Procedimiento Administrativo Común

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CAPÍTULO 5
3650 Sección
Consideraciones previas 3660
1.
Sección
Principios generales del procedimiento 3680
2.
Sección
Estructura del procedimiento 3870
3.
La regulación general del procedimiento se encuentra contenida en dos

normas fundamentales: la L 39/2015 (LPAC ), reguladora del procedimiento
administrativo común de las Administraciones públicas, y la L 40/2015
(LRJSP), del régimen jurídico del sector público. Suponen la derogación y
sustitución, fundamentalmente, de la L 30/1992, de la L 11/2007, de la
LOFAGE y de la L 28/2006, además de otras disposiciones legales y
reglamentarias. Ambas leyes han entrado escalonadamente en vigor el 3-10-
2016 y el 3-10-2017. No obstante, ciertas previsiones -las relativas a registro
electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados
públicos habilitados, pago electrónico de la Administración y archivo único
electrónico- entrarán en vigor el 2-10-2020 (LPAC disp.final 7ª redacc RDL
11/2018).
El Tribunal Constitucional ha declarado la inconstitucionalidad, con matices,

de ciertos preceptos de la LPAC. Concretamente, los preceptos afectados son:
LPAC art.6.4 párr 2º, 129.4, 130, 132, 133 y disp.final 1ª.2 (TCo
55/2018 ).
SECCIÓN 1
3660 Dentro del ordenamiento jurídico administrativo, se distinguen tres

ámbitos fundamentales:
- el régimen jurídico de las Administraciones públicas;
- el procedimiento administrativo a que se deben sujetar las mismas en su
actuación; y
- el sistema de responsabilidad patrimonial de dichas Administraciones
públicas por daños causados a terceros en el desarrollo de su función.
Las disposiciones sobre el régimen jurídico de la Administración se han
expuesto en el nº 50 s. , por ello, exponemos a continuación
simplemente sus notas características.
El régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones
públicas se sitúa al margen de los dos ámbitos anteriores (Const
https://acceso.qmemento.com/presentarFragmentoMemento.do?nref=7dbdbbae&prod... 20/08/2019
art.106.2 ; LRJSP art.32 s. ; LPAC art.65 , 67 , 81 , 91 , 92 ,

disp.trans.5ª ), y su regulación es competencia plena del Estado (Const
art.149.1.18ª ). Su estudio se efectúa en nº 6070 s.
3662 Régimen jurídico de las Administraciones públicas

El régimen jurídico de las Administraciones públicas se caracteriza por las
siguientes notas:
• Está sometido a distribución constitucional de competencias con
arreglo a la fórmula: bases estatales + desarrollo autonómico.
• Sus normas, contenidas en la LPAC y LRJSP, son de aplicación general
a cualquier actuación de cualquier Administración y con ocasión de
cualquier procedimiento. Incluso en aquellos casos en los que existe
regulación procedimental especial (TS 22-1-93 , EDJ 382 ).
• El concepto régimen jurídico se refiere, en sentido amplio, a la
regulación normativa de la actuación administrativa, incluyendo así
también el procedimiento; y en sentido estricto, como conjunto de reglas
y principios que disciplinan la organización y el funcionamiento interno
(relaciones ad intra) de la Administración. De esta forma, encuentra
cabida en sede de régimen jurídico toda norma que rija la actuación de la
Administración que sea aplicable con independencia del concreto
procedimiento que deba seguirse para realizar en cada caso la actividad
jurídica de aquélla.
• La regulación del régimen jurídico es intelectualmente deslindable del
procedimiento. En este sentido, de acuerdo con la LRJSP, son
manifestaciones de lo anterior la regulación de:
- las disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del
sector público (órganos administrativos, competencia, principios de la
potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial,
funcionamiento electrónico del sector público, convenios de
colaboración);
- la organización y funcionamiento del sector público institucional;
- las relaciones interadministrativas.
• La aplicabilidad general de estas disposiciones solo cede en caso de
exclusión normativa expresa o incompatibilidad con norma de régimen
jurídico de carácter especial o específico. Por ejemplo, la que dispone que
los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por
razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en
LPAC o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a
estos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales (LPAC disp.adic.1ª ).
3664 Procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo, presenta las siguientes notas
características:
• Su regulación en la LPAC es de carácter pleno, con exclusión por tanto
de eventual legislación de las comunidades autónomas al respecto (a
salvo de las particularidades procedimentales derivadas de su

organización específica).
• Sin embargo, no se extiende esta regulación a toda actuación
procedimental administrativa, sino que se excluye su aplicación en ciertos
campos con regulación procedimental específica, bien por exclusión
expresa (LPAC disp.adic.1ª ), bien por existencia de procedimientos
especiales por razón de la materia (p. e., urbanismo, contratos de las
Administraciones públicas), en los que su aplicación es meramente
supletoria.
• En sentido técnico, el concepto «procedimiento» se refiere a la
sucesión reglamentada de trámites que conduce a una declaración de
voluntad administrativa o resolución en la que se aplica o pretende aplicar
la norma al caso concreto; es decir el cauce procedimental que ha de
seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración
(TCo 227/1988 ), que se configura como una garantía esencial que
alberga la finalidad de servir de garantía de los derechos individuales y de
garantía de orden de la Administración y de justicia y acierto de sus
resoluciones (TS 2-11-81 , EDJ 7639 ; 12-11-85). La doctrina y la
jurisprudencia lo configuran tradicionalmente como un concepto
esencialmente formal, de cuya transgresión resultan consecuencias
materiales (TS 17-2-77).
• Queda fuera de su ámbito la regulación del proceso jurisdiccional
contencioso-administrativo.
• A efectos de competencias constitucionales y su distribución, entran
en el concepto estudiado, la regulación de la iniciación, ordenación,
instrucción, terminación del procedimiento, los modos de revisión, así
como la ejecución de la resolución recaída en el mismo. También se
consideran a estos efectos integrantes de la competencia sobre
procedimiento -aunque realmente son normas de régimen jurídico- los
términos y plazos, régimen de presentación de solicitudes, forma de
actos, requisitos de validez y eficacia, así como las garantías generales de
los particulares en el seno de aquel (TCo 50/1999 ). Estas materias
últimamente citadas constituyen el régimen jurídico del procedimiento y
se integran a efecto de distribución competencia, en el ámbito del
procedimiento. También se incluyen las normas reguladoras de la
iniciativa legislativa y potestad reglamentaria (LPAC Tít VI ).
3666 La existencia de un procedimiento administrativo por el que se ha de

encauzar la actuación de las Administraciones públicas, está fundada por
un conjunto de principios generales por los que se canaliza la función
administrativa (nº 3680 ).
Tradicionalmente se ha afirmado que el fin del procedimiento
administrativo es dar satisfacción a una doble garantía:
- de un lado, para los derechos de los administrados; y
- de otro, para el propio interés público.
El procedimiento administrativo tiene la doble finalidad de servir de

garantía de los derechos individuales y de garantía de orden de la
Administración y de justicia y acierto en sus resoluciones (TS 14-4-71).
La normación y garantía del procedimiento administrativo son sinónimos
de eficacia administrativa , esto es, de un medio reglado de expresión de
la voluntad administrativa, en garantía de los derechos de los
administrados. La doctrina lo conceptúa como la primera de las garantías
en la posición jurídica de los ciudadanos frente a las Administraciones
públicas (García de Enterría), siendo la segunda, los medios de
impugnación en vía administrativa -en la actualidad los recursos de
alzada, el potestativo de reposición y en su caso, el extraordinario de
revisión-, y la tercera, el acceso a los tribunales de justicia mediante la
fiscalización de la actuación administrativa por los órganos judiciales
integrados en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo (Const
art.106.1 ).
Es, además, un requisito esencial para la validez de los actos
administrativos, ya que se sanciona con la nulidad de pleno Derecho los
actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido (LPAC art.47.1.e ).
Precisiones
No deben confundirse los conceptos de procedimiento y expediente, a pesar de que

muy frecuentemente se emplean como sinónimos. Mientras que aquel es la sucesión
de actuaciones, este es el conjunto ordenado de documentos -en cualquier soporte-
y el reflejo documental de lo actuado (LPAC art.70 ; ROF art.164 ; TSJ La Rioja
25-5-04). Todo procedimiento genera un expediente, que es además la prueba del
mismo, al tiempo que no existe expediente sin procedimiento. La regulación de la
configuración del expediente comprende aspectos de régimen jurídico y aspectos de
procedimiento (Const art.149.1.18ª ).
3668 Aplicabilidad de los principios a todas las Administraciones públicas

Los principios informadores del procedimiento administrativo son
rectores de todos los instruidos por las Administraciones públicas
definidas en la LPAC art.2 . Esta caracterización se fundamenta en la
atribución competencial prevista en la Const art.149.1.18ª , a tenor del
cual corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del
régimen jurídico de las Administraciones públicas y el régimen estatutario
de sus funcionarios, que, en todo caso, garantizarán a los administrados
un tratamiento común ante ella, así como sobre el procedimiento
administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organización propia de las comunidades autónomas.
El precepto constitucional ha querido reservar a la competencia exclusiva
del Estado, la determinación de los principios o normas que, por un lado,
definen la estructura general del iter procedimental y, por otro, prescriben
la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de
revisión y medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo
las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento

(TCo 288/1988).
3670 Garantías en el procedimiento administrativo

La existencia y regulación del procedimiento ya es en sí una garantía de
legalidad y acierto en las decisiones administrativas, pero es más, el
propio procedimiento ha de reunir una serie de garantías que caracterizan
su real existencia y que son objeto de estudio en los números siguientes.
3671 Objetividad, independencia e imparcialidad del órgano competente

El órgano competente que tramita el procedimiento debe gozar de las
garantías mínimas de objetividad, independencia e imparcialidad. Esta
exigencia trae su razón de ser en los principios informadores de la
actuación de las Administraciones públicas (nº 3685 s. ), pues han de
servir con objetividad a los intereses generales (Const art.103 ).
Dan cobertura a esta garantía procedimental dos manifestaciones:
- la de la competencia, irrenunciable, salvo los casos de delegación,
sustitución o avocación previstos en las leyes (LRJSP art.8 ); y,
- la de la institución de la abstención y recusación (LRJSP art.23 y
24 ).
3672 Efectividad del principio de defensa

La tramitación de los procedimientos administrativos debe garantizar la
efectividad del derecho de defensa quedando vetada la indefensión de los
interesados. Esta garantía se ha de plasmar en una doble vía:
a) El acceso al procedimiento administrativo de todos aquellos cuyos
derechos e intereses legítimos pudieran resultar afectados por la
resolución administrativa (LPAC art.4 ).
b) La realización de todos los actos de instrucción necesarios para la
determinación, comprobación y conocimiento de los hechos que hayan de
servir de fundamento a sus pretensiones, con especial relevancia de la
prueba y de las alegaciones (LPACart.75 a 83 ).
Toda la Exposición de Motivos de la LPAC queda salpicada de referencias
propias a las exigencias constitucionales, con especial mención a la
garantía de defensa dentro de los procedimientos administrativos, lo que
implica la prohibición de indefensión en el seno de los mismos.
Afirmado lo anterior, resultan de obligada cita los diversos
pronunciamientos del Tribunal Constitucional que han excluido de su
ámbito material de conocimiento jurisdiccional las cuestiones relativas a la
indefensión en los procedimientos administrativos. Así, la cesión que
afecta al ámbito de los derechos e intereses de los ciudadanos procede de
un órgano de la Administración que está legalmente obligado a darle
audiencia previa, sin que tal audiencia se haya producido, la infracción de
esta obligación legal puede y debe ser corregida por los órganos del
Poder judicial, de manera que el amparo constitucional solo queda abierto
en su caso cuando tal remedio no se ha conseguido ni puede aún
conseguirse en la vía judicial ordinaria (Const art.105.c ). Cuando tal

circunstancia no se da, el recurso deducido ante este tribunal carece 
manifiestamente de contenido, que justifique una decisión en cuanto al
fondo (TCo auto 232/1983 ).
En resumen, las infracciones o vicios de forma cometidos en el íter
del procedimiento administrativo han de ser corregidas en vía judicial y
planteadas ante los órganos judiciales, pero no originan indefensión
que pueda fundamentarse en la Const art.24.1 . En este sentido, el
Tribunal Constitucional se manifiesta en el sentido de que la falta de
audiencia del perjudicado no constituye una infracción susceptible de
amparo, sino acaso solo contraria a la Const art.105.c , donde solo se
exige la audiencia cuando proceda, pues las exigencias de la Const
art.24 no son trasladables sin más a toda tramitación administrativa
(TCo 68/1985 ).
Pese a su exclusión de control por el Tribunal Constitucional, quedando
a salvo el recurso de amparo, si la indefensión persiste en sede judicial,
tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como del Tribunal
Constitucional han ratificado la prohibición de indefensión en el curso
de los procedimientos tramitados por los órganos administrativos.
3673 Plazo de conclusión del procedimiento

Que el procedimiento termine en un plazo razonable, es otra de las
garantías que ha de asegurar el legislador, el plazo máximo (razonable)
de resolución de aquel. No obstante, ante la diversidad de
procedimientos que pueden ser instruidos por las Administraciones
públicas y la disparidad en cuanto a su complejidad tanto material
como formal ha hecho que la ley se remita a la normativa propia
reguladora de cada uno de ellos.
Solo de forma subsidiaria y para el caso de que la normativa sectorial
no establezca un plazo especial, se prevé el máximo de 3 meses para la
resolución y notificación del acto que ponga fin al procedimiento (LPAC
art.21.3 ).
SECCIÓN 2
3680 A. Clasificación de los principios 3685
B. Legalidad 3720
C. Contradicción 3725
D. Economía procedimental 3730
E. Oficialidad o principio inquisitivo 3745
F. «In dubio pro actione» 3750
G. Eficacia y seguridad jurídica 3755
H. Congruencia 3760 
I. Imparcialidad 3770
J. Publicidad y transparencia 3775
K. Prueba tasada 3825
L. Antiformalismo 3830
LL. Orden público 3845
M. Gratuidad 3850
N. Cooficialidad lingüística 3855
Ñ. Gestión electrónica 3860
3681 Desde una primera aproximación al procedimiento administrativo, los

principios rectores del mismo no son sino el substrato o común
denominador de la actuación de las Administraciones públicas mediante
el mecanismo procedimental. También desde esta óptica, han de ponerse
en relación:
- de un lado, los principios generales del derecho como fuente del
Derecho (CC art.1.1 y 1.4 ); y
- de otro, los principios de la actuación administrativa relacionados con
la Const art.103.1 .
También se los ha interconectado con los principios que rigen la
actuación de las Administraciones públicas: servir con objetividad a los
intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación (nº 70 s. )
con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (Const art.103.1 ); mas
estos, son los que informan y dan vida a toda la actuación de las
Administraciones públicas, por lo que necesariamente también se han de
proyectar, si bien genéricamente, en la tramitación de los procedimientos
administrativos.
De ello se infiere que existe una íntima relación entre los principios
generales del derecho y los denominados principios legales del
procedimiento, una relación tal, como de género a especie.
Sobre los principios de actuación de la Administración no estrictamente
procedimentales, ver nº 71 s.
Precisiones
La doctrina mayoritaria afirma que se trata de principios generales del derecho en

su proyección procedimental, afirmación que tiene trascendencia para excluir del
concepto de principio procedimental todo aquello que no debe reputarse como un
«principio», así las simples opciones o soluciones técnicas adoptadas por el
legislador y plasmadas en las leyes, acaso reiteradamente a través del tiempo, pero
insuficientes para gozar de la consideración de principios, o las reglas jurídicas , o los
meros aforismos, apotegmas, brocardos, o en fin, otros pseudoprincipios que, sin
embargo, la doctrina y la jurisprudencia pueden llegar a alinear indebidamente junto
a los principios en sentido propio (López Menudo).
A. Clasificación de los principios
3685 Son muchos los criterios clasificadores de los principios que rigen la
actuación de los órganos administrativos encauzada por los trámites del
procedimiento administrativo. Se exponen dos clasificaciones en función
de la norma de la que emanan (nº 3690 ) y en función de su formulación
(nº 3712 ).
Precisiones
Acudiendo a las fuentes doctrinales, la enumeración de los principios del

procedimiento difiere según los diferentes autores:
1) Son principios, el de contradicción, economía procesal, in dubio pro actione,
oficialidad, exigencia de motivación, imparcialidad, tensión entre publicidad y secreto
oficial y gratuidad (García de Enterría y Fernández Rodríguez).
2) Se reducen al de tendencia a la unidad y al de preocupación por la garantía
(Entrena Cuesta).
3) Se alude a los de economía, celeridad y eficacia, antiformalismo, oficialidad,
máxima garantía de los administrados afectados e igualdad (Cosculluela).
4) Son principios, el contradictorio e inquisitivo, el de publicidad y el de gratuidad; y
así sucesivamente dependiendo de la fuente doctrinal a la que se atienda (Ramón
Parada).
1. Según la norma que los regula
3690 Se distinguen los constitucionales de los legales. Dentro de este epígrafe

se estudian únicamente los principios constitucionales (nº 3692 ), pues
los legales son objeto de desarrollo más adelante (nº 3720 s. ).
Tanto los ciudadanos como los poderes públicos están sujetos a la
Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (Const art.9.1 y 3 y
103 ), garantizando aquella el principio de legalidad, la jerarquía
normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos, debiendo la Administración pública
servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (TS 25-6-84).
La Ley regula el procedimiento a través del cual deben producirse los
actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del
interesado (Const art.105.c ).
3692 Principios constitucionales

Se contemplan los siguientes:
• Exigencia del procedimiento (Const art.105.c ). Implica la garantía
constitucional de la existencia de unos trámites procedimentales a través
de los cuales se ha de formar la voluntad administrativa. De esta forma
como garantía constitucional ha reconocido este principio la
jurisprudencia del Tribunal Supremo al afirmar en torno al mismo que es
una imposición constitucional prevista en Const art.105.c de donde
deriva el carácter de orden público de las normas que lo regulan (TS 7-3-
88, EDJ 16851 ).
3694 • Legalidad (Const art.9.3 ). No solo es un principio que marca la

actuación de todos los poderes públicos, y entre ellos, la Administración,
sino que además se trasluce en la regulación del procedimiento a través
del cual se forma el juicio de los órganos administrativos.
Sobre la conexión entre el principio de legalidad y el procedimiento
administrativo resulta obligada la cita referenciada del Tribunal Supremo,
expresiva sobre el principio de legalidad genéricamente enunciado en la
Const art.9.3 , de que tiene su específica proyección sobre la
Administración pública en la Const art.103.1 que impone a esta el
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (TS 24-7-89). De tal
sometimiento derivan, en un primer plano, dos consecuencias
fundamentales: que los actos administrativos se producen por el órgano
competente y que ello tiene lugar mediante el procedimiento en su caso
establecido (LPAC art.34.1 ).
3696 • Interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (Const

art.9.3 ). Consecuencia de tal principio ya lo es la propia existencia de un
procedimiento a través del cual se canaliza la actuación de las
Administraciones públicas, evitando cualquier infracción procedimental,
sustantiva e incluso la desviación de poder.
3698 • Objetividad (Const art.103.1 ). La Administración ha de servir con

objetividad a los intereses generales lo que obliga a una correcta
ponderación de los intereses en juego, los particulares y el público, que se
muestran en el curso formal del procedimiento administrativo.
3700 • Imparcialidad (Const art.103.3 ). No es sino la consecuencia del

principio anterior, lo cual genera un deber de los servidores de la función
administrativa de actuación neutral sin tomar parte interesada en los
intereses en juego, para lo que la LRJSP art.23 y 24 regulan las
causas de abstención y del plazo máximo para dictar resolución, cuya
formulación generan la suspensión del curso del procedimiento
administrativo (LPACart.74 y 22.1.b ).
3702 • Igualdad (Const art.14 ). Este principio también proyecta su eficacia

en los procedimientos administrativos, como lo es muestra la existencia
de un orden de incoación y despacho de los expedientes, prior in
tempore potior est in iure o como garantía que ha de respetar el órgano
instructor (LPAC art.71.2 ).
3704 • No indefensión y presunción de inocencia (Const art.24 ). Dentro de

los procedimientos administrativos, se muestran en una doble vía:
a) La interpretación más favorable ante el ejercicio de acciones y la
subsanación de los defectos en que puedan estar incursas los solicitudes
administrativas (LPAC art.115.2 y 68 ).
b) La recurribilidad universal de todos los actos administrativos
definitivos y aun los de trámite que decidan directa o indirectamente
sobre el fondo del asunto, produzcan indefensión o causen una lesión a

los derechos y libertades fundamentales (LPAC art.112.1 ).
2. Según su formulación
3712 Principios genéricos

Son genéricos porque irradian su fuerza no solo en el procedimiento sino
en todos los campos del Derecho administrativo, esto es, en toda la
actuación de las Administraciones, y por ende, son comunes en todas sus
manifestaciones.
Entre ellos podemos incluir:
- el de legalidad;
- el de igualdad;
- el de interdicción de la arbitrariedad;
- el de servicio efectivo a los ciudadanos;
- el de simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos;
- el de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional;
- el de proporcionalidad;
- el de culpabilidad;
- el de presunción de inocencia;
- el de responsabilidad en la gestión pública;
- el de enriquecimiento injusto; etc.
Todos ellos son en esencia auténticos principios generales del Derecho,
pues sin ellos no son explicables otros principios que en sentido estricto
son principios del procedimiento.
3714 Principios específicos

Son específicos según la doctrina administrativista los que se
circunscriben únicamente al procedimiento administrativo común, que
-bajo la cláusula de numerus apertus- son, entre otros, los que siguen:
- el de legalidad;
- el de contradicción;
- el de economía procedimental;
- el de oficialidad o inquisitivo;
- el principio in dubio pro actione;
- el de eficacia y seguridad jurídica;
- el de congruencia con prohibición expresa de la reformatio in peius;
- el de imparcialidad;
- el de publicidad y transparencia;
- el de celeridad;
- el de antiformalismo;
- el de defensa, mostrado en los trámites de alegaciones y de prueba, con
especial referencia a la prueba tasada;
- el de orden público; y
- el de gratuidad.
Precisiones
Hay que tener en cuenta también los principios rectores del acceso electrónico (nº
116 y nº 3860 ).
B. Legalidad
(Constart.103.1 y 105.c ; LRJSP art.3 ; LPAC art.34.1 )
3720 Dice específicamente la Ley en los preceptos mencionados «con

sometimiento pleno a la ley y al Derecho». Este principio ha de
entenderse como dirigente máximo de toda forma de actividad realizada
por las Administraciones públicas, considerando la sumisión a la ley y al
Derecho como un concepto unitario del ordenamiento jurídico.
El principio de legalidad que preside tanto el procedimiento
administrativo como toda actuación de los órganos de las
Administraciones públicas no solo ha de circunscribirse al denominado
«bloque de legalidad», sino a la extensión del llamado «bloque
normativo», incluyendo las propias normas dictadas por aquélla, esto es,
sus Reglamentos, pues no pueden desconocer ni dejar sin efecto singular
su aplicación y vigencia ante un acto administrativo articular, puesto que
así se desprende del principio de la inderogabilidad singular de las
disposiciones administrativas de carácter general (LPAC art.37 ).
Precisiones
1) Para que la actividad administrativa sea conforme a Derecho es necesario que

tenga su apoyo y fundamento en el ordenamiento jurídico, ya que no es posible
actividad administrativa al margen del ordenamiento que es su fuente de legitimidad
(TS 18-4-88 , EDJ 16852 ).
2) El procedimiento administrativo no es solo una exigencia legal (LPAC art.34.1 ),
sino al mismo tiempo una imposición constitucional (Const art.105.c ), de donde
deriva el carácter de orden público de las normas que lo regulan, así como la
posibilidad de declarar de oficio la nulidad de las decisiones administrativas que
incumplen la totalidad o los más elementales trámites del procedimiento (TS 7-3-88 ,
EDJ 16851 ).
3) También operan en el principio de legalidad, los principios generales del
derecho . La propia estructura del ordenamiento jurídico, integrado no solo por
normas sino también y sobre todo por principios. Tales principios son la atmósfera
en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas y por ello han
de informar todo el ordenamiento (CC art.1.4 ), todos sus preceptos, incluido el
que habilita a la Administración para dictar los Reglamentos. En tal sentido, cuando
la Administración actúa la norma habilitante, informada por los principios generales
del Derecho, ha de ajustarse a estos (TS 30-4-88 , EDJ 3625 ).
4) De este sometimiento derivan dos consecuencias fundamentales: los actos
administrativos se producen por el órgano competente y mediante el procedimiento
en su caso establecido -LPAC art.34.1 - (TS 7-6-88 , EDJ 4890 ).
5) El principio de legalidad también irradia sus efectos al procedimiento
administrativo , ya que la Administración pública, para asegurar el acierto de sus
resoluciones, ha de dictarlas siguiendo un procedimiento que se integra por una
pluralidad de actos hasta llegar a la resolución definitiva del mismo (TS 11-7-88 ,
EDJ 6101 ). O lo que es lo mismo, la manifestación del principio de legalidad
significa que no solo ha de regularse la existencia de un procedimiento
administrativo, sino que a este habrá que concederle la tramitación adecuada,

conforme con su propia normativa (TS 5-2-90 , EDJ 19319 ).
3722 Régimen transitorio

(LPAC disp.trans.3ª )
En el seno del principio estudiado tiene especial importancia la

determinación de la norma aplicable a los concretos procedimientos
administrativos cuando se plantean problemas de carácter transitorio. Al
respecto, los expedientes ya iniciados antes de la vigencia de esta Ley se
tramitan y resuelven con arreglo a las disposiciones hasta ahora en vigor.
De ella se deriva el principio fundamental de derecho transitorio, de que
el procedimiento iniciado bajo una cierta normativa ha de tramitarse y
resolverse con arreglo a esta (TS 18-11-02, EDJ 51420 ).
De la doctrina jurisprudencial existente, haciendo especial hincapié en la
seguridad jurídica, pueden extraerse las siguientes pautas:
a) Se ha destacado el claro valor general (TS 28-11-88; 18-11-91, EDJ
10923 ; 2-11-93, EDJ 9790 , entre otras muchas), de estas
disposiciones que reflejan principios con fuerza expansiva para regular los
supuestos de modificaciones legislativas en ese terreno en defecto de
previsiones específicas al respecto.
b) La disposición citada opta, no por un sistema de regulación aislada, en
el que cada acto del procedimiento haya de ajustarse a la norma vigente
en el momento de su realización, sino por un sistema de regulación
conjunta, en el que todo el procedimiento, considerado como una unidad,
debe regirse por una sola Ley, cual es la vigente al tiempo de su iniciación.
c) No obstante, esta regla general admite excepciones, matizaciones o
modulaciones en contemplación de supuestos singulares (TS 6-7-01, EDJ
30911 ). Asimismo, no tiene carácter absoluto, sino que habrá de
tomarse en consideración solo cuando el nuevo régimen legal no
disponga otra cosa.
C. Contradicción
(LPAC art.4 )
3725 Es la esencia del procedimiento, y significa la posibilidad de que se haga

valer en el mismo distintos intereses en juego, y que dichos intereses
legítimos sean adecuadamente confrontados en presencia de sus
respectivos titulares antes de llegar a la resolución definitiva.
Este principio aparece consagrado sin reservas en la LPAC al garantizar la
llamada al procedimiento al que, sin haberlo iniciado, ostente derechos
que puedan resultar afectados por la decisión que se decrete al finalizar el
curso de aquel.
Goza de múltiples manifestaciones a lo largo de la mencionada Ley, como
son muestra el principio de audiencia, el de publicidad de los expedientes,
el derecho a deducir alegaciones en cualquier momento (LPAC art.66 ,
76 , 77 , 78 y 82 ); bajo sanción de anulabilidad y en su caso,

retroacción de actuaciones para su subsanación (LPAC art.48.2 ).
El principio contradictorio ha de ponerse en conexión con el de igualdad
(nº 3702 ) cuando existan varios interesados con posiciones
enfrentadas, pues se exige que, «en cualquier caso, el órgano instructor
adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los
principios de contradicción e igualdad de los interesados en el
procedimiento» (LPAC art.75.4 ).
La LPAC ha apostado decididamente por este principio en la ampliación
que ha concedido al concepto de interesados, pues se proyecta no solo
con quienes hayan iniciado el procedimiento como titulares de derechos o
intereses legítimos, individuales o colectivos, sino también a:
- los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que
puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte;
- aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos puedan
resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en
tanto no haya recaído resolución definitiva.
De esta forma, el principio de contradicción se muestra por el debate de
los intereses en el seno del procedimiento dependiendo en esencia de la
posición que se ostente en él; en consecuencia, para los que inicien el
expediente administrativo existirá interés legítimo siempre que el acto
que se dicte al finalizar, le reporte un beneficio, así como para aquellos
que comparezcan en el procedimiento a fin de que el acto sea dictado.
3726
Precisiones
1) Requiere que el particular afectado, pueda ejercitar el derecho a ser oído en el

correspondiente expediente administrativo, lo que supone la proclamación del
obligado y necesario principio contradictorio, imprescindible para la prosperabilidad
y eficacia de la declaración administrativa que al efecto se adopte en el expediente
de que se trate, principio que la jurisprudencia ha encarecido reiteradamente, por la
importancia y trascendencia del mismo, toda vez que, de no tenerse en cuenta dicho
principio, podrían llegar a formularse actos administrativos y decisiones que lesionen
gravemente los intereses de los administrados afectados, sin que estos hubieran
tenido opción a ni tan siquiera manifestarse (TS 7-3-88 , EDJ 16851 ).
2) Este principio se muestra en la doctrina jurisprudencial unido al de
defensa y bilateralidad (TS 19-7-85).
3) El interés legítimo abarca tanto el material como el moral que pueda resultar
beneficiado con la pretensión ejercitada (TS 28-3-85).
4) Para los que comparezcan en el procedimiento oponiéndose a la pretensión
existirá interés legítimo siempre que, de dictarse el acto, les supondría un perjuicio,
tanto por vía directa como por vía refleja (TS 14-7-88 , EDJ 16908 ; 17-3-94, EDJ
2477 ).
5) El respeto al principio contradictorio es imprescindible para la validez de la
declaración administrativa que se adopte en el expediente de que se trate, toda vez
que, en otro caso, podrían llegar a formularse actos administrativos que lesionen
gravemente los intereses de los administrados afectados, incursos como regla en
vicio de anulabilidad (nº 2800 s. ).
D. Economía procedimental
(LPACart.57 y 70 a 74 )
3730 Consagrado a nivel general para todas las actuaciones administrativas

(Const art.103.1 ; LRJSP art.3.1 ).
Se trata de un principio legal específico del procedimiento administrativo
recogido en la siguiente regla: se deben acordar en un solo acto todos los
trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no
sea obligado su cumplimiento sucesivo.
La economía procedimental se muestra no solo en la impulsión simultánea
de los trámites -ligada al principio de eficacia-, sino también en la unidad
de expediente y resolución administrativa (TS 1-4-86) o en la
acumulación de los expedientes entre los que se aprecie una íntima
conexión o «identidad sustancial» (en los términos empleados por
LPACart.57 y 70 a 74 ).
Precisiones
1) El principio de economía procesal que consagra la Ley, en garantía de los

legítimos intereses de los administrados y de la propia eficacia administrativa, obliga
a suprimir toda suerte de dilaciones que no estén plenamente justificadas y sean
irrelevantes en orden a la resolución definitiva del expediente (TS 27-5-82).
2) En razón al principio de economía procesal, que informa el desarrollo de la
actuación administrativa, ante vicios no invalidantes de procedimiento resulta más
procedente retrotraer las actuaciones al primer trámite esencial no formalizado, pues
sería perturbadora la prosecución de un procedimiento de reclamación respecto a un
acto administrativo en el que faltan trámites esenciales advertidos (TS 1-6-82 , EDJ
3577 ).
3) La aplicación práctica de este principio impone que ante defectos formales no
causantes de indefensión en el interesado se proceda a su subsanación (TS 27-12-
90 , EDJ 12085 ).
3732 Principio de conservación de los actos administrativos

(LPACart.47 a 52 y 109.2 )
El principio de economía del procedimiento se manifiesta también en el

principio de conservación de los actos administrativos, lo que supone:
- la anulabilidad, y no la nulidad, como regla general para la invalidez de
los actos administrativos (nº 2650 s. y nº 2800 s. );
- la eficacia no invalidante de los defectos formales que no causen
indefensión en los interesados;
- la conversión de los actos nulos o anulables (nº 2678 );
- la conservación de los actos y trámites (nº 1113 );
- la convalidación de los actos anulables (nº 2810 ); y
- la rectificación en cualquier momento, bien de oficio, o a instancia de los
interesados, de cualquier error material, aritmético o de hecho de que
adolezcan los actos administrativos (nº 2815 s. ).
3734 Simplificación de procedimientos

(Dir 2006/123/CE art.5 )
El Derecho europeo establece que los Estados miembros han de verificar

los procedimientos y trámites aplicables al acceso a una actividad de
servicios y a su ejercicio. En caso de que sus trámites y formalidades no

sean lo suficientemente simples, deben simplificarse.
La Comisión Europea puede establecer formularios armonizados a escala
comunitaria referentes a certificados, acreditaciones u otros documentos
requeridos para el establecimiento de un prestador.
Cuando los Estados miembros soliciten a un prestador o a un destinatario
que presente un certificado, justificante o cualquier otro documento que
demuestre el cumplimiento de un requisito dado, han de aceptar
cualquier documento de otro Estado miembro que tenga una función
equivalente o del que se desprenda el cumplimiento del requisito en
cuestión. En el caso de documentos de otro Estado miembro, no
obligarán a presentar el original, una copia compulsada o una traducción
compulsada, salvo en los casos previstos en otros instrumentos
comunitarios o salvo excepción justificada por una razón imperiosa de
interés general, incluido el orden público y la seguridad. No obstante, esto
no afecta al derecho de los Estados miembros a exigir traducciones no
juradas de documentos en sus propias lenguas oficiales.
Lo anterior no se aplica a los siguientes documentos:
Documentos Norma
• Documentos de acompañamiento a la
declaración de primera prestación de
servicios en otro Estado o a la declaración Dir 2005/36/CE art.7.2 y
de modificación 50 (reconocimiento de
• Documentos anejos a solicitudes de diplomas y títulos)
autorización en Estados de acogida de
ejercicio de profesiones reguladas
• Acreditación de habilitación para

ejercicio de actividad profesional
Dir 2014/24/UE 26-2-
• Certificados de acreditación de garantía
2014 art.58.2 , 62 y
de calidad en el operador económico
64 (sobre contratación
• Certificados de acreditación por el
pública)
operador económico de normas de calidad
ambiental
Dir 98/5/CE art.3.2

Certificación de inscripción ante la (ejercicio permanente de la
autoridad competente del Estado de profesión de abogado en
origen para proceder a la inscripción en el un Estado miembro
de acogida distinto de aquel en el que
se haya obtenido el título)
Sin concretar Dir 2017/1132/CE 14-6-

2017 (publicidad de las
sucursales constituidas en
un Estado miembro por
determinadas formas de
Documentos Norma
sociedades sometidas al
Derecho de otro Estado)
3736 La Dir 2006/123/CE ha sido incorporada al ordenamiento interno en

cuestión de Administración electrónica por la L 11/2007 (hoy, en lo
sustancial, LPAC) y en el resto de aspectos por L 17/2009 , de la que
deriva la L 25/2009 (vigentes ambas desde 27-12-2009). Por medio de
esta se reformaron: L 30/1992 art.39 bis (principio de menor
intervención), 43 (incorporación a la excepción legal al silencio positivo
del requisito de imperioso interés general) y 71 bis (conceptos de
declaraciones responsables y comunicaciones previas); LBRL art.70 bis
(información a través de ventanilla única en el ámbito local) y 84
(medios de intervención en dicho ámbito); L 11/2007 art.6 (información
por vía electrónica). Con posterioridad, LPAC art.9 a 12 , 14 , 24 ,
69 y LRJSPart.4 , 38 a 46 y 155 a 158 han incorporado también
esta regulación.
Se han modificado también diversas disposiciones legales reguladoras de
diferentes sectores: metrología (L 3/1985 ), patentes (L 24/2015 ),
industria (L 21/1992 ), seguridad privada (L 23/1992 , actualmente
derogada por L 5/2014 ), ordenación de la edificación (L 38/1999 ),
subcontratación en el sector de la construcción (L 32/2006 ), minas (L
22/1973 ), sector eléctrico (L 24/2013 ), hidrocarburos (L 34/1998 ),
navegación aérea (L 48/1960 ), ordenación de transportes terrestres (L
16/1987 ), tráfico (RDLeg 6/2015 ), puertos (L 27/1992 y L
48/2003 , refundidas en el RDLeg 2/2011 ), ferrocarriles (L
39/2003 , actualmente L 38/2015 ), servicio postal (L 43/2010 ),
telecomunicaciones (L 9/2014 ) pesca fluvial (L 20-2-1942 ), caza (L
1/1970 ), costas (L 22/1988 ), vías pecuarias (L 3/1995 ), residuos (L
10/1998 ), aguas (RDLeg 1/2001 ), montes (L 42/2003 ), parques
nacionales (L 5/2007 ), patrimonio natural y biodiversidad (L
42/2007 ), pesca marítima (L 3/2001 ), sanidad animal (L 8/2003 ),
semillas y plantas de recursos fitogénicos (L 30/2006 ), tasas (D
3059/1966 ), sanidad (L 14/1986 ), profesiones sanitarias (L
44/2003 ), medicamentos (L 29/2006 ; RDLeg 1/2015 ), propiedad
intelectual (RDLeg 1/1996 ), mercado de tabacos (L 13/1998 ),
competencia en mercados de bienes y servicios (RDL 6/2000 ),
abogados y procuradores (L 34/2006 ).
Las comunidades autónomas han aprobado asimismo disposiciones
legales de adaptación en ámbitos de su competencia (p.e. L Castilla-La
Mancha 7/2009 , L Madrid 10/2009 ; LF Navarra 15/2009 ).
La Dir 2006/123/CE y su Ley de transposición han influido
decisivamente en la regulación contenida en la L 20/2013 , de garantía
de la unidad de mercado.
3738
Precisiones
1) El plazo de transposición de la Dir 2006/123/CE finalizó el 28-12-2009.

2) A efectos de la Dir 2006/123/CE se entiende por «servicio » cualquier
actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una
remuneración, contemplada en Tratado FUE art.57 ; por «prestador», cualquier
persona física con la nacionalidad de un Estado miembro o cualquier persona jurídica
de las contempladas en Tratado FUE art.54 y establecida en un Estado miembro,
que ofrezca o preste un servicio.
3) La Dir 2006/123/CE se aplica a los servicios prestados por prestadores
establecidos en un Estado miembro.
No rige en los siguientes servicios:
- no económicos de interés general;
- financieros y semejantes, incluidos los servicios enumerados en Dir 2006/48/CE
anexo I ;
- electrónicos (y sus redes de comunicaciones), y recursos y servicios asociados en lo
que se refiere a las materias que se rigen por las Dir 2002/19/CE ; Dir
2002/20/CE ; Dir 2002/21/CE ; Dir 2002/22/CE ; Dir 2002/58/CE ;
- en el ámbito del transporte, incluidos los portuarios, incluidos en el ámbito de
aplicación del Título VI Tratado FUE;
- de empresas de trabajo temporal;
- sanitarios, prestados o no en establecimientos sanitarios, independientemente de
su modo de organización y de financiación a escala nacional y de su carácter público
o privado;
- audiovisuales, incluidos los cinematográficos, independientemente de su modo de
producción, distribución y transmisión;
- de radiodifusión;
- actividades de juego por dinero que impliquen apuestas de valor monetario en
juegos de azar, incluidas las loterías, juego en los casinos y las apuestas;
- actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública de conformidad con
Tratado FUE art.51 ;
- sociales relativos a la vivienda social, atención a los niños y apoyo a familias y
personas temporal o permanentemente necesitadas proporcionados por el Estado,
por prestadores encargados por el Estado o por asociaciones de beneficencia
reconocidas como tales;
- de seguridad privados; y
- los prestados por notarios y agentes judiciales designados mediante un acto oficial
de la Administración.
La Dir 2006/123/CE tampoco se aplica a la fiscalidad.
3740 Externalización de procedimientos

Amparada en la satisfacción del principio de celeridad y eficacia, se viene
produciendo últimamente una práctica, frecuente en sede municipal, de
externalización parcial de procedimientos de otorgamiento de títulos
habilitantes a particulares, principalmente licencias urbanísticas.
De acuerdo con ello, algunos ayuntamientos han introducido y aprobado
mecanismos que posibilitan la intervención de entidades privadas en los
procedimientos de otorgamiento de dichas licencias (p.e. el Ayuntamiento
de Barcelona, a través de su Ordenanza de 29-3-2001), como respuesta
al hecho de que las solicitudes no reciben la debida respuesta en los
plazos legalmente establecidos.
La citada externalización parcial se produce generalmente por una de las
siguientes vías -teóricamente, respetuosas de los principios de
voluntariedad y no vinculatoriedad-:
1. En primer término, puede llevarse a cabo por medio de un compromiso

entre el ayuntamiento respectivo y un colegio profesional de
implantación de un certificado, informe o visado colegial en el seno del
procedimiento de otorgamiento licencias urbanísticas, rodeado de un
conjunto de características que confieren al mismo una eficacia jurídica
reforzada. Se configura así un visado de idoneidad urbanística o
certificado de idoneidad técnica -o denominación equivalente- de
solicitud y aportación voluntaria para el administrado, pero que agiliza la
tramitación del procedimiento, mediante un compromiso de resolución en
un plazo reducido, y que puede ir acompañado de bonificaciones o
beneficios fiscales, como la reducción porcentual en la cuota de la tasa
municipal por expedición de licencias. De este modo, obtenido el
certificado de referencia ante el colegio profesional -actuando este a
través de una entidad certificadora privada o semejante- el procedimiento
municipal se agiliza considerablemente.
Este visado, informe o certificado, en el seno de los procedimientos de
concesión de licencias urbanísticas municipales, sin excluir la preceptiva
intervención de los correspondientes servicios técnicos y jurídicos de los
ayuntamientos, asume una preeminencia tal que resulta determinante
para la resolución de los mismos. Incluso en ciertos supuestos, opera
como presupuesto indispensable para la tramitación del expediente.
Precisiones
Ejemplos de esta práctica son la Ordenanza 15-1-2009 de tramitación de licencias

del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes (BOCM 30-1-09); el Protocolo de
colaboración 24-12-2008 entre el Ayuntamiento de Barcelona y el Colegio Oficial
de Arquitectos de Cataluña; el Convenio de colaboración 19-2-2008 entre el
Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife y la demarcación de Tenerife, La Gomera y
el Hierro del Colegio Oficial de Arquitectos de Canarias, sobre la implantación de los
visados de idoneidad técnica y urbanística de los proyectos que deban someterse a
la concesión de licencias urbanísticas municipales (BOP 11-3-08).
3742 2. El segundo cauce de externalización opera mediante la atribución del

ejercicio de la función de control previo de legalidad de las licencias a
entidades de titularidad privada -«entidades colaboradoras en la gestión
de licencias urbanísticas» o denominación semejante-, que, previa
acreditación por una entidad privada sin ánimo de lucro elegida por el
ayuntamiento respectivo y autorización a cargo de este último,
desempeñan las funciones de verificación y control.
Previa comprobación del cumplimiento de la normativa urbanística por
parte de los proyectos presentados, dichas entidades emiten un
certificado de conformidad, en el que se hace constar la adecuación del
proyecto presentado a las normas generales, sectoriales y técnicas que
sean de aplicación a la ejecución del mismo. El certificado puede
configurarse como presupuesto indispensable para la incoación del
pertinente procedimiento de otorgamiento de licencias urbanísticas
municipales -al margen de la restante documentación requerida-.
Cualquier entidad que cumpla lo prevenido en la ordenanza reguladora, y

disponga de la acreditación y autorización municipales, está facultada
para ejercer aquellas funciones, sin perjuicio de que, excepcionalmente,
contrate los servicios de un tercero para llevar a cabo actividades
especializadas de alcance limitado.
Precisiones
1) Ejemplo de esta figura es la Ordenanza Municipal 28-2-2014, de Tramitación de

Licencias Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid.
2) La doctrina ha puesto de manifiesto la más que posible lesión de los principios
rectores de la legislación sobre defensa de la competencia por parte del primero de
los cauces de externalización estudiados. No así por parte del segundo (Fernández
Torres).
E. Oficialidad o principio inquisitivo

(LPAC art.71.1) ;
3745 Significa que la actividad de impulso le corresponde al órgano

responsable del procedimiento, pues es él y no el interesado el que ha de
hacer avanzar el expediente, a través de una serie de fases que lo
componen.
La LPAC establece el principio de impulso de oficio hasta llegar a la
resolución o fin de aquel para procurar en todo caso la consecución de la
agilidad y eficacia que preside toda actuación administrativa.
Cuando se establece que el procedimiento sometido al criterio de
celeridad, se impulsará de oficio, en todos sus trámites, se quiere decir
que, una vez iniciado el procedimiento, la Administración está
específicamente obligada a darle su curso, sin que se requiera la
actuación recordatoria de los particulares.
Son varias las manifestaciones del principio de oficialidad (LPAC art.58 a
65 , 75 y 88.1 ):
- la posibilidad de iniciar de oficio el procedimiento;
- la realización de los actos de instrucción necesarios para la
comprobación, conocimiento y determinación de los hechos en virtud de
los cuales deba pronunciarse la resolución administrativa, los cuales se
podrán acordar sin necesidad de petición de los interesados; y
- la potestad de extender el contenido de la decisión finalizadora a todas
las cuestiones, hayan sido o no alegadas por los interesados.
Precisiones
No obstante, existen procedimientos y actuaciones administrativos sometidos

estrictamente al principio de rogación. Por ejemplo, el procedimiento registral, en el
que el registrador ha de atenerse a lo querido por las partes en el documento
presentado a calificación, sin poder actuar de oficio ni practicar asientos distintos de
los solicitados (DGRN Resol 14-7-16 ).
F. «In dubio pro actione»
3750 Guarda conexión con el principio de economía procedimental (nº

3730 ) y que postula a favor de la mayor garantía de los derechos de los
interesados, una interpretación más favorable en el ejercicio del derecho
de acción, por encima de cualquier otra dificultad de índole formal.
Son demostrativos de la aplicación legal de este principio los siguientes
preceptos:
- el órgano administrativo debe requerir al interesado para la subsanación
de todos los defectos que se muestren en su solicitud en el plazo de 10
días (LPAC art.68 );
- se concede igualmente el plazo de 10 días para el cumplimiento de
trámites por los interesados (LPAC art.73 );
- se obliga a la Administración a advertir al interesado con antelación de 3
meses de la amenaza de caducidad del procedimiento paralizado por
causa imputable al mismo (LPAC art.95 ); y
- el error en que incurra el administrado a la hora de calificar el recurso
administrativo interpuesto, no es obstáculo para su tramitación, siempre
que del mismo se deduzca su verdadero carácter (LPAC art.115.2 ).
3751
Precisiones
1) Resulta de interés la tensión en que encuentra este principio con el de la

imperatividad de los plazos administrativos. En relación con esta cuestión debe
aplicarse el principio pro actione. Así, la doctrina jurisprudencial establece que, en
materia de plazos y cuando surge la duda, ha de estarse a la mayor viabilidad de la
pretensión como principio general de procedimiento (TS 26-4-69; 1-6-79 , EDJ
4596 ; 1-6-84).
2) El procedimiento administrativo está inspirado por un principio general pro
actione, que postula en favor de la mayor garantía y de la interpretación más
favorable al ejercicio del derecho de acción y, por lo tanto, en el sentido de asegurar,
en lo posible, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el
fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Este no ha sido concebido como una
carrera de obstáculos, sin como un cauce ordenado capaz de garantizar la legalidad y
acierto de la resolución final, por lo que, en caso de duda, debe resolverse en favor
de la continuación del procedimiento hasta su conclusión (TSJ Castilla-La Mancha
23-1-99 , EDJ 3608 ).
G. Eficacia y seguridad jurídica

(Constart.103.1 y 9.3 ; LRJSP art.3.1 )
3755 Afecta a toda actividad administrativa, así como a la tramitación eficaz y

segura de los procedimientos administrativos.
Tratándose de un principio constitucional, el tribunal ha matizado que,
aunque la eficacia de la Administración es un bien constitucionalmente
protegido, tal principio es de rango inferior a la igualdad, que es no solo
un derecho individual de los españoles, sino un principio al que está
sometido el legislador e, incluso, un valor superior del ordenamiento
jurídico (TCo 24-7-81; 26-7-81; 3-8-83 ).
La eficacia de la actuación administrativa en los procedimientos instruidos

va unida al principio de economía procesal (nº 3730 ) y al de
antiformalismo (nº 3830 ).
Precisiones
1) La eficacia de la Administración es un bien jurídicamente protegido, aunque es

de rango inferior que el de los derechos fundamentales (TCo 17-2-84).
2) Los principios de economía, celeridad y buena fe que deben presidir la actuación
administrativa han de orientar también la teoría del silencio en el sentido de
favorecer al administrado y son incompatibles con demoras que redundan tanto en
perjuicio de los particulares como de la Administración (TS 26-3-81 , EDJ 6237 ).
3) Si uno de los principios de una buena administración es el de la eficacia, a veces, a
la rapidez del procedimiento, siempre deseable, para la necesidad, no solo de
rapidez, sino de una actuación con eficacia del actuar administrativo, se presenta la
inmediata y urgente, convirtiéndose el factor tiempo en elemento determinante y
constitutivo del fin que la Administración está llamado a cumplir en ese momento y
circunstancias. Todo ello justifica la regulación de los procedimientos de urgencia
-LPAC art.33 - (TS 30-7-91, EDJ 8331).
4) Ciertamente, el principio de eficacia de la actuación administrativa (Const
art.103.1 ), que reclama una clara celeridad, opera dentro de la legalidad de suerte
que no puede implicar mengua de las garantías que demanda el Estado de Derecho
(TS 27-1-92 , EDJ 346 ). Pero con el mantenimiento de estas garantías, el principio
de eficacia debe tener una relevante virtualidad interpretativa (TS 2-4-92 , EDJ
3900 ).
5) El principio de eficacia, que la Ley no excluye, ha de ser matizado en el seno de
los procedimientos administrativos, pues la misma viene condicionada a que se
consiga dentro del principio de legalidad y de los límites del procedimiento que
nunca se pueden desbordar por supuestas razones de mayor celeridad, ni pierden
relieve por la invocada ausencia de perjuicio para tercero (TS 28-10-92, EDJ
10555 ).
6) Este principio unido al de seguridad jurídica constituyen una garantía para el
administrado en el seno del procedimiento administrativo, quien ha de tener
conocimiento del estado y tramitación en que se hallen los expedientes en que
tenga la condición de interesado (TS 4-4-91).
H. Congruencia
(LPAC art.88 )
3760 La formulación de este principio de carácter legal implica que la

resolución que ponga fin al procedimiento ha de resolver necesariamente
todas las cuestiones planteadas por los interesados e incluso las conexas
derivadas del mismo. Ha de recordarse, en cuanto a este último extremo,
el principio de oficialidad o el carácter inquisitivo de los procedimientos
administrativos (nº 3745 ).
Junto a la congruencia, ha de advertirse que la resolución definitiva en la
que se agota el curso procedimental ha de dar cumplimiento al deber de
motivación.
Es más, el precepto en el que se sostiene el principio exige para los
procedimientos que se iniciaron a instancia de parte, que la resolución
sea congruente con las peticiones formuladas por este, sin que en ningún
caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la
Administración de incoar de nuevo un procedimiento si procede. De ello
se infiere que, además del deber de congruencia, ya desde la primera de

las garantías, la del procedimiento, queda proscrita la reforma peyorativa
(nº 3766 ).
Sobre la congruencia ver también lo que se expone en nº 2178 s. en
relación con el alcance de la resolución.
3762 Consustancialidad al recurso administrativo

Este principio se sentó, en un primer momento, en sede de los recursos
administrativos (TS 5-5-81 , EDJ 5751 ; 7-10-81; 7-2-80 , EDJ 14093 ;
22-3-78):
a) El principio de congruencia es consustancial al recurso administrativo, y
ha de entenderse en el sentido de que deben examinarse todos los temas
expresa o implícitamente propuestos, más sin definir puntos distintos de
los contenidos en las pretensiones formuladas.
b) El recurso administrativo no puede entenderse como un presupuesto
formal para el desbordamiento de las potestades revocatorias de la
Administración ya que su ámbito objetivo está determinado por las
pretensiones deducidas, en cuanto que las declaraciones del acto
impugnado que no se ataque expresamente quedan consentidas,
otorgadas y firmes, pues solo acudiendo a los medios revisorios previstos
en el ordenamiento puede la Administración contradecir de oficio sus
propios actos.
c) Sin recurso no hay posibilidad de revisión, aparte la de oficio, y aquel
viene predeterminado por las pretensiones ejercitadas, que a la vez
delimita las potestades resolutorias del tribunal ad quem, que no se
extiende a todas las cuestiones que plantee el expediente, sino solo a los
aspectos en que incide la pretensión del recurrente, ya que el precepto no
puede interpretarse de forma extensiva, que destruya el principio de
congruencia y desnaturalice el concepto del recurso, trastornando el
principio general en materia de competencia (TS 8-2-83).
3764 Enjuiciamiento y resolución de todas las cuestiones planteadas

El principio de congruencia procesal obliga al enjuiciamiento y resolución
de todas las cuestiones planteadas por las partes litigantes, aunque,
carezcan de todo fundamento (TS 7-10-80 , EDJ 14848 ).
3766 Prohibición de la reforma peyorativa

La prohibición de la reforma peyorativa o reformatio in peius, en el campo
de los recursos administrativos, está plenamente reconocida por la
jurisprudencia (TS 22-6-72; 15-2-73; 16-4-75; 22-3-78; 7-10-80 , EDJ
14962 ).
En virtud de la misma no se puede hacer más gravosa para el recurrente la
resolución impugnada, ya que el recurso presupone la existencia de un
acto administrativo que no puede desconocer la autoridad encargada de
su resolución, cuyas facultades revisoras dimanan de la postura de
disconformidad adoptada por el recurrente, y por eso los principios de
congruencia, seguridad jurídica, respeto de los actos propios y garantía
del administrado, imponen el mantenimiento de la cortapisa que supone

el instituto invocado, para evitar que se sustituya el acto por otro, en
forma distinta a lo interesado (TS 8-4-83 , EDJ 2162 ).
I. Imparcialidad
(Const art.103.1 ; LRJSP art.23 y 24 )
3770 Este principio que inspira los procedimientos administrativos resulta una
exigencia ineludible desde el momento en que la Constitución exige que
la Administración someta su actuación al Derecho y sirva con objetividad
a los intereses generales (Const art.103 ).
Se ha objetado por cierto sector doctrinal la praxis de este principio,
poniéndose en tela de juicio, pues no hemos de olvidar que en aquellos, la
Administración resulta ser juez y parte, con lo que podría pensarse en la
parcialidad o actuación interesada de los órganos administrativos. Sin
embargo, la LRJSP no olvida este principio, contemplando con todo rigor
las causas de abstención y de recusación de las autoridades y personal al
servicio de la Administración que intervienen instruyendo y resolviendo
los procedimientos administrativos.
Los motivos de abstención y, por ende, los que los interesados pueden
hacer valer en la recusación, se encuentran enumerados taxativamente
en LRJSP art.24.2 (nº 2470 s. ).
J. Publicidad y transparencia
(LPAC art.13.d , 16 , 82 y 83 ; L 19/2013 )
3775 La LPAC reconoce ampliamente el principio de publicidad en la

tramitación de los procedimientos administrativos, pues admite que los
interesados conozcan, en cualquier momento, el estado de la tramitación
de los procedimientos , en los que tengan la condición de interesados, y
les permite obtener copias de documentos contenidos en los mismos;
confiriendo al mismo el carácter de derecho de los ciudadanos en sus
relaciones con las Administraciones públicas.
Son varias las manifestaciones del principio de publicidad a lo largo de la
LRJSP, además del derecho citado, a saber:
- el acceso a los archivos y registros (LPAC art.16 ; L 19/2013 ); en
desarrollo de lo dispuesto en la Constitución: La ley regulará el acceso de
los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que
afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y
la intimidad de las personas (Const art.105.b ): nº 3290 s. y nº 3500
s. ;
- el trámite de vista y audiencia (nº 4112 );
- el trámite de información pública (nº 4118 ), ya que se obliga al
órgano al que le corresponda la resolución del procedimiento, cuando la
naturaleza de este lo requiera, a acordar un período de información
pública, procediendo a su anuncio por medio de los periódicos oficiales, a

fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el
procedimiento; concediéndoles incluso un plazo para alegaciones que, en
ningún caso, puede ser inferior a 20 días.
3776 El principio de publicidad y transparencia en la forma de instruir los

procedimientos administrativos choca con el secreto de alguno de ellos
(Const art.105.b ), hundiendo su fundamento en razones de buen
funcionamiento de la Administración, que impide que en ocasiones la
toma de decisiones de gran importancia se revelen al público; y en el daño
a ciertas tareas públicas. Por ello, se considera que el régimen de la LPAC
es de publicidad restringida (TSJ Asturias 16-12-02).
La regulación de los secretos oficiales (L 9/1968 ; D 242/1969 )
establece el principio básico de publicidad, de tal modo que, los órganos
del Estado están sometidos en su actividad al principio de publicidad, de
acuerdo con las normas que rijan su actuación, salvo en los casos en que
la materia se declare expresamente clasificada -nº 3780 s. - (L 9/1968
art.1 ).
La normativa sobre transparencia (L 19/2013 art.12 y 14.1 ) parte
del mismo principio, que solo se exceptúa en supuestos tasados:
seguridad nacional, defensa, relaciones exteriores, seguridad pública,
prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos
o disciplinarios, igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela
judicial efectiva, funciones administrativas de vigilancia, inspección y
control, intereses económicos y comerciales; política económica y
monetaria; secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial;
garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de
toma de decisión; protección del medio ambiente.
Este principio de transparencia (L 19/2013 art.5 s. ) obliga a las
entidades del sector público a determinadas exigencias de publicidad
activa o de oficio (información institucional, organizativa y de
planificación; información de relevancia jurídica.e información económica,
presupuestaria y estadística) y de publicidad pasiva (acceso a la
información a instancia de parte).
1. Materias clasificadas
3780 Son materias clasificadas, los asuntos, actos, documentos, informaciones,

datos u objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda
dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado.
A su vez, estas materias clasificadas, dispensadas por Ley del principio de
publicidad administrativa, se subdividen entre «secreto » y «reservado»,
dependiendo del grado de protección requerido (L 9/1968 art.2 y 3 ).
3782 Competencia
(L 9/1968art.5 a 7 )
La competencia para la declaración de las materias clasificadas es

exclusiva del Consejo de Ministros y de la Junta de Jefes del Estado
Mayor, no siendo susceptible la misma ni de transferencia ni de
delegación.
Lo único que permite la Ley es que el personal de la Administración del
Estado o de las Fuerzas Armadas que tenga conocimiento de cualquier
asunto que, a su juicio, reúna las condiciones para ser una materia
clasificada, pueda hacerlo llegar a conocimiento de los órganos
competentes para su declaración.
3784 Eficacia de la declaración

Son varios los extremos en que se despliega la eficacia de la declaración
de la materia clasificada:
a) Solo pueden tener acceso a las materias clasificadas los órganos y
personas que estén facultadas para ello, sin que dichas materias puedan
ser comunicadas, difundidas ni publicadas.
b) Se produce también la prohibición de acceso y las limitaciones de
circulación a personas no autorizadas en los lugares, locales o zonas en
donde radiquen las materias clasificadas.
c) La persona a cuyo conocimiento o poder llegue una materia de las
clasificadas, está obligada a mantener secreto y a entregarla, en su caso,
a la autoridad civil o militar más cercana y, si ello no fuese posible, a poner
en conocimiento de esta su descubrimiento o hallazgo.
d) Cuando se prevea que una de estas materias pueda llegar a
conocimiento de los medios de información, se les ha de comunicar
preceptivamente a estos, su carácter de secreto o reservado.
e) Las personas a las que por ley se les faculta para tener acceso a una
materia clasificada quedan obligadas a cumplir las medidas y
prevenciones de protección establecidas en el Reglamento de 1969, así
como las particulares que para cada caso puedan establecerse (L 9/1968
art.11 ).
f) Las copias y duplicados que se obtengan de una materia clasificada
tendrán el mismo tratamiento que él original, y para su expedición se
requiere la obtención de autorización especial y bajo enumeración.
El incumplimiento de estas obligaciones se sanciona vía penal si procede
y en su caso, vía disciplinaria considerándose a estos efectos la infracción
como falta muy grave.
2. Deber de guardar sigilo o secreto
3790 El Derecho positivo impone a todo el personal de la Administración el

deber de guardar sigilo o secreto de los asuntos que pueda conocer por
razón de su cargo, que entra en relación directa con el principio de
publicidad rector de los procedimientos administrativos (nº 3775 ). Este
deber se articula en los siguientes niveles:
3792 Formulación general

Los funcionarios de la Administración tienen el deber de sigilo y el deber
de secreto.
El deber de sigilo se constituye como un deber general de discreción
sobre los asuntos en que intervienen con el fin de no enturbiar la
actividad de la Administración ni causar perjuicios a los ciudadanos.
El deber de secreto impone no divulgar asuntos concretos calificados
como secreto por las leyes.
3794 Secreto en materia de seguridad y defensa

La seguridad y defensa son materias especialmente sometidas al deber de
secreto (Const art.105.b ). Es en esencia sobre esta materia donde
incide lo anteriormente expuesto sobre la Ley de secretos oficiales (nº
3780 s. ).
La clasificación de las materias secretas se realiza por acuerdo del
Consejo de Ministros. Por ejemplo, el de 28-11-1986, que, entre ellas,
relaciona:
- el plan estratégico conjunto; o
- los planes de seguridad de instituciones y organismos públicos.
A ellas hay que añadir las informaciones, asuntos y materias clasificadas
por tratados o acuerdos Internacionales de los que España sea parte.
3796 Secreto de las comunicaciones

La Constitución garantiza el derecho de secreto de las comunicaciones, y
en especial de las postales, telegráficas y telefónicas , salvo resolución
judicial (Const art.18.3 ), salvo suspensión de este derecho con la
necesaria intervención judicial, en relación con las investigaciones
correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos
terroristas (Const art.55.2 ).
3. Tramitación de los expedientes administrativos
3800 El principio de publicidad y la incidencia del deber de secreto y sigilo en la

tramitación de los expedientes administrativos se muestran así:
3802 Expedientes en tramitación

Solo tienen acceso a los mismos y pueden obtener información los que
tengan en el expediente la condición de interesados o bien cuando las
normas de procedimiento aplicables prevean el trámite de información
pública.
Dentro de los deberes de la Administración se ha de subrayar, en relación
con el derecho de información de los interesados, el de información sobre
el plazo máximo para la resolución y notificación del expediente iniciado,
con especial mención a los efectos del silencio administrativo (LPAC
art.21.4 ).
Este precepto ha sido desarrollado por RD 137/2010 que establece los

criterios para la emisión de la comunicación a los interesados,
concretado el contenido mínimo de la misma:
- la denominación y objeto del procedimiento iniciado por la solicitud;
- la clave o número que identifique el expediente;
- la especificación del plazo máximo para resolver y notificar la resolución;
- la especificación de la fecha en que la solicitud ha tenido entrada en el
registro del órgano competente para su tramitación, a partir del cual se
inicia el cómputo del citado plazo;
- la indicación de los efectos que puede producir el silencio
administrativo, si transcurre el plazo señalado sin que se haya dictado y
notificado la resolución correspondiente; y
- los medios a través de los cuales se puede obtener información sobre el
estado de tramitación del procedimiento, incluyendo teléfono, dirección
postal, fax, correo electrónico, sede electrónica, página web y cualquier
otro medio electrónico.
3804 Información incorporada a registros públicos

(LPAC art.13.d y 16 ; L 19/2013 )
En lo que atañe a los registros generales (nº 3538 ), se regula el

referido derecho de acceso a los registros y archivos administrativos, y en
general, a los documentos que consten en los expedientes y que obren en
los registros administrativos a los cuales incorporando los nuevos
sistemas informáticos los define «cualquiera que sea su forma de
expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en
que figuren».
Se establecen limitaciones e incluso prohibiciones al ejercicio de este
derecho (nº 3505 ).
3805 Oficinas de registro

(LPAC art.16 )
A efectos de evitar duplicidades innecesarias, nos remitimos, en lo que se

refiere al contenido de registros y archivos a lo expuesto en nº 3530 s.
Precisiones
La Resol Secretaría de Estado para la Administración Pública 4-11-03 hace pública la

relación de las oficinas de registro o concertadas con la Administración General del
Estado y sus organismos públicos y establece los días y horarios de apertura.
Por lo que afecta a los registros especiales, el de la Propiedad, Mercantil, Civil y la
actual Oficina Española de Patentes y Marcas, hay que estar a la normativa
específica de cada uno de ellos.
En cuanto a los registros electrónicos, debe tenerse en cuenta la Orden
HAP/1949/2014 , por la que se regula el Punto de Acceso General de la
Administración General del Estado y se crea su sede electrónica, y la Resol de 3-5-
17 , de la Secretaría de Estado de Función Pública, por la que se establecen las
condiciones para la adhesión de las comunidades autónomas y entidades locales a la
plataforma GEISER/ORVE, como mecanismo de acceso al registro electrónico y al
sistema de interconexión de registros.
Hay que tener en cuenta que las previsiones de LPAC sobre registro electrónico no
entran en vigor hasta el 2-10-2020 (LPAC disp.final 7ª redacc RDL 11/2018).
3807 Asuntos terminados

Los expedientes ya terminados mediante resolución administrativa deben
incorporarse al archivo del órgano o entidad que los ha producido y pasan
a formar parte del patrimonio documental, regulado por la L 16/1985 ,
de patrimonio histórico español, que dispone sobre el particular las
siguientes reglas:
a) Principio de libre consulta, máxima publicidad como regla general.
b) Constituyen excepción a la regla general:
- los documentos que afecten a materias clasificadas según la Ley de
secretos oficiales (nº 3780 );
- los que contengan datos personales de carácter policial, procesal, clínico
o de cualquier otra índole que afecte o puedan afectan a la seguridad,
honor, intimidad y propia imagen de las personas, salvo que medie
consentimiento expreso de su titular o hayan transcurrido 25 años desde
su muerte; y, por último,
- los relativos a la situación jurídica, localización y valoración económica
de los bienes incluidos en el Inventario General de Bienes Muebles del
Patrimonio Histórico Español, salvo que medie consentimiento de su
titular.
4. Deber de información a los demás poderes del Estado
3810 El principio de publicidad en la actuación administrativa, con la

consiguiente restricción en los casos reservados (nº 3790 s. ), ha de
ponerse en conexión en el deber de información a los demás poderes del
Estado, en especial, a los jueces y tribunales.
Precisiones
En este sentido hemos de recordar el enfrentamiento que se produjo entre dos de

los Poderes del Estado, el judicial y el ejecutivo, en torno a la negativa de la
desclasificación de los «papeles del CESID ». En efecto, la tensión surge entre
diversos preceptos constitucionales (Const art.24 , 103 , 106 y 117.3 ) que
entran aparentemente en colisión con la atribución al Consejo de Ministros de la
potestad de clasificar o desclasificar como secretos los asuntos o materias que el
juez reclama, o imponer restricciones a su conocimiento o desplazamiento fuera de
los centros oficiales de custodia (L 9/1968 art.4 ; 7 ; 11 y 13 ), pues
mientras los preceptos constitucionales citados otorgan un pleno poder procesal de
investigación a los jueces, la Ley de secretos oficiales restringe esas potestades
jurisdiccionales. Al respecto debe tenerse en cuenta que la Justicia se constituye
como uno de los valores superiores sobre los que descansa el Estado democrático de
Derecho (Const art.1 ) y que el derecho fundamental de la tutela judicial efectiva,
cuando aparece invocado por el titular de un interés legítimo, debe ser objeto de
protección y valoración judicial (TS 4-4-97 , EDJ 1228 ).
5. Legislación local
(LBRL art.70 )
3815 De especial mención goza este principio de publicidad en la legislación

local, pues se dispone que las sesiones del pleno de las corporaciones
locales son públicas, salvo las de las comisiones de gobierno.
Se establece además el derecho de todo ciudadano a obtener
copias y certificaciones, incluso por medios electrónicos, de los acuerdos,
así como al acceso a los archivos y registros administrativos, remitiéndose
en cuanto a la forma del ejercicio de este derecho a lo dispuesto en la
legislación de desarrollo de la Const art.105.b -LPAC art.13.d ; LRJSP
art.17.7 ; L 19/2013 - (nº 3290 s. y nº 3500 s. ).
Precisiones
1) Es nulo, por violar el derecho al acceso en condiciones de igualdad a la grabación

de las sesiones plenarias del ayuntamiento, el acuerdo municipal que prevé que la
retransmisión, grabación de vídeo y difusión de la señal audiovisual de las sesiones
del pleno se encomiendan en exclusiva a los servicios municipales, bien
directamente o mediante contratación de tercero, con prohibición de acceso e
instalación en el salón de plenos de dispositivos de grabación o transmisión no
municipales. Tal acuerdo restringe injustificadamente el derecho de la actora a la
obtención y difusión de información de interés general, sometiendo la misma al
control previo a través de un servicio municipal que graba y reparte posteriormente
la grabación a los medios de comunicación. La limitación del acceso a la información
de las actuaciones administrativas tiene serias limitaciones -tanto en el nivel
constitucional como legal- sobre la base, fundamentalmente, de los derechos
individuales de los ciudadanos afectados por el expediente administrativo y por la
legislación sobre secretos oficiales; sin embargo, las sesiones plenarias de los
ayuntamientos son públicas y -salvo en casos puntuales en los que, en aplicación de
las limitaciones citadas, pudieran declararse formal y motivadamente reservadas- no
hay restricción alguna al derecho de la ciudadanía a su directo e inmediato (TSJ
C.Valenciana 2-1-03, EDJ 48112 ).
2) Respecto a la grabación de las sesiones de los órganos de las entidades locales
por particulares y su difusión en plataformas digitales accesibles, se puede destacar
la regulación de la Comunidad Valenciana (L C.Valenciana 8/2010 art.139 ) y de
Baleares (L Baleares 20/2006 art.120.4 ).
6. Contratos del sector público

(LCSP art.133 )
3820 Se considera disposición directiva de los procedimientos de adjudicación

de contratos de las Administraciones públicas, poderes adjudicadores no
administrativos y entidades integrantes del sector público carentes de
ambas condiciones, la aplicación del principio de confidencialidad, en los
términos expuestos en nº 6670 s.
K. Prueba tasada
(LPAC art.77 )
3825
Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento pueden

acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
La prueba ha de versar exclusivamente sobre los hechos relevantes;
pudiendo incluso ser rechazadas aquellas que a juicio del órgano
instructor resulten manifiestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolución motivada.
La obligación de proceder a la prueba , como manifestación del derecho
de defensa de los interesados en el procedimiento administrativo, se ve
desvirtuada por la amplia libertad de que goza la Administración, el
órgano instructor, para decidir sobre la pertinencia de la prueba
propuesta. La LPAC no regula las causas o motivos en los que se ha de
fundamentar el órgano instructor para denegar las pruebas propuestas a
instancia de los interesados, limitándose a reconocer dicha posibilidad:
realización de las pruebas que hubieran sido admitidas.
Precisiones
1) El Tribunal Supremo ha ratificado y consagrado la amplia libertad de la

Administración para decidir sobre los hechos que se pretenden probar y sobre si son
o no pertinentes los medios de defensa propuestos por los interesados, de tal modo
que estos no pueden imponer a la Administración la práctica de pruebas sobre
hechos que aquélla no considere relevantes (TS 15-12-87).
2) La relevancia de la prueba propuesta comporta que la Administración realice
apriorísticamente un examen previo de su carácter «objetivamente necesario» para
el fin que está llamada a cumplir, lo que implica que el órgano instructor queda
facultado para desestimar pruebas inútiles o innecesarias, y para discernir si las
pruebas son de utilidad para el esclarecimiento de los hechos; y sin que su negación
constituya una vulneración del derecho de defensa (TS 15-10-87).
L. Antiformalismo
3830 El procedimiento, tanto para elaborar un acto administrativo como para

una disposición de carácter general, es importante, en cuanto es garantía,
tanto para los administrados como para la Administración, pero sin dejar
de ser un mero instrumento, y no un fin en sí mismo, lo que justifica el
que los vicios de procedimiento (nº 3955 ) no sean tomados en
consideración cuando no se produce indefensión de los afectados por el
mismo o el resultado conseguido, a pesar de tales vicios, es correcto y el
debido.
Precisiones
El Derecho administrativo español, en principio, se ha decidido por un

antiformalismo ponderado que, sin merma ni quiebra de la legalidad, permita el
desarrollo de la actuación administrativa conforme a normas y principios de
celeridad y eficacia, hasta el punto de que al vicio de forma o del procedimiento, no
se le reconoce virtud invalidante de segundo grado, anulabilidad, más que en
aquellos casos excepcionales en que el acto carezca de los requisitos indispensables
para alcanzar su fin, se dicte fuera del plazo previsto, cuando este tenga un valor
esencial, o se produzca una situación de indefensión (TS 27-12-90 , EDJ 12085 ).
En definitiva, tanto la antigua LPAL 17-7-58 , de procedimiento administrativo,
como la hoy vigente LPAC han reducido al mínimo los efectos invalidantes de los
vicios de forma -nº 2800 s. - (TSJ Galicia 3-3-99 , EDJ 80945 ).
3832 Actuaciones extemporáneas

La muestra del principio antiformalista de los procedimientos
administrativos se ensalza con el de conservación de los actos y trámites
procedimentales , que a pesar de denotar una irregularidad, la
jurisprudencia las define como no invalidantes del expediente; sobre
todo, en las actuaciones extemporáneas. En este sentido, la
jurisprudencia del Tribunal Supremo (TS 15-10-92, EDJ 10055 ; 5-6-93,
EDJ 5383 ) ha afirmado que, con este punto de partida ha de recordarse
que el procedimiento administrativo se caracteriza por su escaso
formalismo, de suerte que en general dos son las exigencias esenciales
que se le imponen:
- que se practiquen las diligencias necesarias para acreditar la realidad de
hecho debatida (pruebas de la LPAC art.77 ); y
- que se ofrezca a los interesados la oportunidad de ser oídos (LPAC
art.82 ).
3834 Nulidad o anulabilidad procedimental

Existe conexión directa entre el carácter antiformalista y la garantía que
para el administrado supone el procedimiento administrativo, como tiene
reiterado el Tribunal Supremo sobre la nulidad o anulabilidad
procedimental de los actos administrativos, pues tales vicios han de ser
aplicados con mucha moderación (TS 27-3-85 , EDJ 1862 ; 31-12-85;
8-5-86 , EDJ 3049 ).
En la apreciación de supuestos vicios de nulidad, debe ponderarse la
importancia que revista el derecho a que afecte, las desviaciones que
motive, la situación y posición de los interesados en el expediente y, en
fin, cuantas circunstancias concurran, resultando contraproducente
decretar una nulidad del acto que conllevaría una nulidad de actuaciones
con la consiguiente reproducción de las mismas, para desembocar en
idéntico resultado, lo que desaconseja la adopción de tan drástica medida.
Los trámites procedimentales han de ser entendidos como garantía para
los administrados para propiciar el acierto en las decisiones, pero nunca
deben ser instrumentalizados como hitos formales obstaculizadores del
procedimiento.
Precisiones
Es doctrina jurisprudencial la que, basándose en el principio de economía procesal

(nº 2488 ), advierte sobre la improcedencia de declarar nulidades cuando el nuevo
acto o resolución que se dicte, una vez subsanado el posible defecto formal, haya
de ser idéntico en sentido material al anterior (TS 28-7-86 , EDJ 5397 ; 5-4-89 ,
EDJ 3629 ; 10-5-89 , EDJ 4875 ; 30-11-93 , EDJ 1735 ).
3836 Plazos preclusivos
El transcurso de los plazos fijados en los distintos trámites

procedimentales, aun cuando su incumplimiento tiene carácter
preclusivo, deja en manos de la Administración actuante, en virtud del
principio antiformalista, la posibilidad de declarar dichos plazos
preclusivos o de otorgar al interesado la oportunidad de subsanar su
incumplimiento. En este sentido dentro del capítulo destinado a la
ordenación (nº 3945 ), se dispone que los trámites que deban ser
cumplimentados por los interesados deben realizarse en el plazo de 10
días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso
de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto. A los
interesados que no cumplan esta norma, se les puede declarar decaídos
en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admite la
actuación del interesado, y produce sus efectos legales, si se produce
antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga
por transcurrido el plazo (LPAC art.73 ).
No obstante, tales plazos preclusivos no han de confundirse con los
plazos propios de interposición de los recursos administrativos, y así lo
ha declarado la jurisprudencia en el sentido de apreciar que es otra la
posición de la ley cuando se trata del plazo para la interposición del
recurso administrativo ordinario , habida cuenta de que de este depende
la firmeza de un acto administrativo que ya ha resuelto sobre la cuestión
planteada y cuya determinación implica lógicas consecuencias en orden al
mantenimiento de la seguridad jurídica, pues en este caso, transcurrido el
plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución deviene firme a
todos los efectos, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso
extraordinario de revisión -LPAC art.122 y 124 - (TS 21-2-97, EDJ
2484 ). Ello no obstante, la LPAC, recogiendo la jurisprudencia más
reciente, permite la interposición extemporánea de los recursos cuando
se impugnan actos presuntos producidos por silencio administrativo
(LPACart.122.1 y 124.1 ).
3838 Límites por el principio de legalidad y el derecho de defensa

El principio antiformalista rector de los procedimientos administrativos ha
de ser limitado, por otros, como lo son el de legalidad (nº 3720 ) y el
derecho de defensa (nº 3704 ) de que han de gozar los interesados.
Así lo ha matizado la doctrina jurisprudencial existente afirmando en
principio que se ha decidido por un antiformalismo ponderado que, sin
merma ni quiebra de la legalidad, permita el desarrollo de la situación
administrativa conforme a normas y principios de celeridad y eficacia (nº
3730 ), hasta el punto de que al vicio de forma o de procedimiento
(LPAC art.47 y 48 ) no se le reconoce tan siquiera virtud invalidante
de segundo grado -anulabilidad-, más que en aquellos casos
excepcionales en que el acto carezca de los requisitos indispensables para
alcanzar su fin, se dicte fuera del plazo previsto, cuando este tenga un
valor esencial, o se produzca una situación de indefensión, supuestos
todos que acreditan que dicho vicio, carente de fuerza en sí mismo y de
naturaleza estrictamente instrumental, solo adquiere relieve propio

cuando su existencia ha provocado una disminución efectiva, real y
trascendente de garantías incidiendo así en la decisión de fondo y
alterando, eventualmente, su sentido en perjuicio del administrado y de la
propia Administración (TS 6-7-88 , EDJ 16899 ; 27-12-90 , EDJ
12085 ).
Por todo ello, es evidente que si el interesado, en vía de recurso
administrativo o contencioso-administrativo , ha tenido ya oportunidad
de defenderse y de hacer valer sus puntos de vista, debe entenderse que
la omisión inicial del trámite de audiencia, salvo en casos muy
excepcionales (en que el administrado haya sido privado de la facultad de
introducir en la controversia los elementos fáctico jurídicos de su
defensa), ha quedado subsanada y deviene intrascendente para los
intereses reales del recurrente y para la objetividad y puridad del control
de la actitud o conducta de la Administración. No tiene sentido anular
ahora, por motivos formales, el acto recurrido y dejar de formular un
juicio definitivo sobre su conformidad o disconformidad sustancial con el
ordenamiento jurídico, so pena de atentar contra el también principio
esencial de economía procesal (Constart.24.1 , 103.1 y 106.1 ).
3840 Carácter instrumental del procedimiento administrativo

El principio antiformalista corrobora el carácter instrumental del
procedimiento administrativo (TSJ Galicia 3-3-99 , EDJ 80945 ).
Con relación a los defectos de forma conviene señalar que la doctrina del
Tribunal Supremo se pronuncia con carácter general en el sentido de que
no todo defecto de forma lleva necesariamente a la nulidad de las
actuaciones y a la reposición del expediente al momento en que se
cometieron: para que esto se produzca es preciso que esa defectuosa
actuación haya sido causa de indefensión (TS 11-7-88 , EDJ 16912 ).
La genérica exigencia de que deba producirse indefensión, cuando de
mero quebrantamiento de forma se trata, aparece recogida ya en la LOPJ,
admitiéndose la subsanación (LOPJ art.238.3 y 243 ).
La LPAC reduce al mínimo los efectos invalidatorios de los vicios de
forma, de manera que o bien el defecto es muy grave, en cuyo caso
estamos en presencia de la nulidad absoluta o de pleno derecho, o no es
tanto y entonces no invalida el acto constituyendo simplemente una
irregularidad no invalidante.
3842 Antiformalismo registral

La sola presentación de un documento en el Registro implica la petición
de la extensión de todos los asientos que en su virtud puedan
practicarse, siendo competencia del registrador la determinación de
cuáles sean estos, sin que el principio registral de rogación imponga otras
exigencias formales añadidas. Corresponde en consecuencia al
registrador apreciar el conjunto de circunstancias derivadas de la
documentación presentada sin que del mero formalismo de utilizar, sin la

técnica específica propia del Registro de la Propiedad, un término jurídico
inadecuado se derive la imposibilidad de determinar cuál es la actuación
que de él se demanda y los asientos que hayan de practicarse.
El mero hecho de que se mencione el término «anotación» no puede
tener ni el alcance ni mucho menos la consecuencia denegatoria que el
registrador sostiene, habida cuenta del conjunto de circunstancias que
resultan de la documentación presentada (DGRN Resol 1-7-15 ).
LL. Orden público
3845 Las normas reguladoras de los procedimientos administrativos son

imperativas o de ius cogens, indisponibles a la voluntad de las partes, por
lo que incluso su vulneración puede ser apreciada de oficio, máxime
cuando se hubiera prescindido total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido (TS 7-3-88 , EDJ 16851 ).
M. Gratuidad
3850 La LPAC no contiene norma expresa en la que fundar el principio de

gratuidad de los procedimientos administrativos; sin embargo, se
desprende como regla general, del carácter inquisitivo u oficialidad (nº
3745 ) que impregna la tramitación de aquel. En concreto, solo un
precepto, previene el pago de gastos, en particular los que se ocasionen
tras la práctica de la prueba propuesta por el interesado, cuyo abono
puede serle exigido, incluso anticipadamente, la reserva de la liquidación
definitiva (LPAC art.78.3 ).
Las tasas que generen las actuaciones del procedimiento administrativo
se exigen de acuerdo con lo que disponga la norma que las regule.
Precisiones
1) Se ha de tener en cuenta el régimen jurídico regulador de las tasas, contenido en

la L 8/1989 y sus modificaciones, así como en la legislación autonómica, en la
normativa foral o, en su caso, en las ordenanzas locales que resulten de aplicación.
2) En las tasas que se devenguen por actuaciones derivadas de procedimientos
administrativos instruidos por las comunidades autónomas ha de tenerse en cuenta
su normativa específica: L Andalucía 4/1988 ; DLeg Aragón 1/2004 ; L Aragón
10/2012 ; DLeg Asturias 1/1998 ; L Baleares 11/1998 ; DLeg Canarias
1/1994 ; L Cantabria 9/1992 ; L Cantabria 7/2007 ; 5/2011 ; L Castilla-La
Mancha 9/2012 ; L Castilla y León 12/2001 ; DLeg Cataluña 3/2008 ; L
Cataluña 5/2012 ; L Extremadura 18/2001 ; L Galicia 6/2003 ; L La Rioja
6/2002 ; DLeg Madrid 1/2002 ; DLeg Murcia 1/2004 ; LF Navarra 7/2001 ;
DLeg País Vasco 1/2007 ; DLeg C.Valenciana 1/2005 .
También hay que tener en cuenta, respecto de los territorios históricos vascos, las
normas forales propias de tasas y precios públicos, si existen (p.e. NF Araba
64/1989 ).
N. Cooficialidad lingüística
(Const art.3 ; LPAC art.13.c y 15 )
3855 La Constitución consagra la cooficialidad del castellano como lengua

oficial del Estado con las lenguas también oficiales de las respectivas
comunidades autónomas, de acuerdo con sus Estatutos. La consecuencia
jurídica de esta cooficialidad lingüística es su proyección y vinculación de
todos los poderes públicos que radiquen en el territorio autonómico, sin
exclusión de los órganos dependientes de la Administración central, y de
otras instituciones estatales en sentido estricto, siendo, por tanto, el
criterio delimitador de la oficialidad del castellano y de la cooficialidad de
otras lenguas españolas el territorio, independientemente del carácter
estatal (en sentido estricto), autonómico o local de los distintos poderes
públicos (TCo 82/1986 ).
La regulación vigente enfatiza el principio de cooficialidad lingüística
como uno de los informantes de los procedimientos administrativos,
como lo es demostrativo su comprensión en la enumeración de los
derechos de los ciudadanos a utilizar las lenguas oficiales en el territorio
de sus comunidades autónomas, de acuerdo con lo previsto en la Ley y
en el resto del ordenamiento jurídico.
Respecto al uso del idioma oficial o de los cooficiales en los
procedimientos administrativos, se prevé la utilización del castellano
para aquellos procedimientos tramitados por la Administración General
del Estado; sin embargo, si la sede del órgano administrativo dependiente
de aquélla, está en territorio de una comunidad autónoma con lengua
propia, los interesados pueden utilizar la que sea cooficial, tramitándose el
procedimiento por la que haya sido elegida.
No obstante, en el caso de concurrencia en el procedimiento de varios
interesados, cuando no muestren conformidad sobre el idioma, se ha de
tramitar en castellano.
Precisiones
El desarrollo reglamentario del precepto objeto de este análisis, hoy derogado,

regulaba las solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos en lenguas
cooficiales, admitiendo que las mismas, cuando fueran dirigidas a órganos radicados
en el ámbito territorial de una comunidad autónoma con lengua cooficial pudieran
redactarse en la misma o en castellano, debiendo en cualquiera de los casos, ser
admitidas en cualquier oficina de registro de la Administración General del Estado y
de sus organismos públicos (RD 772/1999 art.10 derog LPAC).
3857 Procedimientos tramitados por órganos de Administraciones autonómicas

y locales
(LPAC art.16.2 y 3 )
El uso de la lengua se ha de ajustar a lo previsto en la legislación

autonómica correspondiente. Se ha de estar a las Leyes regionales de
normalización lingüística.
Se establece la obligación de la Administración instructora de traducir al

castellano los documentos que deban surtir efecto fuera de la comunidad
autónoma, y los dirigidos a los interesados cuando así lo soliciten
expresamente.
La excepción consiste en que, si el ámbito territorial donde deban surtir
efectos dichos documentos es el de otra comunidad autónoma que tenga
la misma lengua cooficial que la de origen, no es precisa la traducción
-criterio que también existe para los procesos judiciales (LOPJ
art.231.4 )-.
Esta excepción, afecta a Cataluña y Baleares , pues es lengua cooficial
para ambas, el catalán y al País Vasco y Navarra, donde la coincidencia
del euskera como lengua oficial se circunscribe a las zonas vascoparlantes
del territorio foral.
Precisiones
1) La normalización lingüística en las comunidades autónomas se regula por la

siguiente normativa: L Aragón 3/2013 ; L Asturias 1/1998 ; L Baleares
3/1986 ; 3/2003 art.43 y 44 ; L Cataluña 1/1998 art.9 ; 26/2010 art.5 ; L
Galicia 5/1988 ; LF Navarra 18/1986 ; 11/2012 disp.adic.6ª ; L País Vasco
10/1982 ; L C.Valenciana 4/1983 .
2) La innecesariedad de traducir los documentos redactados en una lengua
autonómica cuando hayan de surtir efectos en el territorio de otra, en que aquélla
sea cooficial fue declarada constitucional (TCo 50/1999 ).
3) Sobre el derecho de los ciudadanos a utilizar las lenguas oficiales, ver nº 3370
s.
Ñ. Gestión electrónica
(LPAC art.6 , 9 a 12 , 13 , 14 , 43 , 70 ; LRJSP art.38 a 46 , 155 a 158 , disp.adic.7ª y 9ª ; L 11/2007
art.33 y 34 )
3860 Se establece el derecho de los ciudadanos a relacionarse

electrónicamente con las Administraciones públicas, así como la
obligación de estas de dotarse de los medios y sistemas necesarios para
que ese derecho pudiera ejercerse.
La LPAC parte de la consideración de que, en el entorno actual, la
tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de
gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación
habitual de las Administraciones.
LA LPAC y la LRJSP, con afán sistematizador, regulan:
a) Los registros electrónicos de apoderamientos.
b) La identificación y firma por medios electrónicos de los interesados en
el procedimiento administrativo.
c) El derecho y la obligación de relacionarse electrónicamente con la
Administración.
d) La práctica de notificaciones a través de medios electrónicos.
e) El expediente electrónico.
f) El funcionamiento electrónico del sector público, a través de la sede
electrónica, el portal de internet, los sistemas de identificación de las
Administraciones públicas, la actuación administrativa automatizada, los

sistemas de firma para la actuación administrativa automatizada, la firma
electrónica del personal de la Administración, el intercambio electrónico
de datos en entornos cerrados, el aseguramiento e interoperabilidad de la
firma electrónica y el archivo electrónico de documentos.
g) Las relaciones electrónicas entre Administraciones.
h) El Registro Electrónico Estatal de Órganos e Instrumentos de
Cooperación y la Comisión Sectorial de Administración Electrónica.
Precisiones
1) Ver lo indicado en nº 3319 , en relación con procedimientos y trámites

aplicables al acceso a una actividad de servicios, en cuanto a tramitación telemática
y ventanilla única . Ver igualmente lo que se expone en materia de simplificación de
procedimientos en nº 3734 .
2) Los criterios expuestos en el texto se recogen expresamente en algunas
disposiciones autonómicas (p.e. D Galicia 198/2010 art.21 ; D Canarias 19/2010
art.5 ; D C.Valenciana 165/2010 art.3 ).
SECCIÓN 3
3870 Las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos

contienen en esencia la estructura del procedimiento administrativo
general, vertebrándose en los siguientes apartados:
A. Iniciación (nº 3875 ).
B. Ordenación (nº 3945 ).
C. Instrucción (nº 3985 ).
D. Terminación (nº 4125 ).
E. Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común (nº
4170 ).
F. Ejecución (nº 4175 ).
G. Tramitación electrónica (nº 4180 ).
Se exponen, por último, las particularidades de la tramitación electrónica
en las distintas fases del procedimiento administrativo (nº 4180 ).
Precisiones
Con el término de disposiciones generales sobre el procedimiento administrativo

común, la LPAC Tít IV contiene lo que en terminología del Tribunal Constitucional es
la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización
de la actividad jurídica de la Administración.
A. Iniciación
(LPACart.54 a 69 )
3875 El procedimiento administrativo puede iniciarse:

- de oficio (nº 3880 ); o
- a instancia de persona interesada (nº 3895 ).
1. De oficio
(LPACart.58 a 65 )
3880 La iniciación del procedimiento de oficio por la propia Administración

requiere la adopción de un acuerdo por el órgano competente, bien sea:
- por iniciativa propia;
- como consecuencia de orden superior (nº 3885 );
- por denuncia (nº 3887 ); o
- a petición razonada de otros órganos (nº 3889 ).
La LPAC se refiere concretamente a los procedimientos sancionadores
(LPAC art.63 y 64 ) y a los de responsabilidad patrimonial (LPAC
art.65 ).
También prevé la posibilidad de desistimiento por la Administración
(LPAC art.93 ) de un procedimiento iniciado de oficio por ella.
3881 Sirven de ejemplos:

- el ejercicio de la potestad sancionadora que se inicia siempre de oficio
(LPAC art.63 );
- la iniciación de procedimientos de responsabilidad patrimonial, que
excepcionalmente puede hacerse de oficio aun cuando se trate de un
procedimiento susceptible de producir efectos favorables (LPAC
art.65 );
- el procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de
vehículos a motor y seguridad vial (RD 320/1994 art.3 );
- el sancionador aplicable a los habilitados de clases pasivas (RD
1729/1994 art.2 );
- el sancionador por incumplimiento de las obligaciones establecidas en la
Ley de la Función Estadística Pública (RD 1572/1993 );
- el sancionador en el ámbito del monopolio de tabacos (RD
1394/1993 );
- el sancionador aplicable a los sujetos que actúan en los mercados
financieros (RD 2119/1993 );
- la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva
(L 38/2003 art.23 );
- el reintegro de subvenciones y ayudas públicas (L 38/2003 art.42 ); y
- el otorgamiento de autorizaciones y concesiones demaniales en régimen
de concurrencia (L 33/2003 art.96 ).
3883 Período de información previa

Antes de dictarse la iniciación del procedimiento administrativo por el
órgano competente, este goza de la potestad de decretar un período de
información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso
concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento (LPAC
art.55 ).
Tanto el acto por el que se acuerda abrir este período de información
previa como, en su caso, el de iniciación del expediente administrativo
-aunque este dependiendo de que la potestad actuada sea discrecional-
son actos discrecionales que han de contar con una sucinta relación de
hechos y fundamentos de Derecho por exigencia del deber de motivación
(LPAC art.35.i ).
Otra característica connatural a estos actos es que se trata de actos de
trámite (nº 1540 ).
La normativa especial reguladora de los procedimientos sancionadores
(nº 4210 ) concede especial relevancia a la información previa a la
adopción del acuerdo de iniciación de oficio, con el fin de obtener la
mayor precisión posible sobre los hechos susceptibles de motivar la
incoación del expediente, y la identificación de la persona o personas que
pudieran resultar responsables; dando a esta información el carácter de
reservada (LPAC art.55.2 ).
3885 Orden de la autoridad

De esta forma el superior jerárquico del legalmente competente para
acordar la incoación del expediente, puede dirigirle una orden exigiéndole
el inicio, todo ello teniendo en cuenta la irrenunciabilidad de la
competencia (LPAC art.60 ).
3887 Denuncia
(LPAC art.62 )
No es sino una manifestación voluntaria y espontánea por la cual una

persona física o un funcionario, en cumplimiento de una obligación legal,
ponen en conocimiento del órgano administrativo competente la
concurrencia de determinados hechos, sean o no sancionables, para
poner en marcha el procedimiento administrativo.
A diferencia de lo que ocurre con las instancias, la denuncia no inicia el
procedimiento, sino que requiere que, como consecuencia de la misma, el
órgano competente decrete de oficio su incoación.
Las levantadas por los funcionarios o agentes de la autoridad son
documentos públicos con toda la eficacia probatoria (LPAC art.77.5 ;
CC art.1216 ). La legislación especial incluso las ha revestido en cuanto
a los hechos que en ellas se constatan de la presunción iuris tantum de
certeza y veracidad -nº 1030 - (RDLeg 6/2015 art.88 ).
Precisiones
El denunciante no queda constituido como parte interesada en el procedimiento

iniciado de oficio como consecuencia de la denuncia por él formulada. Al no tener la
condición de interesado, sino la de mero testigo cualificado, no tiene derecho al
procedimiento, ni menos aún la legitimación para impugnar la resolución que se
dicte.
Y que no tiene derecho al procedimiento resulta también de la imposibilidad de
recurrir el acto terminal sea este sancionador o absolutorio -nº 3167 - (TS 23-6-
87 , EDJ 4994 ).
3889 Petición razonada de otros órganos

(LPAC art.61 )
También se incoa de oficio el procedimiento administrativo como

consecuencia de una petición o solicitud motivada que otros órganos no
competentes jerárquicamente elevan a aquel competente para acordar su
inicio (nº 3885 ).
Precisiones
Los informes financieros de los órganos de control pueden operar como petición
razonada de incoación de ciertos procedimientos. Por ejemplo, el expediente de
reintegro de subvenciones, que siempre se inicia de oficio, puede venir provocado
como consecuencia de informe de control financiero de la Intervención General del
Estado (L 38/2003 art.97 ).
3891 Convocatoria
La convocatoria, debidamente publicada en el diario oficial que
corresponda en función de la Administración convocante y el ámbito
territorial afectado, se configura como forma de iniciación de oficio de
expedientes en régimen de concurrencia competitiva; por ejemplo, en el
ámbito de la contratación y la materia de personal, o el otorgamiento de
subvenciones en tal régimen (L 38/2003 art.23 ).
Una vez aprobada por el órgano competente, la convocatoria como medio
de satisfacción de los principios de publicidad y concurrencia. Debe
contener los extremos exigidos por la normativa de aplicación,
constituyéndose además, en unión a las bases reguladoras del concurso o
procedimiento selectivo, como regla esencial rectora del mismo.
2. Por solicitud de los interesados

(LPACart.66 a 69 )
3895 También puede ponerse marcha al procedimiento administrativo a

instancia o rogación de persona interesada (nº 3160 s. ).
El legislador, bajo el principio antiformalista que inspira la tramitación de
los procedimientos (nº 3830 ) admite cualquier forma de solicitud o
instancia por la que el ciudadano interese la actividad de la
Administración.
3897 Requisitos de la solicitud

La solicitud de iniciación ha de contener los siguientes requisitos
mínimos:
• Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo
represente, así como la identificación del medio preferente (electrónico o
no) o del lugar que se señale a efectos de la práctica de las notificaciones
(LPAC art.41.3 ).
• Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
• Lugar y fecha.
• Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad

expresada por cualquier medio (LPACart.9 a 12 ).
• Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige la instancia.
Además, según el procedimiento de que se trate, han de cumplirse
condiciones y requisitos adicionales regulados en preceptos diversos:
- para la interposición de los recursos administrativos (LPAC art.115 ):
nº 8070 ;
- para los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas (LPAC art.67.2 ): nº 6070 s. ;
- para procedimientos de revisión tributarios (RD 520/2005 art.2 ): nº
8550 s. , nº 9140 s. y nº 9989 s. ;
- para los procedimientos de concesión de apoyo oficial al crédito a la
exportación mediante convenios de ajuste recíproco de intereses (RD
677/1993 art.8 );
- para las solicitudes de inscripción y anotación en el Registro General de
la Propiedad Intelectual (RD 281/2003 art.9 );
- para los procedimientos de concesión de subvenciones y ayudas
públicas (L 38/2003 art.23.2 y 27 ): nº 7200 s. ;
- para los procedimientos relativos a la concesión, mantenimiento y
modificación de los derechos de propiedad industrial -remitiéndose por su
parte, a los documentos exigidos por las normas específicas aplicables a
cada modalidad de propiedad industrial- (RD 441/1994 art.3 );
- para los expedientes relativos a prestaciones sociales y económicas para
la integración social de los minusválidos, las prestaciones no contributivas
de la Seguridad Social y las pensiones asistenciales por ancianidad a favor
de los emigrantes españoles (RD 1734/1994 art.3 );
- para los procedimientos en materia de telecomunicaciones (RD
1773/1994 art.2 ): nº 4782 s. ; y
- para el otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones
administrativas (RD 1778/1994 art.2 ): nº 6670 .
Precisiones
En el ámbito de la Administración militar, la Instr 167/1999 , de la Subsecretaría del

Ministerio de Defensa acoge y concreta el régimen de la ley de procedimiento
común, en relación con la tramitación del procedimiento administrativo y,
particularmente, con los requisitos de las solicitudes dirigidas a los órganos de
aquélla.
3899 Modelos y sistemas normalizados de solicitudes administrativas

(LPAC art.66.4, 5 y 6 )
La LPAC permite que la Administración emita modelos y sistemas

normalizados de solicitudes administrativas, que se han de poner a
disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas.
El presupuesto para la emisión de estos modelos es que se trate de
procedimientos que afecten a una pluralidad indeterminada de personas
(procedimientos masivos) y cuya resolución haya de ser numerosa.
Estos modelos, de uso voluntario salvo previsión expresa en contrario,

están a disposición de los interesados en las correspondientes sedes
electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las
Administraciones públicas.
Los solicitantes pueden acompañar los elementos que estimen
convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales
deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.
Los sistemas normalizados de solicitud pueden incluir comprobaciones
automáticas de la información aportada respecto de datos almacenados
en sistemas propios o pertenecientes a otras Administraciones u ofrecer
el formulario cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que el
interesado verifique la información y, en su caso, la modifique y complete.
3901 Pluralidad de interesados

(LPAC art.66.2 )
Si las pretensiones que se hacen valer en el procedimiento afectan a una

pluralidad de interesados, y presentan un contenido o fundamento
idéntico o sustancialmente similar, se faculta a los interesados para que
presenten una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los
procedimientos específicos dispongan otra cosa.
3903 Fecha de presentación

(LPAC art.66.3 )
Una vez presentada en las oficinas de los registros administrativos

cualquier instancia, comunicación o solicitud, el presentador del
documento puede exigir que se le expida el recibo que acredite la fecha
de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la
fecha y hora de presentación anotada por la oficina.
Tal recibo debe expedirse en el momento mismo en que se presente la
instancia o solicitud.
El registro electrónico de cada Administración u organismo garantiza la
constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe
expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación,
identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si procede,
y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso,
referencia al contenido del documento que se registra. Para ello, se emite
automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del
documento de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y
el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de
otros documentos que, en su caso, lo acompañen, que garantice la
integridad y el no repudio de los mismos (LPAC art.16.3 ).
3905 Inadmisión a trámite de las solicitudes
La inadmisión a trámite de las solicitudes administrativas causa

indefensión, en cuanto que cierra el paso a una resolución administrativa
expresa sobre lo que una cuestión de fondo, o íntimamente ligada con
ella, violando así el derecho a una tutela judicial efectiva (TS 3-11-88 ,
EDJ 16866 ).
Sin embargo, no existe violación del mencionado derecho al denegar la
iniciación de un expediente que tiene el mismo objeto que otro anterior
todavía no resuelto de forma definitiva y firme, ni siquiera
definitivamente en la vía administrativa, cuando, además, no se apoya en
un cambio objetivo de las circunstancias, sino en la aportación de nuevos
elementos de juicio, de modo que la denegación venía impuesta por una
indudable situación de litis pendencia (TS 11-2-87 , EDJ 1144 ).
Precisiones
No obstante lo expuesto, la inadmisión a limine de una solicitud es sin duda posible

allí donde se prevé de forma concreta, o cuando dicha solicitud es manifiestamente
improcedente o abusiva. Sucede así, por ejemplo, en sede de recurso administrativo
(LPAC art.116 ) o en el ámbito del procedimiento de recaudación, respecto de las
solicitudes de pago de deuda en especie no documentadas debidamente en relación
con la condición y valor de los bienes ofrecidos o de aplazamiento y fraccionamiento
en determinados supuestos (RD 9292/2005 art.40 y 47).
3907 Acto de trámite

La actuación administrativa por la cual se acuerda el inicio de un
procedimiento, ya sea de oficio ya sea a instancia de solicitud de los
interesados es un acto de trámite (nº 1540 s. ), un acto que no hace más
que poner en marcha la máquina administrativa en un determinado
asunto, un acto simple de iniciación de procedimiento, que solo viene a
posibilitar o preparar una futura resolución administrativa, sin que de
momento establezca decisión ninguna.
Al ser un mero acto de trámite, y no estar comprendido en la categoría de
aquellos que aun perteneciendo al mismo género, tienen la especialidad,
sin embargo, de decidir directa o indirectamente el fondo del asunto, de
tal modo que pongan término a la vía administrativa o hagan imposible o
suspendan su continuación, no es susceptible de ser recurrido, ya que el
fondo del asunto no queda resuelto mientras no sea debidamente
aprobado el ordenado proyecto para lo que se precisa la prosecución de
la vía administrativa, y llegado este momento, es cuando pueden sentirse
lesionados derechos pertenecientes a terceros interesados y surge la
posibilidad de formular las oportunas reclamaciones (TS 26-1-82).
En la actualidad, se permite la impugnación en sede administrativa y en
la vía jurisdiccional de los actos de trámite (entre otros), que determinen
la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o
un perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos (LPAC art.112 ;
LJCA art.25 ).
3909 Subsanación de las solicitudes

Al amparo del principio antiformalista el legislador ha admitido

ampliamente las facultades de subsanación o mejora de las solicitudes
administrativas, tratándose de un deber para la Administración y una
carga para el interesado. De esta forma si la solicitud no reúne los
requisitos mínimos o los exigidos singularmente por la normativa propia
de cada procedimiento especial en función de la materia (nº 3897 ), la
Administración debe requerir al interesado para que subsane la falta o
acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo
hiciera, se le tendrá por desistido de su petición (TSJ Cantabria 1-3-02 ,
EDJ 126387 ).
En el supuesto en que el interesado no subsane los defectos o
deficiencias advertidos por el órgano administrativo, se le ha de advertir
que se le tendrá por desistido, exigiéndose al respecto resolución expresa
de la Administración en la que se declare tal efecto, el desistimiento.
3911
Precisiones
1) La subsanación de las instancias dirigidas a la Administración de conformidad con

este precepto es también aplicable a los procedimientos especiales (TSJ /Burgos
14-1-00 , EDJ 113267 ).
2) La inadmisión a trámite de una solicitud que no reúna los elementos
relacionados en LPAC art.66 resulta improcedente. De esta forma, puede
calificarse la admisión a trámite de cualquier solicitud como un acto administrativo
debido (TSJ País Vasco 19-1-00 , EDJ 56594 ).
3) El trámite de subsanación (LPAC art.68 ) es aplicable a procedimientos
selectivos de profesor universitario asociado (TS 4-2-03, EDJ 1658 ).
4) La presentación extemporánea de solicitudes no es susceptible de ser
incardinada en el supuesto contemplado en LPAC art.68 , pues los plazos son
regulados por normas imperativas no susceptibles de modificación por la voluntad
de las partes (TSJ Murcia 23-7-03 , EDJ 117637 ).
5) Tampoco es subsanable la falta de cualidad de interesado en los expedientes
administrativos -nº 3160 s. - (TS 3-4-03, EDJ 15149 ).
6) La comunicación de modificación de bases imponibles realizada por el sujeto
pasivo no supone la iniciación de un procedimiento a instancia del obligado
tributario (no es solicitud), por lo cual ni es necesaria una resolución expresa de
admisión de la comunicación por parte de la Administración ni da lugar a la
subsanación de defectos (DGT 18-11-05 ). Únicamente, si lo considera oportuno,
la Administración debe comprobar el correcto cumplimiento de las obligaciones
tributarias del sujeto pasivo en relación con el IVA, iniciando de oficio un
procedimiento de comprobación o investigación regido por lo dispuesto a estos
efectos por la L 58/2003 .
7) Ver nº 7128 , en relación con los procedimientos tributarios.
3912 Plazo
El plazo que otorga la LPAC para la subsanación y mejora de las

solicitudes, como norma general para todos los procedimientos, es de 10
días, sin perjuicio de que admite su ampliación por 5 días más, bien a
petición del interesado o a iniciativa del órgano administrativo, ante
supuestos excepcionales como cuando la aportación de los documentos

requeridos presente dificultades especiales.
El único supuesto en que se prohíbe expresamente la ampliación de los
plazos para la mejora de estas solicitudes presentadas por los interesados
son los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.
Precisiones
Este plazo varía en algunos casos en procedimientos especiales . Por ejemplo, en el

recurso especial en materia de contratación: 3 días hábiles -2 en caso de urgencia-
(LCSP art.51.2 ; nº 8925 s. ).
3913 Rectificación de medio inadecuado de presentación

(LPAC art.68.4 )
No constituye subsanación en sentido estricto, en caso de presentación

de documentos o escritos en papel por sujetos obligados a relacionarse
electrónicamente con la Administración, la posibilidad de presentarlos
posteriormente por el cauce adecuado, previo requerimiento, pues solo
se tiene por efectuada la presentación o evacuado el trámite en el
momento de la presentación posterior por el cauce debido.
Al respecto, ha de resaltarse la diferencia de tratamiento que al respecto

se da en los procedimientos tributarios (LPAC disp.adic.1.2.a ), en los
cuales la presentación en papel por obligados a relacionarse por medios
electrónicos con la Administración tributaria no da lugar a la inadmisión
del documento, sin perjuicio de la imposición de sanción pecuniaria -250
euros- (LGT art.199.3 , referido a la presentación de declaraciones,
autoliquidaciones y contestaciones a requerimientos, así como otros
documentos con relevancia tributaria).
3914 Modificación o mejora de la pretensión

(LPAC art.68.3 )
La Ley regula la invitación al interesado para que modifique o mejore su

pretensión. Pero tal modificación o mejora voluntaria de la pretensión
originaria instrumentada en la solicitud no puede ser ilimitada, pues solo
han de admitirse aquellas variaciones que no alteren en esencia la
originaria, pese a que el precepto no ha acotado su margen de actuación.
De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.
Precisiones
La mejora no es equivalente a la subsanación. La solicitud respecto de la que se

ofrece la posibilidad de mejorar debe reunir los requisitos mínimos precisos para su
curso, aunque sea mejorable. No es, en sentido estricto, defectuosa. La no atención
a la mejora por parte del administrado no permite considerarle desistido. En cambio,

la falta de subsanación implica ausencia de purga del defecto que impide tramitar la
petición deducida.
3916 Declaraciones responsables y comunicaciones (previas)

(LPAC art.69 )
Con la finalidad de aplicación de criterios de simplificación

administrativa , se aprecia un cierto trasvase de procedimientos desde la
técnica de la previa prohibición inicial dispensable en forma de licencia o
autorización a la de la verificación administrativa.
Se trata de ciertos ámbitos relativos a algunas actividades económicas
(p.e. apertura de establecimientos) en los que la previa licencia como
requisito de actividad se sustituye por la presentación por parte del
interesado de una comunicación previa o de una declaración o
certificación responsable, aportando en su caso el proyecto
correspondiente; de modo que la mera presentación habilita
automáticamente el inicio de la actividad, sin perjuicio de la capacidad
administrativa posterior de controlar la efectiva concurrencia de los
elementos necesarios y su adecuación a la norma de aplicación.
De acuerdo con ello, se entiende por declaración responsable el
documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su
responsabilidad y de manera clara, precisa y terminante, que cumple con
los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al
reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone
de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener
su cumplimiento durante el período de tiempo inherente a dicho
reconocimiento o ejercicio.
3918 La comunicación es aquel documento mediante el que los interesados

ponen en conocimiento de la Administración competente sus datos
identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho
o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en LPAC
art.66.1 (nº 3895 ).
Ambos documentos producen los efectos que se determinen en cada
caso por la legislación correspondiente y permiten, con carácter general,
el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una
actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades
de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las
Administraciones públicas. No obstante, la comunicación puede
presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando
la legislación correspondiente lo prevea expresamente.
La inexactitud, falsedad u omisión , de carácter esencial, en cualquier
dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una
declaración responsable o a una comunicación previa, o la no
presentación ante la Administración competente de la declaración
responsable o comunicación previa, determina la imposibilidad de
continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el
momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las

responsabilidades penales, civiles o administrativas a que haya lugar.
Asimismo, la resolución administrativa que declare tales circunstancias
puede determinar la obligación del interesado de restituir la situación
jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o
al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de
instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período
de tiempo determinado, todo ello conforme a los términos establecidos
en las normas sectoriales de aplicación.
3919
Precisiones
1) Las Administraciones públicas han de mantener permanentemente publicados y

actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa, que se
facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a
distancia y por vía electrónica.
2) Únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien una
comunicación para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un
mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de
ambas acumulativamente (LPAC art.69.6 ).
3) Ver nº 1621 , en relación con las entidades locales.
4) La jurisprudencia se ha pronunciado en el siguiente sentido:
a. Se estima parcialmente el recurso interpuesto por el Consejo General de Colegios
de Ingenieros Industriales y se declara no necesaria la autorización administrativa
de los organismos de control prevista en la Ley de industria (L 21/1992 art.15 ) y
en el Reglamento de la infraestructura para la calidad y seguridad industrial (RD
2200/1995 art.43 ), salvo que por ley o disposición reglamentaria se justifique su
necesidad (de acuerdo con L 21/1992 art.4.5 ). Ello se debe a la primacía del
Derecho comunitario (Dir 2006/123/CE art.9 ), por lo que la falta de justificación
del régimen de autorización previa en virtud de una razón imperiosa de interés
general o por el cumplimiento de obligaciones comunitarias o internacionales,
determina que deban quedar los organismos de control obligados solo a efectuar la
comunicación o declaración responsable prevista en la L 21/1992 art.4 (TS 29-6-
11, EDJ 155467 ; 27-2-12, EDJ 24696 ).
b. Por el contrario, se desestima la impugnación de la exigencia reglamentaria de la
documentación que debe acompañar a las solicitudes de autorización de ejercicio del
personal directivo y docente de las escuelas de conductores , admitiendo que se
trata de una opción legítima del titular de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de
reconocer que la declaración responsable y la comunicación previa, como opción
alternativa, contribuiría a simplificar el procedimiento para el administrado (TS 13-2-
12, EDJ 15850 ).
c. Se reduce la multa impuesta por la apertura de un establecimiento comercial sin
la preceptiva licencia, al estimar que la transposición autonómica de la Directiva de
Servicios (Dir 2006/123/CE ) establecía un nuevo régimen de intervención
administrativa suavizado, distinguiendo entre aquellos establecimientos que solo
precisan comunicación previa o declaración responsable y aquellos que siguen
requiriendo autorización administrativa, degradando infracción de muy grave a grave
(TSJ Cataluña 22-12-11, EDJ 65171 ).
d. Se invalida la sanción impuesta al titular de un establecimiento hotelero por inicio
de actividad sin contar con la preceptiva licencia, al aplicar retroactivamente como
norma sancionadora más favorable el nuevo régimen dispuesto por la legislación
turística canaria de transposición de la Directiva de Servicios (Dir 2006/123/CE ),
que sustituye el régimen de autorización por el de comunicación y declaración
responsable (TSJ Las Palmas 21-6-11, EDJ 213686 ; 21-6-11, EDJ 213687 ; 21-
1-11, EDJ 134040 ).
5) En caso de que una Administración apruebe modelos normalizados de

declaración responsable/comunicación previa, no parece imprescindible su
utilización por el administrado, siempre que se presente un documento con tal
carácter, en el que conste dicha declaración o comunicación de manera indubitada
(DGRN Resol 28-6-16 ).
6) La declaración responsable no tiene naturaleza de acto administrativo ni puede
equipararse al mismo a determinados efectos, como el acceso al Registro de la
Propiedad de las escrituras indicadas en RDLeg 7/2015 art.28.1 (DGRN Resol 18-
9-18 ).
3920 Lugar de presentación

(LPAC art.16 )
Se dispone la presentación en el registro electrónico de la Administración

u organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros
electrónicos de cualesquiera otros sujetos administrativos, en las oficinas
de correos, en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de
España en el extranjero, en las oficinas de asistencia en materia de
registros o en cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Los registros electrónicos deben ser plenamente interoperables , de
modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así
como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los
documentos que se presenten en cualquiera de los registros. Los
documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones
públicas, deberán ser digitalizados por la oficina de asistencia en materia
de registros en la que hayan sido presentados para su incorporación al
expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al
interesado.
Los registros telemáticos permiten la presentación de solicitudes, escritos
y comunicaciones todos los días del año durante las 24 horas. A efectos
de cómputo de plazos, la recepción en un día inhábil para el órgano o
entidad se entiende efectuada en el primer día hábil siguiente.
Precisiones
1) La presentación de solicitudes y demás escritos por vía telemática se estudia en

nº 3550 s.
2) Es improcedente la presentación de documentos o solicitudes administrativas
ante órganos jurisdiccionales (TS 29-1-02 , EDJ 1280 ; 13-3-93, EDJ 2521 ;
auto 21-3-95 , EDJ 24393 ).
3) La regulación sobre registro electrónico no entrará plenamente en vigor hasta el
2-10-2020 (LPAC disp.final 7ª redacc RDL 11/2018).
3921 Oficinas de correos

(RD 1829/1999 art.31 )
Como especialidad, hay que señalar la presentación en sobres abiertos

para que el empleado pueda estampar el sello de fechas en la parte
superior izquierda del documento principal de modo que se haga constar
con claridad el nombre de la oficina receptora y la fecha de presentación.
También puede exigir el remitente que se estampe el mismo sello en las

fotocopias aportadas a tal efecto, que como forma de recibo acredita la
presentación con la consignación de la hora y minuto del depósito.
Practicadas todas estas diligencias, el remitente procede a cerrar el sobre
y el empleado formaliza y entrega el resguardo de imposición, cuya
matriz archiva en la oficina (nº 3543 ).
3. Efectos de la iniciación de los procedimientos administrativos
3925 Ha de hacerse referencia a las siguientes cuestiones:

- fecha de inicio de los expedientes (nº 3927 );
- obligación de resolver (nº 3930 );
- impulsión de oficio (nº 3932 );
- adopción de medidas cautelares (nº 3934 ); y
- acumulación de expedientes (nº 3940 ).
3927 Fecha de inicio de los expedientes

(LPAC art.21.3 )
Adoptado el acuerdo de incoación por el órgano competente o

presentada la instancia del interesado, el procedimiento se entiende
iniciado a todos los efectos legales desde dicha fecha, si bien se ha de
precisar cuál se ha de entender como la misma, según se haya iniciado de
oficio o a instancia de parte:
a) En los iniciados de oficio hay que considerar la fecha del acuerdo de
incoación decretada por el órgano competente.
b) En los instados por medio de solicitud de los interesados, es la fecha
de entrada en el registro electrónico del órgano competente para la
tramitación del expediente.
La presentación de solicitudes administrativas produce dos efectos:
1. El cumplimiento de los plazos por parte de los ciudadanos, teniendo
en cuenta en este caso, la fecha de entrada en la oficina del registro
administrativo que se presente.
2. La fecha de inicio del expediente y el día inicial para el cómputo de los
plazos en que haya de cumplir la Administración su obligación de
resolver, y en particular el plazo de duración del procedimiento, esto es, el
plazo máximo para notificar la resolución expresa.
A estos efectos, se establece que en el ámbito de los departamentos
ministeriales se ha de entender por registro de órgano competente para
la tramitación cualquiera de los pertenecientes al departamento
competente para iniciar aquélla, con la excepción de los correspondientes
a sus organismos públicos. También indica una regla especial para las
instancias presentadas por los interesados, cuya tramitación y resolución
sea de competencia de los órganos integrados en el Órgano Central del
Ministerio de Defensa, Estado Mayor de la Defensa y Cuarteles
Generales de los Ejércitos, en cuyo plazo el plazo máximo para resolver y
notificar la resolución al interesado, se cuenta desde la fecha en que la

solicitud haya tenido entrada en los registros de los citados órganos.
De esta forma, se impone a la Administración el deber de comunicar a los
interesados, no solo el plazo máximo de duración del procedimiento
incoado, sino también la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el
órgano competente (LPAC art.21.4 ; RD 137/2010 ).
3928 Efectos jurídicos

La fecha de inicio de los expedientes administrativos conlleva la
producción de determinados efectos jurídicos, entre ellos:
a) El orden para tramitarlos. Así se desprende de la letra de la Ley que
establece que en el despacho de los expedientes se guardará el orden
riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por
el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario,
de la que quede constancia (LPAC art.71.2 ).
b) La interrupción de los plazos de prescripción para el ejercicio de
acciones y derechos frente a las Administraciones públicas; y, a partir de
ese momento comienza el cómputo del plazo que la ley o el reglamento
concede para tramitar, resolver y notificar la resolución expresa (LPAC
art.21.2 ).
3930 Obligación de resolver

(LPAC art.21 )
Es otro de los efectos que produce la iniciación de los procedimientos

administrativos, la obligación que pesa sobre la Administración de
resolver expresamente, en todos ellos, tanto los iniciados de oficio como
a instancia de los interesados, y a notificar dicha resolución expresa,
cualquiera que sea su forma de iniciación.
La obligación de la Administración de resolver, de dictar resolución
expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados, tiene
como lógico correlato la obligación administrativa de tramitar el
procedimiento legalmente establecido para arribar a aquella resolución
expresa (LPAC art.34.1 ). El procedimiento aparece así como una serie o
sucesión de trámites, fases y actos, exigidos como garantía formal del
acuerdo de la decisión y de los derechos e intereses de los administrados.
Desde tal óptica es claro que el administrado, el ciudadano, goza del
derecho a la tramitación por la Administración de aquel procedimiento
que la norma oportuna ha previsto para arribar a la resolución que ha de
dar respuesta administrativa a su pretensión (TSJ Cataluña 10-11-98;
7-12-98, EDJ 37661 ).
Avala esta ausencia de automatismo la permisividad de una información
previa (nº 3883 ) antes de proceder a la apertura del expediente
administrativo (LPAC art.55 ).
Precisiones
1) Ante una solicitud formulada, el derecho de la parte no puede ser otro que el de
obtener una resolución razonada sobre la misma (TSJ Madrid 27-9-96).
2) Lo expuesto no impide que se acuerde la inadmisión de la solicitud o recurso en
aquellos casos en que esta procede (p. e. en sede de revisión de oficio o de recurso
extraordinario de revisión).
3932 Impulsión de oficio

(LPAC art.71.1 )
Una vez iniciado el procedimiento, ya sea de oficio como por solicitud

administrativa, se impulsa de oficio en todos sus trámites (nº 3950 s. ).
3934 Adopción de medidas cautelares

(LPAC art.56 )
Se establece la distinción entre:

- medidas provisionalísimas; y
- medidas provisionales.
Como caracteres más significativos, podemos reseñar los que siguen:
- pueden acordarse tanto de oficio como a instancia del interesado en el
procedimiento administrativo;
- se regulan las medidas previas al inicio del expediente, o medidas
provisionalísimas;
- se prevé la posibilidad del alzamiento, modificación y extinción de la
eficacia de las medidas cautelares adoptadas.
3935 Medidas provisionalísimas

(LPAC art.56.2 )
Son susceptibles de ser acordadas con carácter previo a la iniciación del

procedimiento.
Han de ser adoptadas por el órgano competente para resolver el
expediente, y se pueden acordar tanto de oficio como a instancia de
parte, requiriendo que concurra un presupuesto de hecho habilitante de
las mismas, cual es:
- un supuesto de urgencia y la necesidad de protección provisional de los
intereses implicados; y
- un presupuesto jurídico, pues solo se pueden decretar en los supuestos
previstos expresamente en una norma con rango de ley (nº 7705 s.
Memento Urbanismo 2019, para los supuestos de expedientes por ruina
de edificios).
Una vez adoptadas dichas medidas previas al acuerdo de incoación del
procedimiento, se exige que las mismas sean confirmadas, modificadas o
levantadas en el mismo acuerdo de iniciación, que debe decretarse
dentro de los 15 días siguientes a su adopción, el cual puede ser objeto
del recurso que proceda.
Las medidas provisionalísimas quedan sin efecto:
– cuando no se haya iniciado el expediente en el plazo de 15 días a partir

de su adopción; y
– cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento
expreso acerca de las mismas.
3936 Medidas provisionales

(LPAC art.56.1, 3, 4 y 5 )
Se adoptan una vez que ya esté iniciado el procedimiento

administrativo, y se acuerdan por el órgano competente para resolverlo,
admitiéndose su proposición tanto de oficio como a instancia de parte.
La idea que preside su adopción es la de garantizar la eficacia de la
resolución administrativa que se dicte, siempre que existan elementos de
juicio suficientes para ello.
El límite legal para su adopción implica que quedan prohibidas aquellas
cuya adopción pueda causar un perjuicio de imposible o difícil reparación
a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados en las
leyes. Por lo que a su eficacia respecta, una vez adoptadas surten todos
sus efectos en el seno del expediente, a pesar de que pueden ser alzadas
o modificadas de oficio o a instancia de parte, ante circunstancias
sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de
su adopción. En todo caso, extinguen toda su eficacia cuando se dicte la
resolución administrativa que pone fin al procedimiento.
Precisiones
La decisión de adoptar medidas de esta clase y aun de las provisionalísimas o previas

al inicio del expediente, no tiene una consideración clara a efecto de su
impugnabilidad autónoma. El acto de adopción previa podría considerarse un trámite
simple, no recurrible autónomamente, a menos que se entienda que la medida
anterior al inicio del expediente se toma en una suerte de pieza previa que termina
con la decisión, por tanto finalizadora del procedimiento. De reputarse acto de
trámite -aunque sea anterior a la incoación del expediente- podría ser cualificado a
efectos de su recurso en caso de concurrir alguna de las notas exigidas por LPAC
art.112.1 (nº 1540 ). De esta forma, si se considera que las medidas previas
acordadas tienen sustantividad suficiente y que pueden causar lesión irreparable
en derechos o intereses del particular -algo teóricamente proscrito-, generar
indefensión o decidir directa o indirectamente el fondo del expediente principal,
podría plantearse recurso.
Sin embargo lo razonable habitualmente, en relación con las cautelas anteriores, es
esperar al inicio del procedimiento, momento en el que serán ratificadas,
modificadas o levantadas por medio de acto que podría considerarse definitivo
respecto de la concreta cuestión de las medidas cautelares o provisionales.
En todo caso, el interesado puede solicitar su alzamiento, modificación o
levantamiento y recurrir contra la respuesta de la Administración.
3937 Normas sectoriales

Numerosas leyes sectoriales prevén la adopción de medidas cautelares
previas al acuerdo de iniciación del procedimiento. A título de ejemplo, en
materia de pesca marítima (L 3/2001 art.93 ); de seguridad privada (L
5/2014 art.55 ); de seguridad ciudadana (LO 4/2015 art.47 ); de
potestad sancionadora en materia de juegos de suerte, envite o azar (L
34/1987 art.9.2 ); en materia de sanidad (L 14/1986 art.26 en

relación con L 14/1986 art.32.2.3 ); en el sector vitivinícola (L 24/2003
art.35 ); y en el ámbito de la responsabilidad medioambiental (L
26/2007 art.44 ).
Precisiones
Muy frecuentemente, este tipo de cautelas se establecen respecto de

procedimientos sancionadores (nº 4395 s. ).
3938 Medidas cautelares positivas

Imponen a la Administración una determinada conducta, por ello la
doctrina ha precisado que nos hallamos ante una nueva justicia cautelar
tendente a la universalidad.
Precisiones
En lo que se refiere a la admisión de estas medidas, la jurisprudencia ha precisado

que, la adopción de una medida cautelar con tal contenido (obligar a la
Administración a hacer algo ) es posible. Incluso puede ser obligada en nuestro
ordenamiento jurídico, pues el principio de vinculación más fuerte exige dar
prioridad a los mandatos constitucionales, y entre estos, de modo incluso más
acusado, a aquellos que son expresión o reflejo del contenido de derechos
fundamentales, como lo es el referido a la obtención de la tutela efectiva de jueces
y tribunales en el ejercicio de derechos e intereses legítimos; siendo así que la
satisfacción, al final del proceso de este derecho fundamental, podrá en ocasiones
aconsejar e incluso exigir, la adopción cautelar, durante su desarrollo, de medidas de
contenido positivo y no meramente negativo (TSJ País Vasco 21-3-91).
3940 Acumulación de expedientes

(LPAC art.57 )
Un efecto que puede producir el acuerdo de iniciación de un expediente

administrativo es el de su acumulación a otros con los que guarde
identidad sustancial o íntima conexión . Contra este acuerdo de
acumulación no cabe recurso alguno.
Desde el punto de vista procedimental la acumulación de expedientes es
un incidente dentro del procedimiento principal, sin efectos suspensivos
(LPAC art.57 ), cuyos principales trámites son:
1) Iniciación. Se puede iniciar tanto de oficio como a instancia de parte
interesada en los procedimientos susceptibles de acumulación, y se
acuerda por la autoridad que sea competente para decretar la incoación.
La Jurisprudencia ha hablado del órgano con competencia más específica
(TS 26-12-89 , EDJ 11776 ).
2) Instrucción. Consiste en recabar informes de los demás órganos que
estén conocimiento de los expedientes susceptibles de acumulación dada
la identidad sustancial o íntima conexión entre ellos; sin perjuicio del
derecho de los interesados a efectuar alegaciones y aportar los
documentos que justifiquen tales extremos.
3) Terminación. Es el acto por el cual el órgano con competencia más

específica acuerda la acumulación, y contra el cual, no cabe ningún tipo
de recurso, ni administrativo ni jurisdiccional. El efecto que produce es la
refundición en un solo procedimiento de otros varios y su resolución en
un solo acto administrativo.
3942
Precisiones
1) Para que sea posible la acumulación de los procedimientos, el presupuesto de la

acumulación se traduce en la existencia de una íntima conexión entre los
expedientes, pero en la cuestión examinada, no existe esa conexión entre un
procedimiento de jubilación por incapacidad permanente, que en el caso examinado
se incoa y se sigue a instancia del propio interesado y un procedimiento disciplinario
dimanante de las diligencias instruidas de resultas de un expediente informativo
previo y tras la realización de una inspección por los servicios correspondientes en el
juzgado cuya titularidad ostentaba el recurrente (TS 13-4-85).
En consecuencia, no procede reconocer la existencia de dicha acumulación que,
además, como ha reiterado la jurisprudencia, tiene un evidente carácter
discrecional , sin que se aprecie que el acto recurrido en este proceso, venga a
modificar una situación causada en procedimiento distinto porque cada uno de los
procedimientos tiene su propia singularidad, no son por su distinta naturaleza y
objeto susceptibles de acumulación y todas estas razones son determinantes para la
desestimación de la alegación formulada por la parte recurrente (TS 30-11-99 , EDJ
41924 ).
2) El acuerdo de acumulación de expediente, por su carácter discrecional, no es
susceptible de enjuiciamiento (TS 17-5-85, que recoge la línea jurisprudencial de TS
25-1-84; 26-1-84; 30-3-84; 16-5-84; TS 25-4-85).
3) No existe vicio alguno constitutivo de nulidad o anulabilidad por indefensión por
el hecho de que la Administración acuerde la acumulación de expedientes siempre
que se presencia como presupuesto sine que non, un dato objetivo: la existencia de
íntima conexión entre los expedientes a acumular (TS 18-12-98, EDJ 34356 ).
4) Se entiende que existe conexión, bien subjetiva y objetiva cuando una misma
entidad solicita varias peticiones para la construcción de viviendas unifamiliares en
suelo no urbanizable (TS 3-2-99, EDJ 1128 ).
B. Ordenación
(LPACart.70 a 74 )
3945 En sentido estricto, no constituye un trámite dentro de los propios de los

procedimientos administrativos, sino más bien, un conjunto de normas
que ordenan las actividades procedimentales en las que se encauza el
curso del expediente, y cuya finalidad es preparar, disponer y conservar
datos que junto con los apartados y comprobados en la fase de
instrucción, servirán de base para dictar la resolución expresa que pone
fin al procedimiento.
La doctrina, dentro de los actos de ordenación en el procedimiento
administrativo ha distinguido, entre actos:
- de impulsión (nº 3950 );
- de dirección (nº 3965 );
- de constancia (nº 3980 ).
1. Actos de impulsión
3950 Su finalidad es hacer pasar el expediente a través de todas y cada una de

sus fases hasta llegar a su normal terminación mediante resolución
expresa.
Constituyen por ende, aquel medio procesal por el cual, finalizado un
trámite se da curso al siguiente, según lo previsto legal o
reglamentariamente para el procedimiento de que se trate. Por ello, su
razón de ser es hacer avanzar el procedimiento a través de las fases que
lo componen.
3952 Impulso oficial

(LPAC art.71.1 )
El procedimiento, sometido al criterio de celeridad (nº 3730 ), se impulsa

de oficio en todos sus trámites . Ello significa que el procedimiento
administrativo una vez iniciado, en cualquiera de sus modalidades (nº
3875 ), de oficio o a instancia de los interesados, todo él queda sujeto al
principio de oficialidad, que impide que quede a expensas de su impulsión
por los particulares y por tanto, que sean los órganos administrativos los
que conminen las actuaciones necesarias para el normal
desenvolvimiento del iter formal.
Este principio de impulsión de oficio preside todo el procedimiento, desde
su propia incoación. Son manifestación de ello, sin necesidad de
recordatorio alguno a instancia de parte interesada:
- la admisión del inicio de oficio (LPAC art.58 );
- la acumulación (LPAC art.57 );
- los actos de instrucción (LPAC art.75 );
- la apertura del período probatorio (LPAC art.77 ).
3953 Responsabilidad
La consecución de la oficialidad queda garantizada en la propia LPAC
dentro de los preceptos rectores de la actividad de las Administraciones
públicas:
- de un lado exigiendo responsabilidad de la tramitación correcta de los
procedimientos; y,
- de otro, irradiando dicha responsabilidad disciplinaria ante el
incumplimiento de la obligación expresa de resolver.
En cuanto a la primera, se establece la responsabilidad directa de los
titulares de las unidades administrativas y del personal al servicio de las
Administraciones públicas que tuvieran a su cargo la resolución o el
despacho de los asuntos; imputándoles responsabilidad directa por su
tramitación, e imponiéndoles la obligación de adoptar las medidas
necesarias para la remoción de obstáculos que impidan o dificulten o
retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto
a sus intereses legítimos. Para ello, se ha de adoptar y disponer lo
necesario para evitar y eliminar toda anormalidad que se presencie en la
tramitación de los procedimientos (LPAC art.20 ).
No se trata de una mera declaración genérica de responsabilidad por la

tramitación de los procedimientos, sino que la propia ley la hace efectiva
al establecer que los interesados pueden solicitar la exigencia de esa
responsabilidad a la Administración pública que corresponda (LPAC
art.20.2 ).
En cuanto a la responsabilidad disciplinaria por el incumplimiento de la
obligación de resolver expresamente, la Ley impone que el personal al
servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el
despacho de asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos
competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el
ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de
dictar resolución expresa en plazo (LPAC art.21.6 ).
El incumplimiento de dicha obligación da lugar a la exigencia de
responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que haya lugar de acuerdo
con la normativa vigente.
Por último, y además de la responsabilidad disciplinaria del funcionario o
autoridad encargado de la tramitación y resolución de los procedimientos,
también puede exigirse responsabilidad patrimonial, cuando la dilación
en el procedimiento haya ocasionado daños en el particular que no tenga
el deber jurídico de soportar y concurran los requisitos expuestos en nº
6080 .
3954 Caducidad del expediente

(LPAC art.25.1.b y 95 )
La impulsión de oficio del procedimiento en todos sus trámites es

expresión de los principios de celeridad (nº 3730 ) y eficacia (nº
3755 ).
Sus efectos jurídicos , en caso de incumplimiento por la Administración,
no solo es la exigibilidad de responsabilidad directa a la autoridad
competente, sino también la caducidad de los expedientes debido a la
inactividad en la tramitación del expediente. De esta forma, para los
procedimientos iniciados de oficio (nº 3880 ), en los que la
Administración ejercite la potestad sancionadora o de intervención ,
susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el
vencimiento del plazo máximo de duración del expediente sin que se
haya dictado y notificado resolución expresa, pese a no eximir de la
obligación legal de resolver que pesa sobre la autoridad administrativa,
produce como efecto la caducidad y el archivo de las actuaciones, con los
efectos prevenidos para la caducidad por causa imputable a los
interesados (nº 4165 ).
Precisiones
Pese a la indiscutible claridad de la norma (ahora LPAC art.21.1 ), que impone que
en los casos de caducidad del procedimiento se dicte una resolución que, sin entrar
sobre el fondo del asunto, se limite a constatar la concurrencia de la caducidad,
cierta jurisprudencia (TS 30-7-13, EDJ 168322 ) había entendido, con fundamento
en LGS art.42.4 , que en los procedimientos de reintegro , transcurrido el plazo de
doce meses para resolver sin que se haya notificado la resolución expresa, "se
producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones
hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las
actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo". Esto es, los efectos de
la caducidad se restringían a que el plazo de doce meses no computaba como
interrupción para la prescripción, pero las actuaciones continuarían "hasta su
terminación", sin que la caducidad afecte a la validez de la resolución que ponga fin
al procedimiento de reintegro. Esta doctrina, no obstante, ha sido rectificada por el
Tribunal Supremo en sentencias de (TS 19-3-18, EDJ 36072 ). Para el Alto
Tribunal, la interpretación de esta norma (L 38/2003 art.42.4 ), que sostiene, en
definitiva, que el transcurso del plazo legalmente marcado y la caducidad del
procedimiento no impiden su continuación y que se dicte una resolución de fondo
válida en dicho procedimiento sin necesidad de reiniciar otro distinto, debe ser
reexaminada en la medida en que el precepto así entendido conduce a una
interpretación ilógica e intrínsecamente contradictoria, que ha generado numerosas
dudas y consagra una práctica en la que la Administración incumple el plazo máximo
de duración de los procedimientos de reintegro sin declarar la caducidad de los
mismos, tal y como era su obligación, obligando a los afectados a ejercitar acciones
destinadas a obtener la declaración de caducidad y a cuestionar la validez de la
resolución dictada en el procedimiento caducado. Entiende el Tribunal Supremo que
es necesario modificar la doctrina fijada en la sentencia TS 30-7-13, entendiendo
que la L 38/2003 art.42.4 , ha de interpretarse en el sentido de que la declaración
de caducidad de un procedimiento de reintegro ha de tener como lógica
consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo
que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la
procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre
que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado.
3955 Irregularidades
Las irregularidades en la impulsión de oficio de los expedientes,
expresivas de la inactividad administrativa puede producir, además, la
perención o prescripción de la acción o título jurídico que justifica la
intervención administrativa. Este efecto para el procedimiento
sancionador queda expresamente previsto en la LRJSP art.30.2 .
La inacción de la Administración en la instrucción de los expedientes
dando cumplimiento a la impulsión de oficio en todos sus trámites,
también provoca como efecto jurídico, la no producción de la
interrupción del cómputo de la prescripción como consecuencia del
inicio de las actuaciones administrativas. Así, se previene expresamente
en los procedimientos especiales de naturaleza tributaria iniciados de
oficio (LGT art.104 ; RD 1065/2007 art.101 s. ).
La ficción jurídica del acto presunto, institución del silencio
administrativo, también despliega sus efectos ante las irregularidades de
la Administración en la impulsión y resolución expresa de los expedientes
administrativos (nº 2325 s. ).
Precisiones
1) La anulación de trámites indebidamente practicados para sustituirlos por los

legalmente procedentes según resolución judicial es una cuestión totalmente alejada
y sin conexión alguna con los actos declarativos de derechos y el proceso de
lesividad, en cuanto que los trámites administrativos no generan derecho sustantivo
alguno (TS 26-11-85).
2) Las irregularidades en la tramitación de los expedientes (retraso), no afecta a la

validez del acto administrativo, sino que a lo sumo da lugar a la exigencia de
responsabilidades al funcionario culpable (TS 7-4-81 , EDJ 6262 ; 9-12-82).
3957 Impulsión simultánea

(LPAC art.72.1 )
Presidido por el principio de celeridad (nº 3730 ) el precepto señalado

admite que la Administración acuerde en un solo acto todos los trámites
que, por su naturaleza, sean susceptibles de impulsión simultánea y no
sea obligado su cumplimiento de modo sucesivo. Se exige el auxilio
dentro de la ordenación del procedimiento por órganos distintos del que
esté conociendo del mismo, debiendo el órgano requirente expresar en la
comunicación el plazo legal conferido.
3959 Cumplimiento de trámites por los interesados

(LPAC art.73 )
La actividad de impulso de oficio también se manifiesta en los casos de

cumplimiento de trámites por parte de los interesados en el
procedimiento administrativo, pues es la Administración quien ha velar
por la debida satisfacción de los mismos.
El precepto se ocupa en esencia de la determinación de los plazos
concedidos para el cumplimiento de los trámites procedimentales que han
de ser realizados por los interesados en los expedientes, y como regla
general, concede el plazo de 10 días contados a partir de la notificación
del correspondiente acto.
Al igual que en sede contencioso-administrativa (LJCA art.128 ), las
actuaciones que para el cumplimiento de los trámites realicen los
interesados fuera del plazo conferido producen todos sus efectos legales,
si se producen antes o dentro del día que se notifique la resolución en la
que se tenga por transcurrido el plazo.
Constituye excepción a la regla general la norma sectorial reguladora de
los procedimientos especiales, que establece otro plazo distinto. Pese a la
razonabilidad del plazo de 10 días para el cumplimiento de trámites,
existen preceptos dentro de las disposiciones comunes de los
procedimientos administrativos que establecen plazos distintos, y sirven
de ejemplo:
- de 10 a 30 días, para la proposición y práctica de las pruebas (LPAC
art.77.2 );
- de 10 a 15 días, para la presentación de alegaciones en el trámite de
audiencia (LPAC art.82.2 );
- más de 20 días para la presentación de alegaciones en el trámite de
información pública (LPAC art.83.2 ).
Los plazos para el cumplimiento de trámites por los interesados, y en su
caso, para la subsanación de requisitos de que adolezcan (nº 3960 ) son
preclusivos, ya que si no los cumplen, se les tiene por decaídos en su
derecho al trámite correspondiente (LPAC art.73.3 ), lo que hace que

nos hallemos ante una categoría de «derecho-carga».
Se ha de poner dicho precepto en conexión con el que prescribe la
obligatoriedad de los plazos y términos establecidos en esta ley
procedimental u otras especiales, tanto para las autoridades y
funcionarios al servicio de las Administraciones públicas encargados de la
tramitación de los expedientes administrativos como para los interesados
(LPAC art.29 ).
3960 Plazo de subsanación

(LPAC art.73.2 )
Además del plazo general de 10 días para el cumplimiento de trámites a

instancia de los interesados, la norma recoge, inspirándose en el principio
antiformalista (nº 3830 ) un plazo de subsanación, ya que, cuando en
cualquier momento se considere que alguno de los actos de los
interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo ha de
poner en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de 10 días
para cumplimentarlo.
La doctrina científica y jurisprudencial han entendido que esta disposición
impone un deber a la Administración, cual es el de dar oportunidad al
interesado de subsanación de los defectos en que incurra en el
cumplimiento de los trámites procesales (nº 3961 ).
Los defectos que el interesado, a requerimiento del órgano
administrativo, puede subsanar son cualesquiera de orden formal, no
material o de fondo; pues las cuestiones de fondo han de ser valoradas y
decididas en la resolución que ponga fin al procedimiento (LPAC
art.88 ), pese a que el precepto no distingue si han de ser de uno u otro
orden, pues genéricamente se refiere a «requisitos necesarios».
3961
Precisiones
1) Aunque en una norma reglamentaria se indique que a falta de presentación de

ciertos certificados debe acordarse la pérdida del derecho del interesado, la
Administración por imperativo legal, debe abstenerse de acordarlo de plano,
debiendo dar al interesado la oportunidad de corregir el defecto (TS 6-11-90 , EDJ
10087 ).
2) Si la Administración no requiere al interesado para que dé cumplimiento de los
trámites formales que sean de su incumbencia o no le solicita la subsanación de los
requisitos, posteriormente (en particular en sede contenciosa administrativa) no
podrá hacer valer o alegar la existencia de defectos en los trámites del particular. La
Administración no puede oponer, judicialmente las deficiencias en la
documentación del interesado si no solicitó, en su tiempo, la correspondiente
subsanación (TS 11-2-83; 23-1-90 , EDJ 473 ).
3) Con base en el principio antiformalista, la interpretación de la petición debe
hacerse en el sentido más favorable a su admisión y a la producción de los efectos
que le son propios (TS 27-10-81 , EDJ 8658 ; 1-12-88 , EDJ 16839 ).
4) El principio de subsanación tiene una aplicación limitada o específica en el
supuesto de incumplimiento de las obligaciones sobre tramitación electrónica en el
procedimiento de contratación por parte de los licitadores: puede suponer su
exclusión, sin subsanación posible. En cambio, para la Administración contratante
genera simplemente defecto de forma que determina la aplicación de las reglas

generales de la LPAC, sin llevar aparejada invalidez ni ineficacia.
2. Actos de dirección
3965 Su finalidad es asegurar un regular cumplimiento y efectividad de cada

trámite del procedimiento.
Se subdividen en resolutorios y de comunicación:
• Los resolutorios son aquellos que aun siendo actos de trámite, ya que
no deciden sobre el fondo de las pretensiones instrumentadas en el
procedimiento, se pronuncian sobre cuestiones o incidentes que se
plantean durante la tramitación, por ello se contiene una regulación
expresa de las cuestiones incidentales (nº 3971 ).
• Los actos de comunicación son el instrumento de que se sirve el
órgano administrativo para poner en conocimiento de los interesados las
sucesivas vicisitudes que van acaeciendo a lo largo de la tramitación del
expediente administrativo, y no son sino los actos de notificaciones
dentro de los requisitos para la eficacia de los actos administrativos
(LPACart.40 a 44 ).
Dentro de los actos de dirección de contenido resolutorio hemos de
ubicar:
- el despacho de los procedimientos según su riguroso orden de incoación
(nº 3967 ); y
- las cuestiones incidentales (nº 3971 ).
3967 Despacho de los procedimientos por riguroso orden de incoación

(LPAC art.71.2 )
En el despacho de los expedientes se guarda el orden riguroso de

incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular
de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que
quede constancia.
El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior da lugar a la
exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, es
causa de remoción del puesto de trabajo.
La finalidad de esta forma de impulsar y tramitar los procedimientos no
es otra que la de evitar corruptelas, anticipando unos expedientes y
retrasando otros, ya que la Administración ha de servir con objetividad a
los intereses generales (Const art.103.1 ), quedando expresamente
prohibida también en la Constitución la actuación arbitraria de los
poderes públicos (Const art.9.1 ).
La regla general citada también tiene su propia excepción en la norma, ya
que el titular de la unidad administrativa puede acordar lo contrario,
debiéndolo hacer mediante orden motivada y de la que quede constancia.
Para ello y en cada momento se han de ponderar debidamente los
intereses privados y los generales que se encuentren en juego para
decidir dar prioridad a un expediente de fecha más reciente.
El incumplimiento de esta norma da lugar a la exigencia de

responsabilidad disciplinaria del infractor, pudiendo ser, en su caso,
causa de remoción del puesto de trabajo.
3969
Precisiones
1) El criterio temporal que establece el precepto, en cuanto al orden de incoación de

los expedientes, se observa sobre «asuntos de homogénea naturaleza», lo cual da a
entender en opinión de la doctrina más autorizada que existen varios turnos
ordinarios , cada uno para asuntos de naturaleza análoga y con un ritmo y orden
propio de impulsión; y por otro lado, que en las unidades administrativas existen o
han de existir tramitaciones específicas o especializadas.
2) Este criterio de despacho de asuntos atendiendo a la fecha de registro de entrada
en el órgano competente, en los iniciados a instancia de parte, o de la fecha del
acuerdo de iniciación en los de oficio, es esencial cuando precisamente esta
prioridad o prelación temporal en la incoación sea determinante de un mejor
derecho o preferencia para la adquisición de un derecho subjetivo.
3) Para asuntos de homogénea naturaleza, el Tribunal Supremo ha tenido ocasión
de pronunciase incluso anulando actos administrativos por no haberse respetado en
la tramitación de los expedientes el riguroso orden de incoación cuando de ello
dependa la adquisición de un permiso , licencia o en general, cualquier otro acto
favorable para el interesado (TS 23-3-83 , EDJ 1893 ). Más recientemente se ha
acordado la nulidad de un acto administrativo que otorgó una autorización para una
farmacia, ante la existencia de una solicitud no resuelta, 4 años más antigua que la
que se concedió (TS 25-11-91, EDJ 11165 ).
3971 Cuestiones incidentales

(LPAC art.74 )
La norma se ocupa de regular los efectos que pueden producir en el

procedimiento la presencia de cuestiones incidentales al mismo,
estableciendo como regla general su carácter no suspensivo.
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso
las que se refieran a la nulidad de actuaciones , no suspenden la
tramitación del mismo, salvo la recusación. De este precepto hemos de
extraer las siguientes ideas:
- a lo largo del procedimiento administrativo (una vez iniciado el mismo)
se pueden presenciar cuestiones incidentales, si bien la ley no las define,
pese a que indica dos de ellas, la nulidad de actuaciones y la recusación;
- como regla general, el planteamiento de una cuestión incidental no
produce efectos suspensivos en el curso del procedimiento;
- la única excepción a la no suspensión, es que los interesados invoquen
un motivo de recusación (LPAC art.74 en relación con LRJSP art.24 ).
Estas cuestiones incidentales a la que la doctrina científica también ha
denominado crisis procesales son las que de un modo indirecto se
presencian en el curso del procedimiento y que tienen como finalidad
decidir si concurren los presupuestos subjetivos, objetivos y formales
dentro del procedimiento principal.
3972 Presupuestos subjetivos o personales

Se pueden plantear como crisis procesales los relativos a:
- la pérdida de la capacidad de obrar de los interesados (LPAC art.3 ),

bien por la muerte de la persona física sobrevenida durante la tramitación
del expediente o extinción de la personalidad jurídica en los entes
jurídicos;
- la pérdida de la legitimación (LPAC art.4 );
- la pérdida de la capacidad procesal, lo que obliga a la designación de un
representante (LPAC art.5 );
- en el lado de la Administración actuante, que el interesado en el
procedimiento presencie e invoque una causa de recusación o que sin
más la autoridad competente presente su abstención (LRJSP art.23 ); y
- también en la crisis subjetiva de la Administración, que se plantee entre
sus órganos un conflicto de atribuciones (LRJSP art.14 ).
3973 Presupuestos objetivos

(LPAC art.68.3 )
Se incluyen genéricamente todos los incidentes que puedan sufrir las

pretensiones instrumentadas en el procedimiento administrativo, su
alteración, modificación o mejora.
Se admiten alteraciones sobrevenidas en las pretensiones siempre que
no impliquen una alteración tan radical que supongan el cambio de una
por otra, por ello han de ser modificaciones o alteraciones no esenciales
(p.e. el cambio de las cuantías solicitadas en el procedimiento principal).
3974 Presupuestos procesales

Se incluyen todos aquellos incidentes de orden formal o procedimental,
como:
- la competencia del órgano administrativo;
- la concurrencia de litispendencia con otro procedimiento o en su caso,
de cosa juzgada o decidida, y
- en general los que afectan al cumplimiento de los trámites por los que
debe pasar el expediente, so pena de nulidad de las actuaciones viciada,
planteándose el incidente de nulidad de actuaciones expresamente
mencionado en nº 3977 (LPAC art.74 ).
3975 Tramitación del incidente

No establece la LPAC ninguna norma sobre la tramitación de los
incidentes en el seno del procedimiento administrativo, únicamente
advirtiendo que no produce como regla general, efectos suspensivos.
Solo en el supuesto de que se formule recusación por los cauces
indicados en nº 2495 (LRJSP art.24 ), se suspende el curso del
procedimiento principal.
Con fundamento en las disposiciones generales de los procedimientos
administrativos podemos deducir que siguen el siguiente curso
procedimental:
a) La iniciación puede producirse, tanto de oficio en cualquier momento,
si bien, antes de la resolución; como a instancia de los interesados en el
expediente principal, pudiendo ser planteada la cuestión en cualquier
momento, ya que estos, en cualquier fase de la tramitación y antes de la

audiencia pública, pueden formular alegaciones (LPACart.53.1.e y
76.2 ).
b) Una vez suscitado el incidente por el órgano administrativo o
planteado por el interesado debe dar lugar a una instrucción fundada en
las alegaciones, y en su caso, si fuera procedente en proposición y
práctica de las pruebas pertinentes. Esta fase instructora ha de tramitarse
con audiencia de todos los interesados en el procedimiento principal
aunque no hubieran sido los promotores de la cuestión incidental.
c) Su resolución tiene por objeto subsanar una de las crisis procesales en
las que esté incurso el procedimiento principal, y una vez decretada, es
inmediatamente ejecutiva.
3976 Reclamaciones económico administrativas

(LGT art.236.6 ; RD 520/2005art.58 , 32, 3 , 42.1 , 43.5 , 44.5 , 51.1 y 68.1 )
No cuenta este grupo normativo con una regulación completa de los

incidentes, por lo que debe integrarse con las normas generales, en
cuanto resulten aplicables (nº 3971 s. ). Únicamente se prevén y se
formulan ciertas reglas parciales y fragmentarias. Concretamente:
• Las cuestiones incidentales han de plantearse en el plazo de 15 días
contados a partir del día siguiente a aquel en que se tenga constancia
fehaciente del hecho o acto que las motive.
• A los efectos de dictar una resolución sobre cuestiones incidentales,
tanto en el procedimiento general como en el abreviado, tendrán la
consideración de órganos unipersonales de cada tribunal y de cada sala
desconcentrada el presidente, los vocales y el secretario de estos.
• En sede de concesión o denegación de suspensión, se prevé
genéricamente. Y, en concreto, respecto de la denegación suspensión
automática o con otras garantías, precisándose que en estos casos la
resolución no es susceptible de recurso.
• En materia de costas, el órgano económico-administrativo puede
apreciar la existencia de temeridad o mala fe del reclamante a los efectos
de exigirle que sufrague las costas del procedimiento cuando se
promuevan incidentes con manifiesto abuso de derecho o que entrañen
fraude de ley o procedimental.
• Por fin, en sede de ejecución, si el interesado está disconforme con el
nuevo acto que se dicte en ejecución de la resolución, puede presentar un
incidente que debe ser resuelto por el tribunal que haya dictado la
resolución que se ejecuta.
Precisiones
El régimen aplicable hasta 28-6-2005 se expone en Anexos.
3977 Incidente de nulidad de actuaciones

Especial importancia tiene el incidente de nulidad de actuaciones en el
que se hace valer la existencia de un vicio de nulidad de pleno derecho ,
y cuyo planteamiento se admite tanto de oficio como a instancia de los

interesados, haciendo valer irregularidades sustanciales en la tramitación
del procedimiento principal.
Ha de tenerse en cuenta que pese a sus transcendencia no produce
efectos suspensivos, ya que la resolución de este incidente, en el caso de
que prospere sin más provoca la retroacción de las actuaciones
subsanando el vicio procedimental que se hubiera sufrido.
Precisiones
Este incidente tiene su reflejo procesal en el previsto en LOPJart.238 a 243 ,

cuyos principios pueden tomarse en cuenta orientativamente en aquel.
3. Actos de constancia
(LPAC art.70 )
3980 Son actos cuya finalidad es reflejar lo ocurrido en el procedimiento

mediante la documentación de actos o trámites por los que aquel va
atravesando.
Ejemplos de ellos, son los que proceden a dar incorporación al expediente
de los informes técnicos o jurídicos solicitados, de las pruebas
practicadas, o incluso las actas levantadas por los secretarios en los
órganos colegiados (LRJSP art.18 ).
C. Instrucción
(LPACart.75 a 83 )
3985 Es la fase intermedia entre la iniciación (nº 3875 ) y la resolución del

expediente (nº 4140 ) encaminada a instruir al órgano que ha de poner
fin al procedimiento sobre las cuestiones de fondo.
Su definición legal se encuentra en el primero de los preceptos que da
inicio a la regulación, como los actos necesarios para la determinación,
conocimiento y comprobación de los datos, en virtud de los cuales deba
pronunciarse la resolución.
Estos actos de instrucción se realizan de oficio por el órgano que tramite
el procedimiento, pero también se admite el derecho de los interesados a
proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o
constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.
3987 Criterios de clasificación

Existen diversos criterios de clasificación de los actos de instrucción:
a) Atendiendo a la doctrina científica y según su finalidad se distinguen:
- los dirigidos a la aportación de datos al expediente, como son las
alegaciones (nº 3995 );
- los de comprobación de los datos ya existentes en el procedimiento,
como son las pruebas (nº 4005 ); y
- los actos de instrucción mixtos, que pueden servir de aportación de

datos y/o de comprobación de los mismos, como son los informes (nº
4025 ).
b) Siguiendo la estructura de la norma, se distinguen:
- las alegaciones (LPAC art.76 );
- la prueba (LPAC art.77 y 78 );
- los informes (LPAC art.79 , 80 y 81 ); y
- la participación de los interesados (LPAC art.82 ).
3989 Sondeos y encuestas de opinión

(LPAC art.133 )
La LPAC no contiene referencia alguna a estas técnicas para la

identificación del procedimiento en materia de procedimiento
administrativo. aunque sí en el procedimiento de elaboración de
disposiciones normativas (LPAC art.133 ).
Precisiones
La LRJPAC se refería a los sondeos y encuestas de opinión dentro de la fase de

instrucción de los procedimientos, sobre todo, previstos para aquellos con intereses
difusos.
Los resultados de los sondeos y encuestas de opinión que se incorporaban a la
instrucción de un procedimiento debían reunir las garantías legalmente establecidas
para estas técnicas de información así como la identificación técnica del
procedimiento seguido para la obtención de estos resultados.
La praxis ha dado por afirmar la escasa aplicación de este precepto en los
procedimientos administrativos; no obstante, tiene su transcendencia en los de
elaboración de disposiciones administrativas generales (L 50/1997 art.26 ).
1. Alegaciones
(LPAC art.76 )
3995 Este acto de instrucción dirigido a aportar datos al expediente tiene su

formulación genérica como uno de los derechos de los ciudadanos en sus
relaciones con las Administraciones públicas, referido al derecho a
formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trámite de audiencia (nº 4112 ), que deben ser
tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de
resolución.
Los interesados pueden, en cualquier momento del procedimiento
anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos
u otros elementos de juicio.
Unos y otros son tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar
la correspondiente propuesta de resolución.
Precisiones
Este trámite, que responde al principio de que todo interesado en el procedimiento

debe ser oído, y que es un trámite esencial proclamado por la Constitución Española
(Const art.24.2 ), responde a la idea de dar al interesado la posibilidad de formular

cuantas alegaciones sean conformes a sus pretensiones (TS 30-4-98, EDJ 6058 ).
3997 Tiempo
Por lo que se refiere al tiempo para la presentación de alegaciones, no se
establece ningún plazo, únicamente el legislador señala como tope para
evacuar las mismas y aportar documentos, el de puesta de manifiesto del
expediente para dar trámite de audiencia. Por ello, en sentido literal no
son admisibles las que se formulen después del trámite de audiencia.
Precisiones
El Tribunal Supremo ha entendido que si la presentación de documentos es

consecuencia de un requerimiento previo de la Administración, habrán de ser
admitidos y tenidos en cuenta, siempre que se presenten antes del trámite de
audiencia, aunque sea una vez transcurrido el plazo fijado en el requerimiento previo
(TS 17-1-90 , EDJ 269 ).
3999 Forma
No se establece si han de ser formuladas las alegaciones de forma escrita
necesariamente (ni de forma escrita o electrónica), o si se admite también
su expresión oral. Esta última posibilidad no se prohíbe expresamente en
la ley, pero en caso de hacer uso de la expresión oral como medio de
formulación de las alegaciones, se ha de dejar constancia escrita de las
mismas en el expediente mediante la oportuna diligencia firmada por el
interesado que las ha vertido y el funcionario competente para intervenir
en la tramitación del procedimiento (por aplicación analógica de la
constancia de los actos administrativos orales al amparo de la LPAC
art.36.2 .
4001 Defectos procedimentales

(LPAC art.76.2 )
También por medio de las alegaciones se pueden advertir los defectos

procedimentales, mediante lo que la doctrina ha denominado «alegación
de los defectos de tramitación».
En todo momento pueden los interesados alegar los defectos de
tramitación y, en especial:
- los que supongan paralización;
- infracción de los plazos preceptivamente señalados; o
- la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución
definitiva del asunto.
Dichas alegaciones pueden dar lugar, si existen razones para ello, a la
exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria (nº 5070
s. ).
4003 Efectos
El único efecto que producen las alegaciones, y en su caso, los
documentos aportados, es la de constatar un nuevo hecho o hechos, que
pueden ser tenidos en cuenta tanto por los demás interesados en el
procedimiento como por la propia Administración; si bien, para esta

carecen de efectos vinculantes pues la dicción del precepto no puede ser
más clara, «serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar
la correspondiente propuesta de resolución».
2. Prueba
(LPAC art.77 y 78 )
4005 Se trata de un acto de instrucción de los de comprobación de los datos

incorporados al expediente administrativo.
Su regulación es parca en la ley procedimental, ciñéndose a concretar:
- la pertinencia de la prueba; y
- la forma de su práctica.
4007 Objeto de la prueba

(LPAC art.77 )
La prueba ha de versar sobre hechos y, en concreto, sobre hechos

relevantes para la decisión del procedimiento.
En general, se procede a la apertura del período probatorio cuando la
Administración no tiene por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija.
En sentido contrario de lo afirmado, quedan exentos de prueba:
- los hechos que no sean relevantes a juicio de la Administración para la
decisión del fondo del asunto;
- los hechos admitidos o reconocidos por ambas partes (TS 15-1-99, EDJ
700 );
- los hechos cuya existencia presume la ley, y hechos notorios (TS 1-3-
95 , EDJ 656 ).
4009 Carga de la prueba y proposición

No existe norma especial para los procedimientos administrativos, por lo
que rige la regla general según la cual incumbe la carga de la prueba a
quien alegue los hechos en que funde sus derechos (CC art.1214
-formalmente derogado-; TS 6-11-90 , EDJ 10087 ). Este precepto del
Código Civil sobre la distribución de la carga de la prueba tiene también
su predicamento en el Derecho Administrativo (TS 28-5-91 , EDJ
4773 ).
Pese a que en el procedimiento administrativo rige el principio de
oficialidad (nº 3745 ), pues se ha de impulsar de oficio en todos sus
trámites (LPAC art.71 ), también pueden solicitarla los interesados
(LPAC art.77.2 y 3 ).
Para la Administración, bajo el principio de oficialidad, está obligada a la
apertura del período probatorio cuando no tenga por ciertos los hechos
alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. En
estos casos, el instructor del mismo acuerda la apertura de un período de
prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10, a fin de que

puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
La facultad de proposición de pruebas a instancia del interesado en el
procedimiento administrativo se traduce en que el instructor del
procedimiento solo puede rechazar las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolución motivada.
4011
Precisiones
1) A pesar de que en el reparto de la carga de la prueba es de aplicación la regla

general de que a aquel que afirma los hechos en que funda sus derechos debe
probarlos, quien decide, en definitiva, la apertura del período probatorio es la
Administración (LPAC art.77.2 ). Lo que significa la existencia de una amplia
libertad de la Administración para decidir sobre los hechos que se pretenden probar
y la pertinencia o no de los medios propuestos por los interesados (TS 29-3-93, EDJ
3081 ).
Si el interesado en el procedimiento administrativo no solicitó prueba en su escrito
de alegaciones ni en el recurso de reposición, no ha habido negativa alguna de la
Administración a practicar pruebas ni tampoco se le ha causado la más mínima
indefensión (TS 20-3-89 , EDJ 3194 ).
2) La negativa por parte del órgano instructor a la apertura del período
probatorio no implica un vicio de nulidad de pleno derecho (LPAC art.47.1.e ) y
solo será de anulabilidad cuando se produzca indefensión en los interesados (LPAC
art.48.2 ). En este sentido es constante la jurisprudencia, al manifestar que, para
que tenga lugar la nulidad sería imprescindible, no la infracción de alguno de los
trámites, por esenciales que fuesen, sino la falta total de procedimiento, que se
hubiese prescindido total y absolutamente del previsto en la ley para dictar el acto
(TS 18-7-89 , EDJ 7443 ; 13-11-89 , EDJ 10081 ; 11-2-90; 14-11-97, EDJ
8613 ).
La no admisión del recibimiento a prueba constante el procedimiento no obedece a
una voluntad cercenadora, arbitraria o discriminatoria alguna de los medios
defensivos puestos a disposición de los interesados en los procedimientos
administrativos y no vulnera el principio de presunción de inocencia, sino que
acontece por la aplicación de la doctrina que otorga un valor preeminente a las
denuncias de los agentes de la autoridad cuando éstos se ratifican indubitadamente
en las mismas, pues se entiende que constituyen una comprobación inmediata y
directa de los hechos, análoga a la de un delito flagrante (TS 21-3-79; 4-10-82 , EDJ
5698 ; 28-1-83; 5-7-85 , EDJ 4104 ; 15-12-87; 29-3-93, EDJ 3081 ).
3) La inadmisión de pruebas irrelevantes que se realice por la Administración
mediante resolución motivada no provoca la nulidad de la resolución que se dicte en
dicho procedimiento (TS 1-12-88); tampoco provoca dicho vicio ni el de la
anulabilidad, la falta de su práctica si recibido el procedimiento a prueba, a instancia
del interesado, este no propone ninguna (TS 19-12-88 , EDJ 9949 ; 20-3-89 , EDJ
3194 ).
4013 4) También en el procedimiento administrativo incumbe la prueba al que

afirma y no al que niega (TS 21-2-86 , EDJ 1453 ).
5) La presunción de validez del acto administrativo produce la inversión

de la carga de la prueba (TS 11-5-93, EDJ 4415 ; 8-2-96 , EDJ 643 ).
6) La prueba no es un trámite preceptivo para el órgano instructor (TS 21-3-

97, EDJ 1961 ; 4-4-97, EDJ 2831 ; 3-4-00, EDJ 5553 ). En este sentido
se expresa la jurisprudencia al afirmar que, «cuando la Administración no tenga
por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del
procedimiento lo exija, el instructor del expediente acordará la apertura de un
período de prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10, a fin de
que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes». Del propio tenor literal
del artículo se desprende la supeditación del período probatorio, como es
obvio y palmario, a la existencia de puntos de duda que haya que esclarecer,
siendo lógico que sea la Administración quien valore si tales dudas o lagunas
concurren y si es precisa la prueba para disiparla. En los términos en que se
plantea la cuestión por el actor es menester rechazar el alegato, pues lo que
viene a pedir es que se reconozca la obligatoriedad del trámite de prueba, con
independencia del grado de conocimiento que se tenga sobre el acaecimiento
que se enjuicia» (TS 5-11-96, EDJ 7451 ).
7) La Administración goza de libertad para acordar abrir el período

probatorio y una vez abierto para decretar qué pruebas son pertinentes. La
negativa administrativa a uno u otro acuerdo no es productor de un vicio de
nulidad de pleno derecho -LPAC art.47.1.e - (TSJ Castilla-La Mancha 25-6-
98). Cita la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que tiene declarada la amplia
libertad que posee la Administración para decidir sobre los hechos que se
pretenden probar y sobre si son pertinentes o no los medios de prueba
propuestos por el interesado (TS 5-7-85 , EDJ 4104 ; 15-12-87), razones
todas ellas que justifican la desestimación de tales motivos de impugnación.
8) El análisis de la posible vulneración del derecho a la prueba ha de hacerse

desde una perspectiva material, no meramente formal. De ahí que en
ocasiones se haya considerado que no existe indefensión cuando en el
expediente administrativo no se haya pronunciado la Administración sobre la
admisión de prueba propuesta por la demandante, pero haya recibido la
documentación aportada por el interesado, posteriormente completada en
sede judicial (TSJ Galicia 17-6-02).
4015 Medios de prueba

(LPAC art.77.1 ; LEC art.299 )
No singulariza la LPAC para los procedimientos administrativos los

medios probatorios, únicamente remite a cualquier medio de prueba
admisible en Derecho, remisión esta que ha de entenderse al régimen
sustantivo del CC art.1216 s. y de la LEC.
Los medios probatorios admisibles en el Derecho procesal civil,
trasladables al ámbito de los procedimientos administrativos son:
- interrogatorio de las partes;
- documentos públicos;
- documentos privados;
- dictamen de peritos;
- reconocimiento judicial;
- interrogatorio de testigos.
También se admiten como medios de prueba los de reproducción de
palabras , el sonido y la imagen y los instrumentos que permitan
archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y operaciones
matemáticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase y que

sean relevantes para el proceso. La regulación del régimen de las
presunciones es objeto de estudio en nº 4021 (LEC art.299.3 en
relación con LEC art.385 y 386 ).
Precisiones
La limitación de los medios de prueba solo puede hacerse por una norma con rango
legal (TS 24-10-88 , EDJ 16864 ).
4017 Práctica de la prueba

(LPAC art.78 )
La práctica de la prueba se acuerda por el órgano instructor, conteniendo

la apertura del período probatorio las siguientes reglas:
a) La Administración ha de comunicar a los interesados , con la
antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la
realización de las pruebas que hayan sido admitidas por el órgano
instructor.
b) En dicha notificación se ha de expresar, el lugar , fecha y la hora en
que se procederá a la práctica, con la advertencia de que el interesado
puede nombrar técnicos para que le asistan en dicho momento.
c) En cuanto a los gastos , si es a petición del interesado la prueba que
haya de practicarse y esta implica gastos que no deba soportar la
Administración, puede exigirle el anticipo de los mismos, a reserva de la
liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los
gastos se practica uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y la
cuantía de los mismos.
Precisiones
Las dos primeras reglas expuestas tienen claramente por objeto facilitar la
intervención del interesado en la práctica de la prueba, lo que es absolutamente
esencial sobre todo cuando se trata de desvirtuar el valor de pruebas de cargo, como
las declaraciones de testigos a las que se concede un valor probatorio superior a las
demás -caso de las de autoridades y sus agentes-, de manera que no se puede negar,
si el interesado (denunciado) lo pide, su intervención en la formulación de preguntas
o repreguntas dirigidas a desvirtuar dicho valor probatorio (TSJ Castilla-La Mancha
10-10-01, EDJ 61597 ).
4019 Valoración de la prueba practicada

No existe en la LPAC ninguna regla sobre la valoración de las pruebas
practicadas en los procedimientos administrativos, por lo que la doctrina
científica ha afirmado que ha de regirse por el criterio de la valoración
conjunta que haga el instructor, concediendo un valor tasado y
preeminente a la prueba documental; si bien, los tribunales, en el caso de
un eventual enjuiciamiento del acto finalizador del procedimiento, son
libres para efectuar una apreciación diferente.
Precisiones
1) La jurisprudencia en materia de valoración de la prueba en el procedimiento

administrativo se ha decantado por las reglas de la sana crítica (TS 22-9-86 , EDJ
5623 ; 20-10-86 , EDJ 6557 ).
2) Son totalmente aplicables al procedimiento seguido en vía administrativa los
principios de la libre valoración probatoria -como excepcionalidad de la prueba
legal o tasada- e incluso el de la valoración conjunta de la practicada; si bien la
valoración y eficacia de dicha prueba en esa vía, no vincula a los tribunales de lo
contencioso los cuales pueden separarse de la ponderación efectuada en sede
administrativa, y ello, con el material probatorio que considere pertinente, tanto el
actuado administrativamente por el interesado, cuanto por la prueba procesal
misma en su sede jurisdiccional, en la que debemos considerar comprendido en
cuanto a su valoración, las actuaciones de la Administración ahora demandada,
formalizadas en el oportuno expediente remitido (TCo 76/1990 ; 212/1990 ; TS
5-3-85 , EDJ 1384 ; TSJ Sta. Cruz de Tenerife 30-6-99 , EDJ 81056 ).
4021 Prueba indiciaria

Se la denomina también indirecta o de presunciones . Es uno de los
medios probatorios más utilizados por la Administración, contenido en
varias leyes administrativas especiales, que conceden presunción de
certeza a determinados documentos expedidos por funcionario o
autoridad administrativa.
Pueden mencionarse, entre otras:
• Presunción de certeza de las denuncias, atestados o actas de infracción
levantadas por los miembros y fuerzas encargados de la seguridad
ciudadana (LO 4/2015 art.52 ).
• Presunción de certeza de los hechos constatados en los boletines de
denuncia en materia de infracciones contra la seguridad vial (RDLeg
6/2015 art.88 ).
• Presunción de acierto y certeza de los hechos relacionados en las actas
levantadas por los subinspectores e inspectores de Trabajo y Seguridad
Social (RDLeg 5/2000 art.53.2 ).
• Presunción de certeza de los hechos reflejados en actas levantadas por
la Inspección de Tributos (LGT art.144.1 ). El valor probatorio de las
diligencias se prevé al tratar las reglas procedimentales comunes,
derivando su efecto presuntivo directamente de su carácter de
documento público (LGT art.107 ).
4023
Precisiones
1) Las denuncias levantadas por los agentes de la autoridad gozan de la presunción

de certeza (TS 14-3-88 , EDJ 2128 ; 6-7-88 , EDJ 16899 ).
2) Los informes emitidos por peritos de la Administración, por su carácter oficial,
gozan de una presunción de objetividad e imparcialidad, superior a la que pudiera
derivarse de las manifestaciones de la parte interesada (TS 13-6-85 , EDJ 3521 ).
3) El Tribunal Constitucional, al estudiar la prueba de presunciones no establecidas
por la Ley -y de carácter iuris tantum-, ha reincidido en la concurrencia de los
siguientes requisitos (TCo 174/1985 ; 75/1985 ; 229/1988 ):
• Los hechos base han de estar suficientemente probados, sentido que tiene la
dicción literal de «hecho demostrado».
• La inferencia de la conclusión desde tales hechos, precisa y directa según las

reglas de la lógica y de la experiencia con un nexo racional y suficiente.
• El razonamiento de hallarse suficientemente explicitado y razonado.
Solo cuando reúnan tales requisitos, la prueba indiciaria es suficiente para destruir la
presunción de certeza; si bien los hechos indiciarios han de ser varios y
concluyentes, y que de ellos se infiera claramente el hecho que se trata de probar
(TSJ Sta. Cruz de Tenerife 30-6-99 , EDJ 81056 ).
3. Informes
(LPAC art.79 , 80 y 81 )
4025 Se trata de un acto incardinado dentro de la instrucción del

procedimiento, que forma parte de la actividad de colaboración entre
órganos administrativos, y que consiste en una declaración de juicio,
técnico o jurídico, emitida por un órgano distinto de aquel a quien le
corresponde iniciar, instruir o decidir el procedimiento y que sirve o bien
para aportar nuevos datos al expediente o bien para comprobar los ya
existentes en el mismo, o bien, ambos conjuntamente.
Como regla general, los informes son facultativos y no vinculantes, salvo
disposición expresa en contrario.
Este precepto se consagra no solo a la determinación de los efectos de los
dictámenes, sino en esencia, a la determinación de los plazos para su
emisión y la eficacia del silencio del organismo informante.
El régimen jurídico contenido en la LPAC está enfocado a la regulación,
por un lado, de las consultas y, por otro lado, de los efectos de los
informes y dictámenes así como de sus plazos de emisión.
Precisiones
La normativa autonómica de régimen jurídico y procedimiento incorpora en

ocasiones algunas disposiciones complementarias a las estatales. Por ejemplo, y al
margen de las normas específicas reguladoras de los órganos consultivos
autonómicos, en Cataluña, se impone la remisión de informes por vía telemática, así
como la solicitud simultánea de los diversos informes que hayan de evacuarse en un
mismo procedimiento, a menos que uno preceptivo se haya de evacuar a la vista de
otro preceptivo previo (L Cataluña 26/2010 art.50 bis ).
a. Consulta
(LPAC art.79 )
4030 Como regla general, la solicitud de informe , esto es, la elevación de la

consulta a los órganos consultivos se entiende que es facultativa , ya que,
a efectos de la resolución del procedimiento, se solicitan aquellos
informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se
juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o
fundamentando en su caso, la conveniencia de reclamarlos (LPAC
art.79.1 ). Por consiguiente, solo se ha de elevar consulta de forma
preceptiva cuando exista una disposición legal que expresamente la exija.
Además, en la solicitud de informe se ha de concretar por el órgano

consultante, el extremo o extremos acerca de los que se solicita.
La LPAC contiene reglas especiales sobre la solicitud de informes en
procedimientos de responsabilidad patrimonial (LPAC art.81 ).
4032 Requisitos
En la solicitud de informe, se ha de concretar por el órgano consultante, el
extremo o extremos acerca de los que se solicita (LPAC art.79.2 ).
En concreto, la consulta o escrito en que se solicita el informe a la luz de
la LPAC ha de reunir los siguientes requisitos:
- la indicación expresa del precepto que la exija (en el caso de ser
preceptiva) o la fundamentación de la conveniencia para emitir el informe
(si es facultativa), de conformidad con lo previsto en nº 4030 ;
- la delimitación concreta del extremo o extremos acerca de los que se
solicita el dictamen (LPAC art.79.2 ); y
- el plazo legal establecido al efecto para la emisión del dictamen (LPAC
art.72.2 ).
4034 Órganos consultivos

(Const art.107 )
El órgano consultivo supremo del Gobierno central es el Consejo de

Estado.
En el ámbito de la Administración autonómica , ningún precepto
constitucional impide que las comunidades autónomas puedan establecer
en su propio ámbito, un órgano consultivo equivalente al Consejo de
Estado en cuanto a su organización y competencias, siempre que estas se
ciñan a la esfera de su propio gobierno y administración (TCo
204/1992 ). En tal caso, el informe preceptivo del Consejo de Estado
queda sustituido por el de este órgano consultivo autonómico.
4035 Consejo de Estado

(LO 3/1980 ; RD 1674/1980 ; LPAC art.81 )
Como se ha dicho, es el órgano consultivo supremo del Gobierno central.

Ejerce la función consultiva con autonomía orgánica y funcional para
garantizar su objetividad e independencia (LO 3/1980 art.1 ).
En cuanto a su estructura interna, el Consejo de Estado puede actuar en
pleno, en comisión permanente o en comisión de estudios (LO 3/1980
art.3 ).
El Consejo de Estado emite dictamen sobre los asuntos que sometan a su
consulta el Gobierno o sus miembros. Dicha consulta es preceptiva
cuando así se establezca en la Ley y facultativa en los demás casos.
Los dictámenes del Consejo no son vinculantes, salvo que la Ley disponga
lo contrario (LO 3/1980 art.2.2 ).
Los asuntos que son competencia del Consejo de Estado, en pleno o en
comisión permanente, se enumeran en LO 3/1980 art.21 y 22 (nº
4050 ).
La comisión de estudios se encarga de la redacción de informes, estudios

o memorias a petición del Gobierno, y en concreto la elaboración de
propuestas legislativas de reforma constitucional que el Gobierno le
encomienda al Consejo de Estado, las cuales una vez realizadas han de
elevarse al conocimiento del pleno, que se pronunciará sobre ellas por
mayoría simple (LO 3/1980 art.23 ).
Precisiones
Las funciones del Consejo de Estado han de entenderse sin perjuicio de las
funciones consultivas que también le corresponden a los funcionarios integrados en
el cuerpo de abogados del Estado (según la L 52/1997 ).
4036 Consejos consultivos autonómicos

Existen en las siguientes comunidades autónomas:
• Andalucía. Consejo Consultivo (LO 2/2007 art.129 ; L Andalucía
4/2005 ; D Andalucía 273/2005 , regulador del Reglamento orgánico.
• Aragón. Consejo Consultivo (LO 5/2007 art.58 y disp.trans.3ª ; L
Aragón 1/2009 ). Su constitución efectiva ha tenido lugar el 2-3-2010
(D Aragón 22/2010 ). Hasta entonces ha actuado la Comisión Jurídica
Asesora (regulada por DLeg Aragón 1/2001 art.49 s. ).
• Asturias. Consejo Consultivo. Creado por la L Asturias 1/2004 , su
reglamento se ha aprobado por D Asturias 75/2005 .
• Baleares. Consejo Consultivo. Previsto en el estatuto de autonomía
(LO 2/1983 ). Creado por L Baleares 5/1993 . Actualmente, se regula
en L Baleares 5/2010 . Su reglamento se contiene en D Baleares
24/2003 .
• Canarias. Consejo Consultivo. Creado por L Canarias 4/1984 , se rige
actualmente por L Canarias 5/2002 y por D Canarias 181/2005 , por
el que se aprueba el reglamento de organización y funcionamiento.
• Castilla-La Mancha. Consejo Consultivo. Creado por la L Castilla-La
Mancha 8/1995 , actualmente regulado en la L Castilla-La Mancha
11/2003 art.38 s.
• Castilla y León. Consejo Consultivo (LO 14/2007 art.33 ; L Castilla y
León 1/2002 ). Por D Castilla y León 17/2012 se aprueba su
reglamento orgánico.
• Cataluña. Consejo de Garantías Estatutarias (LO 6/2006 art.76 s. ; L
Cataluña 2/2009 ). Comisión Jurídica Asesora de la Generalidad (LO
6/2006 art.72.1 ; L Cataluña 5/2005 ; D Cataluña 117/2005 ; D
Cataluña 69/2006 ).
Precisiones
1) El Estatuto de Cantabria prevé la creación de un Consejo Jurídico Consultivo (LO

8/1981 ), pero no se ha aprobado la ley reguladora ni, por tanto, se ha constituido.
2) El Consejo Consultivo de Cataluña se ha extinguido y ha sido sustituido por el
Consejo de Garantías Estatutarias. Hasta la aprobación del reglamento del nuevo
órgano sigue siendo de aplicación el del Consejo Consultivo (L Cataluña 1/1981 ;
D Cataluña 429/1981 ). Su reglamento fue aprobado por acuerdo del propio
Consejo de 25-5-2010.
4038 • Extremadura. Comisión Jurídica (L Extremadura 19/2015 ; 1/2017

disp.adic.13ª ; D Extremadura 99/2009 art.47 a 83 ; Orden
Extremadura 31-12-15).
• Galicia. Consejo Consultivo. Creado por la L Galicia 9/1995 , se rige
actualmente por L Galicia 3/2014 . El D Galicia 91/2015 regula el
Reglamento de organización y funcionamiento de este órgano.
• La Rioja. Consejo Consultivo. Regulado por la L La Rioja 3/2001 y
por el D La Rioja 8/2002 , que aprueba su reglamento.
• Madrid. Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid (L
7/2015 ; D Madrid 5/2016 )
• Murcia. Consejo Jurídico (L Murcia 2/1997 ; D Murcia 15/1998 ).
• Navarra. Consejo de Navarra (LF Navarra 8/2016 ; DF Navarra
90/2000 ).
• País Vasco. Comisión Jurídica Asesora (L País Vasco 9/2004 ; D País
Vasco 167/2006 ).
• Bizkaia. Comisión Jurídica Asesora (DF Bizkaia 57/1999 ).
• Gipuzkoa. Comisión Jurídica Asesora (NF Gipuzkoa 6/2005 art.77 ).
• Comunidad Valenciana. Consejo Jurídico Consultivo. Previsto en el
Estatuto de autonomía (LO 5/1982 ). Creado por la L C.Valenciana
10/1994 y regido por el D C.Valenciana 37/2019 , que aprueba su
Reglamento.
Precisiones
1) El Consejo Consultivo de Extremadura ha sido extinguido por L Extremadura

19/2015 , que deroga la L Extremadura 16/2001 y el D Extremadura
146/2004 , sustituyéndole parcialmente en sus funciones, desde 1-1-2016, la
Comisión Jurídica de Extremadura, y el Consejo de Estado. Sigue no obstante
previsto en el Estatuto de autonomía (LO 1/2011 art.15.2 y 45 ).
2) El Consejo Consultivo de Madrid ha sido suprimido, con efecto 31-12-2015, por
L Madrid 7/2015 . Operaba igualmente como Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno (L Madrid 14/2014), pasando estas funciones al Tribunal Administrativo de
Contratación Pública de la Comunidad (L Madrid 7/2015 art.6 y 7 ). Sustituye al
órgano extinguido en su función consultiva la Comisión Jurídica Asesora.
4040 Plazo para evacuación de informes

(LPAC art.80 )
El plazo que se concede para la evacuación de los informes es de 10 días,

salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del
procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.
En el procedimiento para la exigibilidad de responsabilidad patrimonial a
las Administraciones públicas, se establecen otros plazos, así para el
general, el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la
comunidad autónoma se ha emitir en el plazo máximo de 2 meses y, si se
tramita por el procedimiento abreviado, el plazo se reduce al general de
10 días (LPAC art.81 ).
De no emitirse el informe en plazo se puede proseguir todas las demás
actuaciones y trámites del procedimiento administrativo, sin perjuicio de
la responsabilidad por demora en que incurra el responsable; no

obstante, esta regla se excepciona para los supuestos en que el informe 
tenga carácter preceptivo, en cuyo caso se puede interrumpir el plazo
de los trámites sucesivos. En el supuesto en que el informe haya de
ser evacuado por una Administración distinta a la instructora del
procedimiento y verse sobre el orden competencial, una vez
transcurrido el plazo, sin que se haya emitido aquel, pueden
proseguirse las actuaciones, con lo que el silencio en la emisión del
dictamen equivale al reconocimiento de la competencia de la
Administración que está tramitando el expediente.
La emisión del informe fuera del plazo puede no ser tenido en cuenta
al adoptar la correspondiente resolución.
Precisiones
1) En nuestra opinión, esta regla no deja de ser sorprendente para aquellos

supuestos en que el informe sea preceptivo y vinculante, pues si el mismo llega
a poder del órgano competente para resolver el procedimiento transcurrido el
plazo concedido para evacuarlo pero antes de dictar la resolución, es lógico
tenerlo en consideración.
2) En cuanto a los efectos de la solicitud y emisión de ciertos informes en el
plazo máximo para la resolución y notificación de los procedimientos
administrativos, ver nº 2196 .
4041 Plazo para informe de órganos consultivos

Los informes del Consejo de Estado y de los autonómicos se han de
ajustar a los plazos recogidos en el siguiente cuadro:
Órgano Trámite
Plazo general Especialidades Norma
urgente
Consejo de 15 días o el Si el fijado es menor LO 3/1980

Estado menor fijado de 10 días, la consulta art.19
por el se despacha por la
Gobierno o comisión permanente
su (aun siendo
Presidente competencia del
pleno)
Consejo 30 días 15 días Rgtos ejecutivos. L Andalucía

Consultivo Recursos 4/2005
de inconstitucionalidad. art.25
Andalucía Conflictos
constitucionales. 20
días
Comisión 30 días 15 días 3 meses en aquellos DLeg Aragón

Jurídica en que concurra 1/2001
Asesora de especial complejidad art.60
Aragón jurídica

 30 días 15 días 
Norma
Órgano Trámite
Plazo general Especialidades
urgente
Consejo 15 días adicionales en L Aragón
Consultivo supuestos de especial 1/2009
de Aragón complejidad art.23
Consejo 30 días 15 días L Asturias

Consultivo 1/2004
de Asturias art.19 ; D
Asturias
75/2005
art.44
Consejo 1 mes 15 días 40 días hábiles para L Baleares

Consultivo proyectos de reforma 5/2010
de Baleares del Estatuto, art.24
planeamiento de
conflictos en defensa
de autonomía local
ante el Tribunal
Constitucional,
legislación delegada,
reglamentos no
organizativos y
reglamentos de los
consells;
anteproyectos de Ley,
planes sectoriales o
territoriales del
Govern o de los
consells, conflictos de
competencia, asuntos
de especial relevancia
sometidos a dictamen
no vinculante
Consejo 30 días 15 días Si se requiriese un L Canarias

Consultivo plazo menor de 15 5/2002
de Canarias días, la consulta se art.20 ; D
estudiará por una Canarias
Sección 181/2005
art.25
Consejo 1 mes 15 días L Castilla-La

Consultivo Mancha
de Castilla- 11/2003
La Mancha art.51 
 20 días 10 días 
Norma
Órgano Trámite
urgente
Consejo L Castilla y
Consultivo León 1/2002
de Castilla y art.17
León
Consejo Plazos variables entre 1 mes y 15 días en función del L Cataluña

Consultivo tipo de dictamen 1/1981art.8 a
de Cataluña 10 ; D
Cataluña
429/1981
art.53
Consejo
L Cataluña
Garantías 1 mes, salvo dictámenes relativos a decretos-leyes
2/2009 art.26
Estatutarias (12 días)
s.
de Cataluña
Comisión 2 meses Reducción si 3 meses, cuando se L Cataluña

Jurídica existe presencie especial 5/2005
Asesora de petición del complejidad técnica art.15 ; D
la órgano Cataluña
Generalidad consultante. 69/2006
de Cataluña art.34
Sin previsión
general. Sí L Extremadura
específica 19/2015
Comisión (15 días en disp.adic.1ª
Ampliación motivada
Jurídica de 1 mes el supuesto D
en 15 días adicionales
Extremadura de L Extremadura
Extremadura 99/2009
8/2016 art.63
art.18 )
Consejo - Dictámenes 15 días El presidente o el L Galicia

Consultivo e informes: 1 Consello de la Xunta, 3/2014
de Galicia mes (15 días para determinados art.24 ; D
en caso de supuestos, puede Galicia
urgencia) establecer un plazo 91/2015art.37
- Redacción menor a 40
de
anteproyectos
legislativos,
propuestas
normativas o
de reforma 
 estatutaria: el 
Norma
Órgano Trámite
urgente
plazo que
establezca la
autoridad
consultante
(en su
defecto, 6
meses)
Consejo 30 días 15 días L La Rioja

Consultivo 3/2001
de La Rioja art.15
L Madrid
Comisión Excepcionalmente,
7/2015 ; D
Jurídica plazo menor fijado por
30 días 15 días Madrid
Asesora de el presidente o el
5/2016
Madrid Consejo de Gobierno
art.23
Consejo 1 mes 15 días L Murcia

Jurídico de 2/1997
Murcia art.10
Consejo 45 días 15 días Excepcional y LF Navarra

Jurídico de motivadamentemente, 8/2016
Navarra puede ampliarse el art.17
plazo general en 30
días
Consejo El que 15 días L País Vasco

Consultivo establezca la 9/2004
de Euskadi disposición art.26
legal que
obligue a
elevar la
consulta, y en
su defecto el
plazo para la
emisión del
dictamen será
2 meses
Consejo 1 mes Nunca L C.Valenciana

Jurídico inferior a 10 10/1994
Consultivo días art.14 ; D
de la C.Valenciana
Generalidad 37/2019 
Valenciana art.76
 
Los días son hábiles (LPAC art.30 ).
4043 Informes habilitantes

No se pueden confundir con los informes vinculantes. Se entiende por
informes habilitantes los que habilitan una actuación administrativa , de
forma que no puede desarrollarse en contra del parecer del dictamen
emitido por el órgano consultivo competente. Pero no imponen
necesariamente, que la actuación, en caso de ser favorable el dictamen, se
ejecute; por ejemplo, se prevé informe del Consejo de Estado u órgano
autonómico equivalente para poder declarar nulo de pleno derecho un
acto o una disposición general en procedimientos de revisión de oficio.
En tal caso, si el informe es contrario a la revisión, no puede revisarse el
acto o disposición; si es favorable, la Administración puede revisarlo, pero
no ha de hacerlo necesariamente (LPAC art.106 ).
4045 Efectos
En el caso de los informes no vinculantes, el órgano competente no está
sujeto al contenido del mismo, si bien para apartarse de él ha de motivarlo
(LPAC art.35.1.c ).
En los informes vinculantes, el órgano administrativo ha de resolver de
conformidad con lo expresado en el dictamen. Si bien es determinante de
la resolución del procedimiento, no lo es para los tribunales de justicia,
que pueden apartarse del mismo y resolver lo que estimen conveniente,
en el caso, de que aprecien que el dictamen no es ajustado a Derecho.
4046 Efectos de la no emisión del informe

(LPAC art.79 )
Si fuese de los de consulta facultativa, su no emisión no plantea ninguna

consecuencia jurídica.
Se muestran mayores problemas cuando se trata de un informe
preceptivo. Al respecto, existen varias corrientes sobre los efectos que
puede producir su no evacuación:
a. Pronunciamientos sobre la nulidad de pleno derecho del acto
administrativo (TS 19-1-89 , EDJ 271 ; 7-2-89 , EDJ 16496 ; 15-3-
89; 27-6-89 , EDJ 6568 ; 27-12-89; 14-4-90 , EDJ 19342 ; 25-7-90;
31-1-91 , EDJ 956 ; 25-4-91 , EDJ 4285 ; 28-11-91, EDJ 11302 ;
20-1-92 , EDJ 354 ). En particular, para los reglamentos de ejecución, la
jurisprudencia ha exigido la emisión del informe, por lo cual su no
evacuación ha sido erigida como un vicio de nulidad de pleno Derecho
(TS 23-12-91 , EDJ 6151). Igualmente en los expedientes de alteración
de términos municipales (nº 7710 s. ) (TSJ La Rioja 10-5-02, EDJ
34383 ).
b. Pronunciamientos declarativos de la anulabilidad del acto (TS 3-3-90;
11-3-91; 17-6-92, EDJ 6464 ). La omisión de un dictamen preceptivo al
amparo de esta doctrina da lugar a la anulabilidad de las actuaciones dado

su carácter no convalidable.
c. Pronunciamientos que no aprecian vicio ni de nulidad ni de
anulabilidad (TS 25-2-91; 17-4-91 , EDJ 3955 ; 15-10-91, EDJ 9736 ).
Según esta línea, la falta de un informe aunque sea preceptivo no supone
prescindir total ni absolutamente del procedimiento legalmente
establecido, ni implica la producción de indefensión en las partes
interesadas en el procedimiento administrativo.
La cuestión del silencio del órgano informante y sus efectos en la
resolución finalizadora del procedimiento, ha quedado zanjada por la Ley
sin distinguir si el informe es preceptivo o facultativo, vinculante o no
vinculante, ya que el informe emitido fuera de plazo puede no ser tenido
en cuenta al adoptar la correspondiente resolución (LPAC art.80.4 in
fine).
4047
Precisiones
1) El carácter vinculante de los informes no impide ni excluye la función revisora de

la jurisdicción, siendo oportuno destacar en este punto que los informes merecen
ser valorados, más que por sus conclusiones, por el contenido de los mismos en que
estas deberían apoyarse (TS 13-12-95 , EDJ 6851 ).
2) La falta del informe no constituye un supuesto de nulidad, dado que no se ha
prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; en
todo caso, el vicio sería un vicio de anulabilidad, que en este caso no debe acarrear
la invalidez del acto administrativo, puesto que ni ha producido indefensión ni ha
privado a este de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin (TS
2-12-94 , EDJ 9537 ).
b. Audiencia del Consejo de Estado

(LO 3/1980 art.21 y 22 ; CEst Resol 21-6-05 ; 6-7-00 )
4050 Las resoluciones de referencia, además de relacionar los supuestos en los

que debe ser consultado el Consejo de Estado, tanto en pleno como en
comisión permanente, sistematiza las consultas desde un punto de vista
material:
a) Administración financiera. Ha de ser consultado:
• En los procedimientos de revisión de oficio de actos nulos de pleno
derecho de la LGT art.217 .
• Para la transacción judicial o extrajudicial sobre los derechos de la
Hacienda pública (LO 3/1980 art.22 ; LGP art.7 ).
• Para la aprobación de un crédito extraordinario o de un suplemento de
crédito (LGP art.55 ).
• Para la revisión de actos en vía administrativa relativos a los impuestos
sobre el patrimonio, sobre sucesiones y donaciones, sobre transmisiones
patrimoniales y actos jurídicos documentados y tributos sobre el juego;
todos ellos cedidos a las comunidades autónomas (L 21/2001
art.51.1.b ).
b) Administración local. En general, ha de ser consultado:
• En la resolución de los expedientes de municipalización o de

provincialización (RSCL art.64 ).
• En la creación y supresión de municipios, así como en la alteración de
los términos municipales (LBRL art.13 ).
• En los deslindes de términos municipales (TRRL art.10 ).
• En la modificación y supresión de entidades locales de ámbito inferior
al municipio (TRRL art.44 ).
• En la interpretación y modificación de los contratos (TRRL
art.114.1º ).
• En cuanto a la decisión de la forma de aprovechamiento de los bienes
comunales (RBEL art.95 ).
• En los conflictos en defensa de la autonomía local (LOTC art.95 ter ).
4051 c) Administraciones públicas en general. Es consultado preceptivamente

para la aprobación de los reglamentos de ejecución (L 50/1997 art.5 ).
d) Aguas. Se ha de elevar consulta en los siguientes casos:
• Para la introducción de reformas o modificaciones que sobre los
estatutos de las comunidades de usuarios del agua pretenda el organismo
de cuenca (RDLeg 1/2001 art.81 ).
• Para que el organismo de cuenca imponga estatutos u ordenanzas a las
comunidades de usuarios que carezcan de ellas (RDLeg 1/2001
art.82.4 ).
e) Beneficencia. Se ha de consultar al Consejo de Estado en los siguientes
supuestos:
• Para el otorgamiento de concesiones (L 21-7-1880).
• En los expedientes de destitución de los representantes legítimos de
las instituciones particulares de beneficencia (RD 14-3-1899 ).
• En los expedientes de modificación, fusión o extinción de fundaciones
culturales privadas (D 2200/1972 ).
f) Bolsas de comercio. Se requiere la consulta preceptiva para la creación
de las bolsas oficiales de comercio (D 1506/1967 ).
4052 g) Comunidades autónomas:

• Para el control de la actividad por el Gobierno del ejercicio de las
funciones delegadas (Const art.153.b ).
• En los expedientes de revisión de oficio de actos nulos de pleno
derecho dictados por la Administración autonómica andaluza (LO 6/1981
art.44.2º ) y para los proyectos de disposiciones administrativas de
carácter general (LO 6/1981 art.44.1 ). Hasta la creación y
funcionamiento del Consejo Consultivo de Andalucía.
• Para la aprobación de los pliegos de cláusulas administrativas generales
por la Administración autonómica de Cantabria (L Cantabria 5/2018
art.169.1 ).
• En los expedientes de declaración de caducidad de concesiones
portuarias (L Cantabria 5/2004 art.49.2.b ).
• Para la alteración de los términos municipales dentro de la Comunidad
Autónoma de Castilla-La Mancha (L Castilla-La Mancha 3/1991 art.20 ).
Constituido y en funcionamiento su Consejo Consultivo, ya no se emite

este dictamen por el Consejo de Estado.
• Para transigir judicial o extrajudicialmente sobre derechos de la
Hacienda de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y en los
expedientes de revisión de oficio de actos de naturaleza tributaria, nulos
de pleno derecho (L Castilla y León 7/1986art.44.1 y 58.1 ). No se
emite desde la constitución del Consejo Consultivo propio.
• En los expedientes disciplinarios cuando proceda la separación de
funcionarios de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares (L Baleares
2/1989 art.101.2 ). Hasta la constitución del Consejo Consultivo de
Baleares.
por la Administración autonómica de Madrid (L Madrid 1/1983 art.65 ).
Tampoco se emite en la actualidad, constituido el órgano consultivo
autonómico.
• En los expedientes de alteración de los términos municipales de la
Comunidad Foral Navarra (LF Navarra 6/1990 art.17 ). No se evacúa
desde el efectivo funcionamiento del Consejo de Navarra.
• En los expedientes de alteración de los términos municipales en la
Comunidad Autónoma de La Rioja (L La Rioja 3/1993 art.22 ). No se
evacúa desde el efectivo funcionamiento del Consejo Consultivo de La
Rioja.
• En los procedimientos de responsabilidad patrimonial que hayan de ser
resueltos por el Gobierno de Cantabria (L Cantabria 5/2018 art.159.3 ).
4053 h) Contratación administrativa. Se ha de elevar consulta:

(LCSP art.121.1 ).
• En los supuestos de resolución del contrato por demora del contratista
(LCSP.art.195.1 ).
• En la interpretación, nulidad y resolución de los contratos cuando se
formule oposición por el contratista y en las modificaciones contractuales
cuando no estuvieran previstas en el pliego de cláusulas administrativas
particulares y su cuantía, aislada o conjuntamente, sea superior a un 20%
del precio inicial del contrato, IVA excluido, y su precio sea igual o
superior a 6.000.000 euros; así como en las reclamaciones dirigidas a la
Administración con fundamento en la responsabilidad contractual en que
esta pudiera haber incurrido, en los casos en que las indemnizaciones
reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros (LCSP
art.191.3 y 319.1 ).
• Para el desarrollo mediante orden ministerial del empleo de medios
electrónicos, informáticos y telemáticos en el ámbito de la contratación
-nº 6990 s. - (LCSP disp.final.6ª ).
• Para la aprobación de pliegos de cláusulas administrativas generales y
en caso de ejercicio de prerrogativas contractuales por la Administración
de la Comunidad de Cantabria (L Cantabria 5/2018 art.169 y 176 ).
i) Expropiación forzosa. Precisa la consulta para:
• Acordar por el Consejo de Ministros la revisión de precios máximos y

mínimos en los supuestos especiales de extraordinaria alteración del valor
de la moneda (LEF art.70 ).
• Establecer los tipos de indemnización establecidos por el Consejo de
Ministros (REF art.108 ).
4054 j) Funcionarios públicos. Se eleva consulta para acordar sanciones

disciplinarias que impliquen separación del servicio a funcionarios
transferidos a las comunidades autónomas (L 12/1983 art.25.5 ).
k) Notariado. Para la alteración de los puntos de residencia de los
notarios y para la revisión de la demarcación notarial (L 28-5-1862
art.4 ; D 2-6-1944 art.72.2º ).
l) Obras públicas. Se ha de dar audiencia al Consejo de Estado en los
siguientes casos:
• En la resolución previa de los expedientes para la variación o
modificación del proyecto que haya servido de base a una concesión
subvencionada (L 13-4-1877 art.83 ).
• En los expedientes de declaración de caducidad de las concesiones no
subvencionadas (RD 6-7-1877 art.29.3º).
• En los expedientes de declaración de caducidad de concesiones
subvencionadas (RD 6-7-1877 art.48.1).
• En los expedientes de prórroga del plazo de ejecución de las obras en
las concesiones subvencionadas (RD 6-7-1877 art.49.6º).
• En determinados expedientes de autopistas de peaje en régimen de
concesión (L 8/1972 art.25 ).
4055 m) Órdenes jurisdiccionales civil y contencioso-administrativo. Se ha de

dar audiencia al Consejo de Estado para la actualización de las cuantías
señaladas en la respectiva Ley jurisdiccional, así como al Consejo General
del Poder Judicial (LEC disp.adic.2ª ; LJCA disp.adic.2ª ).
n) Patrimonio de las Administraciones públicas. Se oirá al Consejo de
Estado:
• Para transigir sobre bienes y derechos del Patrimonio del Estado (L
33/2003 art.31 ).
• En los expedientes de enajenación de participaciones públicas en
determinadas empresas (L 5/1995 art.4 ; RD 1525/1995 art.4 ).
ñ) Patrimonio nacional. Se elevará consulta al Consejo de Estado:
• Para acordar la modificación, fusión o extinción de los reales
patronatos.
• Cuando así lo exija el mejor cumplimiento de los fines fundacionales.
• Cuando concurran los supuestos contemplados en el CC art.39 (RD
496/1987 art.57 ).
o) Procedimiento administrativo. En los expedientes de revisión de oficio
de actos y disposiciones administrativas de carácter general nulos de
pleno derecho (LPAC art.106 ).
4056
p) Procedimiento laboral. Para la actualización de las cuantías a partir de

las cuales se admite el recurso de suplicación, exigiéndose también el
informe del CGPJ (L 36/2011 disp.final 6ª ).
q) Registro Civil. Se elevará consulta al Consejo de Estado, en los
expedientes de cambio de apellidos cuando se den circunstancias
excepcionales ( L 8-6-1957 art.58.2º ).
r) Registro de la Propiedad. Se da audiencia a este órgano consultivo:
• En los expedientes disciplinarios que se instruyan contra los
registradores.
• Cuando se deba decretar la destitución o la traslación (LH
art.289.2º ).
• En los expedientes de creación o supresión de los registros de la
propiedad (RH art.482 ).
s) Responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas:
• En los expedientes de reclamación de responsabilidad patrimonial. No
obstante, actualmente se emite como preceptivo únicamente en
reclamaciones tramitadas por el procedimiento general -no por el
abreviado- superiores a 50.000 euros (LPAC art.81.2 ).
• En los expedientes por daños producidos por el funcionamiento de los
servicios colegiales de asistencia jurídica gratuita (RD 996/2003
art.34.3 ).
t) Seguridad Social. Se requiere la previa audiencia del Consejo de Estado
para transigir judicial o extrajudicialmente sobre los derechos de la
Hacienda Pública (LGP art.7.3 ) y de la Seguridad Social (RDLeg 8/2015
art.27.1 ).
4057 u) Títulos nobiliarios. Se oye al Consejo de Estado a través de su

comisión permanente en los expedientes para la concesión y
rehabilitación de títulos nobiliarios (RD 27-5-1912 ; OM 21-10-1922).
v) Transportes . Se requiere el previo dictamen del Consejo de Estado en
los casos en que se proceda a la revocación de la delegación de facultades
por incumplimiento de las condiciones de delegación por una comunidad
autónoma (LO 5/1987 art.19 ). En materia de ferrocarriles , es precisa la
audiencia del Consejo de Estado en pleno, para acordar la imposición de
sanciones a los arrendatarios y concesionarios en el ejercicio de la policía
de ferrocarriles (D 8-9-1878 art.167). Respecto a los teleféricos , es
preceptivo el informe del Consejo de Estado en los expedientes de
declaración de caducidad (L 4/1964 art.23.3 ). También, se establece la
audiencia al Consejo de Estado en los expedientes de concesión de los
servicios de trolebuses (OM 4-12-1944 art.13).
w) En materia urbanística. Se elevan a consulta en los siguientes
supuestos, salvo norma autonómica contraria:
• En los expedientes de modificación de los planes, normas
complementarias y subsidiarias y programas de actuación cuando
tuvieran por objeto una zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes
o espacios libres previstos en el plan. Se requiere el informe favorable del
Consejo de Estado (LS/76 art.50 ).
• En los expedientes para la reducción de la contribución de los

propietarios, cuando la actuación en determinados polígonos o unidades
no sea presumiblemente rentable (LS/76 art.121 ; RD 3288/1978
art.64 ).
x) Puertos. Es preceptivo informe en expedientes de caducidad de
concesiones (RDLeg 2/2011 art.98.2.b ).
Precisiones
Se han actualizado , a los efectos de clarificar la exposición, las referencias

normativas hechas en la CEst Resol 21-6-05 , en caso de haber sido derogadas
por disposiciones posteriores.
c. Audiencia de los órganos consultivos de las comunidades autónomas
4060 Las comunidades autónomas han regulado los supuestos en los que se
requiere elevar consulta a los órganos consultivos autonómicos sobre
aspectos formales y sustanciales de los procedimientos administrativos.
En la siguiente tabla se exponen, de forma sencilla, los preceptos
reguladores de los dictámenes preceptivos y facultativos en los consejos
consultivos de las diferentes comunidades autónomas.
Dictámenes Dictámenes Nº
Órgano consultivo
preceptivos facultativos marginal
Consejo Consultivo L Andalucía L Andalucía nº

de Andalucía 4/2005 art.17 4/2005 art.18 4062
Consejo Consultivo L Aragón 1/2009 L Aragón 1/2009 nº

de Aragón art.15 art.16 4066
Consejo Consultivo L Asturias 1/2004 L Asturias 1/2004 nº

de Asturias art.23 art.14 4069
Consejo Consultivo L Baleares 5/2010 L Baleares 5/2010 nº

de Baleares art.18 art.19 4071
Consejo Consultivo L Canarias 5/2002 L Canarias 5/2002 nº

de Canarias art.11 art.13 y 14 4074
Consejo Consultivo L Castilla y León L Castilla y León

nº
de Castilla y León 1/2002 art.5 1/2002 art.5 in
4077
fine
Consejo Consultivo L Castilla-La L Castilla-La

nº
de Castilla-La Mancha 11/2003 Mancha 11/2003
4081
Mancha art.54 art.55
Comisión Jurídica L Cataluña 5/2005 L Cataluña 5/2005

nº
Asesora de art.8 art.9
4085
Cataluña
Dictámenes Dictámenes Nº
Órgano consultivo
preceptivos facultativos marginal
Comisión Jurídica L Extremadura - nº
de Extremadura 19/2015 4087
disp.adic.1ª.4 y
5 ; D
Extremadura
99/2009
art.52.1
Consejo Consultivo L Galicia 3/2014 L Galicia 3/2014 nº

de Galicia art.12 art.13 4089
L Madrid 7/2015 L Madrid 7/2015

Comisión Jurídica art.5.3 ; D art.5.4 ; D nº
Asesora de Madrid Madrid 5/2016 Madrid 5/2016 4091
art.18.1 art.18.2
Consejo Consultivo L La Rioja 3/2001 L La Rioja 3/2001 nº

de La Rioja art.11 art.10 4093
Consejo Jurídico de L Murcia 2/1997 L Murcia 2/1997 nº

Murcia art.12 art.11 4097
Consejo de Navarra LF Navarra LF Navarra nº

8/2016 art.14.1 8/2016 art.14.2 4099
Comisión Jurídica L País Vasco L País Vasco

nº
Asesora del País 9/2004 art.3 9/2004 (resto
4104
Vasco de la Ley)
L C.Valenciana
L C.Valenciana
Consejo Jurídico 10/1994
10/1994 art.10
Consultivo de la art.11 -redacc L nº
redacc L
Generalidad C.Valenciana 4106
C.Valenciana
Valenciana 11/2018- y resto
11/2018
de la Ley
4062 Andalucía
(L Andalucía 4/2005 art.17 y 18 )
El Consejo será consultado preceptivamente en los asuntos siguientes:

1) Anteproyecto de reforma del Estatuto de Autonomía.
2) Anteproyectos de Leyes.
3) Proyectos de reglamentos que se dicten en ejecución de las Leyes y
sus modificaciones.
4) Recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia ante el
Tribunal Constitucional.
5) Convenios o acuerdos de cooperación con otra comunidad autónoma,
contemplados en el Título V del Estatuto de Autonomía.
6) Conflictos de atribuciones que se susciten entre consejerías.

7) Proyectos de estatutos de las universidades públicas de Andalucía y
sus reformas.
8) Transacciones judiciales o extrajudiciales sobre los derechos de
contenido económico de la comunidad autónoma, así como el
sometimiento a arbitraje de las cuestiones que se susciten respecto de los
mismos, cuando, en ambos casos, la cuantía litigiosa exceda de 300.000
euros.
9) Revocación de actos de naturaleza tributaria cuando la deuda supere
los 30.000 euros y conflictos en la aplicación de la norma tributaria.
4064 10) Expedientes tramitados por la comunidad autónoma, en que la

consulta venga exigida por Ley, en los supuestos contenidos en la misma,
que se refieran, entre otras, a las materias siguientes:
• Reclamaciones administrativas de indemnización por daños y perjuicios
de cuantía superior a 60.000 euros.
• Anulación de oficio de los actos administrativos.
• Recurso extraordinario de revisión.
• Interpretación, modificación, resolución y nulidad de concesiones y
contratos administrativos, cuando el precio del contrato sea superior a
600.000 euros para la interpretación y resolución, o que la cuantía de
aquélla exceda del 20% del precio del contrato para la modificación, así
como de los pliegos de cláusulas administrativas generales.
• Modificación de figuras de planeamiento, que tengan por objeto una
diferente zonificación o uso urbanístico de parques, jardines o espacios
libres, dotaciones o equipamientos previstos en un plan, así como los
supuestos de suspensión de instrumentos de planeamiento que competen
al Consejo de Gobierno.
• Creación y supresión de municipios o alteración de términos
municipales, constitución y disolución de entidades locales autónomas y
creación de áreas metropolitanas y demás asuntos en que la consulta
venga exigida por la legislación de régimen local.
11) Expedientes tramitados por instituciones, entidades, organismos,
universidades y empresas en que, por precepto expreso de una Ley, deba
pedirse dictamen al Consejo.
12) Conflictos en defensa de la autonomía local.
13) Transacciones de las entidades locales que superen el 5% de los
recursos ordinarios de su presupuesto.
14) Tratándose de solicitudes de dictamen que versen sobre
reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial frente a
Administraciones públicas no pertenecientes a la Comunidad Autónoma
de Andalucía (esto es, entidades locales y, en su caso, corporativas), el
Consejo es competente para dictaminar cuando la cuantía de la
reclamación sea superior a 15.000 euros.
Puede recabarse el dictamen en aquellos asuntos no incluidos en la
relación anterior que, por su especial trascendencia o repercusión, lo
requieran.
4066 Aragón
(L Aragón 1/2009 art.15 )
El Consejo Consultivo ha de ser consultado preceptivamente en los

asuntos siguientes:
a) Anteproyectos de reforma del Estatuto de Autonomía.
b) Proyectos de decretos legislativos que elabore el Gobierno en uso de la
delegación legislativa.
c) Proyectos de reglamentos ejecutivos y sus modificaciones.
d) Transacciones judiciales o extrajudiciales sobre derechos de contenido
económico de la Administración de la Comunidad Autónoma, así como el
sometimiento a arbitraje de los conflictos que se susciten respecto de los
mismos, cuando, en ambos casos, la cuantía litigiosa exceda de 300.000
euros.
e) Revisión de oficio de actos y disposiciones administrativas nulos de
pleno derecho y recursos administrativos de revisión.
f) Revisión de oficio de los acuerdos del Consejo Social de la Universidad
de Zaragoza.
g) Aprobación de los pliegos de cláusulas administrativas generales.
h) Interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos
cuando se formule oposición por parte del contratista, y en las
modificaciones de los contratos, cuando su cuantía conjunta o
aisladamente sea superior a un 20% del precio primitivo del contrato y
este sea igual o superior a 6.000.000 euros.
i) Interpretación, modificación, nulidad y resolución del contrato de
concesión de obra pública cuando se formule oposición por parte del
concesionario, en las modificaciones acordadas en fase de ejecución de
las obras que puedan dar lugar a la resolución del contrato por aumentar
o disminuir más de un 20% el importe total inicialmente previsto o
representen una alteración sustancial del proyecto inicial y en aquellos
supuestos previstos en la legislación específica.
j) Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios
de cuantía superior a 6.000 euros.
k) Alteración de términos municipales y rectificación de límites
territoriales.
l) Constitución y disolución de entidades locales menores.
m) Conflictos en defensa de la autonomía local.
n) Cualquier otra materia en la que la ley establezca la obligación de
solicitar dictamen de este órgano.
4067 Dictámenes facultativos

(L Aragón 1/2009 art.16 )
El Consejo Consultivo de Aragón puede ser consultado en los asuntos

siguientes:
a) Anteproyectos de ley.
b) Proyectos de reglamentos de naturaleza organizativa o de orden

interno.
c) Proyectos de decretos-leyes.
d) Convenios de colaboración con el Estado.
e) Convenios de colaboración para la gestión y prestación de servicios
propios de su competencia y acuerdos de cooperación con otras
comunidades autónomas.
f) Acuerdos de cooperación exterior.
g) Recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia ante el
Asimismo, puede recabarse el dictamen sobre cualquier otro asunto no
incluido en la relación anterior cuando, por su especial trascendencia o
repercusión, el órgano consultante lo estime conveniente. Igualmente, el
Consejo Consultivo, por su propia iniciativa, puede someter al Gobierno
de Aragón cualesquiera informes o dictámenes sobre el ordenamiento
jurídico del Estado o de otras comunidades autónomas.
Precisiones
La constitución de este órgano se produjo el 2-3-2010 (D Aragón 22/2010 ),

actuando hasta entonces la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón.
4069 Asturias
(L Asturias 1/2004 art.13 y 14 ; D Asturias 75/2005 ; Resol 24-10-05 )
El Consejo Consultivo del Principado de Asturias, que comenzó su

función consultiva el 2-11-2005 (L Asturias 2/2005 ), ha de ser
consultado preceptivamente en los siguientes asuntos o expedientes
tramitados por la Administración pública del Principado de Asturias o las
entidades locales radicadas en su territorio:
a) Anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas que
afecten a la organización, competencia o funcionamiento del Consejo
Consultivo.
b) Anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas que
se dicten en ejecución, cumplimiento y desarrollo del Derecho
Comunitario Europeo.
c) Conflictos en defensa de la autonomía local planteados por los
concejos del Principado de Asturias ante el Tribunal Constitucional, en los
términos previstos en LOTC.
d) Reclamaciones de responsabilidad patrimonial también de las entidades
locales radicadas en el territorio del Principado de Asturias.
e) Revisión de oficio de las disposiciones administrativas en los supuestos
legalmente establecidos.
Asimismo, será preceptivo el dictamen en cualquier otro asunto
competencia de la comunidad autónoma o de los entes locales radicados
en su territorio en los que, por precepto expreso de una ley, se exija la
emisión de dictamen del Consejo Consultivo del Principado de Asturias o
del Consejo de Estado. Por ejemplo, en caso de modificación cualificada

-diferente zonificación o uso urbanístico de zonas verdes/espacios libres-
del planeamiento urbanístico.
4071 Baleares
(L Baleares 5/2010 art.18 )
Se exige el dictamen preceptivo del Consejo Consultivo en los siguientes

casos:
a) Anteproyectos de reforma del Estatuto de Autonomía.
b) Leyes y normas con rango de ley del Estado, previamente a la
interposición del recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal
Constitucional por el Gobierno o por el Parlamento de las Islas Baleares.
También respecto de Leyes de otras comunidades autónomas.
c) Conflictos positivos de competencias que el Gobierno de las Islas
Baleares pueda plantear ante el Tribunal Constitucional, con carácter
previo al requerimiento pertinente.
d) Conflictos de defensa de la autonomía local planteados por las
entidades locales de las Islas Baleares ante el Tribunal Constitucional.
e) Proyectos de legislación delegada a que hace referencia el Estatuto de
Autonomía art.48.1.
f) Proyectos de disposiciones reglamentarias, excepto las de carácter
organizativo, y sus modificaciones. Quedan excluidas igualmente las
órdenes reguladoras de bases para concesión de subvenciones.
g) Anteproyectos de ley y proyectos de disposiciones administrativas que
afecten substancialmente a la organización, competencia o
funcionamiento del Consejo Consultivo.
h) Transacciones judiciales o extrajudiciales sobre los derechos de
contenido económico de la Administración de la comunidad autónoma,
así como la sumisión a arbitraje de las cuestiones que se susciten respecto
de los bienes y de los derechos patrimoniales de esta Administración. En
todo caso, de cuantía superior a 30.000 euros.
i) Conflictos de atribuciones que se susciten entre las instituciones de
autogobierno de la comunidad autónoma.
j) Disposiciones reglamentarias de los consells insulars.
k) Cualquier otro asunto en el cual una ley exija expresamente el
dictamen del Consejo de Estado o de un órgano consultivo. Disposiciones
reglamentarias de los consells insulars.
También es preceptivo el dictamen de órgano consultivo en determinados
procedimientos tramitados por las Administraciones públicas de las Islas
Baleares. Son los referidos, entre otras, a las siguientes materias:
a. Reclamaciones de indemnización por daños y perjuicios formuladas
ante la Administración de la comunidad autónoma, los consejos insulares
y las corporaciones locales, siempre que la cuantía reclamada sea superior
a 30.000 euros.
b. Revisión de oficio de los actos y de las disposiciones administrativas.
c. Interpretación, modificación, resolución y anulación de concesiones y

contratos de las Administraciones públicas.
d. Modificación de instrumentos de planeamiento urbanístico cuando esta
tenga por objeto establecer, de manera diferente, la zonificación o el uso
de las zonas verdes y los espacios libres (L Baleares 5/2010 art.17.12
en relación con LS/76 art.50 ).
e. Recurso extraordinario de revisión.
4072 Consultas facultativas

(L Baleares 5/2010 art.19 )
Con carácter facultativo puede ser consultado el Consejo Consultivo de

las Islas, en los siguientes casos:
1. Proyectos y proposiciones de ley sometidos a debate y aprobación del
Parlamento de las Islas Baleares.
2. Anteproyectos de ley elaborados por el Gobierno.
3. Convenios o acuerdos de cooperación con otras comunidades
autónomas.
4. Instrumentos de planificación sectorial aprobados por el Gobierno o
por los consejos insulares.
5. Conflictos de competencias entre la Administración de la comunidad
autónoma y otras Administraciones públicas de las Islas Baleares.
6. Cualquier otro asunto cuando lo requiera su trascendencia especial a
juicio del presidente de las Islas Baleares o de los presidentes de los
consejos insulares en los casos a que hace referencia el art.21.d).
4074 Canarias
(LO 1/2018 art.58 ; L Canarias 5/2002 art.11 ; D Canarias 181/2005 art.17 )
Distingue los supuestos preceptivos de los facultativos.

El Consejo Consultivo dictamina preceptivamente los siguientes
supuestos:
A. De competencia del Parlamento.
• Propuestas de reforma del Estatuto de Autonomía.
• Proyectos de ley, antes de su aprobación definitiva por el Consejo de
Gobierno, exceptuados los de presupuestos generales de la comunidad
autónoma.
• Proposiciones de ley tomadas en consideración.
B. De competencia del Gobierno.
• Proyectos de decretos legislativos.
• Proyectos de reglamento de ejecución de leyes autonómicas, de
desarrollo de normas básicas del Estado y, en su caso, de normas de la
Unión Europea.
• Disposiciones reglamentarias en materia de régimen económico-fiscal
de Canarias, sin perjuicio de lo establecido en L Canarias 5/2002
art.12.4 .
• Proyectos de convenios y acuerdos con otras comunidades autónomas

regulados en el Estatuto de Autonomía (LO 10/1982 art.39 ).
• Conflictos de competencias entre las entidades locales canarias.
C. Actuaciones ante el Tribunal Constitucional.
• Interposición de recursos de inconstitucionalidad por las instituciones
de la Comunidad Autónoma de Canarias.
• Conflictos de competencias y de defensa de la autonomía local ante el
D. De legalidad de la actuación de las Administraciones públicas
canarias.
• Propuestas de acuerdos y de resoluciones de los órganos de la
Administración autonómica y de los cabildos insulares, ayuntamientos y
universidades canarias cuando así lo disponga la legislación aplicable.
• Revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativos, y
recurso de revisión.
• Nulidad, interpretación, modificación y resolución de los contratos
administrativos en los casos previstos en la normativa general de
contratación administrativa.
• Nulidad, interpretación, modificación y extinción de concesiones
administrativas cuando se formule oposición por parte del concesionario.
• Reclamaciones que se formulen en materia de responsabilidad
administrativa patrimonial, en caso de expedientes de cuantía igual o
superior a 6.000 euros (conforme a L Canarias 5/2011 ).
• Creación o supresión de municipios y alteración de términos
municipales.
• Cualquier otra actuación administrativa de las universidades y
Administraciones públicas canarias para la que se exija en una ley el
dictamen del Consejo Consultivo como requisito previo -p.e. en materia
de transacción o arbitraje en el ámbito de la ordenación territorial,
urbanismo y vivienda, que afecte a las haciendas locales (L Canarias
2/2003 disp.adic.20ª redacc DL Canarias 4/2019)-.
En los supuestos en que la legislación estatal requiera consulta del
Consejo de Estado, la competencia para dictaminar se entiende que
corresponde al Consejo Consultivo de Canarias, cuando se trate de
disposiciones y actuaciones de las Administraciones públicas canarias en
el ejercicio de las competencias que les son propias.
4075 Dictámenes facultativos en procedimientos legislativos

(L Canarias 5/2002 art.13 )
La mesa puede recabar, a través de la Presidencia del Parlamento,

dictamen sobre los textos alternativos de enmiendas a la totalidad
aprobados por el pleno referentes a proyectos y proposiciones de ley en
tramitación.
Igualmente, la mesa, a propuesta de las mesas de las comisiones, puede
recabar, a través de la Presidencia del Parlamento, dictamen sobre la
adecuación constitucional y estatutaria de los informes de las ponencias
sobre proyectos y proposiciones de ley. La consulta, que tiene carácter

excepcional, se ceñirá a los artículos y disposiciones que alteren el texto
inicial a consecuencia de la incorporación de enmiendas.
Del mismo modo y con el carácter de facultativos, el artículo 14 otorga a
los presidentes del Parlamento y del Gobierno la potestad para recabar
otros dictámenes en asuntos de especial relevancia.
El objeto de la consulta debe expresarse con claridad y precisión
delimitando el alcance e incidencia de la materia o disposiciones
afectadas y el ámbito concreto del pronunciamiento del Consejo.
4077 Castilla y León

(L Castilla y León 1/2002 art.4 s. )
Son dictámenes preceptivos, puesto que el Consejo Consultivo debe ser

consultado por la Administración en los siguientes asuntos:
a) Anteproyectos de reforma del Estatuto de Autonomía elaborados por
la Junta de Castilla y León y proposiciones de reforma estatutaria que
afecten a derechos y deberes de los ciudadanos.
b) Proyectos de legislación delegada.
c) Anteproyectos de Ley salvo -según L Castilla y León 5/2014 - los de
la Ley de presupuestos anuales de la Comunidad.
d) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se
dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones, excepto
-según L Castilla y León 5/2014 - aquellos que sean de carácter
meramente organizativo.
e) Recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia
interpuestos por la Junta de Castilla y León ante el Tribunal
Constitucional.
f) Convenios y acuerdos de cooperación con otras comunidades
autónomas que precisen autorización de las Cortes Generales.
g) Transacciones judiciales o extrajudiciales sobre los derechos de
contenido económico de la Junta de Castilla y León -por cuantía superior
a 500.000 euros (L Castilla y León 4/2013 )-, así como el sometimiento
a arbitraje de las cuestiones que se susciten respecto a los mismos.
4078 Expedientes tramitados por la Junta y por las Administraciones locales

Requieren dictamen preceptivo los expedientes tramitados por la Junta y
por las Administraciones locales que versen sobre las siguientes materias:
1. Reclamaciones de responsabilidad patrimonial de cuantía igual o
superior a 6.000 euros en el ámbito de la Administración autonómica y a
3.000 euros en el de otras (umbrales mínimos derivados de L Castilla y
León 4/2013 ).
2. Revisión de oficio de los actos administrativos.
3. Aprobación de pliegos de cláusulas administrativas generales,
interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos, y
modificaciones de los mismos, en los supuestos establecidos por la Ley de
Contratos de las Administraciones públicas.
4. Interpretación, nulidad y extinción de concesiones administrativas

cuando se formule oposición por parte del concesionario y, en todo caso,
cuando así lo dispongan las normas aplicables.
5. Modificación de los planes urbanísticos cuando tengan por objeto una
diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o de los
espacios libres previstos (hasta la entrada en vigor de L Castilla y León
4/2008 -19-9-2008-, que elimina este informe).
6. Creación o supresión de municipios, así como la alteración de los
términos municipales y en los demás supuestos previstos en la legislación
sobre régimen local.
Precisiones
En relación con el informe en caso de alteración del planeamiento, surge la duda de

si tras la aprobación de la L Castilla y León 4/2013 , vuelve e emitirse
preceptivamente, pues si bien en la L Castilla y León 5/1999 -urbanística- no se
establece este trámite tras su reforma por la L Castilla y León 4/2008 , la primera
Ley de las citadas, al modificar la relación de informes preceptivos, mantiene este.
4079 Recursos administrativos y consultas

Es preceptivo el dictamen en los recursos administrativos en que así lo
establezca la Ley de Gobierno y Administración de la comunidad
autónoma y, en general, en todos los casos en que por precepto expreso
de una Ley se establezca la obligación de consulta.
Estas consultas preceptivas se recaban por el presidente de la Junta de
Castilla y León o el consejero competente por razón de la materia.
En cuanto a las consultas facultativas, el presidente de la Junta de
Castilla y León y el presidente de las Cortes de Castilla y León pueden
recabar el dictamen del Consejo Consultivo en aquellos asuntos no
incluidos en el artículo anterior que por su especial trascendencia o
repercusión lo requieran. No puede ser objeto de consulta ningún asunto
que esté en tramitación en las Cortes de Castilla y León, salvo por
acuerdo unánime de la mesa de las Cortes oída la junta de portavoces.
4081 Castilla-La Mancha

(L Castilla-La Mancha 11/2003 art.54 )
La consulta al Consejo Consultivo es preceptiva en los siguientes asuntos:

1. Anteproyectos de reforma del Estatuto de Autonomía.
2. Proyectos de legislación delegada.
3. Anteproyectos de Ley.
4. Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se
dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.
5. Recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia ante el
autónomas.
7. Conflictos de atribuciones que se susciten entre consejeros.
8. Transacciones judiciales o extrajudiciales sobre los derechos de

contenido económico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha,
así como el sometimiento a arbitraje de las cuestiones que se susciten
respecto a los mismos.
4083 9. Expedientes tramitados por la Administración de la Junta de

Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre las siguientes
materias:
• Reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a
600 euros.
• Revisión de oficio de los actos administrativos.
• Aprobación de pliegos de cláusulas administrativas generales,
interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos,
cuando se formule oposición por parte del contratista, y las
modificaciones de los mismos, cuando su cuantía aislada o conjuntamente
sea superior a un 20% del precio original y este supere la cantidad que la
legislación aplicable establezca.
• Interpretación, nulidad y extinción de concesiones administrativas
cuando se formule oposición, por parte del concesionario y, en todo caso,
• Modificación de los planes urbanísticos, cuando tengan por objeto una
espacios libres previstos.
• Creación o supresión de municipios, así como la alteración de los
10. Aquellos otros en los que, por precepto expreso de una ley, se
establezca la obligación de consulta.
En los demás casos, o en los que su especial trascendencia o repercusión
lo requiera, la Administración puede de forma facultativa elevar el
conocimiento al dictamen del Consejo (L 11/2003 art.55 ).
4085 Cataluña
(L Cataluña 2/2009 ; L Cataluña 5/2005 ; D Cataluña 69/2006 )
Ha de diferenciarse entre el Consejo de Garantías Estatutarias y la

Comisión Jurídica Asesora de la Generalidad.
A) En el caso del Consejo de Garantías Estatutarias, sus dictámenes son
preceptivos cuando la Ley lo establezca: en materia de adecuación a la
Constitución y al Estatuto de disposiciones legislativas, y en sede de
autonomía local, así como con carácter previo al planeamiento de
procesos constitucionales de conflicto o de inconstitucionalidad.
B) Respecto a la Comisión Jurídica Asesora de la Generalidad , se
establece su dictamen preceptivo en los siguientes casos:
1. Proyectos de disposiciones normativas que elabore el Gobierno de la
Generalidad en virtud de delegación legislativa.
2. proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se

dicten en ejecución de las Leyes o Derecho comunitario sus
modificaciones.
3. Expedientes de la Administración de la Generalidad o de la
Administración local referentes a las siguientes materias:
• Reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las Administraciones
públicas cuya cuantía sea igual o superior a 50.000 euros.
• Recurso extraordinario de revisión, excepto en los casos de no
admisión.
• Revisión de oficio de actos nulos de pleno Derecho.
• Revisión de oficio de disposiciones administrativas.
• Resolución y nulidad de concesiones y de demás contratos
administrativos, en los casos establecidos por la normativa de
• Creación de comarcas y modificación de las demarcaciones comarcales.
• Creación de municipios de régimen especial.
• Alteración de términos municipales.
• Constitución, modificación y supresión de entidades municipales
descentralizadas.
• Acuerdos que tengan por objeto autorizar los actos sociales y de
disposición a que se refiere la normativa vigente sobre enajenación de
participaciones públicas en determinadas empresas.
• Procedimientos de municipalización bajo el régimen de monopolio de
los servicios.
• La modificación de figuras de planeamiento urbanístico que tenga por
objeto alterar la zonificación o el uso urbanístico de los espacios libres, las
zonas verdes o los equipamientos deportivos, considerados por el
planeamiento urbanístico como sistemas urbanísticos generales o locales,
en los supuestos y términos establecidos por la legislación urbanística (L
Cataluña 2/2002 art.95 ).
• Cualquier otra materia que sea competencia de la Generalidad respecto
a la cual las leyes establezcan la obligación de solicitar dictamen.
Corresponde igualmente a la Comisión Jurídica Asesora de la Generalidad
dictaminar en los siguientes supuestos con carácter facultativo, esto es si
el órgano competente los somete a su consideración:
a) Los anteproyectos de ley, de reglamentos y de disposiciones generales
diversos a los enunciados anteriormente.
b) Los pliegos de cláusulas administrativas de contratación de carácter
estándar.
c) Los procedimientos sancionadores de especial relevancia.
d) Los convenios que la Administración de la Generalidad firma con la
Administración del Estado o con las Administraciones de otras
comunidades autónomas.
e) Las ordenanzas municipales de carácter estándar.
f) La resolución de las consultas que el Gobierno de la Generalidad o las
Administraciones, por conducto de aquel, le dirijan.
g) El planteamiento al Gobierno de la Generalidad de las propuestas y

sugerencias que considere convenientes con relación al ordenamiento
jurídico catalán.
Precisiones
La solicitud de dictámenes corresponde al presidente de la Generalidad, al Gobierno

y a los consejeros que tengan atribuida competencia sobre la materia.
4087 Extremadura
(L Extremadura 19/2015 disp.adic.1ª.4 y 5 ; D Extremadura 99/2009 art.52.1 )
La Comisión Jurídica debe ser consultada preceptivamente en los

siguientes casos:
a) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se
dicten en ejecución de leyes y sus modificaciones.
b) Convenios o acuerdos de cooperación con otras comunidades
autónomas.
c) La transacción judicial o extrajudicial sobre los derechos de
contenido económico de la Administración de la comunidad autónoma,
así como el sometimiento a arbitraje de las cuestiones que se susciten
respecto de los mismos.
d) Expedientes tramitados por las Administraciones públicas de la
comunidad (Junta de Extremadura, entidades locales, universidades
públicas) que versen sobre las siguientes materias:
• Reclamaciones de responsabilidad patrimonial cuando la cuantía
reclamada sea superior a 15.000 e inferior a 50.000 euros.
e) Recursos extraordinarios de revisión.
f) Interpretación, nulidad y extinción de concesiones administrativas
cuando se formule oposición por parte del concesionario, y en todo caso,
g) Creación o supresión de municipios, así como la alteración de los
• Aquellos otros en los que, por precepto legal expreso, se establezca la
obligación de consulta (p.e. en supuestos de modificación cualificada del
planeamiento urbanístico por diferente zonificación o uso urbanístico de
zonas verdes o espacios libres previstos; o respecto a la interpretación,
nulidad y resolución de contratos administrativos).
Precisiones
1) La Comisión Jurídica de Extremadura se crea por L Extremadura 19/2015 , que

extingue el Consejo Consultivo con efecto 1-1-2016. Desde esta fecha, asume su
función consultiva en los asuntos indicados, correspondiendo el conocimiento de los
restantes en los que es precisa la intervención de la Administración Consultiva al
Consejo de Estado.
2) Su régimen transitorio se concreta por Orden Extremadura 31-12-15. Los

expedientes en trámite a 1-1-2016 se remiten para su resolución al nuevo órgano
que resulte competente.
3) No se prevén -ni excluyen- dictámenes facultativos de la Comisión Jurídica de
Extremadura. Todos los emitidos por este órgano se deben publicar en el portal de
transparencia de la Junta, en plazo de 15 días desde su elaboración (L Extremadura
1/2017 disp.adic.13ª ).
4) El Consejo Consultivo de Extremadura sigue previéndose como órgano
autonómico e institución estatutaria en el Estatuto de autonomía (LO 1/2011
art.15.2 y 45 ).
4089 Galicia
(L Galicia 3/2014 art.12 )
La emisión de dictamen preceptivo tiene lugar en los siguientes

supuestos:
a) Anteproyectos de reforma del Estatuto de Autonomía de Galicia.
b) Proyectos de legislación delegada a que se refiere el Estatuto de
Autonomía (LO 1/1981 art.10.1.a ).
c) Convenios y acuerdos de cooperación con otras comunidades
autónomas.
d) Proyectos de reglamentos que se dicten en ejecución de leyes
autonómicas, de desarrollo de normas estatales básicas o, en su caso, de
normas de la Unión Europea, así como sus modificaciones.
e) Recursos administrativos de revisión.
f) Revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativos en la
forma establecida en la LPAC , y en supuestos de nulidad radical de
actos administrativo-tributarios.
g) Interposición por el Consello de la Xunta de recursos de
inconstitucionalidad o de conflictos de competencia o en conflictos en
defensa de la autonomía local planteados por entidades locales,
previamente al correspondiente procedimiento.
h) Aprobación del pliego de cláusulas administrativas generales, nulidad,
interpretación, modificación y resolución de los contratos
administrativos en la forma establecida en la normativa general de
i) Nulidad, interpretación, modificación y extinción de concesiones
administrativas, cualquiera que sea su objeto, en los casos en que así lo
exijan las normas de aplicación.
j) Reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y
perjuicios, se formulen contra la comunidad autónoma (de cuantía
superior a 30.000 euros) o contra entidades locales (de cuantía superior a
15.000 euros).
k) La creación o supresión de municipios, así como la alteración de
términos municipales.
l) En general, en todos aquellos supuestos en que así lo establezca una
legislación específica.
Precisiones
En los demás supuestos, el dictamen es facultativo, pues se establece que el

presidente de la Xunta puede solicitar dictamen del Consejo Consultivo de Galicia
sobre aquellos asuntos no incluidos en dicha relación cuando la especial
trascendencia del asunto así lo requiera (L Galicia 3/2014 art.13 ).
4091 Madrid
(L Madrid 7/2015 art.5.3 y 4 ; D Madrid 5/2016 art.18.1 y 2 )
La Comisión Jurídica Asesora debe ser consultada por la Administración

de la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos:
a) Anteproyectos de reforma del Estatuto de Autonomía de la
Comunidad de Madrid.
b) Proyectos de decretos legislativos.
c) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se
dicten en ejecución de las leyes, y sus modificaciones.
d) Convenios y acuerdos de cooperación con otras comunidades
autónomas.
e) Transacciones judiciales o extrajudiciales sobre los derechos de
contenido económico de la Comunidad de Madrid, así como el
sometimiento a arbitraje de las cuestiones que se susciten sobre los
mismos.
f) Expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades
locales y las universidades públicas sobre:
• Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando la cantidad
reclamada sea igual o superior a 15.000 euros o cuando la cuantía sea
indeterminada.
• Revisión de oficio de actos administrativos en los supuestos
establecidos en las leyes.
• Recursos extraordinarios de revisión.
• Aprobación de pliegos de cláusulas administrativas generales,
interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos y
modificaciones de los mismos en los supuestos establecidos por la
legislación de contratos del sector público.
• Interpretación, nulidad y extinción de concesiones administrativas
cuando se formule oposición por parte del concesionario.
• Creación o supresión de municipios, así como la alteración de los
términos municipales.
• Todos aquellos asuntos en que así lo disponga una ley.
Precisiones
1) Todas las referencias hechas en la legislación vigente al Consejo Consultivo se

entienden hechas a la Comisión Jurídica Asesora.
2) Sin perjuicio de los casos en que resulte preceptivo, el consejo de gobierno o su
presidente pueden recabar el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora en aquellos
otros asuntos que lo requieran por su especial trascendencia o repercusión.
4093 La Rioja
(L La Rioja 3/2001art.10 a 12 )
El Consejo Consultivo de La Rioja emite dictamen en cuantos asuntos le

sometan a su consulta el presidente del Gobierno de La Rioja, el Gobierno
de La Rioja o sus consejeros.
La Administración institucional de la Comunidad Autónoma de La Rioja,
los consorcios en que participe la Comunidad Autónoma, las entidades
que integran la Administración local, así como la Administración
corporativa constituida en esta Comunidad, pueden solicitar del Consejo
Consultivo exclusivamente los dictámenes que sean preceptivos y se
refieran a asuntos de su competencia, y siempre a través del titular de la
consejería competente por razón de la materia.
No obstante, las entidades locales pueden dirigir la consulta
directamente al Consejo Consultivo en el supuesto de que los informes
sean relativos a indemnizaciones por daños y perjuicios, dando cuenta a la
consejería del ramo.
También presta asistencia al Parlamento de La Rioja en los casos en que
así lo establezca el Reglamento de la Cámara.
4095 Se exige el dictamen preceptivo en los siguientes asuntos (L La Rioja

3/2001 art.11 ):
a) Proyectos de Decretos legislativos que se elaboren por el Gobierno en
uso de una delegación legislativa.
b) Anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas,
cualquiera que sea su rango, que afecten a la organización, competencia o
c) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se
dicten en desarrollo o ejecución de leyes estatales o autonómicas.
d) Recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencias que se
planteen ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo o posterior a
la interposición de recurso. En este último caso el Gobierno acordará, en
la misma sesión, interponer el recurso y formular la consulta.
e) Conflictos de atribuciones que se susciten entre las diversas
consejerías y entre altos organismos e instituciones de la comunidad
autónoma.
f) Revisión de oficio de los actos administrativos en los casos y con los
efectos previstos en la legislación vigente, y, en los mismos términos, los
recursos administrativos de revisión.
g) Reclamaciones que, en concepto de daños y perjuicios, se formulen
ante la Administración pública de acuerdo con los umbrales cuantitativos
aplicables.
h) Proyectos de transacciones extrajudiciales y de sometimiento a
arbitraje sobre bienes y derechos de contenido económico de la
Administración pública.
i) Nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos y

concesiones cuando se formule oposición por parte del contratista y, en
todo caso, en los supuestos que así lo dispongan las normas aplicables.
j) Cualquier otro asunto que, por disposición expresa de una ley, haya de
ser consultado al Consejo Consultivo. Por ejemplo, el exigido en los
procedimientos para la alteración de los límites municipales (L La Rioja
1/2003 art.17 ), o para la rectificación de los límites territoriales (L La
Rioja 1/2003 art.19 ) y deslinde y amejoramiento (L La Rioja 1/2003
art.20 ).
Con carácter facultativo, puede recabarse el dictamen del Consejo
Consultivo en los siguientes asuntos (L La Rioja 3/2001 art.12 ):
• Anteproyectos de reforma del Estatuto de Autonomía.
• Anteproyectos de Ley.
• Proyectos de disposiciones de carácter general distintos de aquellos
para los que se exige dictamen preceptivo.
• Cualquier otro cuando lo requiera su especial trascendencia o
repercusión a juicio del órgano solicitante.
4097 Murcia
(L Murcia 2/1997 art.11 y 12 )
El consejo debe ser consultado en los siguientes asuntos:

1. Anteproyectos de reforma del Estatuto de Autonomía.
2. Anteproyectos de Ley.
3. Proyectos de decretos legislativos.
4. Anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas,
cualquiera que sea su rango, que afecten a la organización, competencia o
dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea regional o que
constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado,
6. Revisión de oficio de los actos administrativos en los casos previstos
por las leyes.
7. Nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos y
concesiones cuando se formule oposición por parte del contratista.
8. Modificación de contratos administrativos de cuantía superior al 20%
del precio inicial, siendo este igual o superior a 601.012,10 euros.
9. Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se
formulen ante la Administración Regional.
10. Anteproyectos de ley de concesión de créditos extraordinarios o
suplementos de crédito.
11. Propuestas de transacciones extrajudiciales y de sometimiento a
arbitraje sobre los bienes y derechos de la Hacienda regional.
12. Propuestas que se proyecte elevar al Consejo de Gobierno sobre
reconocimiento de obligaciones o gastos fundamentadas en la omisión de
la intervención previa de los mismos.
13. Propuestas de resolución de reparos formulados o confirmados por la

intervención general de la comunidad autónoma y que deban ser
decididos por el Consejo de Gobierno.
14. Propuestas de resolución de expedientes administrativos de
responsabilidad contable que corresponda decidir al Consejo de
Gobierno.
15. Pliegos generales para contratación y para concesiones.
16. Alteración, creación y supresión de municipios.
17. Cualquier otro asunto que por disposición expresa de una ley haya de
ser consultado al Consejo.
4099 Navarra
(LF Navarra 8/2016 art.14.1 )
Se exige la consulta preceptiva, en los siguientes asuntos:

a) Reforma de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del
Régimen Foral de Navarra.
b) Anteproyectos de Ley Foral que hayan de dictarse en desarrollo de la
legislación básica del Estado o en transposición de Derecho comunitario
europeo.
c) Anteproyectos de Ley Foral o proyectos de disposiciones
administrativas, que afecten a la organización, competencia y
funcionamiento del Consejo de Navarra.
d) Proyectos de Decreto Foral Legislativo, salvo los de armonización
tributaria.
e) Interposición de recursos de inconstitucionalidad y conflictos de
competencias ante el Tribunal Constitucional.
f) Convenios y acuerdos de cooperación de la Comunidad Foral con el
Estado y con las comunidades autónomas cuando su formalización esté
sometida a la previa autorización del Parlamento de Navarra, así como
cuantas cuestiones se refieran a dudas o discrepancias sobre los mismos.
g) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se
dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones, excepto los
meramente organizativos.
h) Transacciones judiciales o extrajudiciales sobre los derechos de
contenido económico de la Administración de la comunidad foral, así
como el sometimiento a arbitraje de las cuestiones que se susciten
respecto de las mismas, cuando, en ambos casos, la cuantía litigiosa
exceda de 250.000 euros. No obstante, no es preceptiva la consulta en
el supuesto de acuerdos o convenios que afecten a tales derechos,
derivados de procesos concursales.
i) Reclamaciones de indemnización por daños y perjuicios
(responsabilidad patrimonial) de cuantía superior a 300.000 euros.
j) Cualquier otro asunto en que la legislación establezca la exigencia de
informe preceptivo del Consejo de Navarra.
4101
También se exige la consulta preceptiva en los expedientes tramitados

por la Administración de la Comunidad Foral en los que la ley exija
preceptivamente el dictamen de un organismo consultivo. Entre ellos se
encuentran los siguientes:
• Recursos administrativos de revisión.
• Expedientes de alteración de términos municipales.
• Expedientes y supuestos previstos en la legislación de contratos del
sector público.
Precisiones
No se prevé en la legislación urbanística (LF Navarra 35/2002 art.77 s. ) la emisión

de dictamen en supuestos de modificación de instrumentos de planeamiento
urbanístico cuando tenga por objeto una diferente zonificación o uso de zonas
verdes o espacios libres.
4102 Dictámenes y consultas facultativas

(LF Navarra 8/2016 art.14.2 )
En cuanto a los dictámenes potestativos, el Consejo de Navarra, puede

ser consultado, entre otros, en los siguientes asuntos:
a) Anteproyectos de leyes forales, cuando así lo requiera el Gobierno de
Navarra, a través de su presidente.
b) Proyectos y proposiciones de leyes forales, cuando así lo requiera el
Parlamento de Navarra, a través de su presidente, a instancia de la junta
de portavoces, de la mesa de la cámara, de dos grupos parlamentarios o
de una quinta parte de los parlamentarios forales.
El consejo de Navarra igualmente emite dictamen en cuantos asuntos se
le sometan a consulta facultativa por acuerdo del Gobierno de Navarra, a
través de su presidente, por propia iniciativa o a instancia de entidades u
organismos de Navarra sujetos a derecho público, o por el Parlamento de
Navarra, a través de su presidente, a instancia de la junta de portavoces,
de la mesa de la cámara, de dos grupos parlamentarios o de una quinta
parte de los parlamentarios forales, o del Defensor del Pueblo de Navarra.
4104 País Vasco

(L País Vasco 9/2004 art.3 s. )
La Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, debe ser consultada y sus

dictámenes tienen el carácter de preceptivos en los siguientes casos:
1. Anteproyectos de ley cualquiera que sea la materia y objeto de los
mismos, excepto los siguientes, que solo se someten a su informe si lo
requiere la titular o el titular del departamento competente en materia de
Hacienda:
- los que establecen la metodología de distribución de recursos y la
determinación de las aportaciones de las diputaciones forales a la
financiación de los Presupuestos de la Comunidad Autónoma del País
Vasco;
- los de aprobación de los presupuestos generales de la comunidad

autónoma, concesión de créditos adicionales, variación de las condiciones
de los créditos de compromiso y liquidación de los presupuestos.
3. Proyectos de disposiciones reglamentarias que se dicten por el
Gobierno vasco en desarrollo o ejecución de leyes del Parlamento.
4. Proyectos de disposiciones reglamentarias que se dicten por el
Gobierno vasco en ejercicio de las competencias autonómicas de
desarrollo de la legislación estatal.
5. Proyectos de disposiciones reglamentarias del Gobierno vasco que
desarrollen o apliquen reglamentos o directivas de la Unión Europea.
6. Conflictos en defensa de la autonomía local planteados por las
instituciones interesadas en los términos previstos en la LOTC.
7. Revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativas de
acuerdo con la legislación relativa al régimen jurídico de las
Administraciones públicas y al procedimiento administrativo común.
8. Recursos administrativos extraordinarios de revisión.
9. Nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos de
acuerdo con la legislación sobre contratación de las Administraciones
públicas y de régimen local.
10. Nulidad, interpretación, modificación y extinción de concesiones
administrativas, cualquiera que sea su objeto, en los casos en que así lo
exijan las normas de aplicación.
11. Reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial de las
Administraciones incluidas en el ámbito de actuación esta Comisión
Jurídica Asesora, cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a
18.000 euros (D PaÍs Vasco 73/2011 art.único ).
12. Asuntos relativos a la composición, organización, competencia y
funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.
13. Alteración de los términos municipales, cuando afecte a más de un
territorio histórico.
14. Cualquier otro asunto de la competencia de las Administraciones
incluidas en el ámbito de aplicación de esta Ley para el que, en virtud de
normas con rango o fuerza de ley, sea preceptiva la intervención de la
Administración consultiva.
En todos los demás casos la consulta a la comisión es meramente
facultativa, dependiendo de la Administración activa consultante.
4106 Comunidad Valenciana

(L C.Valenciana 10/1994 art.10 redacc L C.Valenciana 11/2018 ; D C.Valenciana 37/2019
art.71.1 )
El Consejo Jurídico Consultivo debe ser consultado preceptivamente en

los siguientes casos:
1. Anteproyecto de reforma del Estatuto de Autonomía.
2. Anteproyectos de leyes.

dicten en ejecución de leyes y sus modificaciones.
5. Recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia ante el
autónomas.
7. Los conflictos de atribuciones entre los distintos departamentos del
Gobierno valenciano.
8. Los asuntos relativos a la organización, competencia y funcionamiento
del propio consejo.
9. Cualquier otra materia, competencia de la Generalitat Valenciana o de
las Administraciones locales radicadas en la Comunidad Valenciana,
respecto a la que las leyes establecen la obligación de pedir el dictamen.
4108 El Consejo debe ser consultado preceptivamente en los expedientes

instruidos por la Administración de la Generalitat Valenciana, que versen
sobre las siguientes materias:
a) Reclamaciones que, en concepto de indemnización por daños y
perjuicios por importe superior a 30.000 euros, se formulen a la
Generalitat Valenciana, a las entidades locales, a las universidades
públicas o a otras entidades de Derecho público.
b) Revisión de oficio de los actos administrativos.
c) Nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos
cuando se formule oposición por parte del contratista y, en todo caso, en
los supuestos previstos en la legislación de contratos del Estado.
d) Interpretación, resolución y nulidad de concesiones administrativas
cuando se formule oposición por parte del concesionario y, en todo caso,
en los supuestos en que así lo dispongan las normas aplicables.
e) Modificación de los planes de urbanismo, las normas complementarias
y subsidiarias y los programas de actuación que tengan por objeto una
espacios libres previstos.
f) Régimen local, cuando la consulta sea preceptiva según la ley, salvo en
el supuesto previsto en LBRL art.13 , cuyo dictamen puede ser emitido
por el Consejo de Estado cuando así lo acuerde el órgano competente.
Precisiones
Las consultas facultativas se regulan en L C.Valenciana 10/1994 art.11 -redacc L

C.Valenciana 11/2018-.
4. Participación de los interesados

(LPAC art.82 y 83 )
4110 Dos son las formas en que se concede participación a los interesados en
la instrucción del procedimiento:
- la audiencia (nº 4112 ); y
- la información pública (nº 4118 ).
Precisiones
En el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general (LPAC

art.133.1 ), existe un trámite participativo adicional ya que, con carácter previo a la
elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, debe sustanciarse
una consulta pública, a través del portal web de la administración competente en la
que se recaba la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas
potencialmente afectados por la futura norma acerca de los problemas que se
pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación,
los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no
regulatorias (nº 5419 ).
4112 Trámite de audiencia

(LPAC art.82 )
Este acto de instrucción previo a la redacción de la propuesta de

resolución es esencial en la instrucción de los expedientes administrativos
como expresión de la garantía del derecho de defensa de los interesados.
Su régimen jurídico se vertebra en dos aspectos:
1. La garantía del derecho de audiencia mediante la puesta de manifiesto
del expediente administrativo, con carácter previo a la redacción de la
propuesta de resolución, para que en el plazo, no inferior a 10 días ni
superior a 15, los interesados puedan alegar lo que a su derecho
convenga y presentar los documentos y justificaciones que estimen
oportunos.
2. Los supuestos en que se excepciona la puesta de manifiesto de los
expedientes y por ende, el trámite de audiencia:
• Cuando los propios interesados antes del vencimiento del plazo
expresan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar otros
documentos que los ya obrantes en el expediente, con lo cual se tendrá
por realizado el trámite.
• Cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la
resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas
por el interesado, se puede prescindir del trámite de audiencia. De lo que
se trata es de que su omisión no provoque indefensión en los interesados
al privarle de la ocasión de alegar sobre datos obrantes en el expediente
distintos de los por él invocados, de tal modo que si son los mismos se
hace innecesario darle audiencia.
La idea que se extrae del precepto es que el trámite de audiencia no
siempre resulta imprescindible en la tramitación de los procedimientos
administrativos, corroborándose así lo dispuesto en la Constitución, que
establece que La ley regula el procedimiento a través del cual deben
producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la
audiencia del interesado (Const art.105 ).
4113 Procedimiento
(LPAC art.82 )
Desde el punto de vista procedimental, el trámite de audiencia se

descompone en los siguientes momentos:
a) Acuerdo expreso dictado por el órgano instructor dando el trámite de
audiencia, que ha de determinar, el plazo que se da a los interesados para
que procedan al examen del expediente administrativo que se pone de
manifiesto; el lugar donde puede examinarse el expediente con
expresión de las horas. Este acuerdo ha de ser notificado debidamente,
pues la defectuosa notificación puede ser causante de indefensión (TS
13-2-95 , EDJ 712 ).
b) Puesta de manifiesto del expediente administrativo de forma íntegra.
No obstante, se establecen ciertas excepciones. De esta forma quedan
fuera del conocimiento de los interesados los documentos o datos
obrantes en el expediente relacionados con (LPAC art.13.d ; L 19/2013
art.14 ):
- la seguridad nacional;
- la defensa;
- las relaciones exteriores;
- la seguridad pública;
- la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales,
administrativos o disciplinarios;
- la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial
efectiva;
- las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control;
- los intereses económicos y comerciales;
- la política económica y monetaria;
- el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial;
- la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de
toma de decisión;
- la protección del medio ambiente.
c) Examen del expediente por los interesados durante el plazo concedido.
d) Las alegaciones a las que se adjuntan los documentos y justificantes
en los que los interesados funden sus pretensiones que se vierten en un
plazo no inferior a 10 días ni superior a 15 (LPAC art.82.2 ). También
dentro de este plazo la ley admite que los interesados manifiesten su
renuncia a hacer alegaciones (LPAC art.82.3 ).
4114 Efectos de la indebida omisión del trámite

El Tribunal Supremo ha tenido ocasión en reiteradas ocasiones de
pronunciarse sobre los efectos que produce la supresión del trámite de
audiencia, atemperándola con otros principios rectores del
procedimiento, como el espiritualista y el de economía procesal (nº
2488 ). La clave para la armonización de estos principios,
aparentemente tan contrapuestos, nos la da la finalidad del primero de
ellos, el de audiencia, que no es otra que la de salvaguardar la garantía del
administrado, frente a la actuación de la Administración, razón por la
cual, cuando esta garantía, y la expectativa que la misma ofrece, se
consigue efectivamente, no es necesario decretar nulidades, si estas solo
han de servir para dilatar la resolución de la cuestión de fondo, sin

influencia alguna en su sentido (TS 27-3-89; 13-3-97, EDJ 2829 ).
Para que la omisión del trámite de audiencia sea una causa invalidante
del acto que se dicte es preciso que se produzca una indefensión real (no
formal) y efectiva en los interesados (TS 18-3-02, EDJ 4083 ), idea esta
que es expuesta por la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo
siguiendo la propia del Tribunal Constitucional sobre el concepto de
indefensión (TS 24-5-95 , EDJ 2290 ). Por ello, no cabe extraer la simple
consecuencia de que la mera omisión de tal trámite provoque siempre y,
en todo caso, la nulidad de lo actuado (TS 21-2-00, EDJ 1543 ), pues la
teoría de la nulidad radical de los actos administrativos ha de ser
apreciada con especial moderación y cautela, de suerte que no basta solo
con que se produzcan infracciones, sino que los trámites sean esenciales
y que, en todo caso, su omisión acarree la indefensión del administrado
(TS 15-7-02, EDJ 28546 ).
4115
Precisiones
1) La indefensión que se prohíbe en la Const art.24.1 no nace de la sola y simple

infracción (TS 24-11-86). La indefensión con relevancia jurídico constitucional se
produce cuando la vulneración de las normas procesales lleva consigo la privación
del derecho a la defensa, con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los
intereses del afectado (TS 22-7-88). La Constitución no protege en situaciones de
simple indefensión formal, sino en supuestos de indefensión material en los que se
haya podido razonablemente causar perjuicio al recurrente (TS 29-11-85), sin olvidar
que los principios de economía procesal (nº 2488 ) y de seguridad, pues la vuelta
atrás de las actuaciones, dada la posición de las partes, daría lugar a una mera
repetición de actuaciones sin alteración de los términos del debate (TS 24-5-95 ,
EDJ 2290 ).
El Tribunal Supremo ha interpretado de un modo espiritualista este trámite, de modo
que solo cabrá apreciar la anulabilidad del procedimiento por su supresión cuando
sea causante de indefensión (TS 24-1-89 , EDJ 18568 ; 13-4-89; 16-5-89; 27-6-
89 , EDJ 6572 ; 3-10-89 , EDJ 8671 ; 13-2-90; 5-4-90 , EDJ 3810 ; 28-9-90 ,
EDJ 8759 ; 4-4-91; 14-5-91 , EDJ 5079 ; 14-10-91, EDJ 9678 ; 18-2-92, EDJ
1485 ; 30-4-92, EDJ 4144 ).
Por otro lado la supresión de este trámite no es sino un vicio de legalidad ordinaria,
no constitucional, centrada en torno al derecho a la tutela judicial efectiva (TS 6-2-
00 , EDJ 2970 ), pues no se causa indefensión (TS 24-4-99, EDJ 20043 ; 4-10-
99, EDJ 29731 ; 16-11-99, EDJ 40739 ; 25-2-00, EDJ 1575 ).
De la misma forma, siguiendo la doctrina del Tribunal Supremo se han decantado los
tribunales superiores de justicia sobre las consecuencias jurídicas que puede
producir la supresión del trámite de audiencia, considerándolo dentro del carácter
instrumental del procedimiento como una irregularidad no invalidante del mismo,
siempre que no se pruebe que haya provocado indefensión (TSJ Extremadura 29-4-
99 , EDJ 80939 ; TSJ La Rioja 19-6-98 , EDJ 61269 ; TSJ Burgos 25-6-98 , EDJ
40252 ; TSJ Galicia 11-11-98 , EDJ 61244 ; TSJ Madrid 3-12-98 , EDJ 61320 ;
TSJ Cataluña 2-7-99, EDJ 34507 ; TSJ Granada 15-11-99 , EDJ 80956 ).
2) En otras ocasiones, se ha estimado que acordar una resolución de plano , sin
audiencia del interesado y posibilidad de formular alegaciones, lesiona el contenido
esencial del derecho de defensa y supone prescindir total y absolutamente del
procedimiento establecido (LPAC art.47.1.a y e ) (nº 2692 y nº 2722 ), que
exige, como mínimo, un trámite de audiencia que permita formular alegaciones que
impidan la indefensión proscrita (TSJ Extremadura 15-7-02 , EDJ 126206 ). En
contra, se ha entendido también que la falta de ese trámite no constituye una
ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido (TSJ Burgos 19-
4-02, EDJ 12953 ).
La relevancia del trámite procedimental de audiencia tiene que ser ponderada en
cada supuesto específico (TS 14-11-97, EDJ 8063 ; AN 15-2-02, EDJ 16954 ).
Sobre estas cuestiones, ver nº 2725 .
3) Sobre la validez e invalidez de los actos administrativos ver nº 2650 s.
4116 Forma de actuación

La forma de actuación de los interesados en estos actos de instrucción,

alegaciones, pruebas, puesta de manifiesto del expediente y audiencia, se
ha de regir por las siguientes normas:
a) El deber de la Administración de evitar molestias a los interesados , y
de respetar en la medida que le sea posible, los compromisos laborales o
profesionales de aquellos.
b) El asesor del interesado, ya que se permite a los interesados actuar
asistidos de un asesor cuando así lo consideren conveniente en defensa
de sus intereses.
c) El principio de contradicción (nº 3725 ) e igualdad (nº 3702 ),
obligando al órgano instructor a la adopción de las medidas necesarias
para lograr el pleno respeto de dichos principios.
4118 Información pública

(LPAC art.83 )
Es un acto de instrucción más amplio que el anterior trámite de audiencia,

ya que permite formular alegaciones y observaciones no solo a los
interesados sino, incluso a cualquier persona física o jurídica que lo
estime conveniente. Por ello se ha de poner en conexión con el concepto
amplio que de interesado se expone en nº 3160 s.
Se trata de un trámite de carácter potestativo , pues en definitiva es el
órgano resolutorio el que discrecionalmente decide la apertura del
período de información pública, cuando la naturaleza del procedimiento lo
requiera, esto es, en procedimientos que puedan afectar a derechos o
intereses de terceros que no sean interesados en el expediente.
Dado su carácter potestativo, la omisión de este trámite cuando el
órgano resolutorio observe que la naturaleza del procedimiento no lo
exige, no causa la anulabilidad de la resolución.
Precisiones
1) Sobre el trámite de información pública en el procedimiento de elaboración de

disposiciones generales, ver nº 5460 s.
2) Además de la información pública, la LPAC deja abierta la posibilidad de otros
medios de participación de los ciudadanos bien directamente o bien mediante las
organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento de
elaboración de las disposiciones y actos administrativos (nº 5474 ).
3) El trámite de información pública presenta particularidades importantes en los
procedimientos de aprobación, modificación y revisión del planeamiento
urbanístico; especialmente, en relación con la denominada segunda información
derivada de alteraciones sustanciales resultantes de la primera, todo ello en

conexión con los trámites de aprobación inicial, provisional -en su caso- y definitiva
(nº 4490 s. Memento Urbanismo 2019).
4) La Dir 90/313/CEE sobre libertad de acceso a la información en materia de
medio ambiente, impone a los Estados miembros la obligación de establecer las
disposiciones necesarias para reconocer el derecho de cualquier persona física o
jurídica a acceder a la información medioambiental que esté en poder de las
Administraciones públicas. Esta Directiva provocó la irrupción en nuestro
ordenamiento jurídico de la L 38/1995 (derogada por L 27/2006 ), sobre el
derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente. En este sentido,
tratándose de expedientes urbanísticos con implicaciones medioambientales la
audiencia a los interesados en el trámite de información pública ha sido admitida y
contemplada de forma amplia por la jurisprudencia (TS 28-5-04 , EDJ 205633 ).
4119 Competencia
(LPAC art.83.1 )
La competencia para acordar la apertura de un período de información

pública es exclusiva del órgano a quien le corresponda la resolución del
expediente.
4120 Forma
(LPAC art.83.2 )
La forma de proceder a este acto se realiza mediante el anuncio en los

boletines oficiales de la existencia del expediente, a fin de que cualquier
persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento o la parte del
mismo que se acuerde; con expresión concreta del lugar para su
exhibición, y con determinación del plazo para efectuar alegaciones que
en ningún caso puede ser inferior a 20 días.
Precisiones
El cómputo para el período de alegaciones durante el trámite de información

pública ha de comenzar a contarse a partir del día siguiente a aquel en que tuvo
lugar la publicación del correspondiente anuncio (TS 11-11-82).
4121 Efectos
(LPAC art.83.3 )
Los efectos de esta información pública son distintos, según sea para
terceros o para los interesados en el expediente:
a) Para los interesados, pese a su incomparecencia no pierden su
condición de parte en el procedimiento; razón por la cual la Ley les
ampara para posteriormente interponer los recursos procedentes contra
la resolución que ponga fin al expediente.
b) Para los terceros, cualquier otra persona física o jurídica, pueden
formular las alegaciones que tengan por conveniente, acompañándolas en
su caso de los documentos y justificantes que estimen oportunos, pese a
que la ley no dice nada sobre este último extremo, y si bien tienen
derecho a obtener una respuesta razonada de la Administración, la
comparecencia en este trámite no les otorga la condición de interesado.
Precisiones
La información pública es el trámite que abre el expediente administrativo con la

finalidad de dar a conocer a los interesados el proyecto que se trata de aprobar, para
que estos puedan formular las reclamaciones que estimen convenientes, por lo
tanto, sin perjuicio de la facultad de impugnación que, una vez recaída resolución
definitiva en el expediente, corresponda a los interesados (TS 11-11-82).
4122 Omisión indebida de este trámite

La jurisprudencia ha venido calificando de esencial el trámite de
información pública en toda clase de procedimientos en los que es
preceptiva, decretándose la anulación por su omisión (TS 9-2-88 , EDJ
1059 ; 12-3-88 , EDJ 2092 ; 15-3-88 , EDJ 2194 ; 29-3-88 , EDJ
16890 ), puesto que la ausencia de una información pública preceptiva
constituye un defecto formal que impide al acto alcanzar su fin (TS 13-6-
88 , EDJ 5089 ).
Precisiones
Cuando la información pública sea preceptiva por imposición legal, si se omitiese

dicho trámite cabría apreciar la anulabilidad de la resolución, si fuera causante de
indefensión (TS 28-3-92, EDJ 3013 ). No obstante, en otras ocasiones, atendida la
especialidad de la materia, el Tribunal Supremo ha considerado que la vulneración
del trámite de información pública, siendo preceptivo, conlleva la nulidad de pleno
Derecho de la resolución administrativa ulterior: la consecuencia de la omisión no
puede ser otra que la nulidad absoluta o radical por infracción de un trámite esencial
del procedimiento subsumible la categoría de nulidad (LPAC art.47.1.e ), por falta
total y absoluta del procedimiento establecido, sin que se pueda equiparar su
omisión a los vicios de forma que solo dan lugar a la anulabilidad, por ocasionar
indefensión, ya que dicho trámite viene configurado expresamente como imperativo
e inexcusable por la norma infringida -RSCL art.116.1 - (TS 22-6-04, EDJ
63846 ).
D. Terminación
(LPACart.86 a 95 )
4125 Trataremos en este apartado las normas generales sobre la terminación

de los procedimientos administrativos, relacionando los modos o formas
por los que se puede poner fin al mismo.
La Ley enumera las siguientes:
- la terminación convencional o pactada (nº 4130 );
- la resolución (nº 4140 );
- el desistimiento (nº 4155 );
- la renuncia del derecho en que se funde la solicitud, cuando no esté
prohibida por el ordenamiento jurídico (nº 4155 );
- la declaración de caducidad (nº 4165 ); y
- la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas
sobrevenidas, exigiendo que la resolución que se dicte expresiva de tal
imposibilidad se halle debidamente motivada.
Pasamos al estudio singularizado de cada una de ellas, de acuerdo con el

orden establecido legalmente.
1. Terminación convencional
(LPAC art.86 )
4130 La LPAC ha mantenido la posibilidad de celebrar pactos o acuerdos entre

la Administración y los interesados en el procedimiento, para convenir
su resolución, de forma que de forma que las Administraciones públicas
pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas
tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios
al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de
transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen
encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que
en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos
tener la consideración de finalizadores de los procedimientos
administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo vinculante
o no, a la resolución que les ponga fin.
Esta terminación convencional está sujeta al principio de legalidad (nº
3720 ).
4132 Límites
Los límites a la terminación convencional como medio para poner fin al
procedimiento son:
1) Que el pacto o acuerdo no sea contrario al ordenamiento jurídico.
2) Que tenga por objeto materias que sean susceptibles de transacción.
3) Que tenga por objeto la satisfacción de un interés general.
4) Que tal acuerdo tenga el alcance, efectos y régimen jurídico que en
cada caso determine la disposición que lo permita.
5) Que han de obtener la autorización expresa del Consejo de Ministros
cuando versen sobre materias de competencias directas de este órgano.
Hemos de recordar que para transigir judicial o extrajudicialmente sobre
bienes o derechos de la Hacienda pública es precisa la autorización previo
dictamen favorable del Consejo de Estado en pleno (LGP art.7.3 ; L
33/2003 art.31 ).
6) Que dichos convenios, pactos o acuerdos no pueden alterar
competencias atribuidas a los órganos administrativos ni pueden alterar el
régimen de responsabilidades que correspondan a las autoridades y
funcionarios en relación al funcionamiento de los servicios públicos.
4134 Son ejemplos de esta forma paccionada de poner fin al procedimiento

administrativo:
• El acuerdo indemnizatorio en el procedimiento de exigibilidad de
responsabilidad patrimonial a las Administraciones públicas (LPAC
art.86.5 ).
• En materia de subvenciones, se limita a la eventual finalización de
expedientes relativos a subvenciones previstas nominativamente en los
presupuestos de la entidad subvencionante, o de concesión directa por

previsión legal (RD 887/2006 art.65 y 66 ).
• En procedimientos de expropiación forzosa, el convenio expropiatorio
(LEF art.24 ).
• La suscripción de convenios urbanísticos, con algunos matices (TSJ
Cataluña 4-12-03, EDJ 182763 ).
4136 Contenido mínimo

(LPAC art.86.2 )
El contenido mínimo que han de tener estos pactos, acuerdos o

convenciones es:
- la identificación de las partes intervinientes;
- el ámbito personal, territorial y funcional del acuerdo;
- el plazo de vigencia; y
- las personas a las que estuvieren destinados.
Pueden ser o no objeto de publicación, dependiendo de su naturaleza y
de la pluralidad a la que afecten.
Precisiones
1) Son muchos los límites que surgen a la hora de dar viabilidad a la terminación
convencional de los procedimientos administrativos, dado que nos hallamos ante
potestades administrativas (TSJ Canarias 7-9-98).
2) Están fuera del tráfico jurídico las potestades administrativas de ejercicio
rigurosamente reglado, por lo que no pueden ser objeto de convenio. Solo en casos
de habilitaciones legales específicas, cuando el interés público y las circunstancias
concurrentes determinen que la atribución a la Administración de la correspondiente
potestad sea con el suficiente grado de discrecionalidad, resultará posible la
terminación convencional (TS 30-4-79 , EDJ 4835 ).
3) En relación con la materia objeto de estudio, ver nº 2305 .
4) En el ámbito de la Administración de Castilla y León, se regula específicamente la
aplicación de LPAC art.86 a los procedimientos administrativos que puedan
afectar al patrimonio de aquélla (D Castilla y León 63/2006 ).
5) Manifestación de estos pactos es el convenio urbanístico, cuyo grupo normativo
rector parte de LPAC art.86 y se integra con la legislación urbanística que sea de
aplicación (TSJ Cataluña 4-7-08, EDJ 341015 ).
2. Resolución
(LPAC art.88 )
4140 Se trata de la decisión administrativa que pone fin al procedimiento y que

decide sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados a lo
largo del expediente y aquellas otras derivadas del mismo.
4142 Clases
Estas resoluciones expresas o actos administrativos son susceptibles de
varios criterios clasificatorios:
a) Desde el punto de vista de su eficacia jurídico material. Pueden ser:
• Provisionales, que son adoptadas en el curso del procedimiento, pero
que no lo terminan.
• Definitivas, son las que resuelven expresamente el procedimiento.

• De trámite, son resoluciones que resuelven los incidentes que se
muestran a lo largo de la tramitación del expediente (LPAC art.112.1 ).
b) Desde el punto de vista de su eficacia jurídico procesal. Se distinguen:
• Las que causan estado en vía administrativa (LPAC art.114 ).
• Las que no agotan la vía administrativa (LPAC art.112 ).
c) Atendiendo a su forma. Pueden ser:
• Motivadas, en los supuestos que preceptivamente indica la LPAC
art.35 (nº 2390 ) y para los actos sancionadores, expresamente la
LPAC art.90 .
• Resoluciones que no precisan de motivación, pero sí de los demás
elementos que se indican en nº 4152 .
• Escritas u orales (LPAC art.36 ).
4144 Deber de resolver de la Administración

(LPAC art.88 )
Las resoluciones administrativas que ponen fin al procedimiento se han

de poner en conexión con el deber de resolver que pesa sobre la
Administración, de tal modo que este en ningún caso, puede abstenerse
de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los
preceptos legales aplicables al caso, aunque puede resolver la inadmisión
de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el
ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin
perjuicio del derecho de petición -Const art.29 -. Esta regla es aplicable
a los supuestos de falta de legitimación del interesado (TS 12-9-97, EDJ
6310 ).
Esta obligación de resolver se impone como una exigencia de la actividad
administrativa de tal modo que si transcurrido el plazo máximo para
resolver y notificar no existe resolución expresa, opera la institución del
silencio administrativo (nº 2325 ).
4146 Requisitos
Los requisitos que ha de contener la resolución administrativa son:
- congruencia;
- interdicción expresa de la reforma peyorativa o reformatio in peius;
- adecuación al ordenamiento jurídico;
- forma;
- motivación.
4147 Congruencia
El acto administrativo que pone fin al procedimiento, tanto si ha sido

iniciado de oficio como por solicitud de los interesados ha de ser
congruente, de tal modo que resolverá todas las cuestiones planteadas e
incluso las conexas derivadas del mismo.
Para evitar la indefensión de las partes, en el caso de resolver cuestiones

conexas no planteadas por los interesados , el órgano administrativo
competente para resolver, lo pondrá en conocimiento de las partes
concediéndoles un plazo no superior a 15 días para que formulen las
alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de
prueba (LPAC art.88.1 ). Se abre por consiguiente en esta fase
resolutoria el trámite propio de la instrucción, nueva audiencia a los
interesados.
Incluso antes de dictarse la resolución se pueden practicar actuaciones
complementarias, con audiencia de los interesados por 7 días tras su
práctica (LPAC art.87 ).
Precisiones
1) El principio de congruencia procesal a observar en el procedimiento al que nos

referimos, obliga a la Administración a resolver las cuestiones que aparezcan en el
procedimiento conforme a los antecedentes y pruebas que le consten a la
Administración en el propio expediente. La razón es que el principio de congruencia,
no tiene el mismo sentido en el ámbito del Derecho Administrativo que en el ámbito
del Derecho Civil, ni que en el ámbito del proceso contencioso-administrativo que es
revisor de la actuación administrativa. Por eso, el principio procesal de congruencia
es distinto al que rige en el proceso judicial ordinario, ya que el órgano decisor
administrativo no está tan rígidamente ligado a las pretensiones de las partes ni
constreñido a actuar estricta y exclusivamente ateniéndose solo a la cuestión o
cuestiones planteadas por los interesados (TS 26-11-97, EDJ 10252 ).
2) No se falta al deber de congruencia en las resoluciones administrativas por el
hecho de que la motivación del acuerdo no se extienda a todos los razonamientos
del recurso administrativo (TS 5-2-93, EDJ 961 ).
3) Existe incongruencia cuando el acto o resolución administrativa deniega una
pretensión no solicitada por la parte (TSJ País Vasco 14-10-99, EDJ 33617 ).
4) También se falta al principio de congruencia en las resoluciones administrativas
cuando el órgano que resuelve el procedimiento incurre en cualquier tipo de error
sobre las pretensiones, sujetos, circunstancias, etc. (TSJ Murcia 10-11-99 , EDJ
48739 ).
4148 Interdicción de la reforma peyorativa

(LPAC art.88.2 )
Se aplica en los procedimientos iniciados a petición del interesado (nº

3895 ) de tal modo que la resolución debe ser congruente con las
peticiones formuladas por este, sin que en ningún caso pueda agravar su
situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de
incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Precisiones
Una de las novedades más destacables de la LPAC ha sido llevar a las disposiciones
generales de los procedimientos administrativos la prohibición de la reforma
peyorativa (o reformatio in peius) que anteriormente solo operaba en la sede de los
recursos administrativos.
4149 Adecuación al ordenamiento jurídico

(LPAC art.34.2 )
La Administración actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho

(Const art.103.1 ; LRJSP art.3.1 ); por ello los actos administrativos
que pongan fin al procedimiento han de ser ajustados a Derecho, por
imperativo constitucional y legal.
Del mismo modo se pronuncia la LPAC al regular los requisitos de los
actos administrativos: el contenido de los actos se debe ajustar a lo
dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a
los fines de aquellos.
4150 Forma
(LPAC art.88.4 )
La resolución del procedimiento debe dictarse electrónicamente y

garantizar la identidad del órgano competente, así como la autenticidad e
integridad del documento que se formalice mediante el empleo de la
identificación y firma de los interesados en el procedimiento, emisión de
documentos y copias (LPAC art.9 a 12 y 26 y 27 ).
4151 Motivación
(LPACart.35 y 88.3 )
La resolución que contiene la decisión administrativa ha de ser motivada,

si bien solo en los supuestos que se relacionan en nº 2393 s.
El acto administrativo que resuelve el expediente se considera
debidamente motivado cuando este se funde en un informe o dictamen
emitido, siempre que se incorpore a la resolución.
Precisiones
1) No puede confundirse la brevedad y concisión de las fundamentaciones de la

Administración con la ausencia de motivación . La motivación de los actos
administrativos, esto es, la relación de hechos y fundamentos de Derecho, pueden
ser sucintos, pero suficientes, de suerte que expliciten la razón del proceso lógico y
jurídico que determinó la decisión administrativa (TS 22-6-95 , EDJ 3666 ).
2) Se da debida satisfacción a la exigencia de la motivación, aun cuando la
resolución administrativa se remita a un informe técnico o jurídico, siempre que
este conste en el expediente, al que puede tener acceso el interesado (TS 11-12-02 ,
EDJ 55879 ).
3) Sobre el régimen general de la motivación, ver nº 2390 s.
4152 Otros requisitos

(LPAC art.88.3 )
La resolución que pone fin al procedimiento debe expresar:

- los recursos que contra la misma procedan;
- el órgano administrativo o judicial al que dirigirse; y
- el plazo para su interposición.
No obstante esta indicación, los interesados pueden ejercitar cualquier
otro recurso que estimen oportuno.
Estos requisitos también son exigibles incluso para aquellas resoluciones
que no requieran motivación.
Precisiones
Ver también lo expuesto en nº 2900 sobre el contenido de la notificación del

acto.
3. Desistimiento y renuncia
(LPAC art.93 y 94 )
4155 Se trata de dos modos de terminación anormal del procedimiento

administrativo por decisión unilateral de los interesados, al expresar su
voluntad de abandonar el procedimiento o de renunciar a sus derechos.
Todo interesado puede desistir de su solicitud o, cuando no esté
prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos.
Precisiones
1) La LRJPAC no regulaba el desistimiento de la Administración, posibilidad que si

recoge la LPAC art.93 . No obstante, bajo la vigencia de LRJPAC, la jurisprudencia
admitió la posibilidad del desistimiento de la Administración cuando se trate de un
procedimiento iniciado de oficio y así se ha declarado con referencia al
procedimiento expropiatorio (TS 6-2-85 , EDJ 775 ; 18-10-86 , EDJ 6515 ).
Ciertamente la Ley contemplaba únicamente el supuesto de desistimiento del
interesado, pero ello no impedía que pudiera darse también válidamente un
desistimiento llevado a cabo por decisión de la Administración. De una parte, porque
el desistimiento del particular no puede tener lugar sin la decisión de la
Administración, de manera que el desistimiento exige siempre un acto administrativo
de aceptación, siquiera sea un «acto debido» normalmente, pero que puede no serlo;
tal ocurre cuando hay terceros interesados que se oponen. Y de otra parte, porque si
la Administración puede, a la vista de la información reservada, acordar la no
iniciación del procedimiento sancionador, tanto más podrá acordar el archivo de las
actuaciones sin llegar al acto terminal de fondo, cuando se ha obtenido el
convencimiento racional de la falta de base de la denuncia formulada (TS 26-3-87).
Sobre el desistimiento en la expropiación forzosa, ver nº 5587
2) Las diferencias entre el desistimiento y la renuncia se precisan en la sentencia TS
2-7-87 , EDJ 5327 .
4157 Requisitos
Los requisitos que han de reunir estas declaraciones unilaterales de la
voluntad del interesado para que produzcan la terminación anormal del
expediente son:
a) Que exista una declaración expresa y clara de voluntad manifestando
uno u otra, el desistimiento o la renuncia. De tal modo que si existieran
varios interesados en el procedimiento administrativo, la declaración de
renuncia o desistimiento solo afecta a aquel que la hubiera formulado
continuando en su caso, el expediente con los demás interesados. Si se
formulase por el representante del interesado, su poder debe reunir los
requisitos de forma exigidos en nº 3180 s.
b) Que el desistimiento y la renuncia se concreten en un objeto
determinado, que para el primero es la instancia o solicitud
administrativa, y para el segundo en el derecho material o pretensión que

se hacía valer a través del procedimiento.
c) Que el acto o derecho en que se concreta la renuncia no sean de los
que el ordenamiento jurídico les confiera el carácter de irrenunciables. En
este sentido se ha de tener en consideración que se admite la renuncia de
derechos siempre que no contraríe el interés o el orden público ni
perjudique a terceros (CC art.6.2 ).
d) Que el desistimiento o la renuncia se expresen antes de la
terminación normal del procedimiento, esto es, antes de que se dicte la
resolución.
e) Que tales actos se manifiesten por cualquier medio que permita su
constancia. Se exige por ende, que se expresen de un modo sin
equívocos y que se deje constancia de su declaración.
La jurisprudencia ha afirmado que, el desistimiento de la petición
formulada en vía administrativa por su transcendencia renunciatoria de la
instancia, con los efectos materiales consiguientes, es un acto expreso en
el que la declaración de voluntad ha de hacerse de un modo inequívoco y
concluyente, a fin de que no quepa duda sobre la voluntad del interesado
(TS 13-11-90 , EDJ 10313 ).
f) Que la manifestación de la voluntad del interesado expresiva del
desistimiento o de la renuncia se dirija al órgano administrativo
competente.
4159 Efectos
(LPAC art.95 )
El efecto que produce tanto el desistimiento como la renuncia es el fin o

terminación del procedimiento . La Administración acepta de plano el
desistimiento o la renuncia, y declara concluso el procedimiento, si bien
también se establecen legalmente ciertas excepciones a este efecto de
terminación y archivo del expediente (nº 4160 ).
Pese al efecto común de terminación del procedimiento que provocan
tanto uno como la otra, se distinguen en cuanto a sus efectos jurídico-
materiales, ya que el desistimiento solo afecta a la solicitud, y no impide
que sobrevenidas nuevas circunstancias pueda volverse a formular la
instancia y abrir un nuevo expediente; sin embargo, la renuncia afecta al
derecho, lo que impide ya en definitiva entablar otro procedimiento para
hacer valer la pretensión renunciada.
Precisiones
1) El desistimiento no opera por sí solo y de una manera automática, sino que

requiere que sea debidamente ponderado por el órgano competente para resolver
el procedimiento, pudiendo limitar sus efectos, y continuar el expediente en el caso
de que existan intereses generales en juego (TS 29-11-86 , EDJ 7806 ).
2) Pese al desistimiento del interesado, la Administración puede continuar el
procedimiento en atención a la protección de los intereses generales (TS 30-1-99 ,
EDJ 3590 ).
3) La Administración, una vez formulado el desistimiento, que puede hacerse en

cualquier procedimiento iniciado a solicitud de interesado, y siempre que no existan
intereses generales o públicos dignos de protección, está obligada a aceptarlo.
La renuncia se encuentra en la misma situación salvo que la renuncia de ese derecho
esté prohibida por el ordenamiento jurídico (TSJ C.Valenciana 10-4-02, EDJ
42400 ).
4160 Excepciones
La Ley enumera las siguientes:
• Que el escrito de iniciación del procedimiento se hubiera formulado
por 2 o más interesados. El efecto de terminación del procedimiento se
limita al que haya hecho tal manifestación o declaración unilateral y
continúa con los demás (LPAC art.94.2 ).
• Que posteriormente se hayan personado en el procedimiento otros
interesados, e instasen estos su continuación en el plazo de 10 días a
contar desde que fueron notificados del desistimiento (LPAC art.94.4 ).
• Que la cuestión objeto del procedimiento administrativo en el que se
hagan valer el desistimiento o la renuncia, entrañe intereses generales o
fuera conveniente substanciarla para su definición y esclarecimiento
(LPAC art.94.5 ). En estos casos, la Administración puede acordar la
continuación del procedimiento limitándose así los efectos propios del
desistimiento o la renuncia, esto es, el archivo de los expedientes.
4. Caducidad
(LPAC art.95 )
4165 La caducidad es otro de los medios anormales de terminación del

procedimiento por causa imputable a los interesados debido a la
inactividad unida al paso del tiempo; lo que, por motivos de seguridad
jurídica, aconseja poner fin al expediente.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se
produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración
le advertirá que, transcurridos 3 meses, se producirá la caducidad del
mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las
actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración
acuerda el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado.
Contra la resolución que declare la caducidad proceden los recursos
pertinentes.
La LPAC regula también la caducidad por paralización del procedimiento
imputable a la Administración (LPAC art.25.1.b ). La caducidad como
consecuencia de paralización del procedimiento por causa imputable a
la Administración, en su caso, se produce ope legis, pero no es posible
apreciarla si la paralización del procedimiento es debida a causa imputable
al interesado, pues en tal caso se interrumpe el plazo para resolver el
procedimiento (LPAC art.25.2 ).
4166
Precisiones
1) El fundamento de la caducidad no es otro, que dar satisfacción al principio de

seguridad jurídica (TS 8-7-99, EDJ 20300 ).
La doctrina científica y la jurisprudencia afirman como regla general la no
interrupción de los plazos de caducidad (TS 14-10-98 , EDJ 20927 ). Sin
embargo, admiten algunas excepciones, como cuando se da una situación de fuerza
mayor o cualquier otra causa independiente de la voluntad de los interesados,
siempre que el procedimiento se haya iniciado dentro de plazo (TS 25-5-79 , EDJ
801 ; 5-7-57; 22-5-65; 8-11-83).
También se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que el titular de la
acción ha de ejercitarla dentro del plazo prefijado, pues si deja que este transcurra
sin haber utilizado las facultades o poderes jurídicos cuyo fin es promover un cambio
de la situación jurídica, se produce la decadencia del derecho por exigencias de la
seguridad jurídica (TS 10-11-94 , EDJ 8875 ).
2) Respecto a la caducidad del procedimiento, debemos decir que es un concepto
que aparece ligado a la inactividad en el expediente administrativo por causa
imputable al interesado o a la Administración, de suerte que, declarada la caducidad,
en su caso, si se produce la terminación del procedimiento -LPAC art.84.1 -,
resulta imposible un pronunciamiento sobre el fondo. La caducidad descansa,
subjetivamente, en una presunción de la intención del interesado de abandonar el
procedimiento si este se inició a su instancia y, objetivamente, en la necesidad de
que los procedimientos terminen en tiempo razonable (TS 16-6-98, EDJ 21693 ).
3) El mero transcurso del tiempo no es suficiente para presumir que el interesado
debido a su inactividad provoque el abandono del procedimiento, sino que para que
opere la caducidad ha de mediar también indispensablemente el requerimiento
administrativo de que proceda a reanudar su actuación en el expediente con la
advertencia de decretarse de no hacerse, la caducidad (TS 17-7-82).
4167 4) Ante la concurrencia de todos los requisitos que provocan la caducidad por
inactividad de los interesados, los efectos de la misma son apreciables de oficio (TS
3-2-87 , EDJ 859 ).
Se requiere su declaración expresa por parte de la Administración procediéndose al
archivo del expediente (TS 3-2-98, EDJ 1355 ).
5) El requerimiento administrativo al particular para cumplimentar la documentación
aportada y ante suficiencia de la documentación inicialmente aportada para resolver
sobre el fondo del asunto, la falta de atención del particular al requerimiento
administrativo no provoca la caducidad del expediente, debiendo haber resuelto la
Administración sobre el fondo de la solicitud (AN 18-6-99, EDJ 81009 ).
6) No toda inactividad del administrado permite una declaración de caducidad del
expediente, es preciso que se trate de una inactividad imputable al mismo y que
impida entrar en el fondo del asunto. No es procedente, por ello, declarar la
caducidad del expediente cuando el administrado ha sido requerido para hacer algo
superfluo o cuando, existe una discrepancia entre aquel y la Administración respecto
a la necesidad de presentar determinada documentación (TS 14-10-02, EDJ
42801 ).
7) Si la paralización del procedimiento lo es por causa imputable a la Administración
y no al interesado, se prevé como consecuencia la responsabilidad del funcionario
correspondiente. La resolución es válida aunque pueda desencadenar una
responsabilidad, por ello el transcurso del plazo sin que se haya dictado resolución ni
elimina el deber de dictarla ni siquiera cuando se hayan llegado a producir los
efectos propios del silencio administrativo negativo, lo que significa que el
procedimiento está vivo y no caducado y que la resolución extemporánea, debida, es
válida (TSJ Sta. Cruz de Tenerife 30-4-98, EDJ 9147 ).
8) La caducidad como modo anormal de terminación de los procedimientos
administrativos, no impide al interesado volver a formular una nueva solicitud o
instancia, siempre que no se encuentre prescrita la acción en que se funda su
pretensión frente a la Administración, y que siempre su apreciación ha de ser
observada desde criterios de ponderación y moderación (TS 25-4-96, EDJ 2373 ).
9) Sobre el tratamiento jurídico general de la caducidad, en un sentido más amplio

que el aquí considerado, nos remitimos a nº 2222 s. y nº 2274 s.
E. Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común
(LPAC art.96 )
4170 Junto al procedimiento ordinario, la LPAC regula por primera vez un

procedimiento abreviado o simplificado, aplicable cuando razones de
interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo
aconsejen.
Cuando la Administración acuerde de oficio la tramitación simplificada del
procedimiento deberá notificarlo a los interesados. Si alguno de ellos
manifestara su oposición expresa, la Administración deberá seguir la
tramitación ordinaria.
Salvo que reste menos para su tramitación ordinaria, los procedimientos
administrativos tramitados de manera simplificada deberán ser resueltos
en 30 días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el
acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento, y constarán
únicamente de los siguientes trámites:
• Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
• Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
• Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de
5 días.
• Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser
desfavorable para el interesado.
• Informe del servicio jurídico, cuando este sea preceptivo.
• Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando este sea
preceptivo.
• Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
comunidad autónoma en los casos en que sea preceptivo.
Desde que se solicite el Dictamen al Consejo de Estado, u órgano
equivalente, hasta que este sea emitido, se producirá la suspensión
automática del plazo para resolver.
F. Ejecución
4175 Al finalizar el procedimiento, se dicta normalmente un acto o resolución

que es ejecutivo y ejecutorio, y que se puede llevar a efectos por medio
de la ejecución forzosa en los términos que se estudian en nº 1720 s. , a
los que nos remitimos a efectos de evitar duplicidades.
A efectos indicativos, exponemos aquí los títulos que se estudian en cada
apartado correspondiente, y que conforman la ejecución del acto:
- ejecutividad (nº 1695 );
- ejecutoriedad (nº 1720 );
- medios de ejecución forzosa (nº 1733 );

- entrada en domicilio (nº 1855 );
- suspensión de ejecutividad-ejecutoriedad (nº 1910 ).
G. Tramitación electrónica
(LPAC art.53.1.a , 66 , 88 )
4180 Se exponen a continuación las particularidades de la utilización de

medios electrónicos en la tramitación del procedimiento.
Adicionalmente, ha de tenerse en cuenta lo que se expone en otros
apartados de esta obra sobre:
- los actos en soporte informático, el sello electrónico, el código seguro de
verificación y otros medios de autenticación: nº 1504 s. ;
- la notificación de actos administrativos;
- la gestión electrónica como uno de los principios generales del
procedimiento: nº 3860 ;
- la representación ante la Administración electrónica: nº 3267 s. ;
- la firma electrónica: nº 1516 y nº 3277 ;
- las disposiciones sobre ventanilla única e información: nº 3319 ;
- los documentos electrónicos: nº 3443 ;
- las transmisiones interadministrativas electrónicas de datos y
documentos: nº 3458 ;
- los registros electrónicos o telemáticos: nº 3550 s. ;
- el acceso a la información mediante la «carpeta ciudadana»: nº 3566 .
Precisiones
1) Ha de tenerse en cuenta que estas reglas se aplican, en defecto de normativa

específica, a los procedimientos tributarios , de Seguridad Social y desempleo y
de extranjería (LPAC disp.adic.1ª ).
2) No deben confundirse las figuras y conceptos correlativos de relación
electrónica con la Administración -y, en su caso, expediente y tramitación
electrónicos- y de actuación administrativa automatizada. Son conceptos que se
relacionan como género y especie. Toda actuación automatizada implica tramitación
electrónica, pero no a la inversa.
El expediente y su trámite electrónico suponen únicamente que el procedimiento
administrativo se desarrolla y documenta electrónicamente. El soporte papel y, en su
caso, la presencia física del administrado-interesado ante la Administración, se
sustituye por actuaciones telemáticas o electrónicas que cuenten con la garantía
suficiente de seguridad. Sin embargo, los parámetros de actuación del órgano
administrativo no varían.
Por el contrario, la actuación automatizada supone la alteración de esos parámetros,
dando lugar al desarrollo de actuaciones mecánicamente producidas con arreglo a
programas y especificaciones previamente establecidas.
3) Algunas disposiciones autonómicas se refieren específicamente a la tramitación
y expediente electrónico (p.e. L Baleares 4/2011 art.9 y 10 ; D Cantabria
60/2018 art.47 y 48 ; D Castilla-La Mancha 12/2010 art.18 s. ; L Castilla y
León 2/2010 art.51 ). También a actuación automatizada (D Canarias 19/2011
art.24 ; D Cantabria 60/2018 art.4 ; 10/2017 ; D Castilla-La Mancha 12/2010
art.16 ; D Extremadura 225/2014art.42 a 53 ; D Galicia 198/2010 art.33 ; L
La Rioja 5/2014 art.18 ; D Murcia 302/2011 art.46 s. ; LF Navarra 11/2019
art.111 ; D País Vasco 21/2012art.50 a 54 ; D C.Valenciana 220/2014 art.70

s. ).
4) Las previsiones de la L 11/2007 relativas al registro electrónico de
apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la
Administración y archivo único electrónico se encuentran vigentes hasta 2-10-2020
(LPAC disp.final 7ª -redacc RDL 11/2018- y disp.derog única ).
5) La figura del expediente mixto (en papel y electrónico) es una realidad presente
frecuentemente en la actuación de las Administraciones públicas, especialmente en
fase de transición a la actuación exclusivamente electrónica. En este ámbito es muy
interesante el D Cantabria 10/2017 , sobre régimen jurídico especial para la
utilización de medios tecnológicos en expedientes no integralmente electrónicos.
4182 Iniciación
(LPAC art.66.3, 4, 5 y 6 )
A solicitud de los interesados , requiere la puesta a disposición de estos

de los correspondientes modelos o sistemas electrónicos de solicitud en
la sede electrónica, que deben ser accesibles sin otras restricciones
tecnológicas que las estrictamente derivadas de la utilización de
estándares abiertos e internacionales reconocidos y criterios de
comunicación y seguridad aplicables de acuerdo con las normas y
protocolos nacionales e internacionales.
Los interesados pueden aportar al expediente copias digitalizadas de los
documentos , cuya fidelidad con el original han de garantizar mediante la
utilización de firma electrónica avanzada. Puede requerirse al particular
la exhibición del documento o de la información original o solicitar del
correspondiente archivo, el cotejo del contenido de las copias aportadas.
La aportación de tales copias implica la autorización a la Administración
para que acceda y trate la información personal contenida en tales
documentos.
Con objeto de facilitar y promover su uso, los sistemas normalizados de
solicitud pueden incluir comprobaciones automáticas de la información
aportada respecto de datos almacenados en sistemas propios o
pertenecientes a otras Administraciones e, incluso, ofrecer el formulario
cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que el ciudadano
verifique la información y, en su caso, la modifique y complete.
4184 Instrucción
(LPAC art.75 )
Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento

y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse
la resolución, se realizan de oficio y a través de medios electrónicos, por
el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los
interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su
intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente
establecidos.
Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción
de los procedimientos deben garantizar el control de los tiempos y plazos,
la identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de
los expedientes, así como facilitar la simplificación y la publicidad de los

procedimientos.
Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos (LPAC
art.80.1 ). Lo mismo ocurre con el trámite de audiencia y el de
información pública (LPAC art.83.3 ), a cuyo efecto se publicará un
anuncio en el Diario oficial correspondiente a fin de que cualquier
persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del
mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de exhibición,
debiendo estar en todo caso a disposición de las personas que lo soliciten
a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente, y
determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso puede
ser inferior a 20 días.
Precisiones
Las Administraciones públicas deben regular los instrumentos telemáticos precisos

para ser utilizados por los profesionales colegiados que elaboren y preparen
proyectos e informes de incorporación preceptiva en los procedimientos
administrativos (L 56/2007 disp.adic.13ª ).
4186 Acceso a la información sobre el estado de tramitación

(LPAC art.12.1 y 53.1.a ); L 19/2013 art.22.1 )
El acceso a la información debe hacerse preferentemente por vía

electrónica, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado
expresamente otro medio. Cuando no pueda darse el acceso en el
momento de la notificación de la resolución debe otorgarse, en cualquier
caso, en un plazo no superior a 10 días. Normalmente el acceso se hará a
través de la sede electrónica o del Punto de Acceso General electrónico
de la Administración.
Precisiones
En relación con el acceso a la información mediante la denominada «carpeta

ciudadana», ver nº 3566 .
4188 Terminación
Sin perjuicio de la forma y lugar señalados por el interesado para la
práctica de las notificaciones (LPAC art.14 y 43 ), la resolución del
procedimiento se dictará electrónicamente y garantizará la identidad del
órgano competente, así como la autenticidad e integridad del documento
que se formalice mediante el empleo de alguno de los instrumentos
previstos en LPAC (LPAC art.88.4 ).
En caso de actuación automatizada debe establecerse previamente el
órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las
especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de
calidad del sistema de información. Asimismo, ha de indicarse el órgano
que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación.
Precisiones
Las notas características de la actuación administrativa automatizada son:

a) Declaración de voluntad, juicio o conocimiento realizada por una Administración
pública en el ejercicio de una potestad administrativa.
b) Empleo de un sistema de información adecuadamente programado.
c) Adopción sin necesidad de intervención de una persona física.
No obstante, en tanto que un acto administrativo adoptado de forma automatizada
no deja de serlo y que el empleo de las nuevas tecnologías no influye en el reparto
competencial, aquel ha de reunir todos los requisitos y condiciones que la ley de
procedimiento administrativo exige para la completa validez y eficacia de los actos
administrativos.
Por tanto, desde esta perspectiva, acto administrativo convencional y acto
administrativo electrónico coinciden en cuanto a régimen jurídico. Ahora bien, la
concurrencia de toda una serie de exigencias adicionales impuestas a la actuación
administrativa automatizada hace que el régimen jurídico de esta posea
especialidades, principalmente que la posibilidad de expresar la actividad
administrativa por medios electrónicos sin intervención de persona alguna debe
estar expresamente prevista y automatizada con carácter previo. No basta con la
habilitación genérica de la L 11/2007 (hoy LPAC), sino que tal norma reguladora de
cada procedimiento deberá incluir una habilitación específica, de forma que «podrán
adoptarse y notificarse resoluciones de forma automatizada en aquellos
procedimientos en los que así esté previsto» -L 11/2007 art.38.2 - (DGRN Resol
13-1-16 ; 11-2-16 ).

Procedimiento Administrativo Común

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Lefebvre - Bases de Datos Page 1 of 126

La regulación general del procedimiento se encuentra contenida en dos

El Tribunal Constitucional ha declarado la inconstitucionalidad, con matices,

3660 Dentro del ordenamiento jurídico administrativo, se distinguen tres

art.106.2 ; LRJSP art.32 s. ; LPAC art.65 , 67 , 81 , 91 , 92 ,

3662 Régimen jurídico de las Administraciones públicas

3664 Procedimiento administrativo

salvo de las particularidades procedimentales derivadas de su

3666 La existencia de un procedimiento administrativo por el que se ha de

El procedimiento administrativo tiene la doble finalidad de servir de

No deben confundirse los conceptos de procedimiento y expediente, a pesar de que

3668 Aplicabilidad de los principios a todas las Administraciones públicas

las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento

3670 Garantías en el procedimiento administrativo

3671 Objetividad, independencia e imparcialidad del órgano competente

3672 Efectividad del principio de defensa

conseguirse en la vía judicial ordinaria (Const art.105.c ). Cuando tal

3673 Plazo de conclusión del procedimiento

3680 A. Clasificación de los principios 3685

D. Economía procedimental 3730

E. Oficialidad o principio inquisitivo 3745

F. «In dubio pro actione» 3750

G. Eficacia y seguridad jurídica 3755

J. Publicidad y transparencia 3775

K. Prueba tasada 3825

LL. Orden público 3845

N. Cooficialidad lingüística 3855

Ñ. Gestión electrónica 3860

3681 Desde una primera aproximación al procedimiento administrativo, los

La doctrina mayoritaria afirma que se trata de principios generales del derecho en

A. Clasificación de los principios

Acudiendo a las fuentes doctrinales, la enumeración de los principios del

1. Según la norma que los regula

3690 Se distinguen los constitucionales de los legales. Dentro de este epígrafe

3692 Principios constitucionales

3694 • Legalidad (Const art.9.3 ). No solo es un principio que marca la

3696 • Interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (Const

3698 • Objetividad (Const art.103.1 ). La Administración ha de servir con

3700 • Imparcialidad (Const art.103.3 ). No es sino la consecuencia del

3702 • Igualdad (Const art.14 ). Este principio también proyecta su eficacia

3704 • No indefensión y presunción de inocencia (Const art.24 ). Dentro de

sobre el fondo del asunto, produzcan indefensión o causen una lesión a

3712 Principios genéricos

3714 Principios específicos

3720 Dice específicamente la Ley en los preceptos mencionados «con

1) Para que la actividad administrativa sea conforme a Derecho es necesario que

administrativo, sino que a este habrá que concederle la tramitación adecuada,

3722 Régimen transitorio

En el seno del principio estudiado tiene especial importancia la

3725 Es la esencia del procedimiento, y significa la posibilidad de que se haga

76 , 77 , 78 y 82 ); bajo sanción de anulabilidad y en su caso,

1) Requiere que el particular afectado, pueda ejercitar el derecho a ser oído en el

3730 Consagrado a nivel general para todas las actuaciones administrativas

1) El principio de economía procesal que consagra la Ley, en garantía de los

3732 Principio de conservación de los actos administrativos

El principio de economía del procedimiento se manifiesta también en el

3734 Simplificación de procedimientos

El Derecho europeo establece que los Estados miembros han de verificar

servicios y a su ejercicio. En caso de que sus trámites y formalidades no

• Acreditación de habilitación para

Dir 98/5/CE art.3.2

Sin concretar Dir 2017/1132/CE 14-6-

3736 La Dir 2006/123/CE ha sido incorporada al ordenamiento interno en