a los fundadores de empresas emergentes (start-
ups) de base tecnológica con la oferta de servicios de apoyo
Consejo Asesor del Informe, la tercera edición tendrá dos grandes
técnico y financiero, desagregada a nivel cantonal. Permite la
secciones: una que pretende ser estable y crear un sistema de conexión entre colegas y el impulso a sus propuestas de valor,
seguimiento de ciertos temas a través del tiempo (Observatorio) y contribuyendo así a crear una comunidad nacional de innovación
otra que presentará nuevas temáticas investigadas a profundidad, tecnológica. Contiene información sobre el parque de start-ups y
sobre desafíos del Poder Judicial (Aportes especiales). seis directorios que despliegan los recursos de apoyo disponibles
en términos de: incubadoras y aceleradoras, espacios de co-
creación, laboratorios de prototipado, unidades de investigación
Se encargaron doce estudios a profundidad, que complementan y desarrollo (I+D) que ofrecen servicios técnicos y organizacio-
la recolección directa de información proporcionada por diversos nes que brindan financiamiento o capital para la innovación.
departamentos del Poder Judicial. Las ponencias se colocarán en Adicionalmente, permite contactar a una red de mentores con-
la página web del PEN, una vez publicado el Tercer Informe. formada por costarricenses especialistas en ciencia y tecnología
(CyT) residentes en el extranjero, y un panel que apoya a orga-
nizaciones relacionadas con la innovación tecnológica a perfilar
Con el fin de potenciar el aprovechamiento de algunos produc- la demanda de las start-ups y movilizar sus recursos de manera
tos, en el segundo semestre de 2019 se liberó en la página web coherente con los servicios requeridos.
la actualización de las bases de datos asociadas al Informe. Se
inició en julio con la presentación del material relacionado con Recurso humano calificado: Una base de datos que incluye esta-
dísticas sobre la formación de profesionales en CyT a partir del
cobertura mediática del Poder Judicial. En los meses siguientes
año 2000, sobre la comunidad de científicos costarricenses resi-
se hicieron públicas las demás bases actualizadas al 2018 y sus dentes en el extranjero y el entramado de los principales grupos
respectivos manuales. de investigación del país y su producción científica, así como un
sistema de inteligencia estratégica de la educación y formación
Recientemente la plataforma del Estado de la Justicia ha incur- técnica desagregado a nivel cantonal.
sionado en el área de inteligencia artificial aplicada al análisis
Capacidades científicas y tecnológicas: Estadísticas sobre la
jurídico. Se cuenta con una base de datos de cerca de 400.000 producción nacional de publicaciones científicas registradas en el
sentencias de la Sala Constitucional, desde 1989, en un formato índice Scopus, exportaciones de bienes y servicios según conte-
que permite su procesamiento automatizado. Por ahora esta nido tecnológico, y patentes solicitadas y aprobadas a personas
herramienta se está utilizando para apoyar a la Sala en el diseño nacionales y extranjeras.
de un sistema de clasificación temática automático y además,
Capacidades de infraestructura: Inventario de centros de inves-
como insumo principal para un estudio relacionado con la judicia- tigación y desarrollo (I+D).
lización del derecho humano al agua, que se desarrolla en conjun-
to con el Christian Michelsen Institute de Noruega. Investigación y capacitación: Herramienta para contactar a los
responsables del quehacer reciente en investigación y capacita-
En el último año se brindó apoyo técnico a la Misión contra la ción por parte de las universidades públicas.
Corrupción y la Impunidad en Honduras, de la OEA (MACCIH-
Oferta de servicios técnicos: Buscador de unidades de I+D que
OEA), con el objetivo de impulsar la realización de estudios judi- atienden problemas técnicos.
ciales con una metodología similar a la del Estado de la Justicia,
que serían uno de los productos del Observatorio de Justicia Tecnologías licenciables: Buscador de tecnologías generadas
Penal de esa Misión. desde la academia, disponibles para su explotación comercial.
Ficha 5
Acciones de difusión
Uno de los principales ejes de acción del Programa Estado de la torio “Factores que inciden en las brechas de género en el mercado
Nación (PEN) es lograr amplitud en la difusión de sus investiga- laboral y su afectación a las mujeres”, en el marco de la iniciativa
ciones. En 2019, entre las actividades realizadas con ese propó- impulsada por el Conare, al declarar el 2019 como el “Año de las
sito destaca el rediseño del sitio web del Programa, con el fin de universidades públicas por la igualdad de género, la no violencia y
facilitar la consulta de documentos y la visualización de datos por una sociedad más justa”.
parte de la ciudadanía. Se implementó un enfoque integrador, que
compila en cada una de las secciones del sitio todos los productos Nuevos desafíos con el Infocoop
de las distintas mesas de trabajo (Estado de la Nación, Estado de
la Educación, Estado de la Región, Estado de las capacidades en En el marco del convenio entre el Instituto Nacional de Fomento
ciencia, tecnología e innovación y Estado de la Justicia). Posee bus- Cooperativo (Infocoop) y el PEN-Conare para la realización de acti-
cadores y filtros que permiten seleccionar por tipo de informe, año, vidades de investigación y capacitación, se propuso hacer un estu-
autor, palabra clave o tipo de recurso. Otro componente novedoso es dio sobre gestión de la innovación por parte de las cooperativas.
una aplicación estadística especializada que permite realizar cruces
de datos con las variables de interés, crear gráficos en tiempo real La innovación es crucial para el progreso económico, el bienestar y
y descargar la información en formato de imagen o tabla de Excel. la promoción de emprendimientos emergentes (start-ups) que agre-
Finalmente, en el blog están disponibles los materiales de difusión, guen valor en materia de conocimiento y tecnología. Sin embargo,
como artículos, carpetas de prensa, vídeos, recursos audiovisuales, esos emprendimientos no pueden sobrevivir sin el respaldo de un
infografías y noticias. ecosistema de apoyo local fuerte y saludable. Por ello, mapear y
conocer las características del ecosistema de start-ups del país es
Por otra parte, en colaboración con la División de Educología del crítico para que instituciones como el Infocoop, comprometidas
CIDE-UNA se desarrollaron dos cursos en línea con cincuenta pro- con la competitividad, puedan canalizar las acciones y ayudas
fesores de Estudios Sociales, para promover el aprendizaje activo requeridas.
de esa asignatura incorporando la tecnología y los contenidos del
Informe Estado de la Nación. Más cursos con la Dirección General de Servicio Civil (DGSC)
Como parte del convenio entre la DGSC y el PEN, se dio continuidad
En las redes sociales Facebook y Twitter los perfiles institucionales a las actividades de capacitación en modalidad virtual. Se impar-
atrajeron a 37.432 y 26.904 seguidores, respectivamente. Se publi- tieron dos cursos sobre realidad nacional basados en los informes
caron 304 posts que han sido vistos por 1.848.891 personas. Estado de la Nación, para funcionarios públicos recién ingresados
al régimen de Servicio Civil, y dos cursos sobre desafíos nacionales
En cuanto al contacto directo con la ciudadanía, entre septiembre de en la toma de decisiones gerenciales, dirigidos a servidores públi-
2018 y septiembre de 2019 se participó en 262 actividades, en las cos en puestos intermedios, para que actualicen su conocimiento
que se expusieron los hallazgos de las investigaciones del PEN. En sobre la situación del país y analicen esta información con respecto
ellas se contó con la presencia de 13.444 personas. a lo planteado en el Plan Nacional de Desarrollo.
Ficha 6 Ficha 7
Convenio PEN-TSE: perfiles de demócratas Mesa de trabajo en ciencia de datos
y elecciones municipales y visualización
Desde 2011 el Programa Estado de la Nación (PEN) y el Tribunal A inicios de 2019 el Programa Estado de la Nación (PEN) instauró
Supremo de Elecciones (TSE) colaboran en el desarrollo de inves- la “Mesa de trabajo en ciencia de datos y visualización”, un equi-
tigaciones sobre democracia, elecciones y partidos políticos en po especializado en el análisis de fuentes de datos masivos (big
Costa Rica. En el marco de este Informe se prepararon dos apor- data), que requieren técnicas avanzadas de almacenamiento y
tes novedosos en estos temas. procesamiento de la información. El procedimiento de investiga-
ción de la Mesa incluye:
En primer lugar, se elaboró un análisis que profundiza en la evo-
lución de largo plazo en los perfiles de personas demócratas en • Identificación de preguntas relevantes (amplio conocimiento de
Costa Rica y las repercusiones políticas de los cambios ocurridos. la materia)
El principal hallazgo de este ejercicio es que el país transitó, • Recolección de datos (estructurados y no estructurados) de
gradualmente, de una composición de grupos de ciudadanos con múltiples fuentes
• Organización de los datos (con técnicas de programación)
fuerte apego a la democracia entre 1978 y 1999, a un predominio
• Traducción de los resultados en soluciones (con técnicas mate-
de individuos más escépticos con el sistema político en las prime-
máticas y estadísticas)
ras dos décadas del presente siglo. Esta transformación produjo
• Comunicación para la toma de decisiones (con visualización de
una reducción significativa de la reserva de legitimidad con que la datos complejos)
democracia costarricense puede hacer frente a episodios de ines-
tabilidad provocados por factores internos y externos.
La creación de esta instancia requirió un proceso previo de entre-
Por otra parte, el PEN atendió una solicitud de la Unidad de namiento y capacitación del equipo de investigación del PEN en
Estadística del TSE, para diseñar un módulo de consulta sobre técnicas de minería de datos y big data, y participación en cam-
los comicios municipales de 2016. Esta herramienta es de gran pamentos (data camps) sobre inteligencia de datos y visualización
relevancia, pues permite conocer de una forma muy sencilla, de información compleja, ofrecidos por la Universidad de Twente
interactiva y amigable, los principales resultados de las últimas y la Oficina de Estadística y Censo, ambos de Holanda. Además
elecciones de gobiernos locales efectuadas en el país. A través se establecieron convenios de trabajo con el Colaboratorio
del módulo, las y los ciudadanos pueden consultar los resultados Nacional de Computación Avanzada (CNCA) del Cenat-Conare y el
electorales por cantón, provincia, distrito y junta receptora. Otros Centro de Investigación en Matemática Pura y Aplicada (CIMPA)
datos disponibles son: cantidad de votos obtenidos por cada par- de la UCR.
tido político, votos nulos, votos en blanco, niveles de participación
y abstencionismo en cada uno de los cantones del país. A la fecha la Mesa ha incursionado en el análisis de diversas
fuentes de información, entre las que destacan: i) emergencias
Desde el 2 de octubre de 2019 el módulo está a disposición de la 9-1-1, ii) datos de atascos de la aplicación Waze, a través de
ciudadanía en el sitio www.estadonacion.or.cr/estadísticas. la cooperación con el MOPT, iii) resultados del “Votómetro”, la
aplicación informática creada por el PEN para las elecciones de
RESPONSABLE: RONALD ALFARO. 2018, iv) páginas de Facebook de los candidatos presidenciales
durante la campaña de2018, y v) registro de sentencias de la Sala
Constitucional.
Ficha 8
Convenio de cooperación entre el Sinirube
y el PEN-Conare
1P A R T E
Seguimiento al desarollo
humano sostenible
28 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 29
ESTADO DE LA NACIÓN
CAPÍ TULO
1INDICE
Sinopsis
Situación actual, perspectivas y oportunidades
Valoración general 2019 29 La presente entrega del Informe El futuro sigue, pues, abierto. Que
Balance de indicadores 31 Estado de la Nación documenta la comple- el país se precipite a corto plazo en una
Introducción 33 ja situación del país al cierre de la segunda crisis, o que esto se logre evitar, depende
década del siglo XXI. Luego de examinar de varios factores. Algunos son ajenos a la
Balance de situación: las tendencias más recientes del desarro- sociedad costarricense. El hostil entorno
una coyuntura crítica 34 llo humano, constata que Costa Rica atra- internacional, tanto de la región como del
viesa una coyuntura crítica cuyo desenlace mundo, afecta negativamente la situación
Mensaje 1. El sistema político produjo es, hoy por hoy, de pronóstico reservado. nacional, sin que el gobierno ni la socie-
respuestas que evitaron una crisis Se considera una coyuntura crítica porque dad puedan impedirlo. Pero en el futuro
económica y abrieron un frágil y corto cumple dos condiciones. Por una parte, un también incide el comportamiento de los
compás de tiempo para corregir el rumbo deterioro convergente de los principales actores internos −gubernamentales y de
del país 34 indicadores del desarrollo económico y la sociedad civil− frente a los desafíos que
social, ha creado riesgos inminentes de urge resolver. Estos pueden enzarzarse
Mensaje 2. Los rezagos estructurales una severa y generalizada afectación de en disputas que terminen por deteriorar
se exacerban en una coyuntura crítica las condiciones de vida y trabajo de la la situación, o encontrar fórmulas que les
y hacen más complejo resolver los población. Por otra, las respuestas que permitan procesar, sin arriesgar la estabili-
problemas del estilo de desarrollo 51 el sistema político adopte −o no− en los dad y el funcionamiento de la democracia,
meses venideros moldearán la senda los inevitables conflictos originados en
Mensaje 3. La resiliencia de la por recorrer en las próximas décadas. visiones distintas sobre el país que tienen
democracia costarricense está bajo La situación es, pues, extremadamente y el país que quieren. En ese sentido, la
asedio, por factores internos y externos delicada, ya que esta coyuntura funde la responsabilidad histórica de los actores
que presionan la estabilidad política 60 historia reciente y funda, a la vez, el futuro políticos es muy grande.
que aguarda. Este Informe no es, por tanto, una
Oportunidades para la acción: De esta valoración, sin embargo, el autopsia sobre “lo mal que estamos”, ni
márgenes son reducidos, pero existen 65 Informe no extrae una conclusión derrotis- una profecía sobre “lo mal que estaremos”.
ta. Pese a la severidad de los problemas y Las investigaciones, basadas en fuentes de
Mensaje 4. Atacar las brechas territoriales riesgos presentes, reconoce la resiliencia información y análisis novedosos, han per-
y sectoriales que parten al país es central de las fortalezas históricas de la sociedad mitido centrar la mirada en los cuidados que
para potenciar el desarrollo humano 66 costarricense y la importancia de que el la convivencia democrática debe tener para
país conserve, al día de hoy, su estabilidad evitar los escenarios más adversos. Ese
Mensaje 5. Hay oportunidades para la económica y política. En una coyuntura nuevo conocimiento indica que el margen
acción concertada, pero su crítica como la actual, ambos factores son de acción preventiva se ha estrechado, pero
aprovechamiento exige el máximo claves, pues dan al sistema político un proporciona valiosos insumos para diseñar,
cuidado y precisión por parte de los margen de maniobra para enfrentar, con con base en la mejor evidencia posible, una
actores del sistema político 86 respuestas distintas, los desequilibrios de hoja de ruta para surcar los difíciles tiempos
corto plazo y abrir camino para la atención que vive Costa Rica. Aún hay tiempo, pero
Mensaje de cierre: una responsabilidad de las debilidades de fondo del estilo de la situación debe manejarse con pericia,
histórica 89 desarrollo nacional. sentido de urgencia y una alta dosis de res-
ponsabilidad política.
30 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
Balance de indicadores
Mínimo Valor 2017 Valor 2018 Máximo
¿Qué muestra
la figura?
Año del mínimo Año del máximo
Este panel de indicadores resume la situación del país en las cuatro grandes áreas de seguimiento de este Informe: Equidad e integración social;
Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas; Armonía con la naturaleza y Fortalecimiento de la democracia, durante el período 1990-
2018. No es una línea cronológica. Los extremos de las figuras muestran los valores mínimo y máximo de cada indicador, junto a los años respec-
tivos. Además se presentan las cifras registradas por cada variable en 2017 y 2018. Por último, se incluye la “mediana”, que representa el punto
central del conjunto de datos, ordenados de menor a mayor.
17 32 -1 9
Hogares en pobreza Crecimiento real del PIB
total (%) (%)
2007 1991 2009 1992
Población de 25 a 39 29 50 -5 14
años que completó Crecimiento real del
secundaria (%) ingreso los ocupados (%)
1991 2014 2004 1993
4 9 -1 27
Inflación
Tasa de desempleo (%) (variación anual del IPC)
1993 2015 2015 1990
Tasa de participación 32 47 24 54
laboral femenina Deuda del Gobierno
(%) Central (%PIB)
1991 2016 2004 2018
CAPÍ TULO
1Introducción
Sinopsis
Situación actual, perspectivas y oportunidades
Esta “Sinopsis” del Informe Estado de la Nación 2019 presenta el diagnóstico sobre la evolución
reciente y la situación actual del país en materia de desarrollo humano y sugiere áreas de acción
para enfrentar problemas acuciantes de esa realidad, a partir del conocimiento generado por las
investigaciones que se realizaron para esta edición. Aborda dos interrogantes básicas, una de naturaleza
analítica y otra, propositiva: ¿cómo está Costa Rica? y ¿qué puede hacerse para mejorar la situación y
las perspectivas del país?
La primera pregunta remite a la parte en el sitio web del PEN, www.estadona- año, se cubren todos los temas de relevan-
diagnóstica del capítulo. Este sintetiza e cion.or.cr. De esa misma fuente proviene cia para el desarrollo humano. Así pues,
hilvana las principales constataciones y buena parte de los cuadros y gráficos que se proponen áreas de acción en las cuales
conclusiones de los estudios realizados se presentan en esta Sinopsis, así como de el conocimiento acumulado proporciona
en cuatro grandes ámbitos del desarrollo los capítulos 2 al 5 en este Informe. evidencia suficiente para hacerlo.
humano que el Informe ha evaluado La segunda pregunta remite a la parte En el plano filosófico: el PEN siem-
tradicionalmente: oportunidades, esta- propositiva del capítulo. En esa sección, pre ha entendido al desarrollo humano
bilidad y solvencia económicas; equidad las conclusiones de los estudios realizados como un horizonte abierto, que se puede
e integración social; armonía con la natu- se utilizan para identificar oportunida- abordar con estrategias diversas que, más
raleza y fortalecimiento de la democracia. des de acción, tanto del Estado como de allá de sus diferencias, converjan en el
A partir de esta edición, las conclusio- la sociedad, para enfrentar riesgos actua- reconocimiento de la dignidad y el bien-
nes no se exponen con un orden temático, les y ensayar respuestas distintas en la estar de las personas como medida del
un capítulo por ámbito de análisis, como atención de las debilidades estructurales desarrollo. En consecuencia, no es tribu-
se hizo en todos los Informes anteriores, del desarrollo humano. La finalidad es tario de una ideología o una teoría social
sino que se enhebran como piezas de evi- mostrar, ahí donde es posible, las impli- específica −las fuentes originarias de
dencia para fundamentar las principales caciones concretas de la investigación que cualquier recetario− sino que, de manera
apreciaciones sobre la situación actual y se realiza en el PEN, para la deliberación flexible, procura acuerdos plurales para,
las perspectivas del país, en torno a men- pública y la toma de decisiones. en democracia, mejorar las condiciones
sajes clave. Esas apreciaciones ponderan El resultado es un menú selectivo de de vida y trabajo de la población. En otras
e integran información sobre el desem- opciones para actuar en favor del desa- palabras, propone para crear mayorías
peño en las distintas áreas de estudio –y rrollo humano, que no conforman, sin sociales a favor del desarrollo humano.
las aspiraciones nacionales que subyacen embargo, un recetario de lo que la socie- El presente capítulo es el resultado
a cada una de ellas− para conformar el dad y el Estado deben hacer. Esta restric- de una remodelación conceptual de
balance de situación, empleando datos ción en los alcances del enfoque propo- Informe. La lectura integrada del des-
no solo de la coyuntura, sino también de sitivo tiene carácter práctico y filosófico. empeño del país en los diversos ámbitos
las tendencias de mediano y largo plazo. En el plano práctico: ni todas las investi- del desarrollo humano implica trasladar
Las personas interesadas en profundi- gaciones del Informe logran llegar a con- el énfasis del análisis a la síntesis. El
zar en cada uno de los asuntos pueden clusiones operativas, ni, pese al amplio enfoque propositivo formaliza la reorien-
consultar los “Balances” de cada tema abanico de estudios que se efectúan cada tación que se ha venido realizando en los
34 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
últimos años, desde los estudios diagnós- complejidad y riesgo, tanto económico Gobierno Central no pudiera atender sus
ticos hacia las investigaciones aplicadas. como político, que exacerbó las debili- compromisos de gasto. A ello se sumó el
No es que los primeros se hayan abando- dades estructurales o “puntos ciegos” del inicio de una nueva Administración con
nado, sino que, allí donde es posible, son estilo de desarrollo nacional. Por otra un débil mandato electoral y escaso capi-
complementados con el segundo tipo de parte, en una situación especialmente tal político, que enfrentó los efectos com-
trabajos. frágil como la actual, las acciones que el binados de la desaceleración económica y
En concordancia con esa remodela- sistema político adopte para enfrentar el desbalance de las finanzas públicas, y
ción, este capítulo se organiza en dos −o no− los riesgos inminentes y corre- fuertes episodios de conflictividad social
secciones, además de este apartado intro- gir −o no− las debilidades de fondo de y pérdida de la confianza ciudadana. En
ductorio. La primera presenta el balance ese estilo de desarrollo, tienen un peso tales circunstancias, un escenario pro-
de situación, que en esta entrega se subdi- mayor sobre el curso de evolución del bable era el desencadenamiento de una
vide a partir de los tres mensajes clave ya país que en tiempos ordinarios. crisis económica y política de magnitud
expuestos en la “Valoración general”. La La evidencia que aporta esta sección difícil de estimar.
segunda describe las oportunidades para demuestra, además, que los márgenes de Sin embargo, este apartado cuenta la
la acción, para enfrentar la difícil coyun- acción para enfrentar esta coyuntura se historia de lo que no sucedió, por el
tura que atraviesa el país, en aquellos han estrechado. En efecto, los problemas momento. Costa Rica no se sumergió
temas en los que el Informe ha reunido fiscales impiden una reactivación basada en una crisis. El texto documenta las
información sustancial y novedosa para en mayor gasto e inversión pública, la razones que permitieron mantener el país
pensar nuevas estrategias. Cada mensaje confianza de consumidores y empresa- a flote, a pesar de las malas condicio-
se desarrolla en un acápite separado, en el rios ha disminuido a niveles mínimos nes del entorno nacional e internacio-
cual se expone la evidencia relevante que y un creciente escepticismo ciudadano nal. Describe las respuestas del sistema
lo fundamenta, tomada, según la nece- hacia la democracia reduce la “reserva político que evitaron, en lo inmediato,
sidad del relato, de las distintas investi- política” de buena voluntad para que la el peor escenario y preservaron la esta-
gaciones realizadas, pero sin seguir un población asuma sacrificios o postergue bilidad económica. Al mismo tiempo,
orden temático específico. Para guiar la sus demandas. Sin embargo, el Informe se presenta evidencia sobre la fragilidad
lectura de quien se interese en conocer reconoce que, de una manera inesperada de la situación que atraviesa la sociedad
más en profundidad los asuntos tratados −dado el cuadro de fragmentación par- costarricense y los principales puntos de
en cada parte, el texto indica los docu- tidaria y debilidad en las bases de apoyo preocupación. En particular, se recuerda
mentos de referencia a los que se puede del Gobierno−, los poderes Ejecutivo y que la estabilidad económica y la reforma
acudir para corroborar la información Legislativo articularon respuestas que fiscal no han eliminado el desbalance
presentada y conocer en detalle los aná- mantuvieron la estabilidad económica, estructural de las finanzas públicas ni,
lisis de base. social y política. El desenlace de esta por tanto, garantizan los recursos para
coyuntura es, hoy por hoy, de pronóstico los programas sociales, un aspecto clave
Balance de situación: reservado, y la situación, delicada y fluida. para el desarrollo que sigue siendo alta-
una coyuntura crítica mente vulnerable.
Mensaje 1 Al cierre de esta edición (septiembre
El análisis del período bajo estudio (el de 2019), la desaceleración económica
año 2018 y el 2019 hasta la fecha de la El sistema político produjo continúa y está golpeando especialmente
última información disponible) concluye respuestas que evitaron una a ciertas regiones y sectores. Según las
que Costa Rica se adentró, aun más, en crisis económica y abrieron un proyecciones del Banco Central de Costa
frágil y corto compás de tiempo
la coyuntura crítica ya identificada en la para corregir el rumbo del país Rica (BCCR), el dinamismo seguirá
edición anterior, pero que, durante ese siendo muy bajo en 2020. Frente a ese
tiempo, el sistema político dio respues- El primer mensaje clave alude al mal escenario, el Estado tiene poco margen
tas que evitaron una crisis económica desempeño coyuntural del país en mate- de maniobra para reactivar la econo-
y política, el escenario que parecía más ria de desarrollo humano. Se basa en el mía, pues el desequilibrio crónico de
probable dadas las tendencias de los años seguimiento a la compleja interacción de sus finanzas limita su capacidad para
previos. elementos económicos, sociales y políti- estimular la demanda agregada por la
Como se planteó en la “Valoración cos que define la frágil situación nacio- vía de un mayor gasto e inversión, inclu-
general”, lo crítico de la coyuntura radica nal. Al documentar la convergencia de yendo la provisión de nuevos recursos
en que, por una parte, la mayoría de los factores de corto plazo que deterioraron para políticas de fomento productivo.
indicadores relevantes para el desarrollo las condiciones de vida y trabajo de la Ese desbalance no deja más opción que el
humano tuvo un comportamiento nega- población, y a partir de un análisis sobre endeudamiento y, además, impone limi-
tivo. Al mismo tiempo, la desaceleración la situación de insolvencia fiscal, este taciones a la gestión de la deuda pública,
económica y el desbalance en las finanzas Informe recoge indicios del grave riesgo que encarecen el costo del financiamien-
públicas crearon un escenario de gran en que estuvo el país en 2018, de que el to y generan riesgos adicionales.
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 35
ESTADO DE LA NACIÓN
Gráfico 1.1
Variación interanual real y peso relativo de los componentes de la demanda del PIB
30
6
20
4
2 10
0 0
-2 -10
-4
-20
-6
2015
2016
2016
2017
2018
2015
2017
2018
2015
2016
2017
2018
2015
2016
2017
2018
2015
2016
2017
2018
2015
2016
2017
2018
Fuente: Tomado del Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 2019, con datos del BCCR.
A partir de estas consideraciones, el El primer indicador negativo fue la continua desaceleración en el consumo
desarrollo de este mensaje se organiza en pérdida generalizada de dinamismo de de los hogares, lo cual es preocupante
cinco acápites que finalmente componen la economía. El período bajo análisis porque este rubro representa un 48%
la apreciación del Informe acerca de la representó el tercer y el cuarto año de una de la demanda total; entre 2015 y 2018
situación actual. fuerte desaceleración. Los datos anuales su crecimiento se redujo de 4,6% a 1,9%
disponibles señalan que entre 2016 y (gráfico 1.1) y se prevé que la tendencia
Una convergencia de factores 2018 la tasa de crecimiento del PIB real se mantenga en 2019. En relación con el
coyunturales deprimió aun pasó de 4,2% a 2,6%, y alcanzó el tercer gobierno general, entre 2017 y 2018 se
más los indicadores clave del nivel más bajo de las dos últimas décadas. reportó una fuerte contracción del gasto,
desarrollo humano, y deterioró La desaceleración se dio en casi todas de 3,1% a 0,5%, y un decrecimiento del
las condiciones de vida y trabajo las actividades económicas. En 2018, 4,4% al -3,2% en la inversión pública.
de la población
diez de las trece principales ramas del El seguimiento de la economía
Entre 2018 e inicios del 2019, la mayo- PIB1 registraron un crecimiento menor mediante el índice mensual de actividad
ría de los indicadores económicos y socia- al del año previo. Solo el sector de la económica (IMAE) ofrece información
les que permiten valorar, en el corto construcción (que se recuperó de una adicional que permite llevar el pulso más
plazo, el desempeño del país en desarro- caída en 2017), los servicios inmobilia- allá de las Cuentas Nacionales, hasta
llo humano tuvo un comportamiento rios, y las actividades de alojamiento y bien entrado el 2019. El IMAE muestra
negativo. El crecimiento económico, el servicios de comida incrementaron su que la desaceleración continuó a lo largo
mercado laboral, el crédito, el ingreso dinamismo. Al examinar los componen- del presente año y hasta la última medi-
de las familias y la pobreza mostraron tes de la demanda del PIB se observa ción disponible al momento de editarse
regresiones importantes. Aunque con que solo la inversión privada mostró una este Informe (gráfico 1.2). Sin embargo,
distintas intensidades según el indicador, mejora, pero después de una fuerte con- su desagregación arroja un dato clave:
esta desafortunada convergencia intensi- tracción en su tasa de crecimiento (pasó la pérdida de dinamismo ha sido espe-
ficó rápidamente la incapacidad del país de -5% a 5% entre 2017 y 2018). Las esti- cialmente severa en el llamado “régi-
para generar oportunidades laborales y maciones preliminares del BCCR para men definitivo”, que agrupa sobre todo
empresariales, aspectos clave para el pro- 2019 proyectan una nueva caída. a las actividades económicas enfocadas
greso económico y el bienestar social. Por otra parte, se ha consolidado una en el mercado interno, un sector cuyo
36 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
jul-15
oct-15
ene-16
abr-16
jul-16
oct-16
ene-17
abr-17
jul-17
oct-17
ene-18
abr-18
jul-18
oct-18
ene-19
abr-19
jul-19
La ralentización de la actividad pro- -2
ductiva, junto con la incertidumbre de
la situación fiscal (que se analiza más Total Régimen definitivo Régimen especial
adelante) y el alza en las tasas de interés Fuente: Tomado del Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 2019, con datos del
internacionales, influyó negativamente BCCR.
en un segundo indicador importante en
el corto plazo: el crédito. En años ante-
riores este funcionó como un motor para el empeoramiento de las condiciones afecta a Costa Rica, por cuanto a esta
la economía, al estimular el consumo de financieras y la incertidumbre política región se dirige el 21% del total de expor-
los hogares y el desarrollo de planes de en varios países han frenado la econo- taciones nacionales. No obstante, el pro-
inversión de las empresas. No ocurrió lo mía mundial2 (FMI, 2019; Meneses y blema más agudo es la crisis económica y
mismo en el período bajo análisis. Entre Córdova, 2019). Ello a su vez ha provo- sociopolítica que enfrenta Nicaragua. En
2016 y 2018 la expansión del crédito en cado un enfriamiento en el dinamismo 2018, el PIB de ese país experimentó una
moneda nacional se redujo de 14% a 6%, del régimen especial que, como muestra contracción de -4%, lo cual ocasionó que
mientras en dólares la variación fue de el IMAE en el gráfico 1.2, es una de las las exportaciones a ese destino cayeran
11% a 6%. Aunque en 2018 la tasa de cre- pocas actividades con resultados positi- en -10%. Según estimaciones del BCCR,
cimiento del crédito en moneda extranje- vos en el desempeño económico reciente. ese año la crisis nicaragüense redujo el
ra aumentó en relación con el año ante- Así, el crecimiento de las exportaciones crecimiento de Costa Rica en 0,2 puntos
rior, aún se mantiene baja con respecto totales de bienes se redujo de 8,5% a 5,1% porcentuales.
al promedio del último quinquenio. Un entre 2016 y 2018, mientras que, en el La desaceleración de las exportaciones
factor que podría estar incidiendo en esta caso de las ventas externas de servicios, el no generó un desbalance en la econo-
situación es la morosidad, que tuvo un indicador pasó de 10,6% a 3% (BCCR, mía debido a que, de manera correlati-
fuerte incremento en 2018. Según datos 2019b). va, una disminución en el crecimiento
de la Sugef, entre junio de 2016 y 2018, El más lento crecimiento de los mayo- de las importaciones redujo la demanda
la proporción de créditos en condición res socios comerciales, previsto para 2019 de divisas. Además, los flujos de inver-
de morosidad mayor de noventa días y en y 2020, es una amenaza para el sec- sión extranjera directa (IED), que tam-
cobro judicial en bancos comerciales del tor externo. Según Procomer, Estados bién han descendido, todavía permiten
Estado pasó de 2,2% a 4,2%. Unidos es el principal destino de las financiar gran parte del déficit de cuenta
A estos factores internos se sumó un ventas nacionales (39% del total). Sin corriente. En 2018, por concepto de IED
entorno internacional adverso, un ele- embargo, la tasa de crecimiento de las entraron al país 2.237 millones de dóla-
mento clave para una pequeña economía exportaciones costarricenses a ese país res, con una caída de 18% con respecto al
abierta como la costarricense. El aumen- se redujo de 11,4% a 5,6% entre 2016 y año anterior. La inversión en el régimen
to de las tensiones comerciales −en espe- 2018 (gráfico 1.3). La pérdida de dina- de zonas francas, que concentra el 60%
cial entre Estados Unidos y China−, la mismo en varias naciones centroamerica- de la IED total, fue 8,6 millones de dóla-
reducción de la confianza empresarial, nas, como Honduras y Panamá, también res menor que la de 2017. Por su parte,
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 37
ESTADO DE LA NACIÓN
600.000
y estabilidad y satisfacción laboral.
500.000 20 Según lo reportado por la Enaho
2018, la población ocupada asciende a
400.000
Año
2.023.652 personas. De ellas, el 72,3%
300.000 2013 son asalariadas institucionales (en los
2017 sectores público y privado), un 19,5% tra-
200.000 2018
baja por cuenta propia y el restante 8,2%
100.000 son asalariadas de los hogares (es decir, se
dedican al servicio doméstico remunera-
0
Otros Obreros Pequeños Obreros Obreros Clases Profesionales do). Los resultados obtenidos al valorar
trabajadores agrícolas propietarios industriales en servicios intermedias y empresarios
la calidad del empleo fueron expresados
Clase social
en calificaciones en una escala de 0 a 100,
a/ Se excluye la clase alta porque sus resultados son poco confiables estadísticamente. Ello se debe, a su
vez, a que las encuestas de hogares no captan de manera adecuada a los hogares de altos ingresos.
donde 100 denota un empleo de alta cali-
Fuente: Tomado del Balance de Equidad e integración social 2019, con datos de las Enaho, del INEC. dad en todas las dimensiones analizadas,
y 0, un empleo de la peor calidad posible.
Gráfico 1.6 El nivel promedio del índice para
las personas asalariadas institucionales
Tasas de ocupación laborala/, por grupo de personas. 2012 y 2018 (82,5%) fue claramente superior a los
registrados por los asalariados del hogar
Hombres (62,3%) y los trabajadores por cuenta
Migrantes extranjeros
propia (67,0%). En el grupo de baja cali-
dad, con dos o menos indicadores de
No pobres cumplimiento, están los ocupados en las
Mayores de 35 años ramas de construcción, comercio, alo-
jamiento y comidas y otros servicios,
Zonas urbanas
todas con más del 9,5%. Por otro lado,
Grupo de personas
cumplimiento en la mayoría de las En 2018 el país experimentó la como estrategia para hacer frente a las
dimensiones, al igual que los residentes insolvencia fiscal más crítica de presiones en el gasto. Como resultado,
de zonas urbanas. Por el contrario, las la última década la deuda del Gobierno Central más que
personas que trabajan por cuenta propia Sucesivas ediciones de este Informe se duplicó entre aquel año y el 2018, al
tienen los menores cumplimientos, espe- han dado seguimiento al deterioro siste- pasar de 24% a 54% del PIB. El nivel
cialmente en las dimensiones 2 (seguro mático que ha sufrido la sostenibilidad de deuda actual, así como el proyectado
social) y 3 (jornadas completas); en estos de las finanzas públicas en la última para 2019, es insostenible y riesgoso en
casos las mujeres están en peores condi- década. La implementación de una polí- términos de la solvencia de corto plazo.
ciones. tica fiscal expansiva tras la crisis de 2008- La OCDE (2018) indica que, en las eco-
2009, que incrementó la remuneración nomías emergentes, el límite para que la
de los empleados del sector público y deuda empiece a producir efectos negati-
Más información acerca del análisis sobre las transferencias corrientes, disparó de vos es de entre el 30% y el 50% del PIB
la calidad del empleo puede encontrarse forma acelerada el gasto público. Entre (OCDE, 2018).
en la sección “Empleos de baja calidad 2009 y 2018, el gasto total del Gobierno Lo anterior explica el desbalance
nutren y reproducen las brechas sociales”, creció en términos reales de 5,2 a 7 billo- financiero (ingresos menos gastos tota-
en el capítulo 2, “Miradas en profundidad nes de colones, mientras los ingresos solo les) del Gobierno Central, que pasó de
en equidad e integración social 2019”. aumentaron de 4,2 a 5 billones (gráfico un superávit del 0,2% del PIB en 2008, a
La investigación de base también puede 1.8). un déficit del -5,9% en 2018. Estos datos
descargarse del sitio www.estadonacion.or.cr Dada la insuficiencia de los ingresos reflejan que, en la última década, no solo
corrientes, desde 2008 el Ministerio de los ingresos fueron insuficientes, sino que
Hacienda ha recurrido al endeudamiento además la insolvencia aumentó.
Gráfico 1.7
Porcentaje de personas ocupadas con cumplimiento, por tipo de empleo, según dimensión del índice
de calidad del empleo
Total
público y privado
Hombres
Asalariado
Mujeres
Zona urbana
Zona rural
Total
Cuenta propia
Hombres
Mujeres
Zona urbana
Zona rural
Total
doméstico
Hombres
Servicio
Mujeres
Zona urbana
Zona rural
0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80
Cumplimiento
Bajo Medio Alto
Fuente: Tomado del capítulo 2, con base en Pacheco y Elizondo, 2019, y datos de la Enaho 2018, del INEC.
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 41
ESTADO DE LA NACIÓN
2006
2009
2007
2008
2010
2011
2012
2016
2013
2014
2015
2017
2018
pública en capital es baja (7% del total) e
Ingresos totales Gastos totales Balance financiero Deuda insuficiente para satisfacer las necesida-
des del país en materia de infraestructura
Fuente: Tomado del Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 2019, con (Cepal, 2014).
información del Ministerio de Hacienda y el BCCR.
En un contexto en que el nivel de representa, por decirlo así, los recursos mayor riesgo en prestar dinero a Costa
endeudamiento gubernamental ha exce- que posee el Gobierno para atender sus Rica, sino también la debilidad en su
dido, como ya se mencionó, los paráme- necesidades inmediatas. El rango de posición negociadora (gráfico 1.10c).
tros internacionales para una economía este saldo en los meses finales de 2018 En resumen, la situación de 2018 puede
sana, estos comportamientos motivaron era muy inferior al que existía en los sintetizarse así: el Gobierno tenía muy
una baja en las calificaciones de riesgo años precedentes. El promedio mensual pocos recursos de caja, los inversionistas
por parte de todas las agencias interna- en noviembre y diciembre de 2016 fue eran renuentes a financiarlo y, cuando
cionales especializadas, las cuales aler- de 395.419 millones de colones y de lo hacían, prestaban a plazos muy cortos
taron a los inversionistas sobre la frágil 362.822 millones en 2017, mientras que y altas tasas de interés, aprovechando la
situación del país. para los mismos meses de 2018 fue de posición de mercado. Estos indicios sugie-
En el período bajo análisis, dado que 134.215 millones (menos de la mitad). ren que el país pudo haber estado cerca
era conocida la urgencia del Ministerio El gráfico 1.10a, al incluir información de una suspensión de pagos, debido a su
de Hacienda, es probable que los agentes para once años, entre julio de 2008 y insolvencia. Ante esa eventualidad, las
económicos estuvieran posponiendo la julio de 2019, proporciona otras pistas autoridades se habrían visto obligadas a
compra de deuda soberana, lo que pre- valiosas. En primer lugar, indica que acudir a organismos internacionales en
sionaba aun más al Gobierno a ofrecer en ese período no hubo otro momen- busca de un programa de rescate, una
mayores tasas u otras condiciones más to tan apremiante para las autoridades medida que posiblemente habría precipi-
favorables para los inversionistas. Esto hacendarias que el año 2018. En segundo tado recortes en el gasto social y afectado
significa que el Ministerio de Hacienda lugar, revela que los problemas de solven- los flujos de IED.
debió negociar desde una posición débil, cia empezaron antes, alrededor de 2012, Este desenlace logró evitarse momentá-
que limitaba aun más una adecuada ges- pero fueron aliviados varias veces por neamente con la aprobación, en diciem-
tión de la deuda. la entrada del financiamiento de cuatro bre de 2018, de la Ley de Fortalecimiento
Esta insolvencia ha generado cons- emisiones de “eurobonos”. Nótese que de las Finanzas Públicas (conocida como
tantes dificultades para cumplir con las después de cada emisión no solo hubo reforma fiscal), que dio al Gobierno nue-
obligaciones corrientes, como el pago un fuerte aumento de la liquidez, sino vas herramientas para manejar el des-
de salarios y las transferencias sociales. rápidas caídas que eran frenadas por una balance fiscal. También cambiaron las
Ese hecho fue reconocido por primera nueva emisión. expectativas de los mercados acerca de
vez en agosto de 2017, por el entonces En tales condiciones, las autorida- una inminente crisis, lo cual se refleja
presidente Solís Rivera. En este escenario des tuvieron cada vez más escollos para como una importante mejora en el saldo
de alto déficit fiscal y elevado endeuda- financiar el gasto en los mercados de la de depósitos del Gobierno Central en los
miento público, el 2018 no fue un año deuda, pues los inversionistas se mos- primeros meses de 2019 (véase el acápite
más, ya que en él se vivió una situación traban renuentes a prestar recursos al “Respuestas del sistema político evitaron,
cualitativamente distinta y más grave: el Gobierno. Un indicio de esa difícil situa- en lo inmediato, una crisis y mantuvie-
Gobierno tuvo que recurrir a una estra- ción es el número de títulos ofrecidos en ron la estabilidad social”, más adelante).
tegia excepcional −la compra de letras subastas que no tuvieron una contrao- Además, en julio de 2019 la Asamblea
del Tesoro− y enfrentó los niveles de ferta: 100 en 2018, frente a 29 en 2016 Legislativa autorizó un nuevo endeuda-
solvencia más bajos de los últimos diez (gráfico 1.10d). miento por 1.500 millones de dólares en
años. En efecto, en septiembre de ese año Ante el imperativo de conseguir recur- condiciones preferenciales, los llamados
el Gobierno compró letras del Tesoro al sos frescos, el Ministerio de Hacienda “eurobonos”, con lo cual el Gobierno
BCCR por 498.000 millones de colones empezó a emitir cada vez más títulos de tendrá recursos inmediatos para cum-
para cumplir con sus compromisos de muy corto plazo y debió pagar tasas de plir con sus compromisos de gasto.
flujo de caja. La última vez que el país interés cada vez más altas. En efecto, en Asimismo, con la solvencia temporal que
había aplicado este mecanismo fue en 2018 casi el 60% de los títulos colocados otorgarán estos eurobonos, el Gobierno
los años noventa. A pesar del rescate en subastas nacionales fue a corto (entre tendrá un margen de acción mientras se
obtenido de la autoridad monetaria, los dos y tres años) o muy corto plazo (menos termina de implementar la reforma fiscal
recursos no fueron suficientes para mejo- de un año), un hecho solo comparable y se obtienen los beneficios esperados
rar la solvencia. con lo ocurrido en 2010 y 2012, cuando en la recaudación (IVA e impuesto de
Un indicio de la grave insolvencia que el país, pese a un rápido crecimiento del renta), la contención del gasto y la aplica-
experimentó el país a finales del 2018, déficit, estaba en una situación fiscal más ción de la regla fiscal7.
fue la severa caída en el saldo de los depó- holgada (gráfico 1.10b). Por otra parte, En suma, la afirmación de este capítu-
sitos y valores que mantiene el Gobierno la tasa de interés que las autoridades lo, en el sentido de que el país tuvo graves
en el Banco Central y otras entidades, hacendarias debieron ofrecer fue cerca problemas de insolvencia en el período
situación que se reanudó muy rápida- de 300 o más puntos base más altas que bajo análisis, se basa en los eventos de la
mente después de la compra de las letras la de 2016, según el plazo del título, pues siguiente secuencia:
del Tesoro (gráfico 1.10a). Este saldo los inversionistas percibieron no solo un
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 43
ESTADO DE LA NACIÓN
Ene-12
Ene-13
Ene-14
Ene-15
Ene-16
Ene-17
Ene-18
Ene-19
a/ Incluye los saldos en moneda nacional y a/ Se define “muy corto plazo” como un año o Más información sobre el endeudamiento
extranjera. menos, y “corto plazo” como un período de dos a del Gobierno Central puede encontrarse
b/ La línea roja señala el mes de noviembre con el tres años. en la sección “Debilidades en la gestión
saldo más bajo desde 2008. Fuente: Esquivel y Lankester, 2019, con datos de de la deuda pública encarecen el costo
Fuente: Elaboración propia, con datos del BCCR. la BNV. del financiamiento” del “Balance de
Oportunidades, estabilidad y solvencia
económicas 2019” en el sitio
www.estadonacion.or.cr
Gráfico 1.10c Gráfico 1.10d
Tasa promedio de asignación Número de títulos ofrecidos en
de la deuda en colones en el subastas que no tuvieron una
El nuevo Gobierno, con un débil
mercado primario contraoferta, por año mandato electoral y escaso
capital político, ha tenido que
9,9 100 enfrentar los efectos combinados
8,8 de la desaceleración económica
7,7 7,9 y la insolvencia fiscal
73
6,2 El 2018 no solo fue un mal año en lo
5,7
4,9
económico y lo social. También fue un
4,1 período en que las condiciones políticas,
en principio, parecían sumar nuevos pro-
28 29
25 blemas a un escenario ya de por sí com-
18 19
plejo y riesgoso. El mayor escollo fue la
debilidad del mandato político obtenido
en las urnas por la Administración que
1 año 2 años 3 años 4 años 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 asumió el poder en mayo de ese año, a la
2016 2018 cual le ha correspondido enfrentar, desde
Fuente: Esquivel y Lankester, 2019, con datos del Fuente: Esquivel y Lankester, 2019, con datos del su inicio, los efectos combinados de la
Ministerio de Hacienda. Ministerio de Hacienda. desaceleración económica, los impactos
sociales y la insolvencia fiscal, a partir de
una posición política inédita desde 1949,
cuando se estableció la llamada Segunda
República luego de la Guerra Civil de
1948.
44 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
Mayoría legislativa ➜
PLN
una baja en la confianza ciudadana y
en las expectativas empresariales, y un
PLN
aumento de la conflictividad social y las PLN
presiones de los grupos de interés dentro
y fuera de la Administración. En otras 50%
palabras, a la complicada coyuntura eco- Minoría legislativa
nómica ya comentada, se agregó un esce-
nario propicio para una crisis política.
Como se analizó en la edición anterior
de este Informe, los comicios de 2018 PUSC
fueron los más atípicos desde 1953. Entre
otros aspectos, los dos partidos políticos
UN PAC
que encabezaron las preferencias elec-
torales (Acción Ciudadana −PAC− y PAC
Restauración Nacional −PRN−) concen- 1953 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018
(PLN) (UN) (PLN) (Unif N.)(PLN) (PLN) (CU) (PLN) (PLN) (PUSC) (PLN) (PUSC) (PUSC) (PLN) (PLN) (PAC) (PAC)
traron la menor cantidad de votos en
65 años y la agrupación que finalmente
resultó ganadora (PAC) obtuvo el apoyo a/ Los nombres completos de los partidos políticos pueden consultarse en la sección “Siglas y acrónimos”
de apenas un 14% del padrón. En las de este Informe,
elecciones legislativas logró diez escaños Fuente: Elaboración propia con información del TSE.
(18% de las curules en juego), con los
cuales integró la fracción oficialista más
pequeña desde 1953 (gráfico 1.11). Gobierno fue evaluado negativamente 2018 mostró un acuerdo mayoritario con
por la población desde que asumió fun- los principios de la huelga de los sindi-
ciones, situación que, además, fue inten- catos públicos contra la citada reforma
sificándose hasta las últimas mediciones (CIEP-UCR, 2018). Aunque el apoyo a
Más información sobre las elecciones disponibles para esta edición (agosto de la protesta se disipó con rapidez, durante
nacionales del 2018 se puede consultar 2019). En otras palabras, no tuvo la tra- varias semanas el Gobierno enfrentó una
en el capítulo “Fortalecimiento de la dicional “luna de miel”. El porcentaje de situación que amenazaba seriamente su
democracia” del Informe Estado de la calificaciones “buena” y “muy buena” fue iniciativa y credibilidad política ante la
Nación 2018, en el sitio el más bajo de las últimas seis adminis- ciudadanía (Alfaro Redondo, 2018).
www.estadonacion.or.cr traciones en un inicio de período (gráfico Un dato clave de la situación política
1.12). actual es que se rompieron las alianzas
La combinación de un débil mandato con los sindicatos que caracterizaron la
Desde un principio, la falta de apoyo electoral y un reducido y menguante Administración anterior, sin que hubie-
electoral se tradujo en poco respaldo ciu- capital político muy pronto creó serios se un reacomodo explícito con otros
dadano para el nuevo Ejecutivo. Esta es riesgos para el Gobierno. Como se verá sectores sociales, entre ellos los gremios
un hecho excepcional desde que en Costa en el siguiente apartado, el esfuerzo por empresariales. La combinación de tensio-
Rica se tiene información sistemática aprobar una reforma fiscal para hacer nes políticas por la reforma fiscal y por las
y comparable sobre la aprobación de la frente a la crítica insolvencia de las finan- reivindicaciones de grupos tradicional-
labor gubernamental. Una serie tempo- zas públicas, deterioró aun más su posi- mente desatendidos por sucesivos gobier-
ral con sondeos de opinión de diversas ción. Supuso lidiar con un tema impo- nos, sobre todo en las regiones fuera del
fuentes a lo largo de veinticuatro años, pular, que propició un clima favorable Valle Central, crearon condiciones para
muestra que en la actual Administración para el surgimiento de protestas sociales el surgimiento de frecuentes escenarios
no se dio el normal repunte de expecta- con respaldo ciudadano. Por ejemplo, de conflicto y rápidamente pusieron fin
tivas favorables sobre el rumbo del país una encuesta realizada por el Centro al impasse en la conflictividad social que
al inicio de la gestión (Unimer, 1995- de Investigación y Estudios Políticos se registró en el cuatrienio 2014-2017.
2012 y CIEP-UCR, 2012-2019) y que el (CIEP) de la UCR en septiembre de El cambio en las relaciones entre los gre-
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 45
ESTADO DE LA NACIÓN
Gráfico 1.12
Porcentaje de opiniones positivas sobre el Gobierno. 1995-2019
80
70 Pacheco
60
50
40 Rodríguez Chinchilla
Solís
30 Alvarado
20
10
0
Enero 95
Junio 96
Setiembre 98
Mayo 99
Enero 00
Noviembre 00
Julio 01
Noviembre 01
Marzo 02
Enero 03
Setiembre 03
Agosto 04
Agosto 05
Marzo 08
Enero 09
Setiembre 09
Marzo 11
Setiembre 11
Abril 12
Agosto 13
Enero 14
Noviembre 14
Agosto 15
Abril 16
Noviembre 16
Julio 17
Enero 18
Marzo 18
Noviembre 18
Agosto 19
Porcentaje (buena y muy buena) Promedio Promedio más 1 desviación estándar
Fuente: Tomado del Balance de Fortalecimiento de la democracia 2019, con datos de Unimer y CIEP-UCR.
mios de trabajadores y el nuevo Gobierno de conflictividad, aunque no alcanzó la la falta de involucramiento directo de
ha sido evidente. El año 2017, bajo la intensidad del año previo. gremios magisteriales en las protestas de
administración Solís Rivera (2014-2018), Este episodio de alta conflictividad junio-julio de 2019. Además, el apoyo
culminó con la menor conflictividad corresponde a una de las huelgas de ciudadano a sus acciones se erosionó,
social desde 1992: tan solo 176 acciones empleados públicos más largas desde debido al uso cada vez más frecuente de
colectivas en todo el período. En 2018, que se tienen registros, durante la cual repertorios de lucha como bloqueos de
con tan solo ocho meses de gestión, el se paralizaron los servicios de educa- rutas y toma de instalaciones públicas
gobierno de Alvarado Quesada enfrentó ción y (parcialmente) de salud, en oposi- como escuelas y colegios, que buscan el
459 movilizaciones en todo el país. El ción a la reforma fiscal impulsada por el máximo impacto incluso sin gran movi-
aumento de la protesta ocurrió durante el Gobierno. De acuerdo con estimaciones lización ciudadana de respaldo (Alfaro
segundo semestre de ese año, con múlti- del BCCR, la huelga explica más del 50% Redondo, 2018).
ples actores y demandas que se activaron, de la desaceleración económica del año En importante indicar, sin embargo,
en su mayoría, entre septiembre, con 161 2018, (para obtener más detalles puede que la protesta social de 2018 se debió
acciones colectivas, y octubre, con 69. consultarse el documento “Balance en a múltiples temas y convocó a muchos
En esos meses tuvo lugar el cuarto episo- Oportunidades, estabilidad y solvencia sectores, y no puede decirse que estuvo
dio más intenso de conflictividad social económicas 2019”, en el sitio www.esta- circunscrita a la huelga contra la reforma
en los veintisiete años de registros que donacion.or.cr). fiscal. Además, por primera vez los gru-
acumula el PEN, detrás de la huelga del Ahora bien, cabe agregar que la pos de ciudadanos, que no están organi-
Magisterio Nacional de 1995, la lucha debilidad política no fue exclusiva del zados de manera formal, fueron los más
contra el llamado “combo del ICE” en Gobierno. El movimiento sindical mos- activos; aunque todos los actores mos-
2000 y las protestas contra la revisión tró notables divisiones internas en la traron un incremento en su tendencia a
técnica vehicular (Riteve) en 2004 (gráfi- conducción de sus enfrentamientos con partir de mayo de 2018, la movilización
co 1.13), La intensidad de la movilización las autoridades, cuya expresión más clara fue particularmente alta entre la ciuda-
vivida en esos dos meses de 2018 no se han sido las discrepancias manifiestas danía y los trabajadores del sector públi-
daba desde hace quince años. En junio en relación con el fin de la huelga de co, responsables de la gran mayoría de
y julio de 2019 hubo un nuevo “pico” septiembre-noviembre de 2018, así como acciones colectivas contra el ajuste fiscal.
46 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
Gráfico 1.13
Acciones colectivas por mes. Enero de 1992-agosto de 2019
211
211 211
188
188
188 188
174
174 174
174
161
161
161
161
82
72 82
8282
82
78
72 72
72 72
59
59
5959
59
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
1992 1993
1992 1994
1993 1994
1995 1995
1996 1996
1997 1997
1998 1998
1999 1999
2000 2000
20012001
20022002
20032003
20042004
2005
2005
2006
2006
2007
2007
2008
20082009
20092010
20102011
20112012
20122013
2013 2014
2014 2015
2015 2016
2016 2017
2017 2018
2018 2019
1992 1993
1992 1993 1994 1994
1995 1995
1996 1996
1997 1997
1998 1998
19991999
20002000
20012001
20022002 2003
2003 20042004 2005
2005 2006
2006 20072008
2007 20082009
20092010
20102011
2011 2012
2012 2013
2013 2014
2014 2015
2015 2016
2016 2017
2017 2018
2018 2019
2019
Normal
Normal Coyuntura
Coyuntura
de de Episodio
Episodiode de
Normal Coyuntura
protesta
protesta
protesta
Episodio
conflictividad de
conflictividad
de protesta conflictividad
▼ En 2007, la base de datos no registró el “pico” de acciones colectivas en torno al referéndum sobre el tratado de libre comercio con Estados Unidos, porque
en ese contexto la movilización se canalizó bajo el formato de una campaña electoral, entre las posiciones a favor y en contra del tratado, y no como protesta
ciudadana. Sin embargo, este fue otro momento de alta movilización social.
Fuente: Gómez Campos y Cerdas, 2019, con información de la base de datos de acciones colectivas del PEN.
Otro rasgo característico de ese período mostró los niveles más bajos desde que se Entre mayo y noviembre de 2018, la
fue que un considerable número de las tiene registro, y anuló el pequeño repunte proporción de hogares que indicó que
protestas ocurrió fuera de la Gran Área experimentado a finales de 2018, tras la su situación económica estaba peor que
Metropolitana (GAM). aprobación de la reforma fiscal (gráfico el año anterior aumentó de 33% a 44%,
1.14). El deterioro también se reflejó en y la de quienes consideraban que el país
un descenso del índice de expectativas tendrá una crisis en cinco años pasó de
Más información sobre el análisis del clima empresariales que miden la UCR y la 47% a 64% (gráfico 1.15). En ese período
de opinión pública y la conflictividad encuesta Pulso Empresarial de la Uccaep también creció el porcentaje de personas
puede encontrarse en la sección “Reforma (Madrigal, 2019; Uccaep, 2019). que manifestó que el desempleo se incre-
fiscal rompe el clima de paz social de La caída en la confianza de los consu- mentaría y que no era un buen momento
los últimos cuatro años” del “Balance de midores y las expectativas empresariales para la compra de artículos grandes.
Fortalecimiento de la democracia 2019”, en puede incidir en las decisiones de gasto En resumen, el análisis integrado de
el sitio www.estadonacion.or.cr de los hogares, así como en las de inver- las condiciones políticas, económicas y
sión y creación de empleo. Por esa vía, sociales prevalecientes en 2018, muchas
puede terminar generando una “profecía de las cuales persisten en la actualidad,
autocumplida”: el país no está en crisis, sugiere que Costa Rica se encuentra en
El escaso capital político del Gobierno pero los actores económicos −hogares un escenario frágil y riesgoso. La com-
y el fuerte aumento de la conflictividad y empresas− se comportan como si lo pleja situación examinada en los acápites
crearon un clima de incertidumbre que, estuviera, anticipando la situación futu- anteriores creó un contexto de alta vul-
combinado con la negativa evolución de ra. En efecto, como gran parte de la nerabilidad política. Se dio una combi-
los indicadores económicos y sociales desconfianza obedece a la desaceleración nación adversa para la gobernabilidad:
y la crítica situación fiscal, impactaron de la economía y el alto desempleo, los un Ejecutivo con débil respaldo ciuda-
la confianza del sector empresarial. En hogares reducen su consumo, lo cual dano y una pequeña fracción legislativa
septiembre de 2019, el índice de con- agrava aun más la pérdida de dinamismo que debía maniobrar en un Congreso
fianza del consumidor (Madrigal, 2019) de la producción. fragmentado, con amplia oposición de
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 47
ESTADO DE LA NACIÓN
35
Respuestas del sistema político
evitaron −en lo inmediato−
30 una crisis y mantuvieron la
estabilidad
25
Los peores augurios de una crisis no se
20 cumplieron. Inesperadamente, el siste-
ma político tuvo reacciones que, a corto
II-15
II-16
II-19
II-17
II-18
IV-15
IV-16
IV-17
IV-18
III-15
III-16
III-19
III-17
III-18
I-15
I-16
I-17
I-18
Fuente: Herrera, 2019, con datos del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legisla-
En el marco de esta producción inusual tiva.
para un primer año de gobierno, tam-
bién se redujo lo que este Informe llama oportunidad, el grueso de la legislación Por otra parte, las autoridades logra-
“promesa democrática sin sustento eco- aprobada (59%) reasignó recursos que ya ron mantener la estabilidad monetaria y
nómico”, es decir, la proporción de leyes utilizaba la Administración o señaló la cambiaria. La inflación de 2018 estuvo
sustantivas cuyo cumplimiento deman- necesidad de buscar financiamiento, pero dentro del rango meta del BCCR, con
da recursos económicos que no le son sin especificar la fuente. Solo un 18% un nivel del 2%, muy cercano al experi-
asignados. En el período 2018-2019, el de las leyes que requieren recursos creó mentado el año anterior (2,6%; gráfico
22% de las nuevas leyes exhibió esta con- ingresos frescos. 1.17). Desde 2016 las expectativas infla-
dición, lo que representa el porcentaje cionarias también han permanecido rela-
más bajo desde 1990 y refleja una mayor tivamente estables, lo cual sugiere que los
preocupación de las y los legisladores por agentes económicos no esperan mayores
estipular fuentes de financiamiento en presiones en los precios en el media-
las nuevas normas. Sin embargo, con- Más información sobre el análisis acerca del no plazo. En comparación con América
viene enfatizar que, en un contexto de desempeño de la Asamblea Legislativa Latina, Costa Rica es el sexto país con la
finanzas públicas rígidas e insuficientes, puede encontrarse en la sección “El más inflación más baja, superado por Bolivia,
la práctica de reasignar fondos para la complejo escenario de gobernanza logra República Dominicana, El Salvador,
ejecución de leyes implica hacer recortes resultados imprevistos” del “Balance de Ecuador y Panamá (INEC, 2019).
en programas existentes, medida que, Fortalecimiento de la democracia 2019”, en En cuanto a los esfuerzos realizados
a su vez, tiene el potencial de generar el sitio www.estadonacion.or.cr para esquivar una crisis económica deri-
descontento en la ciudadanía. En esta vada de la situación fiscal, otro ámbito
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 49
ESTADO DE LA NACIÓN
esa materia fue del 14%, pero en 2018 entre el Partido Acción Ciudadana por ejemplo, en diciembre de 2018 se
decreció un 26%. Esto fue posible porque (PAC) y un sector de la Unidad Social aprobara la reforma fiscal y la emisión de
se trata de uno de los rubros más flexibles Cristiana (PUSC), a partir de la cual se eurobonos.
del Presupuesto Nacional. Los principa- incorporó al Gabinete un equipo eco- La formación de dos coaliciones dis-
les afectados fueron el Conavi, las juntas nómico de prestigio en el sector empre- tintas y simultáneas, cada una asentada
de educación del MEP y los gobiernos sarial, y se complementó con el ingreso en un Poder de la República, es una
locales. de personalidades afines a Liberación estrategia poco ortodoxa y probó ser
Otras acciones que también disminu- Nacional (PLN) y partidos indepen- una manera de recuperar cierto grado
yeron la presión sobre el déficit fiscal dientes. El PAC renunció, pues, a poner de funcionalidad en un sistema político
fueron los rendimientos obtenidos de la cuadros suyos al mando de la política que se había atrofiado. No obstante, la
amnistía tributaria, el aumento en los económica. Una procedencia tan diver- experiencia internacional, tanto en siste-
ingresos de capital por la liquidación del sa en la composición del Gabinete no mas presidencialistas como, especialmen-
Banco Crédito Agrícola de Cartago, el había ocurrido antes en el país. Quince te, parlamentarios, es que una coalición
incremento en el traspaso de dividendos meses después (en agosto de 2019) ya se multipartidaria en el Ejecutivo refleja
correspondientes al 25% de utilidades del habían producido algunos remplazos y una coalición igual en el Congreso, y que
INS y la implementación de la factura reacomodos, que incluyeron al Ministro ambas suelen basarse en acuerdos explí-
electrónica, que podría estar generando de la Presidencia, uno de los artífices del citos entre los partidos. En la actualidad
reducciones en la evasión fiscal. acuerdo, y los jerarcas de Comunicación, ninguna de estas condiciones, que dan
Los resultados expuestos evidencian Salud y Educación. Sin embargo, estos un sustento más firme a la gobernanza, se
que la disminución del déficit fiscal en cambios no necesariamente deshacen la cumple en Costa Rica. Con todo, y pese a
2018 obedeció a medidas puntuales, difí- configuración multipartidista original. ser una estrategia más precaria, permitió
ciles de sostener en el tiempo. El único En lo que respecta a las presidencias al Gobierno y las autoridades mantener
componente de gasto que se incrementó ejecutivas de instituciones autónomas, la estabilidad.
en ese año fue el pago de intereses de la la diversidad y la rotación de personal
deuda, cuya tasa de crecimiento pasó del han sido menores. De las dieciocho pre-
9% al 20% entre 2016 y 2018. Cabe resal- sidencias solo dos tuvieron cambios en el
tar que todas estas medidas ayudaron mismo período (cuadro 1.1).
a tener un alivio coyuntural, pero no En el ámbito legislativo el Gobierno Más información sobre el análisis acerca
resuelven los graves problemas estruc- apostó por el impulso de la agenda fiscal, de las coaliciones en el sistema político
turales del desbalance en las finanzas una acción arriesgada dado su frágil capi- puede encontrarse en la sección “El más
públicas. tal político. Esto facilitó las condiciones complejo escenario de gobernanza logra
para que un conjunto de fuerzas afines resultados imprevistos” del “Balance de
a esa iniciativa se articulara en una coa- Fortalecimiento de la democracia 2019”, en
Más información sobre las medidas de lición de facto que incluyó al PAC y al el sitio www.estadonacion.or.cr
contención de gasto público, política PLN como núcleo central. La suma de
monetaria y cambiaria, puede encontrarse estos apoyos fue determinante para que,
en la sección “Respuestas del sistema
político ante un entorno económico adverso”
del “Balance de Oportunidades, estabilidad
Cuadro 1.1
y solvencia económicas 2019”, en el sitio
www.estadonacion.or.cr Integración del gabinete, según filiación partidaria. 2018 y 2019
Ministerios Presidencias ejecutivas
La imprevista capacidad del sistema Partido Mayo 2018 Mayo 2019 Mayo 2018 Mayo 2019
político para formular respuestas que Acción Ciudadana 8 9 12 10
mantuvieron la estabilidad política y
Unidad Social 8 6 1 1
económica, pese al complejo escenario
Cristiana
imperante, fue impulsada por una inédi-
ta y poco ortodoxa estrategia política. En Liberación Nacional 4 4 0 0
síntesis, se formaron dos coaliciones, una Frente Amplio 1 1 0 0
en el Ejecutivo y otra en el Legislativo, Curridabat Siglo XXI 1 0 0 0
que dieron un margen de acción a un Sin afiliación 2 4 5 7
gobierno con un débil mandato ciudada-
no y poco capital político. Fuente: Tomado del Balance de Fortalecimiento de la democracia 2019, con base en los decretos de
En el Ejecutivo se formó una coalición nombramientos del Poder Ejecutivo.
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 51
ESTADO DE LA NACIÓN
La estabilidad económica y la
reforma fiscal no eliminan la Gráfico 1.19
vulnerabilidad del financiamiento
de la política social Variación real anual de la inversión social pública (ISP) per
cápitaa/, por rubro social, según criterio de acceso y peso relativo.
La estabilidad sin reactivación econó-
mica y el desequilibrio no resuelto en las 2017-2018
finanzas públicas abren otras áreas de
Incentivos para estudiar
riesgo para el desarrollo humano. Han
provocado que la desaceleración en el Servicios municipales
Peso (%)
financiamiento de la inversión social Pensiones IVM−CCSS 5
empiece a afectar áreas clave y se vuelva Servicios de vivienda
10
más regresiva. Esta situación tiene con- Nutrición (CEN−Cinai)
secuencias potencialmente graves para 15
Atención primaria
las condiciones de vida y trabajo de la Atención curativa
20
población.
Rubro social
económica ha incrementado la vulnera- debilidades recuerdan que, incluso en se intensificó en años recientes, a medida
bilidad del estilo de desarrollo debido a una situación compleja como la actual, que se fue agudizando la desaceleración.
la exacerbación de sus “puntos ciegos” o la atención de los asuntos urgentes no Si se analizan las primeras dos décadas
debilidades estructurales. puede concentrar, de modo exclusivo, las del siglo XXI (gráfico 1.20), en términos
El concepto de “puntos ciegos” fue prioridades de la política pública. Como de crecimiento real el PIB y el empleo
acuñado en la vigésima edición de este se señala en la segunda parte del capítulo, nunca estuvieron más cerca que en el
Informe (2014) para referirse a los pro- es imperativo dar solución a las deficien- período 2001-2004. El boom económico
blemas no resueltos en las grandes apues- cias estructurales para crear nuevas opor- de 2005-2007 generó un gran dinamis-
tas de desarrollo de los años noventa, a tunidades de desarrollo humano. mo en el mercado laboral, pero la dife-
saber: De acuerdo con estas consideraciones, rencia con respecto al crecimiento de la
la formulación de este mensaje se organi- producción se amplió. Durante la crisis
• La apertura comercial y la transfor- za en tres apartados, cada uno de los cua- de 2008-2009 ambos indicadores tuvie-
mación económica fueron impulsadas les alude a un punto ciego: del desarrollo ron un comportamiento negativo, pero a
como el medio para mejorar la compe- económico, del desarrollo social y de la partir de esos años la desconexión entre
titividad y lograr aumentos generali- sostenibilidad ambiental. En cada caso, producción y empleo, especialmente el
zados de los ingresos. No obstante, la se proporciona nueva información y aná- no calificado, se afianzó. Así, en 2008-
falta de políticas de encadenamientos lisis que muestran cómo la desatención 2009, la expansión del empleo total fue
productivos y laborales crearon una de estos problemas estructurales compli- inferior a la mitad de lo que registró la
dualidad en el aparato productivo. ca el futuro del país. El punto ciego en el producción y la distancia en relación
ámbito político tiene un tratamiento por con el empleo no calificado fue de casi
• La expansión de la inversión social fue aparte en el siguiente mensaje clave. cuatro puntos porcentuales. Las brechas
impulsada como el medio para lograr se ensancharon durante las fases de recu-
mayor equidad y reducir la pobreza. La desarticulación estructural peración (2010-2013) y desaceleración
Sin embargo, las políticas sociales no entre producción y empleo se (2014-2018), cuando las variables de
pudieron evitar la ampliación de la des- atiende con mecanismos de empleo crecieron a una cuarta parte del
igualdad social (aunque la atenuaron), coordinación ad hoc ritmo de la producción.
ni disminuir la pobreza por ingresos. En respuesta a la crisis de los años En línea con lo anterior, en 2018
ochenta, Costa Rica asumió un estilo de se reportó una generación de empleo
• El reforzamiento de la conservación desarrollo heterodoxo que, en materia modesta, muy inferior a los niveles logra-
ambiental fue impulsado como medio económica, apostó a la promoción de dos en los años noventa y la primera
para lograr la sostenibilidad del desa- exportaciones y la atracción de inver- década del siglo XXI. Los 8.807 puestos
rrollo. No obstante, fuera de las zonas sión extranjera directa, con la expectativa de trabajo creados en 2018 no alcanzaron
protegidas, el uso de los recursos natu- de aumentar la productividad, generar para cubrir la pérdida neta de más de
rales sin criterios concretos para alcan- mayores oportunidades laborales y mejo- 30.000 empleos registrada en 2017.
zar esa meta generó severos impactos rar los ingresos de la población (PEN,
ambientales y mayores presiones sobre 2014). Esta apuesta no fue acompañada Más información sobre el desempeño del
el patrimonio. por una modernización de la institu- mercado laboral puede encontrarse en las
cionalidad dedicada al mercado interno secciones “Reducción en la generación de
• La ampliación de los derechos políticos (Alonso, 2016), ni por políticas educati- oportunidades para grupos más vulnerables”
de la población fue impulsada como vas y de empleo que estuvieran en línea del “Balance de Oportunidades, solvencia y
medio para mejorar la calidad de la con la propuesta económica. Lo anterior estabilidad económicas 2019” y la sección
democracia. Sin embargo, existe una generó un punto ciego a partir de la “Insuficientes empleos de calidad afianzan
crisis de representación y una gran brecha entre la “nueva economía” y los brechas sociales” del “Balance de Equidad
dificultad para avanzar en la imple- sectores más tradicionales (PEN, 2016b) e integración social 2019”, en el sitio www.
mentación de una agenda de desarrollo Esta dualidad generó una desconexión estadonacion.or.cr
humano. entre dinamismo económico y genera-
ción de empleo, por la coexistencia, por
Este mensaje se relaciona puntual- un lado, de sectores de alta productivi- Ante este panorama, la desaceleración
mente con tres debilidades del estilo de dad, crecimiento y vinculación con los económica y el deterioro de la confian-
desarrollo que, al interactuar con los pro- mercados internacionales, pero con un za de consumidores y empresarios ha
blemas coyunturales, complican las pers- peso minoritario y segmentado en la otorgado especial relevancia al diseño y
pectivas de progreso económico y social demanda laboral, y por otro, sectores ejecución de políticas para la reactivación
en el mediano y largo plazos, aun cuando de baja productividad y crecimiento, de del aparato productivo. Esta prioridad,
el país evite caer, en el futuro inmediato, los cuales depende el empleo de gran sin embargo, tropieza con una falencia en
en una crisis económica y política. Estas parte de la población. Esta desconexión la organización de las entidades estatales
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 53
ESTADO DE LA NACIÓN
Diagrama 1.1
Red de principales entidades públicasa/ con funciones de fomento productivo
Corbana
Infocoop BCR
Icafe
Conarroz
UEPGSA
Prodapen
ONS Entidades públicas no estatales
PDAZA
INTA JFP
CHN
BP Corfoga
CCPOGOL M AG
SFE
JFA CTAEEMAG
CMR
Coprocom
UECZN Sepsa Sector público centralizado
Senasa
MEIC Conac
Mideplan CNC
O RT
Lacomet
FPMIDEPLAN
DEP Naturaleza jurídica
Institución
a/ Los nombres completos de los instituciones pueden consultarse en la sección “Siglas y acrónimos” de este Informe,
Fuente: Durán Monge, 2019b, con base en Vargas Cullell y Durán Monge, 2016.
La atención de las desigualdades de los hogares proviene de los ingresos • La desigualdad de ingresos creció con-
sociales se complica por cambios laborales. siderablemente en los últimos veinti-
en las relaciones laborales cinco años. Hoy Costa Rica no solo
Desde sus inicios, el Informe Estado de • Aproximadamente la mitad de la des- es un país más desigual, sino que per-
la Nación ha dado seguimiento a las ten- igualdad de ingresos se explica por dió la ventaja que tenía como una
dencias en la pobreza, las desigualdades factores asociados a la estructura pro- de las naciones más equitativas de
sociales y territoriales, y el desempeño ductiva. Latinoamérica.
de las políticas sociales. Este año no es
la excepción. Gracias a ese trabajo se ha • Existen fuertes y persistentes asi- • La incidencia de la pobreza por ingreso
logrado arribar a un conjunto de robus- metrías territoriales y de género en se ha mantenido sin cambios significa-
tas conclusiones en la materia, que a muy materia de pobreza y desigualdad de tivos en los últimos veinticinco años,
grandes rasgos se pueden resumir así: ingresos. En las últimas décadas ha en un 20% de los hogares. Sin embar-
habido cierto progreso en disminuir go, la población afectada no es siempre
• La pobreza y la desigualdad económica esas brechas, pero las diferencias intra- la misma: existe un constante flujo
tienen su origen principal en el merca- rregionales han aumentado. de grupos que entran y salen de esta
do de trabajo. El 80% de los ingresos condición, dependiendo de su situa-
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 55
ESTADO DE LA NACIÓN
• La gestión de la política social muestra, a/ Las líneas punteadas indican los intervalos de confianza de las estimaciones de la incidencia de pobreza
en términos generales, una fragmenta- por ingreso (a un 95% de confianza). Esa información no está disponible para las encuestas de hogares
(Enaho) de 2010 y 2011.
ción institucional que provoca dupli-
Fuente: Tomado del Balance de Equidad e integración social, con datos de las encuestas de hogares, del
caciones, conflictos entre entidades y
INEC.
rigideces establecidas por un amplio
conjunto de leyes. A ello se une la falta
de seguimiento y evaluación de resul- Central y Huetar Norte. Por el contrario, disminución de 0,6 puntos porcentuales
tados. En años recientes se ha generado la tendencia ha sido volátil en las regio- reportada entre 2016 y 2017, pues el indi-
nueva información que ha permitido nes Huetar Caribe, Brunca y Pacífico cador nuevamente se situó en 6,3%. En
empezar a evaluar esas políticas. Central. En un contexto de mediano términos absolutos, se estima que 12.371
plazo, las brechas entre zonas y regio- hogares y 54.273 personas entraron a
Estas constataciones enmarcan los nes se han reducido y tienden a conver- esta condición en 2018, para un total de
análisis realizados en la presente edi- ger hacia el promedio nacional, lo cual 99.034 hogares y 360.783 personas que
ción. Como es costumbre, se dio segui- refleja, sin embargo, un aumento en la subsisten con un ingreso inferior al costo
miento a los indicadores de pobreza y desigualdad a lo interno de las regiones. de la canasta básica alimentaria.
desigualdad de ingresos, así como a la Además, como se mencionó al inicio de Desde la perspectiva territorial, en la
inversión social (esta última ya comenta- este capítulo, el estancamiento del indi- región Chorotega la pobreza aumentó
da en páginas anteriores). Esto permitió cador se relaciona con el hecho de que los 3,6 puntos porcentuales, de 22,4% en
documentar cómo, en la crítica coyun- ingresos de los hogares bajaron en casi 2017 a 26,0% en 2018, con lo cual se
tura que hoy vive el país, persisten, y en todos los sectores a la vez. detuvo la tendencia a la baja del período
algunos casos se profundizan, las ten- En el tema de pobreza el Informe da 2015-2017, que fue ampliamente reseña-
dencias estructurales antes mencionadas, seguimiento a dos mediciones oficia- da en los Informes de 2017 y 2018. La
con el agravante de que el desbalance en les: la línea de pobreza13 (o pobreza por única región que mostró un descenso en
las finanzas públicas amenaza la sosteni- ingresos) y la pobreza multidimensio- 2018 fue la Pacifico Central, 4,2 pun-
bilidad de la inversión social, el “dique nal14. Según el primer enfoque, en Costa tos porcentuales menos, para situarse
de contención” en materia de equidad e Rica una quinta parte de los hogares es en 25,7%. Por regiones la pobreza mues-
integración social. pobre (21,2% en 2018). El gráfico 1.21 tra variaciones interanuales difíciles de
En el tema de desigualdad de ingre- muestra la evolución de este fenómeno explicar, pues sube y baja de un año a otro
sos, según datos de la Enaho, en 2018 desde 2005. Se calcula que en 2018 afec- sin que se identifiquen motivos robustos,
el coeficiente de Gini12 fue de 0,514, sin tó a 328.848 hogares y 1.142.069 perso- es decir, tiene mucha volatilidad.
cambios con respecto al 2017, lo cual nas, para un aumento anual de 23.617 Entre los grupos más afectados, en
significa que se mantiene muy elevado. hogares y 49.666 personas, variación especial por la extrema pobreza, con
El comportamiento fue relativamente que es estadísticamente significativa. En porcentajes que casi duplican el prome-
estable en las zonas urbanas y las regiones cuanto a la pobreza extrema, se revirtió la dio nacional, están las personas desem-
56 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
pleadas, los niños, niñas y adolescen- imponen retos en materia laboral. El y profundidad de la política pública aso-
tes (menores de 18 años) y las personas mundo del trabajo cambia, y con él la ciada a la gestión ambiental. Como ha
que cuentan con primaria incomple- necesidad de adaptaciones que el país reiterado este Informe en sus distintas
ta o menos. La relación inversa entre no ha realizado para abordar los nuevos ediciones, un uso insostenible de esa
mayor logro educativo y menor inciden- desafíos. Los avances productivos y tec- base material reducirá la capacidad de la
cia de la pobreza es clara. Completar la nológicos inciden en la transformación sociedad costarricense para el progreso
secundaria reduce a la mitad la probabili- de los mercados laborales y crean “zonas económico y el bienestar social.
dad de ser pobre, y cursar dos o tres años grises” en las relaciones de trabajo, que En Costa Rica la gestión ambiental ha
de universidad prácticamente garantiza aumentan el problema –ya analizado− tenido dos caras: fortalezas en el ámbito
no ser pobre por ingresos. de falta de calidad y formalidad en el de la conservación, especialmente en las
Según el enfoque multidimensional, empleo nacional. áreas protegidas, que conviven con patro-
la pobreza mostró una reducción en los Una investigación efectuada para este nes insostenibles en el uso de los recursos
primeros años del período para el cual se Informe encontró indicios de que, al y el territorio fuera de estas. En materia
tienen estimaciones, y luego un estanca- igual que muchos otros países, Costa de conservación cabe indicar que, entre
miento alrededor del 20% de los hogares. Rica vive una transformación del mundo 2017 y 2018, la red de áreas silvestres
En 2005, un 38% de estos estaba afec- laboral. Cada vez hay más “zonas grises” protegidas mostró un leve aumento (de
tado por esa condición, cifra que casi en las relaciones de trabajo autónomo, 2.777.173 a 2.784.765 hectáreas; Sinac-
duplicaba la obtenida por el método de que son dependientes desde el punto de Minae, 2019), con la creación del Área
ingresos. Luego del mínimo que mostró vista económico, pero que legal y juris- Marina de Manejo Bahía Santa Elena.
en 2017 (18,8%), aumentó a 19,1%, varia- prudencialmente se encuentran despro- Esta modalidad ha tomado preponde-
ción que no es estadísticamente significa- tegidas (cuadro 1.2). Tal es el caso de las rancia en la última década, aunque por-
tiva. Esto equivale a 298.630 hogares y personas que brindan servicios mediante centualmente no alcanza para cumplir el
1.178.864 personas pobres. plataformas tecnológicas, o aquellas que compromiso internacional que asumió el
Si bien las mediciones de pobreza por laboran para empresas ubicadas fuera país en las llamadas Metas de Aichi, que
ingresos y multidimensional calculan las del país y que no están adscritas a la plantean la protección de un 10% del
privaciones humanas, utilizan técnicas seguridad social ni pagan impuestos en territorio marino para el 2020 (la cober-
distintas, por lo que los hogares consi- el territorio nacional. Esto significa que tura actual es de solo un 2,3%).
derados como pobres en una estimación la normativa avanza a un ritmo más lento Como lo indicó el Vigésimo Informe
no necesariamente lo son en la otra. Del que las transformaciones del mundo del (PEN 2014), es claro que la conserva-
total de hogares del país, un 8,7% es cla- trabajo, lo cual podría deteriorar la cali- ción es una condición necesaria, pero
sificado como pobre por ambos métodos, dad del empleo en los próximos años y insuficiente, para la sostenibilidad del
un 12,3% es pobre solo por insuficien- generar una informalidad no necesaria- desarrollo humano. La apuesta por la
cia de ingresos y un 10,4% lo es por el mente relacionada con pobreza, bajos conservación no evita la persistencia de
enfoque multidimensional. Al primer ingresos o escasa calificación. un uso insostenible de recursos naturales
grupo se le podría denominar “pobres estratégicos, con altos impactos ambien-
crónicos”, pues están afectados simul- tales. Los patrones de uso del territorio
táneamente por insuficientes ingresos y Más información sobre la investigación y los recursos potencian los riesgos, y la
alta cantidad de privaciones. exploratoria acerca de las relaciones huella ecológica que generan no ha sido
laborales puede encontrarse en la sección contenida por los esfuerzos de resguardo.
“Transformación del mundo del trabajo Esta constatación, cada vez más evidente,
genera “zonas grises” en las relaciones pone de manifiesto uno de los puntos
Más información sobre la pobreza y la laborales” del capítulo 2, “Miradas en ciegos del estilo de desarrollo sobre el que
desigualdad puede encontrarse en la profundidad en Equidad e integración social” urge actuar, aun cuando la coyuntura
sección “Se agudiza vulnerabilidad de que también puede descargarse en el sitio crítica que atraviesa el país concentre la
grupos de población cada vez más excluidos www.estadonacion.or.cr atención de los actores políticos y sociales
de las oportunidades” del “Balance de en otros temas.
Equidad e integración social 2019” en el sitio Es crucial no perder de vista la nece-
www.estadonacion.or.cr La exclusión del criterio de sidad de atender estas debilidades pues,
sostenibilidad ambiental en las ahí donde las políticas públicas no incor-
políticas públicas debilita la base poran el criterio de la sostenibilidad,
Si bien los problemas estructurales de material del desarrollo “se cosecha lo que se siembra”, es decir,
la economía han entorpecido la gene- La sostenibilidad en el uso y protec- se generan impactos negativos sobre el
ración de oportunidades, y con ello la ción de la base material del desarrollo ambiente, que afectan de manera persis-
posibilidad de superar la pobreza, existen humano, el patrimonio de recursos natu- tente los medios de vida, la infraestruc-
procesos de alcance global que también rales, depende directamente de la calidad tura y la salud y vida humanas, con altos
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 57
ESTADO DE LA NACIÓN
Cuadro 1.2
Tipología de relaciones laborales
Complejidadb/
Laboralidada/ Simples Complejos
Laboral Contratos laborales por ley Intermediario
Generales (tiempo definido, indefinido, ocasionales) Grupos de interés económico
Especiales (aprendizaje, por temporada o permanente de contratación discontinua, Subcontratación
trabajo a domicilio, teletrabajo, trabajadores del mar, trabajo doméstico, mujeres y En el sector público
menores de edad, empleo público, colectivos, trabajo a destajo) En el sector privado
Zona gris Plataformas tecnológicas (UberEats, Glovo, Uber) Empresas de trabajo temporal
Pasantías Sociedades anónimas laborales
Educación dual Contratos de arrendamiento de vehículos relaciona-
Falso autónomo (contratos de obras, servicios profesionales, transporte) dos con el trabajo en plataformas de transporte
Correduría (de bolsa, bienes raíces o seguros)
No laboral Arrendamiento de servicios
Cooperativas
Trabajo penitenciario
a/ La “laboralidad” determina si, de acuerdo con la ley o la jurisprudencia, una relación es laboral o no. Cuando no existe claridad o certeza legal para calificarla se
le considera una “zona gris”.
b/ La complejidad alude al número de partes que intervienen en el contrato y el tipo de responsabilidades laborales, directas o indirectas, que tienen o pueden
llegar a tener. La relación es simple cuando es bilateral, entre contratante y contratado; es compleja cuando existe un nexo triangular (contratante, intermediario y
contratado).
Fuente: Tomado del capítulo 2, a partir de Castro et al., 2019.
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más utilizada por la población para dar
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! ! Reserva Forestal Río Pacuare
tratamiento a las excretas: 75,4% de los
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Zona protectora del Río Banano
Más información acerca de las presiones
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! sobre las ASP y el uso del recurso hídrico
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puede encontrarse en las secciones “En el
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balance, se mantiene un uso insostenible
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www.estadonacion.or.cr
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se concentran las construcciones más lo que plantea nuevas dificultades para la Esta evolución ha reducido sustancial-
densas, paralelamente se registran gran- gobernanza. mente la reserva de legitimidad demo-
des aumentos en los tiempos de viaje. Ciertamente, en términos compara- crática que tenía Costa Rica para sortear
Un trabajo realizado para esta edición tivos Costa Rica tiene una democracia episodios críticos de inestabilidad inter-
georreferenció de manera directa 215 madura, una economía de ingreso medio na y externa, y que le permitió enfrentar
condominios en los 25 distritos que agru- y una sociedad con un nivel alto de desa- las agudas crisis económicas y políticas de
paron el 90% de las construcciones de rrollo humano, que se encuentra en un los años ochenta del siglo XX. La pérdida
este tipo durante el período 2013-2018. sendero de lento crecimiento económico de apoyo aumenta la vulnerabilidad de
A cada condominio se le definió un y social (PEN, 2015). A la vez, enfrenta la democracia nacional en un momento
área de influencia de dos kilómetros por crecientes problemas de sostenibilidad histórico cargado de riesgos y amenazas.
carretera y se estimó cuánto crecieron los de su régimen de bienestar, un pilar de En el capítulo 5 de este Informe se realiza
tiempos de traslado en el tramo demarca- su estabilidad social y política (PEN, una exploración novedosa sobre la com-
do, en los últimos cinco años. 2017 y 2018). En Centroamérica, aun- posición, la naturaleza y los cambios a lo
En promedio, los tiempos de viaje en que es evidente que ha sido sobrepasada largo del tiempo en el respaldo ciudada-
estas áreas aumentaron en un 31,6% por Panamá en materia de crecimiento no a la democracia, cuyos resultados más
(mapa 1.3 en página 59). No se puede económico, conforma con esa nación un generales se resumen en este apartado.
afirmar que existe una relación causal, espacio binacional de gobernanza demo- Para la investigación se utilizaron los
pero sí hay evidencia de que ambos facto- crática, en medio de una región que datos de las encuestas del Barómetro
res se presentan de manera simultánea y muestra serias regresiones y conflictos de las Américas, de la Universidad de
ello permite hacer dos afirmaciones: que políticos (PEN, 2016). Vanderbilt en Estados Unidos, corres-
la densificación del desarrollo urbano No obstante, fuertes amenazas, tanto pondientes al período 1973-2018, algu-
no está aliviando el problema del trans- internas como externas, ponen a prueba nas de las cuales no estaban disponibles
porte y la movilidad en la GAM, y que la resiliencia histórica de la democracia de previo y fueron analizadas especial-
es urgente planificar estos procesos de costarricense. El análisis que se presenta mente para este trabajo. El procedimien-
forma paralela. en los siguientes apartados permite visua- to empleado tuvo tres pasos. El primero
lizar la necesidad de evitar un deterioro fue seleccionar las variables clave para el
de la calidad de la democracia, sobre todo estudio. Se adoptó el esquema desarrolla-
Más información acerca del análisis en el complejo escenario descrito en este do por el profesor Mitchell Seligson, el
sobre los problemas de movilidad y la capítulo. En la exposición de este mensaje cual se centra en dos variables: el apoyo
densificación urbana puede encontrarse en se examinan varios aspectos de la evolu- al sistema y la tolerancia política.
la sección “Densificación de la GAM no está ción reciente en este ámbito, en particular El segundo paso fue la identificación
aliviando los problemas de movilidad” del desde la perspectiva del apoyo ciudadano. y clasificación de los perfiles extremos
capítulo 4 de este Informe. La investigación de apoyo o rechazo a la democracia. Por
de base también puede descargarse del sitio Creciente escepticismo un lado, están los individuos que respal-
www.estadonacion.or.cr ciudadano hacia la democracia dan con fuerza el sistema y la tolerancia
reduce los márgenes de política, a los que se denominó demócra-
maniobra del sistema político y tas liberales, y en el lado opuesto están
constituye una amenaza latente
para la estabilidad los antidemócratas o autoritarios, que
Mensaje 3 expresan opiniones contrarias y prefieren
En los últimos cuarenta años en Costa un régimen dictatorial. El tercer paso
La resiliencia de la democracia Rica se han erosionado los niveles pro- fue determinar todas las combinaciones
costarricense está bajo asedio, medio de apoyo ciudadano a la demo- posibles entre el apoyo al sistema y la
por factores internos y externos cracia. Esta tendencia se expresa en cam- tolerancia, pues el respaldo a la democra-
que presionan la estabilidad bios desfavorables en los indicadores de cia no tiene un comportamiento binario,
política
respaldo (o rechazo) al sistema. Hasta es decir, no es un asunto de apoyo total
El cuarto “punto ciego” o debilidad 1999 la sociedad costarricense estaba o rechazo total, sino que hay diversas
estructural del estilo de desarrollo del compuesta mayoritariamente por grupos intensidades. Lo mismo ocurre con la
país, que en esta coyuntura amerita una que tenían una firme creencia en la supe- tolerancia política. Con esta considera-
atención aparte, son los serios problemas rioridad normativa del régimen demo- ción, se efectuó una tipología de perfiles
de representación y funcionamiento polí- crático, aunque con grados variables de de apoyo (o rechazo) al sistema.
tico de la democracia costarricense a lo tolerancia política. Sin embargo, en las De veinticinco perfiles posibles crea-
largo del siglo XXI, y que han sido docu- dos primeras décadas del presente siglo, dos con la combinación de apoyo al sis-
mentados en diversas ediciones de este la comunidad se tornó más escéptica y tema y nivel de tolerancia, se seleccionó
Informe. En una coyuntura crítica como empezó a mostrar actitudes contradicto- un conjunto más reducido de perfiles
la actual, estos problemas se intensifican, rias, ambivalentes, hacia la democracia. de interés, a partir del cumplimiento de
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 61
ESTADO DE LA NACIÓN
Gráfico 1.23
Distribución de los principales perfiles de apoyo (rechazo) a la democracia. 1978-2018
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018 1% 28% 18% 14% 12%
Fuente: Tomado del capítulo 5, con datos de la Encuesta “Barómetro de las Américas”, de Lapop.
erosionado la reserva de legitimidad del Por último, una noticia aun peor sería Tendencias internacionales
sistema. Sin embargo, por ahora se trata de que los ambivalentes y otros grupos con profundizan los problemas
riesgos latentes. En primer lugar, la inten- actitudes antisistema estuvieran activa- políticos de la democracia y el
sidad del apoyo en cada uno de los perfiles dos y movilizados políticamente, con Estado costarricenses
(intensidad intraperfil) no ha variado a lo el objetivo de debilitar la democracia. La erosión en la legitimidad del sistema
largo de tres o cuatro décadas. En otras En este sentido, la información recaba- político costarricense no ha cambiado,
palabras, los demócratas liberales o semi- da demuestra que el activismo de estos hasta el momento, un dato fundamental:
liberales no han disminuido la intensidad arquetipos no es mayor que el registrado en términos comparativos, el sistema ha
de su preferencia. En segundo lugar, una por los perfiles que más apoyan la demo- mostrado una notable resiliencia. Ha
señal preocupante sería que, incluso en los cracia, lo cual quiere decir que estos, logrado mantener la estabilidad econó-
perfiles de mayor afinidad con la demo- aunque debilitados, siguen teniendo el mica y política, pese al fuerte crecimien-
cracia, se identificaran caídas drásticas en “juego democrático” bajo control. to de la desigualdad social, las adversas
la validez que las personas atribuyen a los condiciones de gobernanza, un lustro de
tres mitos fundacionales de la comunidad bajo y decreciente dinamismo económico
nacional: Costa Rica vista como un país con poca generación de empleo formal y,
libre y democrático, pacífico y protector Más información sobre el apoyo a la en época reciente, los efectos de un seve-
de la naturaleza (PEN, 2017). La eviden- democracia puede encontrarse en el ro desequilibrio fiscal. Además, como
cia corrobora que entre los demócratas capítulo 5, “Miradas en profundidad en se documentó en páginas anteriores, ha
liberales y los demócratas semiliberales la Fortalecimiento de la democracia”, en el producido respuestas de política pública
creencia en los pilares de la sociedad polí- sitio www.estadonacion.or.cr que evitaron (pero no han eliminado el
tica sigue siendo robusta y no parece estar peligro de) una crisis económica y tam-
en peligro. poco ha experimentado graves episodios
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 63
ESTADO DE LA NACIÓN
Gráfico 1.24
Comparación de las características sociales y actitudes políticas de los arquetipos de demócratas
18 años 34 años +55 años 100 años 18 años 34 años 100 años
Secundaria
Sin Primaria Universitaria Sin Primaria Universitaria
educación educación
Fuente: Tomado del capítulo 5, con datos de la Encuesta “Barómetro de las Américas”, de Lapop.
64 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
Porcentaje de la ciudadanía
continente y en las Antillas Mayores. Su
presencia se observa sobre todo en Perú, 40
Panamá, Guatemala y Bolivia. Costa
Rica pertenece a un pequeño conjunto de 30
naciones en las que la ciudadanía afín al
20
sistema es claramente mayor que el por-
centaje de escépticos, una situación simi- 10
lar a la de Uruguay, pero a una amplia
distancia de Canadá, donde la ciudada- 0
Canadá
Estados Unidos
Costa Rica
Uruguay
Nicaragua
República Dominicana
Jamaica
Honduras
Panamá
Ecuador
Bolivia
México
Guatemala
Paraguay
Venezuela
Argentina
El Salvador
Colombia
Perú
Chile
Brasil
Haití
nía apoya con más fuerza la democracia.
En segundo lugar, en varios países la pro-
porción de los individuos que respaldan
el sistema no llega siquiera al 20% de la
población (gráfico 1.26). Tómese nota
de que este análisis es un tanto diferente
al presentado en el capítulo 5, debido a la Demócratas liberales y semiliberales Ambivalentes
decisión de unir a los demócratas liberales
y semiliberales en un solo grupo. a/ No se incluyeron los países de las Antillas Menores.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta “Barómetro de las Américas”, de Lapop.
Desde la óptica de los intereses nacio-
nales, la situación prevaleciente en la
región latinoamericana, y en el entorno proporción cuando requiere ser activado: de la región, lo que refuerza su resilien-
más inmediato, el centroamericano, es la legitimidad que la ciudadanía le atri- cia frente a los problemas económicos y
desfavorable. Por una parte, en tres o cua- buye al sistema, una reserva que ayuda a sociales. No obstante, como se ha visto,
tro décadas los procesos de democratiza- los gobiernos democráticos a sortear los la reserva de legitimidad se ha erosionado
ción no produjeron mayorías ciudadanas problemas. de manera significativa en las últimas
con fuertes creencias en la legitimidad En teoría, una sociedad con una larga cuatro décadas.
del sistema. En otras palabras, la demo- trayectoria democrática acumula una
cracia no trajo consigo más demócratas. reserva mayor que un régimen más joven
Por otra parte, en las sociedades con o que a lo largo de su historia ha sido Más información acerca del análisis sobre el
mayor presencia de grupos afines al siste- inestable. Sin embargo, esa reserva de apoyo a la democracia puede encontrarse
ma, como en Costa Rica, los fieles demó- legitimidad no es indeterminada ni infi- en el capítulo 5, “Miradas en profundidad
cratas migran hacia el escepticismo y la nita. Llegado el momento de activar- en Fortalecimiento a la democracia”, el cual
ambivalencia, mas no necesariamente, la, es la ciudadanía, con sus actitudes además puede descargarse en el sitio www.
al menos por ahora, al eje de la antide- y comportamientos, la que materializa estadonacion.or.cr
mocracia. o no este recurso estratégico. En otras
Se sabe que toda democracia, como palabras, las sociedades pueden “navegar
cualquier sistema político, está expues- las crisis” siempre y cuando su acervo de
ta a shocks, unos originados en crisis legitimidad se los permita. Si la reser- Oportunidades para la acción:
económicas, otros causados por factores va es sólida, las democracias salen for- márgenes son reducidos, pero
políticos como escándalos de corrupción talecidas y, en circunstancias adversas, existen
y la desconfianza hacia los gobernantes; pueden recurrir a ella para aminorar la
otros tienen causas externas difíciles de turbulencia política. Si la reserva es insu- Esta segunda sección del capítulo pre-
anticipar y esquivar. Sin embargo, algu- ficiente, los shocks pueden impactar con senta un conjunto de oportunidades de
nos sistemas son más vulnerables que fuerza la estabilidad del sistema. Desde acción para enfrentar la coyuntura crítica
otros, debido sobre todo a la presencia esta perspectiva, Costa Rica sigue mante- que atraviesa el país, en aquellos temas en
–o no− de un recurso estratégico que niendo una situación relativamente más los que el Programa Estado de la Nación
no siempre está disponible en la misma favorable que la mayoría de los países (PEN) ha reunido información sustan-
66 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
cial y novedosa, suficiente para alimentar enfrenten los riesgos y amenazas y uti- Por otra parte, el conocimiento gene-
nuevas estrategias. Estas oportunidades licen al máximo la evidencia científi- rado durante la preparación de este
están asociadas a asuntos que, de aten- ca como guía. Asimismo, identifica una Informe indica que es posible mejorar la
derse, generarían mejoras importantes en oportunidad de trabajo en la Asamblea calidad de la gestión pública sin expandir
el desarrollo humano y en la calidad de la Legislativa, poco vista hasta el momento el gasto y la inversión. Este tema se abor-
democracia. Dada la situación actual, es debido a la falta de estudios previos, para da en dos ámbitos de la política pública.
indispensable aprovechar herramientas aprobar prioridades de política pública En el de la política social se demuestra
como las que aquí se presentan, para sobre la base de acuerdos multipartidis- que la inteligencia de datos aplicada a
evitar escenarios traumáticos como los tas. nuevas fuentes de información permite
experimentados durante la crisis econó- Al igual que en la sección previa, esta diseñar intervenciones más eficientes y
mica de inicios de los años ochenta el se organiza a partir de los mensajes clave diferenciadas. En efecto, mediante ejerci-
siglo pasado. que sintetizan las consideraciones ante- cios incipientes en esta línea, se constató
Esta sección tiene un carácter más riores. Cada mensaje tiene un apartado la posibilidad de crear esquemas más
propositivo, basado en un enfoque de propio, en el cual se expone la evidencia flexibles y articulados entre el Gobierno
investigación aplicada, cuyo propósito que le da sustento. Central y las municipalidades, que brin-
es alimentar la deliberación pública y la den mayor eficacia y se adapten a las res-
toma de decisiones sobre asuntos relevan- tricciones que impone un escaso margen
tes para el desarrollo humano. El alcance Mensaje 4 fiscal, sin desatender las necesidades de
de esta perspectiva es acotado pues, como la población más pobre y vulnerable.
se indicó en la sección introductoria, Atacar las brechas territoriales Ello contribuiría a enfrentar el riesgo,
no en todos los temas los estudios han y sectoriales que parten al país documentado en este Informe, de que
podido avanzar a tal punto que permi- es central para potenciar el la inversión social se haga más regresiva.
tan ofrecer insumos para diseñar inicia- desarrollo humano En el ámbito de la gestión territorial
tivas ciudadanas y de política pública. El manejo de una coyuntura crítica hay nuevas herramientas para identificar
Además, el Informe no hace recomenda- implica, además de sortear los riesgos focos de acción urgente en materia de
ciones específicas acerca de los cambios inmediatos, la creación de condiciones movilidad y transporte en la Gran Área
requeridos. El PEN aporta herramientas, que en forma paralela permitan atender Metropolitana, y de ordenamiento terri-
pero entiende que las medidas concretas las debilidades de fondo del estilo de torial por parte de los gobiernos locales.
deben ser acordadas por medio de los desarrollo. Este esfuerzo es indispensable Con base en las consideraciones ante-
mecanismos democráticos para la acción para evitar “ciclos perversos” de alivio riores, el desarrollo del cuarto mensaje
política. y agravamiento de problemas que, sin clave se organiza en tres apartados. El
En esta oportunidad, la sección propo- necesariamente precipitar una crisis eco- primero presenta los hallazgos de las
sitiva se concentra en dos grandes áreas, a nómica, impidan avances sustantivos en investigaciones sobre fomento producti-
cada una de los cuales el Informe dedica la productividad y la equidad social del vo. El segundo profundiza en el poten-
un mensaje clave. El primero es de índole país. cial de las municipalidades para generar
estructural: aborda ámbitos descuidados A partir de nuevas fuentes de informa- mayor desarrollo humano. Y el tercero
del desarrollo humano, pero de gran ción y análisis, un conjunto de investiga- plantea dos aportes concretos que ayu-
relevancia para, en una coyuntura críti- ciones realizadas para esta edición pro- dan a perfilar respuestas públicas distin-
ca, crear nuevas oportunidades laborales porciona elementos de juicio para pensar tas a problemas concretos, a partir de la
y empresariales mediante políticas de estrategias distintas que ayuden a remo- inteligencia de datos.
fomento productivo con enfoque regio- ver obstáculos y lograr que Costa Rica
nal y sectorial, y propiciar una mejor cali- recupere una senda de rápido progreso Las diferencias en los tejidos
dad y pertinencia de la política pública en (y mayor sostenibilidad) en su desarro- productivos regionales y
temas de importancia estratégica. llo humano. Esos estudios sugieren que, sectoriales obligan a respuestas
El segundo mensaje alude a un asunto actualmente, la prioridad de política específicas de fomento
más coyuntural. A partir de los resulta- pública no es solo reactivar la econo- productivo
dos de investigaciones realizadas en el mía, sino ejecutar políticas de fomento El estilo de desarrollo del país, implan-
ámbito del fortalecimiento de la demo- productivo con perspectiva regional y tado tras la crisis de los años ochenta, creó
cracia, el Informe advierte a los actores sectorial, y aplicar nuevas herramientas una estructura dual, compuesta por una
políticos sobre la necesidad de asumir para apoyar la iniciativa empresarial. Sin “nueva economía” y una “vieja economía”
ciertas reglas de comportamiento para duda la reactivación es central, pero por escasamente vinculadas entre sí, como ha
manejar los inevitables disensos sobre las sí misma no resuelve la desconexión entre sido documentado por Informes ante-
prioridades actuales de la acción pública, crecimiento y empleo propia de la estruc- riores y señalado en el segundo mensaje
tratando con cuidado la frágil situación tura productiva del país, ni las brechas de clave de esta edición. Esta importante
política y abriendo paso a decisiones que productividad entre sectores y regiones. constatación motivó al PEN, hace ya
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 67
ESTADO DE LA NACIÓN
intensa, pues en 2017 perdieron más de Siempre utilizando el ingreso por con- fico 1.29c). Allí la principal actividad
la mitad del crecimiento del año previo. cepto de ventas reportado en el Revec económica, luego del comercio, es la agri-
A pesar de ello, lograron mantener su (BCCR, 2019c), para investigar este cultura centrada en los monocultivos de
dinamismo en un rango de entre 1,5% tema se clasificaron las regiones en cua- exportación. En la Huetar Norte la piña
y 2,5%, por debajo del promedio nacio- tro grupos según las diferencias en sus representa el 68% del sector agrícola,
nal, pero aún en un terreno claramente estructuras productivas, como una forma mientras que en el Caribe el banano sig-
positivo. Estas tres regiones comprenden de aproximar la distribución de la pro- nifica el 86%. La concentración de la pro-
el grueso de la economía costarricense ducción a nivel territorial. Es importante ducción en cultivos de extensión genera
(89% de las ventas). indicar que, aunque en todas las regiones fuertes impactos ambientales (véase el
Otro grupo corresponde a las regio- (menos la Brunca) el comercio es la acti- “Balance de Armonía con la naturaleza”
nes más afectadas por la desaceleración vidad principal, hay disparidades signifi- en el portal web del PEN) y un desem-
económica: la Huetar Norte y la Pacífico cativas en cuanto a su peso relativo, desde peño irregular debido a factores clima-
Central. En ellas la caída no solo fue más un mínimo de 24% en la Chorotega, tológicos (PEN, 2018). Además, estos
severa −el crecimiento en 2017 se desplo- hasta un máximo de 43% en la Central- productos son vulnerables al comporta-
mó a una pequeña fracción del registrado Periferia. miento de los mercados internacionales.
el año anterior−, sino que llevó al estan- La región Central-GAM, el centro de Por ejemplo, recientemente la sobrepro-
camiento de la producción, con un dina- gravedad de la economía nacional, tiene ducción mundial de piña ha generado
mismo inferior al 1%. Desde el punto una configuración claramente distinta presiones a la baja en los precios (BCCR,
de vista de las intervenciones de política al resto de los territorios (gráfico 1.29a). 2019b).
pública, estas dos regiones tendrían que En ella la industria manufacturera, espe- Estas dos regiones están muy enlazadas
haber tenido una alta prioridad, pues cialmente de alto y medio contenido tec- entre sí por una infraestructura de trans-
en ellas eran previsibles impactos más nológico, el comercio y los servicios pro- porte relativamente desarrollada y carac-
agudos sobre las condiciones de vida y fesionales e inmobiliarios tiene un fuerte terísticas agroecológicas similares. Es
trabajo de la población. peso20. Concentra toda la producción importante señalar que la agroindustria
Como se ha visto, las regiones concen- de instrumentos médicos y dentales del tiene particular relevancia en la Huetar
tran diversas proporciones de la actividad país, que aportan una quinta parte de la Caribe, mientras que en la Huetar Norte
económica, y han sufrido la desacelera- manufactura en esa zona. Otra actividad los servicios profesionales tienen un peso
ción reciente de maneras distintas. Pero industrial de relevancia es la elaboración mayor que en cualquier otra zona fuera
el hallazgo más relevante del análisis de carnes y embutidos, que representa un del Valle Central, en línea con lo hallado
efectuado fue comprobar que existen 20% del sector. En ninguna otra región en los estudios del PEN sobre la aglo-
notables diferencias en las estructuras los servicios profesionales y financieros meración territorial de profesionales en
productivas de las regiones, pese a ser tienen la importancia que poseen en la áreas de ciencia, tecnología e innovación
Costa Rica un país pequeño, y tener la región Central-GAM (19%). Estas carac- realizados por la plataforma Hipatia (la
capacidad de describir esas particulari- terísticas sugieren que esta zona no solo cual puede ser consultada en www.hipa-
dades con precisión territorial y sectorial. concentra la actividad económica del tia.cr). En esta última también las activi-
Conocer la estructura productiva de una país, sino que es el asiento de la industria dades relacionadas con el turismo tienen
región es de gran valor, pues su com- y los servicios más sofisticados. mayor peso que en la Huetar Caribe.
posición define las oportunidades para Un segundo tipo de estructura es el de El cuarto y último grupo lo forman las
el desarrollo de la zona y los incentivos las regiones Central-Periferia y Brunca regiones más estrechamente vinculadas
que son pertinentes en ese contexto. La (gráfico1.29b). En ellas más del 60% de al turismo: la Chorotega y la Pacífico
constatación de esas diferencias subraya la producción está dedicado al comercio y Central. En ellas el sector de alojamiento
la importancia de no diseñar interven- la industria manufacturera. Sin embargo, y restaurantes representa un 20% y un
ciones genéricas basadas en promedios las actividades industriales son muy dis- 15%, respectivamente, de la actividad
nacionales. Por ejemplo, es bien sabido tintas a las de la región Central-GAM. económica (gráfico 1.29d). Estos resulta-
que en las últimas tres décadas el país Se trata, en este caso, de la elaboración de dos coinciden con el desarrollo hotelero
experimentó una profunda transforma- productos tradicionales, de corte agroin- en esas zonas, ya que, de acuerdo con el
ción productiva (PEN, 2014), caracte- dustrial, entre los que destacan los vin- ICT (2018), el 56% de la oferta de habi-
rizada por una baja en la participación culados al café, que representan el 28% taciones está concentrado en Puntarenas
del sector agropecuario y la ampliación de la industria en Central-Periferia. Para y Guanacaste. Además, en estas regiones
y diversificación del sector servicios; sin estas regiones, una política de fomento destacan diversas actividades agrícolas,
embargo, debido a las particularidades de productivo centrada en la agroindustria como la cría de ganado vacuno, el cul-
su configuración productiva, no en todas tiene un amplio potencial de generar tivo de melón y la siembra de arroz en
las regiones el agro perdió relevancia réditos importantes. la Chorotega, y el cultivo de banano,
con la misma intensidad, ni los servicios Las regiones Huetar Norte y Huetar la pesca y la acuicultura en la Pacífico
lograron la misma preeminencia. Caribe componen el tercer grupo (grá- Central. Allí mismo se realiza la indus-
70 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
Gráficos 1.29
Tipología de las estructuras productivas regionales, según distribución de los ingresos por concepto
de ventas y sector económico. 2017
(porcentajes)
Sector
Comercio
Industria
Profesionale y administrativos
Comercio Industria Otros servicios
Agro
Financiero e inmobiliario
Otros secundario
Transporte
Agro
Hoteles y restaurantes
Agro
Otros
Comercio Industria
Industria Comercio
Agro
Otros Transporte
secundario
Industria
Comercio Agro
Comercio Agro
Industria
Otros
d) Chorotega y Pacífico Central: regiones con un peso significativo de las actividades relacionadas con el turismo
Chorotega Pacifico Central
Otros Agro
secundario Agro Transporte
Otros
servicios
Hoteles y Comercio Hoteles y
Comercio restaurantes restaurantes
Industria Industria
de puestos de trabajo y proporción de base en una nueva fuente de informa- de empleo y, en su conjunto, refuerzan
empresas grandes, exportadoras y extran- ción, se pudo constatar la heterogeneidad la dualidad estructural de la economía.
jeras, muy inferiores al promedio nacio- de este sector, que muestra diferencias También plantean desafíos poco conoci-
nal. Representan la mayor parte del terri- internas en las actividades que lo compo- dos para las políticas de fomento empre-
torio nacional y es ahí donde ocurre el nen y disparidades en la distribución de sarial, que se analizan en esta sección.
menor desarrollo económico. Estas son los beneficios entre trabajadores y capital. También en este caso el Revec del
las zonas que imponen mayores desafíos Este tema se desarrolla en el capítulo 3 de BCCR aporta información inédita para
a la política pública de fomento produc- este Informe y se resume en el recuadro comprender las características de las
tivo. 1.2. empresas nacionales y su relación con la
Las diferencias regionales comentadas De acuerdo con el BCCR, en 2016 los creación de empleo y el impulso al creci-
deberían considerarse como un factor gastos promedio de un turista extran- miento económico. Debe recordarse que
central en el diseño e implementación jero (no residente) y uno interno eran esta fuente de información no incluye los
de una política de fomento productivo de 626.646 y 160.149 colones, respec- emprendimientos informales, que gene-
con enfoque territorial. Si las acciones tivamente (Meneses et al., 2019). En ran aproximadamente el 40% del empleo
para reactivar la economía se basan en otras palabras, un extranjero genera casi del país.
los indicadores nacionales, difícilmente cuatro veces más ingresos que un turista El análisis realizado permite no solo
tendrán un impacto fuera de la GAM. nacional. Pese a ello, el gasto del primero confirmar tendencias encontradas en
Por ejemplo, como se indicó antes, el tiene un efecto derrame menor que el del otros países del mundo acerca de la super-
sector de dispositivos médicos, que se segundo. En 2016, por cada aumento de vivencia de las empresas, sino identificar
caracteriza por tener mayor sofisticación 1.000 colones en la demanda final del un problema clave para una economía
productiva y alto contenido tecnológico denominado turismo receptor (el de los de mercado como la costarricense: el
(Cinde, 2019), está concentrado en su extranjeros no residentes) se generaron “raquitismo crónico” de la mayoría de los
totalidad en la región Central-GAM, de 1.540 colones adicionales, mientras que negocios formales, un hecho que limita
modo que las oportunidades laborales para el turismo interno (nacionales y sus posibilidades de generar empleo y,
que se generen en esa actividad estarán extranjeros residentes) el efecto fue de probablemente, mejorar su productivi-
limitadas en gran medida a esa zona 1.630 colones. El mayor efecto de este dad, un asunto aún pendiente de inves-
específica, sin mayores efectos sobre el último se explica por los altos multiplica- tigar. En otras palabras, la mayoría de las
resto del país. Por su parte, un estímulo dores que tienen las salidas familiares, los empresas privadas del sector formal son
al turismo tendría un impacto mucho paseos y el turismo individual . micro y pequeños emprendimientos y, si
más fuerte en la región Chorotega que en Costa Rica tiene tres grandes desafíos sobreviven, seguirán siéndolo por mucho
la Brunca. Estas constataciones subrayan para el diseño de su estrategia en este tiempo. Muy pocos logran crecer y dar
que la política sectorial tiene siempre, de ámbito: reorientar la demanda del turis- el “salto” a otras escalas de producción
manera inevitable, impactos territoriales mo estadounidense hacia actividades y ventas.
diferenciados que deben ser incluidos en con mayores encadenamientos produc- Ahora bien, pese a esa característica, la
el diseño mismo de las intervenciones, a tivos, fomentar las visitas de ciudadanos mayor parte del empleo lo generan unas
fin de calibrar sus efectos. europeos, que tienen un gasto promedio pocas empresas grandes, hallazgo que con-
alto y demandan productos locales, y firma lo que otras fuentes, como el INEC,
aumentar el gasto promedio del turis- han señalado como un rasgo distintivo
mo interno. Además se debe mejorar la del parque empresarial de Costa Rica. El
Más información sobre las estructuras infraestructura vial y la seguridad para gráfico 1.30 muestra la distribución de
productivas regionales puede encontrarse los visitantes, factores decisivos para el las empresas privadas y sus trabajadores
en la sección “Dinámica y estructura crecimiento del sector. según las categorías de sus ingresos por
productiva regional” del capítulo 3, concepto de ventas en 2017. El 10% de las
“Miradas en profundidad en Oportunidades, El “raquitismo crónico” de compañías, que son las de mayor volumen
estabilidad y solvencia económicas”. La la mayoría de las empresas de ventas, proveen el 75% de los puestos de
investigación base y el capítulo también demanda estrategias distintas de trabajo formales del país.
pueden descargarse del sitio www. desarrollo empresarial Para llegar a esta constatación se usó
estadonacion.or.cr Así como el tejido productivo nacio- el siguiente procedimiento: las empresas
nal requiere estrategias diferenciadas de se ordenaron de menor a mayor según
política pública, el parque empresarial sus ingresos por concepto de ventas y se
A partir de las consideraciones anterio- también muestra profundas disimilitu- clasificaron en diez grupos de igual tama-
res, se realizó un estudio de caso sobre el des territoriales y sectoriales que tie- ño, o deciles. En 2017 cada decil estaba
turismo, un eje fundamental en la estruc- nen implicaciones para el diseño de una conformado por alrededor de 6.220 uni-
tura productiva del país, dados sus múlti- estrategia de desarrollo. Esas diferencias dades productivas. Luego, las empresas
ples encadenamientos productivos. Con afectan la generación de oportunidades se agruparon en tres categorías según
74 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
Recuadro 1.2
Primer MIP turística identifica las características del sector
El análisis del turismo es especialmente realizan personas nacionales o extranjeras decir, la magnitud del “efecto derrame”
relevante puesto que, por naturaleza, no se durante sus viajes y estancias en lugares dis- sobre la economía que tiene el aumento
trata de una sola actividad, sino que abarca tintos al de su entorno habitual, por un perío- de una unidad monetaria destinada a este
diversos bienes y servicios de los sectores do consecutivo inferior a un año, con fines sector.
primario, secundario y terciario. En Costa de ocio y negocios, principalmente. En otras
Rica no se conocía en detalle la estructura palabras, el turismo consiste en todos los bie- De acuerdo con el BCCR, en 2016 los gas-
productiva de este sector, hasta que en nes y servicios que consumen turistas extran- tos promedio de un turista extranjero (no
2018 el Banco Central publicó, por primera jeros no residentes y nacionales en el país; residente) y uno interno eran de 626.646
vez, la matriz-insumo producto, año base esto incluye frutas, carne, agua, electricidad y 160.149 colones, respectivamente
2012 (MIP turística) y las estimaciones de y alojamiento. Así definido, una de sus princi- (Meneses et al., 2019). En otras palabras,
la Cuenta Satélite en Turismo para el perío- pales ventajas es que, como ya se mencionó, un extranjero genera casi cuatro veces más
do 2012-2016. Estas herramientas permi- abarca diferentes productos de los sectores ingresos que un turista nacional. Pese a
ten conocer a fondo la dinámica entre las primario, secundario y terciario. Es, por tanto, ello, el gasto del primero tiene un efecto
actividades vinculadas al turismo. A partir una actividad muy encadenada dentro de la derrame menor que el del segundo. En
de esas fuentes, y de una serie de entrevis- estructura productiva nacional. 2016, por cada aumento de 1.000 colo-
tas a actores estratégicos, el capítulo 3 de nes en la demanda final del denominado
este Informe analiza la estructura produc- En efecto, el análisis que se presenta en turismo receptor (el de los extranjeros no
tiva del sector, con base en el estudio de el capítulo 3 confirma el potencial de esta residentes) se generaron 1.540 colones
Meneses et al., 2019. industria, dado que el 71% de su producción adicionales, mientras que para el turismo
(86 actividades económicas) tiene algún nivel interno (nacionales y extranjeros residen-
Existen claros lineamientos en la formu- de encadenamiento (estratégico, impulsor o tes)23 el efecto fue de 1.630 colones. El
lación de la política pública y acciones clave) y una cuarta parte se elabora de forma mayor efecto de este último se explica por
privadas que, de forma sostenida, buscan aislada en 50 sectores independientes. Hay los altos multiplicadores que tienen las
el posicionamiento internacional de la diferencias según la actividad. Las ramas salidas familiares, los paseos24 y el turismo
industria turística de Costa Rica. Gracias a asociadas al turismo que no tienen mayores individual25.
ello, entre otros aspectos, el turismo inter- vínculos con su tejido productivo corres-
nacional es una de las principales fuentes ponden sobre todo a los sectores primario y Costa Rica tiene tres grandes desafíos para
generadoras de divisas del país. En 2016 secundario. el diseño de su estrategia en este ámbito:
generó 3.631 millones de dólares22. En pro- reorientar la demanda del turismo esta-
medio, el turismo equivale a casi la mitad Otro aspecto relevante es el impacto que tie- dounidense hacia actividades con mayores
de las exportaciones de servicios (51%) y a nen los diferentes tipos de demanda turística encadenamientos productivos, fomentar
una tercera parte de las ventas externas de sobre la dinámica económica. El efecto puede las visitas de ciudadanos europeos, que
bienes (37%). ser leve, si el gasto en este rubro −aun siendo tienen un gasto promedio alto y demandan
alto− aporta poco a la producción, o por el productos locales, y aumentar el gasto pro-
De acuerdo con la Organización Mundial contrario, puede generar beneficios modera- medio del turismo interno. Además se debe
del Turismo (OMT, 1993), el sector está dos o altos, que sería el escenario deseable. mejorar la infraestructura vial y la seguri-
compuesto por todas las actividades que El impacto se mide a través de la capacidad dad para los visitantes, factores decisivos
de multiplicación del gasto en turismo, es para el crecimiento del sector.
su volumen de ventas: i) las “bajas”, que nen ingresos muy superiores a la media. ingresos tienen una presencia importante
conforman los deciles primero a sexto y La principal concentración de empre- en el comercio; también destacan el peso
tienen ingresos por ventas por debajo de sas “altas” se encuentra en el sector secun- del sector de hoteles y restaurantes (que
la media, ii) las “medias”, que incluyen dario (mayormente industrial: 25%), brinda una aproximación al comporta-
del séptimo al noveno decil, pues se ubi- seguido de “otros servicios” (como trans- miento del turismo) y la menor propor-
can por encima de la media y hasta dos porte, financieros, inmobiliarios, comu- ción −respecto de las empresas “altas” y
desviaciones estándar, y iii) las “altas”, nicaciones, entre otros: 23%) y los ser- “medias”− de las actividades profesiona-
que corresponden al décimo decil y tie- vicios profesionales (21%). Las de bajos les y administrativas.
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 75
ESTADO DE LA NACIÓN
Por otra parte, un análisis de sobrevi- del negocio29: mientras las microempre- babilidad de morir es alta30.Los gráficos
vencia28 del parque empresarial para el sas (10 trabajadores o menos) tienen una 1.31 muestran esas probabilidades según
período 2005-2017 permitió dimensio- probabilidad de 61% de seguir “vivas” diversas características.
nar las dificultades que tienen las empre- a los cinco años, para las medianas y Junto con la información sobre la super-
sas más pequeñas para sobrevivir, un grandes este indicador supera el 88%. El vivencia de las empresas, las investigaciones
hecho aceptado y corroborado por diver- panorama para las microempresas es aun permitieron analizar su crecimiento a lo largo
sos estudios en varias partes del mundo. más desfavorable en el largo plazo: solo del tiempo. La situación ideal sería que una
El aporte del Informe, en este caso, es la mitad de ellas alcanza los diez años de proporción significativa de las micro y peque-
precisar las magnitudes, pues estima que, existencia, en tanto que para el resto de ñas empresas que logran sobrevivir, puedan
en promedio, la probabilidad de que una empresas la expectativa es del 80%. En convertirse en medianas y grandes y, de esta
empresa costarricense opere por al menos otras palabras, si en menos de diez años manera, generar más empleo y producción.
un año es del 90%, pero al llegar a los las microempresas no logran crecer y dar Por el contrario, si la mayoría de los nego-
cinco el indicador disminuye a 63%, con el salto para convertirse como mínimo en cios tiene dificultades para crecer, reactivar
diferencias importantes según el tamaño pequeñas (11 a 35 trabajadores), su pro- la economía será aun más difícil.
Gráficos 1.31
Probabilidad de sobrevivencia de las empresas, según características
(porcentajes)
a) Tipo de empresa b) Tamaño de la empresaa/
100
100
90
80
80
70
60 60
50
40 40
30
20 20
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Años Años
Empresa nacional Empresa extranjera Micro Pequeña
Mediana Grande
100 100
90 90
80 80
70 70
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Años Años
No exporta Si exporta Otros secundario Hoteles y restaurantes
Otros
a/ El tamaño de la empresa se definió según la clasificación del MEIC, a partir del número de trabajadores reportados cada año, de la siguiente forma: micro entre
1 y 10, pequeña entre 11 y 35, mediana entre 36 y 100, y grande 101 o más.
Fuente: Tomado del capítulo 3, con datos del BCCR.
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 77
ESTADO DE LA NACIÓN
En un contexto de restricción
Mapa 1.5 fiscal, es de gran valor
aprovechar el potencial de las
Costa Rica: probabilidad de sobrevivencia de las empresas municipalidades para impulsar el
al quinto año de vidaa/, según cantón desarrollo humano
En la primera sección de este capítulo
se documentaron las restricciones que
ha impuesto el desbalance de las finan-
zas públicas sobre el gasto y la inver-
sión. Esas limitaciones se mantendrán en
los próximos años, a menos que el país
logre encadenar varios períodos de rápi-
do crecimiento económico, un escenario
poco probable según las estimaciones
del BCCR. En un contexto en que el
Gobierno Central tiene serias dificul-
tades para financiar programas de gran
calado, que ataquen las brechas territo-
riales de desarrollo humano, es de suma
importancia localizar nuevos actores y
recursos públicos capaces de complemen-
tar las acciones de la institucionalidad
del nivel central.
Teniendo en cuenta estas considera-
ciones, este año el Informe profundizó
su mirada sobre los gobiernos locales, en
los que reconoce un potencial históri-
camente desaprovechado para impulsar
el desarrollo humano con un enfoque
Quintiles de probabilidad de sobrevivencia territorial. En esta edición se demuestra
Muy alta Baja la utilidad de ese potencial a partir del
Alta Muy baja análisis del papel que desempeñan las
Media municipalidades en dos áreas de interés:
la inversión social municipal (ISM) y la
a/ La sobrevivencia de las empresas al quinto año de vida por cantón oscila en un rango de 26% a 81%. gestión de ordenamiento territorial. La
Los cantones se dividieron en cinco grupos según la sobrevivencia, de la siguiente forma: 54,7% o menos, ISM no solo puede contener los efectos
54,9%-58,97%, 59,03%-63,94%, 64,83%-67,59% y 67,72% o más. de la desaceleración económica, com-
Fuente: Tomado del capítulo 3, con datos del BCCR. plementando el financiamiento de los
programas sociales, sino generar mejores
el impulso a las exportaciones, requie- condiciones para la actividad productiva
Más información sobre el estudio de re el complemento de una política de de los cantones. Por su parte, la gestión
la sobrevivencia empresarial puede fomento para los sectores tradicionales, ordenada de los territorios contribuye a
encontrarse en la sección “Análisis especialmente los ubicados fuera del área disminuir los conflictos por el uso de los
de sobrevivencia de las empresas metropolitana, con el fin de revertir las recursos y los impactos ambientales, y
costarricenses” del capítulo 3, “Miradas en crecientes brechas territoriales y de pro- puede incidir sobre el clima de negocios
profundidad en Oportunidades, estabilidad y ductividad que debilitan la economía. de una zona.
solvencia económicas”, que también pueden El bajo dinamismo que muestra la pro- En el caso de la ISM, los ayuntamien-
descargarse del sitio www.estadonacion.or.cr ducción en años recientes plantea un tos cuentan con un marco jurídico que
escenario adverso para el crecimiento de los habilita para actuar en este ámbito,
las empresas, lo cual resalta la importan- con la ventaja de que pueden tener un
En resumen, las dificultades para hacer cia de que esas políticas se enfoquen en enfoque territorial más preciso. Además,
negocios en Costa Rica no afectan de la expansión de los negocios existentes, y manejan un volumen importante de
la misma forma a todas las empresas. no solo en la creación de nuevos empren- recursos: en 2018 la ISM representó el
La apuesta económica del país, centrada dimientos. 32,6% de la inversión social focaliza-
en la atracción de inversión extranjera y da del Gobierno Central, aquella más
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 79
ESTADO DE LA NACIÓN
relacionada con el combate a la pobreza, tenecen, se observa que la mayoría de la Garabito (69.229), San José (67.665) y
y un 2,3% de la inversión social total, ISM está concentrada en pocos sectores. Abangares (65.872). En el otro extre-
incluyendo los programas universales. Los servicios comunitarios y de vivienda mo, con los montos más bajos figuran
De ahí la relevancia de conocer en detalle (por ejemplo acueductos, alcantarilla- Guatuso (4.345), Sarapiquí (5.717),
la inversión que los municipios han veni- dos, recolección de basura) absorben más Siquirres (7.235), Guácimo (7.393) y
do realizando en materia social, pues ello de dos terceras partes de la inversión Buenos Aires (7.982).
permitirá identificar oportunidades de municipal. Entre 2006 y 2018 creció el El gráfico 1.34muestra, en términos
articulación con las políticas nacionales peso relativo de los servicios de protec- reales, la ISM por persona entre 2006 y
en ese mismo campo. ción social −en especial los programas 2018. Únicamente ocho municipalida-
Villalta (2019) realizó una sistema- relacionados con la Red de Cuido y la des superaron el promedio durante los
tización depurada de la información atención de personas adultas mayores− y 13 años de ese período (esferas azules del
de la ISM31 para el período 2006-2018, las iniciativas de orden público y seguri- gráfico), por lo que se califican en el nivel
incluyendo los siguientes rubros: servi- dad, mientras perdieron importancia los “alto”; otras ocho lo hicieron de 10 a 12
cios comunitarios y de vivienda; deporte, servicios comunitarios y los programas años. En un rango “medio” se clasifican
cultura, recreación y religión; seguridad de educación y salud. Los gráficos 1.33 once cantones. Sin embargo, el grupo
comunitaria y atención de emergencias; muestran la evolución en términos reales más numeroso fue el de nivel “muy bajo”,
protección social; educación y salud. para cada rubro. con 33 municipios que durante todo el
En el período de análisis, la ISM osciló Las cifras agregadas ocultan diferen- período exhibieron montos de ISM por
entre un 33% y un 37% del gasto total cias importantes según municipalidad. debajo del promedio (esferas rojas). Los
de las municipalidades, con una leve La mayoría invierte por debajo del pro- restantes 21 cantones rebasaron el pro-
reducción en los últimos tres años. La medio y evidencia poca diversidad en medio solo entre 1 y 4 años, por lo que se
inversión está atomizada en una gran su oferta social. En 2018 los municipios consideran de nivel “bajo”.
variedad de programas y actividades, una destinaron un promedio de 27.708 colo- Estas constataciones sugieren que, para
característica que no facilita el diseño de nes por persona a programas sociales. aprovechar mejor la ISM en función
estrategias para mejorar su pertinencia. Los cinco que más invirtieron en este del desarrollo humano, hay que remover
Sin embargo, cuando se clasifican las rubro, en términos per cápita, fueron algunos obstáculos. Entre ellos destaca
iniciativas por la función a la que per- Belén (91.850 colones), Escazú (80.429), una estructura rígida pero a la vez atomi-
Gráficos 1.33
Evolución de la inversión social municipal (ISM), por rubro social
(en millones de colones del año 2012)a/
Servicios comunitarios
Servicios comunitarios Servicios recreativos,
Servicios recreativos, deportivos,
Protección social
y de vivienda culturales y religiosos
80.000
12.000 10.000
70.000
9.000
5.000
60.000
6.000
Millones de colones reales
50.000 0
12.500
10.000 150.000 a/ Deflactados con
el índice de precios
10.000 125.000
implícito del gasto de
8.000 consumo del gobierno
7.500
general.
100.000
Fuente: Tomado del
6.000
5.000
Balance de Equidad
75.000 e integración social
2.500 4.000
2019, a partir de Villal-
ta, 2019, con datos de
2006
2009
2007
2008
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2016
2006
2009
2017
2018
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2017
2018
2007
2008
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
la CGR.
80 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
Gráfico 1.34
Inversión social municipal por persona, según población y nivela/
(en colones del año 2012)b/
100.000
Promedio: 17.320
Belén
100.000
Garabito
San José 200.000
Cartago
Turrubares
Nivel ISM
Hojancha Alajuela (2006−2018)
Santo Domingo
40.000 Alto
Mora
Medio alto
Montes de Oca Promedio: 27.708 Medio
Bajo
Barva
Sarapiquí
Guatuso
0
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000
Año 2006
a/ El nivel se valoró a partir de la comparación de la ISM por persona de cada municipalidad con el promedio del país, para cada año, durante el período 2006-
2018. Un nivel “alto” corresponde a los 13 años por encima del promedio, “medio alto” entre 10 y 12 años, “medio” entre 5 y 9 años, “bajo” entre 1 y 4 años y
“muy bajo” a ningún año.
b/ Deflactados con el índice de precios implícito del gasto de consumo del gobierno general. Se divide entre la población total de cada cantón.
Fuente: Tomado del Balance de Equidad e integración social 2019, a partir de Villalta, 2019, con datos de la CGR.
zada de los gastos, con escasos cambios A diferencia de otros ámbitos dela polí-
en la última década, poca focalización y Más información sobre la inversión social tica pública, que suelen manejarse de
enormes disparidades en presupuestos y municipal puede encontrarse en la sección manera muy centralizada, en los cam-
capacidades de ejecución entre cantones, “Inversión social municipal emerge como pos ambiental y territorial los gobiernos
que dificultanla reducción de las brechas. una oportunidad de financiamiento, difícil locales tienen amplias y relevantes com-
Superar algunas de estas barreras implica de aprovechar” del “Balance de Equidad e petencias.
establecer canales de diálogo entre los integración social 2019”, en el sitio www. En materia de ordenamiento del terri-
niveles central y municipal, para explo- estadonacion.or.cr torio, aspecto reiterado por este Informe
rar las posibilidades de articulación de como una deuda clave en la gestión
programas en diversos territorios. En las ambiental del país, el plan regulador can-
condiciones actuales, la rigidez y frag- Como se mencionó, otro ejemplo del tonal (PRC) es la herramienta con la cual
mentación del gasto conspiran contra potencial desaprovechado de las muni- los ayuntamientos, en conjunto con las
ese fin. cipalidades para impulsar el desarrollo comunidades, definen los usos presentes
humano es la gestión del territorio y las y futuros del suelo, a fin de mejorar el
limitadas herramientas con que se ejerce. desarrollo de la población en un marco
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 81
ESTADO DE LA NACIÓN
y acción, y en el puntaje general. Eso evi- de su municipio y plantear discusio- de congestionamiento y los niveles de
dencia que emprende muchas iniciativas nes en el marco de ese proceso. Esta saturación33 con respecto a la interacción
y dedica recursos a metas ambientales. aplicación estará disponible en el sitio de tres variables: el grado de atasco deri-
En el lado opuesto, Acosta no figura www.dcifra.cr vado del flujo vehicular según la hora, el
entre los últimos diez en materia de sentido del recorrido en que se produce y
herramientas y de capacidades, pero es la La inteligencia de datos es la presión que generan las personas que
municipalidad más rezagada en iniciativa una herramienta valiosa para se trasladan a sus lugares de trabajo y
y acción. Esto puede indicar que, si bien atacar problemas complejos del residencia. Se analizaron dos momentos
ha hecho esfuerzos por establecer ins- desarrollo humano de uso intensivo: las horas “pico” de la
trumentos legales, no emprende muchas En la crítica coyuntura actual es impe- mañana (entre 5 y 7 am) y de la tarde
acciones concretas. rativo elevar la calidad de la política (entre 4 y 6 pm), de lunes a viernes.
pública, pero en especial, hacer más y Los resultados muestran altos grados
mejor con los mismos recursos, e incluso de saturación en gran parte de la ruta,
Más información sobre la gestión territorial con menos. Una de las estrategias para con dos patrones principales. El primero
de los municipios puede encontrarse en la ello es el uso de la inteligencia de datos, tiene pocos segmentos de elevado conges-
sección “Falta de inversión en capacidades la localización y procesamiento de fuen- tionamiento cercanos a rotondas, inter-
debilita gestión ambiental a nivel local” tes de información masiva (big data) secciones y pasos a desnivel, sectores por
del “Balance de Armonía con la naturaleza para diseñar intervenciones sustentadas los que ingresan o salen los usuarios al
2019”, en el sitio www.estadonacion.or.cr en evidencia científica. En esta sección centro de la capital. El segundo presenta
se describen dos áreas en las que, gra- valores altos e intermedios de saturación,
cias a nuevas bases de datos, se pueden pero en series consecutivas de segmen-
construir herramientas para la toma de tos, que se concatenan en secciones más
Los estudios sobre la ISM y la gestión decisiones en aspectos centrales para el extensas de atascos y generan un efecto
del territorio confirman el gran potencial desarrollo humano: el transporte y la de retraso en cadena, por varios cientos
de las municipalidades para impulsar el movilidad en la GAM, el centro neurál- de metros.
desarrollo humano. Al mismo tiempo, gico de la economía y la sociedad costa- Los mapas 1.7 muestran los resultados
sin embargo, han detectado áreas en las rricenses, y la Red de Cuido, un ámbito por segmento en las horas “pico” de la
que es preciso adecuarlas acciones a las de la política social de gran importancia tarde, que configuran un panorama más
necesidades locales. Las investigaciones para eliminar las barreras que dificul- grave en ambos sentidos de circulación.
identificaron municipios que destinan tan el acceso de las mujeres al mercado El grosor de la línea representa el retraso
importantes inversiones a programas laboral. promedio ocasionado cuando hay atasco
sociales y, además, cuentan con múlti- En relación con el transporte y la en cada sector. El color permite visualizar
ples herramientas de gestión territorial movilidad, en2018 y 2019 el PEN y el el grado de saturación, de mayor (rojo) a
y ambiental. En estos casos es posible Colaboratorio Nacional de Computación menor (azul). El retraso promedio en
promover, a corto plazo, un diálogo fruc- Avanzada del CeNAT-Conare (CNCA) dirección este-oeste es de 9 minutos por
tífero entre las instituciones del nivel desarrollaron una metodología para cada segmento, 4 más que en la mañana.
central y los gobiernos locales, para poner modelar con gran detalle la satura- También se identifican series de seg-
en marcha una ISM bien planificada y ción de la red vial del país, a partir mentos consecutivos con altos valores de
dirigida, y aprovechar mejor las herra- de datos sobre atascos de la aplicación saturación, en ambos extremos de la ruta.
mientas de ordenamiento territorial de móvil Waze y con más de 52 millones La intersección con la autopista General
que disponen, sin que necesariamente se de registros capturados durante el año Cañas destaca por presentar los valores
requieran esfuerzos onerosos y complejos 2018 (Cubero et al., 2019). El trabajo se más extremos de congestionamiento para
desde la política pública de dimensión efectuó gracias a una alianza institucio- los momentos y dirección estudiados. En
nacional. nal con el Departamento de Informática el sentido oeste-este el retraso promedio
Por último, dado que el presente del MOPT, responsable de la descarga de por segmento es menor y cercano a 6
Informe se publica poco antes de las elec- datos de Waze para Costa Rica. minutos, pero siempre superior al de la
ciones municipales de febrero de 2020, El estudio demostró la potencia de la mañana. También se observan secciones
el espacio es propicio para anunciar una base de datos de Waze al pensar y diseñar de alta saturación en segmentos sucesivos
nueva iniciativa del PEN, desarrollada intervenciones de política pública. Para en ambos extremos del anillo: desde la
con el objetivo de fomentar la partici- esta edición se logró caracterizar una intersección con la autopista General
pación informada de la ciudadanía. Se vía estratégica de la GAM: la ruta 39 o Cañas hasta el inicio de Hatillo, y entre
trata de la aplicación web DCifra tu carretera de circunvalación, con un grado San Pedro, Zapote y el paso a desnivel de
cantón, que tendrá un conjunto de datos, de detalle de tramos de 100 metros (en la Y Griega.
algunos inéditos, para que las personas total, 145 segmentos).Se pudieron deter-
puedan conocer la situación particular minar −por primera vez− los patrones
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 83
ESTADO DE LA NACIÓN
Mapas 1.7
Congestionamiento en la ruta 39 durante las horas “pico” de la tardea/. 2018
a/ El grosor de la línea representa el nivel de retraso promedio en el punto, y el color es el grado de saturación. En el primer caso (retraso promedio), las escalas
entre los gráficos de la mañana y la tarde no son comparables, pues varía por la mayor cantidad de atascos de la tarde.
Fuente: Cubero et al., 2019, con datos de la aplicación Waze.
saturación antes expuestos, pues los nive- Estado (Sinirube), que permite conocer de cada tres beneficiarios actuales de la
les más altos de congestionamiento ocu- con gran precisión el perfil de la pobla- Redcudi pertenecen a hogares pobres o
rren justo en la misma zona. Le sigue ción receptora de los programas socia- pobres extremos, y adicionalmente, un
el sector este de la ruta, con un valor les. Se realizó un análisis sobre la Red 13,3% son vulnerables; es decir, ocho de
estimado de 60.000 personas. Los prin- Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil cada diez beneficiarios viven en pobreza
cipales cantones vinculados a estos flujos (Redcudi) y sus potenciales usuarios, o en riesgo de caer en ella.
son Goicoechea, Vázquez de Coronado, para generar insumos que permitan asig- El Sinirube registra 1.811.339 personas
Montes de Oca, Moravia, La Unión, nar y priorizar la política social focaliza- que cumplen el criterio de pertenecer a
Curridabat y Cartago, entre otros. En da. En años venideros, la investigación una familia conformada por al menos
tercer lugar, en el sector sureste hay una a partir del Sinirube será una línea de un miembro menor de 12 años, sea este
presión de poco más de 52.000 per- trabajo en el PEN. beneficiario o no de la Redcudi. El grá-
sonas, asociada en gran medida a los Las intervenciones en la primera infan- fico 1.36 muestra algunas características
traslados desde y hacia Desamparados, cia generan altos retornos, que se mate- seleccionadas de los niños y niñas inclui-
Curridabat, Cartago y La Unión. rializan en un mejor desarrollo cogni- dos en los programas de la Red (43.058)
Finalmente, Hatillo registra los valores tivo, social y académico, así como en el y de los potenciales usuarios no cubiertos
más bajos, ya que son menores los volú- bienestar físico y la productividad de las actualmente (278.264). Entre los bene-
menes de personas que ingresan por este personas en el futuro. Además, repre- ficiarios del IMAS y el PANI las zonas
sector, y que se relacionan sobre todo con senta una oportunidad para romper los urbanas están sobrerrepresentadas (en
dos cantones: Alajuelita y Aserrí. ciclos de reproducción de la pobreza y relación con su presencia en la distribu-
Todos los resultados muestran la la desigualdad (Denboba, et al., 2014). ción de la población meta en el país). En
grave saturación que experimentan los La Redcudi forma parte del sistema de cambio, en los CEN-Cinai y entre los
usuarios de una de las rutas estratégicas protección social de Costa Rica, en el menores no cubiertos las zonas rurales
para la movilidad en el centro del país componente de atención a ese grupo eta- tienen un peso importante. Esto denota
y evidencian las repercusiones de la pre- rio. Los servicios son suministrados por la falta de opciones de cuido en zonas
sión demográfica y el uso del automóvil diversas instituciones públicas: IMAS, alejadas de las ciudades.
particular como principal apuesta para CEN-Cinai (Ministerio de Salud) y Un segundo hallazgo del estudio sobre
el transporte dentro de la GAM. La PANI. la Redcudi es que, con los recursos actua-
inteligencia de datos con la aplicación La situación actual de la Redcudi les, no es posible expandir su cobertura.
Waze ofrece insumos de gran utilidad denota, al menos, dos retos importantes. Dadas las restricciones fiscales, es clara la
para diseñar política pública, y en este El primero está asociado a la necesidad urgencia de explorar opciones para esta-
caso, entender que los requerimientos no de lograr mayores coberturas. Según la blecer vínculos entre el sector público, el
están esencialmente en la capacidad de la Ley 9220, la población meta del pro- mercado, las comunidades y las familias.
infraestructura para absorber la presión, grama son todos los niños y niñas de Además se debe tener en cuenta que esto
sino en la forma en que se moviliza la 0 a 6 años del país (con posibilidad de ocurre en un contexto de baja partici-
gran cantidad de población que emplea extenderse hasta los 12, según disponibi- pación laboral femenina −con respecto
la ruta, en gran medida por medio del lidad presupuestaria), con énfasis en los al resto del mundo− que tiene un gran
transporte individual. infantes de 6 meses a 4 años y 3 meses, potencial de crecimiento, lo cual impone
particularmente aquellos que viven en nuevos desafíos en materia de desarrollo
condiciones de pobreza o en situaciones humano.
Más información acerca del análisis sobre de riesgo social. Se calcula que en 2019 ¿Cuántos recursos se necesitan para
movilidad urbana puede encontrarse en la población de 0 a 6 años asciende a ampliar significativamente la cobertura
la sección “Avances en información para 518.548 personas, y la de 7 a 12 años de la Redcudi? Gracias a los datos de
entender la crisis vial: el caso de la ruta 39” a 446.114 (Pacheco y Elizondo, 2019). Sinirube se pudieron estimar distintos
del capítulo 4, “Miradas en profundidad en Según las proyecciones del INEC para el escenarios para avanzar hacia la cober-
Armonía con la naturaleza”. El documento de 2034, este segmento poblacional experi- tura universal y el costo que ello tendría
base puede descargarse en el sitio mentará una reducción, especialmente en para las arcas públicas. Cubrir a “toda
www.estadonacion.or.cr el grupo de menor edad. la población” de 0 a 12 años (se asume
De acuerdo con el Sinirube, la tasa que el 10% no asistiría a la red pública)
de cobertura de la población meta total implica un esfuerzo enorme, por lo que
El área social es otro ámbito en que las alcanza el 6,6% y es mayor entre la pobla- una opción más realista es enfocarse en
nuevas fuentes de información pueden ción de 0 a 6 años (8,3%). Si solo se la población base (0 a 6 años)36, por
contribuir en el diseño de políticas más considera a las personas en condición cuanto los mayores asisten a la educación
eficaces. Para esta edición se obtuvo acce- de pobreza, las coberturas se estiman en primaria. El gráfico 1.37 muestra el cre-
so al Sistema Nacional de Información 14,6% entre los menores de 0 a 6 años cimiento medio anual que se requeriría
y Registro Único de Beneficiarios del y 8,8% en el grupo de 7 a 12 años. Dos para alcanzar la universalidad en la aten-
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 85
ESTADO DE LA NACIÓN
Gráfico 1.36
Perfil de la niñez de 0 a 6 años beneficiarios de la Redcudi y potenciales no cubiertos. Sinirube 2019
Fuente: Tomado del Balance de Equidad e integración social 2019, con base en Pacheco y Elizondo, 2019, con datos de Sinirube.
desarrollo humano, aprovechar mejor los del apoyo ciudadano a la democracia, rrieron experiencias ejemplarizantes de
sistemas de información modernos para visto en la primera sección del capítulo, y manejos políticos con costos sociales que
dirigir las políticas públicas. Los dos la mayor posibilidad de que fuerzas anti- pagan −o pueden terminar pagando− los
casos aquí presentados son un paso en democráticas aprovechen el descontento sectores más vulnerables de la pobla-
dirección a esa meta. creado por las demandas sociales insatis- ción, y que propician un desgaste de
fechas, como está sucediendo en varios los actores políticos, tanto de gobierno
países del mundo. En esas condiciones, como de oposición. Entre ellos pueden
los actores políticos pueden, por acción u mencionarse los siguientes: la promesa
Más información sobre la Red de Cuido omisión, contribuir a complicar aun más de debilitar el sistema interamericano de
puede encontrarse en la sección “Atención de el panorama. derechos humanos, formulada durante
la primera infancia demanda más inversión, A partir de las investigaciones realiza- la campaña electoral, tal como reportó
con enfoque universal y de calidad” del das por el PEN, esta sección identifica el Informe Estado de la Nación 2018;
“Balance de Equidad e integración social oportunidades que en el corto plazo pue- la decisión gubernamental de estable-
2019”, en el sitio www.estadonacion.or.cr den generar respuestas políticas distintas, cer mesas multisectoriales de diálogo, en
que por un lado eviten costos sociales julio de 2019, ante protestas de diversas
que terminan pagando los sectores más organizaciones gremiales y sociales. Esta
vulnerables y, por otro, aprovechen el medida dio lugar a contradicciones den-
Mensaje 5 máximo los espacios para crear acuerdos tro del Ejecutivo, dudas sobre la repre-
sobre prioridades de acción pública. sentatividad de los delegados y hasta el
Hay oportunidades para la En consonancia con las consideracio- momento de redactarse esta publicación
acción concertada, pero su nes anteriores, el quinto mensaje clave se desconocían sus resultados. El tema
aprovechamiento exige el de este Informe se organiza en dos apar- será analizado con detenimiento en la
máximo cuidado y precisión por tados. El primero es un aporte del PEN próxima edición de este Informe.
parte de los actores del sistema acerca del impacto de la conflictividad El PEN aún no realiza estudios que de
político social sobre la población. El segundo manera sistemática documenten los casos
El último mensaje clave de este Informe describe una oportunidad política exis- en que un conflicto social genera impac-
es de carácter político. Refiere a los cui- tente en la Asamblea Legislativa, que tos negativos sobre amplios segmentos
dados que, en una coyuntura crítica, son hasta ahora no había sido claramente de la población. Ningún partido, orga-
necesarios para enfrentar las divergen- visualizada. nización social, empresarial o sindical,
cias. Debe recordarse que la democracia independientemente de la base social que
moderna es un sistema para gestionar Un acuerdo político con reglas represente y sus objetivos, está exenta de
conflictos que se basa en la conformación básicas sobre el manejo de los llevar a cabo acciones colectivas que, por
de mayorías ciudadanas para el gobierno desacuerdos satisfacer intereses sectoriales, terminen
de la sociedad, con respeto a las liberta- Un buen manejo de corto plazo del afectando a la colectividad. Lo mismo
des, derechos y dignidad de la población, conflicto, en una época de riesgos, es vital puede decirse del Gobierno. Avanzar una
especialmente las minorías. Si ese régi- para evitar altos costos en términos de línea de investigaciones en esta dirección
men pierde su capacidad de gestión y su desarrollo humano. Existen diferencias es una tarea pendiente.
habilidad para formar mayorías estables, legítimas entre los distintos grupos socia- Un buen ejemplo de lo anterior lo
se vuelve disfuncional; una democracia les y políticos sobre las agendas públicas, brinda la huelga contra la reforma fiscal
que no respeta los derechos cesa de serlo. y en una democracia esas discrepancias que protagonizaron distintos sectores,
En un contexto en que la democracia cos- son necesarias e inevitables. Asimismo, principalmente sindicales, y que parali-
tarricense comienza a estar bajo asedio, es normal que estos grupos procuren zó, entre otros, los servicios educativos
como se comentó al inicio del capítulo, movilizar los recursos disponibles para durante 89 días, entre el 10 de septiembre
es de especial importancia que los actores lograr sus cometidos. Sin embargo, en y el 7 de diciembre de 2018. El último
políticos procesen sus diferencias apli- una situación de creciente escepticismo mes de protestas transcurrió después de
cando las reglas del juego democrático. ciudadano y de advenimiento de popu- que la Asamblea Legislativa había apro-
Hay una tensión inherente en la rela- lismos de diverso signo, o de gobiernos bado la Ley de fortalecimiento de las
ción entre mayorías y minorías, que se abiertamente autoritarios en América finanzas públicas, nº 9635, de modo que
atenúa en períodos de crecimiento eco- Latina, es conveniente que en Costa era evidente que no se había logrado
nómico y redistribución progresiva de los Rica los actores adopten reglas sobre el el objetivo político. Cabe indicar que
beneficios del desarrollo. Sin embargo, procesamiento de sus desacuerdos, para durante varias semanas estuvo abierto un
en períodos de mal desempeño, como el impedir un desbordamiento de los con- proceso de negociación entre el Ejecutivo
que atraviesa Costa Rica, esa tensión se flictos que pueda vulnerar la estabilidad y organizaciones sociales, que no logró
exacerba y se generan riesgos para la esta- e imponer elevados costos a la sociedad. acuerdo alguno.
bilidad del sistema, por el debilitamiento Durante el período bajo análisis ocu- Ciertamente, durante el período bajo
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 87
ESTADO DE LA NACIÓN
análisis este no fue el único caso en conflicto para evitar un escalamiento de tardanza del Legislativo en la aprobación
que un conflicto terminó teniendo efec- costos y tensiones que afecte el desem- de leyes y nombramientos de magistrados
tos sobre el desarrollo humano. Podría peño del país en desarrollo humano. Sin de la Corte Suprema de Justicia. A partir
pensarse que las presiones, a la postre perjuicio de otras reglas que puedan con- de estas tendencias se ha señalado, en
exitosas, que impidieron una reforma cebirse, los estudios realizados sugieren línea con la literatura especializada, la
más amplia del impuesto de renta en la dos normas básicas: incapacidad de los diputados para lograr
Ley 9635, ejercidas por diversos sectores No afectar a terceros como estrate- consensos políticos.
productivos y de profesionales libera- gia para el logro de objetivos políticos. No obstante, esta conclusión se ha
les, afectarán los ingresos del Gobierno Esta recomendación surge de la consta- modificado parcialmente en vista de los
Central y su capacidad para financiar la tación de los costos sociales que generó inesperados hallazgos de un estudio a
política pública. Sin embargo, por el tipo la prolongada huelga educativa para los profundidad realizado para esta entrega.
de repertorio de lucha que se empleó, estudiantes provenientes de los hogares Se efectuó un análisis sobre la manera en
basado en el lobby, ese caso es más difícil más pobres, pero es aplicable a cualquier que votaron las y los legisladores entre
de rastrear y documentar. En este sentido acción colectiva que un actor social o 2016 y 2018, dos años de intenso enfren-
la huelga dejó una huella más tangible. político planee realizar. Existe un amplio tamiento político en el Congreso. La
Como se indicó en la primera sección repertorio de lucha que partidos políti- fuente de información fue el registro de
de este capítulo, la prolongada parali- cos, cámaras empresariales, sindicatos, sus votos nominales en 340 votaciones
zación de servicios redujo de manera cooperativas y asociaciones de vecinos (en total 20.049 registros) ocurridas en
significativa el crecimiento económico pueden utilizar, sin causar daño a la dos legislaturas: mayo de 2016 a abril
que el país pudo haber tenido en 2018. población en general. de 2017, y mayo de 2017 a abril de 2018.
Por su parte, el Séptimo Informe Estado Crear espacios estructurados para Esas votaciones se compararon con las de
de la Educación (PEN, 2019), con base el diálogo social, con el fin de dirimir dos figuras relevantes: la jefatura de cada
en una encuesta aplicada a una muestra los desacuerdos sobre temas de política fracción y la Presidencia del Congreso.
representativa de la población, reportó pública. Esta recomendación surge de la Ambos indicadores miden la disciplina:
que la huelga tuvo efectos severos y espe- futilidad de los mecanismos informales el primero dentro de la bancada par-
cialmente negativos para los hogares más creados por el Ejecutivo durante la huel- lamentaria y el segundo con respecto
vulnerables, que no tienen más opción ga de 2018 y las protestas de 2019, así a la máxima autoridad de la Asamblea
educativa para sus hijos e hijas que el como de las contradicciones y la descon- Legislativa. En caso de que la persona que
sistema público. fianza que generaron, tanto dentro del ocupa este cargo pertenezca a la fracción
Las escuelas y colegios privados siguie- Gobierno como en las organizaciones de oficialista, ello evidencia además la afini-
ron prestando servicios, de modo que los la sociedad civil, y en general en la pobla- dad o lejanía con el Poder Ejecutivo.
estudiantes de hogares de mayores ingre- ción, por la falta de claridad en cuanto El estudioencontró una fuerte asocia-
sos continuaron recibiendo su educación. a las reglas de representación, agenda ción entre los votos de las jefaturas de
Pero en el caso del sistema público, al pre- y seguimiento de eventuales acuerdos. fracción y los de los congresistas, inde-
guntar a los padres y madres de familia si La rápida implementación del Consejo pendientemente del partido político, y
tenían recursos para enviar a sus hijos a Económico y Social (CES) puede ser pese al contexto de elevada fragmen-
centros privados, casi nueve de cada diez una opción que ayude a procesar algunas tación política. En efecto, en los años
respondieron que no. Una proporción disputas, en un espacio con condiciones analizados, la mayoría de las votaciones
similar no invirtió en tutorías durante bien definidas de representación y par- se decidió por amplios acuerdos. Este
el período en que no hubo clases. Esto ticipación. patrón se replicó incluso en diputados
sugiere que la gran mayoría de alumnos que son percibidos, por los medios de
no tuvo oportunidad de repasar la mate- Dinámica legislativa más comunicación o la ciudadanía, como disi-
ria, ni mucho menos de avanzar en el reciente abre oportunidades para dentes dentro de sus fracciones o férreos
aprendizaje, durante el tiempo en que no procesar reformas oponentes del Ejecutivo. Esta dinámica
hubo lecciones. Además, se interrumpie- En el escenario legislativo, la capa- sugiere que, con una apropiada gestión
ron programas de equidad social como cidad de impulsar acuerdos relevantes de la agenda parlamentaria, la Asamblea
los comedores escolares y las becas para para el desarrollo humano es central. tiene capacidad de ser más productiva
cientos de miles de estudiantes. Desde 1994 ningún partido político ha en la aprobación de leyes relevantes para
A partir de este ejemplo, que no es alcanzado mayoría parlamentaria. En el país.
el único pero sí uno importante y que ausencia de mayorías estables, la crecien- Una posible explicación de este com-
ha podido ser documentado, el Informe te fragmentación del Congreso ha tenido portamiento es que el momento de votar
considera indispensable sugerir a los profundas implicaciones. Anteriores edi- una ley constituye el eslabón final de
actores políticos, partidos, organizacio- ciones de este Informe han documentado una larga cadena de decisiones y nego-
nes sociales, empresariales y sindicales, la las dificultades del Poder Ejecutivo para ciaciones, cuyos resultados y desenlaces
adopción de ciertas reglas de manejo del gestionar sus prioridades, y la progresiva no son fielmente capturados en los datos
88 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
Mensaje de cierre: una si no se atienden las tendencias que han orientadas a superar las dificultades más
responsabilidad histórica prevalecido a lo largo del siglo XXI y los urgentes, no es viable como estrategia
La información reunida para esta edi- hechos más recientes de la coyuntura. de mediano y largo plazo, pues los pro-
ción indica que en los próximos años Lo que sí es evitable son los traumas blemas de fondo, identificados en las
Costa Rica afrontará, de manera con- de una crisis económica y política, que el secciones previas de este capítulo y en
tinua, eventos y decisiones con un alto país ha logrado sortear hasta ahora, lo que ediciones anteriores del Informe, siguen
potencial conflictivo y disruptivo. La ha creado una oportunidad para impedir sin resolverse.
reactivación económica, la transforma- su acaecimiento. También es evitable que Frente al difícil panorama que aquí se
ción productiva, los ajustes fiscales, las la democracia sucumba ante los emba- documenta, los actores políticos tienen
reformas a los sistemas de pensiones y de tes de fuerzas populistas o abiertamen- una responsabilidad aun mayor que en
empleo público, la mejora en la gestión te antidemocráticas, como ha ocurrido tiempos ordinarios. Las consecuencias de
de la política social y ambiental, la modi- en otros países. Evadir estos escenarios una mala praxis, debido a una cadena de
ficación de los sistemas de transporte y depende en buena medida del compor- traspiés o decisiones erradas, agudizarán
movilidad y la entrada en vigencia de tamiento de los actores del sistema polí- las condiciones actuales y harán realidad
nuevos derechos sexuales y reproduc- tico: Gobierno, partidos, organizaciones las serias amenazas que este Informe ha
tivos, entre otros, provocarán intensos gremiales, empresariales y ciudadanas. Y reportado. Como sociedad Costa Rica
enfrentamientos entre fuerzas sociales si bien las respuestas de ese sistema ante no tiene margen de error en estos años
y políticas con visiones distintas sobre la apremiante situación han logrado, no inmediatos al cierre de la presente década
las prioridades y respuestas que deben sin fuertes tensiones, prolongar la esta- e inicio de la siguiente. Hay que manejarse
darse. Además, las soluciones que final- bilidad y “comprar tiempo” para actuar con extremo cuidado, una reflexión que,
mente se implementen tendrán costos sobre los principales disparadores de la precisamente, se ha querido dejar patente
y podrían traer consigo resultados no coyuntura crítica, este sendero, impulsa- en la portada de la presente entrega.
deseados. Este panorama es inevitable do por intervenciones de alcance táctico
90 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
Este capítulo fue preparado por Jorge Vargas Campos; Miradas a profundidad en Armonía Acciones colectivas 1990-2019, de Melissa Cerdas
Cullell, Leonardo Merino Trejos, Natalia Morales con la Naturaleza, de Esteban Durán Monge y Piedra y Steffan Gómez Campos; Rotación del
Aguilar, Pamela Jiménez Fontana, Karen Chacón Leonardo Sánchez Hernández; Patrones de cre- gabinete 1978-2018, de María Estelí Jarquín Solís;
Araya, Ronald Alfaro Redondo, Steffan Gómez cimiento urbano y sus impactos sobre la movili- Análisis de las leyes aprobadas 2018-2019, de
Campos y Rafael Segura Carmona. dad, de Leonardo Sánchez Hernández; Presión Mario Herrera Rodríguez; Relaciones exteriores
poblacional y sus efectos en la saturación vial de de Costa Rica, 2017-2019: un periodo de incer-
Insumos: Miradas a profundidad en Equidad e la Ruta 39, de Esteban Durán Monge; Balance tidumbres y vaivenes, de Carlos Murillo Zamora;
Integración Social, de Natalia Morales Aguilar, de Armonía con la Naturaleza 2019, de Leonardo Experiencia legislativa en la producción de leyes,
José Francisco Pacheco Jiménez, Mauricio Merino Trejos, Karen Chacón Araya, Alice Brenes de Yansy Vargas Solís.
Castro Méndez, Rafael Segura Carmona, Hazel Maykall, Jorge Cabrera Medaglia, Lenin Corrales
Elizondo Barboza, Karen Carvajal Loaiza y Chaves, Pascal Girot Pignot, Vladimir González Contribuciones especiales: Inversión social
Esteban Chacón Rojas, Indicador de calidad del Gamboa, Jorge Herrera Murillo, Rudy Muñoz municipal 2006-2018: base de datos, cuadros y
empleo, de José Francisco Pacheco Jiménez y Jiménez, Leonardo Sánchez Hernández, Rafael gráficos, de Ana Patricia Villalta Castro; Reforma
Hazel Elizondo Barboza; Estudio exploratorio Segura Carmona, Silvia Soto Córdoba, Néstor Veas del empleo público en la Ley 9635 Fortalecimiento
del empleo y la desigualdad con datos del par- Ayala y María José Ventura Chavarría; Gestión del de las Finanzas Públicas: discusión y conflictos
que empresarial, de Natalia Morales Aguilar y riesgo y cambio climático en Costa Rica, de Alice de interpretación, de José Mario Achoy Sánchez;
Rafael Segura Carmona; Tipología de relaciones Brenes Maykall (UNA) y Pascal Girot Pignot (UCR); y Reforma fiscal: Cambios efectivos y propuestas
de trabajo, de Mauricio Castro Méndez, Karen Normativa e institucionalidad ambiental en Costa de la reforma, de Daniel Ortiz Álvarez y Natalia
Carvajal Loaiza y Esteban Chacón Rojas; Balance Rica, de Jorge Cabrera Medaglia (UCR); Agricultura Carvajal Sancho.
de Equidad e Integración Social 2019, de Natalia y sostenibilidad ambiental en Costa Rica, de Karen
Morales Aguilar, Catherine Mata Hidalgo, Juan Chacón Araya (PEN); Gestión y capacidades de Las reuniones del Consejo Consultivo en que se
Diego Trejos Solórzano, José Francisco Pacheco los gobiernos locales en materia ambiental, de discutió y aprobó el abordaje general de investi-
Jiménez, Hazel Elizondo Barboza; Inversión social Karen Chacón Araya, Leonardo Merino Trejos y gación y este capítulo se realizaron el 6 de marzo
pública y programas sociales focalizados al 2018, Rafael Segura Carmona (PEN); Uso, conservación y el 18 de septiembre de 2019, con la participa-
de Catherine Mata Hidalgo y Juan Diego Trejos y gestión de la biodiversidad y los recursos fores- ción de Rodrigo Aguilar, Ronald Alfaro, Mónica
Solórzano; Alternativas para universalizar la Red tales, de Lenin Corrales Chaves (Catie); Análisis Araya, Margarita Bolaños, Diana Camacho, Rafael
de Cuido Infantil y Situación actual y perspec- espacial de las incautaciones de Cannabis Spp Carrillo, Mauricio Castro, Karen Chacón, Helio
tivas del mercado de trabajo costarricense, de en Costa Rica, 2007-2018, de Vladimir González Fallas, Eugenia Fernández, Pascal Girot, Steffan
José Francisco Pacheco Jiménez y Hazel Elizondo Gamboa y Rudy Muñoz Jiménez (PEN); Patrones Gómez, Vladimir González, Miguel Gutiérrez,
Barboza; Situación de la pobreza, desigualdad e impacto del uso del agua y la energía en Costa Jesús Guzmán, Pamela Jiménez, Gabriel
del ingreso y mercado laboral, de Natalia Morales Rica, de Jorge Herrera Murillo (UNA); Gestión de Macaya, Natalia Morales, Guillermo Pastrana,
Aguilar; Miradas a profundidad en Oportunidades, los residuos sólidos en Costa Rica, de Silvia Soto Ciska Raventós, Pablo Sauma, Eduardo Ulibarri,
Estabilidad y Solvencia Económicas, de Pamela Córdoba (ITCR); Sostenibilidad en los patrones de Jorge Vargas, Evelyn Villarreal, Saúl Weisleder,
Jiménez Fontana, Rafael Segura Carmona, Karla uso y gestión del agua potable de uso domiciliar Fernando Zumbado y Joyce Zurcher.
Meneses Bucheli, Gabriela Córdova Montero, y en Costa Rica, de Néstor Veas Ayala (consultor);
Katherine Oleas Nieto; Aporte del sector turístico Situación actual de las organizaciones comuna- Edición de textos y corrección: Alexandra
como eje estratégico de encadenamientos produc- les prestadoras de servicios de agua potable y Steinmetz.
tivos, de Karla Meneses (UDLA-Ecuador), Gabriela saneamiento y Patrones de crecimiento urbano
Córdova (UDLA-Ecuador), Katherine Oleas (UDLA- y sus impactos sobre la movilidad, de Leonardo Revisión y corrección de cifras: Natalia Morales
Ecuador); Estructura productiva regional en Costa Sánchez Hernández; Buenas prácticas ambien- Aguilar, Pamela Jiménez Fontana, Karen Chacón
Rica y Análisis de sobrevivencia de las empresas tales y su potencial de réplica en Costa Rica, de Araya y Ronald Alfaro Redondo.
costarricenses, ambos de Pamela Jiménez Fontana María José Ventura Chavarría (Costa Rica Limpia);
y Rafael Segura; Balance de Oportunidades, Miradas a profundidad en Fortalecimiento de la Todas las personas e instituciones que colabo-
Estabilidad y Solvencia Económicas 2019, de Democracia, de Ronald Alfaro Redondo y Jorge raron con aportes específicos y revisiones en la
Pamela Jiménez Fontana, Karla Meneses Bucheli, Vargas Cullell; Balance de Fortalecimiento de la elaboración de los insumos arriba mencionados,
Gabriela Córdova Montero, Manfred Esquivel Democracia, de Ronald Alfaro Redondo, Sharon están reconocidas de manera individual, tanto en
Monge, y Valerie Lankester Campos; Crecimiento, Camacho Sánchez, Melissa Cerdas Piedra, Steffan la Parte II de este Informe como en los Balances
empleo y sector externo en Costa Rica, de Karla Gómez Campos, Jesús Guzmán Castillo, Mario disponibles en el sitio www.estadonacion.or.cr.
Meneses Bucheli (UDLA-Ecuador) y Gabriela Herrera Rodríguez, María Estelí Jarquín Solís,
Córdova Montero (UDLA-Ecuador); y Seguimiento Carlos Murillo Zamora y Yansy Vargas Solís; Se agradece a Jaime Odio, del BCCR, por la cola-
de las finanzas públicas y gestión de la deuda, Comportamiento electoral-espacial entre primera boración y el análisis de datos fiscales utilizados
de Manfred Esquivel Monge y Valerie Lankester y segunda ronda, de Sharon Camacho Sánchez; en este capítulo.
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 91
ESTADO DE LA NACIÓN
Notas
1 Para efectos del análisis se excluye la rama de minas 10Este crecimiento real es similar al observado en se le asigna un peso del 20%. Además, cada dimensión
y canteras, así como otras actividades, que en conjunto los datos sin depurar de la Secretaría Técnica de la se compone de cuatro indicadores. En consecuencia,
representan un 3% del PIB. Autoridad Presupuestaria (2,8%) y en las estimaciones se calcula cuántas personas y hogares tienen privacio-
de la Contraloría General de la República circunscritas nes en cada uno de los veinte indicadores. Se suman
2 Entre 2017 y 2018 el crecimiento de la economía al gobierno general (2,4%; Mata y Trejos, 2019). los porcentajes de privación y un hogar se considera
mundial pasó de 3,8% a 3,6%. pobre multidimensional cuando totaliza 20% o más.
11Los programas universales cubren a todos los habi- Para más detalles metodológicos, véase Fernández y
3 La última ECE disponible al momento de editarse tantes, como la educación pública y los servicios de Del Valle, 2017.
este Informe era la del segundo trimestre de 2019. salud. Los programas contributivos requieren aportes
de las personas adscritas a ellos, quienes de este 15 Se denomina energía secundaria a los productos
4 Las personas desalentadas se definen como aquellas modo adquieren el derecho a disfrutar de sus benefi- energéticos que se obtienen mediante la transforma-
que tienen interés en trabajar, pero que por alguna cios en el futuro (como las pensiones). Los programas ción de fuentes de origen primario o secundario o de
razón no buscaron empleo (por ejemplo porque no restrictivos son aquellos a los que se accede previo otras fuentes secundarias (Olade, 2011).
tienen dinero, se cansaron de buscar, no hay trabajo en cumplimiento de ciertos requisitos (como la educación
esa época del año, entre otras). superior o la formación profesional), o que tienen 16 Para ello, se definieron intervalos de confianza a
restricciones de oferta (como los servicios culturales partir de los promedios de uso (el 95% se ubicó entre
5 Las “otras transferencias” incluyen los ingresos y recreativos). Por último, los programas selectivos se los límites superior e inferior) y se clasificó los distritos
que recibe uno o varios miembros de un hogar de dirigen a grupos en situaciones de pobreza, vulnerabi- de la siguiente manera: i) muy alto consumo, los que
forma periódica o regular, por concepto de pensión lidad o exclusión social. tienen valores sobre el límite superior, ii) alto consumo,
alimentaria, pensión nacional, pensión del extranjero, aquellos con valores entre el promedio y el límite supe-
aguinaldos de pensión, así como transferencias desde 12 El coeficiente de Gini es una medida empleada para rior, iii) bajo consumo, los que están entre el promedio
dentro o fuera del país. Además se contemplan los cuantificar la desigualdad en la distribución del ingre- y el límite inferior y iv) muy bajo consumo, los que
ingresos recibidos en especie de manera directa en el so. Toma valores de entre 0 y 1, donde 0 corresponde están bajo el límite inferior.
hogar (pago de recibos, alquiler, compra de alimentos, a la perfecta igualdad (todas las personas tienen los
etc.; INEC, 2018). mismos ingresos) y 1 a la perfecta desigualdad (una 17 Para mayor detalle de la construcción de la base
persona tiene todos los ingresos y las demás ninguno). Revec, véase el "Anexo F", en Alfaro Ureña et al., 2019.
6 Entre las transferencias obligatorias más importan- La metodología usada para estimarlo en Costa Rica es
tes están los mandatos legales de asignar el 8% del la siguiente: con la variable “ingreso neto per cápita 18 El coeficiente de correlación entre ambas variables
PIB a la educación pública, el 6% de los ingresos ordi- del hogar”, con ajustes para mantener la consistencia fue de 0,89.
narios al Poder Judicial, el 7% de la recaudación del con la pobreza, se ordenan las personas y se acumula
impuesto sobre la renta al PANI y transferir al Fodesaf el ingreso. Es importante señalar que la fuente de 19 Para estimar el crecimiento real de la actividad
el equivalente a 593.000 salarios base. información de este análisis son las encuestas de económica regional se deflactó el ingreso por concepto
hogares, y que estas no captan adecuadamente los de ventas con el índice de precios al consumidor (IPC)
7 La regla fiscal define los criterios para el crecimiento ingresos de los hogares más ricos, lo cual significa que de junio cada año.
del gasto corriente del Gobierno Central, el cual estará los ingresos promedio de los hogares del décimo decil
sujeto a una proporción promedio del crecimiento están subestimados. 20 Incluye actividades financieras e inmobiliarias
del PIB nominal para los últimos cuatro años y a la según grandes grupos CIIU.
relación de deuda del Gobierno Central con respecto 13 La línea de pobreza representa el monto mínimo
al PIB. También establece los rangos de deuda que se requerido para que una persona pueda satisfacer sus 21 Se estima como el promedio de las empresas por
deben considerar para determinar el crecimiento del necesidades alimentarias y no alimentarias. Se con- cantón de la relación entre las ventas totales y la canti-
gasto, así como los casos en que se aplicarán medidas sidera que un hogar es pobre cuando su ingreso per dad de trabajadores.
extraordinarias. cápita es menor o igual a la línea de pobreza de la zona
respectiva (urbana o rural). La pobreza extrema com- 22 Este monto corresponde al gasto turístico receptor
8 Con el aumento de la TPM, se espera que la moneda para el ingreso per cápita con el costo de la canasta de visitantes de la Cuenta Satélite en Turismo.
nacional sea más atractiva que la extranjera, con lo básica alimentaria (CBA).
cual se busca reducir las presiones del tipo de cambio. 23 La demanda de turismo interno se compone princi-
14 El método multidimensional se basa en la premisa palmente de salidas individuales, salidas familiares y
9 El congelamiento de plazas se aplicó en el Gobierno de que, además de la falta de ingresos, los hogares paseos en Costa Rica.
Central, con excepción de los servicios esenciales en pobres son afectados por otras carencias en áreas
educación y salud. –o dimensiones– como educación, salud, vivienda, 24 Viaje no rutinario que se realiza fuera del entorno
trabajo y protección social. En el caso de Costa Rica se habitual y que no contempla pasar la noche fuera del
utilizan esas cinco dimensiones, y a cada una de ellas hogar.
92 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1
25 Actividades realizadas por un solo miembro del 31 Los datos se procesaron a partir de las cifras del 34 Los datos de origen y destino son los recopilados en
núcleo familiar por motivo de vacaciones, negocios u Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos el Censo de Población de 2011 (que registra el movi-
otros. (SIPP), de la Contraloría General de la República (CGR). miento entre el lugar de residencia y el de trabajo).
Cada gasto ejecutado se clasificó según función, sub- Los valores se ajustaron al 2019 utilizando las pro-
26 Este tipo de negocios se conocen en la literatura función y categoría. Según dispone la CGR, las munici- yecciones distritales de población del CCP-UCR, bajo
como “empresas zombis”. palidades y los consejos municipales de distrito deben el supuesto de que las proporciones de movimientos
incluir en el SIPP la información de presupuestos, entre cantones se han mantenido constantes.
27 La sobrevivencia de las empresas se define como según una estructura previamente establecida.
la diferencia entre el año en que se tiene el primer 35 Estos valores se estimaron al 2019 a partir de los
reporte del negocio en el Revec (tiempo de inicio 32 En la dimensión de herramientas se consideró si datos del Censo de Población de 2011 del INEC, y bajo
o nacimiento) y el momento en que ya no se tiene existe PRC, completo o parcial, y si hay reglamentos el supuesto de que la distribución de los lugares de
información (tiempo final o muerte; para más detalles de zonificación y de construcciones. En la dimensión trabajo de los ocupados a nivel cantonal se mantiene
véase el Anexo Metodológico). de capacidades se indagó si hay oficina ambiental con constante a través del tiempo.
recursos y presupuesto, características del personal
28 Esta metodología, que se utiliza sobre todo en (número, especialización y capacitación, atención de 36 Existen 901.000 menores no cubiertos por la
Biología para estudiar la probabilidad de muerte de denuncias) y si existe la comisión ambiental estable- Redcudi. Esta cifra no considera a los que se encuen-
los organismos, puede ser aplicada en las Ciencias cida por el Código Municipal. Y en el eje de iniciativa tran inscritos en centros privados. De ellos, 475.490
Sociales para analizar la probabilidad de que una y acción se tomó en cuenta si hay programas de edu- son menores de 7 años y 425.872 tienen entre 7 y
empresa cierre operaciones. cación ambiental institucionalizados, si se destinan 12 años. Si se asume que un 10% de esta población
recursos y se realizan acciones para diversas metas podría asistir a centros privados y, por lo tanto, no
29 El tamaño de la empresa se definió según la clasi- en este campo, si se han tomado acuerdos municipa- presionaría el sistema público, se calcula que en 2019
ficación del MEIC, a partir del número de trabajadores les relacionados con el tema, si se han incorporado las poblaciones meta, en los dos rangos etarios antes
reportados cada año, de la siguiente forma: micro, las políticas y estrategias nacionales de ambiente en citados, ascienden a 427.940 y 383.284 niños y niñas.
entre 1 y 10; pequeña, entre 11 y 35; mediana, entre el quehacer municipal, y si se contemplan criterios
36 y 100, y grande, 101 o más. ambientales para dar permisos o adquirir bienes y
servicios.
30 La tasa de mortalidad promedio de las empresas
en los países de la OCDE se ubica en un rango de entre 33 En este trabajo se denomina saturación a un cálculo
8% y 13%. que combina tres indicadores: el tiempo promedio de
retraso generado por el congestionamiento, la cantidad
de atascos reportados y la variabilidad del retraso (con
este último es posible diferenciar entre segmentos
saturados o no saturados de manera constante o
esporádica).
MIRADAS A PROFUNDIDAD | ESTADO DE LA NACIÓN 93
2P A R T E
Miradas a profundidad
94 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2
CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 95
/// M I R A D A S A P R O F U N D I D A D ///
Introducción
Estos últimos son producto del enfo- central, seleccionado a partir del cumpli-
que más propositivo que el Informe ha miento de varias condiciones: son asun-
venido incorporando en años recientes, y tos trascendentales para el desarrollo
que marca la evolución desde los estudios humano en cada área, sobre los que
diagnósticos hacia las investigaciones existe un diagnóstico previo suficiente,
aplicadas. En eso consisten las “miradas y para el cual se aportan herramientas
a profundidad” que se exponen en los que pueden alimentar la política y el
capítulos de esta sección. debate públicos. El capítulo 2 presenta
En las páginas siguientes se presenta nuevos conocimientos sobre el mercado
un conjunto de estudios organizado de de trabajo, a partir del análisis del parque
acuerdo con las cuatro grandes áreas empresarial, la calidad del empleo y la
del desarrollo humano que tradicional- transformación de las relaciones labora-
mente el Informe ha cubierto: equidad e les derivada del cambio tecnológico y de
integración social; oportunidades, esta- las más recientes estrategias productivas.
bilidad y solvencia económicas; armonía En el capítulo 3 se estudia la estructura
con la naturaleza y fortalecimiento de la productiva del país, con información
democracia. Para cada uno, se exponen inédita acerca de su expresión territorial,
los resultados de varios análisis a fondo, datos relacionados con la supervivencia
sobre temas que son claves para enfren- de las empresas y una investigación sobre
tar riesgos actuales y ensayar respuestas las características del sector turismo y
distintas en la atención de las debilidades su rol en la economía nacional, desde
estructurales del estilo de desarrollo del la perspectiva de los encadenamientos
país. La finalidad es construir nuevos productivos.
datos y explicaciones, con base en meto- El capítulo 4 ofrece nuevas herramien-
dologías y fuentes novedosas, que deriven tas para examinar el tema de la movilidad
en instrumentos pertinentes y útiles para y sus vínculos con el desarrollo urbano,
para la deliberación pública y la toma de con información sobre la densificación
decisiones. reciente de la Gran Área Metropolitana
En cada capítulo, las investigacio- (GAM) y los cambios en los tiempos
nes reseñadas giran en torno a un tema de viaje. También se presenta un nuevo
96 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2
estudio realizado con la base de datos de la democracia en el largo plazo y los ries-
la aplicación móvil Waze, que permite gos que genera. Hace una tipificación de
conocer con gran precisión el congestio- los perfiles de respaldo al sistema político
namiento vial en rutas estratégicas. costarricense y describe su evolución a lo
Por último, el capítulo 5 muestra el largo de cuatro décadas.
comportamiento del apoyo ciudadano a
CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 97
CAPÍ TULO
2
MIR ADA S A PROFUNDIDAD EN
• Las empresas privadas están altamente concentradas: unas • Se ofrecen herramientas que ayudan a entender los desafíos
pocas aglutinan la mayoría de los ingresos por concepto de ven- más recientes del mercado laboral y pueden facilitar el diseño
tas, mientras una enorme cantidad tiene bajos ingresos. Además, e implementación de intervenciones públicas pertinentes y
el 77,6% se ubica en la Gran Área Metropolitana (GAM). oportunas, a fin de aumentar las oportunidades laborales y
reducir el desempleo.
• El empleo formal que genera la empresa privada también mues-
tra una alta concentración: el décimo decil (10% de mayor ingre- • Datos inéditos recogidos por el Banco Central sobre el parque
so) genera tres cuartas partes de los puestos formales del país. empresarial del país, abren una veta de investigación que per-
Además, este grupo es el que más creció en términos de empleo mite identificar con detalle las posibles áreas de intervención
entre 2005 y 2017: 23.620 personas en promedio anual, aun- pública para el fomento productivo y la generación de empleo
que se ha desacelerado en los últimos cinco años. El otro 90% con enfoque regional y sectorial, a partir de la evolución y
aglutina la cuarta parte del empleo restante y creó, en promedio, características de la demanda laboral del sector privado en
6.250 puestos por año. la última década. Este es uno de los sectores más formales
de la economía, fundamental para el crecimiento económico
• Un análisis de sobrevida de las empresas mostró que en el y el financiamiento del régimen de bienestar social. Además,
período 2006-2016 se crearon 46.389 empresas privadas, pero se precisa la generación de puestos según tamaño y nivel de
cerraron 19.203. Esto produjo un saldo neto de 62.749 nuevos ingreso de las empresas, lo cual lleva a plantear nuevos retos
puestos de trabajo, para un promedio anual de 5.704. Estos nue- para el impulso a las pequeñas empresas, de manera que ten-
vos empleos se concentraron en la GAM y en las microempresas. gan mayor capacidad para crear empleos.
• Un índice de calidad del empleo calculado para este Informe • Se diseñó y aplicó una nueva herramienta para medir y compa-
identificó niveles altos para las personas asalariadas institucio- rar la calidad de los empleos desde la perspectiva de la oferta
nales, tanto hombres como mujeres, especialmente en empresas laboral, información útil para promover la calidad en sectores
medianas y grandes, así como en el sector público. En niveles específicos y según carencias y debilidades concretas. Con ello
medios se ubican los trabajadores por cuenta propia y los ser- se busca contribuir a la reducción de las brechas sociales, el
vidores domésticos. Las zonas rurales, las microempresas, las mejoramiento de la cohesión social y la sostenibilidad financie-
mujeres y las personas pobres sufren los mayores problemas de ra del sistema de seguridad social.
calidad.
• Al estudiar las relaciones laborales que están reguladas por la
• En muchas de las relaciones laborales se ha desdibujado la sub- ley o la jurisprudencia en Costa Rica, se identificaron “zonas
ordinación clásica entre trabajador y empleador. Cada vez hay grises” –específicamente en el trabajo autónomo− en las que
más “zonas grises” en el trabajo autónomo, que es dependiente se requiere regular o hacer cumplir la normativa, de modo que
desde el punto de vista económico, pero se encuentra legal y se produzca una adecuación sustantiva a los cambios en el
jurisprudencialmente desprotegido. Son los casos, por ejemplo, mundo del trabajo actual y futuro, y se brinde protección a la
de las personas que dan servicios mediante plataformas tecno- población trabajadora.
lógicas, o aquellas que trabajan para empresas ubicadas fuera
del país y que no están adscritas a la seguridad social ni pagan
impuestos en Costa Rica.
98 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2
CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 99
2INDICE
/ Nuevos conocimientos para entender
lo que sucede en el mercado de
trabajo
Introducción
en Costa Rica. Con el fin de determinar La estructura productiva del país se ana- sectores secundario (industria y cons-
si el mal desempeño de ese mercado lizó a partir del “Registro de variables trucción) y agropecuario, e incluso este
obedece solo a la desconexión entre pro- económicas” (Revec) del Banco Central último nunca se recuperó. Además, entre
ducción y empleo, o si hay incidencia de de Costa Rica2 (BCCR), el cual contiene 2013 y 2015 se estancaron los sectores
otros factores, como las transformacio- el detalle del parque empresarial privado terciario (servicios) −especialmente el
nes productivas o las innovaciones tec- para el período 2005-2017. Con las varia- comercio y los hoteles y restaurantes− y
nológicas, se comisionó un estudio sobre bles “ingresos por concepto de ventas” secundario. Las únicas actividades que
las nuevas formas de vinculación laboral y “cantidad de trabajadores” para cada crecieron durante todo el período fueron
que están emergiendo en el país. empresa registrada, junto con la ubica- las profesionales y administrativas y los
ción territorial y la actividad económica, “otros servicios”.
Parque empresarial privado Morales y Segura (2019) estimaron indi-
está altamente concentrado en cadores de deciles de empresas, índices de El 10% de empresas más
ingresos, empleo y territorio Gini y creación y pérdida de puestos de grandes en ingresos genera el
Esta primera sección ofrece una mira- trabajo según el enfoque de sobreviven- 75% de los empleos formales
da distinta del mercado de trabajo, con cia empresarial. Si se ordenan las empresas de menor a
información inédita del parque empre- El Informe Estado de la Nación 2018, mayor según sus ingresos por concepto
sarial privado de Costa Rica. Este sector, en su capítulo “Oportunidades, estabili- de ventas, es posible distribuirlas en diez
junto con el público, es el más formal de dad y solvencia económicas”, estudió los grupos de igual tamaño, denominados
la economía y resulta fundamental para vínculos entre la estructura productiva deciles. En 2017 cada decil estaba confor-
el desarrollo del país, así como para el y las brechas de ingresos de los traba- mado por alrededor de 6.220 compañías,
financiamiento de su régimen de bienes- jadores, y reportó que la mitad de la pero con grandes diferencias en sus ingre-
tar social. Además, según las encuestas desigualdad se explicaba por diferencias sos y en la cantidad de trabajadores. Para
de empleo, los puestos que brinda este estructurales entre las distintas activida- facilitar el análisis, se agruparon en tres
sector están entre los mejor remunerados des, no por los atributos de las personas. categorías de empresas: i) las “bajas”, que
y cumplen con las garantías laborales. Además, en su capítulo 3 este Informe conforman los deciles primero a sexto y
El panorama que emerge del análisis reseña los hallazgos de la investigación tienen ingresos por ventas inferiores a la
confirma que los problemas en la gene- “Estructura productiva regional y per- media, ii) las “medias”, que incluyen del
ración de oportunidades de empleo y las files en la sobrevivencia empresarial”, séptimo al noveno decil, pues se ubican
amplias disparidades de su distribución realizado por Jiménez Fontana y Segura por encima de la media y hasta dos des-
territorial y sectorial, no son un rasgo (2019), el cual complementa este análisis. viaciones estándar, y iii) las “altas”, que
exclusivo del sector informal. El parque El recuadro 2.1 explica qué es el Revec, corresponden al décimo decil y tienen
empresarial privado está altamente con- cuál fue la población objetivo selecciona- ingresos muy superiores a la media.
centrado: unas pocas empresas agluti- da para en el estudio y las limitaciones El gráfico 2.2 muestra la distribución
nan la mayoría de los puestos de trabajo de la información registrada (para más de las empresas privadas y sus trabaja-
formales y los ingresos por concepto de detalles véase el Anexo Metodológico). dores según estas categorías. Es evidente
ventas, mientras una enorme cantidad En 2005, primer año para el que se que existe una gran disparidad entre las
de emprendimientos tiene bajos ingresos dispone de información, se registraron “empresas altas” del décimo decil (10% de
y poco empleo. El décimo decil (10% de 33.671 empresas privadas, que contra- mayor ingreso), que generan tres cuartas
empresas de mayor ingreso) produce tres taron a 586.150 personas. Doce años partes del empleo privado formal, y las
cuartas partes de los puestos formales después, en 2017, se consignaron 62.186 empresas “bajas” y “medias”, que con-
del país y, al mismo tiempo, es el grupo emprendimientos y 944.598 empleos. forman el 90% restante (deciles primero
en el que más creció el empleo durante Durante ese período, el crecimiento a noveno) y representan la otra cuarta
el período 2005-2017, aunque se ha des- promedio anual fue de 2.376 empresas parte de los puestos de trabajo. Además,
acelerado en los últimos años. La concen- y 29.871 trabajadores. No obstante, la se constata que los emprendimientos
tración también es evidente en las esti- variación se ha desacelerado en el último micro y pequeños constituyen la mayor
maciones del coeficiente de Gini1, cuyos lustro, a un nivel de 1.054 empresas y parte del parque empresarial del país,
resultados están por encima de 0,89. 20.563 nuevos puestos por año. pero tienen un peso relativamente bajo
Además, un análisis de sobrevivencia Los gráficos 2.1 muestran la evolu- en el empleo total. Es decir, la mayoría de
empresarial mostró que entre 2006 y ción según actividad durante el período, los puestos creados por el parque privado
2016 se crearon 46.389 empresas priva- tanto en la cantidad de empresas como corresponde a empresas de altos ingresos
das, pero se cerraron 19.203, lo cual signi- en el empleo. En todos los segmentos se por concepto de ventas.
ficó un saldo neto de 62.749 nuevos pues- observa una tendencia creciente en los Los datos muestran un descenso en la
tos de trabajo, para un promedio anual primeros años, que se interrumpió por participación de las empresas de bajos
de 5.704. Estos empleos se concentraron la crisis económica de 2008-2009. Esa ingresos en el total del empleo priva-
en la GAM y en las microempresas. situación afectó en gran medida a los do: en 2005 era de 9,9%; debido a la
CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 101
Recuadro 2.1
Descripción del Registro de variables económicas (Revec) y análisis realizados con sus datos
El “Registro de variables económicas” registro administrativo, el cual no siempre Hogares (Enaho) 2017, del INEC. La tasa
(Revec)3 del Banco Central de Costa Rica coincide con el lugar donde se realiza la acti- de variación interanual de las personas
(BCCR) es una base de datos del parque vidad económica. La segunda es que no se registradas en el Revec tiene un comporta-
empresarial, que permite aproximar la incluyen las empresas informales. miento similar al observado en las Enaho.
estructura productiva del país. Cubre el
período 2005-2017. En su análisis, Jiménez Fontana y Segura En otro trabajo de investigación con esta
(2019) excluyeron las siguientes catego- fuente de datos, Morales y Segura (2019)
Jiménez Fontana y Segura (2019) utilizaron rías: instituciones públicas, servicios de indagaron acerca del empleo y la desigual-
la variable “ingresos por concepto de ven- administración, educación y salud pública y dad. Para ello, seleccionaron únicamente
tas” para estimar la estructura productiva organizaciones sin fines de lucro. Además se los casos en que se reportaban "ingresos
por regiones. El concepto de ventas no es omitieron las empresas que no tenían registro por concepto de ventas" y "número de
equivalente al de “valor agregado” utilizado geográfico ni actividad económica. El estudio trabajadores". De esta forma, para 2017
para calcular la producción interna bruta se realizó para siete regiones: Central −des- la estimación del parque empresarial se
(PIB) en Cuentas Nacionales, pues en esta agregada a su vez en Central-GAM y Central- redujo a 62.186 firmas y la de personas
última se descuentan los costos interme- Periferia−, Brunca, Huetar Caribe, Huetar trabajadoras a 944.598.
dios (ONU, 2008). Para 2017, el monto total Norte, Chorotega y Pacífico Central.
reportado por concepto de ventas en el Los procesamientos requeridos para estas
Revec fue equivalente a un 133% del PIB De acuerdo con el Revec, en 2017 el parque investigaciones se realizaron en el mismo
de ese año. No obstante, la evolución de la empresarial costarricense estaba compues- BCCR, bajo las condiciones de seguridad
variable de “ingreso por ventas” durante to por 75.830 compañías, de las cuales el tecnológica necesarias para garantizar la
el período 2005-2017 fue muy similar4 a la 76% eran microempresas y solo un 2% eran integridad y confidencialidad de la infor-
del ciclo de la economía costarricense. grandes. Con respecto a los trabajadores, se mación.
Esta fuente de información tiene dos limi- registraron 984.357 personas en el sector
taciones. La primera es que la ubicación formal privado, lo cual significa un 60%5 del
geográfica de la empresa corresponde al empleo reportado en la Encuesta Nacional de Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019.
Gráficos 2.1
Número de empresas privadas y cantidad de trabajadores formales, por actividad económicaa/
Empresas Trabajadores
15.000 200.000
150.000
10.000
100.000
5.000
50.000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Gráfico 2.3
Distribución porcentual de trabajadores formales por actividad económicaa/, según categoría de
ingresos de las empresas privadasb/. 2017
Hoteles y 5% 7% 9%
restaurantes
Cada año se crean, sobre todo, 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
empresas micro y pequeñas,
que generan poco empleo Microempresas Pequeñas Medianas Grandes
Gráficos 2.7
Flujo neto de puestos de trabajoa/ formales, por características del parque empresarial privado,
según períodos
2008−2010 2011−2013 2014−2016
Central−GAM
Central−Periferia
Brunca
Chorotega
Huetar Caribe
Características de las empresas
Huetar Norte
Pacífico Central
Sector agropecuario
Sector secundario
Comercio
Hoteles y restaurantes
Profesionales
Otros servicios
Microempresas
Pequeñas
Medianas
Grandes
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
2.000
4.000
6.000
8.000
6.000
10.000
2.000
4.000
8.000
10.000
0
Promedio anual
a/ Se calcula como el saldo neto de los puestos de trabajo reportados por las nuevas empresas, menos los que se perdieron por cese de actividades. Las líneas
punteadas indican el promedio anual de todo el período (2.714).
Fuente: Morales y Segura, 2019, con datos del BCCR.
106 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2
precisamente, las ocupaciones que han transformar a las personas en términos través de plataformas electrónicas, entre
crecido en cantidad de personas en los de su calidad de vida, productividad y ellas, por ejemplo, Uber y Airbnb. La
trimestres más recientes. Esto configura cohesión social. Sin embargo, no todos existencia de esta modalidad ha gene-
un escenario que mantiene y reproduce los empleos tienen esa capacidad, pues rado una serie de debates legales, que
las brechas sociales: de género, de edad, existen condiciones que la reducen. Es el abarcan desde el pago de impuestos y la
territoriales y socioeconómicas. Además, caso, por ejemplo, del trabajo de tiempo competencia desleal, hasta las responsa-
podría incidir en que se deteriore la cali- parcial, efectuado principalmente por las bilidades laborales y el estatus legal de los
dad del empleo en los próximos años. mujeres y asociado con habilidades poco trabajadores implicados (CIPD, 2017a).
Este apartado se basa en el estudio pre- calificadas. Sobre estos aspectos se profundizará más
parado por Pacheco y Elizondo (2019) Otra de las razones para estudiar este adelante en este capítulo.
para este Informe. Ellos construyeron tema es la incidencia directa que tienen El recuadro 2.2 presenta una síntesis
un índice con las siguientes dimensiones: los cambios de la estructura productiva del concepto de calidad del empleo y
1) ingresos suficientes, 2) cumplimiento sobre la calidad del empleo. El Banco su medición, con base en la revisión
de la protección social básica, 3) jorna- Mundial, en el capítulo 5 de su informe de literatura especializada que realiza-
das laborales y balance vida-trabajo, y 4) Jobs, de 20139, expone un amplio marco ron Pacheco y Elizondo (2019). Para un
estabilidad y satisfacción laboral. Para de referencia para determinar cómo el análisis más exhaustivo, se recomienda
seleccionarlas, efectuaron una revisión de trabajo afecta los ingresos, la producti- consultar el estudio completo en el sitio
literatura sobre definiciones conceptua- vidad, el bienestar común y la cohesión www.estadonacion.or.cr.
les y métodos de análisis implementados social, entre otros elementos. Ese infor- Las cuatro dimensiones usadas por
tanto a nivel nacional como internacio- me reconoce que, además de la capacidad Pacheco y Elizondo (2019) para la cons-
nal. A continuación se expone una breve de transformar positivamente la vida de trucción del índice se miden con un total
síntesis de esa revisión, la metodología las personas, el empleo puede afectarla. de ocho indicadores. En su selección
aplicada por los autores y los principales Con el surgimiento de la internet y la se consideró tanto la experiencia inter-
resultados obtenidos. cuarta revolución industrial se ha gene- nacional, como la disponibilidad de la
rado una tendencia a la automatización información en la Encuesta Nacional de
Empleos de alta calidad son de las tareas y la flexibilización del tra- Hogares (Enaho) 2018, del INEC. El
relevantes para el bienestar bajo. Frey y Osborne (2013), citados en índice se calculó para personas ocupadas
presente y futuro de la CIPD (2017a), advierten que, en Estados asalariadas, desagregadas entre institucio-
población Unidos, el 47% de los empleos está en nes (o empresas) públicas o privadas y los
Desde la óptica de la política pública, alto riesgo de ser automatizado en los hogares (es decir, el servicio doméstico),
el interés en la calidad de los trabajos próximos veinte años. por un lado, y las que trabajan por cuenta
ha ganado protagonismo en los últimos Estas consideraciones se vinculan con propia, por el otro. En 2018 estas cate-
años. En Estados Unidos y en muchos el concepto de trabajo precario, en el cual gorías representaron el 95% del total de
países de Europa y de la Organización se incluyen actividades no tradicionales ocupados. El cuadro 2.1 detalla la estruc-
para la Cooperación y el Desarrollo como los servicios que se gestionan a tura general del índice y sus indicadores.
Económicos (OCDE) se han puesto
en marcha políticas para promover el
empleo de calidad, como vía para ata- Cuadro 2.1
car problemas sociales y económicos. De Dimensiones e indicadores del índice de calidad del empleo
acuerdo con Findlay et al. (2013), hoy
Dimensión Indicador
los hacedores de política reconocen que
la calidad del empleo, y no solo su can- Ingresos suficientes Ingreso superior al salario mínimo legal por hora.
tidad, es relevante para mejorar el bien- Cumplimiento de la protección social Afiliación directa al seguro de salud.
estar individual y la ventaja competitiva básica Afiliación a un régimen de pensiones.
nacional.
Jornadas laborales y balance vida- No sobrejornada: horas trabajadas en empleo principal
Como ya se mencionó, la importancia
trabajo por debajo de 49.
de la calidad del empleo radica en los
efectos que tiene en los trabajadores y, por No subcontratación: horas trabajadas en empleo principal mayor
ende, en la economía. Según el Instituto a 39.
Colegiado para Profesionales en Gestión Disfrute de vacaciones pagasa/.
de Recursos Humanos (CIPD) el trabajo Estabilidad y satisfacción laboral No desea cambiar de trabajo.
remunerado afecta las actitudes, el com- Tiene estabilidad laboral.
portamiento y los resultados individua-
les, organizacionales y nacionales (CIPD, a/ Este indicador está disponible únicamente para las personas ocupadas asalariadas, por lo que no se
2017a). Además, tiene la capacidad de incluye en el cálculo del índice para trabajadores por cuenta propia.
Fuente: Pacheco y Elizondo, 2019.
CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 107
Recuadro 2.2
Concepto de calidad del empleo a nivel internacional y mediciones nacionales
En un estudio preparado para este La Organización Internacional del Trabajo dos de los independientes. Los resultados
Informe, Pacheco y Elizondo (2019) revi- (OIT) realizó uno de los mayores esfuerzos a arrojaron un valor promedio de 0,73 para el
saron literatura en torno al concepto y nivel internacional para la conceptualización período 1990-1997. Destaca que las muje-
medición de la calidad del trabajo, como y medición de la calidad del trabajo. En 1999 res que trabajaban en forma independiente
sustento para la construcción de un índice declaró que la finalidad primordial de esa eran las más afectadas por la mala calidad.
aplicado a Costa Rica. A nivel internacio- organización es “promover oportunidades El indicador se calculó por zona, región,
nal hay consenso en el efecto directo que para que los hombres y las mujeres puedan rama de actividad, sector institucional y
tienen los buenos empleos en el bienestar conseguir un trabajo decente y productivo en tamaño del establecimiento.
de las personas ocupadas, así como en el condiciones de libertad, equidad, seguridad
tratamiento multidimensional que se debe y dignidad humana” (OIT, 1999). Asimismo, Otra iniciativa es la que impulsa el INEC, a
dar a su medición. en 2008 adoptó oficialmente un marco de través de la Encuesta Continua de Empleo
indicadores de trabajo decente (OIT, 2018 y (ECE), en la cual se recopila información
De acuerdo con la Comisión de las 2012). sobre varios indicadores relacionados con
Naciones Unidas para Europa (Unece, la calidad, como cobertura del seguro de
2015), el concepto de calidad del empleo Por su parte, la OCDE ha desarrollado un trabajo, horas efectivas trabajadas, esta-
puede tener tres enfoques. Desde una enfoque de calidad basado en el bienestar bilidad laboral y empleos informales, entre
perspectiva social, un trabajo es de alta del trabajador en los siguientes aspectos: otros.
calidad cuando se adecua a las capacida- ingresos, ambiente de trabajo y seguridad del
des de la fuerza laboral, eleva la producti- mercado laboral. Este abordaje tiene dos par- Por último, en 2015 el Ministerio de Trabajo
vidad y mejora la cohesión social. Desde el ticularidades. La primera es que se centra en y Seguridad Social publicó el índice de
punto de vista corporativo, se asocia con los resultados de cada trabajador individual calidad del empleo (INCE) para el perío-
una fuerza laboral calificada y eficiente. (estimación con microdatos). La segunda es do 2010-2014, con datos de la Encuesta
Por último, desde la óptica del trabajador que se compone principalmente de carac- Nacional de Hogares (Enaho). El INCE inclu-
hace alusión al cumplimiento de ciertas terísticas objetivas, con el fin de asegurar la ye nueve indicadores, en tres temas que
condiciones, como contar con seguridad, comparabilidad de las mediciones. A pesar de denomina salud, socioeconómicos y per-
tener un buen ambiente laboral y recibir ello, también toma en cuenta algunas varia- cepción, con ponderaciones diferenciadas.
una remuneración justa. bles que implican algún grado de subjetividad Se elaboró una escala con cinco categorías
(Cazes et al., 2015). de empleo: precario, deficiente, bueno,
Diversos estudios asocian la alta cali- muy bueno y excelente, según rangos de
dad del trabajo con mayores niveles de En cuanto a las mediciones nacionales, se puntaje del INCE (a mayor puntaje, mejor
satisfacción laboral, compromiso, salud y identificaron tres esfuerzos. El primero se calificación). En términos globales, se clasi-
bienestar psicológico, así como con el uso realizó para el Cuarto Informe Estado de la ficó el empleo en Costa Rica como bueno y
y desarrollo de habilidades. A su vez, el tra- Nación (1997). Se trató de un estudio que muy bueno, aunque con una leve tendencia
bajo de mala calidad se relaciona con sala- incluyó la conceptualización y el cálculo de a la baja en los últimos años.
rios bajos, subutilización de habilidades, un indicador, cuyos valores fluctuaban entre
inseguridad laboral y malas condiciones 0 (la calidad más baja) y 1 (la más alta). La
físicas y mentales (Findlay et al., 2013). medición separó a los trabajadores asalaria- Fuente: Pacheco y Elizondo, 2019.
108 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2
El único indicador que no fue posible El gráfico 2.8 ilustra los puntajes obte-
medir en el caso de los trabajadores por nidos en el índice de calidad del empleo Recuadro 2.3
cuenta propia es el disfrute de las vaca- por característica individual o condición Cálculo e interpretación del
ciones pagas, por tratarse de un dato socioeconómica. Los valores en color azul
índice de calidad del empleo
que no está disponible en la encuesta. El corresponden a calidades altas (por ejem-
recuadro 2.3 explica la forma del cálculo plo, mujeres asalariadas institucionales)
del índice y su interpretación (para más y los rojos denotan baja calidad (pobres El índice de calidad del empleo evalúa el
detalles, véase el Anexo Metodológico). extremos). Las personas que trabajan en cumplimiento de cuatro dimensiones: 1)
zonas urbanas, no pobres, residentes de la ingresos suficientes, 2) cumplimiento de
Grupos con mala o regular región Central y sin discapacidad tienen la protección social básica, 3) jornadas
calidad del empleo están entre mejores niveles que sus contrapartes. Hay laborales y balance vida-trabajo y, 4)
los de mayor crecimiento en el dos excepciones: las mujeres asalariadas estabilidad y satisfacción laboral. Para
mercado laboral institucionales y las personas migran- ello se seleccionaron ocho indicadores
La Enaho 2018 reporta 2.023.652 per- tes externas que laboran en los hogares, (cuadro 2.1), de formato dicotómico,
sonas ocupadas con información cono- ambas con niveles de calidad mejores es decir, que asumen valores de 0 y 1,
cida en todos los indicadores utiliza- que los hombres y los no migrantes. donde 0 representa la carencia y 1 el
cumplimiento.
dos para estimar el índice de calidad de Las brechas entre personas pobres y no
empleo. El 72,3% de ellas son asalariadas pobres son las mayores en el espectro de
Los resultados se interpretan desde dos
institucionales (en los sectores público características contempladas.
perspectivas metodológicas. La primera
y privado), un 19,5% trabaja por cuenta Los gráficos 2.9 muestran los resul-
es mediante un cálculo porcentual del
propia y el restante 8,2% son asalariadas tados según el enfoque de grupos de
cumplimiento de los ocho indicadores.
de los hogares (es decir, se desempeñan en calidad (descrito en el recuadro 2.3). Los En este caso, se suman todos los puntos
el servicio doméstico remunerado). Esta trabajadores por cuenta propia presentan que obtuvo la persona “i” y su valor se
estructura es muy similar a la composi- las condiciones más desfavorables, con divide entre 8. De esta forma, si la suma-
ción del mercado laboral que ofrece toda un 16,3% en empleos de baja calidad toria da 5, el nivel de cumplimiento es
la encuesta. y solo un 25,9% en alta. En servicio del 62,5%.
Para los asalariados institucionales, el doméstico predominan los empleos de
cálculo del índice arrojó un valor pro- media calidad (79%) y muy pocos son La distribución de las valoraciones favo-
medio de 6,6 puntos de un máximo de de nivel alto (16,6%). Por el contrario, rables (iguales a 1) se categorizaron en
8 posibles. Entre los asalariados de los los asalariados institucionales tienen las cuatro grupos en el caso de las personas
hogares el puntaje fue de 5, mientras que mejores condiciones laborales, como ya asalariadas, a saber: i) calidad baja,
entre los trabajadores por cuenta propia se comentó. trabajadores con 2 o menos indicadores
fue de 4,7 de 7 posibles10. En una esca- Por sector, más del 90% del empleo positivos, ii) calidad media-baja, de 3 a
la de base 100, estas cifras equivalen a público se ubica en el grupo de alta 4 indicadores, iii) calidad media-alta, 5 o
82,5% para las personas asalariadas insti- calidad, muy distante del 38% del sec- 6, y iv) alta calidad, 7 u 8. Para las per-
tucionales, 62,3% para las asalariadas del tor privado. En este último, el 8% de sonas que trabajan por cuenta propia la
hogar y 67,0% para los trabajadores por los ocupados tiene empleos de baja clasificación se dividió en tres grupos: i)
cuenta propia. calidad. Además, es una categoría muy calidad baja, con rangos de 1 a 3 indica-
dores positivos, ii) calidad media, de 4 a
5, y iii) calidad alta, de 6 a 7 cumplidos.
Cuadro 2.2
La segunda perspectiva de análisis utiliza
Distribución de pesos del índice de calidad del empleo, el enfoque de carencias en cada dimen-
por categoría sión. Para determinar una “carencia”, la
persona recibe un cero si al menos un
indicador “falla”.
Dimensión Peso asignado
Todos los indicadores tienen asignado
Dimensión 1: Ingresos suficientes 12,5
el mismo peso (1/8), de manera que la
Dimensión 2: Cumplimiento de la protección social básica 25,0
ponderación de cada dimensión depende
Dimensión 3: Jornadas laborales y balance vida-trabajo 37,5 del número de indicadores que posea.
Dimensión 4: Estabilidad y satisfacción laboral 12,5 El cuadro 2.2 resume la distribución de
pesos.
Fuente: Pacheco y Elizondo, 2019.
Fuente: Pacheco y Elizondo, 2019.
CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 109
Gráfico 2.8
Niveles globales en el índice de calidad del empleo, por categoríasa/
(porcentajes)
Servicio Asalariado
Cuenta propia
doméstico público y privado
Total
Hombres
Mujeres
Zona urbana
Zona rural
No pobre
Pobre no extremo
Pobre extremo
Región Central
Categorías
Región Chorotega
Región Pacífico Central
Región Brunca
Región Huetar Caribe
Región Huetar Norte
No migrante
Migrante interno
Migrante externo
Sin discapacidad
Con discapacidad
5 60 70 80 90 50 60 70 80 90 50 60 70 80 90
Índice de calidad del empleo
Bajo Medio Alto
a/ La línea punteada representa los umbrales para definir un empleo como de calidad baja (menos de 50%), media (entre 50% y 75%) o alta (75% y más).
Fuente: Elaboración propia, con base en Pacheco y Elizondo, 2019, y datos de la Enaho 2018, del INEC.
Media-baja 32,5
público y privado
Media-alta
Media-alta 24,0 Alta 13,5 más del 12% de los trabajadores se ubica
Alta 63,7 Baja 6,1 en el grupo más bajo; entre las grandes
Media-baja 10,5 prácticamente no hay ese tipo de casos
Pequeña
Media-alta 29,8
Baja 4,4 Alta 53,6 y, por el contrario, más del 75% tiene
Media-baja 33,6 alta calidad. Estos hallazgos reflejan una
doméstico
Servicio
Baja 1,3
Media-alta 45,4 Media-baja 5,3 relación directa y positiva entre tamaño
Mediana
Alta 16,6 Media-alta 24,3 y calidad. Las brechas son tan amplias
Alta 69,1
que, por ejemplo, mientras un 4,5% del
Baja 16,3 Baja 0,5 empleo en microempresas tuvo califica-
propia b/
Media-baja 3,1
Grande
Cuenta
Media 57,8
Media-alta 20,5
ción perfecta, en las grandes firmas lo
Alta 25,9 Alta 75,9 obtuvo un 44,8%.
Por rama de actividad, los sectores
a/ El tamaño de la empresa se determinó según la cantidad de puestos: microempresas, de 1 a 5 trabaja- con mayor proporción de ocupados en
dores; pequeñas, de 6 a 30; medianas, de 31 a 100 y grandes con más de 100 empleados. empleos de baja calidad son construc-
b/ Para los trabajadores por cuenta propia la calidad del empleo se clasificó en tres grupos, debido a que ción, comercio, alojamiento y comidas,
el índice se calculó con siete indicadores.
Fuente: Elaboración propia, con base en Pacheco y Elizondo, 2019, y datos de la Enaho 2018, del INEC.
110 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2
y otras actividades de servicios, todas En la primera dimensión se determinó mínimo, proporción que decrece de
con más de 9,5%. En el otro extremo, los que los ingresos por hora de un 69,2% de manera importante conforme aumenta
sectores productivos con mayores nive- los ocupados están por encima del salario el tamaño de las empresas (gráfico 2.11).
les de cumplimiento son electricidad, mínimo establecido por el Ministerio de Además, estos trabajadores son los que
administración pública, información y Trabajo. El gráfico 2.10 muestra que el perciben los ingresos promedio más
comunicación, y actividades financieras, grupo más afectado por incumplimiento bajos. En las empresas medianas y gran-
todos con más del 80%. es el de los trabajadores por cuenta pro- des, quienes ven incumplido este derecho
pia (51,5%), seguido por los asalariados suelen ser personas cuyas jornadas sema-
“Ingresos suficientes” y de los hogares (36,7%) y los asalariados nales superan las 48 horas establecidas
“jornadas laborales adecuadas” institucionales (24,5%). por ley (57 en promedio), pese a que sus
son las dimensiones con mayor Además, al desagregar por sexo y zona ingresos mensuales están alrededor del
incumplimiento de residencia se encontró que quienes salario mínimo.
El análisis por dimensiones se desa- laboran por cuenta propia, ya sean muje- La segunda dimensión analiza el cum-
rrolló con un enfoque de cumplimiento res o residentes en zonas rurales, sufren plimiento de la protección social básica.
(y carencias). Las dimensiones 1, ingre- las mayores carencias en esta dimensión Los datos de la Enaho 2018 señalan que
sos suficientes, y 3, jornadas laborales y (por encima del 50%). Un dato inte- un 64,0% de las personas ocupadas no
balance vida-trabajo, son inferiores al resante es que el porcentaje de mujeres tiene carencias en este ámbito. El cumpli-
70%, y las dos restantes se ubicaron por asalariadas institucionales afectadas por miento es muy bajo entre los servidores
encima del 80% (gráfico 2.10). La cifra ingresos insuficientes es menor que el de domésticos (16,2%) y los trabajadores por
ponderada de cumplimiento es de 65,3%, los hombres (18% versus 27%). cuenta propia (35%) (gráfico 2.10). La
y es afectada sobre todo por el indicador Casi la mitad de los ocupados en carencia más frecuente (97%) es la falta
de jornadas de trabajo. microempresas no alcanza el ingreso de seguro de salud (asegurado directo).
Gráfico 2.10
Porcentaje de cumplimiento del índice de calidad del empleo en las personas ocupadas,
por tipo de empleo, según dimensión
Total
público y privado
Hombres
Asalariado
Mujeres
Zona urbana
Zona rural
Total
Cuenta propia
Hombres
Mujeres
Zona urbana
Zona rural
Total
doméstico
Hombres
Servicio
Mujeres
Zona urbana
Zona rural
0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80
Cumplimiento
Bajo Medio Alto
Fuente: Elaboración propia, con base en Pacheco y Elizondo, 2019, y datos de la Enaho 2018, del INEC.
CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 111
50,2
46,5
40,2 PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
31,2
35,3 CALIDAD DEL EMPLEO
25,3 26,3 véase Pacheco y Elizondo, 2019, en
22,5 22,7 21,1
15,0 www.estadonacion.or.cr
12,7 11,8
5,7
el cual se acuerda la prestación directa programas de seguridad social. El finan- Criterios tradicionales y
de un servicio a cambio de una remune- ciamiento de ese sistema se basa en rela- desfasados para regular un
ración. Sin embargo, las transformacio- ciones “convencionales” entre empleado- contrato de trabajo
nes recientes en las formas de produc- res y trabajadores, por lo que las nuevas La legislación, la jurisprudencia y la
ción, el desarrollo de nuevas tecnologías, formas de contratación quedan al mar- doctrina han reconocido que los elemen-
el creciente desplazamiento de la manu- gen y podrían generar una contracción tos determinantes de la relación laboral,
factura y los vínculos comerciales a nivel en los recursos contributivos dirigidos a los cuales se precisan en un contrato,
global, entre otros factores, han impac- ese rubro. son: i) prestación personal del servicio, ii)
tado profundamente el modo en que Esta sección tiene como insumo prin- remuneración y iii) subordinación jurídi-
se organiza la producción de bienes y cipal el estudio de Castro et al. (2019), ca. En Costa Rica, este vínculo y sus efec-
servicios y, con ello, han surgido enor- quienes, con el propósito de identificar tos o consecuencias son regulados princi-
mes desafíos para el Derecho Laboral. las relaciones laborales clásicas reguladas palmente por el Código de Trabajo.
Esto significa, en términos generales, que por la ley o la jurisprudencia y sus caracte- El recuadro 2.4 resume las definiciones
cada vez menos las empresas optan por rísticas, así como las nuevas modalidades legales para determinar qué es y qué con-
contratar personal dentro de sus planillas, que han estado emergiendo, diseñaron tiene un contrato de trabajo. De todos los
e incrementan la búsqueda de sus fines una tipología centrada en dos dimensio- elementos, jurisprudencial y doctrinaria-
productivos por medio de la combinación nes (cuadro 2.3): mente (Raso, 2009) se ha señalado que
o coordinación de aportaciones parciales la subordinación jurídica es el principal
llevadas a cabo por empresas auxiliares o • “Laboralidad”: determina si, de criterio de distinción de las relaciones
colaboradores externos (Plá, 2000). acuerdo con la ley o la jurisprudencia, laborales, frente a cualquier otro tipo de
También denominada tercerización o una relación es laboral o no. Cuando contrataciones. La prestación personal y
externalización, esta estrategia se aplica de no existe claridad o certeza legal para la remuneración pueden estar presentes
diversas formas, lo que produce relaciones calificarla se le considera una “zona en otros tipos de relaciones contractuales.
laborales complejas, en las que intervie- gris”. Muchas de las relaciones laborales
nen ya no solo empleadores y trabajadores, actuales no se enmarcan en la relación
dando origen a lo que se conoce como rela- • Complejidad: alude al número de partes típica obrero-empleador y generan diver-
ciones laborales triangulares. que intervienen en el contrato y el tipo sas modalidades de contratación. La
El problema surge porque la normativa de responsabilidades laborales, directas o subordinación clásica se ha desdibujado,
actual resulta insuficiente, y en muchos indirectas, que tienen o pueden llegar a en muchos casos por la utilización de
casos omisa, para regular estas nuevas tener. La relación es simple cuando es bila- nuevas tecnologías. Ante este fenómeno
modalidades de contratación. Por ejem- teral, entre contratante y contratado; es se ha optado, jurisprudencial y doctri-
plo, cuando los trabajadores prestan ser- compleja cuando existe un nexo triangu- nariamente (Arias, 2014) por flexibilizar
vicios que se gestionan a través de plata- lar (contratante, intermediario y contrata- el concepto de subordinación y los res-
formas digitales (tipo Uber) se crea una do. En todos los casos, las jornadas pueden tantes criterios usados para analizar la
anomia para determinar el tipo de rela- ser completas o parciales, y tener carácter “laboralidad” de las relaciones de trabajo,
ción laboral existente. Asimismo, la digi- nacional o internacional, es decir, pueden en procura de adaptarlos a esas nuevas
talización tiene un impacto directo en el ser contrataciones para la prestación de realidades. Esto ha permitido evidenciar
proceso de trabajo, en la relación laboral, servicios en un país distinto a Costa Rica. la subordinación de diversas maneras,
así como en la flexibilidad y ubicuidad
del desarrollo del contrato (Elizondo,
2006; Gutiérrez, 2016). Cuadro 2.3
Estos fenómenos están poco regulados
Características de las relaciones laborales, según complejidad
en Costa Rica y han sido atendidos solo
de modo parcial por la jurisprudencia. Complejidad
Así pues, se torna necesario, en primer
Laboralidad Simple Compleja
lugar, abordar los supuestos que clara-
mente indican la existencia de una rela- Laboral Contrato bilateral legal o jurisprudencial- Contrato "triangular" legal o jurisprudencial-
ción de trabajo. Una vez identificados, mente establecido mente establecido
es posible aplicarlos a modalidades más Zona gris Relación bilateral no establecida en las Falta de claridad sobre la naturaleza de la
recientes de vinculación laboral, que no normas o la jurisprudencia laboral relación laboral entre varias partes
están contempladas en la ley y ocasionan No laboral Contrato de servicios sin elementos
conflictos a los trabajadores y a la institu- laborales
cionalidad pública.
Además, la situación descrita tiene un
impacto en el Estado de bienestar y sus
Fuente: Elaboración propia a partir de Castro et al.,2019.
CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 113
permite el contrato ocasional de una relaciones laborales complejas entre más de varias sociedades mercantiles, bajo
tarea específica que no requiere continui- de dos partes. Estas son relaciones trian- la dirección de una sociedad que ejerce
dad (artículo 69). Jurisprudencialmente gulares en las que existe un trabajador, el control, dominio y dirección unitaria
esta modalidad ha sido definida como un empleador formal que lo remunera sobre sus filiales (Castro et al., 2007).
contrataciones para tareas o labores tran- y una empresa que es la destinataria del El reconocimiento del grupo de interés
sitorias, de tipo eventual, accidental u servicio o producto y que se suele deno- económico está íntimamente relaciona-
ocasional, o por un aumento extraordi- minar usuaria o principal (Sanguinetti, do con el principio de primacía de la
nario en las actividades de una empresa, 2013). Castro et al. (2019) estudiaron realidad, que da mayor importancia a
pero siempre de índole pasajera. El cua- tres casos: la figura del intermediario, el las relaciones reales entre trabajadores y
dro 2.4 resume otros contratos especiales grupo de interés económico y la subcon- empresas, más allá de lo que estipule el
contemplados en la legislación laboral tratación. contrato, o las formas jurídicas adopta-
costarricense. El Código de Trabajo contempla la das por el empleador. Lo relevante es la
La jurisprudencia ha reconocido algu- figura del intermediario, que define determinación de un interés económico
nos contratos como relaciones laborales, como aquella persona que contrata los común que une a las empresas que for-
aun cuando no están expresamente regu- servicios de otra para que ejecute un malmente aparecen como sociedades dis-
lados en la ley. Al efecto los tribunales trabajo en beneficio del empleador, y tintas, y que se concreta en la existencia
han resuelto a partir de los elementos que será solidariamente responsable por de un fondo económico con capacidad
o criterios definitorios antes señalados la gestión de aquel para los efectos lega- suficiente para atender los derechos de
(prestación personal del servicio, remu- les del contrato (artículo 3). La distin- los trabajadores.
neración, subordinación, ajenidad y ción entre intermediario y empleador El tercer ejemplo de relación laboral
dependencia). Algunos ejemplos de con- se centra en el hecho de que el primero compleja es la subcontratación, que no
tratos laborales por jurisprudencia son: no realiza la contratación con recursos está regulada en el Código de Trabajo,
conductores de taxi, contratos deportivos propios, sino que únicamente contrata pero ha sido definida doctrinariamente
(entrenadores, jugadores, preparadores los servicios para que otra persona labore como una forma de organizar la produc-
físicos y árbitros del fútbol nacional, o en beneficio del segundo. En la medida ción por medio de la cual una empresa
entrenadores deportivos en comités can- en que use sus propios recursos o capital principal externaliza tareas a través de
tonales de deportes y recreación), corres- deja de ser intermediario y se convierte cualquier mecanismo jurídico con otro
ponsales de medios de comunicación, en empleador. empresario, al que se denomina subcon-
contratos de distribución/agentes ven- La intermediación es, entonces, una tratista, quien ejecuta de manera directa
dedores, trabajadores de carga y descarga modalidad de descentralización de la la tarea encomendada (Kahale, 2011).
de mercancías (conocidos como cham- mano de obra, que consiste en que la Esta modalidad puede darse tanto en
beros, estibadores o coleteros), centros empresa o persona intermediaria se limi- el sector público como en el privado,
de llamadas (call centers), profesionales ta a contratar personal, y lo pone a dis- por medio de una relación contractual
liberales, altos ejecutivos y relaciones de posición de la empresa principal. Sin entre una empresa principal o contratan-
conveniencia o simbióticas (viviendas embargo, no existen normas que regulen te de una empresa auxiliar, que ejecuta
prestadas). El cuadro 2.5 sistematiza la la relación entre el patrono o empresa una obra o un servicio por medios pro-
tipología antes descrita. La descripción contratante y el intermediario, lo que pios, sin ninguna relación de subordina-
detallada de cada contrato puede consul- deja abierta la posibilidad de que se pacte ción con la firma principal. La empresa
tarse en Castro et al. (2019). entre ellos una relación tanto laboral auxiliar asume la responsabilidad por el
Hasta este punto se han desarrollado como comercial. resultado, aporta la dirección técnica, así
los contratos de relaciones laborales sim- Dada la falta de regulación sobre las como los materiales y equipos para reali-
ples, es decir, bilaterales entre empleador modalidades de intermediación, es por zar la función contratada, de manera que
y trabajador, que son los más tradicio- vía jurisprudencial que se ha hecho refe- sus trabajadores son contratados por esta
nales y frecuentemente utilizados en el rencia a las agencias de colocación y las y tienen con ella una relación laboral, y
mercado de trabajo costarricense. En el empresas de trabajo temporal, sin que se ningún vínculo con la empresa principal
siguiente apartado el análisis se centra haya dado un abordaje claro de los alcan- (Pasco, 2003).
en las relaciones complejas, en las cuales ces de esas relaciones13. En el sector público las subcontratacio-
intervienen más de dos partes. La segunda figura que ilustra las rela- nes se realizan por medio de concesiones
ciones laborales complejas son los gru- y licitaciones, las cuales están reguladas
Cambios tecnológicos y nuevas pos de interés económico, que han en la Ley de concesión de obra pública
estrategias productivas originan sido reconocidos por el ordenamiento con servicios públicos, n° 7762, y su
relaciones laborales complejas jurídico costarricense en diversos ámbi- Reglamento (decreto 27098-MOPT)14,
La tercerización o externalización es tos del Derecho: tributario, bancario, así como en la Ley de Contratación
una estrategia productiva cada vez más comercial, del consumidor y laboral. Se Administrativa, n° 7494, y su Reglamento
común en las empresas, y ha generado definen como una forma de organización (decreto ejecutivo 33411). A pesar de no
CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 115
Cuadro 2.4
Contratos laborales especiales regulados legal o jurisprudencialmente en Costa Rica
Aprendizaje Regulado por la Ley de Aprendizaje, n° 4903. Existe una relación laboral entre los aprendices y las empresas, con una remune-
ración representativa en los dos primeros años y el 100% del salario mínimo en el tercero (artículo 5).
A domicilio Según el artículo 109 del Código de Trabajo, corresponde a trabajadores que elaboran artículos en su hogar u otro sitio elegido
libremente por ellos, sin la vigilancia o la dirección inmediata del patrono o su representante, pero que utilizan materiales de este
último. La remuneración se paga contra la entrega del producto en razón de un precio por pieza o a destajo.
Teletrabajo Nueva modalidad de ejecución de las funciones, principalmente en el sector público (Decreto 39225-MP-MTSS-MICITT). Se
caracteriza por el uso de tecnologías y la ejecución de las tareas fuera de la empresa o centro de trabajo, aunque respeta las
condiciones y las normas sobre horarios establecidas en la relación laboral (artículo 7). Un principio de esta modalidad es su
voluntariedad, de manera que se puede finalizar sin que se extinga la relación laboral (MTSS, 2016).
Trabajo de mar Corresponde a los servicios que se prestan a bordo de una nave acuática, a cambio de remuneración económica y alimentación
y en las vías navegables (artículos 118-132 del Código de Trabajo). Regula algunas particularidades sobre permisos que, por la naturaleza de la función,
deben cumplir los trabajadores y patronos (documento de identidad para navegantes, permiso de zarpe, registro permanente
de navíos de pesca).
Trabajo de mujeres Regulado en el capítulo VII del Código de Trabajo. Contiene algunas particularidades sobre las labores por realizar (insalubres,
y menores de edad peligrosas) y algunas normas especiales sobre horarios y jornadasa/. En este tipo de contratos se establece la prohibición de
despedir a una mujer en estado de embarazo o período de lactancia y la respectiva licencia de maternidad.
Trabajo doméstico El Código de Trabajo, reformado por la Ley 8726, del 2 de julio del 2009, regula el trabajo doméstico remunerado y lo define
remunerado como servicios de limpieza prestados a una persona que no genera lucro con el servicio. Este contrato establece la posibilidad
de que se pacte alojamiento y alimentación, lo cual constituye parte del salario (salario en especie), así como las jornadas,
incapacidades y terminación del contrato.
Empleo público Las contrataciones pueden ser de dos tipos: servidores cubiertos por el derecho común, cuando sean contratados para empre-
sas del Estado, y servidores regulados por normas especiales de empleo público (por ejemplo, el Estatuto de Servicio Civil).
Ambos casos son relaciones laborales, pero en atención al principio de legalidad existen diversas normas que no se aplican o
que deben ser interpretadas de distintas maneras en su aplicación (Castro, 2012 y 2016).
Colectivos Son contratos que suscriben uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de
patronos, mediante el cual los primeros se comprometen a que algunos o todos sus miembros ejecuten labores determinadas a
cambio de una remuneración. Aunque está regulada en la norma, esta figura no se ha aplicado en Costa Rica.
Trabajo a destajo Aunque no existe como categoría en la regulación, el artículo 164 del Código de Trabajo establece que la remuneración puede
pagarse por unidad de tiempo, por pieza, por tarea o a destajo. Esta última modalidad es una práctica extendida en muchas
plantaciones agrícolas y entre los estibadores, lo que en la práctica ha llevado a calificar a estos trabajadores como contratados
a destajo, y con ello, a no aplicar algunas normas relacionadas con las condiciones generales de trabajo, como la limitación de
jornada. Estas consideraciones resultan de particular importancia, ya que la doctrina ha empezado a señalar que su pago es
análogo a ciertas modalidades de empleo en empresas que utilizan plataformas tecnológicas (Arias y Váquez,2017).
Por temporadas o permanentes Son contratos de tiempo indefinido según la jurisprudenciab/, pues se interpreta que la sucesión de contratos convierte la rela-
de contratación discontinua ción en permanente. El trabajo de temporada se cumple en determinados períodos del año, previstos anticipadamente en la
producción.
a/ Pese a que la regulación vigente señala la posibilidad de emplear menores de edad a partir de los 12 años, el Código de Niñez y Adolescencia, Ley 7739, tiene
una derogatoria tácita de las normas que regulan el trabajo de menores de 15 años, el cual está prohibido según esta norma especial. En este sentido, el Convenio
138 de la OIT, ratificado por Costa Rica, establece los 15 años como edad mínima para trabajar.
b/ Criterio DAJAE-556-2006, que los define como “aquellos trabajos que sólo duran cierta parte del año y que se repiten periódicamente todos los años en la
misma época” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sentencias 2013-000642 del 14 de junio de 2013, 2014-000145 del 12 de febrero de 2014 y
2014-001160 de26 de noviembre de 2014).
Fuente: Elaboración propia a partir de Castro et al., 2019.
116 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2
Cuadro 2.5
Tipología de relaciones laborales
Complejidad
Laboralidad Simples Complejos
Zona gris Plataformas tecnológicas (UberEats, Glovo, Uber) Empresas de trabajo temporal
Pasantías Sociedades anónimas laborales
Educación dual Contratos de arrendamiento de vehículos relaciona-
Falso autónomo (contratos de obras, servicios profesionales, transporte) dos con el trabajo en plataformas de transporte
Correduría (de bolsa, bienes raíces o seguros)
existir una relación laboral entre los tra- mismos han sido encubiertos por la enti- Además ha indicado que el análisis debe
bajadores de la empresa subcontratada dad patronal, pretendiendo confundirla orientarse hacia un sistema de indicios,
y la entidad pública contratante, sí hay con una subcontratación de servicios, a a “buscar señales” que evidencien una
obligaciones específicas de supervisión y cargo de un tercero contratista. situación de subordinación15. Ante tal
control para la Administración Pública dificultad, existen dos criterios que
con respecto al cumplimiento de los Insuficiente normativa para tienden a privilegiar la existencia de un
derechos laborales en ese tipo de subcon- regular cada vez más “zonas contrato de trabajo, en beneficio del tra-
tratación, establecidos en el Convenio 94 grises” bajador: la teoría del contrato realidad
de la OIT (ratificado por Ley 2561), el Las “zonas grises” del Derecho Laboral y la determinación única del elemento
decreto ejecutivo 11430 del 30 de abril son aquellas en las que es difícil distin- subordinación. En caso de duda sobre
de 1980 y la directriz 34 del 8 de febrero guir la existencia o no de una relación de la normativa aplicable, el juez de trabajo
de 2002). trabajo. La dificultad para determinar si estará obligado a aplicar el principio pro-
La subcontratación en el sector privado se está en presencia de un contrato labo- tector denominado in dubio pro operario.
también ha sido abordada por la jurispru- ral o de un contrato de servicios, respecto A partir de lo anterior, esta sección ana-
dencia a través del principio de primacía de los sujetos que pueden trabajar como liza varios ejemplos de estas “zonas grises”,
de la realidad. Con base en este princi- asalariados o en forma independiente, es las cuales pueden corresponder a relaciones
pio, independientemente de la forma de un problema cada día más común. simples o complejas. Entre las primeras se
contratación, los tribunales plantean que La Sala Segunda de la Corte Suprema encuentran los servicios brindados a través
se debe determinar la presencia de los de Justicia, al referirse a las nuevas moda- de plataformas tecnológicas, las pasantías,
elementos fundamentales de la relación lidades de trabajo derivadas de las inno- la educación dual, el falso autónomo y la
laboral en atención a la realidad de los vaciones tecnológicas, ha señalado que correduría. Entre los casos complejos están
hechos. Al hacerlo, en reiterados casos estas a menudo hacen dudar de la eficacia las empresas de trabajo temporal, las socie-
han sido acreditados esos elementos en de conceptos como dependencia y subor- dades anónimas laborales y los contratos de
la relación subyacente entre el trabajador dinación, para calificar el grado de “labo- arrendamiento de vehículos vinculados al
y la empresa demandada, aun cuando los ralidad” en determinadas relaciones. trabajo en plataformas de transporte.
CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 117
Los trabajos que se prestan a través de daderos autónomos (Sánchez, 2019). Los trabajadores autónomos, que por
plataformas digitales se suelen enmar- Otro caso de zona gris son las pasan- definición no se encuentran en una rela-
car en la denominada economía cola- tías, sobre las cuales en Costa Rica no ción laboral, constituyen otra zona gris.
borativa, que es un fenómeno reciente y existen normas que aclaren su natura- Sin embargo, hay casos en los que, bajo la
que, como señala el Grupo de Políticas leza y alcances, así como los derechos y figura del trabajador autónomo, se encu-
Públicas y Regulación del Colegio de obligaciones de las partes. No obstante, bre una relación laboral (Gutiérrez-Solar,
Ingenieros de Telecomunicación de el Código de Trabajo señala que, para 2003). Los falsos autónomos son traba-
España (2016), permite una interco- efectos de aseguramiento por riesgos del jadores que desde un punto de vista jurí-
nexión creciente del ciudadano digital15 trabajo, se consideran trabajadores los dico están claramente en una posición de
por medio de las nuevas tecnologías de aprendices y otras personas semejantes, subordinados. Por ejemplo, los denomi-
información y comunicación, facilitando aunque en razón de su falta de pericia no nados "contratos a honorarios" pretenden
enormemente la realización de este tipo reciban salario cuando están aprendien- someter a las reglas civiles o mercantiles
de transacciones. do una ocupación (artículo 200). Las un conjunto de prestaciones de servicios
Si bien la jurisprudencia costarricense pasantías tienen la finalidad de ofrecer personales que, en los hechos, se ejecutan
aún no se ha pronunciado sobre estos una oportunidad de aprendizaje a un bajo verdadera subordinación, a fin de
casos en términos de relaciones laborales, estudiante, por lo que deben observarse evadir el cumplimiento de la normativa
se espera que lo haga en poco tiempo. No los mismos criterios señalados en el con- laboral y la seguridad social. Contratos
obstante, en otros países sí existen fallos trato de aprendizaje. El pasante no debe de obras, prestación de servicios profe-
sobre el tema (Francia e Inglaterra, por realizar funciones propias de la empresa, sionales, transporte, entre otros, pueden
ejemplo) y la doctrina ha profundizado sino recibir un entrenamiento en una convertirse o utilizarse como falsos autó-
en el fenómeno. relación de aprendizaje. Si el pasante nomos (Caamaño, 2005).
Hay tantas modalidades de trabajo se incorpora a la actividad productiva Los contratos de correduría de bolsa,
de plataformas como aplicaciones infor- de la empresa o institución de manera de bienes raíces o de seguros, conllevan
máticas que continuamente se generan. ordinaria, el convenio se convierte, por características que en principio ubican la
Entre los casos más destacados están el principio de realidad, en una relación discusión en la zona gris. La jurispruden-
transporte de bienes (UberEats, Glovo) y laboral (Solórzano, 2017). cia ha analizado estos casos y ha logrado
personas (Uber). En este último caso, la Otra modalidad que podría generar establecer la presencia de una relación
doctrina ha determinado que la relación dudas sobre la presencia de elementos típi- laboral tras constatar ciertos supuestos,
entre la persona conductora y la empre- cos de una relación laboral es la educación tales como la prestación personalísima
sa Uber es de índole laboral, siempre dual, un modelo de enseñanza de tipo del servicio, ajenidad, tareas efectuadas
y cuando se demuestre el elemento de voluntario y opcional, en el que el apren- bajo instrucciones y control de otra per-
dependencia económica, en la medida dizaje se lleva a cabo de forma directa en sona, existencia de un lugar de trabajo y
en que los trabajadores están subordina- los lugares de trabajo y, además, se prevé el suministro de materiales y maquinaria,
dos al poder de dirección de la empresa, acceso a becas y a reconocimiento econó- remuneración periódica y realización de
que es la que decide cómo funciona la mico para los estudiantes. Esta modalidad actos bursátiles que constituyen el obje-
plataforma virtual, la prestación del ser- fue aprobada por la Asamblea Legislativa to y actividad principal y cotidiana de
vicio, la relación entre chofer y usuario, en agosto de 2019 (expediente legislativo un puesto de bolsa. Por otra parte, los
el precio por cobrar e incluso la forma de 20786). Se originó en Alemania y ha sido casos en que no se determinó el carácter
pago17 (Arias y Váquez, 2017). replicada por otros países, como España, laboral de la relación fueron aquellos en
En las plataformas de mensajería México y Chile. Su finalidad es combi- los que existía libertad en el manejo de
(UberEats, Deliveroo, Glovo, entre otras) nar el aprendizaje teórico y práctico, con la cartera de clientes. Ello sucede, por
ha sido más contundente la caracteriza- la realización de actividades laborales en ejemplo, si se comprueba que la persona
ción de la “laboralidad” a partir de la sub- una empresa. En principio se trata de una corredora puede ser trasladada a otro
ordinación del empleado y el poder disci- relación triangular entre una institución puesto de bolsa que se ajuste mejor a sus
plinario del empleador. En este sentido, educativa, el aprendiz y una empresa for- necesidades, de manera que el servicio
recientemente el Parlamento Europeo madora. La ley promulgada señala que solicitado por los inversionistas sean sus
aprobó una directriz que reconoce una la empresa deberá pagar una póliza de propias operaciones y no el puesto de
serie de derechos laborales mínimos de seguro por riesgos de trabajo para cubrir bolsa en sí mismo18. Si esa cartera de
los trabajadores sujetos a contratos de al aprendiz, lo cual pone en duda la no clientes corresponde a la compañía, sería
muy corta duración o a tiempo parcial, existencia de una relación laboral entre indicio de “laboralidad”.
lo que incluye a este tipo de plataformas. ambas partes, tal como aduce la misma ley. Como se mencionó anteriormente,
Sin embargo, para muchos operadores También establece que las partes firmarán también hay zonas grises en relaciones
jurídicos aún está pendiente determinar dos convenios, uno entre el centro educa- complejas. Un ejemplo son las empre-
el núcleo del conflicto, es decir, si estos tivo y el estudiante, y otro entre el centro sas de trabajo temporal, que no están
son trabajadores por cuenta ajena o ver- educativo y la empresa. reguladas en Costa Rica. Este caso se
118 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2
presenta cuando una empresa contrata estas sociedades representa posibles zonas Un segundo caso son las cooperati-
trabajadores para ponerlos a disposición grises, por su uso como grupos de interés vas, una asociación autónoma de perso-
de otro usuario que requiere mano de económico, ya que la empresa o institu- nas, unidas voluntariamente para hacer
obra, quien, por la dinámica de la rela- ción a la cual la sociedad anónima laboral frente a sus necesidades y aspiraciones
ción, es quien ejerce el poder de dirección le presta sus servicios, puede ser dueña económicas y sociales, por medio de una
sobre las personas. En esta modalidad no del capital de esta última. En tal caso, el empresa de propiedad conjunta, sin fines
están claras las obligaciones, responsa- Tribunal Contencioso Administrativo de lucro. En Costa Rica esta modalidad
bilidades y derechos de cada una de las ha resuelto que, para efectos del régimen de organización está regulada por la Ley
partes, por lo que puede ser dudoso quién de empleo, debe entenderse que entre de Asociaciones Cooperativas, n° 4179.
ostenta la condición de empleadora. ambas empresas, o bien entre la institu- Para los efectos de este análisis inte-
Hay criterios doctrinarios según los ción pública y la sociedad, opera un vín- resan las cooperativas de autogestión,
cuales las empresas de trabajo temporal culo sui generis que podría caracterizarse conformadas por personas trabajadoras
son intermediarias, en una relación de como un grupo empresarial con intereses organizadas para la producción de bienes
descentralización de mano de obra en la económicos comunes. La Sala Segunda y servicios (artículo 99). Los integrantes
que únicamente suministran el personal ha señalado que no está permitido a de estas asociaciones dirigen las labores,
para la empresa principal, que lo utiliza los patronos desnaturalizar los contratos participan de la distribución de los recur-
bajo su control y dirección (Calvo, 2009). laborales o de servicio público, para dis- sos, son propietarios de los medios de
Sin embargo, muchas de estas firmas minuir la protección al trabajador. producción y aportan de modo directo
operan con capital propio, por lo que Por último, aunque las empresas de su fuerza de trabajo, con el fin primor-
no pueden considerarse intermediarias. plataformas de transporte constituyen dial de realizar actividades productivas y
Su giro comercial es la contratación de típicamente una modalidad contractual recibir, en proporción a su aporte laboral,
personal para ponerlo a disposición de de carácter bilateral simple, también la beneficios de tipo económico y social. La
un tercero. Ejemplos de esta modalidad complejidad de las relaciones triangula- relación es de socio-trabajador, enten-
se dan en los servicios de vigilancia y res ha comenzado a vislumbrarse a par- diendo a este último como una persona
seguridad, limpieza de oficinas, man- tir del surgimiento de un mercado de que trabaja de manera autónoma o inde-
tenimiento y similares. Se ha señalado terceros, donde distintos actores econó- pendiente, y que necesariamente asume
que en la relación triangular existe, por micos delegan la prestación del servicio dos papeles: asociada o dueña (y muchas
una parte, una relación comercial o civil mediante el arrendamiento de vehículos. veces dirigente) y trabajadora. Las coope-
entre la empresa que solicita la mano de Es así como propietarios ofrecen a los rativas de autogestión pueden contratar
obra y la empresa intermediaria (contrato conductores sus automóviles, para que personal asalariado no socio, relación
de puesta a disposición) y, por otra, una sean utilizados en el servicio de trans- que sí es laboral, pero que solo es posible
relación laboral entre los trabajadores y la porte a cambio del pago de un monto en casos excepcionales.
empresa intermediaria. Adicionalmente, fijo. Aunque es un fenómeno incipiente, El tercer caso de relación no laboral es
al realizarse el trabajo en las instalaciones resulta de interés como estrategia para el trabajo penitenciario. La pena pri-
de la firma contratante, es posible que se “deslaboralizar” vínculos. vativa de libertad se concibe como una
genere un vínculo laboral entre esta y el Por último, existe una serie de contra- sanción que tiene como finalidad la reha-
personal puesto a su disposición (Pasco, tos que por lo general se consideran no bilitación de las personas que delinquen
2003). laborales, por carecer de los elementos y su reincorporación a la sociedad. Bajo
Otra modalidad que se considera en básicos de una relación de ese tipo. Un esa premisa se ha regulado el trabajo den-
zona gris son las sociedades anónimas caso son los contratos de servicios, o tro de los centros penitenciarios y se ha
laborales, que en Costa Rica se encuen- los trabajadores por cuenta ajena, una desdibujado lo que en general se entiende
tran reguladas por medio de Ley 7407. figura comúnmente utilizada por profe- como contrato de trabajo.
Esta las define como sociedades cuyo sionales liberales en Medicina, Derecho Tanto a nivel normativo como juris-
capital social pertenece por lo menos e Ingeniería, entre otras áreas. La pres- prudencial, el trabajo penitenciario es
en un 51% a sus propios trabajadores; tación de servicios profesionales emana una relación no laboral entre el Estado
los servicios de estos se retribuyen, en como una forma de contratación del o las empresas privadas y las personas
forma directa y personal, en una relación Derecho Civil, que se basa en la ausencia privadas de libertad. Esta actividad está
laboral por tiempo indefinido, como tra- de subordinación jurídica y la descen- regulada mediante el artículo 55 del
bajadores socios, con la limitación de tralización productiva (actividades inde- Código Penal (Ley 4573), en el cual se
que ningún socio podrá tener más del pendientes de la empresa). Al desarro- establece la posibilidad de que las perso-
25% del capital. Las sociedades anónimas llarse en un régimen sin subordinación, nas privadas de libertad, en condición de
laborales fueron creadas para prestar ser- constituye un ejemplo de abandono del condenadas o indiciadas, abonen tiempo
vicios auxiliares al Estado. contrato típico de trabajo y un aleja- a la multa o pena de prisión por medio
A nivel jurisprudencial se advierte que miento de las regulaciones propias del del trabajo en favor de la Administración
la contratación realizada por medio de Derecho Laboral. Pública, de las instituciones autónomas
CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 119
del Estado o de empresas privadas. Para zonas grises y vínculos complejos. Esto sector informal. La producción y la gene-
tal efecto, un día de trabajo ordinario requiere estudios complementarios ración de trabajos en las empresas priva-
equivale a un día multa y cada dos días multidisciplinarios. das están altamente concentradas: unas
de trabajo ordinario equivalen a un día pocas aglutinan la mayoría de los ingre-
de prisión que se rebaja o computa de la sos por ventas y los puestos de trabajo
condena. formales, mientras una enorme cantidad
El estudio de Castro et al. (2019) abre tiene bajos ingresos y poco empleo.
una agenda de investigación sobre los PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE El 10% de empresas de mayor ingreso
efectos de la transformación productiva RELACIONES LABORALES produce tres cuartas partes de los puestos
y tecnológica en el mundo del trabajo. A véase Castro et al., 2019, en de trabajo formales del país y, al mismo
continuación se presentan algunas ideas: www.estadonacion.or.cr tiempo, es el grupo en el que más creció el
empleo durante el período 2005-2017. Sin
• Cadenas de valor. Tanto la OIT como embargo, ese dinamismo se ha desacelera-
países de la OCDE han planteado la do en los últimos años. Esto permite con-
necesidad de abordar el proceso de cluir que los empleos en el sector formal
producción de bienes y servicios a par- Conclusiones dependen de una porción muy reducida
tir de la comprensión de las cadenas de En este capítulo se presentaron tres del parque empresarial. Adicionalmente,
valor. Esto permite reflexionar sobre estudios en profundidad que aportan un análisis tipo panel de sobrevida de las
las implicaciones que los procesos de insumos para el diseño e implementación empresas mostró que una alta proporción
descentralización productiva y exter- de intervenciones públicas más pertinen- de los emprendimientos pequeños que se
nalización tienen sobre las personas tes y oportunas, que ayuden a reducir crean en el país tiene una vida corta, y que
trabajadoras y la institucionalidad el desempleo y mejorar las condiciones el empleo que generan los nuevos empren-
pública. laborales de las personas que hoy tienen dimientos tiene una alta concentración
empleos de mala calidad. Esto a su vez territorial en la GAM, lo cual acentúa las
• Análisis comparado. Son muchas incidiría en la disminución de las brechas brechas regionales.
las naciones que han abordado nor- sociales y, por ende, de la pobreza y la Por otra parte, el análisis del com-
mativamente asuntos como los aquí desigualdad de ingresos. portamiento empresarial proporciona
planteados. Un análisis compara- Los hallazgos presentados permiten indicios que corroboran lo que otras
do permitiría identificar similitudes identificar con más precisión algunos fuentes, como el INEC, reportan para el
entre países, y comprender las razones retos que impiden avances en el merca- conjunto de la fuerza de trabajo: pese al
por las cuales un mismo fenómeno es do laboral, tales como su concentración dinamismo en el empleo de las empresas
valorado de forma distinta en diversos sectorial y territorial, la dependencia de formales, estas no tienen la capacidad
tipos o modelos de relaciones laborales pocas empresas para la generación de para absorber la totalidad del crecimien-
(Castro, 2019). puestos formales, la mala calidad del to de la fuerza laboral, lo que tiende a
empleo en algunos sectores donde se presionar la tasa de desempleo y el cre-
• Observación y análisis de campo. ubica gran parte de la población traba- cimiento en el sector informal. Entre
Este tipo de estudios es esencial para jadora, y los cambios de fondo que están 2006 y 2016 se crearon 46.389 empresas
profundizar en las zonas grises o viviendo las relaciones laborales, al mar- privadas, pero cerraron 19.203, lo cual
relaciones complejas, de manera que gen de la protección legal. significó un saldo neto de 62.749 nuevos
se pueda conocer la forma en que se El primer estudio exploró un ámbito puestos de trabajo, para un promedio
manifiestan y funcionan en la realidad. poco conocido en Costa Rica: la deman- anual de 5.704. Este volumen de nue-
da laboral por parte del sector privado, vos empleos por parte de las empresas
• Integración social o fragmentación. fundamental para el crecimiento econó- emergentes es relativamente pequeño en
Las decisiones de política púbica que mico y el financiamiento del régimen de relación con la magnitud del crecimiento
se tomen −o no− con respecto a las bienestar social. Con datos registrados de la fuerza de trabajo.
cadenas de valor y las distintas for- por el BCCR, se indagó acerca de los En línea con lo que señala el capítulo
mas de prestación de servicios tendrán puestos de trabajo que se crean (o elimi- 3 de este Informe, estos resultados mues-
impactos en la integración social, así nan), según la magnitud de los ingresos tran la importancia de implementar polí-
como en el financiamiento de la seguri- por concepto de ventas de las empresas, la ticas que no solo fomenten el desarrollo
dad social. Por ello, el reconocimiento actividad económica y la ubicación regio- de nuevas empresas, sino que también
de derechos que se realice en torno a nal. El panorama que emerge del análisis tengan como objetivo la supervivencia de
estas relaciones debe enmarcarse en confirma que los problemas para crear las ya existentes, sobre todo de las micro y
una discusión nacional, más allá del oportunidades de empleo y las amplias pequeñas, para que con el tiempo crezcan
análisis técnico-jurídico o de la pugna disparidades territoriales y sectoriales en en ingresos y en empleo.
entre interpretaciones opuestas sobre su distribución, no son exclusivos del En la segunda sección del capítulo se
120 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2
desarrolló una nueva herramienta para La tercera sección se adentró en un Este enfoque permite identificar áreas
estudiar un aspecto central del desempe- tema novedoso en las investigaciones clave que la legislación laboral debería
ño del mercado de trabajo: la calidad. Se sobre el mercado laboral en Costa Rica. regular o normas cuyo cumplimiento
trata de un índice de calidad de empleo, Con el propósito de determinar si el se debería reforzar, de manera que se
diseñado con el objetivo de medir y com- mal desempeño de ese mercado obedece impulse una adecuación sustantiva a los
parar las áreas de mayor y menor calidad. solo a la desconexión entre producción cambios en el mundo del trabajo actual y
Los resultados de este primer ejercicio y empleo, o si también inciden otros futuro, a la vez que se protege a la pobla-
confirman varias tendencias identifica- factores como el cambio productivo o las ción trabajadora.
das en otros análisis: las personas que innovaciones tecnológicas, este Informe La desaceleración económica actual
trabajan en microempresas, las mujeres comisionó un estudio sobre las nuevas encuentra un país que enfrenta retos fun-
que se dedican al servicio doméstico o a formas de relacionamiento laboral que damentales reiterados por este Informe:
laborar por cuenta propia están entre los están emergiendo en el país. Se encontró articular mejor la estructura productiva
grupos con peores empleos. Estos secto- evidencia de que, al igual que en el resto y el régimen de bienestar, implementar
res son precisamente los que han crecido del mundo, en Costa Rica hay una trans- una política de empleo con enfoque terri-
en cantidad de ocupados en los trimes- formación del mercado laboral. Cada vez torial y de género, incrementar la califi-
tres más recientes, según las encuestas de hay más “zonas grises” en las relaciones cación de la fuerza de trabajo, regular y
empleo (ECE) del INEC. Es decir, los de trabajo autónomo, que son depen- proteger las nuevas relaciones laborales
problemas del mercado recaen en las per- dientes desde el punto de vista económi- que surgen del cambio tecnológico, y
sonas que se ubican en actividades que co, pero que legal y jurisprudencialmente adaptar la política social para garantizar
no cumplen con las garantías y requeri- se encuentran desprotegidas, pues la nor- una adecuada atención de la transición
mientos de un empleo de calidad, a lo que mativa actual regula sobre todo modali- demográfica y el envejecimiento de la
se suman los altos niveles históricos de dades tradicionales de empleo, en tanto población. Los aportes aquí presentados
desempleo y baja calificación de la fuerza que los ajustes requeridos avanzan a un pretenden apoyar tanto el debate público
de trabajo. ¿Qué aporta este índice? Una ritmo más lento del necesario. En ese como la generación de esfuerzos de polí-
herramienta no solo para examinar de estado de desprotección se encuentran, tica para abordar estos desafíos.
manera integrada al mercado de trabajo, por ejemplo, las personas que brindan
sino para entender sus variaciones en servicios mediante plataformas tecnoló-
un aspecto conceptualmente relacionado gicas, o las que trabajan para empresas
con el desarrollo humano: la calidad del ubicadas fuera del país y que no están
trabajo o el trabajo decente. adscritas a la seguridad social ni pagan
impuestos en el territorio nacional.
CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 121
Borrador del capítulo: Natalia Morales Aguilar. Los talleres de consulta se realizaron los días 7
de junio y 20 de agosto de 2019, con la participa-
Edición técnica: Natalia Morales Aguilar. ción de: Juan Luis Bermúdez, Edrei Cabezas, Juan
Castillo, Mauricio Corrales, Francisco Delgado,
Asesoría metodológica: Jorge Vargas Cullell y Juan Carlos Durán, Hazel Elizondo, Verónica
Steffan Gómez Campos. Gamboa, Miguel Gutiérrez, Greivin Hernández,
Laura Queralt, Amparo Pacheco, José Francisco
Lectores críticos: Steffan Gómez Campos, Pacheco, Ciska Raventós, José Manuel Salazar,
Vladimir González Gamboa, Pamela Jiménez Juan Diego Trejos, Andrés Valenciano, Marisol
Fontana, Leonardo Merino Trejos, Rafael Segura Víquez.
Carmona y Jorge Vargas Cullell.
Notas
1 El coeficiente de Gini es una medida empleada para 10 Los puntajes promedio corresponden a la división
cuantificar la desigualdad en la distribución del ingre- de la sumatoria de puntos obtenidos por el trabajador
so. En este caso se aplicó al ingreso por concepto de “j” entre el total posible si cumpliera con todos los
ventas reportado por las empresas. Toma valores de indicadores, es decir, 8. Entre las personas que tra-
entre 0 y 1, donde 0 corresponde a la perfecta igualdad bajan por cuenta propia el valor máximo es 7, por no
(todas las empresas tienen los mismos ingresos) y 1 a considerarse la variable de vacaciones pagas.
la perfecta desigualdad (una empresa tiene todos los
ingresos y las demás ninguno). 11 La clasificación de empresas por tamaño consideró
las siguientes condiciones, según parámetros de la
2 El procesamiento de la información para generar CCSS: microempresas, de 1 a 5 trabajadores; peque-
los resultados que aquí se presentan se realizó en el ñas, de 6 a 30; medianas, de 31 a 100 y grandes con
BCCR, bajo las condiciones de seguridad tecnológica más de 100 empleados.
necesarias para garantizar la integridad y confidencia-
lidad de los datos. 12 En Derecho Laboral existe una presunción según
la cual, en casos de duda, se presume la existencia de
3 Para efectos de este estudio, la base de datos que se un contrato laboral entre el trabajador que presta sus
utilizó se encontraba anonimizada. servicios y la persona que los recibe (artículo 18 del
Código de Trabajo).
4 El coeficiente de correlación entre ambas variables
fue de 0,89. 13 La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia
ha señalado que no existe norma expresa que regu-
5 La Enaho 2017 registró 1.637.178 personas ocupa- le o prohíba esta modalidad de contratación (Sala
das, cifra que excluye las actividades de administra- Segunda, sentencia2004-0830, del 1 de octubre de
ción pública y hogares como empleadores (servicio 2004).
doméstico), así como el sector público.
14 Sobre las limitaciones del Estado para dar en
6 Para efectos de este análisis, la región Central se concesión o licitación determinados servicios u
desagregó en dos segmentos: Central-GAM y Central- obras, véase las sentencias 108-2013 del Tribunal
Periferia. Contencioso Administrativo y 2319-98 de la Sala
Constitucional.
7 Un estudio de panel o longitudinal observa al mismo
grupo de individuos de manera repetida a lo largo de 15 Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sen-
un período (años). En este caso se dio seguimiento a tencia 2004-0330, del 5 de mayo de 2004.
las empresas privadas entre 2005 y 2017, según los
datos del Revec. 16 Se denomina “ciudadano digital” a la persona que
tiene acceso y realiza un uso masivo de las nuevas
8 Existe la posibilidad de que una empresa, sin haber tecnologías de información y comunicación (TIC), las
cerrado, no reportara actividades al Ministerio de cuales abarcan diversos dispositivos y todos los servi-
Hacienda o la CCSS. Sin embargo, dado que tal situa- cios relacionados con ellos, tales como redes sociales,
ción es imposible de verificar, estos casos se asumie- blogs, foros, aplicaciones, etc.
ron como cierres.
17 Aún cuando la empresa Uber señala que el usuario
9 Ese informe indaga acerca de las políticas relacio- realiza el pago a nombre del conductor, este no tiene
nadas con el empleo, incluyendo todos los tipos de la capacidad de determinar cuál será su compensación
trabajo y considerando esta actividad como un motor económica. La estipulación del pago es determinada
del desarrollo. Está disponible en el enlace https:// por la empresa de manera unilateral (Arias Espinoza y
openknowledge.worldbank.org/handle/10986/11843 Váquez Carrillo, 2017).
CAPÍ TULO
3
MIR ADA S A PROFUNDIDAD EN
Oportunidades, estabilidad
y solvencia económicas
HALLAZGOS RELEVANTES NUEVOS APORTES PARA LA TOMA DE DECISIONES
• Entre 2016 y 2017, el crecimiento promedio de la economía cos- • A partir de una nueva fuente de información (el Registro de
tarricense se redujo de 4,2% a 3,4%. Esta desaceleración no se variables económicas −Revec− del BCCR), este capítulo cons-
manifiesta con la misma intensidad en todo el país; las regiones truye la primera aproximación a la estructura productiva cos-
más afectadas fueron la Huetar Norte y la Pacífico Central. tarricense con perspectiva territorial, la cual puede servir de
insumo para una política de fomento productivo con enfoque
• La región Central-GAM concentra el 65% del parque empresarial regional y sectorial.
de Costa Rica y explica aproximadamente el 82% de la estructu-
ra productiva, la cual está dedicada principalmente al comercio y • Con datos del parque empresarial formal, se realizó un análi-
la industria manufacturera. sis de sobrevivencia de los emprendimientos a nivel regional,
cantonal, según tamaño de los negocios y sector, entre otros.
• En las regiones Brunca y Central-Periferia la mayor parte de la Los resultados son clave para la implementación de políticas
producción se dedica al comercio y la agroindustria. A su vez, la específicas en materia productiva, cuyo objetivo sea aumentar
Huetar Norte y la Huetar Caribe destacan por la mayor propor- de forma sostenida el crecimiento económico.
ción de su actividad económica concentrada en el agro, espe-
cialmente en el cultivo de piña y banano. En la Chorotega y la • Con información de la matriz-insumo producto en turismo del
Pacífico Central los servicios de hoteles y restaurantes tienen un BCCR, se analizó a profundidad la estructura productiva de ese
peso importante. sector. Se identificaron con detalle los encadenamientos de
las actividades turísticas, información que se puede usar como
• La facilidad de hacer negocios varía significativamente entre base para establecer acciones específicas que mejoren el cre-
empresas: mientras las grandes tienen una probabilidad del cimiento de los bienes y servicios vinculados al turismo.
95% de seguir operando al cumplir cinco años de vida, para las
microempresas ese indicador de sobrevivencia es de 61%.
3INDICE
/ Análisis de la estructura productiva
de Costa Rica
Introducción
productiva de la industria turística, se insumo para políticas de fomento pro- los hogares. No obstante, tanto la inten-
estiman los encadenamientos que genera ductivo asociadas a las particularidades sidad de esa desconexión como la mag-
y se identifica la distribución de sus bene- de cada una de las regiones del país. En nitud de la desaceleración varían según
ficios entre trabajadores y capital. próximas ediciones se desarrollará con la región, pues cada una de ellas tiene,
más detalle varios temas desde esta pers- como se verá, importantes diferencias
Dinámica y estructura pectiva, tales como el análisis del valor productivas y de dinamismo económico.
productiva regional agregado del comercio y el dinamismo Por ello, el país necesita implementar
Como respuesta a la crisis de los años de los subsectores; las brechas en la pro- políticas de fomento que incluyan la pers-
ochenta, Costa Rica asumió un estilo de ductividad laboral por región y sector; pectiva territorial, con intervenciones
desarrollo heterodoxo que, en materia el empate entre la oferta académica de basadas en un mejor entendimiento de
económica, apostó a la promoción de técnicos y la economía, los perfiles de la la configuración de las economías locales.
exportaciones y la atracción de inver- concentración empresarial por sector y Un punto de partida para el análisis es
sión extranjera directa, con la expectativa región y la reconstrucción de las redes el conocimiento de las características del
de aumentar la productividad, generar productivas locales. parque empresarial según región, puesto
mayores oportunidades laborales y mejo- La presente sección del capítulo que el sector privado es el principal res-
rar los ingresos de la población (PEN, "Miradas en profundidad en materia de ponsable del crecimiento económico y la
2014). Esta apuesta no fue acompañada Oportunidades, Estabilidad y Solvencia creación de empleo en el país.
por una modernización de la institu- Económicas" se divide en cuatro par- De acuerdo con el Revec (BCCR,
cionalidad dedicada al mercado interno tes. La primera examina el dinamismo 2019), el parque empresarial costarricen-
(Alonso, 2016), ni por políticas educati- económico y la generación de empleo se está compuesto por 75.830 unidades
vas y de empleo que estuvieran en línea por regiones, con el fin de conocer la productivas1, en su mayoría estableci-
con la propuesta económica. Lo anterior manera diferenciada en que la desacele- mientos en propiedad de personas físi-
generó una brecha entre la “nueva eco- ración analizada en el capítulo 1 de este cas o jurídicas nacionales (97,5%) y con
nomía” y los sectores más tradicionales Informe se manifiesta en los diversos menos de once trabajadores (76%). Es
(PEN, 2016). territorios del país. El segundo adopta importante indicar, sin embargo, que
Sin duda, la apertura al mercado inter- una perspectiva más estructural: interesa una de las limitaciones de esta fuente de
nacional y el crecimiento de nuevos sec- aquí explorar las estructuras producti- información, que es la que se empleará
tores generó una transformación pro- vas de cada región, un dato clave para a lo largo del capítulo, es que solo con-
ductiva. Sin embargo, todavía hoy el cualquier política que procure reactivar sidera empresas formales de las que el
Banco Central de Costa Rica (BCCR) las zonas más deprimidas y con menores BCCR tiene registro. Dada esta situa-
no cuenta con estadísticas oficiales de la oportunidades de inversión y empleo. ción, el Observatorio de Mipymes de
economía con enfoque territorial, una El tercer apartado detalla el desempeño la UNED aproxima el tamaño del par-
carencia que limita las capacidades de de los principales sectores económicos que empresarial a partir de la cantidad
los gobiernos para establecer políticas en cada una de las regiones. La última de patentes comerciales que otorgan las
focalizadas según las necesidades de una parte desagrega las regiones en unidades municipalidades. Desde esa perspectiva
región en particular. Como una prime- geoespaciales más pequeñas, pues utiliza se identifican más de 150.000 empresas.
ra respuesta a ese vacío, este apartado al cantón o municipio como unidad de Estos resultados sugieren que aproxima-
hace una aproximación de la estructu- análisis, para mostrar la existencia de, y damente la mitad del parque empresarial
ra productiva a nivel regional, a partir importancia que tiene conocer, las asime- es semiformal (recuadro 3.1).
de la investigación de Jiménez Fontana trías productivas intrarregionales, una Para el análisis territorial con la fuen-
y Segura (2019b). La fuente de datos consideración que permitiría el diseño de te Revec se utiliza como base la divi-
es el Registro de Variables Económicas políticas de fomento más precisas. sión de regiones socioeconómicas de
(Revec) 2005-2017 del BCCR, cuya Mideplan, la cual está conformada por
detallada información permite la des- Las regiones Chorotega, seis zonas: Central, Chorotega, Huetar
agregación subnacional de la actividad Pacífico Central y Huetar Norte, Huetar Caribe, Pacífico Central
económica. El procesamiento requerido Norte registraron la mayor y Brunca (Mideplan, 2019). Para efectos
para esta investigación se realizó en el desaceleración económica entre de este estudio, se subdividió la región
mismo Banco, bajo las condiciones de 2016 y 2017 Central en dos grupos: cantones de la
seguridad tecnológica necesarias para Como se demostró en el capítulo 1, Gran Área Metropolitana (Central-
garantizar la integridad y confidenciali- Costa Rica enfrenta un panorama eco- GAM) y periféricos (Central-Periferia),
dad de la información. nómico negativo. La desconexión entre dado que, como se evidenciará más ade-
A partir de este estudio, este Informe estructura productiva y empleo converge lante, tienen dinámicas y estructuras
inicia una nueva línea de investigación con una desaceleración en el crecimiento, productivas significativamente distintas.
de la dinámica económica con perspec- lo que deteriora aun más la generación de La región Central-Periferia está com-
tiva territorial, que tiene potencial como oportunidades laborales y el ingreso de puesta por catorce cantones, entre los que
CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 127
Fuente: Brenes Bonilla et al., 2019. 2019), la región Central-GAM agrupa cuatro puntos porcentuales en relación
la mayor parte del parque empresarial con 2016, pero aun así fue casi el doble
(65%) y de las ventas (82%) del país (grá- que el promedio del país. Por su parte, la
fico 3.1). Específicamente, nueve canto- Brunca más bien experimentó un notable
destacan Turrialba, San Ramón, Grecia, nes del área metropolitana concentran incremento, de 4,2% a 5,3% en el mismo
Acosta, Tarrazú y Palmares (más detalles casi la mitad de las empresas. Destaca período. El problema es que, como se
en el Anexo Metodológico). San José, con la mayor cantidad de nego- mostró en el gráfico 3.1, estas dos regio-
La estructura de cada una de las regio- cios registrados (12.990). En las demás nes solo pesan en conjunto un 5% dentro
nes se aproxima a partir de la variable regiones la cantidad es inferior a 6.500 de la actividad económica nacional.
“ingreso por concepto de ventas”. Es en cada una. Un segundo grupo lo componen las
importante indicar que esta medición El desempeño de las empresas a nivel regiones del Valle Central y la Chorotega.
no es equiparable al “valor agregado” del regional es determinante en la genera- Todas ellas sufrieron una fuerte desacele-
PIB, dado que en este último se descuen- ción de oportunidades. En promedio, ración entre 2016 y 2017: en el último
tan los costos intermedios (ONU, 2008). entre 2016 y 2017 la tasa de crecimiento año experimentaron un “frenazo” en el
En 2017, el monto total reportado por de la economía se redujo de 4,2% a 3,4%, que perdieron más de la mitad del cre-
concepto de ventas en el Revec fue equi- pero esta desaceleración no se manifestó cimiento del año anterior. A pesar de
valente a un 139% del PIB nominal. Sin con la misma intensidad en todo el país. ello, lograron mantener un cierto nivel
embargo, el comportamiento histórico En las regiones Huetar Caribe y Brunca de dinamismo, en un rango de entre el
de las ventas está estrechamente relacio- fue más leve o inexistente y el dinamis- 1,5% y el 2,5%, por debajo del promedio
nado con el ciclo del PIB2 , por lo que se mo3 de la actividad económica se man- nacional pero aún en el terreno positivo.
puede considerar que el primero es un tuvo por encima del promedio nacional Estas tres regiones comprenden el grueso
reflejo de la economía costarricense. (gráfico 3.2). Así, en la primera de ellas, de la economía costarricense (89% de las
De acuerdo con el Revec (BCCR, en 2017 el crecimiento real disminuyó ventas).
128 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3
Gráfico 3.3
Tipología de las estructuras productivas regionales, según distribución de los ingresos por concepto
de ventas y sector económico. 2017
(porcentajes)
a) Central-GAM: asiento de la industria y los servicios más sofisticados del país
Central-GAM
Agro
3
Otros
secundario
5
Otros Agro
4
Otros
Comercio
Industria 29
25 Hoteles y
restaurantes
Transporte
4
Hoteles
y
Agro restau-
30 rantes Transporte
Agro 9
21
Otros
d) Chorotega y Pacífico Central: regiones con un peso significativo de las actividades relacionadas con el turismo
Chorotega Pacífico Central
Hoteles y restaurantes
15 Otros servicios
7
Profesionales y
administrativos Transporte
Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b,
con datos del BCCR.
130 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3
caso, de la elaboración de productos tra- última región, otro sector relevante es (BCCR, 2019), se valora el crecimiento
dicionales, de corte agroindustrial, entre el que se denomina "Otros secundarios", de los principales sectores en cada una
los que destacan los vinculados al café, que aporta un 15% de la producción de las regiones entre 2016 y 2017, con
que representan el 28% de la industria en total y corresponde principalmente a la respecto al promedio nacional.
Central-Periferia. construcción de edificios y el suministro Este es un tema importante: cuando se
Las regiones Huetar Norte y Huetar de energía eléctrica, gas y vapor. dice, por ejemplo, que en 2017 el comer-
Caribe componen el tercer grupo de Las diferencias existentes en las estruc- cio experimentó un crecimiento prome-
estructuras productivas (gráfico 3.3c). turas productivas de las regiones –tal dio del 3% a nivel nacional, ¿significa que
Allí la principal actividad económica, como han sido mostradas en este aparta- todas las regiones del país tuvieron un
luego del comercio, es la agricultura cen- do− deberían considerarse como un fac- comportamiento similar?, ¿hubo algunas
trada en los monocultivos de exporta- tor central en el diseño e implementación en las que el comercio fue más dinámi-
ción. En la Huetar Norte la piña repre- de una política de fomento productivo co?, ¿otras en la que este fue menor? En
senta el 68% del sector agrícola, mientras con enfoque territorial. Si las acciones la medida en que el sector comercio −al
que en el Caribe el banano significa el para reactivar la economía se basan en igual que los demás segmentos econó-
86%. La concentración de la producción los indicadores nacionales, difícilmente micos− comprende un conjunto amplio
en cultivos de extensión genera fuertes tendrán un impacto fuera de la Gran de actividades que están distribuidas de
impactos ambientales por la erosión de Área Metropolitana. Por ejemplo, como modo dispar en el territorio, es de esperar
suelos, el alto uso de agroquímicos y se indicó antes, el sector de dispositivos que haya diferencias regionales en el des-
la contaminación de fuentes de agua médicos, que se caracteriza por tener empeño intrasectorial. Si el comercio de
(Merino et al., 2019). Además, el desem- mayor sofisticación productiva y con- insumos agropecuarios es más importan-
peño de las actividades es muy irregu- tenido tecnológico (Cinde, 2019), está te en la región Brunca que en la Central-
lar, pues se ve afectado por fenómenos concentrado en su totalidad en la región GAM, es previsible que una pérdida de
climatológicos como sequías, plagas y Central-GAM, de modo que las opor- dinamismo de esa actividad golpee más a
tormentas (PEN, 2018). Otro aspecto tunidades laborales que se generen en la primera región que a la segunda.
importante es la vulnerabilidad que tie- esa actividad estarán limitadas en gran De acuerdo con las estadísticas del
nen estos productos en los merados inter- medida a esa zona específica. En cambio, BCCR, entre 2016 y 2017 el sector
nacionales. Por ejemplo, la sobreproduc- el resto de la industria manufacturera comercio, el de mayor volumen de ventas
ción de piña a nivel mundial ha generado se dedica a la agroindustria y la elabo- en la economía, redujo su crecimiento
presiones a la baja en los precios, lo cual ración de productos tradicionales, un de 4,2% a 3%. Sin embargo, esa desace-
obviamente perjudica la rentabilidad del tema particularmente relevante para las leración ocurrió con mayor fuerza en
sector (BCCR, 2019). zonas Brunca y Central-Periferia. Por su cuatro regiones: la Central-Periferia, la
El cuarto y último grupo lo forman las parte, un estímulo al turismo tendría un Central-GAM, la Pacífico Central y la
regiones más estrechamente vinculadas impacto mucho más fuerte en la región Brunca; en todas ellas las tasas cayeron
al turismo: la Chorotega y la Pacífico Chorotega que en la Brunca. Estas cons- por debajo de 1,5% (gráfico 3.4). En
Central; en ellas, el sector de alojamiento tataciones subrayan que la política secto- cambio, en la Chorotega el descenso no
y restaurantes representa un 20% y un rial tiene siempre, de manera inevitable, se dio, y más bien se observó una mejora
15%, respectivamente, de la actividad impactos territoriales diferenciados que del 5%, por encima del promedio nacio-
económica (gráficos 3.3d). Estos resulta- deben ser incluidos en el diseño mismo nal. En las demás regiones el comercio se
dos coinciden con el desarrollo hotelero de las intervenciones, a fin de calibrar sus desaceleró, pero en magnitudes distintas.
en esas zonas, ya que, de acuerdo con el efectos estimados. Como puede verse, hay diferencias de
ICT (2018), el 56% de la oferta de habi- más de diez veces entre el mejor y el peor
taciones está concentrado en Puntarenas El desempeño de los sectores desempeño del comercio en 2017: 5,3%
y Guanacaste. Además, en estas regiones económicos varía según de crecimiento en la Huetar Caribe, en
destacan diversas actividades agrícolas, regiones contraste con solo 0,3% en la Brunca.
como la cría de ganado vacuno, el cul- Como se ha visto, la desaceleración que Nótese que en la Central-GAM, el ancla
tivo de melón y la siembra de arroz en experimenta la economía costarricense de la economía nacional, la situación del
la Chorotega, y el cultivo de banano, no se manifiesta de modo uniforme en comercio fue cercana al estancamiento.
la pesca y la acuicultura en la Pacífico todas las regiones y sectores, por las dife- Por su parte, la manufactura redujo
Central. Allí mismo se realiza la indus- rencias en las estructuras productivas y la su crecimiento de 4,5% a 3,3% (BCCR,
trialización de varios de estos productos: especialización en productos específicos. 2019). No obstante, al igual que en el
en la región Pacífico Central el procesa- En este apartado se da un paso adicional comercio, la baja en el dinamismo no
miento de pescados representa un 12% en el análisis, al abordar, precisamen- se produjo en todas las regiones (grá-
de la actividad manufacturera, mientras te, las diferencias territoriales del dina- fico 3.5). Mientras en la Brunca mejo-
que en la Chorotega los beneficios de mismo dentro de una misma actividad ró significativamente el desempeño de
arroz contribuyen en un 11%. En esta económica. A partir de la base Revec la industria, en la Huetar Caribe y la
CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 131
8,3 10,9
9,6
8,0 8,2
6,1 6,4
5,3 4,4
5,0 5,1 2,5
4,6 4,5
3,2 3,5
-0,3
3
1 Análisis de sobrevivencia de
las empresas costarricenses
Alto Promedio Bajo Alto Promedio Bajo Para enfrentar el contexto actual de
desempeño desempeño desempeño desempeño desaceleración económica, la capacidad
que tengan las empresas para superar los
a) Empresas grandes b) Ingreso promedio por concepto desafíos y atender los requerimientos del
mercado resulta crucial. La sobrevivencia
(porcentajes) de ventas
de los negocios depende de su habili-
(miles de colones)
dad de innovar, de adaptarse a nuevas
2,6 296.131
demandas y a la competencia. De acuer-
do con Phillips y Kirchhoff (1989), el
desempeño de los emprendimientos no
1,1 1,0 solo es necesario para garantizar su per-
manencia, sino que también determina la
42.683 evolución de la economía en su conjunto.
13.796 El bajo dinamismo de la producción
costarricense plantea un escenario adver-
Alto Promedio Bajo
desempeño desempeño
Alto Promedio Bajo so para el crecimiento de las empresas,
lo cual resalta la importancia de que las
políticas de fomento productivo se enfo-
quen en la expansión de los negocios exis-
a/Jiménez Fontana y Segura (2019b) realizan un análisis de grupos a nivel cantonal, según el porcentaje
de empresas exportadoras, proporción de negocios extranjeros, generación de puestos de trabajo, ingreso
tentes, y no solo en la creación de nuevos
promedio por concepto de ventas, productividad laboral, y porcentaje de empresas grandes, para el pe- emprendimientos. Con datos de la CCSS
ríodo 2005-2017. A partir de estas variables, tipificaron los cantones en tres grupos según su desempeño: y Procomer para el período 1998-2009, el
alto, promedio y bajo. Decimosexto Informe Estado de la Nación
b/ La línea negra refleja el promedio para todos los cantones del país. reportó que las micro y pequeñas empre-
Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b, con datos del BCCR. sas exportadoras tenían mayores tasas de
134 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3
Microempresas nacionales y no
Mapa 3.1 exportadoras tienen mayores
dificultades para sobrevivir
Costa Rica: distribución de los grupos económicosa/, según cantón
Entre 2005 y 2017, alrededor de 19.203
empresas cesaron operaciones, lo cual sig-
nifica que, en promedio, anualmente en
el país se cierran 1.746 negocios (BCCR,
2019). Si bien algunos de ellos no genera-
ban actividades productivas7 y otras son
sustituidos por nuevos emprendimien-
tos8, su desaparición implica una pérdida
de puestos de trabajo y una afectación a
los sectores encadenados. Solo para tener
una idea sobre el impacto del cierre de
empresas, ese promedio anual de 1.746
representa poco más del 2% del parque
empresarial reportado en el Revec para
2017.
Jiménez Fontana y Segura (2019a) esti-
man que, en promedio, la probabilidad
de una empresa costarricense de operar
por al menos un año es del 90%, pero
al llegar a los cinco el indicador dis-
minuye a 63%. Hay diferencias impor-
tantes en la probabilidad de sobrevivir
según el tamaño9 del negocio: mientras
las microempresas (diez trabajadores o
menos) tienen una probabilidad de 61%
Alto desempeño de seguir “vivas” a los cinco años, para
Bajo desempeño las medianas y grandes este indicador
Promedio supera el 88%. El panorama para las
a/Jiménez Fontana y Segura (2019b) realizan un análisis de grupos a nivel cantonal, según el porcentaje
microempresas es aun más desfavorable
de empresas exportadoras, proporción de negocios extranjeros, generación de puestos de trabajo, ingreso en el largo plazo: solo la mitad de ellas
promedio por concepto de ventas, productividad laboral, y porcentaje de empresas grandes, para el pe- (52%) alcanza los diez años de existencia,
ríodo 2005-2017. A partir de estas variables, tipificaron los cantones en tres grupos según su desempeño: en tanto que para el resto de empresas la
alto, promedio y bajo. expectativa es del 80% (gráficos 3.8). En
Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b, con datos del BCCR. otras palabras, si en menos de diez años
las microempresas no logran crecer y dar
el salto para convertirse como mínimo
mortalidad que las compañías grandes. Económicas (Revec) del BCCR para el en pequeñas (11 a 35 trabajadores), su
A su vez, Monge-González y Torres- período 2005-2017. Esta sección se divi- probabilidad de morir es alta10.
Carballo (2015) analizaron información de en dos apartados. El primero describe Las empresas nacionales también
de la CCSS sobre la dinámica de las los perfiles de sobrevivencia según tipos enfrentan mayores dificultades para
empresas entre 2001 y 2012, e identi- de empresas. Además presenta un aná- mantenerse. Un negocio costarricense
ficaron que, aunque las microempresas lisis de la transición en el tamaño de las tiene una probabilidad de 63% de alcan-
concentran la mayor parte del parque empresas, cuyos hallazgos podrían servir zar cinco años de funcionamiento, en
empresarial en Costa Rica, son la más de insumo para una política que busque contraste con 86% para uno extranjero,
grandes las que tienen las mayores proba- mejorar el crecimiento de los negocios. y la brecha entre ambos aumenta en el
bilidades de sobrevivir por más tiempo. El segundo apartado pretende evidenciar tiempo. En el caso de las firmas exporta-
Para esta edición se realizó un aná- las brechas territoriales en la mortalidad doras, las probabilidades de sobreviven-
lisis de la sobrevivencia6 del parque empresarial, con el fin de identificar las cia se mantuvieron por encima del 88%
empresarial costarricense, a partir de regiones con mayores dificultades para a lo largo de todo el período estudiado,
la investigación de Jiménez Fontana y emprender. mientras que para las que no venden
Segura (2019a). La principal fuente de fuera del país el indicador llegó apenas
información es el Registro de Variables al 49%. Dicho a la inversa, de cada 100
CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 135
Gráfico 3.8
Probabilidad de sobrevivencia de las empresas, según características
(porcentajes)
a) Tipo de empresa b) Tamaño de la empresaa/
100
100
90
80
80
70
60 60
50
40 40
30
20 20
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Años Años
Empresa nacional Empresa extranjera Micro Pequeña
Mediana Grande
100 100
90 90
80 80
70 70
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Años Años
No exporta Si exporta Otros secundario Hoteles y restaurantes
Otros
a/ El tamaño de la empresa se definió según la clasificación del MEIC, a partir del número de trabajadores reportados cada año, de la siguiente forma: micro entre
1 y 10, pequeña entre 11 y 35, mediana entre 36 y 100, y grande 101 o más.
Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019a, con datos del BCCR.
empresas no exportadoras, 51 “mueren” diversos factores, cuya incidencia deberá que sobrevivieron hasta 2017, mediante
antes de los doce años, en tanto que el ser estudiada en futuras investigaciones: la construcción de un “panel puro”, que
indicador es de 11 para las que sí venden brechas en innovación, productividad, excluye los negocios que no sobrevivieron
en el mercado internacional. capital humano y apoyo institucional, así y a nuevas empresas que surgieron duran-
Según sector económico también se como las estructuras de mercado. te el período de análisis. A partir de esta
observan disparidades significativas: las Se dijo al inicio que el crecimiento información, se elaboró lo que se conoce
empresas del grupo “Otros secundario11”, de la economía depende del desempeño como “matriz de transición”, la cual da
que está conformado en gran medida de los emprendimientos. Si la mayoría seguimiento a estos emprendimientos
por las actividades asociadas a la cons- de empresas tiene dificultades para cre- para conocer si, al finalizar el período,
trucción, enfrentan el panorama más cer, reactivar la economía será aun más seguían o no manteniendo su tamaño
adverso, con una probabilidad de 32% de difícil. Para profundizar en este tema inicial o habían evolucionado hacia otra
alcanzar los diez años de funcionamien- se efectuó un análisis de las trayectorias categoría. El gráfico 3.9 muestra esa tran-
to. Estas diferencias podrían ser reflejo de de las empresas que existían en 2005 y sición para un panel de 21.290 empresas,
136 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3
ficar asimetrías intrarregionales en la Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019a, con datos del BCCR.
CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 137
Recuadro 3.2
Desafíos ambientales para el turismo
El modelo de turismo sustentable tiene dentro de estas zonas (Potrero, Manzanillo, De acuerdo con actores estratégicos entre-
como supuesto básico una planificación Tamarindo, Brasilito) y el diseño de proyectos vistados para este Informe, el manejo de
integral que sea capaz de hacer que esta que buscan mayor flexibilidad en las regula- las áreas silvestres protegidas (ASP) es
actividad sea compatible con la conser- ciones y el control. un punto de común preocupación y, para
vación de los recursos naturales, y que muchos, un aspecto vulnerable y que
vincule al sector con los sistemas produc- En el tercer eje de conflicto, el desarrollo enfrenta riesgos potenciales en materia de
tivos locales, a fin de mejorar la calidad inmobiliario y el turismo residencial han conservación. La saturación de la demanda
de vida de las comunidades (Lepe, 2008; generado daños en el paisaje y los recursos es un desafío potencial: si bien los actores
Hernández, 2011; Bartels, 2012). naturales. Lepe (2008), Hernández (2011) y coinciden en que no es un problema actual
Si bien la industria turística genera bene- Bartels (2012) documentaron conflictos en para la mayoría de las ASP, sí puede serlo
ficios para el crecimiento económico y Guanacaste y Puntarenas por deforestación, en el futuro cercano. Algunos sugieren
la estabilidad externa, existen desafíos desarrollo inmobiliario, segmentación entre aplicar medidas de mayor precaución de
asociados a la gestión de su impacto espacios utilizados por habitantes locales y los efectos negativos en los cambios de
ambiental, lo cual se evidencia en diversos turistas, explotación de mantos acuíferos, hábitos de algunas especies en algunas
problemas socioambientales reportados deterioro de manglares e irregularidades en el áreas, y revisar las políticas en cuanto a
en los últimos años. El Informe Estado de la uso de zonas costeras. control de visitas, uso de senderos, educa-
Nación ha documentado en distintas edi- ción ambiental y manejo de vida silvestre.
ciones (PEN, 2008, 2010 y 2013) al menos El desafío en la planificación y estrategia del Otra propuesta es estimular el desvío de la
tres ejes de conflicto: el uso y explotación desarrollo turístico debe evitar que se gene- demanda hacia centros menos saturados,
del recurso hídrico, el manejo de las zonas ren impactos como los mencionados, no solo generar condiciones de infraestructura,
marítimo-terrestres y el desarrollo inmo- por el perjuicio que sufren las comunidades, educar a los operadores turísticos para que
biliario. sino también porque los recursos naturales promuevan esas nuevas opciones y crear
son justamente el factor que determina la en ellas una gestión participativa entre
En el primer aspecto hay problemas de atracción del turismo internacional. Sumado el Sinac y las comunidades. Se plantea
abastecimiento, extracción ilegal e inexis- a lo anterior, en la gestión del desarrollo valorar planes de inversión en proyectos
tente o inadecuado tratamiento de aguas de esta actividad se deberían considerar en áreas no esenciales (estacionamientos,
servidas en varios de los principales cen- acciones para mitigar los efectos del cambio alimentación, ventas de artesanía) dentro
tros turísticos costeros, como Jacó, Quepos climático. Schatan et al. (2010) señalan que de las ASP, que puedan ser concesionados
y las playas del Coco, Hermosa, Tamarindo el turismo de ocio, que se realiza en gran a la comunidad, como mecanismo para una
y Manzanillo, que incluso han llevado al medida en playas, es el más expuesto a los mayor apropiación de beneficios, identidad
cierre de establecimientos. En cuanto al efectos del cambio climático. El aumento de turística y toma de conciencia sobre la
manejo de las zonas marítimo-terrestres, la temperatura, la reducción de las lluvias y importancia de la conservación.
en Guanacaste y la región Pacífico Central los consecuentes efectos en la biodiversidad
se ha reportado la ausencia de planes y la salud podrían tener impactos negativos
reguladores en centros turísticos, el otor- en el sector, sobre todo en las zonas de
gamiento de permisos de construcción Guanacaste y el sur del Pacífico13. Fuente: Meneses et al., 2019.
El turismo es una importante dinámica, y aunque en los últimos años estancias en lugares distintos al de su
fuente de encadenamientos se desaceleró levemente, tiene tasas de entorno habitual, por un período con-
productivos crecimiento más altas que la economía secutivo inferior a un año, con fines de
total, cuyo crecimiento promedio en el ocio y negocios, principalmente. En otras
Durante el último quinquenio el turis- mismo período fue de 3,4%. palabras, el turismo consiste en todos los
mo aportó, en promedio, el 5% del PIB. De acuerdo con la Organización bienes y servicios que consumen turistas
Además, su importancia ha tendido a Mundial del Turismo (OMT, 1993), el extranjeros no residentes y nacionales en
aumentar a lo largo del tiempo: pasó de turismo está compuesto por todas las el país; esto incluye frutas, carne, agua,
representar el 4,4% en 2012, a 6,3% en actividades que realizan personas nacio- electricidad y alojamiento. Así definido,
2016. Ello significa que es una actividad nales o extranjeras durante sus viajes y una de las principales ventajas del turismo
CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 141
Figura 3.1
Clasificación de las principales actividades turísticas, según tamaño de la producción, tipo de
encadenamiento y sector económico. 2016
Tipo de encadenamiento
Cultivo de piña
Primario
Cultivo de café
Cría de ganado vacuno
Elaboración de bebidas
no alcohólicas
Secundario
Elaboración de lácteos
Elaboración de bebidas
preparadas
Fuente: Jiménez Fontana, 2019, con datos de Meneses et al., 2019, y el BCCR.
nacional. Pese a ello, el gasto del primero Dentro del turismo receptor, los cen- que visitan. Sumado a lo anterior, en los
tiene un efecto derrame menor que el del troamericanos y los estadounidenses tie- últimos años se ha realizado un esfuerzo
segundo. nen los multiplicadores más bajos, de institucional por mejorar la conectividad
En 2016, por cada aumento de 1.000 1.510 y 1.520 colones respectivamente, con aerolíneas europeas e incentivar la
colones en la demanda final del denomi- mientras que los europeos, con 1.580, oferta del turismo rural comunitario.
nado turismo receptor (el de los extran- están un poco más próximos al efecto del Dada la importancia del turismo de
jeros no residentes) se generaron 1.540 turismo nacional. Este comportamien- residentes, en 2012 el ICT lanzó la cam-
colones adicionales, mientras que para to diferenciado se asocia con distintos paña “Vamos a turistear”, que contó con
el turismo interno (nacionales y extran- perfiles de la demanda. Con base en el apoyo de las cámaras y asociaciones
jeros residentes)17 el efecto fue de 1.630 información recopilada en una serie de privadas de turismo (Arias, 2017). Sin
colones (gráfico 3.16). El mayor efecto entrevistas a actores clave, Meneses et embargo, no existen informes que eva-
derrame de este último se explica por los al. (2019), determinaron que los turistas lúen el impacto de esta y otras iniciativas
altos multiplicadores que tienen las sali- locales y europeos se desplazan más en publicitarias de alto costo (Meneses et
das familiares, los paseos18 y el turismo el territorio y se interesan por tener un al., 2019). Sí cabe señalar que, entre 2012
individual19. contacto cercano con las comunidades y 2016, el peso relativo del gasto del
144 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3
Cuadro 3.3
Clasificación de los sectores productivos, según nivel de encadenamiento con el turismo
Tipo de Número
encadenamiento de ramas Ramas de actividad
Claves 18 Servicios de comida y bebidas; publicidad y estudios de mercado; telecomunicaciones; actividades especializadas de la
construcción; cría de ganado vacuno; actividades auxiliares de servicios financieros, seguros y fondos de pensiones; elabo-
ración y conservación de carne y embutidos de aves; actividades jurídicas.
Estratégicos 25 Transporte por vía marítima, aérea y de carga por carretera; actividades inmobiliarias; comercio; alquiler y arrendamiento
de activos tangibles e intangibles no financieros; suministro de energía eléctrica, gas, vapor y aire acondicionado; inter-
mediación monetaria; mantenimiento y reparación de vehículos automotores; actividades administrativas y de apoyo de
oficina y otras actividades de apoyo a las empresas; actividades de seguridad e investigación.
Impulsores 43 Alojamiento; actividades de agencias de viajes, operadores turísticos, servicios de reservas y actividades conexas; elabo-
ración de bebidas de malta, bebidas no alcohólicas, aguas minerales y otras aguas embotelladas; elaboración de comidas,
platos preparados y otros productos alimenticios; elaboración de aceites y grasas de origen vegetal y animal; actividad de
seguros, reaseguros y fondos de pensiones, excepto los planes de seguridad social de afiliación obligatoria; elaboración y
conservación de carne y embutidos de ganado vacuno y porcino y otros tipos de carne.
Independientes 50 Actividades artísticas, de entretenimiento y recreativas; transporte terrestre de pasajeros excepto taxis; transporte de
pasajeros por taxi; atención de la salud humana y asistencia social; enseñanza; otras industrias manufactureras; fabrica-
ción de los productos de la refinación del petróleo y de coque; suministro de agua potable y evacuación de aguas residua-
les; impresión, edición y reproducción de grabaciones excepto de programas informáticos.
500
con mayores o menores encadenamientos
(colones)
1.000
400 productivos. En efecto, Meneses et al.
800
300 (2019) determinaron que la demanda
600 del turismo receptor estadounidense y
200 400 centroamericano redujo la participación
100 200 de sectores con algún tipo de encadena-
miento (claves, estratégicos e impulsores)
0 0
Estados Unidos Europa Total Centroamérica Total
y aumentó la demanda de actividades
receptor interno poco relacionadas con el resto de la eco-
Gasto promedio Multiplicador en el 2016 nomía (independientes; gráfico 3.17).
Específicamente, entre 2012 y 2016 en
Fuente: Meneses et al., 2019, con datos del BCCR y el ICT.
ambos casos se registró un aumento
en los servicios de atención de la salud
humana, refinación de petróleo y ense-
ñanza, los cuales generan pocos encade-
namientos productivos (independientes),
CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 145
Dado este contexto, Costa Rica tiene forma: i) muy baja (0%-20%), ii) baja Conclusiones
tres grandes desafíos para el diseño de (20%-40%), iii) media (40%-60%), iv)
su estrategia en este ámbito: reorientar alta (60%-80%), y v) muy alta (80%- En este capítulo se presentaron tres
la demanda del turismo estadounidense 100%). Entre las principales actividades estudios a profundidad que se enfocan
hacia actividades con mayores encadena- turísticas se identifica que los servicios en generar insumos para el diseño de
mientos productivos; fomentar las visitas de salud y alojamiento tienen los niveles políticas de fomento productivo. Los
de ciudadanos europeos, que tienen un más elevados de apropiación, superiores principales hallazgos son, primero, que
gasto promedio alto y demandan produc- al 60%; los servicios de comida y bebidas, la desaceleración económica se manifies-
tos locales, y aumentar el gasto promedio el comercio y las agencias de viajes tienen ta de diferentes formas en el territorio,
del turismo interno. Además se debe un nivel medio, mientras que el transpor- dadas las brechas en las estructuras de
mejorar la infraestructura vial y la seguri- te, la elaboración de comidas preparadas producción a nivel sectorial y regional, y
dad para los visitantes, factores decisivos y los servicios inmobiliarios tienen nive- segundo, que las empresas tienen dificul-
del crecimiento del sector. les bajos o muy bajos. tades para crecer y propiciar la reactiva-
Este análisis permite identificar los ción. Esto demuestra la importancia de
Disparidades en los beneficios sectores cuyo crecimiento puede generar superar el análisis basado en promedios
del turismo entre trabajadores y una mejor distribución de los beneficios nacionales, que oculta las diferencias
capital de la producción turística. Sin embar- territoriales y las necesidades específicas
El análisis del impacto del turismo y go, no necesariamente esas actividades de las actividades económicas.
la distribución de sus beneficios entre los tienen una alta capacidad de encadenar A partir de una nueva fuente de infor-
actores ha sido un tema de seguimiento la economía. La figura 3.2 muestra la mación (el Registro de variables econó-
en varias ediciones del Informe Estado de relación entre el tipo de encadenamiento micas −Revec− del BCCR), el primer
la Nación. A partir de distintas metodo- y el nivel de apropiación de las ganancias estudio analizó el dinamismo y estruc-
logías, se ha documentado la trayectoria por parte de los trabajadores, para cada tura de la economía con enfoque terri-
del sector, los distintos tipos de turis- una de las actividades turísticas según el torial, aproximando la producción con
mo y su potencial impacto distributivo tamaño de la producción. Allí se puede los registros de ventas de las empresas. Se
(PEN, 2007 y 2015). Se ha señalado que observar, por ejemplo, que los servicios constató que la desaceleración no afecta
el desarrollo y posicionamiento mun- de salud que consumen los turistas tie- con la misma intensidad ni al mismo
dial del sector turístico costarricense es nen baja capacidad de generar encade- ritmo a las distintas regiones del país.
resultado de una activa participación de namientos, pero también elevados nive- En 2017, la Huetar Norte y la Pacífico
actores públicos (ICT, Sinac) y priva- les de apropiación. En cambio, el sector Central fueron las más afectadas, con un
dos (como las cámaras empresariales), transporte por vía aérea y marítima, que crecimiento muy inferior al promedio del
los cuales permitieron consolidar y posi- tiene alta capacidad de empuje de la país. En cambio, la Huetar Caribe y la
cionar una marca, entendida como “la economía con encadenamientos de tipo Brunca mantuvieron un dinamismo muy
imagen que las autoridades públicas y los estratégico, registra un nivel bajo en la por encima del crecimiento nacional.
operadores privados proyectan en el resto apropiación de ganancias. También se Parte de estas diferencias se explica
del mundo, con el fin de promocionar a identifican actividades que tienen altos por la configuración de las estructuras
Costa Rica como destino turístico mun- niveles de encadenamientos y una dis- productivas en cada uno de estos terri-
dial” (PEN, 2007). tribución equitativa entre trabajadores y torios. La región Central-GAM, donde
En esta edición se analiza la distribu- capital, tales como: los servicios de comi- se concentran el 82% de las ventas y el
ción de los beneficios de la producción da y bebidas, el comercio, las agencias de 65% del parque empresarial, dedica una
turística en tres grandes grupos: i) bene- viajes y el alojamiento, las cuales, en con- gran parte de su producción a la indus-
ficios para las empresas (excedente bruto junto, representan un 34% del PIB turís- tria manufacturera (29%), sobre todo
de explotación e ingresos mixtos21), ii) tico. Así pues, las políticas de fomento de bienes no tradicionales. Por ejemplo,
remuneraciones que reciben los traba- turístico deben considerar que el impulso esta región es la única del país en la que
jadores y iii) impuestos a la producción a sectores con alto nivel de encadena- se elaboran dispositivos médicos. Por
netos de subvenciones que le quedan al miento no necesariamente genera altos el contrario, en la Central-Periferia y
Estado. De acuerdo con el estudio de beneficios para los trabajadores. la Brunca, aunque el 25% y el 42% de
Meneses et al. (2019), la distribución las ventas, respectivamente, también se
promedio es relativamente equitativa dedican a la manufactura, hay un énfa-
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
entre empresas y trabajadores, con 50% sis en actividades tradicionales, como la
y 46%, en cada caso. No obstante, hay ENCADENAMIENTOS PRODUCTIVOS agroindustria. En las regiones Huetar
diferencias sustanciales entre segmentos DEL TURISMO Caribe y Huetar Norte más del 20% de
económicos. La apropiación que tienen véase Meneses et al., 2019 en las ventas corresponde a la agricultura,
los trabajadores en las ganancias del valor www.estadonacion.or.cr en especial los monocultivos de banano
agregado se puede clasificar de la siguiente y piña, respectivamente. En esta inves-
CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 147
Figura 3.2
Distribución del tamaño de las actividades económicas según el tipo de encadenamiento y el nivel de
apropiación de las ganancias de los trabajadoresa/. 2016
Tipo de encadenamiento
Ganancia de los
trabajadores Clave Estratégico Impulsor Independiente
Muy altas
Salud
Altas Alojamiento
Agencias de viajes
Medias Comida
y bebidas Comercio Transporte terrestre
de pasajeros, excluye taxis
Transporte Elaboración de
marítimo, aéreo comidas preparadas
y de carga
Bajas
Actividades de
entretenimiento
Inmobiliarios
Muy bajas
Transporte en taxis
Sector
Primario Secundario Terciario
a/ La apropiación de las ganancias del valor agregado por parte de los trabajadores se clasifican de la siguiente forma: i) muy baja (0%-20%), ii) baja (20%-40%),
iii) media (40%-60%), iv) alta (60%-80%) y v) muy alta (80%-100%).
Fuente: Jiménez Fontana, 2019 con datos de Meneses et al., 2019, y del BCCR.
tigación se logró llevar el análisis a nivel costarricense de operar por al menos dos la Pacífico Central son las que enfrentan
cantonal, lo cual permite identificar dife- años es del 90%, pero al llegar a los cinco las mayores adversidades. Estos resulta-
rencias significativas dentro de las mis- este indicador disminuye a 68%. Sin dos muestran la importancia de imple-
mas regiones. Es importante, entonces, embargo, hay diferencias según el perfil mentar políticas que no solo fomenten el
que las políticas de fomento productivo del emprendimiento; las microempresas desarrollo de nuevas empresas, sino que
consideren estas particularidades para no tienen una probabilidad de 66% de no también tengan como objetivo el creci-
impulsar intervenciones que, más bien, morir a los cinco años, pero para las miento y la supervivencia de las ya exis-
profundicen las asimetrías entre y dentro medianas y grandes este indicador supera tentes, en especial las ubicadas fuera del
de las regiones. el 90%. A partir de un “panel puro” de área metropolitana, con el fin de revertir
En la segunda sección del capítulo se empresas se pudo conocer que el 88,5% las crecientes brechas territoriales.
examinaron los perfiles de sobrevivencia de los microemprendimientos que ope- El último estudio exploró en detalle
de los negocios del país y se constataron raban en 2005 tenían el mismo tamaño la industria turística. La investigación
las dificultades que tienen las empresas doce años después. Otro hallazgo rele- confirmó el potencial de este sector para
para crecer. Se encontró que, en pro- vante es que los perfiles de mortalidad generar encadenamientos productivos y,
medio, la probabilidad de una empresa varían entre las regiones; la Chorotega y al mismo tiempo, la necesidad de afinar
148 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3
la mirada sobre esos nexos, pues no todas de “empuje” de la producción, pero des- mucho mayor que el que realizan los
las actividades ligadas al turismo tienen tina la mayor parte de sus ganancias al residentes en Costa Rica. No obstante, el
el mismo potencial multiplicador en tér- capital. Lo contrario ocurre con los ser- “efecto derrame” del primero es inferior.
minos de producción y empleo. El 75% vicios de salud que utilizan los turistas, En una situación intermedia se encuen-
de los bienes y servicios vinculados al que poseen una baja capacidad de generar tran los visitantes europeos, quienes tie-
turismo tiene algún nivel de encadena- nexos productivos, pero generan una alta nen un gasto diario promedio alto y
miento. Destacan los servicios de comi- apropiación de las ganancias por parte un efecto multiplicador significativo. La
da y bebidas, el comercio, los servicios de los trabajadores. Con base en estas política pública en este ámbito debe pro-
inmobiliarios, el transporte (marítimo, constataciones, la investigación concluye curar un balance, dado que no se puede
aéreo y de carga), el alojamiento, las que las políticas no solo deben tener en apostar únicamente por la atracción de
agencias de viajes y la elaboración de cuenta la capacidad de los sectores vincu- turismo de alto gasto promedio, concen-
comidas preparadas. Ahora bien, uno lados al turismo en materia productiva, trado en pocos sectores y con un efecto
de los temas que se debe considerar es sino también los potenciales beneficios derrame menor, pero tampoco la estra-
que no necesariamente las actividades para los trabajadores. tegia puede restringirse al turismo local,
con mayores encadenamientos generan El estudio sobre esta industria tam- que tiene altos multiplicadores pero un
mayores beneficios para sus trabajadores. bién analizó las brechas en la demanda gasto promedio bajo.
Un ejemplo es el transporte por vía aérea según origen, y determinó que el turista
y marítima, que tiene una alta capacidad estadounidense tiene un gasto promedio
Investigadores principales: Pamela Jiménez Asistente de investigación: Guillermo Pastrana Un agradecimiento especial a: el INEC, el ICT,
Fontana, Rafael Segura Carmona, Karla Meneses Torres. y el BCCR, por el acceso a sus bases de datos. A
Bucheli, Gabriela Córdova Montero, y Katherine Alonso Alfaro, Rodrigo Cubero, y Evelyn Muñoz,
Oleas Nieto. Actualización y procesamientos de datos: por su colaboración para llevar a cabo el análisis
Pamela Jiménez Fontana, Rafael Segura Carmona, del parque empresarial y estructura productiva
Insumos: Aporte del sector turístico como eje y Guillermo Pastrana. regional en Costa Rica.
estratégico de encadenamientos productivos,
de Karla Meneses (UDLA-Ecuador), Gabriela Visualización de datos y gráficos: Pamela Los talleres de consulta se realizaron los días 26
Córdova (UDLA-Ecuador), Katherine Oleas (UDLA- Jiménez Fontana. de junio y 30 de julio de 2019, con la participa-
Ecuador); Estructura productiva regional en Costa ción de: Diego Agüero, Alonso Alfaro, Ruth Alfaro,
Rica y Análisis de sobrevivencia de las empre- Revisión y corrección de cifras: Pamela Jiménez Eduardo Alonso, Rafael Arias, María Artavia, Shirley
sas costarricenses, ambos de Pamela Jiménez Fontana. Benavides, Margarita Bolaños, Shirley Calvo,
Fontana y Rafael Segura. Yorlenny Fontana, Velia Govaere, Milena Grillo,
Lectores críticos: Ronald Alfaro, Eduardo Alonso, Miguel Gutiérrez, Gloriana Ivankovich, Pamela
Borrador del capítulo: Pamela Jiménez Fontana. José Luis Arce, Vladimir González, Jennyfer León, Jiménez, Valerie Lankester, Fernando Madrigal,
Karla Meneses, Leonardo Merino, Ricardo Monge, Leonardo Merino, Luis Mesalles, Ricardo Monge,
Coordinación: Pamela Jiménez Fontana. Dagoberto Murillo, Susan Rodríguez, María Santos, Amílkar Mora, Evelyn Muñoz, Guillermo Pastrana,
Jorge Vargas y Pablo Villamichel. Alejandra Ramírez, Hernán Ramírez, Adolfo
Edición técnica: Pamela Jiménez Fontana y Rodríguez, Gabriela Saborío, Adriana Sandí, María
Jorge Vargas Cullell. Santos, Rafael Segura, Jorge Vargas, Jacqueline
Zamora, Sandro Zolezzi y Norberto Zúñiga.
CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 149
Notas
1 El estudio excluye a las empresas que no tienen 8 La sobrevivencia de las empresas se define como 14 Corresponde a llegadas de visitantes internacio-
registro geográfico ni actividad económica. Tampoco la diferencia entre el año en que se tiene el primer nales.
se consideran las empresas estatales, los servicios de reporte del negocio en la Revec (tiempo de inicio
administración, educación y salud pública, y las orga- o nacimiento) y el momento en que ya no se tiene 15 Este monto corresponde al gasto turístico receptor
nizaciones sin fines de lucro. El BCCR agrupa registros información (tiempo final o muerte; para más detalles de visitantes de la Cuenta Satélite en Turismo.
de cuando los negocios actúan como un solo grupo véase el Anexo Metodológico).
empresarial o corporativo. Para mayor detalle de la 16 Los servicios inmobiliarios que consumen turistas
construcción de la base Revec, véase el "Anexo F", en 9 El tamaño de la empresa se definió según la clasifi- corresponden al alquiler de viviendas y edificios.
Alfaro-Ureña et al., 2019. cación del MEIC, a partir del número de trabajadores
reportados cada año, de la siguiente forma: micro 17 La demanda de turismo interno se compone princi-
2 El coeficiente de correlación entre ambas variables entre 1 y 10, pequeña entre 11 y 35, mediana entre 36 palmente de salidas individuales, salidas familiares y
fue de 0,89. y 100, y grande 101 o más. paseos en Costa Rica.
3 Para estimar el crecimiento real de la actividad eco- 10 La tasa de mortalidad promedio de las empresas 18 Viaje no rutinario que se realiza fuera del entorno
nómica regional se deflactó el ingreso por concepto de en los países de la OCDE se ubica en un rango de entre habitual y que no contempla pasar la noche fuera del
ventas con el IPC de junio cada año. 8% y 13%. hogar.
4 Incluye actividades financieras e inmobiliarias según 11 Incluye suministro de electricidad, gas, agua, 19 Actividades realizadas por un solo miembro del
grandes grupos CIIU. evacuación de aguas y desechos, construcción, minas núcleo familiar por motivo de vacaciones, negocios u
y canteras. otros.
5 Se estima como el promedio de las empresas por
cantón de la relación entre las ventas totales y la canti- 12 Esta variable se mide a partir de la disponibilidad 20 En promedio (2011-2018) representan el 9,9% del
dad de trabajadores. de fondos públicos para el desarrollo del sector. turismo no residente.
6 Esta metodología, que se utiliza sobre todo en 13 Se estima que para 2100 Guanacaste experimenta- 21 Se refiere a los ingresos de las empresas que no
Biología para estudiar la probabilidad de muerte de rá incrementos de su temperatura de hasta 3,8 grados están constituidas en sociedad. Se llaman mixtos por-
los organismos, puede ser aplicada en las Ciencias centígrados y una reducción de las lluvias del 63%. En que una parte corresponde a las ganancias del capital
Sociales para analizar la probabilidad de que una la zona sur, en especial la ciudad de Puntarenas sufri- y otra a las del trabajo.
empresa cierre operaciones. ría una inundación del 60% de la zona residencial en
2100, como resultado del aumento del nivel del mar en
7 Este tipo de negocios se conocen en la literatura 0,3 metros (Schatan et al., 2010).
como “empresas zombis”.
150 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3
CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 151
CAPÍ TULO
4
MIR ADA S A PROFUNDIDAD EN
Armonía
con la naturaleza
HALLAZGOS RELEVANTES NUEVOS APORTES PARA LA TOMA DE DECISIONES
• Costa Rica tiende a una creciente densificación urbana y a una • Con nuevas fuentes (Waze, Google Maps), este capítulo gene-
mayor presencia de construcción vertical. Del total de edifica- ra herramientas para el análisis detallado del transporte y
ciones residenciales construidas entre 2010 y 2018, el 79% son la movilidad, y su relación con el ordenamiento territorial, el
apartamentos. crecimiento urbano, los cambios demográficos y los impactos
económicos, sociales y ambientales derivados de esos proce-
• Alajuela, Santa Ana y Heredia concentran los mayores porcen- sos.
tajes de área construida en la GAM entre 2010 y 2018: 14%,
10% y 9,9%, respectivamente. • Se ofrece una serie de aportes en torno al vínculo necesario
entre las tendencias recientes del crecimiento urbano y las
• Entre 2015 y 2019, en todos los cantones de la GAM aumenta- soluciones de transporte y movilidad. El capítulo presenta un
ron los tiempos de viaje en horas “pico”. En San José, Montes análisis inédito sobre los cambios en los tiempos de viaje en
de Oca, Heredia, Escazú y Tibás el incremento fue superior al zonas donde se han construido residencias de tipos más den-
40%. sos, como condominios y apartamentos.
• En 2018, el costo para la población trabajadora por el tiempo • Con la base de datos de la aplicación Waze, se logró un nivel
perdido en congestionamientos en la GAM representó, en pro- muy preciso de detalle en la caracterización de los conges-
medio, 2.869 dólares por persona. tionamientos viales, hasta tramos de 100 metros. Un primer
ejercicio analizó las condiciones de la ruta 39 en tiempos
• En las calles que rodean 215 nuevos condominios y apartamen- de retraso, cantidad de atascos y saturación de los tramos.
tos, los tiempos de viaje en hora “pico” aumentaron en más de También se estudiaron las características del movimiento de
31,6% entre 2015 y 2019. la población trabajadora, cómo genera presión sobre esa ruta
y en qué puntos, como insumo para el diseño de la política
• En la ruta 39, en dirección este-oeste, el atasco en hora “pico” pública.
genera en promedio un retraso de 9 minutos por cada tramo de
100 metros.
4INDICE
/ Nuevas herramientas para analizar
la movilidad y sus vínculos con el
desarrollo urbano
Introducción
Hallazgos relevantes 151 En varias de sus ediciones, este Informe ha estudiado los problemas
Productos esperados 151
ambientales, económicos y sociales derivados de la ausencia de
Introducción 153
herramientas integradas y efectivas de ordenamiento territorial.
Densificación de la GAM no está También ha profundizado en la relación entre los patrones de
aliviando los problemas de movilidad 154
crecimiento urbano (tanto en la Gran Área Metropolitana como
Aumenta apuesta por construcciones
residenciales más densas 154 en ciudades intermedias) y la situación caótica del transporte y la
Construcciones más densas coinciden movilidad.
con aumentos en tiempos de viaje 158
Avances en información para entender La información recabada en estos años en el patrón de crecimiento urbano, que
la crisis vial: el caso de la ruta 39 162 ha permitido entender la naturaleza ahora tiende más a la densificación. Por
Nuevas herramientas permiten detallar multicausal que tienen los principales lo anterior, este Informe indaga cuál es el
saturación vial en ruta 39 163 problemas territoriales, pero también la nexo entre las formas recientes del creci-
Población presiona de varias formas necesidad de que, al realizar los procesos miento urbano y la situación de la movi-
la saturación de vía estratégica 165 de gestión del suelo, construcción de lidad, en especial si la densificación que
infraestructura, inversión y planificación se observa en la GAM está resolviendo,
Conclusión 170 del desarrollo, se utilicen criterios basa- como se espera de procesos de este tipo,
dos en evidencia que den sostenibilidad los impactos negativos del transporte
a sus efectos y minimicen los impactos sobre el desarrollo humano.
negativos en la calidad de vida, la conta- Este capítulo presenta dos estudios
minación, la competitividad y el desarro- que generaron no solo datos, sino herra-
llo humano en general. mientas que pueden ser útiles para ela-
Según la información recogida para borar política pública. Particularmente,
esta entrega, ese vínculo no es la tóni- al examinar las tendencias más recientes
ca de la política pública costarricense del crecimiento urbano, no se encontró
en materia territorial y de movilidad. evidencia de que los procesos seguidos
Además de los efectos ya reportados en reflejen un compromiso con la solución
varias ediciones (PEN, 2015 y 2018), del tema del transporte; en consecuencia,
cada vez es más notoria la creciente com- incluso patrones más positivos (como
plejidad implícita en la solución de pro- una mayor densificación) no contribu-
blemas como congestionamientos viales, yen a mejorar la situación de la movili-
saturación de vehículos particulares, mal dad de las personas. En segundo lugar, se
diseño del sistema de transporte público, profundizó en el uso de una nueva fuen-
insuficiencia de la infraestructura, con- te de información, la base de datos de la
taminación, pérdidas económicas y de aplicación Waze, con un nivel de detalle
tiempo, entre otros. En la última década que ayuda a identificar las necesidades de
a esta situación se ha sumado un cambio intervención pública en rutas saturadas,
154 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4
y explicar mejor las presiones que gene- transporte y movilidad. En la política que las zonas en que se llevó a cabo la
ra la distribución de las personas y los pública no ha existido un vínculo claro y expansión en décadas pasadas.
empleos sobre las condiciones para movi- planificado entre estos dos fenómenos, y Este cambio de patrones ha mejorado
lizarse, tal como se analizó en la edición ello ha generado un caldo de cultivo que relativamente las densidades; luego de
anterior (PEN, 2018). Ambos estudios empeora los elementos críticos señalados varias décadas de crecimiento disperso,
muestran cómo el descuido de la política en la edición anterior. Aunque no es fácil la GAM está volviendo a una tenden-
pública y las dinámicas de sectores priva- establecer una relación causal, lo cierto cia más compacta y densa. Pese a ello,
dos (temas documentados en PEN, 2015 es que la coexistencia de trabas serias de siguen siendo mayoritarios los patrones
y 2018) producen resultados negativos movilidad allí donde se está construyen- expansivos de vivienda individual y cre-
para el desarrollo humano, pero también do con una lógica más densa, demuestra cimiento horizontal. Es decir, el cambio
dan insumos para alimentar la discusión la inexistencia de lo que hoy se expresa observado es paulatino. Al oeste de la
y la toma de decisiones, que no están en el concepto de desarrollo orientado ciudad, en especial en los cantones de
tanto en la construcción y mejora de la al transporte1, o que se pueda identificar Alajuela, Escazú y Santa Ana, todavía
infraestructura, sino en el cambio a una como un desarrollo urbano con criterios imperan las modalidades de expansión
movilidad centrada, mayoritariamente de movilidad y sostenibilidad. lineal de décadas anteriores, sobre todo
en el transporte público masivo e inter- en el sector montañoso de menor apti-
conectado. Aumenta apuesta por tud urbana. Esto provoca una mayor
construcciones residenciales dispersión de gran parte de la población
Densificación de la GAM no más densas que antes se concentraba en los centros
está aliviando los problemas La GAM sigue creciendo, aunque a un de Alajuela, Heredia y San José. El fenó-
de movilidad ritmo más lento y con patrones de densi- meno no es muy diferente hacia el este;
dad distintos a los que caracterizaron los por ejemplo, en el cantón de La Unión la
Durante cuatro décadas, la Gran Área decenios anteriores. Esta zona tiene una mancha urbana ha llegado a rebasar los
Metropolitana (GAM) exhibió un cre- extensión territorial de 196.700 hectá- bordes de crecimiento establecidos, y en
cimiento urbano horizontal, lineal, dis- reas, que equivalen al 3,8% del territorio Oreamuno, Alvarado y Paraíso existe un
perso y desconectado, que llevó a una nacional, y está conformada por 31 can- crecimiento disperso fuera del anillo de
ciudad poco densa, con serios problemas tones y 164 distritos. La población pasó contención.
para movilizar a las personas entre sus de 66,3 habitantes por hectárea urbana No obstante su crecimiento, en teoría
zonas de residencia y centros de traba- en 1986, a 75,9 en 2019. El mapa 4.1 la GAM aún tiene una capacidad impor-
jo o estudio, entre otras dificultades. actualiza la mancha urbana de la GAM tante para absorber población, pero la
En ausencia de herramientas efectivas al 2019, y diferencia las zonas que han dispersión actual empeoraría si la expan-
de ordenamiento territorial, esta expan- experimentado más desarrollo en las últi- sión se enfoca en los terrenos disponibles
sión generó profundos impactos en el mas tres décadas. En el año analizado, el y no en densificar más. Cerca de un
desarrollo humano, que han sido ana- área total urbanizada o construida fue 17,3% de esta área tiene algún poten-
lizados reiteradamente por el Informe de 34.818 hectáreas, con un crecimiento cial para desarrollo urbano (alrededor de
Estado de la Nación, en particular en un absoluto de 5,2% con respecto al 2010 9.200 hectáreas, 0,7 puntos porcentuales
capítulo especial dedicado a esta zona (33.088 hectáreas). La mancha urbana menos que en 2018). Sin embargo, las
(PEN, 2015), así como en otro enfocado se expande a una tasa cada vez menor en deficiencias en infraestructura y proble-
en el transporte y la movilidad (PEN, relación con períodos previos, lo cual se mas de accesibilidad lo limitan. Las zonas
2018). Fuera de la GAM se han regis- explica, posiblemente, por la búsqueda con más terrenos se ubican sobre todo en
trado patrones muy parecidos a los que de usos más eficientes del suelo, que se los extremos de la GAM, específicamente
llevaron al caos actual, como se demostró traduce en un incremento de proyectos en las zonas oeste y este. Distritos como
también con el estudio de varias ciudades residenciales verticales o más compactos La Guácima, El Coyol y Turrúcares en
intermedias del país (PEN, 2017). (Sánchez, 2019). Este crecimiento ocurre el cantón de Alajuela, así como, en el
En esta oportunidad el Informe en los bordes de las áreas construidas otro extremo, El Guarco en Cartago, son
emplea nueva información para analizar existentes, o mediante el aprovechamien- los que presentan mejores condiciones.
dos aspectos centrales de los patrones to de espacios vacíos en las orillas o den- Según las tendencias actuales de compo-
urbanos más recientes en la GAM: por tro de áreas urbanas consolidadas, y no sición sectorial de la construcción, es pro-
un lado, el cambio paulatino hacia un a través de la dispersión de iniciativas de bable que estos terrenos se distribuyan
tipo de crecimiento con mayor énfasis desarrollo urbano lejanas del área cons- en un 60% para vivienda y un 40% para
en la construcción vertical y, en gene- truida existente. Esto quizás refleje que industria, comercio y otras obras públi-
ral, de mayor densidad (condominios, hoy es más factible construir de modo cas. Considerando la población, la GAM
apartamentos y urbanizaciones, en espe- más concentrado y no en los espacios está cercana a 2,6 millones de habitantes.
cial); por el otro, la combinación de este disponibles alejados de la GAM, que no Suponiendo el mismo comportamiento
proceso con problemas no atendidos de tienen el mismo potencial urbanístico de la densidad actual (75 habitantes por
CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 155
Mapa 4.1
Crecimiento de la mancha urbana en la GAM. 1986 y 2019
Fuente: Sánchez, 2019 con datos de Sánchez, varios años y Pérez y Pujol, 2012.
En la modalidad de condominios el
Mapa 4.2 crecimiento también abarca algunos can-
Nuevas construccionesa/ de apartamentos en la GAM, según cantón. tones fuera del centro (mapa 4.3). En
total se construyeron en la GAM cerca
2010-2018
de 6.314.582 metros cuadrados entre
(metros cuadrados) 2010 y 2018, lo que representa cerca del
70% de todos los condominios edificados
en el país. El cantón central de Alajuela
se ubica a la cabeza a nivel nacional y
durante el período de estudio albergó
el 21% de las nuevas construcciones de
este tipo dentro de la GAM. El 50% se
ubica en seis cantones: San José, Santa
Ana, Heredia, Curridabat, Cartago y
Escazú. Luego hay un grupo de ocho
cantones que agrupa un 20%: La Unión,
Montes de Oca, San Pablo, Goicoechea,
El Guarco, Santo Domingo, Alajuelita
y San Rafael. Los restantes catorce can-
tones suman menos del 9% del área de
nuevos condominios.
Por su parte, el desarrollo de urba-
nizaciones en la GAM ha presentado
claros patrones de concentración en
pocos cantones. Como muestra el mapa
a/ Corresponde al valor acumulado en el período 2010-2018. 4.4, durante el período 2010-2018 se
Fuente: Sánchez, 2019, con datos del CFIA, 2019.
llevaron a cabo proyectos que abarcaron
cerca de 955.484 metros cuadrados. Esto
representa alrededor del 43% del área
Mapa 4.3 construida en el país con este destino.
Nuevas construccionesa/ de condominios en la GAM, según cantón. De nuevo, el cantón central de Alajuela
2010-2018 ocupa el primer lugar: 1 de cada 4 metros
cuadrados se localizó allí. A nivel nacio-
(metros cuadrados)
nal, el 11% de las nuevas urbanizaciones
se ubicó en este municipio. En Cartago,
El Guarco y San Pablo se concentró el
30% construido en la GAM. Los canto-
nes de Heredia, Paraíso, Santa Ana, San
Isidro, Goicoechea, Curridabat, Montes
de Oca, La Unión, Alajuelita y Escazú
agruparon el otro 30%, mientras que los
restantes quince cantones, en conjunto,
solo acumularon el 11% del área.
Como un rasgo muy particular de las
tendencias actuales, en la construcción
de viviendas de interés social se obser-
va una contradicción entre los proyec-
tos desarrollados y las necesidades de
la población. Durante el período 2010-
2018 en el país se edificaron con ese pro-
pósito cerca de 4.432.821 metros cuadra-
dos. De ellos, tan solo un 16,8% se ubicó
dentro de la GAM. Esto llama la aten-
ción si se considera que, según la última
a/ Corresponde al valor acumulado en el período 2010-2018.
Encuesta Nacional de Hogares (2018),
Fuente: Sánchez, 2019, con datos del CFIA, 2019.
158 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4
Recuadro 4.1
Los peores puntos de congestionamiento están en zonas críticas para la movilidad en la GAM
Para su Informe de 2018, el Programa por diversas vías a la vez. Son puntos neu- urbanizada, y la mayoría de distritos invo-
Estado de la Nación (PEN, 2018) elaboró rálgicos de la red, en su mayoría en centros lucrados tiene más del 80% (PEN, 2018;
un capítulo especial sobre el tema del urbanos de San José centro, San Pedro, Sánchez, 2018a y 2018b). Es decir, pensar
transporte y la movilidad, utilizando una Alajuela centro, Zapote, Guadalupe, Heredia en grandes cambios de infraestructura vial
novedosa fuente de información: la base de centro y Curridabat, y también algunos pun- en estas zonas es casi imposible.
datos de la aplicación móvil Waze, gracias tos de paso que son entrada a esas zonas,
a la colaboración con el Departamento de como Barrio México/Cinco Esquinas de Tibás, Si se sabe que por estos diez puntos
Informática del MOPT. Posteriormente, rotonda Juan Pablo II/entrada a la autopista seguirán transitando cientos de miles de
esta base ha permitido al PEN ampliar sus General Cañas y Paseo Colón/Sabana este. personas cada día, y que no es posible
investigaciones en la materia. Así por ejem- ampliar significativamente las carreteras,
plo, por primera vez con datos empíricos Lo más relevante de este hallazgo es enten- la apuesta que este Informe ha plantea-
se pudo identificar en cuáles zonas del país der por qué la solución del problema no está do es generar condiciones para sacar a
hay más congestionamientos viales y, ade- en la infraestructura. Estas zonas están en las personas del automóvil, favorecer la
más, hacer un ranking de las situaciones cantones densamente poblados, y aunque el movilidad no motorizada y, ante todo, crear
más graves. Se trata de áreas de cerca de punto específico no lo esté (el centro de San alternativas de transporte público masivo,
un kilómetro de diámetro, donde se con- José, por ejemplo), lo cierto es que son rutas interconectado y eficiente. De este modo
centran no una sino varias vías con atascos de paso para una gran cantidad de población no solo bajarían los tiempos de viaje, sino
frecuentes, a partir de los datos recopilados que se moviliza cada día desde su municipio las emisiones contaminantes, los altos cos-
en un año entero de registros (2017). para trabajar en la GAM. Solo en los cantones tos económicos y la tensión que se vive en
centrales de San José, Heredia y Alajuela, así la actualidad.
Los mapas 4.6 muestran las diez zonas con como en Curridabat y Montes de Oca, casi
mayores congestionamientos reportados, 350.000 personas trabajan fuera de donde
ubicadas según la cantidad de atascos y viven y pasan, probablemente, por estos pun-
con los puntos más severos resaltados en tos. Pero también se trata de áreas con muy Fuente: Durán Monge y Merino, 2018, con datos
rojo. Como se ve, no se trata de hechos altos porcentajes de construcciones. El centro de Durán Monge y León, 2018; PEN, 2018 y
aislados, sino de áreas que se congestionan de San José tiene el 98% de su superficie ya Sánchez, 2018a y 2018b.
160 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4
Mapas 4.6
Puntos de la GAM con mayor número de congestionamientos viales. 2017
7 Barrio México - Cinco Esquinas 8 General Cañas - Rotonda Juan Pablo II 9 Curridabat
Nivel de
congestionamiento Bajo Alto
importantes en los tiempos de viaje y, con minios y apartamentos y el crecimiento estructuras de este tipo en la GAM (de
ello, en las externalidades económicas, en esos tiempos, no en términos estric- 5,2% en 1990 a 25,2% en 2017). Para el
sociales y ambientales (recuadro 4.2). tamente causales, sino para observar si análisis, se tomaron los datos de las obras
Una vez establecido que los tiempos de presentan una lógica de desarrollo que que estaban en construcción durante el
viaje están aumentando, y por tanto que considere paralelamente la mejora del período 2013-2018, es decir, que hoy
ha empeorado el problema general del transporte y la movilidad. El Informe estarían terminadas o a punto de serlo.
transporte y la movilidad, se estudió la Estado de la Nación 2018 mostró un Con el fin de determinar cómo coe-
relación entre la construcción de condo- aumento en la proporción de nuevas xisten la proliferación de condominios
CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 161
situación del transporte y la movilidad. de modo importante los tiempos de tras- de estudios previos: horas “pico” de la
Tampoco la forma en que el país asienta lado. También llevan a entender que los mañana, entre 5 y 7 am, y horas “pico” de
su población y establece sus fuentes de requerimientos de intervención públi- la tarde, entre 4 y 6 pm, de lunes a vier-
trabajo, infraestructura y medios para ca no solo están en la capacidad de la nes. A partir de los tres indicadores de
movilizar a las personas ha respondido a infraestructura para absorber la presión, saturación antes mencionados, se realizó
procesos basados en evidencia y objetivos sino en la forma de movilidad de una un análisis de conglomerados que permi-
enmarcados en una visión clara de orde- gran cantidad de población que utiliza la tió clasificar cada uno de los segmentos
namiento del territorio. En este marco, el ruta, en gran medida con el uso de vehí- de la ruta según cuatro niveles de conges-
Informe de 2018 exploró nuevas fuentes culos particulares. tionamiento.
de información para estudiar una de las Los resultados muestran altos grados
consecuencias de lo anterior: la satura- Nuevas herramientas permiten de saturación en gran parte de las seccio-
ción de la red vial y sus efectos sobre la detallar saturación vial en ruta nes de la ruta, con dos patrones principa-
movilidad, desde la perspectiva del desa- 39 les. El primero presenta pocos segmentos
rrollo humano. Durante el 2019, el PEN y el de elevado congestionamiento cercanos
Entre estas fuentes, los reportes de Colaboratorio Nacional de Computación a rotondas, intersecciones y pasos a des-
congestionamiento vial registrados en Avanzada (CNCA) del CeNAT-Conare nivel, sectores por los que ingresan los
la base de datos de la aplicación móvil desarrollaron una nueva metodología usuarios. El segundo tiene valores altos
Waze hicieron posible parte del análisis para modelar con gran detalle la satu- e intermedios de saturación, pero en
del capítulo especial de aquella edición ración de la red vial del país, a partir de series consecutivas de segmentos, que se
(PEN, 2018). Se identificaron distri- datos sobre atascos de la aplicación Waze concatenan en secciones más extensas de
tos, zonas específicas, franjas horarias, (Cubero et al., 2019). El trabajo se efec- atascos y generan un efecto de retraso en
conglomerados y características de los tuó gracias a una alianza institucional cadena, por varios cientos de metros.
embotellamientos en la GAM. Esto puso con el Departamento de Informática del Los mapas 4.9 ilustran el congestiona-
de manifiesto el potencial de esta herra- MOPT, el ente encargado de realizar la miento por segmento en las horas “pico”
mienta para conocer de manera precisa descarga de los datos para Costa Rica. de la mañana para los dos sentidos posi-
la ubicación, magnitud y dinámica tem- Utilizando más de 52 millones de bles de circulación. El grosor de la línea
poral de los atascos, entender la realidad registros de atascos capturados durante representa el nivel de retraso promedio
actual en esta materia y medir sus impac- todo el año 2018, se logró estimar la ocasionado por el atasco en cada sec-
tos, pero además para apoyar el diseño de saturación de la red vial en segmentos de tor. El color permite visualizar el grado
política pública basada en evidencia. Este carretera de cien metros de longitud. En de saturación, de mayor (rojo) a menor
instrumento puede alimentar la toma de este trabajo se denomina saturación a (azul). Al observar los datos en la direc-
decisiones sobre intervenciones públi- un cálculo que combina tres indicadores: ción este-oeste, los primeros puntos crí-
cas, planificación del desarrollo urbano el tiempo promedio de retraso generado ticos se concentran en pocas secciones,
y medición de los impactos ambientales, por el congestionamiento, la cantidad de sobre todo en los alrededores del paso a
económicos y sociales de la situación vial. atascos reportados y la variabilidad del desnivel de la fuente de La Hispanidad,
Este apartado presenta un nuevo ejerci- retraso (con este último es posible dife- la rotonda de las Garantías Sociales y
cio, que describe en detalle la dinámica renciar entre segmentos saturados o no el paso a desnivel de la Y Griega. A
de una ruta clave para la zona central del saturados de manera constante o espo- partir de Hatillo, el patrón cambia y se
país (la ruta 39, también conocida como rádica). Además, la metodología permite observa una larga serie de segmentos
carretera de circunvalación), y trata de realizar análisis por horas, días, meses consecutivos de alto congestionamiento,
explicar los factores que la generan. y hasta años. Este es un avance para el pasando por la intersección con la ruta
El análisis realizado permitió deter- estudio en profundidad de rutas deter- 27 hasta llegar a la intersección con la
minar, por primera vez, los patrones de minadas, para ubicar sectores críticos de autopista General Cañas. En contraste,
los congestionamientos con respecto a saturación e identificar patrones espacia- en la dirección oeste-este los valores más
la interacción de tres variables: el grado les según momentos específicos del día o elevados están en la intersección con la
de atasco derivado del flujo vehicular la semana. autopista General Cañas. Sin embargo,
según la hora, el sentido del recorrido en Dado que los distritos con problemas cerca de Zapote y hasta Guadalupe de
que se produce y la presión que generan más graves de atascos se localizan en la nuevo los atascos ocurren a lo largo de un
las personas que se trasladan en zonas zona central de la GAM (PEN, 2018), importante número de tramos sucesivos.
de influencia de la carretera para llegar Cubero et al. (2019) analizaron en deta- El retraso promedio por segmento (cada
a sus lugares de trabajo y residencia. lle uno de los trayectos estratégicos para uno de 100 metros) durante las horas
Los hallazgos permiten identificar en la movilidad en esa área: la ruta 39, “pico” en la mañana es de aproximada-
qué puntos específicos está la satura- desagregada en 145 segmentos. El estu- mente 5 minutos en ambas direcciones.
ción generada por estos tres elementos dio se enfocó en dos momentos de uso Por su parte, los mapas 4.10 permiten
y muestran que cada uno de ellos altera intensivo de la ruta según los hallazgos visualizar el escenario de las horas “pico”
164 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4
Mapas 4.9
Congestionamiento en la ruta 39 durante las horas “pico” de la mañanaa/. 2018
a/ El grosor de la línea representa el nivel de retraso promedio en el punto, y el color es el grado de saturación. En el primer caso (retraso promedio), las escalas
entre los gráficos de la mañana y la tarde no son comparables, pues varía por la mayor cantidad de atascos de la tarde.
Fuente: Cubero et al., 2019, con datos de la aplicación Waze.
Mapas 4.10
Congestionamiento en la ruta 39 durante las horas “pico” de la tardea/. 2018
a/ El grosor de la línea representa el nivel de retraso promedio en el punto, y el color es el grado de saturación. En el primer caso (retraso promedio), las escalas
entre los gráficos de la mañana y la tarde no son comparables, pues varía por la mayor cantidad de atascos de la tarde.
Fuente: Cubero et al., 2019, con datos de la aplicación Waze.
CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 165
de la tarde, para ambos sentidos de circu- algunos de los factores que explican la Con información del Censo 2011 del
lación. En ese lapso el panorama es más saturación en la ruta 39. INEC, actualizada con las proyeccio-
grave. El retraso promedio en dirección En diversas investigaciones y en la nes distritales de población al 2019 del
este-oeste es de 9 minutos, 4 más que edición anterior de este Informe se ha Centro Centroamericano de Población
en la mañana. También se identifican planteado que el congestionamiento vial (CCP) de la UCR, se determinó que la
series de segmentos consecutivos con es producto de una combinación de fac- presión generada por las localidades más
altos valores de saturación, pero ahora tores. Exceso de vehículos particulares, cercanas a la ruta es más elevada en los
en ambos extremos de la ruta. La inter- deficiencias en el sistema de transporte sectores sur y oeste. Los datos evidencian
sección con la autopista General Cañas público y rezagos en infraestructura, en la cercanía de la ruta 39 a algunos de los
destaca por presentar los valores más un marco de crecimiento urbano sin centros más poblados a nivel nacional. El
extremos de congestionamiento para este herramientas robustas de ordenamiento mapa 4.11 muestra la cantidad de habi-
momento y dirección. territorial, tienen implicaciones negati- tantes en los distritos ubicados dentro
En la dirección oeste-este el retraso vas sobre los niveles de saturación de la del anillo, aquellos sobre los cuales pasa
promedio por segmento es menor y cer- red vial y los tiempos de traslado (PEN, la ruta y los distritos vecinos en pri-
cano a 6 minutos, pero siempre superior 2018). Pero hay otro elemento relevante mer grado. Cuatro de los más poblados
al de la mañana. Al igual que en el que ha sido menos explorado en los estu- del país (Pavas, Hatillo, San Sebastián y
sentido contrario, se observan secciones dios previos de este Informe: la presión La Uruca), albergan casi la totalidad de
de alto congestionamiento en segmentos generada por las personas al utilizar las las secciones sur y oeste de la carretera.
sucesivos en ambos extremos del anillo: vías, según sus destinos y requerimientos Otros con gran número de habitantes,
desde la intersección con la autopista de movilidad. como San Felipe, Desamparados, Purral,
General Cañas hasta el inicio de Hatillo, Durán Monge (2019) realizó una apro- Ulloa y Curridabat, no son recorridos
y entre San Pedro, Zapote y el paso a ximación a este tema en el caso de la por la “circunvalación”, pero colindan
desnivel de la Y Griega. ruta 39. Para ello estudió dos factores: con distritos que funcionan como puntos
Esta herramienta de análisis permite el contexto demográfico en que se ubica de acceso al anillo.
visualizar algunos patrones. Por ejemplo, la carretera y el desplazamiento de per- Asimismo, varios de los distritos con
en ambos escenarios de la mañana y la sonas para llegar a sus lugares de trabajo. mayor densidad poblacional por kilóme-
tarde, la intersección con la autopista El primero pretende medir la presión tro cuadrado a nivel nacional contienen
General Cañas es un sector de alta satu- generada por las poblaciones más cerca- parte de la carretera de circunvalación,
ración en las dos direcciones; sin embar- nas a la llamada “circunvalación”, pues o colindan con otros que la albergan.
go, en las tardes se une con otros segmen- sus habitantes representan potenciales Nuevamente se identifica un grupo
tos cercanos para formar secciones más usuarios debido al desarrollo de sus acti- importante de localidades con valores
largas de atascos. Otros tramos, como vidades diarias. El segundo factor busca altos en este indicador cercanos a los sec-
las cercanías de Hatillo, parecen tener estimar la presión ocasionada por los tores sur y oeste de la ruta (mapa 4.12).
su momento crítico durante la mañana y movimientos de población desde y hacia Se observa también otra concentración
en la dirección este-oeste. En el siguiente zonas que podrían implicar atravesar o de valores altos hacia el norte, en el sec-
apartado se verá cómo el uso de estos recorrer la carretera. En conjunto, estos tor no concluido del anillo. Esto indica
datos posibilita la realización de nuevos son dos eslabones fundamentales para que la carretera está situada en distritos
análisis para entender las condiciones y explicar la saturación vial observada en que mueven cantidades muy grandes de
necesidades de la ruta. los segmentos de la ruta. población en un espacio territorial limi-
La mayor parte del anillo de circunva- tado, lo cual en horas “pico” representa
Población presiona de varias lación se ubica en el cantón de San José. una presión particular para las calles de
formas la saturación de vía Únicamente una sección pequeña en el acceso.
estratégica noreste se encuentra en Goicoechea y Otro asunto de interés es la presión que
Aparte de evidenciar los problemas Montes de Oca. Los cantones vecinos en genera la población más joven al despla-
que experimentan diariamente los usua- primer grado, es decir, los que colindan zarse a sus centros de estudio. Para anali-
rios de la red vial, los datos recogidos con cantones por los cuales pasa la ruta, zar este aspecto se utilizó la edad de los
por la aplicación Waze permiten pro- son 124. En el cantón de San José hay habitantes de cada distrito, como indica-
fundizar en el análisis e integrar otras 5 distritos dentro del anillo: Merced, dor que pretende aproximar esa presión.
fuentes de información que contribuyan El Carmen, Catedral, Hospital y San Los valores más elevados se encuentran
a exponer lo que hay detrás de esta rea- Francisco. Además, la ruta recorre 11 en el noroeste de la carretera, en Pavas
lidad de alto congestionamiento en la distritos más5 y los distritos vecinos en y La Uruca. En este último distrito,
GAM. Tomando como punto de partida primer grado ascienden a 25. Estos can- cerca de un 40% de la población tiene
los resultados de Cubero et al. (2019), tones y distritos constituyen la región de edad para asistir a centros educativos.
una investigación realizada por Durán influencia para estudiar el primer factor Sin embargo, en el sur de la ruta también
Monge (2019) para este Informe exploró de presión. se identificaron casos, como Hatillo o
166 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4
Ante esta realidad, y en un contexto que herramienta que sirvió de base a estos al aumento de esos valores), sí es claro
parece apuntar hacia la intensificación estudios brinda sustento para pensar, que la densificación y la ubicación de
de gran parte de estas fuentes de presión, diseñar y ejecutar política pública apo- nuevas viviendas en esas modalidades no
queda claro que, mientras no existan for- yada en evidencia, tanto en aspectos está resolviendo el problema, y más bien
mas alternativas de movilidad que permi- puntuales −intervenciones directas sobre puede empeorarlo. Esto refleja la urgen-
tan prescindir del vehículo privado, será la infraestructura−, como en elemen- cia de pensar en otro sistema de transpor-
difícil cambiar la situación actual y esta tos más estructurales –la elaboración y te, público, masivo, interconectado, que
más bien se agravará. puesta en marcha de instrumentos robus- permita sacar provecho de la incipiente
Las herramientas presentadas pueden tos de ordenamiento territorial−, que densificación.
ser un insumo para muchas investigacio- comiencen a incorporar el transporte en El segundo estudio demostró la poten-
nes, que por ejemplo estimen los valores la planificación del desarrollo urbano. cia de la base de datos de la aplicación
de la contaminación que genera la satura- Los hallazgos de los dos ejercicios pre- Waze como fuente para el análisis de los
ción vial, en puntos tan específicos como sentados evidencian que en Costa Rica fenómenos de movilidad, en particular
tramos de cien metros. También pueden no existe una visión cercana al concepto los congestionamientos. Se logró caracte-
permitir cálculos de costos económicos desarrollo orientado al transporte. Lo que rizar una ruta por tramos de cien metros
derivados del tiempo perdido, para el es lo mismo, se mostró con claridad que, y determinar cuántos atascos ocurren a
transporte de personas y mercancías y, al hacer crecer la ciudad, al ubicar a la lo largo de un año, a qué horas, en qué
sobre todo, servir de base para procesos población o al impulsar la generación direcciones y cuánto tiempo de atra-
de ordenamiento del territorio y planifi- de empleos y zonas residenciales, no se so generan. Esta herramienta tiene el
cación urbana basados en evidencia, que ha tenido en cuenta, simultáneamen- potencial de facilitar la identificación
ayuden a transformar el descuido con te, la atención de los requerimientos de de intervenciones públicas en cualquier
que tanto los proyectos de infraestruc- transporte y movilidad que esos proce- zona del país que se examine. El ejercicio
tura como la ubicación de ciertos usos sos implican. Los efectos negativos de con la ruta 39 se complementó con el
del suelo han sumado presiones al caos esta situación, a nivel económico, social estudio de la presión poblacional, lo que
vial, con altos impactos para el desarrollo y ambiental, se analizaron en el capítulo ayuda a entender cómo los movimientos
humano. especial del Informe de 2018, y en esta de personas saturan la vía y dónde están
entrega en su sección “Balance ambiental”. los cuellos de botella. Igual que el primer
Conclusión El primer estudio constató que el país estudio, esto lleva a comprender la urgen-
ha aumentado su apuesta por construc- cia de cambiar la lógica del transporte,
Este capítulo aportó nuevos instru- ciones más densas en la GAM, un avance en especial la apuesta por el vehículo
mentos para el análisis a profundidad positivo que, sin embargo, no ha sido privado. También permite estimar costos
de los fenómenos relacionados con el acompañado por cambios en los patrones económicos, sociales y ambientales de
transporte y la movilidad. En esta oca- de movilidad. En consecuencia, la densi- cada zona.
sión se utilizaron con dos enfoques. En ficación no está aliviando los problemas En suma, esta mirada a profundidad
primer lugar, se exploró la relación entre del transporte y sus consecuencias nega- reforzó, con evidencia, la noción de que
esos fenómenos y las tendencias recientes tivas. La GAM muestra un crecimiento el país no ha considerado el transpor-
de construcción residencial, que sigue significativo en los tiempos de viaje, y te y la movilidad en la forma en que
patrones un tanto distintos a los impe- en 215 puntos que se consideran zonas ha planteado su crecimiento urbano, el
rantes en décadas previas. Y en segundo de influencia de nuevos condominios y cual responde a criterios de mercado, sin
lugar se indagó acerca de las presiones apartamentos, esos tiempos se han incre- ordenamiento del territorio, planifica-
que genera la población sobre la red vial mentado a niveles muy altos (a veces más ción de largo plazo y consideración de su
y los consecuentes atascos, que hoy se de 40%) en solo cinco años. Aunque no sostenibilidad.
pueden examinar con un grado de detalle es fácil encontrar una relación causal
inédito, hasta tramos de cien metros. La (no necesariamente la construcción lleva
CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 171
Investigadores principales: Esteban Durán Actualización y procesamientos de datos: Diseño y diagramación: Erick Valdelomar/
Monge y Leonardo Sánchez Hernández. Esteban Durán Monge y Leonardo Sánchez Insignia Ng.
Hernández.
Insumos: Patrones de crecimiento urbano y Un agradecimiento especial a Steffan Gómez-
sus impactos sobre la movilidad, de Leonardo Visualización de datos: Esteban Durán Monge y Campos, que coordinó el proceso para el uso de
Sánchez Hernández y Presión poblacional y sus Leonardo Sánchez Hernández. la base de datos de Waze en el PEN, e impulsó y
efectos en la saturación vial de la Ruta 39, de asesoró el diseño y elaboración de varios de los
Esteban Durán Monge. Elaboración de mapas: Esteban Durán Monge y insumos presentados en este capítulo. A Rafael
Leonardo Sánchez Hernández. Segura, Esteban Durán-Monge, Mariana Cubero,
Borrador del capítulo: Leonardo Merino Trejos y Esteban Meneses y Warner Díaz por la colabo-
Karen Chacón Araya. Lectores críticos: Marcela Román Forastelli ración en las estimaciones estadísticas, la ela-
(consultora), quien fungió como lectora crítica boración de mapas, el procesamiento y análisis
Coordinación: Leonardo Merino Trejos y Karen del borrador, así como Manuel Alfaro, Guido de datos.
Chacón Araya. Barrientos, Rosibel Cerdas, Steffan Gómez-
Campos, Vladimir González, Miguel Gutiérrez Los talleres de consulta se realizaron los días
Edición técnica: Leonardo Merino y Karen Saxe, Alberto Mora, Natalia Morales y Jorge 3 de junio y 30 de julio de 2019, con la par-
Chacón, con el apoyo de Jorge Vargas Cullell. Vargas Cullell (PEN). ticipación de Rosario Alfaro, Mauricio Bayona,
Margarita Bolaños, Vicky Cajiao, Rosibel Cerdas,
Asistente de investigación: Diana Camacho Revisión y corrección de cifras: Karen Chacón. Juan Corrales, Helio Fallas, Carolina Flores,
Cedeño. María Luisa Fournier, Orlando Gómez, Melania
Corrección de estilo y edición de textos: Guerra, Marielos Gutiérrez, Miguel Gutiérrez,
Asesoría metodológica: Leonardo Merino Trejos, Alexandra Steinmetz. Pedro León, Kenneth López, Daniel Navarro,
Karen Chacón Araya, Esteban Durán Monge, Carolina Rodríguez, Marcela Román, María Sibaja,
Steffan Gómez Campos, Leonardo Sánchez Sebastián Urbina, José Manuel Valverde, Olman
Hernández. Vargas y Federico Villalobos.
Notas
1 Según el ITDP (2014) el desarrollo orientado al 3 En total se analizaron los meses de enero, marzo, 5 La Uruca, Pavas, Mata Redonda, Hatillo, San
transporte es una estrategia probada para integrar la mayo, julio, septiembre y noviembre de 2015, 2016, Sebastián, San Francisco de Dos Ríos, Zapote, San
planificación del uso del suelo y el transporte sosteni- 2017 y 2018, así como los meses de febrero, marzo y Pedro de Montes de Oca, Mercedes, Guadalupe y Calle
ble, en beneficio de un transporte público eficiente y abril de 2019. En cada mes se seleccionaron las sema- Blancos.
la integración de soluciones de transporte, la protec- nas dos y cuatro. Para efectos del estudio, las semanas
ción del medio ambiente y el desarrollo de espacios estaban compuestas por cinco días (lunes a viernes).
urbanos.
4 Belén, Heredia, Santo Domingo, Tibás, Moravia,
2 Esta área no considera la renovación urbana. Bajo Vázquez de Coronado, Cartago, Curridabat, La Unión,
los diferentes escenarios se supone que contará con la Desamparados, Alajuelita y Escazú.
infraestructura, servicios básicos y permisos corres-
pondientes para el desarrollo residencial.
172 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4
CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 173
CAPÍ TULO
5
MIR ADA S A PROFUNDIDAD EN
Fortalecimiento
de la democracia
HALLAZGOS RELEVANTES NUEVOS APORTES PARA LA TOMA DE DECISIONES
• La erosión del apoyo al sistema político produjo un fuerte rea- • El estudio del cambio de largo plazo en los perfiles de apoyo
comodo en los perfiles de apoyo ciudadano a la democracia en ciudadano a la democracia, basado en un reprocesamiento de
las últimas cuatro décadas. la serie de datos de la encuesta Barómetro de las Américas,
de la Universidad de Vanderbilt (Estados Unidos), permitió
• Entre 1978 y 1999 el espectro político estaba dominado por conocer los riesgos para la estabilidad democrática por el
demócratas liberales y semiliberales. En el presente siglo eventual fortalecimiento de grupos con inclinaciones antilibe-
la sociedad costarricense transitó gradualmente hacia una rales y antidemocráticas.
comunidad en la que predominan individuos ambivalentes,
que sobresalen por tener actitudes contradictorias hacia la • La correlación entre los perfiles de apoyo ciudadano a la
democracia. democracia y la adscripción a los “mitos fundacionales” que
definen la identidad política en Costa Rica, brinda la base para
• Si bien la composición de los perfiles de apoyo ciudadano a la una reflexión sobre la resiliencia de la democracia y su super-
democracia varió significativamente, la intensidad del apoyo o vivencia.
rechazo al sistema político no experimentó cambios entre 1978
y 2018.
5INDICE
/ Cambios en el apoyo a la democracia
crean riesgos políticos. Una mirada de
largo plazo
1978 - 2018
Introducción
Hallazgos 173 El fin del siglo XX y el principio del siglo XXI fue una época
Nuevos aportes para la toma
de profundos cambios en Costa Rica, que ha sido ampliamente
de decisiones 173
Introducción 173 estudiada (Jiménez y Palmer, 2005; Alvarenga, 2005; Solís, 2006;
Pérez y Baires, 2001; Rovira, 2001; PEN, 2018). La economía se
Democracia y sus demócratas:
diversificó y la apertura a los mercados internacionales reemplazó a
una mirada de largo plazo 173
los monocultivos en los que se basaba el modelo agroexportador.
Aportes y limitaciones de la literatura
sobre apoyo a la democracia Esas modificaciones en la matriz pro- de la ciudadanía redujo los niveles de
en Costa Rica 177 ductiva y en la inserción internacional participación en los comicios, aumentó
fueron acompañadas por grandes cam- la volatilidad del voto y debilitó a las
Conceptos, fuentes y métodos 179 bios sociodemográficos: un rápido pro- organizaciones partidarias, especialmen-
ceso de urbanización transformó la vieja te a los partidos tradicionales ligados
Arquetipos: una taxonomía de los sociedad rural en una altamente urbani- con la división originada por los conflic-
demócratas comparable en el tiempo 179 zada, con un acentuada metropolización tos políticos de mediados del siglo XX.
Concepto de perfiles de apoyo del Valle Central; la estructura demográ- Este desalineamiento estuvo aparejado
a la democracia 180 fica se modificó sustancialmente y cada a una importante transformación en el
Actitudes políticas seleccionadas vez más la pirámide poblacional se ase- sistema: el bipartidismo, que dominó la
para medir perfiles de apoyo 181 meja al perfil envejecido de los países más política costarricense en las últimas dos
desarrollados; la sociedad se volvió más décadas del siglo anterior, dio paso a
Cambiaron los perfiles de apoyo desigual en términos de la distribución un multipartidismo fragmentado, com-
a la democracia en un período de ingresos y la inseguridad ciudadana puesto por pequeñas y medianas agru-
de cuatro décadas 182 creció. paciones.
En el ámbito político, la instituciona- Fue en este período que Costa Rica
Bases sociales y actitudes políticas lidad pública se amplió (Alfaro, 2005 y empezó a mostrar una tendencia de largo
de los demócratas 186 2006; Vargas Cullell y Durán, 2016) y se plazo en la disminución del apoyo ciu-
diversificó para atender nuevos mandatos dadano a la democracia. En efecto, hoy
Arquetipos con mayor afinidad constitucionales y legales aprobados por los niveles de respaldo en este ámbito
emocrática puntúan más alto en mitos el Congreso, que expandieron significa- son más bajos que en la década de los
políticos 186 tivamente los derechos ciudadanos y las ochenta del siglo XX, época en la cual
obligaciones del Estado con la población. el país experimentó una severa crisis
Fin de la excepcionalidad tica: perfiles Al mismo tiempo, debió atender las nue- económica y estaba siendo impactado
de demócratas en las américas 188 vas demandas del desarrollo nacional, por los conflictos político-militares de
surgidas de las grandes transformaciones Centroamérica. Estos más bajos niveles
Conclusiones 189 económicas y sociales en marcha. de apoyo a la democracia convergen con
El sistema político también experi- un descontento ciudadano particular-
mentó profundos cambios. Un crecien- mente intenso y complejo (PEN, 2016
te desalineamiento electoral y político y 2017).
176 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5
Todas estas transformaciones eco- ral y coyuntural, cobra gran pertinencia La combinación de estas dos tenden-
nómicas, sociales y políticas han sido, para responder a una pregunta estratégi- cias −fuerte caída en el apoyo a través del
como se dijo al inicio, abundantemen- ca: ¿crea la composición actual de distin- tiempo, pero altos niveles en términos
te estudiadas. Sin embargo, los análisis tos tipos de demócratas riesgos latentes comparativos− da a Costa Rica un esta-
políticos aún no han profundizado en para la estabilidad del sistema político tus de “laboratorio”, idóneo para estudiar
el impacto que ha tenido la caída en el costarricense? los factores que subyacen a esta evolu-
apoyo ciudadano a la democracia sobre A partir de esa pregunta, este capítulo ción. El esfuerzo por analizar con pers-
la estabilidad del sistema. Se conoce la efectúa una exploración novedosa sobre pectiva de largo plazo los cambios en los
magnitud del descenso en los niveles de la composición, la naturaleza y los cam- perfiles ciudadanos de apoyo a la demo-
respaldo, pero no las realidades políticas bios a lo largo del tiempo de una tipolo- cracia, implicó reconstruir los hallazgos
detrás de la caída de largo plazo: ¿será que gía de perfiles de apoyo a la democracia, de las primeras mediciones de cultura
esta refleja la emergencia de importantes tanto aquellos favorables a ella, como los política de los años setenta y ochenta,
grupos que favorecen la sustitución de la que la adversan. Para ello, se utilizaron como punto de partida para el examen
democracia por un régimen autoritario? los datos de encuestas de cultura política de las grandes transformaciones a lo largo
En otras palabras, ¿será cierto que cada correspondientes al período 1973-2018, del tiempo. Sin embargo, aunque está
vez más personas rechazan la democracia algunas de los cuales no estaban dis- sección está basada en las investigaciones
como la “única opción posible”? Si así ponibles de previo y fueron analizadas publicadas sobre este tema, no sigue la
fuera, ¿cuál es el perfil de estos grupos? especialmente para este trabajo. tradicional modalidad de construir series
Por el contrario, podría ser que la caída El capítulo se organiza en siete sec- de datos.
en el apoyo ciudadano sea expresión de ciones, incluida esta introducción. La En contraste, el capítulo utiliza una
cambios más complejos en la cultura segunda expone de manera sintética las perspectiva distinta: se centra en la cons-
política y, a la vez, menos definidos, que fuentes y métodos empleados en la inves- trucción de perfiles o tipos de apoyo o
requieren un esfuerzo especial de investi- tigación. En la tercera se analizan los rechazo a la democracia en Costa Rica y
gación para determinar con claridad sus aportes y limitaciones de la literatura da seguimiento a su evolución, así como
implicaciones. sobre el apoyo a la democracia. En la el cambiante peso de su arraigo entre la
El estudio de los perfiles de apoyo a cuarta se presenta una taxonomía de los población. En ese sentido, un objetivo
la democracia que subyacen a cambios demócratas comparable en el tiempo. medular es comprender cómo son los
en el nivel de respaldo al sistema remi- La quinta sección describe los perfiles demócratas y los antidemócratas en 2018
te a un asunto de interés teórico: ¿qué sociodemográficos y sociopolíticos de los y cómo eran a principios de este siglo,
tan distinto piensan y viven la demo- demócratas. En la sexta se compara el en los años noventa, en los ochenta y a
cracia los ciudadanos de hoy, en com- apego a los mitos fundacionales de los finales de 1970.
paración con los de hace cuarenta años? demócratas en Costa Rica. Finalmente, ¿Por qué es importante estudiar la exis-
Este tema fue abordado hace casi veinte el séptimo apartado se dedica a las con- tencia de estos perfiles en la coyuntura
años por la Auditoría ciudadana sobre clusiones e implicaciones políticas de los política actual? Aunque se sabe que el
la calidad de la democracia (PEN, 2001) hallazgos obtenidos. apoyo a la democracia se ha erosionado,
y luego fue retomado por el capítulo de persisten dudas acerca de cuáles indivi-
“Fortalecimiento de la democracia” en Democracia y sus demócratas: duos o grupos sociales han experimen-
diversas ediciones de este Informe, en las una mirada de largo plazo tado los mayores cambios y quiénes son
que los análisis se enfocaron en la demo- los menos afectados. Este capítulo aporta
cracia como convivencia ciudadana. El deterioro del apoyo ciudadano a la evidencia para comprender quiénes res-
En esta edición se ha considerado rele- democracia no es exclusivo de Costa Rica. paldan la democracia representativa en
vante analizar el fenómeno no solo desde En buena parte del mundo las sociedades 2018, los demócratas liberales, y cómo
la perspectiva estructural mencionada, viven una etapa de debilitamiento de los eran antes; o por ejemplo, cómo son,
sino también desde un enfoque coyun- pilares de la convivencia democrática. recientemente y en el pasado cercano,
tural, es decir, indagar si el descontento Incluso se habla de que la democracia quienes apoyan a la democracia mayori-
ciudadano se debe al funcionamiento está “arrinconada” y bajo fuertes presio- taria (en la que gobierna la mayoría) pero
de la democracia o si, por el contrario, es nes (Lapop, 2017). Más aun, pese a la tienen poco apego a la tolerancia política,
un malestar con la democracia misma. Si caída en el respaldo ciudadano, cuando los aquí denominados demócratas “ ilibe-
se trata de lo primero, el sistema puede se examina la situación nacional desde rales”.
encontrar mecanismos para recompo- una perspectiva comparada, Costa Rica Un escenario en el que la firme creencia
ner factores clave que ayuden a reducir sigue teniendo el nivel más alto nivel de en la democracia es sustituida por valo-
la insatisfacción. Pero, si se trata de lo todos los países estudiados en la encuesta res y actitudes antidemocráticas, puede
segundo, los riesgos para la inestabilidad Barómetro de las Américas, en un conti- generar condiciones para que determi-
política son de mucho mayor calado. La nente donde prevalecen bajos grados de nadas fuerzas políticas capitalicen ese
combinación de estas miradas, estructu- apoyo a la democracia. desarraigo e impulsen intentos popu-
CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 177
listas o abiertamente antidemocráticos, comunidad política más amplia, plural, producto de la acumulación de casi
para hacerse con el gobierno, como ha diversa y democrática, con capacidad medio siglo (45 años) de estudios. Hasta
ocurrido en otras naciones del mundo. para movilizarse electoralmente en con- ahora, una parte importante de esas
Se trata, pues, de una situación y un tra de los individuos antisistema. Todas investigaciones, que cubre los primeros
momento idóneos para analizar los cam- estas consideraciones subrayan la impor- años de la serie, no estaba disponible para
bios y repercusiones de la composición tancia de conocer en profundidad los análisis. Afortunadamente, el profesor
de los demócratas en la sociedad costarri- perfiles de apoyo ciudadano que subya- Seligson y su equipo de trabajo en el
cense y realizar una mirada retrospectiva cen a los niveles promedio de respaldo a Proyecto de Opinión Pública de América
a lo largo de cuatro décadas. Como se la democracia. Latina (Lapop, por sus siglas en inglés),
verá más adelante, cualquier país del de la Universidad de Vanderbilt, facilita-
continente podría ejecutar un esfuerzo Aportes y limitaciones de la ron las bases de datos y los cuestionarios
equiparable a este. literatura sobre apoyo a la originales, lo que permitió estudiar la
En un contexto de debilitamiento de democracia en Costa Rica evolución de la cultura política costarri-
los partidos, descrédito de la política, Distintas iniciativas han analizado cense en cuatro décadas y media.
descenso de la participación electoral y los valores, actitudes, preocupaciones y Entre los investigadores que han gene-
aumento de la protesta social como el que expectativas de las y los costarricenses. rado todos los aportes en esta mate-
se vive hoy en Costa Rica, existe el riesgo Algunos de esos esfuerzos lograron tras- ria, hay un amplio consenso de que “un
de que ese escenario sea caldo de cultivo cender y consolidarse como estudios de cambio profundo y de largo plazo está
para la desestabilización del sistema. Para opinión que examinan, a través de varias en curso” (Seligson, 2001) en la cultura
que ello suceda, los cambios en los perfiles mediciones, distintos aspectos de la vida política costarricense. En esta sección
de cultura política de los costarricenses cotidiana, percepciones sobre la insti- se sintetizan los resultados de algunos
deben cumplir tres requisitos. En primer tucionalidad y el sistema de gobierno. de esos esfuerzos, se discute una de las
lugar, debe haber evidencia empírica de Por su parte, el Programa Estado de principales limitaciones de la literatura
un crecimiento significativo de fuerzas la Nación (PEN) ha estudiado en pro- sobre el tema y se expone cómo esta con-
o grupos antidemocráticos, es decir, de fundidad la cultura política nacional en tribución pretende subsanarla.
aquellos que profesan valores antisistema varias oportunidades y desde diversas El primer estudio de cultura políti-
o contrarios a la democracia. En segundo perspectivas (PEN, 2001 y 2016; Rosero ca en Costa Rica fue conducido por el
lugar, esos grupos deben tener un “relato” Bixby y Vargas Cullell, 2004 y 2006; profesor Mitchell Seligson a finales de
que resulte atractivo para amplios secto- Alfaro et al., 2010; Alfaro, 2014 y 2016). 1972 e inicios de 19731, y se aplicó a una
res sociales. Desde este punto de vista, los Esos trabajos han permitido dar segui- muestra de campesinos (hombres) en 66
grupos antidemocráticos no solo tienen miento a las características y la evolución comunidades rurales de las siete provin-
que ser numerosos, sino que deben apelar de las opiniones, preferencias y actitudes cias del país, un grupo de baja escola-
a segmentos de la sociedad que se sienten políticas de la ciudadanía a lo largo de ridad que, para la época y la estructura
víctimas de un sistema que no llena sus más cuatro décadas. productiva de la economía, constituía un
expectativas y estar mayoritariamente de A inicios de la década de los seten- conjunto social numeroso e influyente.
acuerdo acerca de cuál factor produce ta, los esfuerzos pioneros del profesor Al analizar las dos modalidades de par-
esa insatisfacción, es decir, tienen que Mitchell Seligson, apoyados por el esta- ticipación, la institucionalizada (voto o
identificar a “un culpable”. La delicada dístico Miguel Gómez, derivaron en un campañas electorales), por un lado, y la
coyuntura por la que atraviesa el país, y estudio regional de cultura política que movilización (marchas o protestas), por
los riesgos de un empeoramiento a corto comenzó en Costa Rica, se extendió el otro, se determinó que la primera está
plazo de la situación económica y social luego a Centroamérica y desde 2004 vinculada con un sentido de eficacia polí-
ofrecen, en ese sentido, un escenario pro- abarca prácticamente la totalidad del tica, mientras que la segunda se relaciona
picio para explotar el malestar ciudada- continente americano. Ese proyecto se con una percepción de desconfianza con
no. En tercer lugar, una fuerza contraria conoce hoy como la encuesta Barómetro las autoridades (Seligson, 1980).
a la democracia representativa, del signo de las Américas, y sobresale como una de En un artículo posterior Seligson y
que sea, debe ser capaz de movilizar las pocas iniciativas internacionales en Mueller (1987) trataron de responder a
política y electoralmente a quienes no se esta materia. En años posteriores, otros una pregunta sustantiva: ¿qué hace que
sienten representados bajo las condicio- esfuerzos locales han complementado y las democracias no sucumban ante los
nes existentes. enriquecido los hallazgos en temas varia- efectos negativos de las crisis económi-
Ahora bien, es posible que, aun tenien- dos de la opinión pública. cas? Los autores concluyeron que una
do un relato y bases sociales, los anti- Dado que el Barómetro de las Américas democracia como la costarricense puede
demócratas no se conviertan en una inició en Costa Rica, este país es, entre las mantenerse estable al afrontar un shock
amenaza para la democracia, siempre naciones incluidas en la encuesta, el que económico severo, siempre y cuando lo
que exista una reserva de ciudadanos posee la serie temporal de datos de cul- haga en circunstancias en las que su legi-
que confíen en la pertenencia a una tura política más larga de las Américas, timidad sea sólida. En otras palabras,
178 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5
las democracias maduras son resilientes la población por los partidos políticos, esa fecha y continuó de modo progresivo
y resistentes incluso a profundas crisis los sindicatos y los políticos. La política hasta 1999 (Seligson, 2001). Hoy se sabe
económicas. Estos sistemas acumulan genera desilusiones aun cuando el siste- que la disminución no se ha revertido y
una reserva de apoyo que pueden llegar ma político como tal no recibe cuestio- parece poco probable que ello ocurra. En
a necesitar en momentos de gran adversi- namientos” (Carazo, 1998). síntesis, los estudios apuntan a que la ero-
dad. Si las reservas son suficientes, la esta- En una encuesta de 1996 cuya muestra sión del apoyo al sistema ha drenado la
bilidad política no estará en juego; pero, era representativa del Área Metropolitana reserva de legitimidad que la democracia
en el peor escenario, si las reservas son (mitad telefónica y mitad domiciliaria), costarricense tuvo en el pasado (Seligson,
escasas, la desestabilización puede, even- se concluyó que las opiniones estaban 2001).
tualmente, ocurrir. Estos mismos hallaz- divididas entre los que se declaraban Las implicaciones de este fenómeno
gos fueron corroborados por otro estudio satisfechos con el sistema político y los son múltiples y variadas. Una de las más
sobre este tema publicado el mismo año que no lo estaban. Incluso se señaló que conocidas es el efecto en la participación
(Seligson y Gómez, 1987). predominaba un claro sentimiento de electoral. La reducción en el apoyo al
Costa Rica es un buen ejemplo de una que las democracias no funcionan bien, sistema político coincidió con la caída
comunidad que construyó una reserva que existen conflictos y que su principal en la asistencia a las urnas que ha sido
de legitimidad política para sortear epi- falencia es la dificultad para tomar deci- ampliamente analizada (Fournier et al.,
sodios críticos de inestabilidad interna y siones y mantener el orden social. A pesar 1999; Raventós et al., 2005 y Alfaro
externa. Por ejemplo, distintas investiga- de esa visión negativa, holgadas mayorías Redondo, 2019b). Los expertos que han
ciones han apuntado que, a finales de la consideraban que la democracia es la relacionado ambas reducciones, la de la
década de los noventa, los habitantes del mejor forma de gobierno. Ese estudio legitimidad y la del sufragio, argumen-
país mantenían una muy alta preferencia resumió las actitudes de los costarricense tan que en Costa Rica, cuando el apoyo
por su régimen democrático, superior señalando que “aunque inconforme con es alto o intermedio, la mayoría de los
a la de cualquier nación de América el funcionamiento de nuestra democra- ciudadanos vota, pero cuando es bajo la
Latina (Latinobarómetro, Rodríguez y cia en diferentes áreas, la población está abstención aumenta (Seligson, 2001).
Espinosa, 1998). Además, una de las bastante satisfecha con su vida; tiene Dos trabajos poco referenciados por
principales conclusiones del estudio que una actitud positiva pero realista frente la literatura sobre Costa Rica, pero
aquí se expone comprueba lo señala- al cambio, el cual quiere que sea gradual relevantes para el presente estudio, son
do por Garita (1995), en el sentido de y que resguarde ciertos valores consi- el Informe La democracia en América
que los costarricenses “tienen actitudes derados esenciales; es intolerante, con Latina: hacia una democracia de ciuda-
democráticas porque viven en una demo- tendencias individualistas y bastante des- danas y ciudadanos (PNUD, 2004) y
cracia”. Tanto es así que a inicios del pre- confiada de los demás, lo cual, podría la investigación de Vargas Cullell sobre
sente siglo se afirmaba que la legitimidad conjeturarse, hace que tenga una visión el apoyo a la democracia en Costa Rica
del sistema no estaba en crisis (Rovira, negativa de la política y una gran reticen- (2005). Ambos utilizan un aborda-
2001). cia a participar activamente en asociacio- je parecido, aunque se nutren de dos
De igual modo, uno de los estudios de nes y acciones colectivas, excepto cuando fuentes distintas: el PNUD emplea el
opinión pública más longevos, el proyec- están muy claros los beneficios directos Latinobarómetro 2002 y Vargas Cullell
to Estructuras de Opinión Pública de la que podría obtener de ellas” (Gómez, la medición de Lapop 2004, comple-
Universidad de Costa Rica (que abarcó 1998). mentada por las series de Unimer y el
el período 1988-2011, con excepción del La medición del Barómetro de las Latinobarómetro. Aunque los resultados
2010) señalaba que, a mediados de los Américas permitió capturar los cambios no son estrictamente comparables, usan
años noventa, la democracia “a la tica” se a lo largo del tiempo. El índice de apoyo baterías similares de preguntas, por lo
caracterizaba por la ausencia de disenso y al sistema consta de cinco ítems. En que trabajan con conjuntos semejantes de
un enorme vacío de inconformidad. Los 1985, todos ellos alcanzaron el valor más actitudes políticas.
expertos denominaron a este fenómeno alto que se tiene registrado. No obstante, En el plano conceptual, ambos traba-
“la democracia de los conformes o el “a partir de 1987 el apoyo decae en dos jos coinciden en afirmar que el apoyo al
consenso del conformismo”. de esas variables; a partir de 1990 en tres; sistema va más allá de una preferencia
Ya para finales del siglo XX, distin- en 1995 ya son cuatro, y finalmente en abstracta por la democracia, y que invo-
tos trabajos empezaron a identificar un 1999 las cinco variables conjuntamente lucra un complejo multidimensional de
paulatino pero preocupante deterioro de experimentaron un declive en relación actitudes relacionadas con el respaldo a
la legitimidad política. En un reporte con sus valores de 1978” (Rovira, 2001). esta, frente a opciones provenientes de
descriptivo de datos de opinión pública Esto significa que, contrario a lo que se ámbitos normativos distintos. Así pues,
del período 1988-1997 se habla de un piensa, el deterioro en el respaldo a la el apoyo a un sistema político puede
descenso en la credibilidad institucional. democracia no comenzó en el período involucrar actitudes contradictorias y
Asimismo, se indica que “la situación se 1994-1999, sino a partir de 1987, pues múltiples variantes. Los autores citados
torna crítica al observar el desencanto de la caída en los indicadores se inició en proponen el concepto de “orientaciones
CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 179
hacia la democracia”, para denotar los período de cuatro décadas como el que posicionan a mitad del espectro y los que
patrones de actitudes que revelan posi- propone este capítulo, es que fueron una se localizan en el otro extremo, es decir
ciones distintivas de apoyo o rechazo “fotografía” de la situación imperante a aquellos que muestran las más radicales
al sistema. El PNUD habla de “demó- principios del siglo XXI. La medición conductas antisistema.
cratas”, “ambivalentes” y “autoritarios”; de las orientaciones hacia la democracia Para la construcción de la taxonomía
Vargas Cullell distingue a “apoyadores”, basada en las actitudes políticas selec- de personas demócratas se utilizó la téc-
“delegativistas” y “no apoyadores”. A par- cionadas por esos trabajos no ha sido nica de Fuzzy Sets y dos variables que
tir de este abordaje, los dos estudios reali- replicada posteriormente y, por tanto, miden pilares fundamentales de la convi-
zan un análisis comparado sobre el apoyo tiene que ser descartada como punto de vencia política: el apoyo a la democracia
a la democracia en América Latina, pro- partida empírico para este análisis. y la tolerancia. Ambas se codificaron en
curando determinar el arraigo de estas En resumen, si bien los estudios una escala de 0 a 100, en la que, a mayor
orientaciones en las ciudadanías de cada comentados han contribuido a entender valor, mayor apoyo o tolerancia. Se usa-
país y su asociación con las características los grandes cambios en la cultura política ron las encuestas del Barómetro de las
sociodemográficas, las modalidades de local en las últimas décadas, ninguno ha Américas del período 1978-2018.
participación en los asuntos públicos así respondido un conjunto de interrogantes Para definir quién es un individuo
como otras actitudes y creencias políticas. fundamentales: ¿cuál ha sido el impacto con niveles altos en las dos variables se
Cabe señalar que el concepto de orien- de la reducción en el apoyo al sistema emplearon dos criterios excluyentes. En
taciones a la democracia es similar al político en los demócratas costarricen- el caso del apoyo al sistema, el primer
de “perfiles de apoyo” utilizado en este ses?, ¿la cantidad de antidemócratas, ha criterio fue que la persona obtuviera 25
capítulo: ambos refieren a patrones mul- ampliado la merma en la legitimidad puntos o más, de 35 posibles, en los cinco
tidimensionales de actitudes de apoyo o política?, y ¿el respaldo de los demócratas ítems que miden esta variable (b1, b2,
rechazo, y admiten que entre los polos al sistema, es igual ahora que en las últi- b3, b4 y b6), cuya escala original varía
opuestos existe una diversidad de posi- mas cuatro décadas? Para contestar estas de 1 (menor apoyo) a 7 (mayor apoyo).
ciones intermedias, con distintos nive- preguntas se construyó una innovadora El segundo criterio es que el individuo
les y tipos de contradicciones con la taxonomía, que se describe en el siguien- registrara valores altos (como mínimo
democracia. La importancia teórica de te apartado. 5) en cuatro de los cinco ítems, aunque
estas orientaciones ambivalentes provie- el puntaje del ítem restante (cualquiera
ne de la formulación clásica de Juan Linz, Conceptos, fuentes y métodos de ellos) fuese menor. En otras palabras,
sobre la caída de las democracias (1978): pudo haber recibido una calificación baja
Linz planteaba que una democracia entra La investigación que sirvió de base al en un único ítem de los cinco posibles.
en serios problemas cuando la oposición presente capítulo desarrolló un análisis Los individuos que cumplieron el pri-
desleal −empíricamente aproximada por no tradicional de los estudios de opinión. mer criterio, 25 puntos como mínimo,
PNUD y Vargas Cullell como la orienta- En lugar de construir series de tiempo, pero no el segundo, es decir, tuvieron
ción “autoritaria” o “no apoyadora” − es la técnica se parece más a un “trabajo menos de cuatro ítems con un valor de
capaz de sumar a sus filas a la oposición arqueológico” con las encuestas. En con- 5 puntos en la escala de 1 a 7, fueron cla-
semileal −aproximada por la orientación creto, se elaboraron perfiles o tipos idea- sificados como de apoyo medio alto. Por
“ambivalente” o “delegativa”−. En este les (arquetipos) de apoyo a la democracia, otro lado, quienes alcanzaron menos de
sentido, ambas investigaciones constitu- comparables a lo largo del tiempo. El 25 puntos pero más de 10, se codificaron
yen un valioso antecedente. objetivo de esta metodología fue lograr como de apoyo intermedio. Asimismo,
Desde el punto de vista empírico, estos una mejor “radiografía” de distintos tipos los que obtuvieron un máximo de 10
estudios hicieron dos aportes impor- de ciudadanos en la actualidad, la forma puntos en los cinco ítems, y cuatro de
tantes. Por una parte demostraron que, en que piensan y viven la democracia, y las cinco preguntas con valores máximos
detrás de un nivel promedio de apoyo a comparar los grupos en el transcurso de de 2 puntos, se consideraron de apoyo
la democracia en un país, puede haber cuatro décadas. medio bajo. Finalmente, los individuos
distintas distribuciones de esa prefe- cuyas respuestas a los cinco ítems alcan-
rencia (Vargas Cullell, 2005). Por otra, Arquetipos: una taxonomía de zaron como máximo 10 puntos y en cua-
revelaron que entre 2002 y 2004, según los demócratas comparable en tro de ellas sus puntajes fueron inferiores
la fuente de información empleada, las el tiempo a 2, se catalogaron como de apoyo bajo.
poblaciones con actitudes contradicto- En el ámbito de la tolerancia política
rias hacia la democracia (los “ambivalen- En este apartado se examina la natura- se aplicó un procedimiento similar, aun-
tes” o “delegativistas”) estaban bastante leza, la evolución y las transformaciones que con algunas particularidades pro-
extendidas, tanto en América Latina en el tiempo de una novedosa tipolo- pias de este índice de variables (d1, d2,
como en Costa Rica. gía, que clasifica a los individuos en un d3 y d4). Específicamente, un individuo
La gran limitación de estas investiga- continuum que va desde los más fieles considerado como de alta tolerancia es
ciones para los efectos del estudio de un creyentes en la democracia, los que se aquel que obtuvo 28 puntos o más de
180 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5
sea producto de otros factores. En este No obstante, los dos aspectos men- radicales en la composición de los perfiles
sentido, interesa saber no solo cómo han cionados pueden variar con el tiempo y y en las intensidades del apoyo-rechazo.
cambiado estos grupos, sino también si la manifestarse de tres maneras. La primera Este contexto tiene el potencial para
intensidad con la que respaldan o se opo- es si la proporción de demócratas dis- desestabilizar la convivencia democrática
nen a la democracia ha sufrido modifica- minuye de modo considerable y el vacío y puede ser devastador para cualquier
ciones significativas. En otras palabras, es llenado por fuerzas antisistema que régimen político.
el énfasis está en la composición de los se fortalecen. En otro escenario, podría Entonces, la interrogante clave es:
perfiles y sus variaciones, por un lado, y haber alteraciones en la forma en que los ¿cómo han evolucionado en las últimas
en la forma en que los grupos apoyan el distintos grupos apoyan o se oponen a la cuatro décadas los grupos identificados?
sistema político, por el otro. democracia, es decir, transformaciones En 1978, cuatro de cada diez costarri-
Los cambios en la composición de los en la intensidad del apoyo o rechazo al censes eran demócratas semiliberales y
demócratas y en la intensidad de sus sistema. Por ejemplo, si bien el grupo uno de cada cuatro era demócrata liberal.
apoyos tienen profundas repercusiones. de autoritarios puede ser pequeño en Esto significa que estos dos arquetipos
En un escenario ideal para la estabili- cantidad, su oposición a la democracia aglutinaban a dos terceras partes de la
dad política, los demócratas son mucho puede haber aumentado con el tiempo. ciudadanía (66%). El tercer segmento de
más que los antidemócratas y su apoyo También una reducción en el número de relevancia era el de los ambivalentes, pero
el sistema es suficientemente alto para demócratas podría, eventualmente, ser con un lejano 10% de la población. Por
soportar shocks o embates externos. En compensada por el hecho de que estos su parte, los liberales semidemócratas y los
estas circunstancias, las fuerzas o grupos mismos actores incrementen o manten- demócratas “ iliberales” concentraban un
capaces de desestabilizar el sistema son gan la intensidad con que respaldan el 9%. Finalmente, en esa época ninguna
de pequeña magnitud y su oposición a sistema. Por último, una tercera manifes- persona se identificaba como autoritaria
la democracia se manifiesta en el plano tación de cambio es aquella en la que se o anarquista.
social, pero se mantiene contenida. combinan, al mismo tiempo, variaciones Como se aprecia en el gráfico 5.2,
Gráfico 5.2
Evolución de los principales tipos de demócratas en Costa Rica.
1978-2018
(porcentajes) Liberales Demócratas Demócratas
Autoritarios Ambivalentes semidemócratas semiliberales liberales
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018 1% 28% 18% 14% 12%
Fuente: Gómez Campos, 2019, con datos de la Encuesta “Barómetro de las Américas”, Lapop 2018.
CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 185
en cuarenta años la composición de avance en los años ochenta, pero luego actitudes poco democráticas en relación
los demócratas y antidemócratas expe- cayó a su nivel más bajo en 2018. Los dos con diversos temas sociales.
rimentó cambios de gran magnitud y arquetipos restantes, los anarquistas y los La información recabada apunta a que,
calado. El análisis de largo plazo apun- autoritarios, no han superado el 1% de la en los cuarenta años estudiados, hubo
ta a que, a finales de los años setenta, distribución en cuatro décadas. variaciones marginales (disminuciones o
durante los ochenta y hasta 1999, la En síntesis, lo que ocurrió en estos cua- incrementos leves) en los promedios de
sociedad costarricense estaba compuesta renta años es que se desplazó el centro de apoyo a la democracia en cada uno los
por grupos mayoritarios de demócratas gravedad de la composición de los demó- siete arquetipos analizados. Esto quiere
semiliberales y demócratas liberales. Por cratas. A finales del siglo XX los perfiles decir que, independientemente de los
esta razón, cualquier factor exógeno (cri- dominantes poseían como atributos un cambios en el tamaño de los grupos, sus
sis económica de los ochenta y guerras alto apoyo al sistema y niveles intermedios grados de adhesión a la democracia han
en Centroamérica) que en ese período de tolerancia política. Esa era sin duda sido constantes. Este hallazgo lleva a dos
pusiera en riesgo la estabilidad demo- una combinación muy favorable para la conclusiones importantes. Por un lado,
crática provocaba un aumento de la legi- democracia, pues ante amenazas externas el hecho de que el apoyo a la democracia
timidad del sistema. Sin embargo, en la reserva de legitimidad se activaba, y no varíe de manera significativa con el
las dos primeras décadas del presente fortalecía el respaldo de la población al paso de los años, es señal de que los cri-
siglo la sociedad transitó, gradual pero sistema político. Sin embargo, al finalizar terios para clasificar a los individuos en
progresivamente, hacia una comunidad la segunda década del siglo XXI, el perfil los grupos tienen la robustez suficiente
de ambivalentes y demócratas semilibera- de los demócratas se ha movido desde y permiten la comparación. En segundo
les, combinados con grupos de liberales los tradicionales niveles altos a valores lugar, a pesar de que algunos de estos
semidemócratas y demócratas liberales de intermedios en la dimensión de apoyo al arquetipos difieren entre sí, en varios
similares proporciones. sistema, pero ha mantenido los mismos casos sus niveles de legitimidad no son
Así, la fuga de quienes en el pasado se grados de tolerancia (valores medios). En tan distintos. Es decir, las diferencias
clasificaban como un tipo de demócrata otras palabras, la legitimidad de la demo- en las actitudes de algunos perfiles son
distinto al que los define en la actualidad, cracia entre los costarricenses ha decrecido pequeñas y de poca relevancia y, en el
hizo que estos pasaran a engrosar un de alta a media, al tiempo que la tolerancia caso de los ambivalentes, no se inclinan,
sector del espectro que era menos domi- se mantiene en los niveles medios que han por el momento, hacia uno u otro lado
nante anteriormente. Una descripción sido usuales. del espectro. A modo de ilustración, el
de los cambios perfil por perfil ayuda a Sabiendo ya que algunos grupos de respaldo al sistema de los demócratas
comprender la dirección y magnitud de demócratas se hicieron más pequeños y semiliberales y los liberales semidemó-
las variaciones entre grupos. En términos otros crecieron, es momento de exami- cratas es muy similar. Los demócratas
generales, los demócratas liberales hoy son nar si además de los cambios en la com- “ iliberales” y los anarquistas están en
menos que en el último cuarto del siglo posición hubo transformaciones en la situaciones parecidas (cuadro 5.4). De
XX, período en el cual fueron el segun- intensidad del apoyo a la democracia. En este modo, es poco probable, aunque
do grupo más importante. Cabe señalar otras palabras, interesa saber si además posible, que un individuo se desplace de
que, según la evidencia recabada, este de cambios en los tamaños entre grupos, un extremo a otro. Es mayor la probabili-
nunca ha sido el segmento más nume- hubo modificaciones a lo interno de cada dad de que los cambios se den entre per-
roso de la población. Los demócratas perfil; concretamente, por ejemplo, si la files más cercanos entre sí. Hay evidencia
semiliberales también son menos en la disminución reportada de la proporción de que algo así ha estado sucediendo en la
actualidad y constituyen el grupo que de los demócratas liberales fue acompa- sociedad costarricense.
sufrió la mayor pérdida de ciudadanos ñada por una reducción de su apoyo a la Lo anterior contradice la idea gene-
entre los siete perfiles estudiados; pasa- democracia. ralizada de que en Costa Rica la demo-
ron de ser el grupo de mayor adhesión Una primera mirada a las percepciones cracia es un asunto de grupos con posi-
en 1978, al segundo en importancia en ciudadanas imperantes en 2018 indica ciones extremas (los demócratas versus
2018. A su vez, los liberales semidemó- que para el 83% de los demócratas libera- los antisistema). En realidad, uno de
cratas muestran un comportamiento les la democracia es mejor que cualquier los hallazgos de este análisis es que no
oscilante: a inicios de siglo tuvieron un otra forma de gobierno, en contraste con hay pocos arquetipos de demócratas,
repunte, pero disminuyeron una década el 67% reportado por los ambivalentes. sino una amplia variedad de estos, cuyas
después. El arquetipo ganador neto en En 2002 esos mismos indicadores eran manifestaciones y repercusiones también
estas modificaciones es el de los ambiva- de 87%y 71%, en cada caso. Ahora bien, difieren. En virtud de ello, cobra rele-
lentes. Este grupo se multiplicó por tres esa preferencia −que dicho sea de paso no vancia saber cómo son los demócratas
en cuatro décadas (pasó del 10% al 28%), ha tenido grandes variaciones− no nece- costarricenses desde el punto de vista
debido a que absorbió las salidas de los sariamente implica un firme apoyo a la sociodemográfico y cuáles son sus acti-
otros perfiles. Por otro lado, el grupo de democracia; muchas personas que dicen tudes políticas, tema del que se ocupa el
los demócratas “ iliberales” tuvo un ligero preferirla frente a otros regímenes tienen siguiente apartado.
186 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5
Gráfico 5.3
Comparación de las características sociales y actitudes políticas de los arquetipos de demócratas
18 años 34 años +55 años 100 años 18 años 34 años 100 años
Secundaria
Sin Primaria Universitaria Sin Primaria Universitaria
educación educación
Fuente: Alfaro Redondo, 2019a, con datos de la Encuesta “Barómetro de las Américas”, Lapop 2018.
188 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5
ción similar a la costarricense? Una de las porcentaje de demócratas liberales, aun- en dieciocho países de la región (PNUD).
virtudes de la tipología creada especial- que ciertamente con una cifra similar Por subregiones se encontraron notorias
mente para esta contribución es su carác- de ambivalentes ya para esa fecha (20% diferencias, que permitieron configu-
ter comparativo. Los criterios utilizados versus 22%). rar tres escenarios. En Centroamérica y
para clasificar a los individuos en los Lo anterior significa que, en materia México los demócratas eran casi la mitad
distintos tipos de demócratas son aplica- de cultura política, en la región latinoa- de la población, superaban en más del
bles a cualquiera de los países incluidos mericana se produjeron dos fenómenos doble a los no demócratas y tenían una
en el Barómetro de las Américas. La desfavorables. Por una parte, los procesos amplia ventaja sobre los ambivalentes.
tipología que se describe a continuación de democratización no expandieron, en En las naciones del Mercosur y Chile
se construyó con los datos de las rondas tres o cuatro décadas, la cantidad de indi- la situación estaba polarizada, pues los
de estudios 2008 y 2016-2017. viduos con fuertes creencias en la legi- perfiles dominantes eran los extremos:
La experiencia histórica enseña que timidad del sistema. En otras palabras, demócratas y no demócratas, con dife-
las democracias fueron derribadas por la democracia no trajo más demócratas. rencias estrechas. Por último, en la zona
fuerzas políticas que contaban con el Por otra parte, este resultado permite andina había equilibrio entre los perfi-
apoyo (o al menos la pasividad) de una plantear que en las sociedades con mayor les: la diferencia entre los demócratas y
parte importante, y en ocasiones mayori- presencia de grupos afines a la demo- los ambivalentes era pequeña, y ningún
taria, de la ciudadanía. Las democracias cracia, como en el caso de Costa Rica, grupo lograba una ventaja amplia sobre
se tornan vulnerables cuando, entre otros los fieles demócratas migraron hacia el los no demócratas (cuadro 5.6).
factores, las fuerzas autoritarias encuen- escepticismo y la ambivalencia, mas no
tran en las actitudes ciudadanas terreno necesariamente, al menos por ahora, al Conclusiones
fértil para actuar (PNUD, 2004). En ello eje de la antidemocracia.
radica la importancia de conocer y anali- Cabe señalar que la composición Las democracias contemporáneas
zar los niveles de apoyo con que cuenta la actual de los perfiles de los costarricense están bajo fuertes tensiones. El malestar
democracia en las Américas. se asemeja bastante a las de Uruguay, ciudadano, las noticias falsas, el populis-
El principal hallazgo de este ejercicio Nicaragua y, en alguna medida, Estados mo y las desigualdades socioeconómicas,
es la evidencia del fin de la excepcionali- Unidos. Hace cuarenta años la tipología han deteriorado severamente el respaldo
dad costarricense en materia de perfiles costarricense era, como se ha dicho, más popular al sistema, sus valores e institu-
de demócratas y sus niveles de legitimi- afín a la democracia, es decir, más pareci- ciones (Vargas Cullell, 2019). Luego de
dad del sistema político en la región lati- da a la canadiense de hoy. un esperanzador proceso de democrati-
noamericana. Al aplicar la metodología En circunstancias tan desfavorables e zación que abarcó a un amplio grupo de
para la construcción de los arquetipos inciertas para el futuro de la democracia naciones, sobre todo latinoamericanas,
de demócratas en todos los países del como las actuales, poseer los perfiles de se vislumbraba un futuro promisorio. En
continente en dos momentos diferen- demócratas que tiene la mayoría de los esas sociedades fue posible no solo alcan-
tes, sobresalen dos resultados. En primer países del continente crea las condiciones zar un conjunto de condiciones mínimas
lugar, en la medición del 2016-2017 pre- para un mayor asedio, como parte de para garantizar elecciones limpias, libres
dominan los individuos ambivalentes, un proceso “desdemocratizador” (Vargas y periódicas, sino que también se avanzó
con la excepción de tres países: Canadá, Cullell, 2019). Las múltiples regresiones en materia de separación de poderes,
Guyana y San Cristóbal y Nieves. La vividas en la presente década son incues- Estado de derecho y libertades para un
mayor presencia de este grupo se da en tionables y todo apunta a que, en lugar ejercicio pleno de la libre opinión. Si bien
Perú, Panamá, Guatemala y Bolivia. de revertirse, se agudizarán. Si bien este esos logros no garantizaban en todos los
Costa Rica está en el segmento con ejercicio no pretende presagiar o pre- casos la existencia de democracias madu-
menor concentración de este tipo de per- decir rupturas de los sistemas políticos ras, sí constituían pasos en la dirección
sonas. El segundo lugar en importancia, en la región, contribuye a entender las correcta. Asimismo, las democracias con-
con pocas excepciones, lo ocupan los condiciones en las que una afrenta a la solidadas no daban señales de deterioro o
demócratas semiliberales. En un amplio democracia podría encontrar a los países signos preocupantes.
grupo de naciones la proporción de los con sus reservas democráticas disminui- Lamentablemente, tres décadas más
individuos con mayor afinidad al sis- das y poner en riesgo la frágil estabilidad tarde se observa un escenario no deseado:
tema, los demócratas liberales, no llega prevaleciente. múltiples retrocesos políticos en dece-
siquiera al 10% de la población. Costa En un ejercicio similar a este, en el que nas de países sobrepasan a los progresos
Rica, por ejemplo, reporta la quinta posi- se identificaron tres perfiles −ambiva- en otros. Hasta hace poco tiempo las
ción entre todos los casos estudiados. En lentes, demócratas y no demócratas− se democracias consolidadas jugaban un rol
2008, una de las primeras mediciones determinó que en 2002 los demócratas crucial en el concierto de las naciones,
comparables, el escenario era diferente, eran el perfil más extendido entre los lati- al contrarrestar los ímpetus y derivas
pues Costa Rica encabezaba la lista de noamericanos, pero no alcanzaban a for- antidemocráticas que tenían lugar en
países de América Latina con mayor mar una mayoría, pues sumaban un 43% no pocas sociedades. No fue sino hasta
190 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5
sociales que respaldan el sistema. El aná- del sistema, el hecho de poseer los perfiles reacomodo de los demócratas en estos
lisis depurado de distintos perfiles polí- de demócratas que tiene la mayoría de las cuarenta años no vino aparejado a una
ticos evidencia que entre 1978 y 1999 naciones del continente crea las condicio- disminución del respaldo dentro de los
dominaban el espectro los demócratas nes para un mayor asedio a la estabilidad distintos perfiles.
liberales y los demócratas semiliberales. política, y puede crear un ambiente pro- En segundo lugar, una señal más preo-
Esta composición era, sin duda, muy picio para las regresiones democráticas cupante que la reducción del tamaño de
favorable para la supervivencia del régi- observadas en varios países de la región. los grupos sería que, incluso en los perfi-
men, en virtud de que, ante cualquier Hoy en día, en la mayor parte del con- les de mayor afinidad con la democracia,
riesgo, interno o externo, se movilizaban tinente, la existencia de una mayoría que se identificaran caídas drásticas en la
las reservas de legitimidad y, por tanto, se respalde la democracia dependerá de la aprobación de los tres mitos fundacio-
fortalecía la democracia. Sin embargo, en capacidad de los demócratas para atraer nales de la comunidad nacional: un país
las dos primeras décadas de este siglo len- a sus posiciones a los ambivalentes, que se libre y democrático, pacífico y protector
tamente se produjo una transición hacia han ido constituyendo en actores clave. de la naturaleza. La evidencia corrobora
una comunidad en la que prevalecen per- En efecto, las preferencias contradicto- que entre los demócratas liberales y los
files de ciudadanos más escépticos con el rias de este grupo, por lo general aso- demócratas semiliberales la creencia en los
sistema. Así, la fuga de los seguidores más ciadas a un liderazgo de base democrá- pilares de la sociedad política sigue sien-
fieles del régimen ha poblado un sector tica, pero con claros rasgos autoritarios, do robusta y no parece estar en peligro.
que se caracteriza por un menor apego a podrían ser eventualmente capitalizadas Una noticia aun peor sería que los
la democracia. En síntesis, se desplazó el por los adversarios de la democracia. ambivalentes y otros grupos con actitu-
centro de gravedad de los fieles adeptos Es por ello que resulta crucial observar des antisistema estuvieran activados y
a la democracia hacia individuos que a los ambivalentes, pues en la mayoría movilizados políticamente, con el obje-
poseen actitudes contradictorias hacia de los países, incluida Costa Rica, los tivo de debilitar la democracia. En este
ella. Estos cambios en el largo plazo cons- demócratas requieren su apoyo para for- sentido, la evidencia recabada demuestra
tituyen, sin duda, una amenaza latente mar mayorías ciudadanas en favor de la que el activismo de estos arquetipos no
para el sistema político. democracia. es mayor que el registrado por los demó-
En perspectiva comparada, la situación Si bien es cierto que la actual composi- cratas convencidos, lo cual quiere decir
antes descrita pone fin a la excepcionali- ción de los demócratas supone un riesgo que estos últimos, aunque debilitados,
dad política costarricense en el continente para la estabilidad política, tres hallazgos siguen teniendo el “juego democrático”
americano. Esta contribución plantea que de este trabajo permiten entender por bajo control.
en las sociedades con mayor presencia de qué la amenaza de los ambivalentes sigue Finalmente, esta contribución permite
grupos afines a la democracia, como Costa siendo latente y no se ha materializado valorar el balance actual de fuerzas y el
Rica, los fieles demócratas migraron hacia aún. En primer lugar, la intensidad del potencial para crear amplias coaliciones
el escepticismo y la ambivalencia, mas no apoyo a la democracia en los distintos ciudadanas en apoyo a la democracia,
necesariamente, al menos por ahora, al eje arquetipos no es menor que hace tres o incluyendo a los sectores ambivalentes,
de la antidemocracia. En estas circunstan- cuatro décadas y se ha mantenido cons- como un mecanismo para frenar la posi-
cias de alta incertidumbre sobre el futuro tante, sin altibajos. En otras palabras, el ble vulnerabilidad del régimen político.
192 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5
Investigadores principales: Ronald Alfaro Leonardo Merino, Esteban Durán y Jorge Vargas
Redondo y Jorge Vargas Cullell. Cullell.
Borrador del capítulo: Ronald Alfaro Redondo. Revisión y corrección de cifras: Jesús Guzmán
Castillo.
Coordinación: Ronald Alfaro Redondo.
Por su revisión y comentarios se agradece a
Edición técnica: Ronald Alfaro Redondo y Jorge Florisabel Rodríguez, quien fungió como lectora
Vargas Cullell. crítica del borrador de este capítulo.
Notas
1 Otras encuestas aplicadas en Costa Rica han tenido postelectoral (Centro de Investigación y Estudios
diversos énfasis temáticos: corrupción (Poltronieri, Políticos, 2010), resultados a boca de urna (Escuela de
2006, 2009c y 2011), intención de voto (Escuela de Estadística, 2006), estimación del número de romeros
Estadística, 2005), opinión de empresarios (Gonzalez, que caminan a la basílica de la Virgen de Los Ángeles
2010), seguridad social (Poltronieri, 1989; González y (Escuela de Estadística, 2012), opiniones sobre
Poltronieri, 1990; Garita y Poltronieri, 1993), opinio- una manifestación a favor de la CCSS (Instituto de
nes sobre el tratado de libre comercio entre Estados Investigaciones Psicológicas, 2012) y confianza de los
Unidos y Centroamérica (Poltronieri, 2007b; Escuela consumidores (Escuela de Estadística, 2019).
de Estadística, 2006b, 2007a y 2007b), la coyuntura
CAPÍTULO 6 | ANEXO METODOLÓGICO ESTADO DE LA NACIÓN 193
CAPÍ TULO
6INDICE
Anexo metodológico
Introducción
Aportes metodológicos en del Revec es que no incluye a las empre- les asignó 1. De esta forma se agruparon
materia de oportunidades, sas informales; además, no considera las los cantones en tres categorías según su
estabilidad y solvencia “actividades de los hogares como emplea- desempeño: alto, promedio y bajo.
económicas dores, actividades no diferenciadas de los Por último, con las variables “ingresos
hogares como productores de bienes y por concepto de ventas” y “cantidad de
Dinámica y estructura servicios para uso propio”. trabajadores” para cada empresa registra-
productiva regional El Revec contiene información de cada da, junto con la ubicación territorial y la
La investigación de Jiménez Fontana unidad empresarial por provincia, can- actividad económica, Morales y Segura
y Segura (2019b) aproximó la estructu- tón y distrito. Con esos datos se procedió (2019) estimaron indicadores de deciles
ra productiva a nivel regional a partir a codificar los registros geográficos y se de empresas e índices de Gini, cuyos
del Registro de Variables Económicas construyó la variable “región” según las principales resultados se reportan en el
(Revec) del Banco Central de Costa regiones de planificación definidas por capítulo 2 de este Informe.
Rica (BCCR), el cual contiene el detalle Mideplán, con una variante: la región
del parque empresarial para el período Central se subdividió en dos segmentos,
2005-2017. El procesamiento requerido a los que se denominó Central-GAM y
para este trabajo se realizó en el mismo Central-Periferia. PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
Banco, bajo las condiciones de seguridad Cabe señalar que otra de las limitacio- PARQUE EMPRESARIAL CON
tecnológica necesarias para garantizar la nes de la fuente de información utilizada ENFOQUE REGIONAL
integridad y confidencialidad de la infor- es que consigna la ubicación de la empresa véase Jiménez Fontana y Segura, 2019b
mación. Dado que el enfoque del estudio según su registro administrativo, el cual y Morales y Segura, 2019, en
fue el análisis del parque empresarial no necesariamente corresponde al lugar www.estadonacion.or.cr
privado, se excluyeron los registros de donde se realiza la actividad económica.
actividad económica correspondientes a El cuadro 6.4 detalla la composición de
la administración pública, empresas esta- las variables creadas para el estudio.
tales y organizaciones sin fines de lucro. Para el análisis de grupos (clusters) se Análisis de sobrevivencia de las
Se utilizó la variable “ingresos por con- utilizaron los siguientes indicadores a empresas costarricenses
cepto de ventas”, que no debe confundir- nivel cantonal: proporción de empresas
se con el concepto de producción que se micro, pequeñas, medianas y grandes; Con información del Revec, Jiménez
usa para estimar el PIB, dado que no se suma del ingreso total por concepto de Fontana y Segura (2019a) realizaron
descuentan los costos intermedios. En ventas; porcentaje de empresas extran- un análisis de sobrevivencia del parque
otras palabras: el ingreso de las empresas jeras y proporción de empresas exporta- empresarial, aplicando una técnica esta-
por concepto de ventas no equivale a doras. Todas las variables fueron estan- dística que permite estudiar el tiempo
valor agregado. darizadas por año para y posteriormente que transcurre entre el inicio y el final de
Con respecto a la clasificación de los fueron recodificadas según su compor- un hecho. Esto último se conoce como
negocios según actividad económica, tamiento con respecto al promedio: a “falla”. La “falla” es la muerte de un indi-
para efectos del estudio se efectuó una los cantones con un puntaje estándar viduo o la terminación de un evento, o
reagrupación de la variable “sector eco- inferior al promedio se les asignó cero, y bien su recuperación; el concepto puede
nómico” a partir de los registros CIIU a aquellos que en cada variable específica aplicarse a una persona que ha quedado
(cuadro 6.3). Una de las limitaciones registraron valores por encima de cero se empleada o desempleada, a un primer
196 ESTADO DE LA NACIÓN ANEXO METODOLÓGICO | CAPÍTULO 6
Cuadro 6.3
Clasificación de las actividades económicas
matrimonio o primer divorcio, el primer vida. Para efectos operativos, Jiménez currido entre el año de inicio y el año
título universitario o la deserción de la Fontana y Segura aplicaron estos concep- final. También corresponde a los días
universidad. tos de la siguiente forma: acumulados en que la empresa ha esta-
El análisis de sobrevivencia es una téc- do expuesta a la aparición de la falla.
nica que se ajusta a estudios longitudi- • Evento o falla: se considera que una
nales. Por ello es necesario identificar empresa presentó la falla (muerte) si • Empresas censuradas: empresas que
los casos en los que nunca se llega a no se tiene información antes del año llegaron “vivas” al 2017 y que no se
presentar la falla –los individuos o ele- 2017, es decir, si no hay registros se puede determinar si murieron o no
mentos analizados abandonan el estudio asume que cesó sus actividades y, por después de ese año. De igual forma se
o simplemente desaparecen− y que se consiguiente, presentó la falla, lo que censuran todos los registros del año
denominan “censuras”, pues es imposible permite catalogarla como “muerta”. 2005, debido a que no se conoce el
determinar si presentaron o no la falla. El Esta determinación se mantiene aun momento exacto de inicio de la empresa.
inicio es el momento en que el individuo si la empresa que tuvo ese comporta-
entra al estudio, es decir, cuando se hace miento reaparece tiempo después. Con el análisis de sobrevida se pre-
su primer registro de información, y el tende modelar una variable aleatoria T
final es el momento en que se presenta la • Tiempo de inicio: año en que la empre- que resume el tiempo t en el cual se ha
falla. Hay que aclarar que también existe sa tiene su primer reporte de datos; se presentado la falla. Para esto, mediante
un tiempo de inicio y final del estudio, entiende como su “nacimiento”. la función de sobrevida S(t) se estima la
que en el caso del Revec va del año 2005 probabilidad de que un individuo sobre-
al 2017, pero una empresa puede haber • Tiempo final: año en que ya no se viva más allá del tiempo t. Es decir,
iniciado su vida en 2010 y presentado tiene información de la empresa en el la probabilidad de sobrevivencia en el
su falla o muerte en 2013. El lapso entre Revec. tiempo cero es igual a 1, pero esta tiende
esos dos momentos es lo que se conoce a decrecer hasta cero conforme el tiempo
como tiempo de falla o tiempo de sobre- • Tiempo de sobrevida: tiempo trans- tiende a infinito.
CAPÍTULO 6 | ANEXO METODOLÓGICO ESTADO DE LA NACIÓN 197
Cuadro 6.4
Variables creadas para el estudio de la estructura productiva regional
Variable Detalle
Región y cantón La variable “región” se compone de siete categorías: Central-GAM, Central-Periferia, Brunca, Pacífico Central, Huetar
Norte, Chorotega, y Huetar Caribe. En la región Central se separaron los cantones que se encuentran dentro y fuera del área
metropolitana, dadas las diferencias identificadas en sus estructuras productivas. La región Central-Periferia la integran
Puriscal, Tarrazú, Acosta, Turrubares, Dota, León Cortés, San Ramón, Grecia, Naranjo, Palmares, Zarcero, Valverde Vega,
Jiménez, y Turrialba. Para efectos del análisis regional y cantonal, se excluyeron las unidades empresariales que no contaban
con registros geográficos.
Empresa exportadora Se definió que una empresa es exportadora si en un año específico reportó un monto mayor a cero por concepto de
exportaciones.
Tamaño de la empresa El tamaño de la empresa se definió según la clasificación del MEIC a partir del número de trabajadores reportados cada año,
de la siguiente forma: micro: 10 trabajadores o menos, pequeña: entre 11 y 35, mediana: entre 36 y 100, grande: 101 o más
empleados.
Número de empresas Para cada año, se contabilizaron las empresas que registraron ingresos por concepto de ventas mayores a cero o un número
de trabajadores promedio de al menos 1. La suma de las empresas contabilizadas se registró como el número de empresas en
cada año.
Salario real promedio anual Se definió el salario promedio de cada empresa como la razón entre el costo total reportado por concepto de salarios (en térmi-
(millones de colones) nos reales) y la cantidad de trabajadores promedio contratados en ese mismo año. Para deflactar el salario se utilizó el IPC de
junio de 2017.
Aproximación de la Esta variable consiste en la razón entre los ingresos anuales reportados por cada empresa por concepto de ventas, entre la
productividad laboral cantidad de trabajadores contratados.
final neta de importaciones de un sector de Turismo, específicamente el número considera al menos veinte instrumen-
j-ésimo, lo que genera un efecto en la de personas clasificadas como turistas tos, incluyendo leyes, votos de la Sala
producción igual a la suma de la columna (visitantes que pernoctan) y la informa- Constitucional, reglamentos, políticas y
j de la matriz inversa de Leontief. ción de la llegada de turistas internacio- códigos.
Los encadenamientos permiten com- nales por área geográfica del ICT. Con A partir de ese inventario se construyó
parar y ordenar a los sectores económi- estos datos se calculó el gasto turístico un cuestionario que consta de 5 secciones
cos en función de su impacto, pero no promedio anual, como el resultado de la La recolección de información se llevó a
indican si esos efectos se irradian a toda división del gasto de la demanda final de cabo entre el 7 de mayo y el 28 de junio
la economía. Para realizar una compa- cada clasificación, para el número de visi- de 2019. En total se efectuaron 81 con-
ración más detallada, Rasmussen (1963) tantes. El análisis de impacto se realizó sultas1 , pero solo se obtuvo respuesta de
propone los índices de “poder de disper- para el conjunto del turismo receptor y 63 ayuntamientos.
sión” y “sensibilidad de dispersión”, que para cada región, para lo cual se mul- Para valorar la gestión de los gobiernos
se calculan a partir de los coeficientes tiplicó la matriz inversa por el nuevo locales, Chacón et al., 2019 construyeron
de la matriz inversa de Leontief, como vector de demanda final (resultado del un ranking a partir de las respuestas que
un encadenamiento normalizado. El pri- incremento de la demanda final). Para la se obtuvieron en 58 ítems del cuestio-
mero se utiliza para medir los encadena- estimación del turismo interno también nario, las cuales se agruparon en tres
mientos “hacia atrás” y el segundo estima se usaron los indicadores no monetarios dimensiones: i) herramientas, ii) capaci-
los encadenamientos “hacia adelante”. de las Cuentas Satélite de Turismo. dades e iii) iniciativa y acción. Se constru-
Con base en estas dos medidas se puede Por último, el impacto de los cambios yó una escala estandarizada de entre 0 y
clasificar a los sectores económicos en de la demanda final en la producción per- 100 puntos, en la cual 0 corresponde a la
cuatro tipos: clave, estratégicos, impul- mitió estimar los multiplicadores, tanto peor situación y 100 a la óptima.
sores e independientes (para más detalles del turismo receptor como del inter- A partir de estos puntajes se clasificó a
véase Meneses y Córdova, 2019, en el no. Estos multiplicadores se obtienen las municipalidades en tres grupos según
sitio www.estadonacion.or.cr) de la división entre los resultados de los su desempeño: alto, medio y bajo. Se usó
Para estimar los efectos de cambios efectos totales (directo e indirecto) del la técnica estadística análisis de clusters,
en la demanda final turística, Meneses y aumento de la demanda final sobre los la cual aglutina de forma natural los
Córdova (2019) multiplicaron la matriz efectos directos únicamente. elementos, buscando lograr la máxima
inversa de Leontief por los diferentes homogeneidad en cada uno y la mayor
vectores de la demanda final turística, de diferencia entre los grupos.
forma que se cumple:
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
ENCADENAMIENTOS DEL SECTOR
∆ X = B∆Y
TURISMO PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
Donde: véase Meneses et al., 2019, en CONSULTA A LOS GOBIERNOS
∆ X es el cambio en el vector de produc- www.estadonacion.or.cr LOCALES
ción véase Chacón et al., 2019, en
www.estadonacion.or.cr
∆Y es el cambio en la demanda final neta
Aportes metodológicos en
B es la matriz inversa de Leontief materia de armonía con la
naturaleza Estimación de tiempos de viaje
La estimación de los impactos se reali- en congestionamientos en la
zó cuantificando en unidades monetarias Consulta ambiental a los GAM
(colones de 2012) los componentes de la gobiernos locales Sánchez (2019) estimó el aumento en
demanda final, a partir de lo cual se cal- Para conocer la viabilidad de que las los tiempos de viaje en períodos de con-
cularon tasas de variación de los compo- municipalidades cumplan con las tareas gestionamiento vial, que se experimentó
nentes (ponderados por su participación y obligaciones que les asigna la normati- entre 2015 y 2019 en los 31 cantones que
en la demanda final), lo que facilitó la va nacional sobre medio ambiente, para conforman la Gran Área Metropolitana
interpretación de los resultados. este Informe se llevó a cabo la consulta (GAM). Para ello utilizó la plataforma
Para determinar los efectos en la eco- “Gestión y capacidades de los gobiernos digital Google Maps, una aplicación que,
nomía de variaciones en la demanda final locales en materia ambiental”. por medio de los teléfonos celulares, guía
del turismo receptor, se estimó el gasto Cabrera (2019) identificó las princi- a los usuarios en sus trayectos y regis-
promedio anual de cada origen (región o pales normas de alcance nacional que tra información sobre sus movimientos.
país), a partir de los datos de los indicado- confieren a los municipios responsabili- Con esta herramienta, y con el uso de sis-
res no monetarios de las Cuentas Satélite dades directas en este campo. El análisis temas de información geográfica (SIG),
CAPÍTULO 6 | ANEXO METODOLÓGICO ESTADO DE LA NACIÓN 199
se construyó una base de datos sobre abril de 2019. En cada mes se selecciona- a saber: la base de datos de atascos de
tramos recorridos, rutas usadas, horarios, ron las semanas 2 y 4 (de lunes a viernes). la aplicación móvil Waze (que incluye
días, velocidades y cantones involucra- Los datos se promediaron por hora, día, más de 52 millones de registros captu-
dos. mes y año. En total se monitorearon 51 rados durante el año 2018), el Censo
Los tiempos de viaje estimados por meses, 204 semanas, 1.020 días y 4.080 Nacional de Población 2011 del INEC,
Google Maps están compuestos por varios horas. Es importante señalar que, en los las proyecciones distritales de población
factores, que dependen de los datos dis- casos en que se identificó más de una ruta al 2019 del Centro Centroamericano de
ponibles para cada área particular. Estos que conecta un distrito con el central, se Población (CCP) de la UCR y los resul-
incluyen los límites de velocidad oficiales tomó la que registró el menor tiempo de tados del trabajo de campo realizado en
y recomendados, las velocidades basadas viaje. Adicionalmente se usó como punto la ruta 39 por la Unidad de Gestión y
en el tipo de carretera, las velocidades de referencia el centroide geométrico del Evaluación de la Red Vial Nacional, del
medias históricas en ciertos períodos (o distrito. Lanamme-UCR.
momentos específicos del día), tiempos Para explorar los vínculos entre la El análisis se realizó en cuatro etapas.
efectivos de viaje de otros usuarios e construcción de condominios y aparta- La primera consistió en clasificar los 145
información del tráfico en tiempo real. mentos y el aumento en los tiempos de segmentos de 100 metros de longitud que
Todos estos elementos forman parte del viaje, Sánchez (2019) georreferenció de conforman la ruta 39 (conocida como
algoritmo que utiliza Google para cal- manera directa 215 condominios dentro “carretera de circunvalación”) según la
cular el tiempo de recorrido en diferen- de los 25 distritos que agruparon el 90% intensidad de la saturación, calculada
tes tramos de una ruta. Google Maps de las edificaciones de este tipo entre mediante los datos de Waze. Para estimar
gestiona el tráfico en vivo, comparando 2013 y 2018. Posteriormente, a cada con- la saturación se usaron las tres variables
las predicciones con los tiempos reales, dominio se le definió un área de influen- planteadas por Cubero et al. (2019): i)
para modificar sus algoritmos y fuentes cia de dos kilómetros por carretera. Se tiempo promedio de retraso en segundos
de datos, y mejorar los pronósticos en estimaron los valores en horas “pico” y con respecto a la velocidad en vía libre,
términos medios. “no pico” del período 2015-2019. Se ana- ii) cantidad de atascos reportados en
Al combinar la velocidad de un usuario lizaron los meses de enero, marzo, mayo, un segmento como proporción del total
con la de otros que circulan en la misma julio, septiembre y noviembre de 2015, de atascos registrados en la vía, y iii)
carretera, cruzándola con la informa- 2016, 2017 y 2018, así como los meses variabilidad del retraso, medida por su
ción de miles de teléfonos celulares que de febrero, marzo y abril de 2019. En desviación estándar (esto último permite
se mueven por una ciudad a cualquier cada mes se seleccionaron las semanas 2 diferenciar entre segmentos saturados o
hora, Google Maps puede conseguir un y 4. Para efectos del estudio, las semanas no, de manera constante o esporádica).
esquema muy preciso, y en directo, de estaban compuestas por cinco días (lunes Se empleó la técnica de análisis multiva-
las condiciones del tráfico. Es importan- a viernes). Para cada día se seleccionaron riado K-medias, con 10.000 iteraciones y
te mencionar que esta información no las horas de congestionamiento (6 a 8am 50 repeticiones para determinar el núme-
se encuentra disponible en una base de y 5 a 7pm); como horas “no pico” se con- ro de conglomerados, y con 1.000 itera-
datos, lo cual implica que, en el ejercicio sideraron los lapsos de 10 a 11am y de 1 ciones y 50 repeticiones para seleccionar
realizado para este Informe, para cada a 2pm. Los datos obtenidos se promedia- el algoritmo Lloyd. Como resultado fue
tramo y ruta que conecta los cantones ron por hora, día, mes, año y distrito. posible categorizar cada segmento según
de la GAM, en cada horario y día selec- cuatro niveles de saturación: muy alto,
cionado, fue necesario obtenerla en el alto, medio y bajo.
sitio https://www.google.es/maps, para En la segunda etapa se determinó en
ir conformando la base de datos median- PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE términos espaciales el área de influencia
te el uso de SIG, tramo por tramo. TIEMPOS DE VIAJE EN LA GAM de la ruta 39, según la ubicación de los
Una vez sistematizada la información, véase Sánchez, 2019, en cantones y distritos más cercanos a la vía.
se procedió a estimar los tiempos de viaje Esto permitió identificar y delimitar las
www.estadonacion.or.cr
en momentos de flujo con congestión zonas: i) que están dentro del anillo de
en 133 distritos. Se trata del tiempo “circunvalación”, ii) las que son cruzadas
que toma trasladarse de cada distrito por la “circunvalación” y iii) las que no
hacia el distrito central en cada cantón, son atravesadas por la ruta 39, pero colin-
en dos períodos del día: diurno (6 a 8 Factores que explican la dan con otras que sí la traspasan.
am) y nocturno (5 a 7 pm). Los datos saturación vial en la ruta 39 El tercer paso consistió en medir la
analizados correspondieron a dos grupos Durán Monge (2019) analizó los prin- presión que generan las personas al uti-
de observaciones: el primero incluyó los cipales factores que explican la saturación lizar las distintas vías, según sus desti-
meses de enero, marzo, mayo, julio, sep- vial en la ruta 39, con base en los resulta- nos y necesidades de movilidad. Para
tiembre y noviembre de 2015 a 2018, y dos del estudio de Cubero et al. (2019). aproximar este valor se consideraron dos
el segundo los meses de febrero, marzo y Utilizó diversas fuentes de información, factores: el perfil demográfico de quienes
200 ESTADO DE LA NACIÓN ANEXO METODOLÓGICO | CAPÍTULO 6
viven en las zonas cercanas a la ruta 39 y sus centros de trabajo, a saber: i) desde los movimientos de mayor volumen entre
los desplazamientos que realizan para lle- otros cantones hacia el cantón central de cantones, que acumularon el 90% del
gar a sus lugares de trabajo. En el primer San José, ii) desde el cantón central de total de las personas. Es importante men-
caso, se consideraron tres indicadores San José hacia otros cantones, iii) entre cionar que, si bien se identificaron 41
para cada uno de los distritos que con- cantones distintos al cantón central de puntos de entrada y salida (a partir del
forman la zona de influencia de la “cir- San José (los cuales podrían utilizar o trabajo realizado por Lanamme-UCR),
cunvalación”: la cantidad de habitantes, atravesar el anillo de “circunvalación”) y solo se analizaron los 22 que conectan
la densidad poblacional por kilómetro iv) el de las personas que viven y trabajan con las principales vías. En los casos en
cuadrado y el porcentaje de población en el cantón central de San José, es decir, que se identificó que un movimiento
en edad de asistir a centros educativos que se mueven dentro de este. Para efec- afectaba a más de un sector, el total
(considerando un rango de entre 4 y 17 tos de la visualización se usaron grafos o de personas se dividió entre los secto-
años). Para el segundo, se determinaron redes que muestran los movimientos y res involucrados en partes iguales. Los
los desplazamientos entre cantones que su magnitud. Los nodos se ubican en los hallazgos de este estudio se detallan en el
realizan las personas para ir a sus centros centros de ciudad del primer distrito de capítulo 4 de este Informe.
de trabajo. En este ejercicio se utilizaron cada cantón.
los datos del Censo de Población (INEC, Por último, para los dos primeros
2011), partiendo del supuesto de que las movimientos (hacia y desde el cantón
proporciones de movimiento entre can- central de San José) se estimó la pre-
tones se han mantenido constantes con sión que genera el desplazamiento de
el paso del tiempo. las personas en el anillo de “circunvala- PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
Dado que la mayor parte de la ruta 39 ción”. Para esto se dividió la ruta 39 en SATURACIÓN VIAL EN LA RUTA
se localiza en el cantón central de San cuatro sectores de igual longitud y se Véase Durán Monge, 2019, en
José, se caracterizaron cuatro tipos de calculó la presión según el número de www.estadonacion.or.cr
movimientos que se dan como resultado personas que ingresan o salen por cada
del desplazamiento de las personas a sector. Específicamente se consideraron
CAPÍTULO 6 | ANEXO METODOLÓGICO ESTADO DE LA NACIÓN 201
Notas
Siglas y acrónimos
CICA Centro de Investigación en Contaminación Ambiental Codeforsa Comisión de Desarrollo Forestal de San Carlos
(UCR) Coforsa Comisión para el Fortalecimiento del Sector de
Cicad Centro de Inteligencia Conjunta Antidrogas Acueductos Comunales
Cicafé Centro de Investigaciones en Café (Icafé) Colupoa Comisión de Lucha contra la Pobreza en Alajuelita
Cicap Centro de Investigación y Capacitación en Colypro Colegio de Licenciados y Profesores en Letras,
Administración Pública Filosofía, Ciencias y Arte
CICR Comité Internacional de la Cruz Roja Comcure Comisión de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca
CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos Alta del Río Reventazón
CIEA Comisión Interuniversitaria de Educación Ambiental Comex Ministerio de Comercio Exterior
(Conare) Conac Consejo Nacional de Áreas de Conservación
Ciedes Centro de Investigaciones en Desarrollo Sostenible Conace Comisión Nacional de Conservación y Energía
(UCR) Conacoop Consejo Nacional de Cooperativas
CIEM Centro de Investigación en Estudios de la Mujer Conadeco Confederación Nacional de Desarrollo Comunal
(UCR) Conagebio Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad
Cientec Fundación para el Centro Nacional de la Ciencia y la (Minae)
Tecnología Conai Comisión Nacional de Asuntos Indígenas
CIEP Centro de Investigación y Estudios Políticos (UCR) Conamaj Comisión Nacional para el Mejoramiento de la
CIET Centro de Investigación en Enfermedades Tropicales Administración de Justicia
(UCR) Conamar Consejo Nacional del Mar
CIF En el puerto de entrada (sigla en inglés) Conao Consejo Nacional de Organizaciones no
CIIU Clasificación industrial internacional uniforme de Gubernamentales y Organizaciones Sociales
todas las actividades económicas Conapam Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor
CIJ Corte Internacional de Justicia Conape Comisión Nacional de Préstamos para Educación
CIM Comisión Interamericana de Mujeres (OEA) Conare Consejo Nacional de Rectores
CIMT Convenio Internacional de las Maderas Tropicales Conarroz Corporación Arrocera Nacional
Cimar Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Conasida Consejo Nacional de Atención Integral al VIH y Sida
Limnología (UCR) Conassif Consejo Nacional de Supervisión del Sistema
Cimat Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Financiero
Turísticos Conavi Consejo Nacional de Vialidad
CINA Centro de Investigación en Nutrición Animal (UCR) Conea Comisión Nacional de Educación Ambiental
Cinde Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo Coneléctricas Consorcio Nacional de Empresas de Electrificación
Cindea Centro Integrado de Educación de Adultos de Costa Rica R.L.
Cinpe Centro Internacional de Política Económica para el Conesup Consejo Nacional de Educación Superior
Desarrollo Sostenible (UNA) Conicit Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y
CIPA Centro de Protección Ambiental (ITCR) Tecnológicas
Cites Convención sobre el Comercio Internacional de Coocique Cooperativa de Ahorro y Préstamo de la Comunidad
Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres de Ciudad Quesada
(sigla en inglés) Coopeguanacaste Cooperativa de Electrificación Rural de Guanacaste
CJC/CJC-SC Centro de Jurisprudencia Constitucional, de la Sala R.L.
Constitucional Coopelesca Cooperativa de Electrificación Rural de San Carlos
Claeh Centro Latinoamericano de Economía Humana R.L.
CMCA Consejo Monetario Centroamericano Coopesantos Cooperativa de Electrificación Rural Los Santos R.L.
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas contra el Coopesolidar Cooperativa Autogestionaria de Servicios
Cambio Climático Profesionales para la Solidaridad Social R.L.
CMR Comisión de Mejora Regulatoria Cooprena Consorcio Cooperativo Red Ecoturística Nacional
CMS Convención sobre la Conservación de las Especies
COP Conferencia de las Partes (CMNUCC; sigla en inglés)
Migratorias de Animales Silvestres (sigla en inglés) Coprocom Comisión para Promover la Competencia
CMTC Central del Movimiento de Trabajadores Corbana Corporación Bananera Nacional
Costarricenses Corec Comisión Consultiva para la Reforma del Estado
CNC Comisión Nacional del Consumidor Costarricense
CNE Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Corfaga Corporación Ganadera
Atención de Emergencias Corte IDH Corte Interamericana de Derechos Humanos
CNFL Compañía Nacional de Fuerza y Luz S.A. Cosevi Consejo de Seguridad Vial
CNP Consejo Nacional de Producción Coseforma Proyecto de Cooperación en los Sectores Forestal y
CNPC China National Petroleum Corporation Maderero
CNPJ Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Covirena Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales
Joven CPC Comisión de Promoción de la Competencia
CNPL Centro Nacional de Producción más Limpia CPCA Comisión Permanente de Cooperativas de
CNR Coalición de Países con Bosques Tropicales (sigla en Autogestión
inglés) CPI Corte Penal Internacional
CNREE Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial CPJ Consejo de la Persona Joven (MCJ)
CNT Compañía Nacional de Teatro CRBio Sistema Costarricense de Información sobre
Cobodes Proyecto de Conservación de Bosque y Desarrollo Biodiversidad
Sostenible CPN Consejo Portuario Nacional
Cocim Convenio Cooperativo Intermunicipal CRID Centro Regional de Información sobre Desastres
COCR Clasificación de Ocupaciones de Costa Rica (INEC)
206 ESTADO DE LA NACIÓN BIBLIOGRAFÍA
CRRH Comité Regional de Recursos Hidráulicos del Istmo ECE Encuesta Continua de Empleo (INEC)
Centroamericano Ecodes Estrategia de Conservación para el Desarrollo
Crusa Fundación Costa Rica-Estados Unidos de América Sostenible
para la Cooperación Ecosoc Consejo Económico Social de la Asamblea General de
CSA Certificado de servicios ambientales las Naciones Unidas
CSE Consejo Superior de Educación Ecosos Estrategia Costarricense por la Sostenibilidad
CST Certificado de la Sostenibilidad Turística EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (INEC)
CSXXI Curridabat Siglo XXI EIRD Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres
Corfaga Corporación Ganadera (ONU)
CTAMS Consejo Técnico de Asistencia Médico Social Enaho Encuesta Nacional de Hogares (INEC)
CTRN Central de Trabajadores Rerum Novarum ENCC Estrategia Nacional de Cambio Climático
CTTM Centro de Transferencia y Transformación de Enigh Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los
Materiales (ITCR) Hogares (INEC)
CU Coalición Unidad ENOS Fenómeno El Niño-Oscilación del Sur
CUC Colegio Universitario de Cartago EPI Índice de desempeño ambiental (sigla en inglés)
CUNA Colegio Universitario de Alajuela ESPH Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A.
CUSC Coalición Unidos por San Carlos Etugam Estudio del Transporte Urbano de la Gran Área
CYMA Programa Competitividad y Medio Ambiente Metropolitana
F
D
FA Frente Amplio
Daaci Dirección de Aplicación de Acuerdos Comerciales FAJ Fundación Acción Joven
Internacionales (Comex) Fanal Fábrica Nacional de Licores
DAAD Servicio Alemán de Intercambio Académico FAO Organización de las Naciones Unidas para la
(sigla en alemán) Alimentación y la Agricultura (sigla en inglés)
Danida Agencia Danesa para el Desarrollo FCPF Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques
DCC Dirección de Cambio Climático (Minae) (sigla en inglés)
Decafor Programa de Desarrollo Campesino Forestal FD Partido Fuerza Democrática
DEE Directorio de Establecimientos y Empresas (INEC) FDA Administración de Alimentos y Drogas
Demuca Fundación para el Desarrollo Local y el (sigla en inglés)
Fortalecimiento Municipal e Institucional de Fecon Federación Costarricense para la Conservación del
Centroamérica y el Caribe Ambiente
DEP Dirección de Educación Privada-MEP Fecop Federación Costarricense de Pesca
Desaf Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones FED Sistema de Reserva Federal (Estados Unidos)
Familiares (MTSS) Fedecatur Federación de Cámaras de Turismo de Centroamérica
DGA Dirección General de Aduanas Fedecoop Federación de Cooperativas
DGAC Dirección General de Aviación Civil FEES Fondo Especial de la Educación Superior
DGEC Dirección General de Estadística y Censos FEM Foro Económico Mundial
DGF Dirección General Forestal FF Fondo Forestal
DGH Dirección General de Hacienda Fetral Federación de Trabajadores de Limón
(Ministerio de Hacienda) Feucr Federación de Estudiantes de la Universidad de Costa
DGM Dirección de Geología y Minas Rica
DGSC Dirección General de Servicio Civil Feuna Federación de Estudiantes de la Universidad Nacional
DGT Dirección General de Tributación FIS Ficha de información social (IMAS)
DHR Defensoría de los Habitantes de la República Flacso Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
DHS Desarrollo humano sostenible FMI Fondo Monetario Internacional
Digeca Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental FNCA Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas
(Minaet) FNE Fondo Nacional de Emergencias
Digepyme Dirección General de Apoyo de la Pequeña y Mediana FNA Fondo Nacional Ambiental
Empresa (MEIC) FNP Fondo Nacional de Parques Nacionales
DIN Instituto Alemán de Normalización (sigla en alemán) FOB En el puerto de salida (sigla en inglés)
Dinadeco Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (Cepredenac-SICA)
DIS Dirección de Inteligencia y Seguridad FOD Fundación Omar Dengo
DNIT Dirección Nacional de Inspección de Trabajo Fodemipyme Fondo para el Desarrollo de las Micro, Pequeñas y
DON Depósitos a un día plazo, overnight Medianas Empresas
DRAT Distrito de Riego Arenal-Tempisque Fodesaf Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares
DSE Dirección Sectorial de Energía (Desaf-MTSS)
DSPP Dirección de Salud y Producción Pecuaria (MAG) Fomude Proyecto de Fortalecimiento Municipal y
Descentralización
E Fonabe Fondo Nacional de Becas
Fonafifo Fondo Nacional de Financiamiento Forestal
Earth Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmeda Fonavi Fondo Nacional de Vivienda
Ebais Equipos básicos de atención integral en salud Fosuvi Fondo de Subsidios para la Vivienda
ECA Ente Costarricense de Acreditación FPC Facilidad permanente de crédito
ECCTI Estado de las Capacidades en Ciencia, Tecnología e FPMIDEPLAN Fondo de Preinversión-Mideplan
Innovación (PEN) Fundatec Fundación Tecnológica de Costa Rica
BIBLIOGRAFÍA ESTADO DE LA NACIÓN 207
Fundecooperación Fundación de Cooperación para el Desarrollo Ifpri Instituto Internacional de Investigación sobre
Sostenible Políticas Alimentarias (sigla en inglés)
Fundecor Fundación para el Desarrollo de la Cordillera IGI Índice de gestión institucional
Volcánica Central IGM Índice de gestión municipal
Fundemuca Fundación para el Desarrollo y el Fortalecimiento IGN Instituto Geográfico Nacional
Municipal de Centroamérica IGV Impuesto general de ventas
Fundes Fundación de Desarrollo Sostenible IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la
Fundevi Fundación de la Vicerrectoría de Investigación (UCR) Agricultura
Funpadem Fundación para la Paz y la Democracia IICE Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas
Fuprovi Fundación Promotora de Vivienda (UCR)
FVS Fondo de Vida Silvestre IIDH Instituto Interamericano de Derechos Humanos
IIP Instituto de Investigaciones Psicológicas (UCR)
G IIS Instituto de Investigaciones Sociales (UCR)
Ilanud Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas
GAM Gran Área Metropolitana para la Prevención del Delito y el Tratamiento del
GATS Acuerdo General sobre Servicios (sigla en inglés) Delincuente
GATT Acuerdo general de aranceles aduaneros y comercio, IMAE Índice mensual de la actividad económica
que se transformó en la Organización Internacional IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social
del Comercio (sigla en inglés) IMN Instituto Meteorológico Nacional (Minae)
GEF Fondo para el Medio Ambiente Mundial (sigla en INA Instituto Nacional de Aprendizaje
inglés) Inamu Instituto Nacional de las Mujeres
GEI Gases de efecto invernadero INBio Instituto Nacional de Biodiversidad
GEM Global Entrepreneurship Monitor Incae Instituto Centroamericano de Administración de
GHI Índice global de hambre (sigla en inglés) Empresas
GIZ Agencia Alemana de Cooperación Internacional Inciensa Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza
(sigla en alemán) en Nutrición y Salud
GICA-Justicia Sistema de Gestión Integral de Calidad y Acreditación Incofer Instituto Costarricense de Ferrocarriles
para la Justicia (Poder Judicial) Incop Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico
GLP Gas licuado de petróleo Incopesca Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura
GNL Gas natural licuado IND Ingreso nacional disponible
GPS Sistema de posicionamiento global (sigla en inglés) INDC Contribuciones previstas y determinadas a nivel
Grulac Grupo Latinoamericano y el Caribe nacional (sigla en inglés)
GWP Asociación Mundial del Agua (sigla en inglés) Inder/IDA Instituto Nacional de Desarrollo Rural. Hasta 2012,
Instituto de Desarrollo Agrario
H INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos
Infocoop Instituto Nacional de Fomento Cooperativo
HHI Índice Herfindahl-Hirschman (sigla en inglés) Inisa Instituto de Investigaciones en Salud (UCR)
HNN Hospital Nacional de Niños Inisefor Instituto de Investigación y Servicios Forestales
(UNA)
I INP Índice de nacionalización partidaria
INS Instituto Nacional de Seguros
IAFA Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia INTA Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de
Ibergop Escuela Iberoamericana de Gobierno y Política Tecnología Agropecuaria
Pública Inteco Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica
Icaes Instituto Centroamericano de Estudios Sociales (de la Intel Integrated Electronics Corporation
CCT) INVU Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
Icafé Instituto del Café IPC Índice de precios al consumidor
ICAP Instituto Centroamericano de Administración Pública IPCC Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático
ICCC Instituto Costarricense contra el Cáncer (sigla en inglés)
ICD Instituto Costarricense sobre Drogas IPEC Instituto Profesional de Educación Comunitaria
ICE Instituto Costarricense de Electricidad IPIL Índice de potencia institucional legislativa
Icefi Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales IPM Índice de pobreza multidimensional
Icoder Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación IPS Instituto de Políticas para la Sostenibilidad
ICT Instituto Costarricense de Turismo IRET Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas
IDA/Inder Instituto de Desarrollo Agrario. A partir de 2012, (UNA)
Instituto de Desarrollo Rural ISBN International Standard Book Number
IDEA Instituto Internacional para la Democracia y la ISI Índice subyacente de inflación
Asistencia Electoral (sigla en inglés) ISP Inversión social pública
IDH Índice de desarrollo humano Itcer Índice de tipo de cambio efectivo real
IDS Índice de desarrollo social ITCO Instituto de Tierras y Colonización
IED Inversión extranjera directa IVA Impuesto al valor agregado
IFA Índice de fragilidad ambiental IVM Invalidez, vejez y muerte
IFAM Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
IFED Instituto de Formación y Estudios en Democracia
(TSE)
208 ESTADO DE LA NACIÓN BIBLIOGRAFÍA
PASA Programa de Ajuste Sectorial Agropecuario Promec-CR Programa de monitoreo ecológico de las áreas prote-
PASE Partido Accesibilidad sin Exclusión gidas y corredores biológicos de Costa Rica
PDAZA Proyecto de Desarrollo Agrícola de la Zona Atlántica Promece Programa de Mejoramiento de la Calidad de la
Educación
PDS Partido del Sol Pronae Programa Nacional de Empleo (MTSS)
PEA Población económicamente activa Pronamype Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa y la
PECAire-UNA Programa de Estudios de Calidad del Aire, Escuela de Movilidad Social (MTSS)
Ciencias Ambientales (UNA) Propyme Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa
PEN Programa Estado de la Nación (Conare) (Micitt)
PFT Pacientes en Fase Terminal (CCSS) PRSC Partido Republicano Social Cristiano
PGR Procuraduría General de la República Prugam Proyecto de Planificación Regional y Urbana de la
PIB Producto interno bruto Gran Área Metropolitana
PIBE Partido Independiente Belemita PSA Pago por servicios ambientales
PIEG Política para la Igualdad y Equidad de Género PTA Parque de Tecnología Ambiental
PIN Partido Integración Nacional PUSC Partido Unidad Social Cristiana
PISA Programa para la Evaluación Internacional de PYME Pequeña y mediana empresa
Alumnos (OCDE, sigla en inglés)
Planot Plan Nacional de Ordenamiento Territorial R
PLN Partido Liberación Nacional
Racsa Radiográfica Costarricense S.A.
PMP Parque Marino del Pacífico
RAE Real Academia Española
PNB Producto nacional bruto
RC Partido Renovación Costarricense
PND Plan Nacional de Desarrollo
Recope Refinadora Costarricense de Petróleo
PNDF Plan Nacional de Desarrollo Forestal
Redcudi Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil
PNDU Plan Nacional de Desarrollo Urbano
REDD Reducción de Emisiones por Deforestación y
PNG Partido Nueva Generación
Degradación del Bosque
PNGIRH Plan Nacional para la Gestión Integrada de Recurso
Riteve Revisión integral técnica vehicular
Hídrico
RMI Reservas monetarias internacionales
PNOT Política Nacional de Ordenamiento Territorial
RN Partido Restauración Nacional
PNIP Plan Nacional de Integración Pública
RNC Régimen no contributivo de pensiones
PNMB Parque Nacional Marino Las Baulas
RNCTM Red Nacional para la Conservación de las Tortugas Marinas
PNMCACH Programa Nacional de Mejoramiento de la Calidad del
RSN Red Sismológica Nacional (UCR/ICE)
Agua para Consumo Humano
RTV Revisión técnica vehicular
PNMIRH Plan Nacional de Manejo Integral del Recurso Hídrico
PNUD/UNDP Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
S
Pnuma Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente
Sanebar Sanieamiento Básico Rural (Ministerio de Salud)
Potgam Plan de Ordenamiento Territorial de la Gran Área
SBD Sistema de Banca para el Desarrollo
Metropolitana
SCIJ Sistema Costarricense de Información Jurídica
PPA Paridad del poder adquisitivo
SCN Sistema de Cuentas Nacionales
PPN Partido Patria Nueva
SEC Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la
PR Presidencia de la República Educación Costarricense
PRC Partido Renovación Costarricense SEM Seguro de enfermedad y maternidad
Presanca Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Semec Sistema de Evaluación del Mejoramiento Continuo de
Nutricional para Centroamérica la Calidad
Presisan Programa Regional de Sistemas de Información en Senara Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y
Seguridad Alimentaria y Nutricion Avenamiento
Prepac Plan Nacional de Pesca y Acuicultura Continental Senas Servicio Nacional de Aguas Subterráneas
Presol Plan Nacional de Residuos Sólidos - Costa Rica Senasa Servicio Nacional de Salud Animal
Pretoma Programa de Restauración de Tiburones Tortugas Sepsa Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial
Marinas Agropecuaria (MAG)
Prias Programa de Investigaciones Aerotransportadas y Setena Secretaría Técnica Nacional Ambiental
Sensores Remotos e in situ (CeNAT-Conare) SFE Servicio Fitosanitario del Estado (MAG)
PRN Partido Restauración Nacional SFN Sistema Financiero Nacional
Proagroin Programa de Desarrollo Agroindustrial de la Zona SFNV Sistema Financiero Nacional de la Vivienda
Norte SGP Sistema Generalizado de Preferencias
Procomer Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica SIA Sistema de Información Aduanera
Procumen Programa de Escuelas de Atención Prioritaria SICA Sistema de la Integración Centroamericana
Prodapen Proyecto de Desarrollo Agrícola de la Península de Sicap Sistema Centroamericano de Áreas Protegidas
Nicoya Sicoin Sistema de Constancias de Inspección (SFE-MAG)
ProDUS Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sicere Sistema Centralizado de Recaudación
Sostenible (UCR) Sida Síndrome de inmunodeficiencia adquirida
Proebi Programa de Educación en Biodiversidad (INBio) Sieca Secretaría de Integración Económica
Progai Programa Institucional de Gestión Ambiental Integral Centroaméricana
(UCR) Siepac Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de
América Central
210 ESTADO DE LA NACIÓN BIBLIOGRAFÍA
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