Procedimientos Administrativos Especiales

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CAPÍTULO 6
4200 Sección
Procedimientos sancionadores 4210
1.
Sección
Procedimientos disciplinarios 5070
2.
Sección
Elaboración de disposiciones generales 5350
3.
Sección
Expropiación forzosa 5580
4.
Sección
Responsabilidad patrimonial 6070
5.
Sección
Contratación pública 6670
6.
Sección
Procedimientos urbanísticos 7060
7.
Sección
Procedimientos administrativos en materia tributaria 7100
8.
Sección
Procedimientos que afectan a los sujetos del mercado financiero 7190
9.
Sección
Ayudas y subvenciones públicas 7200
10.
Sección Actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, clasificadas

7540
11. o calificadas
Sección
Procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva 7660
12.
Sección
Impugnación de acuerdos de los entes locales 7690
13.
Sección
Alteración de términos municipales 7710
14.
4202 Los procedimientos administrativos especiales son aquellos que, por su

singularidad, cuentan con una regulación propia, lo que no obsta a la
aplicación supletoria -o directa en muchos casos- de la normativa general
sobre procedimiento administrativo y régimen jurídico.
https://acceso.qmemento.com/presentarFragmentoMemento.do?nref=7dbdbbae&prod... 20/08/2019
La regulación general del procedimiento se encuentra contenida en dos

normas fundamentales: la L 39/2015 , reguladora del procedimiento
administrativo común de las Administraciones públicas (LPAC), y la L
40/2015 , del régimen jurídico del sector público (LRJSP). Suponen la
derogación y sustitución, fundamentalmente, de la L 30/1992, de la L
11/2007, de la LOFAGE y de la L 28/2006, además de otras
disposiciones legales y reglamentarias. Ambas leyes han entrado
escalonadamente en vigor el 3-10-2016 y el 3-10-2017. No obstante,
ciertas previsiones -las relativas a registro electrónico de apoderamientos,
registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, PAG
electrónico de la Administración y archivo único electrónico- entran en
vigor el 2-10-2020 (LPAC disp.final 7ª redacc RDL 11/2018,
ampliatorio de la vacación legislativa inicial prevista para 3-10-2018).
Precisiones
El Tribunal Constitucional ha declarado la inconstitucionalidad, con matices, de

ciertos preceptos de la LPAC. Concretamente, los preceptos afectados son: LPAC
art.6.4 párr 2º, 129.4, 130, 132, 133 y disp.final1ª.2 (TCo 55/2018 ).
SECCIÓN 1
4210 A. Competencia, procedimiento y sujetos 4215
B. Procedimiento sancionador general 4295
C. Otros procedimientos sancionadores 4630
D. Procedimientos sancionadores autonómicos 4935
4211 La normativa aprobada en 2015 derogó, en materia sancionadora, el RD

1398/1993 (LPAC disp.derog.única.2.e ), ya que, en su práctica
totalidad, su contenido fue incorporado a la LPAC y la LRJSP .
No obstante, hay ciertos aspectos en los que la normativa de 2015 difiere
de la contenida en el RD 1398/1993 . Pueden destacarse los siguientes:
• Ciertos contenidos se incorporan con menor grado de desarrollo del
que ofrece la norma reglamentaria.
• El ámbito de aplicación de ambas regulaciones difiere, pues el RD
1398/1993 se aplica, en defecto de normas de procedimiento
específicas, a la Administración General del Estado, en aquellas materias
en que este tiene competencia exclusiva; y a las comunidades autónomas
y entidades locales, solo respecto de aquellas materias en que el Estado
tiene competencia normativa plena.
Además, el RD 1398/1993 solo tiene carácter supletorio respecto de
los procedimientos sancionadores en materia tributaria y por infracciones
en el orden social, que se rigen por su normativa específica. El RD
1398/1993 ni siquiera resulta supletoriamente aplicable respecto de
los procedimientos disciplinarios (RD 1398/1993 art.1.1 y 1.3 ).
Por su parte, la LRJSP y la LPAC resultan de aplicación directa a

todas las Administraciones y a todos los procedimientos sancionadores,
con excepción de:
• Los procedimientos disciplinarios, que se rigen por su normativa propia,
pero a los que son de aplicación los principios de LRJSPart.25 a 31 .
• Los procedimientos sancionadores frente a contratistas de la
Administración (LRJSP art.25.4 ).
• Los procedimientos sancionadores regulados en la legislación
patrimonial de las Administraciones públicas (LRJSP art.25.4 ).
• Los procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en
el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de
extranjería, en los que la LPAC solo es de aplicación supletoria, y la
LRJSP de aplicación directa (LPAC disp.adic.1ª ).
4212
Precisiones
1) El carácter especial del procedimiento sancionador es indudable, a pesar de la

modificación operada por LPAC , respecto de la regulación precedente, en la
forma de regularlo. La especialidad se funda en:
- la existencia de tramitación específica, ajena a los trámites ordinarios del
procedimiento común o cualificada; tanto en sede general como sectorial, tanto
estatal como autonómica, foral o local;
- la especial posición jurídica del interesado en el procedimiento, revestida de una
serie de garantías ajenas al procedimiento administrativo no sancionador o
disciplinario;
- la relevancia constitucional de las lesiones del derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva en el procedimiento, con apertura del cauce especial contencioso-
administrativo de tutela de estos derechos y del recurso de amparo, lo que no
sucede en el resto de procedimientos;
- derivado de lo anterior, la virtualidad del citado derecho (Const art.24 ), en
sentido estricto, en la actuación administrativa sancionadora o disciplinaria;
- la especialidad del régimen jurídico de las resoluciones sancionadoras, no
ejecutivas hasta que no quepa frente a ellas recurso administrativo alguno (con
matices en algunos ámbitos sectoriales);
- la sumisión a principios específicos y a los principios rectores del ius puniendi del
Estado (propios del proceso penal, con matices);
- la regulación ingente por normativa específica de este procedimiento, que
presenta una gran cantidad de manifestaciones, en muchos casos derivadas de la
especialidad material del sector al que afecta o en el que se desenvuelve.
2) Tras la entrada en vigor de la LRJSP y la LPAC , hay que tener en cuenta el
régimen transitorio aplicable a los procedimientos (LPAC disp.trans.3ª ).
A. Competencia, procedimiento y sujetos
4215 En este apartado se tratan las siguientes materias:

1. Garantía del procedimiento y titularidad de la potestad sancionadora
(nº 4225 ).
2. Garantía del órgano preestablecido (nº 4250 ).
3. Posición jurídica del presunto responsable, los interesados y el
denunciante en el procedimiento sancionador (nº 4282 ).
1. Garantía del procedimiento
a. Titularidad de la potestad sancionadora

(LRJSP art.25.1 ; LBRL art.4.1.f )
4225 Debe ser una norma con rango de ley la que atribuya a la Administración
respectiva la titularidad de la potestad sancionadora. A estos efectos, hay
que acudir a los respectivos estatutos de autonomía y leyes autonómicas.
En el ámbito de la Administración local, la potestad sancionadora se
reconoce a los municipios, provincias e islas.
Precisiones
1) La potestad sancionadora tiene carácter instrumental respecto de la potestad

sustantiva correspondiente. En consecuencia, el ejercicio de la potestad
sancionadora corresponde a aquella Administración que ostente competencias
sustantivas sobre la materia o realidad social sobre la que incide (TCo 227/1988 ;
96/1996 ).
2) Las comunidades autónomas tienen también competencia para regular su propio
procedimiento sancionador para el ejercicio de la potestad sancionadora propia (TCo
227/1988 ; 132/2001).
b. Procedimiento aplicable
(LRJSPart.25 a 31 ; LPAC art.53 , 63 , 64 , 77.4 , 85 , 88.7 , 89 , 90 , 96.5 )
4230 La potestad sancionadora se ejerce por medio del procedimiento previsto

para su ejercicio. Dicho procedimiento puede ser establecido tanto por
norma legal como reglamentaria (LRJSP art.25.1 ).
Queda vetada la posibilidad de imponer sanciones sin la tramitación del
pertinente procedimiento sancionador, excluyéndose así las sanciones
automáticas (LPAC art.63.2 ).
La LRJSP y LPAC optaron por incorporar a su texto la regulación
hasta entonces contenida en el Reglamento del procedimiento para el
ejercicio de la potestad sancionadora (RD 1398/1993 ) y declarar su
aplicación directa a todos los procedimientos sancionadores.
Hay que tener en cuenta que:
a) El RD 1398/1993 era aplicable únicamente, en defecto de
normativa sectorial específica, a la Administración General del Estado,
respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia
exclusiva y a las comunidades autónomas y entidades locales, solo
respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia
normativa plena (nº 4233 s. ).
b) La LPAC es aplicable a todas las Administraciones públicas con
ciertas salvedades materiales, en las que serán de aplicación sus
normativas específicas y, supletoriamente, la LPAC
(LPACdisp.adic.1º.2 y disp.final 5º ):
- procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera;
- procedimientos por infracciones en el orden social;
- procedimientos en materia de tráfico y seguridad vial; y
- procedimientos en materia de extranjería.
c) La LRJSP es de aplicación al sector público, pero no es de aplicación

al ejercicio de la potestad sancionadora respecto de quienes estén
vinculados a la Administración por relaciones reguladas por la legislación
de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las
Administraciones públicas pero sí al personal sujeto a la potestad
disciplinaria (LRJSP art.25.4 ).
4231
Precisiones
1) Las garantías procesales son aplicables al procedimiento sancionador en la

medida necesaria para preservar los valores esenciales del mismo y la seguridad
jurídica, de modo que tales valores no quedarían salvaguardados si se admitiera que
la Administración puede, por razones de orden público, incidir en la esfera jurídica de
los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno, y, por
tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de la decisión.
La garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un
procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y
proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga
(TCo 291/2000 ).
2) La imposición de sanciones exige no solo la tramitación de un procedimiento
administrativo, sino también que dicho procedimiento sea el sancionador. Este
principio es esencial para aquellos casos posibles en los que resulta compleja la
distinción entre actos sancionadores y meros actos de gravamen no
sancionadores, siendo así que cuando se dicten meros actos de gravamen que por
sus efectos, finalidad o razón de ser puedan entrañar una auténtica actividad
administrativa sancionadora, la Administración puede estar imponiendo una sanción
de plano, con ausencia de procedimiento sancionador alguno.
Ello exige la claridad en el deslinde de la potestad administrativa propiamente
sancionadora (nº 915 s. ) de la mera actividad de gravamen o generadora de
efectos desfavorables para el administrado distinta de aquella, deslinde no siempre
claro en las leyes. Habrá que estar a la intrínseca naturaleza, que debe ser represiva,
no coercitiva, disuasoria o de estímulo y efectos del acto formal de gravamen, de tal
manera que, si éste encubre una sanción, pese a no ser configurado en la norma
como tal, y pese a haber la Administración actuado con arreglo al procedimiento
ordinario establecido, se estará ejerciendo una potestad sancionadora sin la
tramitación de procedimiento sancionador alguno.
A este respecto, son aclaratorias las sentencias del Tribunal Constitucional, relativas
al recargo que se regulaba en la LGT/1963 art.61.2 , recargo que se considera
que es, o puede llegar a ser en determinados casos, de carácter sancionador, y que
por ello su exigibilidad por la Administración tributaria sin la articulación de un
procedimiento sancionador para su imposición entraña una sanción de plano (TCo
291/2000 ; 164/1995 ).
3) Solo a los actos que tienen carácter sancionador les resulta de aplicación las
garantías constitucionales, sin que quepa exigir la extensión de estas garantías a
actos que no tengan este carácter punitivo (TCo auto 323/1996 ; 164/1995 ;
239/1988 ; 96/1988 ; 69/1983 ; 73/1982 ).
4233 Administración General del Estado

Cuando es la Administración del Estado la que sanciona, han de aplicarse
los siguientes procedimientos:
a) Con carácter general, los procedimientos ordinario y simplificado
previstos en la LPAC.
b) Cuando imponga sanciones en materia tributaria y aduanera, en el
orden social , en materia de tráfico y seguridad vial, y en materia de
extranjería, se aplican los procedimientos sancionadores específicos para
ello (RD 2063/2004 ; RD 928/1998 ; RDLeg 6/2015 ; RD

557/2011 ). De modo supletorio, para lo no previsto en tales
reglamentaciones, se aplica el procedimiento general de la LPAC (LPAC
disp.adic.1º.2 y disp.final 5º ). Ver nº 4295 .
Precisiones
Hasta la entrada en vigor de la LRJSP , cuando ejercía la potestad disciplinaria

respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ella por una
relación contractual, se debía de ajustar a su normativa específica (RD 33/1986 ),
sin que la normativa general entonces vigente (RD 1398/1993 ; L 30/1992 )
fuera de aplicación siquiera supletoria (RD 1398/1993 art.1.3 ; L 30/1992
art.127.3 y disp.adic.8ª ). Lo mismo ocurría respecto a la potestad disciplinaria
regulada en el Reglamento penitenciario (RD 190/1996 , aunque sigue vigente en
parte en estos aspectos RD 1201/1981 ). La LRJSP art.25.3 dispone su
aplicación directa al ejercicio de la potestad disciplinaria, cualquiera que sea la
naturaleza jurídica de la relación de empleo.
4235 Comunidades autónomas

Cuando sea la Administración autonómica la que sancione, ha de aplicar
los siguientes procedimientos:
a) Cuando las comunidades autónomas impongan sanciones respecto de
materias en que el Estado tiene competencia normativa plena, esto es,
cuando las comunidades autónomas ostenten solamente competencias
de ejecución, hay que distinguir:
• Si existe en la correspondiente normativa sectorial un procedimiento
sancionador específico, se aplica este (nº 4630 s. ). De modo supletorio,
en lo no previsto en el mismo, se aplica el procedimiento general de la
LPAC (nº 4295 ).
• En defecto de procedimiento sancionador específico, se aplica la
LPAC .
b) Cuando las comunidades autónomas impongan sanciones respecto de
materias en que el Estado no tiene competencia normativa plena, hay
que estar a lo que disponga la normativa administrativa general
autonómica respectiva -que a su vez ha optado en cada caso por dar
aplicación preferente a la normativa sancionadora sectorial-. En defecto
de regulación de un procedimiento sectorial o general autonómico de
carácter sancionador, ha de aplicarse el general de la LPAC.
c) Cuando impongan sanciones en materia tributaria y aduanera, en el
orden social , en materia de tráfico y seguridad vial, y en materia de
extranjería, se aplican los procedimientos sancionadores específicos para
ello (RD 2063/2004 ; RD 928/1998 ; RDLeg 6/2015 ; RD
557/2011 ). De modo supletorio, para lo no previsto en tales
reglamentaciones, se aplica el procedimiento general de la LPAC (LPAC
disp.adic.1º.2 y disp.final 5º ). Ver nº 4870 s. y 4790 .
No obstante, si se trata de sanciones relativas a materia tributaria en la
que las comunidades autónomas ostenten alguna competencia normativa,
se ha de estar a lo que se disponga en la normativa autonómica.
d) Cuando ejerzan la potestad disciplinaria respecto del personal a su

servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación
contractual, se han de ajustan a su normativa autonómica específica y a
LRJSP y LPAC (LRJSP art.25.4 ).
4237 Entidades locales

Las entidades locales cuando sancionen, deben ajustarse a los siguientes
procedimientos:
a) Cuando impongan sanciones respecto de materias en que el Estado
tiene competencia normativa plena, hay que distinguir:
• Si existen ordenanzas locales reguladoras de procedimientos
sancionadores, con tipificación de infracciones y sanciones (declaradas
expresamente en vigor en LBRL art.139 a 141 ) se aplican las mismas.
De modo supletorio, en lo no previsto en tales ordenanzas, es de
aplicación la LPAC .
• Si no existen ordenanzas locales reguladoras de procedimientos
sancionadores, con tipificación de infracciones y sanciones, hay que
distinguir:
- si existe en la correspondiente normativa sectorial un procedimiento
sancionador específico, se aplica este; de modo supletorio, en lo no
previsto en el mismo, se aplica la LPAC .
- en defecto de procedimiento sancionador específico, se aplica la
LPAC .
b) Cuando impongan sanciones respecto de materias en que el Estado no
tiene competencia normativa plena, hay que estar a lo que se establezca
en la normativa autonómica respectiva. En su defecto, hay que aplicar la
LPAC.
c) Cuando impongan sanciones en materia tributaria, deben aplicar los
procedimientos sancionadores específicos para ello, con preferencia
aplicativa en su caso de las ordenanzas locales, y en su defecto por lo
establecido en el RD 2063/2004 (L 39/1988 art.11 ). De modo
supletorio, para lo no previsto en tales reglamentaciones, deben aplicar el
procedimiento general de LPAC (LPAC disp.adic.1º.2 y disp.final 5º ).
d) Cuando ejerzan la potestad disciplinaria respecto del personal a su
servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación
contractual, se han de ajustar a la LRJSP (LRJSP art.25.3 ) y su
normativa específica. Con anterioridad, la normativa estatal general no
resultaba siquiera de aplicación supletoria (RD 1398/1993 art.1.3 ; L
30/1992 art.127.3 y disp.adic.8ª ).
c. Procedimiento sancionador y proceso penal

(LPAC art.77.4 ; LRJSP art.31 )
4245 Al objeto de garantizar el respeto al principio que impide la imposición de

dos o más sanciones o penas sobre los mismos hechos, concurriendo
identidad de sujeto y fundamento (nº 1015 ), así como la prejudicialidad

penal, se recogen en la normativa sancionadora determinadas reglas de
obligada observancia para los órganos instructores y sancionadores.
• En cualquier momento del procedimiento sancionador, si los órganos
competentes estiman que los hechos pudieran ser constitutivos de ilícito
penal , lo deben comunicar al Ministerio Fiscal, solicitándole testimonio
sobre las actuaciones practicadas a las que se refiere la comunicación. En
este caso, han de solicitar del órgano judicial comunicación sobre las
actuaciones adoptadas.
• Recibida la comunicación, si se estima que existe identidad de sujeto,
hecho y fundamento entre la infracción penal que pudiera corresponder
y la infracción administrativa, se acuerda la suspensión del procedimiento
sancionador hasta que recaiga la resolución judicial.
El órgano competente para suspender es el que debe resolver. Debe
adoptarse resolución motivada a tal efecto.
Se debe solicitar del órgano judicial comunicación sobre las actuaciones
adoptadas.
El tiempo de suspensión no afecta a la prescripción de la infracción, que
se verá interrumpida, ni al cómputo del plazo de caducidad del
procedimiento (LPAC art.22.1.g ).
La suspensión debe ser mantenida hasta la notificación de la firmeza de
la resolución judicial.
4246 • Si el proceso penal es archivado o se dicta auto de sobreseimiento o

sentencia absolutoria por acreditarse que los hechos no son constitutivos
de infracción penal, la autoridad judicial o el Ministerio Fiscal debe remitir
al órgano administrativo copia de la resolución o acuerdo adoptado y de
los particulares que estime necesarios cuando aquellos pudieran ser
objeto de sanción administrativa (solución expresamente prevista en LO
4/2015 art.45 , así como anteriormente en LO 1/1992 art.33 ).
Los hechos declarados probados por resolución judicial firme vinculan a
los órganos administrativos respecto de los procedimientos
sancionadores que substancien (LPAC art.77.4 ). Como reiteradamente
señalan el Tribunal Constiitucional y el Tribunal Supremo, unos mismos
hechos no pueden existir y no existir simultáneamente para los órganos
del Estado, debiendo acatar la actuación administrativa lo establecido por
el orden penal, en virtud de la prejudicialidad penal.
• Si recae sentencia penal firme condenatoria , siempre que concurra la
citada identidad de hechos, sujeto y fundamento, debe acordarse el
archivo del procedimiento sancionador, al vetarse la exigibilidad de
responsabilidad administrativa de los hechos ya sancionados penal o
administrativamente concurriendo también la identidad de sujeto y
fundamento (LRJSP art.31.1 ; LPAC art.77.4 ).
Esta resolución de archivo se adopta así siempre que en cualquier
momento del procedimiento quede acreditada sentencia penal ante tales
circunstancias.
Procede también, por ello, el archivo del procedimiento sancionador

cuando los hechos infractores ya hayan sido objeto de una anterior
sanción administrativa (LRJSP art.31.1 ).
Asimismo, puede suspenderse el procedimiento, con eficacia interruptiva
para la prescripción de la infracción y suspensiva del plazo de caducidad
para resolver, si se acreditase que se está siguiendo un procedimiento por
los mismos hechos ante los órganos comunitarios, y hasta en tanto se
dicte y notifique resolución firme por estos.
En este último caso, una vez impuesta la sanción por los órganos
comunitarios europeos, se tendrá en cuenta aquella para graduar o
compensar la sanción que se pueda imponer por la Administración
nacional. Ello se entiende sin perjuicio de declarar la comisión de la
infracción (LRJSP art.31.2 ). Ver nº 1017 , en lo relativo al principio
non bis in idem.
2. Garantía del órgano preestablecido
4250 El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos

administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de
rango de ley o reglamentario (LRJSP art.25.2 ). No existe por tanto
reserva de ley formal para la atribución de competencia sancionadora al
órgano administrativo, si bien sí se exige norma específica atributiva de la
misma.
Cada Administración goza de potestad autoorganizativa, y dentro de
dicha facultad, la de diseñar y organizar sus estructuras administrativas
propias (LRJSP art.5 ) se encuentra la de especificar los órganos que en
dicha estructura intervengan en el ejercicio de la potestad sancionadora
(nº 850 ).
Como único límite, se exige la diferenciación entre órganos instructores y
órganos resolutorios o propiamente sancionadores (nº 4260 ).
4252 Concepto legal de órgano administrativo

(LRJSP art.5.1 )
Por órgano administrativo debe entenderse la unidad básica diferenciada

dentro de cualquier estructura administrativa. Está integrado por un
conjunto de funciones cuya gestión se atribuye a uno o varios titulares,
con los medios materiales y económicos necesarios para dicha gestión (nº
2520 s. ).
La Ley concibe como órgano a las unidades administrativas a las que se
les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros
(como es el caso del ejercicio de la potestad sancionadora), o cuya
actuación tenga carácter preceptivo. Las unidades administrativas son
los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas con una
dotación de plantilla vinculada funcionalmente por razón de sus
cometidos y orgánicamente por una jefatura común (LRJSP art.5.1 ).
4254 Competencia en función del ámbito de la Administración pública

Para la determinación de los órganos específicos con competencia
sancionadora debe distinguirse entre los distintos ámbitos de la
Administración pública.

Su competencia se entiende sin perjuicio de lo que se establezca en la
normativa sectorial, en la que se reconoce competencia sancionadora al
Consejo de Ministros, comisiones delegadas del Gobierno y a los distintos
órganos centrales de la Administración General del Estado (ministros,
secretarios de Estado, directores generales, etc.), según las respectivas
leyes y reglamentos, y en muchas de estas normas, en atención a la
naturaleza y gravedad de las sanciones.
4256 Administración periférica del Estado

Deben tenerse en cuenta las siguientes normas atributivas de
competencias:
a) Los ministros pueden Imponer la sanción de separación del servicio por
faltas muy graves (LRJSP art.61.m )
b) Los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas ejercen
las potestades sancionadoras que les confieran las normas, o que les sean
delegadas o desconcentradas (LRJSP art.73.2 ).
Asumen las competencias que les otorga la LO 4/2015 , sobre
protección de la seguridad ciudadana y las que atribuye la L 5/2014 , en
el ámbito de la seguridad privada, correspondiendo las demás
competencias sancionadoras a los subdelegados del gobierno.
c) Los subdelegados del Gobierno en las provincias ejercen las
competencias sancionadoras que se les atribuyan normativamente.
Ejercen todas las competencias sancionadoras atribuidas en las normas a
los gobernadores civiles, a salvo las excepciones previstas en la letra b)
(LRJSP art.75.f ).
Las respectivas subdelegaciones del gobierno competentes por razón del
territorio son los órganos iniciadores e instructores de los procedimientos
que deban resolver los delegados del Gobierno.
d) Los directores insulares de la Administración General del Estado
ejercen, en su ámbito territorial, las mismas competencias atribuidas a los
subdelegados, y por tanto, también las sancionadoras que se atribuyan a
aquellos normativamente (LRJSP art.70 ).
4257 Administración autonómica

La atribución de competencia sancionadora en cada comunidad autónoma
viene regulada por su normativa propia, que se expone en los nº 4935
s. , a los que nos remitimos.
4258 Administración local
En el ámbito municipal, ha de diferenciarse entre municipios de régimen

común y especial (LBRL art.21 s. y 124 s.).
Dentro de los primeros, es competencia general del alcalde, sin perjuicio
de lo que se diga en la normativa sectorial, sancionar las faltas de
desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas
municipales, salvo en los casos en que la competencia esté atribuida a
otros órganos (LBRL art.21.1.n ).
En los municipios sometidos a régimen especial (nº 410 s. ), la
competencia sancionadora se ejerce por la junta de gobierno local, en
defecto de atribución específica a otro órgano.
En las diputaciones provinciales, la competencia sancionadora se
atribuye, de forma análoga a los alcaldes, al presidente de aquellas, en
defecto de norma específica en contra.
En este sentido, el alcalde u otros órganos locales son competentes para
la resolución cuando así esté previsto en las correspondientes normas de
atribución de competencias.
4260 Competencia en cada fase del procedimiento

(LPAC art.63.1 )
Se establece la distinción entre la fase instructora y la resolutoria del

procedimiento sancionador, que deben estar encomendadas y ser
ejercidas por órganos distintos.
A estos efectos, se consideran órganos distintos las diferentes unidades
administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos
jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo
(LRJSP art.5 ). En el mismo sentido, se habla de unidades administrativas
para establecer el régimen jurídico de los órganos competentes del
procedimiento sancionador.
Debe por ello interpretarse la atribución orgánica diferenciada de las
actividades instructora y sancionadora de una manera flexible. La
traslación en sede administrativa del principio de separación entre
órgano instructor y órgano que resuelve requiere, para que constituya
una verdadera garantía, que el concepto de órgano no sea asimilable al de
órgano administrativo meramente organizativo y jerárquico que recogen
algunas normas, sino que la capacidad de autoorganización que se
reconoce a las Administraciones públicas (LRJSP art.5 ) debe traducirse
en el ámbito sancionador en una flexibilización al servicio de la
objetividad. De ahí que deba entenderse respetado tal principio si la
función instructora se atribuye a una unidad administrativa diferenciada
de la unidad que deba resolver, aun cuando una y otra se integren dentro
de una misma organización funcional concebible como órgano
administrativo. Por ello, no se vulnera esta separación de órganos si existe
dependencia jerárquica entre instructor y decisor o propiamente
sancionador.
4262
Precisiones
1) Se recoge así el principio, que preside el proceso penal, según el cual debe
garantizarse la imparcialidad del órgano juzgador frente a la actividad acusatoria del
instructor, mediante la atribución de las funciones instructora y juzgadora a órganos
distintos (TCo 106/1989 ; 145/1988 ; 164/1988 ; 11/1989 ; entre otras).
2) El Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo vienen afirmando (TCo
18/1981 ; 291/2000 ), que los principios de Derecho Penal son de aplicación
en el procedimiento sancionador en tanto ambos representan manifestaciones del
ius puniendi del Estado, pero con ciertos matices, en lo que resulte de aplicación, no
siendo nunca de íntegra aplicación, so pena de desvirtuar el carácter administrativo
de las sanciones, debiendo limitarse a ciertas garantías esenciales (TS 20-5-97, EDJ
4120 ).
La separación entre la fase instructora y la sancionadora en los procedimientos
sancionadores no es una exigencia constitucional derivada del principio de
imparcialidad del órgano, aunque sí es una exigencia legal. La sentencia referenciada
al final del párrafo señala que la resolución sancionadora puede formalizarse por
cualquier medio que acredite la voluntad del órgano competente para adoptarla, sin
que se aprecie confusión entre la actuación de quien propone la resolución y quien
la acoge por el mero hecho de utilizar un procedimiento mecánico de aceptación
debidamente acreditada a través de las firmas de quien adopta el acto de resolución
y de quien otorga fehaciencia pública. Sienta como doctrina legal que la plasmación
material de la resolución sancionadora, consistente en la inclusión de un
estampillado en la propuesta de resolución, firmado por el alcalde y del que da fe el
secretario de la corporación no confunde la función de instrucción y de resolución
(TS 19-11-01, EDJ 45239 ).
4264 3) En correspondencia con ello, por la naturaleza misma del procedimiento

administrativo, en ningún caso se puede exigir una separación entre la instrucción y
la resolución equivalente a la que respecto de los jueces ha de darse en los procesos
jurisdiccionales (TCo 76/1990 ; 22/1990 ; 47/1983 ; 60/1995 ; TS 23-1-97,
EDJ 208 ; 27-5-97, EDJ 4412 ).
El procedimiento administrativo sancionador no conoce una diferenciación orgánica
tajante entre acusación, instrucción y decisión ni una nítida frontera entre un
periodo de preparación o instrucción y otro de enjuiciamiento (TCo 117/2002 ).
4) No todo acto de instrucción compromete la imparcialidad, sino tan sólo los que,
por asumir el juez un juicio sobre la participación del imputado en el hecho punible,
puedan producir en su ánimo determinados prejuicios sobre la culpabilidad del
acusado que lo inhabiliten para conocer de la fase oral (TCo 60/1995 ).
5) No se vulnera la separación de órganos si el funcionario que ha actuado como
instructor evacua asimismo un informe en la fase revisora del recurso de alzada
interpuesto contra la sanción, siendo a lo sumo una irregularidad no invalidante (TS
8-10-99, EDJ 32900 , relativa a un expediente disciplinario, pero como principio
plenamente aplicable a todo procedimiento sancionador).
6) No contamina la imparcialidad del órgano que deba resolver la circunstancia de
que sea él mismo el que adopte las medidas provisionales (TCo 60/1995 ).
4266 Se distinguen, por tanto, tres tipos de actuaciones para delimitar las
competencias:
a) Inicio del procedimiento. El órgano competente es el expresamente
previsto en la respectiva norma sancionadora. En su defecto, el que
resulte dando aplicación a la LRJSPart.8 a 14 (nº 1120 s. ). Si, pese a
ello, no se puede especificar el órgano, es competente para iniciar el que
lo sea para resolver.
b) Instrucción del procedimiento. Se aplica el que prevea la norma
sancionadora y, en su defecto, las reglas generales de LRJSPart.8 a 14 .
No puede ser el mismo órgano que resuelva el procedimiento. Salvando

esta prohibición, puede encomendarse a un mismo órgano la competencia
para iniciar e instruir el procedimiento (así ocurría en la LOFAGE
disp.adic.4ª , según la cual las subdelegaciones del Gobierno iniciarán e
instruirán los procedimientos que deban resolver los delegados del
Gobierno respectivos).
c) Resolución. Es de aplicación la legislación prevista en la respectiva
norma sancionadora. Subsidiariamente, las reglas generales de la
LRJSPart.8 a 14 . No puede ser el mismo órgano que haya instruido.
La determinación de las concretas actuaciones de cada órgano se expone
en los números siguientes.
4267 Órgano iniciador del procedimiento

(LPAC art.64 )
Le corresponden las siguientes actuaciones:

• Dictar el acuerdo de iniciación, notificándolo al inculpado y demás
interesados y comunicándolo al instructor.
• Decidir en su caso la no incoación del procedimiento, así como el
archivo de las actuaciones.
• Comunicar al órgano que dirige una petición de inicio del
procedimiento los motivos por los que no procede dicho inicio.
• Comunicar al denunciante que haya solicitado la iniciación el inicio o no
del procedimiento.
• Determinar quién debe realizar las actuaciones previas, en defecto de
órganos con funciones de investigación, averiguación e inspección en la
materia.
• Nombrar al instructor, y en su caso, al secretario del procedimiento.
• Adoptar las medidas de carácter provisional cuya adopción sea de
urgencia inaplazable para iniciar el procedimiento.
• Ordenar, formalizar y custodiar bajo su responsabilidad las actuaciones
de inicio hasta el momento de su traslado al instructor.
4268 Órgano instructor

(LPAC art.75 , 77 y 89 )
Le corresponden las siguientes actuaciones:

hasta el momento de la remisión de la propuesta de resolución al órgano
que deba resolver.
• Recibir todas las actuaciones del órgano que acordó el inicio, para su
instrucción.
• Facilitar y garantizar el derecho de los interesados al acceso al
expediente.
• Responder directamente de la tramitación del procedimiento y, en
especial, del cumplimiento de los plazos establecidos. A tal efecto,
realizará todas las notificaciones al inculpado y demás interesados.
• Adoptar las medidas provisionales necesarias en caso de urgencia

inaplazable.
• Realizar todas las actuaciones instructoras necesarias, recabando a tal
fin los datos e informaciones relevantes tanto de particulares como de
cualesquiera órganos y dependencias administrativas.
• Acordar la apertura del período probatorio, ordenando la práctica de
las pruebas que estime pertinentes, de oficio o a instancia del inculpado y
demás interesados. Asimismo, rechazar motivadamente las pruebas
improcedentes.
• Formular la propuesta de resolución, concediendo audiencia a los
interesados.
• Puede instruir el procedimiento complementario para la determinación
de los daños y perjuicios causados por el sancionado.
4269 Órgano decisor

Al órgano decisor o sancionador le corresponden las siguientes
actuaciones:
desde el momento de la recepción de la propuesta de resolución.
• Facilitar y garantizar el derecho de los interesados al acceso al
expediente.
• Determinar quién debe realizar las actuaciones previas, en defecto de
órganos con funciones de investigación, averiguación e inspección en la
materia (LPAC art.87 ).
• Adoptar de modo ordinario las medidas provisionales en el curso del
procedimiento (LPAC art.56 ).
• Acordar la práctica de actuaciones complementarias previas a la
resolución (LPAC art.87 ).
• Conceder nuevo plazo de alegaciones al inculpado, si considera que la
infracción reviste mayor gravedad que la determinada en la propuesta de
resolución (LPAC art.90.2 ).
• Dictar la resolución sancionadora (LPAC art.90 ).
• Acordar las medidas cautelares pertinentes en la resolución
sancionadora, en tanto esta no sea ejecutiva (LPAC art.90.3 ).
• Acordar, en su caso, el inicio del procedimiento complementario para la
determinación de los daños y perjuicios que deba indemnizar el
sancionado (LPAC art.90.4 ).
• Resolver el procedimiento complementario mencionado en el punto
anterior.
• Recibir en su caso, el recurso de alzada interpuesto contra la
resolución sancionadora, y remitirlo al órgano competente en el plazo de
10 días, con su informe y una copia completa y ordenada de todo el
expediente (LPAC art.121.2 ).
• Resolver, en su caso, el recurso potestativo de reposición que pudiera
interponerse contra la resolución sancionadora (LPAC art.123.1 ).
4271 Delegación de competencias

(LRJSP art.9 )
Para poder afirmar que es posible la delegación de la potestad

sancionadora hay que deslindar el procedimiento administrativo
propiamente dicho de la fase revisora del mismo por medio de los
pertinentes recursos contra la resolución sancionadora que le ponga fin.
La potestad sancionadora se ejerce en el procedimiento sancionador, con
su tramitación y hasta el dictado de la resolución. Al resolverse un recurso
de alzada ya no se ejerce la potestad sancionadora, sino una potestad
distinta, de carácter meramente revisor (TS 9-2-99, EDJ 1600 ).
No existe prohibición de delegar, admitiéndose implícitamente al bastar
que la competencia para sancionar esté atribuida por norma legal o
reglamentaria, sin ningún impedimento añadido. Se puede, por ello,
delegar además de la resolución de los recursos interpuestos contra las
resoluciones sancionadoras, el propio ejercicio de la potestad
sancionadora.
Ello, no obstante, puede prohibirse la delegación para sancionar -e
incluso para resolver recursos interpuestos contra las mismas- si así se
establece en virtud de norma con rango de ley (LRJSP art.9.2.d ). En
sentido contrario, las distintas normas sancionadoras, tanto estatales
como autonómicas, que careciendo de rango de ley, mantengan la
prohibición de delegar en esta materia, deben entenderse derogadas o
desplazadas.
4273 Desconcentración de la potestad sancionadora

(LRJSP art.8.2 )
Se permite en el concreto ámbito de la Administración General del Estado

y de las entidades locales la desconcentración de la titularidad y el
ejercicio de las competencias sancionadoras. Por otro lado, no existe
ningún obstáculo para que opere dicha desconcentración en el ámbito de
las respectivas Administraciones autonómicas.

Hay que estar a lo que se establezca en las respectivas normas
atributivas de competencias sancionadoras. En su defecto y, por tanto,
siempre que aquellas no lo prohíban, se puede desconcentrar la
titularidad y el ejercicio de la potestad sancionadora observándose los
siguientes requisitos:
• Que tenga lugar en favor de órganos jerárquicamente dependientes del
que tenga atribuidas dichas competencias (consustancial a toda
desconcentración). La desconcentración puede tener lugar tanto a favor
de órganos centrales (p.e. a direcciones generales) como de órganos
periféricos (delegaciones y subdelegaciones de Gobierno).
• La desconcentración se articula por medio de una disposición

administrativa de carácter general. No es necesaria norma con rango de
ley (en concordancia con LRJSP art.25.2 ).
• La desconcentración así acordada debe ser publicada en el BOE.
• Está prohibida la subdesconcentración.

Cabe la desconcentración de las competencias sancionadoras de los
alcaldes y de los plenos de las entidades locales a favor de las comisiones
de Gobierno , los concejales y los alcaldes.
Se ajusta a los mismos límites y requisitos que los de la desconcentración
en el ámbito de la Administración General del Estado (nº 4274 ), si bien
la norma desconcentradora se publica en el boletín oficial de la provincia
y en el tablón de edictos del ayuntamiento o medio de publicación
equivalente.
Precisiones
1) La desconcentración, al implicar la modificación no solo del ejercicio sino

también de la titularidad de la competencia, si es acordada reglamentariamente, no
puede afectar a competencias atribuidas al órgano por norma con rango de ley
-principio de jerarquía normativa- (Oliván del Cacho).
2) Se admite la desconcentración acordada por medio de bando (TSJ Aragón 28-3-
01 , EDJ 99080 ).
3) Los ayuntamientos, a través de su órgano competente, pueden desconcentrar en
órganos jerárquicamente dependientes el ejercicio de las competencias
sancionadoras delegadas por otra Administración que sea titular originaria de dichas
competencias (TS 17-12-03, EDJ 187110 ).
3. Presunto responsable, interesados y denunciante
4282 Derechos del presunto responsable

(LPAC art.53.2 )
La Ley contempla como derechos del presunto responsable:

a) Derecho a la notificación de los hechos que se le imputen, de las
infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en
su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor,
de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que
atribuya tal competencia (LPAC art.53.2.a ). Se trata de un derecho
garantizado por la notificación del acuerdo de iniciación, cuyo contenido
mínimo debe comprender tales datos (LPAC art.64 ), constituye una
exigencia del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (TCo
190/1987 ; 29/1984 , entre otras).
b) Derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad
administrativa mientras no se demuestre lo contrario (LPAC art.53.2.b ).
c) Derecho a formular alegaciones y utilizar los medios de defensa
admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes (LPAC
art.53.1.e) .
d) Los demás derechos de los ciudadanos (reconocidos por LPAC

art.53 ; nº 3285 s. ); y entre ellos tienen concreta plasmación en el
procedimiento sancionador los siguientes:
• El derecho a conocer en cualquier momento el estado de la
tramitación del procedimiento y a obtener copias de documentos
contenidos en ellos (LPAC art.53.1.a ).
• El derecho a la identificación de las autoridades y personal bajo cuya
responsabilidad se tramite el procedimiento. A estos fines, en el acuerdo
de iniciación se debe indicar el nombre del instructor o jefe de la unidad
instructora, así como del secretario en su caso para poder recusarles o ver
garantizado el deslinde de las funciones instructora y decisora (LPAC
art.35.1.b ).
Precisiones
El presunto responsable tiene derecho a actuar por medio de representante. Si el

inculpado actúa con representante y así se le indica al órgano competente, se le
puede notificar a aquel la iniciación del expediente -y demás trámites-, pero la
Administración carece de facultad para considerar representante del inculpado a
quien lo ha sido en otras actuaciones distintas por esta sola circunstancia, dado el
carácter personalísimo de las sanciones (TS 29-1-01, EDJ 674 ).
4284 Interesados
(LPAC art.4 )
La situación jurídica en la que se encuentran los interesados en el

procedimiento sancionador no difiere de la que les corresponde en
cualquier otro procedimiento administrativo.
A tal efecto, cabe distinguir entre:
a) El denunciante que promueva el inicio del procedimiento
sancionador, siempre que ostente un derecho o interés legítimo individual
o colectivo, y no sea, por tanto, mero denunciante (LPAC art.4.1.a ). Ver
nº 4287 s.
b) El que, sin haber promovido la iniciación del procedimiento, tenga
algún derecho que pueda resultar afectado por la sanción que se adopte
(LPAC art.4.4.b ). Sin perjuicio de su derecho a personarse en el
procedimiento sancionador, pesa sobre la Administración la obligación de
comunicarle la existencia del mismo si su identificación resulta del
expediente, a fin de personarse si así le conviniese (LPAC art.8 ).
c) El que, sin haber promovido la iniciación del procedimiento, sea titular
de un interés individual o colectivo que pueda resultar afectado por la
sanción que se adopte, y se persone antes de que dicte resolución
definitiva (LPAC art.4.1.c ). En este caso, su intervención en el
procedimiento va a depender de su personación, sin que exista obligación
administrativa de llamarle al mismo.
4285 Participación en el procedimiento
Estos interesados, en tanto titulares de un derecho o interés legítimo,

tienen participación plena en el procedimiento a lo largo de sus distintas
fases:
• Se les notifica el acuerdo de iniciación (LPAC art.64.1 ).
• Intervienen en el trámite de audiencia para la adopción de medidas
provisionales.
• Pueden evacuar alegaciones, aportar documentos y proponer prueba
en el término de 15 días desde la notificación del acuerdo de iniciación
(LPAC art.64 ).
• Pueden practicar prueba (en los términos de LPAC art.78 ). Ver nº
4440 .
• Evacuan el trámite de audiencia tras la propuesta de resolución (LPAC
art.89.2 ).
• Se les notifica el acuerdo de realización de actuaciones
complementarias, pudiendo formular alegaciones en un plazo de 7 días
(LPAC art.87 ). Igualmente, pueden formular alegaciones en el trámite
de la LPAC art.90.2 . Ver nº 4512 .
• Pueden interponer los recursos, de alzada o reposición, que sean
procedentes, contra la resolución sancionadora.
Gozan, además, del derecho a acceder en cualquier momento al
procedimiento para conocer el estado de su tramitación y a acceder y
obtener copias de los documentos contenidos en el mismo (LPAC
art.53.1.a ).
4287 Denunciante
(LPAC art.62 )
Denunciante es cualquier persona física o jurídica que, en cumplimiento

o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano
administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera
constituir infracción administrativa, pudiendo o no solicitar la iniciación de
un procedimiento sancionador.
El denunciante debe ser una persona identificada en su escrito de
denuncia. No se admiten por ello las denuncias anónimas -a modo de
ejemplo, no se tramitan las denuncias anónimas en el procedimiento para
la imposición de sanciones por infracciones de orden social (RD
928/1998 art.9.1.f )-.
Precisiones
1) La condición de denunciante es sustancialmente distinta de la de parte

interesada, de modo que aunque tiene cierta intervención en el procedimiento que
su denuncia provoque, no por ello se constituye en parte, careciendo así de
facultad alguna de iniciativa procesal ni de legitimación para crear la obligación del
órgano sancionador de investigar la concreta situación del hecho denunciado (TS 26-
10-00, EDJ 34387 ).
2) No puede admitirse, como regla general, que los denunciantes en un
procedimiento sancionador ostenten en el mismo un interés legítimo que provoque
de forma necesaria su intervención en el mismo, ya que la potestad sancionadora se
encamina a la defensa de los intereses generales, no a la defensa de intereses

particulares ni a la resolución de posibles controversias entre los mismos. Como
meros denunciantes, estos no tienen derecho al procedimiento, no ostentando per
se la condición de interesado, sino de mero testigo cualificado . El mero
denunciante posee el derecho al trámite, esto es, a obtener una respuesta
jurídicamente motivada sobre su petición (TSJ Cantabria 15-1-00, EDJ 1250 ).
3) El denunciante no puede recurrir un eventual archivo de actuaciones ni de otro
modo tiene que intervenir necesariamente en el procedimiento sancionador (puede
no obstante ser llamado por el imputado o por la propia Administración como
testigo).
Tampoco puede recurrir la resolución sancionadora, pues no es más que un tercero
simple y carece por tanto de la cualidad de parte legítima (TS 12-3-91, EDJ 2712 ).
4) No obstante, cuando la denuncia invoque un perjuicio en el patrimonio de las
Administraciones públicas la no iniciación del procedimiento debe ser motivada y se
notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento
(LPAC art.62.3 ).
4288 Interesado
(LPAC art.4 )
No obstante no ser el denunciante necesariamente parte del

procedimiento, una y otra condición no son excluyentes o incompatibles.
Si el denunciante reúne además la condición de interesado, puede recurrir
el archivo del procedimiento, gozando a su vez de legitimación para
intervenir en sus distintas fases como interesado administrativo, así como
para recurrir la resolución sancionadora tanto en vía administrativa como
judicial.
Precisiones
Cuando la denuncia afecta a intereses legítimos o directos del denunciante , este

pasa a ostentar la cualidad de interesado, cualidad que adquiere no en razón a su
condición de denunciante, sino para la adecuada defensa de tales intereses (TSJ
Cantabria 15-1-00 , EDJ 1250 ). Así se reconoce en el procedimiento para la
imposición de sanciones por infracciones de orden social (RD 928/1998 art.9.1.f ).
4289 Cumplimiento de una obligación legal

Contrapuesto a la figura del denunciante particular, está el que contempla
el supuesto del denunciante que activa e interviene en su caso en el
procedimiento sancionador en cumplimiento de una obligación legal. Hay
que estar a lo que disponga la legislación sectorial al respecto.
Lo ordinario es que esta normativa sectorial establezca esta obligación de
denunciar en relación con los funcionarios de la Administración pública
a quien le competa el ejercicio de la potestad sancionadora. Pero nos
cuestionamos si puede denunciar un funcionario de una Administración
sin competencias para sancionar el hecho infractor ante la Administración
que sí lo sea, y, siendo la respuesta afirmativa, si se puede entender que
dicho funcionario actúa en cumplimiento de una obligación legal o como
un simple denunciante particular. La respuesta es fundamental si el
funcionario de que se trata tiene la condición de autoridad, para la
determinación del valor que deba reconocerse a dicha denuncia a efectos
probatorios y de la fuerza enervatoria de la presunción de inocencia que
aquella pueda tener (LPAC art.77.5 ).
Precisiones
La jurisprudencia destaca en estos casos el principio de colaboración

interadministrativa -LRJSP art.3.1 y 141 - para cualificar la denuncia de un
funcionario de diferente Administración, al que le niega la condición de mero
particular y a cuya denuncia se reconoce fehaciencia probatoria -LPAC art.77.5 -
(TCo 64/1982 ; TS 14-11-91, EDJ 10809 ; TSJ País Vasco 4-3-99 , EDJ
81086 ).
4290 Intervención del mero denunciante

La intervención del que solo es denunciante en el procedimiento
sancionador general se produce con las siguientes actuaciones:
a) Por medio de la presentación del escrito de denuncia, en el que se
debe expresar la identidad de la persona o personas que lo presentan,
dirigido al órgano competente para acordar el inicio del procedimiento,
que puede dar lugar a la iniciación de oficio del procedimiento
sancionador (LPAC art.62 ).
Si el denunciante ha solicitado en su escrito de denuncia la iniciación del
procedimiento, o ha invocado un perjuicio para el patrimonio de la
Administración (LPAC art.62.3 ), se le debe comunicar la iniciación o no
del procedimiento. Dicha comunicación debe ser motivada (TSJ Cantabria
15-1-00 , EDJ 1250 ).
El acuerdo de iniciación debe serle notificado al denunciante, en su caso
(LPACart.62.3 y 64.1 ).
El contraste entre estos dos preceptos -bastante confusos por la
introducción de términos distintos como lo son comunicación del inicio y
notificación del acuerdo de iniciación- permite distinguir la comunicación
de haberse acordado el inicio del procedimiento al mero denunciante, de
la notificación del propio acuerdo de notificación al interesado que
ostente un interés legítimo (LPAC art.4 ), esto es, cuando se trate de un
denunciante que, además, merece la condición de interesado (LPAC
art.40.1 previene que a los interesados se les notifican, y no comunican,
las resoluciones y actos administrativos).
b) El denunciante puede comparecer como testigo en el procedimiento,
siempre que sea traído al mismo por la Administración actuante, por el
inculpado o por otros eventuales interesados.
c) No está prevista la notificación ni la comunicación de la resolución
sancionadora al denunciante. Ello debe entenderse sin perjuicio de una
intervención más intensa que pueda tener el denunciante en los distintos
procedimientos sancionadores sectoriales (nº 4630 s. ).
4291 Denunciante delator

(LPAC art.62.4 )
Cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción

que provoque un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones
públicas y existan otros infractores, el órgano competente para resolver el
procedimiento debe eximir al denunciante del pago de la multa que le
correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando

sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el
procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando en el
momento de aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes
para ordenar la misma y se repare el perjuicio causado.
Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe
del pago de la multa que le correspondería o, en su caso, la sanción de
carácter no pecuniario, cuando no cumpliéndose alguna de las
condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba que
aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se
disponga.
En ambos casos es necesario que el denunciante cese en la participación
de la infracción y no haya destruido elementos de prueba relacionados
con el objeto de la denuncia.
4292 Procedimiento disciplinario de jueces y magistrados

(LOPJ art.422 s. )
El concepto denunciante en estos expedientes no es identificable con el

general, pues se limita en principio al afectado concretamente por una
conducta judicial determinada.
La posición del que comunica la misma al CGPJ, presenta ciertas
peculiaridades:
• No puede intervenir en el procedimiento administrativo ni recurrir las
decisiones que se tomen sobre incoación y resolución del expediente
disciplinario en vía administrativa, sin perjuicio de la legitimación que
ostente como interesado en la vía jurisdiccional.
• Sin embargo, la resolución del expediente sancionador se ha de
notificar al denunciante, que puede recurrir, únicamente, en vía
contencioso-administrativa.
En definitiva, el particular, aun cuando afectado por la conducta del juez,
solo tiene reconocido por el ordenamiento el interés para denunciar, pero
no para concurrir al expediente como parte interesada (TS 15-3-01, EDJ
12098 ). No obstante lo cual, se le reconoce legitimación para impugnar
judicialmente el acto definitivo recaído en el procedimiento
administrativo.
B. Procedimiento sancionador general

(LRJSPart.25 a 31 ; LPAC art.53 , 63 , 64 , 77.4 , 85 , 88.7 , 89 , 90 , 96.5 )
4295 1. Forma de iniciación 4300
2. Actuaciones previas 4310
3. Acuerdo de iniciación 4325
4. Medidas provisionales 4395
5. Actuaciones del instructor 4430
6. Alegaciones al acuerdo de iniciación 4435
7. Prueba 4440
8. Propuesta de resolución 4485
9. Actuaciones complementarias de instrucción. Alegaciones finales 4512
10. Resolución 4520
11. Resarcimiento e indemnización 4555
12. Agotamiento de la vía administrativa. Ejecutividad de la sanción 4565
13. Procedimiento simplificado 4600
4296 El procedimiento sancionador general, se regula en la LPAC. Los

principios aplicables al ejercicio de la potestad sancionadora se regulan
en LRJSPart.25 a 31 .
Los procedimientos sancionadores regulados por normativa sectorial
específica se tratan en los nº 4630 s. En cuanto a los procedimientos
sancionadores regulados por las comunidades autónomas, ver nº 4935
s.
1. Forma de iniciación
(LPAC art.63 y 64 )
4300 El procedimiento sancionador se caracteriza por ser un procedimiento

que se inicia de oficio , en virtud de acuerdo del órgano competente (nº
4304 ), bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden
superior, petición razonada de otros órganos o denuncia (LPAC
art.63.1 ). Sin perjuicio de ello, normativa sectorial como el RD
320/1994 art.3 contempla la denuncia de los agentes de autoridad
encargados de la vigilancia y seguridad del tráfico como acto iniciador del
Precisiones
Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio (LPAC art.63.1 ).

Sin embargo, en el País Vasco se permite que, además de la iniciación de oficio, estos
procedimientos puedan iniciarse a instancia de parte interesada como titular de
derechos o intereses legítimos individuales o colectivos (L País Vasco 2/1998
art.35 ). Ver nº 5062 .
4302 Propia iniciativa

(LPAC art.59 )
Tiene lugar con la actuación derivada del conocimiento directo o

indirecto de las conductas o hechos susceptibles de constituir infracción
por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación. El
conocimiento se puede producir:
- de manera ocasional;
- por ostentarse la condición de autoridad pública;
- por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o

investigación.
En relación con cuál sea el órgano competente para iniciar el
procedimiento, ver nº 4340 .
4304 Orden superior

(LPAC art.60.2 )
El procedimiento sancionador puede iniciarse a raíz de una orden emitida

por un órgano administrativo superior jerárquico de la unidad
administrativa competente para iniciarlo.
El contenido de la orden debe expresar, en la medida de lo posible:
- la persona o personas presuntamente responsables;
- las conductas o hechos que pueden considerarse infracción
administrativa y su tipificación, así como,
- el lugar, fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los
hechos se produjeron.
Tiene carácter vinculante para el que la recibe, quedando por ello
compelido a iniciar el procedimiento.
Las resoluciones que pongan fin al procedimiento deben ser comunicadas
al órgano que emitió la orden.
4306 Petición razonada

(LPAC art.61 )
El procedimiento puede iniciarse en virtud de una propuesta de iniciación

formulada por cualquier órgano administrativo sin competencia para
incoarlo, y que ha tenido conocimiento de las conductas o hechos que
puedan constituir infracción, bien ocasionalmente, bien por tener
atribuidas funciones de inspección, averiguación o investigación.
El contenido de la petición debe especificar, en la medida de lo posible:
- la persona o personas presuntamente responsables;
- las conductas o hechos que pueden considerarse infracción
administrativa y su tipificación, así como;
- el lugar, fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los
hechos se produjeron.
Estas peticiones no son vinculantes para el órgano administrativo con
competencia para incoar, que puede decidir no iniciar el procedimiento
(acordando antes, en su caso, si lo estima oportuno, actuaciones previas).
En este supuesto, debe dictar resolución motivada con indicación de las
razones por las que no procede la iniciación y comunicarla al órgano que
la dirigió (LPAC art.61.2 y 3 ).
Si se acuerda la iniciación, la resolución final debe ser comunicada al
órgano peticionario.
4308 Denuncia
Se puede igualmente iniciar como consecuencia de denuncia, que es el
acto por el que una persona, en cumplimiento o no de una obligación
legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de

un hecho que pudiera constituir infracción administrativa.
El denunciante puede ser un particular, o actuar en cumplimiento de una
obligación legal (nº 4287 s. ).
Las denuncias deben tener un contenido mínimo, debiendo expresar:
- la identidad de la persona o personas que las presentan (quedan
excluidas las denuncias anónimas, que deben ser dejadas sin cursar);
- el relato de los hechos que pudieran constituir infracción y la fecha de
su comisión (sin necesidad de efectuar una valoración o calificación
jurídica de los mismos) y, cuando sea posible,
- la identificación de los presuntos responsables.
Además, las denuncias pueden contener o no solicitud de iniciación del
procedimiento sancionador. Solo si se dirige dicha solicitud de iniciación
debe el órgano competente para iniciar comunicar al denunciante tanto la
iniciación como la decisión de no iniciar el procedimiento, según proceda.
Además, se contempla la notificación del acuerdo al denunciante,
previsión que debe entenderse referida al denunciante en quien concurra
también la condición de interesado (LPAC art.64.1 ), por lo que no basta
la comunicación del inicio del procedimiento en estos casos, sino que es
precisa la notificación del propio acuerdo de iniciación (a tenor de la LPAC
art.40.1 , las resoluciones y actos administrativos se notifican a los
interesados, no se comunican a estos).
Las denuncias se dirigen al órgano competente para iniciar el
procedimiento, dentro de la Administración que ostente la competencia
sancionadora. Ante un previsible error o desconocimiento de tales
circunstancias, el órgano administrativo incompetente de una
Administración con competencia sancionadora debe remitir la denuncia al
órgano que puede iniciar el procedimiento sancionador (LRJSP art.14 ).
Si la competencia es de la propia Administración, esta debe remitirla a la
que ostente la competencia sancionadora sobre la materia (LRJSPart.3
y 141.1.c ).
2. Actuaciones previas
(LPAC art.55 )
4310 Las actuaciones previas, o información previa tienen como única finalidad
la de dar a conocer las circunstancias del caso y de las personas
presuntamente infractoras, así como posibilitar la valoración de la
conveniencia o no de iniciar el expediente sancionador, permitiendo así
verificar hasta qué punto existe base racional para estimar cometida una
infracción y su imputabilidad a un sujeto de Derecho y evitando la
tramitación de un procedimiento sancionador con los correspondientes
efectos desagradables para el administrado si es manifiesta la inexistencia
de infracción.
Estas actuaciones previas son una especificación de las actuaciones

previas previstas en todo procedimiento de oficio (LPAC art.55.1 : nº
3883 ).
Dentro de las actuaciones previas, cabe la práctica de información
reservada, realizada sin conocimiento ni intervención del posible
imputado, que participa de la misma naturaleza y finalidad que las
actuaciones previas, en las que se integra, pero que justifican su carácter
meramente interno en la evitación de una publicidad que permita el
conocimiento de la intervención administrativa por el afectado, al efecto
de permitir la realización de pruebas preconstituidas, y garantizar la no
frustración de los fines perseguidos por el procedimiento.
4311
Precisiones
1) Una vez terminadas las actuaciones previas, procede bien el inicio del expediente
sancionador por medio del pertinente acuerdo de incoación o bien el archivo de las
actuaciones. No es admisible dictar resolución sancionadora en el seno de las
actuaciones previas (TSJ Burgos 27-2-99 , EDJ 80930 ).
2) No se genera indefensión ni se vulnera el derecho de audiencia si se realizan las
actuaciones previas sin intervención del sancionado. Exigir dicha intervención
contradice de plano la finalidad de la información previa reservada, que es por su
naturaleza reservada (TS 5-10-92, EDJ 9658 ; 17-5-99, EDJ 10329 ). La
intervención del interesado en estas actuaciones no es necesaria ni por ello se
genera indefensión, puesto que aún no se ha concretado la imputación contra el
mismo (TS Militar 14-5-02, EDJ 28767 ; 15-7-02 , EDJ 34340 ). Por ello, no
disfruta el imputado del derecho de audiencia y contradicción en estas actuaciones
previas, debiendo ser garantizados tales derechos con posterioridad, en el seno del
procedimiento sancionador, una vez que se formule el pliego de cargos, frente a los
cuales ya tiene el imputado la posibilidad de ratificar o de contradecir las
declaraciones formuladas en esta fase preliminar (TCo 14/1999 ; TS 10-6-03, EDJ
105097 ; 31-7-03, EDJ 153173 ).
Ello no obsta a que dichas actuaciones previas puedan perfectamente ser llevadas a
cabo de manera pública, con conocimiento del interesado.
3) Sobre el derecho del administrado a conocer de estas actuaciones previas y de la
posible vulneración de su derecho fundamental a no declarar contra sí mismo
cuando se colabora con la Administración en la práctica de las mismas, cuando más
tarde por dichas declaraciones se incoa el procedimiento sancionador, el Tribunal
Supremo entiende que el derecho a conocer de la acusación solo surge cuando el
expediente lo permite por haber llegado a un momento en que las imputaciones
puedan ya formularse con fundamento sólido. Concluye esta sentencia que no se
vulnera el derecho a no declarar contra sí mismo por el hecho de que el infractor
haga declaraciones autoinculpatorias en la fase de investigaciones previas antes de
que la Administración formule imputación contra él, por no saberse aún contra quién
se ha de dirigir el expediente. En otro caso, si las actuaciones previas se dilataran
precisamente para lograr, antes de la formulación del pliego de cargos, que quien
ignora su condición de acusado administrativo preste una declaración que no
prestaría de conocer dicha circunstancia, podría resultar eventualmente afectado el
derecho que todos tienen a no declarar contra sí mismos (TS 27-2-03, EDJ 3691 ).
4313 Momento de su práctica

(LPAC art.55.1 )
Las actuaciones previas, por su propia finalidad, son objeto de realización

antes del inicio del expediente sancionador, y precisamente para
determinar la justificación o conveniencia de iniciarlo. Unas actuaciones
llevadas a cabo una vez incoado el procedimiento no pueden merecer

este calificativo ni ser realizadas al amparo de la LPAC.
Precisiones
Las diligencias o actuaciones previas no forman parte del expediente sancionador,

ya que no son propiamente expediente administrativo, sino antecedente del mismo.
Ello debe entenderse con todas las matizaciones que se derivan de lo estudiado en
los siguientes apartados, ya que en definitiva dichas actuaciones se incorporan al
expediente sancionador una vez iniciado este (TS 26-10-73; 22-2-85; 26-5-87 , EDJ
4136 ).
4315 Órgano competente para su instrucción

(LPAC art.55.2 )
La norma referenciada recoge una fórmula flexible sobre esta cuestión, al

permitir su realización:
a) De manera preferente, a los órganos que tengan atribuidas funciones
de investigación, averiguación e inspección en la materia.
b) En su defecto y, por tanto, de manera subsidiaria a la persona u órgano
que determine el órgano competente para la iniciación o resolución del
Este supuesto exige por tanto un acto administrativo específico de
designación.
Dada la generalidad de los términos legales utilizados, el no respeto de la
subsidiariedad competencial , realizando las actuaciones previas quien
determine el órgano competente para iniciar o resolver, pese a existir
órganos distintos con competencia preferente de averiguación,
investigación e inspección no parece que constituya un vicio
determinante de nulidad de pleno Derecho (no sería manifiesta la
incompetencia ni esta parecería versar sobre la materia (LPAC
art.47.1.b ), ni tampoco generar indefensión por ello y, en definitiva), ni
tampoco de anulabilidad, al no generarse indefensión por ello y, en
definitiva, por la competencia que no dejan de ostentar los órganos
dotados de competencia subsidiaria por designación administrativa
(designación que actuaría a modo de convalidación impropia). No
estaríamos sino ante una irregularidad no invalidante, que, además, es
previa a un expediente administrativo.
4317 Dada la variedad de las actuaciones previas que se pueden llevar a cabo,
hay que distinguir entre actuaciones susceptibles de ser llevadas a cabo
indistintamente por cualquier funcionario o unidad administrativa (p.e.
en materia de infracciones pesqueras, actuaciones de identificación y
titularidad de un buque ante el Registro de Buques), de aquellas otras
actuaciones específicamente encomendadas a funcionarios y órganos
por su índole técnica (en materia de infracciones de pesca, inspección
pesquera sobre las artes de pesca, cabotaje real del buque, especies
pesqueras capturadas, etc.).
Todo ello debe entenderse sin perjuicio de que toda la actividad

probatoria e información que pudiera obtenerse en estas actuaciones
previas, si son incorporados al expediente sancionador, puedan
obviamente ser cuestionadas y analizada su adecuación a Derecho y su
incidencia en el expediente sancionador como actuación administrativa
(tanto desde la perspectiva competencial para su práctica o extensión
como desde la perspectiva procedimental).
Precisiones
Debe rechazarse un presunto derecho a que las actuaciones previas sean instruidas
por una persona determinada, ya que propiamente no estamos ante un expediente.
Ello no puede, sin embargo, alterar las reglas de actuación de los órganos con
competencia material específica para realizar las investigaciones, averiguaciones e
inspecciones, de modo que cuando en el seno de unas actuaciones previas haya, por
ejemplo, que tomar unas muestras de unos productos o que inspeccionar una
determinada actividad, la competencia material para desarrollar esta específica
actuación seguirá correspondiendo a tales órganos de inspección, averiguación o
investigación (TS 5-10-92, EDJ 9658 ).
4319 Actuaciones previas y prescripción de la infracción

La posible eficacia interruptiva sobre la acción administrativa para
sancionar (prescripción de la infracción) que pueda tener este trámite de
actuaciones previas a la incoación del expediente sancionador se hace
depender de que el afectado por el expediente informativo o las
actuaciones previas tenga o no conocimiento en forma de dicha actuación
administrativa.
Precisiones
1) Se considera interrumpida la prescripción al exteriorizar la Administración su

conducta dirigida a preparar, conocer y en su caso iniciar el expediente sancionador
con la práctica de actuaciones previas ante y con conocimiento del interesado (TS
26-11-96, EDJ 9768 ).
2) En sentido contrario, debe entenderse que no se interrumpe la prescripción si no
se produce esa publicidad ante el interesado. En esta línea, se niega eficacia
interruptiva a las actuaciones previas si no se cumple la doble exigencia de toda
actuación administrativa que deba afectar a los interesados, relativa a que toda
actuación deba ser notificada y ser reflejada documental y oportunamente en el
expediente (TS 30-10-93, EDJ 9716 ).
3) En ningún supuesto se considera que estas actuaciones previas forman parte del
procedimiento sancionador y, consiguientemente, no interrumpen el plazo de
prescripción de la infracción (D Aragón 28/2001 art.6 ).
4321 Actuaciones previas y caducidad del procedimiento

El plazo de caducidad del procedimiento sancionador tiene como día
inicial el del acuerdo de incoación del mismo (nº 4325 s. ) y no un
momento anterior, por lo que la duración más o menos prolongada de
estas actuaciones previas no debe afectar necesariamente a la caducidad
procedimental.
Las actuaciones previas no deben ser mantenidas abiertas de manera

injustificada e irracional, tomándose declaración en ellas al que va a ser
imputado cuando sobradamente existían ya elementos de cargo de
entidad para formular acusación (TS 27-2-03, EDJ 3691 ).
Ello, no obstante, habrá que estar a la normativa sectorial específica.
Precisiones
1) En ocasiones se contempla una caducidad específica por el transcurso de un

plazo desde la finalización de las diligencias previas sin haberse acordado la
iniciación del procedimiento sancionador. No obstante, estos casos específicos no
son supuestos de caducidad del procedimiento por el transcurso del plazo para
resolver, sino por el transcurso del plazo establecido para iniciarlo. Se emplea aquí
la caducidad en sentido sustantivo, no adjetivo. No cabe confundir esta caducidad
sustantiva inicial con la caducidad adjetiva también inicial que tiene lugar por
transcurso de 2 meses sin notificación o intento regular del acuerdo de incoación del
expediente sancionador al presunto infractor -RD 1398/1993 art.6.2 - (nº 4376
s. ). Ni la LRJSP ni la LPAC contienen previsión alguna al respecto.
2) Respecto a las infracciones en materia de defensa del consumidor y de la
producción agroalimentaria, se ha entendido que el plazo de caducidad no ha de
comenzar a contarse sino cuando hubieran finalizado las diligencias dirigidas al
esclarecimiento de los hechos, sin que la autoridad competente hubiese ordenado la
incoación del oportuno expediente sancionador (TS 2-7-97 , EDJ 4435 ).
4323 Archivo de las actuaciones previas

Puede ocurrir que realizadas las actuaciones previas para determinar si
concurren circunstancias que justifiquen la incoación, el órgano
administrativo archive las mismas, absteniéndose de iniciar el
procedimiento por falta de elementos racionales mínimos o de indicios
sobre la autoría o imputabilidad, los hechos o la naturaleza infractora de
los mismos.
De igual modo, se puede acordar el archivo de las actuaciones previas si
de ellas resulta la prescripción de la infracción. En tal caso, se acuerda
igualmente la no procedencia de iniciar el procedimiento.
En estos casos, debe por ello dictarse una resolución expresa de archivo,
con concreta declaración de no iniciarse el procedimiento.
La resolución de archivo y no iniciación debe ser comunicada al
denunciante que interesó la iniciación y al órgano que dirigió petición a
tal fin.
Dicha resolución de archivo, no obstante ser un acto de trámite, puede
ser objeto de recurso de alzada, si se ostentara la cualidad jurídica de
interesado (LPAC art.4 ) y concurren los requisitos de LPAC art.112.1
(nº 3704 ), ya que estaríamos ante un acto de trámite determinante de
la imposibilidad de iniciar -concepto que debe ser asimilado al de
continuar- el procedimiento.
Como motivos impugnatorios, se pueden mencionar:
- la existencia de base racional para entender cometida una infracción;
- la acreditación mínima de la autoría o de la imputabilidad de la conducta,
así como la no prescripción de la infracción (por errores de cómputo, o
por tratarse de una infracción continuada).
3. Acuerdo de iniciación
4325 Se desarrollan dentro de este apartado los siguientes aspectos:

• Características (nº 4332 ).
• Competencia para dictarlo (nº 4340 ).
• Contenido (nº 4345 ).
• Práctica de la notificación, plazo, caducidad inicial (nº 4374 ).
• Efectos del acuerdo de iniciación y de su notificación (nº 4385 ).
• Acuerdo de iniciación como propuesta de resolución (nº 4390 ).
a. Características
4332 Acto de trámite

El acuerdo de iniciación es una resolución de trámite en la que se fijan los
hechos que pueden ser alterados posteriormente a lo largo del
procedimiento (TS 25-5-99, EDJ 10518 ; 9-10-99, EDJ 34045 ).
En principio no admite recurso administrativo o judicial. No obstante, sí
cabe el recurso de alzada frente al archivo de las actuaciones previas o la
no incoación del expediente sancionador, pues determinan la
imposibilidad de continuar el procedimiento (LPAC art.112.1 ).
Precisiones
1) Constituye un acto de trámite no susceptible de ulterior recurso contencioso-

administrativo la resolución administrativa que en recurso de alzada acuerda anular y
dejar sin efecto el archivo de unas actuaciones previas, ordenando la incoación del
expediente sancionador. En este caso, la incoación del procedimiento se produce
con dicha resolución en alzada, y sigue participando de la misma naturaleza de acto
de trámite que un acuerdo originario de incoación del procedimiento (TS 7-4-83).
2) La posibilidad de recurrir en alzada el archivo de las actuaciones previas o la no
incoación del expediente sancionador se debe a que, pese a ser un acto de trámite,
lo es de modo cualificado, al determinar la imposibilidad de continuar el
procedimiento (LPAC art.112.1 ). Todo ello sin perjuicio de que el acuerdo de
incoación conlleve también de modo expreso la adopción de medidas cautelares o
provisionales, decisión esta última que sí es concebida como definitiva y susceptible
por ello de recurso autónomo de alzada y ulterior recurso contencioso-
administrativo (TS 7-5-99, EDJ 7843 ).
4334 Acto reglado

La apertura del expediente sancionador procede siempre que en el caso
se den indicios suficientes de la comisión de una falta o infracción
administrativa, no siendo ello decisión discrecional de la Administración,
sino obligación de la misma en cuanto se dé la citada situación indiciaria, a
fin de constatarla (TS 25-5-87 , EDJ 4088 ). Señala, por ello, el Tribunal
Supremo que el incumplimiento del deber de incoar es controlable
jurisdiccionalmente.
Por ello, ante la denuncia de una infracción, desatendida
injustificadamente, y existiendo indicios evidentes de su comisión, puede
el denunciante que ostente legitimación como interesado administrativo
-no en otro caso-, reaccionar ante la conducta omisiva administrativa,

recurriendo en vía administrativa y ulteriormente en vía judicial. No obsta
a esta posibilidad la naturaleza de acto de trámite del acto de no
incoación, o de la negativa a dictarlo, pues nos encontraríamos ante una
actuación de trámite cualificada, al ser determinante de la imposibilidad
de continuar el procedimiento (LPAC art.112.1 ).
Esta impugnación puede basarse tanto en la ausencia de motivación como
en la introducción de una motivación errónea o insuficiente -existencia
de indicios suficientes de la comisión de la infracción, de su autoría e
imputabilidad, prescripción incorrectamente valorada-.
Precisiones
La Administración no puede acordar de plano ad limine la no iniciación de un

procedimiento sancionador por razones de fondo cuando de la denuncia presentada
se derivan prima facie posibles infracciones. Así, de la incoación del correspondiente
procedimiento deviene una garantía obligatoria para con el administrado, salvo que
concurran circunstancias acreditadas que fundamenten su no incoación (TSJ Navarra
19-10-00, EDJ 54526 ).
4336 Inclusión de los cargos que se imputan al presunto infractor

Con la finalidad de simplificar el procedimiento, el RD 1398/1993
suprimió el pliego de cargos como trámite autónomo (conservado, sin
embargo, por algunos procedimientos sancionadores sectoriales, así como
en los sancionadores generales aprobados por las comunidades
autónomas). Así, el acuerdo de iniciación presenta un doble contenido y
trascendencia:
- determina la iniciación del procedimiento sancionador, y
- fija los cargos imputados al presunto infractor.
La LPAC mantiene la exigencia de pliego de cargos de forma excepcional,
cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan
elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que
motivan la incoación del procedimiento (LPAC art.64.3 ).
4338 Doble finalidad

Al contener el acuerdo de iniciación los cargos dirigidos contra el
presunto infractor, presenta una doble finalidad:
- de una parte, permite conocer materialmente la imputación que se
dirige al inculpado;
- de otra, delimita formalmente y también con pleno efecto sustantivo el
ámbito en que va a actuar el poder público frente al imputado,
delimitación que se refiere a los hechos y no a valoraciones o secuencias
lógicas derivados de aquellos, ni a denominaciones genéricas de
infracciones (TS 17-6-98, EDJ 12958 ).
El acuerdo de iniciación contiene lo que puede considerarse una
imputación provisional , viniendo por ello a recoger los hechos
infractores imputados de un modo sucinto, así como su posible
calificación, y ello sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción (LPAC
art.112.1 ). Así, en el curso de la instrucción puede verse modificada la
determinación inicial de los hechos o de su posible calificación (en cuyo

caso siempre habrá que notificar la propuesta de resolución), pero ello
dentro del marco lógico que representa lo establecido en el acuerdo de
iniciación, configurándose las modificaciones de lo inicialmente
expuesto como secuencias, derivaciones o variaciones de tales hechos,
con los que guardan una lógica relacional (p.e. no podría considerarse
como una mera modificación de lo inicialmente establecido, y por ello
generaría indefensión, una sanción impuesta por vertidos en el dominio
público hidrológico cuando en el acuerdo de iniciación se expuso como
hecho infractor el alumbramiento ilegal de aguas subterráneas).
Precisiones
Los asertos e imputaciones del acto de iniciación no tienen el valor de hechos

probados ni el de sanción o reproche individual, sino solamente el de apreciaciones
de carácter meramente presuntivo. Lo relevante jurídicamente de dicho acto es lo
que se establece en su parte dispositiva, y no la mayor o menor fortuna de la
expresión literaria de los razonamientos que la pueden preceder (TS 16-1-01, EDJ
2808 ).
b. Competencia
4340 Es competente para dictar el acuerdo de iniciación del procedimiento el

órgano expresamente previsto en la respectiva norma sancionadora
(LRJSP art.25.2 ). En su defecto, el que resulte dando aplicación a la
LRJSPart.8 a 14 (nº 1120 s. ). Si, pese a ello, no se puede especificar el
órgano, es competente para iniciar el que lo sea para resolver.
Sobre la determinación del órgano competente en materia sancionadora,
ver nº 4250 s.
c. Contenido
(LPAC art.64.2 )
4345 El acuerdo de iniciación de los procedimientos sancionadores debe

formalizarse con el contenido mínimo siguiente:
- identificación de persona o personas presuntamente responsables (nº
4347 );
- hechos, posible calificación jurídica y sanciones (nº 4349 );
- designación del instructor y secretario con expresa indicación del
régimen de recusación de los mismos (nº 4351 );
- indicación del órgano sancionador y de la norma atributiva de su
competencia (nº 4358 );
- indicación de facultad de reconocer voluntariamente la responsabilidad
y, en su caso, de abonar la sanción pecuniaria con reducciones (nº
4360 );
- medidas provisionales o cautelares que se hayan acordado por el órgano
competente para iniciar el procedimiento sancionador (nº 4362 );
- concesión del derecho a formular alegaciones, aportar documentos o

informaciones que se estimen convenientes, y en su caso, de proponer
prueba, con indicación del plazo para su ejercicio (nº 4364 ).
4347 Identificación de persona o personas presuntamente responsables

(LPAC art.64.2.a )
La persona física o jurídica que finalmente resulte sancionada debe haber

sido imputada siempre en el acuerdo de iniciación. Si no sucede así, aun
cuando luego la propuesta de resolución se notifique a quien finalmente
es sancionado, la sanción así impuesta es nula, por haber generado
indefensión, siendo tal omisión de la imputación inicial insubsanable (TSJ
Baleares 14-7-98 , EDJ 2048 , que anula la sanción incluso cuando el
sancionado sí fue notificado del acuerdo de iniciación, pero en calidad de
solo interesado, no como imputado).
Por ello, si una vez iniciado el procedimiento, de la instrucción resultara
que los eventuales responsables no son los inicialmente imputados, sino
otros distintos, debe dictarse resolución absolviendo a los primeros, e
iniciarse un nuevo procedimiento respecto de los segundos, si no ha
prescrito la infracción respecto de estos (esta solución, no recogida
expresamente en la LPAC ni en el RD 1398/1993 , sí se contempla,
sin embargo, en el procedimiento sancionador general regulado por L País
Vasco 2/1998 art.33 -nº 5050 s. -, siendo una solución
perfectamente aplicable a todo procedimiento sancionador).
Precisiones
1) El Tribunal Supremo plantea un supuesto análogo, pero en vía de recurso de

alzada: se impone sanción a una persona física dependiente de una mercantil, que es
a quien debió sancionarse. Interpuesto el recurso de alzada por el sancionado, la
Administración lo estima ordenando la retroacción de actuaciones para que se
sancione a la mercantil. Es de interés la sentencia porque cuando luego se sanciona
por los mismos hechos a la mercantil, se le impone una multa mayor que la
inicialmente impuesta a su empleado. El Tribunal Supremo anula la sanción por
aplicación desigual de la ley, al agravar ante los mismos hechos la multa en atención
a las circunstancias subjetivas sin que lo permita la ley (TS 24-9-96 , EDJ 52262 ).
Por ello, si en estos casos de aparición de un nuevo presunto infractor distinto del
inicialmente imputado hay que dictar nuevo acuerdo de iniciación, si en este se
recogen los mismos hechos que en un principio, deben igualmente recogerse las
mismas sanciones susceptibles de imposición (salvo que la ley expresamente
autorice modalizar dichas sanciones en atención a las circunstancias subjetivas del
infractor).
2) Se admite en este ámbito la aplicabilidad de la doctrina del levantamiento del
velo. La sentencia reseñada anula una resolución de archivo y denegación de la
incoación de un procedimiento sancionador fundada en la disolución y liquidación de
la sociedad mercantil infractora, admitiendo que pueda incoarse el procedimiento
contra los socios promotores de aquella por aplicación de la doctrina del
levantamiento del velo (TSJ Cataluña 29-5-98).
4349 Hechos, calificación jurídica y sanciones

(LPAC art.64.2.b )
El acuerdo de incoación del expediente debe recoger sucintamente:

- los hechos que motivan la incoación;
- su posible calificación jurídica; y
- las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte
de la instrucción.
Precisiones
1) La enumeración de los hechos imputados ha de ser verificada razonablemente

solo en lo preciso dentro de lo que es propio del discurso humano, es decir,
identificando normalmente los hechos imputados con sus circunstancias básicas sin
detalles prolijos, para que en relación a ellos pueda deducirse una defensa adecuada
(TS 17-6-98, EDJ 12958 ).
2) Los hechos imputados deben ser concretados, no pudiéndose equiparar a ellos
la mera referencia a la formulación de unas quejas y denuncias (TS 17-6-98, EDJ
12958 ).
Este acuerdo de iniciación implica una valoración jurídica y material de los hechos
susceptibles de ser considerados como infracción. Para ello, hay que estudiar su
subsunción o acomodo en el tipo legal infractor correspondiente.
También exigirá valorar si una determinada conducta, manifestada en una pluralidad
de hechos, merece la consideración unitaria de infracción administrativa, o si, por el
contrario, estamos ante una pluralidad de infracciones, ya que en este último
supuesto, se deben dictar tantos acuerdos de incoación como hechos susceptibles
de ser considerados como infracciones autónomas, generando cada uno de aquellos
los respectivos procedimientos sancionadores.
Un criterio determinante para apreciar si nos encontramos ante una única o distintas
conductas infractoras es el de la existencia o no de unidad de propósito y acción en
el posible sancionado. Ante el caso de una indeterminación relativa por parte de la
Administración acerca del número de hechos infractores y su naturaleza autónoma,
existe una presunción favorable al infractor en el sentido de que su conducta es
consecuente con una unidad de propósito y acción, por lo que debe considerarse
concurrente una única acción, y por lo tanto debe dictarse un único acuerdo de
incoación y tramitarse un solo procedimiento sancionador (TS 30-5-89 , EDJ
5539 ).
4351 Designación del instructor y secretario

(LPAC art.64.2.c )
El acuerdo de incoación del expediente debe contener la designación del

instructor, y, en su caso, del secretario del procedimiento, con indicación
del régimen de recusación de los mismos.
El acuerdo de incoación no es separable del de nombramiento del
instructor (TS 23-1-91 , EDJ 579 ).
4352 Instructor
El instructor es un órgano de existencia obligada. Desarrolla una
actuación administrativa necesaria, que constituye propiamente la
tramitación del procedimiento, después de su inicio y hasta antes de su
resolución.
La Ley contempla como derecho del presunto responsable el de serle
notificada la identidad del instructor (LPAC art.53.2.a ). Dicho
conocimiento exige por tanto no solo permitir saber qué órgano
administrativo va a instruir, sino qué funcionario en concreto, con nombre
y apellidos, va a instruir -derecho reconocido de modo general (LPAC

art.53.2.a ), que va a posibilitar el ejercicio de la recusación que en todo
momento se puede promover-.
También hace referencia a la persona designada como órgano instructor
o, en su caso, al titular de la unidad administrativa que tengan atribuida
tal función (LPAC art.53.2.a ). Cabe por ello admitir que se designe
como instructor a una unidad administrativa, en cuyo caso se tiene
derecho a conocer la identidad de la persona física que sea su titular.
4353 Secretario
Desarrolla todas las funciones propias de tal cargo, encomendándosele la
llevanza material del expediente y la realización de trámites de impulso
ordinarios, tales como notificaciones, emplazamientos, requerimientos,
práctica material de algunas pruebas, etc.
Su nombramiento puede ser exigido por la normativa procedimental
correspondiente, o bien considerarse oportuno cuando así lo aconseje la
naturaleza, volumen o complejidad del expediente.
4354 Omisión de notificación del nombramiento del instructor o del secretario

La falta de notificación del nombramiento del instructor tiene especial
relevancia en tanto que con ello se va a permitir su recusación. La Ley
reconoce el derecho a conocer la identidad del instructor, conocimiento
que puede, sin embargo, tener lugar en hipótesis en un momento
posterior al del acuerdo de iniciación, con ocasión de la práctica de
cualquier acto de instrucción (LPAC art.53.2.a ).
Toda vez que la recusación puede ser promovida en cualquier momento
del procedimiento (LRJSP art.24 ), la jurisprudencia aprecia esta
circunstancia para flexibilizar y aminorar la trascendencia que, desde la
perspectiva de la causación de indefensión, pudiera tener la omisión de la
notificación de dicho nombramiento en el concreto acto de iniciación, si
con posterioridad se acaba conociendo aquella identidad.
Precisiones
Dicha omisión se considera una mera irregularidad no invalidante, si se evidencia

que no se ha generado con ello indefensión, al no invocarse por el sancionado
motivo alguno en el que hubiera podido fundar una eventual recusación (TSJ
Cataluña 6-10-97 , EDJ 57424 ). En la misma línea, se considera también una mera
irregularidad no invalidante la omisión de la notificación del cambio del instructor
inicialmente designado de manera correcta por otro posterior que acaba dictando la
propuesta de resolución, si tampoco se invocan motivos de recusación contra el
segundo instructor (TSJ Baleares 23-12-98 , EDJ 68846 ).
4355 Omisión del nombramiento del instructor o del secretario

Distinta de la omisión de la notificación del nombramiento del instructor
es la omisión del propio nombramiento de instructor: esta se considera un
trámite esencial, cuya omisión genera indefensión (TS 8-7-85 , EDJ
4144 ).
La falta de designación de un secretario no vicia necesariamente de

nulidad , como en el caso del instructor, el procedimiento sancionador.
Para ello deben entenderse exigibles dos requisitos:
- que dicho nombramiento sea establecido por la norma procedimental
correspondiente, y
- que su omisión haya generado una efectiva y real indefensión en el
sancionado.
El concurso solo del primero puede no ser bastante; sí el del segundo.
Ocurre sin embargo que la lesión del derecho de defensa por falta de
secretario es menos probable, como consecuencia del perfil de dicha
figura.
4356 Omisión de la advertencia de la posibilidad de recusación

La no advertencia de la posibilidad de recusar al instructor no genera
indefensión, si no se alegan por el sancionado motivos de recusación (TSJ
Cataluña 16-2-98 , EDJ 61218 ).
Los motivos de recusación se tratan en el nº 2482 .
El objetivo de notificar esta información es garantizar al imputado una
actuación objetivamente imparcial, pudiéndose generar indefensión si
concurre motivo de recusación y este ha determinado el sentido de la
resolución.
La recusación puede ser promovida por todos los interesados en el
procedimiento, no solo por el imputado, en cualquier momento del
procedimiento (nº 2495 ).
Sobre la recusación del instructor ver nº 4438 .
4358 Indicación del órgano sancionador y de la norma atributiva de su

competencia
(LPAC art.64.2.d )
Por medio de esta indicación el imputado tiene conocimiento del órgano

que haya de sancionar y del amparo normativo con que cuenta su
actuación. Ello le permite:
- apreciar el respeto al principio de separación entre órgano instructor y el
sancionador;
- la existencia de competencia tanto del órgano como de la
Administración sancionadora;
- la corrección de eventuales delegaciones o desconcentraciones, y
- la posibilidad de concurrencia de algún motivo de recusación.
4360 Indicación de facultad de reconocer voluntariamente la responsabilidad

(LPACart.64.2.d y 85 )
Si iniciado un procedimiento, el infractor reconoce su responsabilidad, se

puede dictar la resolución sancionadora procedente. Esta previsión es
compatible, no debiendo afectarlo ni minorarlo, con el derecho a no
declararse culpable ni a confesar contra sí mismo.
Cuando la sanción tenga carácter pecuniario, uno de los efectos del

reconocimiento de responsabilidad por el infractor es el pago voluntario
de la multa, que frecuentemente lleva asociada una reducción sobre el
importe de la sanción propuesta, en los términos establecidos por la
correspondiente disposición legal (p.e. RDLeg 6/2015 art.80 y 94 ).
Dicho efecto debe estar igualmente determinado en la notificación de la
iniciación del procedimiento.
4362 Medidas provisionales

(LPAC art.56 )
Son exigibles exclusivamente las medidas provisionales que se hubieran

acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento (LPAC
art.56.1 ).
Cualesquiera que sean las medidas provisionales que se adopten, el
acuerdo de iniciación debe especificar y motivar aquellas.
La competencia ordinaria para adoptar medidas provisionales
corresponde al órgano que debe resolver el procedimiento sancionador,
no al que lo inicia. Habitualmente, el órgano decisor es el mismo que el
órgano que debe iniciar el procedimiento, por lo que en todos estos
supuestos las medidas provisionales se especifican en el propio acuerdo
de iniciación.
Puede, sin embargo, suceder que no coincida en el mismo órgano la
competencia para iniciar y para resolver, en cuyo caso cabe plantearse la
cuestión de si en el acuerdo de iniciación deben especificarse también las
medidas provisionales que adopte el órgano decisor. En estos casos, estas
medidas deben ser acordadas en acuerdo autónomo, que, sin embargo,
puede ser incorporado para su notificación conjunta al acuerdo de
iniciación.
En todo caso, aun cuando no se dé esa concurrencia entre órgano
iniciador y órgano sancionador, el que acuerda la incoación puede acordar
medidas provisionales en caso de urgencia inaplazable, debiendo
inexcusablemente figurar las medidas así adoptadas en el acuerdo de
iniciación, siempre que se adopten en dicho momento procedimental.
Si se han adoptado medidas provisionalísimas con anterioridad al
acuerdo de iniciación, en este acuerdo deben ser confirmadas,
modificadas o levantadas. En cualquiera de los tres supuestos, el acuerdo
de iniciación debe contener un pronunciamiento expreso, debidamente
motivado, de la decisión que se adopte.
Si se han adoptado medidas provisionalísimas, y el acuerdo de iniciación
omite un pronunciamiento expreso acerca de las mismas quedan las
medidas adoptadas sin efecto.
En todo caso, el acuerdo de iniciación ha de haber sido dictado dentro del
plazo de los 15 días siguientes a la adopción de las medidas
provisionalísimas, ya que de otro modo quedan las mismas sin efecto.
Las medidas provisionales se tratan en los nº 4395 s.
4364 Derechos del presunto responsable

(LPAC art.53.1.e )
Se le reconocen los siguientes derechos:

- formular alegaciones;
- aportar documentos o informaciones que se estimen convenientes, y en
su caso, de
- proponer prueba, con indicación del plazo para su ejercicio.
El presunto responsable puede formular alegaciones (lo que se denomina
pliego de descargos) y utilizar los medios de defensa admitidos por el
ordenamiento jurídico que resulten procedentes. Por ello, se contempla
dicha indicación como contenido inexcusable del acuerdo de iniciación,
indicación que debe referirse igualmente a la proposición de prueba
(LPAC art.65.2.f ).
De igual modo, resulta obligado que en el acuerdo de iniciación se señale
el plazo existente para tales actuaciones, plazo común para todas ellas,
que es de 15 días.
Se trata de una exigencia ineludible, cuyo incumplimiento debe ser
sancionado con la nulidad de pleno derecho, al incidir directamente en la
Const art.24 al causar indefensión por falta de audiencia.
Precisiones
La jurisprudencia es especialmente estricta y rigurosa con su observancia, llegando a

rechazar que pueda entenderse cumplido correctamente el trámite mediante una
genérica remisión a los preceptos legales o reglamentarios que sean de aplicación
(TSJ Baleares 23-12-98 , EDJ 2821 ), si bien en relación con el derecho a la
información (LPAC art.13.d ), sostiene que cuando las actuaciones de un
procedimiento sancionador se entienden con un particular interesado -no de su
letrado- no puede verse dicho derecho satisfecho con la simple remisión del acuerdo
de iniciación a unos preceptos legales que dicho particular debe descifrar para
conocer el contenido de su derecho a la audiencia. La información insuficiente
priva al interesado del derecho de audiencia. Se excluye, sin embargo, de tal negativa
conclusión el caso en que las actuaciones se entiendan con el letrado del imputado ,
sin duda por la aptitud de este para acometer el entendimiento de lo señalado de
modo genérico. Lo determinante es, por tanto, la circunstancia de la eventual
indefensión que se haya podido causar al imputado por la irregular actuación de la
Administración.
d. Práctica de la notificación
4372 Destinatarios
El acuerdo de iniciación se comunica al instructor designado en el mismo,
junto con cuantas actuaciones existan al respecto. Es objeto de
notificación tanto al inculpado como a los demás interesados en su caso, y
entre estos, a los denunciantes que sí reunieran la condición de
interesados (LPAC art.64.1 ).
Al mero denunciante no se le notifica dicho acuerdo, debiéndosele tan
solo comunicar que se ha iniciado el procedimiento, y ello siempre que
aquel hubiera solicitado con la denuncia la iniciación del procedimiento

(LPACart.62.3 y 64.1 ).
Precisiones
Si el inculpado actúa con representante y así se le indica al órgano competente, se

le puede notificar a aquel la iniciación, pero la Administración carece de facultad
para considerar representante del inculpado a quien lo ha sido en otras actuaciones
distintas por esta sola circunstancia, dado el carácter personalísimo de las sanciones
(TS 29-1-01, EDJ 674 ).
4374 Forma
(LPAC art.40 s. )
Se practica la notificación en la forma prevenida con carácter general en

los preceptos normativos citados. La jurisprudencia, no obstante, es
variable a la hora de apreciar la exigencia de la notificación personal del
acuerdo de notificación.
Precisiones
1) Existe una postura flexible basada en la interpretación restrictiva de los motivos

de nulidad, que entiende no necesaria dicha notificación personal (TSJ Granada
6-4-98 , EDJ 61261 ).
2) Por el contrario, un criterio sumamente garantista conduce a sostener, en aras de
proteger el derecho a la tutela judicial efectiva, que ante el resultado negativo de
una notificación intentada por el servicio de correos, debe procederse a la
notificación personal posterior (TSJ Las Palmas 29-4-98, EDJ 18768 ; 28-2-97).
3) Es correcta la notificación del pliego de cargos (en LPAC y RD 1398/1993 ,
integrado en el acuerdo de iniciación) en una sucursal de la mercantil finalmente
sancionada (TS 21-5-97, EDJ 4339 ).
4376 Caducidad inicial

El acuerdo de iniciación debe ser notificado en el plazo general de 10 días
desde su dictado (LPAC art.40.2 ). El incumplimiento de este plazo no es
sino una mera irregularidad procedimental no invalidante (LPAC
art.48.3 ).
La normativa precedente preveía un supuesto especial de caducidad que
operaba si transcurrían 2 meses desde la fecha en que se dictase el
acuerdo de incoación sin haberse notificado este al imputado (RD
1398/1993 art.6.2 ).
No era un requisito para que se produjera la caducidad en el ámbito del
procedimiento sancionador la intimación del particular para que así se
declare por la Administración, bastando el mero transcurso de los 2 meses
(TSJ País Vasco 19-1-00, EDJ 551 ; TS 5-10-98, EDJ 23398 ).
No había caducidad inicial ni archivo si se producía la notificación del
acuerdo de iniciación al imputado en plazo, pero a los demás interesados
se les notificaba dicho acuerdo transcurridos los 2 meses.
La LRJSP art.30.2 no regula este supuesto y se limita a contemplar,
además de la caducidad general prevista en LPAC por incumplimiento
del plazo total de resolución (LPAC art.25 y 95 ), un supuesto
específico de caducidad «intraprocedimental», al disponer que interrumpe
la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un

procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el
plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado
durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
Precisiones
1) Este plazo de 2 meses entre el dictado y la notificación del acuerdo de incoación

comporta un supuesto de caducidad inicial del procedimiento sancionador (TSJ
Murcia 31-3-00, EDJ 16016 ).
2) Así lo denomina también parte de la doctrina (Garberí). Otros (Caballero Sánchez)
lo consideran un supuesto especial de perención. Según esta sentencia, es esta
caducidad inicial una garantía procedimental del ciudadano, aplicable incluso en el
ejercicio de la potestad sancionadora por las Administraciones autonómicas por
medio de procedimiento sancionador propio.
3) El día inicial del plazo de los 2 meses es el de la fecha del acuerdo de incoación,
no el de la denuncia del agente. El día final es el de la reglamentaria notificación del
acuerdo de iniciación al imputado (TSJ Navarra 23-4-99 , EDJ 81036 ; TSJ Sevilla
10-3-00 , EDJ 113428 ).
4379 Momento para alegar la caducidad inicial

El acuerdo de incoación, incluso el que incurra en supuesto de caducidad
inicial, sigue siendo un acto de trámite irrecurrible. Por ello, cuando pese a
la caducidad el órgano administrativo no acuerda el archivo, y sin
perjuicio de poder alegar dicha caducidad en el curso de la tramitación del
expediente, será con ocasión del recurso de alzada interpuesto contra la
resolución sancionadora cuando se pueda fundar una impugnación en
este motivo (TSJ País Vasco 19-1-00 , EDJ 215 ).
e. Efectos del acuerdo de iniciación y de su notificación
4385 La notificación del acuerdo de iniciación produce los siguientes efectos:

1. Para la tramitación: Desde este momento se inicia el procedimiento,
siendo de aplicación tanto los principios propios del procedimiento
sancionador (LRJSPart.25 a 31 ) como los principios de ordenación de
todo procedimiento -impulso de oficio y celeridad (LPAC art.70 s. )- y
demás preceptos generales de la LPAC .
2. Para la caducidad: Se produce el inicio del procedimiento sancionador.
La fecha de dicho acuerdo -que no la de su notificación- constituye el dies
a quo del plazo establecido para la caducidad del procedimiento (LPAC
art.21.3.a ).
3. Para la prescripción: Se interrumpe la prescripción de la infracción -o
del derecho a sancionar por la Administración- por el inicio del
procedimiento sancionador, con conocimiento del interesado (LRJSP
art.30.2 ). Ello se produce con la notificación del acuerdo de iniciación.
Las actuaciones previas al dictado del acuerdo de iniciación pueden tener
efecto interruptivo de la prescripción de la infracción si se realizan con
conocimiento del futuro sancionado (TS 26-11-96, EDJ 9768 ).
4. Para la instrucción y ulterior resolución sancionadora: En aras del

principio de congruencia que deben reunir las resoluciones
sancionadoras, estas no pueden asentarse en hechos ni en fundamentos
de los mismos distintos de los que sirvieron de base al pliego de cargos
contenido en el acuerdo de iniciación y en la propuesta de resolución -sin
perjuicio de su distinta valoración jurídica-. Por ello, el acuerdo de
iniciación, al contener los cargos imputados al presunto infractor, fija los
hechos que van a constituir el eje de la investigación y prueba
desarrolladas en la instrucción y que van a ser la base de la resolución
sancionadora (nº 4332 s. ).
f. Acuerdo de iniciación como propuesta de resolución

(LPAC art.64.2.f )
4390 El acuerdo de iniciación correctamente notificado puede ser considerado

directamente propuesta de resolución cuando contenga un
pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. Para ello
son necesarios varios requisitos:
a) Que dicha posibilidad sea advertida expresamente al inculpado en el
acuerdo de incoación.
b) Que el acuerdo de iniciación cumpla todas las exigencias que sobre el
contenido se exigen en la LPAC art.64 (nº 4271 ).
c) Que el inculpado no presente alegaciones en plazo sobre el contenido
de la iniciación.
d) Que, como consecuencia de la instrucción, no resulte modificada la
determinación inicial de los hechos , su posible calificación , las
sanciones imponibles o las responsabilidades susceptibles de sanción
(LPAC art.64.2.f ).
Precisiones
Basta que el interesado no haya formulado alegaciones sobre el contenido del

boletín de denuncia que inicia el procedimiento, para que no sea preceptiva la
notificación de la propuesta de resolución ni necesario en consecuencia el trámite de
audiencia (TS 19-12-00, EDJ 65593 ).
Dicho criterio se puede seguir manteniendo incluso si se modifica por la instrucción
la determinación inicial de los hechos, su calificación jurídica, sanciones y
responsabilidades.
4. Medidas provisionales
(LPAC art.56 )
4395 Las medidas provisionales tienen carácter instrumental respecto del

procedimiento sancionador, tienen una naturaleza cautelar , que conlleva
a la vez un talante instrumental, por no tener la suspensión de funciones
un fin en sí misma -no es una sanción- y servir en cambio a una finalidad
que la trasciende. Se pueden clasificar, por su finalidad, en internas,
adoptadas en un procedimiento para asegurar la efectividad de la

resolución final definitiva, y externas, que pretenden algo distinto de lo
dicho (TCo 104/1995 ).
No tienen carácter sancionador, y por ello, no ha lugar a la aplicación en
su adopción del derecho a la presunción de inocencia (TCo 108/1984 ).
Estas medidas pueden tener por objeto:
a) Asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer. Esta es la
esencia de tales medidas (TSJ Madrid 17-10-98).
b) Asegurar el buen fin del procedimiento.
c) Evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción. Las medidas
cautelares o provisionales en los expedientes sancionadores pretenden
evitar que el ilícito se produzca o que, producido, prolongue sus efectos o
que el mismo se pueda reiterar (TS 3-2-97, EDJ 1551 ).
La finalidad de la medida puede ser incluso causar perjuicios a posibles
terceros (AN 21-6-00, EDJ 113368 , en materia sancionadora de
defensa de la competencia en el mercado telefónico).
d) Asegurar las exigencias de los intereses generales. Por ejemplo, la
medida de suspensión preventiva de funciones tiene como finalidad
proteger la integridad de la función pública e incluso preservar su imagen
al exterior (TCo 104/1995 ).
4397 Régimen jurídico general

(LPACart.56 y 64.2.e )
Como peculiaridad de este ámbito, tradicionalmente se ha exigido, para la

adopción de estas medidas, que así esté previsto en las normas que
regulen los procedimientos sancionadores (L 30/1992 art.136 ). La
LPAC ya no exige la previa habilitación legal en la norma sancionadora
específica, aunque alude, al enumerar las posibles medidas a adoptar, a
aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los
interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias
para asegurar la efectividad de la resolución (LPAC art.56.3.i ).
La doctrina ha entendido (Garberí) que esta manera de establecer el
principio de tipicidad no se dirige tanto a que el régimen jurídico y
contenido de las medidas deba venir predeterminado por la norma
jurídica como a evitar cláusulas generales abiertas a modo de «medidas
cautelares innominadas». Se entiende así que en el ámbito del derecho
sancionador, la normativa general de procedimiento satisface el
cumplimiento del principio de tipicidad respecto de las concretas medidas
especificadas (nº 4399 ).
Precisiones
Este criterio flexible es el mantenido en general por la jurisprudencia (TS 29-10-03,

EDJ 180872 ; TSJ Granada 9-6-99 , EDJ 80958 ; TSJ Sevilla 20-9-00 , EDJ
48781 ; en contra, TSJ Cantabria 24-9-98 , EDJ 61373 ; TSJ Las Palmas 24-3-
00 , EDJ 113410 ).
Algunas sentencias exigen incluso reserva de ley formal para medidas como la
suspensión provisional de derechos, como puede ser el ejercicio de la profesión de
abogado en un expediente disciplinario, al implicar privación de derechos que
precisa de las garantías constitucionales de Const art.25.1 (TSJ Granada 14-2-00 ,

EDJ 113288 ; 23-10-00, EDJ 40766 ).
4399 Tipología
(LPAC art.56.3 )
En todo procedimiento sancionador se puede acordar preventivamente,

según los casos y sin perjuicio de lo que de modo específico se prevea en
la normativa sectorial, las siguientes medidas provisionales, en los
términos previstos en la LEC:
• Suspensión temporal de actividades.
• Prestación de fianzas.
• Retirada de productos por razones de sanidad, higiene o seguridad.
• Suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o
seguridad.
• Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables
en metálico por aplicación de precios ciertos.
• El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.
• La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una
actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se
pretenda.
• Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se
reclamen.
• La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las
Administraciones públicas.
Toda otra medida provisional distinta de estas debe estar debidamente
tipificada en la norma sectorial aplicable.
Precisiones
En relación con las medidas provisionalísimas , acordadas antes del inicio del
procedimiento, en la normativa precedente se exigía que fuera una norma con
rango de ley la que estableciera los supuestos en que aquellas podían adoptarse (L
30/1992 art.72.2 ).
La reserva formal de ley impuesta en este concreto supuesto impedía considerar
que el precepto de referencia satisfaciera adecuadamente el principio de tipicidad
para estas medidas provisionalísimas, careciendo por ello para estas de la virtualidad
tipificadora que, sin embargo, sí desplegaba para las medidas provisionales
ordinarias.
La LPAC art.56.2 elimina esta exigencia.
4401 Requisitos
La medida cautelar o provisional ni tiene naturaleza sancionadora ni
constituye un anticipo de la sanción, como tampoco es contraria a la
presunción de inocencia, siempre que se adopte por resolución
jurídicamente fundada, que cuando no es reglada ha de basarse en un
juicio de razonabilidad acerca de la finalidad perseguida y las
circunstancias concurrentes, pues una medida desproporcionada o
irrazonable no sería propiamente cautelar, sino que tendría un carácter
punitivo en cuanto al exceso (TCo 13/1985 ; 22/1985 ; TS 5-4-93,

EDJ 3368 ; 3-6-94, EDJ 5097 ; 16-10-95 , EDJ 6503 ; 3-2-97, EDJ
1551 ; 17-6-02, EDJ 25287 ).
De acuerdo con ello, los requisitos que deben respetarse en la adopción
de las medidas cautelares en el procedimiento sancionador para hacerlas
compatibles con el derecho de presunción de inocencia son, según la
jurisprudencia (TCo 108/1984 ; 66/1989 ; TS 18-2-97, EDJ 1545 ;
3-2-97, EDJ 1551 ; 4-2-91 , EDJ 1101 ; 26-5-89 , EDJ 5424 ; 3-3-
94) los siguientes:
a) La medida debe ser fundada en Derecho . La resolución que acuerde la
medida provisional debe estar motivada (LPAC art.35.1.d ), debiendo la
Administración exteriorizar las razones y los criterios que justifiquen tanto
la adopción de la medida provisional como la tipología por la que se haya
optado. No es admisible una motivación meramente genérica (TSJ Madrid
10-7-96; 17-10-98).
b) La medida no debe ser desproporcionada: debe concurrir una
idoneidad o adecuación de la medida con la finalidad perseguida de evitar
la pervivencia o la repetición del resultado lesivo de la irregular conducta.
Estas medidas deben ser las que resulten necesarias (LPAC art.56 ).
Una medida desproporcionada o irrazonable dejaría de ser propiamente
cautelar y devendría punitiva en cuanto al exceso (TCo 108/1984 ;
13/1985 ; 22/1985 ; 66/1989 ; TS 5-4-93, EDJ 3368 ; 3-6-94,
EDJ 5097 ; 16-10-95 , EDJ 6503 ; 7-2-96 , EDJ 52224 ; 3-2-97, EDJ
1551 ; 17-6-02, EDJ 25287 ).
La proporcionalidad de la medida debe predicarse también de su
duración. Es desproporcionada la medida provisional que por su duración
resulte demasiado gravosa para el fin perseguido con ella, lo que puede
también producirse si, alteradas durante la tramitación del procedimiento
las circunstancias que justificaron su adopción, la medida provisional no
fuera modificada con el alcance que exigiera dicha variación.
4403 c) La medida debe ser oportuna y razonable: por su propia naturaleza no

se requiere la plena probanza y acreditación de los hechos ilícitos, que es
propio de la resolución sancionadora de fondo, sino que basta la fundada
probabilidad de los mismos, basada en datos concretos y expresados.
Basta con que concurra riesgo potencial, no pudiendo restringirse la
medida solo a los casos en que exista un peligro inmediato, presente y
efectivo, pues en tal caso la propia medida perdería su razón de ser. La
finalidad de esta cautela no es remediar lo pretérito, sino evitar la
repetición de hechos idénticos a los ya producidos o la prosecución o
pervivencia de efectos lesivos de los que aún continúan produciéndose.
Así, por ejemplo, no hay que esperar para llevarlo a cabo a que el
potencial riesgo para la salud pública deje de ser tal para convertirse en
un peligro material, presente y efectivo, porque, en tal supuesto, nada se
podría evitar con la adopción de la medida y esta habría perdido su razón
de ser (TS 26-5-89 , EDJ 5424 , en relación con el cierre cautelar de una
farmacia).
Por su propia naturaleza no se requiere la plena prueba y acreditación de

los hechos ilícitos, lo que es propio de la resolución de fondo
propiamente sancionadora, sino la fundada probabilidad de los mismos,
basada en datos concretos y expresados, sin que ello presuponga la
infracción del principio de presunción de inocencia (TCo 108/1984 ).
d) La medida debe ser homogénea a la tipología de la sanción que pueda
imponerse. La medida debe ser acorde con el contenido y naturaleza de la
sanción -p.e. si la sanción prevista es exclusivamente de carácter
pecuniario, no respetaría este principio la adopción como medida de un
cierre de local, siendo lo homogéneo la exigencia de una fianza- (LPAC
art.56.3.b ). Por ello, es correcta la medida consistente en la suspensión
temporal de una actividad o un servicio cuando se impute una conducta
infractora sancionada con su privación, temporal o definitiva (TS 18-2-
97 , EDJ 1551 ).
e) Quedan prohibidas aquellas medidas que puedan causar perjuicios de
difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación
de derechos amparados por las leyes (LPAC art.56.4 ).
Estos principios imponen al órgano administrativo un juicio de
razonabilidad (LPAC art.56.1 ), dirigido a ponderar en cada caso
concreto, esto es, de manera circunstanciada y contextualizada, en
atención a los intereses en conflicto que se vean comprometidos, tanto la
oportunidad de acordar medidas provisionales como la de la medida
concreta que haya de adoptarse. Este juicio de razonabilidad debe así
desentrañar por un lado, el interés administrativo en asegurar el buen fin
del procedimiento sancionador o la eficacia de la sanción, evitando la
creación de una situación o un estado de cosas irreversible que frustre la
utilidad de la resolución sancionadora, lo cual exigirá evaluar el riesgo real
de que ello se produzca, así como también, en su caso, el interés público
en evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción o la
salvaguardia de los intereses generales (TCo 108/1984 ).
En todo caso, estos requisitos y criterios deben regir al tiempo de su
adopción, siendo lícita la medida provisional si en el momento en que se
acuerda existen indicios racionales de infracción que la justifiquen,
aunque luego se archive el procedimiento sancionador (TS 17-6-02, EDJ
25287 ).
4405 Órgano competente

(LPAC art.56.1 )
Corresponde de modo ordinario, en circunstancias normales, al órgano

que deba resolver el procedimiento.
Por virtud de esta competencia general, el órgano que deba resolver es
igualmente el competente ordinario para modificar o alzar las medidas
provisionales ya acordadas.
Si bien es regla general de competencia que es órgano administrativo que
inicia el procedimiento sancionador, a falta de norma atributiva de
competencia, el que debe resolver (LPAC art.56.1 ), pueden no coincidir
el órgano que acuerde la iniciación y el que adopte las medidas

cautelares.
Las medidas cautelares adoptadas por el órgano que deba resolver,
cuando no sea este el que inicie el procedimiento, no tienen por qué
recogerse expresamente en el acuerdo de iniciación -la LPAC
art.64.2.e -, hace referencia solo a las medidas provisionales adoptadas
por el órgano que inicia el procedimiento como contenido mínimo de
aquel-, debiéndose adoptar en acuerdo autónomo. No obstante, este
puede ser incorporado a la notificación del acuerdo de iniciación.
Lo ordinario es que la competencia para iniciar y para resolver coincidan
en el mismo órgano, por lo que las medidas serán adoptadas por ese
órgano y referidas en el acuerdo de iniciación.
La competencia para modificar o alzar las medidas ya adoptadas
corresponde igualmente al órgano resolutorio, salvo lo señalado para
casos de urgencia inaplazable (nº 4406 ).
No contamina la imparcialidad del órgano que deba resolver la
circunstancia de que sea él mismo el que adopte las medidas
provisionales (TCo 60/1995 ).
4406 Competencia en caso de urgencia inaplazable

Corresponde al órgano competente para iniciar el procedimiento o al
instructor indistintamente. Tiene carácter excepcional y el alcance que
estrictamente exijan las circunstancias de urgencia inaplazables.
Estas medidas acordadas en caso de urgencia participan siempre del
carácter de provisionalísimas si son adoptadas antes del inicio del
procedimiento, ya que deben ser confirmadas, modificadas o levantadas
en el acuerdo de iniciación (LPAC art.56.2 ). Este supuesto solo es
aplicable a las medidas acordadas por el órgano con competencia para
iniciar, pues tiene lugar antes del inicio, y por ello antes de que se designe
el instructor. Por ello, la confirmación, modificación o levantamiento de
las medidas provisionalísimamente adoptadas corresponde al propio
órgano que debe dictar el acuerdo de iniciación.
Precisiones
En nuestro criterio, la atribución de competencia al instructor solo tiene sentido

cuando este ya haya sido designado, y, por tanto, una vez iniciado el procedimiento.
Por ello, debe admitirse este supuesto de urgencia inaplazable, e igualmente, que
quien ostente esta competencia para acordar medidas provisionales en caso de
urgencia, ostentará también competencia para modificar o alzar aquellas con
posterioridad si también concurre una situación de urgencia inaplazable para ello.
Sin esta urgencia inaplazable, el alzamiento o la modificación de las medidas
provisionalísimas, corresponden al órgano competente para resolver como órgano
con competencia natural en esta materia.
4408 Momento de su adopción

(LPAC art.56 )
Las medidas se pueden adoptar en cualquier momento, si bien con

carácter general, estas medidas se adoptan con ocasión del inicio del
procedimiento, y al mismo tiempo que el acuerdo de iniciación.
1) Antes del inicio del procedimiento. Las medidas que se adopten antes
del inicio deben estar motivadas por razones de urgencia y para la
protección de los intereses implicados. Son las denominadas medidas
provisionalísimas, que pueden acordarse de oficio o a instancia de parte.
El acuerdo de iniciación debe efectuarse dentro de los 15 días siguientes
a la adopción de estas medidas, que serán confirmadas, modificadas o
levantadas en el mismo.
Si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de
iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las medidas
adoptadas, estas quedan sin efecto (LPAC art.56.2 ).
Para su adopción, es necesario que una norma con rango de ley
establezca expresamente los supuestos en que puedan acordarse.
2) Al acordarse la iniciación del procedimiento. Es el supuesto normal. En
el acuerdo de iniciación se deben indicar expresamente las medidas
provisionales que se acuerden (LPAC art.64.2.e ).
3) En el curso del procedimiento: A lo largo del procedimiento no solo
pueden adoptarse ex novo, ya de modo ordinario (nº 4405 ), ya por
razones de urgencia inaplazable (nº 4406 ), sino que en su curso pueden
ser alzadas o modificadas, de oficio o a instancia de parte, en virtud de
circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en
el momento de su adopción (LPAC art.56.5 ).
4) Con el dictado de la resolución sancionadora: La resolución
sancionadora puede adoptar las disposiciones cautelares precisas para
garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva. Entre estas disposiciones
se encuentran las propias medidas provisionales que ya se hubiesen
adoptado, que pueden ser mantenidas (LPAC art.90.3 ).
Nada obsta a que en la resolución se modifique a su vez las medidas
provisionales que han estado vigentes durante la tramitación del
procedimiento.
4410 Forma
(LPAC art.56 )
El acuerdo de medidas provisionales se adopta mediante resolución

autónoma, que será objeto de notificación ordinaria con indicación de
recursos y plazos de impugnación.
No obstante, es lo ordinario que las medidas provisionales sean
adoptadas por el órgano que incoe el procedimiento al tiempo de dictar el
acuerdo de iniciación, en cuyo caso en el propio acuerdo de iniciación se
referirán las medidas que se adopten.
En ocasiones, la normativa sectorial prevé la publicación de las medidas
adoptadas para conocimiento general de las mismas, e incluso su
inscripción en los registros públicos que corresponda, en aras de la
seguridad jurídica (RDLeg 4/2015 y RD 2119/1993 -mercado de
valores-,L 10/2014 -ordenación, supervisión y solvencia de entidades

de crédito-).
4411 Motivación
(LPAC art.35.1.d y 56 )
Es necesario en todo caso acuerdo motivado.

Como medida limitativa de derechos, se exige una motivación no genérica
que permita conocer el juicio de razonabilidad de la finalidad perseguida y
determine si aquella es proporcionada (TSJ Madrid 17-10-98). La
motivación de los actos administrativos se expone con detalle en los nº
2390 s.
4412 Audiencia al imputado

Tanto la LPAC como la normativa precedente guardan silencio sobre la
necesidad de dar audiencia al imputado, previamente a la adopción de las
medidas provisionales. Por el contrario, la doctrina y la jurisprudencia
mayoritarias exigen dicha audiencia.
Ante la ausencia expresa del trámite, se prevé el plazo general de 10 días
para la realización de trámites por los interesados, si no se establece otro
distinto (LPAC art.73.1 ).
Hay unanimidad para negar la audiencia previa en los casos de medidas
provisionales acordadas con urgencia inaplazable, tanto si se adoptan
antes del inicio del procedimiento como si lo son en un momento
posterior. Pero ello no excluye que deba concederse audiencia a
posteriori, tras dicha adopción, de acuerdo con los criterios y por las
mismas razones señaladas que para los casos ordinarios.
Los interesados en el procedimiento, en aras de su interés legítimo, deben
disfrutar igualmente de trámite de alegaciones para la adopción de la
medida provisional.
Precisiones
La jurisprudencia vincula el carácter preceptivo de la audiencia con la indefensión

que pudiera sufrir el imputado, y contextualiza la intensidad de la medida con los
efectos que genera en aquel.
En este sentido, exige una audiencia preliminar del interesado respecto de la medida
consistente en el cierre del establecimiento, por la importante restricción de
derechos que ello implica (TS 18-10-94 , EDJ 8221 ; en análogos términos, TS 24-
4-91 , EDJ 4246 ).
En otros casos, considera insuficiente la audiencia ex post facto a la medida
consistente en el cierre de una incineradora, por entender que debió ser preliminar
dicha audiencia (TSJ C.Valenciana 12-6-01, EDJ 48645 ).
4413 Ratificación de las medidas adoptadas en caso de urgencia inaplazable

(LPAC art.56.2 )
Cuando las medidas provisionales se adopten por razones de urgencia

inaplazable antes del inicio del procedimiento, el acuerdo de iniciación
debe ratificarlas, modificarlas o levantarlas expresamente, dada su
condición de medidas provisionalísimas. Dicho acuerdo debe ser dictado

en los 15 días siguientes a la adopción de aquellas.
Nada se dice acerca de la necesidad de que deba realizarse igual trámite,
ratificando, modificando o alzando las medidas adoptadas durante el
procedimiento, cuando estas se acuerden por motivos de urgencia
inaplazable. Pero una vez iniciado el procedimiento sancionador, parece
lo correcto defender la necesidad de dicha ratificación o en su caso,
levantamiento o modificación, incluso en el plazo de 15 días cuando no
sean adoptadas por el órgano que deba resolver, que es quien ostenta la
competencia ordinaria, y por ello deba ratificarlas con el objeto de que
sigan desplegando su eficacia incluso después de superada la situación de
urgencia inaplazable.
4415 Duración
(LPAC art.56 )
Son siempre provisionales y limitadas en el tiempo, no estando sujetas a

otro plazo de duración máxima que el de la duración máxima del
procedimiento, hasta que la resolución sancionadora devenga ejecutiva.
El acuerdo que decida la medida debe precisar su duración o al menos
fijar un límite temporal. Una medida desproporcionada en el tiempo o
indefinida deviene una sanción en sí misma, vulnerándose con ella el
principio de presunción de inocencia.
La medida cautelar se extingue con la eficacia de la resolución
administrativa que ponga fin al procedimiento (LPAC art.56.5 ).
No obstante, la necesidad de que las medidas deban ser proporcionadas y
racionales, debiéndose adoptar solo las que resulten necesarias, parece
exigirse que su duración esté igualmente presidida por los mismos
principios de proporcionalidad y razonabilidad, los cuales vienen
vinculados con los fines que se quieran perseguir y lograr con su
adopción.
Para el caso de medidas adoptadas en caso de urgencia inaplazable, hay
que distinguir:
a) Si se adoptan antes del inicio del procedimiento, están en vigor hasta
la fecha que expresamente indiquen si esta es anterior al día del inicio del
procedimiento (posibilidad no contraria a la LPAC ). En su defecto, y es
el supuesto ordinario, están en vigor hasta el acuerdo de iniciación (que
se dicta en el plazo de 15 días), momento a partir del cual dejan de ser
provisionalísimas y mantienen su vigencia como medida provisional
ordinaria, si son efectivamente ratificadas.
b) Si se adoptan durante la tramitación del procedimiento, debe
entenderse que mantienen su eficacia mientras perdure la situación de
urgencia inaplazable, sin perjuicio de que se establezca un plazo concreto
de vigencia, que en todo caso debe estar vinculado a dicha situación de
urgencia (posibilidad no contraria a la LPAC si efectivamente se respeta
dicha vinculación). Si se entiende, como defendemos, que en estos casos
debe existir ulterior ratificación, su duración se mantiene hasta este

momento.
Precisiones
Una medida cautelar adoptada sin límite temporal de clase alguna vulnera la
necesaria proporcionalidad, con incidencia en el derecho a la presunción de
inocencia, y constituye de hecho una sanción de plano contraria a la Const art.25
(TSJ Madrid 19-2-03, EDJ 232419 ). Sin embargo, se entiende que no causa
indefensión la no fijación explícita de la duración de la medida adoptada, en el caso
enjuiciado, la clausura de un establecimiento (TSJ Aragón 3-12-99 , EDJ 81095 ).
4417 Modificación y alzamiento

(LPAC art.56.5 )
Las medidas adoptadas deben ser moduladas y estar adaptadas a las

circunstancias concurrentes o sobrevenidas durante la tramitación del
procedimiento, quedando sometidas al principio rebus sic stantibus (TCo
105/1994 ). Por ello, pueden ser alzadas o modificadas durante la
tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud
de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta
en el momento de su adopción.
Las decisiones de modificación y alzamiento de las medidas se someten a
los mismos principios y criterios que los que rigen su adopción (nº
4401 ).
4419 Impugnabilidad del acuerdo de medidas provisionales

(LPAC art.56.2 )
Algunas normas sancionadoras sectoriales han recogido de modo

expreso la impugnabilidad de la decisión sobre medidas cautelares.
A pesar del carácter instrumental y provisional de las medidas cautelares,
de su dependencia del expediente principal y de su vigencia temporal, no
cabe ignorar que la resolución cautelar presenta una relevancia y
trascendencia propias en cuanto tiene una incidencia directa e inmediata
en los derechos e intereses legítimos del afectado y puede causar la
pérdida irreversible de tales derechos e intereses incluidos sin duda en el
ámbito de la Const art.24.1 , por lo que estos actos deben tener, en lo
que se refiere a su eventual impugnabilidad, es decir, a los efectos de
acceso a la jurisdicción y de su correspondiente control judicial, las
mismas garantías que los actos definitivos (TCo 235/1998 ).
Las medidas cautelares son susceptibles de recurso autónomo, ya en vía
administrativa, ya en ulterior recurso contencioso-administrativo (TS
9-10-99, EDJ 34045 ).
Como señala una sentencia relativa a la paralización de unas obras a la
iniciación de un expediente sancionador, si bien el acto de inicio del
expediente es un acto de trámite, si a él se le añade otro de efectos
inmediatos como lo es la paralización de unas obras, el acto deja de ser de
trámite para convertirse en uno definitivo. Señala la sentencia que carece

de fundamento demorar el control de legalidad de la medida cautelar al
momento del dictado de la sanción, lo que puede generar perjuicios
irreversibles, o en cualquiera de los casos, injustificados (TS 7-5-99, EDJ
7843 ).
Una postura más matizada permite considerar el acuerdo de adopción de
medidas cautelares como un acto de trámite que puede ser de los
considerados cualificados (LPAC art.112.1 ), con análogo régimen de
impugnabilidad que los actos definitivos. Para ello es necesario que se
genere indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses
legítimos.
El tipo de recurso será el que corresponda con arreglo a las reglas
generales. Así, según los casos, procederá recurso de alzada o de
reposición, sin perjuicio de que se establezca uno específico en la
normativa sectorial correspondiente.
Al no tener la medida provisional naturaleza sancionadora es
inmediatamente ejecutiva, y no se le aplica lo dispuesto en la LPAC
art.90.3 . Ha de ajustarse desde el momento de su adopción a las reglas
generales de LPAC art.117 . Por su parte, los actos de ejecución que
deba conllevar la efectividad de la medida provisional deben ajustarse a
las reglas generales sobre ejecución de los actos (LPAC art.97 s. ).
4421 Regímenes específicos

Con carácter adicional a las reglas expuestas, en determinados sectores
pueden existir disposiciones especiales que, en general, no excluyen la
aplicación de aquellas sino que complementan o desplazan, según los
casos y el contenido de las indicadas normas especiales, a las mismas en
relación con ciertas medidas provisionales específicas y con el momento
procedimental de su adopción.
Pueden señalarse los ejemplos que se indican en los números siguientes.
4422 Loterías y apuestas del Estado

(L 13/2011 art.46 y 47 )
Durante la sustanciación del procedimiento o en el propio acuerdo de

inicio, la Dirección General de Ordenación del Juego puede acordar la
suspensión temporal de la actividad objeto del correspondiente título
habilitante y/o el decomiso o precinto, en su caso, si los hubiere, de
cualquier bien o documentación relativa al desarrollo de la actividad
objeto del correspondiente título habilitante.
Mediante acuerdo motivado, la Dirección General de Ordenación del
Juego puede, antes de la iniciación del procedimiento sancionador, tomar
alguna de las medidas de carácter provisional (de conformidad con LPAC
art.56 ) que resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolución
que pudiera recaer, el buen fin del procedimiento o las exigencias de los
intereses generales y, en general, las demás que puedan declararse en
otros órdenes.
Los funcionarios de inspección, en el momento de levantar el acta

correspondiente, debidamente comisionados y autorizados, pueden
adoptar las medidas cautelares así como proceder al precintado y
depósito de cualquiera de los elementos, equipos, bienes y
documentación relativos a la actividad del juego. Esta medida cautelar
debe ser confirmada o levantada por el órgano a quien compete la
apertura del expediente sancionador.
La Dirección General de Ordenación del Juego debe evitar el ejercicio de
actividades de juego ilegal realizadas por operadores de juego a través de
prestadores de servicios de la sociedad de la información, y puede
adoptar medidas cautelares o definitivas para que se interrumpan estas
actividades de juego ilegal o para retirar los contenidos que constituyan
actividades de juego realizadas sin el título habilitante correspondiente.
Si la ejecución de una resolución por la que se adopte la interrupción de
actividades de juego ilegal realizadas por operadores de juegos mediante
servicios de la sociedad de la información o la retirada de determinados
contenidos o promoción de actividades relacionadas con la actividad del
juego ilegal exigiera la colaboración de los prestadores de servicios de
intermediación, se puede ordenar a los citados prestadores que
suspendan el servicio de intermediación o retiren los contenidos.
4423 Extranjería
(LO 4/2000 art.62 ; RD 557/2011 art.235 s. )
En procedimientos sancionadores preferentes -y ordinarios en el

supuesto de infracciones consistentes en estancia irregular en territorio
español- puede procederse a la detención preventiva del interesado, para
el caso de que se adopte sanción de expulsión del territorio nacional.
El instructor puede proponer al juez de instrucción del lugar donde se
practique la detención, el internamiento del extranjero por el tiempo
imprescindible (máximo 60 días -naturales-), que se adoptará previa
audiencia del interesado y del Ministerio Fiscal, de acuerdo con el
principio de proporcionalidad; salvo que fuera menor, supuesto en el que
se pondrá disposición de una de las entidades públicas de protección de
menores.
4424 Sector vitivinícola

(L 24/2003 art.35 )
Los inspectores (o veedores habilitados) de la Administración actuante

pueden inmovilizar cautelarmente las mercancías, productos, envases,
etiquetas, y demás objetos relacionados presuntamente con alguna de las
infracciones previstas en la Ley citada -o autonómicas complementarias
de la misma (L País Vasco 5/2004 ; L Castilla-La Mancha 8/2003 ; L La
Rioja 8/2002 ; L Cataluña 15/2002 )-, haciendo constar en acta tanto
el objeto como los motivos de la intervención cautelar.
Es particularidad manifiesta frente al régimen general del procedimiento
sancionador, que el funcionario con competencia para denunciar y
levantar acta de constancia de hechos, pueda adoptar estas medidas

provisionalísimas, que deben ser confirmadas, modificadas o levantadas
en un plazo no superior a 15 días hábiles por el órgano competente para
incoar el correspondiente procedimiento sancionador, quedando
automáticamente sin efecto si el acuerdo de iniciación no contenga un
pronunciamiento expreso acerca de estas.
En caso de no haberse adoptado medidas previas, cautelarísimas o
provisionalísimas, resulta discutible cuál sea la competencia orgánica para
adoptar las medidas cautelares ordinarias, posteriores a la incoación. Si
se integra la L 24/2003 art.35 con el régimen de la LPAC ,
corresponde al órgano competente para resolver, salvo en casos de
urgencia inaplazable -entonces al instructor o al competente para incoar,
según de ha visto-. No obstante, puede sostenerse ser más coherente
atribuir tal misión al instructor, llamado a alzar o modificar las medidas
previas, en su caso.
Cuando la presunta infracción detectada fuera imputable a un organismo
público o a un órgano de control (L 24/2003 art.27.1.c y d ), el citado
órgano puede acordar, a propuesta del instructor, la suspensión cautelar
del indicado organismo u órgano de control. En tal caso, la resolución que
se dicte ha de establecer el sistema de control aplicable en tanto se
sustancia el procedimiento sancionador.
La competencia para alzar o modificar las medidas acordadas, de oficio o
a instancia de interesado, durante la tramitación del procedimiento
corresponde al instructor, mediante providencia.
Cuando no pueda iniciarse un procedimiento sancionador por falta de
competencia sobre el presunto responsable, y el órgano competente no
haya levantado la inmovilización de las mercancías intervenidas
cautelarmente, estas no podrán ser comercializadas en ningún caso. El
presunto responsable, o cualquier titular de derechos sobre tales
mercancías, ha de optar entre la reexpedición al lugar de origen y la
subsanación de los defectos cuando sea posible, o solicitará su decomiso;
los gastos de tales operaciones correrán a cargo de quien haya optado
por ellas.
Precisiones
Se establece un régimen semejante al expuesto para el procedimiento sancionador

en sede de denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas (L
6/2015 art.29 ).
4425 Sanidad animal

(L 8/2003 art.77 )
Las autoridades competentes y, en su caso, los inspectores acreditados

pueden adoptar, de forma motivada, por razones de urgencia o necesidad,
medidas provisionales de carácter cautelar, si de las actuaciones
preliminares realizadas en las actuaciones de inspección o control se
dedujera la existencia de un riesgo inmediato de aparición o propagación
de una enfermedad epizoótica, o la existencia de un riesgo cierto y grave

para la salud pública o animal.
Las medidas cautelares pueden ser:
- la incautación de documentos sanitarios presuntamente falsos o
incorrectos, o de cuantos documentos se consideren precisos para evitar
la difusión de la enfermedad o identificar su procedencia;
- la suspensión temporal de las actividades, instalaciones, locales o
medios de transporte que no cuenten con las autorizaciones o registros
preceptivos;
- la prohibición cautelar del movimiento y transporte de animales y
productos de origen animal o subproductos de explotación, en una zona o
territorio determinados o en todo el territorio nacional, prohibición
cautelar de la entrada o salida de aquellos en explotaciones, o su
inmovilización cautelar en lugares o instalaciones determinados;
- el sacrificio obligatorio de animales;
- la incautación y, en su caso, destrucción obligatoria de productos de
origen animal, productos zoosanitarios y productos para la alimentación
animal, en una zona o territorio determinados o en todo el territorio
nacional;
- la incautación y, en su caso, sacrificio de aquellos animales que no
cumplan con la normativa sanitaria o de identificación vigente;
- la suspensión cautelar de la celebración de cualesquiera certámenes o
concentraciones de ganado, en una zona o territorio determinados, o en
todo el territorio nacional;
- la suspensión cautelar de las actividades cinegéticas o pesqueras;
- la realización de un programa obligatorio de vacunaciones;
- la prohibición o limitaciones de la importación o entrada en España, o
de salida o exportación del territorio nacional, de animales, productos de
origen animal, productos zoosanitarios y productos para la alimentación
animal, o el cambio o restricciones de su uso o destino, con o sin
transformación;
- la suspensión de las autorizaciones , la prohibición transitoria o el cierre
temporal de los establecimientos de elaboración, fabricación, producción,
distribución, dispensación o comercialización de productos zoosanitarios
y productos para la alimentación animal, así como el cierre o suspensión
temporal de mataderos o centros en que se realice el sacrificio de los
animales, centros de limpieza y desinfección y demás establecimientos
relacionados con la sanidad animal;
- en general, todas aquellas medidas, incluidas la desinfección o
desinsectación, precisas para prevenir la introducción en el territorio
nacional de enfermedades de los animales de declaración obligatoria, en
especial de aquellas de alta difusión, o la extensión de tales enfermedades
en caso de existencia de casos sospechosos o confirmados, así como en
situaciones de grave riesgo sanitario.
La autoridad sanitaria competente, ante la confirmación de la existencia
de un riesgo sanitario para la salud pública o la sanidad animal, debe dar a
conocer con carácter inmediato, por los medios precisos, la relación de
alimentos para animales, animales o productos derivados afectados,

puestos en el mercado. La comunicación debe contener la indicación
detallada de aquellos y de las características precisas que permitan su
identificación, los riesgos que entrañan y las medidas que hayan de
adoptarse a fin de evitar su propagación.
4426 Otros supuestos

Otros ejemplos que cabe citar son los siguientes:
- sellado de instalaciones, aparatos, equipos y pozos o el cese de
actividades en materia de policía de aguas (RDLeg 1/2001 );
- suspensión de actividades y cierre de centros de trabajo o suspensión
del pago de prestaciones económicas de la Seguridad Social (RDLeg
5/2000 );
- inmovilización, retirada y depósito de vehículos en materia de tráfico y
seguridad vial (RDLeg 6/2015 );
- ocupación o precinto de vehículos, armas o material, retirada preventiva
de habilitaciones, permisos o licencias en materia de seguridad privada (L
5/2014 );
- depósito de bienes, suspensión o clausura preventiva de locales, fábricas
y establecimientos, suspensión total o parcial de actividades en
establecimientos, retirada preventiva de autorizaciones, permisos,
licencias y otros documentos, en materia de seguridad ciudadana (LO
4/2015 );
- suspensión y nombramiento provisional de cargos de administración o
dirección de entidades de crédito (L 10/2014 );
- retención de buques de marina mercante (RDLeg 2/2011 ; RD
1772/1994 );
- paralización de obras, precinto y retirada de materiales, suspensión de
suministro, suspensión y precinto de instalaciones, suspensión de
actividades, en materia de policía de costas (L 22/1988 ; RD
876/2014 );
- suspensión provisional de licencia federativa a deportistas incursos en
procedimientos disciplinarios en materia de dopaje (LO 3/2013 art.38 ).
4428 Responsabilidad patrimonial por la adopción de medidas provisionales

La adopción de medidas provisionales puede acarrear responsabilidad
patrimonial de la Administración pública por los daños y perjuicios
causados por ello, según las reglas y parámetros comunes de la LRJSP y
LPAC .
La responsabilidad puede reclamarse con ocasión de la impugnación
judicial de la resolución que acuerde las medidas (TSJ Cataluña 1-10-99,
EDJ 45773 ; TSJ C.Valenciana 12-6-01, EDJ 48645 , que reconocen
sendas indemnizaciones frente a ayuntamientos por medidas nulas de
cierre temporal de actividades), o en un momento posterior, de manera
autónoma, de acuerdo con el procedimiento de la LPAC .
También existe responsabilidad patrimonial incluso cuando las medidas

cautelares adoptadas correctamente en su inicio, devienen
desproporcionadas por la tardanza excesiva en acordar ulteriormente su
levantamiento (TSJ Galicia 12-11-01, EDJ 70647 ).
Pero existe para el administrado el deber jurídico de soportar los daños
causados por una medida de carácter provisional -eximente de la
responsabilidad administrativa (LRJSP art.34.1 )-, cuando la medida sea
adoptada en atención a una apariencia o riesgo de peligro creados por el
propio ciudadano o se acuerde con ocasión del ejercicio de una potestad
administrativa proyectada sobre una actividad que por su naturaleza o
idiosincrasia conlleva un riesgo comercial o industrial que deba ser
asumido por quien la ejerza. En tal caso, el daño no es concebido como
antijurídico (TS 26-9-94 , EDJ 7875 ; 11-3-98, EDJ 2571 ; 4-7-98, EDJ
20211 ).
5. Actuaciones del instructor
4430 Las actuaciones del instructor son las ordinarias de instrucción de todo
procedimiento administrativo (nº 3985 s. ) regido por los principios de
celeridad y de impulso de oficio.
De modo específico, se exige que en la tramitación se guarde un orden
sistemático, incorporando sucesiva y ordenadamente los documentos,
testimonios, actuaciones, actos administrativos, notificaciones y
diligencias que se practiquen.
El instructor realiza de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para
el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean
relevantes para determinar las responsabilidades sancionables (LPAC
art.71 ).
La actividad instructora dirigida al esclarecimiento y averiguación de los
hechos infractores para la determinación de las responsabilidades
procedentes constituye una verdadera obligación administrativa, de tal
modo que procede estimar un recurso de alzada interpuesto contra un
archivo de un procedimiento, si se ha incumplido dicha obligación de
investigación (TS 27-6-84).
El instructor -ya sea la persona designada como tal, ya sea el titular de la
unidad administrativa que tenga atribuida la función instructora- es el
responsable directo de la tramitación del procedimiento, y en especial,
del cumplimiento de los plazos establecidos (LPAC art.71.3 ).
A tales efectos, todos los órganos y dependencias de cualesquiera
Administraciones públicas y particulares deben facilitar al instructor los
antecedentes e informes necesarios , así como los medios personales y
materiales necesarios para el desarrollo de sus actuaciones (LPAC
art.18 ; LRJSP art.141.1 ).
Precisiones
En el procedimiento sancionador, no es preciso poner específicamente de manifiesto

al interesado los informes previos que se hayan de solicitar por el instructor para
concreta alegación sobre los mismos (TS 1-10-01, EDJ 34982 ).
6. Alegaciones al acuerdo de iniciación

(LPAC art.64.2.f )
4435 Dictado y notificado el acuerdo de iniciación, tanto el imputado como los

interesados disponen de un plazo de 15 días para aportar las alegaciones,
documentos o informaciones que estimen convenientes.
Sin que ello suponga negar el valor probatorio de los documentos
aportados por el interesado, debe destacarse que estos documentos de
parte no dan lugar a la apertura de un período probatorio específico para
ello, debiendo ser adjuntados junto con las alegaciones, sin perjuicio de
poder aportarlos en cualquier momento procedimental con anterioridad al
trámite de audiencia (LPAC art.76 ).
En dicho plazo de 15 días proponen en su caso prueba, con indicación de
los medios de prueba concretos (testifical, pericial, documental) de que
intenten valerse.
Además, en estas alegaciones el imputado puede reconocer su
responsabilidad, posibilidad esta que le debió ser expresamente
concedida en el acuerdo de iniciación (nº 4325 s. ).
Es este un supuesto de terminación anticipada del procedimiento
sancionador, que exige el conocimiento por el imputado de los hechos
imputados y de su calificación como infracción administrativa sí como de
las responsabilidades sancionadoras que se prevén y acepta. La resolución
sancionadora que se dicte debe respetar los hechos y las
responsabilidades sancionadores establecidas en el acuerdo de iniciación
y aceptadas por el infractor.
4436 El contenido propio este escrito de alegaciones (también denominado

pliego de descargos) se dirige a rebatir y cuestionar la competencia
administrativa, la prescripción de la infracción, la negación de los hechos,
de su calificación jurídica como infracción, de las responsabilidades
previstas, etc.
Las alegaciones, documentos e informaciones así como la proposición de
prueba, deben ser evacuadas con ocasión de este trámite, y ello sin
perjuicio de que transcurrido el mismo, pueda siempre el imputado, hasta
el momento del trámite de audiencia posterior a la notificación de la
propuesta de resolución, formular nuevas alegaciones y aportar
documentos (LPAC art.76 ).
Si el imputado no presenta alegaciones, el acuerdo de iniciación puede
ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un
pronunciamiento preciso acerca de las responsabilidad imputada (LPAC
art.64.2.f ).
Precisiones
Con el valor de doctrina en interés de ley, el Tribunal Supremo entiende que la falta
de presentación de alegaciones por el denunciado implica (TS interés de ley 19-12-
00, EDJ 65593 ):
- que este ha renunciado a ejercitar la facultad de alegar;
- que esa facultad está configurada como una carga procesal puesto que la no
presentación de las alegaciones conlleva la consecuencia de tener por efectuada los
trámites subsiguientes de propuesta de resolución y de audiencia.
4438 Recusación del instructor

Si bien se puede promover recusación en cualquier momento
procedimental, es en este momento, inmediatamente después de ser
conocida la identidad del instructor designado, que se plantee dicha
recusación.
La recusación se puede promover tanto como contenido del propio
escrito de alegaciones, como en un escrito autónomo a aquel. Si se
presenta este escrito de recusación antes del de alegaciones, queda en
suspenso el plazo señalado para la evacuación de estas en tanto no sea
resuelta expresamente la recusación (LPAC art.74 ). Notificada la
resolución de la recusación se reabre el plazo para alegar, pero solo por
los días que resten hasta los 15 señalados legalmente.
La recusación suspende el plazo máximo para dictar resolución (LPAC
art.22.2.c ).
El rechazo a la recusación supone una confirmación íntegra del contenido
del acuerdo de iniciación, por lo que el imputado solo dispondrá del plazo
alegatorio aún no transcurrido.
Si se admite la recusación, acto seguido se designa y notifica al imputado
el nuevo instructor sustituto del rechazado (LRJSP art.24.3 ). En tal caso,
mantiene su virtualidad el plazo ya concedido, quedando como plazo
alegatorio solo el tiempo restante hasta los 15 días, toda vez que el
instructor no fue quien dictó el acuerdo de iniciación, fijando los cargos y
concediendo plazo para alegaciones.
Las reglas generales sobre abstención y recusación se exponen en los nº
2470 s.
7. Prueba
4440 El estudio de la prueba en el procedimiento administrativo sancionador

debe partir de las siguientes premisas o consideraciones básicas:
a) Es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional que los principios
inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, en el
ámbito del Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son
manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado. En concreto, en
relación con el derecho a utilizar pruebas para su defensa, reconoce el
Tribunal Constitucional es un derecho que tiene relevancia constitucional,
y sí se desenvuelve en los mismos (TCo 212/1990 ; 2/1987 ).
b) Aplicabilidad de las garantías constitucionalizadas (Const art.24.2 ),

que son de aplicación al ámbito administrativo sancionador en la medida
necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la
base del precepto, y la seguridad jurídica (Const art.9 ). Tales valores
quedan salvaguardados con la observancia de un procedimiento
administrativo en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de
aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a
su derecho convenga (TCo 291/2000 ; 14/1999 ).
c) Aplicabilidad de las garantías constitucionales solo a los actos que
tienen carácter sancionador, sin que quepa exigir la extensión de estas
garantías a actos que no tengan este carácter punitivo (TCo auto
323/1996 ; 164/1995 ; 239/1988 ; 96/1988 ; 69/1983 ;
73/1982 ).
a. Derecho fundamental a utilizar todos los medios pertinentes de prueba

(LPAC art.53.1.e ; Const art.24 )
4445 Como derecho del presunto responsable se contempla el de utilizar todos

los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que
resulten procedentes. Es el mismo derecho consagrado como derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva (Const art.24 ) conforme al
cual, en ningún caso puede producirse indefensión, teniendo el presunto
responsable derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse
culpable.
La garantía del orden constitucional exige que el ejercicio del ius punendi
estatal se desenvuelva a través de un procedimiento en el que el presunto
responsable tenga la oportunidad de aportar y proponer las pruebas que
estime pertinentes (TCo 18/1981 ; en el mismo sentido TCo
56/1998 ; 83/1997 ; 12/1995 ).
Siguiendo algunos de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y
Tribunal Supremo, pueden ser destacadas las siguientes consideraciones:
a) El derecho fundamental a utilizar todos los medios pertinentes de
defensa conlleva la posibilidad de impulsar una actividad probatoria
acorde con los intereses del interesado, siempre que la misma esté
autorizada por el ordenamiento (TCo 131/1995 ).
b) Este derecho no comprende un hipotético derecho de llevar a cabo
una actividad probatoria ilimitada (TCo 89/1986 ) en virtud del cual las
partes estarían facultadas de exigir cualesquiera pruebas que tuvieran a
bien proponer (TCo 40/1986 ; 212/1990 ; 87/1992 ; 233/1992 ).
Existiendo un derecho genérico a la prueba, no se traduce sin embargo en
un derecho absoluto y automático a ella, sea cual sea el medio propuesto
y lo que se pretenda probar (TCo 116/1997 ).
4447 Presunción de inocencia

(Const art.24 ; LPAC art.53.2.b )
Los procedimientos sancionadores deben respetar la presunción de no

responsabilidad administrativa, mientras no se demuestre lo contrario.
Esto es, se presume que se es inocente, de modo que es la Administración

quien debe probar la culpabilidad, no el imputado el que deba demostrar
su inocencia.
La plasmación en el procedimiento administrativo sancionador de este
derecho conlleva la exigencia de que la Administración no pueda
sancionar sin haber realizado la suficiente actividad probatoria que, con
todas las garantías para el infractor, acredite plenamente la culpabilidad y
la responsabilidad de aquel.
En todo caso, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales
penales firmes vinculan a las Administración sancionadora respecto del
procedimiento que sustancie (LPAC art.77.4 ).
4449
Precisiones
1) La aplicabilidad del derecho a la presunción de inocencia en el ámbito

administrativo sancionador resulta reiteradamente afirmada por el Tribunal
Constitucional (TCo 45/1997 ; 23/1995 ; 138/1990 ; 76/1990 ).
2) La presunción de inocencia es una verdad interina que puede quedar destruida
con la aportación de actividad probatoria contraria que resulte mínima, suficiente e
idónea para confirmar la convicción del juzgador la estimación en conciencia de las
pruebas (TS 21-5-97, EDJ 3814 ).
3) Corresponde a la Administración sancionadora destruir la citada presunción,
pesando sobre ella en consecuencia la carga de la prueba. Por ello, se vulnera este
derecho a la presunción de inocencia cuando se sanciona sin pruebas, sin tener en
cuenta las practicadas en el seno de dicho procedimiento o se valoran las mismas de
forma arbitraria, irracional o absurda (TCo 33/1992 ; 10/1992 ; 51/1991 ;
38/1990 ).
4) Al pesar sobre la Administración la carga de la prueba, la no práctica de una
prueba solicitada por el presunto infractor no puede perjudicar a este (TS 23-2-00,
EDJ 1018 ).
5) Si bien el principio non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de
las sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, también
imposibilita que cuando el ordenamiento permita una dualidad de procedimientos
en los que deben ser objeto de acreditación y apreciación los mismos hechos, no
puedan esos mismos hechos existir en un procedimiento y dejar de existir en otro
para los órganos del Estado, de modo que cuando la Administración vaya a sancionar
después de dictada sentencia penal firme, y dotada por ello de fuerza de cosa
juzgada positiva, debe respetar la Administración el fundamento fáctico del
pronunciamiento penal (TCo 77/1983 ).
4451 6) El Tribunal Constitucional recoge uno de sus pronunciamientos conocidos más

garantista para el ciudadano en la sentencia de referencia. Asentado en el principio
de presunción de inocencia, ampara la posibilidad de que en sendos recursos
contencioso-administrativos planteados contra unas actuaciones de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social -liquidatoria e infractora-, respecto de los mismos hechos
(en un primer recurso, un acta de liquidación por las cuotas dejadas de cotizar
mientras se empleó sin dar de alta, en un segundo recurso, un acta de infracción por
no dar de alta existiendo tal relación laboral), planteadas y resueltas las litis ante el
mismo órgano judicial, pueda este dictar sentencias contradictorias. Así, la sentencia
que fiscalizó la resolución derivada del acta de liquidación entendió que sí existía
relación laboral, en atención a la presunción de certeza de aquella, mientras que la
sentencia-del mismo órgano judicial, un TSJ que fiscalizó la sanción derivada del acta
de infracción, anuló aquella porque no se había acreditado la existencia de la relación
laboral desde la perspectiva del derecho a la presunción de inocencia. El Tribunal
Constitucional defiende esta actuación judicial porque si la Sala apreció en este caso
los hechos de modo distinto a como los había apreciado en otras resoluciones
anteriores fue porque consideró que el ordenamiento jurídico le obligaba a resolver

las dudas que tuviera respecto de los hechos de forma diferente, lo cual constituye
una modulación a la tradicional doctrina según la cual unos hechos no pueden existir
y no existir al mismo tiempo para los órganos judiciales de una misma jurisdicción
-algo legítimo si se plantea entre distintas jurisdicciones en atención a la distinta
normativa y perspectiva jurídica diferente que aquella impone en unos y otros
casos-. Con esta sentencia, este criterio igualmente se excepcionará en aquellos
supuestos en los que unos hechos se puedan enjuiciar dentro de una misma
jurisdicción, pero bajo normativas sectoriales e instrumentales distintas, que
impongan principios y criterios de enjuiciamiento y aplicación claramente
diferenciados (TCo 34/2003 ).
b. Admisión y rechazo de pruebas

(LPAC art.77 )
4455 Se practican de oficio o se admiten a propuesta del presunto

responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de
hechos y posibles responsabilidades, pudiéndose declarar improcedentes
solamente aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan
alterar la resolución final a favor del presunto responsable.
Precisiones
1) La jurisprudencia reconoce de modo general una amplia libertad del instructor

para decidir sobre los hechos que se pretenden probar y si son pertinentes o no los
medios de prueba propuestos por los interesados (TS 4-3-97, EDJ 1936 ).
2) La admisión de cada tipo de prueba se realiza según su naturaleza y su relación
con cuanto se intenta verificar, adecuación e idoneidad que tienen reflejo en la
admisibilidad y pertinencia (TCo 116/1997 ).
3) El Tribunal Supremo contempla la utilidad que la prueba tenga para el
esclarecimiento de los hechos como criterio decisorio para su admisión o rechazo
(TS 4-3-97, EDJ 1936 ).
Ello, no obstante, debe efectuarse una interpretación favorable a la utilización de
los medios de prueba necesarios para la defensa, interpretación que debe seguirse
para acordar su admisión (TCo 1/1992 ).
4) No se produce indefensión de relevancia constitucional cuando se inadmite la
prueba en aplicación estricta de una norma legal ni cuando las irregularidades que
se hayan podido producir en la inadmisión de alguna prueba no ha llegado a causar
un efectivo y real menoscabo del derecho a la defensa (en este sentido, TCo
212/1990 ; 149/1987 ; TS 20-5-97, EDJ 4120 ). Por ello, quien ante un
rechazo de la prueba propuesta alegue la vulneración de la Const art.24 debe
argumentar de modo convincente que la resolución podría haberle sido favorable de
haberse aceptado y practicado dicha prueba (TCo 116/1983 ; 147/1987 ;
50/1988 y 357/1993 ).
5) Hay que considerar conforme a Derecho que no se practique prueba en el
procedimiento si los hechos se encuentran debidamente acreditados (TS 8-10-99,
EDJ 32900 ). En este sentido, se considera innecesaria y prescindible la prueba
propuesta cuando el conjunto de pruebas acumuladas por la Administración durante
la instrucción del expediente hace posible afirmar que la resolución se ha dictado en
virtud de pruebas concluyentes, sin que nada permita pensar que las pruebas
omitidas pudieran haber conducido a un resultado diferente (TS 9-10-96, EDJ
7362 ).
4457 Tramitación
(LPAC art.77 y 78 )
La prueba se practica de oficio o a instancia del presunto responsable.

También puede practicarse a instancia de cualquiera de los otros
interesados en el procedimiento. Es con ocasión de la presentación del
escrito de alegaciones al acuerdo de iniciación cuándo deben aquellos
proponer la prueba pertinente.
En relación con la prueba propuesta a instancia del presunto
responsable o de cualquier otro interesado, el Tribunal Constitucional
señala que al interesado pesa la carga procesal de explicar razonadamente
no solo la conexión de cada prueba con el objeto procesal sino su
importancia para la decisión final, en cuyo doble aspecto reside la
pertinencia, por venir a propósito y concernir a lo que está en tela de
juicio (TCo 116/1997 ).
La prueba se admite y practica, o se rechaza, una vez recibidas las
alegaciones o transcurrido el plazo de 15 días para su formulación.
El período probatorio se determina por el órgano instructor, sin que
pueda superar los 30 días ni ser inferior a 10 días. Cabe su ampliación en
los términos de LPAC art.32 .
Ver nº 4828 en cuanto a la prueba en los procedimientos en materia de
tráfico, circulación y seguridad vial.
4458 Lugar de práctica de las pruebas

La prueba de cargo de que dispone la Administración se examina, por
regla general, en las dependencias del órgano instructor.
Se plantea la posible indefensión causada por no ser remitida la prueba
documental de cargo al imputado a su domicilio. Se admite la remisión de
copias de dichos documentos al domicilio así como la remisión de los
originales al ayuntamiento del domicilio del imputado para su examen.
Pero la no realización de ninguna de estas actuaciones, a solicitud del
interesado, y la imposición de la carga de acudir a las dependencias
públicas es un defecto de entidad menor que no necesariamente produce
indefensión, aunque pueda producirla, para lo cual es preciso examinar
caso por caso, en atención a diversas variables, tales como la conducta del
denunciado, la distancia de su domicilio a la capital provincial, razones
laborales y otras similares -a estos efectos LPAC art.19 y 78 - (TSJ
Galicia 5-1-01 , EDJ 98877 ).
4459 Admisión de pruebas

Cuando el órgano instructor admita alguna de las pruebas propuestas o
acuerde su práctica de oficio dicta acuerdo comunicándolo al inculpado y
demás interesados.
En dicho acuerdo se indican las pruebas admitidas.
Para la práctica de las concretas pruebas se debe comunicar al inculpado
y demás interesados, con la antelación suficiente, el inicio de las
actuaciones necesarias para su realización, señalando a tal fin el lugar,
fecha y hora para su práctica. Asimismo se advertirá de la posibilidad de
nombrar técnicos para que les asistan.
Las pruebas se practican con respeto a principios de comodidad e

inmediación, igualdad, contradicción y derecho a asistencia técnica (LPAC
art.78.2 ).
En la práctica material de las pruebas, el instructor puede requerir la
colaboración interadministrativa o de otros órganos y dependencias de
la propia Administración sancionadora, o de particulares, debiéndosele
facilitar todos los antecedentes e informes necesarios, así como los
medios personales y materiales indispensables para el desarrollo de sus
actuaciones (LPAC art.18 ).
4460 Rechazo de pruebas

Para el rechazo de las pruebas propuestas se dicta y notifica resolución
por el instructor, que debe ser motivada (TCo 116/1997 , traída a
colación para el procedimiento sancionador por TS 26-9-97, EDJ 5621 ).
4461 Impugnabilidad del acuerdo denegatorio de la prueba

En tanto actos de trámite, en principio no cabe recurso contra el acuerdo
denegatorio de las pruebas por improcedentes. Ello no obstante, habrá
lugar a su impugnación en los casos de LPAC art.112.1 (nº 7940 ).
De modo específico, se puede recurrir cuando se cause indefensión.
La doctrina constitucional, para apreciar la indefensión exige, además de
una infracción formal de la norma, una significación material o que
produzca un efectivo y real menoscabo o limitación del derecho de
defensa como consecuencia directa de la conducta administrativa (TCo
291/2000 ; 78/1999 ; 89/1997 ; 18/1995 ; 212/1994 ;
366/1993 ; 196/1990 ; 123/1989 ; 155/1988 ).
Por virtud de estos criterios legales y jurisprudenciales, no parece viable
el recurso contra la mera admisión de una prueba, sin perjuicio de que sí
pueda ser cuestionada la práctica o el modo de ser realizada una prueba
en todo caso, con ocasión del recurso interpuesto contra la resolución
final sancionadora (como cuando en la obtención o en la práctica de la
prueba se haya vulnerado un derecho fundamental o libertad pública,
vicio de legalidad -LOPJ art.11.1 -, reconducible al motivo de nulidad de
pleno derecho (LPAC art.47.1.a ). El Tribunal Constitucional rechaza las
pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales (TCo
127/1996 ).
c. Valoración de la prueba
(LPAC art.78.7 )
4465 El instructor debe valorar las pruebas, con el alcance que corresponda
para la elaboración de la propuesta de resolución. Cuando la valoración
de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la
decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible
para la evaluación de los hechos, debe incluirse en la propuesta de
resolución.
Cabe la valoración conjunta de la prueba, como con cualquier actividad

probatoria, según la cual la convicción del órgano instructor (y en su caso
del sancionador) se alcanza mediante un examen y apreciación no aislada
de cada elemento probatorio, sino de todas las pruebas conjuntamente
apreciadas.
Precisiones
1) La valoración de la prueba no puede traducirse en la conformación de un cerrado

criterio personal del que la lleva a cabo, sino en una apreciación lógica de la prueba,
no exenta de pautas o directrices de rango objetivo, fiel a los principios del
conocimiento y de la conciencia, a las máximas de la experiencia y a las reglas de las
sana crítica (TS 4-4-89 , EDJ 3592 ).
2) Cuando el juicio valorativo de las pruebas se manifieste arbitrario o carente de
conexión lógica con el contenido probatorio, debe entenderse vulnerado el derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva (TCo 138/1990 ; 33/1992 ; TS 9-12-96,
EDJ 9758 ).
4467 Prueba de indicios

La prueba indiciaria no contraviene el derecho a la presunción de
inocencia si se observan las siguientes exigencias (TCo 174/1985 ;
175/1985 ; 229/1988 ; TS 18-12-96, EDJ 9184 ; 18-11-96, EDJ
8585 ; 6-10-97, EDJ 7435 ; 5-11-97, EDJ 8617 ):
a) Los indicios han de estar plenamente probados, no pudiendo tratarse
de meras sospechas.
b) Se debe explicitar el razonamiento en virtud del cual, partiendo de los
indicios probados, se ha llegado a la conclusión de que el imputado realizó
la conducta infractora, pues de otro modo ni la subsunción estaría
fundada en Derecho ni habría manera de determinar si el proceso
deductivo es arbitrario, irracional o absurdo.
En algunos casos, incluso se reconoce que es el medio de prueba más
operativo para acreditar conductas infractoras difícilmente demostrables
con prueba documental (TS 6-3-00, EDJ 1599 ).
4469 Prueba documental aportada por los interesados

(LPAC art.64.2.f ) y 76 )
Los interesados pueden aportar en cualquier momento de la tramitación

del procedimiento los documentos que tengan por conveniente, si bien
limitada dicha aportación hasta el momento anterior a la audiencia para
que sean tenidos en cuenta en la propuesta de resolución.
Debe prevalecer esta limitación procedimental, y ello sin perjuicio de que
en caso de ser practicadas actuaciones complementarias posteriores a la
propuesta de resolución, se aporte nueva documental, tal y como ocurre
con cualesquiera otras pruebas.
El momento procedimental idóneo para la aportación de documentos de
parte es el del trámite de alegaciones al acuerdo de iniciación (LPAC
art.64.2.f y 76 ). Ello no obsta a que se puedan presentar en otro
momento, pero sí significa que para dicha sola aportación se hace
innecesaria la apertura de un específico período probatorio, lo cual

tampoco afecta a la consideración como auténtica prueba, con el alcance
que le es propio, de esta documental privada.
4471 Prueba documental pública

(LPAC art.77.5 )
Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la

condición de autoridad , y que se formalicen en documento público
observando los requisitos legales pertinentes tienen valor probatorio sin
perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o
intereses puedan señalar o aportar los propios administrados (LPAC
art.77.5 ). Se trata de un precepto reiterado en la normativa sectorial:
p.e. en relación con las actas de infracción levantadas por los funcionarios
de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (RDLeg 5/2000 art.53.2 ;
L 23/2015 art.23 ); respecto de las actas extendidas por la Inspección
de Tributos (LGT art.144 ); respecto de las informaciones aportadas por
los agentes de la autoridad (LO 4/2015 art.52 ); respecto de las
denuncias de carácter obligatorio formuladas por los agentes de la
autoridad en materia de tráfico (RDLeg 6/2015 art.88 ); respecto de las
actas levantadas por los agentes medioambientales, a los que se reconoce
la condición de autoridad pública (RDLeg 1/2002 art.94 ).
4473
Precisiones
1) Las denuncias de los agentes de la autoridad gozan de un principio de veracidad

y fuerza probatoria, al responder a una realidad apreciada directamente por los
mismos, salvo prueba en contrario. La presunción de legalidad y de veracidad se
desenvuelve siempre que el denunciante sea el agente de la autoridad
especialmente encargado del servicio (TS 2-7-97, EDJ 4434 ).
2) La jurisprudencia, destacando en estos casos el principio de colaboración
interadministrativa (LRJSP art.3 y 141 ), niega que la denuncia de un
funcionario de diferente Administración sea asimilable a la de un mero particular,
reconociéndole algunas sentencias fehaciencia probatoria (LPAC art.77.5 ; TCo
4-11-82; TS 14-11-91, EDJ 10809 ; TSJ País Vasco 4-3-99 , EDJ 81086 ).
3) Bajo vigencia de la LPAC , la presunción iuris tantum expuesta no solo opera en
procedimientos sancionadores, sino en todo expediente, siempre llevado por
funcionario competente con carácter de autoridad y con respeto a las exigencias
legales (LPAC art.77.5 ).
4474 Presunción de veracidad

Se predica respecto de las actuaciones levantadas por los agentes de la
autoridad , categoría que la doctrina de manera general (Garberí, García
Manzano) se inclina por asimilar a funcionario con competencia material
en la materia o habilitado para el ejercicio de las funciones de inspección
o constatación (con el matiz señalado de los funcionarios de distintas
Administraciones). Otros autores (García Gómez de Mercado) defienden
un concepto más flexible de agente de la autoridad, como funcionario que
sin ser estrictamente una autoridad, actúa con una autoridad tal en el
ejercicio de la función pública que le autoriza para constatar

determinados hechos.
Precisiones
1) La presunción de veracidad versa sobre aquellos hechos apreciados o

constatados materialmente por el funcionario interviniente como resultado de su
propia y personal observación o comprobación (autenticidad material), no
alcanzando a las deducciones, apreciaciones, calificaciones jurídicas, consecuencias,
hipótesis o juicios de valor del funcionario, ni por supuesto a las meras opiniones o
convicciones subjetivas del agente (TS 17-6-87 , EDJ 4874 ; 25-1-86 , EDJ 840 ;
18-10-96, EDJ 10237 ).
2) La expresión «salvo prueba en contrario» establecida legalmente excluye que el
contenido del acta constituya una prueba tasada cuyo contenido se imponga
inexorablemente, ya que su consecuencia no es otra que la de intervenir la carga de
la prueba de los hechos que recoge el acta, que queda desplazada al administrado.
Esta fehaciencia probatoria tiene carácter iuris tantum, desvirtuable por el imputado,
nunca iuris et de iure. La presunción de veracidad de lo constatado por los agentes
de la autoridad constituye una concreción, en el ámbito sancionador, del principio de
presunción de legalidad de los actos administrativos (LPAC art.39 ), que se
traduce, desde el punto de vista probatorio, en el desplazamiento de la carga
probatoria al inculpado, que es quien debe acreditar con las pruebas precisas que no
se ajustan a la realidad los hechos descritos por las actuaciones de la autoridad,
representando dichas actuaciones fehacientes la necesaria prueba de cargo por
parte de la Administración, por lo cual deben estar correctamente extendidas (TCo
45/1997 ; 3/1999 ; 76/1990 ; 341/1993 ).
3) La presunción de veracidad se produce con las solas actas, denuncias o
actuaciones levantadas por los respectivos funcionarios, sin que sea precisa su
ratificación, a salvo que así se exija en la normativa sectorial cuando sea impugnada
por el administrado (así, en la citada LO 4/2015 art.52 ). En estos casos, la
ratificación es requisito indispensable para la eficacia del acta (TS 26-6-85; 8-7-87 ,
EDJ 5507 ).
4476 Prueba de informes

(LPAC art.79 a 81 )
Cuando se admita y haya de practicarse prueba consistente en la emisión

de un informe de un órgano administrativo o entidad pública , se
entiende que tiene carácter preceptivo (LPAC art.77.6 ). Asimismo, se
admite que se pueda entender que el informe tiene carácter
determinante para la resolución del procedimiento, lo cual entraña una
facultad valorativa del instructor, cuya corrección o no debe ser abordada
a partir de los criterios de fiscalización de los conceptos jurídicos
indeterminados.
Si el informe es preceptivo, se pueden interrumpir la práctica de los
trámites sucesivos en caso de no ser emitido el informe en plazo (LPAC
art.80.3 ).
En caso de ser solicitados informes preceptivos que sean determinantes
para la resolución del procedimiento, se puede acordar la suspensión, que
no puede superar los 3 meses, por el tiempo que medie entre la petición,
que debe comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que
también les es comunicada. En todo caso, precisa resolución acordando
dicha suspensión (LPAC art.22.1.d ).
4478 Prueba testifical

Se trata de una prueba que debe ser valorada con arreglo a las reglas de
la sana crítica.
Destacamos los siguientes criterios jurisprudenciales:
Precisiones
1) La prueba testifical debe practicarse en el expediente sancionador con las

adecuadas garantías de publicidad y, en su caso, de identidad y responsabilidad de
los testigos, sin que quepa sustituir la declaración del concreto testigo por simples
referencias genéricas de informaciones dadas al inspector por los trabajadores (TS
18-2-97, EDJ 1047 ).
2) Queda desvirtuada la prueba testifical como criterio de valoración en el caso de
tratarse de testigos incursos en alguna de las causas de tacha legal, y en concreto,
cuando se es dependiente o se tiene relación de interés o dependencia, incluso en el
pasado, con el empresario sancionado, en atención al interés de las personas que
deponen (TS 21-5-96, EDJ 3286 ; 5-10-93, EDJ 8734; 10-5-96, EDJ 2421 ; 16-
7-96, EDJ 5969 ).
3) Frente a este arraigado criterio jurisprudencial, se reconoce la virtualidad
probatoria de la testifical en estos casos cuando en las actuaciones no hay ningún
otro dato sobre los hechos recogidos en el acta y se utilizan por el interesado todos
los medios de prueba de que puede disponer para negar la conducta infractora
imputada, entre los cuales se encuentra la prueba testifical (TS 25-2-97, EDJ
1944 ).
4480 Declaración del imputado o coimputado

Cabe también practicar la denominada tradicionalmente confesión,
aunque con evidentes limitaciones resultantes del tipo de expediente en
que nos encontramos.
Muy compleja es la relevancia de las declaraciones de los coimputados
(TCo 118/2004 ), en caso de ser varios, cuando son inculpatorias.
La doctrina constitucional sobre este punto, vertida en relación al proceso
penal pero extensible mutatis mutandis (TCo 153/1997 ; 49/1998 ;
68/2001 ; 182/2001 ; 2/2002 ; 125/2002 ; 65/2003 ;
17/2004 ) al ámbito administrativo, sostiene que cuando dicha
declaración es la única prueba para justificar la condena, tiene que
extremarse la precaución antes de imponerla sobre dicha base. La razón
es la especial posición que ocupa el coimputado en el proceso ya que, a
diferencia del testigo, no tiene obligación de decir verdad sino, por el
contrario, derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse
culpable e, incluso, a mentir. De esta manera, tales declaraciones exigen
un plus al efecto de ser valoradas como prueba de cargo suficiente, plus
que se concreta en la exigencia de que resulten mínimamente
corroboradas por algún hecho, dato o circunstancia externa que avalen su
credibilidad.
La corroboración mínima es una noción que no es posible definir con
carácter general, por lo que ha de dejarse en manos de la casuística la
determinación de los supuestos en que concurre, tomando en cuenta las
circunstancias concurrentes en cada caso.
8. Propuesta de resolución y audiencia a los interesados

(LPAC art.89 )
4485 El derecho a ser informado de la acusación (Const art.24.2 ) se satisface

en el procedimiento sancionador por medio de la notificación de la
propuesta de resolución, pues en ese acto se contiene un
pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa (TS
16-7-99, EDJ 19168 ; 21-7-99, EDJ 21008 ; 15-9-99, EDJ 31058 ).
Concluida la prueba, el órgano instructor formula la propuesta de
resolución.
En otro caso, se propone la declaración de no existencia de infracción o
responsabilidad (LPAC art.89.1 y 3 ).
4487 Contenido de la propuesta de resolución

(LPAC art.89 )
En la propuesta de resolución se han de fijar de forma motivada:

- los hechos, con especificación de los que se consideran probados;
- su exacta calificación jurídica , con determinación de la infracción que
constituyan, la persona o personas que resulten responsables;
- la sanción que se propone debe ser impuesta, y
- las medidas provisionales que se hubieran adoptado.
La propuesta de resolución debe contener la responsabilidad o
consecuencia sancionadora concreta imputada, no siendo suficiente una
mera mención abstracta a dicha responsabilidad o consecuencia
sancionadora.
Cuando la propuesta de resolución padece dicha insuficiencia, sin que el
pliego de cargos recogiera una mención concreta a dicha responsabilidad
o consecuencia sancionadora, la sanción finalmente impuesta debe ser
anulada (TS 15-9-99, EDJ 31058 ).
De manera específica, se establece que cuando la valoración de las
pruebas pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se
adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la
evaluación de los hechos, debe incluirse en la propuesta de resolución
(LPAC art.77.7 ).
4489 Obligatoriedad
El derecho a conocer la propuesta de resolución de un expediente
sancionador forma parte de las garantías que establece la Const
art.24.2 , pues sin él no hay posibilidades de defensa en el ámbito del
procedimiento (TCo 29/1989 ). Así, es un acto que debe dictarse y
notificarse con carácter general.
De modo excepcional, se puede prescindir del mismo, desde la óptica del
derecho fundamental a ser informado de la acusación, cuando en un
momento anterior se ha notificado el pronunciamiento preciso acerca de
los hechos imputados, su posible calificación jurídica y la responsabilidad
que se imputa, pronunciamiento que se produce con la notificación del

acuerdo de iniciación (LPAC art.64.2.b ), y siempre que tales
determinaciones iniciales permanezcan invariables tras la instrucción.
Así, y si no se varían las determinaciones iniciales, si se ha notificado
fehacientemente el acuerdo de iniciación al imputado, la falta de
notificación de la propuesta de resolución no genera indefensión. Esta es
la corriente dominante en la jurisprudencia, matizada por otros
pronunciamientos en ocasiones más garantistas, al exigir en todo caso y
siempre la propuesta de resolución, en otras ocasiones más
antiformalistas, al permitir subsanar la omisión con las alegaciones de los
recursos administrativos.
4491 Notificación
(LPAC art.89.2 )
Se notifica siempre la propuesta de resolución cuando, como

consecuencia de la instrucción del procedimiento, resulte modificada:
- la determinación inicial de los hechos;
- su posible calificación;
- las sanciones imponibles, o
- las responsabilidades susceptibles de sanción, lo que se hace constar en
la propia propuesta de resolución.
En el supuesto expuesto en el nº 4489 , a raíz de las actuaciones de
instrucción se han visto modificados los términos concretos de la
acusación, y aun cuando esta acusación inicial estuviera correctamente
evacuada, no se puede sancionar sin poner en conocimiento del inculpado
previamente los nuevos términos de la acusación definitivamente
planteada contra él.
4493
Precisiones
1) El Tribunal Supremo, en relación con el procedimiento sancionador en materia

de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial declara que no es
preceptiva la notificación de la propuesta de resolución ni necesario en
consecuencia el trámite de audiencia en cualquiera de estos dos casos (basta por ello
la concurrencia de uno solo de estos supuestos):
a. Cuando el interesado no haya formulado alegaciones sobre el contenido del
boletín de denuncia que inicia el procedimiento; y
b. Cuando, habiéndolas formulado, no se tengan en cuenta otros hechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado (TS 19-12-00,
EDJ 65593 ).
Este criterio se puede seguir manteniendo incluso si se modifica por la instrucción la
determinación inicial de los hechos, su calificación jurídica, sanciones y
responsabilidades.
Existe, no obstante, una corriente jurisprudencial más garantista, que considera una
exigencia ineludible y esencial la notificación siempre de la propuesta de
resolución, dada su conexión con el derecho fundamental a la defensa,
considerando nulo en todo caso el acto sancionador si no ha venido precedido de
este trámite ineludible (TS 22-4-99, EDJ 7693 ).
No obstante la trascendencia de este trámite, cierta jurisprudencia viene admitiendo
que la indefensión ha de examinarse en el procedimiento administrativo apreciado
en su conjunto, de tal modo que si al interesado se le da la oportunidad de recurrir

en alzada la sanción, este trámite subsana la indefensión parcial que se hubiese
podido padecer, ya que en tal fase revisora puede alegar lo que a su derecho
convenga (TS 23-12-97, EDJ 10272 ).
4495 2) Según jurisprudencia generalizada del Tribunal Supremo, se puede prescindir,

siempre con carácter excepcional , del trámite de propuesta de resolución cuando el
imputado ha conocido ya de modo preciso los hechos por lo que se tramita el
expediente, así como la concreta responsabilidad sancionadora que se le imputa,
permaneciendo los mismos invariados durante la tramitación del procedimiento.
Esto es, cuando se ha notificado correctamente al imputado el acuerdo de iniciación
con indicación de los hechos y su calificación como infracción así como de las
posibles sanciones que pudieran corresponder, se puede prescindir de la propuesta
de resolución siempre que no se hayan alterado unos y otros.
Ello es coherente con que el acuerdo de iniciación correctamente practicado,
reuniendo todo el contenido que le es propio, se puede considerar como propuesta
de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la
responsabilidad imputada si no son evacuadas alegaciones por el inculpado (TS 6-6-
97, EDJ 5282 ).
Sin embargo, si el acuerdo de iniciación incumple de alguna manera las taxativas
exigencias previstas legalmente en cuanto a su contenido, no puede suplir este
trámite la omisión de la propuesta de resolución. Un caso habitual de esta
insuficiencia, determinante de la nulidad de la sanción por haber generado
indefensión la omisión de la propuesta de la resolución, tiene lugar cuando el pliego
de cargos o el acuerdo de iniciación solo recoge una abstracta mención a la
responsabilidad sancionadora o sanción que pudiera serle impuesta al imputado (TS
16-11-01, EDJ 47122 ).
4497
Ejemplo
A modo de ejemplo habitual proponemos el siguiente:
• El acuerdo de iniciación se notifica, y contiene la identificación del hecho

imputado y del precepto en que se tipifica. Sin embargo, en relación con la sanción
que pueda imponerse, solo se indica la sanción que en abstracto cabría imponer al
tipo infractor señalado (p.e. de 6.010,13 euros a 150.253,03 euros), pero sin recoger
un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.
• El inculpado evacua o no las alegaciones pertinentes.
• La propuesta de resolución no se notifica.
• Finalmente, se dicta una resolución sancionadora imponiendo una multa (p.e. de
11.419,23 euros).
El ejemplo señalado (que es el analizado por la sentencia TS 28-4-99, EDJ 7797 )

es un típico supuesto merecedor para el Tribunal Supremo de la nulidad del acto
sancionador recurrido en vía contencioso-administrativa, ya que de esa manera el
sancionado no ha tenido conocimiento con anterioridad al dictado de la sanción de
la acusación concreta formulada contra aquel (TS 16-7-99, EDJ 19168 ; 15-9-
99, EDJ 31058 ; 26-5-99, EDJ 9066 ; 20-12-99, EDJ 42819 ; 22-6-99, EDJ
14578 ).
Igual conclusión hay que obtener cuando el acuerdo de iniciación haya omitido la
identificación o precisión concreta de los hechos o la tipificación que los mismos
merezcan (TSJ Navarra 24-12-99, EDJ 48123 ).
4499 A raíz de lo expuesto, podemos distinguir los siguientes supuestos:
a) El acuerdo de iniciación tiene el concreto y preciso contenido

previsto legalmente. El inculpado evacua alegaciones.
En este caso, debe dictarse y notificarse la propuesta de resolución. Sin
embargo, y excepcionalmente, de acuerdo con la jurisprudencia, siempre
que no se hayan alterado las determinaciones iniciales del acuerdo de
iniciación, la falta de notificación de la propuesta de resolución no genera
indefensión y puede ser omitida la misma, pudiendo el instructor remitir la
propuesta directamente al órgano sancionador. La resolución
sancionadora que se dicte no será nula por este motivo.
b) El acuerdo de iniciación tiene el concreto y preciso contenido
previsto legalmente. El inculpado no evacua alegaciones.
En este caso se dicta y notifica la propuesta de resolución; pero, a tenor
de LPAC art.64.2.f , se puede dar al acuerdo de iniciación la
consideración de propuesta de resolución y ser en consecuencia, con
plena adecuación a la ley, omitido este trámite de dictado de la propuesta
de resolución, siempre que por la instrucción no se hayan alterado las
determinaciones iniciales del acuerdo de iniciación.
c) El acuerdo de iniciación solo contiene una abstracta e imprecisa
determinación de los hechos, de su calificación jurídica y de la
responsabilidad imputada.
En este caso, tanto si el inculpado evacua alegaciones como si se abstiene
de ello, es absolutamente necesario, a fin de respetar la interdicción de la
indefensión, que se dicte y notifique al inculpado la propuesta de
resolución.
d) A raíz de la instrucción, se modifica el contenido inicial del acuerdo de
iniciación.
En este caso, tanto si el acuerdo de iniciación es correcto y preciso como
si no lo es, ya evacue el inculpado alegaciones a dicho acuerdo, ya se
abstenga de ello, si como consecuencia de la instrucción resultase
modificada la determinación inicial de los hechos, de su posible
calificación, de las sanciones imponibles o de las responsabilidades
susceptibles de sanción, será necesaria la notificación de la propuesta de
resolución.
4501 Eficacia vinculante para el órgano sancionador

(LPAC art.90.2 )
En la resolución sancionadora no se pueden aceptar hechos distintos de

los determinados en la fase de instrucción del procedimiento, con
independencia de su diferente valoración jurídica.
Precisiones
1) La propuesta del instructor vincula al órgano sancionador en cuanto a la

tipificación de los hechos, pero no en cuanto a la determinación de la sanción (TS
27-5-97, EDJ 4412 ). Por ello, no se puede sancionar por hechos distintos de los
imputados recogidos en la propuesta de resolución. Sin embargo, el órgano que
imponga la sanción, puede valorar los hechos de manera distinta a como los califica
la propuesta de resolución, pudiendo libremente acordar una sanción distinta de la

recogida en la propuesta.
Las garantías de defensa del sujeto sometido a un procedimiento sancionador
alcanzan a la integridad -inalterabilidad- de los hechos imputados, de tal suerte que
la imputación de una infracción puramente formal no puede transformarse en otra
de carácter sustantivo (TCo 117/2002 ). Rige en definitiva lo que la TCo
4/2002 conceptúa como «identidad fáctica y homogeneidad de la calificación».
2) Con criterio flexible, se admite la variación en la resolución de los hechos
recogidos en la propuesta de resolución, si tal variación carece de trascendencia y no
genera indefensión (en el caso concreto, se sanciona como conducta infractora la
colocación de carteles junto a la carretera, y en la descripción de la propuesta se
equivoca el margen de la carretera izquierdo por el derecho) (TS 20-5-97, EDJ
4341 ).
3) La resolución sancionadora final tiene como límite el respeto a los hechos y a la
homogeneidad de la calificación de la infracción efectuada, sobre la que sí se ha
tenido la oportunidad de defensa, pero no hay límite para que la sanción final pueda
ser alterada respecto de la contenida en la propuesta (TS 17-9-99, EDJ 31324 ).
4) No se incurre en reformatio in peius cuando el órgano sancionador, sin alterar los
hechos de la propuesta, los valora de manera más grave e impone en consecuencia
una sanción más grave a la de la propuesta. En tal caso, pueden plantearse, entre
otros, problemas de proporcionalidad en la imposición de la sanción, pero sin ser
vulnerado el derecho a ser informado de la acusación dirigida contra uno mismo (TS
17-9-97, EDJ 5620 ; 26-9-97, EDJ 5621 ; 30-1-99, EDJ 569 ).
Ahora bien, en este último supuesto, cuando el órgano competente para resolver
considere que la infracción reviste mayor gravedad que la determinada en la
propuesta de resolución, debe notificarlo al inculpado, concediéndole un plazo de 15
días para la aportación de cuantas alegaciones estime convenientes (LPAC
art.90.2 ).
El derecho fundamental a ser informado de la acusación impide una modificación de
la calificación jurídica de la falta efectuada en la fase de la resolución del expediente
sin brindar al afectado la posibilidad de ejercer su derecho de defensa (TCo
117/2002 ). Ver trámite de alegaciones en nº 4514 .
4503 Inimpugnabilidad
La propuesta de resolución es un acto de trámite.
No es susceptible de recurso de alzada como si se tratara de un acto
definitivo (TS 19-12-96 , EDJ 10856 ). Por el mismo motivo, tampoco
cabe recurso contencioso-administrativo contra la misma (TS 15-9-97,
EDJ 6781 ).
Por su función y naturaleza, frente a la propuesta de resolución, el
interesado tiene derecho a ejercitar su defensa por el cauce del trámite
de audiencia (nº 4505 ), no siendo susceptible de recurso al ser
semejante al acto de acusación en los procesos penales (TS 22-4-99, EDJ
7693 ).
4505 Audiencia a los interesados

(LPAC art.89.2 )
Formulada la propuesta de resolución, se notifica a los interesados, a

quienes se les pone de manifiesto el expediente. A la propuesta de
resolución se acompaña una relación de documentos obrantes en el
expediente para que los interesados puedan obtener copias de los que
estimen convenientes.
Los interesados disponen de un plazo para alegaciones y presentación de

documentos e informaciones pertinentes. La LPAC art.89.2 no fija plazo 
concreto para formular alegaciones, por lo que habrá de estarse a la
normativa reguladora de cada procedimiento.
Al margen de ello, no hay trámite de audiencia cuando por no
presentarse alegaciones al acuerdo de iniciación, este pueda considerarse
propuesta de resolución (LPAC art.64.2.f ).
Precisiones
1) No es preceptiva la notificación de la propuesta de resolución ni necesario en

consecuencia el trámite de audiencia en cualquiera de estos dos casos (basta por ello
la concurrencia de uno solo de estos supuestos):
• Cuando el interesado no haya formulado alegaciones sobre el contenido del
boletín de denuncia que inicia el procedimiento; y
• Cuando, habiéndolas formulado, no se tengan en cuenta otros hechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado (TS 19-12-00,
EDJ 65593 ).
2) Bajo la vigencia del RD 1398/1993 no podía prescindirse de la audiencia en
trámite de propuesta de resolución cuando la iniciación había sido ya considerada
propuesta de resolución, pues el RD 1398/1993 art.19.2 excepcionaba
precisamente de aquella posibilidad el supuesto del RD 1398/1993 art.13.2 (TS
5-12-01, EDJ 50333 ). Esta previsión no ha sido incorporada a la LPAC .
4507 Trámites de propuesta de resolución y audiencia en el procedimiento

sancionador
(LPAC art.89 )
Supuesto 1 Supuesto 2 Supuesto 3 Supuesto 4
Acuerdo de Correctamente Correctamente Correctamente Correctamente

iniciación dictado dictado dictado dictado
Alegaciones Se presentan Se presentan No se presentan No se presentan
No se alteran No se alteran
Se alteran las Se alteran las
las las
determinaciones determinaciones
determinaciones determinaciones
Instrucción iniciales del iniciales del
iniciales del iniciales del
acuerdo de acuerdo de
acuerdo de acuerdo de
iniciación iniciación
iniciación iniciación
Propuesta Puede
Debe dictarse y Debe dictarse y
de Debe dictarse prescindirse de
notificarse notificarse (*)
resolución su dictado
No habrá si no
hay propuesta.
Audiencia Necesaria Necesaria Si se dicta Necesaria
propuesta,
necesaria 
 
(*) Si no se presentan alegaciones, se puede prescindir de notificar la propuesta

de resolución y consecuentemente del trámite de audiencia (TS 19-12-00, EDJ
65593 ).
9. Actuaciones complementarias de instrucción. Alegaciones finales

(LPAC art.87 )
4512 Actuaciones complementarias

Antes de dictar la resolución, el órgano competente para resolver puede
decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones
complementarias indispensables para resolver el procedimiento
(actuaciones entre las que no se incluyen los informes que preceden
inmediatamente a la resolución final del procedimiento).
La autoridad competente para decidir la sanción puede ordenar la
práctica de nuevas actuaciones con objeto de contar con elementos de
juicio complementarios. Pero en todo caso, es necesario que se observen
todas las garantías procedimentales, debiéndose dar la oportunidad al
imputado para presentar nuevas alegaciones tras notificarle nueva
propuesta de resolución que recoja el resultado de estas nuevas
actuaciones (TS 9-5-96, EDJ 2753 ).
A tal efecto, se prevé un plazo de 7 días para que los interesados puedan
formular las alegaciones que consideren pertinentes (LPAC art.87 ).
Durante la tramitación de estas actuaciones complementarias queda en
suspenso el plazo para resolver el procedimiento (LPACart.87 y
22.2.b ). Con esta expresión se hace referencia, al plazo máximo de 3
meses de caducidad para resolver (LPAC art.21.2 ). Ver nº 4545 .
La doctrina critica que estas actuaciones sean llevadas a cabo por el
órgano que deba resolver , ya que tienen materialmente naturaleza
instructora y pueden comprometer el estricto deslinde de actuación entre
el órgano instructor y el sancionador. Puede entenderse, sin embargo,
que el órgano competente para la práctica de estas actuaciones
complementarias sea el instructor del procedimiento (L La Rioja 4/2005
art.63 ).
4514 Agravamiento de la calificación contenida en la propuesta de resolución

Una vez fijados los hechos, ya en la propuesta de resolución, ya tras las
actuaciones complementarias, puede suceder que el órgano decisor
entienda que la infracción reviste mayor gravedad que la determinada en
la propuesta de resolución. En este caso, para evitar la indefensión del
inculpado, es preceptiva la audiencia del interesado con carácter previo
al dictado de la resolución sancionadora, concediéndosele un plazo de 15
días para alegaciones (LPAC art.90.2 ).
Dictada y notificada una primera propuesta de resolución, al no
notificarse una segunda propuesta de resolución que introducía por
primera vez una agravante de reincidencia, con la consecuencia de
agravar la sanción posible, se ha tramitado el procedimiento con

vulneración de la Const art.24.2 (TS 6-2-89).
10. Resolución
4520 Tras la propuesta de resolución y la audiencia, el órgano competente

debe dictar resolución motivada, en la que se decida sobre todas las
cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del
procedimiento.
Se exponen a continuación las siguientes cuestiones:
- contenido de la resolución (nº 4525 );
- forma y plazo del dictado de la resolución y notificación de la misma (nº
4537 );
- plazo máximo para resolver (nº 4545 ).
- caducidad del procedimiento (nº 4550 );
a. Contenido
(LPAC art.90 )
4525 La resolución sancionadora debe reunir inexcusablemente los siguientes

pronunciamientos:
• Identificación del órgano sancionador, con expresión de la normativa
atributiva de la competencia.
• Fundamentación fáctica de la decisión, con expresión de los trámites
realizados en el expediente, y con los antecedentes de hecho tomados en
consideración en el curso del procedimiento.
• Fijación de los hechos probados y valoración de las pruebas
practicadas, especialmente de aquellas que constituyan los fundamentos
básicos de la decisión.
• Determinación de la persona o personas responsables.
• Calificación jurídica de los hechos como infracción y de las sanciones
impuestas, con indicación del plazo en que deban ser satisfechas (a salvo
el derecho de impugnar en su caso la resolución).
• En su caso, la obligación de reponer la situación alterada por la
infracción a su estado originario así como la de indemnizar los daños y
perjuicios causados a la Administración, con la determinación
cuantitativa de los mismos (LPAC art.90.4 ). Si dicha determinación se
va a producir con posterioridad, en el procedimiento complementario
referido en la LPAC art.90.4 (nº 4561 ), se hará constar así en la
resolución. Aun cuando no se exija expresamente, se debe conceder un
plazo para su cumplimiento.
• En su caso, se establecerán las disposiciones cautelares precisas para
garantizar la eficacia de la resolución en tanto no sea ejecutiva.
• Expresión de si la resolución agota o no la vía administrativa , con
expresión de los recursos que quepa interponer, del órgano ante el que
hubieran de presentarse y el plazo para ello:
- si agota la vía administrativa, cabe recurso contencioso-administrativo

en el plazo de 2 meses, pudiéndose presentar potestativamente recurso
de reposición en un mes (LJCA art.46.1 ; LPAC art.124 );
- si no agota la vía administrativa, cabe recurso de alzada en el plazo de un
mes (LPAC art.122 ).
La resolución puede ser también absolutoria, en cuyo caso debe ser
igualmente motivada, debiendo recoger expresamente la mención de no
existencia de infracción o de responsabilidad. No por ser absolutoria la
resolución está menos fundada y deja de contener las indicaciones
anteriores, pudiendo ser objeto de impugnación por los interesados en el
procedimiento distintos del imputado.
4527 Necesidad de motivación

(LPAC art.90 )
La resolución debe ser motivada, exigencia predicable de toda resolución

que culmine el procedimiento sancionador (por tanto, también cuando sea
absolutoria).
No cabe confundir falta o insuficiencia de motivación con motivación
escueta o concisa. La amplitud de la exposición de la motivación es
cuestión distinta de si dicha motivación es o no suficiente (cabe una
resolución inmotivada pero extensa y también una breve y perfectamente
motivada resolución).
Por este motivo la utilización de modelos o formularios estereotipados no
entraña por sí una vulneración del deber de motivar, si la motivación que
se recoge en los mismos para el procedimiento concreto es la apropiada y
suficiente.
La motivación de los actos administrativos se trata en los nº 2390 s.
4529
Precisiones
1) El derecho fundamental a la legalidad sancionadora (Const art.25.1 ), en

relación con el principio de seguridad jurídica (Const art.9.3 ), exige que, cuando la
Administración ejerce la potestad sancionadora, sea la propia resolución
administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación
identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la
sanción, sin que el órgano judicial pueda fundar la sanción en un precepto diferente.
No queda mínimamente identificada la relación entre la infracción y sanción
impuesta con la mera mención a una clave (06-056), ininteligible en los términos en
que fue notificada, sin que en ningún momento se haga referencia a la disposición
efectivamente aplicada; lo que supone la lesión del citado derecho fundamental (TCo
199/2014 , en relación con una sanción de tráfico con base en una ordenanza
local de movilidad).
2) La motivación no presupone necesariamente un razonamiento exhaustivo y
pormenorizado en todos sus aspectos y perspectivas, estando suficientemente
motivadas las resoluciones que contengan las razones que permitan conocer los
criterios esenciales fundamentadores de la toma de decisión, permitiendo con ello a
los interesados apreciar la corrección o incorrección jurídica de dicha resolución a
efectos de su impugnación ulterior (TS 31-10-95 , EDJ 7932 ; 22-10-95 , EDJ
3666 ; 11-2-98, EDJ 1368 ).
3) El hecho de utilizar impresos normalizados o estándar no implica por sí misma
ninguna clase de indefensión, siempre que consten con claridad y suficiente detalle
los datos fácticos y jurídicos que posibiliten la necesaria contradicción y permitan a

los sancionados la aportación de prueba pertinente (TS 21-5-97, EDJ 3814 ).
4) Resulta suficientemente motivada la resolución que acoja de forma íntegra la
propuesta de resolución (TS 28-7-96 , EDJ 5814 ). La plasmación material de la
resolución sancionadora, consistente en la inclusión de un estampillado en la
propuesta de resolución , firmado por el alcalde y del que da fe el secretario de la
corporación, cumple con el requisito de la necesaria motivación de los actos
administrativos, siempre que dicha propuesta exprese debidamente las razones
fácticas y jurídicas de la sanción que se impone (TS 19-11-01, EDJ 45239 ). El
hecho de que sean las firmas estampilladas o no originales tampoco le priva de
eficacia a la resolución, al ser defectos de carácter exclusivamente formal que no
producen indefensión (TSJ Galicia 5-1-01 , EDJ 98877 ).
5) Es impensable que, si las resoluciones sancionadoras deben tener un contenido
mínimo, puedan ser dictadas de forma verbal , salvo que luego se constaten por
escrito con ese contenido mínimo. No se da ese contenido mínimo si solo se hace
constar el número de expediente, la identificación del infractor, el precepto
infringido y la sanción impuesta. En este caso, la resolución debe considerarse
totalmente inmotivada (TSJ Murcia 14-3-01, EDJ 33011 ). La sanción verbal no
cumple el requisito de la necesaria motivación (TSJ Granada 14-5-01, EDJ
50310 ).
6) La suficiencia de la motivación debe ser examinada en cada caso concreto,
determinando la nulidad de la resolución cuando efectivamente se haya causado
indefensión (TCo 36/1982 ; 232/1992 ).
4531 Deber de congruencia

(LPAC art.88.2 y 90 )
La resolución debe decidir todas las cuestiones planteadas por los

interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento (nº 4147 ).
En la resolución no se pueden aceptar hechos distintos de los
determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su
diferente valoración jurídica (LPAC art.90.2 ).
La propuesta de resolución del instructor vincula al órgano sancionador
en cuanto a la tipificación de los hechos , pero no en cuanto a la
determinación de la sanción Por ello, no se puede sancionar por hechos
distintos de los imputados recogidos en la propuesta de resolución. Sin
embargo, el órgano que imponga la sanción, puede valorar los hechos de
manera distinta a como los califica la propuesta de resolución, pudiendo
libremente acordar una sanción distinta de la recogida en la propuesta.
Precisiones
1) De modo flexible, se admite la variación en la resolución de los hechos descritos

en la propuesta de resolución, si esa variación es intrascendente y no causa
indefensión (TS 20-5-97, EDJ 4341 ).
2) La condena no se puede producir por hechos o perspectivas jurídicas que de
facto no hayan sido o no hayan podido ser plenamente debatidas. La homogeneidad
entre la acusación y la condena es, sobre todo, un instrumento útil, si se quiere, para
enjuiciar la posibilidad real de debate, que es lo relevante desde la perspectiva
constitucional del derecho de defensa (TCo 117/2002 ).
b. Forma, plazo del dictado de la resolución y notificación
4537 Forma
(LPAC art.90 )
Desde la entrada en vigor de la LPAC , sin perjuicio de la forma y lugar

señalados por el interesado para la práctica de las notificaciones, la
resolución del procedimiento se dicta electrónicamente y debe garantizar
la identidad del órgano competente, así como la autenticidad e integridad
del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los
instrumentos previstos en la LPAC (LPAC art.88.4 ).
Bajo la vigencia de la L 30/1992 y el RD 1398/1993 regía el principio
de libertad de forma, aunque escrita (L 30/1992 art.55 ).
Precisiones
1) La doctrina es unánime a la hora de desechar la posibilidad de que pueda ser

resuelto el procedimiento sancionador con una resolución no escrita . Exigencias de
tutela judicial efectiva -la interdicción de la indefensión- y de seguridad jurídica
hacen inexcusable la forma escrita de la sanción, única forma que garantiza el
efectivo conocimiento de la motivación que inexcusablemente debe contener la
resolución sancionadora así como la fecha exacta de su dictado (TSJ Murcia 17-12-
99 , EDJ 81031 , con matices, parte de la forma escrita para la validez de la
resolución. También TSJ Navarra 13-4-00 , EDJ 113400 ).
2) Ello no obstante, algún procedimiento sancionador sectorial contempla la
resolución verbal (p.e. RD 320/1994 art.15 en materia de tráfico, circulación de
vehículos a motor y seguridad vial).
• Se admite la sanción verbal del delegado del Gobierno, comunicada por escrito
con la firma del jefe de unidad de sanciones de tráfico, la cual tiene suficiente
presunción de legitimidad (TSJ Castilla-La Mancha 30-4-01 , EDJ 98830 ).
• Es impensable que si las resoluciones sancionadoras deben tener un contenido
mínimo, puedan ser dictadas de forma verbal, salvo que luego se constaten por
escrito con ese contenido mínimo. No se da ese contenido mínimo si solo se hace
constar el número de expediente, la identificación del infractor, el precepto
infringido y la sanción impuesta (TSJ Murcia 14-3-01, EDJ 33011 ).
• La resolución sancionadora no puede ser equiparada ni sustituida por la mera
certificación del secretario ni por el traslado o notificación de la resolución
sancionadora. En este caso, faltando la resolución del propio órgano sancionador,
hay nulidad de pleno derecho por inexistencia de acto (TSJ Navarra 1-2-01 , EDJ
99002 ).
• Se desestima la cuestión de ilegalidad planteada respecto del RD 320/1994
art.15.1 que aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador de tráfico
modificado por RD 137/2000 en la parte que dice «salvo que los órganos
administrativos ejerzan su competencia en forma verbal, en cuyo caso el titular de la
competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal,
con expresión de su contenido conforme previene el art.55.2 de la referida ley» (TS
15-11-02, EDJ 58647 ).
4539 Plazo de dictado

(LPAC art.90 )
Se ha eliminado el plazo de 10 días que regía en el régimen precedente,

por lo que la única limitación temporal viene impuesta por el plazo
máximo para resolver y notificar la resolución sancionadora (nº 4545 ).
Precisiones
En el régimen precedente, la resolución debía dictarse en el plazo de 10 días (RD

1398/1993 art.20.2 ), a contar:
- desde que el órgano sancionador reciba la propuesta de resolución del instructor; o
- en su caso, desde la terminación de las actuaciones complementarias, o
- del transcurso del trámite de alegaciones previstas en el nº 4390 .
La inobservancia de este plazo constituía una mera irregularidad no invalidante (L
30/1992 art.63.3 ).
4541 Notificación
(LPAC art.40 s. )
La resolución debe ser notificada al sancionado y a los demás interesados.

Se cursa en el plazo de 10 días de la fecha del dictado de la resolución
(LPAC art.40.2 ), plazo cuyo incumplimiento constituye una
irregularidad administrativa no invalidante (LPAC art.48.3 ), a salvo que
por virtud de la notificación tardía se haya superado el plazo de caducidad
(LPAC art.21.2 ), que computa como dies ad quem el día de dicha
notificación.
En la práctica de la notificación, son de aplicación las reglas generales
(LPAC art.40 s. ). Por ello, intentada la notificación correctamente, se
procede en su caso a la publicación en edictos de la resolución (nº
2855 ).
Es muy frecuente en el ámbito sancionador -en materia de tráfico
especialmente- que la publicación en edictos refiera en listado múltiples
resoluciones sancionadoras, en las que solo se individualiza la identidad
del sancionado, precepto infringido y la sanción impuesta, siendo común,
y por ello expuesto de manera global y coincidente para todas las
resoluciones, el resto del contenido de la resolución.
La resolución es además objeto de comunicación, en su caso, al órgano
administrativo cuya orden superior o petición razonada hubiera dado
lugar a la iniciación del procedimiento.
No se prevé notificación ni comunicación de la resolución sancionadora al
denunciante, siempre que además no reúna la condición de interesado. El
denunciante no interesado solo tiene derecho a que se le comunique la
circunstancia de haberse iniciado o no el procedimiento (LPAC art.64.1 )
y ello siempre que las normas especiales de procedimiento así lo prevean
o que la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las
Administraciones públicas, en cuyo caso la no iniciación del
procedimiento debe ser motivada y se notificará a los denunciantes la
decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento (LPAC art.62.3 ). Ver
nº 4290 .
c. Plazo máximo para resolver

(LPAC art.21.2 y 25 )
4545 Bajo la vigencia del RD 1398/1993, el plazo máximo que podía mediar
entre la fecha de dictado del acuerdo de iniciación y la fecha de la
notificación de la resolución sancionadora no podía exceder, si no había
norma legal que previese un plazo superior, de 6 meses. Transcurrido
dicho plazo se producía automáticamente la caducidad, sin ningún otro

requisito o trámite (RD 1398/1993 art.20.6 ). Sin embargo, ese plazo de
6 meses no ha sido incorporado a la LPAC, por lo que habría que aplicar el
régimen general, que implica que, salvo en los ámbitos sectoriales en los
que exista norma legal que prevea otra cosa, el plazo máximo será de 3
meses (LPAC art.21.1 y 25 ).
Dicho plazo se ve suspendido en los siguientes supuestos:
a) Por la tramitación de otro procedimiento por los mismos hechos ante
los órganos comunitarios europeos, en cuyo caso debe suspenderse el
procedimiento desde que se dicte acuerdo expreso de suspensión hasta
que se hubiera dictado por aquellos resolución firme (LPAC art.22.1.c ).
Este precepto parece dar a entender que dicha suspensión solo se
mantiene mientras dure la tramitación estrictamente administrativa, con
exclusión de la judicial, a tenor de la eficacia que a dichas resoluciones se
les otorga en dicho precepto.
b) Por la tramitación de un proceso penal por los mismos hechos, con
identidad de sujetos y fundamentos (LPAC art.22.1.g ).
c) Por el tiempo que el procedimiento se hubiera visto paralizado por
causa imputable al interesado (LPACart.22.1.a y 25.2 ). Es necesario
que la paralización sea real y efectiva y que sea imputable al sancionado,
no suspendiéndose el plazo por la actitud de terceros interesados
distintos (nº 4165 s. ) (TS 5-5-99, EDJ 17571 ; 31-12-96 , EDJ 578 ;
26-12-96, EDJ 9558 ).
d) En cualquiera de los supuestos contemplados en el nº 3930 previa
resolución expresa en la que se acuerde dicha suspensión y por el tiempo
previsto en tal precepto.
Con relación a la caducidad del procedimiento administrativo, ver nº
2150 s. , nº 2222 s. y nº 4165 .
d. Caducidad del procedimiento
4550 La caducidad del procedimiento sancionador se ajusta a las siguientes

pautas:
a) El término inicial para el cómputo del plazo es la fecha de dictado del
acuerdo de iniciación (LPAC art.21.3.a ). No es ni la de su notificación
(TSJ Murcia 30-9-00, EDJ 58628 ; TSJ Canarias 15-9-03 , EDJ
188625 ; JC 1 La Rioja 18-3-09), ni tampoco la de las actuaciones
previas o denuncia.
b) El término final para el cómputo del plazo es la fecha de la notificación
de la resolución sancionadora (LPAC art.25.1.c ).
c) El intento de notificación de la resolución sancionadora debidamente
acreditado permite dar por cumplida la obligación de notificar dentro del
plazo máximo de duración del procedimiento (LPAC art.40.4 ).
Producida la caducidad, deben archivarse las actuaciones, lo que no
obsta a que pueda incoarse un nuevo procedimiento sancionador por los
mismos hechos, siempre que no haya prescrito el derecho de la
Administración para sancionar la infracción correspondiente (LPAC

art.95.3 ).
El procedimiento así caducado no interrumpe la prescripción de las
infracciones (LPAC art.95.3 ). Sobre el alcance del archivo, en relación
con las actuaciones previas, ver nº 4319 .
4551
Precisiones
1) El procedimiento caducado no impide el reinicio de otro subsiguiente, si no ha

prescrito la infracción. Así lo admite la sentencia de referencia, que considera
evidente que el acuerdo de reiniciar el expediente puede y debe fundarse en los
mismos documentos que, con el valor de denuncia determinaron la iniciación del
expediente caducado. Añade que la caducidad del expediente no determina la falta
de efectos de los actos que tienen valor independiente, como son las actas e
informes en los que se funda el acuerdo de inicio, que pueden ser incorporados al
nuevo expediente (TS 24-9-01, EDJ 34783 ; 5-12-01, EDJ 50333 ; 20-2-02,
EDJ 2942 ; TSJ Sevilla 2-7-01, EDJ 49618 ). En contra de este criterio, TSJ
Murcia 14-3-01 , EDJ 98994 , 24-10-01 , EDJ 54932 y 28-3-01 , EDJ 98995.
2) La declaración de caducidad y archivo de actuaciones establecidas para
procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras, no
extinguen la acción de la Administración para ejercitar las potestades aludidas en
LPAC art.25.2 , siéndoles plenamente aplicable LPAC art.95.3 (TS 12-6-03 , EDJ
50996 ).
11. Resarcimiento e indemnización

(LPAC art.90.4 )
4555 Con ocasión de la comisión de una conducta infractora, se pueden haber

causado daños o perjuicios a la Administración o creado injustamente un
estado de cosas que debe ser restablecido. En estos casos, debe la
Administración exigir al infractor:
- bien la restitución de la situación alterada por la infracción a su estado
originario;
- bien la indemnización de daños y perjuicios causados, o
- ambas conjuntamente.
4557 Naturaleza de estas medidas

La jurisprudencia es unánime a la hora de rechazar carácter sancionador
alguno, pese a su carácter gravoso, a estas medidas reparadoras o
indemnizatorias (TS 22-4-99, EDJ 17291 ; 24-1-91 , EDJ 641 ).
Por no ser sanciones estas medidas, cabe su exigibilidad pese a haber
prescrito la infracción y se llegó a mantener que eran inmediatamente
ejecutivas las que se acordaran en la resolución del procedimiento
sancionador. Sin embargo, actualmente (de acuerdo con LPAC art.90.3 y
4 ), creemos que no cabe mantener tal postura, de forma que cabrían
dos supuestos:
• Si estas medidas se acuerdan en la resolución sancionadora, han de
seguir el mismo régimen de ejecutividad de esta -firmeza en vía
administrativa-, ya que LPAC art.90.3 se refiere, al regular la
ejecutividad, a «la resolución que ponga fin al procedimiento», y esta no

comprende solo la sanción sino también el resarcimiento.
• Si se acuerdan en el procedimiento complementario (LPAC art.90.4 ),
serían inmediatamente ejecutivas, agoten o no la vía administrativa y sean
o no firmes, sujetándose la ejecutividad no obstante a las reglas de LPAC
art.117 .
En realidad, pese a que en este supuesto la ejecutividad sea inmediata, y
no esté, como en el anterior, condicionada a la firmeza administrativa,
temporalmente su exacción será muy posterior a la exigibilidad de la
sanción pues el proceso lógico sería imponer la sanción, esperar a su
firmeza y, tras ello, tramitar y resolver el procedimiento complementario
de LPAC art.90.4 .
Precisiones
1) Estas medidas de restauración de la legalidad (así, una demolición), no se ven

afectadas por la caducidad del procedimiento sancionador (TS 5-12-01, EDJ
50333 ).
2) La imposición de sanciones no es requisito ni presupuesto necesario para poder
exigir al infractor los deberes de abonar los daños y perjuicios ocasionados de
restaurar el medio natural agredido -en el caso enjuiciado, en materia de espacios
naturales y de la flora y fauna silvestres- (TS 16-11-05, EDJ 289076 ).
4559 Procedimiento para su exigibilidad

La reposición de la situación a su estado originario debe ser establecida
necesariamente en la propia resolución del procedimiento sancionador,
sin perjuicio de que su concreta determinación cuantitativa pueda
deferirse a un procedimiento ulterior o fijarse en la propia resolución
sancionadora. Repárese, no obstante, en que -conforme a LPAC
art.90.4 - la única posibilidad de remitir la cuestión a un procedimiento
ulterior se refiere a la determinación de la cantidad indemnizatoria, por lo
que no parece ser posible que en dicho procedimiento se determinen
otras responsabilidades (p.e. demolición, reparación in natura).
La reposición se exige al sancionado, y en caso de no atender este al
requerimiento administrativo, se acude a la ejecución subsidiaria (en los
términos de LPAC art.97 : nº 1825 ).
4560 Determinación en el propio procedimiento sancionador

(LPAC art.90.4 )
En este caso, tanto la medida reparadora como, en su caso, la

indemnización de los daños y perjuicios causados debe quedar expresa y
claramente fijada en la resolución sancionadora.
Tanto la obligación de reposición como la de indemnizar deben ser
determinadas durante el procedimiento (LPAC art.90.4 , en sentido
contrario). Ello excluye la posibilidad de que tales medidas sean
establecidas ex novo por la resolución sancionadora, debiendo ser objeto
de planteamiento, debate y prueba en el curso de la tramitación,
debiendo así constar expresamente, al menos en la propuesta de
resolución . No se recoge en la LPAC mención expresa a la necesaria

indicación de estas dos medidas en el acuerdo de iniciación, medidas que
tampoco participan de la naturaleza jurídica de sanción, bastando por ello
que sean objeto de prueba y de constancia en la propuesta de resolución.
Su tratamiento procedimental debe merecer por ello las mismas
garantías que las que se desenvolverían si fueran establecidas sendas
medidas en un procedimiento ordinario no sancionador (como el
procedimiento complementario de LPAC art.90.4 ).
En caso de desatender el sancionado el abono de la cantidad a que
ascienden los daños y perjuicios, se procede a su exacción por el
procedimiento administrativo recaudatorio en vía ejecutiva (LPAC
art.101 ; RD 939/2005 ), de modo análogo a todo ingreso de Derecho
público -como lo son las multas-.
Precisiones
El Tribunal supremo anula la cuantificación de los daños causados a la riqueza

piscícola fijada en una resolución sancionadora por vertidos, al no haberse
concedido al sancionado audiencia con el fin de valorar los daños y la forma de
resarcimiento, careciendo por ello la valoración efectuada por la Administración de
presunción de acierto y de legalidad (TS 17-9-96, EDJ 6420 ).
4561 Determinación en un procedimiento complementario

Cuando no haya podido ser determinada la indemnización en el
procedimiento sancionador, se tramita un procedimiento ad hoc con tal
finalidad.
Nada se prevé en la LPAC acerca de cómo deba tramitarse este
procedimiento complementario. Debe excluirse su tramitación como
procedimiento sancionador, al carecer de carácter sancionador la
resolución que se dicte.
No hay obstáculo en admitir que este procedimiento se debe ajustar a las
reglas del procedimiento administrativo general (LPAC art.53 a 95 ),
pues no deja de ser un procedimiento ordinario iniciado de oficio.
Como particularidades de este procedimiento cabe señalar (LPAC
art.90.4 ):
• La resolución que recaiga es inmediatamente ejecutiva y pone fin a la
vía administrativa. Es por ello susceptible solo del potestativo recurso de
reposición.
• Se admite expresamente su terminación convencional, pero ni esta ni
la aceptación por el infractor de la resolución que pueda recaer implica el
reconocimiento voluntario de su responsabilidad.
• La resolución que determine los daños y perjuicios que deban
indemnizarse debe fijar el plazo en el que el infractor haya de
satisfacerlos.
• Si el infractor desatiende la resolución, esta se hace efectiva por los
trámites del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva (LPAC
art.101 ; RD 939/2005 ). Ver nº 1735 s.
Precisiones
Algún autor (Garberí) considera aplicable por analogía la normativa reguladora

regulador de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de
responsabilidad patrimonial. Parece difícil, sin embargo, encontrar analogía entre
los supuestos en que la Administración deba responder patrimonialmente y aquellos
otros en que sea el administrado el que deba hacerlo.
4562 Ejercicio de acción de daños y perjuicios

(LPAC art.90.4 ; LRJSP art.28.2 )
La indemnización por los daños y perjuicios causados pueden ser

determinados por el órgano competente. De no hacerse así, queda
expedita la vía judicial correspondiente.
Precisiones
Pese a las variadísimas posturas mantenidas doctrinalmente acerca de este oscuro

precepto, la Administración sancionadora debe fijar en vía administrativa los daños
y perjuicios causados cuando estos sean causados en bienes demaniales , o cuando
el crédito a que den lugar pueda calificarse como de Derecho público. En los demás
casos, la Administración pública debe reclamar los daños y perjuicios en sede
jurisdiccional civil (en este sentido, García Torres).
12. Ejecutividad de la sanción
4565 Se exponen en este apartado las siguientes cuestiones:

a. Agotamiento de la vía administrativa (nº 4570 ).
b. Ejecutividad de la resolución sancionadora (nº 4575 ).
c. Falta de resolución expresa o de notificación reglamentaria de la
resolución del recurso interpuesto contra la sanción (nº 4582 ).
d. Ejecutividad de la sanción y acceso a la jurisdicción (nº 4595 ).
a. Agotamiento de la vía administrativa
4570 El procedimiento sancionador no presenta especialidad alguna en cuanto

al régimen de agotamiento de la vía administrativa, siendo por ello de
aplicación la regla general según la cual para acceder a la jurisdicción
contencioso-administrativa es preceptivo dicho agotamiento (LJCA
art.25.1 ), articulando cuando proceda el pertinente recurso de alzada
(LPAC art.121 y 122 ), pudiéndose plantear en otro caso el
potestativo recurso de reposición (LPAC art.123 y 124 ).
Cabe, no obstante, destacar ciertas cuestiones específicas del Derecho
administrativo sancionador:
a) La particularidad en materia sancionadora radicaba en que la resolución
sancionadora no era ejecutiva en tanto no se hubiera agotado la vía
administrativa -que no cupiera recurso de alzada frente a la misma- o si,
no habiéndose agotado dicha vía, se hubiese dejado que la sanción
adquiriera firmeza (L 30/1992 art.138.3 ; RD 1398/1993 art.21.2 ).
Como se expone seguidamente, la regulación actual ya no utiliza este

criterio (LPAC art.90.3 ).
b) La incidencia que puedan tener las resoluciones expresas tardías de
los recursos interpuestos contra la resolución sancionadora originaria
sobre la caducidad del procedimiento o la prescripción de la infracción o
de la sanción.
Precisiones
La fuerza ejecutiva de la sanción -tributaria en este caso- se activa desde la firmeza

administrativa -desde que se causa estado en vía gubernativa-, no desde la firmeza
judicial. Se aclaran así ciertas vacilaciones existentes con anterioridad al respecto
(TS 7-3-05, EDJ 16358 ).
b. Ejecutividad de la resolución sancionadora

(LPAC art.90.3 )
4575 Como excepción al régimen general de los actos administrativos -según el

cual estos actos son inmediatamente ejecutivos, incluso cuando sean
objeto de recursos en vía administrativa (LPAC art.98 y 117 )-, las
resoluciones sancionadoras solo son ejecutivas cuando no quepa frente a
ellas ningún recurso ordinario en vía administrativa -ni alzada ni
reposición- (LPAC art.90.3 ).
La ejecutividad de la sanción se produce por ello ante varias posibles
situaciones:
a) Se dicta una resolución sancionadora originaria que no agota la vía
administrativa . Se recurre en alzada en tiempo y forma, y se resuelve y
notifica dicho recurso de alzada. Desde ese momento la sanción
confirmada total o parcialmente en alzada es ejecutiva, no antes, ya que
frente a la misma no cabe recurso de reposición (LPAC art.122.3 ).
b) Se dicta una resolución sancionadora originaria que no agota la vía
administrativa . Se deja transcurrir el plazo legal de un mes para recurrir
en alzada (LPAC art.122.1 ) sin interponer dicho recurso. Solo vencido
dicho plazo, la sanción es ejecutiva, no antes.
c) Se dicta una resolución sancionadora que agota la vía administrativa.
La resolución no es ejecutiva ya que cabe frente a ella un recurso
ordinario, el de reposición (LPAC art.123 y 124 ; LBRL art.52 ). En
este caso no se produce hasta que no sea notificada la resolución del
recurso de reposición.
d) Cuando, en los supuestos anteriores, la resolución sea ejecutiva, se
puede suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la
Administración su intención de interponer recurso contencioso-
administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha
suspensión cautelar finaliza cuando:
- haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya
interpuesto recurso contencioso administrativo;
- habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo,

no se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la
resolución impugnada o el órgano judicial se hubiere pronunciado sobre la
suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.
4576
Precisiones
1) La LPAC ha modificado la regulación de la ejecutividad de las sanciones. En el

régimen precedente, para la ejecutividad de las sanciones se exigía el agotamiento
de la vía administrativa -es decir que no se pueda interponer contra ellas recurso de
alzada, pero sí potestativo de reposición-, o bien que, no habiéndose agotado dicha
vía, estas adquieran firmeza por no haber sido interpuesto recurso administrativo
preceptivo en plazo (L 30/1992 art.138.3 ; RD 1398/1993 art.21.2 ).
2) Con ocasión del recurso que se interponga es conveniente recordar por medio de
«otrosí digo» al órgano administrativo el principio de ejecutividad diferida de las
sanciones.
3) Es necesaria la notificación en forma de la sanción para que pueda ser ejecutiva.
Del mismo modo, no es ejecutiva la sanción si interpuesto recurso pertinente contra
la misma, ya preceptivo, ya potestativo, no se ha notificado la resolución expresa del
citado recurso.
4) Las sanciones disciplinarias militares (nº 5170 s. ), en el seno de la Guardia
Civil (nº 5125 s. ) y en el Cuerpo Nacional de Policía (nº 5235 s. ) son
inmediatamente ejecutivas. También pueden serlo, en su caso, en el ámbito de la
regulación autonómica de cuerpos de policía (p.e. en Baleares, respecto de las
policías locales: L Baleares 4/2013 art.104 ). A estas se aplica supletoriamente el
régimen del Cuerpo Nacional de Policía (LO 4/2010 disp.adic.6ª ).
5) En el ámbito del dopaje en el deporte, las sanciones son también inmediatamente
ejecutivas (LO 3/2013 art.39.9 ).
6) No obstante lo expuesto sobre la interposición del recurso de reposición, las
sanciones en materia de tráfico son ejecutivas no obstante la interposición de este
recurso (nº 1705 y nº 4812 s. ).
7) Sobre la suspensión administrativa y judicial de sanciones tributarias, ver nº
2027 .
c. Falta de resolución expresa o de notificación reglamentaria de la resolución

del recurso administrativo interpuesto contra la sanción
4582 Inejecutividad de la sanción sin resolución expresa y notificación en forma

del recurso administrativo interpuesto
La Administración no puede ejecutar y llevar a efecto una sanción si la
resolución que la impone, o la del recurso que la revisa, no ha sido
notificada en forma al sancionado.
Es preciso distinguir dos supuestos:
1) La Administración ha dictado una resolución sancionadora que produce
efectos ejecutivos -porque no cabe frente a ella ni alzada ni reposición- o,
que no produciéndolos, ha adquirido firmeza. En este caso, para que
pueda surtir efecto la ejecutividad que predica en estos casos la ley, es
inexcusable que dicha resolución sancionadora haya sido correctamente
notificada. La jurisprudencia es sumamente exigente y restrictiva a la
hora de examinar la concurrencia de los requisitos que deben reunir las
notificaciones de las resoluciones sancionadoras, al entrar en juego el

derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (Const art.24 ).
2) La Administración ha dictado una resolución sancionadora y se ha
interpuesto recurso de alzada o recurso potestativo de reposición
contra la misma. En este caso, es inexcusable para poder ejecutar la
sanción que el recurso interpuesto sea resuelto de manera expresa por
resolución administrativa, que igualmente debe estar correctamente
notificada. No obstante, el plazo de prescripción comenzaría a correr a
partir del día siguiente a la producción del silencio (LRJSP art.30.3 ).
La ejecutividad de la sanción no es susceptible de producirse por el mero
juego del silencio administrativo, sino que exige la resolución expresa del
recurso administrativo interpuesto (TCo 243/2006 ; TSJ Las Palmas
9-4-99 , Rec 793/97; 22-5-98 , Rec 68/96).
Por todo ello, en tanto la Administración no resuelva y notifique el
recurso administrativo interpuesto, no puede el sancionado padecer los
efectos propios de la ejecución de la sanción. Así, se exige resolución
expresa del recurso interpuesto contra la resolución sancionadora que
para que esta sea ejecutiva (LPAC art.90.3 ). Por ello, no puede hablarse
de ejecutividad mientras no sea resuelto y notificado el recurso de alzada
interpuesto contra la sanción.
4583 Recurso potestativo de reposición

Bajo la vigencia de la L 30/1992 y el RD 1398/1993 , la doctrina se
cuestionaba la inejecutividad de la resolución sancionadora originaria
cuando esta sí había agotado la vía administrativa, pero se había
interpuesto recurso potestativo de reposición.
Como argumentos favorables a la ejecutividad de la sanción, no obstante
el recurso de reposición interpuesto, se señalaban los siguientes:
• La Ley establecía la inejecutividad de las resoluciones que no habían
agotado la vía administrativa. No contemplaba por ello la inejecutividad
de las que sí habían agotado dicha vía (RD 1398/1993 art.21.2 ).
• Para la ejecutividad de la sanción se exigía la resolución del recurso
ordinario, terminología que debía entenderse referida al recurso de
alzada. No contemplaba así un supuesto distinto del recurso jerárquico
común de nuestro derecho, como sucede con el recurso potestativo de
reposición (RD 1398/1993 art.21.2 ).
• La regla general es que la interposición de cualquier recurso, excepto
en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspende
la ejecución del acto impugnado (L 30/1992 art.111 ). Así, en tanto
excepción a la regla general, las previsiones de la L 30/1992 art.138.3
y el RD 1398/1993 art.21.2 debían ser objeto de interpretación
estricta, y lo cierto es que una resolución recurrida en reposición ya ha
agotado la vía administrativa (L 30/1992 art.116 ), de modo que al
amparo de las previsiones señaladas sí sería ejecutiva dicha resolución.
Sin embargo, la doctrina matizaba las anteriores conclusiones teniendo en
cuenta que tanto la L 30/1992 art.138 como el RD 1398/1993 no
estaban llamados a coexistir con el recurso potestativo de reposición, de
modo que la nueva regulación de este medio fiscalizador exigía una

interpretación sistemática adecuada al mismo de los citados preceptos,
debiéndose tener en cuenta que el efecto propio del recurso potestativo
de reposición de la L 30/1992 (lo mismo cabe decir del recurso
potestativo de reposición contra resoluciones de las entidades locales
previsto en la LBRL art.52 ) viene a ser en definitiva el mantenimiento
de la vía administrativa, de la cual ya no se puede decir que esté finalizada
si pende la resolución de un recurso administrativo. Debía por ello
sostenerse que la inejecutividad de las sanciones era igualmente
predicable respecto de aquellas que habían sido objeto de un recurso
potestativo de reposición.
Esta conclusión se ha visto ratificada con la LPAC art.90.3 , que ha
omitido toda referencia a la ejecutividad como vinculada al agotamiento
de la vía administrativa -habla de resoluciones contra las que no quepa
recurso ordinario-, y se refiere a «ningún» recurso ordinario, lo que debe
interpretarse -en plural- como expresión comprensiva tanto del de alzada
como de reposición -y excluyendo, obviamente, el de revisión-.
4584 Supuestos prácticos

Proponemos el caso en el que el sancionado interpone recurso de alzada
contra una sanción originaria. Transcurrido el plazo de 3 meses (señalado
en la LPAC art.122 ) no se dicta resolución expresa tardía. ¿Debe el
administrado recurrir dicha desestimación presunta ante la jurisdicción
contencioso-administrativo en el plazo de 6 meses desde el vencimiento
de dicho plazo (LJCA art.46.1 ) si no quiere evitar la generación de un
acto presunto firme? ¿Podría entenderse que transcurrido esos 9 meses
globales sin ejercitar la acción ante la jurisdicción contencioso-
administrativa nos encontramos ante una sanción firme y puede por ello
la Administración ejecutar la sanción en tanto confirmada de modo
presunto?
Ya hemos visto que no se puede ejecutar la sanción en tanto no se
notifique la resolución expresa del recurso interpuesto (LPAC art.90.3 ).
Además, desde una perspectiva práctica, cuando la Administración quiera
ejecutar una sanción sobre la base de que ha sido confirmada
presuntamente, hay que distinguir diversos supuestos:
4585 A) Tratándose de una multa, cabe oponer a los actos dictados para la
ejecución la excepción tasada legalmente de falta de notificación de la
liquidación que integra la resolución sancionadora.
Efectivamente, la ejecución de una multa, en tanto esta comporta una
sanción pecuniaria que conlleva la obligación de satisfacer una cantidad
líquida, debe ser llevada a cabo por medio del procedimiento recaudatorio
en vía ejecutiva (LPAC art.101 ). Dicho procedimiento recaudatorio
(regulado en LGT art.160 s. y RD 939/2005 ) tiene por objeto la
recaudación de los ingresos de Derecho público en general, como las
multas.
El pago o, desde la perspectiva de la Administración, la recaudación se

puede realizar en período voluntario o en período ejecutivo.
En período voluntario, las multas se deben pagar a partir de la fecha de
su notificación al obligado al pago (RD 939/2005 art.68.1.a ) y en los
plazos que se determinen en las normas reguladoras del procedimiento
sancionador, y en su defecto, cuando la multa se haya notificado entre el
1 y el 15 de cada mes, se puede pagar hasta el día 5 del mes siguiente -o
día inmediato hábil posterior- y cuando la multa haya sido notificada
entre el 16 y el último día de cada mes, se puede pagar hasta el día 20 del
mes siguiente -o día inmediato hábil posterior- (LGT art.62.2 ).
Vencido el período de voluntario de pago sin haber sido satisfecho la
multa, se inicia el período ejecutivo de recaudación, actuando la
Administración por medio del procedimiento de apremio.
Si la Administración (Agencia tributaria, Hacienda autonómica, provincial,
foral o local) inicia el procedimiento de apremio, dictando y notificando la
providencia de apremio en su seno al obligado al pago de la multa, sin que
a este se le haya notificado la resolución expresa del recurso de alzada o
del recurso potestativo de reposición interpuesto contra la multa
originaria, puede el sancionado alegar como oposición al apremio el
supuesto tasado de la LGT art.167.3.c .
La falta de notificación reglamentaria de la liquidación (cuantía a la que
asciende la multa) constituye un motivo de oposición y de nulidad de la
providencia de apremio dictada en ejecución de una multa.
Por ello, si habiéndose interpuesto un recurso de alzada, o un recurso
potestativo de reposición, contra una multa, no ha sido aquel resuelto
expresamente y debidamente notificado al sancionado, si este con
posterioridad recibe una providencia de apremio por impago de la multa
en período voluntario, debe el apremiado recurrir la providencia de
apremio.
Por tanto, mientras la Administración no resuelva expresamente y
notifique el recurso administrativo, no puede ejecutar la sanción
pecuniaria. En definitiva, mientras no se produzca dicha notificación no
se inicia el período voluntario de pago, por lo que es ilegal el inicio de la
recaudación en vía de apremio (RD 939/2005 art.68.1.a ).
4586 B) Tratándose de una sanción administrativa distinta de la multa,

tampoco puede la Administración iniciar la ejecución de la sanción sin
haber resuelto expresamente y notificado de modo reglamentario el
recurso administrativo interpuesto.
Se exige la adopción y notificación previa de la resolución administrativa
que sirva de fundamento a la ejecución (LPAC art.97 ).
Consecuencia de sendas conclusiones es que cualesquiera que sean los
términos de la LJCA art.46.1 , el sancionado recurrente debe esperar a
que se resuelva tardíamente el recurso administrativo interpuesto, porque
la Administración siempre debe resolverlo de manera expresa si quiere
que sea ejecutable la sanción (y ello sin perjuicio del efecto que haya de
producir el excesivo transcurso del plazo para resolver el recurso para

tener por prescrita la infracción inicial).
4588 Falta de resolución expresa y notificación en forma del recurso

administrativo interpuesto y prescripción de la infracción
Además de hacer inviable la ejecución de la sanción la falta de resolución
y notificación del recurso interpuesto contra la sanción originaria, cabe
preguntarse:
a) Si dicha conducta omisiva de la Administración en la revisión de sus
propios actos puede tener alguna otra incidencia en relación con la
prescripción de la infracción o de la sanción o con la caducidad del
b) Si puede prescribir la infracción o la sanción durante una prolongada
duración de un recurso de alzada sin que la resolución de este sea dictada
y notificada (nº 4590 ).
c) Si puede producirse la caducidad del procedimiento en ese ínterin (nº
4592 ).
4589 Recurso contra una sanción y caducidad del procedimiento

Dado que los recursos administrativos son procedimientos iniciados a
instancia de parte, no de oficio, durante su tramitación no se produce la
caducidad del procedimiento sancionador recogida en la LPAC
art.25.1.b , aun cuando hayan transcurrido 6 meses después de haberse
producido la desestimación presunta tras 3 meses desde su
interposición, o un mes en caso de reposición, desde su interposición
(LPACart.122.2 y 124.2 ).
La demora en la resolución expresa de los recursos da lugar a la ficción
del silencio negativo para permitir la impugnación jurisdiccional del acto
presunto, pero no a la caducidad del propio procedimiento sancionador,
ya que no se puede configurar la vía de recurso como una prolongación
del expediente administrativo (TSJ Las Palmas 9-4-99, Rec 793/97; TS
27-5-92, EDJ 5390 ; 8-5-95 , EDJ 2121 ; 23-6-97, EDJ 6503 ; 3-11-
97, EDJ 10113 , recogen este criterio, pero para el supuesto distinto de
la no prescripción de las infracciones en esta fase administrativa revisora,
si bien siguen argumentos perfectamente trasladables al supuesto de no
caducidad del expediente sancionador en vía de recurso).
En toda esta jurisprudencia subyace, en fin, una concepción claramente
diferenciadora entre el procedimiento para el ejercicio de la potestad
sancionadora -procedimiento iniciado de oficio- y la potestad revisora de
la sanción impuesta en virtud de aquella (TS 9-2-99, EDJ 1600 ), que se
articula a través de recursos iniciados a instancia de parte.
4590 Recurso contra una sanción y prescripción de la infracción

Cabe plantearse si prescribe la infracción, o más correctamente, el
derecho de la Administración para sancionar, si durante la tramitación del
recurso de alzada, y sin que este se resuelva, transcurre el plazo
legalmente previsto para tener por prescrita aquella. Cabe apreciar un

planteamiento radicalmente opuesto entre la muy consolidada
jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída al respecto y alguna
sentencia dictada en el ámbito de los tribunales superiores de justicia.
a) Criterio del Tribunal Supremo: Sostiene que solamente en el seno del
procedimiento sancionador, cuando se produce la inactividad
administrativa por plazo superior al señalado como de prescripción de la
infracción, puede decirse que la potestad sancionadora ha decaído o se ha
extinguido, pero lo que no se puede es trasladar el plazo de prescripción a
la vía administrativa de recursos.
La demora en la resolución de los recursos administrativos da lugar a la
ficción legal del silencio administrativo negativo o desestimatorio, pero no
puede provocar el decaimiento de la acción para sancionar por la
prescripción de la infracción. Y ello porque la vía de recurso no se orienta
a perseguir la infracción, sino a la determinación de si el autor de la
resolución originaria actuó con arreglo al ordenamiento jurídico,
revisando los actos dictados previamente por un órgano inferior (recurso
de alzada) o por el mismo órgano (recurso de reposición). Así, el retraso
en la resolución del recurso no da lugar a una prescripción de la infracción
cuando esta no se haya producido en su ámbito propio, es decir, en el
expediente sancionador que finaliza y culmina con la resolución que
impone la sanción.
La vía de recurso no es una prolongación del expediente administrativo,
sino que debe ser vista desde un plano supraordenado al expediente
conducente a la revisión de los actos que pusieron fin al mismo (TS 27-5-
92, EDJ 5390 ; 8-5-95 , EDJ 2121 ; 23-6-97, EDJ 6503 ; 3-11-97,
EDJ 10113 ).
4591 b) Criterio opuesto de algún tribunal superior de justicia : Algunas

sentencias han admitido que por el mero transcurso del plazo señalado
para la prescripción de la infracción sin ser resuelto el recurso de alzada
pueda producirse dicha prescripción, a partir de la doctrina más garantista
del Tribunal Constitucional sobre el silencio administrativo y por
traslación de los principios del proceso penal al Derecho administrativo
sancionador (TSJ Las Palmas 9-4-99 , Rec 793/97; 22-5-98 , Rec 68/96).
Ello no obstante, debe recordarse que la doctrina generalizada en los
tribunales superiores de justicia sigue siendo acorde con la mantenida por
el Tribunal Supremo (TSJ Madrid 3-11-98 , EDJ 61330 ).
Como doctrina legal ha fijado el Tribunal Supremo que el límite para el
ejercicio de la potestad sancionadora y para la prescripción de las
infracciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente
notificación, sin poder extender la misma a la vía de recurso (TS interés de
ley 15-12-04, EDJ 260162 ).
4592 Resolución expresa tardía del recurso contra una sanción y prescripción de
la sanción
Entendida la prescripción como la extinción o decaimiento de un derecho

por la inactividad de su titular, tanto la doctrina tradicional como la
jurisprudencia entendían que no podía prescribirse un derecho o una
potestad si no puede ser aún ejercitado uno u otra.
En definitiva, no podía prescribir una potestad administrativa que debía
ser ejercida en un plazo cuyo dies a quo (notificación de la resolución del
recurso) ni siquiera había comenzado a correr. Por ello no puede ser
alegada la prescripción de la sanción por la demora administrativa en
dictar y notificar la resolución del recurso durante un tiempo mayor al
resultado de sumar el plazo del silencio y el plazo legalmente establecido
de prescripción de la sanción.
Según esta tesis, la desestimación por silencio tiene solo los efectos de
permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o
contencioso-administrativo que resulte procedente (LPAC art.24.1 ).
Esta restrictiva previsión permitía defender que la fecha de producción de
dicho silencio negativo no constituía un dies a quo del plazo de
prescripción de la sanción.
Algún pronunciamiento judicial sostenía, sin embargo, la tesis contraria ,
entendiendo que, transcurridos los 3 meses establecidos para entender
desestimado el recurso en vía administrativa, se iniciaba el plazo de
prescripción de la Administración para ejecutar la sanción, de modo que si
desde dicho momento transcurre el plazo de prescripción de la sanción
-en el caso enjuiciado, una sanción de tráfico con un plazo de ejecución
de un año- sin que la Administración haya dictado y notificado la
resolución del recurso, debe entenderse prescrito el derecho a ejecutar
dicha sanción (TSJ Cataluña 30-5-97).
Este es el criterio que se ha acabado imponiendo en la LRJSP , que
dispone que en el caso de desestimación presunta del recurso de alzada
interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo
de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente
a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de
dicho recurso. Curiosamente no alude la norma a la desestimación
presunta del recurso de reposición (LRJSP art.30.3 ).
Precisiones
En relación con estas cuestiones se había fijado como doctrina legal -antes de la
entrada en vigor de LRJSP art.30.3 - que, interpuesto recurso -en el caso, de
alzada- contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo para la
resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en
ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la
sanción (TS 22-9-08, EDJ 178534 ).
d. Ejecutividad de la sanción y acceso a la jurisdicción
4595 Agotada la vía administrativa, el sancionado puede recurrir la resolución

sancionadora ante la jurisdicción contencioso-administrativa (LPAC
art.90.3 ; LJCA art.25.1 ).
Se ha planteado si la Administración puede ejecutar la resolución

sancionadora desde el mismo momento de ganar ejecutividad, o debe por
el contrario esperar para ello el transcurso del plazo legal para la
interposición del recurso contencioso-administrativo y hasta que el
órgano judicial se pronuncie mediante auto acerca de la suspensión de la
sanción impugnada (LJCA art.129 s. ).
El Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, de manera uniforme,
vienen defendiendo que dicha ejecución sí es posible y no vulnera la
tutela judicial efectiva, siempre que se permita su sometimiento al control
de los tribunales (TCo 66/1984 ; 238/1992 ; 148/1993 ;
78/1996 ; 199/1998 ).
Actualmente se establece como regla general -no aplicable, por tanto, en
principio, al ámbito sancionador- que, cuando se acuerde en vía
administrativa la suspensión , esta se puede extender tras haberse
agotado la vía administrativa y hasta que el órgano judicial contencioso-
administrativo se pronuncie sobre la suspensión cautelar en vía judicial
(LPAC art.117.4 ). Bajo la vigencia de la L 30/1992 , resultaba
paradójico que ante la impugnación de actos de cualquier otra naturaleza,
se pudiera mantener la suspensión de su ejecutividad hasta el auto
judicial de la pieza incidental de medidas cautelares y que, sin embargo,
respecto de las sanciones, cuya ejecutividad se ve diferida hasta el
agotamiento de la vía administrativa, no se previese un régimen análogo,
o al menos se facultase expresamente al sancionado para obtener la
suspensión hasta el auto judicial resolutorio de la pieza incidental de
medidas cautelares.
La LPAC ha venido a dar respuesta a este problema al disponer que
cuando la resolución sea ejecutiva se podrá suspender cautelarmente, si
el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer
recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía
administrativa (LPAC art.90.3 ).
Dicha suspensión cautelar finaliza cuando:
- haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado
haya interpuesto recurso contencioso administrativo; o
- cuando, habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-
administrativo, no se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión
cautelar de la resolución impugnada o el órgano judicial se hubiere
pronunciado sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos
previstos en ella.
4596
Precisiones
1) Especial mención una sentencia del Tribunal Constitucional que recoge un

criterio más abierto, pero solo para el concreto caso en que, interpuesto un recurso
en vía administrativa, no se ha resuelto el mismo expresamente.
En este caso, sostiene el Tribunal Constitucional que si se ordena la ejecución de la
sanción sin esperar a su firmeza y aún sin haber resuelto ni el recurso de reposición
ni la solicitud de suspensión, se sustrae a la posibilidad de amparo judicial la decisión
sobre la suspensión de la ejecución del acto, con vulneración de la Const art.24

(TCo 78/1996 ).
Las matizaciones a esta sentencia son las siguientes:
• Se dicta antes de la reforma de la L 30/1992 operada por la L 4/1999 .
Incorpora sin embargo el principio después recogido en la L 30/1992 art.138.3 .
• Acota el problema a los casos en que no se haya resuelto expresamente el
recurso administrativo . Sin embargo, llega a decir que es lógico entender que
mientras se toma aquella decisión (de suspender cautelarmente en vía judicial) no
pueda impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría
convertido en juez. Los obstáculos insalvables a esta fiscalización lesionan, por tanto,
el derecho a la tutela judicial. Pese a este pronunciamiento, luego no extiende este
criterio a los casos en que se impugne y pida la suspensión cautelar de la resolución
expresa del recurso administrativo.
2) Por exigencias de la Const art.24 no se pueda ejecutar la sanción en tanto que
el acto no sea definitivo en vía administrativa o, en el supuesto de que se haya
entablado recurso contencioso-administrativo, en tanto no se haya examinado y
resuelto por el tribunal competente sobre la suspensión de la ejecución que se haya
podido solicitar (TS 14-2-00, EDJ 8254 ).
13. Procedimiento simplificado

(LPAC art.96 )
4600 El procedimiento simplificado no constituye una especie de

procedimiento sancionador especial, caracterizado por unos trámites
distintos de los establecidos con carácter general en los nº 4300 s. Se
trata del mismo procedimiento sancionador ordinario común previsto en
la LPAC , cuya particularidad estriba en que los plazos para la realización
de los mismos trámites se ven reducidos, a los efectos de darle mayor
celeridad y agilidad en su tramitación, en atención a la levedad de las
infracciones que con el mismo se persiguen.
Como particularidad, se suprime el trámite de la audiencia tras la
propuesta de resolución (LPAC art.96 ).
Se trata, en definitiva, de adecuar la trascendencia de la conducta
sancionada, y con ello, de la sanción imponible, a un procedimiento
administrativo rápido, dotado de la celeridad de la que es por ello
susceptible (LPAC art.72 ).
Esta reducción general de plazos no se traduce, sin embargo, en una
minoración del derecho a la defensa del posible sancionado, ya que de
igual modo se ve reducido el plazo máximo para resolver, y por ello se
establece un plazo breve de caducidad, que es de 30 días (LPAC
art.96.6 ).
Por ello, las eventuales omisiones o lagunas advertibles en la regulación
de este procedimiento deben ser superadas con las reglas generales de
los nº 4300 s.
Precisiones
El procedimiento simplificado se regulaba únicamente en materia sancionadora o de

responsabilidad patrimonial (abreviado, en este caso), si bien la LPAC art.96 lo ha
regulado con carácter general.
a. Ámbito objetivo
4605 Este procedimiento simplificado está previsto exclusivamente para

aquellos casos en los que el órgano competente para iniciar el
procedimiento sancionador considere que existen elementos de juicio
suficientes para calificar la infracción como leve (LPAC art.96.5 ). Por
ello, el instructor, si al tiempo de formular la propuesta de resolución,
aprecia que los hechos pueden ser constitutivos de infracción grave o
muy grave, acordará la continuación de la tramitación según el
procedimiento ordinario.
Precisiones
Se consideró aplicable el procedimiento simplificado a una sanción impuesta al

amparo de la LO 1/1992 de protección de la seguridad ciudadana, pero
ampliando el plazo máximo para resolver de este procedimiento en atención a los
trámites específicos previstos en aquella Ley (TSJ Madrid 2-7-98 , EDJ 61319 ).
Esta disposición fue derogada con efecto 1-7-2015 por LO 4/2015 .
4607 Posibilidad de opción entre el procedimiento ordinario y el simplificado

Nos cuestionamos si es obligatoria la tramitación de este procedimiento o
es una mera facultad del órgano que deba iniciarlo, que puede optar entre
este o el procedimiento ordinario.
Pese a que tanto la determinación de los hechos infractores como la
calificación jurídica que estos merezcan pueden verse alteradas según lo
que resulte del curso de la instrucción (LPAC art.90 ), cabe plantearse si
la tramitación de este procedimiento simplificado es obligatoria para la
Administración sancionadora si se dan los presupuestos objetivos para
ello.
Una perspectiva mínimamente garantista del procedimiento sancionador,
en consonancia con el principio, según el cual el ejercicio de la potestad
sancionadora requiere procedimiento legal o reglamentario establecido
(LRJSP art.25.1 ), exige considerar como obligatoria la tramitación de
este procedimiento simplificado siempre que el órgano que deba dictar el
acuerdo de iniciación considere que existen elementos de juicio
suficientes para calificar los hechos como infracción leve. La elección del
tipo de procedimiento sancionador que deba seguirse no puede quedar a
la libre elección o disposición del órgano administrativo, ya que ello
vulneraría el derecho al procedimiento establecido, y ello sin perjuicio de
que la elección de uno u otro procedimiento va a depender en definitiva
de una valoración inicial de los hechos por el órgano que debe iniciar el
procedimiento.
Siendo indiscutible e inevitable que el examen de los hechos es
provisional y sujeto a modificaciones, ello no obsta a que, ante la entidad
de dichos hechos, puedan concurrir ya circunstancias suficientes para de
modo razonable entender que tales hechos en principio parecen merecer
la calificación jurídica de falta leve. Cuando se den estos elementos de
juicio suficientes para dicha calificación, ha de tramitarse el
procedimiento simplificado y ni siquiera cabe la oposición del interesado

(LPAC art.96.5 en relación con LPAC art.96.2 ).
Se incumple esta obligación de actuar por medio del procedimiento
normativamente establecido, si se acuerda la iniciación por unos hechos
que son calificados expresamente como leves y sin embargo no se
acuerda la tramitación según el procedimiento simplificado.
La obligatoriedad de tramitar por el procedimiento simplificado si hay
elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve
queda reafirmada si se tiene en cuenta que este procedimiento, pese a
ver reducidos los plazos de sus distintos trámites, tiene un reducidísimo
plazo de caducidad de un mes, lo que nos permite concluir que en él se
establece un régimen sumamente favorable para el administrado.
b. Tramitación
(LPAC art.96 )
4624 Cuando la Administración acuerde de oficio la tramitación simplificada

del procedimiento deberá notificarlo a los interesados. Si alguno de ellos
manifiesta su oposición expresa, la Administración debe seguir la
tramitación ordinaria, si bien en el procedimiento sancionador no cabrá
esta oposición.
Salvo que reste menos para su tramitación ordinaria, los procedimientos
administrativos tramitados de manera simplificada deberán ser resueltos
en 30 días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el
acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento, y constarán
únicamente de los siguientes trámites:
1. Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
2. Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
3. Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento, durante el plazo de
5 días.
4. Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser
desfavorable para el interesado.
5. Informe del servicio jurídico, cuando este sea preceptivo.
6. Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando este sea
preceptivo.
7. Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
comunidad autónoma en los casos en que sea preceptivo. Desde que se
solicite el dictamen al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que
este sea emitido, se producirá la suspensión automática del plazo para
resolver.
8. Resolución : el plazo máximo para resolver y notificar es de 30 días
contados desde la fecha del dictado del acuerdo de iniciación.
Dada la brevedad del plazo de caducidad establecido, cualquier problema
o retraso en la práctica de la notificación puede dar lugar a la citada
caducidad. No obstante, debe recordarse que el intento de notificación
de la resolución sancionadora debidamente acreditado permitirá dar por
cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración

del procedimiento (LPAC art.40.4 ).
C. Otros procedimientos sancionadores
4630 1. Aguas 4637
2. Carreteras 4647
3. Defensa de la competencia 4657
4. Consumo 4677
5. Costas 4687
6. Entidades de crédito 4702
7. Marina mercante 4717
8. Mercado de valores 4727
9. Residuos y contaminación 4747
10. Seguridad ciudadana 4755
11. Seguridad privada 4770
12. Telecomunicaciones 4782
13. Trabajo y Seguridad Social 4790
14. Tráfico, circulación y seguridad vial 4810
15. Transportes terrestres 4840
16. Tributos 4870
17. Auditoría de cuentas 4895
18. Función estadística pública 4915
19. Sector eléctrico 4925
20. Extranjería 4930
4631 Muchas son las leyes que establecen un régimen sancionador específico,
si bien en muchas ocasiones aquellas normas se limitan a la tipificación de
las infracciones y de las correspondientes sanciones, a la introducción de
alguna cuestión aislada o a la fijación en su caso los órganos competentes
para el ejercicio de la potestad sancionadora, omitiéndose, sin embargo, la
regulación de un procedimiento sancionador propio más o menos
articulado (p.e. L 16/1985 ; L 7/1996 o L 3/1995 , entre otras). A
continuación se estudian las cuestiones más destacadas de aquellos
procedimientos sancionadores más dignos de ser reseñados. A todos ellos
les es de aplicación la LPAC .
No obstante, hay que tener en cuenta que esta Ley mantiene la
regulación propia de determinados procedimientos sancionadores: en
materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y
seguridad vial, y en materia de extranjería, en cuyo caso se aplican los

procedimientos sancionadores específicos para ello (RD 2063/2004 ;
RD 928/1998 ; RDLeg 6/2015 ; RD 557/2011 ). De modo
supletorio, para lo no previsto en tales reglamentaciones, se aplica el
procedimiento general de LPAC (LPAC disp.adic.1º.2 y disp.final
5º ).
Precisiones
1) Sobre la aplicación de la LPAC al régimen sancionador, ver nº 4211 .

2) En lo que se refiere a los procedimientos sancionadores en el ámbito urbanístico,
se tratan de forma detallada en los nº 8255 s. Memento Urbanismo 2019.
1. Aguas
(RDLeg 1/2001art.116 a 121 ; RD 849/1986 art.314 a 342 )
4637 Órganos competentes para resolver

Son los siguientes:
• Consejo de Ministros: para las infracciones muy graves.
• Ministro del ramo de medio ambiente: para las infracciones graves.
• Organismo de cuenca: para las demás infracciones.
Precisiones
Según su régimen jurídico, los agentes medioambientales destinados en las

comisarías de aguas de los organismos de cuenca, en el ejercicio de su función,
tienen el carácter de autoridad pública y están facultados para (RDLeg 1/2001
art.94 ):
a) Entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en los lugares sujetos a
inspección y permanecer en los mismos, con respeto en todo caso a la inviolabilidad
del domicilio, debiendo comunicar su presencia a la persona inspeccionada o su
representante, a menos que consideren que dicha comunicación pueda perjudicar el
éxito de sus funciones.
b) Proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que
consideren necesaria para comprobar que las disposiciones legales se observan
correctamente.
c) Tomar o sacar muestras de sustancias y materiales utilizados o en el
establecimiento, realizar mediciones, obtener fotografías, videos, grabación de
imágenes y levantar croquis y planos, siempre que se notifique al empresario o a su
representante.
Los hechos constatados por los funcionarios de la escala de agentes
medioambientales que se formalicen en las correspondientes actas tienen
presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los
respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados.
Los guardas fluviales realizan labores de apoyo y asistencia a los agentes
medioambientales en el ejercicio de sus funciones de policía de aguas.
4639 Procedimiento
(RD 849/1986 art.327.2 )
El procedimiento sancionador aplicable es el de la LPAC (nº 4295 s. ),

con las especialidades recogidas en la normativa específica.
a) Forma de iniciación. El procedimiento se incoa siempre por acuerdo del

organismo de cuenca de oficio, por propia iniciativa o como consecuencia
de orden superior o denuncia.
Se establece la obligación legal de denunciar de:
- la guardería fluvial del organismo de cuenca: en este caso, el
denunciante entrega, si es posible, un duplicado de la denuncia al
infractor;
- los agentes de la autoridad;
- los funcionarios que tengan encomendadas la inspección y vigilancia de
aguas y obras hidráulicas;
- las comunidades de usuarios u órganos con competencia similar
respecto de las aguas por ella administradas, y en general cuantos
funcionarios o empleados presten servicios de guardería, inspección o
análogos, en canales, embalses o acequias de aguas públicas o derivadas
en su origen de cauces de dominio público.
La denuncia de los particulares (denuncia voluntaria) puede ser escrita o
verbal, ante cualesquiera de los obligados legalmente a denunciar, y con
preferencia del guardia fluvial. Tras su comprobación, se remite al
organismo de cuenca.
Se entrega copia del parte de denuncia al denunciante si este lo requiere.
b) Medidas provisionales. Son las medidas necesarias para evitar la
continuación de la actividad infractora, como el sellado de instalaciones,
aparatos, equipos y pozos y el cese de actividades (RDLeg 1/2001
art.119.2 ).
4641 c) Acuerdo de iniciación y pliego de cargos. En el acuerdo de iniciación,

que no contiene cargos, se designa al instructor. Este formula pliego de
cargos, que se notifica al interesado.
d) Alegaciones. El presunto infractor dispone de un plazo de 10 días para
alegaciones y proposición de prueba.
e) Prueba. Se ajusta a las reglas generales (nº 4005 s. ).
f) Audiencia y propuesta de resolución. Tras las alegaciones y pruebas,
previa audiencia, se formula propuesta de resolución.
g) Resolución. La resolución fija, en su caso, los plazos para hacer
efectivas las sanciones que se impongan y las obligaciones derivadas de la
infracción.
h) Ejecutividad de la sanción. Se establece la inejecutividad de las
sanciones en tanto no se agote la vía administrativa. La ejecutividad se
desplaza al momento en el que no quepa recurso ordinario alguno -de
alzada o de reposición- (LPAC art.90.3 ).
i) Caducidad. El plazo de caducidad del procedimiento para la imposición
de sanciones en materia de dominio público hidráulico es de un año
(RDLeg 1/2001 disp.adic.6ª ), por lo que debe entenderse vigente el
plazo señalado al respecto en el RD 849/1986 art.332 .
4643 Reposición e indemnización
La reposición de las cosas a su estado primitivo obliga a destruir o a

demoler toda clase de instalaciones u obras ilegales y a ejecutar cuantos
trabajos sean precisos para tal fin, de acuerdo con los planos, forma y
condiciones que fije el órgano sancionador competente.
Si no pueden reponerse las cosas a su estado primitivo, y en todo caso, si
subsisten los daños para el dominio público, se exige al sancionado,
además de la multa correspondiente, la indemnización de los daños y
perjuicios ocasionados.
La valoración de los daños al dominio público hidráulico se realiza por el
organismo sancionador, tanto para tipificar infracciones como para fijar
multas y determinar indemnizaciones.
La obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los
daños causados al dominio público prescribe a los 15 años.
Precisiones
El plazo de prescripción de la acción reconocida en el Reglamento del dominio

público hidráulico (RD 849/1986 art.327.1 ) para que la Administración pueda
exigir la reparación de los daños causados al dominio público es de 15 años (TS 24-
7-03 ).
2. Carreteras
(L 37/2015art.41 a 45 ; RD 1812/1994art.110 a 120 )

Las sanciones por infracciones leves se imponen por el delegado del
Gobierno, por infracciones graves por el director general de carreteras y
por infracciones muy graves por el ministro del ramo de fomento.
4649 Procedimiento
(L 37/2015 art.42 ; RD 1812/1994 art.112.4 )
Se tramita conforme a lo establecido en la LPAC , con las especialidades

derivadas de L 37/2015 art.42 y con respeto a los principios de
contradicción, publicidad e interdicción de la indefensión.
a) Forma de iniciación: el procedimiento se inicia de oficio por acuerdo
del Ministerio de Fomento, a iniciativa propia o por petición razonada de
otros órganos, o como consecuencia de denuncia formulada por
particulares.
b) Acuerdo de iniciación e instrucción: Son competentes para acordar la
iniciación y para la instrucción los servicios periféricos de la Dirección
General de Carreteras.
c) Caducidad: El plazo de caducidad del procedimiento sancionador se
establece en 12 meses. Transcurrido el mismo sin que se haya notificado
la resolución, debe dictarse resolución declarando la caducidad y el
archivo de las actuaciones (L 37/2015 art.44.4 ).
(L 37/2015 art.44.2 )
La imposición de la sanción administrativa, o en su caso la penal, es

independiente de la obligación de indemnizar los daños y perjuicios
causados, cuyo importe es fijado por el Ministerio de Fomento, y de la
obligación de restituir y reponer las cosas a su estado interior. Unas y
otras medidas se adoptan en el seno del procedimiento sancionador. De
modo específico, la medida indemnizatoria se establece en procedimiento
aparte cuando no se haya fijado en la resolución del procedimiento
sancionador.
En caso de que sea urgente la reparación del daño, por el órgano
competente se hace aquella de forma inmediata. Después se pasa
propuesta de liquidación detallada del gasto al causante, y tras audiencia
de este, se fija de modo definitivo.
Si no concurre dicha urgencia, se concede al sancionado un plazo de
hasta 3 meses para que repare el daño, dejando la carretera o sus
elementos en las condiciones primitivas. Si incumple el plazo, se acude a
la ejecución subsidiaria.
3. Defensa de la competencia
(L 15/2007 art.37 , 49 a 54 y disp.trans.1ª ; L 3/2013 disp.adic.2ª.2 ; RD 261/2008 ; RD 657/2013
art.19 )
4657 Órganos competentes

La Dirección de Competencia es el órgano competente para la iniciación
e instrucción del procedimiento sancionador y el Consejo de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia para la resolución del mismo.
La resolución no admite recurso administrativo alguno (de acuerdo con la
letra de la Ley, tampoco reposición potestativo) y solo es recurrible en
sede judicial.
Son susceptibles de recurso los actos y resoluciones de la Dirección de
Competencia que generen indefensión o perjuicio irreparable de derechos
o intereses legítimos, en plazo de 10 días ante el Consejo de la Comisión
citada. En él, tras reclamar el expediente con el informe de la citada
Dirección, que se remiten en 5 días, se da traslado para alegaciones a los
otros interesados -si los hay- por plazo de 15 días (L 15/2007 art.47 ;
RD 261/2008 art.24 ).
4659 Procedimiento
La normativa vigente no contiene una regulación procedimental completa
o, al menos, amplia, sino que se remite al régimen general. De acuerdo
con ello, el cauce para la imposición de las sanciones tipificadas en la L
15/2007art.61 a 70 se rige por la LPAC y su normativa de desarrollo
(nº 4295 s. ).
Se exceptúan únicamente los expedientes para sancionar las infracciones
relativas a conductas prohibidas (L 15/2007 art.1 a 3 y 62 ),
colusorias, abuso de posición dominante y falseamiento de la libre

competencia, respecto de los que se formulan reglas específicas. Estas
son las conductas más graves o de mayor alcance.
4661 Únicamente se dispone en el plano legal, con carácter de regla general,

que el plazo máximo de resolución puede suspenderse motivadamente
en los casos siguientes (L 15/2007 art.37 ; RD 261/2008 art.12 ):
- requerimiento a cualquier interesado para la subsanación de
deficiencias, la aportación de documentos y otros elementos de juicio
necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación de aquel y su
efectivo cumplimiento por el destinatario o, en su defecto, durante el
plazo concedido;
- solicitud a terceros o a otros órganos administrativos de la aportación de
documentos y otros elementos de juicio necesarios, por igual lapso que
en el supuesto anterior;
- necesaria la cooperación y la coordinación con la Unión Europea o con
las autoridades nacionales de competencia de otros países;
- interposición del recurso administrativo previsto en L 15/2007 art.47
(contra los actos de la Dirección de Competencia) o recurso contencioso-
administrativo;
- acuerdo del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia sobre práctica de pruebas o de actuaciones
complementarias, durante el tiempo preciso para su incorporación al
expediente;
- cambio en la calificación jurídica de la cuestión sometida al Consejo de la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia;
- inicio de negociaciones con vistas a la conclusión de un acuerdo de
terminación convencional, desde el acuerdo de inicio de aquellas y hasta
su conclusión.
4663 Asimismo, y sin perjuicio de lo expuesto en el nº 4661 , se acordará la

suspensión del plazo máximo para resolver en los siguientes supuestos:
- incoación por la Comisión Europea de un procedimiento de aplicación
de Tratado FUE art.101 y 102 en relación con los mismos hechos
(que se levantará cuando la Comisión adopte la correspondiente
decisión);
- solicitud de informe a la Comisión Europea en el marco de lo previsto en
el Rgto CE/1/2003 art.11.4 , del Consejo, relativo a la aplicación de las
normas sobre competencia previstas en Tratado FUE art.101 y 102
con respecto a una propuesta de resolución en aplicación de estos
preceptos;
- solicitud de informe de reguladores sectoriales de acuerdo con L
15/2007 art.17.2.c y d , por el tiempo que media entre la solicitud y
recepción del dictamen (en ningún caso más de 3 meses).
La suspensión de los plazos máximos de resolución no suspende
necesariamente la tramitación del procedimiento.
Para el levantamiento de la suspensión el órgano competente debe

dictar un nuevo acuerdo -notificado a los interesados- en el que se
declare que se entiende reanudado el cómputo del plazo desde el día
siguiente a la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión,
fijándose la nueva fecha del plazo máximo de resolución (RD 261/2008
art.11.2 ).
Precisiones
1) En los supuestos de suspensión del plazo, el día final se determina añadiendo al

término del plazo inicial los días naturales durante los que el plazo ha estado
suspendido (RD 261/2008 art.11.3 ).
2) No parece que sea aplicable la posibilidad de ampliación excepcional de plazo de
resolución en el caso del procedimiento sancionador. Primero, por la especie de este
expediente; y segundo, porque la remisión lo es a los supuestos de suspensión de
plazo, no a su ampliación. En todo caso, contra el acuerdo que resuelva sobre la
suspensión o sobre la ampliación de plazos, no cabrá recurso alguno en vía
administrativa.
3) Se prevé, a decisión del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia, la posible celebración de vista contradictoria, a petición de
interesados o de oficio. En ella intervienen los interesados, sus representantes -en su
caso-, el personal de la Dirección de Competencia y los autorizados por el presidente
de la Comisión (RD 261/2008 art.19 ).
4) Por vía reglamentaria se incorporan reglas comunes relativas a facultades de
inspección , deberes de colaboración , tratamiento de la información confidencial y
publicidad telemática de las resoluciones (RD 261/2008art.11 a 24 ).
4665 Reglas específicas

(L 15/2007art.1 a 3 ; RD 261/2008 art.25 s. )
En relación con las conductas prohibidas, son fundamentalmente las

siguientes:
a) El procedimiento se inicia de oficio por la Dirección de Competencia,
ya sea a iniciativa propia o del Consejo de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia o bien por denuncia. Cualquier persona,
interesada o no, puede formular denuncia de las conductas prohibidas,
con el contenido determinado reglamentariamente (RD 261/2008
art.25.2 y anexo I ). La Dirección citada no está vinculada por la
denuncia, de modo que solo incoará expediente cuando se observen
indicios racionales de la existencia de conductas prohibidas notificando a
los interesados el acuerdo de incoación.
Se regula trámite de subsanación de la denuncia por plazo de 10 días. Si
no se atiende, se considera al denunciante desistido de la denuncia, sin
perjuicio de la posibilidad de que la Dirección de Competencia realice de
oficio cuantas actuaciones considere procedentes.
Se prevé la adopción de medidas cautelares una vez incoado el
expediente, por el Consejo, de oficio o a instancia de parte, a propuesta o
previo informe de la Dirección de Competencia. Estas medidas pueden
consistir en órdenes de cesación o de imposición de determinadas
condiciones para evitación de daños o en la imposición de fianza (RD
261/2008 art.40 y 41 ).
b) Ante la noticia de la posible existencia de una infracción, la Dirección

de Competencia podrá realizar una información reservada, incluso con
investigación domiciliaria de las empresas implicadas, con el fin de
determinar con carácter preliminar si concurren las circunstancias que
justifiquen la incoación del expediente sancionador. Puede dirigir
igualmente solicitudes de información al denunciante y a terceros.
c) El Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia,
a propuesta de la Dirección de Competencia, podrá acordar no incoar los
procedimientos derivados de la presunta realización de las conductas
prohibidas y el archivo de las actuaciones en supuestos de falta de
indicios de transgresión legal.
d) La Dirección de Competencia, una vez incoado el expediente
(mediante acuerdo notificado a los interesados -y publicado el hecho de la
incoación en la página web de la Comisión- con el contenido mínimo
previsto en RD 261/2008 ), practicará los actos de instrucción
necesarios.
e) La empresa o asociación de empresas que invoque el amparo de L
15/2007 art.1.3 (acuerdos, decisiones, recomendaciones y prácticas
que contribuyan a mejorar la producción o la comercialización y
distribución de bienes y servicios o a promover el progreso técnico o
económico, sin que sea necesaria decisión previa alguna a tal efecto,
siempre que permitan a los consumidores o usuarios participar de forma
equitativa de sus ventajas, no impongan a las empresas interesadas
restricciones que no sean indispensables para la consecución de aquellos
objetivos, y no consientan a las empresas partícipes la posibilidad de
eliminar la competencia respecto de una parte sustancial de los productos
o servicios contemplados) deberá aportar la prueba de que se cumplen las
condiciones previstas en dicho apartado.
4667 f) Los hechos que puedan ser constitutivos de infracción se recogerán

en un pliego de concreción de hechos que se notificará a los interesados
para que, en un plazo de 15 días, puedan contestarlo y, en su caso,
proponer las pruebas que consideren pertinentes.
Cuando los hechos que puedan ser constitutivos de infracción, aun
afectando a un ámbito supraautonómico o al conjunto del mercado
nacional, incidan significativamente en el territorio de una comunidad
autónoma, la Dirección de Competencia debe notificar al órgano
autonómico correspondiente el pliego indicado, con la denuncia y
documentación obrante para emisión de informe no vinculante por plazo
de 20 días (RD 261/2008 art.33.2 ).
g) Practicados los actos de instrucción necesarios, la Dirección de
Competencia formulará propuesta de resolución que será notificada a los
interesados para que, en el plazo de 15 días, formulen alegaciones.
h) Instruido el expediente, la Dirección de Competencia lo remitirá al
Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia,
acompañándolo de un informe en el que se incluirá la propuesta de
resolución, así como, en los casos en los que proceda, propuesta relativa a
la exención o a la reducción de multa (L 15/2007 art.65 y 66 que

trasponen al Derecho nacional lo expuesto en nº 1058 s. ). En dicho
informe no se tendrán en cuenta las alegaciones de los interesados
presentadas fuera de plazo (RD 261/2008 art.35 ).
i) El Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
puede ordenar, de oficio o a instancia de algún interesado, la práctica de
pruebas distintas de las ya practicadas ante la Dirección de Competencia
en la fase de instrucción así como la realización de actuaciones
complementarias con el fin de aclarar cuestiones precisas para la
formación de su juicio. El acuerdo de práctica de pruebas y de realización
de actuaciones complementarias se notificará a los interesados, con
apertura de plazo de 7 días para alegaciones. Dicho acuerdo fijará,
siempre que sea posible, el plazo para su realización.
La Dirección de Competencia practicará aquellas pruebas y actuaciones
complementarias que le sean ordenadas por el Consejo de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia. Este puede igualmente a
propuesta de los interesados, acordar la celebración de vista.
4669 j) Si el Consejo estima que la cuestión puede no haber sido calificada

debidamente en la propuesta de la Dirección de Competencia, someterá
la nueva calificación a los interesados y a esta para que en el plazo de 15
días formulen las alegaciones oportunas.
k) El Consejo dicta resolución, una vez conclusas las actuaciones y, en su
caso, informada la Comisión Europea (de acuerdo con Rgto CE/1/2003
art.11.4 ).
l) El Consejo, a propuesta de la Dirección de Competencia, puede
resolver la terminación convencional del procedimiento sancionador
cuando los presuntos infractores propongan compromisos vinculantes
que resuelvan los efectos sobre la competencia derivados de las
conductas objeto del expediente y quede garantizado suficientemente el
interés público.
Esta terminación no podrá acordarse una vez elevado el informe
propuesta de L 15/2007 art.50.4 (nº 4667 apartado h).
m) Las resoluciones del Consejo pueden declarar:
- la existencia de conductas prohibidas;
- la de conductas que, por su escasa importancia, no afecten de manera
significativa a la competencia;
- la no acreditación suficiente de prácticas prohibidas.
Pueden contener además:
- la orden de cesación de las conductas prohibidas en un plazo
determinado;
- la imposición de condiciones u obligaciones determinadas, ya sean
estructurales o de comportamiento;
- la orden de remoción de los efectos de las prácticas prohibidas
contrarias al interés público;
- la imposición de multas;
- el archivo de las actuaciones en los supuestos previstos en la Ley;
- cualesquiera otras medidas cuya adopción autorice la L 15/2007 .
4671 n) Este órgano puede, de oficio o a instancia de parte, aclarar conceptos

oscuros o suplir cualquier omisión que contengan sus resoluciones
dentro de los 5 días siguientes a la notificación de la resolución o, en su
caso, a la petición de aclaración o adición, que deberá presentarse dentro
del plazo improrrogable de 3 días siguientes al de la notificación.
Obviamente, los errores materiales y los aritméticos pueden ser
rectificados en cualquier momento (LPAC art.109.2 : nº 9872 s. ).
ñ) El plazo máximo para dictar y notificar la resolución (so pena de
caducidad) que ponga fin al procedimiento sancionador por conductas
restrictivas de la competencia será de 18 meses a contar desde la fecha
del acuerdo de incoación del mismo y su distribución entre las fases de
instrucción y resolución es: 12 meses la primera y 6 la segunda (RD
261/2008 art.28.4 ).
Es de aplicación el régimen de suspensión de plazo expuesto en el nº
4661 .
Precisiones
1) Es posible la revisión (por el Consejo a instancia de la Dirección de Competencia,

a su vez de oficio o a solicitud de interesado) de las condiciones y de las obligaciones
impuestas en las resoluciones cuando se acredite una modificación sustancial y
permanente de las circunstancias tenidas en cuenta al dictarlas.
2) Cabe acumulación, desglose y ampliación del expediente (RD 261/2008
art.29 ).
3) No debe confundirse el procedimiento sancionador expuesto con los
expedientes de control (generalmente, de concentraciones) regulados en la L
15/2007 .
4) La resolución firme de un procedimiento sancionador en el que se declare por un
órgano español competente la existencia de infracción al Derecho de la competencia
tiene efectos probatorios irrefutables en el proceso civil de ejercicio de acción por
daños derivados de dicha infracción. Las resoluciones de órganos extranjeros hacen
prueba, con presunción iuris tantum (L 15/2007 art.75 ).
4. Consumo
(RDLeg 1/2007 art.46 s. ; RD 1945/1983 )

Además de los órganos que en cada caso sean competentes en el ámbito
de la Administración autonómica y local, en el de la Administración del
Estado, hay que distinguir la competencia sancionadora, en atención a la
gravedad y naturaleza de las infracciones, de los subdelegados del
Gobierno, directores generales, ministros del ramo de Consumo, de
Agricultura, Pesca y Alimentación (nº 280 ), y Consejo de Ministros (RD
1945/1983 art.19 ).
Precisiones
Ha sido declarado nulo el RDLeg 1/2007 art.50.1 , en tanto que vulnera la

vertiente material del derecho a la legalidad sancionadora al remitir la calificación de
las infracciones administrativas al momento aplicativo (TCo 10/2015 , de acuerdo
con la doctrina de TCo 166/2012).
4679 Procedimiento sancionador

Consta de las siguientes fases:
a) Actuaciones previas: Se regulan las tomas de muestras y los análisis
previos al inicio del procedimiento (RD 1945/1983 art.15 y 16 ).
b) Iniciación: El procedimiento puede iniciarse en virtud de actas
levantadas por los servicios de inspección, por comunicación de alguna
autoridad u órgano administrativo o por denuncia de particulares.
c) Prueba: Los hechos recogidos en las actas de la inspección se
presumen ciertos, con carácter iuris tantum. En el ejercicio de su función,
los inspectores tienen la consideración de agentes de la autoridad (con los
efectos de LPAC art.77.5 ).
De modo expreso, se llama a la Administración a la valoración conjunta de
la prueba.
d) Resolución: Se prevé el régimen de publicidad de las sanciones (RD
1945/1983 art.11 ).
e) Caducidad: Caduca la acción para perseguir las infracciones cuando
conocida por la Administración la existencia de una infracción y
finalizadas las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos, hayan
transcurridos 6 meses sin que la autoridad competente hubiera ordenado
incoar el procedimiento. A estos fines, si hay toma de muestras, las
actuaciones de inspección se entienden finalizadas después de practicado
el análisis inicial.
5. Costas
(L 22/1988art.90 a 109 ; L 2/2013 ; RD 876/2014 art.200 , 204 , 206 , 209 a 213 )

(L 22/1988 art.99 ; RD 876/2014 art.206 )
Las multas se imponen por la respectiva Administración competente por

razón de la materia.
En el seno de la Administración del Estado, la Ley faculta para sancionar
con multa a los distintos órganos dentro de determinados límites
máximos:
- jefe del servicio periférico, hasta 60.000 euros;
- director general, hasta 300.000 euros;
- ministro, hasta 1.200.000 euros;
- Consejo de Ministros, por más de 1.200.000 euros.
Las comunidades autónomas pueden imponer multas de hasta 1.200.000
euros en el ámbito de su competencia de ejecución de la legislación
estatal en materia de vertidos industriales y contaminantes.
Los alcaldes, en materia de competencia municipal, multas de

hasta12.000 euros.
Precisiones
De acuerdo con la previa L 2/2013 , el RD 876/2014 ha modificado el régimen

de órganos competentes contenido en el RD 1471/1989 , eliminando de entre
ellos a los delegados, subdelegados del Gobierno y a los delegados insulares. Se han
modificado igualmente las cuantías determinantes de la competencia.
Esta disposición reglamentaria entró en vigor el 12-10-2014.
4689 Procedimiento
(RD 876/2014 art.211 )
El procedimiento sancionador aplicable es el general (nº 4295 s. ), con

las especialidades siguientes:
a) Forma de iniciación. El procedimiento se inicia de oficio, bien por
propia iniciativa del órgano competente, bien por orden superior o
denuncia. Se contempla la obligación genérica de los funcionarios y
autoridades para formular denuncias y tramitar las que les presenten, a
cuyo efecto se les reconoce la facultad para acceder a los terrenos de
propiedad privada en que hubieran de realizarse las comprobaciones y
actuaciones correspondientes (L 22/1988 art.101 ; RD 876/2014
art.209 ).
b) Medidas provisionales. Se prevé expresamente como medidas
provisionales adoptables en el procedimiento (L 22/1988 art.103 ;
104 y 97.3 ; RD 876/2014 art.211.1, 2, 5, 9 y 17 y 212 ):
1. La paralización de las obras ilegales en curso de ejecución, pudiendo
ser precintadas o retirados los materiales preparados para ser utilizados
en las obras así como la maquinaria afecta a las mismas en caso de
incumplimiento de la orden de paralización.
Esta medida se comunica en el propio acuerdo de iniciación, si bien antes
de llevarla a cabo se requiere al presunto infractor para que corrija la
situación creada por la comisión de la infracción en el plazo que se señale,
lo que se considera en su caso como circunstancia atenuante. En su
ejecución material se puede actuar con la colaboración de la fuerza
pública.
2. La suspensión del uso o actividades indebidos de instalaciones en
explotación, pudiendo ser precintados. Se adopta previa audiencia del
interesado.
La previsión de ser adoptada esta medida se comunica en el acuerdo de
iniciación, disponiendo el presunto infractor del trámite general de
alegaciones al pliego de cargos para responder lo oportuno al respecto.
En caso de ser desestimadas tales alegaciones por el órgano instructor en
lo relativo a esta medida, comunica este las actuaciones al órgano que
acordó la iniciación para que disponga la suspensión del uso o actividad.
La decisión de este ordenando la suspensión se reconoce expresamente
impugnable.
3. La suspensión del suministro de energía eléctrica, agua, gas y telefonía

por las compañías suministradoras a requerimiento de la Administración.
4691 c) Acuerdo de iniciación, pruebas y pliego de cargos. Cuando deba

sancionar el ministerio del ramo de Medio Ambiente, es competente para
incoar el expediente el jefe del servicio periférico de costas.
No es impedimento para la incoación la presentación de licencias,
permisos u otras autorizaciones otorgadas al amparo de otras
disposiciones legales, así como tampoco el que se solicite o se encuentre
en tramitación una autorización o concesión en materia de costas.
El procedimiento se inicia con el acuerdo de incoación, en el que se
designa instructor y secretario, que es notificado al presunto infractor. En
su caso, se le requiere para que corrija, en el plazo que a tal efecto se
señale, la situación creada por la comisión de la infracción, pudiéndose
acordar las medidas provisionales legalmente previstas.
El instructor, tras la práctica de diligencias y pruebas y solicitud de
informes que, para el esclarecimiento de los hechos, considere
necesarios, formula el pliego de cargos, que se notifica al imputado.
En el caso en que el instructor no lleve a cabo dichas actuaciones, el
pliego de cargos es notificado conjuntamente con el acuerdo de
iniciación.
4693 d) Alegaciones. El plazo del que dispone el imputado para contestar al

pliego de cargos es de 15 días (bajo vigencia del RD 1471/1989 , era de
10 días).
e) Propuesta de resolución y audiencia. Tras las alegaciones al pliego de
cargos, o transcurrido el plazo para ello, el instructor formula propuesta
de resolución. Esta se notifica al imputado, quien disfruta del trámite de
audiencia (por plazo de 15 días), tras lo cual se remiten las actuaciones al
órgano iniciador, ya para su resolución, ya para su remisión al órgano
sancionador competente.
f) Actuaciones complementarias . Antes de dictar resolución, el órgano
competente para resolver puede acordar motivadamente la realización de
las actuaciones complementarias indispensables para resolver el
procedimiento, lo que se notifica a los interesados, concediéndoles un
plazo de 7 días para formular alegaciones. Las actuaciones
complementarias deben practicarse en un plazo no superior a 15 días,
quedando el plazo para resolver el procedimiento suspendido hasta la
terminación de las mismas. No tienen esta consideración los informes que
preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento.
g) Resolución . La resolución debe fijar los plazos para hacer efectivas las
sanciones, así como, cuando proceda, las condiciones y plazos para la
restitución de las cosas y reposición a su anterior estado, o de ser ello
imposible, la indemnización por daños irreparables y perjuicios causados.
El acuerdo de incoación se puede tomar como propuesta de resolución,
cuando el presunto infractor no haya presentado alegaciones al mismo.
Las resoluciones por las que se sancionen infracciones graves deben ser
objeto de publicación en el boletín oficial de la comunidad autónoma
correspondiente, con carácter trimestral, con los siguientes datos:
importe de la sanción, nombre del infractor o infractores, tipificación de la
infracción, localización del hecho sancionado y, en su caso, obligación de
restitución e indemnización (L 22/1988 art.96 ; RD 876/2014
art.200 ).
h) Ejecutividad de la sanción. Se establece la inejecutividad de las
sanciones en tanto no se agote la vía administrativa. Esta previsión debe
entenderse corregida por la LPAC art.90.3 , que desplaza la ejecutividad
al momento en el que no quepa recurso ordinario alguno, de alzada o de
reposición.
La Ley contempla el desahucio administrativo como medio de ejecución
forzosa (L 22/1988 art.108 ).

Si en la resolución del procedimiento no se hubieran fijado las
indemnizaciones procedentes, se tramita un expediente independiente,
con audiencia del interesado, en el que únicamente se puede cuestionar la
cuantía de los daños.
Frente a los plazos de prescripción de las infracciones, la restitución de las
cosas y su reposición a su estado anterior, es exigible cualquiera que sea
el tiempo transcurrido, dentro del plazo de prescripción de 15 años, sin
perjuicio de la imprescriptibilidad de los bienes de dominio público
marítimo terrestre y de las servidumbres en los terrenos colindantes (L
22/1988 art.92 y 95 ; RD 876/2014 art.197 y 207 ).
6. Entidades de crédito
(L 10/2014 art.89 a 118, disp.adic.11ª y 14ª, disp.trans.1ª )
4702 Ámbito de aplicación

El régimen sancionador establecido en la Ley, además de a las entidades
de crédito, se aplica -sin perjuicio de las funciones atribuidas al Banco
Central Europeo (Rgto UE/1024/2013 ) a:
a) Las sucursales abiertas en España por entidades de crédito
extranjeras.
b) Las personas físicas o jurídicas y sus administradores de hecho o de
derecho que infrinjan las prohibiciones contempladas en la L 10/2014
art.3 .
c) Las sociedades financieras de cartera, las sociedades financieras
mixtas de cartera y a los que ostenten cargos de administración o
dirección en las mismas.
d) Todas las demás entidades que se prevean en el ordenamiento
jurídico.
e) Aquellos terceros a los que las entidades de crédito o las entidades

contempladas en las letras a), c) y d) anteriores hayan subcontratado
funciones o actividades operativas.
f) A los miembros de la comisión de control de las cajas de ahorros que
resulten responsables de las infracciones relacionadas en L 10/2014
disp.adic.11ª , siéndoles de aplicación el procedimiento y las sanciones
previstos en dicha Ley.
Precisiones
El procedimiento regulado en la L 10/2014 se aplica igualmente para la

imposición de sanciones por el Banco de España y por el FROB por la comisión de
infracciones tipificadas en la L 11/2015 , de recuperación y resolución de
entidades de crédito y empresas de servicios de inversión (L 11/2015 art.92 ).

Corresponde al Banco de España la competencia para la instrucción y
resolución, así como para la imposición de sanciones y de las medidas
administrativas que, en su caso, procedan.
Debe dar cuenta razonada al ministro del ramo de economía de la
imposición de sanciones por infracciones muy graves y, en todo caso,
remitir con periodicidad trimestral la información esencial sobre los
procedimientos en tramitación y las resoluciones adoptadas.
Cuando el Banco de España tenga conocimiento de hechos que puedan
ser constitutivos de infracciones distintas de las establecidas en la
normativa básica de ordenación y disciplina, que pudieran estar
tipificadas por la legislación autonómica, debe dar traslado de los
mismos a la comunidad correspondiente. De la misma forma, cuando una
comunidad tenga conocimiento de hechos que, en virtud de lo previsto en
la normativa básica citada, puedan ser constitutivos de infracciones que
deban ser sancionadas por el Banco de España, debe dar traslado a este.
Cuando las comunidades autónomas incoen expedientes por
infracciones muy graves o graves a entidades de crédito, la propuesta de
resolución debe ser informada preceptivamente por el Banco de España.
En todo caso, corresponde al Banco de España el ejercicio de la potestad
sancionadora respecto de las entidades de crédito cuando se trate de
infracciones de normas de carácter monetario o que afecten a la
solvencia de las entidades, en la medida en que el adecuado
funcionamiento de la política monetaria dentro del sistema europeo de
bancos centrales o la estabilidad del sistema financiero aconseje el
ejercicio uniforme de dicha potestad.
4706 Procedimiento
Partiendo de las reglas generales establecidas en la LPAC , destacan las
siguientes particularidades:
a. Unidad de tramitación. Las sanciones que, en su caso, correspondan

tanto a las entidades de crédito como a quienes ejerzan cargos de
administración o dirección en ellas se imponen, siempre que sea posible,
en una única resolución, resultado la tramitación de un único
procedimiento sancionador
b. Trámite simplificado. En el caso de infracciones leves, la sanción puede
imponerse previo procedimiento simplificado, siendo únicamente
preceptiva la audiencia de la entidad interesada y de los cargos de
administración o dirección correspondientes.
c. Nombramiento de instructores o secretarios adjuntos. En el mismo
acuerdo de incoación del procedimiento, o a lo largo del mismo, podrán
nombrarse estos si la complejidad del expediente así lo aconseja,
actuando los instructores adjuntos bajo la dirección del instructor.
d. Pruebas adicionales. Contestado el pliego de cargos, el instructor
puede acordar, de oficio o a petición de los interesados formulada en sus
alegaciones al mencionado pliego, la práctica de las pruebas adicionales
que estime necesarias.
e. Medidas provisionales . Antes de la iniciación del procedimiento, y
siempre que concurran razones de urgencia, el Banco de España, de oficio
o a instancia de parte, puede adoptar las que considere necesarias para
garantizar el correcto ejercicio de su función supervisora y asegurar la
eficacia de la resolución que, en su caso, pudiera dictarse. Entre ellas, se
prevé la suspensión de la actividad del presunto infractor, siempre que
ello resulte aconsejable para la protección del sistema financiero o de los
intereses económicos afectados.
Han ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de
iniciación del expediente sancionador.
Asimismo, el órgano competente para incoar el procedimiento puede
adoptar, motivadamente, las medidas de carácter provisional que resulten
necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer,
el buen fin del procedimiento, evitar el mantenimiento de los efectos de
la infracción y las exigencias de los intereses generales.
El órgano que haya adoptado las medidas provisionales puede disponer, si
la naturaleza de las mismas y las circunstancias del caso así lo aconsejan,
la publicación de aquellas (LPAC art.45 ) y su inscripción en los registros
públicos que correspondan, especialmente en el caso de que su
destinatario no las cumpliera voluntariamente.
4708 f. Suspensión provisional de funciones . En el acuerdo de incoación del

expediente o durante su tramitación, cabe disponer la suspensión
provisional en el ejercicio de sus funciones de las personas que,
ostentando cargos de administración o dirección en la entidad de
crédito, aparezcan como presuntos responsables de infracciones muy
graves, siempre que resulte aconsejable para la protección del sistema
financiero o de los intereses económicos afectados, con inscripción en el
Registro Mercantil y en los demás registros en que proceda.
Salvo en el caso de paralización del expediente imputable al interesado,

tiene una duración máxima de 6 meses, pudiendo ser levantada en
cualquier momento de oficio o a petición de aquel y computándose su
tiempo de duración a efectos del cumplimiento de las sanciones de
suspensión.
En el caso de que, por el número y cargo de las personas afectadas por las
sanciones de suspensión o separación, resulte estrictamente necesario
para asegurar la continuidad en la administración y dirección de la entidad
de crédito, el Banco de España puede disponer el nombramiento
provisional de los miembros que se precisen para que el órgano de
administración pueda adoptar acuerdos o de uno o más administradores,
especificando sus funciones. Los designados ejercen sus cargos hasta que,
por el órgano competente de la entidad de crédito, que debe convocar de
modo inmediato, se provean los correspondientes nombramientos y
tomen posesión los designados, en su caso, hasta que transcurra el plazo
de suspensión.
4710 g. Sanciones, ejecutividad y publicidad. Las sanciones impuestas no son

ejecutivas en tanto no hayan puesto fin a la vía administrativa. Esta
previsión debe entenderse corregida por la LPAC art.90.3 , que desplaza
la ejecutividad al momento en el que no quepa recurso ordinario alguno,
de alzada o de reposición.
Las resoluciones del Banco de España que pongan fin al procedimiento
sancionador son recurribles en alzada ante el ministro del ramo de
economía.
El régimen de publicidad de las sanciones se recoge en la siguiente tabla.
Publicidad
Tipo de (desde la Reglas Regla especial de
sanción firmeza en vía complementarias confidencialidad
administrativa)
Todas, salvo Registros Comunicación en Puede

amonestación administrativos la siguiente junta mantenerse
privada de entidades de o asamblea confidencial la
crédito y altos general identidad de los
cargos sujetos
(publicidad sancionados en
general) cualquiera de las
circunstancias
siguientes (a juicio
del Banco de
España):
• Cuando la
sanción se
imponga a una
persona física y,
tras una
Publicidad
administrativa)
evaluación previa,
la publicación de
los datos
personales resulte
ser
desproporcionada.
• Cuando la
publicación pueda
poner en peligro
la estabilidad de
los mercados
financieros o una
investigación
penal en curso.
• Cuando la
publicación pueda
causar un daño
desproporcionado
a las entidades o
personas físicas
implicadas, en la
medida en que se
pueda determinar
el daño.
En caso de
recurso contra
la sanción
publicada, el
Banco de
España ha de
publicar, sin
demora,
información
sobre el estado
de tramitación
del recurso y el
resultado del
mismo.
Suspensión, Adicionalmente,
separación y Registro
separación Mercantil y, en
Publicidad
administrativa)
con su caso, registro
inhabilitación de cooperativas
También, en la
página web del
Banco de España,
en un plazo
máximo de 15
días hábiles
desde que la
sanción o
amonestación
sea firme en vía
administrativa,
con información
Por
Adicionalmente, sobre el tipo y la
infracciones
en el BOE naturaleza de la
muy graves
infracción y la
identidad de la
persona física o
jurídica sobre la
que recaiga la
sanción o
amonestación,
permaneciendo
esta información
en la página web
durante los 5
años siguientes.
Adicionalmente
Por en el BOE, a
infracciones criterio del
graves Banco de
España
Amonestación Adicionalmente,
pública en el BOE
4712 h. Comunicación interna de infracciones . Las entidades de crédito

deben disponer de procedimientos adecuados para que sus empleados
puedan notificar infracciones a nivel interno a través de un canal
independiente, específico y autónomo, garantizando la confidencialidad
tanto de la persona que informa de las infracciones como de las personas
físicas presuntamente responsables de la infracción. Asimismo, las

entidades deben garantizar la protección de los empleados que informen
de las infracciones cometidas en la entidad frente a represalias,
discriminaciones y cualquier otro tipo de trato improcedente.
i. Memoria de actuaciones. El Banco de España ha de enviar anualmente
a las Cortes Generales una memoria de las actuaciones que hayan dado
lugar a sanciones muy graves.
Precisiones
Hay que tener presente que:

- el procedimiento sancionador por infracciones consistentes en la transgresión del
régimen de obligaciones de gobierno corporativo de las fundaciones bancarias es el
regulado en la LPAC (L 26/2013 art.48.5 );
- el procedimiento sancionador por infracciones consistentes en el incumplimiento
de las normas sobre participación en entidades de crédito en el ámbito de las
fundaciones bancarias -contenido en L 26/2013 art.43 y 44 - es el regulado en
la L 10/2014 (L 26/2013 art.47 ; L 10/2014 disp.adic.6ª ), expuesto en los
apartados anteriores.
7. Marina mercante
(RDLeg 2/2011art.305 a 320 ; RD 1772/1994 )

(RDLeg 2/2011 art.315 )
Se atribuye competencia para sancionar, en atención a la gravedad y

naturaleza de la infracciones:
- al Consejo de Administración de la autoridad portuaria;
- a los capitanes marítimos;
- al director general de la marina mercante;
- al ministro de Fomento, y
- al Consejo de Ministros.
Se contempla expresamente la desconcentración de la competencia
sancionadora del Consejo de Ministros a favor del ministro de Fomento,
y la de este en el Secretario General para los servicios de transportes.

El procedimiento sancionador se rige por la LPAC , con las
singularidades establecidas en el RD 1772/1994 .
a) Actuaciones previas: Si identificados los presuntos responsables, estos
residen fuera del territorio nacional, se les puede requerir para que
designen un domicilio radicado en España a efecto de notificaciones. De
no hacerlo así, se les notifica en su domicilio en el extranjero, y resultando
infructuosa dicha notificación, se les notifica en la embajada
correspondiente.
b) Acuerdo de iniciación: Es dictado por el director general de la marina
mercante para los procedimientos por infracciones muy graves. En los
demás casos, acuerda el inicio el capitán marítimo.
c) Medidas provisionales: Además de las medidas provisionales de la

LPAC , se prevé la retención del buque interviniente en las presuntas
conductas infractoras, en tanto no sea prestado aval o garantía suficiente.
4721 d) Instrucción: Es órgano instructor el funcionario de la Dirección General

de la Marina Mercante o de la Capitanía marítima designado por quien
acordó la iniciación del procedimiento.
e) Prueba: Se reconoce la fehaciencia probatoria de las actas de
inspección levantadas por los inspectores adscritos a los órganos de la
Administración marítima, así como de las actas de constatación de hechos
acaecidos provenientes del servicio marítimo de la guardia civil o de otros
órganos de la Administración española o extranjera, siempre que se
formalicen observando los requisitos legales.
f) Resolución. Caducidad: El plazo máximo para resolver de 8 meses debe
entenderse reducido a 6 meses, puesto que ese es el plazo máximo que
se establece con carácter general (LPAC art.21.2 , con carácter de
legislación básica sobre el régimen jurídico de las Administraciones
públicas).
Se prevé igualmente la publicación de las sanciones graves y muy graves,
una vez firmes, en los tablones de las capitanías marítimas y en los medios
de comunicación.
8. Mercado de valores
(RDLeg 4/2015art.271 a 276 , 313 ter a 313 sexies; RD 2119/1993 )

(RDLeg 4/2015 art.273 )
La imposición de sanciones por infracciones leves, graves y muy graves

corresponde a la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV),
que debe dar cuenta razonada al ministro del ramo de Economía de la
imposición de sanciones por infracciones muy graves y remitirle con
periodicidad trimestral la información esencial sobre los procedimientos
en tramitación y las resoluciones adoptadas.
La sanción de revocación de la autorización (RDLeg 4/2015 art.160.i ,
302.5 y 10 , 303.6 ) se impone igualmente por la CNMV.
En caso de que la entidad infractora sea una entidad de crédito española
o una sucursal de una entidad de crédito de un Estado no miembro de la
Unión Europea, es preceptivo para la imposición de sanción por infracción
grave o muy grave, el previo informe del Banco de España.
En el ámbito de las comunidades autónomas, se ha de estar a su
normativa específica.
Precisiones
Las disposiciones sobre régimen y procedimiento sancionador contenidas en el

RDLeg 4/2015 se aplican igualmente en el ámbito del RDL 21/2017 , de
medidas para la adaptación del ordenamiento interno al Derecho de la Unión

Europea en materia de mercados de valores (RDL 21/2017 art.50 ).
4728 Comunicación de infracciones

(RDLeg 4/2015 art.276 bis -redacc RDL 19/2018-, 276 ter a 276 sexies redacc RDL
14/2018 ; L 35/2003 art.48 bis redacc L 11/2018 )
Se establece, con efecto 30-9-2018, un régimen específico de

comunicación de infracciones de las tipificadas en el RDLeg 4/2015 y en
la L 35/2003 -extendido desde 25-11-2018 por RDL 19/2018 , al Rgto
(UE) 600/2014 , sobre abuso de mercado, y al Rgto (UE) 575/2013 ,
sobre empresas de servicios de inversión-, por parte de quien tenga
conocimiento de las mismas, con garantía de confidencialidad y con
indicación expresa de que dicha comunicación:
- no supone violación o incumplimiento de las restricciones sobre
divulgación de información impuestas por vía contractual o por cualquier
disposición legal, reglamentaria o administrativa que pudieran afectar a la
persona comunicante, a las personas estrechamente vinculadas con ésta,
a las sociedades que administre o de las que sea titular real;
- no constituye infracción alguna en el ámbito de la normativa laboral,
por parte de la persona comunicante; y
- no genera ningún derecho de compensación o indemnización a favor de
la empresa a la que presta servicios la persona comunicante o de un
tercero, aun cuando se hubiera pactado la obligación de comunicación
previa a dicha empresa o a un tercero.

El procedimiento se regula tanto en la Ley del mercado de valores (RDLeg
4/2015 ), que establece algunas disposiciones de carácter general, como
más detalladamente en el RD 2119/1993 . Este último regula las
especialidades del procedimiento para el ejercicio de las potestades
sancionadoras atribuidas, no solo por el RDLeg 4/2015, sino también por
las siguientes disposiciones:
• L 10/2014 , de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades
de crédito.
• L 35/2003 , de instituciones de inversión colectiva.
• L 20/2015 , de ordenación, supervisión y solvencia de entidades
aseguradoras y reaseguradoras.
• L 26/2006 , de mediación en seguros y reaseguros privados.
• RDLeg 1/2002 , de planes y fondos de pensiones.
• RDLeg 1/2010 , texto refundido de sociedades de capital.
• L 1/1999 , de entidades de capital riesgo y de sus sociedades
gestoras.
• L 1/1994 , sobre régimen jurídico de las sociedades de garantía
recíproca.
• L 22/2014 , de regulación de las entidades de capital-riesgo, otras

entidades de inversión colectiva de tipo cerrado y las sociedades gestoras
de entidades de inversión colectiva de tipo cerrado.
El RD 2119/1993 regula las especialidades respecto del procedimiento
sancionador general regulado en la LPAC (nº 4295 s. ), que es aplicable
en todo aquello no específicamente regulado en aquel. Además, sus
normas son de aplicación supletoria a los procedimientos seguidos por las
Administraciones de las comunidades autónomas en el ejercicio de las
potestades sancionadoras que, según su legislación específica, tengan
atribuidas sobre los sujetos que actúan en los mercados financieros.
Precisiones
1) Quedan sometidas igualmente al régimen de supervisión, inspección y sanción a

cargo de la CNMV (regulado en el RDLeg 4/2015 ), las personas físicas y jurídicas
que realicen operaciones sometidas al Rgto UE/236/2012 , sobre las ventas en
corto y determinados aspectos de las permutas de cobertura por impago, así como
las que realicen operaciones sometidas al Rgto UE/648/2012 .
2) Se aplica el procedimiento sancionador estudiado y se establece la competencia
de la CMNV respecto de los incumplimientos de las obligaciones societarias
establecidas en elRDLeg 1/2010 art.512 a 517 , 525.2 , 526 , 528 , 529 ,
529 quaterdecies , 529 quindecies , 530 a 534 , 538 a 541 , en tanto que
estos preceptos forman parte de las normas de ordenación del mercado de valores
(RDLeg 1/2010 disp.adic.7ª ).
3) Son de aplicación además las especialidades previstas en la L 10/2014 , de
ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, sobre procedimiento
abreviado por faltas leves, práctica de pruebas adicionales, suspensión provisional de
las personas que ostenten cargos de administración o dirección (L 10/2014
art.108 , 110 y 112 ). Igualmente, es aplicable a las entidades que actúen en
los mercados financieros lo dispuesto en dicha Ley sobre nombramiento temporal de
miembros de órganos de administración (L 10/2014 art.106 ). Ver nº 4702 s.
4) A los proveedores de servicios de pago y a quienes ostenten cargos de
representación y dirección de los mismos les resulta de aplicación directa, en sede
de procedimiento sancionador, la L 10/2014 y el RD 2119/1993 (RDL 19/2018
art.71 ).
El RDL 19/2018 ha modificado la L 10/2014 , la L 35/2003 , el RDLeg
4/2015 y el RDLeg 1/2010 , en relación principalmente con los servicios de
pago.
5) En materia de intermediación en el crédito inmobiliario, se aplica la L 10/2014 a
la determinación del órgano competente, al procedimiento sancionador, a la
prescripción de las infracciones y las sanciones, a la concurrencia con
procedimientos penales, a las medidas provisionales y al régimen de publicidad de
las sanciones, siendo competente el Banco España para la incoación y resolución en
los supuestos de L 5/2019 art.45.1.b y c , 2.b y c . En el caso de intermediarios
de crédito inmobiliario y de prestamistas inmobiliarios que operen exclusivamente
en el ámbito de una comunidad autónoma, corresponde a ésta determinar los
órganos competentes para la incoación y resolución del procedimiento sancionador
por los incumplimientos de las obligaciones establecidas en la L 5/2019 y sus
disposiciones de desarrollo (L 5/2019 art.48 , con efecto desde 17-6-2019).
4731 Plazos
El plazo total para tramitar y resolver el procedimiento sancionador se fija
en un año, a contar desde la adopción del acuerdo de iniciación (RD
2119/1993 art.2 ). Sin embargo, este plazo debe entenderse reducido a
6 meses, en aplicación de la norma general que señala que el plazo
máximo que se establezca para resolver y notificar la resolución que

culmine un procedimiento no puede exceder de 6 meses, salvo que sea
una norma con rango de ley o normativa europea las que establezcan uno
mayor (LPAC art.21.2 ).
En el caso de seguirse el procedimiento simplificado (nº 4738 ), dicho
plazo es de 4 meses.
Tanto el plazo total, como los parciales previstos en el RD 2119/1993
para los distintos trámites, pueden ser ampliados (según LPAC art.32 ),
debiéndose notificar la decisión adoptada a los interesados.
Precisiones
La regulación del RD 2119/1993 es supletoria de las normas específicas que

puedan contener las disposiciones citadas en el nº 4729 . Por ejemplo, en materia
de entidades aseguradoras, el plazo para resolver y notificar la resolución del
procedimiento simplificado se fija en 6 meses (L 20/2015 art.213.1 ), no en 4.
4733 Iniciación
La incoación corresponde a la CNMV.
El contenido del acuerdo de iniciación -identificación de los presuntos
responsables, hechos que lo motivan, su posible calificación y sanción,
instructor y secretario, órgano que resuelve y norma que le atribuya la
competencia, medidas de carácter provisional, indicación del derecho a
formular alegaciones a la audiencia, con los plazos para su ejercicio- es
igual al del procedimiento sancionador general (nº 4325 s. ). Se
establecen no obstante las siguientes particularidades:
• La calificación de los hechos infractores y la determinación de las
sanciones se difieren al pliego de cargos. Una de las peculiaridades de
este procedimiento es la diferenciación como actos separados del
acuerdo de iniciación y del pliego de cargos.
• Cuando la incoación afecte a empresas de servicios de inversión
autorizadas en otro Estado miembro de la Unión Europea, se ha de
comunicar a sus autoridades supervisoras, para que sin perjuicio de las
medidas cautelares y, en su caso, sanciones procedentes de acuerdo con
la legislación española, adopten las medidas procedentes para que cese la
actuación infractora o no se reproduzca en el futuro (RDLeg 4/2015
art.273.1.a ).
• No es de aplicación la posibilidad de que el presunto responsable pueda
reconocer voluntariamente su responsabilidad.
• No es de aplicación lo previsto en la LPAC art.64.2 sobre indicación
de las medidas provisionales adoptadas.
• Si la complejidad del procedimiento lo aconseja, en el propio acuerdo de
iniciación o a lo largo del mismo pueden nombrarse instructores o
secretarios adjuntos.
Los instructores adjuntos actúan bajo la dirección del instructor
inicialmente designado.
• Previa ponderación razonada entre el interés público y el perjuicio
potencial al infractor, la CNMV puede hacer público el acuerdo de
iniciación, una vez notificado al interesado, tras resolver, en su caso,

sobre los aspectos confidenciales de su contenido y previa disociación de
los datos de carácter personal (Rgto (UE) 2016/679 art.4.1 ), salvo en lo
que se refiere al nombre del infractor.
4735 Instrucción
La instrucción corresponde a la CNMV.
El instructor puede solicitar que se emitan cuantos informes técnicos o
jurídicos sean necesarios, atendiendo a la complejidad de la materia.
El órgano que acordó la iniciación del procedimiento puede adoptar las
medidas provisionales previstas en las leyes reguladoras de la respectiva
actividad financiera y las demás que se estimen necesarias para asegurar
la eficacia de la resolución final. Puede acordarse, si la naturaleza de las
medidas provisionales y las circunstancias del caso lo aconsejan, la
publicación de aquellas, y su inscripción en los Registros Públicos que
correspondan, especialmente en el caso que su destinatario no las
cumpliere voluntariamente.
A la vista de las primeras diligencias, el instructor debe formular el pliego
de cargos, en el que se concede al presunto infractor un plazo de 20 días
para presentar alegaciones, aportar documentos y proponer prueba.
El pliego de cargos tiene el siguiente contenido específico:
1. Diligencias practicadas hasta el momento de su formulación.
2. Concreción de los hechos imputados a cada presunto responsable.
3. Tipificación de la infracción.
4. Sanciones que se podrían imponer.
5. La autoridad competente para imponer la o las sanciones y la norma
que atribuya tal competencia.
Precisiones
1) Los hechos constatados en el ejercicio de sus funciones por el personal

autorizado de la CNMV, tienen valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en
defensa de sus derechos puedan aportar o señalar las personas o entidades
interesadas (RDLeg 4/2014 art.234.7).
2) No es precisa en el pliego de cargos la calificación jurídica de los hechos
imputados ni el razonamiento propio del acto de imposición de la sanción. La
eventual filtración de la existencia o tramitación de un expediente sancionador, no
conlleva la nulidad del mismo ni de la sanción impuesta (AN 21-6-95).
3) La intervención de inspectores de la CNMV no constituye violación de los
principios de objetividad y del deber de imparcialidad de la Administración pública
(CNMV, Informe Anual de 1995).
4736 En el plazo de 20 días a contar desde la notificación del pliego de cargos,

se permite la contestación al pliego de cargos por los interesados, con
aportación todos los documentos o alegaciones que estimen
convenientes. Pueden, en su caso, proponer prueba, concretando los
medios de que pretendan valerse.
La audiencia se efectúa conforme a lo previsto en el nº 4505 , con las
siguientes particularidades:
• No se puede prescindir del trámite de audiencia ni siquiera cuando no

figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni
otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
• Los interesados no tienen acceso a los documentos que tengan un
carácter reservado en virtud de lo previsto en la legislación específica.
• El plazo de la audiencia es de 20 días.
Una vez recibidas las alegaciones, o transcurrido el plazo para efectuarlas,
el instructor remite la propuesta, junto al expediente, al órgano que
acordó la iniciación, para que lo resuelva o lo eleve al que competa la
decisión, cuando corresponda a órgano distinto.
Cuando sea imprescindible para la correcta determinación de los hechos o
para la adecuada resolución del procedimiento, el órgano que acordó su
iniciación, y también, si es distinto, el órgano competente para dictar la
resolución, puede, de forma motivada, encomendar al instructor que
practique las actuaciones complementarias que dicho órgano estime
necesarias, dando audiencia de su resultado por 7 días a los interesados
(RD 2119/1993 art.9.1 ).
Tras la prueba y la formulación y notificación de la propuesta de
resolución, se da audiencia por un plazo de 20 días con sujeción a las
reglas de la LPAC art.89 .
4737 Resolución
La resolución se debe dictar en el plazo de 3 meses desde la recepción de
las últimas alegaciones de los interesados o desde la finalización del plazo,
o de su extensión en caso de comprobaciones complementarias, tenían
para ello.
Las resoluciones de la CNMV son recurribles en alzada ante el ministro
del ramo de Economía. Son ejecutivas cuando se agote la vía
administrativa, pudiendo entre tanto adoptarse las medidas cautelares
precisas para garantizar la eficacia de la sanción impuesta, en su caso
(RDLeg 4/2015 art.275 redacc RDL 14/2018; L 35/2003 art.94
redacc L 11/2018).
Se establece un régimen específico de publicación de las sanciones
(RDLeg 4/2015 art.313 ter a 313 sexies redacc RDL 14/2018; L
35/2003 art.94 bis redacc L 11/2018):
• Las resoluciones sancionadoras, salvo la de amonestación privada, se
hacen constar en el correspondiente registro de la CNMV, accesible a
través de su página web. Cuando se publiquen sanciones recurridas en vía
judicial, se debe incluir en dicha página web información sobre el estado
en que se encuentra el recurso y el resultado del mismo.
• Las sanciones de suspensión, separación y separación con
inhabilitación, una vez ejecutivas, se hacen constar, en su caso, en el
Registro Mercantil.
• Las sanciones impuestas a personas jurídicas, una vez ejecutivas, se
comunican a la inmediata junta general que se celebre.
• En la publicación de las sanciones , se ha de incluir información sobre el
tipo y la naturaleza de la infracción y la identidad de la persona física o
jurídica sobre la que recaiga la sanción. La CNMV puede acordar en

determinados supuestos la aplicación de un régimen de confidencialidad
semejante al expuesto en el ámbito del procedimiento sancionador las
entidades de crédito (nº 4712 ).
• Las sanciones por infracciones graves y muy graves, una vez firmes, se
publican en el BOE.
4738 Procedimiento simplificado

(RD 2119/1993 art.10 )
Salvo que la complejidad del caso justifique el empleo del procedimiento

ordinario, se sigue el procedimiento simplificado en los siguientes
supuestos:
• cuando se trate de infracciones leves;
• cuando se trate de infracciones graves, pero los hechos estén
claramente determinados, por:
- haberse probado en otras actuaciones sancionadoras;
- haberse consignado en actas de inspección;
- haberse reconocido o declarado por los propios interesados;
- constar en registros administrativos;
• por otras circunstancias justificadas.
El procedimiento simplificado tiene las siguientes especialidades respecto
del general:
1. En el acuerdo de iniciación, además de las menciones generales, se
especifica el carácter abreviado del procedimiento.
2. Notificado el acuerdo de iniciación, el instructor tiene un plazo de un
mes para practicar cuantas actuaciones y pruebas sean necesarias para
el esclarecimiento de los hechos y para determinar las responsabilidades
susceptibles de sanción. En el citado plazo los interesados pueden
formular las alegaciones y aportar los documentos que estimen
pertinentes.
3. En caso de que, a la vista de la complejidad o de la naturaleza de las
infracciones , el instructor considere necesario que se abandone el
procedimiento simplificado y se siga el procedimiento ordinario, lo pondrá
en conocimiento de los interesados. En caso contrario, debe formular una
propuesta de resolución. Esta propuesta se notifica a los interesados
quienes disponen de 10 días para examinar el expediente, así como para
formular alegaciones y presentar los documentos que estimen
pertinentes. Recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo para
formularlas, el instructor eleva la propuesta junto con las alegaciones y el
expediente al órgano competente.
El órgano competente debe dictar la resolución en el plazo de 2 meses a
contar desde la recepción de las alegaciones o desde la conclusión del
plazo para formularlas.
9. Residuos y contaminación
4747 Residuos
(L 22/2011art.42 a 56 )
Aunque se desarrollan profusamente los distintos tipos infractores y

sancionadores, la normativa reguladora de esta materia recoge pocas
previsiones de tipo procedimental.

Cuando, de acuerdo con lo establecido en la Ley, sea el Estado quien
deba ejercer la potestad sancionadora, corresponde resolver a:
- el director general competente en materia de calidad y evaluación
ambiental del ministerio del ramo de medio ambiente, en los supuestos de
infracciones leves;
- el ministro del ramo de medio ambiente, en los supuestos de
infracciones graves;
- el Consejo de Ministros, en el supuesto de infracciones muy graves.
En el supuesto de abandono, vertido o eliminación incontrolados de
residuos, así como de su entrega sin cumplir las condiciones previstas en
las ordenanzas locales, la potestad sancionadora corresponde a los
titulares de las entidades locales (L 22/2011 art.49.3 ).

Consta de las siguientes fases:
a) Iniciación: Cuando con arreglo a la Ley, sea el Estado el que deba
ejercer la potestad sancionadora, corresponde acordar la incoación del
procedimiento al director general competente en materia de calidad y
evaluación ambiental del ministerio del ramo.
b) Medidas provisionales: Se contemplan expresamente:
- las medidas de corrección, seguridad o control que impidan la
continuidad en la producción del daño;
- el precintado de aparatos, equipos o vehículos;
- la clausura temporal, parcial o total del establecimiento, y
- la suspensión temporal de la autorización para el ejercicio de la actividad
por la empresa.
Para la adopción de toda medida provisional se exige previamente
audiencia a los interesados por un plazo máximo de 15 días, salvo que
razones de urgencia aconsejen su adopción inmediata con base en la
producción de un daño grave para la salud humana o el medio ambiente,
o que se trate del ejercicio de una actividad regulada en la Ley sin la
preceptiva autorización o con ella caducada o suspendida, en cuyo caso la
medida provisional debe ser ratificada, alzada o modificada tras la
audiencia a los interesados.
c) Resolución: El órgano sancionador puede acordar la publicación en el
diario oficial correspondiente y medio de comunicación oportuno de las
sanciones impuestas por la comisión de infracciones graves y muy graves,
así como la identidad de las personas físicas o jurídicas responsables, una
vez firme la resolución sancionadora.
4751 Contaminación
(RDLeg 1/2016art.30 a 36 )
En materia de prevención y control integrados de la contaminación se

regula el cuadro tipificador de infracciones y sanciones, las medidas
provisionales y la obligación de reposición.
Precisiones
Los procedimientos de exigencia de responsabilidad medioambiental se tratan en

los nº 7640 s.

Se pueden acordar antes de la iniciación del procedimiento sancionador,
o en un momento posterior.
Se contemplan como medidas que pueden adoptarse, entre otras (no es
lista cerrada):
• Medidas de corrección, seguridad o control que impidan la continuidad
en la producción del riesgo o daño.
• Precintado de aparatos o equipos.
• Clausura temporal, parcial o total, de las instalaciones.
• Parada de las instalaciones.
• Suspensión temporal de la autorización para el ejercicio de la actividad.
4753 Obligación de reposición

Sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el
infractor está obligado a la reposición o restauración de las cosas al
estado anterior a la infracción, así como, en su caso, a abonar la
correspondiente indemnización de daños y perjuicios causados, los
cuales se determinan y recaudan en vía administrativa.
10. Seguridad ciudadana

(LO 4/2015art.32 , 44 a 54 )
4755 El régimen que se expone sustituye, con efecto 1-7-2015, al contenido en

la precedente LO 1/1992 . Los procedimientos sancionadores ya
iniciados en tal fecha se rigen por la legislación anterior, salvo que la
nueva regulación contenga disposiciones más favorables para el
interesado (LO 4/2015 disp.trans.única ).
4757 Competencia
(LO 4/2015 art.32 )
En el ámbito de la Administración General del Estado se atribuye a:

a) El ministro del Interior, para la sanción de las infracciones muy graves
en grado máximo.
b) El secretario de Estado de Seguridad, para la sanción de infracciones
muy graves en grados medio y mínimo.
c) Los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas y en

Ceuta y Melilla, para sancionar infracciones graves y leves.
Los alcaldes pueden imponer las sanciones y adoptar las medidas
previstas en la ley cuando las infracciones se cometan en espacios
públicos municipales o afecten a bienes de titularidad local, siempre que
ostenten competencia sobre la materia, de acuerdo con la legislación
específica.
4759 Procedimiento
(LO 4/2015art.44 a 50 )
Con aplicación de las reglas generales contenidas en la LPAC , se

formulan algunas reglas particulares:
• Supremacía penal (LO 4/2015 art.45 ). Se formula en los términos
ordinarios el principio de supremacía del orden penal y del carácter
subsidiario del procedimiento administrativo sancionador respecto del
penal, pero las medidas cautelares adoptadas antes de la intervención
judicial podrán mantenerse mientras la autoridad jurisdiccional no
resuelva otra cosa.
• Acceso a datos personales (LO 4/2015 art.46 ). Las autoridades y
órganos de las distintas Administraciones públicas competentes para
imponer sanciones pueden acceder a los datos relativos a los sujetos
infractores que estén directamente relacionados con la investigación de
los hechos constitutivos de infracción, sin necesidad de consentimiento
previo del titular de los datos, con las garantías de seguridad, integridad y
disponibilidad, de conformidad con lo establecido en la LO 3/2018 .
A los exclusivos efectos de cumplimentar las actuaciones que los órganos
de la Administración General del Estado competentes en los
procedimientos regulados en la LO 4/2015 y sus normas de desarrollo
tienen encomendadas, la Agencia Estatal de Administración Tributaria y
la Tesorería General de la Seguridad Social , en los términos establecidos
en la normativa tributaria o de la Seguridad Social, así como el Instituto
Nacional de Estadística, en lo relativo al padrón municipal de habitantes,
deben facilitar a aquellos el acceso a los ficheros en los que obren datos
que hayan de constar en dichos procedimientos, sin que sea preciso el
consentimiento de los interesados.
• Medidas provisionales anteriores al procedimiento (LO 4/2015
art.47 ). Los agentes de la autoridad han de intervenir y aprehender
cautelarmente los instrumentos utilizados para la comisión de la
infracción, así como el dinero, los frutos o los productos directamente
obtenidos, que se mantendrán en los depósitos establecidos al efecto o
bajo la custodia de las fuerzas y cuerpos de seguridad mientras se tramita
el expediente sancionador o hasta que, en su caso, se resuelva la
devolución o se decrete el comiso.
Si la aprehensión es de bienes fungibles y el coste del depósito supera el
valor venal, estos se han de destruir o se les debe dar el destino
adecuado, de acuerdo con el cauce restablecido reglamentariamente.
Por excepción, en los supuestos de grave riesgo o peligro inminente para

personas o bienes, las medidas provisionales -que se exponen más
adelante (nº 4763 )-, salvo la retirada preventiva de autorizaciones,
permisos, licencias y otros documentos expedidos por las autoridades
administrativas, pueden ser adoptadas directamente por los agentes de la
autoridad con carácter previo a la iniciación del procedimiento, debiendo
ser ratificadas, modificadas o revocadas en el acuerdo de incoación en el
plazo máximo de 15 días. En todo caso, estas medidas quedan sin efecto
si, transcurrido dicho plazo, no se incoa el procedimiento o el acuerdo de
incoación no contiene un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
• Investigación preliminar (LO 4/2015 art.48 ). Con anterioridad a la
incoación del procedimiento se podrán realizar actuaciones previas (sin
efecto interruptor de la prescripción) con objeto de determinar si
concurren circunstancias que las justifiquen. Pueden desarrollarse sin
intervención del presunto responsable, si fuera indispensable para
garantizar el buen fin de la investigación, dejando constancia escrita en las
diligencias instruidas al efecto de las razones que justifican su no
intervención.
4761 • Medidas de carácter provisional (LO 4/2015 art.49 ). Incoado el

expediente, el órgano competente para resolver puede adoptar en
cualquier momento, mediante acuerdo motivado, las medidas cautelares
necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, el
buen fin del procedimiento, evitar el mantenimiento de los efectos de la
infracción o preservar la seguridad ciudadana, sin que en ningún caso
puedan tener alcance sancionador. Han de ser proporcionales a la
naturaleza y gravedad de la infracción y pueden consistir especialmente
en:
a) El depósito en lugar seguro de los instrumentos o efectos utilizados
para la comisión de las infracciones y, en particular, de las armas,
explosivos, aerosoles, objetos o materias potencialmente peligrosos para
la tranquilidad ciudadana, drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias
psicotrópicas.
b) La adopción de medidas de seguridad de las personas, bienes,
establecimientos o instalaciones que se encuentren en situación de
peligro, a cargo de sus titulares.
c) La suspensión o clausura preventiva de fábricas, locales o
establecimientos susceptibles de afectar a la seguridad ciudadana.
d) La suspensión parcial o total de las actividades en los establecimientos
que sean notoriamente vulnerables y no tengan en funcionamiento las
medidas de seguridad necesarias.
e) La adopción de medidas de seguridad de las personas y los bienes en
infraestructuras e instalaciones en las que se presten servicios básicos
para la comunidad.
f) La retirada preventiva de autorizaciones, permisos, licencias y otros
documentos expedidos por las autoridades administrativas, en el marco
de lo dispuesto por la normativa que les sea de aplicación.
g) La suspensión en la venta, reventa o venta ambulante de las entradas

del espectáculo o actividad recreativa cuya celebración o desarrollo
pudiera implicar un riesgo para la seguridad ciudadana.
Los gastos ocasionados por la adopción de las medidas provisionales
corren a cargo del causante de los hechos objeto del expediente
sancionador.
La duración de las medidas de carácter provisional no puede exceder de
la mitad del plazo previsto en la LO 4/2015 para la sanción que pudiera
corresponder a la infracción cometida, salvo acuerdo motivado adoptado
por el órgano competente.
El acuerdo de adopción de medidas provisionales se debe notificar a los
interesados en el domicilio del que tenga constancia por cualquier medio
la Administración o, en su caso, por medios electrónicos, con el adecuado
pie de recurso. La autoridad competente para su adopción puede acordar
que sea objeto de conocimiento general cuando ello sea necesario para
garantizar la seguridad ciudadana, con sujeción a lo dispuesto en la
legislación en materia de protección de datos de carácter personal.
Las medidas adoptadas son inmediatamente ejecutivas, sin perjuicio de
que los interesados puedan solicitar su suspensión, prestando, en su caso,
caución suficiente de acuerdo con las reglas generales.
Las medidas acordadas pueden ser modificadas o levantadas cuando
varíen las circunstancias que motivaron su adopción y, en todo caso, se
extinguirán con la resolución que ponga fin al procedimiento.
• Valor probatorio de las declaraciones de los agentes de la autoridad
(LO 4/2015 art.52 ). Las denuncias, atestados o actas formulados por
los agentes de la autoridad en ejercicio de sus funciones que hubiesen
presenciado los hechos, dan fe, previa ratificación en el caso de haber
sido negados por los inculpados, salvo prueba en contrario, de los hechos
que en ellas consten y de la identidad de quienes los cometan, sin
perjuicio del deber de aquellos de aportar todos los elementos
probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciado.
• Caducidad (LO 4/2015 art.50 ). Tiene lugar transcurrido un año
desde la incoación sin que se haya notificado la resolución, debiendo, no
obstante, tenerse en cuenta en el cómputo las posibles paralizaciones
por causas imputables al interesado o la suspensión que deba acordarse
por la existencia de un procedimiento judicial penal, cuando concurra
identidad de sujeto, hecho y fundamento, hasta la finalización de este.
La resolución que declare la caducidad se debe notificar al interesado y
pone fin al procedimiento, sin perjuicio de que la Administración pueda
acordar la incoación de un nuevo expediente en tanto no haya prescrito la
infracción. Conforme a la regla general, los procedimientos caducados no
interrumpen el plazo de prescripción.
4763 Efectos de la resolución

(LO 4/2015 art.51 , 53 y disp.adic.5ª )
En el ámbito de la Administración General del Estado, la resolución del

procedimiento sancionador es recurrible conforme a la LPAC ). Contra la
resolución que ponga fin a la vía administrativa puede interponerse
recurso contencioso-administrativo, en su caso, por el procedimiento
para la protección de los derechos fundamentales de la persona, en los
términos de la LJCA .
Una vez ejecutiva -firme- en vía administrativa, se debe proceder a la
ejecución de la sanción. Se establecen al respecto las siguientes normas
particulares:
• Las sanciones pecuniarias que no hayan sido abonadas previamente
deben hacerse efectivas dentro de los 15 días siguientes a la fecha de la
firmeza de la sanción. Una vez vencido el plazo de ingreso sin que se
hubiese satisfecho la sanción, su exacción se debe llevar a cabo por el
procedimiento de apremio. A tal efecto, es título ejecutivo la providencia
de apremio notificada al deudor, expedida por el órgano competente de la
Administración.
• Cuando las sanciones hayan sido impuestas por la Administración
General del Estado, los órganos y procedimientos de la recaudación
ejecutiva son los establecidos en el RGR.
• El cumplimiento de la sanción de suspensión de las licencias,
autorizaciones o permisos se inicia transcurrido un mes desde que la
sanción haya adquirido firmeza en vía administrativa.
• En caso de que la resolución acuerde la devolución de los instrumentos
utilizados en la comisión de la infracción, transcurrido un mes desde la
notificación de la misma sin que el titular haya recuperado el objeto
aprehendido, se ha de proceder a su destrucción o se le dará el destino
adecuado.
• Las multas que se impongan a los menores de edad por la comisión de
infracciones en materia de consumo o tenencia ilícitos de drogas tóxicas,
estupefacientes o sustancias psicotrópicas pueden suspenderse siempre
que, a solicitud de los infractores y sus representantes legales, aquellos
accedan a someterse a tratamiento o rehabilitación, si lo precisan, o a
actividades de reeducación. En caso de que los infractores abandonen el
tratamiento, rehabilitación o las actividades reeducativas o de
resocialización, se debe proceder a ejecutar la sanción económica.
4765 Procedimiento abreviado

(LO 4/2015 art.54 )
Se prevé un procedimiento abreviado para el caso de que se efectúe el

pago voluntario de la multa. Así, una vez notificado el acuerdo de
incoación del procedimiento para la sanción de infracciones graves o
leves, el interesado dispone de un plazo de 15 días para realizar dicho
pago voluntario, con reducción de la sanción de multa.
El trámite abreviado no es de aplicación a las infracciones muy graves.
Una vez realizado el pago voluntario de la multa se tiene por concluido el
procedimiento sancionador con las siguientes consecuencias:
• La reducción del 50% del importe de la sanción de multa.

• La renuncia a formular alegaciones, teniéndose por no presentadas en
el caso de que fuesen formuladas.
• La finalización del expediente, sin necesidad de dictar resolución
expresa, el día en que se realice el pago, siendo recurrible la sanción
únicamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
En caso de que no opte por esta posibilidad, se siguen los trámites del
procedimiento ordinario, pudiendo el interesado formular las alegaciones
y proponer o aportar las pruebas que estime oportunas.
11. Seguridad privada

(L 5/2014 art.53 , 55 , 69 s; RD 2364/1994art.148 a 161 )
4770 La regulación de la materia se desdobla en dos planos: legal y

reglamentario. El primero, vigente desde 6-6-2014; el segundo,
subsistente en lo no contrario a la L 5/2014 , que ha derogado la previa
L 23/1992 .
4772 Reglas generales

Son fundamentalmente las siguientes:
a) Actuaciones de control. El cumplimiento de las órdenes e instrucciones
que se impartan por los órganos estatales y autonómicos competentes
corresponde a las fuerzas y cuerpos de seguridad con competencia en el
ejercicio de las funciones de control de empresas, despachos de
detectives, de sus servicios o actuaciones y de su personal y medios en
materia de seguridad privada. Cuando en el ejercicio de las actuaciones de
control se detecte la posible comisión de una infracción administrativa, se
debe instar a la autoridad competente para la incoación del
correspondiente procedimiento sancionador.
b) Medidas provisionales previas. Las fuerzas y cuerpos de seguridad
competentes pueden acordar excepcionalmente las siguientes medidas
provisionales, anteriores a la eventual incoación de un procedimiento
sancionador, con duración máxima de 6 meses y notificación al
interesado, dando cuenta de ello inmediatamente a la autoridad
competente:
• Ocupación o precinto de vehículos, armas, material o equipos
prohibidos, no homologados o que resulten peligrosos o perjudiciales, así
como de los instrumentos y efectos de la infracción, en supuestos de
grave riesgo o peligro inminente para las personas o bienes.
• Suspensión, junto con intervención u ocupación de los medios o
instrumentos que se estuviesen empleando, de aquellos servicios de
seguridad que se estuviesen prestando sin las preceptivas garantías y
formalidades legales o sin contar con la necesaria autorización o
declaración responsable, o cuando puedan causar daños o perjuicios a
terceros o poner en peligro la seguridad ciudadana.
• Cese de los servicios de seguridad, cuando se constate que están

siendo prestados por empresas, centrales de alarma de uso propio o
despachos de detectives, no autorizados o que no hubieran presentado la
declaración responsable, o por personal no habilitado o acreditado para el
ejercicio legal de los mismos.
• Cese de la actividad docente en materia de seguridad privada, cuando
se constate que los centros que la imparten, no hayan presentado la
declaración responsable o el profesorado no tuviera la acreditación
correspondiente.
• Desconexión de los sistemas de alarma cuyo mal funcionamiento cause
perjuicios a la seguridad pública o molestias a terceros.
• Retirada de la tarjeta de identificación profesional al personal de
seguridad o de la acreditación al personal acreditado, cuando resulten
detenidos por su implicación en la comisión de hechos delictivos.
•Suspensión , parcial o total, de las actividades de los establecimientos
que sean notoriamente vulnerables y no tengan en funcionamiento las
medidas de seguridad obligatorias.
Estas medidas han de ser ratificadas, modificadas o revocadas en el
plazo máximo de 15 días. En todo caso, quedan sin efecto si, transcurrido
dicho plazo, no se incoa el procedimiento sancionador o el acuerdo de
incoación no contiene un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
El órgano competente para ratificar, revocar o modificar las medidas
provisionales es el competente para incoar el procedimiento sancionador.
Precisiones
Con arreglo al RD 2364/1994 , las medidas de ocupación o precinto de armas,

vehículos, material o equipo pueden ser adoptadas inmediatamente por los agentes
de la autoridad. Bajo vigencia de la L 23/1992 , se establecía que debían ser
ratificadas por la autoridad competente en plazo de 72 horas (L 23/1992 art.35.3 ;
RD 2364/1994 art.145 ), lo que debe considerarse derogado por el régimen de
medidas provisionales contenido en la L 5/2014 . Las medidas restantes de las
indicadas, si se adoptan por el subdelegado del Gobierno, tienen que ser ratificadas
por la autoridad competente en el plazo de 7 días (regla esta que puede considerarse
subsistente tras la citada L 5/2014 ).
4774 c) Medidas cautelares. Iniciado el procedimiento sancionador, el órgano

que haya ordenado su incoación puede adoptar las medidas cautelares
necesarias, congruentes y proporcionadas, para garantizar su adecuada
instrucción, así como para evitar la continuación de la infracción o
asegurar el pago de la sanción, en el caso de que esta fuese pecuniaria, y
el cumplimiento de la misma en los demás supuestos. Entre ellas, la
ocupación o precinto de vehículos o armas, material o equipo prohibido,
la retirada o suspensión de licencias o habilitaciones -en ambos casos por
tiempo no superior a un año- o la suspensión de habilitaciones de
personal de seguridad o de los procedimientos en trámite para su
obtención.
d) Competencia. En el ámbito de la Administración General del Estado, la
potestad sancionadora corresponde:
- para imponer las sanciones de extinción de las autorizaciones,

habilitaciones y declaraciones responsables: al ministro del Interior;
- para imponer las restantes sanciones por infracciones muy graves: al
secretario de Estado de Seguridad;
- para imponer las sanciones por infracciones graves: al director general
de la Policía;
- para imponer las sanciones por infracciones leves: a los delegados y a
los subdelegados del Gobierno.
En el caso de sanciones por infracciones graves en relación con los
guardas rurales y centros y cursos de formación exclusivos para este
personal, la competencia corresponde al director general de la Guardia
Civil, salvo en el caso de infracciones que se detecten en el curso de las
inspecciones por parte de la Guardia Civil de los cursos para guardas
rurales, impartidos por centros de formación no exclusivos de estos, en
que corresponde al director general de la Policía.
En el ámbito de las comunidades autónomas con competencia en materia
de seguridad privada, la potestad sancionadora corresponde a los titulares
de los órganos que se determinen en cada caso. Sobre competencias y
actuaciones sancionadoras de las policías autonómicas, hay que reseñar el
RD 2364/1994 disp.adic.1ª .
e) Ejecutividad. Las sanciones son ejecutivas una vez firmes en vía
administrativa, de acuerdo con la regla general (LPAC art.90.3 ).
Precisiones
El material prohibido, no homologado o indebidamente utilizado en servicios de

seguridad privada, debe ser decomisado y procederse a su destrucción si no es de
lícito comercio, o a su enajenación en otro caso, quedando en depósito la cantidad
que se obtuviera para hacer frente a las responsabilidades administrativas o de otro
orden en que se haya podido incurrir (L 5/2014 art.67 ).
4776 Otras reglas de procedimiento

El RD 2364/1994 contiene una remisión expresa al procedimiento
general en materia sancionadora (nº 4295 s. ). Se especifican las
siguientes especialidades:
a) Acuerdo de iniciación. Se reconoce competencia para dictarlo al
ministro de Interior, secretario de Estado de Seguridad, director general
de la Policía, delegados del Gobierno en las comunidades autónomas con
carácter general, y al director general de la Guardia Civil, respecto de las
infracciones cometidas por guardias particulares del campo (rurales) en
sus distintas modalidades.
Para sancionar infracciones leves, pueden dictar el acuerdo de iniciación
las jefaturas superiores o comisarías provinciales de policía, las
comandancias de la Guardia Civil respecto a las cometidas por los guardas
particulares del campo en sus distintas modalidades.
Además, todos estos órganos, en materias relacionadas con medidas de
seguridad, según el ámbito geográfico en que hubieran sido cometidas.
No hay en el reglamento referencia competencial alguna para los

subdelegados del Gobierno, a quienes, sin embargo, atribuye la iniciación
e instrucción de los procedimientos que deba resolver el delegado del
Gobierno en la comunidad autónoma (LRJSP art.75 ).
Precisiones
El rango de ley de esta última previsión -que, además, es de fecha posterior al

Reglamento que comentamos- que contiene una referencia expresa a esta normativa
de seguridad privada, permite entender que es de plena aplicación lo establecido en
la LRJSP art.75 , y que debe prevalecer, en caso de colisión, incluso sobre estas
previsiones reglamentarias. Ello es igualmente coherente con lo establecido en la L
5/2014 art.66.1.e . No obstante, la redacción de este precepto permite atribuir a
los subdelegados del Gobierno no únicamente la competencia para instruir cuando
resuelva el delegado del Gobierno, sino para resolver, en su caso.
4778 b) Instrucción. Corresponde en todo caso a la subdelegación del

Gobierno del territorio provincial respectiva (RD 2364/1994 art.158 ;
LRJSP art.75 ).
c) Informe. El informe de la unidad orgánica central de seguridad privada
de la dirección general de policía debe ser emitido en el plazo de 15 días
(RD 2364/1994 art.159 ).
d) Resolución . Cuando la sanción sea de naturaleza pecuniaria, y no se
prevea legal o reglamentariamente plazo para satisfacerla, se señala plazo
para ello, no inferior a 15 ni superior a 30 días hábiles. Se puede acordar
el fraccionamiento del pago (L 5/2014 art.70.2 y 3 ).
Cuando la sanción consista en suspensión temporal, cancelación de
inscripciones, retirada de documentación y clausura o cierre de
establecimientos o empresas, se concede un plazo de ejecución
suficiente, no inferior a 15 días ni superior a 2 meses, con audiencia del
sancionado y de terceros que pudieran resultar directamente afectados.
Las resoluciones firmes en vía administrativa recaídas en expedientes por
infracciones graves y muy graves pueden ser objeto de publicación por
acuerdo de la autoridad competente.
12. Telecomunicaciones
(L 9/2014art.73 , 80 a 84 ; RD 123/2017 4.1.d, 97 y 109.2; RD 188/2016 art.39 ; RD 1773/1994 Anexo
III ; L 3/2013 disp.adic.2ª.2 )

La administración del dominio público radioeléctrico corresponde al
Estado y comprende la aplicación del régimen y el ejercicio de la potestad
sancionadores.
Se atribuye la competencia en atención a la gravedad y naturaleza de las
infracciones, siendo órganos sancionadores, según estos criterios:
- el Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia,
para determinadas infracciones muy graves, y su presidente, para
determinadas leves;
- la Agencia de Protección de Datos en muy concretas infracciones; y

- el secretario de Estado competente en materia de Telecomunicaciones,
en los supuestos no expresamente atribuidos a los órganos anteriores.
Todo ello sin perjuicio de la competencia de los órganos de las
comunidades autónomas cuando estas actúen en el marco de sus
competencias.
Por otra parte, se reconoce a los funcionarios de la Secretaría de Estado
competente en materia de Telecomunicaciones y al personal de la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia específicamente
designados para ello, la consideración de autoridad pública cuando
actúen en el ejercicio de sus funciones inspectoras, pudiendo solicitar el
apoyo de las fuerzas y cuerpos de seguridad.
Precisiones
La Agencia Estatal de Radiocomunicaciones (prevista en la L 32/2003 art.47 ), ha

sido suprimida por RDL 11/2012 disp.adic.6ª . Se sigue contemplando en la L
7/2010 , general de comunicación audiovisual, pero estas menciones deben
entenderse hechas a la secretaría de Estado competente en materia de
telecomunicaciones.

El procedimiento sancionador es el previsto en la LPAC (nº 4295 s. ),
con las especialidades previstas en la L 9/2014 y en el RD 123/2017 .
a) Acuerdo de iniciación. Corresponde ordinariamente a:
- los órganos a los que se atribuye la función inspectora, dentro el
ministerio del ramo de Industria, en materia de servicios y redes de
comunicaciones electrónicas y sus condiciones de explotación y
prestación; equipos, aparatos, instalaciones y sistemas civiles; dominio
público radioeléctrico; tarificación adicional sobre redes y servicios de
comunicaciones electrónicas; y
- la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en cuanto a la
actuación de operadores respecto de los que ostente competencia
sancionadora.
b) Instructor y secretario. El instructor debe ser, como regla, un
funcionario de la inspección de las telecomunicaciones. Se prevé el
nombramiento de un secretario, también ordinariamente funcionario de
aquella inspección, cuando la complejidad o la trascendencia de los
hechos a investigar así lo exijan (LPAC art.64.2 ).
c) Medidas provisionales. Pueden ser:
- previas al inicio del expediente sancionador, inaudita parte, con
duración no superior a un mes, adoptadas por el órgano competente del
ministerio del ramo de la Energía, consistentes en el cese inmediato de la
actividad infractora ante razones de imperiosa urgencia derivadas de
peligro para la vida humana, causación de perjuicios graves al
funcionamiento de servicios de seguridad pública, protección civil y
emergencias o interferencia grave en otros servicios o redes de
comunicaciones electrónicas;
- simultáneas o posteriores al inicio del procedimiento, en caso de

infracciones graves o muy graves, consistentes en el cese inmediato de
emisiones no autorizadas o de cualquier otra actividad presuntamente
infractora, a través, entre otras medidas, de precintado de equipos o
instalaciones, retirada del mercado de equipos o aparatos no evaluados,
suspensión provisional de la eficacia de títulos habilitantes o clausura
provisional de instalaciones -en ambos casos, por máximo plazo de 6
meses-.
d) Alegaciones. El plazo de alegaciones puede ser inferior a un mes (L
9/2014 art.84.4 ).
e) Prueba. Se reconoce a los funcionarios de la inspección de las
telecomunicaciones la consideración de autoridad pública cuando actúen
en el ejercicio de sus funciones, con la trascendencia que ello tiene a los
efectos de LPAC art.77.5 .
f) Caducidad. El plazo máximo de duración del procedimiento es de un
año (L 9/2014 art.84.4 ).
Precisiones
No hay especialidad adicional alguna en el régimen sancionador en materia de

equipos de telecomunicación, pues su disposición reguladora se limita a efectuar
remisión a la L 9/2014 o a la LPAC, según proceda (RD 188/2016 art.39 )
13. Trabajo y Seguridad Social
4790 Es de aplicación general el texto refundido de la Ley sobre infracciones y

sanciones en el orden social (RDLeg 5/2000 ) y, de modo supletorio, la
LPAC (LPAC disp.adic.1ª.2.c ).
Hay que tener en cuenta asimismo el Reglamento de organización y
funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (RD
138/2000 ), así como el Reglamento general sobre procedimientos para
la imposición de sanciones por infracciones en el orden social y para los
expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social (RD
928/1998 ).
Es igualmente relevante la L 23/2015 , ordenadora del sistema de
Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
De modo sintético, podemos distinguir los siguientes trámites y fases:
Precisiones
1) El régimen expuesto en este apartado se aplica igualmente en el ámbito de la

formación profesional para el empleo, integrado en lo no previsto en él por el
establecido en la L 38/2003 , general de subvenciones (L 30/2015 art.19 ).
2) Los estatutos del organismo autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo
y Seguridad Social se aprueban por RD 192/2018 .
4792 Actividades previas al procedimiento sancionador

(L 23/2015 art.20 ; L 31/1995 art.9 ; RD 928/1998art.9 y 39.2 ; RD 138/2000 )
Con carácter previo al procedimiento sancionador, la Inspección de

Trabajo realiza las actuaciones destinadas a comprobar el cumplimiento
de las disposiciones legales, reglamentarias y convenidas en el orden
social. Estas actuaciones comprobatorias no se pueden dilatar por espacio
de más de 9 meses, salvo que ello sea imputable al sujeto a inspección o
se deba a dificultades en la cooperación administrativa internacional. No
se pueden interrumpir por más de 3 meses.
En caso de incumplimiento de estos plazos, no se interrumpe el cómputo
de la prescripción y decae la posibilidad de extender acta de infracción o
de liquidación, como consecuencia de tales actuaciones previas.
No obstante, siempre que no lo impida la prescripción, la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social, de acuerdo con criterios de eficacia y
oportunidad, puede promover nuevas actuaciones de comprobación
referentes a los mismos hechos y extender, en su caso, las actas
correspondientes.
Las comprobaciones efectuadas en las actuaciones inspectoras previas
caducadas tienen el carácter de antecedente para las sucesivas, haciendo
constar formalmente tal incidencia.
La iniciación de la actividad previa de comprobación puede hacerse por:
- orden superior;
- orden de servicio;
- petición de cualquier órgano jurisdiccional;
- petición concreta de los organismos de la Seguridad Social o a solicitud
de otra Administración pública;
- por propia iniciativa del inspector de Trabajo y Seguridad Social, o
- por denuncia, que no puede ser anónima, ni defectuosa o insuficiente en
la identificación, a menos que haya sido subsanada en plazo.
Se prevé un posible período de información previa con el fin de conocer
las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar la
actuación inspectora.
En virtud de esta actuación, pueden los funcionarios de la inspección
adoptar las distintas medidas previstas en la Ley ordenadora de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social o en el propio RD 928/1998
(advertencia, requerimiento, exigencia de subsanación, paralización o
suspensión de trabajos o tareas...).
Los inspectores de Trabajo y Seguridad Social y los subinspectores de
Seguridad y Salud Laboral deben levantar actas de infracción -las de
estos últimos, con la supervisión técnica de aquellos y visadas en los
casos expresamente señalados- cuando se constaten hechos constitutivos
de infracción en el orden social.
Debe tenerse en cuenta la actuación de los técnicos habilitados en
materia de prevención de riesgos laborales. Así, cuando de las
actuaciones de comprobación de estos técnicos se deduzca la existencia
de infracción, y siempre que haya mediado incumplimiento de previo
requerimiento, el funcionario actuante debe remitir informe a la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en el que se recojan los hechos
comprobados, a efectos de que se levante la correspondiente acta de

infracción, si así procede.
Precisiones
En los supuestos en que la actuación inspectora afecte a una empresa establecida

en otros países de la Unión Europea y que los hechos comprobados puedan ser
también sancionados por el Estado miembro de origen de aquella, el inspector de
trabajo o el subinspector laboral actuante, una vez concluidas las actividades
comprobatorias, puede proponer al jefe de la inspección provincial la comunicación
de los hechos y el envío de la documentación a la autoridad competente del otro
país de la Unión Europea para que inicie el procedimiento sancionador y solicitando
la comunicación del resultado en el plazo máximo de 25 días hábiles. Todo ello sin
perjuicio de adoptar otras medidas que se consideren pertinentes. En caso que dicha
autoridad no adoptara medidas sancionadoras, o transcurriera el plazo de 2 meses
sin recibir comunicación del resultado, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social
podrá retomar el procedimiento sancionador.

El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, como resultado
de la actividad inspectora previa, por acta de infracción de la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social.
En el RD 928/1998 se desarrolla escrupulosamente el contenido de las
actas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de las que se reitera
su presunción de certeza (L 23/2015 art.23 ; RDLeg 5/2000,
art.53.2 ; RD 928/1998 art.14 y 15 ), que es igualmente predicable
de los hechos relativos a las actuaciones de comprobación de las
condiciones materiales o técnicas de seguridad y salud recogidos en los
informes de los técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos
laborales (L 31/1995 art.9.3 ; RD 928/1998 art.41 ).
La presunción de veracidad y de certeza de que gozan las actas de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social, siempre que se extiendan con
las condiciones y requisitos exigibles, se mantiene cuando, mediante
comprobación o expediente administrativo, y sin necesidad de visita del
inspector actuante, se extiendan a partir de comprobaciones y visitas
realizadas por funcionarios de otros cuerpos legalmente habilitados -los
antiguos controladores de empleo del INEM, luego controladores
laborales- (TS 21-1-97, EDJ 735 ; 27-4-98, EDJ 2583 ; 14-12-99, EDJ
42688 ).
Sobre el valor probatorio de las actas, ver nº 4471 .
4796 La notificación de las actas de infracción se produce en los 10 días

siguientes de su fecha al presunto sujeto responsable, que dispone de un
plazo de 15 días para evacuar alegaciones y acompañar prueba que
estimen pertinente ante el órgano competente para resolver.
Formuladas las alegaciones, el órgano que deba resolver puede recabar
informe ampliatorio al inspector o subinspector actuante. Se ha eliminado
la referencia a que el funcionario informante asume las funciones de
instructor.
El informe es preceptivo en los siguientes supuestos:

- si se invocan en las alegaciones hechos o circunstancias distintos a los
que aparecen en el acta;
- insuficiencia del relato fáctico de la misma, o
- indefensión por cualquier causa (RD 928/1998 art.18.3 ).
En el deben valorarse expresamente las pruebas aportadas o practicadas
y las alegaciones producidas, y contener propuesta definitiva de
resolución.
En la tramitación de los expedientes iniciados por las actas de infracción
en materia de prevención de riesgos laborales se sigue la misma
tramitación e instrucción de carácter general, con la única particularidad
de que si se formulan alegaciones que afecten al relato fáctico de aquella,
el órgano competente para resolver puede recabar informe ampliatorio
del técnico habilitado que realizó las actuaciones comprobatorias, que ha
de emitirlo en 15 días (RD 928/1998 art.42 ).
4798
Precisiones
1) El inicio del procedimiento sancionador se produce en la fecha del acta de

infracción levantada por la inspección y no en la fecha de la visita de la que traiga
causa, si esta es anterior, y termina en la fecha de notificación de la resolución del
procedimiento sancionador (RD 928/1998 art.20.3 ) (TS 12-11-01, EDJ 62502 ).
2) De la reforma operada en el RDLeg 5/2000 por la L 54/2003 , merece
destacarse que se impone al Ministerio Fiscal la carga de notificar, en todo caso, a la
autoridad laboral y a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social la existencia de un
procedimiento penal sobre hecho de que pudieran resultar constitutivos de
infracción, con el efecto de paralizar el procedimiento hasta el momento en que el
Ministerio Fiscal notifique la firmeza de la sentencia o el auto de sobreseimiento
(RDLeg 5/2000 art.52.3 ).
3) El Tribunal Constitucional, estimando en parte un conflicto positivo de
competencias Cataluña-Estado, ha delimitado el contenido de RD 928/1998
art.18.3 , en relación con la asunción de la condición de instructor del inspector o
subinspector que evacua el informe ampliatorio, pues en aquellos supuestos en los
que la competencia sancionadora corresponda, por razón de la materia, a una
comunidad autónoma, corresponderá igualmente a esta la determinación del órgano
instructor del expediente sancionador. Lo que se extiende igualmente a la propuesta
definitiva de resolución incluida en el informe, pues debe formularse por el órgano
instructor designado de acuerdo con la norma autonómica, en su caso. Pero ambas
cuestiones no plantean problema en caso de que la competencia material sobre
potestad sancionadora sea del Estado (TCo 51/2006 ).
4) De acuerdo con el criterio indicado en el apartado precedente, hay que
diferenciar entre la instrucción en el ámbito de competencias de las comunidades
autónomas , a las que corresponde la determinación de los órganos competentes
para realizar los actos de instrucción y ordenación de la tramitación de los
expedientes sancionadores) y en el ámbito de la Administración del Estado (en el
que la instrucción corresponde al jefe de unidad especializada de Seguridad Social).
En ambos casos, el órgano instructor del expediente debe remitir la propuesta de
resolución, junto con el expediente, al órgano competente para resolver con una
antelación mínima de 15 días al del vencimiento del plazo para dictar resolución -nº
4806 - (RD 928/1998 art.18 y 18 bis ).
4800 Terminada la instrucción, y antes de dictar la resolución, si se han

formulado alegaciones, se da audiencia al supuesto responsable por
término de 8 días con vista de lo actuado, para que presente alegaciones
por término de otros 3 días, siempre que de las diligencias practicadas se

desprenda la invocación o concurrencia de hechos distintos a los
reseñados en el acta.
Finalmente se dicta resolución -por el órgano competente (RDLeg
5/2000 art.48 ; L 23/2015 disp.trans.2ª ; RD 928/1998 art.4 )-
confirmando o modificando el acta e imponiendo sanción o bien dejando
sin efecto aquella y ordenando el archivo del expediente.
Cuando junto al acta de infracción se levante acta de liquidación por los
mismos hechos, una y otra se practican con la misma fecha y se notifican
simultáneamente al presunto responsable. El procedimiento aplicable a
ambas es conjunto y responde al establecido para las actas de liquidación,
siendo la resolución que se dicte única para ambas. Si el infractor da su
conformidad a la liquidación practicada e ingresa su importe, las
sanciones por infracción por los mismos hechos se reducen
automáticamente al 50% de su cuantía.
Precisiones
1) La resolución decide expresamente, en su caso, sobre la propuesta de sanciones

accesorias.
2) El Tribunal Supremo, resolviendo cuestión de ilegalidad, anula el RD 928/1998
art.33.3 , la fase «no admitiéndose a trámite los recursos en que no concurran tales
requisitos» (TS 21-7-00, EDJ 22105 ).
4802 Las medidas cautelares consisten en suspensión de actividades o cierre

de centro de trabajo en supuestos de excepcional gravedad por
infracciones referidas a la seguridad e higiene y salud laborales, así como
determinadas medidas cautelares sobre entidades colaboradoras en la
gestión del sistema de la Seguridad Social.
Se regulan igualmente los casos en que puede instarse el procedimiento
de oficio ante la jurisdicción social (RD 928/1998 art.19 ), la tramitación
de los expedientes de liquidación (RD 928/1998art.29 a 36 , afectados
por RD 103/2010 y RD 772/2011 ), así como el procedimiento
sancionador de las infracciones de solicitantes o beneficiarios de
prestaciones del Sistema de Seguridad Social (RD 928/1998art.37 a 38
bis ), diferenciando entre los expedientes por infracciones leves o
graves, por una parte, y muy graves de solicitantes o beneficiarios, por
otra; y los expedientes por infracciones cometidas por trabajadores
autónomos solicitantes o beneficiarios de prestación por cese de
actividad.
Precisiones
Es particularmente interesante la suspensión , como medida cautelar, del pago de

prestaciones económicas de la Seguridad Social. Al respecto de la misma, hay que
tener presente lo siguiente (con Martínez Lucas):
a) Se configura como una actuación discrecional «fundamentada» (RDLeg 5/2000
art.47.4 ; TSJ Cataluña 11-6-93).
b) Su adopción no supone una revisión de oficio del acto declarativo de la prestación
(TSJ Málaga 12-4-96).
c) La medida se dirige exclusivamente contra el beneficiario.
d) Es preciso que la presunta infracción afecte al cumplimiento y conservación de los

requisitos que dan derecho a la prestación, lo que sucede, por ejemplo: en caso de
connivencia entre beneficiario y empresario para obtener indebidamente
prestaciones por desempleo (TSJ Cantabria 10-9-92); percepción simultánea de
prestación por desempleo y salario (TSJ Murcia 29-1-96); falta de renovación, sin
causa, de la demanda de empleo (TSJ Málaga 12-4-96); incumplimiento por
trabajador autónomo en situación de incapacidad temporal de sus deberes de
comunicación al INSS (TSJ Galicia 13-3-98 , EDJ 61251 ).
e) La resolución sancionadora pone término a la suspensión cautelar (TSJ Cantabria
18-12-91). En el supuesto de que no se imponga sanción o que sea invalidada en
sede de recurso administrativo o judicial, se reanuda de oficio la percepción de la
prestación, siempre que permanezcan constantes los requisitos del beneficiario o
por el tiempo en el que estén presentes (TSJ Aragón 4-12-96; TSJ Murcia 4-2-98,
EDJ 5898 ).
f) La imposición de la sanción puede dar lugar, como medida reparatoria, a la
recuperación por la entidad gestora de las cantidades indebidamente abonadas (TSJ
Aragón 18-1-99).
4804 Acumulación
(RD 928/1998 art.16 )
Se regula asimismo, específicamente, la acumulación de procedimientos.

En el caso de que en la misma actuación inspectora se estimasen varias
presuntas infracciones, deben acumularse en una sola acta las
correspondientes a una misma materia, entendiendo por tales las
infracciones en materia de relación laboral, de prevención de riesgos
laborales, en materia de Seguridad Social, en materia de colocación y
empleo, en materia de emigración, de movimientos migratorios y de
trabajo de extranjeros y las motivadas por obstrucción.
No procede acumular en los casos de tramitación simultánea de actas de
infracción y liquidación por los mismos hechos, cuando concurran
supuestos de responsabilidad solidaria o subsidiaria , o en las
infracciones relacionadas causalmente con un accidente de trabajo o
enfermedad profesional.
En todo caso, la acumulación de infracciones ha de respetar la
distribución de competencias orgánicas de la Administración General del
Estado y entre esta y la comunidad autónoma respectiva.
4806 Caducidad
(RD 138/2000 ; RD 928/1998 art.20.3 )
El plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores analizados

es de 6 meses.
Este plazo puede ampliarse por razones excepcionales (en los términos
de LPAC art.23 y 32 ).
Precisiones
La referencia a la fecha de la resolución como término final debe entenderse

realizada a la fecha de la notificación de la resolución (TS 12-11-01, EDJ 62502 ).
El plazo corre desde la fecha del acta. No se computan dentro del plazo máximo para
resolver las interrupciones por causas imputables a los interesados o motivadas por
la suspensión del procedimiento.
14. Tráfico, circulación y seguridad vial

(LPAC disp.adic.1ª.2.c ; RDLeg 6/2015art.83 a 96 )
4810 Los rasgos principales de la regulación vigente son los siguientes:

- el tratamiento de la competencia;
- el empleo de los días naturales para el cómputo de plazos;
- la ejecutividad de la sanción;
- la previsión de un procedimiento abreviado; y
- el sistema de notificaciones.
4812 Órgano competente para resolver

(RDLeg 6/2015 art.84 )
El tratamiento de la competencia para ejercer la potestad sancionadora

en este procedimiento es el siguiente:
a) Cuando ejerza la competencia la Administración del Estado (LRJSP
art.75 ), es órgano competente el jefe de tráfico de la provincia en que
se haya cometido el hecho. Si se trata de infracciones cometidas en el
territorio de más de una provincia, la competencia para su sanción
corresponde, en su caso, al jefe de tráfico de la provincia en que la
infracción haya sido primeramente denunciada. Esta atribución es
susceptible de delegación interorgánica en la medida y extensión que
considere conveniente el jefe provincial respectivo. En particular, pueden
delegar en el director del centro de tratamiento de denuncias
automatizadas la de las infracciones que hayan sido detectadas a través
de medios de captación y reproducción de imágenes que permitan la
identificación del vehículo.
Asimismo, los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán
delegar el ejercicio de sus competencias sancionadoras mediante
convenios o encomendar su gestión o actuar a través de cualesquiera
otros instrumentos de colaboración previstos en la LPAC .
b) En las comunidades autónomas que tengan transferidas las funciones
y servicios en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, son
competentes para sancionar los órganos previstos en la normativa
autonómica.
4814 c) Los alcaldes son competentes para la sanción por infracción a normas
de circulación cometidas en vías urbanas, sin perjuicio de la delegación de
la misma. No obstante, los jefes provinciales de tráfico y los órganos
competentes que correspondan, en caso de comunidades que tengan
transferidas las funciones y servicios en esta materia, asumirán la
competencia de los alcaldes cuando, por razones justificadas o por
insuficiencia de los servicios municipales, no pueda ser ejercida por estos.
Las competencias municipales no comprenden las infracciones en materia

de autorizaciones administrativas, ni las cometidas en travesías, en tanto
no tengan el carácter de vías urbanas.
d) La competencia para imponer la suspensión del permiso o licencia de
conducción o de circulación corresponde, en todo caso, al jefe provincial
de tráfico. Asimismo, la atribución para sancionar las infracciones en
materia de publicidad de vehículos corresponde al Director General de
Tráfico o al órgano que tenga atribuida la competencia en las
comunidades con competencia transferida, limitada en este caso al
ámbito geográfico respectivo (RDLeg 6/2015 art.52 ).
e) En Ceuta y Melilla, las competencias que ordinariamente se atribuyen
a los jefes provinciales, corresponden a los jefes locales de tráfico.
Precisiones
1) Sobre la competencia de los municipios para sancionar por vulneración de las

ordenanzas municipales reguladoras de las zonas de estacionamiento regulado de
vehículos con limitación temporal, ver TS 23-1-02, EDJ 1887 .
2) El sistema competencial expuesto altera sustancialmente el régimen precedente.
Conforme a este, la competencia sancionadora correspondía a los delegados del
Gobierno en la comunidad autónoma en la que se hubiera cometido la infracción,
salvo para el caso de infracciones leves, supuesto en el que el competente era el
subdelegado respectivo -excepto, a su vez, en las comunidades uniprovinciales sin
subdelegado, en las que la atribución correspondía al delegado-. Y en caso de
infracciones cometidas en más de una comunidad o provincia al delegado o
subdelegado en cuyo territorio se hubiera primeramente denunciado la transgresión.
3) La delegación interorgánica de la potestad sancionadora se prevé también en
RD 320/1994 art.15.3 . En el nuevo régimen se añade la delegación
intersubjetiva y la aplicación de la técnica de encomienda de gestión u otros
instrumentos de colaboración. Ver nº 1140 s.
4816 Procedimiento
(RD 320/1994 art.1 )
Se prevé expresamente la aplicación supletoria de la LPAC -nº 4295 s. -

(LPAC disp.adic.1ª.2.c ), en todo aquello no expresamente previsto en el
RD 320/1994 .
Precisiones
En cuanto al procedimiento sancionador de tráfico en el País Vasco , se plantea el

problema de la competencia compartida, esto es, la imposición de la sanción multa
corresponde a la comunidad autónoma y la retirada del permiso conducción al
Estado. Ante la pregunta de si se trata de procedimiento único o conexos, nos
decantamos por considerar que, al estimarse para el cómputo del plazo caducidad
que existen dos resoluciones, debe deducirse que existen también dos
procedimientos. La práctica habitual de tramitar primero el procedimiento la
comunidad autónoma (para imponer multa ) y remitir posteriormente a la
Administración del Estado en lo relativo a retirada de permiso de conducir, es
conforme a la LPAC (DGSJE Dict 3-6-02).
4817 Forma de iniciación
El procedimiento se inicia de oficio por la autoridad competente que

tenga noticias de los hechos infractores o como consecuencia de
denuncia formulada por cualquier persona que tenga conocimiento de los
hechos denunciados (denuncias voluntarias ). También puede iniciarse
mediante denuncia de los agentes de la autoridad encargados de la
vigilancia y seguridad del tráfico (denuncias obligatorias).
Precisiones
La negativa a someterse a la prueba de alcoholemia en los supuestos establecidos

normativamente constituye infracción muy grave (RDLeg 6/2015 art.77.d ; RD
13/1992 art.26.2 ), tipificación que goza de suficiente cobertura legal (TS 19-6-03,
EDJ 50216 ; en contra, TSJ Asturias 29-5-98, EDJ 10839 ; TSJ C.Valenciana 10-
12-97; TSJ Cantabria 10-12-96).
4818 Denuncias de los agentes de la autoridad

Una de las grandes peculiaridades de este procedimiento sancionador es
que la denuncia de los agentes de la autoridad constituye en sí misma un
acto de iniciación del mismo (a diferencia del régimen general de la
LPAC ).
El boletín de denuncia «es un originalísimo documento normalizado» que
da inicio a este procedimiento sancionador sectorial (TS 19-12-00, EDJ
65593 ).
Se impone la obligación de denunciar de los agentes de la autoridad
encargados del servicio de vigilancia de tráfico.
Las denuncias efectuadas por los agentes de la autoridad encargados de
la vigilancia de tráfico hacen fe, salvo prueba en contrario, de los hechos
denunciados, sin perjuicio del deber de aquellos de aportar todos los
elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciado, y
de las pruebas que en defensa de su derecho presenten los denunciados
(L 18/1989 Base 9ª ; RDLeg 6/2015 art.88 ; RD 320/1994 art.14 ).
No se exige su ratificación posterior.
En relación con el contenido de las denuncias (tanto obligatorias como
voluntarias), deben indicar:
- la iniciación del procedimiento;
- recoger las indicaciones legales (identificación del vehículo, del
denunciado -si fuese conocida-, una relación circunstanciada del hecho
infractor, con expresión del lugar, fecha y hora y el nombre, profesión y
domicilio del denunciante, pudiendo ser sustituidos estos últimos datos
identificativos por el número de identificación oficial si el denunciante es
un agente de la autoridad).
Los boletines de denuncia se extienden por triplicado (uno para el
denunciante, otro para el denunciado y el tercer ejemplar para su
remisión a la jefatura de tráfico o alcaldía correspondiente) y serán
firmados por el denunciante y el denunciado, este para dejar constancia
de su recepción, y ello sin perjuicio del derecho de aquel a rehusarla.
La consignación incorrecta en el boletín de la hora hace inválida la
sanción impuesta (JCA León núm 1 3-3-03).
4820
Precisiones
Si la denuncia se notifica en el acto, además de los contenidos ya expuestos,

recogerá:
- la infracción presuntamente cometida, la sanción que pudiera corresponder y el
número de puntos cuya pérdida lleve aparejada la infracción;
- el órgano competente para imponer la sanción y la norma atributiva de tal
competencia;
- si el denunciado procede al abono de la sanción, la cantidad abonada y las
consecuencias derivadas del pago de la sanción (RDLeg 6/2015 art.94 );
- en caso de que no se proceda al abono en el acto de la sanción, debe indicarse que
dicha denuncia inicia el procedimiento sancionador y que dispone de un plazo de 20
días naturales para efectuar el pago, con la reducción y las consecuencias
establecidas en RDLeg 6/2015 art.94 , o para formular las alegaciones y proponer
las pruebas que estime convenientes, con expresión de los lugares, oficinas o
dependencias donde puede presentarlas, indicándose asimismo que si en dicho plazo
no se formulan alegaciones o no se abona la multa, el procedimiento se tendrá por
concluido el día siguiente a la finalización de aquel;
- el domicilio que, en su caso, indique el interesado a efectos de notificaciones, que
no se tendrá en cuenta si el denunciado tuviese asignada una dirección electrónica
vial (DEV), sin perjuicio del derecho a la modificación del sistema de comunicación,
excluyendo medios electrónicos (LPAC art.14 y 43 ).
4822 Notificación de la denuncia

(RDLeg 6/2015 art.90 a 92 , disp.adic.11ª , disp.final 3ª )
Las denuncias que no se entreguen en el acto y las demás notificaciones

a que dé lugar el procedimiento sancionador se notifican en la dirección
electrónica vial (DEV). En el caso de que el denunciado no la tenga, la
notificación se efectuará en el domicilio que expresamente haya indicado
para el procedimiento y, en su defecto, en el domicilio que figure en los
registros de la Dirección General de Tráfico.
El sistema de notificación en la DEV permite acreditar la fecha y hora en
que se produzca la puesta a disposición del denunciado del acto objeto de
notificación, así como el acceso a su contenido, momento a partir del cual
la notificación se entiende practicada a todos los efectos legales. Si,
existiendo constancia de la recepción de la notificación en la DEV,
transcurren 10 días naturales sin que se acceda a su contenido, se
entiende que aquella ha sido rechazada, salvo que de oficio o a instancia
del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del
acceso. El rechazo se hará constar en el expediente sancionador,
especificándose las circunstancias del intento de notificación, y se tendrá
por efectuado el trámite, continuándose el procedimiento.
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no
hallarse presente este en el momento de entregarse la notificación, puede
hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el
domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hace cargo de la
notificación, se anota esta circunstancia en el expediente sancionador,
junto con el día y la hora en que se intentó, y se practica de nuevo dentro
de los 3 días siguientes. Si tampoco es posible la entrega, se da por
cumplido el trámite, procediéndose a la publicación en el tablón edictal
electrónico de sanciones de tráfico -TESTRA - (OM INT/3022/2010 ),

facultativa y previamente a la inserción en el tablón edictal único -TEU-
del BOE; o directa y únicamente en este.
Si el interesado rechaza la notificación, se hace constar en el expediente
sancionador, especificándose las circunstancias del intento, teniéndose
por efectuado el trámite y continuándose el procedimiento.
Por fin, si el interesado es desconocido en el domicilio al cual se dirigió la
misma, la Administración debe proceder a la publicación en el TEU y, en
su caso, previamente, en el TESTRA.
4824
Precisiones
1) Las notificaciones que no puedan efectuarse en la DEV y, en caso de no disponer

de la misma, en el domicilio expresamente indicado para el procedimiento o, de no
haber indicado ninguno, en el domicilio que figure en los registros de la Dirección
General de Tráfico, se practican en el TEU y, en su caso, previamente, en el TESTRA.
Transcurrido el período de 20 días naturales desde que la notificación se hubiese
publicado en el TEU (hasta el 31-5-2015, en el TESTRA), se entiende que esta ha
sido practicada, dándose por cumplido dicho trámite.
2) Todo titular de una autorización administrativa para conducir o de circulación de
vehículo ha de comunicar a los registros de la Dirección General de Tráfico su
domicilio , que se utilizará para efectuar las notificaciones respecto de todas las
autorizaciones de que disponga -pudiendo los ayuntamientos y la Agencia Estatal de
Administración Tributaria comunicar a dicho centro directivo los nuevos domicilios
de que tengan constancia (LGT art.95.1.j )-. La citada dirección general asignará
además a todo titular , con carácter previo a la obtención de la autorización, una
DEV, que se aplica automáticamente a todas las autorizaciones de que disponga el
titular en los registros de vehículos y de conductores -también al arrendatario a
largo plazo que conste en el primero de estos registros-. No obstante, si el titular de
la autorización es una persona física solo se le asignará una DEV cuando lo solicite
voluntariamente. En este caso, todas las notificaciones se practicarán en ella, sin
perjuicio del derecho a la modificación del sistema de comunicación excluyendo
medios electrónicos (LPAC art.14 y 43 ).
3) Las denuncias se han de notificar en el acto. No obstante, pueden notificarse
posteriormente (RDLeg 6/2015 art.89 ; RD 320/1994 art.10 ):
- cuando se formulen en circunstancias en que la detención del vehículo pueda
originar un riesgo para la circulación -con indicación concreta los motivos que la
impidan-;
- cuando se formulen estando el vehículo estacionado, si el conductor no está
presente;
- cuando la autoridad sancionadora haya tenido conocimiento de los hechos a través
de medios de captación y reproducción de imágenes que permitan la identificación
del vehículo; o
- cuando el agente denunciante se encuentre realizando labores de vigilancia y
control de tráfico y carezca de medios para proceder a la persecución del vehículo.
4) Sobre comunicación de actos administrativos en materia de seguridad vial, ver
nº 3060 .
4826 Denuncias voluntarias

Las denuncias de terceras personas -que se archivan en caso de ser
anónimas-, se pueden formular:
• Verbalmente a los agentes de vigilancia de tráfico, quienes formalizan
el correspondiente boletín de denuncia con expresión, además de las
indicaciones generales de las denuncias, de si ha comprobado o no
personalmente el agente la infracción denunciada. El boletín se remite a la

jefatura de tráfico o a la alcaldía competente.
• Por escrito dirigido directamente a la jefatura de tráfico o alcaldía del
lugar de la infracción.
4827 Medidas cautelares

(RDLeg 6/2015 art.103 s. )
Se contemplan expresamente las siguientes:

• Inmovilización del vehículo: se adopta, entre otros supuestos, cuando
por incumplimiento de los preceptos de la Ley, de su utilización pueda
derivarse un riesgo grave para la circulación, las personas o los bienes.
• Retirada y depósito del vehículo: siempre que constituya peligro,
cause graves perturbaciones a la circulación de vehículos o peatones o al
funcionamiento de algún servicio público o deteriore el patrimonio
público, y también cuando pueda presumirse razonablemente el
abandono del vehículo. Igualmente, en caso de accidente que impida
continuar la marcha, entre otros supuestos.
4828 Instrucción y alegaciones a la denuncia

Son instructores, según los casos, los órganos competentes de las
jefaturas de tráfico y de los ayuntamientos.
Notificada en el acto o con posterioridad la denuncia, dispone el presunto
infractor de un plazo de 20 días (según L 6/2014 ; anteriormente, 15)
para alegaciones, aportación de documentos y proposición de pruebas.
De las alegaciones del denunciado se da traslado al denunciante para que
informe en un plazo de 15 días, salvo en el caso en que aquellas no
aporten datos nuevos o distintos de los inicialmente constatados por el
denunciante.
En el supuesto de que no se hubiese producido la detención del vehículo,
el titular, el arrendatario a largo plazo o el conductor habitual, en su caso,
disponen de un plazo de 15 días naturales para identificar al conductor
responsable de la infracción, contra el que se iniciará el procedimiento
sancionador. Esta identificación ha de efectuarse por medios telemáticos
si la notificación se efectuó a través de la DEV. En caso de
incumplimiento de este deber sin causa grave, el titular correspondiente
es sancionado como autor de falta muy grave (RDLeg 6/2015 art.11 y
74 s.).
Sobre esta infracción se sostiene que, ante la negativa del identificado
como conductor, la Administración que ha efectuado las actuaciones
necesarias para incoar el procedimiento sancionador contra el conductor
identificado por el propietario no tiene que realizar otras actuaciones o
practicar nuevas pruebas dirigidas a comprobar la veracidad de la
identificación antes de incoar el correspondiente procedimiento
sancionador por incumplimiento del deber de identificación veraz del
conductor, todo ello sin perjuicio de las garantías que asisten en todo
caso al propietario en el ejercicio del derecho de defensa consagrado en
Const art.24.2 (TCo 111/2004 ; 54/2008 ; 30/2013 ; 45/2013 ;

29/2014 ).
Si las alegaciones formuladas aportan datos nuevos o distintos de los
constatados por el agente denunciante, y siempre que se estime
necesario por el instructor, se le da traslado de aquellas para que informe
en el plazo de 15 días naturales.
4829 Prueba
Cuando sea necesario para la averiguación y calificación de los hechos o
para la determinación de las posibles responsabilidades se acuerda la
apertura de un período probatorio de entre 10 y 30 días.
Es muy frecuente en estos procedimientos que el interesado solicite que
se le remita a su domicilio cierta documentación (boletín de denuncia,
fotografía del vehículo infractor, certificado de homologación del
cinemómetro o etilómetro, etc.). Sin perjuicio de que la Administración
pueda voluntariamente atender a esa petición, no es derecho del
interesado que se envíe documentación del expediente. Por el contrario sí
le asiste el derecho a la consulta presencial del mismo y a obtener
copias de este, sin que en ningún caso la falta de remisión equivalga a
falta de práctica (JCA Logroño 17-7-02; matiza esta postura TSJ Galicia
5-1-01 , EDJ 98877 ). Ver nº 4458 .
4830 Propuesta de resolución

Concluida la instrucción del procedimiento, el instructor la eleva al órgano
competente para que dicte la resolución que proceda. Únicamente se da
traslado de la propuesta al interesado, para que pueda formular nuevas
alegaciones en el plazo de 15 días naturales, si figura en el procedimiento
o se hubiesen tenido en cuenta en la resolución otros hechos u otras
alegaciones y pruebas diferentes a las aducidas por el interesado.
Precisiones
1) El régimen vigente de traslado de la propuesta de resolución tiene su precedente

en la doctrina del Tribunal Supremo (TS 19-12-00, EDJ 65593 ). Según este, el RD
320/1994 art.13.2 debe interpretarse en el sentido de que la notificación de la
propuesta de resolución que corresponda dictar en el procedimiento no es
preceptiva, ni tiene, por tanto, que notificarse al interesado, siendo también
innecesario el trámite de audiencia, en cualquiera de estos dos casos:
- cuando el interesado no haya formulado alegaciones sobre el contenido del boletín
de denuncia que inicia el procedimiento; y
- cuando, habiéndolas formulado, no se tengan en cuenta otros hechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado.
2) En procedimientos sancionadores locales o autonómicos con sanción de
suspensión de autorización administrativa para conducir, dictada la resolución
sancionadora de multa por las autoridades locales o autonómicas competentes, y
una vez haya adquirido firmeza la misma, remitirán aquellas el expediente a la
autoridad competente de la Administración del Estado, la cual notificará la propuesta
de resolución que contemple la suspensión del permiso o licencia de conducción que
se pueda acordar y dará traslado de esta al interesado en trámite de audiencia por
plazo de 15 días (RD 320/1994 art.13.3 ).
3) La L 18/2009 ha incorporado la novedad fundamental, entre otras, de emplear
el día natural en vez del hábil en los plazos señalados por días en el procedimiento
sancionador estudiado. Se señala expresamente en la Ley en relación con diversos

trámites. Sin embargo, algún plazo reglamentario señalado en días -sin concretar-
persiste, como el del periodo de prueba. Ha de entenderse que, tras la entrada en
vigor de aquella, estos plazos lo son en días naturales, de acuerdo con un criterio
contextual y sistemático.
4) Las Administraciones locales deben practicar las notificaciones en la DEV o, en
su caso, en el TESTRA antes del 25-5-2014, siempre que lo permitan sus
disponibilidades presupuestarias y sus medios técnicos, pudiendo el Gobierno
modificar por real decreto tal previsión temporal (L 18/2009 disp.trans.2ª y
disp.final 6ª ).
4832 Resolución
Se contempla expresamente la posibilidad de que la resolución sea verbal,
ajustándose a los términos de LPAC art.36 (nº 1508 ).
En expedientes por infracciones leves, graves sin detracción de puntos o
muy graves notificadas en el acto de la denuncia, si el denunciado no
formula alegaciones ni abona el importe de la multa en el plazo de 20 días
naturales (según L 6/2014 ; anteriormente 15) siguientes al de la
notificación de la denuncia, esta surte el efecto de acto resolutorio del
procedimiento sancionador. En este supuesto, la sanción puede
ejecutarse transcurridos 30 días naturales desde la notificación de la
denuncia. En tales casos, la terminación del procedimiento pone fin a la
vía administrativa y la sanción se puede ejecutar desde el día siguiente al
transcurso de los 30 días naturales indicados.
Fuera de los supuestos anteriores, se dicta resolución sancionadora por el
órgano competente (nº 4812 ) que pone fin a la vía administrativa.
En cuanto a la ejecutividad de la resolución sancionadora, se establece lo
siguiente:
• Por un lado que, contra las resoluciones sancionadoras cabe recurso de
reposición potestativo , pero su interposición no suspende la ejecución
del acto impugnado ni la de la sanción -en el caso de que el recurrente
solicite la suspensión de la ejecución, esta se entenderá denegada
transcurrido el plazo de un mes desde la solicitud sin que se haya
resuelto- (RDLeg 6/2015 art.96 ). Se entenderá desestimado el recurso
si no recae resolución expresa en el plazo de un mes, quedando expedita
la vía contencioso-administrativa. Por tanto, según esta norma, las
sanciones agotan la vía administrativa y son inmediatamente ejecutivas.
• Por otro lado, esta previsión choca frontalmente con otra contenida en
la misma norma, según el cual «una vez firme la sanción en vía
administrativa, se procederá a su ejecución conforme a lo previsto en
esta ley» (RDLeg 6/2015 art.108 ).
La misma norma contiene dos previsiones que se oponen frontalmente.
¿Cuál de las dos normas prevalece?:
- podría defenderse que, dado que la norma de la inmediata ejecutividad
(RDLeg 6/2015 art.96 ) fue introducida en la reforma de 2009, la
intención del legislador podría ser modificar el régimen de ejecutividad
vinculada a la firmeza administrativa hasta entonces vigente;
- pero también podría defenderse que la reforma de 2009 no hizo sino
adecuar el régimen sancionador en materia de tráfico al vigente con
carácter general entonces (L 30/1992 art.138.3 ) por lo que, habiéndose

modificado este régimen en LPAC art.90.3 , lo lógico sería hacer
prevalecer RDLeg 6/2015 art.108 , por ajustarse a LPAC art.90.3 .
Contra las resoluciones sancionadoras dictadas por los órganos
competentes de las comunidades autónomas que tengan transferidas
competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a
motor, así como las dictadas por los alcaldes, se aplica el régimen
expuesto, respetando la competencia sancionadora prevista en su
normativa específica.
4833
Precisiones
1) La omisión en el acto sancionador de la concreta sanción impuesta -en el caso

resuelto, la retirada de permiso de conducción y su duración- es un mero defecto
material que puede rectificarse en cualquier momento -por la vía de LPAC
art.109.2 -, por ejemplo, mediante la repetición de la notificación del acto,
comunicándose la segunda vez el acto corregido (JCA Logroño 30-7-02).
2) En lo que a sanciones verbales se refiere, a efectos de evitar duplicidades
innecesarias y dado que la jurisprudencia de otros procedimientos especiales es
aplicable a esta materia, nos remitimos al nº 4537 .
3) En relación con el pago anticipado, posibilidad articulada en este procedimiento,
se declara la nulidad del RD 320/1994 art.12.2 párr 2º , señalándose que la
disminución del 30% de la multa por ser abonada antes de que se dicte resolución en
el expediente sancionador, debe calcularse sobre la cuantía que realmente procede
imponer a la infracción cometida y no sobre la que incorrectamente pueda señalar el
agente o el instructor, por lo que dicho pago anticipado no supone que se pueda
prescindir de una resolución final que fije, si corresponde, la sanción pecuniaria
ajustada a derecho y su cuantía total, que es la que deberá quedar reducida en un
treinta por ciento (TS 27-10-04, EDJ 157276 ).
4) El régimen de recursos frente a la resolución sancionadora ha cambiado
sustancialmente por efecto de la L 18/2009 . Con anterioridad, las resoluciones
del delegado o subdelegado del Gobierno eran susceptibles de recurso de alzada
ante el ministro del Interior, con delegación interorgánica en el director general de
tráfico.
5) En sede de ejecución de la resolución sancionadora, se prevén como
responsables subsidiarios los titulares de los vehículos, salvo en caso de robo, hurto
o cualquier otro uso en el que quede acreditado que el vehículo fue utilizado en
contra de su voluntad; en caso de que el titular sea una empresa de alquiler sin
conductor; cuando el vehículo tenga designado un arrendatario a largo plazo en el
momento de cometerse la infracción, o cuando tenga designado un conductor
habitual en el momento de cometerse la infracción (RDLeg 6/2015 art.111 ).
4834 Caducidad
(RDLeg 6/2015 art.112.3 ; RD 320/1994 art.16 )
Se establece un plazo de caducidad de un año. Cuando la paralización del

procedimiento se haya producido a causa del conocimiento de los hechos
por la jurisdicción penal y cuando haya intervenido otra autoridad
competente para imponer la sanción de multa y que haya de trasladar el
expediente para sustanciar la suspensión de la autorización administrativa
para conducir a la Administración General del Estado, el plazo de
caducidad se suspende y reanuda, por el tiempo que reste hasta un año,
una vez haya adquirido firmeza la resolución judicial o administrativa
correspondiente.
Precisiones
En relación con la caducidad, se establece como doctrina legal que «para el

cómputo de los plazos a efectos de caducidad del procedimiento se tendrá en
cuenta como fecha de iniciación la de incoación por el órgano competente una vez
conocida la identidad del infractor, que no pudo ser notificado en el acto de la
comisión de la infracción, sin que a estos efectos el inicio del cómputo pueda
efectuarse a partir de la fecha de la denuncia por el agente» (TS 15-11-00, EDJ
40737 ).
También es doctrina legal que en el procedimiento sancionador en materia de
tráfico se produce la caducidad si no hubiera recaído resolución sancionadora
dentro del plazo un año desde la iniciación del procedimiento, conforme a RDLeg
339/1990 art.81 -actual RDLeg 6/2015 art.95 - (TS 3-6-08, EDJ 97556 , en
interés de la ley).
4838 Procedimiento abreviado

(RDLeg 6/2015 art.94 )
Junto al ordinario se regula una tramitación abreviada en los términos

siguientes, para el caso de que el infractor pague voluntariamente la
multa correspondiente.
Una vez realizado el pago voluntario de esta, ya sea en el acto de
entrega de la denuncia o dentro del plazo de 20 días naturales (según L
6/2014 ; anteriormente 15) contados desde el día siguiente al de su
notificación, se tendrá por concluido el procedimiento sancionador con
las siguientes consecuencias:
- reducción del 50% del importe de la sanción de multa;
- renuncia a formular alegaciones, teniéndose por no presentadas en caso
de formularse;
- terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar resolución
expresa, el día en que se realice el pago;
- agotamiento de la vía administrativa, siendo recurrible únicamente ante
el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, cuyo plazo de
interposición se iniciará el día siguiente a aquel en que tenga lugar el
pago;
- firmeza de la sanción en la vía administrativa desde el momento del
pago, produciendo plenos efectos desde el día siguiente;
- no computación de la sanción como antecedente en el registro de
conductores e infractores, siempre que se trate de infracciones graves
que no lleven aparejada pérdida de puntos.
15. Transporte terrestre

(L 16/1987art.138 a 146 ; RD 1211/1990art.203 a 221 ; L 38/2015 art.112 y 113 )
4840 Dentro de este apartado, tratamos de forma separada el procedimiento

sancionador en el ámbito del transporte por carretera, y actividades
complementarias y auxiliares del mismo (nº 4847 ), y en el ámbito
ferroviario (nº 4862 ).
a. Transportes por carretera y actividades complementarias y auxiliares

(RD 1211/1990art.203 a 221 )

Con una fórmula abierta, se prevé que la competencia para resolver
corresponde a los órganos que la tengan legal o reglamentariamente
atribuida, según el régimen distributivo de las competencias en materia de
transportes terrestres, tanto de los órganos correspondientes de las
comunidades autónomas como de la Administración del Estado. Dentro
de esta, a los subdelegados del Gobierno en las provincias, delegados del
Gobierno en las comunidades autónomas (en su caso) y órganos centrales
de dicha Administración del Estado.
Asimismo se reconoce la competencia específica para resolver del
director general de transporte terrestre.
Respecto de determinadas infracciones, que constituyen
fundamentalmente materias de seguridad vial, se reconoce la
competencia para resolver de los órganos competentes en relación con la
ordenación del tráfico y la seguridad vial.

El procedimiento se inicia siempre de oficio, por acuerdo del órgano
competente, bien a consecuencia de actas e informes suscritos por los
servicios de la inspección por propia iniciativa, bien a consecuencia de
denuncias formuladas por las fuerzas y cuerpos de Seguridad del Estado y
policías autonómicas y locales, que tengan encomendada la vigilancia del
transporte, o por personas, entidades o asociaciones interesadas.
Las denuncias de personas, entidades o asociaciones interesadas pueden
formularse en el libro u hojas de reclamaciones del servicio o actividad,
cuando resulten exigibles según la normativa vigente. Se regula de
manera minuciosa su contenido, siendo muy exigente el real decreto en
cuanto a los datos de identificación del denunciante.
Se recoge con detalle el contenido de las denuncias formuladas por las
fuerzas y cuerpos de Seguridad, autorizándose expresamente que dichos
denunciantes se identifiquen mediante su número de registro personal.
Se contempla también la subsanación de las denuncias defectuosas. Si
no es subsanada la denuncia por aquel denunciante que, además, ostente
la condición de interesado, no se le considerará parte en el
procedimiento.
En lo que se refiere al acuerdo de iniciación, cuando deba resolver el
subdelegado del Gobierno (o en su caso el delegado del Gobierno),
acordarán la incoación e instruirán los servicios territoriales del Ministerio
de Fomento.
Cuando quien deba sancionar sea el director general de transporte
terrestre de aquel Ministerio, incoarán e instruirán los órganos que
integran la Subdirección General de Inspección del Transporte Terrestre
(u órgano que le suceda en sus funciones).
En cada comunidad autónoma, habrá que estar a su normativa específica.
Precisiones
1) Con anterioridad a la iniciación del procedimiento sancionador, el órgano

administrativo competente para su instrucción debe llevar a cabo de oficio cuantas
actuaciones resulten adecuadas para la determinación, conocimiento y
comprobación de los hechos en virtud de los cuales haya de dictarse la resolución,
pudiendo, en su caso, acordar el archivo de las actuaciones cuando de estas no se
derivara responsabilidad. A tal fin, y con objeto de establecer la posible existencia de
alguno de los supuestos de reincidencia o habitualidad en la conducta infractora,
deben consultarse, en todo caso, los antecedentes obrantes en el Registro de
Empresas y Actividades de Transporte.
2) Las notificaciones se han de efectuar, conforme proceda, en la dirección
electrónica o postal del interesado que figure en el Registro citado. No obstante, las
denuncias formuladas por los servicios de inspección del transporte terrestre o por
las fuerzas encargadas de la vigilancia del transporte en carretera, entregadas en el
acto al denunciado, constituyen la iniciación del procedimiento sancionador y la
notificación de la denuncia, siempre que aquel pague voluntariamente la sanción en
ese mismo momento, teniendo este pago las mismas consecuencias que las
establecidas en el procedimiento ordinario. El referido pago debe efectuarse en
metálico en euros o utilizando una tarjeta de crédito.
4850 Instrucción y alegaciones

El instructor formula pliego de cargos que es notificado al presunto
responsable, que dispone de un plazo de 15 días para alegar y aportar y
proponer pruebas.
A efectos de notificaciones, se considera domicilio del denunciado aquel
que expresamente haya indicado, y en su defecto, el que figure en el
Registro de Empresas y Actividades del Transporte.
Si el denunciado formula alegaciones de oposición se trasladan al
denunciante para que formule en un plazo de 15 días alegaciones y
aporte pruebas de los hechos de su denuncia, salvo en el caso de que la
oposición lo sea por la ilegalidad de la disposición que ampara la
calificación de los hechos.
4851 Propuesta de resolución y audiencia

Ultimada la instrucción, y previa audiencia al interesado, salvo cuando
esta no sea necesaria (LPAC art.82.4 ), se eleva propuesta de resolución
al órgano que deba resolver.
En cuanto a la resolución , como regla particular, se prevé la anotación de
la sanción, en plazo máximo de 30 días desde que se agote la vía
administrativa, en el Registro de Empresas y Actividades del Transporte.
4852 Ejecución
Las resoluciones pecuniarias, una vez sean ejecutivas, deben ser
satisfechas en el plazo de 15 días a partir del día siguiente a aquel en que
se dictó la resolución que puso fin a la vía administrativa.
Las sanciones no pecuniarias se ejecutan a partir de la fecha en que se
dictó la resolución que agotó la vía administrativa.
El pago de las sanciones pecuniarias es requisito necesario para que

proceda la realización del visado, así como al autorización administrativa
para la transmisión de las autorizaciones y concesiones en realización con
las cuales hayan cometido sus titulares las correspondientes infracciones.
También es necesario dicho pago para autorizar la transferencia de los
vehículos con los que se hayan cometido las infracciones.
Se regula con detenimiento el cumplimiento y ejecución de las sanciones
relativas al precintado de un vehículo o a la clausura de un local (RD
1211/1990art.217 a 221 ).
Se regula igualmente la posibilidad de pago anticipado de la multa, con
anterioridad al dictado de la resolución sancionadora, con reducción en su
importe de un 30% si se abona dentro de los 30 días siguientes a la
incoación del expediente, lo que equivaldrá a la terminación del
procedimiento, salvo en el caso de que la multa sea accesoria de otra
sanción, en cuyo caso continuará el procedimiento en cuanto a esta. En
todo caso, el interesado podrá interponer idénticos recursos a los que le
hubieran correspondido en el supuesto de que el procedimiento hubiera
terminado de forma ordinaria mediante una resolución expresa. El
beneficio de la reducción por pago anticipado de una multa de tráfico no
se pierde cuando el denunciado no se conforma con ella y formula
alegaciones en el procedimiento o interpone recurso (TS 27-10-04, EDJ
157276 ).
4853 Denunciados sin residencia en España

(RD 1211/1990 art.216 )
Se contempla minuciosamente los trámites de imposición y ejecución de

sanciones por persona no residente en territorio español, que son
básicamente:
- fijación provisional de la cuantía de la multa por los servicios de
inspección o agentes de vigilancia;
- entrega en depósito, y a resultas del acuerdo sancionador definitivo, de
dicho importe, con entrega al denunciado del correspondiente recibo de
depósito junto a la denuncia. En caso de no realizarse el depósito en el
acto de la denuncia, se le permite designar persona o entidad que
constituya caución suficiente, y en su defecto, se procede a la
inmovilización del vehículo hasta que se realice el depósito o se preste
caución.
Se practica la notificación para alegaciones en el domicilio del
denunciado, y no pudiéndose practicar, en la embajada correspondiente.
El plazo de alegaciones es de un mes.
Si se deja sin efecto la denuncia o se reduce el importe de la multa, se
pone a disposición del interesado o de su representante la cantidad que
en cada caso proceda.
Precisiones
Para sancionar y ejecutar las sanciones impuestas a personas que no acrediten su

residencia en territorio español se aplica, además de las previsiones reglamentarias
que pudieran establecerse expresamente, las siguientes reglas fundamentales:
• El vehículo utilizado en la realización del transporte objeto de la denuncia queda
inmovilizado hasta que la empresa denunciada no pague la sanción señalada (en
euros o mediante tarjeta de crédito) o bien deposite su importe o garantice su pago.
• Si, intentada la notificación en el domicilio del infractor, no pudiera practicarse, se
remitirá la notificación al departamento ministerial competente en materia de
transportes del país en el que resida para que le dé traslado, considerándose así
realizada definitivamente la notificación (se suprime por ello la previsión
reglamentaria de practicarse la notificación en la embajada respectiva).
• Cuando las sanciones impuestas mediante resolución que ponga fin a la vía
administrativa no sean satisfechas en período voluntario, se podrá proceder, si el
vehículo de que se trate hubiera quedado inmovilizado durante la tramitación del
expediente, a su venta en pública subasta, quedando el dinero obtenido afecto al
pago del importe de la sanción, de los gastos originados por la inmovilización y la
subasta, así como de los gastos que pudieran haberse producido como consecuencia
de la responsabilidad del transportista por la custodia del vehículo, su carga y
pertenencias. El sobrante, si lo hay, queda a disposición del denunciado.
• Por otro lado, la comisión de faltas muy graves de forma reiterada -lo que se
considera cinco o más infracciones de carácter muy grave en un período de 2 años-
puede dar lugar a la prohibición de entrada en territorio español durante un periodo
de 5 años, y ello con independencia de las sanciones que pudieran preverse en la
legislación de la Unión Europea (respecto de expedientes sometidos al régimen
precedente a la L 9/2013 ).
4854 Caducidad
(L 16/1987 art.146.2 )
El plazo máximo en que debe notificarse la resolución del procedimiento

sancionador es de un año en todo caso, que se computa desde la fecha de
iniciación del procedimiento.
b. Ferrocarril

(L 38/2015 art.112 )
Se atribuye la competencia para la imposición de las sanciones por

infracciones cometidas en este ámbito de la forma siguiente.
• A la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria por las infracciones a la
seguridad del sistema ferroviario, en materia de transporte de
mercancías peligrosas y en relación con la infraestructura y el dominio
público ferroviario.
• A la dirección general competente en materia de transporte terrestre
del ministerio del ramo de fomento por las infracciones en materia de
transporte ferroviario.
• A la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia la
imposición de las sanciones por el incumplimiento de sus resoluciones (L
38/2015art.106.1.2 y 107.2.1 y 2.2 )

(L 38/2015 art.113 )
Sus reglas fundamentales son las siguientes (con aplicación supletoria de

la legislación general de procedimiento administrativo y sus disposiciones
de desarrollo):
1. Se inicia siempre de oficio por los servicios dependientes del órgano
competente para resolver, bien por propia iniciativa o como consecuencia
de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia.
No obstante, en el caso de infracciones en relación con la infraestructura
y el dominio público ferroviario, el procedimiento se inicia de oficio por
las delegaciones del Gobierno en las comunidades autónomas. A estos
efectos, los administradores de infraestructuras ferroviarias han de
comunicar a aquellas las actuaciones en relación con la infraestructura y
el dominio público ferroviario que puedan constituir infracciones
tipificadas en la Ley
2. Con anterioridad a la iniciación del procedimiento sancionador, se
pueden realizar actuaciones previas con objeto de determinar si
concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación.
3. Antes de la iniciación del procedimiento sancionador, el órgano
competente puede, de oficio o a instancia de parte, adoptar las medidas
que correspondan, en los casos de urgencia inaplazable y para la
protección provisional de los intereses implicados. Deben ser
confirmadas, modificadas o dejadas sin efecto mediante el acuerdo de
iniciación del referido procedimiento, que debe efectuarse dentro de los
15 días siguientes a su adopción y que puede ser objeto del recurso que
proceda.
4. Asimismo, iniciado el procedimiento sancionador, el órgano
competente para imponer la sanción correspondiente puede adoptar, de
oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime
oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer y
el buen fin del procedimiento, evitar el mantenimiento de los efectos de
la infracción y garantizar las exigencias de los intereses generales.
Las medidas de carácter provisional, siempre proporcionales, pueden
consistir en:
• la suspensión temporal de actividades y la prestación de fianzas;
• la clausura temporal de las infraestructuras afectadas;
• la retirada de material rodante; o
• la suspensión temporal de servicios.
Pueden ser dejadas sin efecto o modificadas durante la tramitación del
procedimiento sancionador, de oficio o a instancia de parte, en virtud de
circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en
el momento de su adopción. En todo caso, se extinguen con la eficacia de
la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador.
4866 5. Si transcurridos 12 meses desde la iniciación del procedimiento

sancionador no se hubiera notificado a los interesados la resolución que
le ponga fin, se produce su caducidad.
6. En el supuesto de infracciones en materia de transporte de
mercancías peligrosas, puede acordarse la inmovilización del vagón o del
convoy o, en su caso, la denegación de entrada en territorio nacional

hasta tanto sea subsanada la causa que motivó la infracción, ordenando a
tal efecto la adopción de las medidas de seguridad oportunas, salvo que,
por las circunstancias concurrentes, la inmovilización suponga un
incremento del riesgo existente.
Precisiones
Las actuaciones expuestas serán realizadas por la Comisión Nacional de los

Mercados y la Competencia cuando se trate de procedimientos incoados como
consecuencia de las infracciones tipificadas en L 38/2015art.106.1.2 y 107.2.1
y 2.2 .
16. Tributos
(LGT art.207 s. ; RD 2063/2004 )
4870 Aunque se parte del criterio esencial de separación conceptual entre

deuda tributaria y sanción, es novedad fundamental en sede de
procedimiento la configuración de la tramitación separada del
sancionador como un derecho renunciable por los interesados en un
procedimiento de aplicación de los tributos.
Precisiones
1) Resulta de aplicación supletoria al procedimiento sancionador, el Reglamento

general de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria
(RD 1065/2007 ). También resulta de aplicación supletoria la LPAC disp.adic.1ª.2.a
yc .
2) A las infracciones cometidas en materia de limitaciones de pagos en efectivo (L
7/2012 art.7 ) no se les aplica el procedimiento sancionador tributario, sino el
regulado en la LPAC , teniendo en cuenta que:
• La competencia para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador
corresponderá en todo el territorio español a la Agencia Estatal de Administración
Tributaria, atribuyéndose al órgano que se determine en desarrollo de sus facultades
de organización, mediante disposición publicada en el BOE.
• El órgano competente podrá requerir a los sujetos obligados los datos,
antecedentes y documentos relacionados con el cumplimiento de las limitaciones
establecidas en el citado precepto legal. Asimismo, dichos requerimientos podrán
efectuarse con carácter previo al inicio, en su caso, del procedimiento sancionador.
• Los datos, pruebas o circunstancias que obren o hayan sido obtenidos en alguna
actuación o procedimiento de aplicación de los tributos y vayan a ser tenidos en
cuenta en el procedimiento sancionador deberán incorporarse formalmente al
mismo antes de la propuesta de resolución.
No obstante lo anterior, el régimen de las notificaciones en dichos procedimientos
es el previsto en LGT art.109 s. (L 34/2015 disp.final 5ª ).
3) En el ámbito de las Haciendas forales ha de tomarse en consideración la
siguiente normativa específica: DF Navarra 153/2001 ; NF Gipuzkoa
2/2005art.214 a 219 ; NF Araba 6/2005art.214 a 219 ; DF Araba 97/2008 ;
NF Bizkaia 2/2005art.212 a 218 ; DF Bizkaia 100/2005 .
4872 Competencia
Salvo que una disposición establezca expresamente otra cosa, la

atribución de competencias en el procedimiento sancionador es la misma
que la del de aplicación de los tributos del que deriva.
En el ámbito de una misma Administración tributaria, el cambio de
adscripción o la comunicación a aquella de un cambio de domicilio con
posterioridad a la terminación de un procedimiento de aplicación de los
tributos distinto del procedimiento de inspección o de recaudación, salvo
los procedimientos de gestión en materia de aduanas o de impuestos
especiales, produce los siguientes efectos en relación con la competencia
de los órganos administrativos en el procedimiento sancionador:
• El cambio de adscripción del obligado tributario a otra dependencia o
unidad determina que la competencia para el inicio o continuación del
procedimiento sancionador corresponda al órgano competente según la
nueva adscripción a partir de la fecha en que se dicte el acuerdo de
cambio de adscripción.
• La comunicación a la Administración tributaria del cambio de domicilio
fiscal determina que la competencia para el inicio o continuación del
procedimiento sancionador corresponda al órgano competente según el
nuevo domicilio. Dicho cambio produce este efecto en el plazo de un mes
desde la presentación de la comunicación. No obstante, si durante dicho
plazo la Administración tributaria inicia un procedimiento de
comprobación de la procedencia del cambio de domicilio, no se alterará la
competencia del órgano en tanto no se resuelva dicho procedimiento.
En el supuesto de procedimientos sancionadores iniciados como
consecuencia de un procedimiento de inspección o de recaudación, el
domicilio fiscal determinante de la competencia del órgano administrativo
es el que el obligado tributario tuviera al inicio de las actuaciones
inspectoras o recaudadoras, sin que el posterior cambio de domicilio fiscal
o de adscripción altere dicha competencia, salvo acuerdo expreso del
director de departamento competente.
4874 Tramitación separada

(LGT art.208 s. )
La imposición de sanciones tributarias se realiza mediante un

procedimiento separado del procedimiento de aplicación de los tributos.
No obstante, si el interesado renuncia a la tramitación separada del
procedimiento sancionador (RD 2063/2004 art.26 : nº 4885 s. ) y en
los supuestos de actas con acuerdo, las cuestiones relativas a las
infracciones se analizan en el correspondiente procedimiento de
aplicación de los tributos de acuerdo con su normativa reguladora y las
reglas específicas que se exponen en el nº 7100 s.
Precisiones
Ha fijado el Tribunal Supremo, como doctrina legal, que la necesidad de incoar

expediente sancionador tributario distinto al de comprobación e investigación solo
rige para actas de la inspección que se extiendan a partir de la entrada en vigor de la

L 1/1998 -derogada por LGT - (TS interés de ley 18-2-04, EDJ 25630 ).
4875 Incoación
(LGT art.209 )
El procedimiento se inicia de oficio mediante la notificación del acuerdo

del órgano competente, que contendrá necesariamente las menciones
generales (LPAC art.64.2 : nº 4345 s. ).
Es órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador el que
se determine en la normativa de organización aplicable a los órganos con
competencia sancionadora. En defecto de norma expresa, es órgano
competente el que tiene atribuida la competencia para su resolución. No
obstante, en los procedimientos sancionadores iniciados por órganos de
inspección son de aplicación las siguientes reglas:
• Si el procedimiento sancionador se inicia como consecuencia de un
procedimiento de inspección, es competente el equipo o unidad que ha
desarrollado la actuación de comprobación e investigación, salvo que el
inspector-jefe designe otro diferente.
• Si se trata de actuaciones inspectoras distintas de las que integran el
procedimiento de inspección, es competente para iniciar el procedimiento
sancionador el equipo o unidad que ha desarrollado las actuaciones de las
que trae su causa la infracción.
Se han de iniciar tantos procedimientos sancionadores como propuestas
de liquidación se han dictado, sin perjuicio de los que hayan de iniciarse
por las conductas constitutivas de infracción puestas de manifiesto
durante el procedimiento y que no impliquen liquidación.
No obstante, cuando exista identidad en los motivos o circunstancias que
determinen la apreciación de varias infracciones podrán acumularse la
iniciación e instrucción de los distintos procedimientos, aunque debe
dictarse una resolución individualizada para cada uno de ellos.
4876 Instrucción
(LGT art.210)
Sobre las reglas comunes, se establecen las siguientes reglas:

• Se efectúa remisión a la normativa aplicable para la determinación del
órgano competente para instruir.
• Concluidas las actuaciones, se formulará propuesta de resolución que
ha de ser notificada al interesado, concediéndole plazo de 15 días para la
puesta de manifiesto del expediente y para alegar cuanto considere
conveniente y presentar los documentos, justificantes y pruebas que
estime oportunos. Si no se formularan alegaciones, se eleva la propuesta
de resolución al órgano competente para resolver. Si se formulan
alegaciones, se eleva dicha propuesta junto con la documentación que
obra en el expediente.
En los supuestos de tramitación abreviada previstos (LGT art.210.5 ) la
propuesta de resolución se incorpora al acuerdo de iniciación del
procedimiento, y se ha de advertir expresamente al interesado que, de no
formular alegaciones ni aportar nuevos documentos o elementos de

prueba, puede dictarse la resolución de acuerdo con dicha propuesta.
4877 Resolución
(LGT art.211 )
Se asumen las reglas generales con las siguientes particularidades:

• Previamente a dictarla, el órgano competente para ello puede ordenar
la ampliación de las actuaciones practicadas; en este caso, concluidas
estas, debe formularse una nueva propuesta de resolución a la que es de
aplicación lo expuesto en el nº 4876 .
• En el caso de que el órgano competente para imponer la sanción
rectifique la propuesta de resolución por concurrir alguna de las
circunstancias siguientes, la rectificación se notifica al interesado, el cual
puede formular las alegaciones que estime pertinentes en el plazo de 10
días hábiles cuando:
- se consideren sancionables conductas que en el procedimiento
sancionador se hubiesen considerado como no sancionables;
- se modifique la tipificación de la conducta sancionable;
- se cambie la calificación de una infracción de leve a grave o muy grave,
o de grave a muy grave.
• En el pie de notificación de la resolución debe hacerse mención de:
- el lugar, plazo y forma en que debe ser satisfecho el importe de la
sanción impuesta;
- las circunstancias cuya concurrencia determina la exigencia del importe
de las reducciones practicadas en las sanciones;
- la no exigencia de intereses de demora en los casos de suspensión de la
ejecución de sanciones por la interposición en tiempo y forma de un
recurso o reclamación administrativa contra ellas;
- cuando la resolución fuese susceptible de impugnación en vía
contencioso-administrativa, se ha de informar de que, en caso de
solicitarse la suspensión, esta se mantendrá hasta que el órgano judicial se
pronuncie sobre la solicitud, siempre que el interesado cumpla los
requisitos del RD 2063/2004 art.29.2 .
• El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del
procedimiento sancionador es de 6 meses contados desde la notificación
de la comunicación de inicio del procedimiento.
• Si la Administración tributaria estima que la infracción puede ser
constitutiva de delito no se produce la suspensión, sino que se considera
concluido en todo caso el expediente al remitir el tanto de culpa al órgano
judicial penal o al Ministerio Fiscal, sin perjuicio de la iniciación posterior
de un nuevo procedimiento en caso de no apreciarse la existencia de
delito contra la Hacienda pública en la conducta de referencia
(LGTart.180 y 251.2 ). En el régimen precedente a la L 34/2015 , sí
se preveía la suspensión del procedimiento.
Precisiones
1) En supuestos en los que se ha impuesto sanción reducida (LGT art.188.1.a ) y,

posteriormente, el interesado ha incumplido las condiciones a las que se sometía la
reducción, la liquidación complementaria del importe de la reducción indebida no se
somete al plazo de caducidad del procedimiento sancionador original, terminado en
plazo con la sanción reducida, sino que se aplica respecto del nuevo expediente en el
que se cuantifica la pérdida del derecho a la reducción, nuevo plazo de caducidad.
2) La interposición de un recurso de revisión contra las liquidaciones de las que la
sanción trae causa, no implica la pérdida del derecho a la reducción por conformidad
(TEAC 30-5-07 ).
3) Como doctrina legal ha fijado el Tribunal Supremo, en relación con la
modificación de sanciones tributarias en ejecución de fallos de los órganos
económico-administrativos, que dicha actuación no es una actuación inspectora y no
se incurre por ello en caducidad por el transcurso de 6 meses (TS 30-6-04, EDJ
142088 ).
4879 Procedimiento sancionador derivado de procedimiento de inspección

(LGT art.211 )
La tramitación de estos presenta las siguientes especialidades:

a) La competencia para acordar la iniciación corresponde al equipo o
unidad que ha desarrollado la actuación de comprobación e investigación,
salvo que el inspector-jefe designe otro diferente. Cuando el inicio y la
tramitación correspondan al mismo equipo o unidad que haya
desarrollado o esté desarrollando las actuaciones de comprobación e
investigación, el acuerdo de inicio puede suscribirse por el jefe del equipo
o unidad o por el funcionario que haya suscrito o vaya a suscribir las
actas. En otro supuesto, la firma corresponde al jefe de equipo o unidad o
al funcionario que determine el inspector-jefe (RD 2063/2004
art.25.1 ).
En todo caso, el inicio del procedimiento sancionador requiere
autorización previa del inspector-jefe, que puede ser concedida en
cualquier momento del procedimiento de comprobación e investigación o
una vez finalizado este, antes del transcurso del plazo de 3 meses desde
que se hubiese notificado o se entendiese notificada la correspondiente
liquidación o resolución (se sigue así la regla de LGT/1963 art.81.6 ).
b) Se han de iniciar tantos expedientes sancionadores como actas de
inspección se han incoado, sin perjuicio de los que hayan de iniciarse por
las conductas constitutivas de infracción puestas de manifiesto durante el
procedimiento inspector y que no impliquen liquidación. No obstante,
cuando exista identidad en los motivos o circunstancias que determinan la
apreciación de varias infracciones pueden acumularse la iniciación e
instrucción de los distintos procedimientos, aunque debe dictarse una
resolución individualizada para cada uno de ellos. En tales casos, deben
aparecer debidamente individualizadas las infracciones sancionadas en
dichos procedimientos.
c) La instrucción puede encomendarse por el inspector-jefe al equipo o
unidad competente para acordar el inicio o a otro equipo o unidad
distintos, en función de las necesidades del servicio o de las
circunstancias del caso.
Cuando el inicio y la tramitación del procedimiento sancionador
correspondan al mismo equipo o unidad que haya desarrollado o esté

desarrollando las actuaciones de comprobación e investigación, la
propuesta de resolución puede suscribirse por el jefe del equipo o unidad
o por el funcionario que haya suscrito o vaya a suscribir las actas. En otro
caso, la firma corresponde al jefe de equipo o unidad o al funcionario que
determine el inspector-jefe (RD 2063/2004 art.25.3 ).
d) Con ocasión del trámite de alegaciones, el interesado puede
manifestar de forma expresa su conformidad o disconformidad con la
propuesta de resolución del procedimiento sancionador que se le formule,
de forma que se presume su disconformidad si no se pronuncia
expresamente al respecto.
Precisiones
En caso de retraso producido en el procedimiento sancionador como consecuencia

de la orden de completar el expediente del procedimiento inspector (LGT
art.156.3.b y 157.4 ), se computará una interrupción justificada en el
procedimiento sancionador derivado del procedimiento inspector que se hubiera
iniciado, desde el día siguiente a aquel en el que se dicte la orden de completar hasta
que se notifique la nueva acta que sustituya a la anteriormente formalizada o se le
dé trámite de audiencia en caso de que no sea necesario incoar una nueva acta (RD
2063/2004 art.25.4 ).
4881 e) Si el interesado presta su conformidad a la propuesta de sanción, se

entiende dictada y notificada la resolución de acuerdo con dicha
propuesta por el transcurso del plazo de un mes a contar desde el día
siguiente a la fecha en que prestó la conformidad, sin necesidad de nueva
notificación expresa al efecto, salvo que en el curso de dicho plazo el
órgano competente para imponer la sanción notifique un acuerdo en el
que rectifique los errores materiales apreciados en la propuesta, ordene
completar las actuaciones practicadas dentro del plazo máximo de
duración del procedimiento, dicte resolución expresa confirmando la
propuesta de sanción o rectifique la propuesta por considerarla
incorrecta. Cuando la referida notificación no se produzca en el plazo de
un mes a contar desde el día siguiente a la fecha en que prestó la
conformidad, esta actuación carecerá de efecto frente al interesado.
En el caso de que el órgano competente para imponer la sanción
rectifique la propuesta, la nueva propuesta de sanción se ha de notificar
al interesado dentro del mismo plazo de un mes antes citado. En dicha
notificación se debe indicar al interesado su derecho a formular las
alegaciones que estime pertinentes en el plazo de 15 días hábiles. Si el
interesado presta su conformidad a la rectificación realizada, la resolución
se considera dictada en los términos del acuerdo de rectificación y se
entiende notificada por el transcurso del plazo de un mes a contar desde
el día siguiente a la fecha en que prestó la conformidad, salvo que en el
curso de dicho plazo el órgano competente para imponer la sanción
notifique resolución expresa confirmando la propuesta. Si hubiese
transcurrido el plazo de alegaciones sin que se hayan producido o si el
interesado manifiesta su disconformidad, el órgano competente para

imponer la sanción ha de notificar expresamente la resolución.
f) El órgano competente para dictar la resolución es el inspector-jefe.
g) Cuando, una vez incoado el procedimiento sancionador, concurra en el
procedimiento inspector del que trae causa alguna de las circunstancias
que producen la extensión del plazo máximo de duración, el plazo para
concluir el procedimiento sancionador se extenderá por el mismo periodo
que resulte procedente. Dichas circunstancias son las siguientes (LGT
art.150.5 ):
- manifestación, durante el desarrollo del procedimiento inspector, por el
obligado tributario de que no tiene o no va a aportar la información o
documentación solicitada;
- no aportación íntegra en el plazo concedido en el tercer requerimiento
efectuado.
En tales casos, su aportación posterior determina la extensión del plazo
máximo de duración del procedimiento inspector por un período de 3
meses, siempre que dicha aportación se produzca una vez transcurridos al
menos 9 meses desde su inicio. No obstante, la extensión es de 6 meses
cuando la aportación se efectúe tras la formalización del acta y determine
que el órgano competente para liquidar acuerde la práctica de
actuaciones complementarias.
Asimismo, el plazo máximo de duración del procedimiento inspector se
extenderá por un periodo de 6 meses cuando, tras dejar constancia de la
apreciación de las circunstancias determinantes de la aplicación del
método de estimación indirecta, se aporten datos, documentos o
pruebas relacionados con dichas circunstancias.
4883
Precisiones
1) Respecto del plazo para incoar procedimiento sancionador derivado de acta de

inspección, en función de que conste en ella, o no lo haga, la no concurrencia de
motivo para tramitar expediente sancionador, el Tribunal Supremo ha considerado
aplicable el plazo en ambos casos -silencio en el acta o expresión de ausencia de
motivo para sancionar-, con exclusión del general de prescripción de infracciones
tributarias que corresponda (TS 22-12-10, EDJ 279641 ).
2) El plazo de 3 meses para incoación del expediente sancionador separado (LGT
art.209.2 ), respecto del que ha sido interesado en un procedimiento iniciado
mediante declaración o de verificación de datos, comprobación o inspección del que
deriva, es de caducidad y su transcurso determina la pérdida o extinción de la acción
de la Administración para incoar el oportuno expediente sancionador (AN 15-6-09,
EDJ 138180 , relativa al anterior RD 939/1986 art.49.2.j , con criterio extensible
al régimen vigente).
4885 Tramitación conjunta

El interesado puede renunciar, por escrito y sin posible rectificación
posterior -salvo en el caso de actas con acuerdo-, a la tramitación
separada del procedimiento sancionador mediante manifestación expresa
que debe formularse durante los 2 primeros meses del procedimiento de
aplicación de los tributos, salvo que antes de dicho plazo se produjese la
notificación de la propuesta de resolución -supuesto en el que podrá

formularse hasta la finalización del trámite de alegaciones posterior-.
• Si se trata de un procedimiento de inspección, el interesado puede
renunciar a la tramitación separada del sancionador durante los 6
primeros meses, salvo que antes de dicho plazo se produjese la
finalización del trámite de audiencia previo a la suscripción del acta; en tal
caso, puede formularse hasta dicho momento.
Para el cómputo de los plazos indicados -que se efectúa por meses- no se
deducen o restan los períodos de interrupción justificada y las dilaciones
no imputables a la Administración tributaria, ni los periodos de suspensión
o extensión del procedimiento inspector.
• Sin embargo, en aquellos procedimientos de aplicación de los tributos
que se han iniciado directamente mediante la notificación de la propuesta
de resolución, se puede renunciar a la tramitación separada del
sancionador exclusivamente durante el plazo de alegaciones posterior a
dicha propuesta.
Si no media renuncia a la tramitación separada, el procedimiento
sancionador debe iniciarse dentro del plazo máximo de 3 meses desde
que se hubiese notificado o se entendiese notificada la correspondiente
liquidación o resolución.
4887 Cuando el interesado ha manifestado que renuncia a la tramitación

separada del procedimiento sancionador, su inicio debe notificarse y, a
partir de ese momento, su tramitación se desarrolla de forma conjunta
con el de aplicación de los tributos, y es de aplicación para ambos
procedimientos la regulación establecida en la LGT y en su normativa de
desarrollo para el correspondiente procedimiento de aplicación de los
tributos, incluida la relativa a los plazos y a los efectos de su
incumplimiento:
a) No se tiene en cuenta en el cómputo del plazo del procedimiento de
aplicación de los tributos el tiempo transcurrido desde la fecha del primer
intento de notificación del inicio del procedimiento sancionador
debidamente acreditado hasta la fecha en que dicha notificación se
entienda producida (LGT art.104 ).
b) Una vez notificado el inicio, las cuestiones relativas al procedimiento
sancionador se analizan conjuntamente con las del procedimiento de
aplicación de los tributos, y la documentación y elementos de prueba
obtenidos durante la tramitación conjunta se consideran integrantes de
ambos expedientes, debiéndose incorporar formalmente a estos, con
vistas a los recursos que pudieran interponerse contra la resolución
dictada en cada procedimiento.
c) No obstante su tramitación conjunta, cada procedimiento finaliza con
un acto resolutorio distinto.
d) Las propuestas de resolución del procedimiento de aplicación de los
tributos y la de los procedimientos sancionadores que deriven de aquel
deben notificarse simultáneamente. En el procedimiento de inspección,
las propuestas de sanción notificadas se tramitan conforme a lo expuesto

en el nº 4876 .
e) En caso de renuncia posterior a la notificación de la propuesta de
resolución deben notificarse el inicio y la propuesta de resolución del
procedimiento sancionador con anterioridad o simultáneamente a la
notificación de la resolución del procedimiento de aplicación de los
tributos, sin que deba notificarse de nuevo la propuesta de resolución de
este.
4889 Regla específica de finalización conexa

(RD 1065/2007 art.101.6 )
Si se ha iniciado un procedimiento sancionador como consecuencia de un

procedimiento de aplicación de los tributos y este último finaliza como
consecuencia del inicio de otro procedimiento de aplicación de los
tributos, el expediente sancionador terminará mediante resolución
expresa declarativa de dicha circunstancia, sin perjuicio de que
posteriormente se pueda iniciar un nuevo procedimiento sancionador
derivado del de aplicación de los tributos iniciado con posterioridad.
Las actuaciones realizadas en el curso de un procedimiento de aplicación
de los tributos o de uno sancionador que hayan terminado de la forma
expuesta, así como los documentos y otros elementos de prueba
obtenidos en dichos procedimientos conservarán su validez y eficacia a
efectos probatorios en los procedimientos de aplicación de los tributos o
sancionadores que puedan iniciarse con posterioridad, siempre que su
examen pueda realizarse de acuerdo con lo dispuesto en la normativa
reguladora del procedimiento.
4891 Actas con acuerdo

Cuando se aprecia que se ha cometido una infracción tributaria, el
procedimiento sancionador se tramita conjuntamente.
a) Las cuestiones relativas a las infracciones se analizan teniendo en
cuenta los elementos y pruebas obtenidos en el correspondiente
procedimiento de inspección de acuerdo con su normativa reguladora,
incluida la relativa a los plazos y a los efectos de su incumplimiento.
b) Se entiende iniciado el procedimiento sancionador con el acta con
acuerdo que se extienda, en la que también se ha de incluir la propuesta
de sanción que proceda y se debe hacer constar expresamente la
renuncia a la tramitación separada del procedimiento sancionador, así
como la conformidad del interesado con las propuestas de regularización
y de sanción que se formulen.
c) Se entiende producida y notificada la sanción, en los términos de las
propuestas formuladas, si transcurridos 10 días hábiles contados desde el
siguiente a la fecha del acta no se hubiera notificado al interesado
acuerdo del órgano competente para liquidar rectificando los errores
materiales que pudiera contener el acta con acuerdo, sin que sea preciso
dictar acto resolutorio específico de imposición de la sanción.
d) Cuando antes de la formalización de un acta con acuerdo se hubiese
iniciado el procedimiento sancionador, la suscripción del acta con acuerdo
supone la aceptación íntegra de la propuesta de sanción que en ella se
contenga, entendiéndose que el procedimiento sancionador finaliza con la
notificación expuesta en el párrafo precedente, con independencia de que
anteriormente se hubiese renunciado o no a la tramitación separada del
procedimiento sancionador, sin perjuicio de los efectos de esa actuación
del obligado tributario con respecto al procedimiento sancionador
correspondiente a la regularización no practicada en el acta con acuerdo.
17. Auditoría de cuentas

(L 22/2015 art.68 s. ; RDLeg 1/2011 art.30 s. derog L 22/2015 ; RD 1517/2011 art.78 , 80 , 89 a 95 )
4895 El régimen que se expone en los apartados siguientes se aplica a los

procedimientos incoados desde 25-11-2011, inicio de vigencia de la
norma reglamentaria reguladora del procedimiento (RD 1517/2011
disp.trans.7ª ). Esta regulación reglamentaria está afectada por la nueva
regulación legal, en aspectos concretos, desde 17-6-2016 (fecha de
entrada en vigor de la L 22/2015 , que deroga el RDLeg 1/2011 ).
4897 Competencia
(L 22/2015 art.68 ; RD 1517/2011 art.80 )
Corresponde al Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC),

organismo autónomo adscrito al ministerio del ramo de economía, el
ejercicio de la potestad sancionadora respecto de:
a) Los auditores de cuentas y las sociedades de auditoría y demás
entidades de auditoría.
b) Las personas y entidades en las que concurran circunstancias
determinantes de la incompatibilidad en los auditores de cuentas (L
22/2015art.18 a 20 ; RDLeg 1/2011 art.17 y 18 ).
c) Los sujetos no auditores a los que alcanzan las prohibiciones
posteriores a la finalización de un trabajo de auditoría y las restricciones
derivadas del deber de secreto, y aquellos cuya actuación se enmarque en
el ámbito del Rgto UE/537/2014 (L 22/2015 art.23 , 31 , 46.1 ).
d) Las sociedades de auditoría y sus socios, sean o no auditores, que
hayan firmado el informe de auditoría en nombre de aquellas, respecto de
infracciones cometidas por aquellas (L 22/2015 art.70.b ).
4899 Denuncia
(L 22/2015 art.69 ; RD 1517/2011 art.78 )
Por escrito, cualquier persona , así como las entidades corporativas

representativas de los auditores de cuentas -sin adquirir unas ni otras la
condición de interesadas- puede poner en conocimiento del ICAC la
existencia de hechos que pudieran ser constitutivos de una infracción

tipificada en la Ley, aportando cuanta información y datos obren en su
poder y haciendo referencia expresa a las normas reguladoras de la
actividad de auditoría que hayan podido resultar incumplidas en la
actuación del auditor de cuentas o sociedad de auditoría.
Se acordará el archivo de las denuncias infundadas o cuando los hechos
denunciados no posean suficiente entidad o trascendencia o sean de
imposible investigación.
El ICAC puede fijar, con criterios selectivos de eficiencia, relevancia y
significación, la orientación de su actividad de control en relación con
denuncias sobre la actuación de los mismos auditores de cuentas o
sociedades de auditoría, en relación con las cuentas de una misma entidad
correspondientes a un mismo ejercicio o de diferentes periodos.
Cabe solicitar al denunciante que aporte otros datos o medios de prueba
que obren en su poder.
4901 Procedimiento
(L 22/2015 art.69 ; RD 1517/2011art.89 a 95 )
Con aplicación supletoria del procedimiento sancionador general (nº 4295

s. ), las disposiciones específicas en este campo son las siguientes:
4902 Plazo máximo

El plazo total para resolver y notificar la resolución dictada en el
procedimiento es de un año contado desde la adopción por el presidente
del ICAC del acuerdo de incoación, sin perjuicio de la suspensión del
procedimiento y de la posible ampliación de dicho plazo total y de los
parciales previstos para los distintos trámites del procedimiento (de
acuerdo con LPAC art.23 y 32 ), acordada por el citado presidente.
En los casos de prescripción de la infracción y en los de caducidad del
procedimiento por el transcurso del plazo total de un año, más las
ampliaciones previstas en la L 22/2015 art.69.4 , o por el transcurso del
plazo de 6 meses previsto en la L 22/2015 art.86.2 , cuando dicha
caducidad hubiera determinado asimismo la prescripción de la infracción,
se ha de dictar resolución expresa que contenga la declaración de las
circunstancias que concurran, con indicación de los hechos producidos y
las normas aplicables. La resolución se notifica al auditor de cuentas o
sociedad de auditoría de cuentas sujetos al procedimiento.
La competencia para acordar la ampliación de los distintos plazos
parciales en la tramitación del procedimiento, incluido el de audiencia tras
la formulación de la propuesta de resolución, corresponde al instructor.
4903 Actuaciones previas

Con anterioridad a la incoación del procedimiento sancionador, el
presidente del ICAC puede ordenar la realización de las actuaciones
previas que resulten necesarias con objeto de determinar con carácter
preliminar si concurren circunstancias que justifiquen tal incoación.
Cuando se obtengan indicios fundados y debidamente documentados de

infracción en el curso de cualquier actuación de control de la actividad de
auditoría de cuentas, se podrá iniciar el procedimiento sancionador sin
finalizar su tramitación.
Si de las actuaciones previas de control se concluye la prescripción de la
infracción, el presidente del ICAC ha de acordar el archivo de actuaciones
y la no procedencia de iniciar el procedimiento sancionador, notificándose
a los interesados el acuerdo o la resolución adoptados. Se consideran
interesados a estos efectos quienes resulten identificados en el acuerdo
de incoación como presuntamente responsables.
4904 Acuerdo de incoación

Dictado por el presidente del ICAC, tiene el contenido previsto en LPAC
art.64.2 , con las siguientes especialidades:
a) El nombramiento de instructor recae en un funcionario destinado en el
ICAC, pudiendo ser nombrado el funcionario que hubiera realizado las
actuaciones previas de control.
b) Si la complejidad del procedimiento lo aconseja, el presidente del ICAC,
al dictar el acuerdo de incoación o en cualquier momento posterior de la
instrucción del procedimiento, puede nombrar uno o varios instructores
adjuntos, que actúan bajo la dirección del instructor principal y deben
reunir idénticas condiciones que las exigidas para este, debiendo ser
notificado su nombramiento a los interesados en los mismos términos que
el de aquel, con indicación expresa del régimen de recusación establecido.
c) El acuerdo de incoación se comunica al instructor nombrado y se
notifica únicamente a los interesados (quienes resulten identificados en el
acuerdo de incoación como presuntamente responsables). En su caso, se
comunica al denunciante la incoación del expediente, siempre que este
haya solicitado dicha incoación.
d) Cuando el presunto responsable sea un auditor de cuentas o sociedad
de auditoría autorizados originariamente en un Estado miembro de la
Unión Europea, se comunica asimismo a la autoridad supervisora
competente de dicho Estado de procedencia que se ha acordado la
incoación de un procedimiento sancionador.
Precisiones
En el acuerdo de incoación, o en cualquier momento posterior, puede adoptarse

como medida cautelar un requerimiento dirigido a la sociedad de auditoría o al
auditor de cuentas para que pongan fin a su actuación y se abstengan de repetirla. Si
el procedimiento finaliza con una resolución sancionadora con base en los hechos
tenidos en cuenta para formular este requerimiento, se puede hacer constar dicho
requerimiento en la parte dispositiva de aquella, sin perjuicio de adicionalmente
imponer las sanciones procedentes (L 22/2015 art.69.7 ).
4905 Facultades del instructor

El instructor podrá solicitar que se emitan cuantos informes de carácter
técnico o jurídico sean necesarios, en función de la complejidad del
procedimiento, para llevar a buen fin la instrucción del mismo.

Una vez instruido el expediente, el instructor ha de formular la propuesta
de resolución, en la que se deben fijar motivadamente los hechos que se
declaran probados, su calificación jurídica, así como la infracción que, en
su caso, pudieran constituir, la declaración de las personas o entidades
que sean responsables , y la sanción que se proponga; o bien, se propone
la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.
En caso de que se hayan nombrado instructores adjuntos, la propuesta de
resolución se formula por el instructor principal.
La propuesta de resolución se notifica a los interesados, acordándose el
trámite de audiencia. A la notificación se acompaña una relación de los
documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados
puedan obtener las copias que estimen pertinentes.
Concluido el trámite de audiencia, el instructor eleva la correspondiente
propuesta de resolución, junto con todas las actuaciones, al presidente
del ICAC.
4907 Resolución
El presidente del ICAC, previo sometimiento del expediente en aquellos
casos en que las infracciones estén calificadas como muy graves o graves
a la consideración del Comité de Auditoría de Cuentas , dicta resolución
en el plazo de 3 meses, a contar en su caso, desde la fecha de reunión de
dicho Comité.
El presidente del Instituto puede ordenar la realización de actuaciones
complementarias por plazo no superior a un mes, antes o después de
someter el expediente a la consideración del Comité de Auditoría de
Cuentas, en caso de que dicho trámite sea procedente.
Los interesados disponen de un plazo de audiencia de 7 días a contar
desde el día siguiente al de la notificación del resultado de dichas
actuaciones complementarias. Dicho resultado se somete a la
consideración del Comité de Auditoría de Cuentas, si así lo ha requerido
previamente este. El plazo para resolver el procedimiento quedará
suspendido desde la fecha del acuerdo de realización de las actuaciones
complementarias, hasta la fecha de reunión del Comité de Auditoría de
Cuentas, y el plazo para dictar resolución comenzará a contar desde dicha
fecha de reunión.
No se considerarán en la resolución otros hechos distintos de los
determinados en la propuesta de resolución, salvo los que resulten de las
actuaciones complementarias practicadas, en su caso, y sin perjuicio de la
distinta valoración jurídica que pudiera realizarse en relación a la
efectuada en la propuesta de resolución.
En todo caso, cuando el presidente del ICAC considere que la infracción
reviste mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución
(antes o después de la reunión del Comité, si es precisa), se notifica esta
circunstancia a los interesados para que aporten cuantas alegaciones
estimen pertinentes en el plazo de 15 días. Se considera que concurre
dicha situación cuando:
- se consideren sancionables conductas que en la propuesta de

resolución se hubiesen calificado como no sancionables;
- se altere la calificación de una infracción de leve a grave o muy grave, o
de grave a muy grave.
4909 Acumulación de expedientes y agrupación de sujetos infractores

(RD 1517/2011 art.95 )
Se incoarán tantos procedimientos sancionadores como trabajos de

auditoría existan respecto a los que se hayan apreciado indicios de
infracción. No obstante, cuando concurra identidad en los motivos o
circunstancias que determinen la apreciación de varias infracciones,
podrán acumularse la incoación e instrucción de los distintos
procedimientos.
Se pueden imponer en una misma resolución, resultado de un solo
procedimiento, las sanciones correspondientes a las sociedades de
auditoría y al auditor de cuentas firmante del informe en su nombre que
sea corresponsable, cuando aquellas deriven de una misma infracción.
Se procede de igual forma para imponer sanciones a varios auditores de
cuentas o sociedades de auditoría que hayan actuado conjuntamente,
cuando las sanciones deriven de una misma infracción.
4911 Ejecutividad y publicidad

(L 22/2015 art.81 )
Las resoluciones mediante las que se impongan sanciones enumeradas en

este ámbito solo son ejecutivas cuando hayan ganado firmeza en vía
administrativa.
Todas las sanciones ya ejecutivas, salvo las de amonestación privada, se
publican e inscriben en el boletín del ICAC y en el Registro Oficial de
Auditores de Cuentas, expresando la pendencia de recurso contencioso-
administrativo, en su caso, así como su resultado, cuando finalice. Las
sanciones impuestas por trabajos de auditoría de entidades de interés
público, se publican en el BOE.
En los casos de baja temporal o definitiva en el mencionado registro, los
auditores de cuentas y las sociedades de auditoría adoptarán las medidas
necesarias para la salvaguarda de la documentación referente a aquellas
auditorías de cuentas que hubieran realizado y sepan incursas en alguna
demanda de responsabilidad civil por parte de un tercero.
Precisiones
Bajo el régimen del RDLeg 1/2011 , en el caso de infracciones muy graves o

graves se publicaba e inscribía su parte dispositiva en el boletín del ICAC y en el
Registro Oficial de Auditores de Cuentas, respectivamente. Asimismo, cuando se
trataba de infracciones leves, excepto las amonestaciones privadas, se inscribía su
parte dispositiva en dicho registro.
18. Función estadística pública

(L 12/1989art.48 a 54 ; RD 1572/1993 )
4915 Partiendo de la aplicación supletoria del RD 1398/1993 (directa en la

LPAC ), se establecen las siguientes reglas específicas en relación con el
procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora por
incumplimiento de las obligaciones impuestas por la L 12/1989 ,
respecto de las estadísticas para fines estatales.
El expediente sancionador se ha de tramitar para la imposición, en su
caso, de sanciones por infracciones graves o muy graves, bastando
respecto de las leves la mera audiencia del interesado (L 12/1989
art.54 ). Podría considerarse este supuesto como de cauce
superabreviado, diferenciándose así entre la tramitación ordinaria, la
abreviada y la indicada superabreviada.
4917 Competencia
La ostenta para acordar la iniciación del procedimiento el presidente del
Instituto Nacional de Estadística (INE); para la instrucción, la Secretaría
General del INE, y para la resolución, el presidente del citado organismo.
Los funcionarios designados para la instrucción del procedimiento
ostentan el carácter de órgano instructor.
En los supuestos en que la potestad sancionadora corresponda al director
del Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de la AEAT (L
12/1989 art.48.3 ) es competente para la iniciación y la instrucción del
procedimiento sancionador el titular de la dependencia regional de
aduanas e impuestos especiales de la delegación especial de la AEAT o
autoridad en quien delegue, en cuyo ámbito territorial se encuentre el
domicilio fiscal de la persona física o jurídica que esté obligada a
presentar los datos estadísticos sobre intercambios de bienes con otros
Estados miembros en aplicación del Rgto CE/638/2004 , sobre las
estadísticas comunitarias de intercambios de bienes entre Estados
miembros.
La competencia para la resolución corresponde al director del
Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de la AEAT.
4919 Actuaciones previas a las propuestas

Las delegaciones provinciales o locales del INE, las unidades de los
servicios centrales del mismo o, en su caso, de los servicios estadísticos
de la Administración General del Estado o cualesquiera otras entidades
dependientes de la misma deben haber actuado con arreglo a lo que se
expone seguidamente, con carácter previo a la formulación de las
correspondientes propuestas.
Toda solicitud de datos formulada por los servicios estadísticos para
cumplimiento de su función, bien directamente, bien a través de terceros
facultados al efecto, se realizará con advertencia expresa de la naturaleza,
de las características y de la finalidad de la estadística, en cuestión, así
como, en su caso, el carácter obligatorio de la información recabada, de la

protección que dispensa el secreto estadístico y, en su lugar, asimismo, de
las sanciones que pudieran ser impuestas por la autoridad competente en
los casos de falta de colaboración o de facilitación de datos falsos,
incorrectos, incompletos o recibidos fuera del plazo establecido para
recibir la información.
La advertencia de tales extremos se ha de hacer constar,
fehacientemente, en los instrumentos utilizados para la recogida de
información (cuestionarios, soporte magnético, etc.), de modo que con la
medida pueda evitarse la presunta alegación, por parte de los interesados
(personas o entidades), de ignorancia o desconocimiento de la materia
considerada.
Agotado el plazo establecido para facilitar dicha información sin que el
interesado la haya cumplimentado, la unidad administrativa requirente
debe reiterar aquella solicitud, dirigiendo al efecto al interesado una
nueva notificación, cursada por cualquier medio que permita tener
constancia de su recepción, preferentemente por correo certificado,
requiriéndole el cumplimiento de la exigencia reglamentaria y otorgándole
un plazo de 15 días naturales, a contar desde el siguiente al de la
notificación, con advertencia de las infracciones y sanciones en que
pudiera incurrir de no atender, en los términos señalados, dichos
requerimientos.
Tal actuación es independiente de la que, dentro del procedimiento
normal de gestión estadística, pueda practicar el servicio cerca de los
interesados, respecto de la rectificación o cumplimentación de los datos
defectuosos o errores fácticos cometidos por aquellos en el
cumplimiento de sus deberes en la materia. Dicha rectificación o
aportación de información complementaria será recabada por la unidad
administrativa competente mediante las comunicaciones, notificaciones o
requerimientos usuales dirigidos a los interesados según el procedimiento
habitual del proceso estadístico de elaboración de datos.
Si transcurrido el plazo de 15 días mencionado no se hubiese
cumplimentado, por parte del interesado, el requerimiento efectuado por
la Administración estadística, la unidad recabante de la información debe
remitir los antecedentes habidos al órgano competente para la iniciación
del procedimiento en unión de un informe-propuesta detallado de las
circunstancias que hubieran concurrido en el supuesto en consideración.
Precisiones
El trámite de actuaciones previas analizado no es aplicable a los procedimientos

sancionadores competencia del Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales
de la AEAT.
4921 Instrucción
(L 12/1989 art.54.2 )
El procedimiento abreviado se tramita conforme a LPAC art.96 (nº

4600 ), con la especialidad siguiente:
Si el instructor apreciara la existencia de infracción de carácter leve,

procederá a formular propuesta razonada de resolución, que notificará a
los interesados, concediéndoles un plazo de 7 días para que aleguen lo
que estimen conveniente a su defensa. Recibidas las alegaciones o
transcurrido el plazo de presentación y si el instructor no estimara
necesaria la proposición y práctica de prueba, elevará todo lo actuado a la
presidencia del Instituto para que adopte la resolución pertinente.
4923 Resolución
(RD 1572/1993 art.6 )
El plazo máximo para la tramitación del procedimiento es de 6 meses,

contados a partir de la fecha del acuerdo de iniciación. Se establece que,
si no hubiera recaído resolución transcurridos 30 días desde la finalización
del plazo de 6 meses señalado, teniendo en cuenta las posibles
interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados, se
tendrá por cumplido el plazo de caducidad establecido en LPAC
art.21.2 , debiendo procederse al archivo de las actuaciones, bien de
oficio por el propio órgano competente para dictar resolución o a
solicitud de cualquier interesado.
El plazo máximo de resolución y notificación es de 6 meses, so pena de
caducidad en otro caso (LPAC art.21.2 ).
Las resoluciones que ultimen el procedimiento ponen fin a la vía
administrativa y serán inmediatamente ejecutivas.
Precisiones
En relación con la ejecutividad de las sanciones impuestas, se plantea la duda de si

lo son no obstante la interposición de recurso potestativo de reposición (nº 1705 ,
nº 4575 s. ).
4924 Comunicaciones y notificaciones

Cuando la potestad sancionadora corresponda al INE (LPAC art.14 ), se
establece la obligatoriedad de utilización de medios electrónicos para las
comunicaciones que haya de realizar la Administración con entidades con
forma jurídica de sociedad anónima (con NIF que empiece por la letra A) o
sociedad de responsabilidad limitada (entidades con NIF que empiece por
la letra B), siempre que medie la previa comunicación a los interesados.
Para la asignación de la dirección electrónica habilitada, será de
aplicación lo previsto en la OM PRE/878/2010 , por la que se establece
el régimen de sistema de dirección electrónica habilitada (RD 1679/2009
art.38.2 ).
Cuando la potestad sancionadora corresponda al Departamento de
Aduanas e Impuestos Especiales de la AEAT, se aplica el RD
1363/2010 , por el que se regulan supuestos de notificaciones y
comunicaciones administrativas obligatorias por medios electrónicos en el
ámbito de la AEAT, o la norma que lo sustituya.
Precisiones
Estas reglas tienen aplicación respecto de expedientes incoados desde 20-11-2011,

excepto la aplicación del RD 1363/2011 a procedimientos de competencia de la
AEAT, que rige desde tal fecha, incluso en los expedientes incoados con anterioridad
(RD 1677/2011 disp.trans.única ).
19. Sector eléctrico

(L 24/2013 art.73 -redacc RDL 1/2019- y 75 s. )
4925 Sobre la regulación general, se establecen las siguientes peculiaridades:

a) La incoación e instrucción del procedimiento se efectúa por la
dirección general competente de la secretaría de Estado con atribuciones
en materia de energía, ya de oficio o por orden superior, petición inferior
razonada o denuncia. No obstante, dentro del ámbito de actuación de la
Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, la instrucción
y resolución se efectúa por los órganos de esta (de acuerdo con L
3/2013 y RD 657/2013 ).
b) Pueden adoptarse motivadamente por unos u otros órganos medidas
cautelares en cualquier estado del procedimiento, previa audiencia del
interesado. A la notificación de la medida se acompaña, en su caso,
emplazamiento para que se subsane la deficiencia o irregularidad
constitutiva de la infracción.
En supuestos de riesgo cierto para el sistema eléctrico y en casos de
urgencia, pueden adoptarse antes del inicio del expediente (LPAC
art.56.2 ).
Los gastos originados por las cautelas se sufragan por los responsables de
las deficiencias, incumplimientos o irregularidades que las hayan causado.
c) El plazo para resolver y notificar la resolución es de 18 meses en caso
de infracciones graves y muy graves y de 9 en el supuesto de infracciones
leves, so pena de caducidad.
d) La competencia para resolver corresponde, en el ámbito de la
Administración General del Estado -al margen de otros criterios, siempre
en casos de infracciones muy graves que comprometan la seguridad del
suministro-:
- al Consejo de Ministros, en caso de sanciones por infracciones muy
graves con medidas accesorias (L 24/2013 art.68 );
- al ministro del ramo de energía, en caso de sanciones por infracciones
muy graves sin medidas accesorias (L 24/2013 art.68 );
- al secretario de Estado del ramo de energía, en caso de sanciones por
infracciones graves;
- al director general competente de esta secretaría de Estado, en caso de
sanciones por infracciones leves.
e) La Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia ostenta
atribución para resolver en los términos de L 24/2013 art.73.3 redacc
RDL 1/2019).
f) En el ámbito autonómico, la competencia se establece en su normativa

propia.
g) La resolución es ejecutiva cuando agote la vía administrativa, pero
puede prever cautelas específicas hasta que se alcance la ejecutividad.
20. Extranjería
(LO 4/2000 art.50 s. ; RD 557/2011 art.216 a 241 )
4930 El ejercicio de la potestad sancionadora por la comisión de las

infracciones administrativas previstas en la normativa de extranjería se
debe ajustar a lo dispuesto en ella y, supletoriamente, en la LPAC
(LPAC disp.adic.1ª.2 ).
4930.1 Competencia
(RD 557/2011 art.219 y 220 )
Son competentes para ordenar la incoación del procedimiento

sancionador:
- los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas
uniprovinciales;
- los subdelegados del Gobierno;
- los jefes de oficinas de extranjería;
- el comisario general de Extranjería y Fronteras;
- el jefe superior de Policía;
- los comisarios provinciales; y
- los titulares de las comisarías locales y puestos fronterizos.
El instructor y secretario deben ser funcionarios del Cuerpo Nacional de
Policía, sin perjuicio de que tales nombramientos puedan recaer en otros
funcionarios de las oficinas de extranjería, cuando se trate de
procedimientos sancionadores que se tramiten por las infracciones leves
e infracciones graves de las letras e) y h) de LO 4/2011 art.53.1 .
4930.2 Caducidad y prescripción

(RD 557/2011 art.225 )
El plazo máximo en que debe dictarse y notificarse la resolución que

resuelva el procedimiento es de 6 meses desde que se acordó su
iniciación.
En el procedimiento simplificado el plazo es de 2 meses (RD 557/2011
art.238 ).
Transcurrido dicho plazo sin haberse resuelto y notificado la expresada
resolución se produce la caducidad del procedimiento y se debe proceder
al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de
oficio por el órgano competente para dictar la resolución, excepto en los
casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable
a los interesados o en aquellos supuestos en que se hubiese acordado su
suspensión.
La acción para sancionar las infracciones prescribe:

- a los 3 años si la infracción es muy grave;
- a los 2 años si es grave; y
- a los 6 meses si es leve.
Estos plazos se computan a partir del día en que los hechos se hubiesen
cometido.
La prescripción se interrumpe por cualquier actuación de la
Administración de la que tenga conocimiento el denunciado. El plazo de
prescripción se reanuda si el procedimiento estuviera paralizado durante
más de un mes por causa no imputable al expedientado.
El plazo de prescripción de la sanción es de:
- 5 años si la sanción impuesta lo fuera por infracción muy grave;
- 2 años si lo fuera por infracción grave; y
- un año si lo fuera por infracción de carácter leve.
Si la sanción impuesta fuera la expulsión del territorio nacional, la
prescripción no empieza a contar hasta que haya transcurrido el periodo
de prohibición de entrada fijado en la resolución.
El plazo de prescripción de la sanción comienza a contarse desde el día
siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se
imponga la sanción.
Precisiones
En este punto, se advierte un criterio distinto al previsto en LRJSP art.30.3 , que

dispone que en el caso de desestimación presunta del recurso de alzada
interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de
prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en
que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso. A tal
respecto, podría mantenerse que debe aplicarse con preferencia la LRJSP, que es de
aplicación directa y no meramente supletoria en este punto, al contrario que la LPAC
disp.adic.1ª.2 .
4931 Procedimiento ordinario

(RD 557/2011 art.226 a 233 )
Se prevén tres procedimientos: ordinario, preferente y simplificado.

El procedimiento seguido será, como regla general, el ordinario, salvo en
los supuestos en que procedan el preferente o el simplificado.
Su tramitación es sustancialmente análoga a la del procedimiento general
previsto en la LPAC (nº 4295 ).
Como particularidad cabe destacar que en los procedimientos en los que
pueda proponerse la sanción de expulsión de territorio español, el
extranjero tendrá derecho a la asistencia letrada, que se le proporcionará
de oficio, en su caso, y a ser asistido por intérprete si no comprende o no
habla castellano, de forma gratuita en el caso de que careciese de medios
económicos, de acuerdo con lo previsto en la normativa reguladora del
derecho de asistencia jurídica gratuita.
4931.1 Procedimiento preferente

(RD 557/2011 art.234 a 237 )
La tramitación de los expedientes en los que pueda proponerse la

expulsión se debe realizar por el procedimiento preferente cuando la
infracción imputada sea alguna de las siguientes:
• Participar en actividades contrarias a la seguridad nacional o que
pueden perjudicar las relaciones de España con otros países, o estar
implicados en actividades contrarias al orden público previstas como muy
graves en la LO 1/1992 .
• Inducir, promover, favorecer o facilitar con ánimo de lucro,
individualmente o formando parte de una organización, la inmigración
clandestina de personas en tránsito o con destino al territorio español o
su permanencia en el mismo, siempre que el hecho no constituya delito.
• El incumplimiento de las medidas impuestas por razón de seguridad
pública, de presentación periódica o de alejamiento de fronteras o
núcleos de población concretados singularmente.
• La participación por el extranjero en la realización de actividades
contrarias al orden público previstas como graves en la LO 1/1992 .
• Que el extranjero haya sido condenado, dentro o fuera de España, por
una conducta dolosa que constituya en nuestro país delito sancionado
con pena privativa de libertad superior a un año, salvo que los
antecedentes penales hubieran sido cancelados.
• Encontrarse irregularmente en territorio español, por no haber
obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o
tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre
que el interesado no hubiera solicitado la renovación de la misma en el
plazo previsto reglamentariamente, cuando:
- exista riesgo de incomparecencia;
- el extranjero evite o dificulte la expulsión, sin perjuicio de las
actuaciones en ejercicio de sus derechos; o
- el extranjero represente un riesgo para el orden público, la seguridad
pública o la seguridad nacional.
4931.2 Iniciación y tramitación

Cuando de las investigaciones se deduzca la oportunidad de decidir la
expulsión, se dará traslado del acuerdo de iniciación motivado por escrito
al interesado para que alegue, en el plazo de 48 horas, lo que considere
adecuado.
Se le debe advertir que, de no efectuar alegaciones por sí mismo o por su
representante sobre el contenido de la propuesta, no realizar propuesta
de prueba o no ser admitidas de forma motivada, por improcedentes o
innecesarias, las pruebas propuestas, el acuerdo de iniciación del
expediente será considerado como propuesta de resolución.
En todo caso, el extranjero tiene derecho a la asistencia letrada, que se le
proporcionará de oficio, en su caso, y a ser asistido por intérprete si no
comprende o no habla castellano, de forma gratuita en el caso de que
carezca de medios económicos, de acuerdo con lo previsto en la

normativa reguladora del derecho de asistencia jurídica gratuita.
Si el interesado o su representante formulen alegaciones y realizan
proposición de prueba dentro del plazo establecido, el órgano instructor
debe valorar la pertinencia o no de esta.
Practicada, en su caso, la prueba, el instructor ha de formular propuesta
de resolución, que se notificará al interesado y le dará trámite de
audiencia en el que se le concederá un plazo de 48 horas para formular
alegaciones y presentar los documentos que estime pertinentes.
Transcurrido dicho plazo, se procede a elevar la propuesta de resolución,
junto con el expediente administrativo, a la autoridad competente para
resolver. En tanto se realiza la tramitación del expediente, el instructor
puede solicitar al juez de instrucción competente que disponga el ingreso
del extranjero expedientado en un centro de internamiento de
extranjeros. La solicitud de internamiento debe ser motivada.
4932 Resolución. Ejecutividad

La resolución, en atención a la naturaleza preferente y sumaria del
procedimiento, se dictará de forma inmediata. Debe ser motivada y
resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente; no puede
aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del
procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica; y
ha de ser notificada al interesado.
La ejecución de la orden de expulsión recaída en estos procedimientos,
una vez notificada al interesado, se efectuará de forma inmediata.
De no haber sido puesto en libertad el extranjero por la autoridad judicial
dentro del plazo de 60 días, debe interesarse de la propia autoridad
judicial el cese del internamiento para poder llevar a cabo la conducción al
puesto de salida.
4932.1 Comunicaciones en el procedimiento preferente

La incoación del expediente, las medidas cautelares de detención y de
internamiento y la resolución de expulsión deben ser comunicadas a la
embajada o consulado del país del extranjero y se procederá a su
anotación en el Registro Central de Extranjeros de la Dirección General
de la Policía y de la Guardia Civil.
Esta comunicación se dirigirá a ministerio del ramo de asuntos exteriores
cuando no se haya podido notificar al consulado o este no radique en
España.
4932.2 Procedimiento simplificado

(RD 557/2011 art.238 a 240 )
Este procedimiento se tramitará cuando los hechos denunciados se

califiquen como infracción de carácter leve prevista en alguno de los
supuestos contemplados en LO 4/2011 art.52 .
El procedimiento se inicia de oficio por acuerdo dictado al efecto por

alguno de los órganos competentes o por denuncia formulada por los
agentes del Cuerpo Nacional de Policía.
Debe resolverse en el plazo máximo de 2 meses desde que se inició.
El órgano competente, al dictar el acuerdo de iniciación, especificará en
este el carácter simplificado del procedimiento. Dicho acuerdo se
comunicará al órgano instructor y simultáneamente será notificado a los
interesados.
En el plazo de 10 días a partir de la comunicación y notificación del
acuerdo de iniciación, el órgano instructor y los interesados han de
efectuar, respectivamente, las actuaciones pertinentes, la aportación de
cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen
convenientes y, en su caso, la proposición y práctica de prueba.
Transcurrido dicho plazo el instructor debe formular una propuesta de
resolución en la que se han de fijar de forma motivada los hechos. Esta
especificará los hechos que se consideren probados y su exacta
calificación jurídica, con determinación de la infracción, de la persona o
personas responsables, y la sanción que propone, así como de las medidas
provisionales que se hubieran adoptado, o bien propondrá la declaración
de inexistencia de infracción o responsabilidad.
Si el órgano instructor aprecia que los hechos pueden ser constitutivos de
infracción grave o muy grave, acordará que continúe el expediente por
los trámites del procedimiento ordinario y lo notificará a los interesados
para que, en el plazo de 5 días, formulen alegaciones si lo estiman
conveniente.
El órgano competente para resolver debe dictar resolución, en el plazo de
3 días desde que se reciba el expediente, en la forma y con los efectos
procedentes que para las resoluciones de sanción de multa se prevén en
el procedimiento ordinario.
4933 Manifestación de la voluntad de recurrir

(RD 557/2011 art.223 )
El extranjero manifestará su voluntad expresa de recurrir, cuya constancia

se acreditará por medio del apoderamiento (LEC art.24 ).
En el caso de que el extranjero se halle privado de libertad, puede
manifestar su voluntad de interponer recurso contencioso-administrativo
o ejercitar la acción correspondiente contra la resolución de expulsión
ante el delegado o subdelegado del Gobierno competente o el director
del centro de internamiento de extranjeros bajo cuyo control se
encuentre, que lo harán constar en acta que se incorporará al expediente.
D. Procedimientos sancionadores autonómicos
4935 1. Aragón 4945
2. Asturias 4955
3. Baleares 4965
4. Cantabria 4973
5. Castilla-La Mancha 4975
6. Castilla y León 4980
7. Cataluña 4990
8. Extremadura 5005
9. Galicia 5018
10. La Rioja 5020
11. Madrid 5030
12. Navarra 5040
13. País Vasco 5050
4936 No todas las comunidades autónomas han articulado normativamente un

procedimiento sancionador general o común para el ejercicio de la
potestad sancionadora propia.
Algunas comunidades autónomas han aprobado una reglamentación
específica para el ejercicio de la potestad sancionadora propia, con
contenido y finalidad análogos a los de la normativa estatal en su
respectivo ámbito aplicativo. Estas mismas comunidades autónomas no
por ello han dejado de aprobar otros reglamentos reguladores del
ejercicio de la potestad sancionadora en sectores concretos de
intervención administrativa.
Otras comunidades autónomas han optado sin embargo, hasta ahora, por
una regulación sectorial y dispersa del ejercicio de la potestad
sancionadora y del procedimiento sancionador, sin acometer una
regulación general o común.
A continuación se hace referencia de modo exclusivo a aquellas
comunidades autónomas que han aprobado una reglamentación general
de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador común. Se
ha prescindido, por la magnitud del cometido, de hacer referencia a los
numerosos procedimientos sancionadores de carácter sectorial
(espectáculos públicos, pesca, ganadería, servicios sociales, vivienda etc.)
que han aprobado las comunidades autónomas dentro de sus ámbitos
competenciales respectivos.
4938 Ámbito aplicativo

Un grave problema que plantean algunos de los procedimientos
sancionadores autonómicos que se estudian es el relativo a la
determinación de su ámbito aplicativo, pues se ha venido defendiendo su
aplicabilidad a toda sanción impuesta por la respectiva comunidad
autónoma, ignorando la directa aplicación que debían tener las normas
procedimentales estatales. Así, conforme al hoy derogado RD
1398/1993, cuando las comunidades autónomas imponían sanciones en

relación con materias en las que el Estado tuviera competencia normativa
plena, debía ser de aplicación el procedimiento sancionador previsto en la
normativa estatal, ya sectorial, ya la general representada por el RD
1398/1993 (RD 1398/1993 art.1 ).
Tras la entrada en vigor de la LPAC , la normativa estatal es aplicable en
todo caso, excepto en ciertos ámbitos materiales -tráfico, tributos,
extranjería e infracciones en el orden social-, en los que solo lo será de
forma supletoria (LPAC disp.adic.1ª.2 ).
Precisiones
1) Lo anteriormente expuesto es acorde con la doctrina del Tribunal Constitucional,

según la cual, las comunidades autónomas tienen competencia para regular su
propio procedimiento sancionador para el ejercicio de la potestad propia, siendo
esta última puramente instrumental respecto de la potestad que les corresponda
para regular la materia concreta sobre la que incide (TCo 227/1988 ).
2) Con el fin de salvar la contradicción existente entre el criterio que sobre su
respectivo ámbito de aplicación introducen algunos de los procedimientos
sancionadores autonómicos y el recogido en la LPAC , debe entenderse que toda
referencia que dicha reglamentación autonómica efectúa a sanciones de los órganos
autonómicos o a sanciones impuestas en el ejercicio de la potestad sancionadora
autonómica tiene lugar siempre dentro del ámbito aplicativo permitido, a sensu
contrario, por el citado precepto, sin adentrarse en el ámbito que representa «la
potestad sancionadora autonómica sobre materias de competencia normativa plena
del Estado».
4939 Inaplicación del procedimiento

La inaplicación del procedimiento legalmente procedente -estatal,
autonómico- constituye un vicio de nulidad de pleno derecho (LPAC
art.47.1.e ), al ser dictada la sanción prescindiendo de manera total y
absoluta del procedimiento legalmente establecido.
No faltan, sin embargo, argumentos para sostener la mera anulabilidad si,
pese a aplicarse un procedimiento sancionador diferente, materialmente
carece ello de trascendencia real en la esfera jurídica y patrimonial del
administrado y en la propia actuación administrativa desarrollada, si en
atención a la similitud de unos y otros procedimientos sancionadores son
realizados de facto los mismos trámites y se proporcionan las mismas
garantías que las señaladas en el procedimiento que debió aplicarse. Esta
tesis se defiende desde la concepción antiformalista del procedimiento
administrativo, pero pugna con la garantía de la observancia estricta del
procedimiento legalmente establecido en el ámbito sancionador vinculada
a la Const art.24 .
1. Aragón
(D Aragón 28/2001 )
4945 Este procedimiento se aplica, en defecto total o parcial de otros

específicos, en aquellas materias en las que la Comunidad Autónoma de
Aragón ostente competencia normativa , tanto plena como de desarrollo
de la normativa estatal. Rige no solo para la Administración autonómica y

sus organismos públicos, sino también para las entidades locales de
Aragón y los organismos autónomos dependientes de ellas (D Aragón
28/2001 art.1 ).
Este criterio aplicativo es plenamente respetuoso y congruente con el
diseño establecido por la LPAC (nº 4295 s. ).
4947 Procedimiento
Se estructura en los mismos trámites generales que el procedimiento
general de la LPAC (nº 4295 s. ), sustancialmente:
• Dictado y notificación de acuerdo de incoación con contenido análogo
de la LPAC .
• Plazo de 15 días para alegaciones y proposición de prueba por el
inculpado.
• Práctica de prueba en los mismos términos de la LPAC .
• Propuesta de resolución.
• Alegaciones a la propuesta.
• Resolución sancionadora.
4949 Particularidades
a) Órgano instructor competente (D Aragón 28/2001 art.3 ): Se
garantiza con el máximo rigor la imparcialidad de la instrucción y el
derecho al instructor predeterminado objetivamente por la ley.
El instructor es nombrado en cada supuesto concreto según un sistema
objetivo que habrán de establecer las normas sancionadoras u
organizativas sectoriales. Se atribuye la competencia para instruir a los
funcionarios de las unidades administrativas que especialmente
ostenten esta competencia instructora, y en su defecto, preferentemente
a funcionarios con formación jurídica del departamento, ente u organismo
competente en la materia a que se refiera la presunta infracción.
En el ejercicio de su función, el instructor no puede recibir orden ni
indicación alguna del órgano competente para sancionar.
b) Medidas provisionales (D Aragón 28/2001 art.4 ). Se contempla una
regulación análoga a la de la LPAC art.56 , si bien se reconoce la
competencia general para adoptar estas medidas, con carácter ordinario,
no solo al órgano competente para resolver, sino también al que lo sea, en
su caso, para iniciar el procedimiento.
c) Actuaciones previas (D Aragón 28/2001 art.6 ): con una regulación
análoga a la de LPAC art.55 (nº 4319 ), sin embargo, se especifica que
en ningún supuesto se considera que estas actuaciones previas forman
parte del procedimiento sancionador y, consiguientemente, no
interrumpen el plazo de prescripción de la infracción.
d) Prórroga de plazos (D Aragón 28/2001 art.12 ). El instructor puede,
motivadamente, prorrogar los plazos de los trámites de alegaciones y
prueba, por una sola vez, con idéntico o inferior plazo al establecido
reglamentariamente (se supera así el límite que para la ampliación señala
la LPAC art.32 , según el cual la ampliación no puede exceder de la
mitad del plazo establecido), en atención al número y naturaleza de las

pruebas que deban practicarse, la complejidad de las situaciones fácticas
y cuestiones jurídicas analizadas u otras razones atendibles. Mientras
dure la prórroga queda suspendido el plazo máximo de 6 meses para la
resolución del procedimiento.
4951 e) Propuesta de resolución (D Aragón 28/2001 art.13 ). Regulada de

manera mucho más exhaustiva y precisa que en la LPAC (nº 4485 ).
Si se estima que existe infracción y responsabilidad, la propuesta debe
contener:
• Los hechos probados y la valoración de la prueba en que se funde tal
consideración.
• Las personas responsables, los preceptos y la valoración de la prueba
en que se funde tal consideración.
• Los preceptos tipificadores de infracciones en que se consideren
subsumidos los hechos y las razones de tal consideración.
• Las sanciones máximas que corresponden a la calificación propuesta y
la sanción concreta que se propone así como las consecuencias accesorias
que se estimen procedentes, los preceptos en que se determinen, las
circunstancias que a tal efecto se hayan considerado, y los preceptos y
valoración probatoria en que se funde tal consideración.
• La alteración de la situación precedente que considere ocasionada por
la infracción y los daños y perjuicios derivados de la misma que considere
acreditados, las razones de tales consideraciones, las actividades de
reparación o indemnizaciones que se propongan y las razones de esta
proposición.
Si se estima que no existe infracción o responsabilidad:
• La determinación de si tal estimación se debe a una valoración
probatoria o a una apreciación jurídica y el razonamiento que funda una u
otra.
• La propuesta de inexistencia de infracción o de ausencia de
responsabilidad.
f) Audiencia (D Aragón 28/2001 art.14 ). Regulada de modo análogo a
la LPAC , si bien se limita la aportación de nuevos documentos a solo el
caso en el que estos no hayan podido aportarse en trámite anterior.
g) Actuaciones complementarias (D Aragón 28/2001 art.15 ). El plazo
máximo para su práctica es de 20 días. Tras dicha práctica, se concede a
los interesados un plazo de 5 días para formular alegaciones.
h) Agravamiento de la calificación contenida en la propuesta de
resolución (D Aragón 28/2001 art.16.2 ). En este caso, el órgano
competente para resolver concede al inculpado plazo para formular
alegaciones al respecto, que oscila entre un mínimo de 10 días y un
máximo de 15.
i) Régimen de notificación y publicación de la resolución sancionadora (D
Aragón 28/2001 art.16.4 ). Además de al interesado, la resolución se
notifica a los órganos que ordenaron la incoación y a los que causaron
petición razonada de incoación. Si el procedimiento se inició como

consecuencia de una denuncia, se notifica al firmante de la misma.
Se prevé la posibilidad de que sean publicadas las resoluciones, «de
conformidad con lo establecido por la legislación aplicable».
4953 j) Caducidad (D Aragón 28/2001art.16.5 y 9.1 ). El plazo máximo para

resolver es de 6 meses, a salvo que por ley se establezca otro distinto. Se
señala como término final del plazo el del dictado de la resolución, y no el
de su notificación.
k) Ejecutividad y recursos (D Aragón 28/2001 art.17 ). Las resoluciones
que no agoten la vía administrativa solo son ejecutivas cuando sea
resuelto el recurso de alzada interpuesto contra las mismas, o cuando
adquieran firmeza.
Las resoluciones que agoten la vía administrativa son inmediatamente
ejecutivas, y contra las mismas solo cabe la interposición del recurso
potestativo de reposición.
Esta última previsión da a entender que el recurso administrativo de
reposición potestativo no impide la ejecutividad de la sanción, frente al
previsto en la LPAC art.90.3 , que debe aplicarse directamente (nº
4583 ).
Se contempla expresamente el principio de interdicción de la reformatio
in peius (D Aragón 28/2001 art.17.3 ).
l) Reconocimiento de la responsabilidad (D Aragón 28/2001 art.19 ).
Se contempla la terminación del procedimiento con resolución
sancionadora por reconocimiento de la responsabilidad del infractor,
salvo que se aprecie fraude o encubrimiento de otras personas o
entidades.
m) Procedimiento simplificado (D Aragón 28/2001 art.20.7 ). A
diferencia del procedimiento ordinario (nº 4295 s. ), se prevé que
cuando en el procedimiento simplificado los interesados sean
desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio para
practicarla, o bien, intentada la notificación, no se haya podido realizar, y
haya de acudirse a la notificación edictal, se suspende el cómputo del
plazo para resolver hasta el momento en que quede acreditada la práctica
de la notificación.
n) Vinculaciones con el orden jurisdiccional penal (D Aragón 28/2001
art.22 ). Se perfecciona la regulación de esta cuestión, al precisar
expresamente que durante el tiempo de suspensión del procedimiento
sancionador por la incoación de causa penal, se entiende interrumpido
tanto el plazo de prescripción de la infracción como el de caducidad del
procedimiento -si bien este último plazo debe entenderse suspendido, no
interrumpido-. Además, la sustanciación de causa penal no impide el
mantenimiento de las medidas cautelares ni la adopción de aquellas que
resulten imprescindibles para el restablecimiento de la situación física
alterada o que tiendan a impedir nuevos riesgos para las personas o daños
en los bienes o medios protegidos, dando cuenta de ello en este último
caso a la autoridad judicial.
ñ) Comiso (D Aragón 28/2001 art.23 ). Se regula como consecuencia

accesoria de la sanción.
Precisiones
Para atribución de competencias sancionadoras generales en el ámbito de la

Diputación General de Aragón, ver DLeg Aragón 2/2001 disp.adic.7ª .
2. Asturias
(D Asturias 21/1994 )
4955 Por medio de este decreto, se aprueba el Reglamento del procedimiento

sancionador general en la Administración del Principado de Asturias.

Este Reglamento es de aplicación, en defecto de otros procedimientos
sancionadores específicos, cuando corresponda a la Administración del
Principado de Asturias, en virtud de norma con rango de ley, el ejercicio
de la potestad sancionadora (D Asturias 21/1994 art.1 ), con aplicación
supletoria de la normativa estatal (D Asturias 21/1994 disp.adic.1ª ).
Este criterio aplicativo contradice lo dispuesto en LPAC disp.adic.1ª.2 ,
que establece la aplicación directa de la normativa estatal cuando las
comunidades autónomas impongan sanciones, salvo que verse sobre
materias de extranjería, tributos tráfico y sanciones laborales (nº 4938 ).
Por tanto, salvo en dichos ámbitos sectoriales, la normativa estatal debe
aplicarse con preferencia a la autonómica.
4959 Procedimiento
Se estructura en los siguientes trámites rectores o principales:
• Se dicta acuerdo de iniciación, que se notifica al presunto infractor.
• En 2 meses desde aquella notificación, el instructor formula pliego de
cargos. Lo notifica al inculpado.
• El inculpado dispone de 10 días para alegaciones y proposición de
prueba.
• Se practica, en su caso, prueba.
• El instructor dicta y notifica propuesta de resolución.
• El inculpado formula alegaciones en 10 días.
La peculiaridad fundamental respecto de la LPAC estriba en que el
pliego de cargos se formula de modo autónomo en un momento
posterior a la notificación del acuerdo de iniciación (en realidad LPAC
art.64.3 permite, si bien de forma excepcional, esta posibilidad).
Además, de modo concreto ciertas cuestiones tienen el siguiente
tratamiento:
a) Nombramiento de instructor y secretario. Con una fórmula amplia, se

faculta al órgano competente para ser nombrado como instructor, y en su
caso, secretario, a cualesquiera funcionarios de la respectiva consejería
que se considere reúnen condiciones de idoneidad para el ejercicio de
dichas funciones (D Asturias 21/1994 art.3.2 ).
b) Medidas provisionales. Tan solo se contempla su adopción por el
órgano competente para iniciar el procedimiento, y con ocasión de dictar
el acuerdo de incoación (D Asturias 21/1994 art.3.1 ).
c) Instrucción y pliego de cargos. Dentro del plazo de 2 meses desde la
notificación del inicio del expediente, el instructor ordena la práctica de
los actos de instrucción necesarios, y a la vista de las actuaciones
practicadas, formula pliego de cargos al infractor para que en el plazo de
10 días presente alegaciones y proponga y practique pruebas (D Asturias
21/1994 art.4 y 5 ).
d) Alegaciones a la propuesta de resolución. El plazo para dichas
alegaciones es de 10 días (D Asturias 21/1994 art.6.2 ).
e) Actuaciones subsanadoras del órgano sancionador. Recibido el
expediente del instructor para el dictado de la resolución, el órgano
sancionador puede, entre otras actuaciones ya previstas en la LPAC ,
devolver el expediente al instructor para la subsanación de defectos
observados en la tramitación en la fase instructora, si los mismos causan
indefensión al presunto responsable.
f) Actuaciones complementarias y segunda propuesta de resolución.
Tras la práctica de actuaciones complementarias se formula nueva
propuesta de resolución, que debe notificarse al inculpado y a los
interesados, en el caso de que por virtud de aquellas resultara un
agravamiento de los cargos, para que en el plazo de 10 días presenten
alegaciones (D Asturias 21/1994 art.8.2 ).
3. Baleares
(D Baleares 14/1994 )
4965 Por el citado Decreto, se aprobó el Reglamento regulador del ejercicio de

la potestad sancionadora de la Administración.

(D Baleares 14/1994 art.1.a.4 )
El procedimiento aquí regulado es de aplicación supletoria respecto de

aquellos otros procedimientos sancionadores legal o reglamentariamente
establecidos.
De acuerdo a esta norma, es de aplicación siempre que la comunidad
autónoma ejerza su potestad sancionadora, salvo que se refiera a
materias respecto de las cuales la comunidad autónoma tenga atribuidas
únicamente competencias de ejecución, en cuyo caso regirá la normativa
estatal.
Hay que tener en cuenta, no obstante, la aplicación directa de la

normativa estatal en algunos ámbitos (LPAC disp.adic.1ª.2 ).
En materia disciplinaria es de aplicación supletoria del procedimiento
respectivo (a diferencia de lo establecido en la L 30/1992 y el RD
1398/1993 ). La LRJSPart.25 a 31 es aplicable de forma directa a los
procedimientos disciplinarios (LRJSP art.25.3 ). También es de aplicación
supletoria a los procedimientos autonómicos sancionadores en materia
tributaria (criterio análogo al de la LPAC ).
Es igualmente aplicable a las sanciones que impongan los consejos
insulares y las demás corporaciones locales en materias cuya
competencia normativa corresponda a la comunidad autónoma, sin
perjuicio de las especialidades propias de su organización, y en todo caso
de modo supletorio a lo que sobre dichas materias regulen las respectivas
ordenanzas locales que tipifiquen infracciones y sanciones.
Ajustado en su estructura a las pautas de la LPAC -acuerdo de
iniciación con cargos, alegaciones, prueba, propuesta de resolución,
alegaciones y resolución- destacamos las siguientes particularidades:
a) Órganos administrativos competentes. Tras separar la función
instructora de la sancionadora, se consideran como órganos
administrativos las distintas unidades administrativas de nivel igual o
inferior a director general que tengan expresamente conferida la función
instructora (D Baleares 14/1994 art.5.3 ).
b) Iniciación. Se distingue entre la mera denuncia y la denuncia con
petición de iniciación de procedimiento. Solo en este segundo caso es
obligatorio comunicar al denunciante el acuerdo de iniciación y la
resolución final del procedimiento o, según proceda, la decisión de no
iniciarlo o de archivar las actuaciones (D Baleares 14/1994 art.6.4 ).
c) Acto de conclusión de la instrucción. Se contempla el dictado de un
acto expreso de declaración de haber sido concluida la instrucción (D
Baleares 14/1994 art.15.1 ). Ello determina que tras su dictado, no se
admitan ni sean tomadas en consideración las alegaciones que formulen
los interesados (D Baleares 14/1994 art.15.2 ), ello sin perjuicio de la
posibilidad de realizarse por el órgano sancionador actuaciones
complementarias a dicha instrucción.
Como particularidad, tras ser declarada conclusa la instrucción, las
actuaciones se remiten al órgano que acordó la iniciación del
procedimiento. Este resuelve o las remite a su vez al órgano sancionador
competente, cuando, corresponda a un órgano distinto (D Baleares
14/1994 art.15.1 ).
d) Actuaciones complementarias. En caso de ser realizadas estas, se
concede al inculpado un plazo de 15 días para alegaciones -en lugar de los
7 de la LPAC - (D Baleares 14/1994 art.16.2 ).
e) Resolución por delegación. Se mantiene la prohibición de delegar la
potestad sancionadora, así como la delegación de firma en esta materia (D
Baleares 14/1994 art.17 ).
Precisiones
Este precepto debe entenderse contrario a la LRJSP , que constituye legislación

básica, pues exige norma con rango de ley para el establecimiento de prohibiciones
de delegación, siendo así que en materia sancionadora ya no rige la citada
prohibición de delegación (LRJSP art.9.2 ). La prohibición de delegación de firma
es acorde con la derogada L 30/1992 art.16.4 , pero no con la LRJSP art.12 , que
ya no prohíbe la delegación de firma de la potestad sancionadora.
4970 f) Resolución simplificada. Se admite el dictado de una resolución

simplificada, que tiene lugar cuando el órgano sancionador acepta en
todos sus extremos la propuesta de resolución. En tal caso, sirve de
fundamento a la decisión sancionadora la propia propuesta, de la que se
notifica al interesado una copia junto con la resolución (D Baleares
14/1994 art.17.3 ).
g) Resarcimiento e indemnización. El órgano sancionador debe ordenar
que la reposición de la situación alterada o la indemnización
correspondiente por parte de quien resulte responsable se lleve a cabo en
un plazo razonable, no inferior a 10 días (D Baleares 14/1994 art.18.2 ).
h) Ejecución de la sanción. Se previene expresamente que la resolución
sancionadora debe indicar el momento y el modo de hacer efectiva la
sanción. Si se trata de una multa se exige, en concordancia con el régimen
común de recaudación de ingresos de Derecho público, la indicación del
plazo de ingreso voluntario y la cuantía de los recargos aplicables por
demora (D Baleares 14/1994 art.19 ).
i) Procedimiento simplificado. El plazo para la realización de las
actuaciones de instrucción, presentación de alegaciones y proposición y
práctica de prueba por los interesados se fija en 15 días (D Baleares
14/1994 art.21 ). A menos que por norma especial se fije un plazo
mayor (L Baleares 3/2003 art.50.3.c ).
j) Caducidad del procedimiento . Caduca el procedimiento sancionador
ordinario si no se ha dictado y notificado la resolución en el plazo de un
año desde la fecha del acuerdo de iniciación (L Baleares 3/2003
art.50.3.b ; 16/2000 art.17 ). El procedimiento simplificado caduca si
no se ha dictado y notificado la resolución sancionadora en el plazo de 6
meses desde la fecha del dictado del acuerdo de iniciación (L Baleares
3/2003 art.50.3.b ; 16/2000 art.17 ). Este plazo contrasta con el de 30
días hábiles que señala LPAC art.96.6 , por lo que habría que estar a
este último.
4971 Se recogen con valor meramente declarativo los principios de legalidad,

irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción
e interdicción de la concurrencia de sanciones (L Baleares 3/2003
art.67 y 68 ).
Por otra parte, se afirman dos disposiciones específicas, a las que ha de
atemperarse el régimen reglamentario expuesto:
a) Como regla general en materia de competencia, se establece que el
ejercicio de la potestad sancionadora corresponderá a los órganos
administrativos que la tengan atribuida expresamente por disposición de

rango legal o reglamentario. En defecto de atribución expresa, la
competencia para el inicio del procedimiento sancionador corresponderá
al consejero competente por razón de la materia.
b) Los órganos competentes para el inicio del procedimiento lo serán
también para ordenar la práctica de informaciones previas, para la
designación de instructor, para la adopción de medidas provisionales
previas a la iniciación del procedimiento en casos de urgencia, para la
protección provisional de los intereses implicados y para ordenar las
medidas de ejecución forzosa.
4. Cantabria
(L Cantabria 5/2018 art.156 a 158 )
4973 Sin regulación procedimental específica más allá de la remisión en bloque

a la LPAC, únicamente se formulan ciertas reglas concretas (además de la
reproducción de otras generales):
• Comunicación por el instructor al interesado, con el acuerdo de
iniciación, de las reducciones que procedan, no inferiores al 20% de la
sanción prevista, con advertencia de conclusión sin resolución expresa del
expediente por pago, con inicio del plazo para interponer el recurso
contencioso-administrativo al día siguiente del pago.
• Plazo máximo de duración del procedimiento: 6 meses, salvo previsión
contraria en ley sectorial o plazo menor establecido reglamentariamente.
• Terminación del procedimiento sancionador sectorial con previsión de
sanción pecuniaria y no pecuniaria, por pago voluntario de la primera con
anterioridad a la resolución.
Precisiones
Queda derogada, con efecto 3-1-2019, la regla conforme a la cual la tramitación de

los expedientes por infracciones leves en materias de competencia autonómica sin
procedimiento específico se someten al procedimiento ordinario de RD 1398/1993
art.11 s. , en defecto de disposición en contrario (L Cantabria 9/2001 art.7
derog L Cantabria 5/2018).
5. Castilla-La Mancha
(L Castilla-La Mancha 7/2013 art.4 ; L Castilla-La Mancha 3/2017 art.2 y 4 , disp.final.1ª )
4975 Como particularidad es preciso señalar que en el trámite simplificado del

procedimiento sancionador, el plazo máximo de notificación de la
resolución es de 3 meses, lo que no se ajusta a LPAC art.96.6 , cuya
aplicación debe ser preferente (LPAC disp.adic.1ª.2 ).
Asimismo se establece que el plazo máximo para notificar la resolución
expresa en procedimientos sancionadores de competencia de la Junta y
que no tengan señalado uno superior, es de 9 meses desde la fecha del
acuerdo de iniciación, con posible suspensión del mismo en caso de ser

requerido el interesado para darse de alta en la plataforma de
notificaciones telemáticas por el tiempo que medie entre el requerimiento
y su efectivo cumplimiento. Este plazo puede reducirse por disposición
reglamentaria.
En los procedimientos sancionadores de competencia autonómica en los
que se proponga la imposición de una sanción leve o grave, el porcentaje
de reducción (previsto en LPAC art.85 ) puede elevarse hasta el 50%,
con reconocimiento de responsabilidad y pago voluntario en el plazo
otorgado en el acuerdo de iniciación, así como desistimiento o renuncia a
cualquier recurso o acción en vía administrativa.
6. Castilla y León
(D Castilla y León 189/1994 )
4980 El procedimiento sancionador de la Administración de la comunidad

autónoma se regula por el Reglamento aprobado por D Castilla y León
189/1994 .

(D Castilla y León 189/1994 art.1 )
Este procedimiento, en defecto de especialidades procedimentales que

puedan establecerse en normas específicas, es de aplicación a todo el
ejercicio de la potestad sancionadora de la comunidad autónoma.
También se declara su aplicación supletoria a las ordenanzas locales de
Castilla y León.
De modo contrario a LRJSP art.25.3 , se excluye su aplicación, incluso
supletoria, a las sanciones disciplinarias , y se admite su aplicación
supletoria respecto de las sanciones dictadas en materia tributaria
propia.
Por último, se prevé la aplicación supletoria de la normativa estatal en lo
que no se oponga o contradiga a este reglamento (D Castilla y León
189/1994 disp.adic.única ).
Estos criterios aplicativos contradicen la norma según la cual la normativa
estatal es de aplicación directa salvo en determinados ámbitos materiales
-tráfico, tributos, extranjería y sanciones laborales- (LPAC
disp.adic.1ª.2 ).
4984 Procedimiento
• En 20 días desde aquella notificación, el instructor formula pliego de
cargos. Lo notifica al inculpado.
prueba.
• Se practica en su caso prueba.

La peculiaridad fundamental respecto de la normativa estatal estriba en
que el pliego de cargos se formula de modo autónomo en un momento
posterior a la notificación del acuerdo de iniciación. Además, de modo
concreto ciertas cuestiones tienen el siguiente tratamiento:
a) Información previa. Las actuaciones previas se declaran expresamente
de carácter reservado, y con la duración estrictamente necesaria para
alcanzar sus objetivos (D Castilla y León 189/1994 art.4 ).
b) Acuerdo de iniciación. Se contempla de modo específico el
nombramiento del secretario para los casos de expedientes complejos por
su dificultad o volumen, o cuando una norma así lo prevea (D Castilla y
León 189/1994 art.7 ).
A la notificación del acuerdo de iniciación al inculpado no sigue el trámite
de alegaciones de este, sino que este trámite alegatorio se produce tras la
notificación por el instructor de un específico pliego de cargos.
4988 c) Medidas cautelares. El órgano competente ordinario para su adopción

es el órgano competente para iniciar el procedimiento. Además, cuando
una norma sancionadora lo prevea, los funcionarios a los que se les
reconozca la condición de autoridad pueden adoptar excepcionalmente,
antes del acuerdo de iniciación del expediente, medidas cautelares que
han de ser objeto de ratificación o levantamiento dentro de los 10 días
siguientes a dicho acuerdo de iniciación (D Castilla y León 189/1994
art.8 ).
d) Pliego de cargos. En el plazo de 20 días desde la notificación del
acuerdo de iniciación, el instructor notifica el pertinente pliego de cargos
autónomo a los interesados para que en el plazo de 10 días formulen las
alegaciones que tengan por conveniente y propongan prueba (en el real
decreto estas alegaciones se evacuan ante los cargos que contiene el
propio acuerdo de iniciación, y en un plazo de 15 días) (D Castilla y León
189/1994 art.9 ).
e) Propuesta de resolución. Las alegaciones a la propuesta de resolución
pueden ser evacuadas en un plazo de 10 días (D Castilla y León 189/1994
art.12 ).
f) Resolución sancionadora. La resolución sancionadora debe ser
notificada al denunciante (D Castilla y León 189/1994 art.13 ).
g) Procedimiento abreviado . Se contempla de modo muy escueto este
procedimiento, de aplicación a los mismos casos que a los del
procedimiento abreviado del hoy derogado RD 1398/1993 y
simplificado de LPAC art.96 (nº 4600 ), con la previsión genérica de
que en el mismo se reducen todos los plazos a la mitad (lo que permite
entender que las alegaciones se evacuarán en 5 días y que la caducidad se
producirá en el plazo de 3 meses desde el inicio del procedimiento, si bien
deberán respetarse todos los mismos trámites que los establecidos para el
procedimiento ordinario) (D Castilla y León 189/1994 art.14.2 ). A tal
respecto, la LPAC art.96.6 prevé un plazo máximo de 30 días hábiles,
plazo que debe aplicarse prefrentemente.
Precisiones
1) Hay que tener en cuenta ciertos decretos, complementarios, de atribución de

potestad y fijación de competencia por ámbitos sectoriales; por ejemplo, D Castilla
y León 18/2012 , en el ámbito de la consejería competente en materia de
economía y empleo.
2) Determina una reducción del 50% en el importe de la sanción pecuniaria y el
reconocimiento de los hechos que constituyen el objeto de la sanción, el pago
voluntario en el plazo de 30 días desde la notificación de la propuesta de resolución,
de la sanción pecuniaria resultante de la comisión de cualquiera de las infracciones
no muy graves tipificadas en las leyes autonómicas enumeradas en L Castilla y León
5/2014 art.5 . Esta previsión es conforme a LPAC art.85.3 .
7. Cataluña
(L Cataluña 26/2010art.102 a 106 ; D Cataluña 278/1993 )
4990 Los preceptos legales citados recogen los principios comunes en materia
de potestad sancionadora, permitiendo a las entidades locales regular,
mediante ordenanza, el procedimiento sancionador en el ámbito de sus
competencias, aplicándose supletoriamente el régimen procedimental
aprobado por decreto de la Generalidad.
Se prevé la posibilidad de adoptar medidas cautelares motivadas si la
norma legal o reglamentaria reguladora del procedimiento sancionador lo
prevé.
En defecto de regulación específica, el plazo máximo para resolver y
notificar la resolución es de 6 meses, ampliable en 3 más motivadamente
por el órgano competente para resolver, de oficio o a instancia del
instructor. Queda en suspenso en caso de tramitación de un proceso
penal por los mismos hechos o por otros racionalmente imposibles de
separar de los que son objeto del procedimiento administrativo y cuando
se ha acordado suspender este; y, en caso de que se haya paralizado por
causa del presunto infractor, hasta que desaparezca la circunstancia
impediente.
El D Cataluña 278/1993 -vigente tras la L Cataluña 26/2010 - regula
el Reglamento de procedimiento sancionador en el ámbito de
competencias de la Administración de la Generalidad de Cataluña.

(D Cataluña 278/1993 art.1 )
Este Reglamento es de aplicación para el ejercicio de la potestad

sancionadora de la Administración autonómica en aquellos ámbitos o
sectores materiales en los que la Generalitat ostenta competencias
normativas -es así respetuoso con el hoy derogado RD 1398/1993
art.1 , según el cual este es aplicable cuando las comunidades

autónomas impongan sanciones sobre materias de competencia
normativa plena del Estado-. Con arreglo a LPAC, la aplicación directa de
la normativa estatal resulta indiscutible, a excepción de los ámbitos
sectoriales citados en LPAC disp.adic.1ª.2 .
Es de aplicación supletoria respecto a las disposiciones sectoriales
aplicables de competencia de la Generalidad.
Es igualmente aplicable a las entidades locales respecto de materias en
las que el Estado no tiene competencia normativa plena, pero con
carácter supletorio respecto de los procedimientos sancionadores
específicos establecidos en el ordenamiento sectorial o en ordenanzas
locales.
Es también de aplicación directa a los entes locales en los procedimientos
sancionadores sobre materias de competencia de la Generalidad, cuyo
ejercicio se les ha delegado.
Se produce la exclusión de su aplicación de las sanciones dictadas en
materia tributaria y por infracciones de orden social y a las sanciones
disciplinarias (LPAC disp.adic.1ª.2 ).
4994 Procedimiento
• Se dicta acuerdo de iniciación, que no se notifica al presunto infractor
sino con el posterior pliego de cargos.
• El instructor formula pliego de cargos. El acuerdo de notificación y el
pliego de cargos son notificados conjuntamente al inculpado.
prueba.
La peculiaridad fundamental respecto a la normativa estatal estriba así en
que el acuerdo de iniciación y el pliego de cargos son dos actos
autónomos y sucesivos, dictados por distintos órganos, pero que son
notificados de modo conjunto. Además, de modo concreto ciertas
cuestiones tienen el siguiente tratamiento:
a) Órganos competentes . Se regulan los órganos competentes
específicos para incoar y archivar el procedimiento, al establecer que
dichos actos corresponden a los delegados o jefes de los servicios
territoriales de los departamentos y los directores generales o los
órganos que en cada caso establezca la normativa vigente (LPAC art.8 ;
LRJSP art.8 ; D Cataluña 278/1993 art.2.1 ). Pese a la fórmula abierta
de este precepto, debe darse preferencia competencial al órgano
específicamente establecido por la normativa vigente (LPAC art.8 ).
b) Medidas provisionales. Son denominadas medidas cautelares en el D

Cataluña 278/1993 art.4 .
La competencia para acordarlas se atribuye de modo exclusivo y en todo
caso al órgano competente para iniciar el expediente. Se establece de
modo expreso la obligación de levantarlas cuando desaparezcan las
causas que motivaron su adopción, que es una exigencia derivada de los
principios de proporcionalidad e intensidad consagrados en la (LPAC
art.56 ).
c) Medidas provisionales y proceso penal. Se pueden adoptar y mantener
las medidas cautelares del procedimiento sancionador durante la
sustanciación de un proceso penal siempre que resulten imprescindibles
para el restablecimiento de la situación física alterada o cuando tiendan a
impedir nuevos riesgos para las personas o daños en los bienes o medios
protegidos (D Cataluña 278/1993 art.5.4 ).
d) Prejudicialidad penal y revisión de oficio. Se exige la revisión de oficio
de todas las sanciones impuestas que se fundamenten en hechos
contradictorios con los declarados probados en una resolución penal (D
Cataluña 278/1993 art.5.3 ).
4998 e) Toma de muestras. Se regulan expresamente las tomas de muestras y

la posibilidad de pedir análisis contradictorio, solicitud que da lugar a la
suspensión del plazo de caducidad hasta que la Administración conozca
los resultados del análisis.
f) Nombramiento de instructor. En el ámbito de la potestad sancionadora
ejercida por los entes locales, se permite que sea designado instructor un
funcionario de otra entidad local o de la Generalidad (D Cataluña
278/1993 art.9 ).
g) Instrucción y pliego de cargos . El pliego de cargos se notifica junto
con el acuerdo de iniciación del expediente, concediendo a los
interesados un plazo de 10 días para formulación de alegaciones y
proposición de pruebas (D Cataluña 278/1993 art.10.3 ).
h) Renuncia del infractor. Expresamente se prevé la continuación del
procedimiento sancionador, pese al reconocimiento de su responsabilidad
por el infractor, si hay indicios razonables de fraude o encubrimiento de
otras personas o entidades (D Cataluña 278/1993 art.11 ).
i) Propuesta de resolución. Expresamente se establece que en la
propuesta de resolución se indicará, si cabe, pronunciamiento relativo a la
existencia de daños y perjuicios que hayan resultado acreditados.
Asimismo, se indicará el órgano competente para imponer la sanción y la
normativa que le otorga la competencia (D Cataluña 278/1993 art.13 ).
j) Alegaciones a la propuesta de resolución. El plazo para dichas
alegaciones es de 10 días (D Cataluña 278/1993 art.14 ).
5000 k) Procedimiento abreviado. Este es el nombre que recibe el

procedimiento análogo al simplificado de la LPAC (nº 4600 s. ).
Como particularidad se tramita no solo en los supuestos de infracciones
leves , sino también para los de multas inferiores a 601,01 euros. Ello no
obstante, se exige que se trate de infracciones flagrantes y que los hechos

hayan sido recogidos en el acta correspondiente o bien en la denuncia de
la autoridad competente.
A diferencia del procedimiento simplificado, en este abreviado la
propuesta de resolución se notifica desde un principio, con el acuerdo de
iniciación, y es tras ello que el infractor debe presentar alegaciones y
practicar pruebas (en el procedimiento simplificado, las alegaciones y
pruebas anteceden a la propuesta de resolución) (D Cataluña 278/1993
art.18 ).
l) Sobreseimiento del procedimiento. De modo específico, tiene lugar
cuando:
- los hechos no sean constitutivos de infracción;
- no existan indicios racionales de haberse producido aquellos; o
- no resulte acreditada la existencia de responsabilidad o esta se haya
extinguido (D Cataluña 278/1993 art.20 ).
Precisiones
En procedimientos sancionadores especialmente relevantes puede emitirse informe

facultativo por la Comisión Jurídica Asesora de la Generalidad (L Cataluña 5/2005
art.9.1.c ).
8. Extremadura
(D Extremadura 9/1994 )
5005 El decreto referenciado aprueba el Reglamento sobre procedimientos

sancionadores de la Junta de Extremadura.

Este procedimiento, cuando no exista procedimiento sancionador
especial, en cuyo caso es este de aplicación preferente, se aplica para la
imposición de sanciones sobre las distintas materias sujetas a la
competencia de los órganos de la comunidad autónoma de Extremadura.
Se excluye su aplicabilidad a las sanciones disciplinarias que imponga la
comunidad autónoma (D Extremadura 9/1994 art.1 ).
Precisiones
Este precepto, de difícil interpretación, parece dar a entender que es de aplicación el

decreto en cualquier circunstancia. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que, tras la
aprobación de la LPAC, esta es de aplicación directa, salvo en ciertos ámbitos
materiales excluidos (LPAC disp.adic.1ª.2 ). Ver nº 4938 .
5009 Procedimiento
• En un mes desde la iniciación, el instructor formula pliego de cargos. Lo
notifica al inculpado.

prueba.
• Audiencia, con puesta de manifiesto y alegaciones del inculpado (según
LPAC art.82 ).
La peculiaridad fundamental respecto a la normativa estatal (LPAC
art.64.3 ) estriba en que el pliego de cargos se formula de modo
autónomo en un momento posterior a la notificación del acuerdo de
iniciación, disponiendo asimismo el interesado de hasta tres trámites
tasados de alegaciones. Además, de modo concreto ciertas cuestiones
tienen el siguiente tratamiento:
a) Información reservada . Igual que las actuaciones previas de la
normativa estatal, se realizan antes del inicio del procedimiento y con la
finalidad de conocer las circunstancias concretas del caso para poder
decidir correctamente el inicio o no del procedimiento. Sin embargo,
difiere de la regulación de aquellas al establecerse su carácter
confidencial y tener una duración tasada de 15 días, prorrogables por
otros quince, para su práctica (D Extremadura 9/1994 art.5 ).
b) Acuerdo de iniciación. El nombramiento del secretario en el acuerdo
de iniciación tiene lugar cuando la complejidad o la trascendencia de los
hechos a investigar así lo exijan.
Como particularidad, se prevé la posibilidad de que el acuerdo de
iniciación pueda hacerse público cuando razones de interés público
apreciadas por el órgano competente para dictarlo así lo aconsejen (D
Extremadura 9/1994 art.7.2 ).
c) Medidas provisionales. Solo se contempla como órgano competente
para adoptarlas al órgano competente para incoar (D Extremadura
9/1994 art.8 ).
d) Instrucción. A fin de garantizar la actuación del instructor, si este
encontrase obstáculos que impidan, dificulten retrasen o produzcan
anomalías en la tramitación del expediente, lo pondrá en conocimiento
del órgano que lo nombró para que aquellos sean removidos (D
Extremadura 9/1994 art.9 ).
5013 e) Pliego de cargos. Tras el dictado del acuerdo de iniciación, en un plazo

no superior a un mes desde su fecha, el instructor formula un pliego de
cargos. Dicho plazo puede ser ampliado a solicitud del propio instructor
por causas que así lo justifiquen (D Extremadura 9/1994 art.9.4 ).
f) Alegaciones. Notificado el pliego de cargos, el inculpado y demás
interesados disponen de un plazo de 10 días para evacuar alegaciones,
aportar documentos y proponer prueba (D Extremadura 9/1994
art.10 ).
g) Prueba. La prueba se practica en un plazo no superior a 30 días (D

Extremadura 9/1994 art.11.2 ).
Se exige una intervención inmediata del instructor respecto de aquellas
pruebas que deban practicarse con intervención de los órganos
encargados de la instrucción, no pudiendo ser suplido el instructor por el
secretario (D Extremadura 9/1994 art.11.5 ).
h) Audiencia. Instruido el expediente, e inmediatamente antes de
redactar la propuesta de resolución, se pone de manifiesto el expediente
a los interesados (D Extremadura 9/1994 art.13 ).
5015 i) Alegaciones posteriores a la propuesta de resolución. Tras la

notificación de la propuesta de resolución, los interesados disponen de 10
días para evacuar alegaciones (D Extremadura 9/1994 art.14.2 ).
Suponen las terceras alegaciones que evacuan en el expediente.
j) Caducidad. El plazo máximo de resolución y notificación de es de 1 año
(L Extremadura 1/2002 art.132 ).
k) Resolución sancionadora. Debe ser adoptada y firmada por el órgano
administrativo que tenga expresamente atribuida la competencia,
quedando prohibida la delegación (D Extremadura 9/1994 art.15 ).
La resolución se notifica a los órganos que hubieran ordenado la
incoación y a los que cursaron petición razonada de inicio del
procedimiento sancionador. También se notifica en su caso al
denunciante.
Precisiones
Este precepto, debe entenderse contrario a la LRJSP , que constituye legislación

básica, que exige norma con rango de ley para el establecimiento de prohibiciones
de delegación, siendo así que en materia sancionadora ya no rige la citada
prohibición de delegación (LRJSP art.9 ).
5017 l) Indemnización de daños y perjuicios. La resolución, además de fijar los

daños y perjuicios causados a la Administración, puede fijar, en su caso,
los daños y perjuicios causados a terceros (D Extremadura 9/1994
art.16 ).
Cuando por la resolución haya de procederse a la reposición de la
situación alterada por la conducta infractora, se ejecuta tal medida según
los cauces previstos para las multas o sanciones pecuniarias (D
Extremadura 9/1994 art.16.3 ). Parece una solución de difícil viabilidad,
pues se trataría de ejecutar obligaciones de hacer, cuyos cauces
apropiados parecen ser los de la LPAC art.102 y no los de las sanciones
pecuniarias (LPAC art.101 ).
m) Publicación de las resoluciones. El órgano sancionador puede acordar
la publicación de las sanciones impuestas, con indicación de la identidad
del sujeto sancionado así como de la índole o naturaleza de la infracción
(D Extremadura 9/1994 art.17 ).
9. Galicia
(L Galicia 2/2017 art.38 )
5018 Se formulan las siguientes reglas generales en sede de procedimiento

sancionador:
• El plazo máximo para resolver y notificar los procedimientos
sancionadores de competencia de la Administración general de la
comunidad autónoma y de sus entidades públicas instrumentales es de 6
meses, contados desde el dictado del acuerdo de inicio, salvo aquellos
casos en los que la normativa legal o reglamentaria reguladora del
procedimiento establezca un plazo específico diferente. Esta regla se
aplica a todos los procedimientos sancionadores iniciados a partir de 10-
2-2017.
• En relación con los recursos interpuestos frente a resoluciones
administrativas sancionadoras, presentados y no resueltos con
anterioridad a la entrada en vigor de LPAC y LRJSP , el plazo previsto
para la prescripción de la sanción comienza a contarse desde el día
siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la
resolución de dicho recurso, aunque el plazo en cuestión hubiese
finalizado con anterioridad a la entrada en vigor de las dos leyes
mencionadas, y con independencia de lo previsto en la legislación
sectorial para los procedimientos sancionadores de que se trate, cuando
dicha legislación sea anterior a las citadas LPAC y LRJSP .
10. La Rioja
(L La Rioja 4/2005art.58 a 64 )
5020 Sobre la reiteración de los principios y normas generales de la potestad

sancionadora (nº 915 s. ), se afirman las reglas siguientes.
5022 Competencia y ámbito de aplicación

(L La Rioja 4/2005art.58 y 59 )
La competencia para resolver los procedimientos sancionadores

corresponde a los órganos que la tengan expresamente atribuida en las
normas sancionadoras. Cuando estas no atribuyan la competencia para
ordenar el inicio del procedimiento, esta corresponde al órgano
competente para resolver.
Los órganos competentes para el inicio del procedimiento sancionador lo
son también para:
- ordenar la práctica de informaciones previas;
- designar instructor.
El procedimiento sancionador regulado en la L La Rioja 4/2005 es
aplicable a las infracciones en materias de la competencia exclusiva de la
Comunidad Autónoma de La Rioja, así como en las de desarrollo
legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado, sin perjuicio de
los procedimientos específicos que puedan establecerse y de la aplicación
supletoria de las normas estatales en materia de procedimiento común.
Precisiones
No se aplica este procedimiento a toda sanción impuesta o que haya de imponerse

por la comunidad autónoma, sino a las dictadas o por dictarse en ámbitos de
competencia exclusiva de la misma. Esta formulación es conforme con el derogado
RD 1398/1993 art.1 -según el cual este real decreto era de aplicación a las
sanciones que impongan las comunidades autónomas en materias sobre las que el
Estado ostente competencia normativa plena-. De acuerdo con la redacción legal,
puede sostenerse que las actuaciones sancionadoras en ámbitos que no sean de
competencia autonómica exclusiva en las que el Estado no tenga poder normativo
pleno, habían de tramitarse por el RD 1398/1993 , siempre que no hubiera un
procedimiento sectorial aplicable. Tras la aprobación de la LPAC, la normativa estatal
es aplicable a todos los procedimientos sancionadores autonómicos, a excepción de
ciertos ámbitos materiales (LPAC disp.adic.1ª.2 ).
5024 Procedimiento
(L La Rioja 4/2005art.60 a 64 redacc L La Rioja 2/2018)

• Se dicta y notifica resolución de iniciación de modo análogo a la
normativa estatal (nº 4325 s. ).
prueba.
• Se practica, en su caso, prueba.
• Audiencia, con puesta de manifiesto y alegaciones, al inculpado por 7
días (10 en los expedientes sometidos al régimen precedente a la L La
Rioja 2/2018 ).
• El instructor dicta y notifica propuesta de resolución, con fijación
motivada de hechos, calificación jurídica, infracción, responsables, sanción
propuesta y valoración de prueba. No se dicta propuesta de resolución en
caso de finalización del expediente por inexistencia de hechos, falta de
acreditación, ausencia de infracción, falta de identificación del o de los
responsables o en caso de prescripción.
• Antes de dictar la resolución, el órgano competente para resolver
puede acordar, motivadamente, la realización de las actuaciones
complementarias que considere precisas para la adecuada resolución del
procedimiento, que deben llevarse a cabo por el instructor en plazo no
superior a 15 días (20 con anterioridad a la L La Rioja 2/2018 ). Una vez
realizadas, debe ponerse de manifiesto su resultado a la persona
presuntamente responsable y demás interesados, a fin de que aleguen lo
que consideren pertinente en el plazo de 7 días (10 en el régimen
precedente a la L La Rioja 2/2018 ). El plazo máximo para resolver y
notificar el procedimiento sancionador queda suspendido desde la fecha
del acuerdo que disponga la realización de actuaciones complementarias
hasta la de conclusión del trámite.
5025 Remitida la propuesta de resolución, junto con la documentación que

integre el expediente y practicadas, en su caso, las actuaciones, el órgano
competente debe dictar la resolución que ponga fin al procedimiento.
Esta debe ser motivada y resolver todas las cuestiones planteadas en el

mismo, no pudiendo aceptar hechos distintos de los determinados en la
instrucción del procedimiento.
Es ejecutiva desde que adquiera firmeza en vía administrativa (cuando no
quepa recurso ordinario administrativo alguno frente a la resolución), por
lo que las sanciones que agotan la vía administrativa recurridas en
reposición no son ejecutivas.
La resolución ha de decidir sobre las medidas provisionales que hayan
podido adoptarse en la instrucción y sobre las medidas cautelares
precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.
El plazo máximo para resolver y notificar los procedimientos
sancionadores es de 6 meses a contar desde la fecha del acuerdo de
inicio, salvo que una norma con rango de ley establezca otra cosa o así
venga previsto en la normativa europea.
Precisiones
1) Si, iniciado el procedimiento, el infractor reconoce su responsabilidad, puede

resolverse aquél inmediatamente mediante la imposición de la sanción que proceda.
2) Cuando las conductas sancionadas hayan causado daños o perjuicios a las
Administraciones y la cuantía destinada a su sufragio no hubiera sido determinada
en el expediente, se fijará en un procedimiento complementario, cuya resolución
será inmediatamente ejecutiva y pondrá fin a la vía administrativa. Es susceptible de
terminación convencional, pero ni ésta ni la aceptación por el infractor de la
resolución implican reconocimiento voluntario de su responsabilidad.
3) La principal particularidad del procedimiento respecto del régimen general estatal
es el establecimiento de un trámite autónomo de audiencia antes de la propuesta
de resolución, con lo que el interesado llega a disponer de tres trámites de
alegaciones, que serán cuatro si hay actuaciones complementarias antes de la
resolución.
11. Madrid
(D Madrid 245/2000 )
5030 El D Madrid 245/2000 aprueba el Reglamento para el ejercicio de la

potestad sancionadora de la Comunidad de Madrid.
Este Reglamento se aplica a la potestad sancionadora que ejerza la
Comunidad Autónoma de Madrid, en defecto de procedimientos
específicos para ámbitos sectoriales determinados.
Es igualmente de aplicación supletoria, en defecto de procedimientos
específicos previstos en normas sectoriales o en ordenanzas locales, a las
sanciones que impongan las entidades locales en aquellas materias cuya
competencia normativa corresponda a la comunidad autónoma (regla
acorde con el derogado RD 1398/1993 art.1 ).
No es de aplicación a las sanciones disciplinarias que imponga la
comunidad autónoma, y en materia tributaria es de aplicación supletoria.
Hay que tener en cuenta, no obstante, que, tras la aprobación de la LPAC,
esta resulta de aplicación directa excepto en los procedimientos
especiales previstos en esa disposición (nº 4938 ).
5034 Mantiene en su articulado la misma estructura procedimental que la

recogida en la normativa estatal (acuerdo de iniciación con cargos,
alegaciones, prueba, propuesta de resolución, alegaciones y resolución)
pudiéndose destacar los siguientes aspectos más novedosos:
a) Información reservada. Las actuaciones previas de la LPAC art.55 se
denominan información reservada. Como particularidad, esta actuación
previa encaminada a conocer las circunstancias del caso concreto y la
necesidad o no de iniciar el procedimiento tiene siempre el carácter de
reservada (D Madrid 245/2000 art.3 ).
b) Órganos competentes. La diferenciación entre la fase instructora y la
resolutoria debe corresponder a órganos o unidades administrativas
distintos (D Madrid 245/2000 art.4.2 ). Con criterio más técnico, basta
la dualidad existente entre distintas unidades administrativas, aunque se
integren en el mismo órgano. No por ello se debe ver afectada la
imparcialidad del instructor y del que haya de resolver.
Si no se establece otra cosa, el órgano para iniciar el procedimiento es el
competente para acordar el sobreseimiento del procedimiento o declarar
la no exigibilidad de responsabilidad (D Madrid 245/2000 art.4.3 ).
5036 c) Forma de iniciación . Como forma específica de iniciación del

expediente sancionador se contempla la comunicación de un órgano que
tenga atribuida funciones de inspección de modo diferenciado a la
petición razonada -en la LPAC dicha comunicación es un supuesto de
petición razonada- (D Madrid 245/2000 art.5 ).
d) Formalización de la iniciación . No se contempla expresamente, como
contenido necesario del acuerdo de iniciación, a diferencia de lo que
exige la LPAC , la indicación del régimen de recusación del instructor y
en su caso, del secretario (D Madrid 245/2000 art.6 ).
e) Conocimiento sobrevenido de presuntos responsables. Si en el curso
de la instrucción aparecieran presuntos responsables de los hechos que
no constaran en el acuerdo de iniciación, el órgano competente para
incoar el procedimiento los incluirá en el mismo. La formalización de
dicho acuerdo tiene como mínimo el contenido del D Madrid 245/2000
art.6.1 y se seguirán respecto de los mismos todos los trámites
reglamentarios (D Madrid 245/2000 art.6.4 ).
Este precepto no es de aplicación para los casos en que se incoe el
expediente respecto de un sujeto, y con posterioridad se descubre que es
otro el presunto responsable. En este caso ha de sobreseerse el
expediente e incoar uno nuevo.
f) Medidas provisionales. Es el órgano competente para iniciar el
procedimiento el competente, y único competente, para acordar la
práctica de las medidas provisionales (D Madrid 245/2000 art.7 ).
g) Resolución sancionadora . Debe comunicarse al denunciante cuya
denuncia hubiera dado lugar a la incoación del expediente el contenido
en extracto de la resolución (D Madrid 245/2000 art.14.4 ).
h) Caducidad. El plazo de caducidad es de 6 meses salvo que una norma
con rango de ley establezca uno mayor (D Madrid 245/2000 art.14.6 ).
5038 i) Procedimiento simplificado. Conversión del procedimiento . Además

de contemplarse, como en la LPAC , la conversión preceptiva de este
procedimiento simplificado en uno ordinario si se aprecia que los hechos
pudieran ser constitutivos de infracción grave o muy grave (D Madrid
245/2000 art.17.4 ), se regula novedosamente la posibilidad de
conversión inversa, cuando en la tramitación de un procedimiento
ordinario se apreciasen elementos de juicio para calificar la infracción solo
como leve, en cuyo caso puede tramitarse el procedimiento sancionador
como simplificado (D Madrid 245/2000 art.16.2 ).
Esta conversión del procedimiento ordinario al simplificado es
potestativa y no debe impedir una nueva conversión posterior del
procedimiento simplificado en otro ordinario si de nuevo hay elementos
de juicio para calificar la infracción como grave o muy grave.
En estos casos de conversión de procedimiento ordinario a simplificado,
el plazo de caducidad debe ser el correspondiente al procedimiento
simplificado. Precisamente, uno de los problemas que se pueden plantear
al operarse esta conversión es que en el momento de la misma, con
extrema facilidad han podido ya transcurrir los 3 meses de caducidad
señalados para el procedimiento simplificado.
Este procedimiento simplificado tiene un plazo de caducidad de 3 meses
(D Madrid 245/2000 art.17.5 ).
12. Navarra
(LF Navarra 15/2004art.63 a 75 )
5040 Se efectúa una remisión en bloque a la normativa estatal básica, con

algunas reglas específicas:
• En la Administración de la comunidad foral, en defecto de atribución
expresa, la competencia para el inicio y resolución del procedimiento
sancionador corresponde al consejero competente por razón de la
materia.
• En los supuestos en que unos mismos hechos sean susceptibles de ser
constitutivos de diversas infracciones compatibles entre sí y proceda
imponer varias sanciones, corresponde la competencia para sancionar
todas ellas al órgano que sea competente para sancionar la de mayor
gravedad, siempre que por razón de la materia sea competente para
imponer también la inferior; y, no siéndolo, la competencia corresponde al
superior jerárquico común.
• En defecto de previsiones de desconcentración en las normas de
atribución de competencias sancionadoras, la titularidad y el ejercicio de
las competencias sancionadoras se puede desconcentrar, mediante una
disposición general publicada en el BON, en órganos jerárquicamente
dependientes de aquellos que las tengan atribuidas. No se admite la
subdesconcentración.
• Son aplicables los siguientes porcentajes de reducción de las sanciones

pecuniarias, por el órgano competente para resolver (incrementables
reglamentariamente):
- el 30% sobre el importe de la sanción, en el caso de reconocimiento de
la responsabilidad sin pago voluntario antes del plazo otorgado en el acto
de iniciación del procedimiento;
- el 20%, en caso de pago voluntario en cualquier momento anterior a la
resolución.
Ambas reducciones solo son acumulables entre sí siempre que se realicen
en el plazo otorgado para el reconocimiento de la responsabilidad en la
primera.
El pago voluntario, con o sin reconocimiento de la responsabilidad,
implica la terminación del procedimiento desde que se realice el pago, sin
necesidad de emitir resolución. Dicho pago o reconocimiento implica el
desistimiento o renuncia a cualquier acción o recurso en vía
administrativa contra la sanción.
Precisiones
1) Los procedimientos sancionadores tributarios se someten a su normativa

específica (LF Navarra 11/2019 disp.adic.2ª ).
2) Este régimen entra en vigor el 15-3-2019. El precedente puede consultarse en
los nº 5040 s. Memento Administrativo 2018.
13. País Vasco

(L País Vasco 2/1998 )
5050 La L País Vasco 2/1998 constituye el instrumento normativo más

acabado y completo de los aprobados en materia sancionadora de entre
las distintas comunidades autónomas, siendo incluso más completo y
elaborado que el entonces vigente RD 1398/1993 , al regular
meticulosamente el ejercicio de la potestad sancionadora y el
procedimiento sancionador, incorporando los criterios consolidados por
la jurisprudencia. Ciñéndonos de modo estricto a las disposiciones
reguladoras del procedimiento sancionador, cabe destacar las siguientes
cuestiones.
Precisiones
Las instituciones forales de los territorios históricos pueden contar con normas
reguladoras del procedimiento sancionador aplicable por los órganos forales en el
ámbito de su competencia. Por ejemplo, en el caso de Araba, la NF Araba
17/1993 .

Plenamente respetuosa con la normativa estatal, esta ley prevé su
aplicabilidad solo cuando se impongan sanciones en las materias en las
que las instituciones comunes autonómicas ostenten competencias
normativas, ya plenas, ya compartidas con el Estado o con los órganos de

los territorios históricos.
Se excluye su aplicabilidad a las sanciones disciplinarias, contrariamente a
lo que exige la LRJSP art.25.3 .
Mantiene la misma estructura procedimental que la normativa estatal
(acuerdo de iniciación con cargos, alegaciones, prueba, propuesta de
resolución, alegaciones, resolución).
Se pueden destacar como cuestiones objeto de una regulación específica:
a) Concurrencia con el proceso penal. Se establece que la decisión de
poner en conocimiento del Ministerio Fiscal los hechos sobre los que se
instruye, si estos pudieran ser constitutivos de delito, corresponde en
todo caso al órgano competente para resolver (L País Vasco 2/1998
art.25.1 ).
La suspensión del procedimiento sancionador por pendencia de una causa
penal por los mismos hechos no impide el mantenimiento de las medidas
cautelares adoptadas, si estas son compatibles con las acordadas en vía
penal. Son incompatibles si las medidas cautelares penales son suficientes
para el logro de los objetivos cautelares considerados en el procedimiento
administrativo sancionador (L País Vasco 2/1998 art.25.3 ).
Se impone la revisión de oficio de las sanciones impuestas que estén
fundadas en hechos contradictorios con los declarados probados en
sentencia penal firme (L País Vasco 2/1998 art.25.4 ).
b) Concurrencia con otros procedimientos. A fin de garantizar las
especiales reglas que sobre concurso de normas y de infracciones y sobre
el principio non bis in idem se recogen en la propia ley, cuando se tenga
conocimiento de que se está siguiendo otro procedimiento sancionador
por los mismos hechos, el órgano sancionador, sin paralizar el expediente,
se pone en contacto con el que deba resolver ese otro procedimiento
para así coordinar la eficaz aplicación de aquellas reglas y principios (L
País Vasco 2/1998 art.27 ).
c) Incompetencia del órgano sancionador. Si durante la tramitación del
procedimiento, el órgano sancionador aprecia elementos de juicio
indicativos de que los hechos son constitutivos de una infracción que no
le compete sancionar, remite lo actuado al órgano que considere
competente (L País Vasco 2/1998 art.28 ).
5056 d) Órgano instructor competente. Se atribuye la competencia para

instruir a funcionarios de las unidades administrativas que especialmente
ostenten esta competencia instructora, y en su defecto, a funcionarios de
la asesoría jurídica del departamento, entidad u organismo competente en
la materia a que se refiera la presunta infracción.
El instructor se determina según las reglas objetivas que deban establecer
las normas sancionadoras u organizativas sectoriales, sin que en ningún
caso pueda ser elegido por el órgano sancionador. En el ejercicio de su
función instructora, el funcionario designado no tiene dependencia

funcional alguna (L País Vasco 2/1998 art.29 ). Se garantiza así con el
máximo rigor la imparcialidad de la instrucción, y el derecho al instructor
predeterminado objetivamente por la ley.
e) Interesados en el procedimiento. Además de los inculpados, son
interesados quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses
legítimos individuales o colectivos (L País Vasco 2/1998 art.30 ).
5058 f) Medidas cautelares . Para su adopción se exige previa audiencia de los

interesados por plazo común de 5 días. En caso de urgencia, si de otro
modo pudieran perder virtualidad dichas medidas, puede posponerse la
audiencia tras su adopción, a fin de mantenerlas, modificarlas o alzarlas.
El principio de proporcionalidad en su adopción se concreta, entre otros
criterios, en la adopción de aquellas medidas que menor daño ocasionen
al inculpado y más fácil sea la reparación de sus efectos tras su vigencia.
Expresamente se prevé su extinción en caso de caducidad del
procedimiento sancionador (L País Vasco 2/1998 art.31 ).
Excepcionalmente, los funcionarios inspectores, con ocasión del
levantamiento de la respectiva acta de inspección, pueden adoptar
medidas cautelares, sin audiencia de los interesados, si ello es necesario
para evitar la continuación o repetición de los hechos enjuiciados u otros
de similar significación o el mantenimiento de los daños ocasionados, o
para mitigarlos. En estos casos, se incoa el procedimiento sancionador
con urgencia y el órgano sancionador determina en el acuerdo de
incoación su revocación, mantenimiento o modificación, concediéndose
plazo de alegaciones con posterioridad. Estas medidas se extinguen si en
el plazo de 4 días desde su adopción no se ha incoado el procedimiento (L
País Vasco 2/1998 art.32 ).
5060 g) Error de imputación. Si iniciado el procedimiento se constata que los

eventuales responsables no son los inicialmente imputados, sino otros, se
dicta resolución absolviendo a los primeros, y se inicia un nuevo
procedimiento respecto de los segundos, si no ha prescrito la infracción.
No se considera interrumpida la prescripción por la iniciación del primer
procedimiento, salvo que en el error de imputación hayan influido
relevantemente los imputados en el segundo procedimiento con el
objetivo de eludir su responsabilidad (L País Vasco 2/1998 art.33 ).
h) Iniciación de oficio. Cuando se inicie el procedimiento en virtud de
petición razonada, el órgano administrativo que la promueva debe aportar
con ella todos los documentos y pruebas que obren en su poder.
En caso de denuncia, se reconoce la condición de interesado al
denunciante solo cuando sea titular de derechos o intereses legítimos
individuales o colectivos. En todo caso, al denunciante, además del
acuerdo que se adopte sobre la iniciación o no del procedimiento, se le
comunica la resolución que le ponga fin (L País Vasco 2/1998 art.34 ).
5062 i) Iniciación a instancia de parte . Importantísima particularidad de esta

Ley es que se admite la iniciación del procedimiento a instancia de parte
interesada (L País Vasco 2/1998 art.35 ). A tal efecto, el interesado

debe dirigir solicitud motivada de apertura del procedimiento, que
además de los requisitos de la LPAC art.66.1 (con relación a los escritos
de iniciación de procedimientos administrativos), debe tener el contenido
propio de los acuerdos de iniciación del procedimiento sancionador.
De esta solicitud se da traslado a los presuntos responsables para que en
el plazo común de 10 días formulen alegaciones. La solicitud es
subsanable, y en caso de ser subsanada, se concede nuevo plazo para
alegaciones.
Recibidas las alegaciones, o pasado el plazo para su evacuación, se decide
sobre la admisibilidad de la solicitud de apertura del procedimiento.
Puede acordarse la inadmisión si dicha solicitud no reúne las exigencias
legales y no son subsanadas, si carece aquella notoriamente de
fundamento o si el solicitante no es interesado. Si se admite, se dicta
acuerdo de iniciación.
Con esta posibilidad de iniciación a instancia de parte interesada -titular
de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos-, se abre el
cauce procedimental para que en caso de ser desatendida la solicitud,
pueda el interesado recurrir en vía administrativa y, ulteriormente, ante la
jurisdicción contencioso-administrativa, contra el acuerdo de inadmisión,
y ello tanto en el supuesto de resolución expresa como presunta, ya que
al haberse iniciado el procedimiento puede aplicarse incuestionablemente
el instituto del silencio administrativo.
Precisiones
Este trámite de iniciación a instancia de parte es ajeno no solo a la regulación

estatal, sino también a la del resto de comunidades autónomas. Su compatibilidad,
no obstante, con la regulación estatal podría encontrar amparo en LPAC
disp.adic.1ª.1 , que prevé que los procedimientos administrativos regulados en
leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites
previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto
a estos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales. Y ello pese a que la ley vasca no
sea exactamente una ley especial ratione materia, sino una ley general, ya que la
lógica que deriva de LPAC es mantener las especialidades procedimentales que no
resulten incompatibles con la misma.
5064 j) Prueba. Cuando el instructor considere necesaria la práctica de prueba

sin que haya mediado solicitud de parte interesada, se da plazo de 5 días a
los interesados para que propongan los medios de prueba que estimen
oportunos.
El período probatorio dura 30 días hábiles (L País Vasco 2/1998
art.37 ).
k) Propuesta de resolución. Si se estima que existe infracción y
responsabilidad, la propuesta de resolución debe contener, además de las
especificaciones generales, una referencia a la alteración de la situación
precedente que considere ocasionada por la infracción, y los daños y
perjuicios derivados de la misma que se consideren acreditados, las
razones de tales consideraciones, las actividades de reparación o
indemnizaciones que se propongan y las razones de esta proposición.
Si se estima que no hay infracción o responsabilidad, la propuesta debe

determinar si esta estimación se debe a una valoración probatoria o a una
apreciación jurídica y el razonamiento que funda una u otra. Contiene
asimismo una propuesta de absolución (L País Vasco 2/1998 art.38 ).
l) Reducción y prórroga de plazos. Tanto la duración del período
probatorio como el de alegaciones se pueden reducir o prorrogar
motivadamente (L País Vasco 2/1998 art.40 ). Durante el tiempo de
duración de la prórroga no corre el plazo de caducidad de 6 meses.
m) Recursos contra los actos del instructor. Los actos del instructor
denegando la apertura del período probatorio o algún medio de prueba
propuesto por las partes, son susceptibles de recurso ante el órgano
sancionador en un plazo de 3 días. El recurso se resuelve en el plazo de 3
días, siendo su resolución presunta desestimatoria (L País Vasco 2/1998
art.41 ).
5066 n) Actuaciones complementarias . Las actuaciones complementarias

posteriores a la propuesta de resolución se llevan a cabo en el plazo de
20 días, plazo susceptible de reducción y de prórroga.
Del resultado de estas actuaciones se da traslado a los interesados para la
formulación de alegaciones en el plazo de 5 días.
Los informes que precedan a la resolución final no se consideran
actuaciones complementarias solo cuando sean preceptivos (L País Vasco
2/1998 art.42 ).
ñ) Variación fáctica de la propuesta de resolución por la resolución
sancionadora . Es posible que la resolución sancionadora varíe la relación
de hechos expresada en la propuesta de resolución, matizándolos o
teniendo en cuenta otros, siempre que los hechos que se incorporen
guarden relación con el objeto del procedimiento fijado en el acto de
incoación, salvo que ello sea en beneficio del imputado. Esta variación
solo puede tener lugar si proviene de las actuaciones complementarias o
de la diferente valoración de las pruebas y actos de instrucción
realizados por el instructor.
Si por virtud de esta variación fáctica o por la diferente calificación
jurídica que merezcan los hechos recogidos en la propuesta de resolución,
el órgano sancionador entendiera que no cabe admitir la propuesta de
absolución o de otro modo resulte agravada la responsabilidad contenida
en la propuesta, se concede inculpado un plazo de 10 días para
alegaciones y en su caso práctica de prueba sobre los hechos tomados en
cuenta en la variación fáctica, con carácter previo e inmediato al dictado
de la resolución final (L País Vasco 2/1998 art.43 ).
SECCIÓN 2
5070 A. Procedimiento disciplinario general 5075
B. Procedimientos disciplinarios especiales 5100
C. Regulación autonómica 5280
5071 Hasta la entrada en vigor de la LRJSP y la LPAC los procedimientos

para el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto del personal al
servicio de la Administración General del Estado se regían por su
normativa específica y, en su defecto, por la normativa general aplicable
al procedimiento administrativo (L 30/1992 art.1 a 67 , 102 a 126 y
139 a 146 ; L 22/1993 disp.adic.3ª ).
Tras la entrada en vigor de la LRJSP y la LPAC , hay que distinguir:
• Los principios de la potestad sancionadora (LRJSPart.21 a 31 ) son
plenamente aplicables a la potestad disciplinaria (LRJSP art.25.3 ).
• En cuanto al procedimiento administrativo, resulta directamente
aplicable la LPAC , sin perjuicio de que cuando la norma de
procedimiento disciplinario omita algún trámite de la LPAC , o regule
otro adicional o distinto, deba aplicarse dicha normativa -la disciplinaria-
de forma directa (LPAC disp.adic.1ª ).
A través de estos procedimientos se procede a la aplicación del régimen
disciplinario de los funcionarios de la Administración civil, sus organismos
públicos, del personal civil al servicio de la Administración militar, sus
organismos autónomos y del personal funcionario de la Seguridad Social
(RDLeg 5/2015 ; L 30/1984 ; RD 33/1986 ).
La sanción disciplinaria solo puede imponerse a través del procedimiento
legalmente establecido y por el órgano competente.
Precisiones
1) El Tribunal Constitucional ha declarado la aplicación, aunque matizada, de los

principios constitucionales esenciales en materia de procedimiento a la actividad
sancionadora de la Administración (Const art.24 ; TCo 18/1981 ; 21/1981 ).
En concreto, ha hecho especial mención a los derechos de defensa, presunción de
inocencia y actividad probatoria (TCo 77/1983 ; 2/1987 ; 98/1987 ).
2) La tipificación de infracciones y sanciones de notarios y registradores de la
propiedad en normas reguladoras de urbanismo de urbanismo y vivienda forman
parte del régimen estatutario de los funcionarios públicos y por tanto su
competencia es competencia exclusiva del Estado (TCo 207/1999 ).
3) La competencia para sancionar a los funcionarios transferidos pertenece a la
Administración autonómica en la que están integrados (TS 16-11-98, EDJ 30883 ).
4) La suspensión en el ejercicio de funciones a un militar por seguirse contra él un
procedimiento disciplinario o penal no constituye una sanción (TS 6-5-02, EDJ
15432 ; 31-1-02, EDJ 1984 ).
A. Procedimiento disciplinario general

(RDLeg 5/2015 art.98 ; RD 33/1986 )
5075 El procedimiento disciplinario general se desarrolla en las fases siguientes:

• Incoación (nº 5077 ).
• Instrucción (nº 5084 ).
• Resolución (nº 5091 ).
• Ejecución (nº 5093 ).
No puede imponerse sanción de carácter disciplinario por comisión de

faltas graves o muy graves , sino mediante el procedimiento previamente
establecido. Por faltas leves cabe la tramitación de procedimiento
sumario con audiencia al interesado.
El procedimiento ha de respetar los principios de celeridad, eficacia,
economía procedimental y respeto a los derechos del presunto
responsable, con separación entre fase instructora y sancionadora,
encomendadas a órganos distintos (L 7/2007 art.98.1 ).
Precisiones
La necesaria separación orgánica entre estas fases no impide la existencia de

dependencia jerárquica entre el instructor y el órgano competente para resolver
(TSJ Madrid 3-11-04, EDJ 245925 ; TSJ Cataluña 16-12-04, EDJ 225454 ; TSJ
Asturias 24-3-97, Rec 2592/95). En contra, se ha considerado que la dependencia
jerárquica inmediata entre instructor y secretario del expediente puede ser
subsumible en la causa abstención y, en su defecto, de recusación consistente en
tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en
el asunto -LRJSP art.23.2.e - (TSJ Aragón 3-10-01, EDJ 74493 ).
5077 Incoación del expediente

(RD 33/1986art.27 a 33 )
El procedimiento disciplinario se inicia siempre de oficio, por acuerdo del

órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de
orden superior, moción razonada de los subordinados o denuncia.
El acto de incoación no es discrecional, en consecuencia pueden
rechazarse de plano las denuncias carentes de fundamento (TS 24-9-76).
Así, con carácter previo a la incoación del expediente, el órgano
competente puede acordar la realización de una información reservada
para decidir si procede esta o si ha de procederse al archivo de
actuaciones.
Por otro lado, al tratarse de un acto de mero trámite, no puede recurrirse
de forma autónoma (TS 11-4-91 , EDJ 3710 ; 11-5-99, EDJ 18578 ;
5-5-98, EDJ 7303 ; AN 22-2-11, EDJ 11264 ).
Es necesario concretar en él los hechos e infracciones que constituyen el
objeto de incoación del expediente para evitar indefensión (TCo
3/1999 ).
5079
Precisiones
1) Se ha declarado la posibilidad de impugnación del acto de incoación a través del

procedimiento previsto en la L 62/1978 (actual LJCA ), si bien, hay que señalar
que la mera incoación de un expediente no se presenta por sí sola como
perturbadora de derecho fundamental alguno. De acuerdo con esto, también es
admisible la impugnación de las medidas cautelares que se hayan adoptado en
posible violación de derechos fundamentales (TS 14-7-86).
2) La jurisprudencia ha declarado que la información reservada no forma parte del
expediente disciplinario a los efectos de interrumpir la prescripción (TS 22-2-85).
3) La tramitación del procedimiento disciplinario recae en la Administración, aunque
sobre los hechos se sigan actuaciones penales, debiendo suspenderse la tramitación
del expediente disciplinario hasta tanto recaiga resolución judicial si se trata de
hechos que pudieran ser constitutivos de delitos cometidos por los funcionarios
públicos contra el ejercicio de los derechos de las personas reconocidas por las leyes
y de los delitos de los funcionarios públicos en ejercicio de sus cargos (TS 10-5-02).
4) Los defectos de competencia jerárquica en la incoación del expediente
disciplinario son subsanables o convalidables y se consideran subsanados o
convalidados al dictarse la resolución por el órgano competente para resolver (TS
22-3-04, EDJ 260151 ). En el mismo sentido, se ha resuelto en relación con la
subsanación operada al dictarse resolución por el director general de la AEAT en un
expediente incoado indebidamente por un delegado especial de la AEAT,
correspondiendo la competencia para ello al delegado provincial correspondiente de
la AEAT (AN 22-2-11, EDJ 11264 ).
5) El objeto de la información reservada es determinar en qué medida existe base
racional para incoar un expediente disciplinario (TS 17-1-97, EDJ 205 ), evitando
las consecuencias de la iniciación apresurada del mismo (TSJ Granada 24-7-00, EDJ
26936 ). En modo alguno su apertura afecta a los derechos fundamentales del
interesado, pues sus contenidos pueden ser sometidos a contradicción en el trámite
posterior de audiencia y sucesiva actividad probatoria (TS militar 16-1-05 , EDJ
238817 ; 31-10-03, EDJ 153172 ), sin que exista derecho del presunto infractor
a participar en aquel trámite (TS 17-5-99, EDJ 10329 ; TSJ Valladolid 28-9-01,
EDJ 54942 ), aunque hayan de respetarse en esta fase los principios derivados de
Const art.25 (TSJ Las Palmas 26-9-05, EDJ 169259 ).
6) Se reconoce el derecho del denunciado a acceder al contenido de la información
reservada tramitada en virtud de denuncia en caso de que el procedimiento no haya
llegado a incoarse (TSJ Madrid 17-4-08, EDJ 157322 ).
7) Con carácter general, se sostiene que la apertura de trámite de información
reservada no interrumpe el curso de la prescripción de la infracción cometida, en la
medida en que el presunto infractor no tenga conocimiento de aquella (TS 26-5-87 ,
EDJ 4136 ).
5080 Nombramiento de instructor

(RD 33/1986 art.30 )
El acto de incoación ha de incluir el nombramiento de instructor , que

debe pertenecer a un cuerpo o escala de igual o superior grupo al del
inculpado. Cuando la complejidad o trascendencia de los hechos a
investigar así lo exige, se nombra también un secretario, que debe ser
funcionario público.
Son de aplicación las causas de abstención y recusación establecidas en
la normativa general (LRJSP art.23 y 24 : nº 2482 s. ).
La concurrencia de causa de abstención debe ser puesta en conocimiento
de la autoridad que ordenó la incoación del expediente por el propio
funcionario en el que concurra, estando obligada aquella a resolver en el
plazo de 3 días. Tal resolución ha de aceptar o rechazar la concurrencia de
la causa de abstención. En el primer supuesto, el funcionario queda
apartado del procedimiento y se procede al nombramiento de otro que le
sustituya. En el segundo supuesto, se ordena la continuación del
expediente.
Por otro lado, el expedientado puede hacer uso de su derecho a recusar
al instructor y al secretario desde el mismo momento en que le sea
notificado el procedimiento, así como, en cualquier momento del
procedimiento en que tenga noticia de la concurrencia de causas de
recusación.
Precisiones
1) El acto de incoación ha de ponerse en conocimiento del expedientado, si bien se

estima que la omisión del requisito relativo a la puesta en conocimiento del
nombramiento del instructor y secretario únicamente provocaría la invalidez de lo
actuado cuando ello ocasione una efectiva y real indefensión (TS 1-2-86).
2) La exigencia de imparcialidad a que está ordenada la institución de la recusación
ha de regir, sin excepciones, en cualquier clase de actuación administrativa, y,
consiguientemente, debe ser observada durante todas las fases de tramitación del
procedimiento sancionador (TS 28-2-02, EDJ 6285 ).
3) La designación como instructor de persona carente de los requisitos exigidos
(RD 33/1986 art.30 ) vicia de nulidad la resolución sancionadora y determina, en
su caso, la retroacción de actuaciones al momento inmediatamente anterior al
nombramiento, para que se proceda a designar a un instructor que cumpla con
aquellos (TSJ Cataluña 9-10-06, EDJ 428489 ).
5081 Adopción de medidas cautelares

(RD 33/1986 art.33 )
La autoridad que decida la incoación puede acordar las medidas

provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la
resolución que pueda dictarse. No obstante, ordinariamente, la finalidad
de estas medidas en los expedientes disciplinarios es, con carácter
principal o adicional, proteger el correcto funcionamiento del servicio, la
salvaguarda de la integridad de la función pública o del interés general
(TSJ Madrid 17-10-98, Rec 461/96; 20-6-01, EDJ 56797 ).
Como límite genérico a la posibilidad de acordar medidas provisionales,
se establece que en ningún caso pueden causar perjuicios irreparables o
suponer violación de los derechos amparados por las leyes. Por otro lado,
se habilita a la autoridad que decidió la incoación del expediente para la
adopción de medidas asegurativas como, por ejemplo, el anticipo de
declaraciones testificales o periciales y la incorporación o compulsa de
documentos.
La medida provisional más frecuente es la suspensión provisional de
funciones , cuyo tiempo máximo de duración es de 6 meses, salvo el
supuesto de paralización por causa imputable al expedientado. Esta
medida ha provocado un amplio debate doctrinal y constitucional. Así, se
ha declarado que la suspensión provisional de funciones constituye una
medida excepcional que excede el ámbito propio de la incoación y que se
trata realmente de una sanción (TS 8-7-81 , EDJ 6049 ; 1-5-85; 9-5-91,
EDJ 4825 ).
5082
Precisiones
1) El Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo se han pronunciado sobre la

constitucionalidad de las medidas cautelares, estableciendo que la presunción de
inocencia es compatible con la aplicación de medidas cautelares, siempre que se
adopten por resolución fundada en Derecho, y que cuando su adopción no sea
reglada ha de basarse en un principio de razonabilidad acerca de la finalidad
perseguida y las circunstancias concurrentes, pues una medida desproporcionada e
irrazonable no sería propiamente cautelar, sino que tendría un carácter punitivo en
cuanto al exceso (TCo 108/1984 ; TS 30-5-85 , EDJ 3183 ; 9-12-86; 26-12-00,

EDJ 56279 ; TSJ Madrid 12-2-03, Rec 3749/99; TSJ Burgos 20-7-07, EDJ
107120 ).
2) Las medidas estudiadas requieren para su adopción correcta: previsión
normativa; necesidad, proporcionalidad y adecuación (TSJ Madrid 21-6-01, EDJ
98971 ; TSJ Granada 21-10-02, EDJ 66501 ); justificación o motivación (TSJ
Madrid 10-7-96, Rec 395/96), y ausencia de causación de perjuicios irreparables o
lesión de derecho fundamental.
3) La suspensión de funciones puede acordarse asimismo durante la tramitación de
un proceso penal y se mantiene durante el tiempo al que se extienda en su caso la
prisión provisional u otras medidas adoptadas por el juez que determinen la
imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo. En tal caso, si la suspensión
excede el lapso de 6 meses, no implica la pérdida de puesto (L 7/2007 art.98.3 ).
De la regulación de esta medida cautelar dimana una indudable facultad discrecional
de la Administración en el supuesto de tramitación de causa penal, en atención al
delito que se le imputa y a la función desempeñada por el funcionario. Entre los
factores que han de valorarse se encuentra la duración excesiva del proceso, lo que
puede o debe llevar al levantamiento de la medida en caso de prolongación del
mismo (TSJ Sevilla 13-6-08, EDJ 302498 ).
En todo caso, es preciso para la aplicación de esta medida (resultante asimismo de
RD 33/1986 art.24 ) la existencia de una imputación formal a un funcionario
público, sin que baste la mera condición de querellado, denunciado, sospechoso o
implicado, que son estados previos a aquella (TSJ Asturias 30-10-08, EDJ
328175 ; TSJ Valladolid 17-2-04, EDJ 107416 ; TSJ País Vasco 10-5-01, EDJ
51454 ).
No obstante, ha de considerarse que la regla contenida en RDLeg 5/2015 art.98.3
supone una cierta limitación de la formulada en el RD 33/1986 art.24 , habiendo
de interpretarse este precepto a la luz de aquel.
4) El acto por el que se adoptan estas medidas es susceptible de recurso autónomo
(TS 9-5-91, EDJ 4825 ; 11-5-99, EDJ 18578 ).
5084 Instrucción
(RD 33/1986 art.34 )
Como actuaciones preliminares en la fase de instrucción del expediente,

ha de recibirse la declaración del presunto inculpado y evacuar cuantas
diligencias se deduzcan de la comunicación o denuncia que motiva la
incoación del mismo. Se impone, además, la obligación de todos los
organismos y dependencias de la Administración de facilitar al instructor
todos los antecedentes, informes y medios personales y materiales
precisos para el desarrollo de sus actuaciones.
El instructor tiene la obligación de ordenar la práctica de cuantas
diligencias sean adecuadas para la determinación y comprobación de los
hechos, así como las pruebas que puedan conducir a su esclarecimiento y
a la determinación de las responsabilidades pertinentes.
5085 Pliego de cargos

(RD 33/1986 art.35 )
Practicadas las actuaciones mencionadas en el nº 5084 , el instructor ha

de formular el correspondiente pliego de cargos, dentro del plazo de un
mes contado a partir de la incoación del procedimiento. El instructor
puede solicitar la ampliación de dicho plazo por causas justificadas, si bien
la misma no puede exceder de la mitad del plazo concedido legalmente.
La insuficiencia o ausencia del pliego de cargos determina la invalidez del

procedimiento, pues, como reconoce el Tribunal Constitucional, el
derecho a ser informado de la acusación tiene su vigencia en todas las
instancias públicas represivas (Const art.24 ; TCo 31/1986 ).
El contenido del pliego de cargos ha de comprender, necesariamente, los
hechos imputados con expresión, en su caso, de las faltas presuntamente
cometidas y de la sanción que pueda ser de aplicación. Esta actuación
constituye la concreción de la acusación. Su redacción debe ser clara y
precisa, en párrafos separados y numerados por cada uno de los hechos
imputados al funcionario.
No se admite la subsanación de los defectos del pliego de cargos.
Precisiones
Este es el momento procedimental oportuno para que el instructor se manifieste

sobre el mantenimiento o levantamiento de la medida de suspensión provisional de
funciones, en el caso de haberse adoptado.
5086 Pliego de descargos

(RD 33/1986 art.36 )
Con la notificación del pliego de cargos al inculpado, se le concede un

plazo de 10 días para su contestación con las alegaciones que considere
necesarias para su defensa, pudiendo aportar cuanta documentación
considere conveniente. Debe darse completo traslado del expediente al
inculpado, incluidos los elementos obrantes en la información reservada.
La no contestación del pliego de cargos no supone el reconocimiento de
los hechos imputados. Se trata de una actuación facultativa para el
inculpado. Su omisión no exime a la Administración de la obligación de
aportar al expediente los elementos necesarios para justificar, en su caso,
la imposición de una sanción ante la acreditación de la infracción
cometida.
La contestación al pliego de cargos constituye el momento procedimental
oportuno para solicitar la apertura del período probatorio.
Precisiones
1) La jurisprudencia, llevada de un espíritu antiformalista, va jugando con la

posibilidad que ofrece cada una de las fases del procedimiento sancionador para
trasvasar de una a otra la subsanación de posibles defectos.
2) El pliego de cargos es un acto de mero trámite, de forma que un posible defecto
en la formulación del pliego es siempre subsanable, por ejemplo, en la propuesta de
resolución, que también es otro acto de trámite, o la en la propia resolución
sancionadora.
5087 Prueba
(RD 33/1986art.37 a 40 )
Contestado el pliego de cargos, o transcurrido el plazo sin hacerlo, el

instructor puede acordar la práctica de las pruebas solicitadas que juzgue
oportunas y la de todas aquellas que considere pertinentes.
Los hechos relevantes para la decisión del procedimiento podrán

acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. Ahora
bien, se establece la prevalencia de las pruebas documentales frente las
testificales.
Se establece un plazo máximo de un mes para la proposición y práctica
de la prueba.
La práctica de las pruebas ha de notificarse al funcionario con indicación
del lugar, fecha y hora en que han de realizarse, debiendo incorporarse al
expediente la constancia de la recepción de la notificación. Es necesaria la
presencia del instructor, sin que pueda suplirse su presencia por la del
secretario.
El instructor puede denegar , motivadamente, la admisión y práctica de
las pruebas para averiguar cuestiones que considere innecesarias, sin que
contra esa resolución quepa recurso alguno.
Precisiones
1) El Tribunal Constitucional ha declarado que las pruebas han de practicarse

conforme a los principios de contradicción y defensa , y que no se puede admitir la
prueba ilícita o antijurídica (TCo 19-12-84; 15-2-90).
2) Es requisito esencial en todo expediente disciplinario la existencia de prueba
plena y suficiente (TS 23-1-97, EDJ 208 ).
5088 Vista del expediente

(RD 33/1986 art.41 )
Concluido el período de prueba, se procede a dar vista del expediente al

inculpado para que, en el plazo de 10 días realice las alegaciones que
estime pertinentes para su defensa y aporte cuantos documentos
considere de interés. Existe obligación de facilitar copia completa del
expediente al inculpado cuando este lo solicite.

(RD 33/1986 art.42 )
En los 10 días siguientes a la conclusión del trámite expuesto en el nº

5088 , el instructor ha de formular propuesta de resolución.
El contenido de la misma ha de comprender la exposición de los hechos
-necesariamente congruente con la realizada en el pliego de cargos- y la
valoración y calificación jurídica de los mismos, proponiendo la resolución
que se estime pertinente.
Con la notificación de la propuesta de resolución al inculpado se abre un
nuevo plazo de 10 días para que alegue lo que estime conveniente en su
defensa.
Transcurrido tal plazo, con o sin formulación de alegaciones por el
inculpado, procede la remisión del expediente completo al órgano que
acordó la incoación del procedimiento, que debe, a su vez, remitirlo a la
autoridad competente para resolver conforme a las reglas generales.
Precisiones
El Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo han destacado la importancia de la

notificación de la propuesta de resolución para que la defensa pueda realizarse en
el propio procedimiento administrativo sin que se imponga la carga de tener que
acudir al recurso contencioso-administrativo. Así, han declarado que la omisión de la
comunicación de la propuesta de resolución integra una violación del derecho
constitucional de defensa en el seno del procedimiento sancionador y, más
concretamente, del derecho del interesado a ser informado de la acusación
formulada contra él (Const art.24.2 ; TCo 29/1989 ; TS 25-9-90, EDJ 8609 ;
16-12-91, EDJ 11900 ; 16-3-92, EDJ 2511 ).
5091 Resolución
(RD 33/1986art.45 a 48 )
La resolución, que pone fin al procedimiento disciplinario, ha de adoptarse

en el plazo de 10 días, salvo en el caso de separación del servicio. En ella
han de resolverse todas las cuestiones planteadas en el expediente, no
aceptándose hechos distintos de los que sirvieron de base al pliego de
cargos y a la propuesta de resolución.
En el contenido de la resolución han de constar con toda claridad y
precisión la falta que se estima cometida, el grado de participación y la
sanción que se impone.
Adicionalmente, la resolución debe pronunciarse sobre las medidas
provisionales adoptadas tanto en el supuesto de imposición de sanción
como en el de inexistencia de falta disciplinaria.
La notificación de la resolución al inculpado ha de realizarse con
expresión del recurso o recursos que pueden interponerse, el órgano ante
el que debe presentarse y los plazos para su interposición.
El plazo máximo para dictar y notificar la resolución es de 12 meses.
Precisiones
1) La incompetencia material o territorial determina la nulidad de pleno derecho de

la resolución.
2) La propuesta de resolución del instructor no es vinculante para el órgano
sancionador en cuanto a la calificación jurídica de los hechos y la sanción a imponer
(TS 11-5-81, EDJ 6631 ).
5093 Ejecución de sanciones

(RD 33/1986 art.49 y 50 )
La ejecución de las sanciones disciplinarias ha de efectuarse en los

términos establecidos en la resolución y dentro del plazo máximo de un
mes, salvo que por causas justificadas se establezca otro distinto, de
forma expresa, en la resolución.
El Ministerio puede acordar la inejecución de la sanción. Asimismo, el
órgano que impuso la sanción puede acordar la suspensión temporal por
un tiempo inferior al de su prescripción. La suspensión temporal o la
inejecución de la sanción pueden decretarse de oficio o a instancia del

interesado, siempre que exista causa fundada para ello.
5095 Especialidades respecto de funcionarios de la Administración local con

habilitación de carácter nacional
(LBRL art.92 bis )
Sobre las reglas generales o sobre las normas procedimentales que

resulten de aplicación, hay que tener en cuenta las siguientes normas
específicas:
1. Son órganos competentes para la incoación de expedientes
disciplinarios:
- el órgano correspondiente de la corporación local donde el funcionario
haya cometido los hechos que se le imputan, cuando puedan ser
constitutivos de falta leve;
- la comunidad autónoma, respecto a funcionarios de corporaciones
locales en su ámbito territorial, salvo cuando los hechos denunciados
puedan ser constitutivos de faltas muy graves tipificadas en la normativa
básica estatal;
- el ministerio del ramo de Administraciones públicas cuando los hechos
denunciados puedan ser constitutivos de faltas muy graves, tipificadas en
la normativa básica estatal.
2. El órgano competente para acordar la incoación del expediente lo es
también para nombrar instructor del mismo y decretar o alzar la
suspensión provisional del expedientado, así como para instruir
diligencias previas antes de decidir sobre tal incoación.
3. La instrucción del expediente se efectúa por un funcionario de carrera
de cualquiera de los cuerpos o escalas del subgrupo A1 de titulación,
incluida la escala de funcionarios con habilitación de carácter nacional,
que cuente con conocimientos en la materia a la que se refiera la
infracción.
4. Son órganos competentes para la imposición de sanciones
disciplinarias:
- el ministro del ramo de Administraciones públicas, cuando la sanción
que recaiga sea por falta muy grave, tipificada en la normativa básica
estatal;
- la comunidad autónoma respectiva cuando se trate de imponer
sanciones de suspensión de funciones y destitución, no comprendidas en
el apartado anterior;
- el órgano local competente, cuando se trate de imponer sanciones por
faltas leves.
5. La sanción impuesta se ejecuta en sus propios términos, aún cuando
en el momento de la ejecución, el funcionario se encuentre ocupando un
puesto distinto a aquel en el que se produjeron los hechos que dieron
lugar a la sanción.
Precisiones
La sanción de destitución implica la pérdida del puesto de trabajo, con la prohibición

de obtener destino en la misma corporación en la que tuvo lugar la sanción, en el
plazo que se fije, con el máximo de 6 años, para las faltas muy graves, y de 3 años
para las faltas graves.
La sanción de suspensión de funciones tiene una duración máxima de 6 años, para
las faltas muy graves, y de 3 años para las faltas graves.
B. Procedimientos disciplinarios especiales
5100 Junto al procedimiento disciplinario general, se contemplan

procedimientos especiales para el conocimiento de las infracciones
disciplinarias en los siguientes ámbitos:
• Régimen penitenciario (nº 5105 ).
• Régimen de la Guardia Civil (nº 5125 ).
• Régimen de las Fuerzas Armadas (nº 5170 ).
• Régimen del Cuerpo Nacional de Policía, aplicable también a otros
cuerpos de policía autonómicos y locales (nº 5235 ).
• Régimen de buen gobierno derivado de la L 19/2013 , de
transparencia administrativa, información y buen gobierno (nº 5272 )
Además, se exponen una serie de reglas comunes en relación con la
Guardia Civil y las Fuerzas Armadas (nº 5215 ).
Precisiones
Además de los que se exponen seguidamente, ha de tenerse presente la existencia

de otros regímenes especiales, tanto sustantiva como procedimentalmente, entre
los que cabe destacar: el de jueces y magistrados (LOPJart.414 a 427 ); miembros
de la Carrera Fiscal (L 50/1981art.48 a 60 : LOPJart.414 a 427 ); funcionarios
retribuidos por arancel -notarios, registradores de la propiedad, mercantiles y de
bienes muebles- (RN art.346 s. ; LO 14/2000 art.42; LH art.313 s ; RH
art.571 ), o el del personal al servicio de la Unión Europea (Rgto CEE/259/68 ).
1. Régimen disciplinario penitenciario

(RD 190/1996 )
5105 El régimen disciplinario de los reclusos se dirige a garantizar la seguridad

y el buen orden regimental y a conseguir una convivencia ordenada, de
manera que se estimule el sentido de la responsabilidad y la capacidad de
autocontrol, como presupuestos para la realización de los fines de la
actividad penitenciaria.
El Reglamento Penitenciario (RD 190/1996 ) establece que el ejercicio
de la potestad disciplinaria corresponde a la comisión disciplinaria (RD
190/1996 art.232.1 ).
5107 Iniciación del procedimiento disciplinario

(RD 190/1996 art.241 )
El director del centro penitenciario, motivadamente, puede iniciar el

procedimiento de alguna de las formas siguientes:
- por propia iniciativa;
- a petición de órgano administrativo;
- por denuncia escrita de persona identificada; o,
- por orden del órgano superior jerárquico.
El director puede acordar la apertura de una información previa ,
designando a un funcionario del establecimiento para que la practique.
Dicho funcionario debe elevar al director un informe con el resultado y
valoración de las diligencias practicadas. La práctica de información previa
se acuerda siempre que un interno formula denuncia de hechos
susceptibles de sanción disciplinaria, salvo cuando esta carezca
manifiestamente de fundamento.
5109 Fase de instrucción

(RD 190/1996art.242 a 245 )
La instrucción del expediente disciplinario comienza con el

nombramiento de instructor. El director del establecimiento puede
designar como tal al funcionario que estime conveniente, quedando
excluidos aquel que haya practicado la información previa y los que
puedan estar implicados en los hechos.
Precisiones
El instructor ha de nombrarse por el director entre los funcionarios destinados en el

establecimiento, siendo de preferencia los coordinadores de servicios, los
funcionarios de área mixta y los de oficinas, y quedando excluidos los miembros
natos de la comisión disciplinaria -como es el caso del subdirector de régimen (DGIP
Instr 19/1996 ).

(RD 190/1996 art.242 )
A la vista de los indicios que se desprendan de los escritos presentados,

el instructor del expediente disciplinario debe formular pliego de cargos
dirigido al interno cuya conducta sea presuntamente constitutiva de falta
disciplinaria.
En el contenido del pliego de cargos han de constar:
a) Identificación del imputado.
b) La forma de iniciación del procedimiento.
c) Número de identificación del instructor y puesto de trabajo que
ocupa.
d) El órgano competente para la resolución del expediente y norma que
le atribuye tal competencia.
e) Relación circunstanciada de los hechos imputados.
f) La calificación jurídica de tales hechos, indicando:
- el apartado concreto del artículo del Reglamento Penitenciario en el que
puedan estar comprendidos;
- las sanciones que, en su caso, se podrían imponer y el correspondiente

precepto aplicable del RD 190/1996 ;
- las medidas cautelares acordadas, sin perjuicio de las que puedan
adoptarse durante el procedimiento (RD 190/1996 art.243 ).
5111 g) Indicación de que el interno tiene un plazo de 3 días hábiles, desde el

momento de su recepción, para presentar pliego de descargos por escrito
o para comparecer ante el instructor y alegar verbalmente, sin perjuicio
del derecho que le asiste a presentar alegaciones y aportar documentos y
otros elementos de juicio en cualquier momento del procedimiento
anterior al trámite de audiencia. El interno puede alegar todo aquello que
considere oportuno sobre los cargos formulados, proponiendo las
pruebas que estime convenientes para su defensa. La DGIP Instr
19/1996 establece que, cuando el interno manifieste su deseo de no
formular alegaciones, o deje transcurrir el plazo de 3 días sin realizarlas, y
el instructor no crea conveniente la realización de prueba alguna, este
debe proceder a la realización de la propuesta de resolución.
h) Indicación de que el interno puede recibir el asesoramiento de letrado,
funcionario o cualquier persona que designe, durante la tramitación del
expediente y para la redacción del pliego de descargos.
i) Indicación de la posibilidad de asistirse de un funcionario o interno
como intérprete, si se trata de un interno extranjero que desconoce el
castellano.
j) La fecha y firma del instructor del expediente.

(RD 190/1996 art.243 )
El director puede acordar en cualquier momento del procedimiento, por sí

o a propuesta del instructor del expediente disciplinario, mediante
acuerdo motivado, las medidas cautelares que resulten necesarias para
asegurar la eficacia de la resolución que pueda recaer y el buen fin del
procedimiento, así como para evitar la persistencia de los efectos de la
infracción.
De estas medidas, que deben ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y
necesidades de los objetivos que se pretendan garantizar en cada
supuesto concreto, ha de quedar constancia en el expediente del interno.
Su adopción debe notificarse al interno y ponerse en conocimiento del
juez de vigilancia penitenciaria.
También se pueden adoptar, en su caso, las medidas de protección
necesarias para el aseguramiento de la persona del imputado o de los
otros internos.
Cuando exista coincidencia entre la naturaleza de la sanción que recaiga,
en su caso, y la medida cautelar impuesta, esta se abona para el
cumplimiento de la sanción.
5113 Tramitación
(RD 190/1996 art.244 )
Efectuada la notificación del pliego de cargos, el instructor debe realizar

de oficio las actuaciones necesarias para el examen de los hechos , así
como recabar los datos e informes que considere necesarios.
En los 10 días siguientes a la presentación del pliego de descargos o a la
formalización verbal de alegaciones, o transcurrido el plazo previsto (RD
190/1996 art.242.2.h ), sin que el interno haya ejercitado su derecho, se
practican las pruebas pertinentes propuestas por el mismo y las que el
instructor considere convenientes. Si alguna prueba propuesta por el
interno se estima improcedente o innecesaria, el instructor lo debe hacer
constar así expresamente en acuerdo motivado. Solo pueden declararse
improcedentes las pruebas que no puedan alterar la resolución final del
procedimiento o que sean de imposible realización.
Tramitada la instrucción del procedimiento, e inmediatamente antes de
redactar la propuesta de resolución, se procede a la puesta de manifiesto
del expediente al interesado para que, en un plazo de 10 días, alegue o
presente los documentos y justificaciones que estime pertinentes. Si
antes del vencimiento del plazo el interno manifiesta su decisión de no
efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se
tiene por realizado el trámite de audiencia.

(RD 190/1996 art.245 )
Concluida la tramitación del expediente, el instructor ha de formular

propuesta de resolución y elevarla, junto con aquel, a la comisión
disciplinaria para que esta acuerde lo que proceda.
De la propuesta de resolución se hace notificación al interno con
indicación de su derecho a alegar verbalmente ante la comisión
disciplinaria en la primera sesión que esta celebre.
5116 Resolución
(RD 190/1996 art.246 )
La comisión disciplinaria , en la primera sesión ordinaria que celebre, o en

sesión extraordinaria convocada al efecto, escucha las alegaciones
verbales que, en su caso, pueda formular el interno.
Seguidamente, ha de emitir su decisión , bien en el sentido de declarar la
no existencia de infracción o responsabilidad, o bien, en el de imponer de
forma motivada la sanción correspondiente a los hechos declarados
probados. El instructor del expediente no puede participar en las
deliberaciones de la comisión disciplinaria, ni tomar parte en las
votaciones sobre los expedientes que haya instruido. También quedan
excluidos de tales deliberaciones y votaciones aquellos miembros del
citado órgano que hayan tenido participación en los hechos o hayan
practicado actuaciones determinantes para la iniciación del expediente
disciplinario.
Antes de dictar la resolución, la comisión puede decidir la realización por

el instructor de las actuaciones y pruebas complementarias
indispensables para resolver el procedimiento. En tal caso, antes de elevar
nuevamente el expediente a la comisión disciplinaria, el instructor debe
poner de manifiesto al interno lo actuado y entregarle copia de la nueva
propuesta de resolución, con indicación del derecho a alegar.
El acuerdo debe dictarse en el plazo máximo de 3 meses desde la
iniciación del procedimiento disciplinario.
Cuando vencido el plazo señalado para dictar resolución, esta no se ha
adoptado, se produce la caducidad del procedimiento disciplinario con el
correspondiente archivo de las actuaciones de oficio o a solicitud del
interesado, siempre que la demora no le sea imputable. Lo mismo ocurre
cuando durante la tramitación del expediente se produce la excarcelación
por libertad definitiva o provisional del presunto infractor.
5117 Contenido
(RD 190/1996 art.247 )
El acuerdo sancionador debe hacer mención a las siguientes

circunstancias:
a) Lugar y fecha del acuerdo.
b) Órgano que lo adopta.
c) Número del expediente disciplinario.
d) Breve resumen de los actos procedimentales básicos que lo han
precedido.
e) En el supuesto de desestimación de la práctica de alguna prueba, ha
de expresarse la motivación formulada por el instructor.
f) Relación circunstanciada de los hechos imputados al interno. Estos no
pueden diferir de los consignados en el pliego de cargos formulado por el
instructor. Lo que sí puede variar es su calificación jurídica . En relación
con esta última, si la comisión disciplinaria constata que se ha calificado
erróneamente la conducta del presunto infractor y ello implica la
imposición de una sanción por falta más grave que la que se le había
imputado en el pliego de cargos, debe ordenar al instructor la formulación
de un nuevo pliego de cargos con la calificación determinada por la
comisión disciplinaria, concediéndose al interno trámite de audiencia (RD
190/1996 art.244.4 ). Excepcionalmente, el instructor puede acordar la
práctica de nuevas pruebas cuando resulte imprescindible para la defensa
del interno ante la nueva calificación efectuada.
g) Precepto del Reglamento Penitenciario en el que se estima
comprendida la falta cometida.
h) Sanción impuesta, artículo del reglamento penitenciario que la
contempla y si esta es de ejecución inmediata.
i) Indicación de si la ejecución de la sanción de aislamiento ha sido
aplazada por motivos médicos o se ha suspendido su efectividad.
j) Indicación de si el acuerdo sancionador se ha adoptado por unanimidad

o mayoría, indicando en este último caso si ha habido o no votos
particulares.
k) Mención del recurso que puede interponerse (RD 190/1996
art.248.b ).
l) Firma del Secretario de la comisión disciplinaria con el visto bueno del
director del establecimiento.
5118 Notificación
(RD 190/1996 art.248 )
La notificación del acuerdo sancionador ha de cursarse en el mismo día o

al siguiente de ser adoptado, dando lectura íntegra de aquel y entregando
copia al interno sancionado.
En su contenido han de incluirse:
a) Texto íntegro del acuerdo.
b) Indicación de que contra el mismo puede interponerse recurso ante el
juez de vigilancia penitenciaria, verbalmente en el mismo acto de la
notificación, o por escrito dentro de los 5 días hábiles siguientes a la
misma.
c) Fecha de la notificación y de su entrega al interno.
5120 Recurso
(RD 190/1996 art.248.b y 249 )
El recurso ha de interponerse ante el juez de vigilancia penitenciaria. La

presentación del recurso puede efectuarse de forma verbal en el mismo
acto de la notificación del acuerdo, o por escrito en el plazo de los 5 días
siguientes a la misma.
El recurrente puede reproducir en este momento la proposición de
pruebas cuya práctica le haya sido denegada.
Cuando el recurso se interponga en el momento de la notificación del
acuerdo sancionador, o se entregue el escrito del recurso a funcionario
del establecimiento penitenciario en horario de oficina, el director del
establecimiento ha de remitir el expediente disciplinario al juez de
vigilancia en el mismo día, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo
siguiente. En el segundo caso, si el escrito se entrega fuera del horario de
oficina, el director efectuará el trámite anterior al día siguiente.
Si el recurso se interpone directamente ante el juzgado de vigilancia, el
director ha de cumplimentar el trámite anterior en el mismo día en que
sea requerido para ello por el titular de dicho órgano jurisdiccional.
5122 Procedimiento por faltas leves

(RD 190/1996 art.251 )
Adicionalmente, se establece este procedimiento abreviado, para los

casos en que el director del establecimiento considera que existen
elementos de juicio suficientes que permiten calificar la infracción como

falta leve.
Este procedimiento se caracteriza porque la resolución debe dictarse en
el plazo máximo de un mes desde que se inicia.
5123 Tramitación
En el procedimiento de faltas leves, opera como pliego de cargos el parte
del funcionario. Este se comunica al jefe de servicios y se notifica al
presunto infractor de forma simultánea.
En el plazo de 10 días a partir de la comunicación y notificación del
pliego de cargos, el jefe de servicios y el interno expedientado deben
efectuar, respectivamente, cuantas alegaciones , documentos o
informaciones estimen convenientes y, en su caso, la proposición y
práctica de la prueba.
Transcurrido dicho plazo, el director dicta resolución, con el contenido
legalmente establecido (RD 190/1996 art.247 ), imponiendo la sanción
que proceda.
Cuando a juicio del jefe de servicios los hechos puedan ser constitutivos
de infracción muy grave o grave , ha de acordar la continuación de la
tramitación del expediente por el procedimiento general (RD
190/1996art.242 a 245 ). Tal acuerdo ha de notificarse a los
interesados para que, en el plazo de 5 días hábiles, hagan alegaciones y
propongan pruebas adicionales si lo estiman conveniente.
En el caso de que, vencido el plazo señalado para dictar resolución, esta
no se haya adoptado, se produce la caducidad del procedimiento, con el
correspondiente archivo de actuaciones de oficio o a solicitud del
interesado, siempre que la demora no sea imputable a este. Lo mismo
ocurre cuando se produce la excarcelación por la libertad definitiva o
provisional del presunto infractor.
2. Régimen disciplinario de la Guardia Civil

(LO 12/2007 )
5125 a. Disposiciones generales de procedimiento 5130
b. Procedimiento por faltas leves 5145
c. Procedimiento por faltas graves y muy graves 5152
d. Ejecución de sanciones y recursos 5162
5126 El régimen del procedimiento disciplinario en el ámbito de la Guardia

Civil se regula en la LO 12/2007 . Ha de tenerse en cuenta igualmente
la LO 11/2007 , de derechos y deberes de los miembros del citado
Cuerpo.
Precisiones
1) El régimen disciplinario de la Guardia Civil, desde la entrada en vigor de LO

12/2007 es doble:
• En circunstancias normales, cuando los miembros del Instituto cumplen la misión
que les compete como fuerza de seguridad del Estado, se aplica el régimen
disciplinario específico establecido en dicha Ley orgánica.
• Por el contrario, cuando la Guardia Civil actúe en el cumplimiento de misiones de
carácter militar o cuando el personal de dicho Cuerpo se integre en unidades
militares, resultará de aplicación el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas (LO
12/2007 disp.adic.6ª ; LO 11/2007 disp.adic.1ª ). Por RD 1438/2010 se
regulan las misiones militares que pueden encomendarse a la Guardia Civil.
2) Mientras se conserve la condición de militar, en activo o en reserva, se han de
acatar las normas que regulan la disciplina y adoptar el comportamiento que la moral
exige (TS 23-12-95, EDJ 7700 ).
3) La situación de reserva activa no exime de la sumisión al régimen disciplinario (TS
3-5-95, EDJ 3304 ).
5128 Potestad y competencia disciplinarias

Partiendo de la atribución de la potestad a las autoridades y mandos de
los Ministerios de Defensa y del Interior (en los términos de LO
12/2007art.25 , 27-37 ) y del reconocimiento de la facultad de instar
su ejercicio ante el director general del que dependa la Guardia Civil, a las
autoridades bajo cuya dependencia funcional presten servicio los
miembros del Cuerpo, se diferencia entre la corrección de infracciones
(deber de todo mando, sin que suponga ello sanción alguna) y el ejercicio
o promoción de la potestad disciplinaria (respecto de las infracciones
merecedoras de sanción, mediante parte disciplinario si el mando no es
competente para incoar el expediente o mediante acuerdo de
procedimiento sancionador que corresponda, si tuviera competencia para
ello).
Si la naturaleza y circunstancias de la falta exigen una acción inmediata
para mantener la disciplina, evitar un posible perjuicio grave al servicio o a
la buena imagen de la Institución, cualquier superior podrá ordenar que el
presunto infractor se persone de manera inmediata en la unidad, centro u
organismo que constituya su destino y podrá, además, disponer el cese de
este en sus funciones habituales por un plazo de hasta 4 días, en espera
de la posterior decisión del mando competente para acordar el inicio del
oportuno procedimiento sancionador, a quien informará de modo
inmediato de la decisión adoptada.
a. Disposiciones generales de procedimiento

(LO 12/2007 art.38 s. )
5130 Destacan las que se exponen en los apartados siguientes.
5132 Incoación
Siempre de oficio por acuerdo del órgano competente para sancionar
(que lo es también para incoar), bien por propia iniciativa, o en virtud de
parte disciplinario (documento nominativo de presentación obligatoria
por todo miembro del cuerpo que observe hechos eventualmente
constitutivos de infracción, ante la autoridad o mando que tenga
competencia para conocer de la presunta falta observada, el cual acusará

recibo, informando seguidamente de ello a su superior inmediato, salvo
que este sea el presunto infractor), denuncia (siempre con identificación
del denunciante) u orden superior, o a propuesta de alguna de las
autoridades facultadas para instar el ejercicio de la acción disciplinaria.
El acuerdo de inicio (que se notificará al interesado, así como, en el caso
de faltas graves o muy graves, el nombramiento de instructor y secretario
con su identificación) expresará los hechos que lo motivan, la falta
imputada, su tipificación concreta, y el presunto responsable.
Con anterioridad al acuerdo de inicio, la autoridad disciplinaria podrá
ordenar la práctica de una información reservada para el esclarecimiento
de los hechos, la determinación de sus presuntos responsables y la
procedencia de iniciar o no el procedimiento sancionador.
Precisiones
No se tomará en consideración la denuncia anónima para dar inicio un

procedimiento disciplinario. No obstante, se podrá utilizar como antecedente para
acordar una información reservada.
5134 Derecho de defensa

Simultáneamente a la apertura del procedimiento, se informará al
interesado del derecho que le asiste a no declarar, a no hacerlo en su
contra, a no confesarse culpable y a la presunción de inocencia.
El interesado podrá contar, en todas las actuaciones a que dé lugar
cualquier procedimiento, con el asesoramiento y la asistencia de un
abogado en ejercicio o de un Guardia Civil que elija al efecto. De optarse
por esta segunda posibilidad, las autoridades y mandos correspondientes
facilitarán, al designado, la asistencia a las comparecencias personales del
interesado ante las autoridades disciplinarias o instructores de los
expedientes, y su asesoramiento será siempre voluntario, sin que tal
designación confiera derecho alguno al resarcimiento por los gastos que
pudieran derivarse de la asistencia. Los honorarios del letrado designado
serán por cuenta del interesado.
Se reconoce específicamente el derecho de conocer, en cualquier
momento, el estado de tramitación del procedimiento, dándosele vista
del mismo en los lugares y durante el horario que se señale, pudiendo
obtener copia de las actuaciones practicadas, siempre que no le hubieran
sido facilitadas con anterioridad.
5136 Plazos
(LO 12/2007 art.43 )
Respecto de su cómputo se recogen expresamente las reglas de la

normativa estatal (LPAC art.30 ), aclarando el carácter hábil de los días
en los plazos así señalados y el inicio de la computación de los fijados en
meses o años, a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la
notificación o publicación del acto de que se trate.
El instructor, mediante acuerdo motivado, suspenderá el curso de los

plazos por el tiempo imprescindible, cuando, por causa imputable al
interesado, no sea posible la práctica dentro de los mismos de alguna
diligencia precisa para la resolución de los procedimientos o la
notificación de cualquier trámite. Contra dicho acuerdo no podrá
interponerse recurso de manera separada del que se pudiera formular
contra la resolución del procedimiento.
5138 Notificaciones
(LO 12/2007 art.44 )
Se formulan de modo expreso reglas sobre su práctica coincidentes con

las generales (nº 2855 s. ) en cuanto al medio y rechazo de
notificaciones.
En relación con las edictales, cuando no se pueda practicar una
notificación, por no ser localizado el interesado en su unidad de destino o
encuadramiento, o en su domicilio declarado, se efectuará por medio de
edictos en el tablón de anuncios de su unidad de destino o
encuadramiento y en el Boletín Oficial de la Guardia Civil, continuándose
las actuaciones. El trámite de notificación domiciliaria se entenderá
cumplimentado una vez efectuados, en el plazo de 3 días, dos intentos
llevados a cabo en momentos diferentes.
5140 Otras reglas de instrucción

Sucintamente, son:
a) Carácter escrito del procedimiento e impulso de oficio.
b) Comunicaciones entre las autoridades, mandos y órganos que
intervengan en la tramitación directamente, sin traslados intermedios.
Siempre que sea posible, a través de medios ofimáticos y telemáticos.
c) Validez de cualquier medio de prueba admisible en derecho.
d) Comunicación al interesado con antelación mínima de 48 horas de la
práctica de prueba y sus circunstancias, con derecho de asistencia
letrada.
e) Puesta en conocimiento de la tramitación del expediente, si infracción
disciplinaria pudiera ser calificada como infracción administrativa de otra
naturaleza o como infracción penal, previa audiencia del interesado, de la
autoridad que hubiera ordenado la incoación para su comunicación a la
autoridad administrativa o judicial o al Ministerio Fiscal, a los efectos
oportunos.
f) Remisión de actuaciones a la autoridad competente, previa audiencia
del interesado, cuando en el desarrollo del procedimiento se estime,
motivadamente, que los hechos enjuiciados pudieran ser constitutivos de
una falta de mayor gravedad que la apreciada inicialmente. Contra dicha
resolución no cabrá recurso de manera separada del que se pudiera
interponer contra la resolución definitiva del procedimiento por la falta de
mayor gravedad.
5142 Resolución
La que ponga fin al procedimiento será motivada y fundada únicamente

en los hechos que sirvieron de base al acuerdo de inicio o, en su caso, al
pliego de cargos, trámite no existente en el procedimiento sancionador
general de la LPAC (nº 4336 ). Ha de resolver todas las cuestiones
planteadas y fijará con claridad los hechos constitutivos de la infracción,
su calificación, el responsable de la misma y la sanción a imponer,
precisando, si es necesario, las circunstancias de su cumplimiento y
haciendo expresa declaración sobre las medidas provisionales adoptadas
durante la tramitación. Igualmente hará mención de la prueba practicada
y, en su caso, denegada, señalando, respecto a esta, los concretos
motivos de su inadmisión.
Se notificará al interesado y a quien haya formulado el parte o la
denuncia, con el correspondiente pie de notificación. De igual modo, se
comunicará la resolución a la autoridad disciplinaria que haya ordenado el
inicio del procedimiento o instado el ejercicio de la potestad disciplinaria,
al jefe de la unidad a la que pertenezca el interesado y al director general
del que dependa la Guardia Civil.
b. Procedimiento por faltas leves

(LO 12/2007 art.50 y 51 )
5145 Cuenta este procedimiento con algunas disposiciones específicas.

El acuerdo de inicio del procedimiento se notificará al interesado, quien,
en los 5 días siguientes, podrá presentar un escrito de oposición,
proponer las pruebas que considere necesarias para su defensa y
acompañar los documentos que tenga por conveniente.
El citado acuerdo deberá incorporar la designación del instructor e
indicar expresamente los derechos que asisten al interesado, incluida la
recusación de quien instruya el procedimiento, advirtiéndole de que, si no
formula oposición o no propone la práctica de prueba, podrá resolverse el
expediente sin más trámite.
Si el interesado ha propuesto prueba, la autoridad o mando competente
dictará resolución motivada sobre su procedencia, disponiendo lo
necesario para su práctica. El instructor designado practicará las
diligencias que hayan sido admitidas para la comprobación de los hechos,
recabando las declaraciones, informes y documentos pertinentes y las
que se deduzcan de aquellas.
Cuando el inicio del procedimiento lo haya dispuesto alguna de las
autoridades de la LO 12/2007 art.28, 29 o 30, se encomendará su
instrucción, en la misma resolución, a un subordinado siempre que tenga,
al menos, el empleo de oficial.
De la prueba practicada y de las demás actuaciones que conformen el
procedimiento, se dará vista al interesado para que, en el plazo de 5 días,
pueda formular las alegaciones que a su derecho convengan.
La resolución que se adopte en materia de prueba se notificará al
interesado. Frente a dicha resolución no cabrá recurso alguno sin
perjuicio de que se pueda hacer valer la denegación indebida de medios

de prueba en el recurso que proceda frente a la resolución del
expediente.
La tramitación del procedimiento deberá completarse dentro del plazo de
2 meses desde el acuerdo de inicio.
Precisiones
Se aplican a este procedimiento, pese al silencio de LO 12/2007 art.50 , las reglas

de caducidad de LO 12/2007 art.65 (TS Pleno Sala de lo Militar Acuerdo 19-10-
10; 20-12-10, EDJ 269698 ; 15-6-11, EDJ 198152 ).
c. Procedimiento por faltas graves y muy graves

(LO 12/2007 art.52 s. )
5152 Iniciación
La autoridad que ordene la incoación del procedimiento designará,
notificándolo al interesado, un instructor (necesariamente, un oficial
general u oficial destinado en la Guardia Civil de empleo superior o más
antiguo que cualquiera de los infractores), a cuyo cargo correrá su
tramitación, y un secretario que le asista (cualquier miembro de la
Guardia Civil con la formación adecuada).
La recusación podrá plantearse desde el momento en el que el interesado
tenga conocimiento de quienes hayan sido designados instructor y
secretario. Tanto la abstención como la recusación se plantearán ante la
autoridad que acordó el nombramiento, contra cuya resolución no cabrá
recurso alguno, sin perjuicio de que se pueda hacer valer la causa de
recusación en los recursos que se interpongan.

En este aspecto ha de diferenciarse entre dos supuestos:
a) Cuando el expediente lo sea por falta grave , y si la naturaleza y
circunstancias de esta exigen una acción inmediata para mantener la
disciplina o evitar perjuicio al servicio, la autoridad que haya acordado la
incoación podrá disponer el cese del expedientado en todas o en algunas
de sus funciones habituales por un período máximo de 3 meses,
computando, en su caso, el tiempo de cese que haya cumplido por
determinación de sus jefes directos.
b) Si el procedimiento se tramita por falta muy grave, y en iguales
circunstancias, el director general del que dependa la Guardia Civil, previo
informe del asesor jurídico, podrá, además de acordar el cese de
funciones expuesto, proponer el pase del interesado a la situación de
suspenso de funciones y el cese en el destino.
Contra estas medidas (que pueden alzarse por la autoridad que las ha
impuesto, de forma motivada en el curso de las actuaciones a propuesta
del instructor, de oficio o a petición del interesado) podrá interponerse
directamente recurso contencioso-disciplinario militar preferente y

sumario.
5155 Instrucción
Con carácter inicial, el instructor procederá a tomar declaración al
inculpado, para lo cual le citará a través del jefe de su unidad de destino o
encuadramiento, y ordenará la práctica de cuantas diligencias sean
precisas para el esclarecimiento de los hechos y la determinación de las
responsabilidades susceptibles de sanción.
Seguidamente, el instructor formulará, si a ello ha lugar, el
correspondiente pliego de cargos, que se somete a las reglas siguientes:
- comprende todos los hechos imputados, su calificación jurídica y la
sanción que se estime procedente;
- puede apartarse, motivadamente, de los hechos expresados en el
acuerdo de inicio, pero no incluirá otros que no guarden relación directa
con los contenidos en el mismo;
- simultáneamente a la elaboración del pliego, el instructor debe proponer
el mantenimiento o el levantamiento de la medida de cese en todas o
algunas de sus funciones habituales que, en su caso, se hubiera adoptado;
- cuando el expediente se incoe por las faltas disciplinarias derivadas de
condena por sentencia penal, se acompañará al pliego de cargos la
sentencia condenatoria;
- se notificará al expedientado, quien podrá contestarlo en el plazo de 10
días, acompañando los documentos y proponiendo la práctica de las
pruebas que estime necesarias;
- si el interesado, por escrito o mediante comparecencia ante el instructor
y secretario, muestra su conformidad con el pliego de cargos, se eleva el
expediente a la autoridad competente para resolver.
En materia de prueba cabe reproducir la petición de las pruebas que
hubieran sido denegadas en el trámite de alegaciones a la propuesta de
resolución y en el recurso contra la resolución del expediente.
El instructor formulará propuesta de resolución cuando considere
concluso el expediente, fijando precisamente los hechos, valorándolos
jurídicamente, calificándolos -en su caso-, fijando la responsabilidad del
expedientado y proponiendo la sanción procedente.
Se notificará por el instructor al interesado, dándole vista del expediente
y facilitándole una copia completa de la documentación no entregada con
anterioridad, para que, en 10 días, pueda formular alegaciones y aportar
documentos. Formuladas o transcurrido el plazo sin alegación alguna, se
remitirá inmediatamente el expediente a la autoridad competente para
resolver, a través de aquella que, en su caso, hubiera acordado la
incoación.
Cuando la autoridad disciplinaria carezca de la competencia para imponer
la sanción que considere adecuada, remitirá el expediente a la que estime
competente.
Precisiones
1) Si en cualquier fase del procedimiento el instructor deduce la inexistencia de

responsabilidad disciplinaria o de pruebas adecuadas para fundamentarla,
propondrá la terminación del expediente sin declaración de responsabilidad,
expresando las causas que la motivan.
2) Por razones de urgencia derivadas de la necesidad de mantener la disciplina, la
ejemplaridad, o por la notoriedad o gravedad de los hechos, el órgano que acordó la
incoación podrá disponer que los plazos de tramitación del expediente se reduzcan a
la mitad del tiempo previsto, salvo los de contestación al pliego de cargos y de
alegaciones a la propuesta de resolución.
5156 Terminación
El procedimiento acaba por resolución, de acuerdo con las reglas
generales antes expuestas (nº 5142 ).
Son complementarias las siguientes.
• Recibido el expediente disciplinario, la autoridad competente, tras el
examen de lo actuado y previo informe preceptivo del asesor jurídico
correspondiente, dictará resolución o lo devolverá al instructor para que
practique las diligencias complementarias o las omitidas que se
consideren necesarias para resolver el procedimiento o, en su caso, para
que someta al interesado una propuesta de resolución que incluya una
calificación jurídica de mayor gravedad.
• En todos los expedientes disciplinarios (salvo por faltas disciplinarias
derivadas de condena por sentencia penal) instruidos por faltas graves o
muy graves a miembros del Consejo de la Guardia Civil, será preceptivo
interesar la emisión de informe (en plazo de 10 días), no vinculante, de
dicho Consejo, que se incorporará a las actuaciones.
• Respecto de expedientes instruidos por faltas muy graves (con igual
excepción) se deberá oír al Consejo Superior de la Guardia Civil, una vez
formulada por el instructor la correspondiente propuesta de resolución,
incorporándose al procedimiento antes de que esta sea notificada al
interesado.
5157 • Si el director general del que dependa Guardia Civil considera que la
sanción adecuada es la de separación del servicio, remitirá el expediente
al ministro del Interior quien, a la vista de lo actuado, propondrá al de
Defensa la imposición la misma.
• El plazo máximo para resolver y notificar la resolución es de 6 meses
desde la fecha del acuerdo de incoación del expediente, so pena de
caducidad.
Este plazo se puede suspender por un tiempo máximo de 6 meses, por
acuerdo del director general antes citado, a propuesta del instructor,
cuando:
- deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes
propuestos por los interesados;
- deban aportarse documentos y otros elementos de juicio necesarios y
por su volumen o complejidad no puedan realizarse razonablemente en
los plazos establecidos (si la aportación de dichos documentos o
elementos de juicio ha de realizarse por los interesados, la suspensión

requiere la previa solicitud motivada y el acuerdo que la autorice 
deberá expresar el plazo de suspensión del procedimiento a estos
efectos);
- deban solicitarse informes preceptivos o que sean determinantes del
contenido de la resolución a órganos de la Administración General del
Estado o de otras administraciones.
d. Ejecución de sanciones y recursos
5162 Ejecución
(LO 12/2007art.69 y 77 )
Las sanciones impuestas son inmediatamente ejecutivas, sin que la

interposición de ningún tipo de recurso, administrativo o judicial tenga
efecto alguno en este aspecto. Comienzan a cumplirse el mismo día en
que se notifique al infractor la resolución por la que se le imponen, si
en esta no se dispone, motivadamente, lo contrario. De no ser posible
el cumplimiento de la sanción en el momento en que se dicte la
resolución, por hallarse el funcionario en situación administrativa que lo
impida, esta se hace efectiva cuando su cambio de situación lo permita,
salvo que haya transcurrido el plazo de prescripción.
No cabrá la suspensión o inejecución de las sanciones impuestas salvo
en dos supuestos: acuerdo del director general a propuesta motivada
del órgano sancionador y decisión administrativa al respecto con
ocasión de recurso.
5164 Recursos
(LO 12/2007art.73 a 76 )
Las resoluciones sancionadoras son susceptibles de recursos de alzada

(en plazo de un mes) y reposición potestativo (un mes), siempre por
escrito, sin perjuicio del cumplimiento de las sanciones impuestas, con
arreglo al siguiente cuadro de competencias:
Alzada
Órgano competente para

Órgano sancionador
resolver el recurso
Director general
Ministro de Defensa Centro docente de formación
(resoluciones de baja)
Oficial general de cualquier

Director general
jerarquía
Generales jefes de unidad, centro Autoridades y mandos

u organismo subordinados

Reposición
Órgano competente para resolver

Órgano sancionador
el recurso
Ministro de Defensa Ministro de Defensa
5166 Los recursos se dirigirán a la autoridad competente para resolverlo, bien

de manera directa o a través de la unidad en la que preste sus servicios o
en la que esté encuadrado administrativamente el interesado. En el caso
de sanciones por falta grave o muy grave podrán presentarse, además,
por medio del instructor del expediente.
El sancionado podrá solicitar de la autoridad competente para resolver el
recurso la suspensión de la ejecución de una sanción por falta grave o
muy grave, durante el tiempo de tramitación del mismo, cuando la
ejecución pueda causarle perjuicios de imposible o difícil reparación o se
fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho
previstas en la legislación de procedimiento administrativo común.
Esta petición deberá ser resuelta en el plazo de 5 días y se denegará si
con ella se causa perjuicio a la disciplina, al servicio, o a la imagen pública
de la Institución. Transcurrido dicho plazo se entenderá desestimada, sin
perjuicio de la obligación de resolver expresamente.
Las resoluciones adoptadas en los recursos de alzada y de reposición
pondrán fin a la vía disciplinaria y contra ellas podrá interponerse recurso
contencioso-disciplinario militar ordinario, en la forma y plazos previstos
en la legislación procesal militar. De todo lo anterior se informará a los
recurrentes en las notificaciones que se practiquen, con expresa
indicación del plazo hábil para recurrir y el órgano judicial ante el que
puede interponerse.
El recurso contencioso-disciplinario militar preferente y sumario podrá
interponerse contra las resoluciones de las autoridades y mandos a los
que se atribuye competencia sancionadora, en los términos que se
establece en la legislación procesal militar.
Precisiones
El estudio detallado de este recurso es objeto de estudio en el nº 11576 s.
3. Régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas

(LO 8/2014 )
5170 a. Disposiciones comunes 5175
b. Procedimientos por faltas leves 5185
c. Procedimiento por faltas graves y muy graves 5192
5171
Para la imposición de cualquier sanción disciplinaria en el ámbito de la

Administración militar es preceptivo tramitar el procedimiento
expresamente establecido en función de la gravedad de la infracción. Así,
las faltas leves se tramitan en un procedimiento simplificado,
preferentemente oral, las graves y las muy graves en un procedimiento
escrito.
No obstante, en la resolución que pone fin a un procedimiento por falta
grave o muy grave pueden sancionarse las faltas leves imputables al
expedientado que resulten de los hechos que le hayan sido notificados y
no se encuentren prescritos.
Precisiones
El régimen expuesto resulta de la LO 8/2014 , de régimen disciplinario de las

Fuerzas Armadas, con fecha de entrada en vigor el 6-3-2015. Ha derogado y
sustituido a la precedente LO 8/1998 .
Sustantivamente, se aplica a las infracciones cometidas con anterioridad a esa
fecha y no sancionadas aún, en cuanto sea más favorable que la normativa anterior.
Los procedimientos que en la referida fecha se encuentren en tramitación continúan
rigiéndose, hasta su conclusión, por las normas vigentes en el momento de su
iniciación, sin que les sea aplicable lo dispuesto en la LO 8/2014 sobre caducidad
(LO 8/2014 disp.trans.1ª ).
Hay que tener en cuenta igualmente la LO 9/2011 , de derechos y deberes de los
miembros de las Fuerzas Armadas. Expresamente se declaran aplicables a la Guardia
Civil las limitaciones y prohibiciones previstas en dicha Ley sobre el derecho de
reunión y manifestación (LO 9/2011 art.13.1 ), atendida su condición de instituto
armado de naturaleza militar (LO 11/2011 art.1 ).
a. Disposiciones comunes
(LO 8/2014art.31 , 41 a 45 )
5175 El procedimiento disciplinario se somete a los principios de legalidad,

imparcialidad, publicidad, contradicción, impulso de oficio, celeridad y
eficacia, y ha de respetar los derechos a la presunción de inocencia,
información de la acusación disciplinaria, audiencia previa, defensa del
infractor, utilización de los medios de prueba pertinentes y derecho a
interponer los recursos correspondientes. Resultan de aplicación los
principios de la potestad sancionadora general (LRJSP art.25.3 ).
Se formulan ciertas disposiciones comunes que se exponen en los
apartados siguientes.

(LO 8/2014 art.31 )
Las autoridades y mandos con potestad disciplinaria y los militares que

ejerzan el mando de una guardia o servicio pueden acordar respecto del
infractor que le esté subordinado por razón del cargo, destino, guardia o
servicio, el arresto cautelar por un periodo máximo de 48 horas, ante la
comisión de una falta disciplinaria y cuando sea necesaria tal medida para
restablecer de manera inmediata la disciplina. Este arresto se cumple en la
unidad a la que pertenezca el infractor o en el lugar que se designe.
Asimismo pueden acordar el cese en sus funciones del infractor que les
esté subordinado (sin repercusión en sus retribuciones), por un plazo
máximo de 2 días, cuando la falta cometida pudiera ocasionar perjuicios al
servicio.
La imposición de estas medidas se debe comunicar inmediatamente a la
autoridad o mando con competencia para sancionar la falta cometida, a
efecto de mantenerlas o levantarlas.
En todo caso, quedan sin efecto una vez transcurrido el plazo máximo de
su duración y el arresto cautelar será de abono, si su naturaleza lo
permite, para el cumplimiento de la sanción que, en su caso, se imponga.
Si el procedimiento disciplinario finaliza sin declaración de
responsabilidad por parte del expedientado por inexistencia de infracción
o con una sanción de arresto de menor duración temporal a la de la
medida previa adoptada, se le debe compensar, por cada día de exceso en
que permaneció arrestado, con una indemnización que será el importe
fijado para la dieta en territorio nacional.
Contra la imposición de estas medidas el interesado puede interponer
directamente recurso contencioso-disciplinario militar (nº 11575 ).
5179 Información previa

(LO 8/2014 art.41.3 )
Antes de iniciar un procedimiento, la autoridad competente puede

ordenar la práctica de una información previa para el esclarecimiento de
los hechos, cuando no revistan en principio los caracteres de una
infracción disciplinaria ni de delito.
5181 Parte disciplinario

(LO 8/2014 art.42 )
Todo militar que observe o tenga conocimiento de un hecho o conducta

que constituya infracción disciplinaria y no tenga competencia
sancionadora, ha de formular directa e inmediatamente parte disciplinario
a quien la tenga para sancionar la falta u ordenar la instrucción del
oportuno expediente disciplinario, informando de tal circunstancia a su
inmediato superior.
El parte estará firmado por quien lo emita, que debe hacer constar los
datos necesarios para su identificación.
La autoridad o mando que tenga competencia para sancionar debe
notificar la resolución que haya adoptado al interesado y la debe
comunicar por escrito a quien dio parte y, en su caso, a quien deba
ordenar la anotación en la documentación del infractor.
5183 Acuerdo agravatorio

(LO 8/2014 art.44 )
Dentro de los 15 días a contar desde el siguiente al de la notificación de la

resolución por la que se imponga una sanción por falta leve , la autoridad
o mando competente debe ordenar, si a su juicio los hechos sancionados
pueden ser constitutivos de una falta grave o muy grave, la apertura del
procedimiento correspondiente, o dar parte a la autoridad competente
para ello. Si el sancionado ha interpuesto recurso contra la sanción por
falta leve, este se acumula al nuevo procedimiento.
Este procedimiento, tramitado por el cauce propio de las faltas graves o
muy graves, debe concluir:
- confirmando la sanción impuesta;
- dejándola sin efecto; o
- apreciando la existencia de una falta grave o muy grave, en cuyo caso
se debe revocar la sanción anterior, imponiéndose la sanción disciplinaria
que corresponda, y abonándose, si fuera posible, la sanción ya cumplida.
Precisiones
1) Se trata de un peculiar procedimiento para la sanción de infracciones

disciplinarias graves o muy graves mediante la revisión de una previa sanción de los
mismos hechos como falta leve por un mando subordinado a la autoridad
disciplinaria competente para la incoación y/o resolución del correspondiente
expediente disciplinario o gubernativo.
2) La facultad revisora tiene carácter extraordinario, en cuanto actúa sobre una
situación jurídica creada por una resolución disciplinaria que puso fin al
procedimiento sancionador originario y porque tiende a modificar en perjuicio del ya
sancionado esa situación, por lo que resolución de incoación agravatoria solo es
válida si se acuerda el plazo de 15 días desde la notificación al infractor de la
resolución que se revisa y se notifica al infractor dentro de los 10 siguientes al de su
adopción (TS 13-5-05, EDJ 103667 ; 9-10-07, EDJ 195144 ).
b. Procedimiento por faltas leves

(LO 8/2014 art.46 y 47 )
5185 Junto a las disposiciones comunes examinadas, se establecen ciertas

normas especiales para el procedimiento por faltas leves.
Así, la autoridad o mando con competencia para sancionar una falta leve
ha de seguir un procedimiento preferentemente oral, en el que verifique
la exactitud de los hechos, dé audiencia al presunto infractor en relación
con los mismos, compruebe si están tipificados (LO 8/2014 art.6 ) y, si
procede, gradúe e imponga la sanción correspondiente, ateniéndose a las
circunstancias concurrentes en el hecho y en el infractor.
En el trámite de audiencia, el presunto infractor puede instar la práctica
de pruebas, alegar y presentar los documentos y justificaciones que
estime pertinentes, así como contar con el asesoramiento y la asistencia
de un abogado en ejercicio o de un militar de su confianza con la
formación adecuada, que elija al efecto, en los términos propios del
procedimiento por falta grave o muy grave.
5187 Resolución
La resolución adoptada ha de notificarse por escrito al interesado. En su
contenido debe constar, en todo caso:
- un breve relato de los hechos en el que se recojan sumariamente las

manifestaciones del infractor;
- la calificación de la falta cometida, con indicación del precepto en el que
está tipificada (LO 8/2014 art.6 );
- la sanción impuesta con las circunstancias de su cumplimiento; y
- los recursos que contra ella procedan, el plazo hábil para recurrir y la
autoridad ante quien deban interponerse.
Se debe comunicar por escrito a quien dio el parte y, en su caso, a quien
deba ordenar la anotación en la documentación del sancionado.
c. Procedimiento por faltas graves o muy graves

(LO 8/2014art.48 a 59 )
5192 Incoación
(LO 8/2014 art.48 y 54 )
El procedimiento se inicia por orden de la autoridad competente para

resolver, a la que debe incorporar un relato de los hechos.
De la orden de inicio del procedimiento, con el nombramiento de
instructor y secretario (nº 5194 ), se hace notificación al expedientado,
comunicándose también al fiscal jurídico militar. En el mismo acto se
informa al expedientado del derecho que le asiste a la proposición de las
pruebas que estime convenientes para su defensa (nº 5202 ),
concediéndole para ello un plazo que no exceda de 10 días.
En los expedientes instruidos por la presunta falta muy grave prevista en
LO 8/2014 art.8.14 -haber sido condenado en aplicación de leyes
distintas al Código Penal Militar, a pena de prisión por un delito doloso o
a pena de prisión superior a un año por delito imprudente-, se debe dar
traslado al expedientado de la sentencia firme que ha dado origen al
procedimiento.
Desde el conocimiento por el expedientado de la incoación del
procedimiento hasta su primera declaración deberán transcurrir, al
menos, 48 horas.
El procedimiento se tramita por escrito y su plazo máximo de tramitación
y conclusión, con notificación de la resolución es de un año (LO 8/2014
art.48.3 y 4 ).
El cómputo de dicho plazo queda automáticamente suspendido cuando
(LO 8/2014 art.48.4 ):
a) Se produzca la paralización del procedimiento o no sea posible la
práctica de algún acto procesal por causa imputable al expedientado.
b) Deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de
deficiencias o la aportación de documentos u otros elementos de juicio
necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del
requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario o, en su
defecto, el transcurso del plazo concedido.
c) Deban solicitarse informes preceptivos o que sean determinantes del
contenido de la resolución a un órgano de cualquier Administración, por
el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse al

expedientado, y la recepción del informe, que igualmente deberá serle
comunicada. Esta suspensión no puede exceder de 3 meses.
d) Deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios
propuestos por los expedientados, durante el tiempo necesario para la
incorporación de los resultados al procedimiento. Esta suspensión no
puede exceder de 3 meses.
El vencimiento del plazo máximo de tramitación, una vez descontados los
periodos de suspensión, sin que se haya dictado y notificado la resolución
al expedientado produce la caducidad del procedimiento (LO 8/2014
art.48.5 ).
5194 Nombramiento de instructor y secretario

(LO 8/2014 art.49 )
La autoridad que ordene la incoación del procedimiento -que es la misma

competente para resolverlo- ha de designar un instructor que se ocupe de
su tramitación. Asimismo, debe designarse un secretario que le asista.
El nombramiento de instructor ha de recaer en un oficial del Cuerpo
Jurídico Militar o en un oficial con la formación adecuada, que dependa
de aquella autoridad. Debe ser, en este caso, de empleo superior o más
antiguo que el de mayor graduación de los expedientados. De no reunir
ninguno esta condición, lo debe poner en conocimiento de la autoridad
superior solicitando dicho nombramiento.
Son de aplicación al instructor y al secretario las normas sobre abstención
y recusación, por las causas y en la forma prevista en la legislación
procesal militar. La competencia para su resolución corresponde a la
autoridad que hizo los nombramientos. Contra ella no cabe recurso
alguno, sin perjuicio de que pueda hacerse valer la causa de recusación en
los recursos que se interpongan contra la resolución del procedimiento.
5196 Derecho de defensa

(LO 8/2014 art.50 )
El expedientado puede contar, en todas las actuaciones a que dé lugar el

procedimiento, con el asesoramiento y la asistencia de un abogado en
ejercicio o de un militar de su confianza con la formación adecuada que
elija al efecto. De optarse por esta segunda posibilidad, las autoridades y
mandos correspondientes deben facilitar al militar designado la asistencia
a las comparecencias personales del expedientado ante las autoridades
disciplinarias o instructores de los expedientes, y su asesoramiento será
siempre voluntario, sin que tal designación confiera derecho alguno al
resarcimiento por los gastos que puedan derivarse de la asistencia.
Durante la navegación de buques de guerra o en otras circunstancias
excepcionales en las que no resulte posible la presencia de abogado, se
debe garantizar al presunto infractor el asesoramiento y la asistencia de
un militar de su confianza de la unidad o buque, sin perjuicio de
facilitársele, además, la posibilidad de contactar por vía telefónica o

telemática con un abogado de su elección que le asesore, siempre que las
circunstancias lo permitan.
El expedientado, su abogado o el militar designado, podrán conocer en
cualquier momento el estado de tramitación del procedimiento,
dándoseles vista del mismo en los lugares y durante el horario que se
señale, pudiendo obtener copia de las actuaciones practicadas, siempre
que no les hubieran sido facilitadas con anterioridad. Todo ello sin
perjuicio de que puedan serles remitidos a través de medios electrónicos.

(LO 8/2014 art.51 )
Cuando la naturaleza y circunstancias de la falta exijan una acción

inmediata para mantener la disciplina, la autoridad que haya acordado la
incoación del procedimiento, puede ordenar el arresto preventivo del
presunto infractor en un establecimiento disciplinario militar o en el lugar
que se designe. En ningún caso puede permanecer en esta situación más
de 20 días hábiles (bajo vigencia de la LO 8/1998 , 1 mes) y le será de
abono para el cumplimiento de la sanción que le pueda ser impuesta.
Igualmente, para evitar perjuicio al servicio, la misma autoridad puede
acordar el cese en funciones del presunto infractor por tiempo que no
exceda de 20 días hábiles (bajo vigencia de la LO 8/1998 , 3 meses).
Esta suspensión no tiene más efecto que el cese del mismo en el ejercicio
de sus funciones habituales.
Cuando el procedimiento se tramite por la comisión de falta muy grave la
autoridad que acordó su incoación puede acordar, motivadamente, el
pase del interesado a la situación administrativa de suspensión de
funciones (regulada en la L 39/2007 ).
En todo caso, antes de acordar cualquiera de las medidas provisionales o
el cambio de situación señalado, es preceptivo el informe del asesor
jurídico correspondiente.
Las medidas cautelares son susceptibles de impugnación autónoma
mediante el recurso contencioso-disciplinario directo (LO 8/2014
art.51.6 ; TCo 235/1998 ; 24/1999 ). En el supuesto del cambio de
situación administrativa, puede interponerse recurso de alzada o, en su
caso, potestativo de reposición, ante el ministro de Defensa.
Precisiones
El recurso contencioso-disciplinario debe limitarse a la concurrencia de su

presupuesto habilitante y a su motivación y la función del órgano judicial a controlar
si concurren los elementos que autorizan la medida cautelar de que se trate y si se
han observado los componentes reglados del acto, o sí, por el contrario, la medida se
ha adoptado por mera discrecionalidad, así como la justificación del acuerdo y su
motivación razonable (TS 26-9-08; 5-5-11, EDJ 79417 ).
5200 Comunicaciones y notificaciones
(LO 8/2014 art.52 y 53 )
Las comunicaciones entre el instructor del procedimiento y las

autoridades, mandos y organismos de quienes resulte necesaria la
práctica de diligencias encaminadas a la investigación de los hechos o del
presunto responsable, se efectuarán directamente, sin traslados
intermedios, dando cuenta al jefe de la unidad, centro u organismo
correspondiente. En el ámbito de la estructura operativa, estas
comunicaciones se han de encaminar siguiendo la cadena de mando
definida en la documentación operativa de la operación de que se trate.
Las comunicaciones pueden llevarse a cabo a través de medios
electrónicos, siempre que sea posible y reúnan los requisitos exigidos en
materia de comunicaciones electrónicas.
Las notificaciones que deban llevarse a cabo en el procedimiento se
deben practicar por cualquier medio que permita tener constancia de la
recepción por el interesado, por quienes les presten asesoramiento y
asistencia para su defensa (nº 5196 ), así como de la fecha, la identidad
y el contenido del acto. Se han de realizar de tal manera que queden
siempre garantizados los derechos a la intimidad y dignidad personal y a
la protección de datos.
Cuando el interesado rehuse la notificación de una resolución o de un
acto de trámite, se debe hacer constar en las actuaciones,
especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tiene
por efectuado el mismo siguiéndose el procedimiento.
Si no se puede practicar una notificación, por no ser localizado el
interesado en su unidad o en su domicilio declarado, se efectuará por
medio de la publicación de edictos en el tablón de anuncios de su unidad
y en el Boletín Oficial del Ministerio de Defensa, continuando las
actuaciones. El trámite de notificación domiciliaria se entiende
cumplimentado una vez efectuados, en el plazo de 3 días, dos intentos
llevados a cabo en días y horas diferentes.
5202 Prueba
(LO 8/2014 art.55 )
Una vez que ha sido notificado el expedientado del acuerdo de inicio del
instructor, este debe proceder a la práctica de las pruebas acordadas de
oficio o propuestas por el expedientado y admisibles en derecho, que
estime pertinentes, pudiendo denegar la de aquellas que considere
impertinentes, innecesarias, inútiles o que no guarden relación con los
hechos investigados.
La resolución que a estos efectos adopte ha de ser motivada y notificada
al interesado, y contra ella no cabe recurso alguno, sin perjuicio de que
aquel pueda reproducir la petición de las pruebas que hubieran sido
denegadas en el recurso contra la resolución del expediente.
La práctica de las pruebas admitidas, así como de las que, en su caso,
acuerde de oficio el instructor, se debe notificar previamente y con
antelación suficiente, mínima de 48 horas, con indicación del lugar, la

fecha y la hora en que deban realizarse, con advertencia de que puede
asistir a ellas e intervenir en las mismas el interesado asistido del abogado
o militar designado.
Las pruebas admitidas pueden llevarse a cabo mediante el uso de medios
técnicos, siempre que quede garantizado el respeto de los derechos
fundamentales y el principio de proporcionalidad, debiendo acordarse por
resolución motivada.

(LO 8/2014 art.56 y 57 )
Concluido el procedimiento, el instructor debe formular propuesta

motivada y fundada de resolución. En ella ha de fijar con precisión los
hechos ; manifestar si son constitutivos de infracción , indicando cuál sea
esta; y solicitar la imposición de la sanción que a su juicio corresponda.
Seguidamente, se hace notificación de tal propuesta de resolución al
expedientado, dándole vista del procedimiento. Este puede formular las
alegaciones que estime convenientes en el plazo de 10 días.
Formuladas las alegaciones, o transcurrido el plazo para ello, se procede a
la remisión del procedimiento, con carácter inmediato, a la autoridad que
ordenó su incoación.
Si el expedientado, por escrito o en comparecencia ante el instructor y
secretario, muestra expresa conformidad con la imputación y sanción
contenida en la propuesta de resolución notificada por el instructor,
elevará este el procedimiento a la autoridad competente para resolver.
No procede formular propuesta de resolución, sino de archivo motivado
en caso de que el instructor considere que los hechos no son
constitutivos de infracción. Si lo fuesen de una infracción administrativa
de diversa naturaleza o de infracción penal, el instructor lo debe
comunicar a la autoridad que haya ordenado la incoación, lo que procede
igualmente en caso de ser la presunta infracción de carácter leve.
5206 Diligencias complementarias

(LO 8/2014 art.58 )
Cuando, recibido el expediente con la propuesta de resolución, la

autoridad que dispuso su incoación estime que está incompleto, puede
acordar la devolución al instructor para la práctica de las diligencias
complementarias o para subsanar los defectos que se hubieran cometido
en su tramitación o, en su caso, para que formule nueva propuesta de
resolución que incluya una calificación jurídica de los hechos imputados o
una sanción de superior gravedad, concediendo al expedientado un plazo
de 10 días para formular alegaciones.
En cualquier caso, antes de adoptar cualquiera de los acuerdos
expresados, así como previamente a dictar resolución, es preceptivo el
informe del asesor jurídico correspondiente, salvo en los supuestos de
que el expedientado pertenezca al Cuerpo Jurídico Militar, o del asesor

jurídico general cuando corresponda el acuerdo al ministro de Defensa.
También es preceptivo el informe del director del centro, que tiene
carácter no vinculante, para imponer la sanción de baja en el centro
docente militar de formación.
Previamente a la imposición de la sanción de separación del servicio, es
preceptivo oír al consejo o junta superior correspondiente.
Si carece de la competencia necesaria para imponer la sanción que
resulte del procedimiento, debe remitir todas las actuaciones a la
autoridad competente, notificándolo al expedientado.
Si los hechos pudieran ser calificados como infracción administrativa o
infracción penal, lo debe comunicar a la autoridad administrativa en el
primer caso y, en el segundo, a la autoridad judicial competente o al fiscal
jurídico militar.
5208 Resolución
(LO 8/2014 art.58.1 y 59 )
Recibida la propuesta de resolución, la autoridad que dispuso su incoación

debe acordar, si tiene competencia para ello, la imposición de la sanción
que corresponda a la falta que estime cometida (nº 5208 ) o la
terminación del procedimiento sin responsabilidad.
La resolución que ponga fin al procedimiento debe ser motivada y fijar
con claridad:
- los hechos constitutivos de la infracción;
- su calificación jurídica, con expresa indicación del artículo y apartado en
que se encuentra tipificada;
- el responsable de la misma; y
- la sanción que se impone, su graduación, precisando, cuando sea
necesario, las circunstancias de su cumplimiento y haciendo expresa
declaración en orden a las medidas cautelares adoptadas durante la
tramitación.
Debe fundarse únicamente en los hechos que fueron notificados por el
instructor al expedientado, sin perjuicio de su distinta calificación jurídica,
siempre que la falta finalmente apreciada sea homogénea respecto de la
notificada y no esté más gravemente sancionada.
Si la sanción impuesta fuera la de pérdida de destino, debe concretarse la
unidad o localidad objeto de prohibición de solicitud de destino por el
expedientado.
La resolución del procedimiento se debe notificar al expedientado, con
indicación de los recursos que contra la misma procedan, así como la
autoridad ante la que han de presentarse y los plazos para interponerlos.
Asimismo, se ha de comunicar a quien hubiera formulado el parte y a
quien tenga que anotarla en la hoja de servicios. De igual modo, se
comunicará la resolución, en su caso, a la autoridad disciplinaria que
hubiera ordenado el inicio del procedimiento y al jefe de la unidad del
expedientado.
5210 Ejecución de las sanciones

(LO 8/2014art.60 a 64 )
Las sanciones impuestas son inmediatamente ejecutivas, no obstante su

recurso (alzada o reposición preceptivos, nunca de forma colectiva y
siempre por escrito, y posterior contencioso-disciplinario militar), y
comienzan a ejecutarse el mismo día de su notificación al interesado.
Cuando un sancionado sea privado de libertad por imposición de una
sanción de arresto, o de una medida cautelar o provisional, la ejecutividad
inmediata de tales sanciones o medidas se entenderá sin perjuicio de que
el sancionado pueda instar el procedimiento dehabeas corpus ante el
juez togado militar territorial competente (LO 4/1987 art.63.1 ; LO
2/1989 art.2 ).
En supuestos de sanción económica, la pérdida de retribuciones se hará
efectiva, con cargo al sancionado, por el órgano competente en esta
materia en la primera nómina en que sea posible efectuar el descuento. Si
la entidad de la pérdida de retribuciones no permite llevar a cabo las
deducciones en una sola nómina, estas se detraerán también de las
siguientes hasta el cumplimiento total de la sanción. La sanción se calcula
tomando el sueldo y el complemento de empleo mensuales que perciba el
sancionado en el momento de la comisión de la falta, se divide entre 60
aquella cantidad y se multiplica por el número de días de sanción
impuestos.
En todo caso rigen los límites que determina la LEC para el embargo de
sueldos y pensiones. Cuando la cuantía de la pérdida de retribuciones
impuesta sobrepase los indicados límites en la nómina del mes en la que
proceda el descuento, se debe distribuir su importe entre las nóminas de
los meses que resulten necesarios para no sobrepasarlos. Cuando el
sancionado lo sea por falta grave puede, previa solicitud al órgano
competente para realizar el descuento, fraccionar el pago durante los 3
meses siguientes al de la imposición de la sanción.
Las autoridades que hayan impuesto una sanción disciplinaria, pueden
acordar de oficio o a instancia de parte la suspensión de su ejecución por
plazo inferior a su prescripción, o la inejecución definitiva de la sanción,
cuando por razones de condición psicofísica, circunstancias excepcionales
de carácter personal o cualquier otra situación relacionada con el servicio,
medie causa justa para ello y no se cause perjuicio a la disciplina.
Todas las sanciones disciplinarias definitivas en vía disciplinaria se han de
anotar en la hoja de servicios del sancionado.
Precisiones
1) Como excepción a la inmediata ejecución de las sanciones, se recogen las

impuestas por el comandante de un buque de guerra en la mar, que se pueden diferir
hasta la llegada del buque a puerto, así como los supuestos de tropas destacadas en
misiones en el extranjero, en los que las sanciones pueden cumplirse a la finalización
de la misión.
2) En el caso de los militares destacados en zona de operaciones, la sanción

económica se calcula dividiendo entre 30 la suma del sueldo y el complemento de
empleo mensuales que perciba en nómina el sancionado en el momento de la
comisión de la falta y multiplicando por el número de días impuestos en la sanción.
5212 Recursos
(LO 8/2014art.68 a 73 )
Contra las resoluciones administrativas sancionadoras en este campo, se

puede interponer recurso de alzada (nº 8255 ) y de reposición (nº
8410 ):
• El recurso de alzada se debe dirigir a la autoridad o mando superior al
que impuso la sanción.
• En el caso de resoluciones sancionadoras dictadas por el ministro de
Defensa o, en su caso, por la Sala de Gobierno del Tribunal Militar
Central, cabe interponer recurso de reposición en el plazo de un mes.
El plazo para resolver los recursos en vía disciplinaria es de un mes.
Transcurridos 2 meses desde su interposición sin haber recibido
notificación de la resolución adoptada, se puede entender desestimado
por silencio administrativo.
Las resoluciones adoptadas en estos recursos ponen fin a la vía
disciplinaria.
Una vez agotada la vía administrativa disciplinaria, cabe interponer
recurso contencioso-disciplinario militar (nº 11575 ).
4. Particularidades comunes de los regímenes disciplinarios de la Guardia Civil

y de las Fuerzas Armadas
5215 Los regímenes disciplinarios de las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil

tienen ciertas reglas comunes que suponen además peculiaridades
respecto a otros regímenes sancionadores y disciplinarios.
Precisiones
Hay que tener en cuenta que, en el ámbito de la Guardia Civil, algunas de las notas
comunes al régimen disciplinario de este Cuerpo y las Fuerzas Armadas han quedado
atenuadas por la entrada en vigor de la LO 12/2007 .
5217 Restricción al derecho fundamental a la libertad personal

(LO 8/2014 art.11 s. )
La primera particularidad propia del régimen disciplinario militar es que

establece sanciones restrictivas del derecho fundamental a la libertad
personal, prohibidas en el Derecho sancionador general (Const
art.25.3 ; LRJSP art.29.1 ). La legislación disciplinaria militar incluye en
su tipificación de sanciones la restricción de libertad de hasta 14 días de
duración en los supuestos de responsabilidad leve y de hasta 60 días para
los casos de falta grave.
El cumplimiento de estas sanciones ha de tener lugar:

- en el primer caso, en el domicilio o unidad de destino del sancionado, sin
perjuicio de su participación en sus normales actividades profesionales; y
- en el segundo, suponen el internamiento permanente de quien las sufre
en un establecimiento disciplinario militar, sin participar durante ese
tiempo en las actividades de su unidad.
La posibilidad constitucional y legal de afectación a la libertad personal
como contenido típico de diversas sanciones e incluso de algunas
medidas cautelares previstas en las leyes antes citadas, produce el
importante efecto de la aplicabilidad en tales casos de la LO 6/1984 ,
reguladora del procedimiento dehabeas corpus, con independencia de la
entidad y calificación legal de la sanción recaída (LO 8/2014 art.60.1 ).
A estos efectos, el término «detención » (Const art.17.4 ; LO 6/1984
art.1 ) debe ser entendido en sentido puramente fáctico: cualquier
situación en que la persona se vea impedida u obstaculizada para
autodeterminar, por obra de su voluntad, una conducta lícita, de suerte
que la detención es una pura situación fáctica, sin que puedan
encontrarse zonas intermedias entre la detención y la libertad (TCo
98/1986 ). Existe, eso sí, la salvedad de que el proceso se limita a
controlar la conformidad a Derecho de la situación de privación de
libertad o detención y no puede extenderse a enjuiciamiento del acto
administrativo del que aquella deriva (TCo 194/2001 ), so pena de
invadir el ámbito del recurso contencioso-disciplinario militar, con el que
el primero es pues, con la salvedad dicha, plenamente compatible (TCo
233/2000 ; 263/2000 ; 287/2000 ; 194/2001 ).
En el ámbito de la Guardia Civil, la privación de libertad como sanción
desapareció con la entrada en vigor de la LO 12/2007 . A los miembros
de este Cuerpo les será aplicable solo cuando pasen a regirse por el
régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas (en los casos expuestos en
el nº 5126 ).
5219
Precisiones
Un sustento importante de la compatibilidad de las sanciones privativas de libertad

con el texto del Convenio europeo de protección de los derechos humanos
-CEDH- (Convenio Roma 4-11-1950 ), que venía a concretar la genérica permisión
de Const art.25.3 , está en la reserva efectuada por España, en el instrumento de
ratificación (BOE 10-10-79) a la aplicación de CEDH art.5 y 6 en cuanto
resulten incompatibles con la regulación del régimen disciplinario de las Fuerzas
Armadas.
Tras la entrada en vigor de la LO 8/1998 , se llega a un punto en que ninguno de
los textos jurídicos que en su día fundamentaron la reserva estaba en vigor,
habiéndose además desgajado desde 1991 el régimen disciplinario de la Guardia
Civil del aplicable a las Fuerzas Armadas. La situación que ello planteó fue
examinada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos , cuyas conclusiones
contradicen frontalmente la tradicional doctrina jurisprudencial del Tribunal
Supremo existente hasta la fecha.
a) Según la doctrina del Tribunal Supremo, las normas que regulan el régimen
disciplinario aplicable al personal militar en sustitución de las disposiciones del
Código de Justicia Militar quedan amparadas por la reserva que en su día se
formulara por el Gobierno español sobre CEDH art.5 y 6 en relación con el
régimen que entonces se regulaba en el citado Código, sin que sea necesaria
notificación del cambio legislativo efectuado, significándose que el anuncio que se
hiciera a través del Ministerio de Asuntos Exteriores en el año 1986, en relación con
la sustitución de las normas disciplinarias contenidas en el Código por las
establecidas en la LO 12/1985 también afectaba a los miembros de la Guardia
Civil, al ser dicha Ley aplicable a este personal hasta la publicación de la Ley
específica que hoy -en la fecha de la sentencia citada- regula su régimen disciplinario
(TS 11-3-02, EDJ 9794 ).
Es obvio que la finalidad de la reserva no fue otra que el mantenimiento del régimen
disciplinario aplicable a los militares establecido en nuestro ordenamiento interno,
sin que pueda olvidarse que militares son los miembros de la Guardia Civil,
encontrándose sujetos al marco de derechos y obligaciones que establecen las
Reales Ordenanzas y a las Leyes penales y disciplinarias militares, una de las cuales
era precisamente la LO 11/1991 (derog LO 12/2007).
5221 b) Para el Tribunal Europeo de Derechos Humanos la situación era sustancialmente

distinta, en lo tocante a los miembros de la Guardia Civil (TEDH 2-11-06 , núm
69966/01 ).
1. El CEDH no admite las reservas pro futuro (CEDH art.57 ), por lo que la «ley en
vigor» que justifique una reserva ha de entenderse como la legislación vigente en el
momento de la firma o ratificación del Convenio, debiendo mantenerse
expresamente en caso de alteración del Derecho interno que justificó la inicial
reserva (TEDH 23-4-97). La LO 11/1991 era posterior a las reservas formuladas
por España a la aplicación del CEDH art.5 , que, por tanto, no son aplicables a ella.
La reserva española tenía y tiene todavía por objeto el régimen disciplinario de las
Fuerzas Armadas, por lo que, como desde 1991 la Guardia Civil tiene por imperativo
legal (LO 2/1986 art.15 ; TCo 194/1989 ) un régimen disciplinario específico y
diferente del de las Fuerzas Armadas regulado por una Ley orgánica propia, aquella
no puede ampliarse a una norma cuya finalidad es la segregación del objeto reflejado
en ella. En consecuencia, y a falta de reserva válida a su aplicación, la imposición de
una sanción de arresto disciplinario en domicilio vulnera el CEDH art.5.1.a ) y no
tiene el carácter de una detención regular tras una condena por un tribunal
competente.
El precepto, para que la privación de libertad sea legítima, establece como requisitos
que debe resultar de una decisión jurisdiccional de un tribunal competente, que
tenga la autoridad requerida para juzgar el asunto, disfrutar de una independencia en
relación con el ejecutivo y presentar las garantías judiciales adecuadas. Tales
exigencias no concurren en el caso de la imposición de la sanción comentada
conforme a LO 11/1991 , pues:
- el arresto tiene un carácter inmediatamente ejecutivo y el recurso contra dicha
sanción carece, por tanto, efecto suspensivo (ver en sentido contrario TEDH 8-6-
76 );
- el superior jerárquico que la impone ejerce su autoridad en la jerarquía de la
Guardia Civil, depende de otras autoridades superiores y no goza, por tanto, de
independencia en relación con ellas; y
- el proceso disciplinario que se desarrolla ante dicho superior no ofrece tampoco las
garantías judiciales requeridas por CEDH art.5.1.a .
2. En el ámbito de la Guardia Civil , la anterior jurisprudencia llevó a la inaplicación
práctica de las sanciones de arresto, antes de su desaparición positiva del texto de
la vigente LO 12/2007 , forma de proceder que posteriormente ha contado con el
aval de la jurisprudencia constitucional (TCo 73/2010 ; 122/2010 ), que sienta la
doctrina de que la LO 11/1991 art.10 (derog LO 12/2007), que preveía sanciones
de arresto, solo sería acorde con la Constitución si se interpretaba limitando la
imposición de esas sanciones privativas de libertad a los casos de infracciones
cometidas en una actuación estrictamente militar, motivándolo así en la resolución
sancionadora: con la perspectiva de Const art.25.3 y CEDH art.5 y 6 , no es
posible que autoridades o mandos de la Guardia Civil impongan dichas sanciones
cuando se trate de actuaciones desarrolladas dentro del ámbito de las funciones
policiales que la Ley les encomienda. La Const art.25.3 no permite, a la luz de la
singular configuración de la Guardia Civil que, previendo LO 11/1991 art.10.1 y 2
(derog LO 12/2007), para la misma categoría de infracciones, sanciones de diferente

naturaleza jurídica (de contenido económico, referidas a la carrera de los
sancionados o privativas de libertad), se imponga una sanción de arresto sin que
haya quedado acreditado y motivado en la resolución sancionadora que la infracción
ha sido cometida en el ejercicio de una función militar.
5223 c) Sobre el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas, el TEDH se limita a

constatar que el objeto de la reserva española era el régimen disciplinario regulado
por el Código de Justicia Militar en el momento de la reserva (1979), y
posteriormente por la LO 12/1985 que la parte contratante notificó al Consejo de
Europa en 1986. Añadiendo que actualmente, el régimen disciplinario de las Fuerzas
Armadas está regulado por la LO 8/1998 , cambio legislativo del que el Consejo de
Europa no ha sido informado hasta el momento (TEDH 2-11-06, , núm
69966/01 ).
Tras dictarse la sentencia señalada, en el ámbito de las Fuerzas Armadas la reserva
formulada en su día se mantiene, actualizada, en cuanto CEDH art.5 y 6
resulten incompatibles con la LO 8/2014 . Asimismo, en 2007, la Secretaría
General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores modifica la reserva española a
CEDH art.5 y 6 (BOE 7-11-07)
5225 d) Se ha discutido la validez de las sanciones de arresto no amparadas por la

reserva actualizada relativa al régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas, recaídas
durante el periodo intermedio comprendido entre 3-2-1999 y 7-11-2007 (fechas de
la derogación de la LO 12/1985 y la actualización de la reserva con referencia a la
LO 8/1998 , derogada actualmente por la LO 8/2014 ).
La cuestión es resuelta por la jurisprudencia (TS 6-2-08, EDJ 35460 ; 28-10-08,
EDJ 203709 ; 13-11-08, EDJ 227910 ; 19-1-09, EDJ 11822 ; 2-4-09, EDJ
56526 ; 14-5-09, EDJ 101866 ; 25-1-11, EDJ 26163 ), partiendo de la base de
que, pese al silencio del CEDH, existe en la práctica obligación de actualizar las
reservas al mismo y de que el Estado Español siempre ha tenido voluntad de
mantener la reserva a la aplicación de CEDH art.5.1 y 6.1 a la disciplina de las
Fuerzas Armadas, como lo demuestran las sucesivas actualizaciones que hizo a la
reserva inicial, sin que importe que, en el caso de la LO 8/1998 , no lo haya hecho
hasta el año 2007. Se ha entendido que:
• Las reservas y las actualizaciones no tienen la misma naturaleza. Las primeras
reservas tienden a excluir, en los términos que el Convenio autoriza, la aplicación de
algunos preceptos de este, mientras que las actualizaciones responden a la finalidad
de permitir un control a posteriori por el TEDH del ajuste al Convenio de las
modificaciones de la ley objeto de la reserva, siempre que no introduzcan un
régimen jurídico esencialmente diferente al anterior. Desde esta perspectiva es claro
que el retraso de varios años en la notificación del cambio legislativo realizado en el
régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas no conlleva la nulidad de las sanciones,
ya que la notificación de la aprobación de la LO 8/1998 permite al TEDH
comprobar, aunque tardíamente, si la misma se adapta o no al Convenio.
• Si el TEDH así lo considerase, la reserva hecha carecería de efectos respecto a la
ley posterior, siendo de aplicación la integridad del Convenio, pero hasta que esta
hipótesis no se produzca, la reserva es válida en razón a que su eficacia no queda
condicionada a su actualización, ya que esta cumple una función distinta: la de
propiciar en su caso que el TEDH pueda hacer un examen a posteriori respecto a la
compatibilidad de la nueva ley con el CEDH . Efectuada esta actualización, ha de
ser el propio TEDH quien, en su caso, declare incompatible la Ley con el Convenio y,
hasta que esta eventualidad no se produzca, la reserva inicialmente hecha por el
Estado Español extiende sus efectos a la LO 8/1998 , de régimen disciplinario de
las Fuerzas Armadas.
Respecto de la actual LO 8/2014 , la aplicación de la anterior doctrina a la nueva
situación normativa determina que, en defecto de actualización de la reserva, esta
sigue siendo aplicable, con los matices derivados de lo expuesto, en su caso.
5227 Atribución de competencia sancionadora

(LO 8/2014 art.32 ; LO 12/2007 art.23 s. )
e efectúa una atribución de competencia sancionadora con carácter

general . Se atribuye competencia, en diversa medida concreta, a muy
diversas autoridades y mandos, desde el ministro de Defensa hasta los
jefes de pelotón o unidad similar de las Fuerzas Armadas, o comandantes
de puesto o unidad análoga de la Guardia Civil. Así, el mando de la más
pequeña unidad militar ostenta la atribución legal de competencia
sancionadora sobre el personal en ella integrado, e incluso se prevé que
cualquier militar con potestad disciplinaria o mando en una guardia o
servicio pueda, ante una infracción flagrante, adoptar la medida de
arresto cautelar en determinadas circunstancias.
En el caso de la Guardia Civil, cualquier superior puede ordenar el cese de
funciones habituales del presunto infractor por un plazo de hasta 4 días,
en espera de la posterior decisión del mando competente para acordar el
inicio del oportuno procedimiento sancionador, a quien informará de
modo inmediato de la decisión adoptada.
En cuanto a las sanciones disciplinarias muy graves en el ámbito de la LO
8/2014 y de la LO 12/2007 , consistentes todas ellas en la privación
o restricción de derechos funcionariales -suspensión de empleo y
separación del servicio-, rige en cambio el sistema de concentración de la
competencia: se reservan por la primera exclusivamente al ministro de
Defensa -en el caso de la separación de servicio-, a los jefes de Estado
Mayor o al subsecretario de Defensa; mientras que en el campo de la
Guardia Civil, se restringe dicha reserva ministerial al supuesto de
separación del servicio y la efectúa en los demás casos a favor del
director general de la Guardia Civil.
La competencia de la autoridad o mando sancionadores se encuentra
incluida entre las garantías constitucionales: derecho a un proceso con
todas las garantías (Const art.24.2 ); legalidad en la atribución de la
potestad (Const art.25.1 ), y es sin duda materia susceptible de
alegación y control judicial en el recurso contencioso-administrativo
disciplinario-militar, en sus dos modalidades de los procesos ordinario y
preferente y sumario (LO 2/1989 art.453.3 ; LO 8/2014 art.73 ; LO
12/2007 art.54.3 y 78 ; TCo 177/2011 ).
Precisiones
1) La competencia disciplinaria militar ha sido objeto de análisis por la doctrina de la

Sala de lo Militar del Tribunal Supremo (TS 14-7-95, EDJ 3742 ; 31-1-96; 11-12-
97, EDJ 10074 ; 5-5-99, EDJ 581 ; 11-2-02).
2) Las normas reguladoras de la organización de las Fuerzas Armadas y de la
Guardia Civil son elemento de interpretación a tener en cuenta a la hora de
determinar si el jefe o director de un concreto organismo cuenta con competencia
sancionadora, que como regla general existe siempre que bajo la responsabilidad de
un mando se coloque la realización de determinados cometidos y se le asignen para
su cumplimiento medios personales y materiales.
A efectos de la atribución de competencia sancionadora debe entenderse por

«unidad» a todo conjunto de personas y medios que orgánicamente dependen de un
jefe con la responsabilidad que dicha dependencia comporta, lo que resulta
absolutamente lógico porque no tendría sentido otorgar a un mando una concreta
responsabilidad y sustraerle una facultad, cual es la sancionadora, esencial para el
cumplimiento y obtención de los fines de cuyo logro le hace responsable la misma
ley (TS 14-7-95, EDJ 3742 ; 25-1-99).
A tal efecto, han de tenerse en cuenta las siguientes disposiciones:
- RD 1399/2018 , sobre estructura orgánica del Ministerio de Defensa;
- RD 952/2018 , sobre estructura orgánica del Ministerio de Interior;
- RD 872/2014 , por el que se desarrolla la estructura básica de los ejércitos;
- RD 308/2007 , sobre organización y funcionamiento de las delegaciones de
Defensa;
- RD 367/1997 , por el que se determina la organización periférica de la Dirección
General de la Guardia Civil.
5228 Requisitos de la resolución sancionadora

La resolución sancionadora, para no caer en vicio de incompetencia, debe
reunir básicamente tres requisitos:
1. Competencia abstracta o genérica «potestad» del órgano
sancionador, que existe cuando este se encuentre incluido en la
enumeración taxativa y excluyente, no susceptible de interpretaciones
extensivas ni analógicas (LO 8/2014 art.26 y 32 ; LO 12/2007
art.23 y 25 ).
El ejercicio de la potestad sancionadora se atribuye exclusivamente a las
autoridades y mandos allí señalados -en coherencia con LRJSP art.9 y
25 , que sienta el principio de la irrenunciabilidad de la competencia y el
de su ejercicio por el órgano titular de la misma y no por ningún otro-,
salvo los casos de delegación previstos expresamente (LO 8/2014
art.32 ).
2. Competencia concreta y actual de dicho mando, que se le atribuye
legalmente por estar el sancionado directamente a sus órdenes en
aplicación de un doble criterio a la vez jerárquico y funcional (LO 8/2014
art.26 s. ; LO 12/2007art.27 a 37 ). Esta atribución, por otra parte, es
imprescindible en organizaciones jerarquizadas como la Guardia Civil o las
Fuerzas Armadas, en tanto necesaria contrapartida de la responsabilidad
que las propias leyes disciplinarias exigen a aquel (p.e. LO 12/2007 art.7
s. ; LO 9/2011 art.6 s.) .
3. Imposición de la sanción dentro de la medida con que la norma
atribuye de modo disperso, en lo tocante tanto a sanciones de carácter
leve como grave o muy grave, la competencia a cada uno de los mandos ,
estableciendo en ocasiones límites relativos a la gravedad de la sanción
máxima que cada uno de ellos puede imponer. Dichos límites se recogen
en los preceptos citados más arriba y dependen, cuando existen, del
rango orgánico del mando sancionador, de la categoría militar del
sancionado y del tipo de sanción que en cada caso recaiga, afectando
especialmente a las que consistan en restricción o privación de la libertad
personal y a la privación de derechos económicos.
5229 Nulidad por falta de competencia
No todo supuesto de incompetencia es susceptible de producir la nulidad

de la resolución sancionadora. Solo cuando la incompetencia del órgano
sancionador sea manifiesta y constituya por ello causa de nulidad de
pleno derecho del mismo (LPAC art.47.1.b ) se produce el efecto
descrito, ante la imposibilidad de subsanación en vía de recurso
administrativo.
Como regla general, el Tribunal Supremo estima que, cuando para
determinar la falta de competencia resulta preciso acudir a la exégesis de
normas reglamentarias de tipo organizativo, no puede afirmarse el
carácter manifiesto de la misma y cabe la subsanación en vía de recurso
administrativo del vicio de incompetencia -L 30/1992 art.67 ; hoy LPAC
art.52 - (TS 11-2-02).
Debe tenerse en cuenta que la resolución viciada de incompetencia
subsanable no impide la prescripción de la infracción, que no resulta
interrumpida por las actuaciones tendentes a su producción, de modo que
la convalidación de la misma en vía de recurso administrativo ha de recaer
antes de los plazos previstos al efecto (LO 8/2014 art.24 y 25 ; LO
12/2007 art.21 ).
5231 Ejecución de sanciones

(LO 12/2007 art.66 ; LO 8/2014 art.60 y 72 )
La ejecución del acto sancionador no está condicionada por el

agotamiento de la vía administrativa (como preveía L 30/1992
art.138.3 ), ni a su firmeza administrativa (LPAC art.90.3 ), a diferencia
del sistema aplicable en el Derecho sancionador general. Las sanciones
son inmediatamente ejecutivas y comienzan a cumplirse el mismo día de
la notificación al infractor de la resolución que las impone.
La interposición del correspondiente recurso contencioso-disciplinario
contra la resolución no produce efecto automático alguno de suspensión
de la ejecución del acto impugnado, a diferencia del régimen general
establecido para el recurso contencioso-administrativo (LPACart.90.3 y
117.4 ).
El régimen de la suspensión del acto sancionador impugnado es también
peculiar, como consecuencia de su ejecutividad antes de agotar la vía
administrativa. El régimen disciplinario militar limita las posibilidades de
suspensión a las sanciones por falta grave y muy grave en caso de
concurso de perjuicios de imposible o difícil reparación o de invocación de
vicio de nulidad radical.
No existe un precepto similar al recogido en LPAC art.90.3 y 117.4 ;
de ahí que ni siquiera la interposición de recurso contencioso-disciplinario
contra un acto sancionador, cuya suspensión se solicita del órgano
judicial, produzca dicho efecto hasta que la sala se pronuncie sobre la
medida cautelar interesada. Además, el silencio administrativo en
materia de suspensión es negativo, a diferencia de lo que ocurre en el
supuesto general (LPAC art.117.3 ).
En la ponderación de intereses públicos y privados, prevalecen

absolutamente los primeros, pues, conforme a los citados preceptos, la
cautela debe denegarse cuando con ella se cause perjuicio a la disciplina
militar.
Por último, en la vía jurisdiccional del recurso contencioso-disciplinario,
las peculiaridades de la suspensión se atenúan (LO 2/1989 art.513 ,
514 y 518 ).
5. Régimen del Cuerpo Nacional de Policía

(LO 4/2010 )
5235 El régimen que se expone en los apartados siguientes tiene efecto desde
11-6-2010 y se aplica también a los cuerpos de policía local, de acuerdo
con lo previsto en la legislación orgánica reguladora de las fuerzas y
cuerpos de seguridad (LO 4/2010 disp.final 6ª ).
Si bien se dispone la aplicación supletoria de la normativa estatal, hay
que tener en cuenta que, tras la entrada en vigor de la LRJSP y la
LPAC , es preciso distinguir:
• Los principios de la potestad sancionadora (LRJSPart.21 a 31 ) son
plenamente aplicables a la potestad disciplinaria (LRJSP art.25.3 ).
• En cuanto al procedimiento administrativo, resulta directamente
aplicable la LPAC , sin perjuicio de que cuando la norma de
procedimiento disciplinario omita algún trámite de la LPAC , o regule
otro adicional o distinto, deba aplicarse dicha normativa -la disciplinaria-
de forma directa (LPAC disp.adic.1ª ).
Precisiones
El régimen de personal de la Policía Nacional se regula en la LO 9/2015 .
5237 Incoación
(LO 4/2010art.19 a 21 )
Iniciado siempre de oficio por acuerdo del órgano competente -ya por
propia iniciativa, por orden superior, moción razonada de subordinado o
denuncia-, que es el mismo que impone la sanción que en su caso se
adopte, la incoación del expediente, con el nombramiento de instructor y
secretario, se notifica al funcionario sujeto al procedimiento, así como a
los designados para desempeñar tales cargos. Simultáneamente, se le ha
de ilustrar de su derecho a ser asistido por un abogado o por un
funcionario del Cuerpo Nacional de Policía licenciado en Derecho. Los
funcionarios designados para realizar dicha asistencia tienen derecho a
un permiso el día en que aquella se realice por el tiempo necesario para
ello, sin que tal designación les confiera derecho alguno al resarcimiento
por los gastos que pudieran derivarse de la asistencia. Los honorarios del
abogado designado serán por cuenta del funcionario contratante.
Si el expediente se inicia por denuncia, debe comunicarse el acuerdo de

incoación al denunciante, así como su archivo, en su caso.
Se prevé como posible la práctica de información reservada, acordada
con anterioridad a la resolución de incoación del procedimiento, por parte
del director general del que dependa el Cuerpo Nacional de Policía. En su
caso, dicha información pasará a formar parte del expediente disciplinario.
El nombramiento de instructor ha de recaer en un funcionario del
Cuerpo Nacional de Policía que debe tener, en todo caso, igual o superior
categoría a la del funcionario sometido al expediente y, en el caso de que
fuera igual, ocupar un número anterior en el escalafón.
Puede ser secretario cualquier funcionario destinado en el Ministerio del
Interior.
A ambos se aplica el régimen de abstención y recusación de la LRJSP
art.23 y 24 (nº 2470 s. ). El derecho de recusación puede ejercitarse
desde el momento en que el interesado tenga conocimiento de quiénes
son el instructor y el secretario. La abstención y recusación se plantean
ante el órgano que acordó el nombramiento, el cual debe resolver en el
plazo de 3 días. Contra las resoluciones adoptadas no cabe recurso, sin
perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso
que proceda contra el acto que finalice definitivamente el procedimiento.
5239 Prueba
(LO 4/2010 art.23 )
Sobre las reglas generales, hay que tener presentes las siguientes:
1) La intervención del instructor en todas las pruebas practicadas es
esencial y no puede ser suplida por la del secretario; en su defecto, se
consideran nulas, sin perjuicio de que el instructor pueda interesar la
práctica de otras diligencias de cualquier órgano de la Administración.
2) La proposición de prueba testifical se acompaña de un pliego de
preguntas sobre cuya pertinencia se pronunciará el instructor. La práctica
de la admitida se notificará previamente al funcionario expedientado
indicándole el lugar, la fecha y la hora en que deberá realizarse con
advertencia de su derecho de asistir a ella.
3) La proposición debe concretar precisamente hechos por los que se
procede. En otro caso, el instructor puede acordar su rechazo, de oficio,
motivadamente y sin recurso alguno -igual que todas las pruebas de más
que sean, a su juicio, impertinentes o inútiles-.
5241 Vista del expediente y copia

(LO 4/2010 art.24 )
El expedientado en cualquier momento puede solicitar vista de las

actuaciones, lo que se ha de acordar por el secretario, facilitándole una
copia completa de estas cuando así lo interese.
5243 Informe del Consejo de Policía

(LO 4/2010 art.27 )
Es preceptivo, no vinculante, y previo a la resolución sancionadora. Se ha

de solicitar:
- en todos los expedientes disciplinarios instruidos por faltas muy graves
a los miembros del Cuerpo Nacional de Policía (nº 5253 );
- en los que se instruyan a los representantes sindicales a que se refiere
LO 2/1986 art.22 o dentro del año siguiente a la pérdida de la
condición de representante sindical; y
- en los instruidos, si el funcionario sometido a expediente es candidato a
representante sindical, durante el período electoral.
A estos efectos, las organizaciones sindicales deben comunicar en el mes
de enero de cada año, de forma fehaciente, al centro directivo
competente, la relación de sus representantes, así como las variaciones
posteriores, en el plazo de un mes a contar desde la fecha en que se
produzcan, con indicación del cargo sindical que desempeñen.
El informe se emite por la comisión correspondiente del Consejo de
Policía, dando cuenta al Pleno del Consejo.
5245 Concurrencia de otras infracciones y archivo de actuaciones

(LO 4/2010art.25 y 26 )
En cualquier momento del procedimiento en que el instructor aprecie que

la presunta infracción disciplinaria puede ser calificada como infracción
administrativa de otra naturaleza o como infracción penal, ha de
ponerlo en conocimiento del órgano que hubiera ordenado la incoación
para su comunicación a la autoridad administrativa o judicial competente
o al Ministerio Fiscal.
Asimismo, tan pronto como resulte la inexistencia de responsabilidad
disciplinaria o de pruebas adecuadas para fundamentarla, el instructor ha
de proponer resolución motivada por la que se ordene el archivo de las
actuaciones, debiéndose notificar a los interesados el acuerdo o la
resolución adoptados.
5247 Procedimientos incoados a funcionarios de Policía Judicial

Cuando se incoe un expediente disciplinario a funcionarios adscritos a
una unidad orgánica de Policía Judicial y los hechos objeto de aquel
tengan relación directa con el desarrollo de la investigación que tuvieran
encomendada, se recaba preceptivamente informe del juez, tribunal o
fiscal del que dependan, sin perjuicio de aquellos otros que consideren
oportuno emitir. De la resolución recaída se ha de remitir testimonio a
estos.
Si los hechos no guardan relación directa con la investigación, se pondrá
en conocimiento de la Comisión Provincial de Policía Judicial la incoación
del expediente.
Cuando los funcionarios de las unidades orgánicas de Policía Judicial a

quienes esté encomendada una concreta investigación hayan de cesar en
su destino como consecuencia de suspensión provisional o firme de
funciones, se participará a la autoridad judicial o al fiscal para su
conocimiento.
Con independencia de las facultades conferidas por la LECr a la autoridad
judicial y al Ministerio Fiscal, el órgano judicial o el fiscal de que dependan
unidades adscritas de Policía Judicial, podrá instar el ejercicio de la
potestad disciplinaria respecto de los funcionarios de aquellas, cuando
entiendan que su conducta ha sido merecedora de sanción, pudiendo
practicar las informaciones reservadas que consideren pertinentes.
Si el ejercicio de la potestad disciplinaria hubiera sido instada por las
mencionadas autoridades, se les remite testimonio de las resoluciones
que recaigan.
5249 Procedimientos incoados a funcionarios de unidades adscritas a

comunidades autónomas
Incoado un expediente disciplinario a uno de estos funcionarios del
Cuerpo Nacional de Policía, previamente a la imposición de la sanción,
debe interesarse de la autoridad competente de la comunidad autónoma
el informe que pueda exigir la tramitación de los respectivos expedientes.
Sin perjuicio de las facultades que correspondan al Ministerio del Interior,
las autoridades de la comunidad autónoma podrán instar el ejercicio de la
potestad disciplinaria cuando, fundadamente, entiendan que la conducta
de algunos de los miembros de la Unidad debe ser sancionada.
Complementariamente y, a tal efecto, emitirán los informes que pueda
requerir la tramitación de los correspondientes expedientes, así como
aquellos otros que consideren oportunos.
5251 Procedimiento para las faltas leves

(LO 4/2010 art.30 y 31 )
Presenta las especialidades siguientes:

a) El acuerdo de incoación -previa información reservada, en su caso- ha
de contener los hechos que lo motivan y el nombramiento de instructor y
secretario, notificándose a los designados para desempeñar dichos
cargos, quienes procederán a notificar el acuerdo al funcionario sometido
a expediente, con copia de las actuaciones obrantes en el procedimiento
hasta ese momento, procediendo a citarle para que comparezca a fin de
ser oído en declaración.
b) En el acto de comparecencia se recibe la declaración al expedientado,
quien puede alegar y presentar los documentos y justificaciones que
estime pertinentes y proponer las pruebas que considere necesarias para
su defensa.
c) Practicadas las pruebas que el instructor juzgue oportunas, debe
formular propuesta de resolución en la que fijará con precisión los
hechos, su valoración jurídica para determinar, en su caso, la falta que

estime que se ha cometido, la responsabilidad del funcionario sometido a
expediente y la sanción que se debe imponer. Se notifica al expedientado
para que, en el plazo de 10 días, pueda alegar lo que estime conveniente;
oído el expedientado, la propuesta de resolución se remite con todo lo
actuado al órgano que haya acordado la incoación del procedimiento.
d) En la resolución que ponga fin al procedimiento disciplinario, debe
determinarse, con toda precisión, la falta que se estime que se ha
cometido y se señalará el precepto en que aparezca tipificada, el
funcionario responsable y la sanción que se le impone.
e) Si se advierte, en cualquier momento del procedimiento, que los
hechos investigados revisten caracteres de falta muy grave o grave, se
someterá la cuestión al titular del centro directivo, que acordará lo
procedente (nº 5253 ).
5253 Procedimiento para faltas graves y muy graves

(LO 4/2010art.32 a 46 )
Las normas rectoras se sintetizan como sigue:

a) Incoación y medidas cautelares . La incoación de expediente se ordena
por el titular del centro directivo del que dependa el Cuerpo Nacional de
Policía, previa práctica, en su caso, de información reservada. Si tras una
u otra, los hechos presuntamente constitutivos de infracción resultan
serlo de infracción leve, ha de seguirse el trámite expuesto en nº 5251 .
Por el mismo órgano puede acordarse, preventiva y motivadamente, la
adopción de medidas cautelares adecuadas para facilitar la tramitación
del expediente y asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer.
Si se acordara la suspensión provisional de funciones:
• El funcionario en tal situación queda privado temporalmente del
ejercicio de sus funciones y de los derechos inherentes a su condición,
procediendo a recogerle los distintivos del cargo y el arma o las armas, en
su caso; a menos que el director general autorice el uso de armas
reglamentarias cuando concurran circunstancias excepcionales.
• El tiempo de esta medida, por hechos que no son objeto de
procedimiento penal, no puede exceder de 3 meses en caso de faltas
graves, y de 6 meses, en caso de faltas muy graves, salvo en caso de
paralización del procedimiento imputable al interesado.
• Si los hechos que motivan el expediente dan lugar también a un
proceso penal, la suspensión provisional se mantendrá durante todo el
tiempo a que se extienda la prisión provisional u otras medidas
decretadas por el juez que determinen la imposibilidad de desempeñar su
puesto de trabajo. En este caso, si el tiempo de esta situación excediera
de 6 meses no supondrá pérdida del puesto de trabajo.
Asimismo, el titular del centro directivo, excepcionalmente, como medida
preventiva, puede disponer la suspensión provisional de los funcionarios
sometidos a causa penal, si esta medida no ha sido adoptada por la
autoridad judicial que conozca de aquel, y podrá prolongarse hasta la

conclusión del proceso penal.
• El funcionario suspenso provisionalmente conserva derecho a percibir
durante la suspensión las retribuciones básicas y, en su caso, las
prestaciones familiares por hijo a cargo, excepto en casos de paralización
del procedimiento imputable al interesado, que comportará la pérdida de
toda retribución mientras se mantenga. De igual forma, no tendrá
derecho a percibir haber alguno en caso de incomparecencia en el
expediente disciplinario.
• En la resolución definitiva del expediente se ha de efectuar declaración
expresa respecto a las medidas cautelares adoptadas durante su
tramitación, bien declarándolas de abono para el cumplimiento de la
sanción impuesta si esta es de suspensión de funciones, bien, si el
expediente concluye sin declaración de responsabilidad disciplinaria,
computando el tiempo de suspensión provisional como de servicio activo
y con reconocimiento de todos los derechos económicos y demás que
procedan durante el período de eficacia de la suspensión, salvo que el
afectado deba pasar a suspenso firme de funciones como consecuencia
de condena criminal que afecte a su condición de funcionario y derive de
los hechos que motivaron la adopción de la medida cautelar; en este caso,
la suspensión provisional le será de abono para el cumplimiento de la
pena, previa autorización del tribunal sentenciador.
• No procede reconocimiento de tiempo ni de derecho alguno al
afectado por la suspensión provisional si se impone la sanción de
separación del servicio o debe declararse la pérdida de la condición de
funcionario como consecuencia de pena de inhabilitación absoluta o
inhabilitación especial que afecte a su condición de funcionario, derivada
de condena criminal impuesta por los hechos que dieron lugar a la
adopción de la suspensión provisional de funciones.
5255 b) Instrucción . El instructor ordena en el plazo máximo de 15 días, desde

la incoación, la práctica de cuantas diligencias de prueba o de otra
especie sean adecuadas para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la
resolución.
En todo caso, y como primeras actuaciones, se toma declaración al
funcionario sometido a expediente y se ordena evacuar cuantas
diligencias se deduzcan de la orden superior, de la petición razonada de
otros órganos o de la denuncia que motivó la incoación del expediente y
de lo que aquel hubiera manifestado en su declaración.
Si el funcionario sometido a expediente es emplazado en tiempo y en
forma y no comparece , salvo que medie causa justificada que lo motive,
se continuarán las actuaciones del expediente. En caso de que no fuera
hallado, se le emplazará por medio de edictos que se publicarán en el
BOE y en la Orden General de la Policía, y se señalará un plazo para
comparecer. De no verificarlo, continuarán las actuaciones del
procedimiento.
c) Pliego de cargos . Ha de formularse, si ha lugar a ello, por el instructor

en el plazo de 15 días desde la conclusión del precedente, comprensivo
de todos los hechos sancionables que resulten de lo actuado, con su
posible calificación jurídica, así como de las sanciones que puedan
aplicarse (LO 4/2010 art.1 ). Debe ir redactado de forma clara y precisa,
en párrafos separados y numerados para cada uno de los hechos
imputados.
Posteriormente, se notifica al expedientado, con simultánea vista del
expediente mediante copia completa de las actuaciones practicadas
hasta ese momento, y apertura del plazo de 10 días para que pueda
contestarlo, alegando cuanto considere oportuno a su defensa y
proponiendo la práctica de cuantas pruebas estime necesarias.
El instructor debe proponer en el momento de elaborar el pliego de
cargos, a la vista del resultado de las actuaciones practicadas, el
mantenimiento o el levantamiento de la medida de suspensión provisional
que, en su caso, se hubiera adoptado.
5257 d) Prueba y traslado. Contestado el pliego de cargos o transcurrido el

plazo sin hacerlo, el instructor puede acordar la apertura de un período de
10 días para que puedan practicarse cuantas pruebas juzgue oportunas.
Cuando sea necesaria la práctica de diligencias de prueba que hayan de
tener lugar fuera de la España peninsular o en países extranjeros, se
admite prórroga del plazo probatorio, a propuesta del instructor, por el
órgano competente para la incoación del expediente (el titular del centro
directivo).
Para la práctica de las pruebas admitidas, así como para las acordadas de
oficio por el instructor, se notificará previamente al funcionario
expedientado, se le indicará el lugar, la fecha y la hora en que deberán
realizarse con advertencia de su derecho de asistir a su práctica.
En caso de que el instructor hubiera acordado, bien de oficio o a instancia
del interesado, la apertura de período de prueba, se dará traslado al
expedientado de las actuaciones que en el mismo se hubieran practicado
para que, en el plazo de 10 días, alegue lo que estime pertinente a su
defensa y aporte cuantos documentos considere oportuno.
Cuando el interesado muestra su conformidad con el pliego de cargos,
no realiza alegaciones, o de haberlas realizado no se acuerda la apertura
del período de prueba, el instructor formula directamente la propuesta de
resolución.
e) Propuesta de resolución, alegaciones y elevación. Se formula por el
instructor, cuando considere concluso el expediente, con precisión de
hechos, su valoración jurídica para determinar si se estima que se ha
cometido la falta y, en su caso, cual sea esta y la responsabilidad del
expedientado, con señalamiento de la sanción que proceda imponer.
Notificada al interesado para que, en el plazo de 10 días, pueda alegar
cuanto convenga a su defensa -incluso respecto a la denegación de
pruebas-, se remitirá con carácter inmediato el expediente foliado y
numerado al órgano que hubiera acordado su incoación.
5259 f) Resolución . Tras la práctica de las diligencias complementarias que

considere oportunas y, en su caso, dictamen de la Abogacía del Estado, el
órgano que ha acordado la incoación del expediente, procede a dictar la
resolución motivada que corresponda, si está dentro de sus atribuciones,
y, en caso contrario, remitirá las actuaciones al órgano competente.
La autoridad competente para resolver puede devolver el expediente al
instructor para que practique aquellas diligencias que hayan sido omitidas
y resulten imprescindibles. En todo caso, después de practicadas estas
diligencias y antes de remitir de nuevo el expediente a dicha autoridad, se
dará vista de lo actuado últimamente al funcionario sometido a
expediente, por plazo de 10 días.
Si el órgano competente para resolver aprecia que la calificación
apropiada reviste mayor gravedad que la indicada en la propuesta de
resolución, o que los hechos contenidos en esta, son merecedores de una
sanción sustancialmente superior que la propuesta, se dará traslado de
esta circunstancia al expedientado a fin de que en el plazo de 10 días
pueda formular alegaciones al respecto.
El contenido de la resolución es el común en expedientes disciplinarios.
Además, tanto en el supuesto de imposición de sanción como de
inexistencia de falta disciplinaria o de responsabilidad del funcionario
expedientado, se debe hacer declaración expresa, si procede, sobre las
medidas provisionales que se hayan podido adoptar durante el
La resolución del expediente será notificada en forma al expedientado,
dentro de los 10 días siguientes a la fecha en que fuera adoptada.
Asimismo, se notificará al denunciante, si lo hubiera.
Precisiones
1) La notificación de la resolución al interesado debe realizarse en plazo no

superior a 6 meses desde la fecha del acuerdo de incoación del expediente, salvo
suspensión, interrupción o ampliación de acuerdo con la LPAC . En otro caso, se
procederá al archivo de las actuaciones, con emisión por el órgano competente, a
solicitud del interesado, de certificación en la que conste que ha caducado el
procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones.
2) Cuando un funcionario pase a la situación de excedencia voluntaria antes o
durante la tramitación de un procedimiento disciplinario por infracciones
contempladas en la LO 4/2010 , dicho procedimiento quedará suspendido,
interrumpiéndose el cómputo de los plazos de prescripción, continuando su
tramitación cuando el afectado solicite el reingreso en el servicio activo.
5261 g) Reducción de plazos . Por razones de urgencia derivadas de la

necesidad de mantener la disciplina, la ejemplaridad, o por la notoriedad o
gravedad de los hechos, el órgano que acordó la incoación podrá disponer
que los plazos de tramitación del expediente se reduzcan a la mitad de
tiempo, salvo los de alegaciones al pliego de cargos, a la prueba
practicada, a la propuesta de resolución y a la nueva prueba que se
practique tras la devolución del expediente, en su caso (LO 4/2010
art.36.2 , 38 , 40 y 44.2 ).
5263 Ejecución
Las sanciones disciplinarias -inmediatamente ejecutivas desde que se
dictan, no obstante la interposición de recurso administrativo o judicial-
se ejecutarán, siempre en la forma menos perjudicial para el sancionado,
según los términos de la resolución en que se impongan y su naturaleza, y
comenzarán a cumplirse el mismo día en que se notifique al infractor la
resolución por la que se le imponen, o bien, en el plazo máximo de 10
días, contados a partir del día siguiente al de su notificación, salvo que
por causas justificadas se aplace el cumplimiento en la propia resolución
por un período de tiempo que no exceda del legalmente establecido para
su prescripción.
De no ser posible el cumplimiento de la sanción en el momento en que se
dicte la resolución por hallarse el funcionario en situación administrativa
que lo impida, esta se hará efectiva cuando su cambio de situación lo
permita, salvo prescripción.
Cuando concurran varias sanciones de suspensión de funciones , su
cumplimiento se llevará a cabo siguiendo el orden cronológico de
imposición, comenzando dentro de este por las de mayor gravedad, hasta
el límite de 6 años. Si la suma de ellas excede de dicho límite, no se
cumplirá el tiempo que exceda de él.
Si antes de que se dicte la resolución correspondiente el funcionario
sometido a expediente adquiere la situación de servicio activo en otro
cuerpo de funcionarios, se exigirá igualmente el cumplimiento de la
sanción, que será inscrita en el registro de personal correspondiente al
cuerpo desde el que se cometió la falta, y se aplicará el régimen de
prescripción de sanciones y de cancelación de las inscripciones de la LO
4/2010 .
Precisiones
1) No obstante la inmediata ejecutividad de las sanciones disciplinarias impuestas

a los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, la autoridad a quien competa
resolver el recurso interpuesto puede suspender, de oficio o a instancia de parte, la
ejecución de la sanción impuesta, en el caso de que dicha ejecución pudiera causar
perjuicios de imposible o de difícil reparación.
2) El ministro del Interior y el secretario de Estado de Seguridad y, por delegación, el
director general competente, pueden acordar, de oficio o a instancia del interesado o
del Consejo de Policía, cuando medie causa justa para ello, la suspensión de la
ejecución de la sanción, por tiempo inferior al de la prescripción, o su inejecución
total o parcial. El plazo de suspensión de la sanción será computable a efectos de
cancelación.
3) La ejecución económica de la sanción de suspensión de funciones se hará
efectiva por el habilitado inmediatamente con cargo al sancionado. Cuando la
sanción sea por falta grave, el habilitado, previa solicitud del sancionado, podrá
fraccionar la detracción de retribuciones durante los 5 meses siguientes al de
imposición de la sanción. Para la determinación de estas sanciones se tomará como
base la totalidad de las remuneraciones íntegras mensuales que percibiese el
funcionario en el momento de la comisión de la falta y se dividirá por treinta.
5265 Anotación y cancelación

Las sanciones disciplinarias se anotan en el registro de personal, con
indicación de las faltas que las motivan.
Transcurridos 6 meses desde el cumplimiento de la sanción (faltas leves),
o 1 y 3 años (graves o muy graves no sancionadas con separación del
servicio, respectivamente), se ha de acordar de oficio la cancelación de
aquellas anotaciones, siempre que durante aquel tiempo no hubiese sido
sancionado el interesado por hechos cometidos en esos mismos períodos.
La cancelación produce el efecto de anular la anotación sin que pueda
certificarse sobre ella, salvo cuando lo soliciten las autoridades
competentes para ello; en este caso, se hará constar expresamente la
cancelación, pero a los efectos exclusivos de su expediente personal.
Para el cómputo del plazo de cancelación será tenido en cuenta el tiempo
en que la ejecución de la sanción hubiese estado suspendida.
Precisiones
Es de aplicación a las solicitudes de rehabilitación de la condición de funcionario del

Cuerpo Nacional de Policía el RDLeg 5/2015 art.68 , así como las demás normas
de procedimiento que regulen esta materia en el ámbito de la Administración
General del Estado. La formulación de la propuesta de resolución de las solicitudes
de rehabilitación de funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía al Consejo de
Ministros corresponde al ministro del Interior (LO 4/2010 disp.adic.1ª ).
6. Infracciones al régimen de buen gobierno

(L 19/2013 art.31 )
5272 Incoación y tramitación del expediente

El procedimiento sancionador se inicia de oficio, por acuerdo del órgano
competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden
superior, petición razonada de otros órganos o denuncia de los
ciudadanos.
El órgano competente para ordenar la incoación es:
a. Cuando el alto cargo tenga la condición de miembro del Gobierno o
Secretario de Estado, el Consejo de Ministros a propuesta del ministro
del ramo de Administraciones públicas.
b. Cuando los presuntos responsables sean personas al servicio de la
Administración General del Estado distintas de los anteriores, el ministro
citado.
c. Cuando los presuntos responsables sean personas al servicio de la
Administración autonómica o local, la orden de incoación del
procedimiento corresponde a los órganos que tengan atribuidas estas
funciones en aplicación del régimen disciplinario propio de las
comunidades autónomas o entidades locales en las que presten servicios
los cargos contra los que se dirige el procedimiento.
En los supuestos previstos en las letras a y b anteriores, la instrucción de
los correspondientes procedimientos corresponde a la Oficina de
Conflictos de Intereses (regulada en la L 5/2006 de conflictos de

intereses de miembros del Gobierno y altos cargos de la Administración
General del Estado). En el supuesto contemplado en el apartado c, al
órgano competente en aplicación del régimen disciplinario propio de la
comunidad autónoma o entidad local correspondiente.
Precisiones
La responsabilidad exigida en procedimiento administrativo instruido al efecto, no

excluye la dación de cuenta de los hechos al Tribunal de Cuentas por si procediese,
en su caso, la incoación del oportuno procedimiento de responsabilidad contable.
5274 Imposición de sanciones

La competencia para la imposición de sanciones corresponde:
a) Al Consejo de Ministros cuando el alto cargo tenga la condición de
miembro del Gobierno o secretario de Estado.
b) Al ministro del ramo de Administraciones públicas cuando el
responsable sea un alto cargo de la Administración General del Estado.
c) Cuando el procedimiento se dirija contra altos cargos autonómicos o
locales, los órganos que tengan atribuidas estas funciones en aplicación
del régimen disciplinario propio de Administraciones en las que presten
servicios los cargos contra los que se dirige el procedimiento o, en su
caso, el consejo de gobierno de la comunidad autónoma o el pleno de la
junta de gobierno de la entidad local de que se trate.
Precisiones
El plazo de prescripción de las infracciones en este campo es de:

- 5 años para las infracciones muy graves;
- 3 años para las graves; y
- un año para las leves.
Las sanciones impuestas por la comisión de infracciones muy graves prescriben a los
5 años, las impuestas por infracciones graves a los 3 años y las que sean
consecuencia de la comisión de infracciones leves en el plazo de un año.
C. Regulación autonómica
5280 En algunas comunidades autónomas, el procedimiento disciplinario ha

sido objeto de una regulación específica. Es el caso de las siguientes:
Cantabria (nº 5287 ); Cataluña (nº 5295 ); Galicia (nº 5315 ); Navarra
(nº 5340 ).
1. Cantabria
(D Cantabria 44/1987 )
5287 Iniciación
El procedimiento disciplinario se inicia siempre de oficio:
- por acuerdo del consejero correspondiente;
- por propia iniciativa; o,
- como consecuencia de orden superior, propuesta razonada de

subordinados o denuncia.
El nombramiento de instructor ha de recaer en un funcionario público
perteneciente a un grupo igual o superior.
Como medida cautelar puede adoptarse el traslado del funcionario a otro
puesto de trabajo dentro de la misma localidad.
5289 Tramitación
El instructor ha de ordenar cuantas diligencias sean adecuadas para la
determinación y comprobación de los hechos y, en particular, cuantas
pruebas puedan conducir a su esclarecimiento.
A la vista de las actuaciones practicadas y en plazo no superior a un mes
-contado a partir del plazo de recusación- el instructor ha de formular el
correspondiente pliego de cargos . Seguidamente, ha de efectuarse su
notificación al inculpado, concediéndole un plazo de 10 días para que
pueda realizar alegaciones.
Practicadas las pruebas correspondientes se da vista al inculpado y
transcurridos 10 días se formula propuesta de resolución que se notifica
al interesado para que pueda alegar cuanto considere conveniente en su
defensa
5291 Resolución
La resolución que pone fin al procedimiento disciplinario ha de adoptarse
en el plazo de 10 días, salvo en el caso de separación o servicio. En ella
se han de resolver todas las cuestiones planteadas, y no se pueden
aceptar hechos distintos de los que sirvieron de base al pliego de cargos.
2. Cataluña
(D Cataluña 243/1995 )
5295 En esta comunidad autónoma se contemplan dos procedimientos en

función de la gravedad de la falta cometida. Así, se regula:
• Un procedimiento disciplinario sumario para faltas leves.
• Un procedimiento disciplinario ordinario para faltas graves o muy
graves.
Asimismo, se regula exhaustivamente la adopción de medidas
preventivas.
Por otro lado, se establece que el procedimiento ha de recibir impulso de
oficio en todos sus trámites.
Precisiones
1) La L Cataluña 5/2012 ha derogado el D Cataluña 243/1995 art.9.4 y 13 , en

relación con la sanción de reducción proporcional de retribuciones.
2) El procedimiento disciplinario aplicable a los miembros de las policías locales de
Cataluña se regula en L Cataluña 16/1991 art.6 y D Cataluña 179/2015 .
5297 Procedimiento sumario por faltas leves
En la tramitación de este tipo de procedimiento no es necesario el

nombramiento formal de un instructor . Ahora bien, si se nombra, este
queda sometido a las normas relativas a la abstención y recusación
establecidas por el procedimiento disciplinario ordinario (nº 5080 ).
Como actuaciones preliminares, cuando un funcionario realice un acto
que pueda ser constitutivo de falta leve, a juicio del secretario general,
director general o asimilado del centro en que preste sus servicios, este
ha de proceder, a la mayor brevedad posible, a obtener los datos
complementarios y a realizar las comprobaciones que se consideren
necesarias con el fin de aclarar los hechos.
Si así procede, también puede tomar declaración a los funcionarios
afectados.
Precisiones
Se determina como plazo máximo de duración del procedimiento sancionador en

materia disciplinaria el de 6 meses (DLeg Cataluña 1/1997 art.118.1 ), pero en
modo alguno el transcurso de ese plazo comporta la aplicación de la caducidad, no
siendo aplicable en este caso lo dispuesto al respecto de la caducidad en la
normativa estatal general, de modo supletorio (TSJ Cataluña 28-3-01).

Si de las actuaciones preliminares se deduce una presunta infracción, el
citado órgano ha de formular, inmediatamente, el correspondiente pliego
de cargos.
En su contenido han de incluirse:
- los hechos imputados;
- la falta que se considere cometida;
- la responsabilidad del funcionario inculpado; y,
- la sanción prevista en este Reglamento para la falta de que se trate.
Del pliego de cargos se da traslado al inculpado, para que en el plazo de 5
días formule las alegaciones que considere convenientes a su defensa,
proponga las pruebas de las que intenta hacerse valer y efectúe, si
procede, su comparecencia.
5299 Prueba
Las diligencias de prueba que se declaren pertinentes han de practicarse
en el plazo de 5 días.
El instructor solo puede aceptar la práctica de aquellas pruebas cuyo
resultado pueda modificar la calificación provisional de la
responsabilidad del funcionario de un modo sustancial.
5300 Resolución
Seguidamente, en el plazo de 3 días, el órgano correspondiente ha de
dictar resolución, poniendo fin al procedimiento sumario.
5302 Procedimiento disciplinario ordinario
Se establece este procedimiento para la tramitación de las faltas graves o

muy graves.
La iniciación del procedimiento ha de producirse siempre de oficio, por
acuerdo motivado del órgano competente, bien por propia iniciativa o
como consecuencia de orden superior, propuesta del jefe del centro de
trabajo o de la unidad donde preste servicios el afectado, moción
razonada de los subordinados o denuncia.
Si el procedimiento se inicia como consecuencia de denuncia, el citado
acuerdo ha de comunicarse al denunciante.
La denegación de la incoación de expediente disciplinario promovido a
instancia de alguna de las partes antes relacionadas, ha de efectuarse
mediante comunicación del órgano competente.
Con carácter previo a la incoación del procedimiento, el órgano
competente puede acordar la realización de una información reservada
que, si procede, puede ser remitida al instructor cuando sea nombrado.
Posteriormente, si el instructor lo cree conveniente, esta información
puede pasar a formar parte del expediente disciplinario mediante
provisión a tal efecto.
5303 Diligencias preliminares

Corresponde al instructor, asistido por el secretario, ordenar y realizar la
práctica de las diligencias adecuadas para la objetivación y comprobación
de los hechos y, en particular, para la obtención de las pruebas que
puedan conducir a aclarar y determinar las responsabilidades susceptibles
de sanción.
El instructor, como primeras actuaciones, ha de emplazar y a recibir
declaración del presunto inculpado que, en la comparecencia puede
disponer de asistencia letrada. También puede tomar declaración a todas
aquellas personas que puedan aportar datos para esclarecer los hechos. Si
en el expediente consta el emplazamiento del afectado, o la falta de
emplazamiento a él imputable, su incomparecencia no paraliza el
procedimiento.
Todos los órganos y unidades de la Administración tienen la obligación de
facilitar al instructor los antecedentes, informes y medios personales y
materiales que sean necesarios para desarrollar eficazmente sus
actuaciones.
En el plazo de un mes a contar desde la notificación de la incoación del
expediente -plazo que es prorrogable por otro mes-, y teniendo en cuenta
el resultado de las actuaciones practicadas, el instructor puede: proponer
el archivo de actuaciones, el sobreseimiento o formular el pliego de
cargos.
También puede determinar lo que sea conveniente en relación con la
aplicación de medidas preventivas.

En el contenido del pliego de cargos deben incluirse:
- los hechos que se imputen con expresión de los deberes y obligaciones

del funcionario que presumiblemente han sido vulnerados;
- la normativa infringida; y, en su caso,
- la falta presuntamente cometida y las sanciones que puedan
corresponder en aplicación de lo previsto en la Ley reguladora de la
Función Pública de la Administración de la Generalidad y en el
Reglamento aquí examinado.
La redacción del pliego de cargos ha de ser clara y precisa, en párrafos
separados y numerados para cada uno de los hechos e incumplimientos
que se imputen.
Ha de hacerse notificación del pliego de cargos al inculpado. Este dispone
de un plazo de 10 días para presentar las alegaciones y aportar los
documentos que crea convenientes a su defensa. En este trámite puede
solicitar y proponer la práctica de las pruebas que considere necesarias.
Ha de facilitarse copia completa de la documentación del expediente al
inculpado que lo solicite.
5305 Prueba
oportunas, así como de otras que considere pertinentes, abriendo el
período probatorio correspondiente por un plazo no superior a 15 días y
con notificación del acuerdo al interesado.
El instructor puede denegar la admisión y la práctica de pruebas para
averiguar cuestiones que considere innecesarias. Tal denegación ha de ir
debidamente motivada. De la misma se ha de hacer notificación al
inculpado, aunque contra ella no cabe la interposición de recurso alguno.

Inmediatamente después de la realización de las diligencias expuestas, el
instructor debe acordar la apertura del trámite de vista del expediente,
con notificación al interesado.
En un plazo no superior a 10 días, la documentación del expediente se
pone de manifiesto al afectado, que puede alegar lo que estime
conveniente a su defensa y aportar los documentos que considere de
interés.

Dentro de los 10 días siguientes a la finalización del trámite de vista del
expediente, el instructor ha de formular su propuesta de resolución. En su
contenido han de constar con precisión:
- los hechos probados;
- la valoración jurídica que corresponda;
- la determinación y la graduación de la falta que se estime cometida;
- la responsabilidad exigible a la persona a quien se abre el expediente; y,
- la sanción que procede imponer.
De la propuesta de resolución formulada se hace notificación al

interesado quien, en el plazo de 5 días, puede alegar ante el instructor
todo lo que convenga a su defensa.
5308 Traslado del expediente

Escuchado el inculpado, o transcurrido el plazo para hacerlo sin ninguna
alegación, se remite el expediente completo, con carácter inmediato, al
órgano competente para imponer la sanción, a fin de que dicte la decisión
que corresponda, o en su caso, ordene la práctica de las diligencias que
considere necesarias.
El órgano competente para imponer la sanción puede acordar la
devolución del expediente al instructor para la práctica de las diligencias
que resulten imprescindibles a efectos de la resolución. En este caso,
antes de remitir de nuevo el expediente al órgano competente para
resolver, debe darse vista al inculpado de las actuaciones efectuadas a fin
de que, en el plazo de 5 días, alegue lo que crea conveniente.
En todo caso, la duración máxima del expediente no puede ser superior a
6 meses, salvo que el instructor justifique una prórroga expresa o exista
una conducta dilatoria del inculpado.
5309 Resolución
deben resolverse todas las cuestiones planteadas en el expediente.
La resolución ha de ser motivada, no pudiendo aceptarse hechos
distintos de los que sirvieron de base al pliego de cargos y a la propuesta
de resolución, sin perjuicio de su distinta valoración jurídica.
En el contenido de la resolución han de determinarse con toda precisión:
• La falta que, en su caso, se estime cometida, y los preceptos donde
aparezca recogida tal clase de falta. O bien, la inexistencia de falta
disciplinaria o de responsabilidad del funcionario inculpado.
• El funcionario responsable.
• La sanción que se impone.
• Declaración expresa sobre las medidas provisionales adoptadas
durante la tramitación del procedimiento.
Si la resolución estima la inexistencia de falta disciplinaria o de
responsabilidad del funcionario inculpado, deben hacerse las
declaraciones pertinentes en orden a las medidas provisionales.
5310 Notificación de la resolución

Dictada la resolución se notifica al inculpado, con expresión del recurso o
recursos que pueden interponerse, el órgano ante el que han de
presentarse y los plazos para hacerlo.
Cuando el procedimiento se haya iniciado como consecuencia de
denuncia, la resolución debe notificarse también a su firmante.
5311 Ejecución de la sanción
Las sanciones disciplinarias se ejecutan en los términos de la resolución

en que se imponen, una vez esta sea definitiva en vía administrativa.
Han de ejecutarse en el plazo máximo de un mes, salvo que, por causas
justificadas, se establezca otro distinto en dicha resolución, siempre por
tiempo inferior al de su prescripción.
El órgano competente para resolver puede acordar la inejecución total o
parcial de la sanción, o su suspensión temporal por tiempo inferior al de
su prescripción.
3. Galicia
(DLeg Galicia 1/2008 art.79 ; D Galicia 94/1991 )
5315 Esta comunidad autónoma regula su propio procedimiento para la

sanción de las faltas disciplinarias de sus funcionarios.
Este procedimiento recibe impulso de oficio en todos sus trámites.
Su tramitación, comunicaciones y resoluciones se ajustan en todo a lo
dispuesto en la regulación general del procedimiento administrativo
(LPAC art.40 s. y 53 a 96 ).
5316 En cualquier momento del procedimiento en que el instructor aprecie que

la presunta falta puede ser constitutiva de delito o falta penal, ha de
ponerlo en conocimiento de la autoridad que ordenó la incoación del
expediente para su oportuna comunicación al Ministerio Fiscal a través de
la Asesoría Jurídica General de la Xunta de Galicia. Esto no es obstáculo
para que continúe la tramitación del expediente disciplinario hasta su
resolución y para la imposición de la sanción, si procede.
No obstante, sí se suspende la tramitación del expediente disciplinario,
cuando se trata de hechos que pueden ser constitutivos de alguno de los
delitos cometidos por los funcionarios públicos contra el ejercicio de los
derechos de la persona reconocidos por las leyes y de los delitos de los
funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos. La suspensión se
mantiene hasta que recaiga resolución judicial.
5318 Iniciación
El procedimiento se inicia siempre de oficio, por acuerdo motivado del
órgano competente, bien por propia iniciativa, bien como consecuencia
de orden superior, moción razonada de los subordinados o denuncia.
Cuando el procedimiento se inicia por denuncia, debe comunicarse el
acuerdo al firmante de la misma.
Tienen competencia para ordenar la incoación del expediente
disciplinario el secretario general técnico de cada consellería y los
directores de los organismos autónomos y entes públicos de oficio o, en
su caso, a propuesta de los delegados provinciales y territoriales con
relación a los funcionarios dependientes de ellos.
El órgano competente para incoar el procedimiento puede acordar
previamente la realización de alguna información reservada.
5319 Nombramiento de instructor

En la resolución por la que se incoe el procedimiento, ha de nombrarse un
instructor, que debe ser un funcionario público perteneciente a un
cuerpo o escala de igual o superior grupo al del inculpado (L Galicia
4/1988 art.19 ). En caso de depender de otra consellería, se requiere la
autorización previa del secretario general técnico de la misma.
Cuando la complejidad o la trascendencia de los hechos a investigar así lo
exijan, ha de nombrarse además secretario, que en todo caso debe tener
la condición de funcionario.
5320 Notificación
La incoación del procedimiento con el nombramiento del instructor y del
secretario ha de notificarse al funcionario sujeto a expediente, así como a
los lesionados para ejercer dichos cargos.

Iniciado el procedimiento, la autoridad que haya acordado la incoación del
expediente puede adoptar las medidas provisionales que estime
oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pueda recaer.
La suspensión provisional puede acordarse preventivamente por el
conselleiro correspondiente, previo informe de la comisión de personal y
a propuesta de la autoridad que acordó la incoación del expediente,
durante la tramitación del procedimiento disciplinario, en los términos y
con los efectos señalados en la Ley de funcionarios civiles del Estado
art.47 , 48 y 49.2 y 3 (referencia que debe entenderse hecha, actual
y preferentemente, al DLeg Galicia 1/2008 ). Asimismo, puede
acordarse la suspensión provisional de los funcionarios sometidos a
procesamiento.
No pueden dictarse medidas provisionales que puedan causar perjuicios
irreparables o impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
Precisiones
Los preceptos citados del D 325/1964 han sido derogados expresamente por el
RDLeg 5/2015 .
5323 Tramitación
Corresponde al instructor ordenar la práctica de cuantas diligencias sean
adecuadas para la determinación y comprobación de los hechos y, en
particular, de cuantas pruebas puedan conducir a su esclarecimiento y a
la determinación de las responsabilidades susceptibles de sanción.
El instructor, como primeras actuaciones, ha de recibir las declaraciones
del presunto inculpado y evacuar cuantas diligencias se deduzcan de la
comunicación o denuncia que motivó la incoación del expediente y de lo
que aquel haya alegado en su declaración.
Todos los organismos y dependencias de la Administración están

obligados a facilitar al instructor los antecedentes, informes, medios
personales y materiales que precise para el desarrollo de sus actuaciones.

A la vista de las actuaciones practicadas, el instructor ha de formular el
correspondiente pliego de cargos o propuesta de sobreseimiento, dentro
de un plazo no superior a un mes, a contar a partir de la incoación del
procedimiento. El instructor puede solicitar la ampliación del plazo
referido por causas justificadas.
El pliego de cargos ha de incluir en su contenido: los hechos imputados,
con expresión, en su caso, de la falta presuntamente cometida y de las
sanciones que puedan ser de aplicación.
La redacción del pliego de cargos ha de ser clara y precisa, en párrafos
separados y numerados por cada uno de los hechos imputados al
funcionario.
En el momento de elaborar el pliego de cargos, a la vista del resultado de
las actuaciones practicadas, el instructor ha de proponer el
mantenimiento o levantamiento de la medida de suspensión provisional
que, en su caso, se haya adoptado.
Elaborado el pliego de cargos, ha de procederse a su notificación al
inculpado, concediéndole un plazo de 10 días para su contestación con las
alegaciones que considere convenientes a su defensa y con la aportación
de cuantos documentos considere de interés. En este trámite ha de
solicitar, si lo estima conveniente, la práctica de las pruebas que para su
defensa crea necesarias.
5325 Prueba
oportunas, así como la de todas aquellas que considere pertinentes. Para
la práctica de las pruebas se dispone del plazo de un mes.
El instructor puede denegar la admisión y la práctica de las pruebas para
averiguar cuestiones que considere innecesarias, debiendo motivar la
denegación. Contra esta resolución no cabe recurso del inculpado.
Los hechos relevantes para la decisión del procedimiento se pueden
acreditar por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
El funcionario inculpado ha de recibir notificación del lugar, fecha y hora
en que debe realizarse la práctica de las pruebas propuestas, así como las
de oficio. Debe incorporarse al expediente la constancia de la recepción
de la notificación.
La intervención del instructor en todas y cada una de las pruebas
practicadas es esencial y no puede ser suplida por la del secretario, sin
perjuicio de que el instructor pueda interesar la práctica de otras
diligencias de cualquier órgano de la Administración.
Cumplimentadas las diligencias referidas, se da vista del expediente al

inculpado con carácter inmediato para que en el plazo de 10 días realice
las alegaciones que estime pertinentes para su defensa y aporte cuantos
documentos considere de interés. Ha de facilitarse copia completa del
expediente al inculpado, cuando así lo solicite.

Dentro de los 10 días siguientes al trámite expuesto en el nº 5326 , el
instructor ha de formular propuesta de resolución. En su contenido han
de quedar fijados con precisión:
- los hechos probados, motivando, en su caso, la denegación de las
pruebas propuestas por el inculpado;
- la valoración jurídica de los hechos, determinando, si procede, la falta
cometida, la responsabilidad del funcionario y la sanción que estima
procedente imponer.
De la propuesta de resolución se hace notificación al interesado para
que, en el plazo de 10 días, pueda alegar ante el instructor cuanto estime
pertinente para su defensa.
5328 Remisión del expediente

Oído el inculpado, o transcurrido el plazo sin que haya alegación alguna,
se remite con carácter inmediato el expediente completo al órgano que
acordó la incoación del procedimiento, que, a su vez, ha de remitirlo al
órgano competente para que proceda a dictar la resolución que
corresponda o, en su caso, ordene al instructor la práctica de las
diligencias que considere necesarias.
5330 Resolución
han de resolverse todas las cuestiones planteadas en el expediente.
La resolución tiene que ser motivada , y en ella no pueden aceptarse
hechos distintos de los que sirvieron de base al pliego de cargos y a la
propuesta de resolución, sin perjuicio de su distinta valoración jurídica.
El órgano competente para imponer la sanción puede acordar la
devolución del expediente al instructor para la práctica de las diligencias
que resulten imprescindibles para la resolución. En tal caso, antes de
remitir de nuevo el expediente al órgano competente para imponer la
sanción, ha de dar vista de lo actuado al funcionario inculpado a fin de
que en el plazo de 10 días alegue cuanto estime conveniente.
5331 Competencia
Son competentes para la imposición de las sanciones disciplinarias:
a) El Consello de la Xunta, a propuesta del conselleiro competente en
materia de función pública, para imponer la separación del servicio, salvo
lo dispuesto en la normativa sectorial de funcionarios.
b) Los titulares de la consellería en que esté destinado el funcionario, o

los secretarios generales técnicos por delegación de aquellos, para
imponer las sanciones por faltas graves o muy graves.
Si la sanción se impone por la comisión de faltas en materia de
incompatibilidades en relación con las actividades desarrolladas en
diferentes consellerías, la facultad corresponde al conselleiro competente
en materia de función pública.
c) Los directores generales y delegados provinciales, respecto del
personal dependiente de su dirección general o delegación provincial,
para la imposición de sanciones por faltas leves.
5332 Contenido
En la resolución que pone fin al procedimiento disciplinario debe
determinarse con toda precisión:
- la falta que se estime cometida, señalando los preceptos en que
aparezca recogida tal clase de falta;
- el funcionario responsable; y,
- la sanción que se impone, haciendo expresa declaración en relación con
las medidas provisionales adoptadas durante la tramitación del
procedimiento.
Si la resolución estima la inexistencia de falta disciplinaria o de
responsabilidad del funcionario inculpado, debe hacer las declaraciones
pertinentes en relación con las medidas provisionales.
5333 Notificación
La resolución ha de notificarse al inculpado, con expresión del recurso o
recursos que quepan contra la misma, el órgano ante el que han de
presentarse y los plazos para interponerlos.
Si el procedimiento se inició como consecuencia de denuncia, la
resolución ha de notificarse también al firmante de la misma.
5335 Ejecución de la sanción

Las sanciones disciplinarias se ejecutan según los términos de la
resolución en que se imponen.
La ejecución ha de llevarse a cabo en el plazo máximo de un mes, salvo
que, por causas justificadas, se establezca otro distinto en la resolución.
El conselleiro competente en materia de función pública puede acordar la
inejecución de la sanción, y el órgano competente para resolver puede
acordar su suspensión temporal por tiempo inferior al de su prescripción.
Si la sanción es de separación del servicio, el acuerdo de su inejecución o
suspensión corresponde al Consello de la Xunta. Ambos acuerdos pueden
adoptarse de oficio, o a instancia del interesado, siempre que medie causa
fundada. En ambos casos debe ser oída la comisión de personal.
4. Navarra
(DF Navarra 117/1985 )
5340 La Comunidad Foral regula un procedimiento disciplinario específico por

faltas leves y otro por faltas graves o muy graves.
5342 Procedimiento por faltas leves

Cuando a juicio del jefe de un cuerpo, un funcionario haya realizado un
acto que pueda ser constitutivo de una falta leve, ha de incoar un
expediente sumario para la determinación de las responsabilidades
disciplinarias a que pueda haber lugar.
En caso de haber tenido conocimiento por denuncia, el jefe del cuerpo,
con carácter previo ha de recabar los datos complementarios.
En la misma resolución por la que se incoe el expediente, ha de
formularse el correspondiente pliego de cargos . Del mismo ha de darse
traslado al funcionario inculpado por el plazo de 5 días para que efectúe
las alegaciones que considere convenientes para su defensa.
En caso de no proponerse prueba , o practicada la propuesta, el órgano
competente ha de dictar resolución en el plazo de 3 días o elevar el
expediente al órgano superior que se lo haya solicitado.
5344 Procedimiento disciplinario por faltas graves y muy graves

El procedimiento se inicia siempre de oficio, por resolución del órgano
competente, bien por propia iniciativa, o como consecuencia de moción
razonada de los subordinados o de denuncia.
Puede acordarse la práctica de una información reservada antes de dictar
resolución en la que se decida la incoación del expediente.
Precisiones
No se toma en consideración la simple denuncia anónima, ni siquiera para llevar a

cabo la información reservada potestativa.
5345 Iniciación
De la incoación del procedimiento y el nombramiento de instructor y
secretario ha de hacerse notificación al funcionario expedientado.
Iniciado el procedimiento, el órgano que haya acordado su incoación
puede adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para
asegurar la eficacia de la resolución que pueda recaer.
5346 Tramitación
Corresponde al instructor ordenar la práctica de cuantos actos de
instrucción sean adecuados para la determinación, conocimiento y
comprobación de los hechos a investigar.
El instructor puede solicitar los informes que juzgue necesarios para
resolver y debe concretar los extremos que deban ser objeto de
dictamen.
El instructor ha de formular el correspondiente pliego de cargos . Su
redacción ha de ser clara y precisa, en párrafos separados y numerados
para cada uno de los hechos imputados al funcionario.
El interesado ha de recibir notificación del pliego de cargos,

concediéndosele un plazo de 15 días para que pueda contestarlo.
instructor puede acordar un período de prueba por un plazo no superior
a treinta ni inferior a 15 días.
En los 15 días siguientes al término de prueba, el instructor ha de
formular la propuesta de resolución . Seguidamente, ha de proceder a su
notificación a los interesados para que, en el plazo de 10 días, puedan
alegar cuanto consideren conveniente para su defensa.
Oído el interesado, o transcurrido el plazo sin alegación alguna, el
instructor ha de poner de manifiesto el expediente al correspondiente
órgano de representación del personal, al objeto de que, en el plazo de 10
días emita informe.
5347 Resolución
Remitido el informe indicado, o transcurrido el plazo sin haberse
evacuado, el instructor ha de remitir el expediente al órgano que haya
acordado la iniciación del procedimiento para que dicte la resolución que
corresponda.
SECCIÓN 3
5350 A. Cuestiones generales 5355
B. Procedimiento 5410
5351 El procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas de

carácter general trata de encauzar el ejercicio de la potestad
reglamentaria por las Administraciones públicas, integrando el resultado
de la misma en el sistema de fuentes del Derecho administrativo.
También resulta aplicable este procedimiento para el ejercicio de la
iniciativa legislativa gubernamental -tramitación de anteproyectos de ley
hasta su aprobación como proyectos de ley- y remisión al Parlamento.
Conforme a la opinión unánime de la doctrina científica, es competencia
del legislador la delimitación del procedimiento formal para la elaboración
de las disposiciones administrativas de carácter general. La
inobservancia del procedimiento legalmente establecido, da lugar a que
la disposición administrativa resultante quede viciada de una causa de
nulidad, si se prescindió total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido, o de anulabilidad, si se prescindió parcialmente.
Precisiones
Este procedimiento especial es el cauce para la elaboración de disposiciones

generales en sentido material, sin que sea el adecuado para producir actos
administrativos con forma de disposición -p.e. un real decreto de nombramiento
de un alto cargo- ni tampoco actos plúrimos (CCLR Dict 5/2001 ).
A. Cuestiones generales
5355 En la exposición de la normativa vigente sobre los trámites formales para

la elaboración de reglamentos hay que distinguir el ámbito de las
Administraciones territoriales estatal y autonómica.
1. Regulación estatal
5360 En el ámbito de la Administración General del Estado, la elaboración de

reglamentos se rige por lo dispuesto en LPACart.127 a 133 , así como
por la L 50/1997 , reguladora del Gobierno (nº 5410 s. ).
La LPAC regula el ejercicio de la potestad reglamentaria, con especial
referencia al procedimiento de elaboración de los reglamentos y a la
forma de las disposiciones y resoluciones del Gobierno, de sus miembros
y de las comisiones delegadas.
Se establece una relación de jerarquía entre los reglamentos emanados
del Gobierno central, colocando en primer lugar, las disposiciones
aprobadas por real decreto del presidente del Gobierno o del Consejo de
Ministros y, en segundo lugar, las aprobadas por orden ministerial (L
50/1997 art.23.3º ).
2. Regulación autonómica
5365 La potestad reglamentaria en el ámbito de las comunidades autónomas se

rige por su normativa propia y por la LPAC. Esta última regula, con el
carácter de normativa de directa aplicación tanto a la Administración
General del Estado como a todas las comunidades autónomas, las
siguientes cuestiones:
• La iniciativa legislativa y la potestad para dictar normas con rango de ley
(LPAC art.127 ).
• La potestad reglamentaria (LPAC art.128 ).
• Los principios de buena regulación (LPAC art.129 ).
• La evaluación normativa y la adaptación de la normativa vigente a los
principios de buena regulación (LPAC art.130 ).
• La publicidad de las normas (LPAC art.131 ).
• La planificación normativa (LPAC art.132 ).
• La participación de los ciudadanos (LPAC art.133 ).
Las comunidades autónomas que han desarrollado normativa respecto a
la potestad reglamentaria y el procedimiento para la elaboración de
disposiciones administrativas de carácter general son las expuestas a
continuación.
Precisiones
Han sido declarados disconformes con el orden constitucional de distribución de

competencias los siguientes preceptos: LPAC art.129 , 130 , 132 y 133 y
disp.final 1ª.2 -a salvo de algunos apartados o pasajes-, por lo que no pueden

considerarse de aplicación obligatoria a las comunidades autónomas (TCo
55/2018 ).
5367 Andalucía
(L Andalucía 6/2006 art.45 y 46 )
Se establece, respecto al ejercicio de la potestad reglamentaria en esta

comunidad autónoma, lo siguiente:
a) Competencia: Corresponde al presidente de la Junta para dictar
decretos del presidente; y al Consejo de Gobierno para los decretos, que
deben firmarse por el presidente y por el consejero competente.
b) Rango jerárquico interreglamentario: Se establece en función del
rango del órgano que aprueba cada reglamento. Se prohíbe la delegación
de la potestad reglamentaria.
c) Procedimiento: Se regulan todos los trámites del expediente,
destacando el informe, además de otros comúnmente exigidos, del
Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía.
Precisiones
1) Con la entrada en vigor de la L Andalucía 6/2006 desaparece la previsión

expresa de las órdenes de las comisiones delegadas del Gobierno. En su sustitución,
se prevé que si las órdenes afectan a varias consejerías, han de ir firmadas por el
presidente de la Junta y el consejero del área de Presidencia.
2) Se impone acompañar al proyecto de disposición de un informe de valoración de
las cargas administrativas derivadas de la aplicación de la norma para la ciudadanía
y las empresas.
3) Por D Andalucía 17/2012 se regula el procedimiento de elaboración del
informe de impacto de género, en desarrollo de L Andalucía 12/2007 art.6 .
4) Se regula la participación ciudadana en la iniciativa reglamentaria (L Andalucía
7/2017 art.28 a 30 ).
5369 Aragón
(L Aragón 2/2009art.42 a 50 )
Se regula la potestad reglamentaria de la siguiente forma:

a) Competencia. La potestad estudiada es propia del Gobierno, pudiendo
ejercerla sus miembros cuando se les habilite por ley o reglamento del
Gobierno regional. El presidente puede dictar reglamentos internos del
citado Gobierno y respecto de las funciones ejecutivas que se haya
reservado, en su caso. Las comisiones delegadas pueden aprobar
disposiciones generales en caso de que el decreto de su creación las
habilite para ello, siempre dentro de su ámbito de competencia. Los
miembros del Gobierno regional (vicepresidentes y consejeros) ostentan
potestad reglamentaria de orden interno en el ámbito de su competencia,
siendo precisa en los demás casos habilitación legal o por decreto.
b) Jerarquía. Las disposiciones generales se ordenan en la siguiente escala
jerárquica (siendo nulas las inferiores contrarias a las superiores, Const
art.9.2 y CC art.1.2 ):
- decretos del presidente o del Gobierno;
- disposiciones de las comisiones delegadas del Gobierno;

- órdenes de los vicepresidentes, en su caso, y consejeros.
c) Procedimiento. Se regula el inicio y documentación del proceso de
elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general; los
trámites de información y audiencia pública; la emisión de informes y
dictámenes; y la forma de producción de los efectos jurídicos mediante la
publicación oficial.
Precisiones
Las directrices de técnica normativa han sido aprobadas por Acuerdo del Gobierno
de Aragón 28-5-13 (Orden Aragón 31-5-13 ).
5371 Asturias
(L Asturias 2/1995art.32 a 34 )
Se regula el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter

general, distinguiendo los tres trámites procedimentales: iniciación,
tramitación y aprobación.
5373 Baleares
(L Baleares 1/2019 art.42 , 46 a 62 )
Son aspectos destacables los siguientes.

a) La potestad reglamentaria de la Administración de la comunidad
autónoma corresponde al Gobierno regional. No obstante, los consejeros
pueden dictar disposiciones reglamentarias en las materias propias de sus
departamentos, en los siguientes casos:
- reglamentos que tienen por objeto regular la organización y el
funcionamiento de los servicios de la consejería;
- cuando lo autorice una ley o un decreto del Gobierno, y de acuerdo con
la legislación básica.
Por su parte, el presidente de la comunidad autónoma puede dictar
reglamentos solo en los siguientes casos:
- creación y extinción de consejerías, incluida la modificación de la
denominación y de las competencias que les corresponden, así como
adscripción de entes instrumentales;
- determinación del régimen de suplencias de los consejeros y de la
secretaría del Consejo de Gobierno, así como de la estructura de la
Presidencia;
- cualquier otro previsto en una norma con rango de ley.
b) Las disposiciones generales adoptan la forma de decreto si son
aprobadas por el Gobierno o por el presidente, y de orden, si son
aprobadas por los consejeros. Los decretos son firmados por el
presidente, o por el presidente y por el consejero o consejeros
competentes en la materia.
Las órdenes son firmadas por el consejero competente. Las órdenes que
afectan a más de una consejería son firmadas por el consejero encargado

de la secretaría del Consejo de Gobierno.
c) Las disposiciones administrativas se ajustan a la siguiente jerarquía: en
primer lugar, los decretos aprobados por el Consejo de Gobierno o por el
presidente y en segundo término, las órdenes de los consejeros.
Precisiones
1) Estas disposiciones incorporan sustancialmente, con efecto 3-2-2019, las reglas

previas de la L Baleares 4/2001 , acogiendo expresamente los principios de buena
regulación (nº 5425 ).
2) Se regula específicamente la figura de los textos consolidados de disposiciones
reglamentarias (L Baleares 1/2019 art.62 ).
5375 Canarias
(L Canarias 1/1983art.33 a 45 )
Se regula el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno de esta

comunidad autónoma, estableciendo:
a) Competencia y jerarquía normativa: Se establece como orden
jerárquico interreglamentario el siguiente: primero, los decretos del
Gobierno; segundo, los decretos del presidente; tercero, las órdenes
interdepartamentales, y cuarto, las órdenes departamentales. Se
sancionan con nulidad de pleno Derecho las disposiciones administrativas
de carácter general que vulneren los principios de legalidad, jerarquía
normativa y reserva de ley.
b) Procedimiento: Se regulan los trámites por los que discurre el
procedimiento de elaboración de los proyectos de ley y de las normas
reglamentarias.
Precisiones
1) Hay que tener en cuenta el D Canarias -presidente- 15/2016 , por el que se

regulan las normas internas para la elaboración y tramitación de disposiciones
normativas autonómicas y se formulan las directrices de contenido y estructura,
dejando sin efecto el D Canarias -presidente- 30/2009 .
2) Se reconoce el derecho a la iniciativa reglamentaria a los ciudadanos , que
puede presentar a la Administración autonómica, en materia de su competencia,
propuestas de iniciativas que afecten a sus derechos e intereses legítimos,
proponiendo su tramitación como disposición reglamentaria. Las propuestas deben
contener el texto propuesto, acompañado de una memoria justificativa con
explicación detallada de las razones que aconsejan la tramitación y aprobación de la
iniciativa; estar respaldadas por al menos tres entidades ciudadanas y por un número
de firmas no inferior a 15.000, cuando la disposición reglamentaria que se propone
afecte a toda la comunidad autónoma; y no recaer sobre disposiciones de desarrollo
de las materias excluidas por la ley reguladora de la iniciativa legislativa popular de
Canarias.
Cumplidos los requisitos indicados, en el plazo de 3 meses, y previa valoración de
los intereses afectados y de la oportunidad que para el interés público represente la
regulación propuesta, se podrá ordenar el inicio de su tramitación como proyecto
de disposición reglamentaria de conformidad con lo previsto en la legislación
aplicable. Asimismo, la Administración gozará de plenitud de facultades para
formular propuestas al proyecto de disposición normativa y para completar la
memoria justificativa presentada con estudios, informes y otros elementos de juicio.

Al vencimiento de dicho plazo sin ordenar el inicio de su tramitación como proyecto
de disposición reglamentaria, debe tenerse por denegada la iniciativa.
La comisión de secretarios generales técnicos es el órgano competente para,
mediante acuerdo motivado, admitir o inadmitir la tramitación de la propuesta de
disposición reglamentaria. Contra el acuerdo, expreso o presunto, de inadmisión a
trámite de la propuesta de solicitud de disposición reglamentaria no cabe recurso
alguno.
3) En el ámbito de los cabildos insulares, las disposiciones administrativas de
carácter general se ordenan jerárquicamente en reglamentos plenarios del cabildo y
decretos de su presidencia (L Canarias 8/2015 art.82 ).
5377 Cantabria
El régimen, tanto sustantivo como procedimental, para la elaboración de

disposiciones administrativas de carácter general para esta comunidad, se
ajusta a lo siguiente:
Las normas sustantivas son las referentes al establecimiento del orden
jerárquico interreglamentario y la competencia para dictarlos.
Las disposiciones administrativas de carácter general o reglamentos, se
ajustan entre ellas, a la siguiente jerarquía:
- primero, los decretos (del presidente y del Consejo de Gobierno); y
- segundo, las órdenes de los consejeros.
Tienen la forma de decreto (L Cantabria 5/2018 art.50.1.b y c ):
• Las disposiciones de carácter general del presidente de la Comunidad
Autónoma, dictadas en el ejercicio de las facultades que le atribuyen el
Estatuto de autonomía y las leyes.
• Las disposiciones de carácter general del Gobierno sobre materias de
su competencia. Los decretos del Gobierno han de ir firmados por el
presidente del Gobierno y por el consejero o los consejeros a quien
corresponda, en función de la procedencia de la iniciativa. Los decretos
del presidente han de ir firmados por este.
Por otro lado, deben adoptar la forma de órdenes las disposiciones de los
consejeros, e irán firmadas por el titular de la consejería.
Cuando las órdenes afecten a las competencias de varias consejerías se
aprobarán por el consejero del ramo de presidencia, a iniciativa de los
consejeros interesados (L Cantabria 5/2018 art.50.1.d ).
5379 Respecto al procedimiento, se asumen expresamente ciertos principios

generales de carácter común que han de regir el ejercicio de la potestad
reglamentaria por parte de la Administración autonómica: jerarquía y de
competencia (L Cantabria 5/2018 art.48 ), inderogabilidad singular de
los reglamentos (L Cantabria 5/2018 art.47 ), publicidad (L Cantabria
5/2018 art.53 ).
Además, se formulan normas específicas relativas al procedimiento en
que se ha de encauzar el ejercicio de la potestad normativa del Gobierno
y Administración autonómicos (L Cantabria 5/2018 art.51 y 52 ). Se
regula la elaboración de:
- los proyectos de ley;

- los anteproyectos de disposiciones legislativas;
- las disposiciones administrativas de carácter general; y
- en particular, las particularidades de la tramitación y aprobación de los
decretos de Gobierno y de las órdenes de los consejeros.
Precisiones
La L Cantabria 5/2018 asume sustancialmente el régimen incorporado por L

Cantabria 1/2010 en la actualmente derogada L Cantabria 6/2002 acerca de
los principios de buena regulación y los mecanismos de mejora regulatoria
aplicables a las iniciativas normativas (L Cantabria 5/2018 art.46 y 49 ).
5381 Castilla-La Mancha

(L Castilla-La Mancha 11/2003 art.36 y 37 )
Se regula el ejercicio de la potestad reglamentaria en esta comunidad

autónoma, estableciendo:
a) Competencia : Corresponde el ejercicio de la potestad reglamentaria al
Consejo de Gobierno , sin perjuicio de la facultad de sus miembros para
dictar normas reglamentarias en el ámbito propio de sus competencias.
Las disposiciones reglamentarias revisten la forma de decretos si
proceden del Consejo de Gobierno; órdenes de las comisiones
delegadas si se dictan por el Gobierno; y órdenes de los consejeros en el
ámbito de sus respectivas competencias.
b) Procedimiento : El ejercicio de dicha potestad requiere que la iniciativa
de la elaboración de la norma reglamentaria sea autorizada por el
presidente o el consejero competente en razón de la materia (D Castilla-
La Mancha 107/2003 ), para lo que se eleva memoria comprensiva de
los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia de la norma
que se pretende aprobar.
En la elaboración de la norma se recaban los informes y dictámenes que
resulten preceptivos, así como cuantos estudios se estimen convenientes.
De no solicitarse dictamen del consejo consultivo, por no resultar
preceptivo ni estimarse conveniente, se solicita informe de los servicios
jurídicos de la Administración sobre la conformidad de la norma con el
ordenamiento jurídico.
Cuando la disposición afecta a derechos o intereses legítimos de los
ciudadanos se somete a información pública de forma directa o a través
de las asociaciones u organizaciones que los representen, excepto que se
justifique de forma suficiente la improcedencia o inconveniencia de dicho
trámite. Se entiende cumplido el trámite citado cuando las asociaciones y
organizaciones representativas han participado en la elaboración de la
norma a través de los órganos consultivos de la Administración regional.
5383 Castilla y León

(L Castilla y León 3/2001art.42 a 50 )
Se distingue entre regulación sustantiva y procedimental de la

elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general:
a) Régimen sustantivo : Son decretos , las disposiciones de carácter
general provenientes del órgano colegiado de Gobierno, la Junta de
Castilla y León, o el presidente autonómico. Revisten la forma de órdenes
las disposiciones y resoluciones de los consejeros.
Se establece una relación de jerarquía entre las normas reglamentarias:
primero, los decretos y, en segundo lugar, las órdenes.
Se sanciona con nulidad de pleno Derecho la vulneración de los principios
de legalidad, reserva de ley, jerarquía normativa e inderogabilidad singular
de los reglamentos, en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
b) Régimen procedimental. Se regula el procedimiento de elaboración de
los proyectos de ley autonómicos y de las disposiciones administrativas
de carácter general.
Precisiones
1) Por D Castilla y León 43/2010 se implantan determinadas reglas de mejora en

la calidad normativa , evaluación del impacto administrativo-normativo,
simplificación y racionalización de procedimientos de aprobación de disposiciones.
La Orden Castilla y León ADM/1835/2010 aprueba la guía metodológica al
respecto.
2) Para las disposiciones generales que afecten al ámbito económico se exige la
inclusión de una cláusula de reexamen y revisión, a fin de garantizar la adaptación
regular de la normativa a la realidad y evolución tecnológico-económica (L Castilla y
León 5/2013 art.15 ).
3) Se regula la tramitación urgente de disposiciones generales, con necesario
informe motivatorio de las razones concurrentes y reducción de plazos (L Castilla y
León 3/2001 art.75 ).
5385 Cataluña
(L Cataluña 10/2011art.181 a 183 ; L Cataluña 13/2008art.26 y 39 a 41 ; L Cataluña
26/2010art.50 a 70 )
Existe regulación tanto sustantiva como procedimental de la materia:

a) Régimen sustantivo : Se atribuye al Gobierno el ejercicio de la potestad
reglamentaria colegiadamente, siempre que no esté atribuida al
presidente o a los consejeros. Los decretos emanan del Gobierno o del
presidente y se firman por este y por el consejero proponente si emanan
de aquel. Las disposiciones emanadas de los consejeros adoptan forma de
orden , de rango inferior; pudiendo ser autónomas en materias de
organización interna. Las circulares e instrucciones se califican
expresamente como ajenas a la potestad reglamentaria
b) Régimen procedimental: Se regula el procedimiento de elaboración de
disposiciones administrativas de carácter general.
Precisiones
En el contexto de la simplificación de trámites administrativos, se instaura el informe

de impacto regulatorio o normativo relativo a propuestas de disposiciones
generales -también anteproyectos de Ley- elaboradas por la Generalidad, que se
incorporará al expediente. Debe especificar detalladamente el cumplimiento de la

guía de buenas prácticas para la elaboración y revisión de la normativa, que se ha de
aprobar por el Gobierno catalán, fijando criterios para evitar imponer al administrado
cargas y obligaciones no justificadas suficientemente (D Cataluña 106/2008 art.4 ;
L Cataluña 26/2010 art.64.3.c ).
5387 Extremadura
(L Extremadura 1/2002 art.65 s. )
En la L Extremadura 1/2002 del Gobierno y Administración de la

Comunidad Autónoma de Extremadura, se contienen las normas sobre el
procedimiento de elaboración de reglamentos y anteproyectos de Ley.
Con respecto al procedimiento de elaboración de reglamentos, se
contienen dos grupos de normas:
a) De carácter sustantivo , tendentes a definir qué es lo que se entiende
por disposición administrativa de carácter general, esto es, la sujeción al
procedimiento de elaboración en él regulado (L Extremadura 1/2002
art.65 ). Y así, se incluyen dentro de este concepto:
• Primero, las disposiciones dictadas por el Consejo de Gobierno o por su
presidente.
• Segundo, las órdenes dictadas en el ejercicio de la potestad
reglamentaria por los consejeros, dentro de su marco competencial.
Por otro lado, a los efectos del procedimiento de elaboración excluye de

tal concepto, no quedando sujetas a los requisitos de procedimiento
contenidos en el citado capítulo las siguientes disposiciones
administrativas:
- las que no sean estrictamente ejecutivas;
- las que regulen los órganos, cargos y autoridades administrativas
contempladas en la L Extremadura 1/2002 ;
- las disposiciones orgánicas de la Administración autonómica o de los
organismos dependientes o adscritos a la misma;
- las resoluciones de cualquier procedimiento administrativo y los actos
de trámite que afecten a los mismos; y
- aquellas disposiciones sujetas a una legislación específica, cuando así se
deduzca de su propia regulación, previa declaración motivada que ha de
figurar en el expediente administrativo.
b) De carácter instrumental o procedimental, en las que se ubican las
normas reguladoras de los trámites que ha de ir atravesando, para su
aprobación, una disposición administrativa de carácter general. El
procedimiento se vertebra en tres fases: iniciación, instrucción y
aprobación (L Extremadura 1/2002art.66 a 68 y disp.adic.4ª redacc L
Extremadura 8/2019).
5389 Galicia
(L Galicia 16/2010art.37 a 39 ; L Galicia 14/2013 art.36 y 37 ; L Galicia 4/2016art.17 a
19 )
Con distinción entre potestad originaria y derivada, los reglamentos se

ordenan jerárquicamente en decretos , aprobados por el Consello de la
Xunta y órdenes de los consejeros -directamente en materias de
organización interna o en desarrollo de aquellos, en otros ámbitos-.
Las instrucciones emitidas por los órganos de la Administración General
de Galicia y por las entidades instrumentales públicas no se consideran en
ningún caso disposiciones dictadas en el ejercicio de la potestad
reglamentaria.
Se reiteran en esta disposición autonómica los principios rectores de la
potestad reglamentaria. Así, el de jerarquía normativa, el de legalidad, el
de reserva de ley y el de inderogabilidad singular de los reglamentos.
Precisiones
Con la entrada en vigor de la L Galicia 16/2010 desaparece la figura de las

órdenes de las comisiones delegadas.
5391 La Rioja
(L La Rioja 4/2005 art.28 bis a 42 redacc L La Rioja 2/2018 ; L La Rioja 8/2003 art.16 ,
23 y 46 ; L La Rioja 5/2014 art.34 y 35 )
La tipología reglamentaria se reduce a decretos del Gobierno y órdenes

de los consejeros. Quedan fuera, expresamente, las instrucciones y
órdenes de servicio (L La Rioja 4/2005art.18 y 30.2.c redacc L La
Rioja 2/2018).
En relación con el procedimiento de elaboración de las disposiciones de
carácter general, se distingue entre la iniciativa del procedimiento de
tramitación -compuesto por consulta pública, elaboración de borrador
inicial, anteproyecto, audiencia, informes, memoria final del anteproyecto,
proyecto de reglamento- y la aprobación.
Estas disposiciones reglamentarias requieren su publicación en el BOR,
entrando en vigor transcurridos 20 días desde la misma, salvo que en ellas
expresamente se disponga otra cosa.
Para el perfeccionamiento de la calidad de las normas se prevé la
elaboración de directrices de técnica normativa cuyo contenido será
aprobado mediante acuerdo de Consejo de Gobierno. Igualmente, se ha
de fomentar la elaboración de textos refundidos y la adopción de medidas
que tiendan a reducir el número y la dispersión de las disposiciones
normativas. En la elaboración de las normas se debe procurar que el
lenguaje administrativo sea claro, sencillo y fácilmente comprensible para
el ciudadano, y que esté orientado a la fluidez de las relaciones de este
con la Administración.
Precisiones
1) La regulación de la L La Rioja 4/2005 tras la reforma operada por L La Rioja

2/2018 recupera el procedimiento de aprobación de proyectos de Ley, que se
contempla igualmente en L La Rioja 8/2003 art.45 s.
2) Se ha incorporado igualmente a la normativa autonómica la figura del plan

normativo (L La Rioja 4/2005 art.28 bis redacc L La Rioja 2/2018).
5393 Madrid
(L Madrid 1/1983 art.18 y 41 )
No existe regulación del procedimiento de elaboración de reglamentos.

La competencia para el ejercicio de la potestad reglamentaria se atribuye
al Consejo de Gobierno y a los consejeros en la esfera de sus
atribuciones, respectivamente.
Precisiones
1) En la Comunidad de Madrid se establecen instrucciones generales para la

aplicación del procedimiento de iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria
previsto en la L 50/1997 (Consejo Gobierno Acuerdo 31-10-16 , alcanzado
conforme a LPAC disp.final.5ª ).
2) Se regula el derecho de participación en la propuesta y elaboración de
disposiciones generales (L Madrid 10/2019 art.60 y 61 , con efecto 1-1-2020).
5395 Murcia
(L Murcia 6/2004 art.52 )
La titularidad de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de

Gobierno, en materias no reservadas por el Estatuto de Autonomía a la
competencia legislativa de la Asamblea Regional. No obstante, los
consejeros pueden hacer uso de esta potestad cuando les esté
específicamente atribuida por disposición de rango legal o en materias de
ámbito organizativo interno de su departamento.
Los reglamentos regionales se ordenan jerárquicamente según el
respectivo orden de los órganos de que emanen. Ningún reglamento
puede vulnerar los preceptos de otro de jerarquía superior.
La entrada en vigor de las disposiciones de carácter general se produce a
los 20 días de la publicación de su texto completo en el Boletín Oficial de
la Región de Murcia, salvo que en ellas se disponga otra cosa.
5397 Navarra
(LO 13/1982 art.42 ; LF Navarra 14/2004art.2, 55 a 57 redacc LF Navarra 9/2019;LF
Navarra 11/2019 art.1.c , 4.h , 128 a 133 )
La titularidad de la potestad reglamentaria se atribuye al Gobierno, al

presidente y a los consejeros del Gobierno de Navarra. Debe ejercerse
con carácter motivado y sujeción al principio de buena administración
(buena regulación).
Las disposiciones de carácter general o reglamentos del Gobierno de
Navarra adoptan la forma de decreto foral; las de su presidente la forma
de decreto foral del presidente -excluidas de la aplicación del
procedimiento general para la aprobación de disposiciones generales (nº
5500 )-, y las de los consejeros, la de orden foral.
Las disposiciones reglamentarias se ajustan a la siguiente jerarquía:

- decretos forales aprobados por el Gobierno de Navarra o por su
presidente;
- órdenes forales de los consejeros.
Se consagra expresamente, aunque de manera innecesaria, el principio de
jerarquía normativa, así como la nulidad de las disposiciones que lo
lesionen. Asimismo, la imperativa publicación completa en el BON,
operando la vacación legal supletoria de 20 días naturales.
Precisiones
En Navarra se aprobaron ciertas reglas en materia de racionalización, simplificación

y mejora de la calidad normativa (LF Navarra 11/2012 art.56 y 57 ) que, sin
embargo, han sido derogadas en estos aspectos, con efecto 24-8-2018, por LF
Navarra 5/2018 , que no formula normas al respecto.
La LF Navarra 9/2019 ha derogado la LF Navarra 14/2004 art.58 a 63 , con
efecto 15-3-2019, fecha de inicio de vigencia de la LF Navarra 11/2019 .
5399 País Vasco

(L País Vasco 7/1981art.16 a 26 y 55 a 64 ; L País Vasco 8/2003 ; L País Vasco
8/2016 )
Se atribuye al Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria. Entre las

funciones asignadas al Poder ejecutivo autonómico, pueden
mencionarse: la de aprobar, mediante decreto , los reglamentos para el
desarrollo y ejecución de las leyes emanadas del Parlamento vasco, así
como los de las leyes del Estado, cuando la ejecución y competencia
corresponda a la comunidad autónoma en virtud del Estatuto de
Autonomía o por delegación o transferencia. Entre las potestades de los
consejeros se encuentra la de dictar disposiciones administrativas
generales y resoluciones en materia de su departamento.
El ejercicio de la potestad reglamentaria se ajusta a la siguiente jerarquía
normativa: primero, los decretos del Gobierno; y segundo, las órdenes de
los departamentos del Gobierno.
Precisan la forma de decreto:
1.º Las disposiciones administrativas de carácter general y, en su caso, los
acuerdos del Gobierno, que serán firmados por el Lehendakari y por el
consejero o consejeros a quienes corresponda la propuesta.
2.º Las disposiciones del Lehendakari, que serán firmadas por él mismo.
Se regula el procedimiento para la elaboración de los anteproyectos de
leyes y de las normas reglamentarias. Una vez aprobadas se debe
proceder a su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco, entrando
en vigor a los 20 días, salvo que en ellas se disponga expresamente otra
cosa.
Precisiones
Hay que tener en cuenta, además, que en el País Vasco las instituciones forales de
los territorios históricos tienen competencia para aprobar disposiciones legislativas
o pseudo-legislativas y reglamentarias.
5401 Comunidad Valenciana

(L C.Valenciana 5/1983 art.17 a 49 ; D C.Valenciana 24/2009)
Se atribuye al Consejo la competencia para el ejercicio de la potestad

reglamentaria. Entre sus funciones se encuentra el ejercicio de dicha
potestad de acuerdo con la Constitución, el Estatuto de Autonomía y las
Leyes.
El orden jerárquico interreglamentario es:
1º. los decretos del Gobierno;
2º. los decretos del presidente;
3º. las órdenes de las comisiones delegadas del Gobierno;
4º. las órdenes de las consejerías; y
5º. las disposiciones de carácter general de órganos inferiores según el
orden de su respectiva jerarquía.
Se impone que adopten la forma de órdenes de las comisiones delegadas
del Gobierno las disposiciones administrativas de carácter general
emanadas de las mismas, en los términos de sus decretos constitutivos.
Estas órdenes han de ser firmadas por el presidente de la comisión y
refrendadas por el secretario de las mismas (L C.Valenciana 5/1983
art.43 ).
Se sancionan con nulidad de pleno Derecho las disposiciones
reglamentarias que contravengan los principios de legalidad, reserva de
ley y jerarquía normativa.
No se regulaba el procedimiento para la elaboración de disposiciones
reglamentarias en la L C.Valenciana 5/1983 , por lo que resultaba
aplicable la legislación estatal. Tras la reforma, se prevén los trámites a
seguir para la elaboración de los reglamentos (L C.Valenciana 5/1983
art.49 bis ).
5403 Se regula reglamentariamente el contenido y procedimiento de

elaboración de los proyectos normativos de la Generalidad. Por lo que
respecta a las disposiciones administrativas generales, destacan las
siguientes reglas:
a) El procedimiento se inicia mediante resolución del consejero
competente por razón de la materia, con expresión del objeto de
regulación y el órgano u órganos superiores o directivos a los que se
encomienda la tramitación. Si el proyecto se refiere a competencias de la
Presidencia de la Generalidad, la referida resolución corresponde al
presidente. Cuando se trate de proyectos normativos de las
instituciones de la Generalidad, se ha de estar a lo dispuesto en la
normativa específica. El órgano u órganos encargados de la elaboración
deben emitir los informes justificativos de necesidad y oportunidad,
incorporando a su vez el proyecto normativo.
En aquellos supuestos en los que se considere que el proyecto carece de
coste repercutible en los presupuestos de gastos de la Generalidad, debe
incorporarse un informe detallado, suscrito por el titular del órgano que
tenga asignada la tramitación, motivando la ausencia de gasto.
Una copia del expediente se ha de remitir, en su caso, a la Presidencia y

consejerías en cuyo ámbito pudiera incidir, con el fin de que, en el plazo
de 10 días, emitan informe. En el caso de no afectar a las competencias
del departamento, la subsecretaría debe remitir informe indicando dicha
circunstancia.
5405 b) En sede de ordenación del expediente se dispone que se conformará

un expediente en el que los documentos, numerados, se han de ordenar
cronológicamente, adjuntándose un índice de documentos cuando se
remita para emisión de informes o para aprobación.
El cómputo de los plazos para la emisión de informes se inicia el día
siguiente al de la recepción de la solicitud. En el expediente debe quedar
constancia de la fecha en que la solicitud tiene entrada en el órgano o
entidad que haya de emitir el informe. A estos efectos, los órganos de la
Administración de la Generalidad consultados deben remitir
electrónicamente, al órgano que efectúa la consulta, una nota acusando
recibo de la solicitud.
La declaración de urgencia para la tramitación de los proyectos
normativos corresponde al órgano competente para su aprobación,
mediante resolución o acuerdo motivado. En caso de los proyectos
normativos de las instituciones de la Generalidad, la declaración de
urgencia corresponde a estas.
c) En el caso de que el proyecto normativo afecte a la esfera de derechos
e intereses legítimos de los ciudadanos, se distinguen dos supuestos:
• Si están representados por organizaciones o asociaciones legalmente
constituidas que tengan encomendada la defensa de sus intereses, se les
concederá audiencia por plazo de 15 días para que puedan alegar lo que
consideren oportuno, debiendo dejar constancia en el expediente de las
notificaciones practicadas y el cumplimiento de los plazos legalmente
establecidos.
• En otro caso, el expediente se somete a información pública por el
plazo de 15 días, publicándose en el Diario Oficial de la Comunidad
Valenciana el anuncio correspondiente.
No obstante lo expuesto, el trámite de audiencia puede ser omitido en
los supuestos en que hayan participado en el proceso de elaboración del
reglamento las organizaciones o asociaciones que ostenten la
representación de colectivos o intereses sociales que puedan verse
afectados por la disposición, así como en aquellos en que graves razones
de interés público, apreciadas por el órgano competente para la
tramitación, así lo aconsejen, dejando constancia en el expediente de los
motivos que fundamentan dicha omisión.
5407 d) Durante la tramitación del procedimiento se han de recabar los

informes, autorizaciones y dictámenes necesarios.
e) Una vez cumplimentados los trámites indicados en el nº 5403 s. y
finalizado el período de alegaciones, se debe elaborar el proyecto
normativo . Posteriormente, el expediente será remitido a la
subsecretaría del departamento, la cual debe solicitar el informe de la

Abogacía General de la Generalidad en el departamento, cuando no
fuera preceptivo el dictamen del Consejo Jurídico Consultivo de la
Comunidad Valenciana.
f) Evacuados los correspondientes informes y dictámenes, se ha de
elaborar el texto definitivo del proyecto de disposición administrativa de
carácter general y se dará cuenta de forma razonada en el expediente de
las modificaciones producidas como consecuencia de los dictámenes
emitidos, así como de la relación de los aspectos de dichos informes que
no se han tenido en cuenta, con expresa mención, cuando se trate de
dictámenes evacuados por el Consejo Jurídico Consultivo, de los
considerados esenciales por dicho órgano.
g) Si el proyecto normativo debe ser aprobado por orden de la
consejería o de las comisiones delegadas del Consell o por decreto del
presidente de la Generalidad, el órgano encargado de la tramitación debe
elevar el texto definitivo para su aprobación y publicación en el Diario
Oficial de la Comunidad Valenciana.
Cuando el proyecto deba ser aprobado por decreto del Consell, el
expediente debe ser remitido a la subsecretaría que, previo informe (de
acuerdo con L C.Valenciana 5/1983 art.69.2.d ), lo ha de trasladar al
órgano que tenga atribuidas las funciones en materia de secretariado del
Consell para su inclusión en el orden del día de la reunión de la Comisión
de Secretarios Autonómicos y Subsecretarios. El proyecto irá fechado y
será suscrito por el consejero o consejeros proponentes.
Precisiones
La participación de los grupos de interés en el procedimiento de elaboración de

disposiciones normativas se regula en la L C.Valenciana 25/2018 art.18 a 23 .
B. Procedimiento
5410 El procedimiento de elaboración de los reglamentos, tanto estatales como

autonómicos, comprende las siguientes fases:
• Actuaciones previas (nº 5415 ).
• Iniciación (nº 5425 ).
• Instrucción (nº 5445 ).
• Aprobación (nº 5555 ).
• Publicación y entrada en vigor (nº 5565 ).
• Actuaciones posteriores a la entrada en vigor (nº 5575 ).
1. Actuaciones previas
5415 La LPAC ha introducido dos trámites nuevos, previos a la iniciación del

procedimiento de elaboración de disposiciones generales. Tales son el
plan normativo y la consulta pública previa.
5417 Plan anual normativo

(LPAC art.132 ; L 50/1997 art.25 )
Anualmente el Gobierno debe hacer público un plan normativo, que

contenga las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas
para su aprobación en el año siguiente. Una vez aprobado, debe
publicarse en el portal de la transparencia.
Este plan debe identificar las normas que habrán de someterse a un
análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo
fundamentalmente al coste que suponen para la Administración o los
destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos últimos.
Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una
propuesta normativa que no figurara en el plan anual normativo será
necesario justificar este hecho en la correspondiente memoria del
análisis de impacto normativo (nº 5429 ). El plan anual normativo está
coordinado, en el ámbito estatal, por el Ministerio del ramo de
presidencia, con el objeto de asegurar la congruencia de todas las
iniciativas que se tramiten y de evitar sucesivas modificaciones del
régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad en un
corto espacio de tiempo.
Precisiones
1) El plan anual normativo de la Administración General del Estado -junto con el

informe anual de evolución normativa de dicha Administración y la Junta de
Planificación y Evaluación Normativa- se regula por el RD 286/2017 .
2) El régimen del plan anual normativo contenido en LPAC art.132 ha sido
declarado disconforme con el orden constitucional de distribución de
competencias, sin que pueda considerarse de aplicación obligatoria a las
comunidades autónomas (TCo 55/2018 ).
5419 Consulta pública

(LPAC art.133.1 ; L 50/1997 art.26.2 )
La ley impone la obligación de sustanciar una consulta pública, a través

del portal web del departamento competente, con carácter previo a la
elaboración del texto, en la que se recabe opinión de los sujetos
potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones
más representativas acerca de los problemas que se pretenden
solucionar con la nueva norma, la necesidad y oportunidad de su
aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones
alternativas regulatorias y no regulatorias.
Esta consulta debe realizarse de tal forma que todos los potenciales
destinatarios de la norma tengan la posibilidad de emitir su opinión, para
lo cual debe proporcionarse un tiempo suficiente, que en ningún caso
puede ser inferior a 15 días naturales.
Solo puede prescindirse de este trámite:
- en el caso de la elaboración de normas presupuestarias u organizativas;
- cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen;
- cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la

actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los
destinatarios o regule aspectos parciales de una materia;
- en el caso de tramitación urgente de iniciativas normativas.
La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente
motivadas, debe justificarse en la memoria del análisis de impacto
normativo o en las memorias correspondientes.
Precisiones
El régimen de consulta pública contenido en LPAC art.133 ha sido declarado

disconforme con el orden constitucional de distribución de competencias, sin que
pueda considerarse de aplicación obligatoria a las comunidades autónomas.
Como excepción, sí que es aplicable en el ámbito autonómico el mandato de realizar
una consulta pública con carácter previo a la elaboración del proyecto o
anteproyecto de ley o de reglamento -LPAC art.133.1 -, así como la previsión de
que puede prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas
en las normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del
Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las
organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones
graves de interés público que lo justifiquen -LPAC art.133.4 párr 1º - (TCo
55/2018 ).
2. Iniciación
5425 En general, la iniciación del procedimiento de elaboración de un

reglamento se lleva a cabo por el centro directivo competente mediante
la elaboración del correspondiente proyecto , al que se debe acompañar
un informe sobre la necesidad y oportunidad del mismo, así como una
memoria económica con la estimación del coste a que dará lugar,
documentos integrados en la memoria del análisis de impacto normativo,
en el ámbito estatal (nº 5429 ).
El proyecto debe cumplir los principios de buena regulación (LPAC
art.129 ). Tales son los principios de necesidad, eficacia,
proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la
exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate,
respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento,
debe quedar suficientemente justificada su adecuación a dichos
principios. Así:
• En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa
normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse
en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento
más adecuado para garantizar su consecución.
• En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se
proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la
necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras
medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos
obligaciones a los destinatarios.
• La seguridad jurídica exige que la iniciativa normativa se ejerza de

manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la
Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible,
integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y
comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las
personas y empresas.
• En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones
públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la
normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de
elaboración, en los términos establecidos en la L 19/2013 .
• El principio de eficiencia implica que la iniciativa normativa debe evitar
cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su
aplicación, la gestión de los recursos públicos.
Precisiones
1) El régimen de los principios de buena regulación contenido en LPAC art.129

(salvo apdo 4, párrafos 2º y 3º) ha sido declarado disconforme con el orden
constitucional de distribución de competencias, sin que pueda considerarse de
aplicación obligatoria a las comunidades autónomas.
Por otro lado, respecto a la habilitación para el desarrollo reglamentario, la mención
que se realizaba a los consejos de gobierno o consejerías autonómicos (LPAC
art.129.4 ) ha sido declarada inconstitucional y nula (TCo 55/2018 ).
2) Como legislación autonómica destacan: L Andalucía 6/2006 art.45.1 ; L
Aragón 2/2009 ; L Canarias 14/1990 art.44 ; L Asturias 2/1995 art.32 ; L
Baleares 1/2019 art.49 , 50 y 56 ; L Cantabria 2/1997 art.73 ; L Cantabria
6/2002 art.119 ; L Castilla-La Mancha 11/2003 art.36 ; L Castilla y León
3/2001 ; L Cataluña 26/2010 art.61 y 64; L Extremadura 1/2002art.66 a 68
y disp.adic.4ª redacc L Extremadura 8/2019; L Galicia 16/2010 art.40.1.a y 1 ; L
La Rioja 4/2005 art.32 bis a 35 ; L Murcia 6/2004 art.53 ; LF Navarra 11/2019
art.128.3 ; LF Navarra 15/2009 art.9 ; L C.Valenciana 5/1983 art.49 bis ; L
País Vasco 7/1981 art.55 ; L País Vasco 8/2003 .
3) En algunas disposiciones autonómicas se exige que la memoria contenga un
estudio de impacto regulatorio y cargas administrativas . Así, en Navarra, ha de
realizarse un estudio de cargas administrativas con la finalidad de valorar el impacto
de la nueva regulación y evitar que contemple nuevas trabas innecesarias para la
implantación y desarrollo de actividades empresariales o profesionales que pudieran
dificultar el desarrollo económico, así como fomentar la simplificación administrativa
y la implantación de los correspondientes procedimientos por vía telemática,
objetivos que siempre deben perseguirse (LF Navarra 15/2009 art.9 ). En otras
comunidades este contenido se incorpora por vía de informe (Cataluña).
5427 Formas de incoación

Las formas de incoación de los expedientes de elaboración de los
reglamentos y demás disposiciones pueden ser dos:
a) Una simple orden para que se proceda a la realización de los estudios e
informes necesarios para la elaboración de la disposición.
b) Un anteproyecto de ley o proyecto de norma reglamentaria que se
somete ya al cumplimiento de los trámites previstos en la ley para
asegurar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición.
5429 Actos preparatorios
(L 50/1997 art.26 ; RD 931/2017 )
Es requisito esencial para la aprobación válida del reglamento que al

acuerdo de iniciación del procedimiento se unan dos piezas: el informe
sobre la necesidad y oportunidad del reglamento y la memoria
económica; agrupadas, en el ámbito estatal, en la memoria del análisis de
impacto normativo.
Precisiones
La finalidad que persigue la observancia de los actos preparatorios no es otra que la

satisfacción del interés público. No cabe que la Administración sustraiga trámites ni
elementos esenciales en la elaboración de las disposiciones, porque ello puede
determinar la declaración de nulidad de la norma reglamentaria (TS 21-1-98, EDJ
1336 ).
5430 Órgano competente

El proyecto reglamentario ha de ser iniciado por el órgano competente, el
centro directivo del oportuno departamento (CCA Dict 191/2001 ;
CCLR Dict 3/2002 ; CCCM Dict 25/2002 ).
No siempre queda claro en los expedientes de elaboración de las
disposiciones administrativas de carácter general cuál es el centro
directivo que pone en marcha, esto es, que inicia la tramitación del
proyecto correspondiente, o a qué órgano se le ha encomendado, con lo
que se deja en la oscuridad un aspecto bien significativo e importante
como es la responsabilidad de la autoría de los textos normativos.
Los órganos consultivos autonómicos (CCLR Dict 2/1997 ), han indicado
que sería bastante con hacer constar al comienzo del expediente un acto
formal por el que la autoridad competente ordene la iniciación del
procedimiento de la elaboración de la disposición general
correspondiente y determine, en su caso, el órgano encargado de
efectuarla.
Cuando la disposición afecta a varios departamentos ministeriales o
consejerías, es necesaria propuesta conjunta de aquellos cuyas materias
se vean afectadas (CEst Dict 754/1994; CJRM Dict 9/1998 ).
Los textos normativos, en sus primeras redacciones, son fruto de la
colaboración de equipos especializados de funcionarios o incluso de
técnicos ajenos a la Administración, y además suelen ir experimentando
diversas redacciones y modificaciones durante su período de elaboración,
lo que provoca en los expedientes la coexistencia de varias ediciones del
texto cuya autoría no siempre corresponde a las mismas personas y de los
que no siempre queda claro cuál es el texto definitivo que se propone
adoptar.
También sucede con frecuencia que se eliminan del expediente los
distintos borradores, privando así a los órganos consultivos (nº 5510 s. )
de una información importante sobre los antecedentes y la evolución en
la redacción de la norma sobre la que se eleva consulta.
Por todo ello y para evitar inconvenientes, en esta fase inicial del
procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, se precisa
que los distintos borradores, se incorporen en el expediente,

debidamente enumerados y ordenados cronológicamente, junto con el
que ya contenga el texto definitivo sobre el que se recabe el informe
jurídico del Consejo de Estado o, en su caso, de órganos consultivos
autonómicos equivalentes (en contra de esta exigencia la LPAC
art.70.4 ).
5432 Memoria del análisis de impacto normativo

(L 50/1997 art.26 ; RD 931/2017 )
Debe redactarse por el órgano o centro directivo proponente del

proyecto normativo, de forma simultánea a la elaboración de este, con
carácter adicional y autónomo respecto de los informes o proyectos que
deben elaborar las secretarías generales técnicas, y de los otros
dictámenes, consultas o informes previstos en la L 50/1997 , que se
puedan recabar a lo largo del procedimiento de elaboración de la norma.
Este documento debe contener los siguientes apartados:
• Oportunidad de la propuesta de norma, que debe incluir:
- identificación de los fines y objetivos perseguidos;
- explicación de su adecuación a los principios de buena regulación;
- análisis de alternativas;
- propuesta normativa que no figure en el plan anual normativo.
• Contenido y análisis jurídico: resumen de las principales novedades
introducidas por la propuesta de norma.
• Análisis sobre la adecuación de la propuesta de norma al orden de
distribución de competencias.
• Impacto económico y presupuestario, que ha de incluir:
- evaluación de las consecuencias de su aplicación sobre los sectores,
colectivos o agentes afectados;
- referencia a los efectos en los ingresos y gastos públicos.
• Detección y medición de las cargas administrativas que conlleva la
propuesta.
• Impacto por razón de género , en la infancia y adolescencia y en la
familia.
• Otros impactos: de carácter social y medioambiental , igualdad de
oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal.
• Descripción de la tramitación y consultas.
• Evaluaciónex post que incluya los resultados de la aplicación de las
normas.
Si de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables, en
ninguno de los ámbitos enunciados, o si estos no son significativos, así
como en la tramitación de proyectos de reales decretos leyes, ha de
realizarse una memoria abreviada en la que se incluya la oportunidad de
la norma, la identificación del título competencial prevalente, el listado de
las normas que queden derogadas, el impacto presupuestario u otro que
se considere relevante y la descripción de la tramitación y consultas
realizadas. La formulación de esta memoria debe ser oportunamente

justificada.
5433 La memoria justificativa debe, como regla, pronunciarse sobre los

siguientes aspectos:
• Títulos competenciales. Ha de recoger la norma dentro del bloque de
constitucionalidad -Constitución y, en especial, el estatuto de autonomía
de cada comunidad, en su caso- que confiera al órgano, competencia para
normar la materia de que se trate (LOTC art.28 ).
• Cobertura legal de la norma proyectada, muy especialmente en caso
de reglamentos ejecutivos de una ley.
• Rango normativo propuesto para la disposición.
• Defensa a la autonomía, especialmente, la local (en su caso).
• Juicio de oportunidad de la norma proyectada que requiere la
constatación y exposición de la realidad social a la cual la norma ha de
hacer frente, resolver los problemas que plantee e incluso la expresión de
la política que impele a afrontar el problema en la forma que la norma lo
haga.
• Juicio de adecuación. Derivado del anterior, fijada la nueva realidad
social y los problemas que se plantean, se trata de adoptar medidas de
solución que se sitúen en línea con el problema y sus causas, así como
con los fines pretendidos, lo que supone un juicio de adecuación, esto es,
sobre la sistematicidad de las medidas que pretende incorporar la norma y
como no, sobre su racionalidad.
La memoria o estudio debe permitir conocer la finalidad de la norma y la
adecuación entre dicha finalidad y el proyecto (CEst Dict 42011/1979). El
preámbulo del texto no puede sustituir a la memoria (CEst Dict
42050/1979).
Es preciso en una correcta técnica normativa, que al proyecto de la norma
reglamentaria, se le unan no solo la exposición de sus antecedentes
normativos, sino también su memoria, la cual no puede convertirse en un
documento anodino o meramente circunstancial, sino que ha de ser
calificado como un documento capital en la elaboración de las
disposiciones generales, en el que se justifica la oportunidad, legalidad y
conveniencia de la norma y de los fines que la justifican.
Las memorias deben pronunciarse sobre las justificaciones que existan
respecto a la oportunidad y necesidad de la norma proyectada y sobre la
adecuación de las medidas propuestas a los fines perseguidos. Esto
significa, que la justificación de la conveniencia de la norma supone la
emisión en la memoria de un juicio de oportunidad sobre la norma
proyectada que, en definitiva, requiere la constatación y exposición de un
problema social que la norma debe resolver, e incluso, la expresión de la
política que impele para afrontarlo en la norma que lo haga. Por otro lado,
fijado el problema se trata de adoptar las medidas de solución que se
sitúen en la línea con el problema y sus causas, así como con los bienes
pretendidos, lo que supone un juicio de adecuación, esto es, sobre la
sistematicidad de las medidas.
5434
Precisiones
1) Desde la perspectiva de su función y ubicación en el procedimiento, se distinguen

dos memorias: la inicial, que justifica la oportunidad y motiva la finalidad del
proyecto de reglamento en proceso de elaboración; y la final, evaluadora de las
diversas vicisitudes por las que ha ido pasando el proyecto reglamentario, en
especial, ante las alegaciones e informes emitidos externamente en los trámites de
información pública o de audiencia individual, o en su caso, corporativa (CCLR Dict
3/1998 ; 4/2002 ; 15/2002 ; 65/2003 ; 89/2003 ). La memoria
económica puede integrarse en alguna de ellas o ser autónoma.
2) La memoria económica o estudio económico de la norma no solo ha de aludir a
los costes que previsiblemente ha de generar la norma, sino a las fuentes que se
emplearán para financiarlo y a la eficiencia en el empleo del gasto público que se
prevé asignar (Const art.31 ). Por ello, lo lógico sería que la memoria económica
viniera firmada por un técnico competente en materia de gestión presupuestaria, y
aludir a las partidas presupuestarias existentes o previstas para su dotación, así
como, en su caso, a los efectos macro y micro-económicos imputables a las medidas
adoptadas y su incidencia en las principales variables económicas para la estructura
económica general o regional. Se trata de instrumentar un juicio de eficacia y
eficiencia económica, y de hacerlo no en la teoría, sino sobre datos econométricos
precisos, afectando, en su caso, a partidas presupuestarias. Se trata de realizar un
esfuerzo en orden al cumplimiento de la forma más completa posible del estudio
económico en los proyectos de disposiciones administrativas de carácter general
(CCLR Dict 17/1997 ).
Del mismo modo, el Consejo de Estado ha aclarado que si la norma proyectada no
implica gasto público, ha de existir en el expediente memoria económica justificando
que la aprobación y eventual entrada en vigor de la norma no implicará incremento
de gasto público para la Administración (CEst Dict 4-3-2000). En otras ocasiones, sin
embargo, se ha sostenido que el estudio económico no es preciso si razonablemente
la disposición no va a generar gasto o aumento de él. En relación con estas
cuestiones: CCLR Dict 13/2003 ; CJRM Dict 22/1998 ; CJCCV Dict
137/2003 ; CCNav Dict 44/2004 .
5435 Tabla de vigencias

Al informe sobre la necesidad y oportunidad del reglamento y a la
memoria económica, la derogada L 17-7-1958 , de procedimiento
administrativo, añadía, la llamada «tabla de vigencias» de las disposiciones
normativas que, sobre la misma materia, habían de quedar total o
parcialmente derogadas. La exigencia de la tabla de vigencias fue puesta
en duda de tal modo, que la jurisprudencia lo consideró como un defecto
no invalidante y fue relajando tal exigencia (TS 25-4-84 , EDJ 2570 ;
8-5-98, EDJ 4866 ; 12-5-98, EDJ 2713 ). En este mismo sentido se
pronunció el Consejo de Estado (CEst Dict 43541/1981; 43828/1981).
Hoy no se exige en la L 50/1997 , aunque sí deriva del RD
1083/2009 . La legislación autonómica, asimismo, ha conservado en
parte tal requisito (L Baleares 4/2011 art.13.2 y 42 ; L Cataluña
26/2010 art.64.2.c ; L Galicia 16/2010 art.41.2.d ).
Las tablas de vigencias de los reglamentos autonómicos no pueden incluir
disposiciones estatales, a las que el Derecho autonómico no puede
derogar, sino desplazar (CCLR Dict 21/2002 ; 3/2002 ).
Precisiones
La jurisprudencia no ha anulado ninguna disposición reglamentaria en que faltara la

mencionada tabla de vigencias. Es innecesaria la tabla de derogaciones y vigencias
cuando la norma proyectada acometa la regulación de una materia ex novo, que con
anterioridad carecía de disciplina jurídica (CCLR Dict 43/2002 ; 6/2002 ;
13/2003 ; 38/2003 ; 54/2003 ; 77/2003 ); pero sí es necesaria cuando, aún
regulando novedosamente una materia, produce el desplazamiento de la normativa
estatal aplicable con anterioridad (CCLR Dict 58/2000 ; 16/2002 ; 54/2003 y
56/2003 ), e incluso cuando se procede a dar nueva regulación al contenido de un
decreto anulado por un órgano contencioso-administrativo (CCLR Dict 354/2003).
5441 Inobservancia de los trámites de incoación

La norma estatal y las disposiciones autonómicas exigen que en la
elaboración de los reglamentos se observen trámites específicos de
carácter formal que, si son indispensables, y no se observan por parte del
órgano administrativo que ejercita la potestad reglamentaria, producen
como efecto la nulidad de la disposición que se impugne o la de alguno
de sus preceptos. No obstante, este efecto ha sido matizado y relajado
por la jurisprudencia.
Precisiones
1) La jurisprudencia del Tribunal Supremo enlazaba hechos como la omisión de

estudios previos, con la ausencia total del expediente o de trámites, para declarar la
nulidad de la disposición impugnada o de un precepto concreto de la misma (TS 15-
11-83; 21-1-84 , EDJ 363 ; 21-3-89). Sin embargo, la doctrina científica, al hacer
el análisis y la crítica de la jurisprudencia existente sobre el procedimiento de
elaboración de los reglamentos, viene señalando la necesidad de valoración
individual de todos los trámites , particularmente aquellos que puedan tener o
tengan por sí, relevancia. Este criterio doctrinal ya ha sido tenido en cuenta por el
Tribunal Supremo, que señala que la falta de los estudios e informes previos no
determina la nulidad de pleno derecho de la disposición afectada, salvo en el
supuesto excepcional de que su omisión se revele como trascendente, tras un
examen teleológico de la disposición afectada (TS 18-6-93 , EDJ 6025 ; 6-10-98,
EDJ 24858 ).
2) La falta de incorporación de memoria económica al procedimiento de
elaboración de la disposición es un vicio esencial determinante de nulidad (TS 7-5-
18, EDJ 81196 ).
3) No puede reputarse como causa de nulidad de pleno Derecho, la ausencia en el
expediente de estos actos preparatorios o informes legales y económicos, pues no
supone prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido
(TS 30-1-87 , EDJ 747 ).
4) La trascendencia del cumplimiento de los requisitos formales que configuran el
procedimiento de elaboración normativa ha sido continuamente reiterada por los
consejos consultivos , pues no se trata de meras recomendaciones que pueda o no
seguir la Administración; antes al contrario, su observancia ha de ser tan rigurosa
como la de los preceptos de carácter sustantivo que rijan la materia que se trate de
regular, dado que, por una parte, se integran, al igual que estos, en el ordenamiento
jurídico al que quedan vinculados los poderes públicos por determinación de Const
art.9.1 , y, por otra, su razón de ser es la de servir como garantía de legalidad de la
actividad administrativa (CCLR Dict 77/2003 ; 80/2003 ; 89/2003 ; CCA Dict
457/2003 ; CCG Dict 30/2003 ; CCNav Dict 42/2003 ; 45/2003 ;
55/2003 ; 4/2004 y 18/2004 ).
3. Instrucción
5445 En la fase de instrucción se producen dos tipos de actos (L 50/1997

art.24.1.b ):
a) Deben recabarse los informes, dictámenes y aprobaciones preceptivas
previas.
b) En función de la índole de la disposición, cuantos estudios y consultas
se estimen convenientes para garantizar el acierto y legalidad del texto.
Dentro del cuerpo de la instrucción del procedimiento se distinguen las
siguientes actuaciones:
• Intervención de la secretaría general técnica (nº 5450 ).
• Información pública y audiencia (nº 5460 ).
• Dictamen de los órganos consultivos (Consejo de Estado y otros
órganos consultivos de las comunidades autónomas) (nº 5510 ).
• Otros informes preceptivos (nº 5540 ).
a. Informe de la secretaría general técnica

(L 50/1997 art.26 )
5450 Los proyectos de reglamentos han de ser informados por la secretaría

general técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los
casos legalmente previstos (nº 5512 ).
5452 Competencia
La competencia para emitir este informe debe entenderse referida al
Ministerio del que procede la iniciativa de elaboración y aprobación de la
disposición de carácter general, aunque en dicha elaboración concurran
otros ministerios (TS 30-12-95).
Se trata de un trámite esencial (TS 4-7-87 , EDJ 5393 ) y de
cumplimiento preceptivo . Ahora bien, es un dictamen preceptivo, pero
no vinculante y cuya inexistencia en la fase de elaboración resulta
insubsanable posteriormente.
5454 Ausencia de informe

No obstante, puede prescindirse del informe de la secretaría general
técnica, cuando se trate de disposiciones interpretativas o aclaratorias, o
de normas que reproducen otras anteriores con simples variaciones no
sustanciales (TS 6-4-84).
La falta del informe no es motivo suficiente para generar la nulidad
radical y absoluta (TS 1-3-99, EDJ 2405 ; 4-3-99, EDJ 1575 ; 8-4-99,
EDJ 4927 ; 26-10-99 , EDJ 80986 ; 1-6-99 , EDJ 6321 ).
Por otro lado, se admite la suplencia del informe de la secretaría general
técnica del departamento competente por informes de los organismos
técnicos cualificados (TS 14-5-91 , EDJ 5066 ). Así, la doctrina
jurisprudencial admite la convalidación de este requisito cuando el fin del
mismo se estima satisfecho por otros mecanismos informativos y de
control (TS 6-12-66; 4-7-87 , EDJ 5393 ; 15-10-97 , EDJ 8224 ; 26-
10-99 , EDJ 80986 ).
Precisiones
1) La falta del informe de la secretaría general técnica del departamento

competente no puede ser apreciada en función de la mayor o menor extensión de
aquel (TS 28-11-85).
2) Se declara la necesidad de examinar en cada caso concreto la trascendencia de la
omisión del informe de la secretaría general técnica desde una perspectiva
teleológica (TS 18-6-93 , EDJ 6025 ).
b. Información pública y audiencia
5460 El trámite de audiencia viene impuesto por la Constitución, conforme a la

cual, la ley debe regular la audiencia de los ciudadanos, directamente o a
través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el
procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les
afecten (Const art.105.a ).
El desarrollo normativo de este precepto se ha llevado a cabo tanto a
nivel estatal, como autonómico (nº 5485 ).
Son dos las modalidades de intervención que sirven para dar
cumplimiento al trámite de audiencia a los ciudadanos (L 50/1997
art.26.6 ):
- directamente; o
- a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que
los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con
el objeto de la disposición reglamentaria que se elabora.
Para dar efectividad a este trámite se requiere la notificación a los
posibles interesados. Dicha notificación se ha de ajustar a las normas
generales sobre la práctica de la notificación (LPAC art.40 s. ). No
obstante, dado que este acto de trámite tiene como destinatario a una
pluralidad de personas, cabe su sustitución por publicación, en la página
web del órgano instructor (LPAC art.133.2 ; L 50/1997 art.26.6 ). Ver
nº 2855 y nº 3020 .
La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de organizaciones
o asociaciones, no constituye ni a aquellos ni a estas en interesados, en el
sentido de partes procesales necesarias (TCo 61/1985 ).
Precisiones
El régimen de audiencia e información pública contenido en LPAC art.133.2 ha

sido declarado disconforme con el orden constitucional de distribución de
competencias, sin que pueda considerarse de aplicación obligatoria a las
comunidades autónomas (TCo 55/2018 ).
5462 Supuestos
(LPAC art.133.2, 3 y 4 ; L 50/1997 art.24.1.c, d y e )
Se establece que, elaborado el texto de una disposición que afecte a los

derechos o intereses legítimos de los ciudadanos, ha de dárseles
audiencia durante un plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles.
La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los

ciudadanos afectados debe estar debidamente motivada en el expediente
por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo,
y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, esta será sometida a
información pública durante el plazo indicado.
Precisiones
El régimen de audiencia contenido en LPAC art.133.2, 3 y 4 ha sido declarado

disconforme con el orden constitucional de distribución de competencias, sin que
pueda considerarse de aplicación obligatoria a las comunidades autónomas (TCo
55/2018 ).
5464 Finalidad
Con carácter general, el trámite de audiencia es necesario siempre que la
disposición que se pretende aprobar afecte a los derechos e intereses
legítimos de los ciudadanos.
La finalidad de este trámite es la de proporcionar al órgano administrativo
correspondiente los datos necesarios para que la decisión a tomar sea la
más conveniente, de modo que se garanticen los derechos e intereses de
los posibles afectados y el interés público (TS 12-1-90 , EDJ 184 ).
Se trata de garantizar, a través de este trámite del procedimiento de
elaboración, la legalidad , acierto y oportunidad (TS 7-10-98, EDJ
25697 ; 21-12-98 , EDJ 61291 ; 29-5-00, EDJ 11992 ) de la
disposición (L 50/1997 art.26.3 ).
Dada la finalidad del trámite, en caso de omisión del mismo, no debe
incurrirse en una aplicación mecánica del ordenamiento jurídico que lleve
a declarar la nulidad de una disposición general sin más análisis que la
comprobación de la ausencia del trámite. Es preciso analizar en cada caso,
siempre que sea posible, si la omisión de la audiencia de los interesados
ha supuesto una frustración de la finalidad perseguida con dicho trámite.
Precisiones
La información pública y la audiencia, aunque dentro de la instrucción

procedimental, persiguen una finalidad distinta . El trámite de información pública ,
es el cauce formal de la participación ciudadana y se prevé cuando la naturaleza del
procedimiento lo requiera (LPAC art.83 ). De esta forma, el objetivo de la
información pública, dentro del procedimiento de elaboración de los reglamentos,
consiste en garantizar que cualquiera pueda aportar sugerencias, datos y alegaciones
que puedan contribuir a la legalidad y acierto de la disposición de carácter general.
Sin embargo, la L 50/1997 no establece la información pública como trámite
esencial, sino solo cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje. Esta norma sí
otorga ese carácter esencial al trámite de audiencia a los ciudadanos cuyos
derechos e intereses legítimos pudieran verse afectados por la disposición
reglamentaria todavía en proyecto.
A través de la audiencia pública o, en su caso, de la información pública, lo que se
pretende es reunir en la norma las voluntades e intereses diferentes, lo que en
términos generales coadyuva a la mejora del texto reglamentario (CCG Dict
465/2003 ).
5466 Excepciones y limitaciones al trámite de audiencia

(LPAC art.133.4 ; L 50/1997 art.26.6 )
El trámite de audiencia tiene un carácter esencial del que solo se puede

prescindir en los casos exceptuados legalmente, que son los siguientes:
• Elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la
Administración General del Estado, la Administración autonómica, la
Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a
éstas,
• Cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen
(que deben justificarse en la memoria del análisis de impacto normativo).
• Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la
actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los
destinatarios o regule aspectos parciales de una materia.
Se ha planteado si puede prescindirse de este trámite, respecto de las
organizaciones o asociaciones representativas de los derechos e
intereses afectados, si han tenido participación por medio de informes o
consultas en el proceso previo de elaboración (Const art.105 ).
5468
Precisiones
1) El trámite de audiencia aparece condicionado por una serie de ambiguas

limitaciones (TS 5-2-92, EDJ 978 ), Los supuestos que constituyen excepciones a
este trámite son conceptos jurídicos indeterminados, especialmente las razones de
interés público. Existen dos cautelas: que el trámite de audiencia sea posible y que
no concurran razones de interés público que justifiquen su omisión (TS 4-7-87 , EDJ
5393 ).
2) El procedimiento de elaboración de los estatutos de un colegio profesional no
es, estrictamente, de elaboración de una disposición general, aunque aquellos
adopten forma de real decreto o decreto. Es un procedimiento bifásico con fase
interna corporativa y posterior remisión a la Administración para su aprobación. Por
ello, no es preciso dar audiencia a las asociaciones profesionales interesadas (TS 16-
6-03, EDJ 50228 ). Los estatutos son normas jurídicas especiales (CEst Dict
437/2001 ; 979/2000 ; 690/1999 ), fruto simultáneo de la autonomía
reconocida a la Administración corporativa y del control que se reserva al Gobierno
de la nación (CEst Dict 1961/1998 ; 4358/1996 ) -en el caso de los consejos
generales de colegios profesionales- o a las comunidades autónomas -en otro caso-.
El acto de aprobación de dichos estatutos por parte del Estado/comunidades
autónomas no los convierte en normas estatales/autonómicas (CEst Dict
3675/1998 ), pues carecen de la nota de generalidad (CEst Dict 574/2002 ). No
obstante, deben observarse, de forma matizada, las reglas sobre la elaboración de las
disposiciones administrativas generales prevenidas en la L 50/1997 -o norma
autonómica de aplicación-, y ha de recabarse, antes de su aprobación, el informe del
Consejo de Estado, conforme a LO 3/1980 art.22.3 , pues se incardinan
directamente en la L 2/1974 (CEst Dict 4384/1998 ); u órgano equivalente
autonómico, en su caso. Ahora bien, no son reglamentos ejecutivos de una normas
legales (CEst Dict 5903/1997 ), salvo a efectos del citado dictamen.
3) Los proyectos de normas que no sean no exclusivamente de naturaleza
organizativa, por ejemplo, los que regulan aspectos de régimen jurídico de la entidad
pública, deben someterse a estos trámites; sin embargo, su omisión no tendría
efectos invalidantes de la norma en la medida en que esta omisión no cause
indefensión (CJAGC Dict 246/2012).
4) La relación de supuestos en los que puede prescindirse del trámite de audiencia

(LPAC art.133.4 ), como norma de aplicación general a todas las Administraciones
públicas, ha sido considerada conforme al orden constitucional de competencias
(TCo 55/2018 ).
5470 Efectos de la omisión del trámite de audiencia

La doctrina jurisprudencial se ha cuestionado si el trámite de audiencia, y
en su caso el de información pública, es de carácter preceptivo o
potestativo, con el fin de determinar las consecuencias jurídicas que
produce el hecho de prescindir del mismo.
Así, reafirmando el carácter preceptivo del trámite, se ha establecido un
criterio ya consolidado, conforme al cual la omisión del trámite en
cuestión no determina automáticamente la invalidez de la norma
reglamentaria, sino solo en cuanto no se cumpla lo exigido por la norma
estatal (L 50/1997 art.26.2 ).
La exigibilidad del trámite de audiencia está en relación con varios
conceptos jurídicos indeterminados que operan positiva o
negativamente. Así, es preceptivo el informe cuando se trate de
disposiciones que afectan seriamente a los intereses de los administrados,
a menos que el trámite no resulte posible o se opongan a ello razones de
interés público debidamente consignadas (TS 29-5-00, EDJ 11992 ). De
esta manera, cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, el
trámite de audiencia ha de respetarse, puesto que se enmarca dentro de
las garantías que a favor de los administrados reconoce la Constitución
(Const art.105.a ).
Ha de tenerse en cuenta que la audiencia, en cuanto preceptivamente
impuesta, requiere en el órgano que instruye el procedimiento una
actividad configurada técnicamente como carga, concretada en la llamada
a las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser
convocadas, pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado o
incluso la disposición resultante podría estar incursa en nulidad.
Como consecuencia de lo indicado, ante la falta del cumplimiento del
trámite de audiencia, cuando esta sea preceptiva, concurran todos los
requisitos legales y no se dé ninguno de los supuestos en que se
excepciona (nº 5466 ) -bien por ya haberse cumplido en una fase
anterior o bien por razones de interés general debidamente motivadas en
el expediente administrativo-, la jurisprudencia ha admitido la retroacción
de actuaciones, de tal modo que la validez de la disposición reglamentaria
queda condicionada a que se subsane tal defecto procedimental (TS 17-
10-91, EDJ 9816 ).
5472 La ausencia de la audiencia a los ciudadanos, directamente o a través de

organizaciones representativas de sus intereses corporativos que puedan
quedar afectados por el contenido de la disposición reglamentaria,
cuando sea preceptiva, puede provocar la nulidad, pero no implica la
invalidez del resto de los trámites no dependientes de dicha audiencia.
Su ausencia determinará, en su caso, la invalidez del resultado final de
dicho proceso, pero no necesariamente de todos y cada uno del resto de

los trámites en él realizados (TS 15-12-00, EDJ 44917 ).
Precisiones
1) La jurisprudencia más antigua supeditó el trámite de audiencia a que este fuera

posible, o la índole de la disposición lo aconsejase. Esto inclina al Tribunal Supremo a
dar a ese requisito el carácter de observancia discrecional , y a determinar que su
ausencia no era constitutiva de un vicio de nulidad de pleno derecho de la
disposición reglamentaria aprobada (TS 11-6-80 , EDJ 12495 ; 11-11-81 , EDJ
7317 ; 6-7-82 , EDJ 4529 ; 4-10-83 , EDJ 5002 ; 21-1-84 , EDJ 363 ; 30-4-
85). Con posterioridad, algunas sentencias han decretado que prescindir de la
información pública o del trámite de audiencia era constitutivo de un vicio de
nulidad de pleno derecho de la disposición reglamentaria (TS 5-7-89 , EDJ 6974; 25-
9-89, EDJ 8343; 13-7-99, EDJ 20429 ). En definitiva, que este trámite era de
preceptiva observancia y no discrecional.
2) El ámbito subjetivo de aplicación de la Const art.105 , no se circunscribe
exclusivamente a la Administración del Estado, pues el contenido de preceptos
como Const art.105 , 103 y 106 se refiere a todas las Administraciones
públicas, por lo que este trámite de audiencia a los ciudadanos, se ha de respetar
también en la elaboración de los reglamentos autonómicos y locales (TS 8-10-97,
EDJ 7433 ).
3) El mencionado precepto constitucional, es de aplicación inmediata, de modo que
su enunciado inicial -«la Ley regulará»- no puede ser entendido como una
posposición a una Ley futura de la regla de audiencia que prescribe. Por el contrario,
cobra efectividad normativa inmediata y a la luz de este precepto constitucional
debe interpretarse L 50/1997 art.24.1.c , actual L 50/1997 art.26.2 (TCo
61/1985 ).
4) El trámite de información pública y audiencia a los interesados tiene especial
relevancia en los procedimientos de elaboración de reglamentos de la
Administración local que se amparan en la LBRL, pues evitar la información pública
es motivo bastante para decretar en vía judicial la nulidad de la disposición
reglamentaria (TS 14-6-94, EDJ 11193 ).
5474 Intervención a través de entidades representativas

En el caso de que se dé audiencia a través de entidades representativas
de intereses generales, han de concurrir los siguientes requisitos:
a) Que no sean de carácter voluntario.
b) Que representen intereses de carácter general o corporativo.
c) Que estén reconocidas por la ley.
Es indispensable dar audiencia a las entidades corporativas que tengan
interés en la disposición reglamentaria (LPAC art.4 ). El interés en este
procedimiento se define en la Ley, al utilizar la expresión «cuyos derechos
o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines
guarden relación directa con su objeto» (LPAC art.133.2 ; L 50/1997
art.26.2 ).
La audiencia se ha de conceder, si la entidad ostenta la representación o
defensa legal, de un modo real y efectivo; no basta con acreditar una
eventual o posible afectación por la disposición que se pretende elaborar
(TS 5-4-94, EDJ 2978 ).
5476
Precisiones
1) No son entidades interesadas las que no vayan a quedar afectas por el contenido
objeto de la disposición reglamentaria (TS 23-3-99 , EDJ 3286 ).
2) La jurisprudencia reitera la doctrina consolidada respecto de la no exigencia de
audiencia en la fase de elaboración de las disposiciones administrativas en relación
con las asociaciones o corporaciones constituidas con carácter voluntario y no por
imperativo legal (TS 28-6-99, EDJ 13928 ; 18-3-00, EDJ 6162 ; 2-3-00, EDJ
8481 ; 25-6-03, EDJ 50971 ).
3) Ha planteado dudas, el número de entidades que reúnan dichos requisitos que
han de ser oídas. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha optado por un criterio
de prudencia, de tal modo que, ha precisado que basta con entender el trámite de
audiencia con un número apreciable de entidades o asociaciones representativas de
los intereses del sector (TS 18-12-99, EDJ 49404 ; 22-1-00, EDJ 8277 ).
4) La audiencia queda limitada a los ciudadanos o sus entidades o asociaciones
legalmente reconocidas representativas de sus derechos e intereses, sin que sea
necesaria la audiencia de otras Administraciones territoriales. Así, en la elaboración
de reglamentos estatales se ha reputado innecesaria la audiencia a las comunidades
autónomas (TS 29-1-97, EDJ 127 ; 29-1-97, EDJ 838 ; 31-1-97 , EDJ 303 ;
31-1-97, EDJ 302 ).
5) La audiencia a los interesados, preceptiva en todo procedimiento administrativo,
se sustituye en el de elaboración de las disposiciones generales -al tener las mismas
por destinatarios a una generalidad indeterminada de personas- por la audiencia
corporativa, esto es, dirigida a las entidades que por Ley tengan conferida la
representación de los diversos intereses colectivos (p.e. colegios profesionales,
Cámaras oficiales y otros entes de la denominada Administración corporativa, y en
su caso, las asociaciones de consumidores y usuarios).
De acuerdo con ello, no es necesario el trámite de audiencia a los interesados -en
otro caso, de obligado cumplimiento-, cuando las organizaciones o asociaciones
reconocidas por la ley, que agrupen o representen a los interesados afectados,
hubieran participado en el proceso de elaboración de la norma, por medio de
informes o consultas (CCLR Dict 77/2003 ; 89/2003 ; CCG Dict 428/2003 ;
465/2003 ).
5478 El análisis de las diversas formas de audiencia corporativa que han de ser
cumplidas por la Administración requiere detenerse en las siguientes
entidades de carácter asociativo:
a) Asociaciones y/o Consejo de Consumidores y Usuarios (RDLeg
1/2007 art.8.e y 39 ). Han de ser oídos preceptivamente en los
procedimientos de elaboración de reglamentos que tengan por objeto
materias que afecten directamente a los consumidores y usuarios.
b) Federaciones de municipios. La falta de audiencia a los municipios a
través de sus federaciones ha sido puesta de manifiesto en diversos
dictámenes de órganos consultivos, subrayando al tiempo que ha de
evaluarse su condición de interesados, en cuanto prestadores de servicios
públicos normados por el proyecto reglamentario, y que por ende, ante
tal, se hace preceptiva su audiencia, exigiendo la corrección de la misma
antes de publicar el texto definitivo (CCLR Dict 3/2002 ). La inexistencia
del trámite de audiencia corporativa a las entidades locales constituye
una irregularidad que debe subsanarse antes de la aprobación definitiva
de la norma reglamentaria (CCLR Dict 4/2002 ).
c) Otros consejos integrados en la estructura administrativa estatal o
autonómica. Especial relevancia en esta fase cualificada de audiencia
corporativa, tienen los consejos integrados en la propia estructura

administrativa, y que son foro de representación de diversos sectores
sociales, y económicos:
• Consejos económico-sociales. Tanto en el ámbito estatal (L
21/1991 ), como en el ámbito autonómico: Aragón (L Aragón
9/1990 ); Asturias (L Asturias 2/2001 -suprimido por L Asturias
8/2017 -); Baleares (L Baleares 10/2000 -suspendido de actividad por
L Baleares 16/2012 , reinstaurado por Acuerdo Consejo Gobierno 29-4-
16 -); Cantabria (L Cantabria 8/2018 ); Castilla-La Mancha (L Castilla-
La Mancha 8/1997 -suprimido por L Castilla-La Mancha 13/2011 -);
Castilla y León (L Castilla y León 13/1990 ); Extremadura (L
Extremadura 10/1998 ); Galicia (L Galicia 6/1995 ); La Rioja (L La Rioja
6/1997 -suspendido en su funcionamiento por L La Rioja 3/2012 -);
Madrid (L Madrid 6/1991 -suprimido por L Madrid 8/2012 -); Murcia
(L Murcia 3/1993 ); Navarra (LF Navarra 2/2006 ); País Vasco (L País
Vasco 8/2012 ; D País Vasco 433/2013 ); C.Valenciana (L
C.Valenciana 1/2014 ).
• Consejos escolares. Tanto el Consejo Escolar del Estado (LO
8/1995 ), como los autonómicos (L Aragón 5/1998 ; L Asturias
9/1996 ; L Baleares 3/1999 ; L Canarias 2/2001 ; L Castilla-La
Mancha 12/1999 ; L Extremadura 8/2001 ; L Galicia 3/1986 ; L
Castilla y León 3/1999 ; L La Rioja 3/2004 ; L Madrid 12/1999 ; L
Murcia 6/1998 ; LF Navarra 12/1997 ; L País Vasco 9/1997 ; L
C.Valenciana 7/1988 ).
• Otros consejos sectoriales . Por ejemplo, de turismo (L Aragón
6/2003 ; L Asturias 7/2001 ; L Baleares 5/1999 ; L Castilla-La
Mancha 8/1999 ; L Castilla y León 10/1997 ; L Extremadura
2/1997 ; L La Rioja 2/2001 ; L Murcia 9/1985 ; LF Navarra
7/2003 ).
d) Otras audiencias corporativas. Siempre dependiendo del objeto
material de la norma reglamentaria, y su incidencia en los diversos
sectores sociales, los consejos consultivos se han referido a la audiencia o
ausencia de ella de las siguientes instancias representativas de intereses
colectivos:
- las asociaciones empresariales y profesionales del sector, entre ellas las
de constructores legalmente constituidas;
- los colegios oficiales de arquitectos, aparejadores y arquitectos técnicos;
- el colegio oficial de farmacéuticos correspondiente;
- las federación de empresarios;
- las cámaras de comercio e industria;
- los sindicatos más representativos en el ámbito autonómico;
- las asociaciones ecologistas;
- el consejo sectorial de discapacitados;
- los agentes de la propiedad inmobiliaria;
- los agentes económicos y sociales;
- las cajas de ahorro.
Las posibles alegaciones que pueden emitir estos entes de carácter

asociativo, es conveniente que sean evaluadas por las Administraciones e
incluso reflejar su resultado en la memoria final, sin confundirlas con otros
informes internos que pueden emitir los órganos y servicios propios. De
esta forma los informes sectoriales de órganos administrativos no quedan
integrados en el trámite de audiencia corporativa (siempre externo al
aparato administrativo).
5479 Comunicación de la tramitación del expediente

Para que el procedimiento de elaboración de disposiciones generales se
desarrolle regularmente, es preciso que a los sindicatos y asociaciones
empresariales y, en su caso, a los colegios profesionales (Const art.7
y 36 ), se les dé comunicación de la tramitación del expediente cuando
la disposición proyectada afecte directamente a intereses comprendidos
en el ámbito de los fines propios de su organización. Ello no ha de
entenderse en el sentido de que quede excluida toda intervención, en el
procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, de
asociaciones distintas de las indicadas. Las asociaciones que,
personándose en el procedimiento, invoquen -y pertenezca a su ámbito
socialmente legítimo- que la disposición, por su objeto, afecta a intereses
directos a cuya defensa se ordena la asociación, pueden comparecer en el
expediente y tener la participación y garantía que son propias de la
audiencia, de modo análogo a la previsión contenida en la Constitución
(Const art.23.c ).
Precisiones
1) La jurisprudencia distingue a las asociaciones cuya función consiste en la defensa

y promoción de sus intereses económicos y sociales -sindicatos de trabajadores y
asociaciones empresariales- (Const art.22 ) y a los colegios profesionales con una
finalidad paralela (Const art.36 ), de otras asociaciones que, amparadas también en
Const art.22 , persiguen fines variados por elección de sus asociados. Respecto a
las primeras, la Administración pública tiene, evidentemente, un previo
conocimiento de la existencia de las mismas y de sus fines y no puede dejar de
contar con ellas, ni desconocer su interés directo en particular en la elaboración de
las disposiciones generales. De tal modo que, si se analiza la afección de la
disposición reglamentaria directamente sobre los derechos e intereses legítimos de
las mismas, la ausencia del trámite de audiencia puede llegar a provocar la nulidad de
aquella (TS 21-11-90 , EDJ 10597 ; 24-9-91, EDJ 8927 ).
2) Especial relevancia en la audiencia de entidades corporativas tienen los colegios
profesionales . Se exige el informe de esos colegios solamente en los supuestos
previstos en la Ley de Colegios Profesionales (L 2/1974 art.2.2 ). El informe
preceptivo lo exige la norma legal cuando las disposiciones se refieran a las
condiciones generales de las funciones profesionales , o al régimen de
incompatibilidades con otras profesiones, o al régimen de honorarios cuando para
la determinación de los mismos rijan tarifas o aranceles. La jurisprudencia del
Tribunal Supremo ha establecido, en cuanto a la exigibilidad de dicho trámite, que
solo es preceptivo el informe del colegio profesional, en su caso, cuando la
disposición en elaboración pueda afectar real, directa y seriamente a los intereses de
sus colegiados; en caso contrario, prescindir de la audiencia no vicia de nulidad la
disposición reglamentaria aprobada (TS 7-7-89; 25-9-89).
5480 Acreditación de la representación
Las organizaciones y asociaciones solo pueden actuar como interesados

en el procedimiento, de acuerdo con las disposiciones por las que se
rigen. Quien invoque que actúa en nombre de la indicada organización o
asociación, debe acreditar la representación según lo prevenido en su
respectivo régimen orgánico, sin que sea admisible que cualquier
miembro de aquellas -no autorizado al efecto- pueda invocar para sí la
representación que a la organización o asociación como tal corresponde
(TS 8-10-97, EDJ 7433 ).
La carga de la prueba sobre la representatividad de los intereses
generales y de la afectación directa de la disposición reglamentaria sobre
los mismos incumbe a quien pretenda dicha audiencia (TS 8-4-98, EDJ
4070 ). La jurisprudencia del Tribunal Supremo, recogiendo la doctrina
del Tribunal Constitucional, determina que lo decisivo para que proceda la
audiencia, es que la entidad que deba ser oída ostente la representación
y defensa legal de las personas afectadas por la disposición que se
impugne. El Tribunal Supremo exige que se pruebe que, efectivamente, se
ostenta la representación y la defensa de los posibles afectados (TS 8-4-
98, EDJ 4070 ; 14-5-98, EDJ 4304 ; 30-5-98, EDJ 4268 ; 16-4-99,
EDJ 9253 ; 28-6-00, EDJ 22191 ).
5481 Incumplimiento de los requisitos legales

El prescindir de la audiencia a entidades o asociaciones de carácter
corporativo que no reúnen los requisitos legales, no constituye vicio de
nulidad de pleno derecho. No hay que olvidar, que el trámite de audiencia
está condicionado en la propia norma a que la índole de la disposición lo
aconseje, y a que las entidades que por Ley ostenten la representación o
defensa de intereses de carácter general o corporativo queden afectadas
por la disposición, por lo que, si no es el caso, no se puede entender que
la Administración esté obligada a concederles preceptivamente este
derecho (TS 14-10-97 , EDJ 7614 ).
5483 Plazos
(L 50/1997 art.26.6 )
Una vez concedido el trámite de audiencia, se establecen dos plazos

distintos en los que los interesados, directamente o a través de las
organizaciones que reúnan los requisitos analizados en el nº 5480 ,
pueden verter sus alegaciones sobre el proyecto de disposición
normativa:
a) Plazo general: La ley habla de un plazo no inferior a 15 días hábiles.
b) Plazo abreviado: Con un mínimo de 7 días hábiles, cuando razones
debidamente motivadas así lo justifiquen, así como cuando se aplique el
procedimiento de tramitación urgente (L 50/1997 art.27 ).
En todo lo demás, el régimen de la audiencia se ha de ajustar a las reglas
generales establecidas para este trámite (LPAC art.82 ), en las que se
señala un plazo no inferior a 10 días, ni superior a 15.
Precisiones
La mera irregularidad de no haberse respetado el plazo de la audiencia concedida

no tiene entidad suficiente para generar la nulidad del reglamento (TS 13-7-99, EDJ
20429 ). En este sentido, se ha considerado no invalidante, en sede de
procedimiento de aprobación de planeamiento urbanístico general, el defecto
consistente en la exposición pública durante 28 días hábiles en lugar de los 30
exigidos por RD 190/1996 art.125 , tomando en consideración que en el caso no
se inadmitió por extemporánea ninguna alegación y que existieron posibilidades
posteriores de participación en el procedimiento (TSJ País Vasco 16-9-02 , EDJ
97076 ).
5485 Regulación autonómica

También existen preceptos específicos sobre este trámite de audiencia e
información pública en las distintas comunidades autónomas:
5486 Andalucía
(L Andalucía 6/2006 art.45 )
El trámite de audiencia se caracteriza por:

- su extensión por plazo razonable, no inferior a 15 días, sin expresión de
límite máximo;
- puede reducirse a 7 días hábiles por razón justificada o eliminarse por
graves razones de interés público;
- las asociaciones y agrupaciones representativas a las que se abre
deben guardar relación directa con el fin u objeto de la disposición;
- el cauce y la forma elegida para desarrollar este trámite se debe motivar,
pudiendo efectuarse telemáticamente en los términos que por
reglamento se establezcan;
- no es preciso cuando las organizaciones indicadas hayan participado en
el procedimiento en trámites anteriores de informes o consultas;
- ha de elaborarse un informe de valoración de las alegaciones
planteadas.
5487 Aragón
(L Aragón 2/2009 art.49 )
Si la disposición en elaboración afecta a derechos de los administrados se

dará audiencia por plazo no menor de un mes a través de organizaciones
y asociaciones reconocidas legalmente que representen a aquellos y
cuyos fines guarden directa relación con el objeto de la norma.
El trámite de audiencia puede ampliarse con el de información pública,
por resolución del miembro del Gobierno regional que haya acordado la
elaboración del reglamento correspondiente. La información pública, por
plazo de un mes, se practica mediante publicación en el Boletín Oficial de
Aragón. Los administrados pueden participar mediante cualquier cauce
admitido en Derecho, incluido el telemático.
Ninguno de estos trámites -audiencia e información pública- son precisos

en la elaboración de reglamentos internos del Gobierno o de la
Administración o entidades dependientes o adscritas.
5488 Asturias
(L Asturias 2/1995 art.33.2 )
Se establece que los proyectos de disposición se someten a información

pública, o al trámite de audiencia de las entidades u organismos que por
ley ostentan la representación de intereses de carácter general o que
pueden resultar afectados por la misma, cuando así lo establezca alguna
disposición , o cuando el consejero competente lo estime conveniente.
5489 Baleares
(L Baleares 1/2019 art.58 a 60 )
El proyecto debe someterse a la audiencia de los ciudadanos,

directamente o por medio de las entidades que los representen, siempre
que sus fines estén relacionados con el objeto de regulación.
La audiencia no es exigible:
- respecto de las entidades citadas, si han sido consultadas en el
procedimiento de elaboración o si han participado en él mediante
informes;
- en relación con los proyectos de disposiciones que regulen la
organización del Gobierno, de la Administración, de la comunidad
autónoma o de las entidades públicas que de ella dependan; y
- cuando lo exijan razones de interés público, apreciadas por resolución
del órgano responsable (estas deben ponerse de manifiesto en el
expediente).
El plazo de la audiencia debe ser adecuado a la naturaleza de la
disposición y no inferior a 10 días.
El proyecto debe ser sometido a información pública, por igual plazo y,
en su caso, simultáneamente, cuando lo exija la naturaleza de la
disposición, sea preceptiva o lo decida el órgano responsable de la
tramitación -el Consejo de Gobierno o el consejero competente-, con
publicación en el BOIB del plazo y la página web donde puede accederse
al proyecto normativo.
Se impone la participación, mediante consulta, de los ayuntamientos y
de los consejos insulares en el procedimiento cuando el proyecto de
disposición afecte a las competencias de estos entes. Cuando la
naturaleza de la disposición lo aconseje, esta consulta puede
materializarse mediante una solicitud de informe a las organizaciones
representativas de estas entidades.
El procedimiento de urgencia -por necesidad de que la norma entre en
vigor por transposición de directivas o por imperativo de otras normas de
la Unión Europea o de otras leyes o por motivos excepcionales
acreditados- supone la reducción de los plazos a la mitad y a 5 días los de
información pública y audiencia.
En el procedimiento abreviado para la consolidación de reglamentos se

sigue una tramitación simplificada (L Baleares1/2019 art.62).
5490 Canarias
(L Canarias 8/2015 art.4 )
Cuando un proyecto de disposición general -o de Ley- afecte a los

cabildos insulares, se ha de dar por el Gobierno regional audiencia a los
mismos por plazo de 15 días, previamente a su aprobación.
5491 Cantabria
(L Cantabria 5/2018 art.45 y 51 )
Junto con un reenvío genérico a la LPAC, se dispone en cuanto a la

instrucción en los expedientes de elaboración de las disposiciones
administrativas de carácter general, además de las consultas, informes y
dictámenes preceptivos , y los estudios que se consideren convenientes
para garantizar el acierto de la norma, el sometimiento de los mismos a
los trámites de información pública y audiencia, para lo que se ha de
proceder al anuncio mediante publicación oficial, con referencia expresa
al lugar de exhibición del expediente y el plazo para efectuar alegaciones,
que no puede ser inferior a 15 días.

(L Castilla-La Mancha 7/1997 art.36.3º )
Se establece que debe someterse a información pública -de forma

directa o a través de las asociaciones u organizaciones representativos- la
elaboración de disposiciones de carácter general, cuando estas afecten a
derechos o intereses legítimos de los ciudadanos. Se contempla como
excepción el caso en que se justifique, de forma suficiente, la
improcedencia o inconveniencia de dicho trámite.
El trámite de información pública se entiende cumplido cuando las
asociaciones y organizaciones representativas han tenido participación
en la elaboración de la norma a través de los órganos consultivos de la
Administración regional.
5492.1 Castilla y León

(L Castilla y León 3/2001 art.75 )
Al margen de la sujeción del texto al trámite de participación previsto en

la L Castilla y León 3/2015 , de transparencia y participación, cuando el
texto deba someterse a los trámites de audiencia e información pública,
conforme a la LPAC, ambos trámites se llevarán a cabo, de manera
simultánea, a través del Portal de Gobierno Abierto de la Junta de Castilla
y León, por un periodo mínimo de 10 días naturales.
Asimismo, si se considera oportuno, puede también recabarse
directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas
por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o
intereses legítimos se vean afectados por la norma y cuyos fines guarden

relación directa con su objeto.
5493 Cataluña
(L Cataluña 26/2010 art.67 y 68 )
Los proyectos de disposición reglamentaria que afectan a derechos o

intereses legítimos de los ciudadanos se someten al trámite de audiencia,
poniéndose a disposición de aquellos la preceptiva documentación. Solo
puede prescindirse de este trámite si existen razones graves de interés
público debidamente acreditadas.
Se realiza directamente con los interesados o a través de las entidades
reconocidas por ley que los agrupan o los representan, si las finalidades
de las mismas tienen relación directa con el objeto de la disposición
reglamentaria.
Puede instrumentarse por cualquier medio que el instructor acuerde
motivadamente y por un plazo no inferior a 15 días hábiles, minorable a 7
por razones justificadas.
Por otra parte, todo proyecto de disposición reglamentaria puede
someterse a información pública por iguales plazos a los expuestos para
la audiencia.
Ambos trámites pueden simultanearse, debiendo ponerse a disposición de
las personas que lo soliciten la preceptiva documentación. Pueden,
asimismo, instrumentarse por medios electrónicos, indicando el plazo con
su fecha límite, publicando el texto del proyecto de disposición
reglamentaria en la sede electrónica y presentando las alegaciones,
observaciones o sugerencias en el correspondiente registro o dirección
electrónico.
5494
Precisiones
1) El trámite de audiencia no es aplicable a las disposiciones que regulan los

órganos, los cargos y las autoridades del Gobierno, y tampoco a las disposiciones
orgánicas de la Administración de la Generalidad o de los organismos que tiene
adscritos o que dependen de la misma (L Cataluña 26/2010 art.67.6 ).
2) La Constitución no se puede interpretar en el sentido de que siempre puede
cumplirse el trámite de audiencia. Al decir, que la Ley regulará la audiencia (Const
art.105.a ), permite entender que en esta regulación se pueden establecer
excepciones al principio cuando circunstancias objetivas lo justifiquen. Pero, en
todo caso, la lógica del precepto constitucional obliga a entender que el
cumplimiento del trámite ha de ser la regla general que ha de guiar al legislador
postconstitucional, sobre todo cuando este determina las reglas generales del
procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas de carácter
general. Por todo ello, el contenido de la regla expuesta no resulta adecuado a la
Constitución (CJAGC Dict 161/1989).
5495 Extremadura
(L Extremadura 1/2002 art.66 redacc L Extremadura 8/2019 )
Se establece el régimen de los trámites de audiencia e información

pública para la esta comunidad autónoma.
Se impone la necesariedad de dar audiencia, cuando el proyecto afecte a

los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, bien directamente o
a través de sus organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, que
los agrupen o los representen.
Además de la audiencia, la Ley se refiere al trámite de información
pública, con carácter independiente y que se adoptará cuando la
naturaleza de la disposición así lo aconseje.
Ambos trámites se han de mantener durante un plazo razonable, no
inferior a 15 días, aunque puede ser abreviado hasta el mínimo de 7 días
La forma de dar audiencia, bien sea directamente a los ciudadanos o a
través de sus organizaciones y asociaciones, ha de ser motivada en el
expediente.
Admite la ley que pueda prescindirse del trámite de audiencia a las
asociaciones y organizaciones representativas de intereses sociales
colectivos, en los supuestos en que se les haya recabado ya informes
previos para la elaboración de la norma proyectada.
Precisiones
La Administración autonómica ha de publicar -ordinaria, aunque no

preceptivamente, en el portal electrónico de la transparencia y la participación
ciudadanas- los procedimientos de elaboración de reglamentos en curso, con
indicación de objeto, proyecto normativo, memorias, estado de tramitación y
posibilidad de realizar sugerencias y su cauce, sin que esto pueda sustituir el trámite
de audiencia pública en caso de ser preceptivo y sin que la aportación de aquellas
comporte la condición de interesado en el expediente (L Extremadura 4/2013
art.7 y 40 ).
5496 Galicia
(L Galicia 16/2010 art.42 )
Insertos en la denominada fase intermedia de la tramitación, y asumiendo

sustancialmente el esquema procedimental, reglas y plazos, derivado de la
L 50/1997 (nº 5460 s. ), se dispone, adicionalmente, lo siguiente
sobre audiencia e información pública -esta por igual plazo que la
primera y adicional a ella, cuando el contenido y la repercusión de la
disposición lo aconsejen-.
En ambos trámites se ha de promover la participación ciudadana a
través de un portal web específico, o a través de cualquier medio
admisible en derecho que permita acreditar la identidad del sujeto
actuante, incluidas todas las posibilidades que ofrece la vía telemática por
medios electrónicos. Las proposiciones, sugerencias o recomendaciones
recibidas serán tenidas en cuenta por la consejería impulsora del
proyecto, que podrá asumirlas o rechazarlas a través de un informe final
en el cual recibirán una respuesta razonada que podrá ser común para
todas aquellas sugerencias de distintos ciudadanos que expongan
cuestiones sustancialmente iguales.
Solo pueden omitirse estos trámites cuando graves razones de interés
público, expresamente justificadas, lo exijan. Sin embargo, no son precisos
en absoluto en el caso de anteproyectos puramente organizativos.
Precisiones
Se ha de publicar -en los términos de la normativa de transparencia- la relación

circunstanciada y motivada de los procedimientos de elaboración de disposiciones
administrativas de carácter general en tramitación , a partir del momento en que se
produzca la aprobación del anteproyecto, indicando su objeto y estado de trámite,
así como la posibilidad de remitir sugerencias y la forma de hacerlo. Con carácter
previo a la aprobación del anteproyecto, se ha de sustanciar un trámite de consulta
pública a través del portal de transparencia (L Galicia 16/2010 art.41.4 redacc L
Galicia 3/2018).
5497 La Rioja
(L La Rioja 4/2005 art.36 redacc L La Rioja 2/2018 )
Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa

(L La Rioja 4/2005 art.32 bis ), cuando la disposición afecte a los
derechos e intereses legítimos de las personas, la dirección general
competente en fase de elaboración del borrador inicial o la secretaría
general técnica en fase de tramitación del anteproyecto, debe publicar el
texto en el portal web del Gobierno de La Rioja, con el fin de dar
audiencia a los ciudadanos afectados y recabar otras aportaciones
adicionales puedan hacerse por terceros.
Asimismo, puede también recabarse directamente la opinión de las
organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o
representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren
afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su
objeto.
Sin embargo, no es preceptiva la audiencia en relación con los proyectos
de disposiciones presupuestarias o que regulen la organización del
Gobierno, de la Administración general de la comunidad autónoma o de
los entes integrantes de su sector público, salvo que en alguno de estos
casos se regule la participación de los ciudadanos o de sus organizaciones
y asociaciones representativas en el ejercicio de sus funciones u órganos.
Tampoco, en relación con las disposiciones que tengan por objeto
exclusivo la regulación de los tributos o ingresos de Derecho público.
Puede prescindirse del trámite cuando concurran razones graves de
interés público que lo justifiquen.
El plazo de la audiencia debe ser adecuado a la naturaleza de la
disposición, y no inferior a 15 días (7 días por razones justificadas).
5497.1
Precisiones
En lo que respecta al trámite de audiencia se acoge la reiterada doctrina del Consejo

Consultivo de La Rioja que consideraba el mismo obligatorio en los reglamentos
ejecutivos y con eficacia jurídica ad extra, de acuerdo con la interpretación que la
jurisprudencia ha hecho de Const art.105 (CCLR Dict 45/2001 ).
La audiencia a los ciudadanos, bien sea directamente o a través de sus asociaciones
u organizaciones reconocidas en la leyes, no implica necesariamente que se haya de
dar cumplimiento a los referidos trámites del expediente, ya que eso depende de la
naturaleza jurídica de la materia que contenga la norma. El propio Consejo de Estado
al interpretar la Const art.105.a , ha expresado que fomenta y facilita la audiencia
a los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de los reglamentos; pero ni

dicha audiencia es hoy una fase obligatoria en el expediente, ni su omisión comporta
la nulidad de pleno Derecho del reglamento (CEst Dict 44288/1982). En este mismo
sentido se ha consolidado por la doctrina de los órganos consultivos que la omisión
del trámite de audiencia, no es constitutiva de un vicio de invalidez de la norma
proyectada, teniendo en cuenta la índole de la materia proyectada (CCLR Dict
17/1998 ; 34/2001 ).
En todo caso, la omisión del trámite de audiencia puede subsanarse antes de la
aprobación definitiva por el Gobierno de la norma proyectada (CCLR Dict
47/2001 ).
Se deduce así que, cuando la norma proyectada sea de carácter interno u
organizativa, no es necesario someterla al trámite de audiencia de los interesados ni
al de información pública, como se deduce, por aplicación supletoria de lo
establecido en L 50/1997 art.24.1.e (CCLR Dict 56/2001 ).
5498 Madrid
(L Madrid 10/2019 art.60 )
Con efecto desde 1-1-2020, se establece que, con carácter previo a la

elaboración de un proyecto de reglamento, se reconoce el derecho de los
administrados a participar y colaborar en su elaboración a través de la
correspondiente consulta pública que se convoque al efecto en el
espacio web habilitado para ello y en los términos de la legislación básica.
Se excepcionan los supuestos en que propuesta normativa no tenga un
impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones
relevantes para el destinatario o regule únicamente aspectos parciales de
una materia, sin perjuicio de los trámites de audiencia pública que
procedan legalmente.
Puede prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información
públicas en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la
Administración autonómica o de entes u organizaciones vinculadas o
dependientes de ésta, o cuando concurran razones graves de interés
público que lo justifiquen.
5499 Murcia
(L Murcia 6/2004 art.53 )
Dentro de una regulación procedimental, coincidente en los sustancial

con la contenida en la regulación estatal -en la que debe solicitarse
informe jurídico de la vicesecretaría de la consejería, sobre el trámite de
audiencia- se establece que, elaborado el texto de un proyecto de
disposición general que afecte a los derechos e intereses legítimos de los
ciudadanos, el órgano directivo impulsor lo ha de someter al trámite
de audiencia, bien directamente o a través de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la Ley, que los agrupen o los representen y
cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición, en los
términos siguientes:
• Dicho trámite debe concederse por un plazo no inferior a 15 días, salvo
razones de urgencia, debidamente acreditadas en el expediente, en cuyo
caso el plazo puede reducirse a 7 días.
• La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los

ciudadanos afectados debe ser motivada por el órgano que acuerde la
apertura de dicho trámite.
• El trámite no se aplica a las disposiciones que regulan los órganos,
cargos y autoridades de la Administración regional o de los organismos
públicos dependientes o adscritos a ella.
• Puede también prescindirse del mismo, si las organizaciones o
asociaciones que agrupen o representen a los ciudadanos, han
participado por medio de informes o consultas en el proceso de
elaboración.
• Solo puede excluirse este trámite cuando la materia lo requiera, por
graves razones de interés público, acreditadas expresamente en el
expediente.
Cuando así lo exija la naturaleza de la disposición, o por decisión expresa
del Consejo de Gobierno o del consejero competente por razón de la
materia, el proyecto ha de ser sometido a información pública, durante el
plazo fijado para la audiencia.
Precisiones
Hay que tener en cuenta, en sede de iniciativas ciudadanas de regulación

reglamentaria, el D Murcia 187/2018 art.25 .
5500 Navarra
(LF Navarra 11/2019 art.132 y 133 )
Sobre reglas semejantes a las establecidas en la legislación del Estado, se

precisan los siguientes aspectos en relación con el trámite de consulta
pública, audiencia e información pública:
a) Es preceptiva una consulta pública, a través del Portal del Gobierno
Abierto de Navarra, para recabar la opinión de los sujetos y de las
organizaciones más representativas, potencialmente afectados por la
futura norma, acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la
iniciativa, su necesidad y necesidad y oportunidad, sus objetivos y las
posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Este trámite es prescindible en caso de que el proyecto carezca de
impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones
relevantes a los destinatarios, regule aspectos parciales de una materia o
en caso de tramitación urgente.
b) El proyecto de disposición debe someterse también a la
audiencia -directamente o a través de asociaciones y organizaciones
representativas-, e información pública, por plazo no inferior a 15 días
hábiles, que pueden reducirse en caso de aplicación del procedimiento de
urgencia en los términos reglamentariamente establecidos.
La audiencia no es exigible en relación con los proyectos de disposiciones
de carácter organizativo o presupuestario. Asimismo, se puede prescindir
de este trámite cuando lo exijan razones graves de interés público,
apreciadas por resolución del consejero competente, las cuales deben
ponerse de manifiesto en el expediente.

c) Debe consultarse al Consejo de Navarra en los casos previstos en la
legislación que lo regula (nº 4038 y nº 4099 s. ).
Precisiones
Los proyectos han de ser sometidos a la aprobación del órgano competente en cada
caso. Los que deben someterse a la aprobación del Gobierno de Navarra se han de
remitir previamente a todos los departamentos de la Administración de la
Comunidad Foral y ser examinados en la comisión de coordinación regulada en LF
Navarra 14/2004 art.18 , salvo en caso de urgencia, apreciada por el Gobierno
foral o su presidente.
5501 País Vasco

(L País Vasco 8 /2003 art.8 y 9 )
Partiendo de los principios y reglas generales expuestos en el nº 5460

s. , se establecen las reglas siguientes respecto de las disposiciones
tramitadas por el Gobierno y la Comunidad Autónoma del País Vasco.
• Solo puede prescindirse del trámite de audiencia cuando lo exija el
interés público, que ha de acreditarse en cada caso.
• La opción por la audiencia directa o a través de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la Ley que agrupen o representen a los
ciudadanos afectados y cuyos fines guarden relación directa con el objeto
de la disposición, ha de ser motivada.
• No es precisa la audiencia a las personas interesadas cuando las
organizaciones y asociaciones mencionadas participen orgánicamente o
por medio de informes o consultas específicas en el proceso de
elaboración.
• La audiencia, y, en su caso, la información pública, se ha de efectuar
durante un plazo razonable y no inferior a 20 días hábiles. No obstante,
se puede reducir hasta el mínimo de 10 días hábiles cuando razones
debidamente motivadas así lo justifiquen.
• Quedan exceptuadas de estos trámites las disposiciones que regulan
los órganos, cargos y autoridades del Gobierno autónomo, así como las
disposiciones orgánicas de la Administración de la comunidad autónoma o
de las organizaciones dependientes o adscritas a ella, salvo que se
refieran precisamente a la participación de la ciudadanía en las funciones
de la Administración.
Debe darse además participación en el procedimiento a las restantes
Administraciones afectadas directamente por el proyecto de disposición.
Precisiones
1) Las diputaciones forales de los respectivos territorios históricos elaboran sus

disposiciones de carácter general de acuerdo con sus propias normas de
organización, régimen y funcionamiento. No obstante, les son de aplicación los
principios que derivan de la regulación contenida en la L País Vasco 8/2003 , en
función de las especificidades formales y materiales que caracterizan sus normas.
2) En relación con el impacto de género, se establecen los siguientes trámites

preceptivos -para todas las Administraciones públicas vascas- en el procedimiento
-también para actos administrativos- (L País Vasco 4/2005 art.19 , 21 , 22 ):
- evaluación de dicho impacto;
- informe preceptivo de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer;
- memoria relativa a este aspecto.

(L C.Valenciana 5/1983 art.49 bis )
Cuando el proyecto normativo afecte a la esfera de derechos e intereses

legítimos de los ciudadanos, se les ha de dar audiencia al objeto de que en
el plazo de 15 días puedan presentar cuantas alegaciones consideren
oportunas.
También admite la modalidad de audiencia corporativa, cuando el grupo
de personas a las que pueda afectar el contenido de la disposición esté
representada por organizaciones o asociaciones legalmente constituidas
que tengan encomendada la defensa de sus intereses.
El plazo de 15 días puede ser abreviado, ante situaciones de urgencia, a 7
días.
También admite esta ley, la posibilidad de prescindir del trámite de
audiencia, cuando las organizaciones y asociaciones que ostenten la
representación de intereses colectivos o sociales, ya hayan participado
anteriormente mediante informes previos para la elaboración de la
norma.
El nuevo precepto no menciona ni distingue el trámite de audiencia del de
información pública, con lo cual hay que preguntarse si el legislador
autonómico ha querido prescindir voluntariamente de dicho trámite de
información pública. Esta preterición, voluntaria o involuntaria, no puede
suponer una inaplicación de la legislación estatal que aquí regiría como
supletoria: la L 50/1997 .

(LBRL art.49 ; TRRL art.55 a 59 )
Se hace referencia expresa al trámite de información pública en la

elaboración de disposiciones reglamentarias por parte de los órganos de
la Administración local. De esta forma, se impone preceptivamente entre
la aprobación inicial del proyecto y la definitiva, un período intermedio de
información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de
30 días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
Precisiones
Las normas forales emanadas de las juntas generales de los territorios históricos del
País Vasco (cuya naturaleza se trata en los nº 5524 , nº 10090 , nº 10207 y
nº 10295 ) son disposiciones reglamentarias aprobadas por entidades sometidas a
régimen especial y supletoriamente a la LBRL. En cierto sentido podrían aproximarse
a las ordenanzas. Sin embargo, no se someten al procedimiento de aprobación de
estas. Cada territorio histórico tiene competencia para establecer el procedimiento
que estime adecuado para su elaboración. Los órganos forales de dichos territorios
se rigen por el régimen jurídico privativo de cada uno de ellos (LO 3/1979
art.37.1 ) y, en todo caso, tienen competencias exclusivas en organización,
régimen y funcionamiento de sus propias instituciones (LO 3/1979 art.37.3 ).
Conforme a ello, los órganos forales de Araba, Gipuzkoa y Bizkaia conservan su
régimen peculiar en el marco del Estatuto de autonomía y los territorios históricos
pueden organizar libremente sus propias instituciones y dictar las normas necesarias
para su funcionamiento (de acuerdo con Const disp.adic.1ª y con LO 3 /1979
art.3, 24.2 y 37 ), sin que les sean de aplicación las contenidas en la LBRL en
materia de organización provincial (LBRLart.39 y disp.adic.2ª.1 ).
En consecuencia, no procede aplicar el procedimiento de aprobación de las
ordenanzas municipales (LBRL art.49 ), y está legitimado cada territorio histórico
para establecer un procedimiento de elaboración de normas forales consagrando un
modelo de tipo parlamentario donde la diputación es responsable ante las juntas
generales.
Decae, por tanto, la alegada falta de información pública por la singularidad del
procedimiento (TSJ País Vasco 25-5-98, EDJ 24205 , en relación con una norma
foral de Gipuzkoa).
c. Dictamen del Consejo de Estado u órganos consultivos autonómicos

(L 50/1997 art.26.7 )
5510 El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno

(Const art.107 ) y actúa con autonomía orgánica y funcional en garantía
de su objetividad e independencia, pues no forma parte de la
Administración activa, sino de la llamada «Administración Externa o
Consultiva», configurándose como un órgano del Estado con relevancia
constitucional al servicio del mismo (TCo 56/1990 ; TS 17-1-00 , EDJ
163 ). De los mismos predicamentos y atributos participan los órganos
consultivos de las comunidades autónomas.
5512 Supuestos
(LO 3/1980 art.22 )
Los proyectos de reglamentos, en los casos legalmente previstos, han de

ser informados por el Consejo de Estado. En concreto, la Comisión
Permanente del Consejo de Estado ha de ser consultada en los siguientes
asuntos:
a) Disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento
y desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales o del
Derecho de la Unión Europea.
b) Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en
ejecución de leyes, así como sus modificaciones.
Una relación actualizada de las disposiciones que preceptúan la audiencia
e informe del Consejo de Estado se contiene en la CEst Resol 6-7-00 .
Ver nº 4050 .
El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, ha de ser oído
con carácter preceptivo en los proyectos de reglamentos o disposiciones
de carácter general dictadas en ejecución de las leyes (LO 3/1980
art.22.3º ). Esta norma resulta aplicable tanto a los reglamentos
estatales como autonómicos.
El dictamen será preceptivo para las comunidades autónomas , en los

mismos casos previstos para el Estado, cuando hayan asumido las
competencias correspondientes, entendiéndose como una remisión al
dictamen de un órgano consultivo equivalente dentro de la propia
comunidad (TS 30-10-98; 15-12-98 , EDJ 29226 ; 29-11-99, EDJ
44602 ; 19-2-00, EDJ 2732 ; 26-1-00, EDJ 716 ).
En todo caso, el dictamen que se exige para los reglamentos ejecutivos o
sus modificaciones esenciales es preceptivo, pero no es vinculante (TS
22-12-99 , EDJ 49077 ).
5514 Excepciones
No es preceptivo el informe de los órganos consultivos:
a) En los proyectos informados que sean objeto de alguna modificación
no esencial (TS 27-1-98, EDJ 1347 ).
b) En los reglamentos independientes o autónomos derivados de la
potestad doméstica de la Administración en el ámbito organizativo
interno (TS 11-11-97, EDJ 8610 ).
c) En los reglamentos de necesidad (TS 15-10-97 , EDJ 8224 ).
d) Respecto de los acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para
Asuntos Económicos fijando o modificando el marco regulatorio de
tarifas telefónicas, dado que no tienen carácter reglamentario (TS 14-4-
03, EDJ 25461 ).
e) En la tramitación de los planes rectores de uso y gestión de parques
naturales, aprobados por decreto autonómico, que no son reglamentos
ejecutivos de la L 4/1989 (TS 16-6-03, EDJ 50159 ).
5516 Finalidad
El objetivo que persigue la intervención de los órganos consultivos es el
de contribuir a lograr la legalidad formal y material de la norma
reglamentaria.
De esta función genérica de velar por la satisfacción del principio de
legalidad y canalizar la mayor eficacia de la Administración en el
cumplimiento de sus fines, derivan tres importantes aspectos de su
función:
a) Auxiliar a la autoridad que eleva la consulta a los efectos del ejercicio
de sus competencias.
b) Garantizar que el órgano o autoridad consultante actúe en los
términos del mandato constitucional (Const art.103 ), esto es, servir con
objetividad a los intereses generales.
c) Constituir un control previo de la disposición reglamentaria en
elaboración, que tiene su expresión en los dictámenes evacuados que
deben revestir las características de objetividad para procurar el correcto
hacer del Gobierno y de la Administración en los términos empleados por
el Título IV de la Constitución (TS 16-7-96, EDJ 5839 ).
Precisiones
1) La valoración de los criterios de oportunidad y eficacia de la norma distingue la

función consultiva de estos órganos de la función jurisdiccional. El Tribunal Supremo
ha puesto de manifiesto las diferentes posiciones del Consejo de Estado, a la hora de
llevar a cabo su función consultiva , y de las Salas de Justicia, cuando de juzgar se
trata (TS 9-3-87 , EDJ 1900 ): mientras que aquel puede valorar aspectos de
oportunidad y conveniencia (LO 3/1980 art.2.1º ), los tribunales han de juzgar en
el terreno de la legalidad (Const art.106.1 ).
Aunque el Consejo de Estado puede entrar a valorar en su función aspectos de
oportunidad y conveniencia, solo lo hará en los casos en que la índole del asunto lo
exija o la autoridad que consulta lo pida en forma expresa (TS 15-7-96, EDJ 6640 ;
19-6-00, EDJ 21715 ).
2) La intervención del órgano consultivo en el procedimiento es esencial, no tanto
desde la perspectiva orgánico-institucional, sino en atención a la finalidad de
garantía que cumple (CCCanarias Dict 11/1992 ; 12/1987 ).
5518 Procedimiento de la emisión del dictamen

Son de aplicación las normas generales del procedimiento administrativo
sobre la petición y evacuación del trámite de informe (LPACart.79 a
81 ), en relación al cual nos remitimos a lo expuesto en nº 4025 s.
5520 Efectos de la falta del dictamen

En el supuesto de no emisión del dictamen del órgano consultivo, si el
mismo goza de preceptividad, el órgano que tramita la elaboración de la
disposición reglamentaria ha de proceder a la interrupción del plazo de
los trámites sucesivos a fin de evitar que la omisión vicie de nulidad de
pleno Derecho la disposición que se dicte.
La jurisprudencia atribuye distintos efectos a la falta de dictamen de los
órganos consultivos. Puede hablarse de tres líneas jurisprudenciales:
a) La que afirma la nulidad de pleno Derecho de la disposición
reglamentaria.
b) La que declara su anulabilidad.
c) La que, por economía procedimental, opta por mantener la validez de
la disposición.
Precisiones
El reglamento ejecutivo , en cuya elaboración se haya omitido ese dictamen

preceptivo, no deja de perfeccionarse y gozar de presunción de validez.
5521 Nulidad
Una primera línea jurisprudencial ha decretado que la ausencia del
dictamen del órgano consultivo, en los casos en que su audiencia sea
preceptiva, constituye un vicio de nulidad de pleno Derecho.
La jurisprudencia, teniendo en cuenta el carácter esencial que
institucionalmente tiene el dictamen del Consejo de Estado en la
elaboración de las normas reglamentarias en que resulta preceptivo, exige
con especial rigor el cumplimiento del trámite (TS 19-2-99, EDJ 995 ;
9-2-99, EDJ 1398 ; 12-5-99, EDJ 9034 ; 17-1-00 , EDJ 163 ; 24-2-
00, EDJ 2580 ; 1-7-00 , EDJ 24222 ; 19-6-00, EDJ 21715 ).
5522 Anulabilidad
Otras decisiones judiciales, al analizar la falta del dictamen del Consejo de
Estado, lo han calificado como una causa de anulabilidad, no equiparable
al hecho de prescindir total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido, sino solo de uno de sus trámites, ordenando la
retroacción de actuaciones al momento mismo de elevar consulta a la
Comisión Permanente del Consejo de Estado (TS 17-3-87 , EDJ 2164 ;
2-6-87 , EDJ 4398 ; 14-9-94, EDJ 6353 ).
5523 Validez de la disposición

A partir de 1987 se inicia una nueva línea jurisprudencial que, en atención
al principio de economía procesal, relativiza la trascendencia invalidante
de la omisión del informe del Consejo de Estado, afirmando que la misma
no impedía a la jurisdicción contencioso-administrativa entrar a conocer
del fondo del asunto -la conformidad o no a Derecho de la disposición
reglamentaria- y que, si efectuado el control se acreditaba dicha
conformidad, carecía de sentido declarar una nulidad en sede
jurisdiccional para que el Consejo de Estado viniera después a decir lo que
ya se había constatado (TS 2-6-87; 29-10-87; 12-2-88 , EDJ 1147 ; 17-
2-88 , EDJ 1302 ; 5-3-88 , EDJ 1842 ; 26-4-88 , EDJ 3452 ; 20-10-
88 , EDJ 8234 , entre otras).
En virtud de tal principio de economía procedimental, ante la denuncia de
la falta del dictamen del Consejo de Estado, es la jurisdicción
contencioso-administrativa la que enjuicia la legalidad de la disposición
reglamentaria, de tal modo que, pese a que se haya obviado el control
apriorístico del Consejo de Estado, si el órgano judicial observa su
adecuación al principio de legalidad, no obsta para mantener la validez de
aquella (TS 7-6-88 , EDJ 4896 ; 20-10-88 , EDJ 8234 ; 7-3-91 , EDJ
2504 ; 25-2-94 , EDJ 11889 ).
Tal línea jurisprudencial ha coexistido con la que ha seguido afirmando y
declarando la nulidad de pleno derecho de la norma reglamentaria
cuando se había omitido, indebidamente, el dictamen del Consejo de
Estado (TS 1-3-88 , EDJ 1730 ; 5-4-88 , EDJ 2831 ; 14-5-88 , EDJ
4126 ; 30-12-88 , EDJ 16885 ).
5524
Precisiones
1) En la sentencia de referencia, dictada en el recurso contencioso-administrativo en

el que se impugnaba el RD 2066/1999 , por el que se estableció la tarifa eléctrica
para el año 2000, se afirma que tal norma reglamentaria, por no tener por objeto,
propiamente, la innovación del ordenamiento jurídico mediante el establecimiento
de nuevas normas que complementen y desarrollen las ya existentes, sino la
aplicación de previsiones y cálculos de naturaleza esencialmente económica a un
marco jurídico ya establecido (el de las tarifas eléctricas), a fin, no de modificarlo,
sino de traducirlo para esa anualidad en determinaciones concretas acomodadas a
aquellas previsiones y cálculos, no exige que fuera sometida en el procedimiento de
su elaboración al trámite de la previa y preceptiva consulta de la Comisión

Permanente del Consejo de Estado (TS 20-3-02, EDJ 6141 ; también TS 11-6-02,
EDJ 22661 ).
2) No es pacífica la doctrina jurisprudencial en torno a la calificación de los efectos
que sobre la norma reglamentaria aprobada puede provocar la ausencia de dictamen
del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, si bien, se muestra
conformidad a la hora de establecer que tratándose de un reglamento autónomo,
independiente u organizativo no es preceptiva la consulta, más dudas se ofrecen en
cuanto a los reglamentos ejecutivos de desarrollo de una Ley estatal o autonómica.
La actual jurisprudencia del (TS 17-1-00 , EDJ 163 ; 30-9-00, EDJ 35531 , entre
las más cercanas), es pacífica en la línea que parte de la TS 17-11-95 ( EDJ 7638)
recaída en recurso extraordinario de revisión, en el sentido de que la consulta
preceptiva al Consejo de Estado o consejo consultivo de la comunidad autónoma, es
necesaria en la elaboración de las disposiciones reglamentarias autonómicas que
desarrollen leyes tanto estatales como autonómicas. La consecuencia de su
ausencia, es el de la nulidad de pleno Derecho. Con ello se supera la anterior línea
jurisprudencial que ofrecía distinto tratamiento entre reglamentos dictados en
ejecución de leyes estatales o de leyes autonómicas y, dentro de estas, entre
materias de competencia exclusiva o propia y materias transferidas. No discutido
que la norma reglamentaria examinada omitiese el mencionado trámite, debe
acordarse la nulidad de la disposición impugnada (TSJ Baleares 8-2-02, EDJ
11684 ).
Por último, interesa destacar que idénticos reglamentos de las comunidades
autónomas del País Vasco y de La Rioja, han sido anulados por la misma causa (TSJ
País Vasco Rec 866/02; TSJ La Rioja 25-3-99 , EDJ 18954 ).
5525 3) En otras ocasiones el Tribunal Supremo, ha confirmado en casación sentencias de

los tribunales superiores de justicia al afirmar que el decreto respondía a la categoría
de «disposiciones de carácter general» (reglamentos ejecutivos) cuyo procedimiento
de elaboración requiere, preceptivamente, la consulta a la comisión jurídica asesora,
omitida en el caso de autos. De esta omisión deduce la nulidad del decreto mismo y
la sala de instancia completa su razonamiento expresando, como obiter dictum, esta
misma tesis (TS 13-12-01, EDJ 53300 , que confirma en casación la sentencia TSJ
Cataluña 23-12-94).
4) Es necesario distinguir, por tanto, los reglamentos que se dictan en ejecución de
las leyes , en cuyo procedimiento de elaboración debe ser consultado el Consejo del
Estado, de aquellas otras disposiciones generales que ni completan, ni desarrollan las
leyes, sino que limitan a dar instrucciones para su aplicación y a precisar su
contenido (TS 5-12-01, EDJ 52534 ; AN 5-12-01).
5) En la Comunidad de Madrid , se ha declarado también la nulidad de
disposiciones reglamentarias ejecutivas carentes del dictamen del Consejo de
Estado ya que esta comunidad no se ha dotado de un órgano consultivo, «en
consecuencia no habiéndose requerido el dictamen del Consejo de Estado en la
elaboración del decreto impugnado y no habiéndose dotado la Comunidad a la hora
de la misma de un órgano consultivo semejante, no puede ofrecer duda alguna la
aplicación de la doctrina ya expuesta resultando en consecuencia obligada la
declaración de la nulidad del D Madrid 14/1995 , y la correspondiente estimación
del presente recurso contencioso-administrativo» (TSJ Madrid 14-11-01).
6) Las normas forales de las juntas generales vascas (nº 10090 , nº 10207 , nº
10295 ) se equiparan a o son reglamentos, por lo que se someten a dictamen
preceptivo del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente, so pena de
nulidad, a menos que tengan alcance mero organizativo y no ejecutivo (TSJ País
Vasco 25-5-98, EDJ 24205 ).
5527 Regulación autonómica

Las disposiciones autonómicas que expresamente se refieren a este
trámite son:
• Andalucía (L Andalucía 4/2005 art.17.2 y 18 ; 6/2006 art.45.2 ).

En general, se informan con carácter preceptivo proyectos de
reglamentos que se dicten en ejecución de las leyes y sus modificaciones.
Con carácter potestativo, pueden informarse otros en casos de especial
trascendencia o repercusión.
El consejo consultivo, cuando proceda, evacua el último informe que se
emita en el procedimiento. Previamente, es preceptivo el de la secretaría
general técnica correspondiente y el del Gabinete Jurídico de la Junta de
Andalucía, así como cuantos otros impongan las normas vigentes.
• Aragón (L Aragón 2/2009 art.50 ; 1/2009 art.15 y 16 ). Además
de los expuestos en el nº 5546 , es preceptivo el informe del consejo
consultivo -desde su constitución; hasta entonces, de la Comisión Jurídica
Asesora-. Sin embargo, para la aprobación de disposiciones cuya
competencia corresponda al presidente, vicepresidente o consejeros no
es preceptivo como tampoco lo es el informe de la dirección general de
los servicios jurídicos, salvo en caso de reglamentos ejecutivos de
desarrollo de normas con rango de ley (supuesto en que son precisos los
dos).
• Asturias (L Asturias 2/1995 art.33.5 ). Se establece que el proyecto
de disposición ha de someterse a dictamen de los órganos consultivos
correspondientes, cuando por la importancia de la materia objeto de
regulación o por aplicación de lo preceptuado en las disposiciones
vigentes, sea preceptivo o se entienda conveniente.
• Baleares (L Baleares 1/2019 art.59 y 62 ; L Baleares 5/2010
art.18 redacc L Baleares1/2019). Se establece, con carácter
imperativo , que los proyectos de reglamentos han de ser sometidos al
dictamen del Consejo Consultivo y demás órganos de consulta y
asesoramiento -señaladamente, el Consejo Económico y Social-, en los
casos previstos en la legislación que los regule. Se exceptúan los
reglamentos autonómicos meramente organizativos, las órdenes
reguladoras de bases de otorgamiento de subvenciones y las órdenes de
desarrollo de decretos ya informados.
En el procedimiento abreviado para la consolidación de reglamentos, el
Consejo se pronuncia sobre el cumplimiento efectivo de las limitaciones
sustantivas de los textos consolidados y únicamente en casos de
armonización, aclaración o regularización de disposiciones reglamentarias.
• Cantabria (L Cantabria 5/2018 art.51.2 ). A lo largo del proceso de
elaboración deben recabarse, además de los informes y dictámenes
preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para
garantizar el acierto y la legalidad del texto.
• Castilla-La Mancha (L Castilla-La Mancha 11/2003art.36.4 y
54.4 ). En esta comunidad autónoma, siguiendo los imperativos de la
legislación estatal, se exige dictamen preceptivo de su consejo
consultivo en los casos en que el proyecto de disposición se refiera a un
reglamento ejecutivo, así como sus modificaciones posteriores. En los
demás casos, se solicita el informe de los servicios jurídicos de la
comunidad sobre la conformidad de la norma que se elabora con el

ordenamiento jurídico.
• Castilla y León (L Castilla y León 1/2002 art.4 ). Se ha creado el
consejo consultivo de esta comunidad autónoma, órgano que ha de
dictaminar preceptivamente los proyectos de reglamentos o disposiciones
de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus
modificaciones.
5529 • Cataluña . Se establece el dictamen preceptivo de la comisión jurídica

asesora sobre los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter
general que se dicten en ejecución de las leyes o Derecho de la Unión
Europea y sus modificaciones (L Cataluña 5/2005 art.8.2 ; 26/2010
art.69 ). Con la aprobación de esta última norma, se ha superado la
contradicción existente entre la primera citada y L Cataluña 13/1989
art.65.4 , que disponía que los proyectos de disposiciones
administrativas de carácter general que se dicten para la ejecución de las
leyes «podrán» ser sometidos a informe de la comisión jurídica asesora,
en los términos establecidos en la legislación que sea aplicable. Existía
una contradicción entre ambas normas, pues la primera determina la
preceptividad del dictamen de la comisión jurídica asesora en la
elaboración de reglamentos ejecutivos, mientras que la segunda utilizaba
el término «podrán», confiriendo un carácter potestativo al cumplimiento
de este trámite.
• Extremadura . Creado el Consejo Consultivo, su dictamen se exige
como preceptivo para proyectos de reglamentos o disposiciones de
carácter general que se dicten en ejecución de leyes, así como para sus
modificaciones (L Extremadura 6/2001 ). Dicho dictamen también se
exige por la L Extremadura 1/2002 de Gobierno y Administración de la
Comunidad Autónoma de Extremadura. En concreto, se dispone que
cuando, por razón de la importancia de la materia objeto de regulación o
por aplicación de lo establecido en las disposiciones vigentes sea
preceptivo o, en su caso, se entienda conveniente, el proyecto de
disposición será sometido a dictamen de los órganos consultivos
correspondientes (L Extremadura 1/2002 art.67.5 ).
Extinguido dicho órgano y creada la Comisión Jurídica de Extremadura
-desde 1-1-2016- (L Extremadura 19/2015 disp.adic.1ª.5 ; D
Extremadura 99/2009 art.52.1 redacc D Extremadura 1/2016), el
dictamen se emite por esta.
• Galicia (L Galicia 16/2010 art.43 ). Con remisión a la normativa
reguladora del Consejo Consultivo (nº 5537 y nº 4038 s. ),
únicamente se indica que, en caso que sea preceptivo su dictamen, este
se solicita y emite en último lugar, tras el de la asesoría jurídica general y
el de la secretaría general técnica de la consejería impulsora.
5531 • La Rioja (L La Rioja 4/2005 art.39 redacc L La Rioja 2/2018). Se

dispone que las propuestas de disposiciones administrativas de carácter
general han de ser informadas por la Dirección General de los Servicios
Jurídicos.
En particular, se establece que debe recabarse el dictamen del Consejo
Consultivo, salvo que se solicite del Consejo de Estado, en los proyectos
de reglamentos o disposiciones de carácter general que haya de dictar el
Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en
ejecución o desarrollo de las leyes estatales o autonómicas y sus
modificaciones y, en los mismos términos. En este caso, el dictamen es
preceptivo (L La Rioja 3/2001 art.11.c ).
Igual carácter preceptivo se establece en el Reglamento orgánico y
funcional del Consejo Consultivo de la comunidad autónoma (D La Rioja
8/2002 art.12.2.C ), en cuanto a la exclusividad del dictamen, sin opción
expresamente prevista de acudir al Consejo de Estado.
Precisiones
1) En general, los informes preceptivos y los dictámenes de los órganos consultivos

han de solicitarse en el momento y en la forma que determinen sus disposiciones
reguladoras. El plazo para su emisión será el previsto en ellas y, a falta de previsión
expresa, el de 10 días. En el momento de solicitarse el primero de los informes o
dictámenes preceptivos se debe proceder a publicar en el portal de la transparencia
el anteproyecto como norma en tramitación.
De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de las
responsabilidades en que incurra el responsable de la demora, se pueden proseguir
las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los
supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la tramitación del
reglamento, en cuyo caso puede interrumpirse la misma en tanto no se emitan e
incorporen al expediente. El plazo de espera no puede exceder en ningún caso de 3
meses, salvo disposición legal que determine un plazo menor o establezca otros
efectos ante la falta de emisión.
2) Bajo vigencia del D La Rioja 33/1996 (derog D La Rioja 8/2002) se preveía la
emisión de dictamen preceptivo del Consejo sobre los reglamentos independientes.
No se prevé ni se excluye actualmente.
5533 • Madrid (L Madrid 7/2015 ; 6/2007 art.13 ). Se exige dictamen del

Consejo Consultivo - hasta 30-12-2015 - en relación con los proyectos
de reglamentos de ejecución de leyes y sus modificaciones. Creada la
Comisión Jurídica Asesora de Madrid -desde 31-12-2015- y extinguido el
Consejo, el dictamen se emite por aquella (L Madrid 7/2015 ).
• Murcia (L Murcia 2/1997 art.12 ). La Ley de creación del Consejo
Jurídico de la Región de Murcia, dispone la necesidad de dictamen
preceptivo de los proyectos de reglamentos y disposiciones de carácter
general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea
Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del
Estado.
• Navarra (LF Navarra 8/1999 art.17 ). La comisión permanente debe
ser consultada de forma preceptiva , en los siguientes asuntos, entre
otros: proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que
se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.
• C.Valenciana (L C.Valenciana 10/1994 art.10.4º ). Se exige el
dictamen preceptivo del consejo jurídico consultivo en los proyectos de
reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en
ejecución de leyes y sus modificaciones. La norma también hace

referencia al trámite de informes del Consejo Jurídico Consultivo de la
Comunidad Valenciana para que evacue el pertinente dictamen en
aquellos supuestos previstos legalmente (L C.Valenciana 5/1983 art.49
bis ).
5535 Ya ha sido enjuiciada por el Tribunal Constitucional la concurrencia de la

existencia del Consejo de Estado con los órganos consultivos creados a
nivel autonómico. La doctrina constitucional reconoce al Consejo de
Estado como órgano consultivo al servicio de la concepción global del
Estado (TCo 56/1990 ; 204/1992 ), lo que no impide al Consejo de
Estado actuar como órgano consultivo de las comunidades autónomas,
incluso emitiendo dictámenes preceptivos, pudiendo ejercer esta función,
incluso sin merma del principio de autonomía, ya que no forma parte de la
Administración activa.
5537 Funciones consultivas en la potestad normativa del Estado y de las

comunidades autónomas
En el siguiente cuadro sinóptico se sistematizan las funciones consultivas
en relación con la producción normativa, no solo reglamentaria, del
Estado y las comunidades autónomas.
FUNCIONES CONSULTIVAS EN LA POTESTAD NORMATIVA DEL
ESTADO Y DE LAS CCAA
Dictamen
Órgano/regulación Dictamen preceptivo
facultativo
Consejo de Estado En Pleno:

(LO 3/1980 - proyectos de decretos-
art.21 y 22 ) legislativos;
- anteproyectos de leyes en
ejecución de convenios o
tratados internacionales;
- anteproyectos de ley o
proyectos de disposiciones
reglamentarias que afecten a la
estructura, organización o
competencias del Consejo de
Estado.
En Comisión Permanente:
- disposiciones reglamentarias
que se dicten en ejecución,
cumplimiento y desarrollo de
tratados, convenios o acuerdos
internacionales;
- reglamentos o disposiciones
de carácter general que se

Dictamen
facultativo
dicten en ejecución de las leyes,
así como sus modificaciones;
- anteproyectos de Ley
Orgánica de transferencias o
delegación de competencias
estatales a las comunidades
autónomas.
Consejo Consultivo Anteproyectos de leyes. Reglamentos

de Andalucía (L Proyectos de reglamentos internos (u
Andalucía 4/2005 dictados en ejecución de leyes o otros) en caso
art.17 y 18 ) sus modificaciones. de especial
repercusión o
trascendencia.
Consejo Consultivo Proyectos de decretos- Anteproyectos

de Aragón (L legislativos que se elaboren por de ley;
Aragón 1/2009 el Gobierno en uso de una proyectos de
art.15 y 16 ). delegación legislativa. reglamentos de
Hasta su Proyectos de reglamentos naturaleza
constitución, ejecutivos y sus modificaciones. organizativa o
Comisión Jurídica de orden
Asesora de Aragón interno.
(DLeg Aragón
1/2001 art.56 y
57 ), en términos
semejantes.
Consejo Consultivo Anteproyectos de leyes.

de Asturias (L Proyectos de disposiciones
Asturias 1/2004 reglamentarias de aplicación de
art.13 y 14 ) Derecho de la Unión Europea,
de ejecución de leyes y sus
modificaciones o que afecten al
Consejo.
Consejo Consultivo Anteproyectos de reforma del Proyectos y

de Baleares (L Estatuto de Autonomía. proposiciones
Baleares 5/2010 Leyes y normas con rango de de ley
art.18 -redacc L ley del Estado, previamente a la sometidos a
Baleares 1/2019- y interposición del recurso de debate y
19 ) inconstitucionalidad ante el aprobación del
Tribunal Constitucional por el Parlamento de
Gobierno o por el Parlamento las Islas

Dictamen
facultativo
de las Islas Baleares. Baleares.
Proyectos de legislación Anteproyectos
delegada. de ley
Proyectos de disposiciones elaborados por
reglamentarias, excepto las de el Gobierno.
carácter organizativo, y sus
modificaciones, las órdenes
reguladoras de bases de
otorgamiento de subvenciones,
las órdenes de desarrollo de
decretos ya informados y los
proyectos de textos
reglamentarios consolidados
que no impliquen armonización,
regularización o aclaración.
Anteproyectos de ley y
administrativas que afecten
sustancialmente a la
organización, competencia o
funcionamiento.
Proyectos de disposiciones
reglamentarias (reglamentos
ejecutivos) de los consells
insulars.
Consejo Consultivo Propuestas de reforma del Se otorga a los

de Canarias (L Estatuto de Autonomía. presidentes del
Canarias Proyectos de ley, antes de su Parlamento y del
5/2002art.11 a aprobación definitiva por el Gobierno la
14 ) Consejo de Gobierno, potestad para
exceptuados los de recabar otros
presupuestos generales de la dictámenes en
comunidad autónoma. asuntos de
Proposiciones de ley tomadas especial
en consideración. relevancia (L
Proyectos de decretos Canarias 5/2002
legislativos. art.14 ).
Proyectos de reglamento de
ejecución de leyes autonómicas,
de desarrollo de normas básicas
del Estado y, en su caso, de

Dictamen
facultativo
normas de la Unión Europea.
Disposiciones reglamentarias en
materia de régimen económico-
fiscal de Canarias, sin perjuicio
de lo establecido en L Canarias
5/2002 art.12.4 .
Consejo Consultivo Anteproyectos de reforma del El presidente de

de Castilla y León Estatuto de Autonomía la Junta de
(L Castilla y León elaborados por la Junta de Castilla y León y
1/2002 art.4 ) Castilla y León y proposiciones el presidente de
de reforma estatutaria que las Cortes de
afecten a derechos y deberes Castilla y León
de los ciudadanos. pueden recabar
Proyectos de legislación el dictamen del
delegada. Consejo
Anteproyectos de Ley. Consultivo en
Proyectos de reglamentos o aquellos asuntos
disposiciones de carácter no incluidos en
general que se dicten en el artículo 4
ejecución de las Leyes, así como citado, que por
sus modificaciones. su especial
trascendencia o
repercusión lo
requieran.
Consejo Consultivo Anteproyectos de reforma del Todos los

de Castilla-La Estatuto de Autonomía. reglamentos
Mancha (L Proyectos de legislación internos u
11/2003 art.54 y delegada. organizativos.
55 ) Anteproyectos de Ley.
Proyectos de reglamentos o
disposiciones de carácter
general que se dicten en
ejecución de las leyes, así como
sus modificaciones.
Comisión Jurídica Proyectos de disposiciones Anteproyectos

Asesora de normativas que elabore el de Ley y
Cataluña (L Gobierno de la Generalidad en proyectos de
Cataluña 5/2005 virtud de delegación legislativa. reglamentos y
art.8.2 y 9 ) Proyectos de reglamentos o de disposiciones
disposiciones de carácter de carácter

Dictamen
facultativo
general que se dicten en general no
ejecución de las leyes o incluidos en el
Derecho comunitario y sus apartado
modificaciones. anterior.
Consejo Consultivo Anteproyectos de reforma del En los demás

de Extremadura Estatuto de Autonomía de reglamentos que
-hasta 31-12- Extremadura. no sean
2015- (L Anteproyectos de Leyes y ejecutivos.
Extremadura normas con fuerza de ley.
16/2001 art.13 Proyectos de reglamentos o
derog L disposiciones de carácter
Extremadura general que se dicten en
19/2015) ejecución de leyes, y sus
modificaciones.
Anteproyectos de ley y
administrativas que afecten
sustancialmente a la
funcionamiento del Consejo
Consultivo.
Comisión Jurídica
de Extremadura
-desde 1-1-2016- Proyectos de reglamentos o
(L Extremadura disposiciones de carácter
19/2015 general que se dicten en
disp.adic.1ª.5 ; D ejecución de leyes, y sus
Extremadura modificaciones.
99/2009
art.52.1 )
Consejo Consultivo Proyectos de reforma del Proyectos de

de Galicia (L Estatuto de autonomía de reglamentos no
Galicia 3/2014 Galicia. ejecutivos o, en
art.12 y 13 ) Proyectos de legislación general,
delegada a que se refiere el incluidos en la
Estatuto de Autonomía (LO columna
1/1981 art.10.1.a . anterior.
Proyectos de reglamentos que
se dicten en ejecución de leyes
autonómicas, de desarrollo de

Dictamen
facultativo
normas estatales básicas o, en
su caso, de normas de la Unión
Europea, así como sus
modificaciones.
Consejo Consultivo Proyectos de decretos Anteproyectos

de La Rioja (L La legislativos que se elaboren por de reforma del
Rioja 3/2001 el Gobierno en uso de una Estatuto de
art.11 y 12 ) delegación legislativa. Autonomía.
Anteproyectos de ley o Anteproyectos
proyectos de disposiciones de Ley.
administrativas, cualquiera que Proyectos de
sea su rango, que afecten a la disposiciones de
organización, competencia o carácter general
funcionamiento del Consejo distintos de
Consultivo. aquellos para los
Proyectos de reglamentos o que se exige
disposiciones de carácter dictamen
general que se dicten en preceptivo.
desarrollo o ejecución de leyes
estatales o autonómicas.
El Consejo de
Comisión Jurídica
Gobierno o su
Asesora de Madrid
Anteproyectos de reforma del presidente
-desde 31-12-
Estatuto de Autonomía. podrán recabar
2015- (L Madrid
Proyectos de decretos dictamen en
7/2015 );
legislativos. aquellos otros
Consejo Consultivo
Proyectos de reglamentos de asuntos que lo
de Madrid -hasta
ejecución de leyes y sus requieran por su
30-12-2015- (L
modificaciones. especial
Madrid 6/2007
trascendencia o
art.13 )
repercusión
Consejo Jurídico Anteproyectos de reforma del Los demás

de la Región de Estatuto de Autonomía. reglamentos.
Murcia (L Murcia Anteproyectos de Ley.
2/1997 art.12 y Proyectos de decretos
13 ) legislativos.
Anteproyectos de ley o
administrativas, cualquiera que
sea su rango, que afecten a la


Dictamen
facultativo
funcionamiento del Consejo
Consultivo.
desarrollo o ejecución de leyes
de la Asamblea Regional o que
constituyan desarrollo
legislativo de legislación básica
del Estado.
Consejo de Reforma de la Ley Orgánica de Anteproyectos

Navarra (LF Reintegración y de leyes
Navarra 8/1999 Amejoramiento del Régimen forales, cuando
art.16 y 17 ) Foral de Navarra. así lo requiera
Anteproyectos de Ley Foral o el Gobierno de
proyectos de disposiciones Navarra, a
administrativas, que afecten a través de su
la organización, competencia y presidente.
funcionamiento del Consejo Proyectos y
de Navarra. proposiciones
Proyectos de decreto foral de leyes
legislativo. forales, cuando
Proyectos de reglamentos o así lo requiera
disposiciones de carácter el Parlamento
general que se dicten en de Navarra, a
ejecución de las leyes, así través de su
como sus modificaciones presidente, a
instancia de la
Junta de
Portavoces, de
la Mesa de la
Cámara, de dos
grupos
parlamentarios
o de una quinta
parte de los
parlamentarios
forales.
Comisión Jurídica Anteproyectos de ley, Los demás

de Euskadi (L País cualquiera que sea su materia. reglamentos. 

Dictamen
facultativo
Vasco 9/2004 Proyectos de disposiciones
art.3 ) reglamentarias que se dicten en
ejercicio de las competencias
autonómicas de desarrollo
legislativo de la normativa
estatal.
Proyectos de disposiciones
reglamentarias que desarrollen
y apliquen Reglamentos y
Directivas de la Unión Europea.
Anteproyecto de reforma del

Consejo Jurídico
Estatuto de Autonomía.
Consultivo de la
Anteproyectos de leyes.
Comunidad
Proyectos de decretos
Valenciana (L
legislativos.
C.Valenciana
10/1994 art.10
redacc L
C.Valenciana
ejecución de leyes y sus
11/2018)
modificaciones.
d. Otros informes preceptivos
5540 Además de los informes de los órganos consultivos, la legislación estatal y

las legislaciones autonómicas establecen, con carácter preceptivo, el
informe de otros órganos distintos.
5542 Ministerio del ramo de Administraciones públicas

En el Estado, se exige el informe previo del ministerio competente en
materia de Administraciones públicas, cuando la norma reglamentaria
pudiera afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las
comunidades autónomas. Asimismo, cuando la propuesta normativa
afecte a la organización administrativa de la Administración General del
Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección
de los servicios, es necesario recabar la aprobación previa del citado
ministerio antes de ser sometidas al órgano competente para
promulgarlos. Si transcurridos 15 días desde la recepción de la solicitud
de aprobación por parte del citado Ministerio no se hubiera formulado
ninguna objeción, se entenderá concedida la aprobación (L 50/1997
art.26.5 ).
5544 Tribunal de Cuentas

(L 7/1988 disp.adic.11ª )
Se someten a informe de este organismo constitucional los proyectos de

disposiciones reglamentarias -así como los anteproyectos de Ley- que
versen sobre su régimen jurídico o su función fiscalizadora o
jurisdiccional.
Dicho informe se debe emitir en plazo de 30 días (15 en caso de
urgencia), prorrogable únicamente de manera excepcional en función de
las circunstancias.
5546 Órganos de las comunidades autónomas

En cuanto a la legislación autonómica, cabe destacar los casos de:
• Aragón (L Aragón 2/2009 art.50 ). Previos al del Consejo consultivo
son precisos los informes de la secretaría general técnica correspondiente
-en relación como mínimo al procedimiento y alegaciones presentadas-,
de la dirección general de los servicios jurídicos y, en su caso, de los
órganos de asesoramiento sectorial. Sin embargo, para la aprobación de
disposiciones cuya competencia corresponda al presidente,
vicepresidente o consejeros no es preceptivo como tampoco lo es el
informe de la dirección general de los servicios jurídicos, salvo en caso de
reglamentos ejecutivos de desarrollo de normas con rango de ley.
• Asturias (L Asturias 2/1995 art.33 ). Se exige el informe de la
consejería competente en materia económica y presupuestaria cuando
la disposición pueda suponer un incremento de gasto o disminución de
ingresos. También ha de informar la consejería competente en materia de
personal, cuando la disposición implique la necesidad de incremento o
dotación de medios personales. Del mismo modo, se preceptúa la
necesidad de informe de los Servicios Jurídicos del Principado.
• Baleares (L Baleares 1/2019 art.59 y 62 ). Se establece, con
carácter imperativo, que los proyectos de reglamentos han de ser
sometidos a los siguientes informes y dictámenes: el de los servicios
jurídicos competentes, el del Consejo Consultivo (nº 5527 ) y demás
órganos de consulta y asesoramiento -señaladamente, el Consejo
Económico y Social-, en los casos previstos en la legislación que los
regule.
Son igualmente precisos el informe de evaluación de impacto de género;
los motivatorios de la previsión de silencio negativo, en su caso, y de
medidas restrictivas de acceso a actividades económicas, libertad de
establecimiento y servicios; y los exigidos por normativa sectorial.
También, la memoria de impacto normativo.
En el procedimiento abreviado para la consolidación de reglamentos, son
preceptivos sólo, además del informe del Consejo Consultivo en ciertos
supuestos, los informes de la secretaría general de la consellería
correspondiente sobre el respeto del trámite específico establecido y el
de impacto de género.
• Cantabria. Ver nº 5527 , en lo que se refiere al dictamen del Consejo

de Estado u órganos consultivos de las comunidades autónomas.
• Castilla-La Mancha (L Castilla-La Mancha 11/2003 art.36.4 ). Se
dispone que de no solicitarse el dictamen del consejo consultivo, por no
resultar preceptivo ni estimarse conveniente, se debe solicitar el informe
de los servicios jurídicos de la Administración sobre la conformidad de la
norma con el ordenamiento jurídico.
• Castilla y León (L Castilla y León 3/2001art.75 y 76 bis.2 ). El
proyecto ha de ir acompañado de una memoria en la que se incluye
estudio de impacto normativo, informe de necesidad y oportunidad de la
disposición, estudio económico y financiación, así como cualesquiera
otros aspectos exigidos por la normativa de aplicación (p.e. informe sobre
impacto de género y sobre el concurso de razones imperiosas de interés
general que impongan silencio negativo en los procedimientos regulados,
en su caso). Se exige igualmente informe o memoria motivatorio
específico en caso de procedimiento de tramitación urgente.
• Cataluña (L Cataluña 26/2010 art.64.3 , 65 y 66 ). Respecto de
disposiciones que hayan de aprobarse por el Gobierno, se prevé un
trámite de consulta o informe interdepartamental , instrumentado por
medio electrónicos. Asimismo son precisos informe jurídico del gabinete
jurídico de la Generalidad, en plazo de 15 días, y los obrantes en la
denominada memoria de evaluación de impacto: presupuestario,
económico y social, normativo y de género.
5548 • Extremadura (L Extremadura 1/2002 art.66.2 -redacc L Extremadura

8/2019- y 67 ). Dentro de la tramitación del expediente para la
elaboración de disposiciones administrativas de carácter general, se han
de recabar otros informes de los siguientes órganos autonómicos:
- la secretaría general de la consejería que haya iniciado el procedimiento
ha de informar preceptivamente todos los proyectos de disposiciones
administrativas de carácter general;
- el gabinete jurídico de la Junta de Extremadura;
- la consejería con competencias en materia de presidencia, ha de
informar preceptivamente cuando la norma pudiera afectar a la
distribución de competencias entre el Estado y las comunidades
autónomas, o cuando implique la necesidad de incremento o dotación de
medios personales;
- la consejería con competencias en materia de Economía y Hacienda ha
de informar cuando la disposición pueda suponer incremento de gastos o
disminución de ingresos; y
- la Comisión de Garantías de la Autonomía Local, en los términos
resultantes del acuerdo del Consejo de Gobierno que se apruebe al efecto
(L Extremadura 3/2019 art.33 s. y disp.trans.6ª ).
Transcurrido el plazo máximo fijado para la emisión de los informes y
dictámenes preceptivos sin pronunciamiento expreso y motivado del
órgano competente para su evacuación, se entenderán emitidos en
sentido favorable.
• Galicia (L Galicia 16/2010art.41 a 43 ; 14/2013 art.6 ; 4/2016

art.8.b y 9 ). En la fase inicial, el anteproyecto se acompaña
necesariamente de informe de la asesoría jurídica de la consejería
impulsora. En la intermedia, cuando el proyecto tenga repercusiones en
cuestiones de género, se emite informe sobre el impacto por razón de
género de las medidas que se establezcan en él. Si se tratase de
proyectos que afecten a la estructura orgánica, métodos de trabajo,
procedimientos administrativos y burocráticos o régimen de personal de
la Administración General de la Comunidad Autónoma de Galicia o del
sector público autonómico, es preceptivo informe favorable de la
consejería, o de las consejerías, con competencia en materia de
Administraciones y empleo público. En la fase final, se emiten el de la
asesoría jurídica general y el de la secretaría general técnica de la
consejería impulsora. Y en su caso, en último lugar, el del Consejo
Consultivo (nº 5537 ).
Las disposiciones que regulen procedimientos administrativos a instancia
de parte, bases reguladoras y convocatorias de subvenciones o
establecimiento de servicios, deben contar con informe tecnológico y
funcional favorable emitido conjuntamente por los órganos con
competencias horizontales en materia de Administración electrónica,
evaluación y reforma administrativa de la Xunta de Galicia, que en el caso
de las reguladoras de procedimientos administrativos, sustituye informe
en fase intermedia relativo a estructura, métodos, procedimiento o
régimen de personal (L Galicia 16/2010 art.42.7 ).
• Madrid (L Madrid 2/2016 art.45 ). Las normas de la Comunidad han
de incorporar la evaluación de impacto sobre identidad de género para
garantizar la integración del principio de igualdad y no discriminación por
tal razón, así como por expresión de género.
5550 • Murcia (L Murcia 6/2004 art.53.2 ). Se exige que a lo largo del

procedimiento de elaboración del proyecto reglamentario se recaben los
informes de la vicesecretaría de la consejería proponente y de las
consultas y aprobaciones previas que tengan carácter preceptivo.
Igualmente, se ha de efectuar un estudio de cargas administrativas,
incorporado a la memoria de impacto normativo (L Murcia 2/2014
art.15 y disp.trans.1ª ; 6/2004 art.46.3 ).
• Navarra (LF Navarra 11/2019 art.132 ). En relación con otros
informes y dictámenes distintos de las alegaciones que se puedan
presentar en el trámite de audiencia y en el de información pública, se
exige un informe sobre el impacto por razón de sexo, de accesibilidad y
discapacidad de las medidas que se establecen en el proyecto de
reglamento, con carácter preceptivo.
De igual modo y con carácter preceptivo se ha de recabar el informe de la
secretaria general técnica del departamento competente, que se ha de
pronunciar sobre la corrección procedimental y sobre la adecuación o no
al ordenamiento jurídico de la norma propuesta.
Por último, se exige la consulta al Consejo Jurídico de Navarra, cuando
así lo imponga preceptivamente la normativa reguladora de este órgano

consultivo.
• País Vasco (L País Vasco 8 /2003 art.8 y 11 ). Además de la
audiencia a otras Administraciones, y en particular a la local, cuando
puedan resultar afectadas por la norma proyectada, también se refiere la
norma a otros informes preceptivos y dictámenes de los órganos
consultivos.
• C.Valenciana (L C.Valenciana 5/1983 art.42 , 43 y 49 bis ).
Durante la tramitación del procedimiento, se han de recabar todos
aquellos informes que se consideren necesarios, así como las
autorizaciones y dictámenes previos que sean preceptivos en relación
con el objeto del reglamento.
Del mismo modo, se requiere, en todo caso, con anterioridad a la
aprobación definitiva del proyecto, que sea remitido a la subsecretaría del
departamento, que ha de informar y solicitar además el informe de la
Abogacía General de la Generalidad, sobre aspectos de legalidad y
técnica normativa.
Precisiones
Además de las que los exigen con carácter general, las leyes de presupuestos
autonómicas imponen frecuentemente informe sectorial en relación con el eventual
incremento de gasto derivado de la norma en trámite. Por ejemplo, en Madrid , todo
proyecto de disposición administrativa -también de leyes o de convenios-, cuya
aprobación y aplicación pudiera suponer un incremento del gasto público o
disminución de los ingresos de la Comunidad respecto del autorizado y previstos en
la de presupuestos, o que puedan comprometer fondos de ejercicios futuros, ha de
remitirse para informe preceptivo a la consejería del ramo de Economía y Hacienda.
También, las disposiciones administrativas de los sujetos cuyos presupuestos
integran los presupuestos generales de la Comunidad, cuya normativa específica no
confiere carácter limitativo a su presupuesto de gastos, que hayan sido clasificados
en el sector Administraciones públicas de acuerdo con las normas del Sistema
Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, que pudiera suponer un incremento
del gasto o disminución de los ingresos respecto de los previstos en la ley de
presupuesto o que tengan incidencia presupuestaria en ejercicios futuros, cuando su
importe exceda del 5% del respectivo presupuesto (L Madrid 9/2018 disp.adic.1ª ,
respecto del presupuesto de 2019; L Madrid 12/2017 disp.adic.1ª para el de
2018; L Madrid 6/2017 disp.adic.1ª respecto de 2017).
4. Aprobación
5555 La conclusión del procedimiento se produce con la aprobación de la

norma por el órgano competente teniendo en cuenta la documentación
obrante en el expediente.
5557 Ámbito estatal

(L 50/1997art.24.1 y 26.8 y 9 ; Const art.62 )
En la legislación estatal, la aprobación se realiza por el presidente del

Gobierno o el Consejo de Ministros (decretos) y, en su caso, será
sancionada por el Rey (real decreto) o por el ministro competente por

razón de la materia (órdenes ministeriales).
Cuando la disposición afecte por razón de la materia a varios
departamentos ministeriales, debe revestir la forma de orden del
ministro del ramo de la Presidencia, quien la dictará a propuesta de los
ministros interesados.
Antes de su aprobación, la propuesta debe someterse a informe de la
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (L 50/1997
art.26.8 ).
Para su remisión a dicha comisión, el ministerio del ramo de Presidencia,
con el objeto de asegurar la coordinación y calidad de la actividad
normativa del Gobierno, debe analizar (L 50/1997 art.26.9 ):
- la calidad técnica y el rango de la propuesta normativa;
- la congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico,
nacional y de la Unión Europea;
- la necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como
de refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito;
- el contenido preceptivo de la memoria del análisis de impacto normativo
y, en particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de
la aplicación de la norma cuando fuere preceptivo;
- el cumplimiento de los principios y reglas establecidos en la L
50/1997 ;
- el cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de
reducción de cargas administrativas o buena regulación que se hayan
aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter general para la
Administración General del Estado; y
- la posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del
contenido de la norma comunitaria que se trasponga al Derecho interno.
Precisiones
Estos aspectos se analizan en el informe que debe emitir la Oficina de Coordinación

y Calidad Normativa, integrada en el ministerio del ramo de Presidencia (RD
1081/2017 ).
5559 Ámbito autonómico

En la legislación de las comunidades autónomas (nº 5365 s. ), la
aprobación de los decretos (sancionados por el presidente autonómico)
corre a cargo del órgano de Gobierno, presidente y Consejo de Gobierno,
mientras que la aprobación de las órdenes, corresponde a las consejerías.
5561 Ámbito local

El régimen de aprobación de los reglamentos locales difiere del de los
estatales y autonómicos, que se aprueban en unidad de acto por el
órgano que legalmente tiene atribuida la potestad reglamentaria. En la
aprobación de las disposiciones de carácter general dictadas por los entes
locales (reglamentos y ordenanzas locales), se distinguen las siguientes
fases (LBRL art.49 ):
1ª. Aprobación inicial por el pleno de la corporación local del proyecto de

ordenanza. Consiste en una primera aquiescencia de la norma y un
compromiso de la voluntad definitiva de la corporación local de cómo ha
de quedar redactado el texto normativo.
2ª. Información pública. Se trata más bien de un trámite propio de la
instrucción del procedimiento que aquí se mezcla con la fase resolutoria.
Consiste en la publicación íntegra del texto, según la redacción dada en la
aprobación inicial del pleno, en el boletín oficial de la provincia,
concediendo el trámite de audiencia a los interesados en la norma
proyectada para que, en el plazo de 30 días, presenten cuantas
reclamaciones y sugerencias tengan por conveniente.
3ª. Aprobación definitiva. Consiste en la resolución de las reclamaciones
formuladas dentro del plazo y su toma en consideración, redactando ya el
texto definitivo de la norma que es sometido a la votación del pleno de la
corporación local que, en un acto ya unitario, expresa la voluntad
normativa definitiva de la entidad local.
Precisiones
1) En los municipios de régimen especial (nº 432 , nº 433 ), el proyecto de

ordenanza se aprueba por la junta de gobierno local. También los de reglamentos
orgánicos, a excepción de los reguladores del pleno y de las comisiones, que son
aprobados por el pleno. También así en Madrid (L 22/2006 art.17.1 ) y en
Barcelona (sin peculiaridad alguna en cuanto a esta).
2) En todo caso, y para cualquier municipio, el pleno aprueba los reglamentos
orgánicos y las ordenanzas.
5. Publicación de la norma y entrada en vigor

(LPAC art.131 ; L 50/1997 art.23 )
5565 La publicación oficial de la disposición reglamentaria aprobada es

esencial para la eficacia de la norma. Esta publicación debe ser íntegra en
los boletines oficiales. Es a partir esa fecha cuando comienza su período
de vacatio legis y su posterior entrada en vigor.
Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones
administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente
para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Adicionalmente, y
de manera facultativa, las Administraciones públicas podrán establecer
otros medios de publicidad complementarios. La publicación de los diarios
o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la Administración los
mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa. En particular, la
publicación del Boletín Oficial del Estado en la sede electrónica del
organismo competente tendrá carácter oficial y auténtico derivándose de
dicha publicación los efectos previstos en el título preliminar del Código
Civil y en las restantes normas aplicables (LPAC art.131 ).
Precisiones
Los principios que rigen esta publicación oficial de la disposición reglamentaria, ya

aprobada siguiendo el cauce del procedimiento legalmente establecido, son los
siguientes (Sainz Moreno):
a) Publicación oficial, esto es, en uno de los diarios oficiales.
b) Publicación inteligible.
c) Publicación íntegra de la norma.
d) Publicación y difusión inmediatas.
e) Publicación exacta y sin errores o erratas.
f) Publicación adecuada de modificaciones, interpretaciones vinculantes,
derogaciones y nulidades.
5567 «Vacatio legis»

(CC art.2.1 )
Publicada la norma, se le concede un plazo para su conocimiento general.

Comienza su período de vacatio legis o vacación legal.
No existe norma expresa sobre la duración de este período, por lo que se
aplica lo dispuesto en el Derecho común, según el cual las normas entran
en vigor a los 20 días de su completa publicación en el BOE, salvo que
ellas expresamente dispongan otro plazo de vacación legal.
No obstante, en el ámbito de la Administración del Estado, la L 50/1997
art.23 contiene una importante previsión específica que dispone que
las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya
aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que
impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que
desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia
del ejercicio de esta, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o
el 1 de julio siguientes a su aprobación.
Esta previsión no es aplicable a los reales decretos-leyes, ni cuando el
cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u otras
razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho
debidamente acreditado en la respectiva Memoria.
5569 Entrada en vigor

(CC art.6.1º )
Una vez que la norma reglamentaria entra en vigor, comienza a desplegar

todos sus efectos normativos: nace un deber jurídico general de
cumplimiento manifestado en su obligatoriedad, en la inexcusabilidad de
su cumplimiento y en su inderogabilidad singular.
También se despliegan efectos sancionadores, como la invalidez de los
actos contrarios a la disposición y la sanción a los infractores.
5570 Reglamentos locales

Los reglamentos locales suscitan algunos problemas en cuanto a su
entrada en vigor . La LBRL establece que dichos reglamentos no entran
en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya
transcurrido el plazo previsto en el LBRL art.65.2 (LBRL art.70.2º ). El
problema estriba en que el precepto citado prevé un plazo de 15 días
hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo por parte
del órgano competente de la Administración del Estado o de las
comunidades autónomas respectivas (LBRL art.65.2º ). Dado que dichas

fechas de recepción no suelen coincidir y dada la dificultad de conocer
genéricamente cuáles sean las mismas, el principio de seguridad jurídica
obliga a interpretar esta remisión en el sentido de que el plazo de vacatio
legis, es de 15 días hábiles siguientes a aquel en que finalice la total
inserción de la norma en el boletín oficial.
También existe regla especial para las ordenanzas fiscales, que entran en
vigor simultáneamente con el presupuesto del ejercicio económico
siguiente a la aprobación de las mismas, salvo que en ellas se prevea otra
fecha (LBRL art.107.1 ).
5572 Tramitación urgente

(L 50/1997 art.27 )
Se puede seguir un procedimiento urgente de elaboración de las

disposiciones generales cuando así lo acuerde el Consejo de Ministros, a
propuesta del titular del departamento al que corresponda la iniciativa
normativa, cuando:
- sea necesario para que la norma entre en vigor en el plazo exigido para
la transposición de directivas comunitarias o el establecido en otras leyes
o normas de Derecho de la Unión Europea; o
- concurran otras circunstancias extraordinarias que, no habiendo podido
preverse con anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma.
La memoria del análisis de impacto normativo que acompañe al proyecto
(nº 5429 ) deber mencionar la existencia del acuerdo de tramitación
urgente, así como las circunstancias que le sirven de fundamento.
La tramitación por vía de urgencia implica que:
• Los plazos se reducirán a la mitad de su duración.
• No es preciso el trámite de consulta pública previa, sin perjuicio de la
realización de los trámites de audiencia pública o de información pública
sobre el texto, cuyo plazo de realización será de 7 días.
• La falta de emisión de un dictamen o informe preceptivo en plazo no
impedirá la continuación del procedimiento, sin perjuicio de su eventual
incorporación y consideración cuando se reciba.
6. Actuaciones posteriores a la entrada en vigor

(LPAC art.129 y 130 ; L 50/1997 art.28 )
5575 El órgano titular de la potestad normativa debe revisar periódicamente su

normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación
(LPAC art.129 ) y para comprobar la medida en que las normas en vigor
han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y
correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas.
El resultado de la evaluación se plasma en un informe que debe hacerse
público periódicamente. En el ámbito estatal es el Consejo de Ministros el
que, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, debe aprobar, antes del
30 de abril de cada año, un informe anual en el que se refleje el grado de
cumplimiento del plan anual normativo del año anterior, las iniciativas
adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el citado plan, así
como las incluidas en anteriores informes de evaluación con objetivos
plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el año
que se evalúa.
La evaluación debe comprender, en todo caso la eficacia de la norma,
entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines pretendidos
con su aprobación, la eficiencia de la norma, identificando las cargas
administrativas que podrían no haber sido necesarias y la sostenibilidad
de la disposición, y podrá contener recomendaciones específicas de
modificación y, en su caso, derogación de las normas evaluadas, cuando
así lo aconsejase el resultado del análisis.
Precisiones
El régimen expuesto, contenido en LPAC art.129 -principios de buena regulación-

(salvo apdo 4, párrafos 2º y 3º) y LPAC art.130 -evaluación normativa y revisión
periódica para adaptación a aquellos-, ha sido declarado disconforme con el orden
constitucional de distribución de competencias, sin que pueda considerarse de
aplicación obligatoria a las comunidades autónomas, con algunos matices en cuanto
al primero de los preceptos citados (TCo 55/2018 ).
SECCIÓN 4
5580 A. Previa declaración de utilidad pública o interés social 5585
Acuerdo de necesidad de ocupación de bienes o de adquisición de

B.
derechos 5615
C. Pieza separada de valoración 5665
D. Pago y toma de posesión 5860
E. Inscripción registral 5890
F. Reversión 5895
G. Intereses aplicables al justiprecio 5950
H. Retasación 5960
I. Procedimiento de urgencia 5975
J. Procedimientos especiales 6035
5581 Se configura como un procedimiento rigurosamente formal y reglado,

que incide de manera directa en el ámbito de los derechos subjetivos
individuales de carácter privado (TS 11-6-80, EDJ 14420 ).
Es el cauce de ejercicio de la potestad expropiatoria (nº 890 ).
Ha de diferenciarse, para su estudio, entre el procedimiento ordinario (nº
5585 s. ), dentro del cual se abre como tramitación parcialmente diversa
el de urgencia (nº 5975 s. ), y los especiales (nº 6035 s. ).
Este procedimiento, cualquiera que sea su manifestación, es indisponible

para la Administración, de forma que, una vez incoado, es deber de
aquella proseguirlo mediante los trámites correspondientes hasta su
terminación -mediante la fijación del justiprecio-, salvo que concurran los
presupuestos para el desistimiento.
Una vez iniciada la pieza de justiprecio, la Administración expropiante,
cuando no se ha producido todavía la ocupación de los bienes
expropiados, puede desistir expresa o tácitamente de la expropiación y,
en este caso, no está obligada a proseguir el expediente expropiatorio,
sino a indemnizar los daños y perjuicios originados a los expropiados, en
su caso (TS 5-12-12, EDJ 284053 ).
5582
Precisiones
1) En la legislación urbanística (RD 3288/1978 art.202 s. ; LS/76 art.138 ;

disposiciones autonómicas) se regula el denominado expediente de tasación
conjunta, que incorpora peculiaridades procedimentales -derivadas de la ausencia
de pieza individual de justiprecio- en los procedimientos expropiatorios en los que se
aplica. No supone tanto un tipo de procedimiento, como la incorporación al que se
siga, de ciertas especialidades de tramitación (nº 6095 s. Memento Urbanismo
2019).
2) El desistimiento es una institución jurídica que tiene una nota de voluntariedad
(LPAC art.93 ). No hay desistimiento si no existe ningún acto de voluntariedad en
el mismo, como cuando se produce el archivo del expediente como obligación legal.
Es lo que sucede respecto de determinados bienes que pasan a ser demaniales, que
quedan desafectados del proyecto de obras ejecutado (LEF art.10 ) y respecto de
los que, en consecuencia, carece de razón de ser la fijación del justiprecio, porque ha
desaparecido la causa que justifica la expropiación del bien, perdiendo además la
pieza separada de fijación de justiprecio su objeto (TS 21-7-16, EDJ 114581 ).
3) En relación con la vía de hecho con ocasión del ejercicio de la potestad
expropiatoria, ver nº 1382 s. , nº 10703 s.
4) Un estudio detallado del procedimiento expropiatorio puede consultarse en los
nº 800 s. Memento Expropiación Forzosa-Patrimonio Público. La expropiación como
sistema de actuación urbanística se expone también en los nº 6025 s. Memento
Urbanismo 2019.
A. Previa declaración de utilidad pública o interés social

(LEF art.9 s. ; REF art.10 s. ; TRRL art.94 )
5585 Para proceder a la expropiación forzosa es indispensable la previa

declaración de utilidad pública o interés social del fin al que se haya de
afectar el bien o derecho expropiado. Esta declaración implica
autorización de expropiación de los bienes y derechos precisos para la
satisfacción de aquellos, aunque no es, desde luego, una calificación legal
de la futura actuación expropiatoria (TS 9-9-74).
La apreciación de la concurrencia de causa que justifique la expropiación,
con la consiguiente declaración de utilidad pública o interés social, es
privativa, en principio, de la Administración competente para declararla y,
en su caso, ejercer la potestad expropiatoria. Esta potestad es un
instrumento del que los poderes públicos pueden valerse para el
cumplimiento de los fines generales que les están confiados, por lo que la
determinación de las causas que puedan legitimar la expropiación

pertenece en principio al ámbito de discrecionalidad administrativo.
La fiscalización por los tribunales no puede proyectarse, por tanto, sobre
el aspecto sustantivo de la determinación de la causa expropiandi. Se
refiere al núcleo de oportunidad de la declaración (TS 31-3-98, EDJ
4374 ).
Se trata de valorar el concurso de un requisito (la utilidad pública o el
interés social) sujeto a cierto margen de apreciación y sometido a
fiscalización jurisdiccional limitada, que especialmente controla la
regularidad de aquella desde la doble perspectiva de la razonabilidad y la
ausencia de desviación de poder (TS 14-4-98, EDJ 4075 ), así como
desde el plano formal (TS 29-11-97 , EDJ 57482 ). En cualquier caso, la
interpretación de estos términos debe no ser expansiva, para evitar que
se ampare un uso desmedido de la potestad administrativa (TS 26-11-79,
EDJ 7238 ).
La declaración de utilidad pública puede efectuarse por norma
reglamentaria. La aprobación administrativa de los proyectos de
construcción de cruces (en las intersecciones de carreteras y vías férreas)
a distinto nivel, así como de las obras necesarias para la reordenación,
concentración y mejora de los pasos a nivel y sus accesos, incluida la
mejora de su visibilidad, lleva aneja la declaración de utilidad pública y
urgencia de ocupación a efectos expropiatorios (RD 780/2001
art.235.7 ).
Son tres las posibles vías de declaración del previo y necesario requisito
de declaración de utilidad pública o interés social:
- implícita (nº 5590 );
- genérica con especificación posterior (nº 5605 ); y
- por norma legal (nº 5610 ).
5586
Precisiones
1) Ambos conceptos no son sinónimos. Mientras que la utilidad pública se refiere a

la propia de la actuación administrativa en el marco de las obras públicas, los
servicios, dotaciones y demás aspectos relacionados con el giro administrativo, el
interés social se encarna en todo fin supraindividual (García de Enterría; Pera
Verdaguer), sin que la presencia de interés social implique que la expropiación lo sea
por incumplimiento del fin social de la propiedad. Pueden, por otra parte, concurrir
conjuntamente.
Como ejemplos de interés social: conjurar el peligro de destrucción o deterioro, por
uso incompatible con sus valores, de un bien inmueble declarado de interés cultural
(TS 28-1-99, EDJ 1379 ); interés público existente en la explotación de recursos
mineros, incluso por particulares (TS 27-11-71); incumplimiento de la función social
de la propiedad (LEF art.71 s. ).
2) La declaración , expresa o implícita, de la utilidad pública o interés social ha de
ser previa al inicio del expediente; es decir a la aprobación de la relación de bienes y
derechos afectados por la expropiación, incurriéndose en otro caso en defecto de
anulabilidad. Sin embargo, en la medida que aquella recaiga antes de la ocupación, se
considera que la declaración posterior a la aprobación de la relación de bienes y
derechos, subsana tal vicio, de mera anulabilidad (TS 4-5-95 , EDJ 2205 ).Y no se
produce en tal caso vía de hecho; sí en caso de ausencia de tal declaración (TS 24-4-
78; TSJ Valladolid 30-4-99, EDJ 15257 ).
3) La ocupación sin expediente expropiatorio que es meramente tolerada por los

propietarios no convierte la posesión en pacífica (TSJ Castilla-La Mancha 13-5-00 ,
EDJ 113245 ).
5587 4) La desaparición de la causa expropiandi debe conducir al desistimiento, expreso o

tácito, por parte de la expropiante o a la declaración de utilidad pública o interés
social, en su caso, o a la revocación del acuerdo de necesidad de ocupación.
La imposibilidad de desistir de la expropiación se produce cuando esta se encuentra
ya consumada por haberse producido la ocupación material del bien expropiado o
por haberse fijado el justiprecio, ya que entonces surge un derecho subjetivo del
expropiado que no puede quedar vulnerado con un desistimiento del beneficiario de
la expropiación y se conculcaría además lo dispuesto en el CC art.6.2 , según el
cual la renuncia de los derechos reconocidos por las leyes solo es válida cuando no
contraríe el interés o el orden público ni perjudique a terceros (TS 8-6-99, EDJ
19664 ; 21-2-97, EDJ 2489 ; 28-3-95 , EDJ 1503 ; 23-3-93, EDJ 2864 ; 18-
2-93, EDJ 1515 ; 21-12-90 , EDJ 11884 ; 2-6-89 , EDJ 5631 ).
En el supuesto de desistimiento o revocación, procederá indemnizar los daños y
perjuicios causados (TS 26-4-05, EDJ 62692 ). Aunque puede parecer que si la
revocación de la expropiación forzosa favorece al afectado se puede producir
libremente por la Administración expropiante y que no es un acto impugnable por el
interesado, sin embargo no es así. El desistimiento es revisable jurisdiccionalmente
si se prueba la existencia de una norma expresa que lo impide o se acredita el
concurso de la desviación de poder. La revocación es una facultad relativamente
discrecional de la Administración y por lo tanto sometida al principio de legalidad.
No puede ser ejercitada cuando resulte contraria a la Ley. La Ley ha de permitir la
revocación, de modo que si la prohíbe no puede producirse, incluso si con ella se
favorece al interesado en el caso concreto. Podría acudirse en tal caso a la
declaración de lesividad, pero no se puede permutar una declaración de lesividad por
una revocación (TS 26-4-05, EDJ 62692 ; 8-6-99, EDJ 19664 ). No obstante, ver
lo dicho en el nº 1637 y nº 9850 s.
El Consejo de Estado ha señalado reiteradamente que el desistimiento de una
expropiación ya iniciada , pero no consumada , es un acto perfectamente válido y
eficaz, siempre que no adolezca de defectos sustanciales de forma y esté basado en
motivos justificados de interés público (CEst Dict 51539/1989, 4-5-89; 517/1992,
18-6-92). Quien iba a ser expropiado no tiene derecho a que se consume la
transferencia coactiva de la propiedad. Y ello por cuanto, en esta materia, la
potestad discrecional de la Administración no está sujeta a ningún límite temporal en
lo que a su ejercicio se refiere. La Administración puede actuar o dejar de hacerlo en
cualquier momento y en cualquier estado de los procedimientos que se hallen en
curso, en aras de los intereses públicos cuya defensa tiene a su cargo. Únicamente
tiene dos limitaciones previas: una, de forma (competencia, procedimiento) y otra,
de fondo (motivación adecuada). A ellas debe añadirse la consecuencia obligada de
hacer frente a la indemnización de los perjuicios que la decisión ocasione a los
particulares que resulten lesionados por ella en los términos definidos por Const
art.106.2 y preceptos legales concordantes. También ha declarado dicho Cuerpo
Consultivo que, el hecho de iniciarse un procedimiento expropiatorio, aunque no
llegue a rematarse por desistimiento de la Administración, puede ocasionar un
perjuicio efectivo a los eventuales expropiados, en la medida en que les prive de
expectativas reales, ciertas y concretas de utilización o disponibilidad económica de
los bienes objeto de expropiación y en la medida en que obligue a sus titulares a
realizar gastos extraordinarios (CEst Dict 567/1992, 3-12-92). La indemnización de
este perjuicio mediante el pago del justiprecio y la subsiguiente ocupación de los
bienes expropiados, cuando la expropiación se desarrolla normalmente y llega a su
fin, ha de entenderse subsumida en el propio pago del justiprecio. Pero, cuando la
expropiación no se ve consumada, la exigencia de dichos daños puede encauzarse
mediante procedimiento independiente, instruido al amparo de la L 30/1992
art.139 -hoy LRJSP art.32 s. -, a falta de otras previsiones específicas en el
ordenamiento (CEst Dict 927/1999, 13-5-99; 920/1999, 13-5-99).
1. Declaración implícita
5590 Se entiende implícito el interés o la utilidad referidos -sin precisar

manifestación expresa-, en relación con la expropiación de inmuebles, en
todos los planes de obras y servicios del Estado, comunidades autónomas
-como reconoce TSJ Cataluña 17-12-93-, provincia y municipio (incluidos
los planes provinciales de cooperación; LBRL art.36.2.a ; TS 29-11-97 ,
EDJ 57482 ), así como, en su caso, la necesidad de ocupar los bienes o
adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de
la expropiación (TS 18-4-00, EDJ 9341 ; 22-5-97 , EDJ 6531 ), incluso
aunque tales planes sean extraordinarios (TS 27-10-98, EDJ 28575 ) o
provisionales (TSJ Galicia 31-3-99).
Si bien el concepto de plan implica cierta generalidad, es indiferente que
se refieran a un pluralidad de actuaciones o a una concreta y específica
(TS 7-5-98, EDJ 3932 , en contra de otros pronunciamientos
anteriores).
En cambio, en TSJ Burgos 5-9-02 , EDJ 126193 y TSJ Castilla y León
21-1-01, se considera que no cabe equiparar planes de obras y servicios
y proyectos de obras a estos efectos.
Las expropiaciones por razones militares entran, si son inmobiliarias, en
este supuesto (TS 20-2-80, EDJ 15119 ).
5592 Planes o proyectos de obras

Es necesario que en ellos se describan la obra y actuaciones con total
detalle (TS 15-7-87), y que conste la utilidad o el interés, así como la
necesidad de ocupación (TS 2-7-80, EDJ 15282 ), entendiéndose
implícita esta necesidad de ocupación de bienes y derechos, lo que
excluiría un acto posterior expreso, solo en caso de que estos aparezcan
descritos y detallados (LEF art.17 ; TS 12-11-99, EDJ 40698 ).
No es necesaria la notificación individual de su aprobación. Tales planes,
en la medida en que son determinantes de posibles expropiaciones, están
sometidos al trámite inexcusable de información pública, a cuyo efecto
en el proyecto debe figurar la relación concreta e individualizada de los
bienes y derechos afectados por la expropiación, siendo los titulares de
estos bienes y derechos los que pueden comparecer en ese momento del
expediente expropiatorio, para defender tales legítimos intereses (TS 19-
7-99, EDJ 19171 ).
En general, no procede la notificación individualizada del acuerdo que
vaya a constituir la causa de la expropiación, dado que en esta fase
procedimental del expediente expropiatorio no existen interesados con
los que deba entenderse notificación alguna, adquiriendo eficacia a todos
los efectos aquel acuerdo, proyecto o declaración desde su publicación
(TS 9-2-99, EDJ 2020 ; 6-7-77).
5594
Precisiones
1) La declaración de invalidez del plan o proyecto hace ineficaz, en principio, la

declaración implícita y priva de causa a la expropiación), haciendo nulo el expediente
(TS 22-9-86, EDJ 5633 ; 26-3-80, EDJ 15519 ; 26-9-02, EDJ 37351 ; TSJ
Cataluña 14-1-98 , EDJ 6300 ).
2) No se considera suficiente una mera ordenanza local, sin habilitación legal, para
declarar la utilidad pública o interés social (TSJ Galicia 7-4-99).
3) La aprobación del plan o proyecto municipal puede realizarse en el mismo pleno
en el que se acuerde el inicio del expediente expropiatorio, pudiendo aprobarse
también bajo condición de la incoación de dicho procedimiento (TSJ Madrid 20-1-
98 , EDJ 13173 ).
4) Incluida una obra en el correspondiente plan, y considerándose implícita la
utilidad pública, es innecesaria e improcedente y posiblemente nula -pero
irrelevante- la declaración expresa posterior de interés social (TSJ Cataluña 6-6-
96).
5) Resulta discutible el concepto de bien inmueble que ha de tomarse a estos
efectos. A partir de CC art.334 , es evidente que los inmuebles por naturaleza
quedan incluidos. No es tan claro el caso de los que lo son por destino o por
analogía. Sí lo es, en cambio, que es totalmente indiferente el mayor o menor valor
del bien.
5596 Principales supuestos específicos

La declaración de utilidad pública se prevé en numerosos supuestos de la
normativa sectorial: aguas, costas, sistema eléctrico, telecomunicaciones,
carreteras, hidrocarburos, urbanismo.
Precisiones
Al margen de los que aquí se exponen, pueden consultarse otros (minas, residuos,
parques nacionales y espacios protegidos, ordenación del territorio, reforma agraria,
patrimonio cultural, etc.) en los nº 840 s. Memento Expropiación Forzosa-Patrimonio
Público.
5597 Aguas
(RDLeg 1/2001 art.44 y 58 )
Hay que destacar las siguientes normas específicas:

a) El Gobierno puede hacer la declaración de utilidad pública de los
trabajos, estudios e investigaciones requeridas para la elaboración y
revisión de los planes hidrológicos que se realicen por los servicios del
Ministerio de Fomento, por el Instituto Geológico y Minero de España, o
por cualquier otro organismo de las Administraciones públicas.
b) La aprobación de los planes hidrológicos de cuenca (demarcación
hidrográfica) implica la declaración de utilidad pública de los trabajos de
investigación, estudios, proyectos y obras previstos en el plan.
c) En circunstancias de sequías extraordinarias, de sobreexplotación
grave de acuíferos, o en similares estados de necesidad, urgencia o
concurrencia de situaciones anómalas o excepcionales, el Gobierno,
mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros, oído el
organismo de cuenca, puede adoptar, para la superación de dichas
situaciones, las medidas que sean precisas en relación con la utilización
del dominio público hidráulico, aun cuando hubiese sido objeto de
concesión.
La aprobación de dichas medidas lleva implícita la declaración de utilidad
pública de las obras, sondeos y estudios necesarios para desarrollarlos, a
efectos de la ocupación temporal y expropiación forzosa de bienes y

derechos, así como la de urgente necesidad de la ocupación (TSJ Galicia
7-4-99 , EDJ 13014 ).
d) Como especialidad hay que resaltar, en Canarias, que la aprobación de
un plan hidrológico implica la declaración de utilidad pública de las obras
en él incluidas, a los efectos de expropiación forzosa (L Canarias 12/1990
art.31.2 ).
5598 Costas
(L 22/1988 art.45 ; RD 876/2014 art.99 y 100 )
La aprobación de proyectos en materia de dominio público marítimo

terrestre por la Administración General del Estado lleva implícita la
necesidad de ocupación de los bienes y derechos que, en su caso, resulte
necesario expropiar. A tal efecto, en el proyecto debe figurar la relación
concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados, con la
descripción material de los mismos.
La necesidad de ocupación se refiere también a los bienes y derechos
comprendidos en el replanteo del proyecto y en las modificaciones de
obra que puedan aprobarse posteriormente, con los mismos requisitos.
5599 Sistema eléctrico

(L 24/2013art.54 a 56 ; RD 1955/2000 art.143 s. )
Se destacan las siguientes reglas específicas:

a) Se declaran de utilidad pública las instalaciones eléctricas de
generación, transporte y distribución de energía eléctrica, a los efectos de
expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su
establecimiento y de la imposición y ejercicio de la servidumbre de paso.
b) Dicha declaración se extiende a los efectos de la expropiación de
instalaciones eléctricas y de sus emplazamientos cuando por razones de
eficiencia energética, tecnológicas o medioambientales sea oportuna su
sustitución por nuevas instalaciones o la realización de modificaciones
sustanciales en las mismas.
c) Para el reconocimiento en concreto de la utilidad pública de las
instalaciones aludidas, es necesario que la empresa interesada lo solicite,
incluyendo una relación concreta e individualizada de los bienes o
derechos que el solicitante considere de necesaria expropiación.
La petición se somete a información pública y se recaba informe de los
organismos afectados. Concluida la tramitación, el reconocimiento de la
utilidad pública es acordado por el Ministerio del ramo, si la autorización
de la instalación corresponde al Estado, sin perjuicio de la competencia
del Consejo de Ministros en caso de oposición de organismos u otras
entidades de Derecho público, o por el organismo competente de las
comunidades autónomas.
d) La declaración de utilidad pública lleva implícita en todo caso la
necesidad de ocupación de los bienes o de adquisición de los derechos
afectados e implica la urgente ocupación . Igualmente, lleva implícita la
autorización para el establecimiento o paso de la instalación eléctrica

sobre terrenos de dominio, uso o servicio público o patrimonial del
Estado, o de las comunidades autónomas, o de uso público, propios o
comunales de la provincia o municipio, obras y servicios de los mismos y
zonas de servidumbre pública.
5600 Telecomunicaciones
(L 9/2014 art.29.2 )
La aprobación del proyecto técnico por el órgano competente de la

Administración General del Estado lleva implícita, en cada caso concreto,
la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación para la
instalación de redes públicas de comunicaciones electrónicas, a efectos
de lo previsto en la legislación de expropiación forzosa.
5601 Carreteras
(L 37/2015 art.12 redacc RDL 18/2018 ; RD 1812/1994 art.36 )
Hay que mencionar al respecto:

a) La aprobación definitiva del proyecto de carreteras estatales implica la
declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes
y adquisición de derechos correspondientes, a los fines de expropiación,
de ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres.
Si en la aprobación provisional se declara la urgencia del proyecto, la
definitiva implica la urgencia a los fines expropiatorios. Solo precisa de
información pública previa en caso de que altere un proyecto de trazado
previamente aprobado.
b) La declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación se
refiere también a los bienes y derechos comprendidos en el replanteo del
proyecto y en las modificaciones de obras que puedan aprobarse
posteriormente.
c) A los efectos indicados, los proyectos de carreteras y sus
modificaciones deben comprender la definición del trazado y de los
elementos funcionales de las mismas y la determinación de los terrenos,
construcciones u otros bienes o derechos que se estime preciso ocupar o
adquirir para la construcción, defensa o servicio de aquellas y la seguridad
de la circulación.
d) La declaración de obras de emergencia en carreteras implica la
declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación temporal de los
terrenos necesarios para su ejecución, sin necesidad de trámite de
información pública previo ni depósito previo ni indemnización previa por
rápida ocupación.
e) Las normas autonómicas sobre carreteras contienen preceptos
semejantes (para el estudio detallado de las mismas nos remitimos a los nº
3128 s. Memento Urbanismo 2019).
5602 Hidrocarburos
(L 34/1998art.103 a 105 )
Se declaran de utilidad pública todas las instalaciones y servicios de

investigación y explotación, las de refino, transporte y almacenamiento de
productos petrolíferos, la construcción de medios fijos de transporte de
hidrocarburos líquidos y sus instalaciones de almacenamiento, así como
las instalaciones relativas a combustibles gaseosos.
Para el reconocimiento de la utilidad pública de dichas instalaciones, es
necesaria la solicitud de la empresa interesada, incluyendo una relación
concreta e individualizada de los bienes o derechos que el solicitante
considere de necesaria expropiación u ocupación. La petición se debe
someter a información pública y se ha de recabar informe de los órganos
afectados.
Concluida la tramitación, el reconocimiento de la utilidad pública es
acordado por el ministerio del ramo de Industria, si la autorización de la
instalación corresponde al Estado, sin perjuicio de la competencia del
Consejo de Ministros en caso de oposición de órganos u otras entidades
de Derecho público, o por el organismo competente de las comunidades
autónomas en los demás casos.
La declaración de utilidad pública lleva implícita, en todo caso, la
necesidad de ocupación de los bienes o de adquisición de los derechos
afectados e implica la urgente ocupación.
5603 Ámbito urbanístico

(LS/15 art.42.2 )
La aprobación de todo plan de ordenación y de actos de delimitación de

ámbitos de gestión a desarrollar por el correspondiente sistema de
actuación (unidades de ejecución, sectores, etc.) implica utilidad pública y
necesidad de ocupación de inmuebles y edificios. Es el efecto de
legitimación de expropiaciones derivado de la aprobación y publicación
del planeamiento.
Precisiones
1) Es nulo el proyecto de obras que ampara la expropiación total de un inmueble

excediéndose de lo previsto en el plan urbanístico que preveía la expropiación del
40% del mismo.
2) En el campo de la ordenación del territorio, la aprobación de los instrumentos
territoriales lleva aparejada frecuentemente la declaración de utilidad pública y, en
su caso, el interés social junto, en ocasiones, con la urgente ocupación; todo ello de
acuerdo con la legislación autonómica de aplicación (nº 855 Memento Expropiación
Forzosa-Patrimonio Público).
Lleva aparejada igualmente la aprobación de los instrumentos ordenadores de
actuaciones sobre el medio urbano -rehabilitación edificatoria, regeneración o
renovación urbanas- (LS/15 art.42.3 ).
2. Declaración genérica con especificación posterior
5605 En los demás casos en que por Ley se haya declarado genéricamente la
utilidad pública o el interés social, se concreta o especifica en cada caso
por real decreto del Consejo de Ministros o decreto del órgano colegiado
autonómico equivalente, salvo que para determinadas categorías de
obras, servicios o concesiones, se hubiera dispuesto otra cosa por norma
con rango de ley.
Respecto de bienes muebles, rige el mismo régimen de especificación de
la utilidad pública cuando de haya autorizado legalmente la expropiación
de una categoría especial de aquellos.
La declaración genérica de utilidad pública o el interés social a efectos de
legitimar la privación singular de propiedad privada puede contenerse en
una Ley de Presupuestos Generales del Estado (disposición adicional
normalmente), porque dicha declaración tiene naturaleza de acto
legislativo: no regula con carácter general una determinada materia, por
lo que carece de contenido sustantivo; tampoco afecta a la estructura de
los procesos o al régimen jurídico de cualquier órgano o institución, sino
que se concreta y agota en la propia declaración de utilidad pública de un
fin determinado.
Precisiones
1) No peligra la seguridad jurídica ni se restringen las competencias del Poder

legislativo, ya que tal acto legislativo se reduce a pronunciar dicha declaración, que
se agota en sí misma, sin que precise un trámite especial de examen o enmiendas en
las Cortes Generales o asamblea legislativa correspondiente (TCo 16/1996 ; TS
6-10-98, EDJ 24192 ; 7-5-96 , EDJ 3620 ).
2) El real decreto o decreto, según los casos, de concreción de la utilidad o interés
tiene la naturaleza de acto administrativo, sometiéndose al régimen propio de los
mismos, no al de las disposiciones generales. La declaración puede ser objeto de
revocación, en principio (al amparo de la LPAC art.109.1 ).
3. Declaración por norma legal
5610 Fuera de los supuestos anteriores (nº 5590 s. ), a salvo de

expropiaciones sujetas a régimen especial, es precisa la declaración de
utilidad pública o interés social por Ley o norma con rango de ley, tanto
respecto de bienes raíces o derechos inmobiliarios como de bienes
muebles o derechos mobiliarios (principio de legalidad de la
expropiación). Una declaración legal de utilidad o interés sería objeto de
impugnación, en su caso, en sede constitucional, salvo que se efectuara
por real decreto legislativo, con exceso sobre la delegación (LJCA art.1 ).
5611
Precisiones
1) El Tribunal Constitucional en su sentencia sobre la Ley de Reforma Agraria

Andaluza, además de consagrar el concepto de función social de la propiedad,
estableció la plena constitucionalidad de las disposiciones autonómicas que
declarasen la utilidad pública o interés social para la expropiación, y la capacidad de
los entes autonómicos, en virtud de su potestad de autoorganización, para
establecer órganos propios dentro del procedimiento expropiatorio general,
reservado por la Constitución a la legislación estatal (TCo 37/1987 ).
2) La declaración en estudio no petrifica la verdadera utilidad o interés del fin de

que se trate, sino que este -materialmente- ha de pervivir durante la tramitación del
procedimiento expropiatorio (TS 23-9-86) y con posterioridad (nº 5895 ).
3) No obstante el principio de concentración de impugnaciones (LEF art.126 ), se
viene admitiendo la posibilidad de recurrir separadamente en sede contencioso-
administrativa la declaración administrativa (no la legal) de referencia, especialmente
por vicios de nulidad radical (TS 6-10-84; 25-9-84; 19-5-84; 2-7-80; TSJ
Extremadura 21-1-99 , EDJ 3375 ). Es frecuente, también, que estos recursos se
dirijan contra el acuerdo de necesidad de ocupación, con base en la falta de la
repetida declaración de utilidad pública o interés social, generadora de nulidad (TS
29-4-77). En otras ocasiones, se ha considerado esta como un acto de trámite no
cualificado no recurrible separadamente (TS 25-9-78, EDJ 5675 ; 3-6-77).
4) Las corporaciones locales no pueden declarar la utilidad o interés estudiados, so
pena de nulidad radical (TSJ Extremadura 21-1-99 , EDJ 3375 ); al margen del
supuesto de aprobación de planes, con declaración implícita.
5) En lo que se refiere al régimen específico de las expropiaciones urbanísticas y
por razón de la función social de la propiedad, nos remitimos, por su extensión, al nº
6025 s. Memento Urbanismo 2019 para su estudio detallado.
B. Acuerdo de necesidad de ocupación de bienes o de adquisición de

derechos
(LEFart.15 a 23 ; REFart.15 a 24 )
5615 Una vez declarada la utilidad pública o interés social (nº 5585 ), y
cumplido el requisito previo a la incoación del procedimiento, se abre la
primera pieza procedimental de las tres de que consta el expediente, que
persigue individualizar los elementos patrimoniales afectados.
La Administración pública expropiante resuelve sobre la necesidad
concreta de ocupar bienes o adquirir derechos concretos que sean
estrictamente indispensables para alcanzar el fin de la expropiación. El
ataque a los derechos privados no puede extenderse a más de lo
necesario, dado el régimen de protección de aquellos (Const art.33 ).
En el caso de que sean indispensables otros bienes o derechos para
previsibles ampliaciones de la obra o servicio que se trate de ejecutar o
implantar, pueden incluirse en el acuerdo aquellos, previo acuerdo del
Consejo de Ministros u órgano colegiado autonómico equivalente. Estos
bienes quedan afectos al fin indicado y no pueden ser calificados de
sobrantes a los efectos de instar su reversión (LEF art.54 y 55 ).
Supuesto diferente de la inclusión de bienes afectados por previsibles
ampliaciones es el de incoación de procedimientos expropiatorios
sucesivos, ampliando el posterior la amplitud del anterior (TS 30-4-97,
EDJ 4262 ).
Precisiones
1) La declaración de voluntad administrativa supone:

- que puede producirse expresamente y manera autónoma o separada a la
declaración de utilidad pública o interés social;
- por contra, cabe que no se manifieste como acto expreso, sino que se considere
implícita en la aprobación de planes o proyectos que contengan detallada relación de
bienes y derechos afectados (TS 4-6-80). En tal caso, por lo general, son implícitas la
declaración de utilidad y la necesidad de ocupación. La fecha de incoación del
procedimiento es la de aprobación del plan o proyecto, y no hay publicación y

notificación separadas del acuerdo.
2) Para apreciar el grado de detalle ha de tenerse en cuenta, muy especialmente, la
memoria del plan o proyecto de que se trate (TS 27-1-78).
3) En determinados ámbitos sectoriales, la declaración de utilidad pública lleva
aparejada siempre la necesidad de ocupación (p.e. L 22/1973 art.104 y 105 ; L
24/2013 art.54 s. ).
5616 En el ámbito de los procedimientos expropiatorios del sector público

estatal, con carácter previo al acuerdo de necesidad de ocupación de los
bienes o derechos estrictamente indispensables para el fin de la
expropiación, el órgano competente ha de realizar la oportuna retención
de crédito , acreditando, en su caso, el cumplimiento de los límites para
gastos imputables a ejercicios posteriores, por el importe estimado al que
ascenderá el justiprecio, con cargo al ejercicio presupuestario en que se
prevea la conclusión del expediente y el pago del justiprecio. A tal efecto,
es precisa la formulación -conforme a LEF art.17 - de una relación
concreta e individualizada de los bienes y derechos de necesaria
expropiación (nº 5620 ), acompañada, en su caso, de los planos
parcelarios que permitan la identificación precisa de los bienes y derechos
afectados, expuesta al público durante 15 días -LEF art.18.1 - (L
47/2003 disp.adic.21ª ). Ver 1015 s.
En los procedimientos de urgencia, cuando la declaración de urgente
ocupación se formalice de forma diversa al acuerdo del Consejo de
Ministros previsto en LEF art.52 , en virtud de normativa sectorial
específica, con carácter previo a la aprobación de los respectivos
instrumentos o planes o proyectos, el órgano competente debe realizar la
correspondiente retención de crédito en los términos indicados.
1. Relación completa e individualizada de elementos patrimoniales afectos

(REF art.16 )
5620 La Administración pública expropiante, o el beneficiario a través de

aquella, debe formular una relación completa e individualizada de los
elementos patrimoniales que considera de necesaria ocupación o
adquisición, incluyendo en su caso los imprescindibles para futuras
ampliaciones.
Quedan exceptuados de este trámite los proyectos o planes aprobados
reglamentariamente cuando los mismos comprendan la relación material
de bienes y derechos necesarios.
Esta relación debe indicar:
a) El estado físico en que se encuentren los bienes.
b) La situación jurídica de los mismos.
c) La identificación de las personas físicas o jurídicas titulares de los
bienes o derechos afectados, y, en su caso, de sus representantes, con
expresión de domicilio.
d) La identificación, en iguales términos, de los sujetos titulares de
cualquier derecho o interés indemnizable.
e) En caso de que la ejecución de la obra requiera el replanteo o la

comprobación previa de los bienes que hayan de resultar afectados por
la ocupación (que se efectúa con la colaboración de autoridades
gubernativas y de particulares), esta relación se realiza después de llevar a
cabo las operaciones que permitan la individualización concreta de
bienes, derechos y titulares.
5621
Precisiones
1) Estas normas constituyen un pilar básico de las garantías de la expropiación. No

puede en este terreno admitirse la existencia de presunciones y de inercias
burocráticas más o menos justificables. Los bienes, individualizadamente, se han de
describir en todo su contenido a fin de que se pueda establecer su relación con la
causa de expropiación y, de esta forma, juzgar la necesidad indispensable de su
expropiación.
Por ello dichas garantías no están en juego a razón de que la expropiación sea
urbanística. Los efectos de esta especialidad son las declaraciones genéricas de
utilidad y necesidad de los proyectos y las reglas de valoración del suelo, pero en
norma alguna se dispone que no sea indispensable la relación individualizada y
circunstanciada de bienes a expropiar (TSJ Madrid 8-4-02 , EDJ 126317 ).
2) La impugnación contencioso-administrativa del contenido de la relación de
bienes y derechos implica frecuentemente la resolución de cuestiones prejudiciales
civiles -no devolutivas- (TS 15-4-03, EDJ 50223 ; 30-10-01; 17-2-01). Ver nº
10190 .
3) Para permitir su personación en el expediente ha de citarse a todo titular de
derechos reales o personales sobre el bien expropiado, con independencia de su
mayor o menor valor económico (TS 29-9-98, EDJ 22525 ).
Es indudable la necesidad de citación del titular registral, aunque pueda no ser el
titular civil o existan dudas al respecto, dada la fuerza del principio de legitimación
(TS 19-11-84).
Incluso al precarista, como interesado. Al respecto ha de diferenciarse entre el
poseedor de puro hecho que se tiene o detenta, incluso sin derecho, sin la tolerancia
del propietario, y el que debe su posesión al contrato por el que el titular le cede
gratuitamente el uso de la cosa, revocable a voluntad de este. Esta última posesión
es susceptible de protección, implica un interés económico y da lugar a un derecho a
la indemnización, no frente al propietario cedente, sino frente al tercero expropiante
(TS 18-6-97, EDJ 5645 ).
5622 4) Cuando en el ejercicio de la potestad expropiatoria por la Administración General

del Estado, figure en la relación de bienes y derechos a expropiar alguno que sea de
su titularidad, o de sus organismos públicos, se ha de notificar tal circunstancia por el
departamento interesado a la Dirección General del Patrimonio del Estado, que
formulará consulta al departamento que lo tuviera afectado o al organismo que lo
tuviera adscrito, fuera su propietario o cuya gestión le corresponda, con el fin de
determinar la procedencia del cambio de destino, que se tramitará en su caso
mediante un procedimiento de mutación, afectación o adscripción, en favor del
departamento que esté ejercitando la potestad expropiatoria, o del organismo
público beneficiario de la expropiación (RD 1373/2009 art.35 ).
5) Debe incluirse en la relación de bienes y derechos, el del expropiado a los
aprovechamientos potenciales de los recursos mineros afectados por el expediente
-en el caso, derechos de la secc.A en un procedimiento de tasación conjunta-, con
retroacción de actuaciones para suplir la omisión y no necesidad de incoación de
nuevo procedimiento (TSJ Galicia 25-11-09, EDJ 300898 ).
5624 Publicación de la relación de bienes

(REF art.17 )
La Administración pública expropiante, a través de la autoridad

competente en cada caso, hace pública la relación de bienes y derechos
para que, en plazo de alegaciones o de información pública de 15 días
hábiles -contados desde el día siguiente a la última de las publicaciones
preceptivas de la misma (cumulativamente: boletín oficial
correspondiente en función de la Administración pública expropiante,
periódico de mayor difusión en las provincias afectadas, tablón de
anuncios de los ayuntamientos en cuyos términos radiquen las cosas
objeto de expropiación)-, puedan los interesados alegar lo conveniente a
su derecho sobre la necesidad de ocupación de bienes o derechos y/o
sobre su estado físico o jurídico, aportando cuantos datos sean oportunos
para rectificar los posibles errores cometidos en la relación.
Precisiones
1) El trámite de alegaciones o información expuesto, que se desarrolla en el seno

del expediente expropiatorio, es esencial al mismo. No puede su falta subsanarse o
entenderse subsanada por el trámite equivalente que haya podido producirse en
sede de aprobación del estudio informativo de la actuación para cuya ejecución se
expropia.
2) En relación con la consecuencia de la omisión de este trámite, tanto en el
procedimiento ordinario como en el urgente, ver nº 1382 y nº 1386 .
3) No es necesaria notificación individualizada de la relación de bienes y derechos,
a diferencia de la declaración o acuerdo de necesidad de ocupación -nº 5642 -
(TSJ Galicia 25-11-09, EDJ 300898 ).
5626 Autoridad competente

Dicha autoridad es:
a) El delegado del Gobierno en la comunidad autónoma o el subdelegado
del Gobierno en la provincia, si aquel delega en este (LRJSP art.9 , 73
y 75 ), cuando se trate de expropiaciones del Estado.
b) La autoridad autonómica competente, generalmente, un consejero, en
el supuesto de expropiaciones efectuadas por comunidades autónomas.
c) El alcalde o presidente de la diputación provincial, en caso de
actuaciones municipales o provinciales (LBRLart.21.1.s y 34.1.o ). En
el Ayuntamiento de Madrid, es competente la junta de gobierno local (L
22/2006 ), como órgano de competencia residual.
d) La autoridad correspondiente en caso de expropiaciones de entidades
menores, con ratificación, en su caso, del ayuntamiento del que dependan
(LBRL art.45 ).
Precisiones
La afirmación que se efectúa respecto de las entidades locales exige cierta

aclaración. Cuando expropie la provincia o el municipio, corresponde,
respectivamente, a la diputación provincial o al ayuntamiento en pleno, adoptar los
acuerdos en materia de expropiación que conforme a la ley o al reglamento tengan
carácter de recurribles en vía administrativa o contencioso-administrativa. En los
demás casos, la representación de estas entidades corresponde al presidente de la
diputación y al alcalde (REF art.3.4 ).
Sin embargo, la vigencia de la regla de atribución de competencias en sede de

Administración local, podría haberse visto afectada por LBRL art.21 s., 34 s. y
124 s. Si se considera que aquel precepto cede frente a las reglas atributivas de
estos, la competencia corresponderá en todo caso al alcalde o al presidente de la
diputación, como órganos de competencia residual (salvo en el Ayuntamiento de
Madrid, en el que la junta de gobierno es el órgano residualmente competente -L
22/2006 -). Si, por el contrario, se entiende que el REF art.3.4 subsiste tras y
encaja con la posterior LBRL, habrá de diferenciarse de acuerdo con la regla
expuesta en el texto.
5628 Oposición al acuerdo

(REF art.18 )
En los supuestos de oposición al mismo, tanto por razones formales o de

fondo, se funda aquel, razonando igualmente el porqué de estimar como
preferentes, a efectos de su ocupación, de otros bienes o derechos no
incluidos en la relación, indicando también la razón de la procedencia de
excluir alguno o alguno de los incluidos.
5630 Corrección de errores

(REF art.18 )
A los solos efectos de corregir errores en la descripción material o legal,

cualquier persona física, tenga o no la condición de interesada, puede
comparecer ante la autoridad competente. Tal actuación no la convierte
en parte procedimental.
Sí es parte, en esta actuación y en las sucesivas, el Ministerio Fiscal, en
caso de que:
- no se conozca los afectados;
- no comparezcan, salvo que, pudiendo hacerlo, no deseen intervenir;
- no puedan comparecer por sí mismos por estar incapacitados y sin tutor
o persona que les represente;
- los bienes afectados sean litigiosos, compareciendo en tal caso también
quién presente títulos contradictorios (LEF art.5 ).
Precisiones
La intervención del Ministerio Fiscal en el procedimiento expropiatorio es objeto de

análisis en la FGE Circ 6/2019 .
5632 Otros trámites

(REF art.19 )
Finalizado el plazo de alegaciones, se abre automáticamente, sin

necesidad de acto alguno de impulsión, otro plazo de 20 días hábiles, en
el que se han de cumplir los trámites siguientes:
a) El examen y calificación de los fundamentos y alegaciones opuestos a
la relación publicada.
b) La rectificación y complemento de los datos de la misma que, a la luz

de las alegaciones de los particulares comparecientes, sean procedentes.
c) La incorporación al expediente de documentos, certificaciones
registrales y títulos semejantes, en su caso.
d) El informe de la Abogacía del Estado (o del servicio o asesoría jurídica,
respecto de otras Administraciones públicas). No es preceptivo en caso
de que la necesidad de ocupación se determine ex lege (TS 30-6-94, EDJ
10924 ).
e) La resolución o acuerdo de necesidad de ocupación, con expresión
detallada de bienes y derechos y con determinación de quiénes sean los
interesados con los que hayan de entenderse los trámites sucesivos:
propietarios o titulares del derecho afectado, entendiendo por tales, en
defecto de otra prueba, los que consten como tales en registros públicos
que atribuyan presunción de titularidad (fundamental, aunque no
exclusivamente, Registro de la Propiedad -LH art.38.1 -), en registros
fiscales (catastro), o los que lo sean por notoriedad; arrendatarios rústicos
o urbanos -por extensión, a lo sumo, precaristas-; titulares de intereses
económicos afectados; por subrogación, causahabientes de los anteriores
que hayan puesto en conocimiento de la Administración pública la
transmisión del derecho o bien afectado (herederos, legatarios,
adquirentes inter vivos en documento público, o en subasta judicial).
5634
Precisiones
1) Las Administraciones pueden ser expropiadas en procedimientos tramitados por

otras Administraciones, salvo que los bienes afectados sean de dominio público
(Const art.132 ). En tal caso, se hace precisa la previa desafectación de estos.
2) Es discutible la expropiabilidad de los bienes comunales. Si se consideran como
especie de patrimoniales pertenecientes a las entidades locales, aun destinados al
uso común de los vecinos, ha de admitirse aquella. En otro caso, es precisa la previa
alteración de su calificación jurídica por el órgano competente (plenos del
ayuntamiento o diputación provincial; LBRL art.22 s. y 34 s.).
3) Asimismo, la Iglesia Católica y demás confesiones , pueden ser expropiados. Sin
embargo, aunque los bienes confesionales o eclesiásticos están sujetos a la
expropiación, es necesaria la previa descalificación canónica o semejante, si están
destinados al culto (Acuerdo Asuntos Jurídicos Estado Español/Sta. Sede 3-10-79
art.1.5). No rige esta norma en caso de bienes no sagrados (TS 22-1-75).
4) Si los bienes o derechos se encuentran en comunidad, intervienen en el
procedimiento todos los comuneros. Sin embargo, si solo uno de ellos figura en los
registros públicos, se entienden las actuaciones con él, pudiendo los demás
comparecer en el expediente en cualquier momento (TS 21-4-98, EDJ 2396 ).
5) La extensión superficial afectada por la expropiación se expresa en el acuerdo
de necesidad de ocupación. En caso de discrepancia, el interesado puede impugnar
el mismo separadamente o discutir la cuestión con ocasión de la resolución de
justiprecio, que acuerda fijar la superficie en ejecución de sentencia (TS 10-12-98 ,
EDJ 1366 ).
6) Los bienes calificables de pertenencias o de partes integrantes (con un criterio
estricto) de los expropiados, han de considerarse incluidos en la relación, aunque no
mencionen expresamente, si no se excluyen.
7) La concreción debe ser máxima, sin que sean válidas declaraciones genéricas o
que precisen de especificación posterior (TS 18-4-90 , EDJ 4193 ; 28-9-84; 24-1-
79). Sin embargo, la mera omisión de algún elemento patrimonial no invalida el
acuerdo.
8) Las imprecisiones por omisión en los acuerdos estudiados se tratan, en general,

con cierta flexibilidad por la jurisprudencia, conservando en la medida de lo posible
la validez del acto e integrando en su contenido la descripción omitida, y
manteniendo la efectividad del procedimiento expropiatorio subsiguiente (TS 30-9-
00, EDJ 33857 ; 18-2-99, EDJ 2042 ; TSJ La Rioja 29-2-92). Ahora bien, tales
omisiones deben ser de aspectos o elementos accesorios. La no inclusión de un bien
en su totalidad o su exclusión en la publicación del acuerdo (aun estando recogido
en este), es vicio invalidante si causa efectiva indefensión (TS 4-11-80).
9) Es criterio general que, dado que la elaboración de la relación de bienes y la
aprobación del acuerdo tiene por finalidad garantizar la defensa de los interesados,
es precisa para su anulación la concurrencia, además de defecto formal relevante, de
indefensión real (TS 30-9-96 , EDJ 6743 ).
10) En caso de que se afecte a mayor cantidad de bienes o superficie de la prevista
en la relación de bienes de necesaria ocupación (TSJ Madrid 11-11-98, EDJ
37208 ), deben tramitarse expedientes expropiatorios complementarios (fuera
de los supuestos de ampliación antes indicados), siempre sin incurrir en vía de hecho.
5636 Efecto del acuerdo de necesidad de ocupación

(REF art.20 )
Desenvuelve un doble efecto:

a) Por una parte, inicia el procedimiento expropiatorio (LEF art.21.1 ;
REF art.20.1 ). Su fecha es la de incoación del expediente. No cabe
considerar como tal la información pública de relación de bienes y
derechos expropiados, así como de los propietarios afectados (TS 14-12-
98, EDJ 36365 ). Es objeto de publicación en iguales términos a los
expuestos en para el trámite de información pública, notificándose
necesariamente de forma individual a cada expropiado, aunque solo en la
parte que le afecte (TS 9-3-93, EDJ 2341 ). La valoración de la
relevancia de los defectos de publicación y notificación se hace aplicando
los criterios finalistas que rigen en sede de actos de comunicación (TS 25-
11-97 , EDJ 57487 ).
b) Por otra parte, delimita el objeto del expediente, que en modo alguno
puede extenderse más allá de los límites del mismo, so pena de incurrir en
vía de hecho (LEF art.125 ). De acuerdo con ello, tampoco pueden
justipreciarse otros bienes o derechos. Ahora bien, la calificación dada a
los mismos no impide valorar a estos conforme a su verdadera naturaleza.
Dicho acuerdo es, técnicamente, un acto administrativo, generalmente, de
gravamen.
En caso de concurrir beneficiario podría calificarse como «de doble
efecto» (nº 1635 ). Por ello, es posible como regla su revocación por
motivos de legalidad, sin necesidad ni posibilidad de someterse a
procedimiento de revisión de oficio o declaración de lesividad, siempre
que no se haya consumado el efecto traslativo de la expropiación (TS 14-
6-83). Si estuviéramos ante un acto de doble efecto, no cabría revocación,
sino revisión por las vías expuestas.
5638 Recursos
(REF art.21 )
La necesidad de ocupación declarada implícitamente se puede impugnar

atacando el plan o proyecto en que se contiene, sin perjuicio de poder
actuar posteriormente o por medios civiles, si se incurre en vía de hecho.
No es, en ningún caso, recurrible el acto del delegado del Gobierno o
autoridad competente, ordenando la publicación de la relación elaborada
por la Administración pública expropiante o el beneficiario (por ser un
acto de trámite simple), ni tampoco la relación misma.
Se reconoce legitimación para interponer recurso a los meros
comparecientes en trámite de información pública (LEF art.22.1 ). Esta
norma podría considerarse contraria a aquella y, por tanto, derogada o, en
cambio, dada la especial incidencia del procedimiento expropiatorio en los
derechos de los particulares, considerarla como de especial garantía por
razón de la materia.
5640 En relación con los recursos posibles contra el acuerdo estudiado, hay
que diferenciar:
a) En vía administrativa, son los correspondientes en función de los
parámetros comunes, esto es:
1. En expropiaciones estatales, alzada ante el ministro del ramo -con
criterio funcional-, en el plazo común de un mes y resolución en el de 3
(debiendo considerarse inaplicables los plazos de interposición de 20 días
y resolución de 20 fijados en la LEF).
2. Cuando se trate de expropiaciones autonómicas, ha de atenderse a la
jerarquía del órgano que apruebe el acuerdo y a la respectiva ley de
régimen jurídico (y también a las reglas comunes de la LPAC ). Puede
caber alzada, reposición o súplica -esta ante el respectivo Consejo de
Gobierno, en su caso-.
3. En caso de expropiaciones locales, al agotar la vía administrativa los
actos de alcalde y pleno (LBRL art.52 ), solo es admisible reposición.
b) En fase judicial, la jurisprudencia tradicional generalmente ha admitido
el recurso contra el acto de necesidad de ocupación por motivos de
nulidad, quizá a partir del criterio -no uniforme- de que los vicios de
nulidad radical pueden imponerse sobre las causas de inadmisión (p.e. TS
11-7-00, EDJ 18360 ; 16-12-97 , EDJ 57485 ; 20-2-96 , EDJ 823 ).
Hoy la línea es más abierta (TS 30-9-96 , EDJ 6743 ; 7-11-94 , EDJ
10339 ; 6-6-84; 28-11-84), aunque el recurso debe limitarse a:
- la falta de causa de expropiar;
- la innecesariedad de la ocupación;
- la existencia de defectos invalidantes en el acuerdo; y
- cuestiones semejantes conexas con las anteriores.
Precisiones
En todo caso, la no utilización de los medios de impugnación autónomos que el

principio constitucional de la tutela efectiva impone frente a concretos actos
dictados en el procedimiento expropiatorio, superando la antigua irrecurribilidad de
los mismos, no determina la preclusión del derecho de los interesados a invocar los
defectos procedimentales en los recursos jurisdiccionales interpuestos contra las
resoluciones administrativas que fijan el justo precio, sino que ciertamente pueden
ser alegados (TS 27-4-99, EDJ 17317 ).
5642 Ausencia de notificación

El defecto indebido de notificación personal de la declaración de
necesaria ocupación a sujetos identificados, en expedientes ordinarios -o
urgentes, cuando sea precisa (nº 5992 )- conduce a la invalidez de la
ocupación, que se considera ilegal y constitutiva de vía de hecho. No
obstante, en los frecuentes supuestos en que, la realidad física impida la
restitución al statu quo anterior o la retroacción, se considera que la
indemnización sustitutoria por ocupación ilegal debe ser el 25% del
justiprecio expropiatorio y sus intereses, que resulta incrementado en
este porcentaje para el momento en que se fije o sobre el que se haya
fijado (TS 25-5-11, EDJ 103966 ;10-11-09, EDJ 265796 ; 29-11-07,
EDJ 223104 ; 27-2-00 , EDJ 2578 ; 27-12-99, EDJ 49080 ; 6-3-12,
EDJ 30430 ; TSJ Madrid 3-2-11, EDJ 210857 ; TSJ C.Valenciana 2-7-
10, EDJ 278836 ). Ver nº 1386 .
Una cosa es la indemnización procedente a consecuencia de la privación,
en virtud del instituto expropiatorio, de bienes y derechos, y otra cosa
diferente es el reconocimiento del derecho a indemnización por la vía de
hecho cometida por la Administración a consecuencia de la anulación de
la actuación expropiatoria, que se cifra en el porcentaje indicado (TSJ
Madrid 26-10-11, EDJ 302349 ).
En relación con esta indemnización, cuya fijación en sede judicial (en
sentencia o en ejecución de ella) sin procedimiento previo de
responsabilidad patrimonial se acoge cada vez con mayor amplitud, no
puede cuantificarse así en caso de que la parte actora no pero haya
determinado y acreditado en el proceso las bases que se habría de tomar
como referencia para proceder a determinar dicha indemnización, bases
que resultan imprescindibles para proceder adecuadamente en ejecución
de sentencia y que al no establecerse, impide pronunciarnos sobre dicha
cuestión, con lo que la sentencia solo puede limitarse al reconocimiento
del derecho de la parte a ser indemnizada de los daños y perjuicios
sufridos por la ocupación ilegal de la finca, con remisión al procedimiento
administrativo de responsabilidad patrimonial (TSJ Cataluña 23-2-11, EDJ
67445 ).
Precisiones
1) No puede atenderse tal pretensión indemnizatoria cuando la parte actora no

impugna la validez del procedimiento expropiatorio a través de la interposición de
recursos contra los actos recaídos en este procedimiento, sino que, solicita
una indemnización, sosteniendo que la Administración actuante ha incurrido en vía
de hecho, pero, sin impugnar los actos administrativos recaídos en el procedimiento
y aceptando el justiprecio de los bienes expropiados que no ha impugnado
-solicitando una indemnización que se corresponde con el 25% del importe del
justiprecio fijado- (TSJ La Rioja 15-11-12 , EDJ 283776 ).
2) Hay que tener en cuenta la regla sobre nulidad del expediente expropiatorio
contenida en LEF disp.adic. (nº 5755 ).
3) Se han considerado temerarias y abusivas algunas pretensiones dirigidas a

obtener incrementos del justiprecio articuladas sobre la base de pretendidos
defectos formales del procedimiento que pudieron ser oportunamente alegados por
los actores en momentos anteriores, sin haberlo hecho, contraviniendo sus citadas
pretensiones posteriores los límites que a la revisión de oficio impone la LPAC
art.110 (AN 21-2-13, EDJ 27934 ).
2. Expropiación parcial
(LEF art.23 y 46 ; REF art.22 )
5645 La expropiación puede requerir solamente la ocupación de parte de una o

más fincas. En tal caso, no extensible en principio a bienes muebles, si la
conservación de la titularidad del resto resulta antieconómica para el
expropiado, puede solicitar este de la Administración pública que la
medida expropiatoria se extienda a la totalidad del o de los inmuebles,
debiendo aquella resolver en plazo de 10 días hábiles.
El particular puede solicitar la extensión de la expropiación desde que
tiene conocimiento de la superficie afectada hasta la terminación del
procedimiento, normalmente por la resolución justipreciaria o en el
momento en el que se extiende el acta de pago del precio (TS 21-11-91,
EDJ 11064 ; TSJ Cataluña 6-3-96). Incluso, si pende recurso judicial,
durante la tramitación de este (TS 4-5-95 , EDJ 3026 ); pero en todo
caso, la petición se deduce ante la Administración expropiante, no ex
novo en sede judicial (TS 20-12-90 , EDJ 11793 ; TSJ Galicia 13-2-95).
La solicitud extemporánea no se tiene por evacuada, sin perjuicio de
poder el interesado reclamar por demérito en la porción restante.
5647 Procedencia o no de la expropiación total

El jurado provincial de expropiación no puede pronunciarse sobre la
procedencia de la expropiación total ni valorar la parte no expropiada en
tanto no se resuelva su expropiación por el órgano competente. Es
preciso para que resulte indemnizable que el interesado haya solicitado la
expropiación total y la Administración haya accedido. En otro caso, si no
accede, pueden pedirse deméritos de la parte no expropiada (LEF
art.46 ).
Es facultad discrecional de la Administración acceder o no a la petición
de expropiación total, aunque podría discutirse si deviene en obligación
en el supuesto de que la antieconomicidad de la conservación del resto
no inicialmente expropiado, equivalga a la pérdida del mismo por absoluta
imposibilidad de rentabilizar la explotación de dicho resto. En cualquier
caso, el acto denegatorio es recurrible separadamente (TS 16-6-92, EDJ
6412 ).
La concesión de esta solicitud -no así la indemnización de la LEF art.46
en caso de rechazarse- se considera como graciable y manifestación del
derecho de petición (Const art.29 ; L 92/1960 ). Ello implica, además,
sentido negativo del silencio administrativo (TSJ Asturias 27-4-99, EDJ
13035 ).
Realmente, la expropiación parcial concurre cuando la conservación del

resto no expropiado sea absolutamente antieconómico, de modo que
no sea posible una racional explotación de esa parte en términos
económicos mínimamente satisfactorios (TS 4-4-94 , EDJ 3960 ).
La decisión de ocupar total o parcialmente una finca corresponde
exclusivamente a la Administración, decisión que en caso de ser contraria
a la expropiación total, conduce a la valoración de los perjuicios referidos
en LEF art.46 (TS 19-6-87 , EDJ 4923 ; 25-11-77).
No procede extender la expropiación, en caso de que el rendimiento
económico de la explotación del resto no expropiado simplemente sufra
una disminución a consecuencia de la expropiación, acudiéndose
entonces a la figura del demérito patrimonial del resto de la finca no
afectada, que es evaluable dentro del justiprecio fijado a la finca
expropiada (TS 1-2-78 , EDJ 7218 ; 16-2-77). Tal demérito se valora
aunque no se haya solicitado la expropiación total.
5649 En todo caso, el solicitante debe acreditar la realidad y extensión de las

superficies que pretende le sean expropiadas (TS 10-4-91 , EDJ 3673 ),
así como la situación antieconómica generada (TS 21-12-90 , EDJ
11883 ; 3-3-90 , EDJ 2396 ; TSJ C.Valenciana 12-5-99; TSJ Galicia
22-9-98 , EDJ 61253 ).
Ejemplos a destacar son:
- una finca urbana cuyo remanente es menor de la parcela mínima
edificable;
- finca rústica -agrícola o forestal- menor de las unidades mínimas de
cultivo o forestal que rijan en la provincia o comarca;
- supuesto específico es el de las limitaciones impuestas a los predios por
razón de su proximidad a instalaciones militares.
Para el estudio de estas materias nos remitimos a los nº 6025 s. Memento
Urbanismo 2019.
Precisiones
1) Se reconoce a los propietarios de terrenos afectos por las zonas de seguridad de

establecimientos o instalaciones militares, la posibilidad de instar la aplicación de la
LEF art.23 . Ello supone que producida la concreción específica limitativa por vía
reglamentaria o el acto denegatorio de la Administración ante una solicitud de
actividad, impidiendo al titular del predio afectado por las limitaciones impuestas
llevar a cabo determinadas actuaciones, este puede optar entre:
- reclamar indemnización que le compense el perjuicio irrogado;
- solicitar la expropiación del terreno si considera que la limitación reglamentaria o la
negativa de la Administración militar, hace antieconómica la utilización o
aprovechamiento del terreno (TS 13-3-92, EDJ 2438 ).
2) En el ámbito de los arrendamientos rústicos, el arrendatario puede exigir la
expropiación total cuando la conservación de arrendamiento sobre la parte de la
finca no expropiada resulte antieconómica, aunque se redujera la renta (L 49/2003
disp.adic.2ª.1 ).
5651 Deméritos sufridos por la parte restante
Además de la posibilidad contemplada en el nº 5647 , puede reclamarse

indemnización por los deméritos sufridos por la parte restante que
continúa integrando el patrimonio del expropiado y a la que, en definitiva,
no se extiende la expropiación.
Esta petición es defectiva, pero no conjunta con la de total expropiación.
5652 Consideraciones generales

En relación con ellos:
1) La indemnización de estos requiere solicitud expresa del expropiado
en la correspondiente hoja de aprecio (nº 5701 ), salvo cuando se trate
de valorar los deméritos causados por imposición de servidumbre de
paso.
2) El demérito no es un concepto necesario. No siempre hay demérito
indemnizable en la parte no expropiada de la finca. Solo en caso de que
efectivamente haya detrimento por la reducción de superficie o demás
circunstancias puede indemnizarse (TS 20-6-94, EDJ 10971 ).
3) Se incluye la pérdida por disminución de beneficios en la explotación
de la parte no expropiada (TS 16-2-77). Sin embargo, no constituye
demérito la minoración de beneficio industrial como consecuencia del
traslado del establecimiento (TS 13-6-02, EDJ 25916 ).
4) Se sostiene reiteradamente que la división de finca en dos partes por
paso de carretera es susceptible de producir perjuicio en los rendimientos
económicos de la finca y por tanto es indemnizable. Es habitual la fijación
del importe de este concepto en un porcentaje del valor de la superficie
no expropiada (TS 17-5-94, EDJ 4448 ; 22-3-93, EDJ 2778 ; TSJ
Murcia 27-4-00, EDJ 16875 ).
5) La imposición de zonas de servidumbre por paso de carretera no tiene
incidencia respecto del cultivo y demás tareas agrícolas. Tales
limitaciones solo afectan a la posibilidad de edificar el terreno respectivo,
por lo que, si se trata la afectada de una finca rústica, no hay perjuicio
indemnizable en este caso y no puede considerarse demérito (TS 22-3-
93, EDJ 2778 ; TSJ Murcia 27-4-00 , EDJ 673 ).
6) El importe del demérito ha de valorarse ponderando la superficie de la
parte expropiada o gravada en relación con la del resto de la finca. En
general, si la parte expropiada es muy pequeña en relación con el resto de
la finca, el demérito suele ser muy reducido.
Ha de tomarse como parámetro la parcela en su totalidad y no una
subparcela, pues el fin de la indemnización por demérito es compensar el
desvalor que sufre la parte no expropiada por la expropiación del resto y,
por ello, ha de considerarse toda ella (TSJ La Rioja 13-5-13, Rec 84/12).
5653 7) Suele valorarse mediante la aplicación de un coeficiente reductor en

atención a las circunstancias de la finca: extensión, cultivos, posibilidades
de explotación o uso (TS 17-6-95 , EDJ 4461 ; 20-10-95). Para aplicar
este sistema es preciso que haya identidad o semejanza, al menos, entre
la parte expropiada y la restante de la finca; en otro caso, no cabe aplicar
el coeficiente (TS 27-6-98, EDJ 20203 ; 26-3-94, EDJ 2803 ). Nunca
puede tasarse el demérito en el 100% del valor del terreno de cuya

depreciación se trata (TSJ La Rioja 12-6-03), pues ello es absurdo.
8) Para que proceda indemnizar por división de finca es preciso que se
acredite cumplidamente el presupuesto fáctico por parte del que lo
invoca (DGSJE 18-12-00). En estos casos, no se resarce por la mera
división, sino por el daño derivado de la misma, pues no es consustancial
el daño a la división de la finca. Por ello, han de probarse los perjuicios
resultantes que efectivamente se concreten en la parte o partes que
permanece en el patrimonio del expropiado, sin que sea lo más adecuado
calcularlos por un porcentaje del valor del terreno, por lo menos, a priori
(TSJ Sevilla 2-12-02 , EDJ 78405).
9) Si la depreciación de un bien o derecho no es consecuencia directa de
la expropiación del suelo sino del establecimiento del servicio público
para el que aquel fue expropiado, no procede incluir su indemnización
como una partida del justiprecio (TS 22-3-93, EDJ 2778 ; 28-10-96,
EDJ 7993 ; 19-7-97 , EDJ 7757 ).
10) No obstante, cuando se trata de una expropiación urbanística,
sometida a la LS/76, en supuesto de demérito experimentado por la parte
de finca no expropiada, los propietarios gozan de las facultades previstas
en LS/76art.69.1 y 87.3 para solicitar la expropiación de la superficie
inedificable restante o la correspondiente indemnización, de manera que
no procede incrementar por tal concepto el justiprecio de la porción
expropiada, ya que este incluye exclusivamente la pérdida de
aprovechamiento del suelo expropiado, siendo el cauce de aquellos
preceptos el adecuado para encontrar la adecuada compensación por el
perjuicio sufrido en la parte no expropiada (TS 25-3-00, EDJ 10955 ;
21-6-97, EDJ 6799 ; 30-9-95 , EDJ 6192 ).
11) La indemnización a que se refiere LEF art.46 , que como se ha
indicado existe no solamente cuando se deniega la pretendida
expropiación total de finca por resultar antieconómica la explotación del
resto, sino cuando se produce cualquier afectación al patrimonio del
expropiado, si bien en principio debiera de dar lugar a una pretensión
indemnizatoria por vía de la responsabilidad de la Administración, en aras
del principio de la efectividad de la tutela, se viene reconociendo también
como parte del total que ha de satisfacerse al afectado por la
expropiación y dentro del justiprecio (TS 3-11-10 , EDJ 254007 ; 16-
12-09, EDJ 307404 ).
3. Liberación de la expropiación
5655 En la aplicación de la expropiación forzosa por razones urbanísticas

(fundamentalmente, como sistema de actuación), la Administración
expropiante puede liberar de la misma, mediante la imposición de las
oportunas condiciones a determinados bienes de propiedad privada o
patrimoniales de las Administraciones públicas. Estos inmuebles quedan,
así, «liberados» de la expropiación.
Precisiones
La materia se regula en la siguiente normativa:

• Estatal: LS/15 art.43.2 ; D 458/1972 (declarado vigente por LS/76);
LS/92art.174 a 176 , (nulos por TCo 61/1997 , pero asumidos por algunas
comunidades autónomas y normas autonómicas).
Con efecto 17-1-2018 ha sido declarado inconstitucional y nulo lo dispuesto en
LS/15 art.43.2 segundo inciso, por el que se eliminaba el carácter excepcional de
la liberación de la expropiación y se establecía su discrecionalidad en caso de
aportación de garantías por el propietario liberado, respecto del cumplimiento de las
obligaciones que le correspondiesen (TCo 143/2017 ).
• Autonómica: DLeg Aragón 1/2014 art.149.2 ; DLeg Asturias 1/2004 art.186 ;
L Baleares 2/2014 art.95 ; L Canarias 4/2017 art.248 ; D Canarias 183/2004
art.118 ; L Cantabria 2/2001 art.163 ; DLeg Castilla-La Mancha 1/2010
art.148 ; L Castilla y León 5/1999 art.91 ; D Castilla y León 22/2004 art.282 ;
DLeg Cataluña 1/2010 art.111 ; L Extremadura 11/2018 art.98.2 ; L Galicia
2/2016 art.119 ; D Galicia 143/2016 art.294 ; L Galicia 1/2019 art.23.2 ; L La
Rioja 5/2006 art.154 ; L Madrid 9/2001 art.122 ; L Murcia 13/2015 art.224 ;
DFLeg Navarra 1/2017 art.186 ; L País Vasco 2/2006 art.175 .
5657 Procedimiento
La liberación puede concederse a instancia de parte, cuando el órgano
actuante considere oportuna esta medida y sea compatible con los
intereses públicos que legitiman la actuación, habida cuenta del interés
público y de la importancia de las obras de urbanización o de las
edificaciones realizadas o en construcción, de los planes o proyectos
aprobados o en curso de aprobación, así como de otras circunstancias
concurrentes.
La solicitud se formula en el periodo de información pública del proyecto
de delimitación del ámbito de actuación, o momento equivalente, y se
ratifica en el periodo equivalente en la tramitación del correspondiente
plan de ordenación -en su caso-, salvo que se hubiera denegado
expresamente con anterioridad.
Si el órgano competente de la Administración expropiante estima fundada
la petición de liberación, señala al propietario de los inmuebles afectados
las condiciones, proporción y términos en que el mismo ha de vincularse
a la gestión urbanística mediante su contribución o participación en las
cargas que la ordenación y urbanización comporte, la cesión de terrenos
y, en su caso, la imposición de servidumbres y rectificación de límites de
las fincas sujetas a expropiación que van a ser liberadas. Todo ello
partiendo del principio de equitativa distribución del cargas y beneficios
derivados de la actuación urbanística.
La determinación de obligaciones y cargas se hace de forma estimada.
Se fijan, además, garantías que aseguren el cumplimiento de lo expuesto.
La decisión de la Administración pública actuante responde a los mismos
parámetros que la indicada en sede de solicitud de expropiación total (nº
5580 s. ).
5659 Resolución
Aceptadas por el propietario las condiciones fijadas, se dicta la

correspondiente resolución, que se publica en el periódico oficial
correspondiente, además de notificada al interesado. En caso de recaer
después de ocupados los bienes objeto de liberación y pagado su
justiprecio, debe acordarse la previa reversión de tales bienes en favor
del titular de los mismos.
El incumplimiento por parte del propietario de los bienes liberados de las
obligaciones impuestas en la resolución liberatoria, da lugar a que las de
contenido económico se exijan por la vía administrativa de apremio (nº
1735 ), o a que se expropien los inmuebles o recuperen los revertidos
en los términos establecidos en la resolución liberatoria.
C. Pieza separada de valoración
5665 Resulta del concepto mismo de la expropiación forzosa (nº 890 ), la

necesaria indemnización al titular de los bienes o derechos objeto de la
misma, precisamente para evitar que esta privación patrimonial coactiva
se convierta en incautación.
La justa compensación resulta imperativa para dar cumplimiento a la
función social de la propiedad (TCo 111/1983 ; 37/1987 ), y no
necesariamente previa en sede constitucional, aunque sí por imperativo
legal. Responde a la naturaleza de carga (García de Enterría), al menos en
el supuesto del procedimiento ordinario; quizá no así en el de urgencia y
en algunos de los especiales (Pera Verdaguer).
La fase procedimental que tiene por misión determinar ejecutoriamente el
importe del resarcimiento que haya de abonarse al o a los expropiados es
la pieza de justiprecio . No obstante, puede no haber lugar a su apertura y
tramitación en caso de determinación de la indemnización por mutuo
acuerdo entre la Administración expropiante y el o los expropiados. En
caso de ser varios estos, el acuerdo amistoso puede alcanzarse con todos
o con alguno o algunos. Igualmente, en los frecuentes supuestos de
pluralidad de procedimientos expropiatorios simultáneos tramitados con
particulares situados en una posición semejante, por ser titulares de
bienes similares afectados por una única actuación administrativa de
cierta envergadura, el acuerdo puede afectar solo a ciertos
procedimientos, sin incidencia en los restantes (tanto en lo referente a su
tramitación como en lo relativo al quantum indemnizatorio).
5666
Precisiones
1) El término justiprecio es concepto jurídico indeterminado (TS 25-1-72; 9-6-81)

que refiere un valor de sustitución conmutativo del bien o derecho expropiado, por
lo que no están comprendidos en el contenido material de aquel los intereses
expropiatorios, al ser conceptos diferentes, de naturaleza distinta y que responden a
diversos factores (TS 26-10-93, EDJ 9578 ; 21-3-94, EDJ 2568 ).
2) Los intereses de demora, que se devengan según lo preceptuado en LEF

art.56 y 57 (nº 5971 ) son un crédito accesorio del justiprecio y una
obligación legal de CC art.1108 (TS 29-1-90 , EDJ 739 ; 5-2-90 , EDJ 1074 ).
3) El Convenio Europeo de protección de los derechos humanos dispone que nadie
puede ser privado de sus bienes sino por causa de utilidad pública y en las
condiciones previstas en la ley y los principios generales del Derecho internacional
(CEDH Protocolo 1 art.1 ).
Con carácter general se reconoce que la definición de utilidad pública -concepto
amplio por naturaleza- corresponde a las autoridades nacionales, siempre que se
mantenga un equilibrio justo entre las privaciones impuestas por el interés general y
el respeto de los derechos individuales (TEDH 6-10-05, núm 1513/03 ; 22-2-05,
núm 47148/99 ; 1-3-01, núm 43622/98 ). En particular, debe existir una
relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin que se
persigue alcanzar mediante la privación a la persona de sus bienes o controlar su uso
(TEDH 15-11-05, núm 44302/02 ).
En relación con esto, la pérdida de bienes sin entrega de una cantidad razonable en
pago de su valor constituye normalmente una injerencia desproporcionada. No
obstante el CEDH no garantiza en todo caso el derecho a una compensación total en
cualquier circunstancia, ya que los objetivos legítimos de interés público pueden
demandar un desembolso menor que el valor total de mercado. Incluso,
excepcionalmente, una privación de bienes sin compensación puede ser compatible
con el precepto citado (TEDH 21-2-90, núm 11855/85 ).
Asimismo, la garantía del CEDH, aunque no contiene exigencias explícitas de
carácter procesal, comprende que los procedimientos existentes brinden al afectado
la posibilidad real de plantear ante las autoridades responsables su caso, con la
finalidad de impugnar de manera efectiva las medidas que suponen injerencia en su
derecho (TEDH 15-11-05, núm 44302/02 ).
1. Aspectos procedimentales
5670 Se exponen las siguientes cuestiones con relación al procedimiento de

valoración:
• Fijación por mutuo acuerdo (nº 5675 s. ).
• Pieza de justiprecio ante el órgano tasador (nº 5695 s. ).
• Jurados provinciales de expropiación forzosa (nº 5710 s. ).
a. Fijación por mutuo acuerdo

(LEF art.24 ; REFart.25 a 27 )
5675 La Administración y el particular a quien se refiera la expropiación pueden

convenir la adquisición de los bienes o derechos que son objeto de
aquella libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez
convenidos los términos de la adquisición amistosa, se da por concluido
el expediente iniciado.
En caso de que, en el plazo de 15 días, no se llegue a tal acuerdo, se sigue
el procedimiento que se establece en LEF art.25 s. (nº 5695 ), sin
perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan
ambas partes llegar a dicho mutuo acuerdo. En todo caso, este se debe
alcanzar antes de la resolución de justiprecio.
El acuerdo alcanzado por las partes tras la misma no es un convenio
expropiatorio, sino un negocio jurídico diferenciado, no finalizador del
procedimiento a los efectos de L 30/1992 art.88 -equivalente a LPAC
art.86 - (TSJ La Rioja 13-4-04).
5677 Requisitos de eficacia

(REF art.25 ; TS 24-4-97, EDJ 4269 )
La tramitación específica derivada de la perfección de este acuerdo exige,

como requisitos de eficacia los siguientes:
a) La propuesta del órgano administrativo encargado de la expropiación,
expresiva del acuerdo alcanzado con el o los propietarios, con remisión de
antecedentes y características que permitan valorar el bien.
b) El informe de los servicios técnicos o de técnico al servicio de la
Administración pública expropiante, en cuanto al valor del bien.
c) La fiscalización del gasto por la intervención.
d) La autorización del órgano competente (ministro, consejero del ramo,
pleno de la corporación local). En este sentido, si la Administración
pública expropiante es un ayuntamiento el acuerdo debe ser adoptado o
ratificado por el pleno (TS 6-4-79, EDJ 7434 ; 11-10-78, EDJ 5756 ).
5679 Partes intervinientes

Al respecto ha de tenerse en cuenta lo siguiente:
En todo caso, la fijación amistosa del justiprecio tiene carácter
potestativo para las partes intervinientes, cuya libre determinación es
requisito sustantivo esencial (TS 10-7-81 , EDJ 7857 ).
Las partes son el o los expropiados y la Administración expropiante o el
beneficiario, si existe este (REF art.5.2 ).
La no intervención del beneficiario en el acuerdo, vicia al mismo de
invalidez (TS 13-3-68). Si los expropiados son varios, deben intervenir
todos ellos, directamente o por representación, p.e. en el caso de
comuneros, so pena de invalidez del convenio.
Por otra parte, al ser un acto de disposición de carácter oneroso, en caso
de implicación sociedades de gananciales -en caso de expropiación de
bien común a los esposos-, son de aplicación las reglas derivadas de CC
art.1376 s. , o las forales pertinentes, en su caso (CC art.9 ).
5681 Naturaleza
Este negocio responde a la naturaleza de contrato administrativo, al ser
propio su objeto del giro o tráfico de la Administración pública,
subsumible en la categoría de contrato administrativo especial o no típico
-LCSP art.25.1.b - (TS 4-5-98, EDJ 6062 ; 9-5-89 , EDJ 4830 ; 4-7-
79 , EDJ 7221 ; 21-6-78; 3-6-63; 13-11-56).
No puede confundirse:
a) Con los contratos celebrados al margen del procedimiento
expropiatorio, aunque con contemplación de una futura expropiación, en
defecto de enajenación voluntaria. Estos contratos son privados, y se
someten a un régimen normativo distinto del de los contratos
administrativos.
Su perfección y consumación suponen la exclusión del ejercicio de la
potestad expropiatoria, a diferencia del convenio expropiatorio, que hace

innecesario toda tramitación procedimental posterior (TS 16-6-78).
b) Con la aceptación por la Administración pública o por el expropiado
de la oferta económica contenida en la hoja de aprecio contraria. No
obstante, los elementos comunes entre esta y el convenio en estudio son
evidentes.
c) En algunas ocasiones se ha calificado al mismo de acto administrativo
especial, entendido en sentido amplio, pues aunque el convenio ofrezca
un aspecto negocial y por su objeto implique una compraventa, no por
ello pierde su dependencia del procedimiento administrativo del que
deriva (TS 29-3-84, EDJ 2022 ). Se conceptúa como actuación que pone
fin al expediente correspondiente y que mantiene vigencia mientras no se
obtenga la resolución por cualquiera de los medios legales procedentes
(TS 16-2-81; 25-2-83; 3-12-79, EDJ 7264 ).
d) No constituyen el convenio mismo, los tratos previos a este, que no
vinculan como actos propios a las partes (TS 16-4-80 , EDJ 15699 ).
e) Se somete, primariamente, a Derecho administrativo (LCSP art.25.2 ),
con las consiguientes consecuencias en materia de interpretación por el
órgano de contratación (sometido a las reglas de CCart.1281 a 1289 ),
cumplimiento, resolución e impugnación (en todo caso, en sede
contencioso-administrativa, previa intermediación de acto administrativo).
Puede considerarse, al menos en ciertas ocasiones, como subespecie de
convenio urbanístico de gestión (TS 28-9-98, EDJ 22480 ). Ver nº 745 s.
Memento Urbanismo 2019.
5683 Acuerdo explícito

El acuerdo, como regla general, ha de ser explícito (TS 30-6-84 , EDJ
500002 ). No obstante, en alguna ocasión se admiten en este campo
declaraciones tácitas de voluntad (TS 4-7-79 , EDJ 7221 ), sometidas
siempre a las exigencias precisas para considerar el silencio como
declaración de voluntad, según los criterios jurisprudenciales y doctrinales
consolidados al respecto. Ahora bien, en todo caso la voluntad concorde
en cuanto al acuerdo de las partes ha de ser inequívoca, sin que pueda
tomarse como tal -por ejemplo- la comparecencia del expropiado para
mera recepción del pago del depósito previo a la ocupación, en el
procedimiento de urgencia (LEF art.52 ), o la aceptación de cantidades a
cuenta del futuro justiprecio no amistoso (TS 18-6-91 , EDJ 5886 ).
Asimismo, es precisa la formalización en documento administrativo
-generalmente, acta de mutuo acuerdo- o notarial (LCSP art.153 ).
La posibilidad de alcanzar acuerdo a lo largo de la tramitación del
expediente tiene como límite final el momento en que se dicte el acuerdo
valorativo del jurado provincial de expropiación (nº 5734 ).
5685 Conformidad entre cosa y precio
Ello se predica en caso de acuerdo en cuanto al precio unitario que haya

de abonarse, pero no en lo relativo a la superficie expropiada, en que no
hay acuerdo (TS 29-11-97 , EDJ 57483 ). Sin embargo, cuando el objeto
expropiado no es una cantidad de metros cuadrados valorada en globo,
sino una finca que también se valora como cuerpo cierto a tanto alzado
(TS 9-5-89 , EDJ 4830 ), se considera que es indiferente la divergencia
en cuanto a su superficie, pues el valor unitario supone no atender al
precio por unidad de medida; así se excluye la pieza de justiprecio
posterior, pues el aumento o disminución de la superficie de la finca, no
tiene consecuencia en el precio pactado (CC art.1471.1 ).
El precio puede someterse a determinaciones accesorias de la voluntad,
especialmente a condición o término (LCSP art.34.1 ; CC art.1116 ).
De su no cumplimiento o de su cumplimiento, depende la apertura de
pieza separada de justiprecio. En relación con ello, el no cumplimiento
por la Administración pública de la oferta sometida a plazo final por parte
del expropiado según la cual el pago ha de tener lugar no más tarde de
cierta fecha, impide tener por producido y eficaz el acuerdo (TS 5-7-97,
EDJ 7759 ).
Por otra parte, la existencia de litigio o cuestión en relación a la
titularidad de los terrenos o bienes afectados no impide la posibilidad de
alcanzar mutuo acuerdo, siempre que intervengan todos los litigantes y
que se consigne el precio (TS 17-11-83; CC art.1176 s. ).
5687 Importe alzado

(REF art.26 )
Se excluye cualquier indemnización por otros conceptos sobre el mismo

bien o derecho expropiado, salvo pacto en contra (TS 3-5-99, EDJ
17566 ; 12-2-85; 4-7-84), incluso el premio de afección (TS 21-11-79).
También, en su caso, los intereses eventualmente devengados hasta el
momento del acuerdo.
No tiene por qué coincidir con o estar fijado sobre valores reales o con el
valor de tasación de la Administración pública respecto de bienes
semejantes, pues son múltiples las razones subjetivas que pueden llevar
al mutuo acuerdo, razón esta por las que no tiene relevancia alguna en
otros expedientes un concreto precio amistoso (TS 25-3-99, EDJ
17220 ).
5688 Reclamación por depreciación

Es discutible si cabe reclamar por depreciación en la parte no expropiada
de la finca o bien afectado.
A favor de esta posibilidad, la jurisprudencia que considera además que la
renuncia a la indemnización por tal concepto debe ser expresa, clara y
terminante, en defecto de la cual no puede entenderse producida (TS 18-
4-97, EDJ 4275 ; 14-3-94, EDJ 2331 ; 6-3-85).
Postura contraria la de TS 26-2-96, EDJ 1286 , al ser la indicada una
partida integrada en el precio amistoso.
En cualquier caso, el acuerdo no impide solicitar la expropiación total del

terreno (LEF art.23 ).
5689 Devengo de intereses

La jurisprudencia no es uniforme:
a) Se ha sostenido que el carácter alzado y global del acuerdo excluye
los intereses por demora en la fijación del justo precio (LEF art.56 ),
salvo que resulte otra cosa del contenido del acuerdo (TS 20-6-00, EDJ
21909 ; 10-3-97, EDJ 3839 ; 12-6-91, EDJ 6238 ), o del convenio
(TS 7-7-84; 19-7-83).
b) En contra, se ha afirmado también que los intereses por demora en la
fijación y en el pago del justiprecio (LEF art.57 ), pueden devengarse en
caso de mutuo acuerdo, salvo pacto contrario (TS 12-2-85, EDJ 914 ;
7-7-84; 15-6-82, EDJ 3966 ; 26-10-79, EDJ 7084 ; 4-7-79, EDJ
7221 ).
c) En cualquier caso, en nuestra opinión el carácter alzado puede
englobar los intereses de la LEF art.56 ; pero no los de la LEF art.57 ,
al devengarse después del señalamiento del precio, lo que les hace
compatibles tanto con el justiprecio convenido como con el fijado por el
jurado. Estos intereses solo quedan excluidos en caso de pacto expreso
en tal sentido, sin que el silencio deba interpretarse como renuncia a los
mismos (TS 20-6-00, EDJ 21909 ).
d) El momento en el cual se tiene por fijado el justo precio es el de la
perfección del convenio (TS 18-1-84; 16-3-83; 8-3-82, EDJ 1278 ). En
contra, anteriormente se consideró que ha de atenderse al tiempo de la
ratificación del acuerdo por el órgano competente -REF art.25.d - (TS
29-3-79 , EDJ 7071 ).
e) No se computa como fecha de iniciación del expediente de
justiprecio la posible fase previa de tratos tendentes a la fijación amistosa
o por mutuo acuerdo del importe de la indemnización, en caso de que
luego se frustre la solución convenida (TS 16-6-87 , EDJ 4829 ).
f) Es posible pactar el pago del precio en períodos o entregas sucesivas.
En tal caso, ha de atemperarse la regla de LEF art.57 , a los términos
convenidos, sin que proceda su aplicación automática (TS 24-9-98, EDJ
22288 ).
g) No procede su pago en caso de precio alcanzado por mutuo acuerdo,
salvo que se pacte expresamente (Servicio Jurídico del Estado Dict 17-4-
01 ).
h) El JEF es incompetente para fijar los intereses en caso de ser
imputables a la Administración pública. En caso de fijación, la
Administración pública no queda vinculada por el pronunciamiento,
pudiendo apartarse del mismo sin necesidad de declaración de lesividad
(Servicio Jurídico del Estado Dict 17-4-01 ).
5691 Otros aspectos
a) La figura de la retasación puede tener lugar en estos casos (TS 22-9-

80; 9-3-77), en caso de concurrir sus presupuestos. En contra, TS 4-7-79 ,
EDJ 7221 .
b) Como contrato (CC art.1091 ) es vinculante para la Administración
pública o beneficiario, y para el particular expropiado. Aquella no puede
dejarlo sin efecto sin revisión de oficio o declaración de lesividad del acto
de adjudicación (TS 13-1-00, EDJ 725 ; 29-3-79 , EDJ 7071 ). Sin
perjuicio, si es posible, de la resolución.
De igual modo, carece de validez cualquier reserva hecha por el
expropiado, en cuanto a la obligatoriedad de lo pactado (TS 5-12-92, EDJ
12063 ; CC art.1256 ).
c) No se considera posible la revisión de precio por subida de IPC (TS 25-
11-77). En general, la técnica de la revisión de precios se compadece mal
con un contrato de tracto único.
d) Es un elemento eliminador de la vía de hecho (TS 16-1-96 , EDJ
182 ; 2-1-80), que igualmente finaliza o hace innecesaria la tramitación
de la pieza de justiprecio . Sin embargo, este efecto excluyente está
condicionado a la validez y eficacia del convenio alcanzado. De esta
forma, en caso de que lo acordado devenga de imposible cumplimiento,
es precisa la tramitación de aquel (TS 18-6-92, EDJ 6516 , en relación
con un convenio por el cual el ayuntamiento expropiante cedía como
precio ciertos terrenos edificables que se ven posteriormente afectados
por una suspensión de licencia que impide la edificación). O, al menos, la
sustitución de la contraprestación inicial por su equivalente económico o
«valor de sustitución» (TS 24-6-91, EDJ 6772 ; 1-4-91 , EDJ 3376 ;
15-2-91 , EDJ 1605 ; 13-12-90).
e) El trato fiscal del precio amistoso es el mismo que el del justiprecio
fijado por órgano de tasación (nº 5638 s. ).
f) Resulta de aplicación el principio de relatividad de los contratos (CC
art.1091 ), en el sentido de que el precio convenido no surte efecto
alguno en relación a otros expedientes ordinarios o a otros convenios
relativos a bienes o derechos análogos (TS 15-3-91 , EDJ 2902 ; TSJ La
Rioja 19-11-03).
g) La determinación convencional de la indemnización no excluye un
posterior derecho de reversión (TS 25-2-03, EDJ 25583 ).
b. Pieza de justiprecio ante el órgano tasador

(LEF art.25 s. ; REFart.28 a 31 )
5695 Una vez firme en vía administrativa el acuerdo por el que se declara la
necesidad de ocupación de bienes o derechos expropiables se procede a
determinar su justo precio, con arreglo a las siguientes reglas básicas de
procedimiento.
Precisiones
En algunas expropiaciones especiales la tramitación de la pieza separada de

justiprecio presenta particularidades más o menos relevantes. Especialmente
destacable es la tasación de los bienes expropiados en supuestos de ejercicio de la
potestad expropiatoria sobre fincas objeto de transformación agraria, en la que no
interviene el jurado provincial de expropiación forzosa u órgano autonómico
equivalente, sino que se efectúa por medio de una suerte de tasación pericial
contradictoria. (D 118/1973art.113 a 116 , 241 a 255 ).
5697 Tramitación de pieza separada

La tramitación se hace como pieza separada, encabezada formalmente
por la exacta descripción del bien o derecho que haya de expropiarse
(descripción necesariamente idéntica a la que figure en el acuerdo de
necesidad de ocupación). La ausencia de esta descripción no se
considera, sin embargo, vicio de nulidad, sino a lo sumo de anulabilidad en
caso de que implique indefensión, quedando de otra forma reducida a
mera irregularidad -L 30/1992 art.63 , hoy LPAC art.48 - (TS 23-9-80,
EDJ 15198 ).
Por otra parte, la identificación del bien, si es errónea, no prima sobre la
realidad material del mismo ni determina que se haya de valorar otra cosa
que la realmente expropiada (TS 28-11-80; 6-6-79). En contra, se
considera que solo se ha de indemnizar lo descrito en la pieza, sin
perjuicio del ejercicio de las acciones procedentes en relación con los
derechos o bienes ajenos a la descripción y que han sido ocupados (TS
26-10-77).
5699 Expediente individual

Se abre un expediente individual para cada uno de los propietarios de
bienes expropiables, siendo el expediente único en los casos en los que el
objeto expropiado pertenezca a varias personas en comunidad (no
necesariamente romana o por cuotas) o cuando varios bienes constituyan
una unidad económica.
Se incorpora a la pieza un extracto de las actuaciones previas
desarrolladas infructuosamente con la finalidad de obtener mutuo
acuerdo, en su caso.
Se considera existente esta unidad:
a) Si se trata de fincas rústicas o urbanas, cuando se hallen inscritas o
sean susceptibles de inscripción bajo el mismo número, de conformidad a
la LH art.8 y RH art.44 . Por tanto, en caso de expropiación de
edificaciones en régimen de propiedad horizontal, se abren tantos
procedimientos como propietarios de pisos o locales.
b) En el caso de cosas muebles, sí configuran una universalidad de hecho
o de derecho.
c) Si el objeto de la expropiación son valores mobiliarios, cualquiera que
fuera su forma, se forman tantas piezas separadas como clases de títulos
hayan de expropiarse, atendiendo a las características que puedan influir
en la valoración.
Este régimen desplaza, en la materia, el general de acumulación de

procedimientos (LPAC art.57 ), que no es, directamente al menos,
aplicable en cuanto incompatible con aquel.
Precisiones
1) La tramitación única de expedientes relativos a bienes constitutivos de unidad

económica no impide la expropiación parcial de los mismos, de parte de los que se
integran en dicha unidad (TS 26-6-78, EDJ 5992 ).
2) La tramitación separada de expedientes que deben constituir uno solo podría
acarrear la nulidad de las valoraciones (TS 18-2-65), aunque tal afirmación podría
colisionar con el principio favor acti (TS 28-4-71).
3) La valoración de los derechos de propiedad y arrendamiento sobre la cosa
expropiada se efectúa, en principio, en expedientes separados, pues no hay
comunidad entre los respectivos titulares (TS 10-10-83).
4) No implica unidad económica la titularidad única, o pertenencia de varios
inmuebles al mismo dueño, aunque sea un indicio de la misma.
5) No es precisa la colindancia (sí normal), aunque no necesariamente, la proximidad
entre fincas para que formen la indicada unidad.
Forman estas las explotaciones agrícolas o agrarias (TS 28-5-82; 11-2-72; 26-9-70).
6) La tramitación inicial del procedimiento expropiatorio puede ser única hasta la
apertura de la fase de justiprecio, en la que las actuaciones se pueden desmembrar
en varios expedientes, si es preciso según las reglas anteriores (TS 21-9-61).
5701 Hoja de aprecio

En cada expediente, la Administración requiere a los propietarios o
arrendatarios para que en el plazo de 20 días hábiles a contar desde el
siguiente a la notificación (LPAC art.31 y 40 s.), presenten hoja de
aprecio en la que se concrete el valor en que estiman el objeto que se
expropia, así como las alegaciones que tengan por conveniente. Les da
igualmente traslado de la fecha legal de inicio del expediente de
justiprecio, para que al presentar la hoja de aprecio puedan discutirla y
razonar la pertinencia de adoptar otra (cuestión fundamental, pues esa
fecha es la de referencia de la valoración).
La tasación debe ser forzosamente motivada, y puede ser avalada por
informe pericial evacuado por profesional facultativo con título válido en
territorio nacional, con al menos un año de ejercicio profesional, cuyos
gastos son de cuenta del expropiado. En defecto de estos requisitos, la
valoración no se toma como ratificada por perito.
La Administración expropiante puede aceptar o rechazar la valoración de
los propietarios, o arrendatarios, en igual plazo de 20 días hábiles. En el
primer caso, se entiende definitivamente fijado el justo precio y se
procede al pago del mismo, como requisito previo a la ocupación o
disposición.
En el segundo, la Administración extiende hoja de aprecio fundada, que se
notifica al interesado, para que en el plazo de los 10 días hábiles
siguientes la acepte lisa y llanamente o la rechace, haciendo en este caso
las alegaciones que considere oportunas, empleando los métodos
valorativos que juzgue más convenientes o los que sean procedentes,
según los casos, y aportando cuantas pruebas sean precisas para
fundamentar sus alegaciones. En caso de rechazo por parte del

interesado, se pasa el expediente al jurado provincial de expropiación u
órgano autonómico equivalente, en su caso (nº 5710 s. ).
5703
Precisiones
1) Los titulares de derechos reales sobre el bien expropiado gozan de legitimación

para intervenir en el procedimiento expropiatorio. Esto supone, por tanto, que en la
pieza separada de justiprecio dichos titulares tienen derecho a ser oídos. Incluso, en
caso de que sean titulares de derechos o cargas que se extinguen por la
expropiación. Efectivamente, es principio general del instituto de la expropiación
forzosa que la cosa expropiada se adquiere libre de cargas por la Administración
expropiante o por el beneficiario (LEF art.53 ). De esta forma, el derecho real que
se extingue se transforma en un derecho a participar en la indemnización
justipreciaria. Por ello, el acreedor hipotecario tiene interés directo en la fijación del
justiprecio:
- porque las indemnizaciones procedentes de la expropiación de los inmuebles
hipotecados se entienden igualmente hipotecadas (LH art.110 ); y
- en relación con lo anterior, porque puede resultar perjudicado en su derecho si la
cuantía de la indemnización por justiprecio no alcanza el quantum del crédito
garantizado con hipoteca (TS 27-5-99, EDJ 17622 ).
2) La hoja de aprecio de la Administración puede acompañarse de documentos
complementarios, que contengan un estudio de los presupuestos en los que se basa
aquella. Sin embargo, estos documentos no han de notificarse necesariamente al
expropiado, siempre que la hoja que se les remita contenga los elementos esenciales
y suficientes para conocer la valoración realizada por la Administración expropiante
de los bienes objeto de expropiación (TS 5-6-97, EDJ 4290 ).
3) La motivación de la hoja no exige que las consideraciones de la misma hayan de
ser acertadas. El mayor o menor acierto de aquella no tiene relevancia formal (TS
18-2-86 , EDJ 1352 ).
4) No es posible motivar una resolución de justiprecio con base en informes
obrantes en otros procedimientos (TSJ La Rioja 24-11-00, EDJ 54018 ).
5) En supuestos de obras en carreteras, declaradas de emergencia, la valoración de
las indemnizaciones y daños a que dé origen la ocupación temporal se somete a un
régimen de plazos específico. Siempre que sea posible evaluarlas con antelación, la
Administración actuante debe ofrecer su valoración para alcanzar acuerdo con el
propietario en plazo de 10 días desde la declaración de emergencia. En caso de
rechazo expreso por el afectado, las partes disponen de 20 días comunes para elevar
su tasación -hoja de aprecio- al órgano competente para valorar, que ha de resolver
en 10 días (L 37/2015 art.12.8 ).
5704 Vinculación de las hojas de aprecio

Son vinculantes para las partes que las presentan en virtud de la doctrina
de los actos propios (TS 28-10-96, EDJ 7993 ; 23-5-95 , EDJ 4227 ;
25-3-95 , EDJ 721 ; TSJ C.Valenciana 27-11-99 , EDJ 81076 ; TSJ
Madrid 5-3-99, EDJ 20106 ; DGSJE 27-7-01).
Resulta discutible si la fuerza vinculante se extiende a la cuantía global de
la indemnización o si se produce respecto de cada concepto o partida de
la misma. En alguna ocasión, se ha considerado que las cada una de las
concretas valoraciones que se integran en una hoja de aprecio vinculan a
jurado y expropiados (TS 31-10-86); en otros supuestos se atiende al
importe total de lo solicitado, sin derivar vinculación de las fracciones del
mismo (TS 28-9-84).
La vinculación se produce respecto de la cuantía de cada concepto, no

respecto de las diferentes partidas que los integran, dado que la
valoración de cada concepto es, respecto de los restantes, heterogénea;
mientras que la de las partidas de un concepto es, respecto de las otras,
homogénea (TS 21-2-01, EDJ 26321 ; 24-5-11, EDJ 99922 ; 16-1-13,
EDJ 1741 ; TSJ La Rioja 23-3-05; La Rioja13-5-13, Rec 84/12).
Son conceptos indemnizatorios todos aquellos componentes de la
indemnización que tienen individualidad o autonomía propia, siquiera
relativa, dentro del justiprecio: el valor del suelo, el de las construcciones,
el de las plantaciones o cosechas pendientes, las concesiones existentes,
etc.; y el demérito experimentado por la finca, en la parte no expropiada,
como consecuencia de la expropiación parcial o de la imposición por
expropiación de cierta servidumbre o gravamen (TS 23-5-95 , EDJ
4227 ; TSJ País Vasco 8-3-00 , EDJ 483 ; TSJ La Rioja 16-10-00).
En todo caso, para que las partidas o conceptos vinculen al jurado han de
estar netamente diferenciados (DGSJE Dict 25-9-01 ).
Precisiones
1) La vinculación que se deriva de la propuesta contenida en la hoja de aprecio no

alcanza a esos elementos de cálculo que pueda utilizar la parte para determinar el
valor del bien o derecho expropiado en la cantidad que reclama, ya que tales
elementos cumplen una función de justificación de la valoración, pero no
constituyen por sí mismos una valoración del bien expropiado (TS 3-5-13, EDJ
70821 ; 21-5-13, EDJ 80099 ; 24-9-13, EDJ 182582 ; 16-9-13, EDJ
180047 ).
Igualmente, los valores utilizados por la beneficiaria de la expropiación para hallar el
valor unitario del suelo por el método residual, tales como el valor en venta de
partida del metro cuadrado construido o el importe de los gastos de construcción, no
se configuran como partidas autónomas e independientes del justiprecio, sino como
elementos que se integran en el cálculo del suelo expropiado, por lo que la cuantía
utilizada por una de las partes no resulta vinculante ni para el jurado ni para los
tribunales, más allá del valor total asignado por la partida relativa al valor del suelo
expropiado (TS 22-10-13, EDJ 206332 ).
2) El expropiado no puede quedar vinculado por estimaciones hechas con base en
circunstancias y comportamientos que escapan de su control -como es la duración
de las obras para las que se acuerda la expropiación-, por depender de la voluntad y
diligencia de la Administración expropiante o, en su caso, del beneficiario (TS 27-9-
11, EDJ 224451 ).
3) En un supuesto en que el propietario presentó dos hojas de aprecio de forma
sucesiva, el propietario queda vinculado por la valoración de la primera hoja de
aprecio, sin que pueda estarse por tanto a la valoración de la segunda (TS 6-11-12,
EDJ 259259 ).
5705 Las características que conlleva el carácter vinculante de la hoja:

1) Impide al expropiado modificar aquella (LEF art.30.2 ). En caso de que
la Administración expropiante no acepte la valoración contenida en la
hoja aportada por el expropiado, presenta a su vez otra hoja de aprecio,
que notifica al expropiado. Este solo puede optar entre dos alternativas:
aceptarla lisa y llanamente o rechazarla. Por el contrario, no puede en
este momento modificar su hoja de aprecio, pues la LEF art.30.2 no le
atribuye ninguna capacidad innovativa respecto de aquella (TS 22-12-77;
29-10-80 , EDJ 15413 ; 1-6-99, EDJ 19637 ).
2) Atribuye a su presentación carácter de acto para el que es preceptivo

acreditar la representación de modo fidedigno (LPAC art.5 y 6 ), sin
que se presuma atribuida. Por ello, las hojas presentadas por quien no
acredita el poder del interesado, no vinculan a este (TS 9-5-80, EDJ
14227 ).
3) Impide solicitar en recurso judicial conceptos indemnizatorios no
incorporados por el expropiado a aquella, ya que de otro modo se incurre
en desviación procesal (TSJ La Rioja 16-10-00, EDJ 49855 ; 20-9-04;
TSJ Granada 15-5-00 , EDJ 113286 ; TS 13-10-94 , EDJ 9071 ). No
obstante, sí cabe que en el recurso contencioso-administrativo el
expropiado pida menos de lo que pidió en la hoja de aprecio,
reduciéndose entonces el límite vinculante a lo reclamado en sede
judicial, que vincula como nuevo límite al órgano judicial (TS 27-4-95 ,
EDJ 2916 ).
5706 4) Obliga a desconocer el valor real, si este es superior a lo pedido por el

administrado o inferior al ofrecido por la Administración.
5) Impone extender la indemnización a conceptos improcedentes que,
sin embargo, han sido ofrecidos por la parte expropiante o beneficiaria
(TS 18-3-76, en relación con el premio de afección).
6) No impide corregir errores materiales o aritméticos en las hojas de
aprecio (TS 9-6-92 , EDJ 11208 ). En su confección, por otra parte, se
sigue un criterio antiformalista, pues no están sujetas a formas
determinadas; sin embargo, no todo escrito dirigido a la Administración
con una propuesta económica puede considerarse hoja de aprecio.
7) Obliga a someterse, en fase judicial posterior, al método de tasación
empleado en la misma, en caso de que fueran varios los sistemas posibles
y procedentes.
8) En el caso, poco frecuente, de que se formulen en la misma pieza dos
hojas de aprecio por parte de la Administración, una sucesiva a la otra,
no puede desconocerse en la posterior la voluntad manifestada en la
anterior, que vincula a aquella, al menos en cuanto al mínimo (TS 23-12-
86 , EDJ 8644 ).
5707
Precisiones
1) El carácter vinculante de estas hojas ha sido matizado por la jurisprudencia, en el

sentido de que tal vinculación no puede tener un carácter absoluto en base a la
necesidad de que los elementos que han de ser objeto de justiprecio no sean
ocultados, sustrayéndolos de esta forma a la comprobación de su existencia, a la
posibilidad de alcanzar un mutuo acuerdo y a la fijación del justiprecio que luego
puede realizar el jurado. Otra cosa podría suponer en algún caso, en el que el
propietario no tiene conocimiento detallado de lo que ha de ser objeto de
expropiación, llevar a consecuencias inicuas la aplicación del carácter revisor de la
jurisdicción contencioso-administrativa (TS 29-6-98, EDJ 17574 ; 12-12-96, EDJ
9181 ).
2) Tampoco impide la valoración efectuada por el expropiado la solicitud posterior,
en caso de retasación, de aumento de precio (TS 27-10-80, EDJ 15448 ).
3) En todo caso, el precio ofrecido por la Administración expropiante es el que se
contiene, exclusivamente, en sus hojas de aprecio, sin que el precio alcanzado por
mutuo acuerdo en expropiaciones semejantes con otros afectados pueda

entenderse como «oferta tácita» (TS 2-12-99, EDJ 45174 ).
4) Se considera posible introducir conceptos indemnizables -en el caso, deméritos-
efectuada «ex novo en sede de recurso de reposición contra el acuerdo del Jurado,
pues la fuerza vinculante de las hojas de aprecio debe matizarse por el principio de
indemnidad patrimonial (TS 18-10-02, EDJ 44621 ).
5708 Plazos de presentación

Rige un criterio flexible en el intercambio de hojas de aprecio (TS 31-5-
79), lo que supone que:
1) La hoja de aprecio presentada extemporáneamente ha de tenerse en
cuenta, en aras a la determinación del valor real del bien, siempre que ello
sea posible por el curso del procedimiento y proceso posterior (TS 8-2-
00, EDJ 8285 ).
2) El retraso de la Administración o de la beneficiaria en la presentación
de su hoja de aprecio no implica aceptación de la valoración contenida en
la hoja del expropiado, pues el derecho de la Administración a la
presentación de la hoja no precluye porque se retrase en la misma (TS
7-11-83; 17-7-85; 7-6-99, EDJ 19655 ).
3) De igual modo, la no formulación de la hoja por parte de la
Administración no puede considerarse como silencio administrativo
positivo (TS 2-2-90 , EDJ 991 ).
La formulación de hoja de aprecio es un derecho, no una carga ni una
obligación, por lo que la ausencia de presentación de la misma en la pieza
de valoración no supone falta de legitimación para un proceso
jurisdiccional posterior (TS 25-5-99, EDJ 13877 ).
4) A su vez, el retraso en la formulación por arrendatario de local de
negocio expropiado, no supone conformidad tácita a la presentada por el
arrendador (TS 28-4-82).
5) En el caso de procedimiento de tasación conjunta (LS/15 art.43 ;
LS/76 art.138 ; RD 3288/1978 art.202 s. ), el intercambio de hojas de
aprecio presenta particularidades, sin ser de aplicación el régimen
expuesto (TS 30-11-79).
c. Jurados provinciales de expropiación forzosa

(LEF art.32 s. )
5710 Las reglas valorativas se aplican en la mayoría de los supuestos por un

órgano administrativo especializado al efecto: el jurado de expropiación.
El citado órgano, de integración orgánica tradicional dentro de la
Administración periférica del Estado, en los gobiernos civiles (TSJ La Rioja
13-3-97), se integra en la actualidad en las subdelegaciones del Gobierno
en las provincias de las comunidades autónomas de carácter
pluriprovincial y en las delegaciones del Gobierno de las comunidades
uniprovinciales (a partir de la entrada en vigor de la L 6/1997 ).
Responde a la condición de provincial y colegiado, desempeñando en
esencia funciones de carácter arbitral (TS 23-4-96, EDJ 2624 ).
Asimismo, goza de autonomía funcional en tanto que no se integra en

sentido estricto en la estructura jerárquica de la Administración (TS 22-2-
93, EDJ 1673 ), sin perjuicio de lo cual, han surgido órganos semejantes
en algunas Administraciones autonómicas, con ámbito de actuación en
expropiaciones autonómicas o efectuadas por las corporaciones locales
(nº 5715 ).
5712 Composición
(LEF art.32 )
El jurado se integra por:

• El presidente: un magistrado designado por el presidente del tribunal
superior de justicia de la comunidad autónoma en la que radique la
provincia circunscripción del jurado.
• Un abogado del Estado con destino en la misma.
• Dos funcionarios técnicos designados por la delegación de Hacienda
de la provincia, en función de la naturaleza de los bienes objeto de
expropiación, ordinariamente, ingenieros agrónomos y/o arquitectos.
• Un representante de la Administración corporativa cuyo sector de
actividad resulte afectado por el expediente expropiatorio (según lo
dispuesto en el RD 3112/1978 ).
• Un notario de libre designación por el decano del colegio notarial
correspondiente.
• El interventor territorial o quien legalmente le sustituya.
• El secretario: un funcionario de la respectiva delegación o
subdelegación del Gobierno.
5714
Precisiones
1) No cabe equiparar a efectos de composición del jurado los ingenieros técnicos

con los superiores, siendo solo estos los llamados por LEF para componer este
órgano (TS 13-10-99, EDJ 32603 ).
2) El vocal técnico ha de ser designado en función de las características reales de la
finca, de forma que:
• Un ingeniero de minas tiene titulación adecuada para valorar una finca en el que
se desarrolla una industria minera (TS 1-2-00, EDJ 2690 ), siendo necesaria su
presencia en caso de expropiación de concesión de mina (TS 5-12-00, EDJ
44784 ).
• Un arquitecto es competente para valorar una finca rústica sin destino agrícola,
destinada a almacenamiento de productos industriales y con frente a vía pública (TS
20-2-90 , EDJ 1780 ).
• No existe un monopolio de los ingenieros agrónomos para tasar fincas rústicas,
salvo que se atienda a su aprovechamiento agrícola (TS 28-3-12, EDJ 60159 ).
Por otra parte, es idónea la intervención de un ingeniero agrónomo en aspectos
forestales, sin ser preciso un facultativo ingeniero de montes (TSJ La Rioja 23-4-05).
3) En casos de fincas con diversos usos concurrentes, la idoneidad del vocal técnico
para valorar la finca expropiada se determina atendiendo a la utilización prevalente
de las mismas (TS 17-3-98, EDJ 2437 , relativa al supuesto de finca
fundamentalmente agrícola con usos mineros accesorios, valorada por Jurado
integrado por un ingeniero agrónomo).
4) El vocal técnico militar solo forma parte del jurado en caso de expropiaciones
por necesidades militares de LEF art.100 , no en caso de valoración de derechos
de reversión derivados de aquellas (TS 27-5-00, EDJ 19683 ).
5) La ausencia de notificación de la composición del jurado no vicia en sí mismo

el acuerdo que se adopte (TSJ La Rioja 22-5-00, EDJ 19324 ), pues no existe 
norma que imponga notificar la composición de aquel (TS 23-4-91 , EDJ 4186 ).
En caso de que se comunique previamente al interesado la composición del
jurado, la alteración posterior de los asistentes a la reunión en que adopte el
acuerdo, no vicia el mismo, a menos que se acredite el concurso en ellos de causa
de recusación y que su participación haya sido relevante en el sentido del
acuerdo (TSJ La Rioja 10-4-00, EDJ 15742 ; TSJ Murcia 30-9-02 , EDJ
126352 ).
6) Las consecuencias de existencia de vicios de constitución ha sido valorada de
forma diversa por la jurisprudencia, que en ocasiones los considera irrelevantes
(TS 29-4-74; 5-12-80, EDJ 14531 ) y en ocasiones determinantes (TS 28-5-79,
EDJ 7385 ; 4-11-80).
7) Cuando se trate de expropiaciones locales o autonómicas no valoradas por
órganos autonómicos son o pueden ser vocales dos representantes de la
Administración expropiante designados por esta, aunque sea una comunidad
autónoma (TS 11-12-01, EDJ 64941 ; 6-11-01, EDJ 51524 ). Estos vocales
son los funcionarios técnicos, designados en este caso por la Administración
expropiante. Tras la reforma de LEF art.32.1.b por L 17/2012, en relación con
LEF art.85 , son 2 los funcionarios designados por la entidad local o la
comunidad autónoma, que sustituyen a los designados por la Administración del
Estado o, en la práctica, con frecuencia, se añaden a ellos. Sin embargo, el
interventor ha de ser, en todo caso, el del Estado, sea cual fuera la expropiante,
ya que su participación no se fundamenta en la fiscalización del gasto que la
expropiación genera para aquella.
5715 Órganos valorativos de las comunidades autónomas

La composición de los órganos valorativos de las comunidades
autónomas responde a criterios de especialización técnica y
preparación similares, con sustitución del abogado del Estado por un
letrado del servicio o asesoría jurídica de la comunidad.
Las normas autonómicas que atribuyen la presidencia de los órganos
valorativos autonómicos a magistrados, miembros integrantes del
Poder judicial, resultan afectadas -aunque siguen en vigor por no
haberse declarado inconstitucionales- por la doctrina de TCo
150/1998 , conforme a la cual las Leyes o disposiciones de las
comunidades autónomas no pueden otorgar funciones a los
integrantes de la judicatura, al establecer Const art.117 una reserva
de Ley del Estado. En relación con su creación, ver lo dicho en nº
854 .
En el siguiente cuadro se recoge la regulación y composición de estos
órganos.
Presidente Vocales
Dtor servicio
Facultativo/
CCAA/ Norma jurídico/ Facultativo
Letrado Técnico Prof. represent.
magistrado/jurista federación
CA CA libre
rec. prestigio municipios
[años]/ otros
Andalucía/L -/-/-/X (7) 1 4 (3) 1 -

Andalucía 
7/2002
 
Presidente Vocales

Dtor servicio
Facultativo/
CA CA libre
[años]/ otros
disp.adic.3ª ;D
Andalucía
164/2018
Aragón/DLeg
Aragón 1/2014 -/-/X/- 1 2 - 1
art.209
Asturias/DLeg -/-/X(10)/- 1 2 1 4
Asturias 1/2004
art.12 ,
disp.adic. única,
disp.trans.5ª ;
D Asturias
22/2004
Baleares/L
Baleares
12/2017 -/-/X/X (17) 1 2 1 1
art.116 , 140
y disp.adic.11ª
Canarias/L X/-/-/- 1 2 2 1
Canarias 4/2017
art.21 , 321 ,
disp. adic.21ª ;
D Canarias
124/2007
Castilla-La -/X (10)/-/- 2 3 (3) 3 1

Mancha/DLeg
Castilla-La
Mancha 1/2004
art.152 y
153 ; D
Castilla-La
Mancha
41/2003
Castilla y León/L -/-/-/X (7) 1 7 (9) - -

Castilla y León
5/1999 
 
Presidente Vocales

Dtor servicio
Facultativo/
CA CA libre
[años]/ otros
art.139 ;D
Castilla y León
22/2004
art.420
Cataluña (cada -/-/X/- 1 (4) 1 2 -

sección)/L
Cataluña
9/2005 ; D
Cataluña
120/2009
Extremadura/L -/-/X(10)/- 2 3 (3) 3 1

Extremadura
11/2018
disp.adic.10ª ;
D Extremadura
58/2003
Galicia/L Galicia -/-/-/X (10) 1 3 (11) 1 7

2/2016 art.11 ;
D Galicia
143/2016
art.19 y
disp.trans.6ª ;
D Galicia
172/2018
Madrid/L -/-/X[+15]/- (5) 1 4 2 2

Madrid 9/2001
art.240 , 241
y disp.final 1ª ;
D Madrid
71/1997 ; L
Madrid 9/2015
disp.trans.2ª
(15)
Navarra/DFLeg -/-/-/X - - - -
Navarra 1/2017
art.126 
 
Presidente Vocales

Dtor servicio
Facultativo/
CA CA libre
[años]/ otros
País Vasco/L -/X/-/- 1 1 - -
País Vasco
8/1987 ; D
292/1986
Las comunidades autónomas de Cantabria, La Rioja, Murcia y

C.Valenciana carecen de órgano valorativo propio.
(1) Solo cuando se trate de expropiaciones provinciales o municipales.
(2) Otros. Incluye a los ingenieros o titulados superiores de los

respectivos colegios profesionales. En el caso de Navarra, profesionales
con experiencia en el campo de las valoraciones inmobiliarias, uno de los
cuales es el presidente. En el País Vasco será un representante de la
cámara agraria provincial cuando la expropiación se refiera a un bien de
naturaleza rústica. En los demás casos, un representante de la cámara de
la propiedad urbana o de la cámara de comercio, industria y navegación,
según la naturaleza de los bienes o derechos objeto de la expropiación.
En Andalucía, un técnico del catastro.
(3) 2 pertenecerán a cualquier especialidad y 1 será de la especialidad

correspondiente a la naturaleza del bien expropiado. En Andalucía, 2
prestarán servicio en la consejería competente en materia de urbanismo.
(4) O licenciado en Derecho o Economía del cuerpo superior de

Administración de la Generalidad que acredite experiencia en materia de
valoraciones.
(4 bis) O registrador de la Propiedad.
(4 ter) Con licenciatura en Derecho.
(5) Su mandato será de 6 años, renovable una sola vez, pudiendo ser
cesado por causas objetivas y tasadas reglamentariamente. La L Madrid
2/2004 ha modificado la L Madrid 9/2001 art.240 para equilibrar el
peso de los intereses públicos y privados en el jurado.
(6) Cuerpo superior de administradores -o denominación equivalente-

de la respectiva CA.
(7) Funcionario de la Junta perteneciente a Cuerpo que exija titulación

superior. 
 
(8) Delegado territorial de la Junta de Castilla y León, sustituido en su

caso por el Secretario territorial.
(9) Número máximo.
(10) Licenciado en derecho, arquitecto o ingeniero de reconocido

prestigio con más de 10 años de experiencia profesional.
(11) Del cuerpo facultativo superior al servicio de la Xunta de Galicia.
(12) Un vocal sin requisitos específicos, a propuesta del conselleiro de

Hacienda y un técnico competente a propuesta del Consejo Gallego de
Consumidores y Usuarios.
(13) Según D Castilla y León 45/2009 .
(14) Por previsión de la L Aragón 4/2013 , luego refundida en DLeg

Aragón 1/2014 .
(15) Suprimido con efecto 1-1-2016 por efecto de L Madrid 9/2015

disp.trans.2ª . Los expedientes en trámite en tal fecha se remiten al
Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid.
(16) En su caso, por invitación del presidente de la Comisión.
(17) Otros: arquitectos o ingenieros de reconocido prestigio con más de

10 años de ejercicio profesional; lapso igualmente aplicable a los
juristas.
5717 Personalidad jurídica

Los jurados de expropiación carecen de personalidad jurídica y son
órganos funcionalmente diferenciados a efectos de garantizar su
imparcialidad e independencia.
Dado que se integran en la Administración General del Estado, la
impugnación por esta, como Administración expropiante de sus acuerdos
requiere previa declaración de lesividad, no si la impugnación se entabla
por otra Administración pública y lo mismo sucede con los órganos
valorativos de algunas comunidades autónomas respecto de estas (CEst
Dict 45000/1983).
Precisiones
1) En general, se sostiene que los jurados de expropiación (u órganos equivalentes)

son verdaderos órganos administrativos (TS 1-2-92, EDJ 853 ; 15-10-91, EDJ
9734 ; 10-2-89 , EDJ 1335 ). No obstante, se ha considerado en alguna ocasión
que tienen naturaleza de órganos cuasi jurisdiccionales, dada su función, ausencia
necesaria de integración en la Administración expropiante, y composición (TS 15-4-
81 , EDJ 6386 ; 20-2-81 , EDJ 6618 ). De seguirse esta última tesis, los acuerdos
de los jurados tienen la consideración de actos administrativos jurisdiccionales,
siendo entonces irrevocables.
En todo caso, sus peculiaridades son evidentes, al tratarse de órganos arbitrales y
paritarios (TS 11-3-00, EDJ 10138 ).
2) En contra de otras resoluciones, el Tribunal Supremo considera el justiprecio

como un concepto jurídico indeterminado manifestación de la discrecionalidad
técnica (TS 3-6-92, EDJ 5702 ; 25-1-72; TS 29-5-00, EDJ 19686 ), bastando la
mención genérica de los criterios utilizados y la referencia a los factores y elementos
comprendidos en la resolución, incluso citados con brevedad y concisión para
entender justificado el acuerdo (TS 8-11-95 , EDJ 7203 ; 20-10-93, EDJ 9333 ).
5719 Defectos en la composición de los jurados

En el supuesto en que no estén presentes en primera convocatoria todos
sus miembros o, en segunda convocatoria, el abogado del Estado o vocal
técnico y el notario o el vocal representante de la Administración
corporativa (LEF art.33 ):
a) Se ha considerado en ocasiones que producen nulidad por lesión de las
reglas que regulan la voluntad de los órganos colegiados (TS 6-11-90 ,
EDJ 10101 ; 28-5-79 , EDJ 7385 ).
Así: por intervención en la sesión de arquitecto en vez de perito
agrónomo como vocal técnico (TS 1-6-79 , EDJ 7491 ); por inidoneidad
patente del vocal técnico (TS 21-1-71); por intervención de arquitecto en
vez de profesor mercantil (TS 4-11-81 , EDJ 6942 ); o, en general, por
defecto en el vocal técnico (TS 5-7-91, EDJ 7355 ).
b) En cambio, en otras ocasiones no se invalida el acuerdo, por razones
de economía procesal (TS 31-10-83; TSJ Murcia 30-9-02 , EDJ
126352 ); por similitud o aproximación de conocimientos entre el
técnico que estuvo presente y el que debió estarlo (TS 6-6-91 , EDJ
9253 ); por ausencia de indefensión (TS 1-2-92, EDJ 853 ; 22-3-83);
por ser irrelevante el defecto de composición en cuanto al fondo del
acuerdo (TS 2-2-90 , EDJ 990 ).
c) Se ha sostenido también que tales defectos de composición son meros
vicios de anulabilidad, que solo pueden generar la anulación, con
retroacción de actuaciones, del acuerdo adoptado, en caso de causar
indefensión o de trascender al fondo; o sea, en caso de que, si se dejara
sin efecto el nombramiento del vocal o vocales sobre los que pesa el
defecto, no hubiera quórum para adoptar el acuerdo que se cuestiona.
Luego si, «descontado» el vocal incurso en defecto de designación, hay
quórum», el acuerdo es válido (TSJ Cataluña 10-2-98 , EDJ 61209 ; 1-4-
98). Al margen, claro, del concurso de vicios de voluntad, como causas de
recusación.
En este sentido, la ausencia de un miembro -en el caso, notario y
representante de la cámara agraria no es determinante si el acuerdo se
alcanza por unanimidad, careciendo de relevancia por falta de influencia
en la decisión (TSJ La Rioja 23-4-05).
d) El «exceso de composición», con presencia de más de un vocal técnico
o, por ejemplo, más de un abogado del Estado, no causa invalidez (TS 31-
5-81). En contra, TS 13-2-67; 24-11-66.
e) En cualquier caso, la adopción de acuerdos del jurado no exige como
requisito necesario la presencia del vocal técnico (TS 29-5-00, EDJ
19686 ; 26-6-93, EDJ 6297 ).
5721 Quórum
(LEF art.33 )
Para que queden válidamente constituidos y puedan adoptar acuerdos es

precisa en primera convocatoria la asistencia de todos sus miembros, y
en segunda, la del presidente y dos vocales, uno de los cuales ha de ser el
Abogado del Estado o el funcionario técnico y el otro el notario o el
representante de la Administración corporativa.
Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos, tomado como base el
número de miembros presentes, siendo la válida constitución del órgano
presupuesto para la legalidad del acuerdo de valoración alcanzado (TS
1-3-78).
5723 Abstención y recusación

(REF art.32 y 33 )
Se establecen como causas de abstención y, en su defecto, de recusación:

- la existencia de parentesco dentro del 4º grado de consanguinidad o 2º
de afinidad entre el miembro del jurado de expropiación y el «afectado»
por el expediente expropiatorio; y
- la tenencia de algún derecho o interés por el miembro del órgano sobre
los bienes objeto de expropiación.
Se discute si el régimen general -actualmente contenido en LRJSP
art.23 y 24 - es de aplicación a este órgano (TS 19-1-87 , EDJ 337 ;
Pera Verdaguer); o si no lo es, en la medida que, dado que la actuación de
funcionarios en los que concurra causa de abstención no implica
necesariamente la invalidez del acuerdo, puede sostenerse que el REF
art.32 contiene un régimen especial preferente (Santamaría Pastor;
Parejo Alfonso; TS 6-10-80 , EDJ 15700 ).
En todo caso, la aplicación automática de la causa de abstención
consistente en haber intervenido como perito en el procedimiento de
que se trate -LRJSP art.23.2.d - puede resultar problemática (López-
Muñiz Goñi); si bien se considera no relevante al venir impuesta, en
ocasiones, por la aplicación de la norma (TS 21-12-84) y ser el criterio del
vocal técnico que intervino previamente en el expediente de igual valor al
de los demás vocales (TS 30-9-76).
Ejemplo
Expropiación municipal en la que ha intervenido el técnico (arquitecto del

ayuntamiento ) que es designado por este como vocal para el jurado de
expropiación que conocerá del justiprecio expropiatorio.
Además de las causas de abstención indicadas, se regulan dos incompatibilidades

que afectan a los miembros del jurado:
- el asesoramiento a los interesados en los expedientes de expropiación; y,
- para los vocales referidos en la LEF art.32.a, b y d) , la participación en la

Administración corporativa correspondiente.
5725 Presunción de acierto y motivación

Es propio de las resoluciones de los jurados su carácter necesariamente
motivado, habiéndose de expresar razonadamente los criterios de
valoración seguidos por los mismos en relación con lo dispuesto en esta
Ley (LEF art.35.1 ).
La justificación del criterio administrativo en estos casos, basta con que
sea sucinta. En este sentido se ha pronunciado constante jurisprudencia
(TS 19-12-00 , EDJ 47873 ; 8-6-99, EDJ 19662 ; 11-10-97, EDJ
10111 ; 4-6-91, EDJ 5907 ), que a su vez vincula la presunción de
acierto y legalidad de sus resoluciones a la suficiencia de la motivación
que en ellos se inserta, la cual concurre cuando se incorpore al acto
impugnado una suficiente justificación del proceso lógico que lleva a la
fijación del precio justo.
En tales circunstancias, se despliega el efecto de la presunción de
legalidad y acierto, justicia, veracidad, exactitud (TS 22-4-87, EDJ 3209 ;
19-2-92, EDJ 1540 ; 26-5-94, EDJ 4834 ) de las resoluciones
valorativas del jurado, consagrada legal y jurisprudencialmente, con
efecto no ya de desplazar la carga de la prueba a la parte actora en el
recurso, dato común por virtud de la presunción de legalidad del acto
administrativo (LPAC art.38 s. ), sino de generar una vigorosa
presunción positiva, como medio de prueba, de lo acertado del valor
obtenido y reflejado en el acuerdo de referencia, habida cuenta de las
garantías que ofrece la independencia y tecnicismo de los componentes
del jurado que lo formulan; lo que impone a quien sostenga lo inexacto de
la resolución la carga de probar cumplidamente y de manera plena y
fehaciente tal circunstancia, así como en su caso lo injustificado de los
parámetros empleados por el órgano de continua mención, en defecto de
lo cual ha de prevalecer la tasación del jurado.
En este sentido, y en caso de ausencia de vicios formales relevantes y de
concurrencia de bastante motivación, el éxito del recurso jurisdiccional
entablado frente a una resolución valorativa pasa por el planteamiento de
la imprescindible prueba pericial de la que resulte el desacierto del criterio
plasmado por el jurado en su valoración.
5727
Precisiones
1) La presunción de exactitud no se extiende al informe o los informes que pueden

evacuar y evacuan en ocasiones los vocales técnicos del jurado, los cuales, sin
embargo, pueden constituir motivación del acuerdo (TS 9-5-79 , EDJ 7380 ).
2) En caso de que la resolución del jurado no se encuentre debidamente motivada
(o su criterio sea erróneo, o se haya cometido infracción legal o haya error fáctico), el
órgano judicial puede:
• Resolver la cuestión de fondo atendiendo exclusivamente a lo actuado en el
proceso judicial, si cuenta con suficientes elementos de juicio, olvidando toda
presunción de veracidad del acuerdo del jurado, que carece de ella por defecto de
motivación (TS 28-5-96 , EDJ 52256 ; TSJ Navarra 16-6-99, EDJ 24940 ).
Se ha admitido, con base en LJCA/56 art.84 , la fijación del justiprecio en fase de
ejecución de sentencia cuando otra solución suponga una demora inadmisible o,
también, en caso de que no pueda señalarse en sentencia por falta de elementos de
decisión, dependientes de factores externos (TS 30-4-96, EDJ 3640 ; 16-9-99,
EDJ 31061 )
• Anular la resolución del jurado, sin pronunciarse sobre la cuestión de fondo,
retrotrayendo las actuaciones para que se dicte por aquel resolución debidamente
motivada y conforme a Derecho (TS 9-10-90 , EDJ 9161 ).
• Remitir la fijación del justiprecio a la fase de ejecución de sentencia.
3) En general, cabe considerar que la motivación es elemento esencial para la
validez del acuerdo valorativo (TS 9-3-95 , EDJ 1449 ) o entender que es
elemento que se liga a la presunción de veracidad y acierto, pero no a la validez del
acto de valoración (TS 9-3-93, EDJ 2340 ; 3-6-92, EDJ 5703 ). De aceptarse la
primera, la ausencia de motivación conduce siempre, en caso de recurso judicial, a la
anulación del acuerdo. Si se adopta la segunda, solo en caso de que se despliegue la
adecuada prueba en juicio en contra del criterio de la resolución (que cederá
fácilmente ante aquella).
4) La mera mención de un precepto inadecuado en la resolución valorativa, no
supone defecto de motivación ni error en la valoración, siempre que el método
empleado sea el adecuado (TS 28-3-00, EDJ 8578 ).
5) No se aplica la presunción en relación con órgano autonómico equivalente al
jurado en un expediente en el que varios de sus miembros tienen relación con el
órgano expropiante, al faltar el requisito de independencia de aquellos (TSJ Castilla y
León/Burgos 8-10-10, EDJ 219632 ).
5728 Dictamen del perito

El resultado del dictamen del perito o de los peritos judiciales tiene las
mismas características de objetividad e imparcialidad que las
resoluciones de los jurados (TS 3-4-96, EDJ 1711 ; 15-12-92, EDJ
12420 ; 30-6-92, EDJ 7109 ), aunque no vincula al órgano
jurisdiccional (TS 12-12-96, EDJ 9481 ) como tampoco el acuerdo del
jurado, sino que ha de valorar la prueba pericial conforme a las reglas de
la sana crítica por imperativo de la LEC art.348 (TS 23-4-96, EDJ
2624 ; 25-5-96, EDJ 5914 ). La vulneración de este precepto en la
antigua LEC (LEC/1881 art.632 ) no podía denunciarse ante el Tribunal
Supremo en el antiguo recurso de apelación en los casos en que la
resolución del jurado estuviera basada en la aplicación de la libertad
estimativa de la LEF art.43 (TS 5-2-00, EDJ 1432 ; 22-1-00, EDJ
1334 ; 19-10-99 , EDJ 19723 ).
La LEC prevé, dentro de la regulación de la prueba pericial, la
aportación con la demanda o contestación de informes periciales emitidos
por peritos designados por las partes , sin perjuicio de la designación
judicial de perito (LECart.336 a 338 ). Esta regulación, sin embargo, no
debe alterar la vigencia de la doctrina jurisprudencial, aunque los informes
aportados como documentos deban ser considerados como dictámenes
periciales. La razón es que solo en el caso de designación judicial de
perito, está garantizada la imparcialidad del juicio técnico emitido. Por
ello, el dictamen adjunto a la demanda o contestación no debe tener la
consideración probatoria de un informe judicial (TSJ Aragón 1-10-04, EDJ
255081 ; TSJ La Rioja Auto 7-3-03; Providencia 10-2-04, incluso
consideran no aplicables al orden contencioso las reglas de LEC art.336

s. ).
Hay que tener en cuenta también la doctrina conforme a la cual la carga
de pedir la prueba pericial en el escrito de demanda o contestación (LEC
art.336 y 339 ), no rige en el proceso contencioso-administrativo -en
general-, puesto que la remisión de LJCA art.60.4 a las normas
reguladoras del proceso civil se refiere, en su caso, al desarrollo de la
prueba, no al momento de su petición (TS 15-2-11, EDJ 8544 ; 2-4-08,
EDJ 56513 ).
Por otra parte, en el actual recurso de casación es obvio que no cabe
invocar error en la apreciación de la prueba pericial por la sala de
instancia, a la luz de LJCA art.88 s. (TS 12-3-94 , EDJ 2268 ; 29-3-94,
EDJ 2875 ). Sí cabe a las salas de instancia, por contra revisar la correcta
o incorrecta apreciación por el jurado de expropiación de las pruebas
practicadas en el procedimiento administrativo (TS 5-2-94, EDJ 948 ;
24-6-95, EDJ 24333 ; 25-5-96, EDJ 5914 ).
5729
Precisiones
1) En caso de dictamen pericial erróneo (por partir, por ejemplo, de una indebida
conceptuación de la clasificación urbanística del suelo considerado), ha de
prescindirse de él (TS 14-3-00 , EDJ 3310 ).
2) Es particularmente importante el criterio del perito judicial, en caso de que
existan discrepancias relevantes entre el valor fijado por el expropiado, la
Administración expropiante y el jurado. En estos casos, es doctrina jurisprudencial
reiterada que el órgano judicial ha de analizar con especial intensidad del dictamen
pericial practicado en el proceso con las garantías adecuadas (TS 4-12-93, EDJ
11093 ; 9-5-94, EDJ 4143 ; 21-2-95, EDJ 1290 ; TSJ La Rioja 11-1-00). Si no
lo hace, podría alegarse en casación como infracción de jurisprudencia (LJCA
art.88.1.d ). Aunque puede dar prevalencia al informe de valoración redactado por
la Administración o contenido en el acuerdo recurrido (TSJ Navarra 28-5-01 , EDJ
99007 ).
3) Las pruebas periciales aportadas como documentales , no tienen la virtualidad
propia de la pericia judicial, por su carácter parcial (TS 31-5-99, EDJ 18985 ; 30-3-
93, EDJ 3159 ; 8-10-92, EDJ 9775 ; 2-10-91, EDJ 9270 ; TSJ C.Valenciana
4-3-99 , EDJ 81072 ; TSJ Asturias 30-9-98). Tampoco tienen virtualidad de pericia
los informes técnicos de parte aportados al expediente por el interesado, lo cual es
muy relevante a la hora de combatir la presunción de legalidad del acuerdo del
jurado (TSJ Málaga 27-3-00 , EDJ 17213 ). Asimismo, el dictamen pericial que se
basa en normativa inaplicable o no vigente, no debe ser tomado en consideración
(TSJ La Rioja 17-4-00).
4) La prueba trata de articularse en el término probatorio ordinario, sin «confiar» en
la que pueda practicarse en fase de diligencias para mejor proveer (diligencias finales
en LEC). La práctica de estas constituye una libérrima facultad del órgano judicial,
que no se ve obligado a adoptarlas por la mera petición de parte, ya que su finalidad
no es suplir la ausencia de actividad probatoria de las partes procesales (TS 20-4-90 ,
EDJ 4270 ; 20-2-91; 22-9-95 , EDJ 5838 ; TS auto 12-3-99 , EDJ 80970 ).
Tras el inicio de vigencia de LEC -supletoria-, esta afirmación cobra más fuerza, si
cabe, dado el régimen de las denominadas diligencias finales.
5) No es admisible que en recurso judicial, o en reposición, se perjudique la
situación inicial del recurrente, por aplicación de la interdicción de la reforma
peyorativa en materia de justiprecio (TS 16-2-85). Ahora bien, en caso de anulación
judicial de justiprecio y retroacción de actuaciones, el jurado puede valorar
libremente, incluso por debajo del precio anteriormente alcanzado.
6) La fuerza enervante del dictamen no resulta de la autoridad profesional del

perito informante, sino de su detalle e intensidad argumentativa (TS 28-10-03, EDJ
146965 ; TSJ La Rioja 23-4-05).
5730 Valoraciones efectuadas por sociedades de tasación

(RD 775/1997 )
Es interesante la cuestión de si las valoraciones efectuadas por

sociedades de tasación sobre fincas expropiadas y sujetas a justiprecio,
tiene relevancia o valor en este campo.
Con carácter general, la realización de valoraciones expropiatorias no
entra en los cometidos de estas sociedades, que tienen por finalidad
realizar tasaciones de inmuebles que hayan de surtir efecto en los casos
siguientes:
a) En la aportación de los mismos como garantía hipotecaria de
préstamos que forman parte de la cartera de cobertura de los títulos
hipotecarios contemplados en la L 2/1981 , de Regulación del Mercado
Hipotecario.
b) Cuando vayan a servir de cobertura de las provisiones técnicas de las
entidades aseguradoras exigidas por el Reglamento de Ordenación del
Seguro Privado (RD 1348/1985 ).
c) En caso de que pasen a formar parte del patrimonio de las
instituciones de inversión colectiva inmobiliarias reguladas en L
46/1984 ; RD 1393/1990 y RD 686/1993 ; o del patrimonio de los
fondos de pensiones regulados en el RD 1307/1988 (Reglamento de
planes y fondos de pensiones).
d) En los demás supuestos normativamente establecidos.
Teniendo en cuenta que las valoraciones de estas entidades atienden
siempre al criterio de mercado, y sin perjuicio de que las mismas no
tengan valor vinculante, en caso de que la finca expropiada haya sido
sometida a una tasación previa por parte de una sociedad de las
indicadas, puede aportarse por el expropiado la misma como referente,
junto a su hoja de aprecio o, incluso, en sede procesal. No parece en
cambio adecuado que la valoración justipreciaria de parte, como hoja de
aprecio, la efectúe una sociedad de tasación.
5732 Funciones del jurado de expropiación

(LEF art.31 )
Las resoluciones de estos órganos arbitrales albergan un contenido

exclusivamente tasador, derivado de la función y competencia de los
mismos.
El jurado provincial de expropiación tiene la exclusiva misión de
intervención en caso de disenso entre las partes expropiante y
expropiada en la pieza de valoración del bien o derecho objeto de la
medida de privación singular coactiva, «si el propietario rechazara el
precio fundado ofrecido por la Administración» (TSJ La Rioja 28-2-00).
De esta manera lo han entendido la doctrina y la jurisprudencia

delimitando claramente su función como órgano de tasación, quedando
fuera de su competencia pronunciarse sobre materias de naturaleza
jurídica (TS 8-11-84).
La concreción y especificidad de la función del jurado lleva a limitar
incluso sus facultades en sede de valoración, pues no puede pronunciarse
en cuanto la existencia de derechos subjetivos como el derecho a percibir
indemnización, pues es un pronunciamiento sobre una cuestión jurídica
que excede las facultades de este órgano que no puede resolver sobre el
quid valorable, sino únicamente sobre el quantum del mismo (TS 14-11-
84). Ello lleva en ocasiones incluso a negar al jurado la posibilidad de
determinar la extensión del bien valorado, así como en todo caso a
vedarle la posibilidad de rechazar la clasificación dada al suelo por la
norma de planeamiento de aplicación (TSJ La Rioja 11-12-96).
En general, no puede eludir su cometido so pretexto de defectos,
omisiones o imperfecciones en el procedimiento (TS 28-1-02, EDJ
5788 ).
5733 Fijación de la superficie expropiada

No obstante lo afirmado en el nº 5732 , se acepta en general que es
competencia del jurado (TS 18-11-80 , EDJ 15476 ). Al respecto hay
que tener en consideración lo siguiente:
a. La fija en caso de desacuerdo entre las partes atendiendo al acta de
ocupación en expropiaciones ordinarias, al acta previa a la ocupación, en
expropiaciones urgentes, o a la prueba aportada o practicada ante aquel.
b. La reflejada en acta de ocupación o acta previa goza de presunción de
certeza (TS 22-6-94 , EDJ 5549 ), siempre que se hubiera levantado con
las debidas garantías (TS 8-3-82). Sin perjuicio de prueba en contra (TS
27-1-92 , EDJ 277 ).
c. No es preciso atender a las superficies que figuren en el Registro de la
Propiedad, si consta que no son reales (TS 27-6-96 , EDJ 52259 ; 17-5-
95 , EDJ 2230 ). No obstante, tanto la superficie que obre en aquel
como en el catastro es, cuando menos, orientativa.
d. La discrepancia en cuanto a la superficie expropiada y su fijación no
puede confundirse con la solicitud de expropiación total (nº 5580 s. ).
Precisiones
La solicitud de expropiación total de la finca no puede hacerse ante el jurado, que

es incompetente para acordarla y para valorar la parte no expropiada, en tanto no se
lleva a efecto la misma por la Administración expropiante (TS 29-7-87).
5734 Fijación del justiprecio

La competencia de este órgano termina con la fijación del justiprecio.
Son ajenas a la su función las cuestiones relativas al pago de la
indemnización, que corresponde a la Administración pública expropiante
o a la entidad beneficiaria. En este sentido se dice que los acuerdos de los
jurados se agotan en su propia función tasadora, sin precisar para su
eficacia actuaciones ulteriores de ejecución (TS 30-1-01, EDJ 695 ; 27-

1-92, EDJ 617 ; 23-4-91 , EDJ 4190 ); sin perjuicio de que su no
cumplimiento por la obligada al pago genere morosidad y devengo de
intereses, que son los efectos que LEF anuda a la ejecutividad de dichos
acuerdos (TS 25-1-01, EDJ 648 ; 11-3-00, EDJ 10138 ; 18-11-95 ,
EDJ 24403 ; 24-9-92, EDJ 9154 ).
En caso de demora en el abono del justiprecio, además puede deducirse
recurso contencioso contra la inactividad de la Administración pública
llamada al pago u obligada a instarlo de la entidad beneficiaria (LJCA
art.29 ). Asimismo, las medidas que proceda adoptar en ejecución de
sentencia por demora en el pago del justiprecio rectificado judicialmente
(LJCA art.106 s. ) lo son contra la Administración pública expropiante,
no contra el jurado.
5735 Derecho de reversión de los bienes o derechos expropiados

El jurado de expropiación estatal carece de competencia, por exceder de
su cometido y ser ajeno al mismo, para intervenir en la fijación de la
indemnización sustitutoria en caso de imposibilidad de restituciónin
natura del bien, que se produce en sede de responsabilidad patrimonial
de la Administración pública, al margen de la figura del expediente de
reversión (TSJ Madrid 20-3-00, EDJ 43594 ). Lo contrario es tanto
como atribuir al citado órgano una función de «órgano pericial»
intermedio en el curso del señalamiento de la citada indemnización, al
margen sustantiva y procedimentalmente de su tarea, tal como viene
legalmente establecida (DGSJE Dict 12-5-00 ; TSJ La Rioja 28-7-01).
5736 Otras funciones

Se enumeran, además de las expuestas, y con el mismo rango, las
siguientes:
1) El jurado no puede declarar la nulidad del expediente (TSJ La Rioja 22-
5-00, EDJ 19324 ).
2) No puede solicitarse ante el jurado de expropiación, ni en el
contencioso posterior, la restitución del exceso de finca expropiada
respecto de la superficie inicialmente afectada, al ser objeto de una
acción reivindicatoria civil (TSJ Granada 15-5-00 , EDJ 113286 ).
3) El jurado no interviene en los casos en que se acuerde la enajenación
voluntariamente con carácter previo a la incoación del procedimiento
expropiatorio ni en supuestos de fijación convencional por vía de
convenio expropiatorio en sentido estricto (nº 5675 ).
4) La posibilidad de extender su competencia se produce para apreciar los
elementos de la valoración apreciando si existen o no elementos de juicio
para evacuar un pronunciamiento de tasación, p.e. acerca de la no
existencia de hoja de aprecio del expropiado (TS 28-2-86).
5) Son ajenas a la competencia del jurado las discrepancias que se
susciten entre los titulares de servidumbres impuestas mediante
expropiación -y justipreciadas en su día- sobre ciertas fincas, y los
propietarios de estas, al tratarse de cuestiones civiles.
6) La indemnización correspondiente a los arrendatarios de una finca

incluida en el Registro Municipal de Solares, o denominación u órgano
equivalente, por la extinción de sus derechos arrendaticios, corresponde,
en caso de desacuerdo de los interesados, al jurado provincial de
expropiación forzosa, puesto que LS/76 art.161 establece que si
procede por razón de la naturaleza de la obligación, los aludidos derechos
arrendaticios y demás derechos personales constituidos por cualquier
título en relación con una finca incluida en el Registro, serán
indemnizados a cargo del propietario por su valor real, de acuerdo con el
procedimiento establecido en LEF (TS 15-7-86 , EDJ 5107 ; 11-2-85;
16-2-82 , EDJ 789 ).
5738 Recursos
(LPAC art.114 , 123 y 124 )
Las resoluciones tasadoras finalizan la vía administrativa (LEF art.126 ;

LPAC art.114 ), siendo procedente frente a ellas recurso jurisdiccional
contencioso-administrativo, sin perjuicio del recurso potestativo de
reposición y, excepcionalmente, del extraordinario de revisión, a
interpretar y resolver por el propio jurado.
La competencia objetiva y territorial para conocer de los recursos contra
actos de los jurados, tanto cuando sean estatales como autonómicos
corresponde a la sala de lo contencioso-administrativo del tribunal
superior de justicia con jurisdicción en la comunidad autónoma donde
radique el bien inmueble, o en otro caso, donde tenga su sede el órgano
tasador (LJCAart.14.1.3 y 10.1.m , en relación con LJCA art.8.2 y 3 ;
LJCA art.13.b y 14 , en relación con LJCA art.8.3 párr 2º ). A menos
que, en caso de órganos autonómicos, tengan estructura
provincial/comarcal y, de acuerdo con la norma organizativa propia de la
comunidad respectiva, se deban de considerar integrados en la
Administración periférica autonómica, supuesto en el que la competencia
corresponderá al juzgado de lo contencioso-administrativo
correspondiente, por virtud de LJCA art.8.3.1 . Igual competencia se
establece para la solicitud, al amparo de LJCA art.29.2 , de ejecución del
acuerdo firme del jurado (DSJE Circ 26-2-99).
El recurso puede fundarse en aspectos formales o de fondo de la
valoración, pero no en vicios o aspectos procedimentales ajenos a la pieza
separada de justiprecio, mereciendo especial estudio la limitación
establecida en la LEF art.126.2 (nº 5739 ).
No obstante, por aplicación del principio de concentración de
impugnaciones, se ha sostenido en ocasiones que en la impugnación del
acuerdo que finaliza la pieza de valoración puede alegarse cualquier vicio
de nulidad de la expropiación, incluida la falta de declaración de utilidad
pública (TS 18-10-02, EDJ 44621 ).
5739 Lesión en más de la sexta parte

(LEF art.126.2 )
Exige que, para poder recurrir en vía jurisdiccional los acuerdos de los
jurados provinciales de expropiación forzosa, se lesione en más de la
sexta parte el valor que se haya reclamado como justo precio por parte
del interesado en la oportuna hoja de aprecio. Al respecto (siguiendo a
García Gómez de Mercado) cabe recoger las siguientes posiciones
jurisprudenciales:
a) Vigencia. La entrada en vigor de la Constitución no supone la
derogación por inconstitucionalidad sobrevenida de la LEF art.126.2 ,
sino que debe interpretarse de la forma más favorable al ejercicio de la
acción (TS 4-7-84; 24-10-90 , EDJ 9692 ; 8-2-80 , EDJ 15053 ).
La exigencia de un límite cuantitativo para acceder a la jurisdicción (no
para los recursos contra resoluciones judiciales) parece contraria a la
Const art.24 (TS 11-6-97, EDJ 6019 ).
b) Naturaleza. Es un presupuesto procesal o de procedibilidad que, en
caso de ausencia, determinaría la inadmisión del recurso (TS 4-7-84, a
favor de su vigencia). En contra de su vigencia, TS 11-6-97 , EDJ 6019 ;
25-5-99, EDJ 13877 ; 31-3-98, EDJ 2463 ; TSJ Madrid 20-10-95.
No es requisito de admisibilidad, sino un presupuesto material que
responde a la idea de no permitir recursos contra el justiprecio en casos
en que la diferencia controvertida sea de tan escasa entidad económica
que no justifique la utilización del proceso, con las consiguientes
dilaciones innecesarias para la consumación de la expropiación. En caso
de ausencia, se produce la desestimación del recurso (TS 1-7-81 , EDJ
7848 ).
5740 c) Otras consideraciones . 1. No es posible la acumulación en el mismo

recurso contencioso-administrativo la impugnación del justiprecio con la
de actos de otras piezas del procedimiento expropiatorio (TSJ La Rioja
4-1-00). Especialmente, en caso de que la Administración expropiante y la
de integración orgánica del órgano tasador sean distintas.
2. En el recurso judicial contra el acuerdo del jurado es posible examinar,
a efectos de confirmar o anular aquel, la nulidad del expediente
expropiatorio por nulidad del plan que le sirve de cobertura (TS 25-10-
96 , EDJ 7050 ; 15-11-96, EDJ 8932 ). La nulidad del expediente se
extiende al acuerdo del jurado.
3. En caso de que uno o más interesados pretendan recurrir varios actos
de justiprecio dictados en la misma sesión o en sesiones relacionadas por
su objeto, por el mismo jurado, deben interponer tantos recursos
judiciales cuantos actos administrativos se hayan dictado, sin perjuicio de
su acumulación posterior, salvo que se deduzca previamente un solo
recurso de reposición frente a todos ellos, recurriéndose entonces en
sede contenciosa la resolución desestimatoria del recurso potestativo de
reposición frente a los diversos acuerdos. No obstante, si se recurrieran
directamente en sede judicial tales actos valorativos -sin reposición previa
única- de manera conjunta, no obstante la anormal configuración inicial
del proceso, cabe proseguir su tramitación unitaria si se dieran los
presupuestos de la acumulación de autos (TSJ La Rioja 27-10-00).
4. La cuantía del recurso contencioso-administrativo se determina por

la diferencia entre el valor fijado por el jurado y el solicitado por el
interesado o el ofrecido por la Administración expropiante, según los
casos (TS 24-6-98, EDJ 17510 ).
5. La lesividad de los acuerdos o resoluciones valorativos dictados por los
jurados estatales de expropiación, se declara por el Consejo de Ministros
(DGSJE 29-10-04). Ver nº 9882 .
6. El cauce de la extensión de efectos de una sentencia firme
estimatoria no puede aplicarse en materia de expropiación forzosa
(justiprecio, indemnización por vía de hecho, etc.). La razón de ser del
incidente de extensión de efectos de las sentencias no es otra que
«ahorrar la apertura de múltiples procesos innecesarios contra los
llamados actos en masa» (LJCA Exp. Motivos ). Esta finalidad, está
postulando, implícitamente, una interpretación restrictiva de la LJCA
art.110 que regula el incidente en materia tributaria y de personal (TS
15-3-04, EDJ 17667 ; 18-5-04; 26-4-04, EDJ 31547 ; 5-4-06, EDJ
37388 ).
5742 Inactividad del jurado de expropiación

(LEF art.34 )
El jurado ha de resolver a la vista de las hojas de aprecio formuladas por

el o los propietarios o, en general, expropiados y por la Administración, en
el plazo máximo de 3 meses (por aplicación de LPAC art.21.2 y 3 ).
El cómputo del plazo se realiza desde que se encuentran a disposición del
jurado las hojas de aprecio y el conjunto del expediente valorativo lo que
se produce en el momento de entrada de este en el registro del jurado o,
normalmente, de la delegación o subdelegación del Gobierno en la que se
integra.
Precisiones
1) No puede confundirse este plazo de resolución, transcurrido el cual cabe imputar

al órgano citado una denegación presunta a la valoración, con aquellos otros en sede
de intereses, transcurridos los cuales sin fijación del justo precio se devenga interés
de demora (fundamentalmente de acuerdo con LEF art.56 ). Son plazos
autónomos que no se condicionan recíprocamente.
Aunque se trate de una expropiación iniciada por solicitud del propio expropiado, la
falta de resolución por parte del jurado de expropiación solo sería constitutiva de
una infracción de LEF art.34 , y sus consecuencias se reducirían al abono de los
intereses establecidos en LEF art.52 en relación con LEF art.56 (TS 22-2-12,
EDJ 24726 ).
2) El plazo de resolución en supuestos de indemnizaciones por ocupación temporal
derivada de obras de emergencia en carreteras es de 10 días (L 37/2015
art.12.8 ). Ver nº 5703 .
3) Las disposiciones autonómicas pueden prever plazos máximos específicos de
resolución y notificación de los expedientes de justiprecio tramitados ante sus
órganos tasadores -p.e. Galicia: 6 meses (L Galicia 2/2016 art.11 )-.
5744 Consecuencia de la falta de pronunciamiento expreso en plazo
Especialmente interesante resulta la consecuencia jurídica de la falta de

pronunciamiento expreso por parte del jurado dentro del plazo señalado
al efecto por LEF.
En principio, desde un plano estrictamente técnico y en rigor, no parece
que la técnica del silencio administrativo sea aplicable a la falta de
fijación en plazo legal del justo precio, en tanto que el procedimiento en
el que se inserta su actuación no se inicia a instancia de parte. En efecto,
la institución del silencio administrativo solo surte efectos en los
procedimientos iniciados en virtud de solicitudes de los interesados, sin
que sea admisible en caso de procedimientos de oficio.
El expropiatorio en general y la pieza de valoración en particular, es un
procedimiento en el que se aplica al caso concreto una potestad
administrativa, sin que su inicio acaezca en virtud de petición de parte
sino de oficio, por iniciativa propia de la Administración titular de la
potestad o previa petición de beneficiario (REF art.5 ). De esta forma, en
caso de falta de resolución valorativa en plazo, la consecuencia es que el
particular interesado no podría al margen de denunciar la mora a efecto
de devengo de interés indemnizatorio acudir al recurso jurisdiccional
contencioso-administrativo por falta de acto (TS 22-2-93, EDJ 1673 ).
5746 El Tribunal Constitucional, anulando la anterior del Tribunal Supremo, se

aparta de tal criterio y entiende que es evidente que las resoluciones de
los jurados de expropiación ultiman la vía administrativa, que contra
ellas solo cabe recurso jurisdiccional contencioso por lo que merecen la
consideración de actos de la Administración pública sujetos al Derecho
administrativo; igualmente, que del procedimiento o pieza de justiprecio,
si bien es incoado de oficio, pueden resultan consecuencias favorables
para el expropiado, que ha formulado en él una valoración de los bienes
expropiados mediante la hoja de aprecio, a la que no cabe negar las
características materiales de un petición, y que la fijación del precio
indemnizatorio trae causa de una previa actuación de gravamen de la
Administración (TCo 136/1995 ).
De acuerdo con ello, ante la falta de resolución temporánea cabe al
interesado acudir al orden jurisdiccional competente, de forma que el
derecho a la tutela judicial efectiva se satisfará con el reconocimiento del
derecho a que el jurado de expropiación resuelva adoptando, en trámite
de ejecución de sentencia, las medidas necesarias para reparar la
inactividad de la Administración. Sin entrar, por tanto y necesariamente, a
valorar la indemnización el órgano judicial, evitando así la sustitución de la
actuación administrativa por la judicial, circunstancia poco compatible con
el carácter revisor del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
No se trata tanto de la reacción judicial frente a un acto administrativo
presunto estimatorio o desestimatorio de una concreta y unilateral
petición valorativa, sino de una reacción contra la inactividad del jurado,
a la que no cabe atribuir efecto de acogimiento o rechazo de la pretensión
indemnizatoria de cualquiera de las partes en el procedimiento
expropiatorio, sino que debe reputarse como una negativa presunta al
desempeño de la función tasadora atribuida al órgano por ministerio de la

Ley, negativa que alberga el carácter de acto administrativo, abriendo así
la impugnación jurisdiccional.
Precisiones
1) Planteada la cuestión en tales términos, aceptando la doctrina constitucional

señalada, es consecuencia que la oponibilidad frente a tercero de la falta de
valoración pasa por la solicitud y, en su caso, extensión de la certificación de actos
presuntos.
2) En definitiva, la técnica del silencio administrativo ofrece ciertas dificultades en
su aplicación a la actuación de los jurados de expropiación. No obstante,
entendiéndose desestimada la pretensión valorativa en defecto de resolución
expresa, los órganos judiciales pueden entrar a valorar y fijar el justiprecio en sede
jurisdiccional (TS 23-5-00, EDJ 22164 ; TCo 136/1995 ).
2. Normas sustantivas de valoración
5750 a. Principio de indemnidad patrimonial 5755
b. Fecha de referencia de la valoración 5760
c. Tratamiento de la tasación de bienes y derechos expropiados 5775
Individualidad y características de la finca, derecho o mueble

d.
expropiado 5790
e. Plusvalías 5795
f. Limitaciones dominicales y legales 5800
g. Indemnización de las mejoras 5805
h. Obras provisionales 5810
i. Valores consignados en títulos 5815
j. Expropiaciones singulares 5820
k. Ocupación temporal 5825
l. Deméritos 5830
m. Premio de afección 5835
a. Principio de indemnidad patrimonial

(Const art.33.3 ; CC art.349 )
5755 Es también conocido como principio de conversión y equivalencia.

En esta materia, rigen los principios siguientes:
1. La compensación económica del ataque expropiatorio se alcanza con
una indemnización proporcionada al perjuicio real causado (TS 22-3-93,
EDJ 1671 ; 22-3-94; 28-10-95; 28-10-96, EDJ 7993 ). Aquella debe
corresponder con el valor económico del bien o derecho expropiado,
siendo preciso que entre este y la cuantía de la indemnización exista un
equilibrio para cuya obtención el legislador puede fijar distintas
modalidades de valoración, dependientes de la naturaleza de los bienes y

derechos expropiados, debiendo ser estas respetadas, desde la
perspectiva constitucional, a no ser que se revelen manifiestamente
irrazonables. La garantía constitucional de la «correspondiente
indemnización» da derecho a percibir la contraprestación económica que
corresponda al valor real de lo expropiado, cualquiera que sea este,
garantizando el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su
reparación (TCo 166/1986 ; CEst Dict 886/2000 ).
2. Toda privación de elementos patrimoniales ha de ser adecuadamente
indemnizada, cualquiera que sea su naturaleza (TS 4-2-94, EDJ 928 ;
4-3-94; 27-1-96, EDJ 1707 ), lo cual condiciona el sistema valorativo
que se expone.
3. Las estimaciones sobre las que se funda la tasación deben ser reales y
no meramente hipotéticas, especialmente en el caso de lucro cesante (p.e.
pérdida de producción industrial o de cosechas).
4. No es posible la dualidad de indemnizaciones por idénticos conceptos
(TS 5-5-93, EDJ 4221 ).
5. La invocación en sede procesal -especialmente, en casación- de este
principio y de los preceptos en que se enuncia, debe acompañarse de una
alegación y prueba (esta, en instancia) concretas de su lesión por parte,
normalmente, del órgano administrativo de tasación (jurado provincial de
expropiación u órgano autonómico equivalente). En caso contrario,
aquella invocación tiene un alcance meramente retórico (TS 26-10-02,
EDJ 54159 ; 14-6-02, EDJ 28693 ; 16-10-01, EDJ 48046 ).
En el supuesto de nulidad del expediente expropiatorio , cualquiera que
sea la causa de ella, el derecho del expropiado a ser indemnizado está
justificado siempre que se acredite el concurso de daño efectivo e
indemnizable en la forma y con las condiciones propias de la
responsabilidad patrimonial administrativa -LRJSP art.25 s. ; LPAC -
(LEF disp.adic. ). Esta regla, en los supuestos en los que la nulidad radical
derive de vía de hecho, puede suponer superar la doctrina tradicional del
Tribunal Supremo y otros tribunales conforme a los cuales en caso de
incurrir en tal vía, ha de abonarse una indemnización adicional fijada en el
25% del justiprecio (nº 5642 ), ya que en función de los daños
acreditados, la indemnización por tal concepto puede ser mayor o menor.
Precisiones
La declaración de nulidad del expediente expropiatorio, cuando resulte imposible

reponer la situación dominical y posesoria a su estado primitivo por estar
íntegramente ejecutada la obra que motivó la expropiación, no lleva aparejada la
retroacción de dicho expediente a su iniciación, sino la indemnización de los daños y
perjuicios que se le han causado al propietario con la ocupación ilegal de sus bienes
(TS 27-11-99 , EDJ 45169 ; 27-1-96 , EDJ 1708 ; 8-11-95 , EDJ 7203 ; 21-6-
94, EDJ 5527 ; 11-11-93 , EDJ 10150 ). El importe de aquella se ha calculado en
ocasiones en la suma del justiprecio de los bienes, más el 25% del mismo e intereses
legales desde la ocupación (TS 29-10-02, EDJ 46582 ).
No obstante, hay que tener en cuenta, desde el 1-1-2013, que, en caso de nulidad
del expediente expropiatorio, independientemente de la causa última que haya
motivado dicha nulidad, el derecho del expropiado a ser indemnizado está justificado
siempre que este acredite haber sufrido por dicha causa un daño efectivo e
indemnizable -en la forma y condiciones de la LRJSP art.25 -.
b. Fecha de referencia de la valoración
5760 La determinación de cuál sea la norma valorativa de aplicación depende

de la vigente al tiempo de la fecha de referencia de la valoración.
Esta cuestión no suele plantear problema en relación con los bienes
muebles , si en cambio cuando se trata de inmuebles, como consecuencia
de las sucesivas reformas legislativas producidas (LS/76 ; L 8/1990 ;
LS/92 ; LS/98 ; LS/07 ; LS/08 ;LS/15 ).
La tasación de bienes inmuebles se somete a una Ley u otra en función
de dos factores:
- la fecha de referencia de dicha valoración, y
- la aplicación de las normas de régimen transitorio contenidas en las
normas posteriores respecto de las actuaciones administrativas
pendientes en el momento de su entrada en vigor.
Al declararse nulos e inconstitucionales numerosos preceptos de la
LS/92 -no directamente en sede valorativa, sino de referencia indirecta
para la obtención del valor del suelo-, se introduce un factor de
indeterminación en cuanto a la norma aplicable a las actuaciones
desarrolladas durante su vigencia (TCo 61/1997 ).
Precisiones
Han de diferenciarse nítidamente dos momentos distintos : la fecha de fijación del

objeto de la tasación y la fecha de referencia de la valoración. El momento
jurídicamente relevante para determinar cuáles hayan de ser los bienes y derechos
objeto de valoración es el del inicio del expediente expropiatorio , no el del inicio
de la pieza separada de justiprecio. Son conceptos y momentos distintos el relativo
al inicio del expediente expropiatorio, en que se concretan y definen los bienes y
derechos susceptibles de expropiación, y aquel otro en que, una vez firme dicho
acuerdo, se procede al inicio del expediente de justiprecio, a cuya fecha ha de
estarse para determinar, no los bienes y derechos concretos susceptibles de
expropiación, determinados ya en el acuerdo anterior de necesidad de ocupación
firme, sino, al contrario, el valor atribuible a esos bienes o derechos expropiables al
tiempo de inicio de ese expediente de justiprecio -LEF art.36 - (TSJ La Rioja 2-10-
14, EDJ 198064 ).
5762 Determinación de la fecha de referencia

(LEF art.36 ; REF art.28 ; LS/15 art.35 s. )
La fecha de referencia de la valoración se determina como se expone en

los apartados siguientes con relación a cada procedimiento, con
independencia de cuál sea el tipo de expropiación, urbanística o no
urbanística (TS 27-3-00, EDJ 11054 ).

En expediente individualizado seguido por el procedimiento ordinario, la
fecha es el día de inicio del expediente de justiprecio (TS 14-12-00 , EDJ
55769 ), el cual se produce a todos los efectos legales, el día siguiente a
aquel en que gane firmeza administrativa el acuerdo de necesidad de

ocupación de bienes y derechos afectados por la expropiación (TS 23-12-
60; 20-5-61; TSJ Castilla y León 29-5-98 , EDJ 61228 ). No obstante, en
ciertos casos se ha sostenido que la fecha es la del inicio real de la pieza
de valoración , tiene lugar en el instante en el que el expropiado recibe la
comunicación de la Administración instándole a la formulación de hoja de
aprecio (TS 21-9-10, EDJ 196277 ; 29-12-84; 4-2-85, EDJ 706 ; TSJ
Baleares 30-12-99 , EDJ 46171 ).
Si no hay constancia de tal momento, se ha considerado en ciertas
ocasiones que el expediente de justiprecio se ha iniciado al comenzar las
negociaciones para conseguir mutuo acuerdo (TS 21-9-10, EDJ
196277 ; en contra, TS 16-6-87 , EDJ 4829 ) o cuando la
Administración formula su hoja de aprecio, si la formula previamente (TS
8-3-99, EDJ 17192 ; 21-10-97, EDJ 8351 ; TSJ Sevilla 17-3-00, EDJ
19078 ). En otros supuestos, se ha entendido que el momento de
referencia es el de la efectiva ocupación (TS 22-2-63).
La divergencia entre las fechas de iniciación legal y real del expediente
de justiprecio no puede perjudicar al expropiado, sino que la valoración
debe efectuarse tomando como referente el instante que sea más
favorable para aquel, pero interpretando el precepto de forma que las
consecuencias del incumplimiento recaigan sobre el responsable del
mismo (TS 5-2-00, EDJ 2573 ; 29-1-00, EDJ 2206 ; 18-10-99, EDJ
38067 ).
La fecha de referencia es la misma en el caso de expropiación para la
obtención de terrenos dotacionales instada por el expropiado (LS/76
art.69 ; L 8/1990 art.58 ; LS/92 art.202 nulo por TCo 61/1997 ,
normas autonómicas).
5764 Procedimiento de urgencia

(LEF art.52 )
En este caso se sostiene en general que la fecha de referencia es la de

ocupación, a menos que medie un excesivo lapso entre la misma y la
iniciación efectiva de la pieza de justiprecio (TS 29-9-72; TSJ La Rioja 17-
4-97; 30-1-01).
Optan, como regla en procedimientos expropiatorios urgentes, por la
fecha de iniciación efectiva de la pieza de justiprecio: TS 4-2-85 , EDJ
706 ; 28-5-96, EDJ 4641 ; 14-6-96 , EDJ 52257 ; TSJ Galicia 28-4-
98 , EDJ 61250 -en relación con un supuesto de iniciación de la pieza 4
años después de la ocupación.
En todo caso, siempre que se atienda a la fecha de iniciación de la pieza
de valoración , cuando la situación o estado que presente el bien o
derecho expropiado en esta fecha, haya variado respecto de la situación o
estado en que se encontraba a la fecha de la ocupación, la alteración no
corre en perjuicio del expropiado. De esta forma, si el bien o derecho ha
aumentado de valor, se estará a la situación en que se halle en la fecha de
iniciación de la pieza valorativa; si ha reducido su valor, se estará al estado
en que se hallaba en la fecha de ocupación (TS 14-4-98, EDJ 2822 ; 17-

6-99, EDJ 18024 ; 12-7-02, EDJ 28699 ).
La primera situación se da con frecuencia en caso de expropiaciones
-habitualmente municipales- de fincas clasificadas como rústicas en la
fecha de ocupación que, posteriormente, se reclasifiquen como urbanas
antes de la fecha de inicio de la pieza separada. En tales supuestos, si se
toma esta como referencia, han de tasarse como suelo urbano, y la
composición del jurado u órgano equivalente se determinará en función
de tal naturaleza.
Precisiones
El dies a quo en el procedimiento urgente en el que la ocupación se produce

después de 6 meses de la iniciación del expediente es el siguiente al vencimiento del
plazo de 6 meses (DGSJE Dict 31-1-01).
5765 Tasación conjunta

En expediente de tasación conjunta, es el día de exposición al público del
proyecto de expropiación, mediante anuncios en periódico oficial, no la
fecha de aprobación del proyecto de expropiación (TS 15-6-00, EDJ
21865 ).
Dicha exposición permite a quienes puedan resultar interesados formular
observaciones y reclamaciones en materia de titularidades y
valoraciones.
El procedimiento referido se tramita a opción de la Administración
actuante, en casos de expropiaciones derivadas de la aplicación de la
legislación urbanística, en las que la finalidad perseguida con la aplicación
de la potestad expropiatoria sea la ejecución del planeamiento.
Precisiones
Como consecuencia de la configuración dada en el LS/08art.30.1 y 31.1 , que

admiten que el justiprecio de los bienes expropiados se fije indistintamente
mediante expediente individualizado o por el procedimiento de tasación conjunta, la
citada tasación conjunta es una de las notas distintivas que singularizan la
expropiación urbanística del resto de expropiaciones en general, un procedimiento
que puede ser utilizado con independencia de que se expropie una o más fincas,
frente a la configuración tradicional de este cauce, conforme a la cual no tiene
sentido utilizar el procedimiento de tasación «conjunta» existiendo una única finca
objeto de expropiación, pues la misma palabra «conjunta» requiere al menos dos
fincas que se valoran de forma única, y no con un justiprecio para cada una de ellas.
También así se recoge en alguna ley urbanística autonómica, como la L Andalucía
7/2002 art.161 (DGRN Resol 31-10-11 ).
5766 Retasación
Las referencias temporales varían en caso de que haya de procederse a la
retasación de los bienes o derechos expropiados (nº 5960 s. ).
5768 Reglas de transitoriedad

Actualmente pueden distinguirse dos supuestos con incidencia relevante:
a) Las valoraciones con fecha referencial -expedientes iniciados- desde

1-7-2007, se someten a LS/15 (LS/15 disp.trans.3ª.1 ; LS/08
disp.trans.3ª.1 ; LS/07 disp.trans.3ª.1 ). Ha de identificarse la fecha de
referencia de la valoración -ordinariamente, inicio de la pieza de
justiprecio- con la fecha determinante de la aplicación de la
LS/08 -LS/15 (TS 13-7-15, EDJ 122715 ; 30-6-14, EDJ 106536 ;
24-6-13, EDJ 127558 ).
Sin embargo, una corriente de doctrina jurisprudencial ha considerado
que el momento del que depende esta es el de inicio del expediente
expropiatorio -en interpretación de la LS/08 disp.trans.3ª , equivalente
con matices a la LS/15 disp.trans.3ª - (TSJ País Vasco 18-1-10, EDJ
51041 ; TSJ Castilla y León 31-7-15, EDJ 155339 ; 12-11-10, EDJ
254751 ; 15-10-10, EDJ 228117 ; 8-10-10, EDJ 243468 ; TSJ
Galicia 28-2-11, EDJ 41034 ; TSJ Madrid 22-2-11, EDJ 61227 ; 15-2-
11, EDJ 61204 ).
De acuerdo con ella, el término «expediente» (LS/15 disp.trans.3ª.1 ) se
asociaría a expediente expropiatorio y no a expediente justipreciario. De
esta forma, el momento que determinaría la norma valorativa aplicable
sería el de inicio del expediente de expropiación, coincidente con la fecha
en que se declara la necesidad de ocupación del bien y no con el inicio de
la pieza de justiprecio.
Esta doctrina supone disociar la fecha de referencia de la valoración
(LS/15 art.34.2.b ) y la que fija la ley valorativa aplicable. Pero como se
ha indicado, debe entenderse corregida por el Tribunal Supremo en las
sentencias an tes referenciadas.
Adicionalmente, hay que tener presente que las reglas valorativas
contenidas en el RD 1492/2011 rigen en los expedientes
expropiatorios -de acuerdo con el criterio jurisprudencial expuesto- o en
expedientes de justiprecio -si se sigue el criterio contrario- iniciados
desde el 10-11-2011, fecha de su entrada en vigor.
Dado que carece de disposiciones específicas rectoras de su régimen
transitorio, han de aplicarse las derivadas de la LS/08 -LS/15 , como
ley desarrollada por aquel.
5770 b) Las valoraciones con fecha de referencia de 5-5-1998 a 31-6-2007 se

someten a la LS/98 art.25 Aun en expedientes iniciados desde 1-7-
2007, también se someten a la LS/98 , en su redacción posterior a la L
10/2003 , las valoraciones de terrenos que, en tal fecha, formen parte
del suelo urbanizable incluido en ámbitos delimitados para los que el
planeamiento haya establecido las condiciones para su desarrollo, con
previsión expresa en la ordenación o en la legislación aplicable de plazos
de ejecución, siempre que en el momento a que deba entenderse referida
la valoración no hayan vencido los plazos para la ejecución del
planeamiento o, si han vencido, sea por causa imputable a la
Administración o a terceros (LS/15 disp.trans.3ª.2 ).
5772
Como supuesto especial , puede suceder que el expediente

expropiatorio haya comenzado bajo la vigencia de unas normas
valorativas y que la pieza de justiprecio se inicie bajo la vigencia de
normas distintas, derogatorias de las anteriores. En tal caso, si bien la
fecha de referencia de la valoración se encuentra ya bajo el imperio de la
nueva Ley, los criterios legales valorativos que se han de aplicar son los
de la norma vigente al tiempo del inicio del procedimiento de
expropiación forzosa, pues hay que diferenciar en tales supuestos el
momento al que debe referirse la valoración, por un lado, y los criterios
aplicables para valorar los bienes expropiados, que son los establecidos
en la Ley vigente al tiempo de la incoación del procedimiento
expropiatorio (TS 6-2-99, EDJ 3605 ; 10-5-99, EDJ 18573 ; 8-10-99,
EDJ 32901 ; 1-2-00, EDJ 8513 ; 16-7-02, EDJ 33055 ).
Lo contrario, en supuestos como el indicado, supondría dejar en manos de
la Administración la determinación de qué criterios legales de valoración
resultan aplicables.
Precisiones
1) La situación descrita era especialmente delicada en el caso de procedimientos de

expropiación iniciados bajo LS/76 , en el que la pieza de justiprecio se inició bajo L
8/1990 , atendidas las diferencias sustanciales de los regímenes sucesivos. Sin
embargo, esta regla no resultaba aplicable a los expedientes valorativos no firmes en
vía administrativa a fecha 5-5-1998, pues en tal caso se aplicaba siempre lo
dispuesto en LS/98 (LS/98 disp.trans.5ª ).
2) La indebida aplicación de la disposición valorativa tiene efectos invalidantes del
acuerdo justipreciario, al menos en cuanto a la parte del mismo afectada por aquella
-generalmente, la valoración del suelo- (TSJ País Vasco 31-10-02, EDJ 97094 ).
3) La determinación de la fecha de referencia de la valoración es cuestión de hecho
excluida de casación (LJCA art.87 bis.1 ; TS 14-12-10, EDJ 269767 ).
4) El error, incluso de hecho, en la fecha de referencia de la valoración, en la medida
en que de ella depende o puede depender cuál sea la norma aplicable al caso, es
susceptible de ser invocado como motivo de recurso de casación (TS 23-10-00, EDJ
41962 ), siempre que se alegue y demuestre lo ilógico o irrazonable del proceder
del órgano de instancia o la consecuencia contraria a los principios generales del
Derecho de sostenerse el error (TS 30-1-99, EDJ 2015 ; 28-12-98, EDJ 30916 ).
5) Las fechas de referencia anteriores a las expuestas pueden consultarse en el nº
5821 s. Memento Administrativo 2015.
c. Tasación de bienes y derechos expropiados
5775 No es uniforme y único para todo tipo de bien o derecho. Ha de

diferenciarse, primero, entre muebles e inmuebles. La expropiación
forzosa de aquellos es muy infrecuente, a salvo de determinados
supuestos relativos a participaciones societarias, especialmente, o de
bienes de valor cultural significativo. Dentro de los inmuebles, ha de
distinguirse, a su vez, entre:
- el régimen del suelo; y
- del vuelo (o de lo que se asienta sobre aquel).
Con respecto al vuelo, ha de diferenciarse además entre el régimen de

valoraciones aplicable con anterioridad al 1-7-2007 (nº 5779 ) y el
posterior (nº 5784 ).
5777 Valor del suelo

Viene siempre condicionado por las circunstancias urbanísticas
concurrentes, siendo el método para obtener el valor urbanístico
predeterminado legalmente (tanto en fincas urbanas como rústicas,
aunque con especial intensidad en las primeras).
Para calcular el valor real se emplean criterios objetivos -según la
normativa reguladora de la valoración- tales como la situación básica, la
clasificación del suelo, las determinaciones urbanísticas que lo configuran
y su aprovechamiento (TS 15-2-97, EDJ 2465 ; 27-4-96, EDJ 3637 ;
2-12-95 , EDJ 7879 ; 22-11-94 , EDJ 8994 ).
5779 Valor del vuelo. Régimen vigente hasta 31-6-2007

Se rige el valor del vuelo por criterios más flexibles y próximos a la
libertad estimativa (LEF art.43 ). En relación con esta, ha de precisarse
lo siguiente:
a) Es un regla básica de valoración que, sin embargo, no resulta de
uniforme y general aplicación a toda expropiación, sino que su efectividad
depende de la clase de bien o derecho. En general es válida como método
valorativo en expropiación de bienes muebles, derechos reales o, en
general, patrimoniales sobre bienes muebles o inmuebles, vuelo existente
sobre inmuebles, y queda excluida en inmuebles . No obstante esta
exclusión no es absoluta, pues en función de la norma aplicable según la
fecha de referencia de la tasación, resulta operativa para expropiaciones
inmobiliarias no urbanísticas (anteriores a la entrada en vigor de la L
8/1990 ). También tiene cierto margen de operatividad en cuanto a
suelo rústico se refiere (bajo L 8/1990 y LS/92).
b) Es una regla defectiva, puesto que puede seguirse exclusivamente en
aquellos casos en que de las normas preferentes de valoración
(contenidas en la LEF art.38 y 39 , fundamentalmente) arrojen un
valor notoriamente superior o inferior al real; es decir, se aplica «por
eliminación» de otras disposiciones específicas. Esta circunstancia debe
justificarse como motivación del acuerdo del jurado u órgano valorativo
que acuda a la misma.
c) Además del acuerdo de tasación, puede acudirse a estos criterios
estimativos por el expropiado y por la Administración expropiante o por
el beneficiario. También resulta aplicable con ocasión de la retasación (nº
5960 ) y de ejercicio de derecho de reversión (nº 5895 s. ) (TS 12-3-
80).
d) No permite desatender las particularidades del bien o derecho
expropiado (TS 11-7-97, EDJ 7751 ).
e) La regla estudiada puede aplicarse con carácter tanto exclusivo como
complementario o accesorio de otros métodos valorativos primarios; o,
también, parcialmente, respecto de alguno o alguno de los elementos

sometidos a tasación.
Precisiones
Es discutible si esta libertad subsiste en casos en los que resulta aplicable una norma
especial posterior a LEF que contiene reglas detalladas de valoración (p.e. L 49/2003
disp.adic.2ª , en sede de arrendamientos rústicos).
5780 Criterios estimativos

Pueden destacarse:
- el aumento del IPC o depreciación de la moneda (TS 28-3-79, EDJ
7000 );
- la analogía respecto de precios fijados en relación con bienes o derechos
semejantes (siempre que no quede excluida por norma preferente);
- los valores fiscales;
- la media aritmética o el valor de promedio pagado en varios supuestos
precedentes por bienes o derechos análogos;
- los precios de enajenaciones anteriores del mismo bien ahora
expropiado;
- la capitalización de rentas (en su caso);
- el estado de conservación;
- la calidad de los materiales;
- la ubicación;
- los proyectos concretos.
5781 Uso de criterios valorativos por el jurado

(LEF art.43 )
La Ley concede amplias facultades al jurado para utilizar los criterios

valorativos que en dicho precepto se contienen. Para ello es suficiente
que, a juicio de dicho órgano, el valor real de los bienes y derechos objeto
de la expropiación sea superior o inferior al que resulte de aplicar los
criterios valorativos primarios (TS 22-11-96, EDJ 8951 ; 4-11-97, EDJ
10117 ). Implica cierto margen de discrecionalidad para el órgano
tasador, obviamente sometido a revisión judicial, y es manifestación
directa del principio de indemnidad patrimonial.
El empleo de estos criterios estimativos es, en principio, facultativo; por
ello, la decisión de no acudir a los mismos no constituye infracción legal
en sí misma, sin perjuicio de que si el valor alcanzado como justiprecio no
es adecuado, pueda revisarse este. En este sentido (TS 10-10-79). Ahora
bien, la elección de este sistema frente a la aplicación de otras
disposiciones, cuando sea posible, puede tener la relevancia de un acto
propio, contra el que no puede actuarse posteriormente (TS 23-5-79).
El jurado puede hacer un uso razonado de los criterios valorativos que
juzgue más adecuados, quedando liberado de cualquier regla objetiva o
automática de tasación (TS 3-5-79), sin que ello pueda ser interpretado
en una forma tan amplia que autorice a fijar el justiprecio con libre arbitrio
o discrecionalidad plena, prescindiendo de toda norma valorativa, sino
que dichos criterios han de aplicarse escogiendo el medio, el juicio y el

discernimiento que lleve al verdadero valor; es decir, no son aceptables
pareceres subjetivos no corroborados por la realidad (TS 30-9-98, EDJ
22535 ). Integran dichos criterios todos los factores, tanto positivos
como negativos, que ha de dar lugar a un valor real de sustitución (TS 26-
11-80). Ha de tomarse en consideración, preferentemente, una pluralidad
de indicadores.
El empleo de esta técnica no implica que el acuerdo valorativo no haya de
motivarse; es más, requiere especialmente la justificación del criterio del
órgano tasador (nº 5695 ).
5782
Precisiones
1) Es posible, recomendable y frecuente -aunque no necesario- apoyar los criterios

de libertad estimativa en informe pericial de facultativo competente o en el criterio
técnico expresado por el vocal técnico del jurado, recogido en el acta de la sesión en
la que se adopta el acuerdo o como documento anejo a la misma (TS 28-1-97, EDJ
687 ).
2) En los supuestos en los que no resulte de aplicación el régimen estimatorio, la
mera mención del precepto en el acuerdo valorativo o en sentencia no implica error
en el método empleado, siempre que responda al verdaderamente aplicable (TS 28-
3-00, EDJ 8578 ; 3-3-98, EDJ 2566 ; 27-1-97, EDJ 688 ).
3) No se vulnera la posibilidad de aplicación en la tasación de un criterio estimativo,
cuando, al calcular el valor real del terreno expropiado se han tenido en cuenta sus
circunstancias urbanísticas porque, en definitiva, el valor de mercado del suelo
viene condicionado por estas.
Mientras el método para obtener el valor urbanístico está predeterminado
legalmente, sin embargo, para calcular el valor real , se deben emplear aquellos
criterios estimativos que se consideren más adecuados para obtenerlo entre los que,
lógicamente, está el de su clasificación y demás determinaciones urbanísticas que lo
configuran, como es su aprovechamiento, ya que la edificabilidad del suelo urbano o
urbanizable expropiado no es indiferente para valorarlo aunque se trate de una
expropiación no urbanística. Es más, se cumple así el criterio jurisprudencial
consolidado de respetarse íntegramente la LEF art.43 cuando se fija el valor de
una finca teniendo en cuenta su individualidad y características propias (TS 4-2-
95 , EDJ 1524 ; 8-11-95 , EDJ 7203 ; 9-3-96, EDJ 2608 ; 1-2-97, EDJ
1355 ; 12-11-99, EDJ 40698 ).
5784 Valor del vuelo. Régimen vigente desde 1-7-2007

(LEF art.43 )
En expedientes valorativos iniciados en esta fecha o posterior, queda

excluida la libertad estimativa, puesto que el régimen estimativo no será
en ningún caso de aplicación a las expropiaciones de bienes inmuebles,
para la fijación de cuyo justiprecio se estará exclusivamente al sistema de
valoración previsto en la Ley que regule la valoración del suelo.
Precisiones
La LS/15 disp.adic.5ª incorpora, con fecha 21-10-2015, el contenido del previo

LS/08 disp.adic.5ª que asumió, con fecha 27-6-2008, el contenido de la previa
LS/07 disp.adic.5ª , que reformó la LEF art.43 .
d. Individualidad y características de la finca, derecho o mueble expropiado
5790 Debe atenderse siempre a la individualidad y características de la finca,

derecho o mueble expropiado (TS 1-2-97, EDJ 1355 ; 4-2-95 , EDJ
1524 ; 10-5-93, EDJ 4386 ; TSJ Galicia 11-6-96) o, en general,
valorada, lo que plantea interesantes implicaciones en sede de
expectativas urbanísticas (TS 30-9-98, EDJ 22535 ; 22-6-97, EDJ
6801 ; 20-6-97 , EDJ 6534 ).
e. Plusvalías
(LEF art.36.1 )
5795 No se toman en consideración las plusvalías derivadas del plan, proyecto

de obras (o semejante) o actuación que da lugar y legitima la expropiación
y las previsibles, derivadas de aquellos para el futuro.
Debe atenderse al estado en que se encontraba el bien con anterioridad
de la entrada en vigor o aplicación del plan o proyecto determinante de
aquella, careciendo de relevancia a estos efectos las modificaciones que
haya de experimentar el bien por su ejecución (TS 7-10-97, EDJ 10122 ;
24-10-94 , EDJ 8268 ; TSJ Castilla-La Mancha 20-4-00; TSJ Cataluña
28-1-97).
No obstante, hay que tener en cuenta:
a) Que pueden ser valorables las expectativas urbanísticas que no son
consecuencia del proyecto que se ejecuta, derivadas fundamentalmente
de la ubicación del terreno en relación con el suelo o cascos urbanos (TS
17-6-95; 25-10-97, EDJ 10126 ; 11-7-98; TSJ Madrid 12-11-99, EDJ
87453 ). Estas se valoran en caso de que, según la norma aplicable en
función de la fecha de referencia de la valoración, proceda tener en
consideración las citadas expectativas.
b) Que las plusvalías derivadas de la expropiación y excluidas de la
indemnización son únicamente las que afectan al bien expropiado , no
otras externas al citado bien (Pera Verdaguer; López-Muñiz). De igual
modo, no se toman en consideración las posibles minusvalías que resulten
de la expropiación, por el fin al que hayan de destinarse los bienes (TS 20-
1-97, EDJ 158 ; 2-7-96, EDJ 5911 ; 8-6-86). Se sigue un criterio de
objetivación de la indemnización, con independencia del destino del bien
expropiado, salvo que normativamente se establezca otra cosa (p.e. LS/92
art.58 s. ; L Madrid 20/1997 disp.trans.2ª ).
A estos efectos, la LEF art.36.1 no es aplicable analógicamente a los
supuestos de alteración de la ordenación urbanística por revisión o
modificación en sede de minusvalías, sin perjuicio de las soluciones
indemnizatorias que procedan, en su caso, por la alteración del
planeamiento (TS 15-12-03, EDJ 220187 ).
f. Limitaciones dominicales y legales
5800 Las primeras, impuestas sobre los predios no expropiados -por ejemplo, y
fundamentalmente, por la proximidad de carreteras construidas sobre
terrenos expropiados- no son indemnizables (TSJ La Rioja 11-4-00, EDJ
15745 ), salvo que constituyan privaciones singulares, lo cual es
extensible a otras infraestructuras públicas.
En general, las limitaciones legales en el uso de los bienes propios no dan
lugar a indemnización, sino cuanto tuvieran que desaparecer o ser
destruidas las plantaciones o limitaciones existentes en el terreno sujeto a
las mismas (TS 19-9-86 , EDJ 5601 ).
Tales limitaciones solo son indemnizables en caso de constituir una
privación singular (TS 31-10-92, EDJ 10695 ).
La limitación del derecho a edificar lo es, siempre que el suelo fuera
edificable (TS 7-12-93, EDJ 11131 ), salvo que los propietarios puedan
concentrar en terrenos de su propiedad, lindantes normalmente con la
línea límite de edificación o zona afectada, el volumen edificatorio o
aprovechamiento autorizado (TS 20-3-98, EDJ 2553 , en materia de
autopistas de peaje). De esta forma, la limitación de edificabilidad por
cercanía a carretera no es indemnizable si la finca no tiene edificabilidad
(TSJ La Rioja 13-1-01).
Asimismo y en igual sentido, la incorporación de una finca a la zona de
servidumbre de la carretera no comporta, por sí propia derecho de
indemnización, salvo que tal afección se convierta en zona útil de servicio
de la vía, en cuyo caso sí se genera derecho indemnizatorio (TS 20-3-98,
EDJ 2553 , relativa a autopistas).
La valoración de tales limitaciones, en caso de que sean indemnizables,
puede efectuarse aplicando un porcentaje sobre el valor del suelo
afectado, si bien no debe llegarse al 100% del valor, pues:
- no se expropia la titularidad; y
- siempre queda incólume una mínima posibilidad de aprovechamiento
constructivo o de uso agrícola compatible con la limitación impuesta; por
ello, el porcentaje no ha de pasar del 90% (TS 12-6-00, EDJ 13175 ).
Precisiones
No son limitaciones dominicales en bienes propios, las privaciones o alteraciones de

accesos, cruces, vías de servicio o elementos públicos semejantes como
consecuencia de la construcción o modificación de carreteras. En tales supuestos,
no procede indemnización justipreciaria en la medida en que no se expropia bien o
derecho alguno. Lo que puede instarse, a lo sumo, es responsabilidad patrimonial de
la Administración, si hay un perjuicio efectivo sobre una finca dada y median los
requisitos precisos para exigirla, lo cual es más que dudoso (TS 17-4-98, EDJ
2769 ; 14-4-98, EDJ 5597 ).
g. Indemnización de las mejoras

(LEF art.36 ; REF art.40 )
5805 Sigue el siguiente régimen:
a) Las anteriores a la fecha del inicio del expediente de justiprecio se

indemnizan todas, aun las superfluas; salvo que hayan sido efectuadas de
mala fe (con la exclusiva intención de aumentar el precio expropiatorio
causando perjuicio a la Administración). La mala fe debe probarse por
parte del que la alega (CC art.434 ).
b) Las posteriores a la fecha indicada no se indemnizan, salvo que se trate
de obras de conservación, regla que constituye un ejemplo claro de la
aplicación del principio de buena fe en las relaciones Administración
pública-administrado.
c) Las mejoras que aprovechan exclusivamente al arrendatario y no al
dueño, se indemnizan solo a aquel (TS 27-1-96, EDJ 1707 ).
d) En general, han de ser mejoras permanentes, no meramente
provisionales, realizadas por el propietario e imputables a este (TS 7-4-
69).
h. Obras provisionales
5810 No son indemnizables, tanto se hayan construido con licencia en regla

como sin ella (TS 5-10-96 , EDJ 7216 ).
i. Valores consignados en títulos
5815 No ha de atenderse a los valores consignados en títulos de adquisición de

bienes o derechos o de constitución de gravámenes, aunque sean
documentos públicos o notariales, sino al que resulte de la aplicación de
las reglas valorativas procedentes. Esta afirmación es consecuencia del
régimen del CC art.1218 , conforme al cual tales documentos hacen
prueba frente a tercero del hecho que motiva su otorgamiento y de su
fecha, pero las declaraciones contenidas en ellos solo surten efecto entre
las partes (TS 22-4-65; 9-4-65).
Tampoco si el título es privado, por aplicación del CC art.1225 s.
Precisiones
Excepcionalmente, para títulos anteriores a la fecha de entrada en vigor de la

LS/56 podría tomarse en consideración los valores consignados en ellos (LS/76
art.109 ), aunque es muy discutible.
j. Expropiaciones singulares
(LEF art.108 s. )
5820 Se someten a régimen específico propio, como es el caso de las

denominadas expropiaciones legislativas -nº 5610 - (RDL 2/1983 ; L
7/1983 , relativos al Holding RUMASA, SA).
En defecto de sus disposiciones específicas, se sujetan a las reglas

valorativas de LEF (TS 10-11-99; 16-9-99, EDJ 31061 ; TCo
166/1986 ).
k. Ocupación temporal
5825 Las reglas que se exponen operan fundamentalmente en el caso de

privación definitiva del derecho de propiedad inmobiliario, o su limitación
igualmente permanente, o de extinción del derecho patrimonial
expropiado.
En caso de que se trate simplemente de valorar privaciones temporales y
transitorias, serán de aplicación las normas en materia de ocupación
temporal, que se exponen en el nº 5825 .
La indemnización por la misma suele fijarse en un porcentaje del valor de
la propiedad del suelo ocupado transitoriamente; en general, el 10% (TS
25-3-95 , EDJ 2925 ; 26-4-93, EDJ 3900 ).
l. Deméritos
5830 En relación con los deméritos, ver la materia referida a la expropiación

parcial (nº 5645 ).
m. Premio de afección
(LEF art.47 )
5835 En todos los casos de expropiación se abona al expropiado, además de

justo precio fijado con sujeción a los criterios valorativos que se exponen
a continuación, un 5% como premio de afección. Este porcentaje no
integra técnicamente la valoración sino que se añade a la misma con
finalidad distinta a la reposición del valor patrimonial perdido por el
ataque expropiatorio, en tanto que no persigue alcanzar la indemnidad
patrimonial del expropiado sino compensar moralmente la privación del
bien o derecho de que se trate (TS 19-10-94, EDJ 9085 ).
Por ello:
a) No se ve afectado ni excluido por la legislación específica sobre
valoraciones que se examina más adelante.
b) Es aplicable en cualquier tipo de expropiación -incluso las
urbanísticas-, cualquiera que sea la norma valorativa que el jurado
aplique, dado que el premio de afección se configura como un concepto
de general aplicación, sin hacer excepción de clase alguna (TS 14-5-96,
EDJ 3810 ; 30-4-91, EDJ 4512 ), siempre que nos encontremos ante
expropiaciones en sentido estricto que impliquen privación definitiva de
titularidad y posesión (TS 28-10-96, EDJ 7539 ; 17-6-95, EDJ 24334 ;
9-5-94).
c) De esta forma, no hay lugar su pago en caso de mera ocupación

temporal de inmuebles con ocasión de la actividad expropiatoria (TS 19-
10-94; 2-5-80); ni tampoco en los casos de mera imposición de
limitaciones sobre bienes y derechos que continúan integrando el
patrimonio del expropiado (TS 28-10-95, EDJ 24286 ; 10-5-93, EDJ
4386 ; 8-5-87; 7-10-13, EDJ 192573 ; 8-10-12, EDJ 227095 ; 20-
10-10, EDJ 246739 ).
5837 Cálculo
No deben incluirse en la base de cálculo del premio:
- las partidas complementarias a la principal, como sucede respecto de las
indemnizaciones por demérito (TS 18-6-85; 27-5-85, EDJ 3077 );
- las partidas que responden al concepto de indemnización por prejuicios
derivados de la expropiación (TS 24-5-86 , EDJ 3479 ; 15-7-86 , EDJ
5108 ; 19-1-93, EDJ 232 );
- los importes abonados por demérito en la parte de la finca no
expropiada (TSJ La Rioja 12-6-03);
- tampoco procede en caso de fijación del precio por mutuo acuerdo, en
el que se alcanza su cuantía a tanto alzado, sin dar lugar siquiera al
pronunciamiento del jurado (TS 13-7-87, EDJ 5675 ; 21-11-79).
5839 Abono
No procede abono de premio de afección, como principio, en cuanto a las
indemnizaciones por daños o de carácter compensatorio. Más en
concreto:
a) En caso de indemnización por ocupación temporal (TS 23-3-95 , EDJ
24340 ; 8-10-94 , EDJ 9436 ). En contra, lo admiten TS 10-3-92, EDJ
2295 ; 25-10-78, EDJ 5693 y TSJ La Rioja 11-10-04.
b) En caso de expropiación parcial o de imposición forzosa de gravamen,
en cuanto a la parte de la indemnización compensatoria por deméritos (TS
23-9-80).
c) En indemnizaciones por traslado de industria, explotación o negocio
(TS 20-2-90 , EDJ 1780 ); en cambio sí procede en caso de expropiación
de industria (TS 18-12-79).
d) En las partidas de compensación de gastos por sustitución de locales
de negocio o elementos de producción (TS 18-6-85).
e) Por pérdida de derecho de traspaso o en las partidas por «mayor
renta», respecto de arrendamientos (TS 14-4-86 , EDJ 2515 ).
f) Por inutilización económica o pérdida de atributos de bienes que
permanecen en el patrimonio del afectado (TS 28-5-96 , EDJ 4903 ).
g) Por imposición de servidumbres, pues no se priva totalmente de bien o
derecho (TSJ La Rioja 31-7-00, EDJ 41506 ; 11-10-04); en contra, en
caso de servidumbre de gaseoducto atendidas las limitaciones posesorias
que implica (TS 10-5-93, EDJ 4386 ).
h) Por importe de obras que el expropiado haya de realizar -recolocación
de carteles o monolitos anunciadores de establecimiento, de arquetas y
contadores (TSJ La Rioja 2-9-02, EDJ 55478 ).
i) Si se valora únicamente la depreciación de inmuebles, no procede su

abono (TS 20-5-03, EDJ 29857 ).
Precisiones
No obstante, en sede de arrendamientos rústicos, L 49/2003 disp.adic.2ª.1 , se

establece el cálculo de este premio sobre partidas excluidas de acuerdo con los
criterios jurisprudenciales antes expuestos (L 49/2003 disp.adic.2ª ).
5841 Titulares
Los titulares de derechos de arrendamiento rústico o urbano , y por
extensión los precaristas, percibirán el oportuno premio de afección
independiente del que recibe el propietario, calculado sobre la totalidad
de la indemnización debida a los mismos (TS 26-6-79; 7-11-70).
Cuando de arrendatario de local de negocio se trate sometido a la
legislación anterior a la LAU , el valor de los perjuicios que sufre aquel
se concibe como un concepto único e indivisible, al verse obligado a
abandonar el local que ocupaba y trasladarse a otro nuevo. Por tal causa,
no se calcula exclusivamente sobre el importe del derecho de traspaso
(TS 17-7-93, EDJ 7275 ; 29-7-79; 13-11-97).
Precisiones
Debe recordarse la particularidad de la valoración del arrendamiento en caso de

expropiaciones urbanísticas sujetas a LS/76, en materia de percepción de premio
de afección por el arrendatario.
5843 Supuestos
Se aplica el 5% de afección:
a) Sobre el valor de las cosechas pendientes indemnizables (TS 9-2-67).
b) Por privación de agua para riego (TS 27-1-78, EDJ 6057 ).
c) Sobre la indemnización por el caudal de agua de pozo expropiado (TS
31-1-77).
d) A los derechos de explotación de recursos mineros (TS 22-9-80, EDJ
15196 ; 6-2-76). Incluso a la concreta privación de la riqueza existente
en el subsuelo (TSJ La Rioja 13-2-04, EDJ 74410 ).
Precisiones
1) No constituye efectivamente una expropiación forzosa la ocupación ilegal de

terrenos particulares por un ayuntamiento. La indemnización que haya de abonarse
por resultar imposible su restitución «in natura», no es justiprecio expropiatorio. Sin
embargo, para calcular el importe de la misma o del valor de los terrenos que se
hayan de entregar a cambio de los indebidamente ocupados, se aplican las reglas
valorativas generales, incluyendo el 5% de afección, así como en su caso los
intereses moratorios, para no hacer de peor condición al administrado que sufre tal
irregular actuación respecto del expropiado (TSJ Castilla-La Mancha 25-10-00, EDJ
73683 ).
2) En expedientes de reversión no se abona este premio (TS 30-3-93 , EDJ
3156 ; TSJ C.Valenciana 30-3-01 , EDJ 99059 ). En relación con esta cuestión,
nos remitimos también a lo expuesto en el nº 5942 .
3. Valoración de bienes muebles
5847 Acciones y otros valores

(LEF art.40 ; REF art.43 ; RDLeg 4/2015 ; RD 878/2015 )
Los títulos o valores representativos del capital de sociedades

-mercantiles como regla, aunque no exclusivamente- sea cual sea su
forma y representación (títulos, anotaciones en cuenta), así como
cualesquier derechos equivalentes, se tasan por la media aritmética que
resulte de aplicar los siguientes criterios, conjuntamente (TS 30-1-74):
1) Cotización media del año anterior a la de la fecha de referencia de la
valoración (apertura de la pieza separada), computado de fecha a fecha.
Se toman en cuenta las cotizaciones que se hayan registrado en Bolsa .
Si la empresa está admitida a cotización en varias Bolsas y existe una
diferencia superior al 10% en los valores medios resultantes, se atiende a
la media de todas las cotizaciones. Si la diferencia no existe o es menor, se
atiende a la cotización de la Bolsa correspondiente al domicilio
estatutario.
2) Capitalización al tipo de interés legal del beneficio promedio de la
empresa en los tres ejercicios sociales anteriores, según balance, tomando
en consideración el tipo legal de cada ejercicio, siendo estos ejercicios
cerrados.
3) El valor teórico de los títulos objeto de expropiación (diferencia entre
el activo real y pasivo exigible en el último balance aprobado).
Precisiones
Se ha de tener en cuenta que los valores admitidos a negociación en más de una

Bolsa de Valores se negocian habitualmente a través del Sistema de Interconexión
Bursátil , gestionado por la Sociedad de Bolsas a que se refiere la RDLeg 4/2015
art.56 , que da lugar a la formación de un precio único por cada valor negociado
(Circ 1/2001 ). En principio, las Bolsas a que se refiere LEF son las españolas, pero
no hay que excluir las cotizaciones en mercados de valores extranjeros.
5848 Valoración de empresas

En general, la doctrina diferencia, cuando de valorar empresas se trata,
entre las simples y las complejas, y dentro de aquellas los métodos de
base histórica, presente -entre ellos, especialmente, el de activo neto real-
y futura.
Es preciso tener en cuenta el fondo de comercio . Este es un concepto de
límites difusos pero atendible en cuanto denota unas veces el lado
inmaterial de la empresa como negocio, puesto que hay empresas que no
requieren elementos patrimoniales para su perfecto funcionamiento, y
casos en que además de los valores patrimoniales hay otros que
sobrepasan los mismos y que se plasman en la organización de los medios
de producción. Estos conceptos y otros similares son susceptibles de ser
valorados en el balance , aunque muchas veces la valoración no se atenga
a patrones fijos sino que vaya subordinada a multiplicidad de coeficientes,
a los puntos de vista que se elijan o al momento de la valoración;

vicisitudes que dificultan la valoración del fondo de comercio, pero que
no la imposibilitan. La liquidación de las relaciones jurídicas exige la
fijación de un concreto valor para aquel (TS 15-7-85 , EDJ 7527 ). El
valor del fondo puede ser positivo o negativo.
5849 En cualquier caso, el valor de la empresa no puede desligarse de sus

resultados de los últimos ejercicios. No cabe atender exclusivamente a los
activos, sino al pasivo, pues no vale lo mismo una empresa en pérdidas
que otra que arroja beneficio. Además, han de computarse los riesgos
incurridos por la entidad; los resultados derivados de las contabilidades
«no oficiales», los pasivos fiscales, las sobrevaloraciones de activos
resultantes de auditoría, en su caso; las minusvalías eventuales de
créditos en divisas; el fondo de amortización del inmovilizado, etc. Y
desde luego, aplicar un criterio de prudencia valorativa.
Precisiones
1) Procede el abono del 5% de afección en caso de expropiación de estos títulos (TS

16-9-99, EDJ 31061 ).
2) Aunque la LEF art.40 se refiere a la valoración de obligaciones por estos
medios, Pera Verdaguer considera que solo cabe aplicar los mismos a los activos que
representen participación en el capital de sociedades, no a aquellas, que no son sino
representativas de una deuda de las mismas con el titular.
3) Atendidas estas consideraciones, es posible que el justiprecio de participaciones
societarias sea «cero» euros (TS 22-2-01, EDJ 4573 ; 26-1-02, EDJ 1937 ; 29-1-
02, EDJ 1955 ; 31-1-02, EDJ 1976 ).
5851 Otros muebles

(LEF art.43.2 )
Se aplican las reglas generales de libertad estimativa, en defecto de norma

específica.
Respecto de bienes muebles de valor histórico, artístico o arqueológico,
ver nº 6044 .
4. Valoración de bienes inmuebles
5855 Con respecto a la valoración del suelo, hacemos una remisión en este
apartado a los nº 6490 s. Memento Urbanismo 2019, dando por
reproducido su contenido a fin de evitar reiteración.
Semejante criterio seguimos en relación al vuelo, remitiéndonos al
contenido de los nº 6595 s. Memento Urbanismo 2019 (salvo lo que se
expone en apartados posteriores -como consignación, intereses, régimen
fiscal del justiprecio, etc.-).
La regulación autonómica en materia de valoraciones se expone en el nº
6945 s. Memento Urbanismo 2019, a los cuales nos remitimos para su
estudio.
La materia se trata también en el nº 1360 s. Memento Expropiación

Forzosa-Patrimonio Público.
D. Pago y toma de posesión

(LEFart.48 a 58 ; REF art.48 s. )
5860 Reglas generales

Una vez determinado el justo precio, se procede al pago de la cantidad
señalada en el plazo máximo de 6 meses.
Para ello, el secretario del jurado provincial de expropiación u órgano
autonómico equivalente remite el expediente al órgano que haya
ejercitado la competencia en ejercicio de la potestad expropiatoria, a fin
de que se libren las órdenes de pago pertinentes. En caso de afectar la
expropiación a varios interesados, o de ser varios los expedientes
derivados de una misma obra, el libramiento puede comprender a todos
ellos.
Si la expropiación beneficia a organismos públicos , el libramiento para el
pago del precio se efectúa por los mismos de conformidad con sus
disposiciones específicas (nº 575 s. ). Tanto en este caso como en el de
existencia de beneficiarios particulares, la Administración expropiante,
siempre de base territorial, notifica a los mismos el lugar y hora en que
han de realizar el pago, a menos que se realice por medios electrónicos
que no exijan comparecencia.
Una vez recibido en la provincia el libramiento para el pago, se anuncia
-en su caso- en el boletín oficial correspondiente, dando conocimiento al
alcalde del lugar de ubicación de la finca, al que se remite la lista de
interesados, a efectos de que proceda a comunicar a los mismos los datos
del acto de pago, que se desarrolla con los comparecidos, por sí o por
medio de representante con poder bastante, en el lugar y fecha indicados.
De todo ello se levanta acta, que refleja las incidencias.
La forma de pago puede consistir en dinero, en talón nominativo o
transferencia bancaria, si el interesado ha expresado su voluntad de
recibirlo por este medio contable (LEF art.48 ). En el supuesto de que
por disposición especial se autorice otra cosa, puede abonarse mediante
entrega de bienes (nº 5876 ). También por medio de acuerdo o
convenio expropiatorio, incluso en defecto de disposición legal.
Precisiones
La entidad bancaria que recibe el pago por transferencia, anotándolo en las

posiciones contables del perceptor es, técnicamente, un adiectus solutionis causa
(que opera como tercero designado para recibir el pago).
5863 Régimen fiscal del justiprecio

(LEF art.49 )
El pago del precio está exento de toda clase de gastos, de impuestos y

gravámenes o arbitrios del Estado, la provincia o municipio (LEF art.49 ).
Sin embargo, no se excluye necesariamente toda relevancia fiscal del
negocio jurídico en que la expropiación forzosa se constituye, en tanto
solo determina que el propietario o titular del bien o derecho expropiado
debe recibir íntegramente el justiprecio señalado por el jurado o
alcanzado de mutuo acuerdo en el seno del procedimiento expropiatorio
(AN 13-2-01 , EDJ 98952 ).
El tratamiento tributario de la indemnización percibida por el expropiado
no ha de variar, sin perjuicio de ciertos matices en la aplicación de cada
impuesto, ya se le abone en metálico o en especie (en este sentido, TSJ
C.Valenciana 21-10-02, EDJ 96768 , en relación con justiprecio pagado
mediante adjudicación de terrenos). A excepción de lo expuesto en el nº
5866 .
5864 Impuesto sobre sociedades

El justiprecio constituye también incremento patrimonial para la sociedad
expropiada. En caso de que el abono del mismo se produzca en ejercicio
diferente a aquel en el que tenga lugar la expropiación, puede imputarse
el incremento al ejercicio en el que se pague, a opción de la sociedad
perceptora -L 27/2014art.4 y 11.1 ; RDLeg 4 /2004 art.4 y 19.1 -
(DGSJE Inf 19-6-01).
En supuestos en los que el justiprecio recibido inicialmente es
incrementado como consecuencia de la estimación de recurso
administrativo o judicial, la diferencia entre lo reconocido inicialmente por
la Administración al tiempo de ocupar el bien expropiado y lo fijado
definitivamente en vía administrativa o judicial debe considerarse
imputable al ejercicio en que se dicta la resolución que resuelve el litigio
entre expropiante y expropiado (TS 26-5-17, EDJ 84422 ).
5865 Impuesto sobre el valor añadido

La expropiación está sujeta y no exenta en caso de que el expropiado sea
persona física o jurídica que reúna la condición de empresario o
profesional, y la expropiación lo sea de un bien o derecho propio de su
giro o tráfico. Esta constituirá hecho imponible del impuesto sobre el
valor añadido, al configurarse como entrega de bienes por empresario o
profesional (en este sentido, TS 17-11-10, EDJ 251851 ).
Se consideran entregas de bienes, las transmisiones en virtud de una
norma, o de una resolución administrativa o jurisdiccional, incluida la
expropiación forzosa (L 37/1992 art.8.2.3º ).
El expropiado será así sujeto pasivo, con la obligación de repercutir el IVA
sobre el adquirente, ya sea la Administración expropiante o el beneficiario
de la expropiación. En tal caso, el importe de la deuda tributaria derivada
del hecho imponible no disminuye el precio percibido.
Precisiones
En este sentido, se afirma que la expropiación de unos terrenos de la Iglesia

Católica está sujeta a -y no exenta de- IVA, a menos que los mismos no estén
afectos a actividad económica alguna (DGT CV 4-6-07 ).
5866 Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos

documentados
Si el titular del bien objeto de ataque expropiatorio es un particular , en
principio, la operación traslativa de dominio o del derecho patrimonial de
que se trate estará sujeta al impuesto (TS 28-5-79 , EDJ 4986 ). Pero si
la beneficiaria es la Administración, estaría exento (RDLeg 1/1993
art.45.I.a ; TS 24-3-80 , EDJ 14714 ; TSJ Baleares 7-10-98 , EDJ
30234 ). De esta forma se respeta también el no gravamen del precio de
la expropiación.
Precisiones
1) Puede suceder que siendo el expropiado un particular a efecto del tributo,

concurra en el expediente como beneficiario un empresario o profesional que
adquiera el bien o derecho para incorporarlo al giro o tráfico de su establecimiento o
a su actividad profesional o mercantil, la cual deberá ser relevante para el interés
público. En tal caso, la transmisión no queda sujeta a ITP al constituir para el
adquirente una operación empresarial y no llevarse a efecto entre particulares (TS
18-1-96, EDJ 2737 ) (en contra, TEAC 7-11-95).
2) Se ha considerado derogado LEF art.49 por RDLeg 1/1993 disp.trans.2ª, en
relación con este impuesto (TEAC 10-9-99; 12-3-98 ; 24-9-97 ; TEAR La Rioja
30-10-03). Esta postura es especialmente relevante si la indemnización se paga en
especie (normalmente adjudicación de terrenos o aprovechamiento), pues de
acuerdo con ella se da a estos supuesto el tratamiento de la permuta, con lo cual el
expropiado perceptor particular tributa por la modalidad transmisión onerosa (en
contra TSJ C.Valenciana 21-10-02, EDJ 96768 ). Desde luego, en nuestro criterio
si la permuta se acuerda en un convenio expropiatorio de LEF art.24 , la
adquisición del particular expropiado está sin sujeta y no exenta. En ambas hipótesis,
solo en caso de ser el expropiado una Administración operaría la exención. Sin
embargo, TSJ La Rioja 23-11-04 reconoce la vigencia de LEF art.49 y por tanto la
exención objetiva en un supuesto de convenio de LEF art.24 con pago de
justiprecio parcialmente en especie, sobre la base de que, actuándose en el caso el
sistema de actuación urbanística de expropiación, carece de sentido reconocer la
exención en otros sistemas de actuación y no en este, dada su misma finalidad.
3) En el supuesto expropiación de varias fincas, se han de girar tantas liquidaciones
como aquellas sean, sin que sea procedente dictar un único acto liquidatorio (TS 17-
11-10, EDJ 251851 ).
5867 Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos

A partir de 1-1-1990, toda expropiación queda sometida a este tributo.
Con carácter general, está sujeto al impuesto, sin exención objetiva
alguna, el incremento del valor de los inmuebles urbanos que se ponga de
manifiesto por transmisión coactiva del dominio sobre los mismos, siendo
el sujeto pasivo el transmitente (RDLeg 2/2004 art.107 ). Si la afectada
por la expropiación es una Administración, está exenta (RDLeg 2/2004
art.105.2 ).
Precisiones
1) Hasta el 1-1-1979, las evaluaciones o precios expropiatorios estaban exentas del

impuesto (LEF art.49 ).
2) Desde 1-1-1979 hasta 1-1-1990, las expropiaciones normales continuaban
sometidas al régimen de exención, mientras que las expropiaciones urbanísticas
daban lugar a la aplicación del impuesto, siempre que el supuesto expropiatorio
estuviera regulado en la LS y que entrara en juego el valor urbanístico (TS 8-4-94,
EDJ 3077 ).
5868 Impuesto sobre la renta de las personas físicas

El justiprecio constituye o puede constituir para el expropiado una
ganancia o pérdida patrimonial a los efectos de configuración de la base
imponible del tributo en el ejercicio fiscal en el que se recibe el pago de
aquel (TEAC 18-3-03 , en relación con los intereses de demora).
La expropiación supone un desplazamiento patrimonial que puede
determinar una alteración en el valor del patrimonio del sujeto pasivo
del impuesto manifestada con ocasión de una alteración en su
composición, requisitos, ambos, precisos para que concurra el incremento
o la disminución patrimonial (L 18/1991 art.44 ; L 40/1998 art.33 s. ;
RDLeg 3/2004 art.33 s. ; L 35/2006 art.33 s. ) (TEAR La Rioja 17-12-
98).
Precisiones
1) En los períodos impositivos no prescritos anteriores a 1-1-1999, con excepción

de las actuaciones administrativas que hayan devenido firmes, tendrán la
consideración de renta exenta del IRPF, las indemnizaciones por expropiaciones que
den lugar al traslado de poblaciones y se hayan realizado de conformidad con el
procedimiento previsto en LEF (L 50/1998 art.23 ).
2) La jurisprudencia ha interpretado la LEF art.49 en el sentido de estar exento el
pago del precio, mas no este en sí mismo considerado una vez que entra en el
patrimonio del expropiado y se mantiene en el mismo contabilizado o reinvertido en
otros bienes (TS 22-4-81).
3) Bajo la vigencia de la L 18/1991 , anterior regulación del IRPF, en los
procedimientos expropiatorios en los que el justiprecio es materia controvertida
sometida a recursos en distintas vías, la DGT ha sostenido la aplicabilidad de la regla
de las operaciones a plazos o con precio aplazado, siempre que haya transcurrido
más de 1 año entre la desposesión del bien y la exigibilidad del justiprecio,
imputando las rentas a medida que sean exigibles los cobros correspondientes.
Respecto del procedimiento de urgencia, en el que la indemnización expropiatoria se
fija con posterioridad, se ha considerado aplicable RD 1841/1991 art.14 ,
considerando que se trata de un precio aplazado que se ha de imputar al periodo
impositivo en que fijado el justiprecio se acuerde su pago (RD 1841/1991 art.56 ;
RD 1841/1991 art.14 ; DGT 11-4-01 , 18-10-00 , 23-12-99 ; TEAR La Rioja
30-6-03). Esta doctrina es igualmente válida bajo el actual régimen del IRPF.
5870 Consignación
Una vez fijado el precio por parte del jurado de expropiación, se ha de

proceder al pago del mismo por la Administración expropiante o, en su
caso, por el beneficiario de la expropiación. Como regla, el pago se ha de
efectuar al expropiado o su representante, mediante ingreso de la
cantidad en entidad de crédito designada a tal efecto (que opera como

tercero designado para recibir el pago).
Sin embargo, puede proceder la consignación en la Caja General de
Depósitos o en cualquiera de sus sucursales (integradas en las
delegaciones y delegaciones especiales de Economía y Hacienda), en los
casos siguientes.
a) Si el expropiado rehúsa recibir el pago sin causa. Supuesto de mora
del acreedor (CC art.1176 ). Si el acreedor a quien se hace el
ofrecimiento de pago se niega, sin razón, a admitirlo, queda libre el
deudor de la obligación mediante la consignación de la cosa debida. Es
preciso que haya habido intimación de pago seguida de rechazo,
aquietamiento o actitud pasiva por parte del acreedor, y que así pueda
acreditarse (TS 20-10-80, EDJ 15375 ; 1-4-86; 14-3-91, EDJ 2839 ;
15-5-94 , EDJ 4451 ). Manifestaciones de esta mora del expropiado son
los dos siguientes supuestos, que se someten también a la regla de previa
intimación (TS 13-10-93, EDJ 9019 ).
b) En caso de ausencia de asistencia del expropiado al acto del pago,
siempre y cuando conste que ha recibido la notificación reglamentaria del
lugar y tiempo del mismo. Si son varios los expropiados y solo se da
ausencia de alguno, se debe consignar la parte de este y abonar la
correspondiente a los que sí han comparecido, salvo que ello no sea
posible por el tipo de relación jurídica entre ellos.
c) Formulación de objeciones relevantes en el acto del pago por parte de
quien lo recibe.
d) Existencia de litigio o disputa entre la Administración expropiante y el
expropiado sobre el justiprecio, sin perjuicio del pago anticipado hasta el
límite de conformidad (TS 10-10-79, EDJ 7152 ; 5-3-83).
5872 e) Concurrencia de varios expropiados perceptores del pago siempre

que (TS 14-11-84):
- haya disputa en cuanto a la cantidad que corresponda a cada uno de
ellos;
- penda litigio al respecto;
- penda litigio sobre la titularidad del derecho o bien expropiado.
f) Comparecencia del Ministerio Fiscal, en los supuestos legales:
ausencia o desconocimiento de identidad del propietario o titular de los
derechos expropiados (TS 19-2-76), en caso de incapacidad de estos o
cuando la propiedad expropiada recaiga sobre cosa litigiosa.
g) Incomparecencia de titulares registrales de cargas que se extinguen
por la expropiación y que pueden tener derechos sobre el importe del
justo precio.
h) Supuestos de personas expropiadas que no pueden disponer de sus
bienes sino con intervención tutelar o judicial.
i) Otros supuestos legalmente establecidos, como, por ejemplo, en caso
de falta de justificación de titularidad registral del propietario de bien
inmueble expropiado (LS/92 art.222.2 ; LS/76 art.139.2 ).
Si la consignación está regularmente practicada, produce, en principio, los

mismos efectos liberatorios que el pago (TS 12-1-91). Sin embargo, la
consignación no notificada o defectuosa:
• No surte efecto frente al expropiado; por ello, este tiene derecho al
abono de los intereses por demora en el pago hasta el instante de su
realización efectiva (TS 4-7-84).
• No se considera pago a efectos de excluir la retasación -LEF art.58 -
(TS 13-10-93, EDJ 9019 ).
5874
Precisiones
1) La consignación es un deber impuesto legalmente para la Administración o el

beneficiario obligado al pago (TS 31-1-94, EDJ 702 ), que solo puede tener lugar
en caso de que concurra un presupuesto habilitante previsto legalmente.
2) La consignación recae sobre el principal del justiprecio. Los intereses sobre el
mismo no pueden ser objeto de consignación, por responder a naturaleza y fin
diferentes del justiprecio (TS 26-10-93, EDJ 9578 ; 12-4-95 , EDJ 2928 ; en
contra TS 12-10-84).
3) El acto consignatorio debe ser objeto de notificación (CCart.1177.1 y
1178.2 ; TS 20-4-85; 16-9-86 , EDJ 5519 ).
4) La consignación ha de producirse a favor de los titulares de derechos
expropiados (TS 6-7-90 , EDJ 7303 ; 14-3-91 , EDJ 2836 ).
5) No debe confundirse la intimación u ofrecimiento de pago con el anuncio previo
a la consignación de que se va a efectuar esta. Aquel no es preciso en todo caso,
este sí.
6) En el supuesto de consignación parcial -hasta la cantidad en que existe
conformidad- el importe del precio definitivo solo devenga intereses en la diferencia
adicional que resulte del recurso contencioso-administrativo a favor del interesado
(TS 26-5-78, EDJ 7274 ).
5876 Pago en especie

Generalmente, el pago de la indemnización se efectúa en dinero. Sin
embargo, no puede rechazarse la posibilidad del pago en especie, tanto si
está previsto específicamente por la Ley -p.e. pago mediante terrenos de
la indemnización (nº 5877 ); entrega de vivienda en supuestos de
derecho de realojo de ocupantes de vivienda habitual afectados por
expropiación en actuaciones sobre el medio urbano (LS/15 art.19 )-.
como si no lo está, pues es regla de general aplicación la posibilidad de
terminación convencional del procedimiento administrativo (LPAC
art.86 ), y el acuerdo sobre el medio de pago es convenio finalizador del
expediente de justiprecio.
Precisiones
1) Se exceptúa la necesidad de consentimiento del expropiado para el pago en

especie cuando la expropiación se emplee como medio de ejecución de una
actuación de rehabilitación edificatoria, renovación o regeneración urbana, siempre
que se entreguen inmuebles situaciones en el mismo ámbito de gestión y dentro del
plazo establecido para la terminación de las obras correspondientes (LS/15
art.43.2 ).
2) Se admite, en general, como consecuencia de convenio expropiatorio, el pago del
justiprecio en aprovechamiento urbanístico (TS 29-6-93, EDJ 6405 ; 4-5-93; 27-
3-93), posibilidad próxima, aunque no idéntica, a la anterior. Esta forma de pago del
justiprecio es el parámetro que ha seguido el legislador urbanístico, en algunos
casos, al regular la obtención de terrenos dotacionales.
5877 Pago mediante adjudicación de terrenos

(LS/15 art.43 ; RD 3288/1978 art.207 y 208 )
Las disposiciones urbanísticas prevén el pago mediante adjudicación de

terrenos en caso de expropiaciones urbanísticas, tanto sistemáticas
como asistemáticas. Se somete a las siguientes reglas, aplicables en
defecto de norma especial -p.e. DLeg Castilla-La Mancha 1/2010
art.147 y 151 - de la que son supletorias:
a. Es preciso que exista acuerdo entre la Administración expropiante -o
el beneficiario, en su caso- y en expropiado, sea cual sea el procedimiento
seguido para la tasación del justiprecio -individual o tasación conjunta.
b. Ha de mediar petición escrita del expropiado, a la que sigue
propuesta u ofrecimiento de la Administración pública o beneficiario.
Tanto una como otro deben contestar a la parte contraria en el plazo de
15 días.
c. Una vez aceptado este sistema de pago, se levanta acta en la que se
reflejan las circunstancias de fecha y valor asignado como justiprecio.
Finalizada la urbanización, se procede al pago del mismo mediante
entrega de una finca de valor equivalente al del justiprecio, consignado en
el acta.
d. Por parte de la Administración pública se otorga escritura pública en
favor del interesado, que recibe la finca libre de cargas.
e. El desacuerdo del interesado en cuanto al valor del terreno
adjudicado, sin perjuicio de recibirlo, le permite acudir al jurado provincial
de expropiación, que valora la misma. En caso de ser favorable su
resolución a la pretensión del interesado, la Administración pública o el
beneficiario le abonarán en metálico la diferencia entre el valor de la finca
entregada y el justiprecio señalado.
5878 Cesión del crédito de justiprecio

El derecho al pago de la indemnización justipreciaria es técnicamente un
crédito que el expropiado ostenta frente a la Administración expropiante
o frente al beneficiario. Como consecuencia de ello, es libremente
transmisible a tercero, tanto por actos inter vivos como mortis causa,
pues todos los derechos son transmisibles con sujeción a las Leyes
siempre que no se haya pactado lo contrario (CC art.1112 ; TS 7-6-78).
Ahora bien, para que surta efecto la cesión, es preciso que se comunique,
con antelación, la Administración o beneficiario deudores, mediante acto
de notificación no sujeto a formalidad específica pero que debe ser
expreso e indubitado.
También es posible la alteración de la persona del acreedor mediante
novación subjetiva por cambio de aquel, pasando un tercero mediante
subrogación a ostentar frente al deudor el crédito de justiprecio.
5880 Impago del justiprecio por concurso de acreedores del beneficiario

En caso de que el beneficiario, siendo sujeto de Derecho privado
susceptible de concurso (L 22/2003 art.1 ), entre en situación de
concurso de acreedores, el crédito del expropiado debería ser abonado
por la Administración expropiante, sin que el acreedor al justiprecio deba
verse incluido en la masa pasiva del concurso, quedando privado,
potencialmente, de parte o de todo su crédito a la indemnización
expropiatoria, así como del bien o derecho objeto de ataque
expropiatorio. Ello supondría una lesión directa de la Const art.33 y del
CC art.347 , con violación del principio de indemnidad patrimonial.
El negocio expropiatorio, como resultante del ejercicio de una potestad
administrativa, debe someterse en su desenvolvimiento a las normas del
Derecho administrativo, como muestra el criterio en cuanto al empleo del
procedimiento de apremio por la Administración expropiante para realizar
el crédito del expropiado frente al beneficiario (CEst Dict 43619/1982) y
que la relación jurídico-administrativa se entabla principalmente, por
ejercicio de la potestad, entre la Administración expropiante y el titular
del bien o derecho expropiado que asume la condición de expropiado. Y
ello no se ve afectado por la presencia de un beneficiario que vaya a
adquirir la propiedad de lo expropiado y que soporte el peso de la
indemnización justipreciaria en «condiciones normales».
El derecho al cobro se ostenta por el expropiado frente a la
Administración o conjuntamente frente a la Administración y el
beneficiario o, al menos, aquella debe asumir una posición de garante, sin
perjuicio de que el pago directo por el beneficiario al expropiado sea
posible, común y aun preceptivo. Pero debería tener la consideración de
un pago sui generis por cuenta de tercero (CC art.1158 ), extintivo de la
obligación de la Administración expropiante frente al expropiado y de la
obligación del beneficiario frente a la Administración; y si se quiere,
también, de la del beneficiario frente al expropiado -en cuyo caso, sería
un pago por cuenta propia, extintivo de la obligación de la Administración
derivada de su posición de garante-.
El deber legal del beneficiario del pago de la indemnización no supone
liberar a la Administración de su obligación de pago frente al expropiado.
Una vez abonado el justiprecio al expropiado por parte de la
Administración, esta deberá/podrá personarse en el concurso del
beneficiario que no ha soportado el peso de la indemnización
justipreciaria, como titular de un crédito de Derecho público contra este
por su importe.
Tampoco parece razonable exigir, para el abono por la Administración,
una posible subsidiariedad o excusión de los bienes y derechos del
beneficiario.
Esta cuestión parece definitivamente resuelta pues actualmente se
dispone que, en el procedimiento expropiatorio, el concesionario asumirá
los derechos y obligaciones del beneficiario y, en consecuencia, satisfará
las indemnizaciones de toda índole que procedan por razón de las
expropiaciones y ocupaciones temporales necesarias para la ejecución del

proyecto (LCSP art.280.5 , que acoge la doctrina de TS 17-12-13, EDJ
261301 ).
5882
Precisiones
1) En relación con una expropiación en la que la entidad beneficiaria ha sido

declarada en concurso sin haber abonado la indemnización expropiatoria , el
expropiado no tiene que verse obligado a comparecer como acreedor en el concurso
de aquella, dado que la Administración titular de la potestad expropiatoria es garante
de que el procedimiento termine con el pago del justiprecio fijado. Si bien es cierto
que se impone la obligación de pago al beneficiario (REF art.5 ), ello no exime a la
Administración de su responsabilidad. Además, la sumisión a la posible quita, espera
o ambas, o a las acciones de responsabilidad derivadas del concurso, es tanto como
vincular el derecho reconocido en la Const art.33 a la suerte mercantil de una
empresa que ni es entidad expropiante, ni ha sido escogido por el expropiado para
su relación jurídica (supuestos presentes en compraventas privadas, ajenos
completamente al esquema de la expropiación y la potestad que la aplica). Por todo
ello, se declara la responsabilidad patrimonial de la Administración expropiante
por el importe del justiprecio y sus intereses (TSJ Madrid auto 21-1-13; en términos
semejantes TSJ Castilla-La Mancha 11-2-13; 12-2-13, EDJ 6893 ; auto 16-4-13).
En todo caso, tal pago no perjudica al resto de acreedores del concursado, pues se
efectúa por un tercero con cargo a su patrimonio (la Administración expropiante)
que puede subrogarse en la posición acreedora del expropiado en el concurso, sin
perjuicio patrimonial para la masa.
El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la cuestión en los términos siguientes
(TS 18-11-14, EDJ 208214 ; 20-11-14): La Administración, titular de la potestad
expropiatoria (LEF art.2 ), es garante de que el procedimiento termine con el pago
del justiprecio en el plazo señalado. Si bien es cierto que se impone la obligación de
pago al beneficiario (REF art.5 ), ello no exime a la Administración de su
responsabilidad patrimonial . No se concilia ni con el principio de legalidad, ni con el
principio de responsabilidad jurídica, el abocar al propietario de la finca expropiada y
ocupada, pero cuyo precio no se ha satisfecho, a someterse a la incertidumbre de un
procedimiento concursal , ya que esto implicaría que la Administración ha eludido
con éxito su responsabilidad. Cuando la potestad se ejerce en beneficio de otra
persona (LEF art.2.2 ; REF art.3.1 ), esta ejecuta por sustitución funciones
públicas, a pesar de ser una persona jurídica privada, lo que repercute en las
consecuencia que produce la actuación expropiatoria que promueve y de la que se
beneficia. De aquí que, al deslindar las atribuciones de la Administración expropiante
y del beneficiario, se disponga que corresponde a aquella, en su calidad de titular de
la potestad expropiatoria, decidir ejecutoriamente en cuanto a la procedencia y
extensión de las obligaciones del beneficiario respecto al expropiado (REF art.4 ).
2) En el procedimiento expropiatorio, el concesionario asume los derechos y
obligaciones del beneficiario y, en consecuencia, ha de satisfacer las
indemnizaciones de toda índole que procedan por razón de las expropiaciones y
ocupaciones temporales necesarias para la ejecución del proyecto. No obstante, si el
concesionario no cumple dichas obligaciones y en virtud de resolución judicial,
cualquiera que sea su fecha, el Estado tiene que hacerse cargo de abonar tales
indemnizaciones a los expropiados , este queda subrogado en el crédito del
expropiado. En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación de pago
a cargo del Estado, las cantidades que no le sean reembolsadas minoran el importe
global que corresponda en concepto de responsabilidad patrimonial de la
Administración (L 8/1972 art.17.2 ). En semejantes términos, LCSP art.280.5 .
Todo ello, con aplicación a contratos de concesión, cualquiera que sea su fecha
(RDL 1/2014 disp.trans.2ª ).
5883 Insolvencia del beneficiario
(LCSP art.280.5 )
En caso de insolvencia del beneficiario -concesionario de la

Administración- de la expropiación, debe asumir el pago la
Administración expropiante , no a título de responsabilidad patrimonial
sino en virtud de la propia institución expropiatoria (TS 17-12-13, EDJ
261301 ). Este pronunciamiento, y algunos otros precedentes,
motivaron la aprobación del precepto contenido ahora en LCSP
art.280.5 , según el cual, en el procedimiento expropiatorio, el
concesionario asume los derechos y obligaciones del beneficiario y, en
consecuencia, debe satisfacer las indemnizaciones de toda índole que
procedan por razón de las expropiaciones y ocupaciones temporales
necesarias para la ejecución del proyecto.
No obstante, si el concesionario no cumple dichas obligaciones y, en
virtud de resolución judicial, cualquiera que fuera su fecha, el Estado
tuviera que hacerse cargo de abonar tales indemnizaciones a los
expropiados, este queda subrogado en el crédito del expropiado.
En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación de pago a
cargo del Estado, las cantidades que no le sean reembolsadas minorarán
el importe global que corresponda en concepto de responsabilidad
patrimonial de la Administración.
5884 Pago anticipado hasta el límite de conformidad

(LEF art.50.2 ; REF art.51 )
El expropiado tiene derecho a que se le entregue, aunque exista litigio o

recurso pendiente, la indemnización hasta el límite en el que exista
conformidad entre su hoja de aprecio y la de la Administración, quedando
subordinada dicha entrega provisional al resultado del litigio. Al respecto
ha de tenerse en cuenta que:
• El expropiado tiene derecho al pago anticipado (TS 4-11-85 , EDJ
5644 ; en contra TS 5-12-84).
• La cantidad entregada es parte del justiprecio que se abona «a cuenta».
• Se puede solicitar su entrega durante la tramitación de la pieza de
valoración, antes incluso de que el jurado haya fijado el justiprecio,
siempre que se hayan formulado las respectivas hojas de aprecio (TS 20-
10-93, EDJ 9340 ; TSJ Baleares 26-3-99 , EDJ 9638 ).
• La denegación de pago del importe concurrente es recurrible
autónomamente, pues, aunque es un acto de trámite, implica una
decisión definitiva sobre la pretensión del particular de percibir
anticipadamente parte, en su caso, de la indemnización (TS 17-3-98, EDJ
4053 ).
Precisiones
Este régimen supone también una norma especial respecto de la ejecutividad y

suspensibilidad en sede judicial contencioso-administrativa de las resoluciones de
justiprecio, que no son susceptibles de suspenderse, debiendo aplicarse la regla del
pago en la cantidad concurrente (TS 9-3-09, EDJ 32269 ; 3-2-01, EDJ 29826 ;
8-4-00, EDJ 12072 ). Ver nº 11761 .
5886 Toma de posesión

Una vez abonado o consignado íntegramente el importe del justiprecio

(TS 29-1-91 , EDJ 22486 ; 20-10-80) puede ocuparse la finca
administrativamente, sin necesidad de auxilio judicial en caso de
oposición (LPAC art.100 s. ) o hacer uso del derecho que era titularidad
del expropiado, siempre que no se hubiera hecho ya por medio del
procedimiento urgente.
La autoridad competente, una vez efectuado el pago o la consignación,
comunica a los ocupantes de la finca el plazo del desalojo, respetando en
todo caso los plazos mínimos establecidos en la legislación arrendaticia,
en su caso fundamentalmente rústica.
Los desahucios y desalojos son siempre, si son necesarios,
exclusivamente administrativos, quedando extinguidos por la
expropiación de la finca los arriendos y cualesquier otros derechos
relativos a la posesión de la misma.
La ocupación de domicilios o lugares cuyo acceso depende del
consentimiento del titular exige autorización de este o, en su defecto,
autorización judicial (nº 1855 s. y nº 10395 s. ). A estos efectos se
considera que son lugares de acceso condicionado a la autorización del
titular, además de los domicilios, los locales cerrados sin acceso público.
Respecto de los demás inmuebles o partes de los mismos en los que no
concurran las condiciones indicadas, la Administración expropiante puede
entrar y tomar posesión directamente de ellos, una vez cumplidas las
formalidades establecidas en LEF, pudiendo solicitar del delegado del
Gobierno respectivo el auxilio de la fuerza pública para proceder a la
ocupación.
El recurso contencioso interpuesto contra el precio fijado en vía
administrativa, no impide la ocupación -a menos que medie suspensión
judicial- siempre que aquel, que es ejecutorio, se abone en su totalidad
(TS 7-11-79 , EDJ 7235 ). Por otra parte, el pago efectivo o
consignación no puede sustituirse por otras actuaciones a voluntad de la
Administración pública o beneficiario (TS 11-6-80).
5887 Acta de ocupación

La ocupación de cosas o derechos se refleja en un acta, que no puede
confundirse con el acta previa a la ocupación (que solo se extiende en el
trámite de urgencia).
Si se trata de fincas o derechos susceptibles de inscripción en el Registro
de la Propiedad, el acta de ocupación debe contener las prevenciones
siguientes:
a) Nombre, apellidos y estado civil del beneficiario, si es persona física; y

denominación social, domicilio, así como datos identificativos de los
administradores o representantes -en la ocupación-, si es persona jurídica.
b) Identificación semejante de la persona o personas que, según el acta,
reciben el justo precio, así como la causa de la consignación, si tuvo lugar
esta.
c) Naturaleza, situación y linderos de los inmuebles expropiados o a los
que afecte el derecho que se inscribe o cuya inscripción se cancele, así
como su medida superficial.
d) La naturaleza y extensión del derecho al que se refiera la expropiación.
e) La obra o servicio que motivó la expropiación.
5888
Precisiones
1) Por medio de la toma de posesión u ocupación se produce la transmisión de la

titularidad de los bienes o derechos expropiados, que pasa del expropiado a la
Administración pública expropiante o al beneficiario (TS 1-6-87 , EDJ 4332 ; TSJ
Madrid 25-11-96). Ello por aplicación de la doctrina del título y el modo al negocio
expropiatorio que responde al tipo de contrato oneroso de cambio (CC art.1462
s. ).
En terminología civil, esta ocupación no es, desde luego, la ocupación de CC art.610
s. (que se configura como un modo originario de adquisición de la propiedad), sino
que la toma de posesión expropiatoria supone la consumación de un modo
derivativo de adquirir la propiedad u otros derechos reales y aun personales.
2) La expropiación forzosa se consuma mediante la ocupación. Sin ella, no cabe que
nazca posteriormente el derecho de reversión (TS 19-7-97, EDJ 7755 ). Por su
parte, el Tribunal Supremo parece admitir el nacimiento de este derecho sin previa
posesión efectiva del bien por parte del expropiante (TS 10-3-97, EDJ 3838 ).
3) La DGRN ha sostenido que el efecto traslativo requiere en términos civiles,
además de la ocupación, el previo pago del precio, salvo en el procedimiento
urgente, por lo que el hecho del pago o consignación debe constar en el título que se
presente a inscripción en el Registro de la Propiedad (DGRN Resol 24-4-58).
4) Por la mera iniciación del procedimiento expropiatorio no pierde el propietario su
derecho ni su poder de disposición, que ni siquiera queda en suspenso (DGRN Resol
13-7-89 ).
5) Solo pueden ocuparse los bienes, o partes de los mismos, expropiados. La
extralimitación o la ocupación de otras fincas o partes de ellas, es ilegal (TS 9-12-97,
EDJ 10721 ) y, en general, constitutiva de vía de hecho.
6) El acta de ocupación constituye un documento oficial que constata los datos
relativos a la toma de posesión -sin constituir en sí mismo un acto administrativo (TS
23-6-97 , EDJ 703 )- y que da soporte fehaciente a la inscripción en el Registro de
la Propiedad y a la cancelación de cargas, gravámenes y derechos reales de toda
clase que afectasen a la cosa expropiada, en su caso. Su levantamiento es un acto de
trámite no susceptible de impugnación autónoma (TS 4-11-02, EDJ 55791 ; 7-7-
03, EDJ 80957 ).
E. Inscripción registral
(LEF art.53 ; RH art.32 )
5890 El acta de ocupación (nº 5887 ), que se extiende a continuación del

pago, es título bastante, acompañada de los justificantes del mismo, o de
la consignación o del correspondiente resguardo de depósito, de
inscripción o inmatriculación en el Registro de la Propiedad, para que se
tome razón de la transmisión dominical, así como para que se proceda a la

cancelación de cargas, gravámenes y demás derechos a los que estuviera
afecta la cosa expropiada.
Dicho acta es también título bastante para acceder a los demás registros
públicos, ya sean jurídicos o administrativos.
5891 En lo que respecta al Registro de la Propiedad, se establece el siguiente

régimen:
a) Los registradores hacen constar, en su caso, por nota al margen de las
inscripciones correspondientes que han expedido, certificación de
dominio y cargas a los efectos de la expropiación, con indicación de su
fecha y del procedimiento de que se trate. Estas notas se cancelan por su
caducidad a los 3 años desde su fecha, si en el Registro no consta algún
nuevo asiento relacionado con el mismo expediente.
b) Para que los títulos de expropiación puedan inscribirse, si se trata de
fincas o derechos inscritos, el expediente debe entenderse con el titular
registral o con quien justifique ser su causahabiente, por sí o
debidamente representado, en la forma prevenida en la legislación
expropiatoria, sin perjuicio de la intervención de otros interesados, si los
hay.
c) Puede extenderse anotación preventiva a favor del expropiante o del
beneficiario mediante el acta previa a la ocupación (nº 6000 ) y el
resguardo del depósito provisional (nº 6012 ) en el caso del
procedimiento urgente.
La anotación tiene la duración de 4 años, prorrogable por otros 4 (LH
art.86 ), y se convierte en inscripción mediante el documento que
acredite el pago o la consignación del justo precio, junto con el acta de
ocupación.
d) A los efectos de la inscripción, se entiende fijado definitivamente el
justiprecio por la resolución del jurado provincial de expropiación u
órgano tasador semejante.
e) La cancelación del dominio y las cargas, gravámenes, derechos reales y
limitaciones de toda clase, inscritas con posterioridad a la nota marginal
indicada en el apartado a) anterior, se lleva a cabo, en virtud del mismo
título, al practicarse la inscripción a favor del expropiante o beneficiario,
aunque los interesados no hayan sido parte en el expediente, para cuya
cancelación basta su expresión genérica.
f) Para que puedan cancelarse asientos de fecha anterior a dicha nota
marginal, debe constar que los interesados han sido citado en forma legal
y que concurrieron por sí o debidamente representados al pago o que se
consignó el precio o la parte necesaria del mismo, según los casos. En el
título se determinan los asientos que deban cancelarse y subsistir con
referencia a los datos registrales.
g) Los asientos han de contener las circunstancias prevenidas en la
legislación hipotecaria y, en su caso, en la especial.
Precisiones
El título de expropiación -según LEF art.53 -, como el de deslinde administrativo

de un monte público -L 43/2003 art.18 y 21 -, tiene, con ciertos requisitos y
excepciones, la virtualidad y efecto legal de permitir la cancelación de las
titularidades registrales privadas previas y la consiguiente inscripción como bien de
dominio público a favor una Administración pública, que es persona distinta de la
que previamente consta como titular registral, siempre que el procedimiento se haya
entendido con los que, según el Registro, constan como titulares de dominio de la
finca, que, además, lo son a todos los efectos legales, de conformidad con el
principio de legitimación de LH art.38 (DGRN Resol 17-4-17 ).
F. Reversión
5895 Es la garantía última que el sistema legal exige en beneficio del

expropiado o de sus causahabientes. Se manifiesta con posterioridad a la
íntegra consumación de la expropiación y se concreta en la facultad de
recuperar el bien o derecho objeto de ataque expropiatorio, en caso de
que concurra alguna de las circunstancias normativamente previstas.
Se trata de garantizar al afectado por la expropiación la restitución en su
situación patrimonial anterior en caso de desaparición de la causa
expropiatoria.
Dada la configuración del mismo, no se considera posible el
reconocimiento del derecho de reversión sometido a condición
resolutoria. Así resulta de sus caracteres y del tenor de la LEF art.54 . Es
el caso de desaparición de la causa expropiandi sin nacimiento simultáneo
de otra aplicación de interés público, aunque se prevea o se tenga certeza
de que en determinado plazo futuro se dará tal destino a los bienes
expropiados. Por ejemplo: terrenos expropiados para construcción de vía
de servicio de carretera, que no se construye, y que se ven afectados
posteriormente por una modificación del planeamiento, que los destinará
a viales. En la medida en que el nuevo destino no sea simultáneo, no cabe
denegar la reversión ni reconocerla bajo condición resolutoria, sin
perjuicio de las actuaciones futuras y sus consecuencias jurídicas sobre
los terrenos y sus titulares.
Lo anterior se justifica en que se trate de un derecho cuyo ejercicio es de
tracto único o instantáneo, pues permite la readquisición de ciertos
bienes o derechos. Pero una vez ejercido se agota en sí mismo,
provocando el renacimiento del anterior derecho de propiedad, cuyo
ejercicio es, por contra, constante y continuado.
Precisiones
1) Se trata de una reexpropiación o revocación de la expropiación y de sus efectos

(TS 28-4-95 , EDJ 2480 ).
2) La expropiación forzosa se consuma mediante la ocupación. Sin ella, no cabe que
nazca posiblemente el derecho de reversión (TS 19-7-97, EDJ 7755 ).
3) El derecho en estudio nace aunque la transmisión inicial de los bienes o
derechos no se haya efectuado estrictamente mediante expropiación, sino a través
de un negocio traslativo -compraventa en general- en contemplación de una segura

expropiación en defecto del mismo, pues no puede ser de peor condición el
propietario afectado que facilita la tarea administrativa mediante una oferta de
compra que el que se somete al procedimiento expropiatorio y aun se opone al
mismo en alguna o todas sus piezas (TSJ Baleares 11-9-02, EDJ 56639 ). En igual
sentido, el hecho de que el expediente de expropiación no llegue a tramitarse, lo
haga en parte o incluso defectuosamente, no es motivo para negar la reversión si
concurren sus presupuestos materiales (TS 15-7-86 , EDJ 5090 ). Por otra parte, la
fijación por mutuo acuerdo del justiprecio no impide que reviertan posteriormente
los bienes o derechos expropiados (TS 25-2-03, EDJ 25583 ).
5897 Características
El derecho de reversión responde al tipo de derecho real de adquisición
sobre la cosa, oponible a tercero, protegido por acciones reales y regido,
en cuanto a su prescripción extintiva, por las reglas aplicables a tales
derechos. Como tal puede acceder al Registro de la Propiedad (nº
5944 ). Al respecto del mismo ha de tenerse en cuenta lo siguiente:
a) Es un derecho de configuración legal, entregado a la disposición del
legislador ordinario (no orgánico). Carece de rango constitucional, al no
haberse incluido por la Constitución entre los requisitos de la
expropiación (Const art.33.3 ), por lo que cabe afirmar que no toda
expropiación tiene que reconocer el derecho de reversión en su plena
intensidad, debiendo estarse a la normativa sectorial de aplicación (TCo
67/1988 ; TS 30-9-91, EDJ 9179 ; 15-3-93, EDJ 2575 ; 20-12-94 ,
EDJ 9929 ; TSJ La Rioja 12-6-97).
b) Es un derecho autónomo respecto del originario dominio o propiedad.
Por ello:
- el ejercicio del derecho de reversión no entraña la afirmación de una
acción reivindicatoria civil derivada del derecho de propiedad;
- no puede concebirse como una condición resolutoria, pues en tal caso
no sería preciso proceder a una nueva tasación de los bienes afectados, a
efecto de fijar el importe que debe abonar el reversionista, sino que
habría de estarse al precio que se pagó en su día (CEst Dict 3095/1947);
- tampoco es un derecho de tanteo o retracto, ya que su ejercicio no
depende de la previa decisión de venta del bien que en su día fue objeto
de expropiación;
- el expediente de reversión no es continuación del previo de
expropiación.
5899 c) Desde el plano positivo, entraña una opción cualificada de compra,

legalmente reconocida, para el caso de haberse desvinculado de la
expropiación el objeto expropiado (CEst Dict 46395/1984).
d) Se rige siempre por la norma jurídica vigente al tiempo en que
sobreviene la causa de su nacimiento, incluso en el caso de que al tiempo
de llevarse a efecto la expropiación, la norma vigente no lo reconociera
(TS 20-1-98, EDJ 1613 ). También se sostiene que la ley rectora es la
vigente en el momento de su ejercicio, que puede no coincidir con el de
producción de la causa de nacimiento (TS 20-7-02, EDJ 35972 ; 28-4-
95 , EDJ 2480 ; 10-5-88 , EDJ 3957 ; 29-5-62). Esto supone, en
relación con la reforma de la LEF art.54 y 55 operada por la L

38/1999 disp.adic.5ª y disp.trans.2ª , que toda reversión cuya
solicitud de ejercicio se produzca a partir de la entrada en vigor de esta
(7-11-1999), se somete a la misma. Incluso el derecho que se ejerza
después de esa fecha, con presupuesto habilitante anterior, se somete al
nuevo régimen (DGSJE Dict 23-5-00).
e) El derecho es renunciable antes de que concurran los supuestos
precisos para su ejercicio (TS 9-10-91, EDJ 9534 ; 18-4-97, EDJ
4275 ; 19-9-98, EDJ 27301 ).
5901 Figuras afines

No cabe confundir el derecho de reversión con otros derechos de
carácter próximo.
a) Por una parte, ha de diferenciarse de la reversión por incumplimiento
del fin pactado en un negocio voluntariamente celebrado entre una
Administración y otro sujeto de derecho (RBEL art.111 ). Técnicamente
se configura como una condición resolutoria que opera o puede operar en
caso de alteración del destino a que se dedique el bien cedido por una
entidad local, destino pactado en la cesión.
No es una prohibición de disponer, por lo que el adquirente es libre de
enajenar por actosinter vivos el bien cedido, recayendo sobre el nuevo
titular la carga de mantener el destino convenido por el plazo fijado en la
enajenación y, en su defecto, en la Ley. La figura ha sido abordada
jurisprudencialmente con resultados dispares, de forma que, en algunas
ocasiones, se ha entendido que procede solamente en casos de cesiones
gratuitas, mientras que en otras, se ha concluido su operatividad en
transmisiones tanto a título gratuito como oneroso.
Sin embargo, al margen de lo anterior, es claro que las partes del contrato
pueden acordar los pactos y cláusulas que tengan por conveniente y
configurar el negocio jurídico en la forma que consideren adecuada,
siempre que los pactos y condiciones no sean contrarios al interés
público, al ordenamiento jurídico y al principio de buena administración
(LCSP art.34.1 ), algo ajeno, en principio, a la reversión expropiatoria, a
la que le unen, no obstante, numerosos aspectos.
b) Por otra, tampoco es la reversión un derecho de adquisición
preferente en forma de derecho de tanteo o retracto legal (TS 31-5-93 ,
EDJ 5171 ; 2-7-02, EDJ 28553 ). El supuesto de hecho para el
surgimiento del derecho de reversión no es el de la enajenación del bien
sino el de la no destinación del bien o derecho al fin expropiatorio, de lo
que solo puede ser un síntoma la enajenación de este bien (TCo
67/1988 ).
5903
Precisiones
1) Respecto de la figura expuesta en el apartado a) del texto, en el caso de cesiones

gratuitas, el incumplimiento del fin podría configurarse asimismo, no como
condición resolutoria, sino como transgresión de la carga o modo,

correspondiéndose entonces con la revocación de donaciones o atribuciones
lucrativas del Derecho civil (CC art.647 ).
2) En el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos públicos,
se dispone sobre la reversión de bienes o derechos cedidos gratuitamente por
incumplimiento condición o modo a que se somete la cesión (RD 1373/2009
art.42 y 132 ):
• Siendo aquella o estos cesionarios, solo procederá la reversión de los bienes y
derechos adquiridos gratuitamente bajo condición o modo de destino a un fin
determinado cuando, no habiendo transcurrido el plazo fijado en el acuerdo, o en
todo caso, el señalado en L 33/2003 art.21.4 , se incumplieran las condiciones o el
modo impuestos en el mismo. Se tramitará y reconocerá por los órganos que
resulten competentes para su adquisición, a solicitud de interesado, previa
acreditación de su derecho y del incumplimiento señalado, sin perjuicio de los
supuestos de reversión en materia de expropiación forzosa.
Si la reversión se tramita por la Dirección General del Patrimonio del Estado, esta ha
de solicitar informe al departamento correspondiente en atención al destino para el
que se efectuó la donación, con el fin de verificar el incumplimiento alegado y
proponer en su caso la procedencia de la reversión.
La resolución por la que se reconoce la reversión se somete a informe previo de la
Abogacía del Estado o del órgano al que corresponda el asesoramiento jurídico, y
requiere en su caso la previa desafectación del bien o derecho del dominio público.
Reconocida la misma, se procederá a la suscripción de un acta entre el solicitante y
el representante designado, en la que se harán constar las circunstancias en que se
reintegra el bien.
• Siendo cedentes, la tramitación de la reversión de un bien o derecho cedido
requiere la previa constatación de su procedencia (L 33/2003 art.150 ). A estos
efectos, si el bien o derecho hubiera sido cedido por la Administración General del
Estado, corresponderá a la delegación de Economía y Hacienda respectiva elaborar
un informe sobre las la situación del bien o derecho y el posible incumplimiento del
destino previsto, a efectos de determinar la posible reversión.
Con carácter previo a la adopción de la resolución correspondiente por el órgano
competente, se dará audiencia al cesionario.
Si la reversión no fuera posible física o jurídicamente, se sustituirá por la exigencia
en la correspondiente resolución, de una indemnización equivalente al valor del bien
cedido según tasación pericial.
5905 Presupuesto
El nacimiento y ejercicio del derecho de reversión exigen, como requisito
previo, la desaparición de la causa expropiatoria.
La razón de la privación singular de la propiedad que constituye la
expropiación forzosa no es otra que la satisfacción del interés público,
genéricamente entendido, aunque concretado en ciertas finalidades
específicas. Estas finalidades u objetivos específicos deben ser valorados
en conjunción con la causa más amplia pero intrínseca al instituto
expropiatorio, de forma que no toda modificación de la finalidad
específica supone alteración de la causa expropiatoria, y en
consecuencia, no legitima la reversión o retrocesión. En este sentido TSJ
La Rioja 12-6-97. Así también TSJ Cataluña 23-6-05, EDJ 238141 , que
entiende no desaparecida la causa expropiandi en caso de alteración de
destino de terrenos expropiados para aeródromo militar que pasan a
destinarse a aeropuerto civil. En contra, AN 22-11-00.
Asimismo, deben apreciarse las circunstancias espacio-temporales y de
contexto que concurrían en el momento de expropiar y las que se dan en
el tiempo en que se ejercita o se pretende ejercitar el derecho de

reversión. Solo así se puede inferir concretamente cuál fue la razón de la
privación coactiva de la propiedad o derecho afectado y si tal razón
pervive suficientemente, evitando la invalidez sucesiva sobrevenida que
constituye la reversión. En línea con lo expuesto, la jurisprudencia ha
declarado en diversas ocasiones que la modificación de la afectación
inicial a un nuevo destino previsto en el proyecto legitimador no implica
desafectación (TS 23-2-87 , EDJ 1467 ; 30-6-77; 17-7-84; 3-7-86 , EDJ
4670 ).
Precisiones
Es indiferente, a los efectos de nacimiento del derecho de reversión, que el cambio

de destino haya venido impuesto por alteraciones normativas, fundamentalmente,
por modificaciones del planeamiento urbanístico (TS 2-12-96, EDJ 10274 ).
5907 El derecho de reversión no surge:

- cuando se trate de expropiaciones por incumplimiento de la función
social de la propiedad;
- cuando existe beneficiario particular y este incumple a su vez la función
social desatendida por el expropiado;
- cuando hay enajenación a tercero (TS 29-6-98, EDJ 17578 );
- en los supuestos de expropiación total de bienes a solicitud del
expropiado -LEF art.23 - (TS 7-3-06, EDJ 21433 ; 29-3-96, EDJ
2100 ; 30-9-91, EDJ 9179 ; 14-7-92, EDJ 7869 ; TSJ País Vasco 15-
3-02, EDJ 135250 ; TSJ Castilla-La Mancha 19-12-02, ; en contra TS
23-4-94, EDJ 3598 );
- cuando no cabe restitución del bienin natura, es decir, con iguales
características esenciales respecto de las que tenía en el momento de la
expropiación (REF art.66 ).
5909
Precisiones
1) La alteración que impide la restituciónin natura puede ser física -p.e. por haberse
edificado en los terrenos expropiados- o jurídica (TS 7-2-89; 12-2-96 , EDJ 622 ;
10-3-97; AN 22-11-00; DGSJE Dict 12-5-00 ). En tal caso, han de distinguirse dos
supuestos:
- Si las alteraciones pueden considerarse indebidas, procede indemnizar al
expropiado por vía del procedimiento de responsabilidad patrimonial de la
Administración expropiante (TSJ País Vasco 7-10-99, EDJ 33633 ).
- Si las alteraciones no son indebidas, no se genera responsabilidad alguna.
2) Puede también reconocerse el derecho a la indemnización sustitutoria en sede
judicial en el seno del recurso interpuesto contra la resolución denegatoria de
reconocimiento del derecho de reversión, fijándose en sentencia las bases de cálculo
de la misma, que se determina en ejecución de sentencia (TS 17-6-02, EDJ
33004 ). El importe de la indemnización puede obtenerse aplicando las siguientes
reglas (TS 8-6-02, EDJ 28661 ; 27-1-01, EDJ 4569 ; 4-3-00, EDJ 8484 ):
a) Actualización de la cantidad que como justiprecio expropiatorio se percibió en su
día por el expropiado que ahora es reversionista (o por su causadante), aplicando el
IPC al periodo que media entre la fecha de inicio del expediente de justiprecio y la
de ejercicio del derecho de reversión.
b) Cálculo de un porcentaje del 25% de dicha cantidad. La cifra obtenida será la

indemnización sustitutoria
3) No nace el derecho de reversión respecto de la porción sobrante de una finca
expropiada, cuando dicha porción no alcanza la superficie establecida por la
ordenación urbanística vigente para ser considerada como parcela mínima a efectos
de atribución de aprovechamiento urbanístico (TS 25-5-99, EDJ 17612 ).
4) La imposibilidad de restitución de los terrenos expropiados, por no ser factible la
reversión in natura de los mismos, puede generar responsabilidad patrimonial
extracontractual a cargo de la Administración expropiante, en aquellos casos en los
que:
- la norma sectorial o específica que sirva de apoyo o cobertura a la expropiación, en
su caso, imponga a la misma la vigilancia del cumplimiento y mantenimiento de la
causa expropiandi;
- se haya producido y se acredite una efectiva desatención de tal deber, sin haberse
notificado a los expropiados -eventuales reversionistas- la desafectación o
desaparición sobrevenida de aquella causa, de forma que la posterior transformación
física o jurídica de los bienes impida su recuperación efectiva por los reversionistas.
La indemnización que se fija es el importe de la indemnización expropiatoria,
debidamente actualizada con el IPC, a la que se añade un 25%, para conseguir que la
indemnización sea real y efectiva, no meramente simbólica (TS 17-6-02; 8-6-02; 27-
1-01; 4-3-00; 8-11-95).
5911 Supuestos
El derecho de reversión surge en los supuestos que se exponen a
continuación.
a) En el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que
motivó la expropiación, así como si hay alguna parte sobrante de los
bienes expropiados o en el supuesto de que desaparezca la afectación de
los bienes o derechos a las obras o servicios que motivaron la
expropiación (LEF art.54 ; REF art.63 ).
Se entiende no ejecutada la obra o no establecido el servicio cuando, no
habiéndolo sido de hecho, manifieste la Administración su propósito de
no llevarla a efecto o de no implantarlo, bien sea por notificación directa
a los expropiados -según LPAC art.41 s. -, bien por declaraciones o
actos administrativos que impliquen la inejecución de la obra que motivó
la expropiación o el no llevar a cabo el establecimiento del servicio (REF
art.64.1 ). En este último supuesto concurre un acto administrativo
tácito, para cuya efectividad no es precisa la exigencia de certificación de
acto presunto.
En todo caso, transcurridos 5 años desde que los bienes o derechos
expropiados quedaron a disposición de la Administración (fecha de
ocupación) sin que se haya iniciado la ejecución de la obra o el
establecimiento del servicio, o bien transcurridos 2 años desde la fecha
prevista a este efecto (en su caso, cuando sea anterior a 5 años desde la
fecha de ocupación), los titulares de aquellos bienes o derechos o sus
causahabientes, pueden advertir a la Administración expropiante su
propósito de ejercitar la reversión. Para poder ejercitarla efectivamente
han de transcurrir otros 2 años desde la fecha del aviso, sin que se haya
iniciado la ejecución de la obra o el establecimiento del servicio. En
cualquier caso, no es preciso que en tales plazos se haya concluido la
obra, sino solo que se haya iniciado la ejecución (TS 14-12-84).
No obstante, no es posible solicitar la reversión en los casos siguientes:

• Cuando, simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la
expropiación, se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro
fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social. En este
supuesto, la Administración ha de dar publicidad a la sustitución,
pudiendo el primitivo dueño o sus causahabientes alegar cuanto estimen
oportuno en defensa de su derecho a la reversión, si consideran que no
concurren los requisitos exigidos por la ley, así como solicitar la
actualización del justiprecio si no se hubiera ejecutado la obra o
establecido el servicio inicialmente previstos (REF art.64.2 ).
• Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro,
declarado de utilidad pública o interés social, se prolongue durante 10
años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio
(LEF art.54.2 ).
Precisiones
Hay desafectación en caso de terrenos expropiados para aeródromo militar que

posteriormente se destinan a campo de golf (TS 7-5-03, EDJ 50215 , en relación a
un supuesto sometido al régimen precedente a L 38/1999 ).
5913 b) En defecto de notificación del presupuesto habilitante por la

Administración. En este caso, el derecho de reversión puede ejercitarse
por el expropiado y sus causahabientes con las condiciones siguientes:
• Cuando se haya producido un exceso de expropiación o la
desafectación del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido
20 años desde la toma de posesión de aquellos.
• Cuando hayan transcurrido 5 años desde la toma de posesión del bien
o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la
implantación del servicio.
• Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el
establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de 2 años, por
causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación,
sin que se produzca por parte de estos ningún acto expreso para su
reanudación.
La advertencia o preaviso (REF art.64.2 ), que resulta de aplicación a
toda reversión, es un presupuesto normativo de carácter sustantivo
exigible para el ejercicio de la acción de retrocesión (TS 14-2-92, EDJ
1359 ; 17-5-99, EDJ 18594 ).
5915
Precisiones
1) La desafectación puede ser expresa o tácita (TS 16-4-07, EDJ 36170 ). Esta
debe deducirse de hechos que por su evidencia la revelen, correspondiendo su
prueba al solicitante de la reversión, por constituir esta forma de desafectación
tácita una excepción a la regla general (TS 14-3-07, EDJ 15870 ; 6-7-10, EDJ
140189 ).
2) Por vía de la advertencia previa se pretende estimular a la Administración para el
cumplimiento de la finalidad expropiatoria, estableciendo un límite a la inactividad
administrativa. Además, dicha advertencia marca el presupuesto necesario y el
momento en que surge en el expropiado, o sus causahabientes, el derecho al

ejercicio de la acción de retrocesión de los bienes expropiados. No es pues, en
consecuencia, un requisito de carácter puramente formal, sino un presupuesto
normativo para que surja con plena efectividad material el derecho de reversión en
la esfera dispositiva del expropiado o sus causahabientes (TS 17-5-99, EDJ
18594 ).
3) La jurisprudencia ha entendido que el escrito formulando el preaviso o
advertencia no ha de revestir específicas formalidades, bastando con que a través
del mismo se manifieste el propósito de instar la retrocesión del bien expropiado,
pues siempre podrá la Administración interpretar la petición de reversión cuando se
dirige al mismo organismo que ha de ejecutar la obra como interpelación y
advertencia, haciéndoselo saber así al peticionario (TS 17-10-79 , EDJ 6994 ; 21-
3-91 , EDJ 3115 ).
4) La falta de preaviso no vicia necesariamente el ejercicio de la reversión. Si, una
vez solicitada directamente la reversión -sin preaviso-, se deniega por la
Administración y este acto denegatorio es impugnado en sede contencioso-
administrativa, procede reputar innecesario el preaviso cuando al tiempo de
resolverse definitivamente la cuestión en sede judicial ha transcurrido un plazo igual
o superior al de 2 años del que dispone la Administración para satisfacer la causa
expropiatoria desde que se efectuó el preaviso (TS 21-5-94, EDJ 4633 ; 15-6-96,
EDJ 5369 ; 10-5-99, EDJ 18572 ).
5) En cualquier caso, el interesado puede optar por esperar la notificación por parte
de la Administración. Dicha notificación debe ser personal, siempre que el
interesado no sea desconocido (TS 2-11-93, EDJ 9773 ; 4-2-97 , EDJ 2469 ), sin
que pueda ser sustituida por el anuncio de la enajenación del bien expropiado en
pública subasta (TS 16-6-86 , EDJ 4138 ) o por la aprobación o modificación de un
plan urbanístico (TS 21-3-91 , EDJ 3115 ) o por actuaciones semejantes que
puedan suponer la desaparición de la causa expropiatoria.
5917 c) En el ámbito urbanístico (LS/15 art.47.1, 47.2.a y 47.3 ; LS/08

art.34.1, 34.2.a y 34.3 ; LS/07 art.29.1, 29.2.a y 29.3 ), se formulan las
reglas específicas siguientes:
Si se altera el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de
modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y
urbanística, procede la reversión, salvo que concurra alguna de las
siguientes circunstancias (alternativamente):
• Efectiva implantación y mantenimiento durante 8 años del uso
dotacional público que haya motivado la expropiación o asignación de
nuevo uso al suelo igualmente dotacional público.
• Ejercicio de la potestad expropiatoria para la formación o ampliación de
un patrimonio público de suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible
con los fines de este. Entre ellos, el de vivienda con protección.
• Haberse producido la expropiación para la ejecución de una actuación
de urbanización, a menos que no se haya concluido en el plazo de 10
años desde la expropiación.
La terminación de las actuaciones de urbanización se producirá cuando
concluyan las obras urbanizadoras de conformidad con los instrumentos
que las legitiman, habiéndose cumplido los deberes y levantado las cargas
correspondientes. La terminación se presumirá a la recepción de las obras
por la Administración o, en su defecto, al término del plazo en que
debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada
de certificación expedida por la dirección técnica de las obras.
• Aplicación de la expropiación por incumplimiento de los deberes o no

levantamiento de las cargas propias del régimen aplicable al suelo
conforme a LS/15 , de suelo.
• Cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversión
de acuerdo con la LEF.
Precisiones
1) No procede la reversión cuando del suelo expropiado se segreguen su vuelo o

subsuelo, siempre que se mantenga el uso dotacional público para el que fue
expropiado o concurra alguna de las restantes circunstancias previstas en el
apartado primero.
2) En cuanto a la exclusión de reversión en caso de nuevo uso de vivienda con
protección , la L 1/2006 art.8 , respecto del municipio de Barcelona, dispone que
no procederá ejercer el derecho de reversión sobre los terrenos expropiados en caso
de que el nuevo uso de los mismos sea la construcción de vivienda protegida.
3) La aprobación de un plan urbanístico o su alteración por una Administración
distinta de la expropiante no supone, sin más, la desafectación, cuyo acuerdo solo
puede adoptar la que ejerció la potestad expropiatoria (TS 6-7-10, EDJ 140189 ).
Por otra parte, es doctrina reiterada la que excluye la reversión de parcelas
concretas, no apreciando desafectación, cuando en la ejecución del planeamiento se
alcanza la finalidad urbanística conjunta. La determinación de si se ha producido o no
el cambio de destino o de la inejecución determinante de la reversión no puede
efectuarse desde la perspectiva de la finca aislada, sino contemplada en relación con
la finalidad urbanística conjunta y dentro de las tareas de ejecución (TS 28-10-00,
EDJ 41994 ; 30-9-02, EDJ 37309 ). En presencia de una unidad de actuación
urbanística, ante la ordenación y urbanización de todo un sector, el derecho de
reversión de los propietarios afectados ha de ser considerado en relación con el
programa establecido y los fines en él previstos; no puede ser contemplado de
manera aislada, sino en consideración a tareas de ejecución llevadas a cabo en el
polígono o unidad de actuación (TS 28-10-05, EDJ 180468 ; 17-7-07, EDJ
104702 ).
5919 Plazo
(LEF art.54 ; REF art.67.2 )
El plazo general para que el primitivo dueño o sus causahabientes puedan

solicitar la reversión es de 3 meses (plazo de caducidad), a contar desde la
fecha en que la Administración haya notificado el exceso de expropiación,
la desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no
ejecutar la obra o de no implantar el servicio.
En el supuesto de que el particular comparezca en el expediente dándose
por notificado, el plazo se computa desde que el interesado se persone
efectivamente, dándose por notificado de las declaraciones,
disposiciones o actos administrativos que impliquen la inejecución de la
obra o el no establecimiento del servicio que motivó la expropiación. El
día inicial del cómputo es aquel en el tenga lugar la comparecencia en el
procedimiento.
Para el ejercicio del derecho de reversión mediante el oportuno preaviso
(REF art.64.2 ) se dispone de un plazo máximo de 20 años desde la
expropiación, con carácter absoluto.
Precisiones
1) Dicho plazo también resulta de aplicación a la reversión en el ámbito de la

expropiación urbanística (LS/15 ).
2) Para los derechos de reversión anteriores a 7-11-1999 (fecha de entrada en
vigor de L 38/1999 ) se establecía un plazo de un mes (también de caducidad).
3) En supuestos sometidos al régimen precedente a la entrada en vigor de la L
38/1999 , el ejercicio del derecho de reversión mediante preaviso no está sujeto a
plazo de prescripción o caducidad. Ello no supone que el ejercicio de la acción quede
a la absoluta libertad del expropiado y sus causahabientes, con la consiguiente
indefinición acerca del destino del bien o derecho objeto de retrocesión, pues, la
Administración expropiante puede notificar al expropiado o a sus causahabientes el
concurso del supuesto habilitante, emplazándoles para que ejerciten su derecho en
el plazo de un mes (TS 18-4-97, EDJ 4275 ; 5-2-98, EDJ 873 ; 10-5-99, EDJ
18572 ; 19-10-99, EDJ 37156 ).
5921 Competencia
(LEF art.54.4 ; REF art.67)
La competencia para resolver sobre la reversión corresponde a la

Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho, en el
momento en que se solicite aquella, o a la que se encuentre vinculado el
beneficiario de la expropiación, en su caso, titular de los mismos.
Si la Administración expropiante es la del Estado, los expropiados o sus
causahabientes pueden solicitar del gobernador civil la declaración de
procedencia de la reversión, siempre que estimen que concurre
cualquiera de los supuestos habilitantes. En la actualidad, la referencia al
gobernador civil debe entenderse hecha al delegado del Gobierno en la
comunidad autónoma de que se trate.
Dicho delegado debe resolver previo informe de la Administración
interesada y habiendo realizado las comprobaciones que estime
oportunas. Contra su resolución cabe recurso de alzada ante el ministro
competente por razón de la materia, contra cuyo acuerdo es admisible el
recurso contencioso-administrativo.
Si la Administración no notifica la decisión de la petición o del recurso en
el plazo de 3 meses, estos pueden entenderse denegados (LJCA art.38 ).
Precisiones
Debe recordarse que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión
de sus respectivos intereses (Const art.137 ). Esto lleva a rechazar, en caso de que
la Administración expropiante no sea la del Estado, la intervención del delegado del
Gobierno en ciertos trámites o fases del procedimiento expropiatorio. Así, si un
ayuntamiento decidió efectuar una expropiación para determinadas obras, ha de ser
exclusivamente ante él donde se debe efectuar la pretensión de reversión (TS 9-2-
84, EDJ 822 ; 10-5-98).
5923 El ofrecimiento y tramitación de los derechos de reversión, cuando

proceda, han de ser efectuados, previa depuración de la situación física y
jurídica de los bienes, por el ministerio u organismo que hubiera instado la
expropiación, aunque el bien hubiera sido posteriormente afectado o
adscrito a otro distinto. A estos efectos, el ministerio u organismo a que

posteriormente se hubiesen afectado o adscrito los bienes ha de
comunicar al que hubiese instado la expropiación el acaecimiento del
supuesto que dé origen al derecho de reversión (L 33/2003 art.24.3 ).
Esta regla es complementaria con las antes expuestas, especialmente la
de LEF art.54.4 , por lo que respecta a la Administración del Estado. Su
encaje con REF art.67 es el siguiente:
• En supuestos de iniciativa del expropiado o sus causahabientes, se ha
de solicitar por estos el reconocimiento del derecho al delegado del
Gobierno respectivo.
• En los casos de iniciativa administrativa, el ofrecimiento y trámite se
efectúa por el ministerio -posiblemente a través de la delegación del
Gobierno- u organismo público que hubiera instado la expropiación,
dictándose la resolución, si la hubiere, por el delegado del Gobierno (salvo
avocación por órgano superior y sin perjuicio de la delegación en inferior).
Por otra parte, el reconocimiento del derecho de reversión lleva implícita,
desde la perspectiva del patrimonio de la Administración, la
desafectación del bien o derecho a que se refiera. No obstante, hasta
tanto se proceda a la ejecución del acuerdo, corresponde al departamento
ministerial u organismo a que estuviese afectado o adscrito el bien o
derecho objeto de la reversión proveer lo necesario para su defensa y
conservación.
5925 Reversión y usucapión

La Administración expropiante o, en su caso el beneficiario, no pueden
oponer al ejercicio del derecho de reversión por el sujeto legitimado, el
concurso de prescripción adquisitiva o usucapión a su favor, por posesión
continuada con los requisitos exigidos legalmente (CC art.1940 y
1941 ): posesión pública, pacífica, continuada, en concepto de dueño y,
en su caso, con buena fe y justo título.
La posesión adquirida por medio de un expediente expropiatorio carece
del carácter de pacífica, al suponer un desapoderamiento coactivo,
aunque justo (TS 10-5-99, EDJ 18572 ).
5927 Transmisibilidad
Dada la configuración legal del derecho de reversión, su transmisibilidad
por actosinter vivos es discutible, aunque se admite en general tanto por
la jurisprudencia (TS 27-11-78, EDJ 6026 ; 14-6-97, EDJ 6800 ) como
por la doctrina legal del Consejo de Estado (CEst Dict 46395/1984).
En el caso de transmisión mortis causa a favor de una comunidad
hereditaria o en el caso de transmisión inter vivos a una comunidad por
cuotas, es discutible si el ejercicio del derecho de reversión requiere la
autorización de todos los integrantes de la comunidad (si se considera que
la satisfacción del precio del bien que revierte es una carga: TS 21-11-79)
o si cualquiera de los coherederos o comuneros puede ejercitar por sí
mismo el derecho, siempre que no conste la discrepancia de algún

partícipe (si se considera que la recuperación de bien expropiado,
mediante su ejercicio, es beneficioso para la comunidad: TS 30-9-91, EDJ
9179 ; 14-7-92, EDJ 7869 ).
Téngase en cuenta además que, al ser el derecho de reversión de mera
configuración legal, sin rango constitucional:
- puede ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos
específicos;
- en el caso de expropiaciones legislativas, la ley singular expropiatoria
puede introducir restricciones con relación al derecho de reversión,
siempre que ello se acomode al fin de la expropiación y que tales
restricciones no sean arbitrarias o irrazonables (TS 15-3-93 , EDJ 5171 ;
14-7-93 , EDJ 6724; 24-5-99 , EDJ 18967 ).
5929 Carácter divisible o indivisible

La readquisición de los bienes o derechos expropiados que supone la
reversión, puede resultar problemática en aquellos supuestos en los que
haya una pluralidad de sujetos o de objetos en la relación reversional,
por ser -haber sido- plural la titularidad de lo expropiado, o ser esto
múltiple. Al respecto, pueden fijarse las reglas siguientes:
a) Unidad de objeto y sujeto. El reversionista ha de ejercer su derecho
respecto de la totalidad del bien o derecho expropiado, a menos que
cuente con suertes o partes divisibles y solo respecto de alguna de estas
se dé el presupuesto habilitante. O, aun dándose respecto de todas, el
interesado solo quiera ejercer su derecho respecto de una o varias de
ellas, no por el todo (REF art.63.b ).
5931 b) Unidad de objeto y pluralidad de sujetos cotitulares . Actuando todos

los reversionistas de acuerdo (bien con el expreso consentimiento de
todos o por cualquiera de ellos sin oposición del resto, según
consideremos que el ejercicio del derecho de reversión es beneficioso
para la comunidad o una carga para ella), la cuestión se resuelve como la
expuesta en el nº 5929 .
El problema reside en la hipótesis de diferente actitud de cada uno
respecto de la reversión. Ha de partirse de dos reglas esenciales:
- hay que diferenciar en función de la especie de comunidad que una o
haya unido a los reversionistas;
- los criterios que se exponen son defectivos respecto de las normas
propias de la comunidad de que se trate, si existen.
Se contemplan tres tipos de comunidades:
• Comunidad romana (CC art.392 s. ). En el supuesto de que los
expropiados fueran copropietarios por cuotas partes del bien expropiado,
en caso de no readquirirse el bien para la comunidad -ya por alguno de los
comuneros ya con el consentimiento de todos, según lo consideremos
beneficio o carga-, cada comunero puede ejercer o renunciar por su cuota
al derecho de reversión, sin que acrezca la porción renunciada a los
restantes interesados. Si alguno o algunos de los comuneros ejercen su

derecho y otros no, cabe:
- dividir el bien o derecho, si es divisible, consumando la reversión en las
partes correspondientes;
- siendo el bien indivisible, ofrecer a los reversionistas la compra del resto
-correspondiente a los expropiados que hayan renunciado a su derecho-
o abonar, en otro caso, indemnización sustitutoria por imposible
restitución in natura.
• Comunidad germánica o copropiedad en mano común -p.e. sociedad
de gananciales o regímenes forales equivalentes- (CC art.1375 s. ).
Constante la sociedad expropiada al tiempo de la reversión, ha de
ejercerse el derecho de conformidad con las reglas de administración de
la misma. En el caso de la oposición de un miembro, no puede actuarse el
derecho, salvo consentimiento judicial. Si al tiempo de la reversión se
hubiera disuelto y liquidado la comunidad, sin adjudicación de la
expectativa de revertir, han de aplicarse las reglas de la comunidad por
cuotas. En otro caso el derecho corresponde en su integridad al
adjudicatario.
• Comunidad hereditaria (CC art.981 s. ). Antes de constituida la
misma, si alguno de los coherederos repudia la herencia, su parte acrece a
los restantes. Una vez consumada la sucesión, se aplican las reglas
expuestas para la comunidad romana, con ciertos matices; a menos que la
expectativa de reversión se haya adjudicado a uno de los coherederos,
quien será el reversionista.
Diferente de lo anterior, es la adjudicación o división del bien revertido
entre los reversionistas, en el momento de disolverse su comunidad,
aplicándose las reglas del CC art.1062 s. , en defecto de otras
preferentes, convenidas o legales.
5933 c) Pluralidad de objetos y unidad de sujeto. En tal hipótesis el

reversionista puede ejercitar su derecho respecto de todos o algunos de
los bienes en su día expropiados; o incluso, respecto de las partes
divisibles de estos.
d) Pluralidad de objetos y sujetos. Son de aplicación las consideraciones
efectuadas en los dos apartados precedentes.
5935 Entrega y precio

Una vez nacido y ejercitado el derecho real de reversión, se invierten las
posiciones que la Administración y el propietario han ocupado en el seno
del expediente expropiatorio, en cuanto a entrega forzosa del bien o
derecho y en cuanto al abono del precio.
El precio es el valor que tenga la finca, bien o derecho afectado en el
momento en que se solicite su recuperación. Para su determinación se
debe atender a las reglas de valoración establecidas en la legislación sobre
expropiación forzosa y en la normativa de preferente aplicación. La
fijación del precio que ha de abonar el ejerciente del derecho puede
realizarse por vía de mutuo acuerdo (LEF art.24 ) o, en caso de disenso,

por medio del oportuno criterio del jurado provincial de expropiación
forzosa (u órgano autonómico equivalente), cuya resolución causa estado
en vía administrativa.
5937 Se establecen al respecto las siguientes reglas:

a) Es presupuesto (necesariamente previo) del ejercicio del derecho de
reversión la restitución de la indemnización expropiatoria percibida por
el expropiado, actualizada conforme a la evolución del índice de precios al
consumo (IPC) en el período comprendido entre la fecha de iniciación del
expediente de justiprecio y la de ejercicio del derecho de reversión. La
determinación de este importe se ha de efectuar por la Administración en
el mismo acuerdo que reconozca el derecho de reversión.
b) Por excepción, si el bien o derecho expropiado ha experimentado
cambios en su calificación jurídica que condicionen su valor, se han
incorporado mejoras aprovechables por el titular de aquel derecho o han
sufrido menoscabo de valor, se debe proceder a una nueva valoración del
mismo, referida a la fecha de ejercicio del derecho, fijada con arreglo a las
normas de fijación del justiprecio. El jurado de expropiación solo
interviene en tales casos.
5939 c) La toma de posesión del bien o derecho revertido no puede tener lugar
sin el previo pago o consignación del importe resultante. Dicho pago o
consignación debe realizarse en el plazo máximo de 3 meses desde su
determinación en vía administrativa, bajo pena de caducidad del derecho
de reversión y sin perjuicio de la interposición de recurso contencioso-
administrativo.
Si se interpone recurso, las diferencias que puedan resultar de la
sentencia que se dicte deben, asimismo, satisfacerse o reembolsarse,
según proceda, incrementadas con los intereses devengados al tipo de
interés legal desde la fecha del primer pago, en el plazo de 3 meses desde
la notificación de la sentencia, bajo pena de caducidad del derecho de
reversión.
d) El derecho de reversión puede ser dejado sin efecto en aquellos casos
en los que el reversionista no abona el precio que debe restituir a la
Administración, sin que sea necesario incoar un procedimiento de revisión
de oficio del acto administrativo de reconocimiento del derecho citado.
En tal caso, una vez desatendido el requerimiento de pago hecho al
interesado reversionista, cabe dictar directamente acto, declarando
extinguido el derecho de reversión, al ser el pago del precio una condición
resolutoria del ejercicio de aquel -CC art.1124 - (TS 10-3-98, EDJ
2880 ).
e) En caso de que resulte imposible la ejecución de la sentencia en la que
se reconozca el derecho de reversión (sea cual sea la norma a la que se
someta), por concurrir algún supuesto de inejecución de los previstos en
la legislación procesal, procede abonar al reversionista una indemnización
sustitutoria cuya cuantía será equivalente al importe del premio de
afección, calculado sobre el valor de la finca en el momento de la solicitud

de la reversión (TSJ Madrid 23-10-98, EDJ 35322 ).
5941
Precisiones
1) El plazo de 2 años se debe computar de fecha a fecha (CC art.5 ; LPAC

art.30 y 31 ). Queda fijado claramente en cuanto a su momento inicial , que es
el de la ocupación del bien o derecho por parte de la Administración expropiante, lo
que tiene lugar al levantarse el acta de ocupación (LEF art.53 ; REF art.55 ). En lo
que se refiere a su momento final, es el de la reversión (LEF art.54 ), sin
especificarse si por tal ha de entenderse el momento en que se solicita la misma o si
ha de estarse al tiempo en que se consuma el ejercicio del derecho de reversión
mediante la entrega del bien o derecho.
2) La realización de mejoras o la concurrencia de daños que afecten a la valoración
debe acreditarse por quien así lo sostenga (TS 13-12-89 , EDJ 11219 ; 25-4-90).
Por otro lado, se presume que el precio que ha de abonar el reversionista debe ser
idéntico al que recibió como expropiado, en la hipótesis de no haber transcurrido 2
años entre ocupación y reversión (LEF art.54 ). Esto supone que la carga de la
prueba corresponde a quien pretenda desvirtuar tal regla presuntiva.
3) El jurado provincial u órgano equivalente solo debe intervenir en caso de disenso
entre el reversionista y la Administración expropiante o el beneficiario, en cuanto a
las mejoras o los daños (REF art.68 ).
4) Para reversiones sujetas al régimen precedente a 7-11-1999 (fecha de entrada
en vigor de la L 38/1999 ), si, entre la ocupación administrativa del bien o derecho
y la reversión, no han transcurrido más de 2 años, se entiende que el precio debe ser
el inicial, salvo que en el objeto expropiado se hayan realizado mejoras o producido
daños que afecten a dicha valoración.
5942 Abono del premio de afección

Se ha afirmado que no procede abono del premio de afección en la
indemnización que abona el reversionista para recuperar el bien
expropiado, en caso de ejercicio del derecho de reversión, puesto que la
LEF art.47 no contempla el pago del 5% de afección sino en supuestos
de indemnizaciones expropiatorias en sentido estricto, no en otro caso
(TS 30-3-93, EDJ 3156 ; TSJ C.Valenciana 30-3-01 , EDJ 99059 ).
Ahora bien, tal afirmación debe matizarse en función de los supuestos de
reversión.
Respecto de expropiaciones sometidas al régimen contenido en LEF
art.54 y 55 , en su redacción anterior a la L 38/1999 , en los casos
de reversiones anteriores al transcurso del plazo de 2 años desde la
expropiación , el reversionista ha de restituir la indemnización percibida,
sin nueva tasación, incluido lo recibido como premio de afección. En otro
caso, se produciría un manifiesto enriquecimiento injusto por parte del
reversionista, que habiendo recuperado el bien retiene la cantidad
abonada como pecunia doloris por su pérdida y un correlativo
empobrecimiento igualmente injusto por parte del que fue expropiante o
beneficiario de la expropiación.
En caso de haber transcurrido un plazo mayor , siendo precisa nueva
justipreciación de los bienes y derechos revertidos, la divergencia posible
entre la indemnización expropiatoria en su día fijada y la señalada por el
jurado de expropiación para el supuesto de reversión, incorpora ciertos
matices a la anterior afirmación, puesto que ya no es esta igual que

aquella con la actualización del IPC o de daños o mejoras.
En nuestro criterio, ha de atenderse a la imbricación del bien revertido en
el patrimonio o actividad del expropiante. De forma que, en supuestos de
ausencia de afección inicial o de bienes o porciones sobrantes, no se
abone tal porcentaje adicional del 5%. Pero, en supuestos en los que el
inmueble se haya incorporado efectivamente al patrimonio empresarial
del beneficiario y a su actividad y, con posterioridad, haya desaparecido la
afectación, resulta razonable la inclusión de la indicada partida en la
indemnización de referencia.
En definitiva, la solución no es única, sino que ha de buscarse caso por
caso, de manera circunstanciada, atendiendo a las circunstancias
concurrentes y ponderando la equidad en la aplicación de la norma (CC
art.3 ).
Respecto de las reversiones sometidas al régimen posterior a la L
38/1999 , la regla es la restitución por el reversionista de la
indemnización percibida en su día como justiprecio expropiatorio,
actualizada con el IPC, por lo que se incluirá el concepto indicado si se
percibió en su momento. Solo en supuestos de cambio de calificación
jurídica de los bienes ha de procederse a nueva valoración por el jurado.
Debe aplicarse en los mismos el criterio indicado anteriormente.
En relación con este tema, nos remitimos también lo expuesto en el nº
5839 s.
5944 Tratamiento registral

(LEF art.54.5 )
En la inscripción en el Registro de la Propiedad del dominio y demás

derechos reales sobre los bienes inmuebles, adquiridos por expropiación,
se debe hacer constar el derecho preferente de los reversionistas, frente
a terceros posibles adquirentes, para recuperar el bien o derecho
expropiados.
Sin esta constancia registral, el derecho de reversión no resulta oponible
a terceros adquirentes que hayan inscrito los títulos de sus respectivos
derechos conforme a lo previsto en la normativa hipotecaria (LH
art.34 ).
Precisiones
La expropiación forzosa es una limitación del dominio por utilidad pública o interés
social. Dicha causa afecta al objeto expropiado e incide continuadamente sobre
dicho bien, por lo que el expropiado tiene el derecho de resolver la expropiación que
ha llegado a ser infructuosa. Este derecho de reversión surge en los casos
establecidos por la Ley, pero su acepción no es unívoca, sino que encierra varios
sentidos.
Son tres los hitos del «iter» de la reversión, todos ellos susceptibles de acceso
registral: la cualidad de expropiado, la existencia del derecho de reversión declarada
por la Administración o por los tribunales de Justicia y la consumación del derecho
de reversión mediante la transferencia del derecho de propiedad al reversionista.
• La primera fase es la del derecho de reversión en estado latente o expectante y

nace directamente con la propia expropiación y de forma simultánea a la misma. Este
derecho constituye un gravamen o carga sobre cosa ajena que, por el momento, es
un derecho condicional o eventual, pero existente como derecho subjetivo y de
contenido patrimonial ya adquirido por su titular, incluso antes de que se transforme
en un derecho de reversión activo y ejercitable a través de la subsiguiente
adquisición o readquisición del bien expropiado, derecho que es susceptible de
transmisión ínter vivos y mortis causa, oponible frente a terceros y por ello
inscribible como tal «derecho de preferencia» en el Registro de la Propiedad.
• En segundo lugar, una vez producido cualquiera de los hechos o presupuestos
habilitantes previstos en LEF art.54.1 , el derecho latente deviene en un derecho
de reversión pleno, activo o actual de adquisición preferente, como derecho
potestativo, similar a un derecho de adquisición o retracto, de carácter real e
igualmente oponible frente a terceros, que se desdobla a su vez en dos fases, la
previa a su reconocimiento administrativo o judicial y la posterior a dicho
reconocimiento, reconocimiento que requiere la previa reclamación potestativa por
parte del expropiado o sus causahabientes, como titulares del derecho. Se trata,
pues, de un desenvolvimiento del derecho latente, que deviene ejercitable, efectivo
y pleno.
• Finalmente, en su tercera etapa, el derecho consumado es aquel en que el derecho
reversional de adquisición preferente ha sido reconocido y ejercitado de forma
completa mediante el pago o restitución de la indemnización expropiatoria (LEF
art.55 ), dando paso con ello a su consumación mediante la adquisición o
readquisición del dominio. En tal momento, el derecho de reversión se agota y
extingue de forma simultánea a la incorporación en el patrimonio de reversionista de
un derecho de propiedad sobre el mismo bien inicialmente expropiado.
Cada una de las tres citadas etapas es susceptible de reflejo registral (DGRN Resol
28-11-01).
Respecto al modo de cancelar la mención registral del derecho de reversión
expectante o reconocido, se ha mantenido una doctrina uniforme en sede de
cancelación de asientos reiterando que los asientos registrales están bajo la
salvaguardia de los tribunales, y que, con carácter general, los mismos no pueden ser
cancelados más que con el consentimiento de su titular o por medio de resolución
judicial obtenida en procedimiento entablado contra todos aquellos a los que el
asiento reconozca algún derecho -LH art.40 , 82 y 220 -. El hecho de la
prescripción no es una cuestión que pueda ser apreciada directamente por el
registrador; cuestión distinta es que se establezcan legalmente procedimientos
especiales para facilitar la liberación de cargas -LH art.82.5 - (DGRN Resol 19-4-
16 ).
Se sostiene la exigencia de certificación del acto administrativo firme que, con
audiencia del interesado, declare la extinción del derecho de reversión, siempre y
cuando tal decisión haya adquirido firmeza, también en vía jurisdiccional, por
sentencia judicial confirmatoria o por transcurso de los plazos de impugnación
contencioso-administrativa, lo cual puede acreditarse por la propia certificación
administrativa (DGRN Resol 30-3-16 ).
Todo ello en los casos de LEF art.54 , cuya operatividad depende tanto de la
concurrencia de supuestos de hecho, como de la virtualidad de un término inicial o
final. Quedan al margen los supuestos de caducidad legal automática del derecho
(LEF art.55.3 ) y de derecho de reversión derivado de la expropiación urbanística,
una vez transcurridos 5 años contados desde la fecha de recepción de las obras de
urbanización por la Administración, según se acredite mediante certificación
administrativa del acta, siempre que no conste anotación preventiva de demanda u
otro asiento que indique haberse ejercitado el derecho o formulado reclamación
judicial sobre su cumplimiento (DGRN Resol 13-10-16 ).
5946 Silencio administrativo

En relación con el régimen del silencio administrativo en los expedientes
de reversión, sea su sentido positivo o estimatorio, o negativo o
desestimatorio, hay que señalar que estos expedientes han de

considerarse siempre iniciados a solicitud del interesado, pues se incoan:
- cuando no media notificación de la Administración al eventual
reversionista del concurso del presupuesto determinante de la reversión,
en virtud del preaviso del REF art.64.2 seguido de petición una vez
transcurrido el plazo legal, o directamente por medio de solicitud de
reconocimiento del nacimiento del derecho de reversión;
- cuando se ha notificado la existencia del citado presupuesto, mediante
afirmación del derecho dentro del plazo legal, a lo que debe seguir en
pura lógica resolución administrativa reconociendo la reversión.
La cuestión se muestra más problemática en el primer caso (defecto de
notificación). Han de diferenciarse, al respecto, dos hipótesis:
a) Bienes que permanezcan en poder y titularidad de una Administración
pública , afectos al servicio o uso público y, en su caso, con carácter
demanial. Puede considerarse que el silencio es negativo, pues podría
tratarse de procedimientos en los que se confieran al interesado
facultades relativas al dominio o servicio público, sin perjuicio de ciertos
matices derivados del caso concreto.
b) Bienes que se encuentren el patrimonio de beneficiarios
(normalmente sujetos de Derecho privado) o el de la Administración
expropiante con el carácter de patrimoniales (supuesto poco probable).
En tal caso, han de aplicarse las reglas generales, que conducen a
considerar positivo el efecto del silencio.
Es importante destacar que la «utilidad pública » o el «interés social»
cuya satisfacción justifican la expropiación no se pueden confundir con el
uso o el servicio público. Coinciden, normalmente, en el caso de que no
medie beneficiario privado en aquella; pero no lo harán en otro caso.
El plazo de resolución y notificación del acuerdo denegando o
reconociendo el derecho es de 3 meses.
G. Intereses aplicables al justiprecio

(LEF art.56 , 57 y 52.8º )
5950 Las reglas que se exponen a continuación son normas especiales, de

aplicación preferente en cuanto al inicio de devengo de los intereses, a las
contenidas en la LGPart.24 y 17.2 .
Para el estudio detallado de los intereses aplicables a la valoración, ver lo
que se expone en los nº 6845 s. Memento Urbanismo 2019.
Precisiones
1) No procede tramitar un expediente de responsabilidad patrimonial en caso de

demora en la fijación o/y en el pago del justiprecio, sino que la reclamación del
interesado al cobro de aquel ha de sustanciarse y resolverse en el seno del
procedimiento expropiatorio (CEst Dict 674/2012).
2) La plataforma de facturación electrónica de la comunidad autónoma se regula
por D Castilla y León 3/2013 . Y el registro de documentos a pagar y normas
para el registro de facturas por D Castilla y León 4/2013 .
5952 Demora en la fijación del justiprecio

(LEF art.56 ; REF art.71 y 72 )
Cuando hayan transcurrido 6 meses desde la iniciación legal del

expediente expropiatorio sin haberse determinado, por resolución
definitiva, el justo precio de las cosas o derechos, la Administración
expropiante culpable de la demora está obligada a abonar al expropiado
una indemnización consistente en el interés legal del justo precio hasta el
momento en que se haya determinado, que se ha de liquidar con efectos
retroactivos, una vez que el justiprecio haya sido fijado.
Cuando se trate de expropiaciones derivadas de instrumentos de
ordenación urbanística, la jurisprudencia ha sostenido, como regla
especial, que el plazo de 6 meses a efectos de devengo de interés de
demora en la fijación del justo precio, se computa desde la fecha de
aprobación del instrumento o proyecto de urbanización, dado que implica
la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los bienes
afectados (TS 27-2-86 , EDJ 1594 ; 4-7-88 , EDJ 16911 ).
Sin embargo, es preciso matizar este criterio en un doble sentido:
• Es aplicable siempre que el instrumento contenga una descripción
detallada de los bienes a expropiar; por ejemplo: plan parcial (TS 2-11-
82 , EDJ 6590 ); PERI (TS 8-3-91 , EDJ 2563 ); proyecto de
urbanización (TS 7-5-91); plan especial (TS 5-6-99 , EDJ 18017 ).
• No resulta de aplicación al planeamiento general, que si bien
proporciona cobertura a futuras expropiaciones, no comporta concreción
del efecto legitimador hasta que la Administración encargada de gestionar
el plan decide emprender la actividad expropiatoria concreta y específica
de cada terreno o ámbito afectado (TS 29-10-91, EDJ 10261 ).
En este sentido, especialmente en relación con expropiaciones urgentes
legitimadas por un plan general, se considera frecuentemente que ha de
estarse a las reglas generales de devengo de intereses de demora en la
determinación del justo precio en expedientes de urgencia (TS 14-11-92,
EDJ 11203 ; 9-10-95 , EDJ 6208 ; 29-1-96 , EDJ 435 ).
El momento inicial del plazo parece que debe ser el de publicación del
instrumento, no el de su aprobación, aunque la jurisprudencia no es clara
al respecto.
A estos efectos, la iniciación legal del expediente expropiatorio tiene
lugar por la adopción y firmeza en vía administrativa del acuerdo de
necesidad de ocupación de bienes y derechos afectados (LEF art.21 ;
TSJ Madrid 27-1-00, EDJ 12792 ). Por lo que la situación de mora se
entiende iniciada después de transcurrir 6 meses, contados desde la fecha
en que sea firme el acuerdo de necesidad de ocupación.
No existe mora si el beneficiario o el expropiado han recurrido contra el
acuerdo del jurado provincial fijando el justo precio y este hubiere sido
dictado antes del transcurso de los 6 meses.
5954 Demora en el pago del precio fijado

(LEF art.57 ; REF art.73.1 )
La cantidad que se fije definitivamente, en vía administrativa, devengará

el interés correspondiente en favor del expropiado, hasta que se proceda
a su pago y desde el momento en que hayan transcurrido 6 meses desde
la determinación del justo precio (LEF art.48 ).
En caso de impugnación jurisdiccional del justiprecio, una vez firme la
sentencia, se atenderá a la cantidad señalada en la misma como base de
cálculo, liquidándose con efecto retroactivo desde el dies a quo, esto es,
desde el día siguiente al vencimiento del plazo de 6 meses antes citado.
No se excluye el tiempo de tramitación jurisdiccional ya sea la
expropiación ordinaria o urgente (TS 30-4-96, EDJ 3092 ). Asimismo, el
abono del interés comentado se exigirá al obligado al pago del principal.
El devengo de interés por este concepto es compatible sucesivamente
con el de demora en la fijación del justiprecio, en caso de que el
justiprecio fuera acordado una vez vencido el lapso de tiempo de los 6
meses.
La determinación de estos intereses no es competencia del jurado de
expropiación (TSJ La Rioja 14-12-98). Sin embargo, se ha considerado que
los jurados de expropiación pueden pronunciarse sobre los intereses
aplicables al justiprecio, tanto por demora en la fijación del justiprecio
como por demora en el pago, para el caso de que esta se produzca, pues
se devengan por ministerio de la Ley y unos y otros forman parte, como el
premio de afección, de la indemnización expropiatoria (CEst Dict
45129/1983).
Estos intereses se devengan automáticamente y se reconocen incluso de
oficio por el órgano judicial.
Precisiones
1) El abono del interés, en el caso de demora en el pago del precio fijado, es hasta el
momento del pago o consignación, mientras que en los casos de demora en la
fijación del justiprecio se limita el mismo hasta la determinación del justiprecio.
2) El momento de inicio del plazo es el siguiente a aquel en que se cumplan 6
meses de la fijación definitiva en vía administrativa del justo precio (TS 16-2-95, EDJ
24307 ). El momento de finalización es el momento de pago o consignación del
precio.
3) El régimen expuesto en este apartado y, en cierta medida, en el siguiente, se
corresponde con la imposibilidad de suspensión de las resoluciones valorativas de
los jurados de expropiación (nº 11761 ).
5956 Interés por urgente ocupación

(LEF art.52.8 )
Se produce en el procedimiento de expropiación urgente, y su causa

radica en la privación de la posesión y disfrute del inmueble antes de
efectuarse el pago de la indemnización, como medio compensatorio de
los daños derivados de la falta de posesión no acompañada de inmediato
abono del justiprecio (TS 5-5-93, EDJ 4222 ).
Se devenga automáticamente y es compatible con ellos de modo
sucesivo, ya que este es anterior necesariamente. Lo que supone,
respecto del interés por demora en la fijación del justo precio, anticipar el
momento inicial del cómputo del plazo de devengo al día siguiente a la

ocupación, computándose como momento final del plazo la fecha de
determinación del justiprecio.
En expropiaciones urgentes, también devenga interés la cantidad objeto
de depósito previo (LEF art.52.4 ), desde la fecha de constitución del
depósito hasta el día de la ocupación, al día siguiente del cual comienza el
devengo del interés por urgente ocupación. Este interés y el generado por
demora en la fijación del justiprecio (LEF art.56 ) no pueden devengarse
simultáneamente, pero sí de modo sucesivo, sin solución de continuidad
(TS 2-3-93, EDJ 2055 ).
Cuando, en una expropiación urgente, la ocupación del bien de que se
trate se retrase más de 6 meses, sin culpa del administrado, no resulta de
aplicación la regla especial señalada -LEF art.52.8 -, aplicándose en su
lugar la expuesta sobre demora en la fijación del justiprecio -LEF art.56 -
(CEst Dict 44726/1982; TSJ Extremadura 29-5-03 , EDJ 263073 ).
5958
Precisiones
1) El devengo de este interés se produce aunque no haya habido demora en la

tramitación del justiprecio.
2) Está obligado al pago el beneficiario de la expropiación, salvo que el expediente
de justiprecio no se inicie en la forma señalada por LEF art.52.7 por culpa de la
Administración expropiante, en cuyo caso esta es la responsable. Todo ello sin
perjuicio de la eventual responsabilidad del jurado por demora en la fijación del
justiprecio, en su caso (TS 3-5-99, EDJ 18554 ).
3) El momento de inicio del plazo es el siguiente al del acta previa de ocupación (TS
22-3-93, EDJ 2778 ; 17-1-00, EDJ 3262 ), que será el mismo de la ocupación.
Por excepción, en caso de que la ocupación no se produzca dentro de los 6 meses
siguientes al acuerdo de necesidad de ocupación, el día inicial es el siguiente a aquel
en el que se cumplan 6 meses desde dicho acuerdo (TS 14-4-90 , EDJ 4098 ; 18-
2-92, EDJ 1499 ; TSJ Castilla-La Mancha 21-2-00, EDJ 17034 ).
4) El momento de finalización del plazo es el de determinación del justiprecio
(respecto de los intereses por demora en la fijación del mismo) y el día de pago o
depósito (respecto de los intereses por demora en el pago).
5) En este tipo de expropiaciones no hay solución de continuidad entre los intereses
por demora en la fijación del justiprecio y aquellos por demora en el pago, como
consecuencia de la disposición del bien o derecho expropiado sin previo pago (TS
4-3-93, EDJ 2120 ).
6) En caso de modificación judicial del justiprecio establecido en vía administrativa,
la nueva cantidad determinada en sentencia firme tiene también efecto retroactivo
desde el momento inicial del cómputo del plazo (TS 22-3-93, EDJ 2778 ; 17-1-00,
EDJ 3262 ).
H. Retasación
5960 Si transcurren 4 años, computados de fecha a fecha, sin que el pago del
cantidad fijada se haga efectivo o se consigne, ha de procederse a evaluar
de nuevo las cosas o derechos objeto de expropiación, con sujeción a las
reglas valorativas que se exponen a continuación.
El plazo para que pueda solicitarse la retasación se computa desde el día

siguiente la fijación definitiva en vía administrativa del importe de la
indemnización, no desde su determinación jurisdiccional (TS 12-9-80;
1-6-84), lo cual, si bien es propio intrínsecamente de la pieza
individualizada de justiprecio del procedimiento expropiatorio ordinario o
urgente, también parece aplicable al caso de tasación conjunta, en tanto
las disposiciones de la legislación de expropiación forzosa al respecto
deben entenderse de general aplicación supletoria en defecto de otras
específicas.
Ha de tomarse como referencia inicial (dies a quo) el día de notificación
de la resolución valorativa definitiva (TS 3-10-00, EDJ 33913 ; 6-11-78;
12-9-80; 1-6-84; TSJ Extremadura 4-5-98, EDJ 13198 ; en contra TS
16-1-03, EDJ 620 , que admite como «dies a quo» la fecha de
determinación judicial).
No se interrumpe por la interposición de recurso jurisdiccional. Es
discutible si el recurso potestativo de reposición previo tiene o no tiene
efecto interruptor (TS 3-3-86 , EDJ 1687 ).
No ha de confundirse ese plazo de caducidad (TS 3-3-86 , EDJ 1687 )
de la primitiva valoración, con el de prescripción dentro del que ha de
ejercerse la acción solicitando la retasación. Se trata de una acción
retasatoria de naturaleza personal, no afectada por plazos especiales de
prescripción, que se halla sujeta al plazo general defectivo del CC
art.1964 (5 años según L 42/2015 ; anteriormente, 15 años), que
resulta de aplicación a los derechos y acciones de índole administrativa
(TS 14-6-78; 21-1-76; 8-10-75). Por tanto, la retasación no se somete al
plazo excepcional de un año establecido en la LEF art.122.2 para los
supuestos y situaciones definidas en la LEC art.120 y 121 (TS 19-1-
84).
Por otra parte, la petición prematura de retasación, por efectuarse antes
del vencimiento del plazo de caducidad de 4 años, no puede ser obstáculo
para que resulte procedente la retasación cuando la cantidad fijada como
justiprecio sigue sin pagarse o consignarse durante la tramitación de la
solicitud de retasación y transcurren así el plazo indicado (TS 30-1-84;
27-1-84; 20-12-83; 9-10-83).
Una vez efectuado el pago o la consignación, aun cuando se realicen
transcurrido el plazo de 4 años señalado, no procede la retasación.
5961
Precisiones
1) La impugnación jurisdiccional del justiprecio no impide la solicitud de retasación,

siempre que concurra el presupuesto habilitante de la misma (TS 25-6-84). Tampoco
interrumpe el curso del plazo de caducidad de 4 años de LEF art.58 (TS 3-3-86 ,
EDJ 1687 ). El plazo se califica como de caducidad reiteradamente por la
jurisprudencia (TS 18-5-05, EDJ 108876 ; 7-6-06, EDJ 83956 ; TSJ Extremadura
4-5-98, EDJ 13198 ).
2) No son relevantes en retasación las valoraciones alcanzadas respecto de otros
predios con ocasión de la tasación originaria (TS 4-11-99, EDJ 38992 ).
3) Esta figura es aplicable a las valoraciones producidas en expropiaciones
urbanísticas (TS 8-2-94, EDJ 1031 ; 10-10-80; 25-5-74).
4) El retraso no en el pago sino en la resolución indemnizatoria no da lugar a la

retasación, sino a la aplicación de intereses de demora (TS 16-1-03, EDJ 620 ).
5) No se trata de un mecanismo sancionador a la Administración en razón de su
inactividad, siendo claro que lo tutelado es la lesión del expropiado, consistente en
no haber recibido el justiprecio señalado en el plazo citado, con independencia de la
causa de la demora (TS 8-3-91 , EDJ 2565 ; 17-5-94, EDJ 4451 ; 11-10-07, EDJ
175370 ).
5963 Objeto
La retasación del bien expropiado es una técnica que tiene por objeto
mantener al propietario el valor del bien expropiado, de manera que su
sacrificio patrimonial no se agrave por el transcurso del tiempo.
Se dirige a determinar el valor real de los bienes en el momento en que
se realizó la solicitud de llevarla adelante, acompañada de la
correspondiente propuesta de valoración u hoja de aprecio (TS 11-3-85;
16-11-84; TSJ Madrid 18-2-00, EDJ 17714 ; TSJ Castilla y
León/Valladolid 30-3-99 , EDJ 81079 ).
No se trata tanto de fijar el valor que los bienes tendrían de no haber
variado las circunstancias que existían en el momento de incoación del
procedimiento expropiatorio, sino el que realmente tienen en función de
las circunstancias existentes en el momento de solicitarla (TS 8-2-94, EDJ
1031 ; 4-3-85; 3-12-84; 15-10-84). Es decir, no es una mera
actualización monetaria, sino una nueva evaluación llevada a cabo por el
mismo procedimiento regulado para la tasación originaria (TS 17-3-82;
17-6-88 , EDJ 5260 ; 14-2-95 , EDJ 413 ). En este sentido, el Tribunal
Supremo considera nula de pleno Derecho la resolución retasadora en la
que se ha remitido directamente al jurado el expediente, sin intercambio
de nuevas hojas de aprecio (TS 1-3-93, EDJ 1959 ; 3-12-02, EDJ
55840 ).
La única conexión de la nueva tasación con la originaria radica en que en
la retasación el avalúo de los bienes o derechos expropiados ha de
hacerse en el mismo estado físico que tenían en aquella ocasión, pero
referidos a las pautas de valoración existentes en el momento de
reiniciarse el expediente de justiprecio.
No son objeto de retasación las partidas de la indemnización que no
sufren alteración por el transcurso del tiempo (TS 23-4-03, EDJ
80929 ).
Precisiones
1) Ha de estarse al valor del bien en el momento de solicitar dicha retasación, sin

que en ningún caso pueda ser inferior al inicialmente determinado, porque ello
alteraría la naturaleza de la retasación, pero permitiendo que el justiprecio
«retasado» pueda coincidir con el inicial en el caso de que el valor de los bienes
expropiados haya permanecido inalterable o haya disminuido, pues otra cosa
supondría un enriquecimiento del expropiado carente de fundamento (TS 30-1-03,
EDJ 1659 ). Ello se debe al carácter garantista de la figura en estudio (TS 18-1-16,
EDJ 1238 ).
2) La retasación es una nueva evaluación llevada a cabo por el mismo
procedimiento regulado para la tasación originaria (TS 17-3-82; 17-6-88, EDJ
5260 ; 14-2-95, EDJ 413 ), tomando en consideración las circunstancias
existentes en el momento de la nueva valoración (TS 19-6-09, EDJ 151030 ; TSJ

Madrid 16-10-14, EDJ 225542 ), cuya fecha de referencia se sitúa en el momento
de la solicitud de retasar (TS 30-3-15, EDJ 45732 ; 17-11-14, EDJ 204359 ).
5965 Fundamento
Es el propio de la cláusula «rebus sic stantibus», que se reconoció
operativa en este campo antes de entrar en vigor de la LEF (TS 3-1-53;
9-11-53; 15-2-57; TSJ Castilla-La Mancha 13-3-00, EDJ 17099 )
cuando por el tiempo transcurrido entre la ocupación de las fincas y el
pago del precio existían unas diferencias sensibles y un desequilibrio
patrimonial inspiradores de tal cláusula.
Es criterio jurisprudencial consolidado que el pago posterior a la
conclusión del plazo de 2 años no es obstáculo para practicar la
retasación cuando esta haya sido solicitada con anterioridad a dicho
pago, salvo que del acta de pago o de cualquier otro documento,
posterior a la solicitud de retasación, se deduzca inequívocamente la
voluntad de renunciar a esta (TS 30-1-84; 15-2-84; 25-6-84).
Tampoco es óbice para practicar la retasación:
- la pendencia de un recurso contencioso-administrativo contra el
justiprecio fijado por el órgano de valoración (TS 19-1-99, EDJ 714 );
- el pago una vez instada la misma (TS 30-9-00, EDJ 41936 );
- la consignación del precio en caso de litigio sobre la propiedad (TS 30-9-
00, EDJ 41936 ).
Este mecanismo es una garantía potestativa para el expropiado o sus
causahabientes frente a la «laxitud administrativa» (TS 8-3-91 , EDJ
2565 ). Es una nueva valoración cuya única conexión con la anterior es
que recae sobre los mismos bienes o derechos (TSJ Cataluña 26-5-00,
EDJ 44445 ).
Frecuentemente se ha considerado la figura en estudio como una
consecuencia de la caducidad del justiprecio (TS 18-4-00, EDJ 9042 ),
por lo que una vez instada decae el derecho a la indemnización
justipreciaria caducada, así como a los intereses devengados sobre ella
(Mallol; Pera Verdaguer).
5967 Alteraciones reales del bien

La retasación debe hacerse con arreglo a las nuevas circunstancias de los
bienes en el momento de la nueva valoración, lo cual se aplica al
aprovechamiento urbanístico que les reconozca el planeamiento.
Han de tomarse en consideración las variaciones cualitativas que de las
circunstancias que barajadas en su momento día en la fijación del
justiprecio, p.e. situación topográfica, destino agrícola o urbanístico,
proximidad o lejanía a núcleos urbanos y posibilidades de edificación que
tengan en la fecha de la retasación los terrenos expropiados según la
normativa urbanística vigente en ese momento (TS 18-4-00, EDJ 9042 ;
16-10-85; 14-7-84; 11-3-85). También se computan las alteraciones
cuantitativas (TS 24-6-92, EDJ 6824 ), y las variaciones derivadas del

tráfico comercial de los bienes (TS 19-11-66).
Ahora bien, los nuevos criterios deben obedecer a alteraciones reales. El
Tribunal Supremo acepta la necesidad de modificar los criterios que
sirvieron inicialmente de base para la tasación al señalar que los mismos
únicamente pueden variarse cuando se acredite que en el intervalo que
media entre una y otra tasación han sido alterados por cualquier
circunstancia como cambio de las circunstancias urbanísticas (TS 16-11-
84).
5969 Retasación interna

No puede efectuarse por el mero expediente de actualizar la
indemnización fijada en su día aplicando el IPC. Esta práctica es la
denominada «retasación interna» que no sirve como verdadera retasación,
que es una valoración nueva (TS Auto 23-2-98 , EDJ 61296 ; 27-1-87 ,
EDJ 628 ; 30-9-86 , EDJ 5929 ). En ocasiones, sin embargo, se ha
admitido como mecanismo de actualización la aplicación del IPC en
supuestos en que la realidad física de las fincas no permitió otro
procedimiento (TS 24-4-86 , EDJ 2760 ; 5-2-85 , EDJ 744 ).
5971 Pago del precio e intereses

La consignación del precio por parte de la Administración no efectuada
regularmente -con ofrecimiento previo al destinatario, hecha en la Caja
General de Depósitos normalmente y con notificación posterior en forma
al interesado (TS 14-3-94, EDJ 2331 ; 11-6-80 , EDJ 14420 ; 10-10-
79, EDJ 7152 )- o tardía (TS 14-3-91 , EDJ 2836 ) no enerva la
retasación -criterio este que ha de ser revisado tras la entrada en vigor de
la L 17/2012 , al establecerse que tras el pago o consignación, aun fuera
del plazo legal, no ha lugar la retasación-.
Tampoco el abono de cantidades a cuenta , pues los pagos parciales no
tienen efecto liberatorio -CC art.1157 - (TS 30-3-15, EDJ 45732 , que
los computa como abonos parciales; TS 11-11-85 , EDJ 5775 , que
considera que ni siquiera han de «descontarse» del nuevo justiprecio; TS
28-6-85). Sin embargo, el mutuo acuerdo para satisfacer el pago del
precio en varios plazos o fechas, sí excluye esta figura (TS 29-11-94 , EDJ
9718 ).
El pago temporáneo de la indemnización impide, lógicamente, la solicitud
y práctica de la retasación. También el abono tardío -desde la vigencia de
la L 17/2012 , en todo caso; anteriormente, aceptado sin reserva
expresa por parte del interesado- (TS 14-6-97, EDJ 6030 ; 7-6-84; 18-
3-83 , EDJ 1802 ). En caso de haberse deducido solicitud de que sean
retasados los bienes o derechos expropiados, la recepción del pago
posterior sin que el perceptor haga reserva en cuanto a aquella y su
subsistencia, hace que decaiga (TSJ Madrid 1-10-15, EDJ 190485 ).
El pago regular del precio señalado en vía administrativa impide, en

principio, retasar los bienes incluso en caso de que se incremente su 
cuantía en sede judicial.
En cambio, en el supuesto de retroacción de actuaciones ordenada
judicialmente con anulación de resolución justipreciaria (incluso, ya
abonada), el nuevo acuerdo de justiprecio se somete, a su vez, a las
reglas de la retasación.
El abono regular del principal sin los intereses también debe impedir
aquella, pues el crédito por intereses es técnicamente anejo y
accesorio, pero distinto, al justipreciario (TS 11-12-98, EDJ 34269 ;
24-6-96, EDJ 4620 ; 30-4-94, EDJ 3850 ; 21-3-94, EDJ 2568 ).
El cómputo de los intereses de demora en la tramitación (LEF art.56 )
debe tomar como término inicial la fecha posterior en 6 meses a la
petición de la última retasación, ya que de otro modo se estaría
produciendo una injustificada revalorización por partida triple del valor
real del bien expropiado (TS 16-6-97, EDJ 5639 ). Y en el pago, 6
meses desde la fijación del nuevo precio.
5973 Regla especial en materia urbanística

(LS/15 art.47 )
En los casos en que el suelo haya sido expropiado para ejecutar una
actuación de urbanización, procede la retasación (siempre que no se
haya pagado o consignado ya la indemnización) cuando se alteren los
usos o la edificabilidad del suelo en virtud de una modificación del
instrumento de ordenación que no se efectúe en el marco de un nuevo
ejercicio pleno de la potestad de ordenación (es decir, de una revisión),
y ello suponga un incremento de su valor conforme a los criterios
aplicados en su expropiación. El nuevo valor se determina mediante la
aplicación de los mismos criterios a los nuevos usos y edificabilidades.
Corresponderá al expropiado o sus causahabientes la diferencia entre
dicho valor y el resultado de actualizar el justiprecio.
En defecto de lo anterior, es asimismo de aplicación al derecho de
retasación lo dispuesto para el de reversión (LS/15 art.47 ; ver nº
5917 ), incluido su acceso al Registro de la Propiedad. De ahí que las
causas de exclusión de la reversión lo sean también, en cuanto no
incompatibles con ella, de la retasación.
I. Procedimiento de urgencia
5975 1. Declaración de urgencia 5980
2. Acta previa a la ocupación 6000
3. Depósito previo a la ocupación 6010
4. Ocupación 6020 
5. Tramitación posterior 6025
1. Declaración de urgencia
5980 En este procedimiento, la declaración de urgente ocupación es requisito o

presupuesto habilitador de la tramitación especial urgente, y sustituye al
acuerdo de necesidad de ocupación propio de las expropiaciones
ordinarias.
Mediante aquella puede entenderse cumplido este trámite, naciendo de la
misma el derecho a la inmediata ocupación de los bienes y derechos
afectados.
5982 Competencia
Tal declaración se adopta por el Consejo de Ministros u órgano
autonómico competente (Consejo de Gobierno, aun en expropiaciones
locales; TS 23-5-00, EDJ 12356 ; 21-6-93, EDJ 6082 ; 12-6-92, EDJ
6211 ; 20-3-91 , EDJ 3067 ; 22-5-90 , EDJ 5387 ; TSJ Cataluña 19-
5-99), en cualquier momento, siempre que sea con carácter previo a la
ocupación, pues es un acto legitimador de las actuaciones expropiatorias
de urgencia (TS 27-11-99 , EDJ 45168 ; con matices en caso de que la
declaración no lleve consigo implícitamente la necesidad de ocupación
(TS 20-11-00 , EDJ 49995 ). Por ello, no es posible subsanar la falta de
carácter previo mediante declaración recaída con posterioridad a la
ocupación, dado que en caso de falta de aquella estamos en presencia de
un vicio de nulidad radical -LPAC art.47.1.e - que es insubsanable.
La competencia del órgano superior autonómico para declarar la
urgencia existe, en cada sector, desde la efectiva transferencia de la
misma por parte del Estado a la comunidad autónoma respectiva por real
decreto, de acuerdo con su respectivo estatuto de autonomía -si se trata
de ámbitos sectoriales sujetos a transferencia- (TS 29-12-87 , EDJ
9796 ; TSJ Galicia 26-4-00 , EDJ 113276 ).
El acuerdo no precisa adoptar la forma de real decreto o Decreto, pero
puede asumirla. Y se adopta por estos órganos cualquiera que sea el
órgano actuante en la expropiación y sea quien sea el beneficiario.
Es también posible que la declaración de urgencia se contenga en una
norma legal del Estado o de una comunidad autónoma, caso en el que el
control de la misma queda fuera del orden contencioso-administrativo.
Precisiones
En algunos casos puede atribuirse legalmente la competencia para la declaración a

ciertos ayuntamientos . Por ejemplo, en Baleares , respecto del Ayuntamiento de
Palma (L Baleares 23/2006 art.75 ). Por su parte, en La Rioja se atribuye al
ayuntamiento la declaración de urgencia implícitamente al aprobar el proyecto de
tasación conjunta, cuando sea de aplicación esta (L La Rioja 5/2006 art.152.4 ).
Asimismo, en el País Vasco, con carácter general esta competencia en
expropiaciones forales o municipales por motivos urbanísticos, corresponde al
consejo de diputados, en el primer caso, y al alcalde -en defecto de norma
organizativa que disponga otro órgano local- en el segundo (L País Vasco

2/2006art.177 y 178.2 ; D País Vasco 105/2008 art.46.1 ).
5984 Requisitos
Para declarar la urgente ocupación de los bienes afectados por la
expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad
determinada (bienes o derechos, que deben determinarse con precisión
(TS 18-4-90 , EDJ 4193 ; 24-1-79) es necesario:
a) Que medien circunstancias excepcionales que exijan -o aconsejen, al
menos- el empleo de este procedimiento, pues la declaración de urgencia
debe responder a urgencias reales y constatadas a lo largo del expediente,
en relación con una obra o finalidad concreta y determinada,
suficientemente justificadas para que puedan servir de base a una
excepción tan importante al sistema general de previo pago del
justiprecio (TS 5-12-00 , EDJ 47681 ; 1-6-99 , EDJ 19636 ; 16-3-96,
EDJ 2626 ; 3-10-92, EDJ 9588 ).
b) Que las circunstancias materiales y jurídicas existentes permitan la
actuación urgente. En este sentido, es nula la declaración de urgencia
para la construcción de un mercado si en el planeamiento urbanístico
vigente hay determinaciones incompatibles con la actuación (TS 22-11-
72).
5986 c) Que el acuerdo en que se declare dicha urgencia esté debidamente

motivado con la exposición de las circunstancias que lo justifican (TS 1-6-
99 , EDJ 19636 ). En este sentido, la declaración de urgencia necesita de
un razonamiento preciso, detallado y objetivamente convincente en
cada caso y para cada caso, lo que es tanto como decir que la motivación
que debe contener aquella supone un superior nivel de exigencia en la
explicitación de esas razones que le llevan a emplear esa vía excepcional
(TS 19-7-99, EDJ 19171 ; 3-12-98, EDJ 33939 ). Si en general son
insuficientes las motivaciones formales, genéricas y estereotipadas,
especialmente así en estos casos (TSJ Cantabria 7-5-99 , EDJ 81059 ),
aunque se admite la justificación por remisión a disposiciones específicas
declaratorias de la urgencia (por ejemplo, de cierta clase de obras; TS
19-7-97 , EDJ 7757 ), así como la motivación por vía indirecta, si en el
expediente existe constatación de las razones que impulsaron a optar por
aquel procedimiento, o dichas razones resultan notorias por la naturaleza
de la obra pública motivadora del expediente expropiatorio (TS 22-12-97,
EDJ 10728 ; 3-12-92, EDJ 11974 ; 3-10-92, EDJ 9588 ; 4-4-84 ,
EDJ 2139 ; TSJ Madrid 25-10-96). También se admite el carácter
sucinto de la motivación, si la misma se infiere de las circunstancias (TS
21-5-97 , EDJ 6531 ; relativa a preámbulo de decreto de declaración).
d) Que exista y se retenga previamente crédito presupuestario. En el
expediente que se eleve al Consejo de Ministros ha de figurar
necesariamente la oportuna retención de crédito, con cargo al
presupuesto del ejercicio en el que se prevea la conclusión del
procedimiento expropiatorio y la realización efectiva del pago, por el
importe a que podría ascender el justiprecio en virtud de las reglas

valorativas vigentes. La existencia de crédito y su retención son una
conditio iuris de validez de la declaración de urgencia.
Precisiones
1) Por medio de ley sectorial puede alterarse relativamente el régimen aquí

expuesto, y el del nº 5984 , tanto en sede de competencia y forma de la
declaración de urgencia como en relación con la presunción de concurso de los
requisitos precisos. Por ejemplo, en el ámbito de las telecomunicaciones, se dispone
que en las expropiaciones que se lleven a cabo para la instalación de redes públicas
de comunicaciones electrónicas cuyos titulares tengan impuestas ciertas
obligaciones de servicio público, se ha de seguir el procedimiento de urgencia,
cuando así se haga constar en la resolución del órgano competente de la
Administración General del Estado que apruebe el oportuno proyecto técnico (L
33/2003 art.27.4 ).
2) En los procedimientos expropiatorios de urgencia del sector público estatal ,
cuando la declaración de urgente ocupación se formalice de forma diversa al
acuerdo del Consejo de Ministros previsto en LEF art.52 , en virtud de normativa
sectorial específica, con carácter previo a la aprobación de los respectivos
instrumentos o planes o proyectos, el órgano competente debe realizar la
correspondiente retención de crédito en los términos indicados en el nº 5616 .
5988 Naturaleza jurídica

Estamos ante la aplicación de un concepto jurídico indeterminado con
claras connotaciones de excepcionalidad, aunque permite un amplio
margen de apreciación a la Administración pública (TS 23-3-99, EDJ
11352 ), en el que pueden tomarse en cuenta aspectos futuros más o
menos inmediatos. No obstante, es corriente jurisprudencial consolidada
la que viene extremando el rigor en el control de la efectiva urgencia (TS
26-11-98, EDJ 25705 ; 21-4-98, EDJ 2396 ; 22-12-97, EDJ 10728 ;
10-12-97, EDJ 10722 ; 19-7-97 , EDJ 7757 ; 17-2-97 , EDJ 267 ).
5990
Precisiones
1) El procedimiento de expropiación urgente se ha desnaturalizado con el paso del

tiempo llegándose a situaciones de declaraciones de urgencia verdaderamente
injustificadas por diversas razones: o bien se hacen por sistema y sin justificación, o
bien son muy anteriores en el tiempo a la real ocupación, bien se refieren a obras sin
determinar, o bien careciendo de capacidad el órgano que declara la urgencia o sin la
motivación exigible. Por ello se precisa una corrección del sistema, de modo que las
expropiaciones que se tramiten por la vía de urgencia sean solo aquellas en que esté
justificada la necesariedad y la urgencia (TSJ Galicia 7-4-99 , EDJ 13014 ).
2) El margen de apreciación por parte del Consejo de Ministros u órgano
autonómico competente, acerca de la declaración de urgencia es relativo. Si no
concurre efectivamente la urgencia, no puede optar por declarar o no declarar la
misma, sino que no cabrá declaración. En cambio, si concurriera materialmente la
situación excepcional, puede optar a su criterio; es decir, en tal caso, la autorización
de la tramitación especial no es una especie de «acto debido». Todo ello, supuesto
que exista crédito y retención del mismo (a partir de la reforma de LEF art.52 ).
3) La determinación de los bienes y derechos afectados puede hacerse en el plan o
proyecto que justifica la actuación (TS 22-12-97, EDJ 10728 ; 4-6-65; 24-5-65 o
incluso en el trámite de información pública (TS 25-10-82 , EDJ 6343 ; 21-10-81 ,
EDJ 6858 ).
4) Esta relación o individualización de derechos y bienes no solo se extiende a la

propiedad, sino a todo interés jurídico-económico a que se refiera la actuación (TS
2-4-96, EDJ 2111 ).
5) No son admisibles apreciaciones extensivas o analógicas del concurso de los
requisitos precisos (TS 29-12-87 , EDJ 9796 ). No bastan, en este sentido, las
actuaciones de futuro próximo para legitimar la tramitación urgente, sino de futuro
inmediato (TSJ Galicia 7-4-99 , EDJ 13014 ). La construcción de embalses suele
ser ejemplo de actuación futura no inmediata que no legitima la vía urgente (TS 30-
9-92, EDJ 9485 ).
6) No es circunstancia que justifique la urgencia, la previsible mayor duración del
procedimiento ordinario (TSJ La Rioja 23-6-97).
Sí lo es, en cambio, la necesidad de eliminar el riesgo derivado del paso de una vía de
comunicación importante el casco de una población (TSJ Madrid 2-1-97; 13-1-97); o
la de aliviar la congestión de tráfico de un espacio dado (TSJ Madrid 10-9-96).
5992 Notificación
(LEF art.52 )
En el acuerdo de declaración de urgencia de la expropiación acordada se

debe exponer el resultado de la información pública en la que, por
imposición normativa -si está prevista específicamente en la regulación
del procedimiento de aprobación del plan o proyecto que justifica la
expropiación-, o en su defecto por plazo de 15 días hábiles, se haya oído a
los afectados por la expropiación de que se trate. Si en el trámite del plan
o proyecto es preceptiva la información pública, no es preciso reiterarla.
No se exige la notificación personal a los interesados de la declaración
de urgente ocupación de los bienes afectados por la expropiación pues la
regla 2ª del precepto se limita a exigir la notificación a los interesados
afectados del día y hora en que ha de levantarse el acta previa a la
ocupación. Sin embargo, esta regla sufre una excepción cuando:
a) La declaración de urgencia cumple la función de declaración de
necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados dado que
para esta se exige específicamente notificación personal (TS 17-2-10, EDJ
12524 ; 21-4-09, EDJ 56491 ; 20-9-06, EDJ 269996 ).
b) Cuando existen interesados cuyo domicilio es conocido, como puede
ocurrir si han comparecido en el expediente expropiatorio iniciado con
anterioridad mediante la aprobación de dicha relación (TS 11-7-00, EDJ
23325 ; 29-10-90 , EDJ 9830 ; 31-5-03, EDJ 50226 ).
Precisiones
Ver nº 1382 y nº 1386 en relación con la consecuencia de la omisión de este

trámite.
5994 Impugnación
La declaración de urgencia es susceptible de impugnación directa y
separada permitiéndose el control de cualquiera de las piezas del
expediente, siendo la declaración de urgencia es una de ellas (TS 8-2-03,
EDJ 6692 ; 10-12-97, EDJ 10722 ; 8-4-92, EDJ 3453 ; 25-10-82 ,
EDJ 6343 ; TSJ Cataluña 22-1-99 , EDJ 80906 ).
Esta posibilidad de impugnación autónoma es más intensa, si cabe, en

caso de que lo cuestionado sea la competencia del órgano que dicta el
acuerdo de declaración de urgencia (TS 15-7-83; 6-6-84; 6-11-98, EDJ
28659 ). En todo caso, hay que considerar superada la doctrina
jurisprudencial que solo permitía la impugnación autónoma de esta
declaración en casos de invocación de vicios de nulidad radical (TS 17-3-
87 , EDJ 2176 ; 2-7-80 , EDJ 15282 ; 22-3-79 , EDJ 7032 ; 27-10-
76).
2. Acta previa a la ocupación

(REF art.57.1 )
6000 Con al menos 8 días naturales de antelación, se notifica a los interesados

afectados el día y la hora en que haya de levantarse este documento.
La notificación se practica con arreglo a las normas generales,
acompañada de publicación en el correspondiente periódico oficial y en
prensa local y provincial. Los defectos en estos actos de comunicación o
su ausencia solo constituyen vicios de anulabilidad en caso de generar
efectiva indefensión, según las reglas comunes (TSJ C.Valenciana 20-11-
98).
En caso de terrenos cultivados, se hace constar:
- el estado y extensión de las cosechas;
- la identidad de los cultivadores;
- precio del arrendamiento o, en su caso, pactos de aparcería.
Si se trata de fincas urbanas:
- el nombre de los arrendatarios;
- renta y,
- si existen, negocios ejercidos en el inmueble.
6002 Contenido del acta

La finalidad del acta previa a la ocupación es la de constatar el estado
físico y jurídico de los bienes y derechos afectados, para extraer de tales
datos configuradores de la realidad material de los bienes y derechos, el
justiprecio adecuado (TS 29-11-94 , EDJ 9225 ; 23-1-80 , EDJ
15551 ). No obstante estos datos materiales deben aportarse, en
general, ya precisados al momento del levantamiento del acta, pues no es
este el trámite adecuado para su determinación (aunque los pareceres
jurisprudenciales no son uniformes al respecto). En este sentido, se
considera que el acta no sirve para establecer la medición de una finca,
sino que su superficie debe estar ya predeterminada al levantarse
aquella (TS 15-3-83).
Sin embargo, la superficie fijada en el acta previa a la ocupación de una
finca expropiada y la relación de los elementos existentes en ella, no
puede prevalecer cuando resulte errónea sobre la realmente ocupada,
pudiendo ser desvirtuados los actos consignados en las citadas actas por
el resultado de informes periciales emitidos con las formalidades legales
(TS 26-6-79; 28-11-80 , EDJ 15577 ), sin que del hecho que el
expropiado no compareciese en el acta previa de ocupación suponga para
él la aceptación del contenido de la misma (TS 9-3-95 , EDJ 1508 ; 11-
10-78).
En contra, consideran vinculante el contenido del acta para el jurado (TS
27-2-89 , EDJ 2144 ; 24-1-79 , EDJ 6829 ; 27-6-77). Según estas, la
indemnización justipreciaria no se extiende a elementos no reflejados en
el acta, sin perjuicio de la acción resarcitoria del particular hacia la
Administración pública expropiante. En esta línea, es frecuente también
considerar a las actas previas como límite extremo a las reclamaciones
fundadas en el error o inexactitud de la relación o caracteres de los bienes
a expropiar, frente a las que el interesado debe oponer el oportuno
reparo para posteriormente poder recurrir las resoluciones subsiguientes
(TS 6-11-84), so pena de verse vinculado por la doctrina de los actos
propios.
Los elementos patrimoniales incorporados o las alteraciones producidas
después de levantada el acta previa, no se indemnizan (TS 22-10-89 , EDJ
9336 ).
6004 Sujetos intervinientes

En el día y la hora señalados, se constituyen en la finca de que se trate de
ocupar el representante de la Administración pública expropiante,
acompañado:
- de un perito;
- el beneficiario de la expropiación, si lo hubiere, o su representante, así
como;
- el alcalde del lugar de radicación del terreno o concejal en el que
delegue.
Reunidos con los propietarios y demás interesados concurrentes , que
pueden hacerse acompañar de un perito, cuyos honorarios corren de su
cuenta (LPAC art.78.2 ) y de notario, levantan un acta, la previa a la
ocupación, en la que describen el bien o derecho expropiable -so pena de
nulidad (TS 30-9-81 , EDJ 7888 ) y sin margen alguno de
discrecionalidad (TS 30-6-84)-, haciendo constar todas las
manifestaciones y datos que aporten los presentes y que sean útiles para
determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor de aquellos y los
perjuicios causados por la rápida ocupación.
La presencia de los interesados afectados en el momento de extensión
del acta no es inexcusable. Solo lo es, además de la del representante de
la Administración expropiante y de la del beneficiario, en su caso, la del
alcalde o concejal en quien delegue, cuya ausencia lleva aparejada la
suspensión de la diligencia (REF art.57.1 ), al efecto de proceder
seguidamente a una nueva citación con igual antelación mínima de ocho
días naturales para conseguir la asistencia al acto de tales autoridades,
que serán requeridas al efecto, en caso necesario, por el delegado o
subdelegado del Gobierno correspondiente. Sin perjuicio de lo cual, la
extensión de dicha diligencia, documento esencial en el expediente
expropiatorio urgente, requiere la convocatoria o citación adecuadas de

los afectados por la expropiación, con el fin de permitir su asistencia al
acto (TS 23-9-97 , EDJ 5617 ; 23-1-80 , EDJ 15551 ). Asimismo, debe
quedar constancia en el expediente de la citación en forma a los
propietarios (TS 30-6-97 , EDJ 4847 ), aunque es posible subsanar la
falta de citación y asistencia de los intervinientes, al ser vicio de
anulabilidad (TS 11-11-96, EDJ 8934 ).
Si la expropiación es municipal, el alcalde o concejal ostenta o puede
ostentar también representación de la Administración expropiante.
6006 Presencia en la finca

El acta previa debe levantarse, físicamente, en el terreno afectado . Sin
embargo, en caso de que las circunstancias concurrentes lo impidan o
desaconsejen, puede levantarse en otro lugar , siempre que consten
probadas aquellas (TS 30-6-97 , EDJ 4847 , en relación a desórdenes
públicos en el lugar de radicación de las fincas). Igualmente, el propietario
no asistente, aunque debidamente citado al acto, no puede invocar
posteriormente defecto de forma en el acta consistente en la no
constitución en la finca a los efectos de su levantamiento (TS 27-1-96 ,
EDJ 1708 ), pues podría lesionar el principio de buena fe.
La constitución de las partes en el mismo terreno se justifica en caso de
que hayan de efectuarse operaciones de fijación del contenido de los
posibles derechos expropiados (por ejemplo, constatación de existencia y
estado de las cosechas pendientes), a cuyo efecto los intervinientes se
pueden hacer acompañar de perito. En otros supuestos, no sería precisa
la presencia en la finca (TSJ Castilla y León/Burgos 7-5-99 , EDJ
80931 ).
6008 Documentos a incluir en el acta

En el acta han de hacerse constar las manifestaciones y datos que
aporten todos los concurrentes (entre ellos, el propietario de la finca
expropiada), con la finalidad de precisar los bienes afectados con
exactitud, de manera que pueda efectuarse con certeza la valoración
tendente a la determinación del justiprecio, así como de los perjuicios por
la rápida ocupación, si existen. Por ello, pueden aportarse después de
dicha acta documentos complementarios que hayan de servir de base
para la hoja de depósito previo a la ocupación que la Administración
pública expropiante ha de formular como siguiente trámite (TS 24-4-97,
EDJ 4272 ). También es posible poner de manifiesto errores,
inexactitudes u omisiones presentes en la relación de bienes y derechos
contenida, como regla, en la declaración de urgente ocupación, hasta el
momento del levantamiento del acta previa (REF art.56.2 ).
No obstante, la no constancia en el acta de la existencia de perjuicios por
rápida ocupación no priva al expropiado del derecho a la indemnización
por ellos, sin perjuicio de las consecuencias que, en sede de prueba,
resulten de la falta de reflejo en el contenido del acta.
Una vez levantada, la Administración pública no puede alterar el

contenido del acta previa sin intervención o citación, al menos, de los
sujetos que han de estar presentes en el acto de levantamiento de
aquella; p.e. en caso de alteración de conceptos, superficies, elementos,
etc. (TS 11-3-97, EDJ 2482 ). Sí puede rectificar meros errores
materiales con suma cautela, rectificación que en todo caso debe ser
notificada a los interesados, aun a posteriori.
En caso de duda sobre el alcance de la rectificación, es recomendable la
citación previa al acto, entendiendo, por analogía, una antelación mínima
de 8 días naturales.
Precisiones
1) En cualquier caso, el acta de referencia es un documento público o al menos

oficial íntimamente ligado a la declaración de urgencia que, levantado por
funcionario competente en ejercicio de sus funciones y con respeto de las
formalidades legales, hace prueba aun frente a tercero del hecho que motiva su
otorgamiento, de su fecha (CC art.1216 , 1218 ) y aun de su contenido (TS 22-6-
94, EDJ 5549 ; 17-5-82 , EDJ 3089 ), desplazando la carga de la prueba sobre
quien sostenga que los bienes ocupados no coinciden con los relacionados en el acta
o que sus caracteres son otros.
2) No es en sí misma un acto administrativo; todo lo más podría considerarse su
levantamiento como un acto de trámite no cualificado que no es susceptible de
impugnación autónoma (TSJ La Rioja 23-6-97 , EDJ 703 ; TSJ Galicia 24-9-96 ,
EDJ 106 ), salvo que cause indefensión o paralice el procedimiento (TS 26-5-95 ,
EDJ 2778 ).
3. Depósito previo a la ocupación
6010 La declaración de urgencia (nº 5980 s. ) autoriza la ocupación del bien

expropiado con anterioridad a la determinación del justo precio y a su
pago, pero precisamente por ello y como garantía del expropiado, se
impone a la Administración, como requisito inexcusable, la obligación de
constituir el depósito previo a la ocupación, so pena de incurrir en vía de
hecho, sin que el cumplimiento a posteriori de este requisito tenga efecto
alguno para excluir la vía de hecho (TCJ 20-12-91 , EDJ 12189 ).
Su importe puede discutirse ante el jurado provincial de expropiación con
ocasión de la tasación del justiprecio, o aisladamente, si no se plantea otra
discrepancia que la de cuál deba ser esta indemnización, aceptándose por
los expropiados el justiprecio.
Su fijación es un acto de trámite no cualificado no susceptible, en
principio, de impugnación separada. No se descuenta del justiprecio
posterior (TS 28-12-77), por responder a fines diversos. Por otra parte, no
se abona en caso de incumplimiento por el expropiado de los plazos
señalados en el abandono de los bienes (TS 27-9-73; 11-6-73).
La no inclusión de partida específica calificada como tal, no invalida el
acuerdo del jurado provincial de expropiación, si se incorpora al
justiprecio la compensación por conceptos en los que se indemnice el
perjuicio derivado de la rápida ocupación (TS 9-12-98, EDJ 34148 ).
6012 Hojas de depósito previo a la ocupación

A la vista del contenido del acta previa y de los documentos que obren en
el expediente o se aporten al mismo, la Administración, dentro del plazo
que se fije al efecto en cada caso, formula las hojas de depósito previo a
la ocupación. Habiendo beneficiario, si este no ha puesto reparos en el
momento de levantamiento del acta previa, pasa esta a su perito para que
en el plazo que se le conceda formule la tasación que sirva de base al
depósito previo.
6013 Diferencias con figuras afines

Este depósito no debe confundirse:
a) Con el justiprecio que, en su día, se fije (TS 6-11-98, EDJ 28659 ; 14-
4-59), del que es una cantidad a cuenta (TS 28-2-79 , EDJ 6971 ), sin
perjuicio de que puedan aplicarse reglas de tasación semejantes en
defecto de la norma especial, consistente en fijar la cantidad a depositar a
partir de la capitalización al tipo del interés legal, de la riqueza imponible
declarada imputable al terreno de los 2 años anteriores, incrementada en
ciertos casos o prorrateada en casos de expropiación parcial.
El importe del depósito estudiado se imputa al del justiprecio, minorando
este en el montante de aquel.
b) Con la indemnización por rápida ocupación (mudanzas, pérdida de
cosechas, almacenaje, traslados, etc.). Esta no tiene carácter necesario,
sino que solo ha lugar a ella en caso de que existan perjuicios derivados
concretamente de la urgencia.
6015 Consignación de las cantidades

Las cantidades depositadas previamente lo son mediante consignación en
la Caja General de Depósitos, devengando a favor del expropiado el
interés legal, salvo que el expropiado (siempre que su propiedad no sea
litigiosa) prefiera percibirlas, renunciando a los intereses legales por las
mismas. En este caso, si la cantidad percibida resulta superior a la
posteriormente señalada como justiprecio, ha de restituirla el perceptor.
Si no lo hace voluntariamente, por vía de apremio.
El expropiado puede también aceptar las cantidades correspondientes a
indemnización por ocupación urgente o rechazar su pago, consignándose
en tal caso. Puede también aceptar estas y rechazar aquellas y viceversa.
Precisiones
1) Si la titularidad de parte de la finca afectada o de alguna de las varias afectadas

fueran litigiosas, la Administración pública puede dividir la cantidades a depositar
previamente en diversos depósitos respondiendo así a las situaciones jurídicas
diferentes de las fincas o porciones de las mismas (TS 5-7-94, EDJ 7279 ).
2) El acto de citación para pago de depósito previo en el procedimiento de urgencia
es un acto de trámite simple no impugnable autónomamente (TS 2-3-99, EDJ
2413 ).
4. Ocupación
6020 Efectuado el depósito y abonada o consignada, en su caso, la

indemnización por perjuicios derivados de la rápida ocupación, la
Administración ocupa el bien en el plazo máximo de 15 días, sin
necesidad de notificarla individualmente a los expropiados (TS 20-2-74).
No obstante, se solicitará si es preciso autorización judicial para entrada
en domicilio o lugares cerrados sin acceso público (LEF art.52.6 ). Contra
tal ocupación, regularmente efectuada, no cabe interdicto de retener o
recobrar (LEF art.125 ; LEC art.260 s. ).
En este procedimiento, la ocupación consuma el efecto traslativo,
aunque el precio se abone con posterioridad, pues la certeza de existencia
de precio exigida por el CC art.1445 para la compraventa y demás
negocios traslativos de cambio, concurre con la posterior fijación en
forma predeterminada (DGRN Resol 21-11-59).
En caso de oposición a la ocupación, se procede a la ejecución forzosa de
la misma por medio, incluso, de compulsión sobre las personas, sin
perjuicio de las eventuales responsabilidades penales.
Con respecto a la toma de posesión, son de aplicación las normas
expuestas en el procedimiento ordinario (nº 5886 ).
Precisiones
Cuando en las expropiaciones tramitadas por el procedimiento de urgencia (nº

5975 s. ), la ocupación de los bienes y derechos tiene lugar transcurridos 6 meses
desde la iniciación del expediente expropiatorio, para no hacer de peor condición al
expropiado por dicho trámite urgente que al que lo sea por el ordinario, el devengo
de los intereses de demora en la tramitación del justiprecio, se efectúa una vez
transcurridos 6 meses de la iniciación de dicho expediente con la declaración
expresa o implícita de necesidad de ocupación (LEF art.17.2 , 20 , 21 y 22 ;
TS 17-5-99, EDJ 18592 ; 23-3-98, EDJ 2826 ; 14-4-98, EDJ 2822 ; 25-11-97,
EDJ 10136 ; 19-11-95 , EDJ 7572 ).
6022 Interdicto de retener y recobrar

(LEF art.125 )
Siempre que, sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de

declaración de utilidad pública o interés social, necesidad de ocupación y
previo pago o depósito, según proceda, en los términos establecidos en
esta Ley, la Administración ocupe o intente ocupar la cosa objeto de la
expropiación, el interesado puede utilizar, aparte de los demás medios
legales procedentes, los interdictos de retener y recobrar, para que los
jueces le amparen y, en su caso, le reintegren en la posesión amenazada o
perdida.
Esta regla es de aplicación en cualquier especie de procedimiento
expropiatorio, cuando nos encontremos ante una «expropiación
irregular». Se configura tal posibilidad como excepción de la excepción
según la cual la Administración pública no está sujeta a interdictos (LPAC
art.105 ; AP Madrid 2-6-92).
5. Tramitación posterior
6025 Efectuada la ocupación, se tramita el expediente en sus fases de

justiprecio y pago según las reglas generales del procedimiento ordinario
(nº 5695 s. y nº 5860 s. , respectivamente), con la particularidad de
que esta tramitación es preferente.
En los aspectos del procedimiento urgente (LEF art.52 y REF art.56
s. ), se imponen a los preceptos generales, que se aplican
supletoriamente (TS 30-6-94, EDJ 10924 ).
En relación con la fecha de referencia de la valoración en estos
expedientes, ver nº 5760 s.
6027 Nulidad de procedimiento expropiatorio

En estos supuestos, puede resultar imposible reponer la situación a su
estado primitivo por estar íntegramente ejecutada la obra, por lo que la
consecuencia de la declaración de nulidad no ha de ser la retroacción de
dicho expediente a su iniciación sino la indemnización de los daños y
perjuicios que se le han causado al propietario con la ocupación ilegal de
sus bienes (TS 27-12-99 , EDJ 49080 ; 8-11-95 , EDJ 7203 ; 21-6-94,
EDJ 5527 ). Ahora bien, es premisa imprescindible la efectiva
declaración de nulidad para que proceda la solución indemnizatoria (TS
27-1-96 , EDJ 1708 ).
6029 Conversión del procedimiento urgente en ordinario

(LPAC art.50 )
Es discutible si cabe o no la conversión del procedimiento urgente en

ordinario, en casos de declaración de nulidad de la declaración de urgente
ocupación, y siempre que las circunstancias procedimentales lo permitan.
En este sentido, se considera que el procedimiento tramitado como
urgente, en principio, en el que no ha habido efectiva ocupación hasta
después de fijado el justiprecio, se convierte en -o es- ordinario, y es
preciso el pago previo a la ocupación (TS 19-7-85, EDJ 11876 ).
Sin embargo, El Tribunal Supremo afirma que declarada la nulidad o
anulado el decreto de declaración de urgencia -acto inicial del
procedimiento-, devienen también inválidos los actos posteriores no
independientes, que serán todos los del expediente, carente de
fundamento legal sin aquella declaración, que además lleva implícita la
necesidad de ocupación. Queda, por tanto, también afectada la resolución
justipreciaria (TS 18-1-01, EDJ 560 ).
J. Procedimientos especiales
6035 Puede hacerse la siguiente clasificación:

- zonas o grupos de bienes (nº 6037 );
- incumplimiento de la función social de la propiedad (nº 6041 );
- bienes de valor artístico, histórico o arqueológico (nº 6044 );
- expropiaciones por razón de urbanismo (nº 6046 );
- traslado de poblaciones (nº 6048 );
- colonización u obras públicas (nº 6050 );

- propiedad industrial (nº 6052 );
- necesidades militares (nº 6054 );
- fincas o explotaciones agrarias por causa de interés social y por
transformación de zonas de interés regional o nacional (nº 6056 );
- concentración parcelaria (nº 6060 ).
6037 Zonas o grupos de bienes

Las reglas básicas son las siguientes:

a) Se puede aplicar en casos de expropiaciones que afecten a grandes
zonas territoriales o series de bienes susceptibles de consideración
conjunta.
b) Se autoriza esta tramitación especial por real decreto del Consejo de
Ministros o del Consejo de Gobierno respectivo, entendiéndose implícito
en el mismo el acuerdo de necesidad de ocupación, según el proyecto y
su replanteo, en su caso.
La declaración de utilidad pública o interés social se somete a las reglas
generales (nº 5585 s. ), aunque está normalmente implícita por derivarse
como regla la expropiación de una zona o grupo de bienes de la ejecución
de planes o proyectos de obras (Pera Verdaguer).
c) A efectos de justiprecio, se elabora un proyecto de clasificación de
zonas o clases de bienes, agrupados por polígonos, con señalamiento de
precios máximos y mínimos para cada polígono o grupo (mediante un
cuadro razonado que incluye módulos de aplicación de los precios). Este
proyecto se somete a información pública por un mes, publicación en
periódicos oficiales -de la provincia, íntegro y BOE, en extracto-, en dos
periódicos de la provincia y se notifica a los ayuntamientos y
corporaciones afectados.
6039 d) Los interesados-expropiados pueden formular alegaciones en cuanto a

los precios, mientras que las entidades locales y corporaciones las
formulan en cuanto a la agrupación de bienes.
e) El acuerdo definitivo se toma por real decreto o decreto en un mes
desde el fin de la información pública, siendo firme en vía administrativa a
todos los efectos. No obstante, si se presenta protesta en relación con los
precios máximos y mínimos, se formula hoja de aprecio por la
Administración pública, que se notifica al interesado reclamante para que
la acepte o rechace en el plazo de 10 días. Si la rechaza, se pasa la
cuestión al jurado provincial de expropiación, para que fije los máximos y
mínimos controvertidos mediante acuerdo, contra el que cabe recurso de
reposición potestativo y contencioso-administrativo posterior.
f) Estos precios máximos y mínimos tienen vigencia durante 5 años. Solo
excepcionalmente, por fluctuaciones del valor de la moneda, cabe
revisarlos con antelación, por parte del Consejo de Ministros con
audiencia del de Estado (o Consejos de Gobierno con audiencia del
Consejo de Estado o del Consultivo propio).
Precisiones
1) Los grupos de bienes se tratan de un trámite especial, respecto del que la

aplicación de los trámites comunes es solo supletoria y relativamente flexible (TS 31-
5-79).
2) La aplicación, respecto de las valoraciones de fincas o bienes semejantes, de
varios tipos o baremos básicos, no supone la aplicación de este procedimiento
especial (TS 19-12-77; 21-10-77).
3) La fijación del justiprecio presenta en estos casos dos posibilidades de
impugnación: contra el cuadro de precios máximos y mínimos y contra el posterior
acuerdo individualizado (TS 16-12-77). La aceptación del primero implica que no
puede discutirse aquel con ocasión del recurso frente al segundo, pero no impide
impugnar este.
4) Dentro de los márgenes del cuadro, la indemnización individual se obtiene por
aplicación de las reglas valorativas vigentes (TS 4-11-81).
5) La fecha de inicio del procedimiento es la del RD/D de declaración del trámite
especial (TS 1-10-80).
6) Son aplicables las reglas generales sobre intereses de demora (LEF art.56 s. ),
por remisión de REF art.86 (TS 22-5-81, EDJ 6699 ; 25-6-81, EDJ 6814 ).
7) Ejemplo de actuación que puede dar lugar a este procedimiento es el de
transformación de zonas regables (TS 12-4-89 , EDJ 3913 ).
6041 Incumplimiento de la función social de la propiedad

Se entiende por función social (TCo 37/1987 ; 111/1983 ) de la

propiedad aquella misión o finalidad interna de este derecho, no uniforme
sino variable en función de cada clase o categoría de bienes, que está
llamado a desempeñar en ejecución del modelo constitucional de
propiedad privada (Const art.33 ). No constituye una limitación
dominical o un límite externo, sino que forma parte de la esencia misma
del dominio.
6042 Reglas
Se consideran las siguientes:
a) Existe causa de interés social para la expropiación, cuando con esta
estimación se haya declarado expresamente por una norma la
procedencia de que determinados bienes o clases de ellos se utilicen en el
sentido positivo de una determinada función social y el propietario haya
incumplido dicha directiva.
b) Es necesaria la existencia (declaración positiva por norma con rango
Ley o por real decreto/decreto) de que un bien o categoría de bienes
debe sufrir una cierta transformación o ser empleados en cierto sentido,
con intimación inequívoca de expropiación en caso de incumplimiento
total o parcial una vez vencido el plazo que para satisfacer la función
social se haya impuesto.
c) El beneficiario soporta la carga de cumplir lo desatendido por el
expropiado en un plazo no superior al señalado al mismo.
d) Son particularidades procedimentales en este caso las siguientes.
1. La declaración de necesidad de ocupación se sustituye por otra de
constatación de concurrencia de los requisitos expuestos, con los mismos
requisitos y garantías procedimentales que se aplican en el procedimiento

ordinario (nº 5615 s. ).
2. Cuando puedan, por virtud de la Ley, ser los particulares beneficiarios
de la expropiación, la Administración pública puede expropiar la cosa
directamente por su justo precio y adjudicarla después a los citados
particulares u optar por sacar aquella a subasta pública, supuesto en el
que el justo precio sirve exclusivamente de tipo de licitación.
Si de la subasta resulta un precio superior al fijado en el expediente
expropiatorio, la diferencia se entrega al expropiado.
3. Si resulta desierta la primera subasta, se pasa a la segunda, con
reducción del 25% del tipo. En caso de que esta quedara desierta
también, la Administración pública puede adquirirla y asumir la carga o
dejarla en estado público de venta, otorgándose preferencia de compra
por el orden de las solicitudes presentadas.
4. La caducidad del expediente se produce a los 6 meses de declarada
desierta la segunda subasta, en el caso de que la Administración pública
no haya adquirido la misma.
Precisiones
Algunas disposiciones autonómicas prevén también reglas específicas para

expropiaciones de este tipo (p.e. L Galicia 8/2012 art.98 s. ; L C.Valenciana
5/2018 art.27 y 28 ).
6044 Bienes de valor artístico, histórico o arqueológico

(LEFart.76 a 84 ; REFart.92 a 100 ; L 16/1985 art.37 )
Son particularidades fundamentales:

a) La expropiación se acuerda por la autoridad sectorial competente.
b) La tasación se efectúa por una comisión de especialistas, que fija el
precio justo a su criterio, motivadamente, sin que en ningún caso el valor
pueda ser inferior al que resultaría de aplicar las reglas generales. Los
acuerdos de dicho órgano gozan de la misma presunción de veracidad y
acierto que los de los jurados de expropiación, siendo aplicable a aquellos
el tratamiento jurídico de estos (TS 16-7-02, EDJ 28617 ; 25-6-85).
6046 Expropiaciones por razón de urbanismo

El sistema de expropiación urbanística es objeto de estudio detallado en
los nº 6025 s. Memento Urbanismo 2019. También se analiza
detenidamente la potestad expropiatoria asociada a la función pública
urbanística en los nº 2425 s. Memento Expropiación Forzosa-Patrimonio
Público.
6048 Traslado de poblaciones

(LEFart.86 a 96 ; REFart.104 a 118 )
Cuando sea necesario expropiar los terrenos o las industrias que sirvan de
sustento fundamental a una determinada población, el Consejo de
Ministros puede acordar el traslado de la misma. Destacan las siguientes
reglas:
a) La expropiación se extiende, salvo petición en contra de los vecinos, a
la totalidad de las tierras de la entidad local afectada, no solo a las de
necesaria ocupación.
b) Los vecinos tienen derecho a ser instalados en una porción de tierra de
caracteres semejantes y a ser indemnizados por el cambio forzoso de
residencia, gastos de viaje por traslado familiar, mudanzas y transporte de
elementos de trabajo, sueldos y jornales perdidos, reducción del
patrimonio personal o familiar por mermas en la superficie aprovechada
en propiedad, arriendo o disfrute de terrenos comunales, quebrantos por
interrupción de actividades profesionales.
c) Los tipos aplicables para la fijación de las indemnizaciones se aprueban
por el Consejo de Ministros, previo dictamen de la Comisión Permanente
del Consejo de Estado.
d) El acuerdo se publica en la forma establecida en la LEF art.18 (nº
5659 ), abriéndose plazo de 15 días para solicitar indemnización por
parte de los interesados.
e) Pasado tal plazo se señala indemnización a cada uno de ellos, que en el
plazo de 15 días contados desde el siguiente al de notificación del
acuerdo pueden, si están disconformes, acudir al jurado provincial de
expropiación. Este contrasta el respeto o lesión de los tipos fijados por el
Consejo de Ministros.
6050 Colonización u obras públicas

(LEFart.97 a 98 ; REFart.119 a 120 )
Las reglas a seguir son:

a) Las expropiaciones por causa de colonización o fincas
manifiestamente mejorables (L 34/1979 ) se rigen por sus normas
especiales, incluso en cuanto a órganos y medios de valoración,
aplicándose supletoriamente el régimen general.
b) Las facultades que se atribuyen a los delegados del Gobierno, en lo que
se refiere a expropiaciones estatales, se pueden ejercer, en caso de
actuaciones de obras públicas, por los ingenieros jefes de los servicios
respectivos.
6052 Propiedad industrial

(L 11/1986 art.73 )
Cualquier solicitud de patente o patente ya concedida puede ser

expropiada por causa de utilidad pública o de interés social, mediante la
justa indemnización.
La expropiación puede hacerse con el fin de que la invención caiga en el
dominio público y pueda ser libremente explotada por cualquiera, sin
necesidad de solicitar licencias, o con el fin de que sea explotada en

exclusiva por el Estado, el cual adquirirá, en este caso, la titularidad de la
patente.
La utilidad pública o el interés social se declaran por la Ley que ordene
la expropiación, la cual dispone si la invención ha de caer en el dominio
público o si ha de adquirir el Estado la titularidad de la patente o de la
solicitud.
El expediente que haya de instruirse se ajusta en todo, incluida la fijación
del justiprecio, al procedimiento general establecido en el nº 5580 s.
6054 Necesidades militares

Cuando el Gobierno acuerde la adquisición de inmuebles situados en zona

militar de costas o fronteras, o por otras necesidades urgentes de la
defensa y seguridad nacionales, las expropiaciones se tramitan por la
Administración militar y vía de urgencia. En tales casos, forma parte del
jurado un técnico militar designado al efecto.
6056 Transformación de zonas de interés nacional o regional o expropiaciones

de fincas rústicas por causa de interés social
(D 118/1973art.113 a 116 , 241 a 255 )
El ejercicio de la potestad expropiatoria se prevé específicamente, con

sumisión a ciertas reglas especiales, en el ámbito de las normas rectoras
de la reforma y desarrollo agrario. Algunas de estas normas se han visto
afectadas por las transformaciones orgánicas de la Administración del
Estado (señaladamente, en este campo, la desaparición del Instituto
Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario -IRYDA-) y la atribución a las
comunidades autónomas de competencias en materia de agricultura.
En el caso de existir disposiciones legales autonómicas en estos ámbitos,
la regulación contenida en el D 118/1973 se aplicará supletoriamente.
La regulación de referencia también resulta de aplicación a las
expropiaciones derivadas de planes de transformación de grandes zonas
de interés nacional (D 118/1973 art.113 s. ), con ciertas especialidades
en materia de tasación y aplicación supletoria de la legislación
expropiatoria general. Teniendo en cuenta que la declaración por el
Gobierno del interés nacional de la transformación de la zona, unida a la
publicación del real decreto aprobando el plan de transformación o
proyecto de obras correspondiente, lleva implícita la de utilidad pública e
implica asimismo la necesidad de ocupar los bienes y derechos cuya
expropiación forzosa fuera necesaria para la ejecución de las obras y la
efectiva transformación de la zona.
6058 Estas disposiciones u otras muy semejantes se han incorporado a la

legislación autonómica (p.ej L Castilla-La Mancha 4/2004 art.37 s ; L
Andalucía 8/1984 art.42 ), aplicándose supletoriamente el D
118/1973 y, como norma supletoria de segundo grado, legislación

general sobre expropiación. En algunos casos, se efectúa en la ley
autonómica remisión expresa a este Decreto. Por ejemplo, L Cantabria
4/2000 art.34 ; L Extremadura 8/1992 art.23 ; L Extremadura 3/1987
art.24 y 35 ; D C.Valenciana 151/1990, art.1 ; L Andalucía 8/1984
art.15.3 .
Las peculiaridades fundamentales de estos expedientes son las
siguientes:
• Las funciones que la legislación general de expropiación forzosa
atribuye a los gobernadores civiles y que actualmente corresponden a los
delegados del Gobierno, corresponden en este ámbito a la autoridad
administrativa que haya sucedido al presidente el extinto IRYDA. Puede
considerarse como tal el titular del centro directivo, estatal o autonómico,
con competencias en la materia.
• La tasación justipreciaria no se efectúa por el jurado provincial de
expropiación forzosa u órgano autonómico equivalente, sino mediante
tasación pericial contradictoria.
• Finalmente, existen criterios valorativos específicos en este campo,
que pueden haberse visto afectados por las sucesivas y posteriores
regulaciones de las valoraciones inmobiliarias.
• Las reglas subsistentes conforme a las cuales no cabe recurso alguno
en relación con diversos actos del procedimiento expropiatorio en este
ámbito, han de interpretarse a la luz de las exigencias de Const art.24 y
de la jurisprudencia relativa a la exclusión de recurso en el procedimiento
de expropiación forzosa.
Precisiones
Se estudia detalladamente esta materia en los nº 2420 s. Memento Expropiación

Forzosa-Patrimonio Público.
6060 Concentración parcelaria

(D 118/1973 art.59 y 60 )
En las expropiaciones que se realicen en zonas de concentración

parcelaria para obras y mejoras necesarias para la misma se aplican las
reglas siguientes:
Cuando para la realización de las obras de mejora comprendidas en el
plan aprobado por el ministerio (actualmente, como regla, consejería
competente en agricultura) resulte imprescindible la expropiación forzosa
de terrenos no sujetos a concentración, la autoridad competente en
materia de agricultura puede seguir el procedimiento urgente de LEF
art.52 . El acuerdo del Consejo de Ministros (del consejo de gobierno) a
que se refiere este precepto, se entenderá sustituido por el decreto que
declare de utilidad pública y de urgente ejecución la concentración
parcelaria.
Para que la Administración agraria competente pueda hacer uso de la

facultad expropiatoria es preciso que la necesidad de la misma se haya
expuesto y razonado en el plan de mejoras aprobado por el ministerio del
ramo de agricultura (consejería autonómica) o que, si la necesidad ha
surgido con posterioridad a tal aprobación, se obtenga del departamento
la autorización correspondiente.
6062 Cuando se trate de terrenos sujetos a concentración, sus propietarios no

serán indemnizados en metálico, sino que el valor de aquellos será
computado en las bases, sin perjuicio de las demás indemnizaciones y
garantías establecidas en el nº 5764 .
La aprobación del decreto declarando de utilidad pública la concentración
parcelaria de una determinada zona, atribuye a la Administración
competente la facultad de ocupar temporalmente cualquier terreno de la
misma que sea preciso para dotar a las nuevas fincas de la adecuada red
de caminos o para realizar trabajos relacionados con la concentración.
La ocupación, en cuanto a la indemnización que haya de satisfacerse a los
propietarios afectados, se somete a la LEF . No obstante, el
procedimiento para determinar la necesidad de la ocupación queda
sustituido por la redacción y aprobación de un plan de mejoras que debe
ser propuesto por el órgano competente y aprobado por el ministro
(consejero) del ramo de agricultura, publicándose el acuerdo de ocupación
durante 3 días en el boletín oficial de la provincia y en el tablón de
anuncios del ayuntamiento, sin perjuicio de notificarlo individualmente a
los propietarios a quienes afecte.
Precisiones
Estas reglas se incorporan expresamente a algunas leyes autonómicas reguladoras

de la materia (p.e. L Castilla y León 14/1990 art.75 y 76 derog L Castilla y León
1/2014; esta última no recoge de manera expresa tales reglas, sino matizadamente
algunas de ellas, remitiéndose a los términos de las bases provisionales y definitivas
de la concentración, sin perjuicio de su aplicación supletoria).
SECCIÓN 5
6070 A. Caracteres y elementos 6080
B. Procedimiento de reclamación administrativa 6175
C. Indemnización 6195
D. Reclamación judicial 6295
E. Responsabilidad concurrente de las Administraciones públicas 6305
F. Responsabilidad de Derecho privado 6320
G. 6330
Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la

Administración
H. Procedimientos especiales de responsabilidad patrimonial 6365
Deber resarcitorio de la Unión Europea por actos de naturaleza

I.
normativa 6570
J. Supuestos indemnizatorios urbanísticos 6580
6075 Cuando una persona física o entidad jurídica causa un perjuicio o daño a
otro , ya sea intencionado o casual, ya sea por error o negligencia, o por el
desarrollo normal o anormal de la actividad que realiza o los servicios que
presta, nace la obligación de reparación. La relación entre el daño
producido a un tercero por la actividad propia y la obligación de
reparación, es lo que denominamos comúnmente responsabilidad.
La responsabilidad civil extracontractual se concreta, normalmente, en
una obligación de compensación económica (patrimonial) del daño
causado. Esta obligación de reparación, en cuanto afecta a los organismos
e instituciones públicas, se denomina responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas, y constituye una de las garantías
fundamentales del ciudadano en el Estado de Derecho (Const
art.149.1.18ª ).
En nuestro ordenamiento, la responsabilidad de las Administraciones
constituye un principio fundamental, ya que los particulares, en los
términos establecidos por la Ley, tienen derecho a ser indemnizados por
toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en
los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos (Constart.9.3 y 106.2 ).
Precisiones
1) El marco normativo de la responsabilidad patrimonial se contiene en la LRJSP y

en la LPAC. La primera regula los principios generales de la responsabilidad (LRJSP
art.32 a 37 ); la segunda el procedimiento. Las disposiciones sobre el
procedimiento administrativo común incorporan el procedimiento especial de
responsabilidad patrimonial como especialidades del este, a los efectos de conseguir
la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como
especialidades en el procedimiento administrativo común.
La nueva normativa ha dispuesto una derogación expresa genérica de todas las
normas de igual o inferior rango en lo que contradigan o se opongan a lo dispuesto
en la LPAC y una derogación expresa singular del RD 429/1993 , que aprobó el
Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de
responsabilidad patrimonial (LPAC disp.derog.única.2.d ).
Sin embargo, también requiere la adaptación normativa -en el plazo de un año a
partir de la entrada en vigor de la LPAC -, a los efectos de adecuar a la misma las
normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos
normativos que sean incompatibles con lo previsto en la LPAC (LPAC
disp.derog. única y disp.final 5ª ). Ello crea algunos problemas interpretativos
para poder considerar la norma reglamentaria del todo ineficaz hasta que se
promulgue un nuevo reglamento.
2) Los procedimientos de responsabilidad patrimonial derivados de la declaración de
inconstitucionalidad de una norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión
Europea iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la LPAC , se deben
resolver de acuerdo con la normativa vigente en el momento de su iniciación (LPAC

disp.trans.5ª ).
6076 La exigencia de responsabilidad puede derivarse tanto de la acción como

de la omisión ; puede ser directa , por actos propios de un sujeto, e
indirecta , ya que la Ley puede imponer a las personas jurídicas la
obligación de responder por los daños causados por sus agentes
dependientes. La responsabilidad indirecta puede ser, a su vez,
compartida , en los mismos términos del responsable directo, o,
subsidiaria, en el caso de que el responsable directo no pueda hacer
frente a la indemnización.
También la responsabilidad puede ser subjetiva , exigible a una persona
como consecuencia de una acción u omisión, intencionada (por dolo) o no
(por culpa), y objetiva, sin mediar necesariamente dolo o culpa personal,
como consecuencia inevitable del riesgo fortuito derivado de la propia
actividad que desarrollan las personas, o de los servicios que prestan las
instituciones. De aquí la importancia de establecer la «imputación» o el
«grado de imputación» como fenómeno jurídico consistente en la
atribución a un sujeto determinado el deber de reparar un daño, con base
en la relación existente entre aquel y este (García de Enterría).
El deber de reparación que la responsabilidad entraña puede nacer de las
obligaciones contraídas en un contrato o negocio jurídico -de Derecho
público o privado-, denominándose en tal caso responsabilidad
contractual , o puede ser imputado por el ordenamiento jurídico al
margen de ninguna obligación contraída, denominándose entonces
responsabilidad extracontractual.
Precisiones
La diferencia entre la responsabilidad extracontractual y la contractual se funda en

que la primera supone la existencia de una determinada actividad administrativa
que, incidentalmente, y al margen de cualquier relación jurídica previamente
constituida, provoca unos daños a determinada persona que esta no tiene el deber
jurídico de soportar, mientras que la segunda deriva del incumplimiento -por una de
las partes contratantes- de un deber estipulado en un contrato (TS 25-7-00, EDJ
24236 ; 18-6-99, EDJ 19717 ).
A. Caracteres y elementos
6080 La responsabilidad patrimonial se define en dos reglas esenciales:

a) Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las
Administraciones públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia de funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos (LRJSP art.32.1 ).
b) En todo caso, la lesión por la que se origina el daño alegada ha de ser
efectiva, evaluable económicamente e individualizada en relación con
una persona o grupo de personas y no debemos estar obligados a
soportarlo, lo que la convierte en antijurídica (LRJSP art.32.2 y 3 ).
Así, el sistema de responsabilidad patrimonial presenta las siguientes

características (Martín Rebollo):
• Es un sistema unitario, aplicable a todas las Administraciones públicas
(TS 8-2-01, EDJ 826 ), y de Derecho público.
• En general, se refiere a toda actividad administrativa, sea jurídica o
fáctica y por acción o por omisión.
• Reconoce la responsabilidad directa de la Administración (no solo
subsidiaria).
• Configura dicha responsabilidad como objetiva.
• Está orientado a reconocer la reparación integral de los daños.
La responsabilidad de la Administración es objetiva, se reconoce, al
margen de toda idea de ilicitud o culpa; el fundamento de la misma se
limita al reconocimiento de una lesión patrimonial en los bienes y
derechos de los particulares que estos no tengan el deber jurídico de
soportar y que tenga como causa directa la actividad administrativa.
Los fundamentos de este derecho a la reparación de los daños pueden
resumirse en dos:
1. La igualdad ante las cargas públicas. El administrado debe soportar sin
indemnización las cargas generales impuestas a los ciudadanos, pero está
facultado para reclamar, y la Administración debe responder, cuando se le
cause un daño específico y singular.
2. La reparación del riesgo social. Los servicios públicos crean
situaciones objetivas de riesgo a los que nadie puede substraerse, que la
Administración no puede evitar porque no puede quedar inactiva. Como
la actividad de la Administración se realiza en aras del interés general y
del beneficio colectivo, es justo que el administrado dañado como
consecuencia de esta actividad pública, sea resarcido económicamente
por la colectividad.
Precisiones
La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas ha de distinguirse de

algunas figuras de carácter indemnizatorio:
• De los actos lesivos originados como consecuencia de una expropiación forzosa
(TS 17-12-10, EDJ 269720 ; 26-6-18, EDJ 648676 ), sin perjuicio del derecho
del expropiado a ser indemnizado en caso de nulidad del expediente expropiatorio
(TS 4-6-18, EDJ 91007 ).
• De las ayudas e indemnizaciones previstas legalmente, sujetas al régimen de
adjudicación, cuantificación, inspección, control de ejecución, reintegro o
sancionador propio de las subvenciones -p.e. las ayudas estatales a las víctimas del
terrorismo, aunque se denominen indemnizaciones- (TS 1-2-03 EDJ 3359 ; 2-7-
18, EDJ 513449 ).
1. Reclamante
(LRJSP art.32 )
6085 Los sujetos legitimados para solicitar la indemnización son los

particulares . Cualquier sujeto que se considere lesionado por la actividad
de una Administración pública tiene derecho a indemnización, cuando

concurran los requisitos (CEst Dict 1498/1993 ).
El término «particular» debe ser objeto de una amplia interpretación,
pudiendo incluirse dentro de él, no solo los sujetos y entidades privadas,
sino también entes y organismos públicos (TS 24-2-94, EDJ 1670 ; 14-
10-94 , EDJ 9438 ).
Precisiones
1) Puede ocurrir que un ayuntamiento comparezca como un particular más, en

defensa de sus propios intereses y con aplicación de las mismas reglas jurídicas que
protegen en nuestro ordenamiento los patrimonios de terceros frente a los daños
sufridos como consecuencia del llamado giro o tráfico de las Administraciones
públicas (CEst Dict 42/1994 ).
2) Las indemnizaciones reconocidas a favor de las víctimas del terrorismo son
compatibles con la exigencia de responsabilidad patrimonial al Estado por el normal
o anormal funcionamiento de la Administración, si bien aquellas se imputarán a la
indemnización que pudiera reconocerse por este concepto, detrayéndose de la
misma (L 29/2011 art.15.2 ).
6086 No coincidencia entre particular y perjudicado

Surge un problema cuando no existe coincidencia subjetiva entre
particular que sufre una lesión de sus bienes o derechos por el
funcionamiento de los servicios públicos y el perjudicado.
Puesto que la indemnización se establece a favor de quien sufra la lesión,
con independencia de quien es el afectado por la actuación
administrativa, es necesario siempre concretar quien es efectivamente
perjudicado para poder reconocer a su favor la indemnización pertinente.
La obligación de indemnizar recae sobre la Administración responsable
del servicio en que el daño se produjo.
Precisiones
1) El supuesto expuesto es común en los casos de fallecimiento como

consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. La jurisprudencia
establece que la condición de heredero no tiene por qué coincidir con la de
perjudicado, ni es necesario obtener antes el reconocimiento de aquella para poder
ser considerado como tal en el ámbito de la responsabilidad patrimonial
administrativa (TS 4-1-91).
2) Se reconoce legitimación para reclamar a la hermana de una persona acogida en
un centro de personas con discapacidad psíquica, dependiente de una diputación
provincial, que falleció al ingerir una sustancia tóxica; posee legitimación ad causam
que se identifica con la titularidad del derecho a pedir o de la acción (TS 3-1-90 ,
EDJ 42 ).
3) Se ha considerado que, en el supuesto de un militar fallecido en acto de servicio,
procede indemnizar a la hija extramatrimonial y los daños morales a padres y
compañera del fallecido (TS 5-11-01, EDJ 50114 ).
6087 Daños sufridos por funcionarios públicos

En aquellos supuestos en que existe una relación de sujeción especial
entre el que sufre el daño y la Administración, es preciso determinar si
aquel tiene el deber jurídico de soportar los daños y perjuicios
connaturales al servicio público que presta. Así, cuando la reclamación de
responsabilidad dirigida a la Administración se plantea por personal

dependiente de ella y en razón de daños sufridos con ocasión de la
prestación de servicio, la cuestión a resolver ha de partir de la normalidad
o deficiencia en la prestación del servicio y de si, en este último supuesto,
tal deficiencia es o no imputable al funcionario o servidor público (TS 23-
4-08, EDJ 56589 ; 1-2-03, EDJ 2611 ; 14-10-04, EDJ 152785 ):
a. En el supuesto de funcionamiento normal, el servidor público ha
asumido voluntariamente un riesgo que, de acuerdo con la Ley, tiene el
deber jurídico de soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y la
Administración no vendría obligada a indemnizarle por el concepto de
responsabilidad patrimonial, sino con las prestaciones previstas
expresamente en el ordenamiento jurídico aplicable a su relación
estatutaria (TS 10-4-00, EDJ 12074 ; 1-2-03, EDJ 2611 ).
b. Solo en el caso de funcionamiento anormal del servicio debe
discernirse (TS 11-3-99, EDJ 9822 ; 14-10-04, EDJ 152784 ; CEst
Dict 1373/1991 ; 199/1994 ; 1917/1994):
• Si la deficiencia o anormalidad es consecuencia, exclusivamente, de la
propia actuación del funcionario público: su misma conducta sería la
única causante del daño o perjuicio sufrido, con lo que faltaría el requisito
del nexo causal requerido para que nazca la responsabilidad patrimonial
de la Administración.
• Si la deficiencia o anormalidad del servicio obedece a otros agentes:
tiene derecho a ser resarcido de los daños y perjuicios padecidos, siempre
que se cumplan los requisitos que la Ley exige.
En este último supuesto, si en la causación del daño concurre de la
conducta del propio perjudicado, la indemnización habrá de moderarse
en atención a su grado de participación (TS 18-3-09, EDJ 32297 ).
No obstante, el Tribunal Supremo ha considerado compatible la
percepción de una pensión extraordinaria del régimen de clases pasivas
con una indemnización por responsabilidad patrimonial de la
Administración (TS 12-3-91; 20-5-96, EDJ 3652 ; 19-9-96, EDJ
6000 ).
6089
Precisiones
1) Por lo que respecta a las personas jurídico-públicas , no basta ostentar la

titularidad de una competencia para ejercer la acción de resarcimiento de daños,
sino que es necesario poseer la titularidad de un bien o derecho patrimonial. Las
competencias sobre protección del medio ambiente, ordenación del sector
pesquero, ordenación territorial del litoral y zonas costeras, etc. no son título
suficiente, pues la titularidad de los bienes dañados sobre los que tiene lugar el
desarrollo de la actividad material que origina el daño es de titularidad estatal (CEst
Dict 55672/1991).
2) Existe responsabilidad patrimonial de la Administración, por funcionamiento
anormal de los servicios públicos sanitarios, respecto de un médico que realiza una
sustitución médica sin que le sean retribuidos sus servicios. En el caso concreto
sucedió que el director del hospital ordenó la sustitución inmediata sin que estuviera
debidamente autorizada (TS 12-7-94, EDJ 7260 ).
3) La circunstancia de que los recurrentes sean funcionarios no determina que
cualquier acción administrativa o judicial que promuevan contra la Administración
haya de versar indefectiblemente sobre una cuestión de personal, pues no es la

condición subjetiva del recurrente, sino el objeto de la pretensión deducida, lo que
permite identificar la materia sobre la que versa la acción ejercitada.
No cabe una interpretación extensiva de la «materia de personal al servicio de la
Administración pública» con intención de aplicar el incidente de extensión de
efectos de la sentencia -LJCA art.110 - (TCo 146/2005 ; TS 15-3-04, EDJ
17667 ; 18-5-04; 5-4-06, EDJ 37388 ; 1-4-09, EDJ 42657 )
4) Cuando el daño sufrido por el funcionario tiene su causa en una maniobra
realizada por él mismo, en realidad, falta el elemento causal determinante del
nacimiento de responsabilidad de la Administración y el daño resultante ha de ser
soportado por el causante de los hechos, sin derecho a ser indemnizado en concepto
de responsabilidad patrimonial, más allá de las prestaciones previstas expresamente
en el ordenamiento jurídico aplicable a su relación estatutaria, careciendo, en
definitiva, de derecho a obtener el reconocimiento de responsabilidad de la
Administración (TS 18-3-09, EDJ 32297 ).
2. Destinatario de la reclamación
(LRJSP art.32 )
6096 La destinataria de la reclamación de la responsabilidad patrimonial es la

El panorama general del grupo normativo aplicable a estas, en general, es
el siguiente:
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Tipología Clasificación Normativa
Administración General
Administración LRJSP art.5
del Estado
territorial (Const
art.137 ; LRJSP, Const art.143 ;
CCAA
art.2.1 ; LPAC estatutos de autonomía
art.2.1 )
Entidades locales LBRL art.3
Organismos autónomos LRJSP art.98 a 102

Sector público
Entidades públicas
institucional LRJSP art.84.1.a.2º
empresariales
(LRJSP art.2.2.a ;
LPAC art.2.3 ) LRJSP
Agencias estatales
disp.derog.única.e
Administración
Corporaciones de Normativa específica y
corporativa (LPAC
Derecho público supletoria: LPAC
art.2.4 )
Todos los ministerios, al igual que las Administraciones autonómicas y

muchas Administraciones locales, poseen puntos de acceso electrónico
en sus páginas web para la interposición de reclamaciones por
responsabilidad patrimonial de la Administración.
6097 Administración central
(RD 355/2018 ; RD 595/2018 )
Las competencias en materia de responsabilidad patrimonial de cada

departamento ministerial pueden sintetizarse del siguiente modo:
Órgano
Ministerio Norma Contenido
competente
Tramitación y
propuesta de
Ministerio de
RD resolución de las
Agricultura, Secretaría
904/2018 reclamaciones en
Pesca y General Técnica
art.11.3.o materia de
Alimentación
responsabilidad
patrimonial.
Subsecretaría de Tramitación de los

Ministerio de Asuntos expedientes de
Asuntos RD Exteriores y de responsabilidad
Exteriores, 768/2017 Cooperación patrimonial.
Unión art.15.2.e Tramitación de los
Europea y y 16.1.i Secretaría expedientes de
Cooperación General Técnica responsabilidad
patrimonial.
Tramitación y
propuesta de resol.
de las
reclamaciones de
responsabilidad
patrimonial contra
el departamento y,
Ministerio de en defecto de
RD
Ciencia, Secretaría atribución expresa a
865/2018
Innovación y General Técnica otro órgano, las
art.7.1.h
Universidades formuladas contra
los organismos
públicos adscritos al
Ministerio siempre
que su resolución
corresponda al
titular del
departamento.
Ministerio de RD Secretaría Tramitación y

Cultura y 817/2018 General Técnica propuesta de
Deporte art.3.1.k resolución de las
reclamaciones de
responsabilidad
Órgano
competente
patrimonial contra
el Departamento y ,
en defecto de
atribución expresa a
otro órgano, de las
formuladas contra
los organismos
públicos adscritos al
Ministerio siempre
que su resolución
corresponda al
titular del
Departamento.
RD
Ministerio de Secretaría Reclamaciones de
454/2012
Defensa General Técnica indemnización.
art.8.2.h
Estudio, tramitación
y formulación de
Ministerio de RD propuestas de las
Secretaría
Economía y 1046/2018 reclamaciones de
General Técnica
Empresa art.11.1.i daños y perjuicios
por responsabilidad
patrimonial.
Tramitación y
propuesta de
Ministerio de
Educación y Secretaría
1045/2018 reclamaciones de
Formación General Técnica
art.7.1.h responsabilidad
Profesional
patrimonial contra
el Departamento.
Tramitación y
propuesta de
resolución de las
reclamaciones de
RD responsabilidad
Ministerio de Secretaría
953/2018 patrimonial
Fomento General Técnica
art.12.1.j derivadas del
funcionamiento de
los servicios de la
competencia del
Ministerio.
Órgano
competente
Ministerio de RD Secretaría Tramitación de
Hacienda 1113/2018 General Técnica reclamaciones de
art.14.1.k responsabilidad
patrimonial
derivadas del del
funcionamiento de
los servicios de la
competencia del
Ministerio.
Tramitación y
propuesta de
Ministerio de
Industria, Secretaría
Comercio y General Técnica
art.9.1.l materia de
Turismo
responsabilidad
patrimonial.
Tramitación y
propuesta de
resolución de
reclamaciones de
responsabilidad
RD
Ministerio del Secretaría patrimonial de la
952/2018
Interior General Técnica Administración
art.9.2.j
(salvo que estén
expresamente
atribuidas a otros
órganos del
departamento).
Ministerio de RD Tramitación y
Justicia 1044/2018 propuesta de
Secretaría
art.4.1.d y resolución de las
General de la
9.1.h reclamaciones de
Administración
responsabilidad
de Justicia, a
patrimonial de la
través del
Administración, sin
correspondiente
perjuicio de las
órgano directivo
funciones atribuidas
a otros órganos.
Dirección Gestión de
General de expedientes de
Relaciones con la reclamaciones de
Administración responsabilidad
Ministerio Norma
Órgano
Contenido 
competente
de Justicia con la
patrimonial por el
Dirección de la
funcionamiento
Secretaría
de la
General de la
Administración de
Administración
Justicia.
de Justicia
Tramitación y
propuesta de
resolución de las
reclamaciones de
responsabilidad
Secretaría
patrimonial de la
General Técnica
Administración
(sin perjuicio de
las funciones
atribuidas a otros
órganos).
Estudio,
tramitación y la
Ministerio de
elaboración de las
Política RD
Secretaría propuestas de
Territorial y 863/2018
General Técnica resolución de las
Función art.12.1.i
reclamaciones de
Pública
responsabilidad
patrimonial.
Ministerio de
Tramitación de
la Secretaría
RD recursos y
Presidencia, General Técnica-
816/2018 reclamaciones de
Relaciones Secretariado del
art.8.1.g la competencia
con las Cortes Gobierno
del departamento.
e Igualdad
Ministerio de RD Secretaría Reclamaciones de

Sanidad, 1048/2018 General Técnica responsabilidad
Consumo y art.12.1.h patrimonial por el
Bienestar funcionamiento
Social de los servicios
del departamento
y de sus
organismos
adscritos
(instrucción y

Órgano
competente
propuesta de
resolución).
Tramitación y
Ministerio de propuesta de
Trabajo, RD resolución de las
Secretaría
Migraciones y 903/2018 reclamaciones en
General Técnica
Seguridad art.13.1.m materia de
Social responsabilidad
patrimonial.
Tramitación y
propuesta de
Ministerio
para la Secretaría
Transición General Técnica
art.10.3.o materia de
Ecológica
responsabilidad
patrimonial.
Precisiones
1) Resulta habitual la delegación competencial, vía orden ministerial.

2) Los daños en bienes de dominio público tienen un doble tratamiento, pues
además del sistema de responsabilidad patrimonial, también se aplica la potestad
sancionadora que las leyes especiales -p.e. aguas, patrimonio histórico o montes-
atribuyen a la Administración titular de ese bien para su protección (TS 13-3-02, EDJ
4073 ; 15-3-02, EDJ 4081 ).
6098 Administración periférica, institucional y corporativa

Los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas tienen, ente
otras, la competencia del control de legalidad de las reclamaciones por
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que se han
de tramitar por el ministerio competente por razón de la materia y a ellos
corresponde la resolución de dichos procedimientos (LRJSP art.73.1.d ).
Las Administraciones institucionales y corporativas, aunque está fuera
de toda duda su posibilidad de consideración como Administración del
Estado (TS 5-2-91 , EDJ 1168 ), en cuanto que desempeñan verdaderos
servicios públicos, son sujetos responsables por este mismo régimen (TS
25-10-82 , EDJ 6343 ; 16-2-83). En cambio, no se someten al mismo en
relación con los daños causados en la actividad propia de su esfera
privada.
Dentro del sector público institucional están, entre otros, (LRJSP
art.2.2.a ; LPAC art.2.3 ):
- los organismos estales autónomos (p.e. el Organismo Autónomo
Instituto de Vivienda, Infraestructura y Equipamiento de la Defensa);
- las entidades estatales autónomas: AENA, Correos y Telegrafos;
- la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (TS 25-5-18, EDJ

81217 ; 26-6-18, EDJ 511684 ).
En el caso de los actos del Consejo General del Poder Judicial (LOPJ
art.640 ), la indemnización de los daños y perjuicios causados por este
queda sometida al régimen de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas. La reclamación de responsabilidad patrimonial
se presenta ante el Consejo de Ministros, que es el competente para
resolver.
Precisiones
En casos de transferencia de competencias administrativas a la Administración

corporativa, la responsabilidad patrimonial reside en el órgano delegado, siendo este
al que debe formularse la reclamación por aquel concepto, y al que corresponde
resolver y actuar en el ejercicio de la competencia transferida -p.e. el Consejo de
Colegios Farmacéuticos, en el caso de denegación de la apertura de una oficina de
farmacia- (TS 17-11-01, EDJ 52402 ).
6100 Organismos reguladores

Los supervisores financieros, como el Banco de España (TS 5-5-04, EDJ
31529 ) y la Comisión Nacional del Mercado de Valores (TS 16-5-08,
EDJ 73280 ; 27-1-09, EDJ 10535 ), están también sometidos al deber
indemnizar a los particulares que resulten lesionados en el ejercicio
normal o anormal de sus potestades.
Pueden mencionarse además los siguientes supuestos:
• El Consorcio de Compensación de Seguros está jurídicamente obligado
a soportar las consecuencias lesivas que tengan la consideración de
riesgos extraordinarios, aunque hayan sido causados como consecuencia
del funcionamiento de las Administraciones públicas, sin que luego pueda
subrogarse en la posición del lesionado y ejercer la acción de regreso
contra la Administración (CEst Dict 1762/1996 ; 2824/1995;
2815/1995).
• Respecto a la Agencia Española de Medicamentos y Productos
Sanitarios, su estatuto establece que serán resueltos por el director de la
Agencia los procedimientos de responsabilidad patrimonial derivados de
las actuaciones de la Agencia (RD 1275/2011 art.4.3 ).
• La responsabilidad patrimonial del Estado por la actuación de los
órganos de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e
Infracciones Monetarias es exigible, en su caso, ante el ministro
competente en materia de Hacienda (L 10/2010 art.45.6 ).
La responsabilidad del órgano de control viene determinada por la
imputabilidad del daño, en relación causal, a la omisión de aquellas
actuaciones que razonablemente le fueran exigibles adoptar en el
ejercicio de las facultades que la Ley le reconoce para el cumplimiento de
su función o al ejercicio inadecuado de las mismas, atendiendo a las
circunstancias del caso y a la finalidad perseguida por el ordenamiento
jurídico (TS 16-5-08, EDJ 73280 ; 27-1-09, EDJ 10535 ; AN 5-2-10,
EDJ 10542 ).
6102
Precisiones
1) En lo que se refiere a los supervisores financieros, se ha planteado su

responsabilidad patrimonial por omisión de sus funciones de supervisión (TS 25-4-
88, EDJ 3387; 27-1-09, EDJ 10535 ; 9-12-10, EDJ 264984 ). Debe probarse la
relación causal entre el funcionamiento anormal que se atribuye a la Administración
-del que se dice que provocó la confianza de los inversores- y el resultado dañoso
sufrido por los actores. En su determinación han de tenerse en cuenta dos tipos de
actuaciones absolutamente voluntarias:
- la decisión de los demandantes de invertir en las sociedades del grupo; y
- la gestión desarrollada por los directivos de aquellas.
Se añaden además los siguientes razonamientos:
• Pretender ligar causalmente la decisión de invertir con la confianza en la
existencia de un respaldo administrativo de la legalidad de la actuación de las
empresas objeto de la publicidad resulta terminantemente excesivo.
• La actividad de inversión de capitales, en un modo diligente de conducirse debe ir
precedida de un asesoramiento de expertos, los cuales por cierto, no suelen hacer
indicaciones terminantemente favorables, pues dejan normalmente a salvo la
posibilidad de fracasos. Incluso pues, la intervención de personas peritas en la
materia se traduce en un dejar la decisión, siempre sometida a riesgos en manos del
futuro inversor.
• La decisión de invertir capitales tiene un carácter eminentemente personal , en
cuanto que la ha de tomar el interesado, que debe saber que en el mundo de los
negocios no todo son éxitos o beneficios, sino que también existen los fracasos y las
pérdidas. Este carácter «personal» de la decisión implica la asunción también
«personal» de los riesgos, independientemente de las responsabilidades en que
pueden incurrir los gestores de las empresas en las que se produce la inversión.
• Confiar el ahorro y su rentabilidad personal o individual e incluso colectivo de una
familia o de un grupo en un negocio como el que llevaban a cabo las empresas
Fórum y Afinsa, cuya razón de ser era la revalorización de un bien tangible como los
sellos de correo sin destino postal, sino de coleccionismo filatélico, requería de un
mínimo asesoramiento que no fuera únicamente el de los impulsores del negocio. La
filatelia es ante todo una afición para el disfrute personal del coleccionista.
• Debe acreditarse la existencia de un nexo causal en sentido lógico entre la
inactividad de la Administración y el resultado lesivo, lo cual es suficiente en casos
donde existe un deber jurídico, claro y preciso, de actuar (TS 28-3-00; 18-4-00; 18-
5-02).
2) En el mismo sentido deben destacarse diversos dictámenes del Consejo de
Estado:
• Respecto a la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños causados
por la CNMV y el Banco de España como consecuencia de la omisión del ejercicio de
sus competencias en relación con la emisión de las participaciones preferentes de
Caja Madrid (CEst Dict 623/2015; 80/2016).
• Sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial contra la CNMV y el Banco de
España por los daños como consecuencia de la omisión del ejercicio de sus
competencias en relación con la emisión de las obligaciones subordinadas de Caja
Madrid (CEst Dict 1239/2015).
Estos dictámenes se hacen eco de la doctrina anterior del Consejo de Estado y de la
jurisprudencia, conforme a la cual para declarar este tipo de responsabilidad ha de
localizarse un deber jurídico claro y preciso de actuar. No se puede pretender
beneficiarse de una inversión arriesgada cuando sus resultados son positivos y pedir
el amparo de los poderes públicos cuando son negativos, porque ello supondría
primar de una manera absolutamente injusta al inversor arriesgado sobre el más
prudente (TS 16-5-08, EDJ 73280 ; 27-1-09, EDJ 10535 ; AN 5-2-10, EDJ
10542 ; CEst Dict 1059/2014; 503/2015).
6103 Administraciones autonómicas

El Estado tiene competencia exclusiva para establecer el sistema de
responsabilidad de todas las Administraciones públicas (Const
art.149.1.1ª y 18ª ). La potestad legislativa en esta materia corresponde
pues al Estado, que establece los términos que desarrollen el derecho a
indemnización por los daños que cause.
Este sistema de responsabilidad es de obligada observancia por todas las
comunidades autónomas (L 12/1983 art.12.2 ; TS 18-10-93, EDJ
9214 ; 28-12-98).
No obstante, las comunidades autónomas pueden establecer otros
supuestos de responsabilidad, siempre que respeten la legislación estatal
y sirvan al desarrollo de una política sectorial determinada. Se trata de
una garantía indemnizatoria adicional que se superpone a la
indemnizatoria general fijada por el Estado (TCo 61/1997 ).
Así, el sistema de responsabilidad establecido en la LRJSP y la LPAC
puede trasladarse a las comunidades autónomas, con algunas
especialidades procedimentales propias de su singular asunción de
competencias en materia de responsabilidad patrimonial. Dichas
especialidades se producen sobre todo en relación con la emisión de
dictámenes de órganos consultivos (nº 6187 ).
La responsabilidad patrimonial de la Administración se regula en la mayor
parte de las comunidades y ciudades autónomas, aunque no todas utilizan
el mismo instrumento normativo para el reconocimiento de tal deber
público, según se indica en el cuadro adjunto.
6104 Normativa
CCAA Estatuto de autonomía
complementaria
Andalucía LO 6/1981 art.15.1.2º ; L Andalucía 9/2007,

LO 2/2007 art.43.4 art.26.2.k ; L Andalucía
10/2016 disp.adic.11ª
Aragón LO 5/2007 art.75.12º L Aragón 1/2009

art.15.10
Asturias No la menciona Referencias normativas

sectoriales
Baleares LO 2/1983 art.11.1 ; LO L Baleares 3/2003 art.69

1/2007 art.31.1
Canarias LO 1/2018 art.106 L Canarias 4/1990

art.33 ; D Canarias
124/2007 art.2.1 ; L
Canarias 4/2017 art.21
Cantabria LO 8/1981 art.34 L Cantabria 5/2018

art.159
No la menciona
Normativa
CCAA Estatuto de autonomía
complementaria
Castilla-La L Castilla-La Mancha
Mancha 3/1984 art.42
Castilla y No la menciona L Castilla y León 2/2010

León art.25 y 26
Cataluña LO 4/1979 art.10.1 ; LO L Cataluña 26/2010

6/2006 art.159.5 art.54.2.i y 81 s.
Ceuta LO 1/1995 art.30 Referencias normativas

sectoriales
Extremadura LO 1/1983 art.48 ; LO L Extremadura

1/2011 art.42 1/2002art.133 a 136
Referencias normativas
sectoriales
Galicia LO 1/1981 art.27.2 . L Galicia 6/2001 art.5 ;L

Solo en relación con el Galicia 16/2010
régimen local disp.adic.15ª
L La Rioja 4/2005 art.65 ;

La Rioja LO 3/1982 art.29
L La Rioja 3/1995 art.85
Madrid LO 3/1983 art.35 L Madrid 1/1983 art.55
Melilla LO 2/1995 art.30 Reglamento del Gobierno y

Administración Ciudad
Autónoma de Melilla
(BOML 15-1-96) art.18.6
Murcia No la menciona L Murcia

7/2004art.3.2.d y
16.2.o
Navarra LO 13/1982 art.57.a LF Navarra 15/2003 art.76

a 86 y 116
L País Vasco
2/2006art.9.2 y 18.3
País Vasco LO 3/1979 art.11.1.b
Referencias normativas
sectoriales
C.Valenciana LO 5/1982 art.32 L C.Valenciana 5/1983

art.85
Precisiones
1) La técnica legislativa utilizada por las distintas comunidades autónomas es

dispar. Desde los estatutos que no la referencian, a algunas que se refieren a la
propia comunidad autónoma, con personalidad jurídica única (Cantabria); otras, con
peor técnica normativa, se refieren a la responsabilidad patrimonial de la

Administración pública autonómica, cuando es esta y no aquella el sujeto
responsable (Comunidad Valenciana).
2) Habitualmente se dispone la delegación de estas competencias.
6105 Administraciones locales

(LBRL art.54 ; ROFart.223 a 225 )
Las corporaciones locales responden directamente de los daños y

perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la
actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos
establecidos en la legislación general sobre responsabilidad
administrativa.
Un supuesto específico de responsabilidad patrimonial de las entidades
del sector público local es el que tiene lugar por la omisión de la función
interventora. Cuando dicha omisión tiene como consecuencia la revisión
del acto dictado con infracción del ordenamiento, y se produce un
perjuicio, el resarcimiento se materializará acudiendo a la vía de
indemnización de daños y perjuicios derivada de la responsabilidad
patrimonial de la Administración (RD 424/2017 art.28.2.e ).
Precisiones
Existe legitimación pasiva de un ayuntamiento en una acción dirigida al

resarcimiento de los daños causados por unas obras -construcción de un canal- de
las que era beneficiario, aunque estas fueron ejecutadas por la consejería de obras
públicas de una comunidad autónoma, desempeñando su dirección facultativa una
empresa municipal de agua (TS 5-3-02, EDJ 3817 ).
6107 Funcionarios y empleados públicos

La Administración siempre actúa a través de sujetos físicos concretos
-autoridades, funcionarios, personal laboral-, a los que se aplica el sistema
legal de responsabilidad patrimonial material y procesal.
Por ello, cuando la responsabilidad puede imputarse a un concreto
empleado público, el propio procedimiento de responsabilidad patrimonial
prevé la acción de regreso dirigida al reintegro de las indemnizaciones
satisfechas por parte de la Administración a terceros (LRJSP art.36.2 ).
El criterio de imputación de la responsabilidad en este caso no es
objetivo, sino culposo (nº 6330 s. ).
Especial problemática presentan los «supuestos frontera», en los que
resulta difícil determinar si el funcionario actúa en el desempeño de sus
atribuciones públicas o dentro de su esfera jurídico privada -en cuyo caso
la responsabilidad sería la responsabilidad civil extracontractual-. Es el
caso, por ejemplo, de las fuerzas y cuerpos de seguridad, que se
encuentran en situación de servicio permanente.
Para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en estos casos

debe procederse a una serie de sucesivas fases de imputación e
imputabilidad del daño y del deber de reparación.
Precisiones
El hecho de que los miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad puedan portar
las armas reglamentarias, aun cuando estén fuera de servicio, supone un riesgo que
debe de asumir la Administración pública. Por ello, concurre la responsabilidad
patrimonial de la Administración por los daños producidos por esta causa (TS 19-7-
01, EDJ 30955 ; 31-12-01, EDJ 65820 ).
6113 Concesionarios y contratistas con la Administración

(LRJSP art.32.9 ; LCSP art.196 )
Existen supuestos en que la actividad de servicio público no se

desempeña directamente por la Administración, casos en que los
particulares actúan como sus mandantes, ya sea ejerciendo servicios
públicos o como agentes de la Administración. Se trata de los actos de los
concesionarios de servicios públicos o contratistas de las
Administraciones públicas que no son, en sentido estricto, actos
administrativos, sin perjuicio de que sus actuaciones puedan generar
responsabilidad patrimonial de la Administración pública.
En este ámbito, hay que diferenciar en primer lugar entre los daños
causados al contratista y los causados a terceros.
Precisiones
1) Respecto a los criterios de imputación de responsabilidad a la Administración

han existido tradicionalmente dos posturas, la que directamente ha exigido
responsabilidad a la Administración, actualmente superada en la jurisprudencia del
Tribunal Supremo, y la que incide en la reclamación al contratista mediando el
órgano de contratación. El criterio de responsabilidad directa establecía que la
Administración debía responder dándole, no obstante, la opción de repetir mediante
el ejercicio de la acción de regreso (TS 20-4-99, EDJ 10403; 24-4-03, EDJ 50218;
CEst Dict 36913/1970).
2) Según cual sea la naturaleza jurídica de la entidad contratante recibe la
consideración de Administración pública, de poder adjudicador o de ente del sector
público sin ninguna de estas condiciones (nº 6684 ).
6115 Daños causados al contratista

Si el daño ha sido causado al contratista en el desenvolvimiento o
ejecución del contrato -cumplimiento, incumplimiento-, ha de
diferenciarse entre:
• Contratos administrativos, que siguen el sistema de intermediación de
acto del órgano de contratación -prerrogativa administrativa, en
resolución de las cuestiones que ofrezca la ejecución y cumplimiento del
contrato- y recurso contencioso-administrativo posterior (sin aplicación
de las normas de la responsabilidad patrimonial).
• Contratos privados, que se someten al Derecho privado y son
conocidos judicialmente por el orden civil.
Si el daño es causado en actuaciones relativas a la contratación, pero

distintas de las desarrolladas en ejecución y cumplimiento del contrato
perfecto, se aplica la regulación de la responsabilidad patrimonial de la
Administración, tanto en el caso de actuaciones relativas a contratos
administrativos como privados de una Administración.
6116 Daños causados a terceros

(LCSP art.196.1 y 2 )
Es obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que

se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera
la ejecución del contrato.
En cambio, la responsabilidad es de la Administración pública
contratante cuando el daño que se cause a terceros sea producido por
causas que le sean directamente imputables (TS 23-3-09, EDJ 42634 ),
concretamente, cuando los daños hayan sido ocasionados como
consecuencia:
- inmediata y directa, de una orden de la Administración;
- de los vicios del proyecto en el contrato de obras -sin perjuicio de la
posibilidad de repetir contra el redactor del proyecto (LCSP art.315 )- o
en el contrato de suministro de fabricación.
Existen referencias concretas a títulos de imputación del contratista o de
la Administración contratante en el ámbito de los siguientes contratos:
• Contrato de obras. Cuando la elaboración del proyecto haya sido
contratada íntegramente por la Administración, el autor o autores del
mismo incurren en responsabilidad en los términos establecidos en la
LCSP. Si la prestación se lleva a cabo en colaboración con la
Administración y bajo su supervisión, las responsabilidades se deben
limitar al ámbito de la colaboración (LCSP art.233.4 ).
• Contrato de concesión de obras. El concesionario responde de los
daños derivados de los defectos del proyecto cuando, según los términos
de la concesión, le corresponda su presentación o haya introducido
mejoras en el propuesto por la Administración (LCSP art.249.4). Se recoge
además, entre las obligaciones generales del concesionario, la de
indemnizar los daños que se ocasionen a terceros por causa de la
ejecución de las obras o de su explotación, cuando le sean imputables
(LCSP art.258.e )
• Contrato de concesión de servicios. El concesionario está obligado a
indemnizar los daños que se causen a terceros como consecuencia de las
operaciones que requiera el desarrollo del servicio, excepto cuando el
daño sea producido por causas imputables a la Administración (LCSP
art.288.c ).
• Contrato de servicios. El contratista es responsable de la calidad técnica
de los trabajos que desarrolle y de las prestaciones y servicios realizados,
así como de las consecuencias que se deduzcan para la Administración o
para terceros de las omisiones, errores, métodos inadecuados o
conclusiones incorrectas en la ejecución del contrato (LCSP art.311.2).
Por otro lado, se aplica el régimen jurídico general respecto de la

responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las
Administraciones públicas, derivada de sus actuaciones en materia de
contratación administrativa, tanto por daños causados a particulares
como a la propia Administración (LCSP disp.adic.28º ). ver nº 6340 .
6117
Precisiones
1) La LCSP ha creado determinadas realidades de intervención subjetiva en la

posición de la entidad contratante: órgano de contratación, competente para
contratar (LCSP art.61 ); responsable del contrato, a quien corresponde supervisar
su ejecución (LCSP art.62 ); en los contratos de obras, las facultades del
responsable del contrato son ejercidas por el director facultativo (LCSP art.237 s. ).
En los casos de concesiones de obras y de servicios, la Administración debe designar
una persona que actúe en defensa del interés general, para obtener y para verificar
el cumplimiento de las obligaciones del concesionario.
2) La normativa de Navarra en materia de contratación establece en términos muy
similares la responsabilidad de los daños causados a terceros (LF Navarra 2/2018
art.149.1 ).
3) No procede responsabilidad patrimonial del concesionario de una autopista
como consecuencia de daños producidos por lluvias torrenciales en las vías, por
considerar que las lluvias son causa de fuerza mayor y no se acredita ninguna
actuación imprudente por parte del concesionario (TS 17-7-18, EDJ 527847 ).
4) Se acepta mayoritariamente la tesis de que aquellos daños que no puedan serle
imputados a la Administración no pueden ser por ella atendidos, por lo que no existe
relación de solidaridad alguna entre la Administración y sus contratistas o
concesionarios, abandonándose la postura jurisprudencial (TS 9-5-89, EDJ 4829 )
que los consideraba como delegados de la Administración y, en consecuencia, hacía
responder a la Administración solidariamente junto con estos (TS 23-2-95, EDJ
976 ).
5) Existe concurrencia de culpas -del ayuntamiento y del concesionario del servicio
de alcantarillado- por los daños y perjuicios sufridos por un vehículo a consecuencia
de rotura de la calzada, habiéndose acreditado que la causa del accidente es
imputable tanto a la defectuosa conservación del alcantarillado como a la defectuosa
vigilancia del estado de la calzada por la que circulan los vehículos (TSJ Burgos 1-10-
04, EDJ 154375 ).
6) Ante la insolvencia sobrevenida de las empresas concesionarias de obras
públicas, que provoca que entren en la situación de concurso -caso de las
concesionarias de autopistas de peaje-, y el consiguiente impago de gran parte de
los justiprecios de las fincas expropiadas, el Tribunal Supremo ha considerado que la
Administración expropiante ha de responder de forma subsidiaria frente al impago
del justiprecio y así se puede acordar en ejecución de la sentencia que fijó el
justiprecio. La presencia de la figura del concesionario no desvincula a la
Administración expropiante del procedimiento expropiatorio ni de las obligaciones
constitucionales debe asumir frente al expropiado (TS 18-11-14, EDJ 208214 ;
18-11-14, EDJ 210650 ).
7) No concurre responsabilidad de la Administración respecto a los daños
producidos por un incendio en una nave objeto de concesión por una autoridad
portuaria. Se entiende que no existía por parte de la Administración portuaria un
deber jurídico de actuar, al tratarse de una actividad estrictamente privada, y que, al
no existir vinculación con un servicio público, no puede hacerse extensiva su
responsabilidad patrimonial a lo sucedido (TS 2-6-14, EDJ 85848 ).
6118 Procedimiento
(LRJSP art.32.9 ; LCSP art.196.3 y 4 )
Para reclamar responsabilidad en el caso de existencia de un contrato

público ha de seguirse, en todo caso, el procedimiento general previsto
en la LPAC para determinar la responsabilidad de las Administraciones
públicas.
Se prevé la posibilidad de requerimiento previo al órgano de contratación
por los terceros perjudicados, dentro del año siguiente a la producción del
hecho. En este caso, el órgano de contratación, oído el contratista, debe
informar sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la
responsabilidad de los daños.
El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la
acción.
La reclamación del perjudicado se debe formular, en todo caso, conforme
al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto:
• Si la Administración se reconoce responsable: se iniciará un
procedimiento para determinar el importe de la responsabilidad
patrimonial, según las normas generales.
• Si la Administración no responde al requerimiento del tercero, pero
inicia de oficio el procedimiento por responsabilidad patrimonial,
responderá ésta y el tercero quedará excluido de responsabilidad (TS 22-
5-07 EDJ 135802 ).
• Si la Administración imputa la responsabilidad al contratista: el tercero
puede demandar a éste ultimo en la vía civil.
• Si la Administración emite una resolución no satisfactoria para los
intereses del tercero, éste podrá iniciar la vía jurisdiccional contencioso-
administrativa por responsabilidad patrimonial de la Administración
contratante. En esta vía jurisdiccional, el perjudicado puede demandar por
responsabilidad patrimonial, dentro del mismo procedimiento, a la
Administración y al contratista (LOPJ art.9.4 ; LJCA art.2.e ).
La reclamación se debe formular, en todo caso, conforme al
procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto, de
modo que:
- en caso de responsabilidad del contratista, se acudirá a la acción civil; y
- en supuestos de responsabilidad de la Administración, al cauce del
procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial.
Precisiones
1) En Navarra se establece que la solicitud de resarcimiento de los daños

imputables a la Administración se tramitará de conformidad con la legislación
aplicable en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.
Cuando en aplicación de dicha legislación se determine la solidaridad en la
responsabilidad entre la Administración y el contratista, aquella abonará
íntegramente la indemnización repitiendo contra este por la parte que le
corresponda (LF Navarra 2/2018 art.149.2 ).
2) La LSCP no recoge la precisión sobre la interrupción del plazo de la acción civil,
sino solo de la acción, con lo que el ejercicio del requerimiento deja abierto la
posibilidad de accionar en todas las jurisdicciones, lo que es fruto de la idea de
unidad jurisdiccional que rige en esta materia.
Esta regla puede generar problemas de interferencia y prejudicialidad entre los
órdenes civil y contencioso-administrativo. Por ejemplo, ante el recurso
contencioso-administrativo interpuesto por el contratista contra la decisión

administrativa que fija la responsabilidad, y respecto de la acción civil de los
perjudicados contra aquel.
3) En diversos supuestos en los que la Administración no dio traslado de la
reclamación a las constructoras contratistas, se ha fijado que, si no lo hizo, fue
porque asumía la total responsabilidad de lo decidido (TS 11-7-95, EDJ 3740 ). En
tales situaciones, la Administración tiene el deber de responder, sin perjuicio de
repetir posteriormente sobre el responsable (TS 7-4-01, EDJ 28046 ; 12-2-00,
EDJ 3981 ; 8-7-00, EDJ 25816 ; 30-3-09, EDJ 42636 ).
6119 El Consejo de Estado viene estableciendo que -fuera de los casos del
mutualismo administrativo- las reclamaciones formuladas por los
particulares ante las Administraciones por hechos que traen causa de
actuaciones de sus contratistas deben ser resueltas por estas.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo (TS 30-3-09, EDJ 42636 ; 11-
2-13, EDJ 15042 ; 14-10-13, EDJ 197243 ) no ha seguido la misma
línea interpretativa. Parte de la regla general conforme a la cual la
responsabilidad por los daños causados por la ejecución del contrato es
del contratista, debido a que su intervención rompe el nexo causal,
exonerando a la Administración.
Ahora bien, por excepción, responde la Administración contratante
cuando los daños deriven de manera inmediata y directa de sus órdenes o
de los vicios del proyecto elaborado por ella misma. Por esto mismo, cabe
que los perjudicados se dirijan al órgano de contratación para que, previa
audiencia del contratista, se pronuncie sobre a quién (este último o la
Administración misma) le toca responder de los daños, decisión
susceptible de las impugnaciones administrativas y jurisdiccionales que
procedan.
Dada la facultad de los terceros perjudicados de dirigirse al órgano de
contratación para que se pronuncie sobre el sujeto responsable, cabe
también la reclamación directa a la Administración contratante. En este
caso, la Administración puede optar entre dos alternativas:
• Estimar que no concurren los requisitos para declarar la existencia de
responsabilidad y que, por lo tanto, no procede esa declaración.
• Considerar que concurren dichos requisitos. Se plantean así dos
posibilidades:
- entender que la responsabilidad corresponde al contratista: en este
caso debe reconducir a los interesados hacia el cauce adecuado,
abriéndoles el camino para que hagan efectivo su derecho ante el
adjudicatario responsable;
- entender que, por darse los supuestos previstos legalmente -que los
daños deriven de manera inmediata y directa de sus órdenes o de los
vicios del proyecto elaborado por ella misma- es la Administración quien
tiene que hacer frente a la reparación.
Ahora bien, lo que no puede hacer es limitarse a declarar su
irresponsabilidad, cerrando a los perjudicados las puertas para actuar
contra la empresa obligada a resarcirles. La inactividad de la
Administración frente a la que se dirige una reclamación de
responsabilidad patrimonial por razón de ser titular de la obra o servicio
en cuyo desarrollo se han producido los daños y perjuicios, acaba

operando como fundamento de dicha responsabilidad, al margen de si tal
resultado dañoso se vincula o no a una orden de la Administración o a un
vicio del proyecto elaborado por esta, y sin menoscabo de la acción de
repetición que pueda corresponderle en caso de que no concurra la
mencionada vinculación (TS 14-10-13, EDJ 197243 ).
Precisiones
La exposición de esta jurisprudencia pone de relieve el complejo panorama que se

presenta ante quien ha sufrido una lesión a raíz de las obras o servicios contratados
por la Administración. Ante la incertidumbre acerca del responsable de tal lesión
(contratista o Administración), se faculta al perjudicado para dirigirse al órgano de
contratación para que se pronuncie al respecto, de modo que, si este atiende de
forma temporánea dicha solicitud, identificando al contratista, se abre para el
perjudicado una nueva fase procesal, aquella en la que debe reconducir la petición
indemnizatoria por la vía civil frente al contratista identificado; ello si no discrepa del
criterio de la Administración en la delimitación de la responsabilidad y renuncia a
acudir a la vía contencioso-administrativa para rebatirlo. Ello, a su vez, no empece
para que, en el caso de inactividad administrativa en la referida delimitación, pueda
insistir en vía judicial en la responsabilidad patrimonial de la Administración, lo que
es susceptible de producir un resultado equiparable al que deriva de la doctrina del
Consejo de Estado, de acuerdo con la cual -aunque sin necesidad de la inactividad- la
Administración debe responder de los daños y perjuicios ocasionados a terceros
durante la ejecución de las obras o la prestación del servicio, sin menoscabo de la
acción de repetición que corresponda (CEst Dict 1116/15, 10-3-16).
6124 Entidades de Derecho privado vinculadas o dependientes

(LRJSP art.2 , 35 y 111 s. ; L 33/2003 art.166.1.c )
La LRJSP se aplica al sector público institucional, en el que se integran,

entre otras, las entidades de Derecho privado vinculadas o dependientes
de las Administraciones públicas.
Dentro de ellas se encuentran las sociedades mercantiles estatales, que
son aquellas sobre las que se ejerce control estatal, en alguna de las
formas definidas en la LRJSP art.111 .
Estas sociedades mercantiles estatales se rigen por lo previsto en la
LRJSP, por lo previsto en la L 33/2003 , del patrimonio de las
Administraciones públicas, y por el ordenamiento jurídico privado.
En cuanto a su responsabilidad patrimonial, se establece que, cuando las
Administraciones públicas actúen, directamente o a través de una entidad
de Derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad
se debe exigir según las normas generales -de conformidad con LRJSP
art.32 s. -, incluso cuando concurra con sujetos de Derecho privado o la
responsabilidad se exija directamente a la entidad de Derecho privado a
través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su
responsabilidad.
Precisiones
1) Las empresas públicas, en el supuesto de gestionar servicios estatales, reciben el

trato de los concesionarios (TS 14-6-83; 16-1-91, EDJ 316 ).
2) El servicio de transporte de ferrocarril metropolitano, prestado por una empresa

pública, forma parte de la Administración institucional de la comunidad autónoma,
por lo que su carácter de Administración pública no admite discusión, en todo lo que
se refiere a la prestación de dicho servicio público. Tampoco admite discusión la
responsabilidad de la Administración cuando deriva del funcionamiento de dicho
servicio (TS 22-12-14, EDJ 229525 ).
3) Se atribuye a la jurisdicción contencioso-administrativa la competencia para
conocer de una acción de responsabilidad extracontractual dirigida frente a
Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, SA.
La L 43/2010 , del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del
mercado postal, establece que los servicios postales incluidos en el ámbito del
servicio postal universal -aunque no los restantes, que se prestan en régimen de
libre competencia- están sometidos a las obligaciones propias del servicio público. Y
con esta finalidad, se impone un operador encargado de prestar el servicio postal
universal que dispone a su favor de una regulación privilegiada y exorbitante, la
sociedad estatal, con independencia de su concreta personificación como sociedad
anónima con capital social enteramente público, puede considerarse ente
instrumental de la Administración General del Estado, pues está sometida a las
obligaciones de servicio público respecto de los servicios incluidos en el servicio
postal universal.
Así la reclamación puede enmarcarse en el ámbito de la responsabilidad patrimonial
de las Administraciones públicas, que se refiere a las lesiones derivadas del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (TS 30-9-14, EDJ
176755 ).
3. Elementos objetivos
(LRJSPart.32.1 y 34.1 )
6125 Como elementos objetivos de la responsabilidad patrimonial, se establece

la existencia de una lesión que los particulares sufran en cualquiera de
sus bienes y derechos, que sea consecuencia del funcionamiento normal
o anormal de los servicios públicos. Debe tratarse de una lesión
antijurídica, es decir un daño que no se tenga el deber jurídico de
soportar.
La expresión bienes y derechos comprende tanto los derechos
propiamente dichos como los intereses legítimos.
6126 Daño
El daño o lesión alegada ha de ser (TS 20-11-90 , EDJ 10541 ; 2-2-93,
EDJ 816 ; 10-11-94 , EDJ 8375 ; 20-1-98, EDJ 425 ; 10-2-98 , EDJ
905 ):
- efectivo, esto es, actual no potencial;
- evaluable económicamente (cuantificable); e
- individualizado con relación a una persona o grupo de personas
determinadas, a las que se les produce un daño o se les irroga un
sacrificio especial respecto a las obligaciones generales de la convivencia
comunes a todos los ciudadanos.
Precisiones
1) Es necesario probar la efectividad del daño sufrido, al menos indiciariamente (TS

26-2-02 , EDJ 6282 ). No existe relación causal entre la medida cautelar de cierre
provisional de un local y unos gastos que eran, en todo caso, necesarios para la
autorización administrativa de la actividad que se pretendía desarrollar en el local, en
el que, además permanecen las inversiones realizadas (TS 28-1-02, EDJ 1925 ).
2) La evaluación económica de los daños materiales o morales, del detrimento
patrimonial o de las secuelas de las lesiones, ha de realizarla equitativamente el
tribunal tras un juicio estimativo fundado en la apreciación conjunta y racional de
todos los datos aportados al proceso y orientado a señalar una cantidad dineraria
que suponga la compensación adecuada a la entidad de los daños y perjuicios
sufridos. Procede aquí, al desenvolverse tal examen dentro de un marco de
relatividad, fijar el quantum indemnizatorio (TSJ Sta. Cruz de Tenerife 4-1-99, EDJ
3722 ).
3) El resultado dañoso producido puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas
o concurrentes, que, de existir, moderan proporcionalmente la reparación a cargo de
la Administración (TS 25-1-97, EDJ 692 ; 26-4-97, EDJ 4997 ; 24-3-98 , EDJ
2562 ; 13-3-99 , EDJ 8586 ; 15-4-00 , EDJ 8330 ; 21-7-01 , EDJ 11906 ).
4) Se ha declarado que no existe responsabilidad patrimonial por la anulación
judicial de una medida cautelar de suspensión de obras en el dominio público
marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección (TS 18-10-04, EDJ
160049 ).
6127 En nuestro sistema de responsabilidad patrimonial administrativa son

indemnizables, siempre que hayan sido suficientemente alegados y
probados, los siguientes tipos de daño: el daño emergente, el lucro
cesante, los daños físicos y el daño moral.
La efectividad del daño hace descartar, en principio, la compensación de
perjuicios futuros o simplemente esperables -expectativas de negocio (TS
2-10-99, EDJ 32893 ) o sueños de ganancias (TS 15-10-86 , EDJ
6424 ; 19-12-96, EDJ 10871 )-, si bien la indemnización, para
conseguir una reparación integral, puede comprender tanto el daño
emergente como el lucro cesante, o expectativa futura lógicamente
previsible (TS 2-2-90; 8-7-98 , EDJ 61287 ).
El carácter efectivo y valuable económicamente del daño incluye las
lesiones físicas y el daño moral, es decir, los sufrimientos causados por el
acto u omisión resarcible (TS 17-11-90 , EDJ 10463 ).
El concepto de daño moral alude al que es causado al conjunto de
derechos y bienes de la personalidad que integran el llamado patrimonio
moral (TS 27-7-06, EDJ 275355 ), susceptible de subdividirse en tantas
subcategorías como bienes y derechos lo integran (TS 19-2-08, EDJ
13742 ).
Los daños morales, por oposición a los meramente patrimoniales, son los
derivados de las lesiones de derechos inmateriales y no tienen
propiamente un equivalente económico en cuanto tal, aun cuando,
obviamente, pueden generar en quien los ha sufrido un derecho a la
compensación pecuniaria o reparación satisfactoria. Hay daño moral
exclusivamente cuando se ha atentado a un derecho inmaterial de la
persona: es el caso del honor, intimidad e imagen ; así como la muerte
del ser querido, exista o no un perjuicio económico (TS 13-4-05, EDJ
47015 ).
No es necesario probar la existencia del daño moral en las relaciones
familiares, debe presumirse; en caso contrario, ha de probarse (TS 11-11-
04, EDJ 160035 ), pero la indemnización de daños morales a familiares
debe desestimarse si no se acreditan quiénes sean aquellos (TS 9-7-04,

EDJ 86978 ).
No cabe alegar daño moral si se produce y se reclama un perjuicio
patrimonial, es decir, cuando la lesión incide sobre bienes económicos, a
modo de una derivación o ampliación del daño patrimonial (TS 31-10-02,
EDJ 44498 ).
6128
Precisiones
1) Hay que dar al concepto de lesión resarcible su más alto sentido, que comprende
no solo los perjuicios económicos materiales evaluables e individualizados, sino
también las lesiones físicas o mentales e incluso los daños morales (TS 26-9-77;
3-12-82 , EDJ 7541 ; 31-5-85; 9-7-85; 26-2-87 , EDJ 1596 ).
2) El daño moral tiene carácter subjetivo (TS 18-10-00), no es necesario precisar
los distintos elementos que lo conforman, las distintas circunstancias concurrentes
deben ser objeto de valoración conjunta (TS 13-1-00, EDJ 726 , sobre daños
morales por privación de libertad, como consecuencia de sanción declarada nula).
La posibilidad de resarcimiento incluiría la lesión de los derechos de la personalidad
-honor, intimidad personal y familiar y a la propia imagen- (TS 22-4-94, EDJ
3572 ). Se ha entendido como vulneración del derecho al honor y al buen nombre
la expulsión de nuestro país de un ciudadano francés confundido con un libanés que
le había sustraído la documentación (AN 30-5-97).
3) Se distingue entre daños permanentes y continuados. Los daños permanentes
son aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento
concreto, aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo;
los daños continuados son aquellos que «con base en una unidad de acto se
producen día a día, de manera prolongada en el tiempo y sin solución de
continuidad» (TS 7-2-97, EDJ 1422 ), pues el daño continuado no puede ser
cuantificado de manera definitiva hasta que no cesa el hecho causante del mismo
(TS 22-6-95 , EDJ 3737 ; 13-5-97, EDJ 5000 ; AN 14-9-01, EDJ 98946 ).
4) Existe daño moral y derecho a ser indemnizado por la pérdida de la condición de
funcionario -p.e. la condición de catedrático- producida por la anulación de las
pruebas selectivas, una vez superadas (TS 1-4-03, EDJ 25572 ; 21-10-04, EDJ
174277 ).
5) No procede responsabilidad patrimonial por los daños morales causados por la
indebida denegación del reconocimiento automático de las licencias aeronáuticas
expedidas en un país de la Unión Europea, por cuanto que el reconocimiento a la
homologación automática restablece el equilibrio alterado con la situación
administrativa no conforme a derecho (TS 3-11-04, EDJ 159858 ).
6) La existencia de un posible daño moral no siempre ni necesariamente ha de
resarcirse económicamente; la propia sentencia judicial puede constituir en sí misma
una satisfacción equitativa suficiente por el daño moral (TS 3-3-99, EDJ 8581 ; 24-
3-04, EDJ 17592 ).
7) Si es cierto que la noción de daño moral ha sufrido una progresiva ampliación,
también la situación básica para que pueda darse lugar a un daño moral
indemnizable consiste en un sufrimiento o padecimiento psíquico o espiritual,
impotencia, zozobra, ansiedad, angustia, estados de ánimo permanentes o de una
cierta intensidad que no necesariamente se identifican con la carga derivada de
acudir a un procedimiento jurisdiccional para obtener la anulación de un acto
administrativo contrario a la solicitud formulada (TS 31-5-00, EDJ 15178 ; AN 11-
10-06, EDJ 294317 ).
6132 Antijuridicidad
La antijuridicidad se define como la ausencia del deber jurídico de
soportar el daño sufrido.
Significa que el perjuicio causado al particular excede de lo que

normalmente se consideran cargas u obligaciones generales, o de aquellos
sacrificios exigidos por la normal convivencia o por la naturaleza misma
de los servicios que se reciben de la Administración -p.e. los riesgos
inherentes a la actividad sanitaria asistencial o la participación por el
interesado en una manifestación ilegal y violenta- (TS 22-4-94, EDJ
3572 ; 1-7-95 , EDJ 4574 ).
La antijuridicidad del daño no viene referida al aspecto subjetivo del
actuar antijurídico de la Administración, sino al aspecto objetivo de la
ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga la
obligación de soportarlo. Si existe el deber jurídico de soportar el daño
decae la obligación de indemnizar (TS 28-3-14, EDJ 42889 ; 25-4-17,
EDJ 49760 ).
Para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a
soportar el daño que le ha infligido el funcionamiento de un servicio
público, uno de los elementos a tomar en consideración es la naturaleza
misma de la actividad administrativa. No es igual si se trata del ejercicio
de potestades discrecionales , en las que la Administración puede optar
entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que
la prohibición de la arbitrariedad (Const art.9.3 ), que si actúa poderes
reglados, en lo que no dispone de margen de apreciación, limitándose a
ejecutar los dictados del legislador.
Y, dentro de la actuación reglada, es preciso discernir entre aquellas
actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los
elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica
de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a
alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la
valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la
realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa
delimitada de forma imprecisa.
6134 Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo

razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a
soportar las consecuencias perjudiciales para su patrimonio jurídico que
derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la
antijuridicidad de la lesión (TS 24-1-06, EDJ 16098 ; 12-9-06, EDJ
261539 ; 5-6-07, EDJ 135813 ; 31-1-08, EDJ 6217 ; 5-2-08, EDJ
13751 ; 16-2-09, EDJ 15205 ).
En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para
un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público
resulta antijurídico, ha de analizarse la índole de la actividad
administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles.
Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una
interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer
los fines para los que se la ha atribuido la potestad que ejercita (TS 14-7-
08, EDJ 128263 ; 22-9-08, EDJ 173237 ; 21-10-09, EDJ 259166 ).
Cuando la declaración de responsabilidad demandada trae causa de la

anulación de actos administrativos, no basta la anulación del acto para
tener derecho a indemnización, sino que hay que tener en cuenta la
naturaleza de la actividad administrativa impugnada (TS 26-10-11, EDJ
277191 ; 25-4-17, EDJ 49760 ).
Cuando se trate de pretensiones de responsabilidad patrimonial por
anulación de disposiciones reglamentarias, es necesario examinar si la
actuación en concreto debe considerarse como razonable y razonada, en
el sentido de que, existiendo elementos discrecionales o conceptos
jurídicos indeterminados, la Administración se ha atenido a dichas
potestades de manera razonable, por más que, a la postre, no se ajuste a
la legalidad plasmada en la resolución que anula dicha actuación. Y es
necesario atender a los términos de la justificación que se de en la
sentencia -o resolución administrativa- que declara la nulidad del
precepto reglamentario, porque en la motivación de esa decisión ha de
encontrar respuesta ese actuar de la Administración que impondría al
perjudicado la obligación de soportar el daño por no ser antijurídico (TS
27-9-17, EDJ 196556 ).
Se establece que, para apreciar responsabilidad patrimonial por la
actuación normativa reglamentaria, el ámbito de discrecionalidad de la
Administración debe atender a razones de interés público no explicitadas
y desproporcionadas (TS 21-3-18, EDJ 27922 ).
Por último, no hay antijuridicidad cuando es la conducta del perjudicado
la determinante del daño producido (TS 13-6-17, EDJ 106627 ).
6135
Precisiones
1) La antijuridicidad no es una calificación sobre la dimensión subjetiva de la

actividad administrativa (culpabilidad), sino un elemento objetivo de la lesión. Lo
esencial es saber si existe obligación jurídica de soportar el resultado lesivo, por ello
se valora ese resultado y no la acción que lo provoca (CEst Dict 26-7-90).
2) Los encargados de delimitar la noción de antijuridicidad son la Administración o
los tribunales, a saber, la existencia de un perjuicio antijurídico efectivo , es decir,
cierto y real, y además evaluable económicamente, al ser de trascendencia
patrimonial, apreciable sin perjuicio de su inicial indeterminación, e individualizado
en la persona del actor por residenciar en su patrimonio y no estar incurso en las
cargas generales propias de la vida común (TS 4-7-90 , EDJ 7207 ; 21-1-91 , EDJ
486 ; 25-6-92, EDJ 6860 ; 4-1-99 , EDJ 817 ).
3) Resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente
regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque
se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una
Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende,
no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus
decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos,
en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes.
4) Para que el daño producido por el funcionamiento de un servicio a un particular
sea antijurídico, es suficiente con que el riesgo inherente a su utilización haya
rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a
la conciencia social (TS 27-2-01, EDJ 27277 ; 19-4-01, EDJ 28192 ; 11-6-98,
EDJ 14716 ).
5) El estándar de funcionamiento del servicio público es aquel margen razonable
de permisividad o tolerabilidad, que puede tenerse con la Administración por
entender que no se supera el estándar medio admisible de funcionamiento y que,

consecuentemente mantendría la actuación de la Administración dentro de
parámetros normales y no otorgaría el derecho a la indemnización por el sufrimiento
de un perjuicio causado por esta (CEst Dict 51838/1988).
6) Otro criterio que se ha tenido en cuenta jurisprudencialmente para la imputación
de responsabilidad es el criterio del riesgo, en virtud del cual, para que un daño
pueda imputarse objetivamente a un sujeto jurídico, es preciso que la acción
causante del daño haya creado un riesgo, y que ese riesgo se haya realizado en el
resultado lesivo teniendo estos daños la consideración de antijurídicos (TS 1-4-95 ,
EDJ 2109 ; 16-2-96 , EDJ 956 ).
7) Existe responsabilidad patrimonial por un resultado dañoso consistente en la
pérdida del vehículo propiedad del asegurado, la antijuridicidad del daño deriva de
que es contraria a derecho la conducta del autor al infringir el deber de custodia que
dimana del de restitución y por no estar obligado a soportar ese daño el usuario del
servicio de aparcamiento, siendo la actividad dañosa imputable a la Administración
(ente público AENA) que explotaba directamente el servicio, pues es apreciable un
nexo directo entre el hecho imputable, la insuficiente custodia, y la desaparición del
automóvil mediante su sustracción por un tercero (TSJ Madrid 22-9-04, EDJ
149950 ).
6136 8) No existe antijuridicidad en el perjuicio derivado del derribo de un edificio.

Respecto a la propiedad del mismo, quien levantó el edificio contraviniendo el
ordenamiento jurídico tiene el deber de soportar las consecuencias de tal conducta
-caducidad de la concesión y derribo-. Respecto a los arrendatarios, su derecho es
jurídicamente dependiente del derecho del arrendador, de suerte tal que si sobre
este pesa el deber jurídico de soportar la pérdida de la cosa, pesará igualmente sobre
aquellos en sus relaciones con terceros, con independencia de los efectos que
puedan producirse entre las partes mismas de la relación arrendaticia (TS 4-3-02,
EDJ 3808 ).
9) No puede reclamarse por este cauce la devolución de cantidades ingresadas en
virtud de actos firmes con fundamento en un posterior cambio de criterio de la
Administración tributaria (AN 14-1-04).
10) La determinación de los niveles de ruido que se han considerado antijurídicos
por la jurisprudencia no vienen referidos a los umbrales máximos establecidos en las
ordenanzas municipales, sino a su percepción como indebidos y excesivos, desde la
perspectiva del perjudicado y su derecho a la tranquilidad en su domicilio. La
protección reforzada contra el ruido, por vía de la vulneración de los derechos
fundamentales, confirma este criterio (TCo 16/2004 ). Cuando se ha abordado el
problema del ruido desde la perspectiva de la lesión a la vida privada y a la
inviolabilidad del domicilio, se ha establecido una exigencia de ruido menor (TCo
119/2001 ; 16/2004 ).
11) La antijuridicidad que transforma el daño en lesión resarcible se concreta,
además de los casos en que el perjuicio viene establecido por Ley, en las cargas
generales que como ciudadano han de soportarse, resultando prevalente en tales
casos el interés público. Así, en relación con los daños causados por la realización de
obras en el metro , se entiende que tal perjuicio, salvo circunstancias concretas de
agravación, no excede de las cargas generales ligadas al status jurídico de ciudadano,
sin resultar por ello antijurídico. Así acontece en la mayoría de los casos de
construcción de obras públicas que por su propia naturaleza imponen sacrificios y
comportan molestias para los ciudadanos, sin que el administrado tenga derecho
alguno a que la obra pública no transcurra junto a los inmuebles de su propiedad
(TSJ Madrid 22-9-04, EDJ 149958 ).
12) Respecto de un proyecto de trazado de carretera, no concurre responsabilidad
cuando en su elaboración han sido respetadas las normas procedimentales
aplicables. Para anular dicho proyecto sería necesario demostrar que los estudios
técnicos e informes de la Administración han incurrido en un error patente o
grosero, o constituyen una arbitrariedad evidente (TS 21-3-18, EDJ 26773 ).
6137 Fuerza mayor
Junto con la obligación de soportar la lesión por parte del perjudicado, se

contempla otro supuesto de exclusión de la responsabilidad: esta no
puede exigirse cuando la lesión obedece a fuerza mayor (TS 13-9-91, EDJ
8582 ; 14-2-94, EDJ 1238 ; 3-10-94 , EDJ 8545 ; 3-5-95 , EDJ
2197 ; 11-7-95 , EDJ 3740 ; 16-2-98; 28-10-98, EDJ 28590 ; 16-9-
99, EDJ 31065 ), es decir:
- aquel suceso que está fuera del círculo de actuación del obligado;
- que no hubiera podido preverse o que previsto fuera inevitable;
- que haya causado un daño material y directo; y
- que exceda visiblemente los accidentes propios del curso normal de la
vida por la importancia y trascendencia de la manifestación.
Se incluye en este último concepto el caso fortuito como causa del
siniestro que no debe exonerar a quien responde, con abstracción de
cualquier culpa del funcionamiento anormal de los servicios y no del
simple funcionamiento de los mismos.
Para el Tribunal de Justicia de la Unión Europea la fuerza mayor consiste
en las circunstancias anormales, ajenas al operador y cuyas consecuencias
aparezcan como inevitables o solo susceptibles de ser evitadas al precio
de sacrificios excesivos, a pesar de toda la diligencia empleada, y que no
cubre los riesgos comerciales normalmente asumidos por los operadores.
Dicho concepto exige:
• Que el incumplimiento obedezca causalmente a una circunstancia
anormal, ajena al operador y a los riesgos comerciales normalmente
asumidos, cuyas consecuencias aparezcan como inevitables o solo
susceptibles de ser evitadas al precio de sacrificios excesivos.
• Que se haya procedido con la diligencia razonable del operador para
evitar las consecuencias de la fuerza mayor o para paliarlas en lo posible.
La noción de fuerza mayor se refiere esencialmente, abstracción hecha de
las particularidades de los sectores específicos, a circunstancias extrañas
que hacen imposible la realización del hecho de que se trate. Aun cuando
no supone una imposibilidad absoluta, exige sin embargo que se trate de
dificultades anormales independientes de la voluntad de la persona y que
aparezcan como inevitables aunque se hayan adoptado todas las
prevenciones útiles. La noción de fuerza mayor no se aplica a una
situación en la que una persona diligente y atenta habría estado
objetivamente en situación de evitar la expiración de un plazo para
recurrir (TJCE 12-7-84, asunto C-209/83 ).
6138
Precisiones
1) Fuerza mayor y caso fortuito son unidades jurídicas diferentes (TS 31-5-99, EDJ
18986 ; García de Enterría, Fernández, Gil Ibáñez), cuya diferencia se encuentra en
la nota de «interioridad»:
• En el caso fortuito hay indeterminación e interioridad; indeterminación porque la
causa productora del daño es desconocida; interioridad, además, del evento en
relación con la organización en cuyo seno se produjo el daño, y ello porque está
directamente conectado al funcionamiento mismo de la organización: evento interno
intrínseco, inscrito en el funcionamiento de los servicios públicos, producido por la
misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, con causa

desconocida (TS 11-12-74).
• En la fuerza mayor, en cambio, hay determinación irresistible y exterioridad;
indeterminación absolutamente irresistible, en primer lugar, es decir, aún en el
supuesto de que hubiera podido ser prevista; exterioridad, en segundo lugar, lo que
es tanto como decir que la causa productora de la lesión ha de ser ajena al servicio y
al riesgo que le es propio. Aquellos hechos que, aun siendo previsibles, sean, sin
embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los
motive sea extraña e independiente del sujeto obligado (TS 23-5-86, EDJ 3458 ;
19-4-97, EDJ 5342 ).
2) Como ejemplos de fuerza mayor pueden citarse los llamados casos fortuitos
extraordinarios (CC art.1105 ): incendio, guerra, peste, inundación insólita,
langosta, terremoto u otro igualmente desacostumbrado.
3) En el ámbito comunitario, se ha considerado que existe fuerza mayor en el
retraso en la presentación de un certificado veterinario que se produjo como
consecuencia de la tardanza de la Administración en hacer los controles
correspondientes y en comunicárselos al importador, pues se trata de una causa
imprevisible para este y externa a la organización de su empresa. También
constituye un caso de fuerza mayor la pérdida de un certificado de importación
producida a pesar de que el titular ha tomado todas las precauciones que pueden
jurídicamente esperarse de un comerciante prudente y diligente (TJCE 26-6-80,
asunto C-808/79 ; 30-1-74, asunto C-158/73 ).
Igualmente, puede declararse la existencia de fuerza mayor cuando la inobservancia
del plazo de presentación de los justificantes de transformación de un producto se
deba al retraso de las autoridades administrativas en proceder a la comprobación de
la transformación y la remisión del documento de control a las autoridades del
Estado de origen, si el operador económico interesado ha procedido o solicitado a
las autoridades administrativas que realicen todas las diligencias posibles para la
realización de las operaciones (TJCE 18-3-93, asunto C-50/92 ; TSJ Madrid 24-4-
06, EDJ 341184 ).
6140 Riesgos del desarrollo

(LRJSP art.34.1 )
No son indemnizables los daños que se deriven de hechos o

circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado
de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el
momento de producción de aquellos, todo ello sin perjuicio de las
prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer
para estos casos.
Se trata de una causa de exoneración amplia en favor de la
Administración, de aplicación protagonista en supuestos de riesgos en
aquellos ámbitos en donde los avances de la ciencia y de la técnica son
grandes y las consecuencias perjudiciales de algunas innovaciones solo
son detectables tras un mayor grado de desarrollo, como en el ámbito
sanitario, al ser este el campo de continuos avances científicos:
medicamentos, pruebas diagnósticas o técnicas quirúrgicas novedosas.
Esta causa de exoneración se analiza con mayor detalle al tratar la
responsabilidad de la Administración sanitaria (nº 6525 ).
6150 Relación de causalidad
Debe existir una relación causa-efecto entre la conducta administrativa y

el daño que se alega, es decir, que la lesión sea consecuencia directa del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
La causa de la producción del daño debe entenderse como la condicio
sine qua non: un hecho es causa de un resultado cuando, suprimida
mentalmente dicha conducta, el resultado, en su configuración
totalmente concreta, no se habría producido (De Pablo Contreras).
Si concurren varias causas, las mismas no pueden ser jerarquizadas.
Debe aplicarse a estos efectos el principio de causalidad adecuada , que
exige, para observar la culpa del agente, que el resultado sea una
consecuencia natural, adecuada y suficiente de la determinación de la
voluntad. Por consecuencia natural debe entenderse aquella que
propicia, entre el acto inicial y el resultado dañoso, una relación de
necesidad, conforme a los conocimientos normalmente aceptados. En
cada caso concreto debe valorarse si el acto antecedente que se presenta
como causa, tiene virtualidad suficiente para que del mismo se derive,
como consecuencia necesaria, el efecto lesivo producido, no siendo
suficiente las simples conjeturas, o la existencia de datos fácticos, que por
una mera coincidencia, induzcan a pensar en una posible interrelación de
esos acontecimientos, sino que es necesaria la existencia de una prueba
terminante relativa al nexo entre la conducta del agente y la producción
del daño, de tal forma que haga patente la culpabilidad que obliga a
repararlo (TS 2-3-00, EDJ 1311 ).
Precisiones
La relación causal no puede ser definida con carácter general, se ha de fijar qué
hecho o condición puede ser considerado relevante por sí mismo para producir el
resultado final como presupuesto o conditio sine qua non, esto es, sin el cual es
inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del
precedente; además ha de resultar idóneo para determinar el concreto evento o
resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso (TS 5-12-95 ,
EDJ 7558 , 11-5-97 , EDJ 5010 ; 11-5-99, EDJ 18577 ; 4-5-99, EDJ
18564 ).
6152 La existencia de la relación de causalidad exigible para la concurrencia de

responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas debe
realizarse con arreglo a los siguientes postulados (TS 4-10-99 , EDJ
868 ; 28-10-98, EDJ 28590 ):
1º) Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad
puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la
concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera
evitado aquel. No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas
tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente,
preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el
resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían
en este en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial
de las Administraciones públicas (TS 5-6-91, EDJ 5965 ).
2º) La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del

nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que
comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con
efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la
víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima
negligencia de esta, siempre que estas circunstancias hayan sido
determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación
de soportarla.
3º) Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la
prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o
circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la
víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda
a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que
exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con
negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a
probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.
6154
Precisiones
1) La apreciación o ruptura del nexo causal es una cuestión jurídica revisable en

casación, pero siempre su valoración ha de realizarse según los hechos probados por
el tribunal a quo (TS 26-2-00, EDJ 8308 ). En el supuesto de la alegación
administrativa de existencia de culpa de la víctima, la carga de la prueba pesa sobre
ella (TS 9-4-02, EDJ 9777 ).
2) La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de
causalidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor
-única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente (TS 11-7-95 , EDJ
3740 )-, a los cuales importa añadir el comportamiento de la víctima en la
producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de esta, siempre
que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de
la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte (TS 11-4-86 , EDJ
2468 ; 18-12-95 , EDJ 7547 ; 27-4-96, EDJ 4625 ; 7-10-97 , EDJ 8227 ;
9-10-01, EDJ 51303 ).
3) En los accidentes sufridos por escolares en tiempos de recreo se considera que
no media relación de causalidad entre el servicio educativo y los daños producidos
en juegos desarrollados por aquellos entre sí de forma voluntaria, ya que estas
actividades son vigiladas pero no dirigidas por la Administración educativa (CCCM
Dict 17/2003 ; 86/2001 ; 99/2000 ).
4) Se declara la responsabilidad de la Administración, por considerarse probada la
existencia de nexo causal entre las lesiones que causaron la muerte de un motorista
y el impacto que se produjo contra la valla de protección (JCContAdm núm 7 25-3-
09, Proc 170/08). Sin embargo, en el caso de un motorista que circula a velocidad
inadecuada y sufre amputación de pierna por la bionda de la autovía, se considera
que no hay razón para calificar más negativamente el comportamiento del
recurrente -consta que la velocidad era inadecuada, no que fuera temeraria- que el
riesgo asumido por la Administración al mantener las biondas. En consecuencia, la
culpa debe repartirse por mitades (TS 1-12-09, EDJ 276070 ; 27-10-14, EDJ
188888 ).
5) Respecto a la prueba del ruido y relación de causalidad por perjuicios para la
salud -daños en la integridad física y la salud de las personas-, se ha constatado una
cierta inversión de la carga de la prueba (TEDH 16-11-04, núm 4143/02 ),
exigiéndose probar el volumen del ruido -nocturno y más allá de los niveles
permitidos- y su prolongación en el tiempo. Cuando las mediciones del ruido son
globalmente expresivas de una situación de contaminación acústica se descarta la
necesidad de acreditar el ruido excesivo en los domicilios de cada uno de los actores
y no de forma global (TS 13-10-08, EDJ 197142 ). Se ha descartado que la
intervención de un tercero en la causación del daño rompa el nexo causal que media
entre la inactividad municipal y el daño causado a los particulares (TSJ C.Valenciana
1-6-99).
6) La modificación del trazado de las vías públicas no da, en principio, derecho a
indemnización a los particulares que se vean afectados. No existe un derecho
subjetivo a que su trazado se mantenga indefinidamente, debiendo más bien primar
el interés general a la adaptación de dicho trazado a las cambiantes necesidades
colectivas. Hay una excepción a dicho carácter no indemnizable: que la edificación
haya quedado aislada, por haberse cerrado el acceso a la calle o carretera
correspondiente (TS 15-9-98, EDJ 21752 ; 1-3-01; 3-12-10, EDJ 265341 ).
6156 Concurrencia de culpas

La doctrina de que el nexo causal debe ser directo, exclusivo e inmediato
(TS 19-4-01, EDJ 9051 ), ha sido paulatinamente abandonada,
admitiendo la posibilidad de la concurrencia de culpas. Ello conlleva la
moderación del «quantum» indemnizatorio a cargo de la Administración,
cuando a la producción del resultado dañoso concurra, junto al actuar de
aquella, la conducta de la víctima o de un tercero, con hechos que sin
embargo no tengan relevancia suficiente como para romper el nexo
causal entre el actuar de la Administración y el resultado aun cuando
cooperen a la producción de este (TS 4-6-94, EDJ 5117 ; 23-5-95; 25-
5-95 , EDJ 2183 ; 18-12-95 , EDJ 7547 ).
Ni la interferencia de la conducta de la víctima ni la de un tercero
determinan, en todos los casos, la eliminación de la responsabilidad de la
Administración una vez probado que esta última ha tenido alguna
influencia en la producción del resultado dañoso, de modo que cuando así
acontezca nos encontremos ante supuestos de concurso de causas
dotadas todas ellas de una potencialidad dañosa (TS 8-11-01, EDJ
44821 ).
Precisiones
1) Cuando el relato de hechos no permite llegar a la conclusión de imputar la plena

responsabilidad del resultado lesivo a la Administración pública titular del servicio,
debe apreciarse la concurrencia de culpas y en la producción del desafortunado
hecho -ahogamiento en la playa-, ha tenido especial relevancia la conducta de la
víctima y la omisión de las precauciones debidas por parte de las personas
responsables (TS 31-10-01, EDJ 50066 ).
2) Declarada la concurrencia de culpas, los actores deben aportar actividad
probatoria de la que pueda deducirse o bien la escasa relevancia de la negligencia en
la conducción por parte del fallecido o cualquier otra indicativa de la entidad y
alcance de la defectuosa señalización como causa determinante del accidente (TS
23-1-08, EDJ 3302 ).
6158 Criterios de imputación objetiva

Distintos de la relación de causalidad son los criterios de imputación
objetiva. Respecto a la primera debe determinarse la causa de un
resultado dañoso, aportando las pruebas , tanto del daño como de su
causa. En cuanto a los criterios de imputación objetiva, debe determinarse
cuales de los eventos dañosos causalmente ligados a la actuación del

responsable pueden ser puestos a su cargo, y cuales no.
El ordenamiento proporciona los criterios de imputación objetiva que son
de dos clases:
- positivos o afirmadores de dicha imputación, los que usa el Derecho
para una vez determinada la causa de un concreto resultado dañoso,
atribuírselos a un determinado sujeto (funcionamiento normal o anormal
de los servicios públicos u otros expresamente establecidos por leyes
sectoriales); y
- negativos o que niegan dicha imputación, establecidos por la ley o
inferidos del conjunto del sistema para, una vez determinada la causa de
una concreto resultado dañoso y afirmada, en principio, la concurrencia
de un criterio positivo de imputación, negar esta en el caso concreto, por
entender el Derecho que es irrazonable y no está justificado que el sujeto,
entonces, responda.
6162 Funcionamiento de los servicios públicos

Como se ha indicado, la responsabilidad de las Administraciones públicas
deriva del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
El servicio público se define como toda actuación, gestión o actividad
propia de la función administrativa, ejercida incluso con la pasividad u
omisión de la Administración cuando tiene el deber concreto de obrar o
comportarse de modo determinado (TS 25-5-00, EDJ 12481 ).
Técnicamente, se trata de aquel conjunto de actividades que, a la vista
de la evolución y circunstancias de la vida de la sociedad han devenido
indispensables y esenciales para la comunidad -declaración que debe
hacerse mediante ley formal-, de tal manera que esta se apoya
necesariamente en ellos para su supervivencia y funcionamiento como tal
(Gaspar Ariño).
A partir de la declaración de una actividad como servicio público, esta
queda incorporada al quehacer del Estado y excluida de la esfera de
acción libre de los particulares. Ello sin perjuicio de que, una vez se
produzca la declaración anterior, puedan establecerse concesiones
administrativas temporales (discrecionales) convirtiéndose estos
particulares-concesionarios en gestores de una actividad originaria y
primariamente estatal.
Estas actividades están sometidas a una rígida regulación de Derecho
público, donde el Estado conserva los poderes internos de dirección,
modalización y control sobre las formas y medios para llevar a cabo la
prestación y aun sobre la propia organización misma que la realiza
(subsiste pues la dirección y responsabilidad de la prestación).
La expresión funcionamiento de servicio público se interpreta en sentido
amplio por la jurisprudencia. No se identifica con el servicio público como
modalidad de acción, sino en sentido amplio, como cualquier hecho o
acto derivado del giro o tráfico administrativo o de la gestión pública (TS
23-5-95 , EDJ 2182 ), en definitiva, como toda gestión, actividad o
tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por

omisión o pasividad, con resultado lesivo (TS 5-6-89 , EDJ 5684 ; 22-3-
95 , EDJ 1445 ; 5-6-97, EDJ 6541 ; 25-2-98 , EDJ 1213 ).
Basta con que el sujeto esté bajo la tutela de la Administración y que la
lesión tenga lugar en ese momento y no derive de una fase dinámica de la
actuación administrativa (TS 24-10-95 , EDJ 5936 ). En alguna otra
ocasión se habla de ámbito de cobertura patrimonial de los daños
causados involuntariamente o, al menos, con una voluntad meramente
incidental, no encaminada directamente a producirlos y, en definitiva los
resultantes del riesgo creado por la existencia misma de ciertos servicios
(TS 16-2-96 , EDJ 956 ). Incluso si los daños se producen en una
instalación pública -municipal- abandonada, el ámbito competencial sigue
siendo público (TS 28-1-93, EDJ 619 ).
6163
Precisiones
1) Recientemente se han implementado por las Administraciones las cartas de

servicios. Son documentos que tienen por objeto informar a la ciudadanía acerca de
las cualidades con que se proveen los servicios públicos. A pesar de ser documentos
eficaces para fomentar la mejora continua de los servicios públicos y hacer explícita
la responsabilidad de los gestores públicos ante la ciudadanía, el incumplimiento de
los compromisos declarados en esas cartas en ningún caso da lugar a responsabilidad
patrimonial de la Administración, según se declara en muchas de las mencionadas
cartas de servicios.
2) Por funcionamiento anormal de los servicios públicos debe entenderse el
incumplimiento de la conducta que se puede esperar razonablemente del poder
público por parte de la persona lesionada. Por contra, se está frente a un
funcionamiento normal de los servicios públicos cuando la Administración actúa de
forma regular, sin que pueda imputársele ningún incumplimiento de sus deberes,
siendo esos daños consecuencia únicamente del riesgo inherente a toda actividad
social.
3) En el ámbito objetivo debe descartarse una interpretación literalista que anudaría
el concepto de servicio público a los caracteres de titularidad pública, regularidad y
continuidad, debiendo optarse por otra expansiva que engloba actividades técnicas
y actividades estrictamente jurídicas (emisión de actos administrativos de
destinatario particular o de alcance general, como un reglamento) -Blanquer-. Así,
debe atribuirse a los conceptos de servicio público y de su funcionamiento el sentido
más amplio que su abstracta acepción merece, lo que supone identificar el servicio
público con toda actuación, gestión o actividad propias de la función administrativa
ejercida, incluso con la omisión o pasividad cuando la Administración tiene el
concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (TS 5-6-89 , EDJ
5684 ; 22-11-91, EDJ 11101 ).
4) Al evaluar la indemnización ha de estarse a la naturaleza de la causa
desencadenante y que debe diferenciarse entre la ilegalidad del acto producida en el
curso de una actividad normal de la Administración, que obligaría a indemnizar los
perjuicios directos sufridos por el lesionado -daño emergente y lucro cesante-, del
supuesto de ilegalidad del acto producida como consecuencia del funcionamiento
anormal del servicio, donde deberán indemnizarse todos los perjuicios que
conocidamente se deriven de dicho actuar anormal o ilegal de la Administración (TS
8-2-91).
6165 5) La suspensión de licencias por aprobación inicial de plan especial es una medida
legítima, cautelar para proteger la efectividad del planeamiento que se proyecta, al
no modificarse en la aprobación inicial la ordenación ni los parámetros o
determinaciones urbanísticas ni establecerse ninguna vinculación singular para las
fincas, al no existir solicitud de licencia en curso y de certificado de

aprovechamiento urbanístico, dicha actuación como simple o desnuda consecuencia
de tal suspensión no genera derecho a indemnización (TS 7-2-90 , EDJ 1187 ; 12-
2-02, EDJ 2258 ).
6) Un supuesto de caducidad de licencia cuya resolución no reunía requisitos
legales, no debe perjudicar al interesado, a los efectos de un procedimiento
resarcitorio (TSJ Galicia 26-9-01 , EDJ 54622 ).
7) En caso de ser precisas varias autorizaciones concurrentes para el desarrollo de
una actividad, la denegación injustificada de una de ellas no genera responsabilidad
patrimonial, si el resto han sido correctamente denegadas o no se han solicitado por
el interesado (CJCCV Dict 389/2000 ).
8) No procede imputar responsabilidad a una Administración por defectuoso
funcionamiento de un servicio público implantado con posterioridad a la
producción del daño (TSJ Galicia 18-4-02). Tampoco en caso de que la titularidad del
servicio se haya asumido por la Administración a la que se reclama con posterioridad
a los hechos causantes (TSJ País Vasco 26-4-02, EDJ 33379 ).
9) Existe deber de indemnizar los daños sufridos por el anómalo funcionamiento del
registro de últimas voluntades al certificar un testamento que fue revocado por
otro posterior. (TS 13-10-04).
10) Se hace responsable a la Administración de los daños causados por las fiestas
que organice (TS 17-11-98), aunque se hayan encargado sus trabajos a comisiones o
incluso a entidades ajenas a la corporación (TS 12-7-04, EDJ 83039 ).
6167 Inactividad de la Administración

Existe también responsabilidad cuando el daño sea imputable a una
omisión administrativa, es decir, por la inactividad de la Administración.
En estos casos, la antijuridicidad del daño (nº 6132 ) no es distinguible o
separable de la idea de culpa , a pesar de la calificación normativa de
responsabilidad objetiva, ya que el correlato lógico de la idea de omisión
es la existencia de un previo deber de actuar -dentro de la esfera
competencial-, jurídicamente establecido en una determinada situación,
que permite aislar y diferenciar el hecho omisivo dañoso (Gómez Puente).
La jurisprudencia se muestra partidaria de entender que la omisión
administrativa ha sido causa y no simple ocasión del perjuicio, por
entender que en un Estado social y democrático de Derecho es necesario
subordinar la actuación administrativa al respeto a la seguridad e
integridad física de las personas.
Precisiones
Se ha declarado la responsabilidad por inactividad de la Administración, por ejemplo,

en los siguientes supuestos:
• El naufragio de un buque que colisiona con la escollera por inactividad de la
autoridad portuaria -vigilancia de la navegación- conocedora del riesgo existente por
presencia de pateras que entorpecían el tráfico (TS 9-4-02, EDJ 9777 ).
• Denegación de la licencia de actividad y apertura de establecimiento (TS 3-12-01,
EDJ 50241 ), de explotación de estaciones de servicio (18-12-01, EDJ 65342 ).
• Tardanza excesiva en la ejecución de obras o la no evacuación de un
hipermercado amenazado de bomba (TS 31-1-96 , EDJ 434 ).
• Falta de resolución en plazo de expedientes administrativos (TS 18-10-94 , EDJ
8206 ; 7-3-95 , EDJ 1506 ; 14-1-02, EDJ 2381 ).
• En el ámbito penitenciario, ante el suicidio de un interno, por no cumplir con la
diligencia adecuada sus deberes de vigilancia y custodia de los presos al no realizar
un reconocimiento psicológico del interno a su ingreso en el centro penitenciario (TS

11-10-01, EDJ 35484 ).
• Pasividad ante las denuncias de los administrados (TS 18-7-86)
• También en el ámbito de los servicios sanitarios (TS 28-2-95 , EDJ 657 ); la
vigilancia militar (TS 15-2-94, EDJ 1297 ); carreteras (TS 3-6-95 , EDJ 4225 );
servicios docentes (TS 10-3-94, EDJ 2196 ).
• Hay también supuestos mixtos, en los que la Administración ejerció una actividad
de policía, fiscalizando o autorizando una determinada actividad, lo que permite su
realización, pero en los que se producen daños posteriormente, en cuya generación
participa indirectamente la Administración en cuanto que consintió su desarrollo (TS
13-9-91, EDJ 8582 ; 5-5-98, EDJ 7308 ; 8-7-98, EDJ 19055 ; 3-10-98, EDJ
23394 ; 4-11-98, EDJ 30834 ; 28-11-98 , EDJ 29814 ; 28-11-98, EDJ
33679 ).
6168 Actos o disposiciones inválidos

La antijuridicidad del daño sufrido no equivale siempre a la del acto o
disposición administrativa que la produce, en caso de que provenga
efectivamente de una actuación gubernativa que tenga tal carácter, lo
cual es preciso.
Así, se establece que la anulación, en vía administrativa o contencioso-
administrativa, de los actos o disposiciones administrativas no presupone,
por sí misma, derecho a la indemnización (LRJSP art.32.1 ). Esto es, la
invalidación de aquellos no implica ni excluye la concurrencia de
responsabilidad administrativa en su vertiente patrimonial. El deber de
resarcir no deriva de la anulación, ni esta lo excluye en caso de que
concurran los requisitos generales para ello (TS 16-9-99).
No obstante, esta previsión específica se valora por la jurisprudencia
como una exigencia legal de mayor rigor al apreciar la eventual presencia
de aquellos, atendiendo especialmente a la clase de acto administrativo
anulado (TS 11-3-99).
En general, tratándose de actos reglados , el destinatario o particular no
tiene deber jurídico de soportar el daño, pues el acto de referencia habrá
sido anulado porque la Administración ha desconocido parámetros
objetivos imperativos que habrían dado a aquel un contenido diverso. Por
el contrario, en caso de actos discrecionales , se sostiene que el particular
debe soportar el perjuicio derivado de aquellos, si se han mantenido
dentro de parámetros razonables, aunque hayan sido declarados
inválidos. Igual correlación se da entre los actos favorables (deber de
soportar) y de gravamen (ausencia de él).
Ahora bien, no puede vincularse de manera rígida lo anterior al derecho a
indemnización , pues se ha reconocido la existencia de responsabilidad
en supuestos de invalidación de actos favorables -p.e. en caso de
anulación de un proceso selectivo- (TS 1-4-03, EDJ 25572 ). De
cualquier modo, en supuestos de anulación judicial de actos o
disposiciones, no cabe confundir el deber de acatar las resoluciones
judiciales y soportar las consecuencias de la invalidación judicial, con el
daño derivado de la actuación administrativa ilegal (Const art.118 ;
LOPJ art.17.2 ).
Precisiones
1) La anulación de una actuación administrativa sí incide en el plazo para ejercer la

acción.
2) Deben rechazarse las tesis maximalistas que defienden que no cabe nunca
derivar la responsabilidad patrimonial de la Administración autora de un acto
anulado como las que sostienen su existencia en todo (TS 18-12-00, EDJ 49635 ;
5-2-96, EDJ 52273 ; 14-7-08, EDJ 128263 ; 21-10-09, EDJ 259166 ).
3) La incoación de un expediente, jurídicamente fundamentado, no puede suponer
una actuación antijurídica, que constituye uno de los requisitos esenciales para que
nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración pública; máxime, cuando el
resultado de dicho expediente fue su archivo (AN 23-4-08; TS 10-3-10, EDJ
19250 ).
4) La anulación en el proceso selectivo generará responsabilidad si se acredita que
ese acto ha causado un perjuicio valorable económicamente que no tenía obligación
de soportar. Reconocen las sentencias de contraste que la actuación de la
Administración en el proceso selectivo ha causado un perjuicio (TS 10-3-10, EDJ
19231 ).
6171 Actuación administrativa mecanizada

En el ámbito de las relaciones entre el particular perjudicado reclamante y
la Administración que ha producido la actuación dañosa
mecanizadamente (nº 4188 ), el carácter mecanizado no altera la
imputabilidad subjetiva de la responsabilidad.
Ahora bien, en el supuesto de repetición por parte de la Administración
que ha sido condenada a satisfacer cierta indemnización por
responsabilidad patrimonial o que la ha satisfecho, previo el
procedimiento correspondiente, de grado, contra el funcionario
responsable, los criterios en los que se basa la individualización del
destinatario de la acción de repetición -el funcionario responsable (nº
6330 s. )-, sí han de verse afectados.
6172 Caso particular: daños causados por animales

Presentan una especial problemática para la determinación de la
existencia de relación de causalidad, aquellos supuestos de daños
causados por animales. Así, en el caso de daños ocasionados a vehículos
en carretera, se ha atribuido la responsabilidad:
• A la Administración titular de la carretera, sin más (AN 2-2-05, EDJ
155998 ; TSJ Cataluña 30-11-06, EDJ 428104 ), o solo cuando no
consigue acreditar que el origen del animal se encuentra en un terreno
cuya administración o gestión no le corresponde (TSJ Extremadura 14-
10-03, EDJ 272548 ), y solidariamente en caso contrario (TSJ Burgos
23-2-07 , EDJ 8746 ).
• A la Administración responsable de la gestión del terreno del que
procedía el animal, o de su aprovechamiento cinegético (TSJ Aragón 31-
1-00, EDJ 120073 ; TSJ Cataluña 6-10-06, EDJ 428315 ; TSJ Aragón
18-9-06, EDJ 459562 ), con independencia de quién sea la titular de la
vía donde haya tenido lugar el siniestro (TSJ La Rioja 22-5-98, EDJ
68477 ; TSJ Castilla-La Mancha 13-10-06, EDJ 289292 ; TSJ
Valladolid 15-7-05, EDJ 122042 ; TSJ Galicia 25-6-03, EDJ 146107 ).
• A la Administración autonómica, en cuanto que competente de la

gestión, cuidado y vigilancia de cotos privados destinados a caza menor
colindantes (TSJ Aragón 13-6-03, núm 553/2003; TSJ Extremadura 28-1-
03, EDJ 272311 ).
Se considera relevante para determinar la procedencia del animal
causante, el atestado levantado por la Guardia Civil (CEst Dict
974/2002 ).
Cuando el daño por el que se reclama pretende anudarse a la presencia
de animales en la calzada , la presencia incontrolada de aquellos en la vía
no puede reputarse, sin más, una anomalía en la prestación del servicio
público viario, pudiendo por el contrario tratarse de un supuesto en el
que se enervaría la relación de causalidad para generar responsabilidad de
la Administración titular de la carretera, atendiendo a que el acceso de
animales a esta puede ser inevitable pues, a pesar del vallado, puede
aquel producirse por vías de incorporación, desde algún vehículo o desde
pasos elevados. Por ello el daño causado por tales animales no puede
trasladarse automáticamente a la Administración titular de la vía,
especialmente si se atiende a los criterios del CC art.1905 y la
jurisprudencia que lo interpreta (CEst Dict 970/2007 ).
Cuando los daños se provocan a cultivos, la responsabilidad se atribuye al
titular del terreno o del coto del que haya procedido el animal (TS 4-7-
95 , EDJ 4234 ; TS 3-4-93, EDJ 3336 ; TSJ La Rioja 28-6-07, EDJ
190918 ).
En la práctica destrucción de la plantación arbórea por la entrada de
venados en una finca, en una zona donde existe una alta población de la
especie, concurre la responsabilidad patrimonial de la Administración, sin
que la circunstancia de que los venados para penetrar en la finca tuvieron
que romper por varios sitios la malla cinegética, produzca la ruptura del
nexo causal por culpa o negligencia exclusiva de la víctima, al contrario, lo
que ocasiona es una agravación del daño imputable a la especie
cinegética y del que responde la Administración (TSJ Asturias 30-7-04,
EDJ 125916 ).
La responsabilidad por los daños causados por piezas de caza en terrenos
cinegéticos corresponde a quien ostente la titularidad cinegética. Así,
tiene que tenerse en cuenta lo que establezca la legislación aplicable: será
una Administración pública en supuestos de reservas regionales de caza
o espacios equivalentes (CCCYL Dict 616/2004 ; 341/2004 ); en otro
caso la entidad o asociación concesionaria del coto.
Para que concurra título de imputación es preciso que el animal ostente la
condición de pieza de caza, de acuerdo con la normativa aplicable, como
por ejemplo, el ciervo (CCCYL Dict 616/2004 ), el lobo (CCCYL Dict
649/2004 ), el jabalí (CCCYL Dict 341/2004 ), el corzo (CCCYL Dict
644/2004 ) el oso (CCCYL Dict 405/2004 ), las aves procedentes de
humedales recuperados (CEst Dict 649/2000 ; 1502/2002 ; CCCYL
Dict 73/2005 ), los córvidos (CCCYL Dict 34/2005 ) o el zorro (CCCYL
Dict 14/2005 ), aunque puede no ser preciso que se encuentre incluida
en el catálogo del plan de aprovechamiento cinegético.
6173 Caso particular: daños por ruido

Pueden señalarse diversos supuestos en los que se establece
responsabilidad por daños causados por ruido como consecuencia de la
prestación de servicios públicos:
• Maquinaria de los servicios municipales de limpieza (TS 26-11-07, EDJ
243287 ).
• La tranquilidad pública como bien jurídico digno de protección, obliga a
un Ayuntamiento a cambiar el emplazamiento de las instalaciones de las
fiestas de carnaval y abre la posibilidad de una intervención
administrativa en dichas fiestas y la responsabilidad patrimonial sensu
contrario (TS 13-4-05, EDJ 62631 ).
• El ruido del despegue y aterrizaje de aviones y el elevado nivel de
contaminación acústica vulnera el derecho a la intimidad domiciliaria o el
derecho al libre desarrollo de la personalidad en el domicilio (TS 13-10-
08, EDJ 197142 ).
• Autorización de apertura de establecimientos nocturnos -bares, pubs
y discotecas-, que hacían imposible el descanso de los residentes en la
zona (TEDH 16-11-04, núm 4143/02 ).
• Responsabilidad municipal por concesión de licencias de apertura de
actividades ruidosas o permitir el funcionamiento de dichas actividades
sin la correspondiente licencia (TS 4-11-98, EDJ 30834 ; 25-3-08, EDJ
25715 ).
• Responsabilidad por dejación de sus competencias de policía en
actividades que se desarrollan en la vía pública, parques y jardines,
especialmente por el fenómeno juvenil denominado «el botellón» que por
la concentración masiva de jóvenes genera ruido que perturbaba el
descanso nocturno de los vecinos con inacción de la Administración local
(TSJ Sevilla 29-10-01, EDJ 69503 ); se indemnizan los daños y perjuicios
al no haber ejercicio las competencias municipales para impedirlo (JCA
Sevilla núm 5, 26-5-08).
6174 Imputación de responsabilidad patrimonial

Se reproduce el siguiente cuadro explicativo de los criterios utilizados
para la imputación de responsabilidad patrimonial, propios del Derecho
administrativo (Gamero Casado).
Criterio de
Concepto Supuestos incluidos
imputación
OBJETIVO La mera generación Actos administrativos

EN SENTIDO del daño determina materialmente expropiatorios no
ESTRICTO automáticamente un tramitados conforme a los
deber de reparación procedimientos de expropiación
forzosa:
- Revisión de actos declarativos
de derechos (*).
- Imposición de limitaciones
Criterio de
Concepto Supuestos incluidos
imputación
sobre derechos preexistentes de
contenido patrimonial.
- Ablaciones de derechos
patrimoniales tramitadas con
arreglo a procedimientos
especiales distintos del
expropiatorio.
- Anulación de actos
administrativos desfavorables,
que hayan irrogado perjuicios
económicos.
- Actividades materialmente
expropiatorias (vías de hecho).
- Devengo de intereses por
retrasos en pagos derivados de
obligaciones jurídico-
administrativas a cargo de la
Administración.
OBJETIVADO Aunque se haya - Actividades prestacionales a

generado un daño, cargo de la Administración.
existen cláusulas - Actividades de ejecución
objetivas de material de los actos
exoneración de la administrativos.
responsabilidad - Inactividad de la
Administración (responsabilidad
por omisión).
CULPOSO Surge Aplicables al personal de la

responsabilidad Administración en los siguientes
cuando media culpa supuestos:
o negligencia del - En la acción de regreso dirigida
sujeto causante del al reintegro de las
daño indemnizaciones satisfechas por
parte de la Administración a
terceros (LRJSP art.36.2 ).
- En la acción de la
Administración por cualesquiera
daños causados a sus bienes o
derechos (LRJSP art.36.3 ).
(*) La solicitud de indemnización por daños y perjuicios derivada de la revisión
de oficio de un acto administrativo ha de hacerse en procedimiento
diferenciado, pues la mera invalidación de un acto no la lleva consigo
necesariamente. Sin embargo, cuando el reclamante ha obrado de mala fe y la
invalidez se declara por un fraude de ley, puede desestimarse en el mismo
expediente, si de este no resulta daño indemnizable (CCLR Dict 11/2001 ).
B. Procedimiento de reclamación administrativa

(LPAC art.65 , 67 , 81 , 91 y 92 )
6175 El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración

exige la tramitación de un expediente administrativo, de acuerdo a un
procedimiento específico, por el que se regulan los procedimientos en la
materia:
- el procedimiento ordinario (nº 6180 ); y
- el procedimiento simplificado (nº 6194 ), para el que se exige la
concurrencia de determinadas circunstancias.
Precisiones
El ejercicio de una reclamación previa a la vía jurisdiccional por responsabilidad

patrimonial y su resolución abre la vía de recurso contencioso-administrativo y no
puede considerarse esta reclamación previa a la acción civil para continuar luego
esta vía (TS 14-3-02, EDJ 5573 ).
1. Procedimiento ordinario
(LPAC art.61 s. )
6180 El desarrollo del procedimiento administrativo ordinario en caso de

responsabilidad patrimonial de la Administración se desarrolla bajo las
fases expuestas en los apartados siguientes.
6182 Iniciación
(LPAC art.61 y 65 )
La iniciación del procedimiento puede producirse de oficio o a instancia

del interesado (nº 6183 s. ).
La acción de reclamación ha de formularse en el plazo de un año de
producido el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse
su efecto lesivo.
El cómputo del plazo de prescripción de los diferentes supuestos en que
puede plantarse la responsabilidad patrimonial es el siguiente:
Supuestos Cómputo
Desde que se produjo el

hecho o acto que motiva la
Regla general
indemnización o se
manifieste su efecto lesivo
Desde la curación o la
Daño físico o psíquico a la persona determinación del alcance
de las secuelas
Supuestos Cómputo
Anulación en vía administrativa o Desde que se haya
contenciosa de un acto o disposición notificado la resolución
general administrativa o la sentencia
definitiva
Por aplicación de Desde la publicación en el

una norma con BOE de la sentencia que
rango de ley declare la
Responsabilidad declarada inconstitucionalidad de la
del Estado inconstitucional norma
legislador (nº Desde la publicación en el
6435 ) Por aplicación de
DOUE de la sentencia que
una norma declarada
declare carácter contrario al
contraria al Derecho
Derecho de la UE de la
de la UE
norma.
Precisiones
1) En caso de apertura de diligencias penales previas, el plazo de ejercicio de la

reclamación previa a la vía jurisdiccional ha de computarse a partir de la notificación
del auto definitivo de dichas diligencias iniciadas en su día por el juzgado de
instrucción (TS 25-1-02, EDJ 2007 ).
2) Respecto a la distinción entre interrupción y suspensión de la prescripción (TS
10-6-85; 13-5-08, EDJ 73283 ):
• La interrupción del plazo de prescripción de un año -LPAC art.67.1 - se produce
por la pendencia de una acción civil encaminada a exigir la responsabilidad
patrimonial de la Administración, salvo que sea manifiestamente inadecuada (TS 16-
11-11, EDJ 277195 ).
La interrupción de la prescripción está recogida en el CC art.1973 y es el acto
-uno de los cuales es el ejercicio de la acción ante los tribunales- que evita la
consumación de la prescripción, y su efecto es que el derecho vuelve a tener plena
eficacia y, por ello, el tiempo tiene que volver a comenzar a contarse para dar lugar,
en su caso, a una nueva prescripción (TS 16-3-06, EDJ 31771 ).
La interrupción, pues, es acto obstativo de la prescripción, que revigoriza el derecho
subjetivo y que no solo impide el curso de la prescripción, sino que inutiliza el
tiempo transcurrido para el cómputo de esta.
• La suspensión se aplica únicamente cuando la Ley, de forma expresa, se refiere a
ella ordenando que el plazo «se reanude»; no que «se reinicie» o «comience a correr
de nuevo».
La suspensión de la prescripción paraliza esta, no corre el tiempo para la misma, pero
no inutiliza el ya transcurrido. Así, cuando desaparece la causa de suspensión, sigue
-no comienza de nuevo, como en la interrupción- el cómputo del tiempo para la
prescripción. La suspensión no está recogida, con carácter general, en Derecho
español (TS 21-2-12, EDJ 52477 ).
3) Sobre el cómputo del plazo de ejercicio de la acción de responsabilidad, en una
reclamación efectuada por el cese y anormal adjudicación de un contrato de
servicios públicos por prescripción de la acción, se entiende que el acto por el cual la
recurrente debía cesar en el ejercicio de la actividad que constituía el objeto del
contrato era la decisión judicial, porque de ella emanaba la ilicitud de la designación
como contratista y al momento de resultar adjudicataria una nueva contratista sí se
conocían ya los efectos de esa pretendida «ilegalidad» y sí podía ya haber ejercitado
la pretensión. Es indudable que, cuando menos, desde que le notifican la efectividad
del cese en la prestación del servicio en un día concreto existían elementos

suficientes para dicho ejercicio (TS 30-9-14, EDJ 173354 ).
6183 Iniciación de oficio por petición razonada de otros órganos

(LPAC art.61.1, 2 y 4 )
La petición razonada es la propuesta de iniciación del procedimiento

formulada por cualquier órgano administrativo que no tiene competencia
para iniciar él mismo y que ha tenido conocimiento de las circunstancias,
conductas o hechos objeto del procedimiento, bien ocasionalmente o
bien por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o
investigación.
En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la petición debe
individualizar:
- la lesión producida en una persona o grupo de personas;
- su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público;
- su evaluación económica si fuera posible; y
- el momento en que la lesión efectivamente se produjo.
La petición no es vinculante para al órgano competente para iniciar el
procedimiento, si bien debe comunicar al órgano que la hubiera
formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación.
6184 Iniciación de oficio propiamente dicha

(LPAC art.65 )
Cuando las Administraciones públicas decidan iniciar de oficio un

procedimiento de responsabilidad patrimonial es necesario que no haya
prescrito el derecho a la reclamación del interesado (nº 6182 ).
El acuerdo de iniciación se debe notificar a los particulares
presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de 10 días para que
aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen
conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes
para el reconocimiento del mismo. El procedimiento iniciado se instruirá
aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en el
plazo establecido
6185 Iniciación a solicitud del interesado

(LPAC art.66 y 67 )
Los interesados solo pueden solicitar el inicio de un procedimiento de

responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a
reclamar (nº 6182 ).
El escrito inicial debe unir al contenido general de la solicitud, las
especificaciones propias de la instrucción:
- las lesiones producidas;
- la presunta relación de causalidad entre estas y el funcionamiento del
servicio público;
- la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera
posible;, y
- el momento en que la lesión efectivamente se produjo;

Se debe acompañar de cuantas alegaciones, documentos e
informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba,
concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.
6187 Instrucción
(LPAC art.81 )
En el caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial es

preceptivo solicitar un informe al servicio cuyo funcionamiento haya
ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de 10
días el plazo de su emisión. En este sentido se diferencia entre diversos
informes:
• Del Consejo de Estado y órganos consultivos autonómicos. Se debe
solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano
consultivo de la comunidad autónoma, cuando las indemnizaciones
reclamadas sean de cuantía superior o igual a 50.000 euros, o a la que se
establezca en la correspondiente legislación autonómica (nº 4060 s. ),
así como en aquellos casos que disponga la LO 3/1980 .
En estos casos, la audiencia a los interesados (LPAC art.82 ) será
anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el
asesoramiento jurídico o a la solicitud del dictamen del Consejo de Estado
u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma, en el caso
que estos formaran parte del procedimiento.
El dictamen se emitirá en el plazo de 2 meses y, respecto a su contenido,
debe pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad
entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su
caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la
indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en la LRJSP
art.34 .
El órgano instructor, en el plazo de 10 días a contar desde la finalización
del trámite de audiencia, remitirá al órgano competente para solicitar el
dictamen una propuesta de resolución (LPAC art.91 ), o, en su caso, la
propuesta de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el
procedimiento (LPAC art.86.5 ).
• Del Consejo General del Poder Judicial . En el caso de reclamaciones
en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Es preceptiva su
evacuación en el plazo máximo de 2 meses. El plazo para dictar
resolución quedará suspendido por el tiempo que medie entre la solicitud,
del informe y su recepción, no pudiendo exceder dicho plazo de los
citados 2 meses (LOPJ art.293.2 ).
Precisiones
1) De forma errónea, la LPAC art.81.2 se remite a sí misma en relación con los

criterios de la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización
cuando estos aspectos se regulan en la LRJSP art.34 , tal y como se indica en el

texto.
2) El objetivo específico del informe del CGPJ es pronunciarse, desde su
perspectiva de órgano de gobierno del Poder Judicial, sobre el funcionamiento que
haya tenido la Administración de Justicia en los casos en que se invoque un anómalo
desenvolvimiento de ese aparato administrativo para fundamentar un reclamación
indemnizatoria. Así, el propio CGPJ ha declinado pronunciarse sobre otros extremos
relevantes de tales reclamaciones, como son la efectividad de los perjuicios que se
invoquen o la cuantificación que de ellos se haga. El sentido propio y específico del
informe del CGPJ aconseja ubicarlo antes de la propuesta de resolución, ya que, con
ello, los órganos instructores se encontrarán en las condiciones adecuadas de
construir tal propuesta conociendo el autorizado criterio del mencionado CGPJ,
consiguiéndose así que puedan tomar en consideración todos los factores relevantes
para la resolución del expediente (CEst Dict 991/2014).
6188 Respecto al trámite de audiencia, tras la puesta de manifiesto del

expediente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de
manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo
que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso por la L
19/2013 .
Los interesados, podrán alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes.
El plazo no será inferior a 10 días ni superior a 15. Sin embargo, si antes
del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no
efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se
tendrá por realizado el trámite.
Se puede prescindir del trámite cuando no figuren en el procedimiento ni
sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones
y pruebas que las aducidas por el interesado.
En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas por los daños y perjuicios causados a terceros
durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una
orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del
proyecto elaborado por ella misma (LRJSP art.32.9 ), es necesario en
todo caso dar audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones
se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo,
exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de
prueba estime necesarios.
6189 Terminación y resolución

(LPAC art.27 , 86 y 91 )
En relación con la finalización del procedimiento se distinguen los

supuestos detallados a continuación:
6190 Terminación convencional

(LPAC art.86.5 )
En los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial finalizados

por un acuerdo o convención entre los particulares y la Administración, el
acuerdo alcanzado entre las partes debe fijar la cuantía y modo de
indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla

(LRJSP art.34 ). Cuando no se estime procedente formalizar la propuesta
de terminación convencional, el órgano competente resolverá en los
términos que procedan de acuerdo con la legislación aplicable.
Al margen del contenido específico expresado, el contenido mínimo del
acuerdo incorpora la identificación de las partes intervinientes, el ámbito
personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo
publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran
destinados.
La terminación transaccional requiere, en todo caso, la aprobación
expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las
comunidades autónomas, respecto a los acuerdos que versen sobre
materias de la competencia directa de dichos órganos.
Por otra parte, los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de
las competencias atribuidas a los órganos administrativos, ni de las
responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios,
relativas al funcionamiento de los servicios públicos (LRJSP art.36 y
37 ).
6191 Terminación por resolución administrativa

(LPACart.91 y 92 )
La resolución debe adoptarse por la Administración competente una vez

recibido, en su caso, el dictamen (LPAC art.81.2 ) o, cuando este no sea
preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, o someterá la
propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el
órgano administrativo competente para suscribirlo.
El contenido de la resolución en los casos de procedimientos de
responsabilidad patrimonial debe incluir, además de lo previsto con
carácter general (LPAC art.88 ), un pronunciamiento sobre la existencia
o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio
público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño
causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de
acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla (LRJSP art.34 ).
Para la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial,
la competencia es la siguiente:
Consejo de Ministros en
Administración
los casos de la LRJSP
General del Ministro respectivo
art.32.3 o cuando una
Estado
ley lo disponga
Órganos correspondientes
Órganos
CCAA y de las entidades que
correspondientes de las
entidades locales integran la Administración
CCAA
autonómica y local
Entidades de Órganos que

Derecho público determinen las normas
que regulan su régimen En su defecto, se aplicarán

jurídico las normas anteriores
(LPAC art.92 ).
Precisiones
La LPAC ya prevé, en lo referido a requisitos de los actos administrativos, que las

propuestas de resolución en los procedimientos de responsabilidad patrimonial
deben ser motivadas, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho
(LPAC art.35.1.h ).
6192 Terminación por silencio

(LPACart.24.1 y 27.1.2º )
Dentro de las normas generales de actuación de las Administraciones

públicas, se prevé que el silencio tendrá efecto desestimatorio en los
procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones
públicas.
Así, transcurrido el plazo de 6 meses desde que se inició el procedimiento
sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se
haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es
contraria a la indemnización del particular.
6193 Recursos
Con carácter general, una vez terminado el procedimiento de reclamación
en vía administrativa, y contra la resolución que ponga fin al mismo, o
contra el silencio que lo desestime, cabe el recurso contencioso-
administrativo. La resolución administrativa de los procedimientos de
responsabilidad patrimonial pone fin a la vía administrativa, cualquiera
que sea el tipo de relación, pública o privada, de que derive (LPAC
art.114.1.c ).
No obstante, contra resoluciones en materia de responsabilidad
patrimonial también es posible interponer los siguientes recursos
administrativos:
- el recurso de reposición potestativo (LPAC art.123 ); y
- el recurso extraordinario de revisión (LPAC art.125 ).
2. Procedimiento simplificado
(LPAC art.96.4 )
6194 En el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial

de las Administraciones públicas, se puede acordar de oficio la suspensión
del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento
simplificado, si una vez iniciado el procedimiento administrativo el órgano
competente para su tramitación considera:
- inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del
servicio público y la lesión;
- así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la

indemnización.
Los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada
deben ser resueltos en el plazo máximo de 30 días, a contar desde el
siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación
simplificada del procedimiento (salvo que reste menos para su tramitación
ordinaria), y constarán únicamente de los siguientes trámites:
1. Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
2. Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
3. Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de
5 días.
4. Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser
desfavorable para el interesado.
5. Informe del servicio jurídico.
6. Informe del CGPJ (preceptivo en caso de responsabilidad del Estado-
Juez).
7. Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
comunidad autónoma. Desde que se solicite el dictamen al Consejo de
Estado, u órgano equivalente, hasta que este sea emitido, se producirá la
suspensión automática del plazo para resolver.
El órgano competente solicitará la emisión del dictamen en un plazo tal
que permita cumplir el plazo de resolución del procedimiento. El dictamen
podrá ser emitido en el plazo de 15 días si así lo solicita el órgano
competente. En el expediente que se remita al Consejo de Estado u
órgano consultivo equivalente, se incluirá una propuesta de resolución.
Cuando el dictamen sea contrario al fondo de la propuesta de resolución,
con independencia de que se atienda o no este criterio, el órgano
competente para resolver acordará continuar el procedimiento con
arreglo a la tramitación ordinaria, lo que se notificará a los interesados. En
este caso, se entenderán convalidadas todas las actuaciones que se
hubieran realizado durante la tramitación simplificada del procedimiento,
a excepción del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente.
8. Resolución. En el caso que un procedimiento exigiera la realización de
un trámite no previsto, deberá ser tramitado de manera ordinaria.
C. Indemnización
(LRJSP art.34)
6195 En relación a la indemnización, el régimen de responsabilidad patrimonial

está orientado a reconocer la reparación integral de los daños o
principio de capital indemnidad (TS 15-10-90; 29-11-90; 11-5-92, EDJ
4520 ; 4-5-95 , EDJ 24359 ; 5-2-00, EDJ 8517 ), pero sin que ello
suponga para quien la reciba un enriquecimiento torticero o motivo de
lucro (TS 18-7-89; 23-11-99 , EDJ 42916 ).
Son daños indemnizables siempre que hayan sido suficientemente

alegados y probados: el daño emergente, el lucro cesante, los daños
físicos, y el daño moral (pretium doloris).
En este punto se contempla una causa de exclusión de la antijuridicidad
que merece la consideración de fuerza mayor: no son indemnizables los
daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen
podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia
o de la técnica existentes en el momento de producirse aquellos (nº
6140 ).
6197 Criterios de indemnización

(LRJSP art.34 )
La LRJSP establece los criterios de indemnización reconociendo la

posibilidad de pago en metálico o de reparación en cualquier otra
forma, lo que está encaminado a garantizar una completa y efectiva
reparación integral mediante la indemnización o compensación en especie
(CEst Dict 1677/1991) o ser abonada mediante un solo pago o mediante
pagos periódicos cuando resulte más adecuado para lograr la reparación
debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el
interesado.
La indemnización puede ser sustituida por una compensación en especie
cuando concurran los requisitos siguientes:
1. Que resulte el modo más adecuado para lograr la reparación debida y
convenga al interés público.
2. Que exista acuerdo con el interesado, bien porque lo haya solicitado
en el escrito de reclamación (como fórmula principal, alternativa o
subsidiaria de la indemnización en dinero), bien porque se acuerde en el
convenido posterior que pone fin al procedimiento.
El incumplimiento de estos requisitos equivaldría a una infracción del
ordenamiento jurídico, dando lugar a la consiguiente invalidez del acto
(LPAC art.48 ).
Precisiones
1) El derecho a ser indemnizado en un porcentaje sobre el precio del bien o derecho

ilegítimamente expropiado, se produce porque resultaba imposible la restituciónin
natura de los bienes o derechos ocupados por la Administración en virtud de un
acuerdo expropiatorio declarado nulo de pleno Derecho o anulado (TS 31-12-01,
EDJ 65817 ).
2) La solicitud de la restitución de los fondos de inversión en las mismas condiciones
o, subsidiariamente, la indemnización de daños y perjuicios no se toma en
consideración por la sentencia recurrida, en función del principio de plena
indemnidad del perjuicio sufrido. Se accede a la indemnización sustitutoria de la
restitución del fondo indebidamente enajenado por la Administración, por la
diferencia de valor existente en la fecha de realización de las participaciones del
fondo enajenadas y la fecha en que se formuló la petición de indemnización a la
Administración; cantidad que habrá de completarse, para conseguir una plena
indemnidad, con el abono de los intereses correspondientes hasta la fecha de esta
sentencia, más el interés de LJCA art.106.2 (TS 10-3-10, EDJ 21792 ).
6198 Cálculo de la indemnización

Para el cálculo de la indemnización, deben utilizarse los criterios de
valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa
(LEFart.24 a 47 ), fiscal (L 19/1991art.10 a 25 ; L 35/2006art.40 a
43 ; RDLeg 4/2004art.15 a 17 ), y demás de pertinente aplicación, con
ponderación, en su caso, de las valoraciones dominantes en el mercado.
Para la valoración en caso de muerte o lesiones corporales se pueden
tomar como referencia los baremos de la normativa vigente en materia de
Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.
La voluntad expresada por la normativa es alcanzar una valoración real ,
por lo que no se limita la indemnización a la valoración pública de bienes y
derechos, sino que se pretende una identificación del valor real de
acuerdo con los valores de mercado mediante la ponderación, que, en su
caso, corresponda.
La regla general es la de la reparación integral que implica la necesaria
indemnización por todos los daños y perjuicios ocasionados, incluyendo el
daño emergente -detrimento patrimonial ocasionado- y el lucro cesante
-la ganancia dejada de percibir- (nº 6203 ).
Existen además criterios correctores de las cuantías indemnizatorias,
como el tipo de funcionamiento, normal o anormal, del servicio público
generador del daño; la concurrencia de causas (culpas); y la
compatibilidad entre varias indemnizaciones o sumas dinerarias a percibir
por los mismos hechos productores del perjuicio.
6199
Precisiones
1) La Intervención General del Estado, en desarrollo de su función interventora

(LGP/1988 art.95.3 ), y en orden al cumplimiento de sus funciones de fiscalización
previa de obligaciones o gastos, establece los extremos genéricos a comprobar,
haciendo también referencia a extremos adicionales, como el que afecta a los
expedientes de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial y que
enumera los siguientes supuestos:
- reclamaciones formuladas ante la Administración General del Estado;
- ante la Administración de Justicia, en caso de reclamaciones por funcionamiento
anormal, error judicial o prisión preventiva y, por último;
- reclamaciones formuladas ante los organismos autónomos (Resol 9-7-97).
2) Los tribunales de lo contencioso-administrativo admiten la utilización de los
baremos de la Ley de ordenación del seguro privado (en relación con dicha Ley, ver
TCo 181/2000 ), para fijar el quantum indemnizatorio, en función de que no
existen otros específicos, como criterio objetivo, siempre que se utilice de manera
orientativa no vinculante (TS 23-10-07, EDJ 195008 ; 23-1-08, EDJ 3302 ; p.e.
baremo contenido en la Resol Dir Gral Seguros y Fondos de Pensiones 7-2-05 ). La
no aplicación de un baremo en modo alguno puede resultar determinante a la
infracción denunciada (TS 12-4-02, EDJ 9782 ; 27-9-01, EDJ 30898 ).
3) Sobre valoración de terrenos según normativa urbanística: TS 7-3-00 , EDJ
5018 ; sobre valoración de derechos generados en proceso urbanizador: TS 26-
11-99, EDJ 44600 .
4) En supuestos de responsabilidad patrimonial como consecuencia de una subasta
judicial de una finca rústica titularidad de un tercero, como puso de manifiesto una
posterior tercería, se reconoció al postor de indemnización por la cuantía del remate,
impuestos y gastos de escritura, únicos perjuicios acreditados (TS 23-9-98, EDJ
22268 ).
5) En el caso de la destrucción de mercancía inmovilizada por la aduana debido a

imprudencia de su personal (acreditada en pleito civil), la indemnización se cuantificó
con base en el precio comercial de la mercancía y no en el valor asegurado (AN 11-
3-99 , EDJ 81011 ).
6200 6) Uno de los instrumentos adecuados para hacer efectivo el principio de

indemnidad que palpita tras la institución de la responsabilidad patrimonial de la
Administración -junto con otros posibles procedimientos de actualización, como la
consideración de la obligación pecuniaria de resarcimiento como una deuda de valor,
que lleva a fijar la cuantía de la deuda actualizada al momento de su determinación o
fijación, y no al momento de producción del daño (TS 15-1-92, EDJ 224 ; 24-1-
97 , EDJ 1353 ; 16-12-97 , EDJ 57484 )- es el abono de los intereses legales
desde la fecha de la reclamación ante la Administración por responsabilidad
patrimonial (TS 11-5-97 , EDJ 5010 ; 20-10-97 , EDJ 7862 ).
7) Para revisar la cuantía de la indemnización fijada en las sentencias de instancia
(tribunales encargados de fijarla), es necesario acreditar que en su determinación se
ha seguido un camino erróneo, no razonable, o contrario a las reglas de la sana lógica
y buen criterio (TS 17-4-98, EDJ 2767 ).
8) Ante las contradicciones reveladas en la fase de ejecución y la falta de prueba
sobre los extremos fijados por la sentencia para la cuantificación de la
indemnización, el órgano judicial haya optado, de conformidad con el LJCA
art.105.2 , por fijar como indemnización una cantidad a tanto alzado de 500.000
pts (similar a la que se ha otorgado en asuntos similares, según el auto impugnado).
Tal decisión se fundamenta en una apreciación de la prueba practicada en el
incidente de ejecución que no puede tildarse de arbitraria o irrazonable, debiendo
recordarse en una doctrina reiterada (TCo 140/1994 ; 136/1996 ; 41/2002 ;
84/2002 ) que su enjuiciamiento en vía de recurso de amparo no puede entrañar
una revisión de la valoración y ponderación del material probatorio, salvo que
incurra en arbitrariedad o irrazonabilidad, ya que ello supondría interferir en una
competencia exclusiva de los órganos judiciales en el ejercicio de la función
jurisdiccional que les es propia de conformidad con el Const art.117.3 (TCo
140/2003 ).
9) La cuantificación de la indemnización reconocida en vía administrativa y cuya
elevación se pretende, justificada en atención a la agravación del estado de salud
desde su reclamación inicial, no supone alteración de las pretensiones, sino
actualización de las mismas en relación con la reparación del daño causado e
imputado a la misma actuación administrativa, y ello en régimen de contradicción en
el proceso por la Administración demandada. por ello, debe valorarse la pretensión
indemnizatoria atendiendo a la cantidad total solicitada, sin que sea exigible al
perjudicado acudir a una nueva reclamación a esos solos efectos de ampliar la
reparación por los daños resultantes del agravamiento (TS 31-3-09, EDJ 38275 ).
6201 10) Se ha considerado que la indemnización fijada en la resolución impugnada no

cumple con la exigencia de una reparación integral del daño en un caso en el que,
con posterioridad a la determinación de la indemnización por las lesiones
producidas, se han producido recaídas y un agravamiento de su estado de salud ,
que finalmente ha supuesto el reconocimiento de la incapacidad permanente
absoluta de la víctima, así como otras complicaciones que le impiden llevar una vida
y relaciones sociales normales. Se resuelve elevar la cuantía de la indemnización, así
como el abono de los intereses legales desde la reclamación hasta la notificación de
la sentencia de instancia y, desde esa fecha, los intereses legales de LJCA
art.106.2 (TS 31-3-09, EDJ 38275 ).
11) Alcance de la indemnización en un supuesto de ruido . Los daños materiales
sufridos (coste de tener que ocupar otro inmueble, la depreciación de la vivienda, los
gastos de insonorización de la vivienda los gastos y molestias derivadas del cambio
de domicilio y otros similares); los trastornos y perjuicios psíquicos o de personalidad
que les haya podido causar; y los daños morales por las molestias provocadas, la
angustia y la ansiedad propias de ver cómo la situación se prolongaba en el tiempo; y
finalmente la obligación de reparar pro futuro hasta tanto no se tomen las medidas
que eficazmente hagan desaparecer las molestias causantes de la vulneración (TS
10-4-03, EDJ 17758 ). Algunos perjuicios son alternativos y no acumulables a

efectos indemnizatorios, así la imposibilidad de utilizar el domicilio habitual y la
correlativa necesidad de buscar otro distinto para evitar las molestias; o, cuando se
continúe en el propio, por la incomodidad o sufrimiento moral y físico
experimentado en la vida personal (TS 29-5-03, EDJ 80994 ). No existe obligación
de indemnizar la minusvaloración de la vivienda si, cuando se construyó, la fuente
generadora de los ruidos ya existía (AP Cádiz 23-5-08, EDJ 120151 ; TSJ Burgos
11-4-08, EDJ 50754 ).
12) Cuantía de la indemnización otorgada en sentencia ilógica o arbitraria. La
apreciación de los hechos corresponde en exclusiva al órgano judicial de instancia.
Sin embargo, cuando una cifra queda manifiestamente por debajo del límite mínimo
de lo razonable, dado que los baremos recogidos en las leyes no son vinculantes en
esta materia, teniendo solo un carácter orientador, hay que estar al criterio
indemnizatorio usualmente seguido por el Tribunal Supremo en supuestos similares,
y concluir que la cantidad otorgada es exageradamente baja (TS 16-3-10, EDJ
19276 ).
6202 Costas procesales y gastos de asistencia jurídica

Del concepto de reparación integral deben excluirse las costas procesales
eventualmente producidas para obtener el reconocimiento del derecho
ante los tribunales. En ese sentido, hay que estar al preceptivo
pronunciamiento en sentencia (TS 2-2-93, EDJ 815 ).
Sin embargo, en alguna ocasión se han considerado indemnizables los
gastos de defensa del interesado ante los tribunales (TS 8-2-91).
Precisiones
1) Existe una consolidada corriente jurisprudencial que no reconoce entre los

conceptos indemnizables a los gastos de defensa del particular-interesado ante los
tribunales (TS 2-2-93, EDJ 816 ; 20-10-98 , EDJ 28597 ; 18-3-00, EDJ
10907 ).
2) Existe una cada vez más acusada intención de los jueces y tribunales de
contemplar la imposición de costas preceptiva en los pleitos por responsabilidad
patrimonial de la Administración que resulten estimados. No obstante, resulta
aconsejable realizar un alegato especial sobre el particular y no una mera referencia
automática o de formulario, en los escritos de demanda para hacer resaltar los
supuestos de temeridad, mala fe o de pérdida de finalidad de proceso y de esta
manera excitar, aun más si cabe, la sensibilidad que los órganos jurisdiccionales
demuestran en estos supuestos.
3) Puede considerarse un criterio razonable, respecto de supuestos en los que se ha
evacuado informe favorable por órgano consultivo, el apartamiento por la
Administración demandada del criterio del dictamen, unido a la estimación de la
demanda. En este sentido, TSJ Castilla-La Mancha 5-5-05, EDJ 47204 , impone las
costas a la Administración que desatendió injustificadamente el sentido del informe
del Consejo Consultivo -partidario de la indemnización negada en vía
administrativa-, atendiendo también a la escasa cantidad reclamada, posiblemente
inferior a los gastos de defensa y representación, ya que en otro caso la finalidad del
recurso se perdería.
4) En relación con los gastos de asistencia jurídica, la antijuridicidad de la lesión no
desaparece por la circunstancia de que para actuar ante los órganos administrativo-
tributarios no sea preceptiva asistencia letrada (CEst Dict 958/2004,15-7-04;
971/2003, 19-6-03), si bien el obligado tributario debe soportar el detrimento
patrimonial que la retribución del abogado comporta si la actuación administrativa se
produjo dentro de los márgenes ordinarios o de los estándares esperables, con
objetividad, efectividad y sometimiento a la Ley y al Derecho (TS 5-2-08, Rec
3156/06; 31-1-08, EDJ 6217 ; 5-6-07, EDJ 135813 ; JCContAdm núm 5, 7-1-
11, Rec 110/09).
5) En relación con la indemnización del gasto ocasionado por el abono de la tasa

judicial (nº 12330 ), hay que tener en cuenta que la tasa se devenga por la
interposición del recurso contencioso-administrativo, independientemente de que se
obtenga una resolución favorable. No procede indemnización por ser el obligado
quien realiza el hecho imponible; especialmente cuando no se realiza imposición en
costas a la parte demandada (AN 29-11-10, EDJ 261428 ). Tampoco procederá
por coste del depósito para recurrir (nº 12360 ), pues este se reembolsa en caso
de estimación del recurso.
6) Los intereses de demora sobre el importe del coste de los avales reembolsados
por órganos gestores han de ser computados desde la fecha de abono de los gastos
hasta su total pago (LGT art.33 en relación con LGT art.30.1 ).
6203 Lucro cesante y daño emergente

El Tribunal Supremo precisa que la indemnización normalmente ha de
limitarse al segundo de los conceptos (que genera indemnización en todo
caso) teniendo en cuenta al lucro cesante solo cuando su producción sea
jurídicamente posible por el cumplimiento de los requisitos y
circunstancias necesarios, exigiéndose una prueba rigurosa de las
ganancias dejadas de obtener (TS 15-10-86 , EDJ 6424 ; 18-7-89; 10-
10-98, EDJ 27769 ; 20-2-99, EDJ 7545 ).
Sin embargo, tanto el Tribunal Supremo como el Consejo de Estado han
suavizado las exigencias probatorias, declarando que debe apreciarse de
modo prudente y restrictivo, incluso por vía de presunción , pero sin que
ello comporte una prueba plena y acabada, debiendo descansar su
apreciación, en cada caso, sobre un razonable juicio de probabilidad,
evitando con ello una «prueba diabólica» (TS 11-2-95 , EDJ 1465 ; 23-6-
95 , EDJ 3117 ; 14-2-98, EDJ 2160 ; 13-10-98, EDJ 27799 ; 20-2-
99, EDJ 7546 ; CEst Dict 1215/1994).
Precisiones
1) El lucro cesante o beneficios dejados de percibir como consecuencia del hecho

dañoso se tiene en cuenta en dos supuestos: como consecuencia de la contingencia
de muerte (TS 12-3-84) o de lesiones (TS 2-4-79; 2-2-80 , EDJ 14124 ).
2) Por el contrario, se elimina su consideración como concepto indemnizable en
casos de falta de prueba (con las matizaciones ya realizadas), cuando la actitud activa
del particular pudo haber evitado el incremento del daño ya inicialmente producido
(interviene la circunstancia de la concurrencia de culpas y cuando no se trata de
daño cierto o real y nos encontramos ante meras expectativas de beneficios o
sueños de ganancias (TS 2-10-99, EDJ 32893 ; 15-10-86 , EDJ 6424 ; 19-12-96,
EDJ 10871 ).
3) La privación de contrato público a una sociedad suscita, lucro cesante y daño
emergente, el cálculo cuantificación económica de dicha responsabilidad cabe
establecerse a partir de los elementos de prueba y las alegaciones contenidas en el
proceso de instancia (TS 18-2-02, EDJ 5676 ).
4) Se reconocen como derechos económicos derivados de la suspensión de los
trabajos de las concesiones de explotación mineras y el derecho a la indemnización
por lucro cesante, entendido ese lucro cesante como canon arrendaticio dejado de
percibir desde la efectiva paralización de los trabajos de explotación de las
concesiones y hasta que se dicta la TCo 195/1998 , en cuyo período de tiempo
era obligación de la Administración del Estado (Ministerio de Industria) haber dictado
el plan de ordenación correspondiente (TS 16-9-04, EDJ 143979 ).
6204 Perjuicios no patrimoniales
El Tribunal Supremo lo define como una categoría independiente

comprensiva tanto del daño moral como de los sufrimientos físicos y
psíquicos padecidos por el perjudicado, cuya evaluación debe realizarse
mediante una apreciación racional aunque no matemática -ante la
ausencia de módulos objetivos-, debido a las dificultades que comporta la
traducción a parámetros monetarios de circunstancias complejas y
subjetivas (TS 29-3-99 , EDJ 10322 ; 1-6-99 , EDJ 18491 ; 26-6-99 ,
EDJ 19743 ; 2-3-00, EDJ 5385 ; 18-10-00, EDJ 37521 ).
La jurisprudencia ha establecido la obligatoriedad de reparación de ese
daño moral (TS 24-1-97 , EDJ 1353 ; 26-4-97, EDJ 4997 ; 5-6-97, EDJ
6541 ; 20-1-98, EDJ 425 ); y su reparación como cumplimiento del
principio de plena indemnidad de los perjuicios sufridos (TS 16-3-02, EDJ
9795 ).
Precisiones
1) Por su carácter afectivo y de pretium doloris, carece de parámetros o módulos

objetivos, lo que conduce a valorarlo en una cifra razonable, que siempre tendrá un
cierto componente subjetivo. Para acreditarlo basta con la prueba de los hechos
básicos en que se concreta la pérdida de salud o el daño fisiológico (TS 24-1-97 ,
EDJ 1353 ; 20-1-98, EDJ 425 ).
2) El daño moral o afectivo es absolutamente independiente de las circunstancias
económicas que rodean al perjudicado. Establecer criterios reductores en su
cuantificación por dicha razón es improcedente (TS 2-4-02, EDJ 7675 ).
3) La frustración de meras expectativas -la falta de patrimonialización de un cierto
aprovechamiento urbanístico-, no tiene cabida como daño indemnizable en el marco
de la responsabilidad patrimonial de la Administración (TS 23-5-14, EDJ 78206 ).
6205 Evaluación económica de los daños

La evaluación económica de los daños materiales o morales, del
detrimento patrimonial o de las secuelas de las lesiones ha de realizarla
equitativamente el tribunal tras un juicio estimativo fundado en la
apreciación conjunta y racional de todos los datos aportados al proceso y
orientado a señalar una cantidad dineraria que suponga la compensación
adecuada a la entidad de los daños y perjuicios sufridos (TS 3-2-89 , EDJ
983 ; 20-11-90 , EDJ 10541 ; 18-12-90; 8-2-91; 4-1-99 , EDJ 817 ;
5-2-00, EDJ 8517 ; 15-7-00, EDJ 28284 ).
Precisiones
1) El tribunal puede fijar la cuantía de la indemnización en la propia sentencia o

deferirla a la fase de su ejecución . Pero, aunque considerase acreditada la realidad
de los daños sufridos, en este último caso la entidad recurrente no está relevada de
la carga de acreditar la cuantía de los daños, no siendo valorados aquellos
parámetros sobre los que la parte recurrente no haya aportado prueba suficiente (TS
21-3-02, EDJ 7767 ).
2) Procede la indemnización solicitada en atención a la minoración del
aprovechamiento urbanístico sufrido por la recurrente tras la aprobación del
planeamiento, en comparación con el aprovechamiento reconocido en un convenio
urbanístico previo (TS 16-6-14, EDJ 100849 ).
6206 Compatibilidad de indemnizaciones
La responsabilidad patrimonial de la Administración es compatible con la

responsabilidad que pueda establecerse en otros ámbitos (AN 2-11-92).
Es lo que se denomina principio de compatibilidad de percepciones
económicas, siendo el ámbito penal uno de los especialmente
interrelacionados (TS 6-2-87 , EDJ 968 ; 21-3-89 , EDJ 3259 ).
Asimismo, es compatible la indemnización por responsabilidad
patrimonial de la Administración con otra indemnización con origen en
título distinto, como la pagada como consecuencia de la muerte en acto
de servicio durante el servicio militar (TS 5-4-89 , EDJ 3630 ; 1-12-89 ,
EDJ 10823 ; 4-2-00 , EDJ 5167 ; 5-2-00, EDJ 8517 ; 2-3-00, EDJ
5385 ).
En relación con la compatibilidad de las prestaciones de la Seguridad
Social y las indemnizaciones que procedan, el Tribunal Supremo ha
considerado que la previsión social, basada en las previas cotizaciones,
nunca puede esgrimirse como argumento para exonerarse de reparar el
perjuicio causado. Las prestaciones devengadas por aplicación del
ordenamiento sectorial son compatibles con las indemnizaciones
derivadas de la responsabilidad patrimonial de la Administración por tener
su causa en títulos diferentes y ser exigencia de esta la plena indemnidad
de la víctima, que no se alcanzaría con el percibo de las prestaciones
prefijadas en las citadas normas sectoriales.
Cuestión diferente es la relativa a la cuantía de la indemnización en los
supuestos en que concurran ambas, debiendo tenerse en cuenta las
recibidas por el sistema de cobertura de la Seguridad Social para
determinar el importe indemnizatorio, porque en todo caso ha de evitarse
que el perjuicio se convierta en un enriquecimiento (TS 12-5-98, EDJ
9996 ; 29-6-02, EDJ 32988 ).
6207
Precisiones
1) Existe compatibilidad, en su caso, entre la responsabilidad objetiva de la

Administración y la que corresponda por otro título distinto, ya que la
compensación percibida normalmente es una evaluación apriorística y objetiva del
quebranto mínimo de carácter exclusivamente económico sufrido que no cuida,
pues, de individualizar o matizar los perjuicios cuantitativa y cualitativamente, en
función de las circunstancias personales, familiares o profesionales. Es, por tanto,
insuficiente, y está necesitada de un complemento que le sirva para conseguir la
plenitud de la reparación, en aquellos casos en que no se ha producido esa
reparación integral (TS 12-3-91 , EDJ 2744 ). De esta forma, el Tribunal Supremo
ponía fin a la discrepancia jurisprudencial anterior sobre esta cuestión (TS 5-4-89,
EDJ 3630 ; 1-12-89, EDJ 10823) .
Los regímenes específicos de reparación del daño tienen aplicación prevalente
sobre el general de responsabilidad patrimonial, aunque solo desplazan plenamente
a este si los perjuicios son totalmente cubiertos. En otro caso, se aplica con carácter
complementario, hasta alcanzar la suficiencia en la indemnización; sin incurrir en
exceso que genere enriquecimiento injusto (AN 7-2-02, EDJ 126300 ).
2) Existe compatibilidad entre la pensión del régimen de clases pasivas y la
indemnización por responsabilidad patrimonial, ya que sus títulos jurídicos son
distintos (TS 11-11-04, EDJ 160035 ):
- la pensión extraordinaria es insuficiente y está necesitada de un complemento que
le sirva para conseguir la plenitud de la reparación y en muchos casos, uno de ellos
este, cada cual de esos dos conceptos lleva ínsito un elemento o factor causal
diferente, un título jurídico distinto, el menoscabo patrimonial en un aspecto y el
dolor, porque así se llama en nuestra lengua, por la pérdida irreparable de un hijo;
- la indemnización de daños y perjuicios por responsabilidad de las Administraciones
públicas tiene como título determinante de la indemnización abarca todos los daños
concurrentes incluido el daño moral -valora el daño moral en los autos, cuya
existencia no necesita prueba alguna dado que se presumirse cierto en las relaciones
familiares-, actuando como complemento que sirva para alcanzar la plenitud de la
reparación.
3) La cuantía del daño es el límite para la compatibilidad de indemnizaciones (TS 29-
9-10, EDJ 213688 ).
6209 Momento temporal para la fijación de la cuantía

El momento temporal para la fijación de la cuantía de la indemnización, se
hace con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo (TS
15-1-92, EDJ 224 ; 25-6-92, EDJ 6860 ; 24-1-97 , EDJ 1353 ).
Dicha cuantía debe actualizarse, con arreglo al IPC o, desde 3-10-2016, al
índice de garantía de la competitividad , fijado por el Instituto Nacional
de Estadística, sin perjuicio de los intereses de demora, los cuales se
exigen de acuerdo a lo establecido en la LGP (TS 20-2-00 , EDJ
8256 ).
Precisiones
1) Conviene recordar lo establecido en la LJCA art.106.2 y 3 , en relación a las

condenas de Administración al pago de una cantidad líquida (TS 15-7-00, EDJ
28284 ).
2) Con la actualización de la cuantía de la indemnización se pretende evitar las
consecuencias de la depreciación monetaria: la indemnización no sería integral si la
pérdida de valor del dinero acaecida desde que tuvo lugar la lesión hasta que se
declara el derecho a la indemnización hubieran de pesar sobre el perjudicado. Esto
significa que si la depreciación monetaria se ve compensada por otra vía, no tiene
sentido llevar a cabo dicha actualización. En el caso que se analiza, el daño consiste
en sumas de dinero líquidas, correspondientes a los distintos pagos hechos a la
Hacienda pública, por lo que la determinación de la cuantía total de la indemnización
exige una simple operación aritmética. Si a ello se añade que esas sumas de dinero
producen los intereses legales, solo cabe concluir que la depreciación monetaria
queda perfectamente compensada y, por tanto, que no es preciso hacer
actualización alguna (TS 21-9-10, EDJ 196269 ).
6210 Deber de indemnización integral

La postura del Tribunal Supremo es que la indemnización por
responsabilidad patrimonial de la Administración debe cubrir todos los
daños y perjuicios sufridos hasta conseguir su reparación integral, lo que
no se lograría si el retraso en el cumplimiento de tal obligación no se
compensase, bien con la aplicación de un coeficiente actualizador bien
con el pago de intereses por demora, pues ambos sistemas propenden
precisamente a la consecuencia de una reparación justa y eficaz (TS 19-4-
97, EDJ 5342 ; 16-12-97 , EDJ 57484 ).
La Administración debe pagar el interés legal de las cantidades exigibles
como principal desde que estas le fueron reclamadas hasta la notificación
de la sentencia, calculado según el interés de demora vigente a la fecha
del devengo, contabilizándose año por año conforme al tipo expresado en

las leyes de Presupuestos Generales del Estado, sin perjuicio de los
intereses legales que, a su vez, puedan devengarse hasta el completo
pago (TS 14-5-93, EDJ 4534 ; 22-5-93, EDJ 4845 ; 22-1-94, EDJ
370 ; 29-1-94, EDJ 657 ; 16-12-97 , EDJ 10705 ; 29-6-99).
Precisiones
Los autos recaídos en ejecución de sentencia han de ser congruentes con las
sentencias, pues no pueden resolver «más», «menos», ni «cosa distinta» que la
sentencia que ejecuta. El tribunal a quo encargado del cumplimiento de la ejecutoria
se extralimitó al interpretar fuera de su contexto o parte dispositiva el fallo y los
razonamientos jurídicos de la sentencia, a pesar de que en los mismos fundamentos
jurídicos, terminantemente, se indicaba el dies a quo para la determinación y pago de
los intereses devengados (TS 30-10-01, EDJ 49853 ).
6211 Cómputo de intereses procesales

La doctrina elaborada a propósito de los llamados intereses procesales
(LEC art.575 ) no es aplicable a los casos en los que el pago de intereses
trae causa de una declaración de nulidad de una previa resolución
administrativa de la que se derivó un pago o una retención dineraria con
la consiguiente condena de devolución. En este caso la tutela judicial
efectiva requiere que ese fallo conduzca al restablecimiento pleno del
derecho del actor hasta la restitutio in integrum, cuya función cumplen los
intereses de demora (LGP/88 art.45 , en relación con el art.26.2, según
interpretación de TCo 69/1996 ; 141/1997 ).
La regla general es la siguiente: dies a quo es el día en que el órgano
administrativo recibió el escrito de reclamación; dies ad quem, sería el día
de la notificación de la sentencia (TS 20-3-98, EDJ 2577 ).
Regla especial: cuando la responsabilidad surja de la anulación en vía
jurisdiccional de acto administrativo o disposición de alcance general, dies
a quo se sitúa en la fecha de la sentencia (TS 25-11-92, EDJ 11657 ).
Precisiones
1) No procede devengo de intereses en el caso en que el tribunal actualizase en su

sentencia la indemnización a pagar, teniendo en cuenta para ello la fecha o el
momento en que se pronuncia dicha sentencia, de modo que, en lugar de fijar la
cantidad a pagar por la Administración conforme a la suma reclamada a esta en su
día por el perjudicado, se determina dicha indemnización atendiendo a la
cuantificación o valoración del daño o perjuicio al tiempo de dictarse la sentencia,
que es otro de los medios o modos de actualización de la deuda reconocidos por la
jurisprudencia (TS 24-1-97 , EDJ 1353 ; 30-6-98, EDJ 17651 ; 20-2-99, EDJ
7545 ; 12-6-99 , EDJ 28218 ; 26-6-99 , EDJ 19743 ; 17-7-99 , EDJ 17947 ;
24-7-99, EDJ 19184 ; 9-2-02, EDJ 3618 ).
2) En declaraciones de existencia de responsabilidad patrimonial la parte actora no
tiene derecho únicamente a percibir los intereses del LEC art.921 , sino que debe
abonársele los intereses legales desde la reclamación administrativa hasta la fecha
de la sentencia de instancia, al objeto de alcanzar la plena indemnidad del perjuicio
causado (TS 14-10-04, EDJ 174279 ).
6213 Tratamiento tributario

(L 35/2006 art.7.q )
Están exentas de tributación en el IRPF las indemnizaciones satisfechas

por las Administraciones públicas por daños personales como
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, cuando
vengan establecidas de acuerdo con los procedimientos previstos en la
LRJSP y la LPAC.
Precisiones
La referencia a «daños personales» es omnicomprensiva de los daños tanto físicos

como morales.
D. Reclamación judicial
(LPAC art.114.1.c ; LOPJ art.9.4 ; LJCA art.2 )
6295 Corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo el

conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas (nº 10170
s. ).
El proceso contencioso-administrativo en materia de responsabilidad
patrimonial no presenta singularidades específicas, rigiéndose por las
normas procesales generales de ese orden (nº 10050 s. ), sin perjuicio
de la previsión de anulación de actos administrativos que hayan causado
daños y perjuicios y de los que se pueda probar una lesión evaluable con
derecho a reparación (LRJSP art.31.1 ; LPAC art.67.1 ).
La LJCA contempla alguna posibilidad en orden a facilitar las
reclamaciones por responsabilidad patrimonial sin necesidad de haber
seguido el procedimiento de reclamación previa en vía administrativa. Ello
ofrece una doble perspectiva:
a) Acumular la pretensión indemnizatoria a la de anulación del acto
administrativo impugnado en sede jurisdiccional (LJCA art.31.2 ).
Aunque de la dicción de la LJCA art.65.3 puede también deducirse que
se pueda solicitar por la representación actora en el acto de la vista o en
el escrito de conclusiones, siempre y cuando la existencia y cuantía de los
daños y perjuicios de cuyo resarcimiento se trate ya constase probada en
autos.
b) Ejercer la acción una vez obtenida sentencia firme anulatoria del acto,
computándose el plazo de ejercicio de un año a partir de la fecha del
pronunciamiento.
La ejecución de la sentencia que condene a la Administración al pago de
una indemnización por daños corresponde también a los órganos de la
jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA art.106.2 y 3 ).
En lo que se refiere a la jurisdicción social, se consideran materias
excluidas y, por lo tanto, no conocerán de ellas los órganos
jurisdiccionales del orden social: las reclamaciones sobre responsabilidad
patrimonial de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad

Social, así como de las demás entidades, servicios y organismos del
Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con
ellas, sean estatales o autonómicos, por los daños y perjuicios causados
por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes
reclamaciones, aun cuando en la producción del daño concurran con
particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad (L 36/2011
art.3.g ).
6296
Precisiones
1) Con aplicación a los procesos incoados desde 31-10-2011, se ha incorporado una

especialidad en sede de competencia territorial aplicable a recursos sobre
responsabilidad patrimonial, de modo que en estos, respecto de resoluciones
autonómicas o locales, resulta territorialmente competente el órgano judicial del
domicilio del demandante o el de la sede del órgano autor del acto originario
impugnado, dentro la misma comunidad autónoma, a elección del actor (LJCA
art.14.1 ). Ver nº 10337 .
2) Tratándose de daños continuados cuya reclamación inicial en vía administrativa
haya sido desatendida, cabe ampliar su reclamación en vía jurisdiccional por el lapso
temporal comprendido entre dicha reclamación y la interposición del recurso
contencioso-administrativo, sin que pueda considerarse cuestión nueva para no
convertir el trámite administrativo previo en un instituto establecido en perjuicio del
administrado (TS 22-6-95 , EDJ 3737 ).
3) En el recurso de casación , de naturaleza jurídica extraordinaria, no procede
alterar los hechos probados, sin perjuicio de la facultad del tribunal de integrar
elfactum. La apreciación de la concurrencia o no de este requisito para que surja la
responsabilidad patrimonial de la Administración es una cuestión jurídica sobre la
que debe pronunciarse el Tribunal de Casación partiendo de los hechos declarados
probados por la sala de instancia, a lo que se debe añadir también aquellos
supuestos en que la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio
público y el daño producido resulte de la integración del factum llevada a cabo por el
propio Tribunal de Casación en uso de la facultad antes referida (TS 27-10-01, EDJ
98934 ).
4) Existe una única excepción a la atribución a la jurisdicción contencioso-
administrativa del conocimiento de los recursos en materia de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones públicas y se produce en aquellos supuestos en
que los perjudicados se dirijan directa y exclusivamente contra la compañía
aseguradora de una Administración pública (L 50/1980 art.76 ). De esta forma, en
estos casos, el conocimiento de la acción corresponde a los tribunales del orden civil,
ya que no cabe acudir al orden contencioso-administrativo sin actuación u omisión
administrativa previa que revisar, ni Administración demandada que condenar.
Corresponde, en cambio, el conocimiento a los tribunales contencioso-
administrativos cuando el perjudicado opte por dirigirse al propio tiempo contra la
Administración y la entidad aseguradora, pero no cuando decida actuar
exclusivamente contra esta última (LOPJ art.9.4 ).
Esta conclusión no se desvirtúa por el hecho de que la Administración pública
asegurada comparezca ante los tribunales civiles mostrándose parte en el
procedimiento instado contra la aseguradora, pues esta intervención, voluntaria y
adhesiva, como parte subordinada, sin ejercitar pretensión autónoma y, por
consiguiente, sin más interés que el fracaso de la demanda dirigida exclusivamente
contra la compañía aseguradora, no altera la naturaleza de la acción ejercitada ni, por
consiguiente, el régimen de competencia (TS auto 18-10-10, EDJ 251973 ).
5) En vía jurisdiccional, las partes pueden solicitar no solo la nulidad de un acto
administrativo y la posibilidad de anudar a esta petición una indemnización de daños
y perjuicios que le hubiesen producido los actos impugnados, sino también una
pretensión de pleno restablecimiento de la situación jurídica individualizada
vulnerada, en la demanda (LJCA art.31.2 ), y también en el escrito de conclusiones

si tales daños constasen ya probados (LJCA art.65.3 ).
Puede también reservarse la posibilidad de reclamar por los daños y perjuicios
derivados del acto administrativo impugnado para plantear en un futuro una acción
de responsabilidad patrimonial independiente, hay que tener en cuenta, no obstante,
lo previsto en la LPAC art.67.1 .
Según doctrina mayoritaria, los efectos de la cosa juzgada impedirían plantear
demandas -posteriores o simultáneas- incluso en planos jurisdiccionales diferentes
(TS 24-6-10, EDJ 153136 ; en contra TS 2-6-10, EDJ 113237 ).
6) En relación con el orden jurisdiccional competente para conocer de
reclamaciones de responsabilidad por daños derivados de accidentes nucleares
ocasionados en instalaciones de titularidad pública (L 12/2011 art.14 ), ver nº
10174 .
6298 Las competencias de los órganos de la jurisdicción contencioso-

administrativa pueden sintetizarse en el siguiente cuadro:
Órgano
Administración Órgano de la Norma
jurisdiccional
responsable Administración aplicable
competente
Estado (*) Ministro/secretario de LJCA Audiencia

Estado (desde 30.050 art.11.1.a Nacional
euros)
Ministro/secretario de LJCA Juzgado

Estado (hasta 30.050 art.9.d) Central
euros) Contencioso-
Administrativo
Consejo de Ministros LJCA Tribunal

art.12.1.a Supremo
Comunidades Consejo de Gobierno LJCA Tribunal

autónomas art.10.1.a superior de
justicia
Consejero (desde LJCA Tribunal

30.050 euros) art.8.2 superior de
justicia
Consejero (hasta LJCA Juzgado

30.050 euros) art.8.2 contencioso-
administrativo
Entidades Ayuntamiento o LJCA Juzgado

locales diputación provincial art.8.1 contencioso-
administrativo
Entidades de Sin competencia en LJCA Juzgado

Derecho público todo el territorio art.8.3 contencioso-
vinculadas o nacional administrativo
dependientes de
LJCA Juzgado
las anteriores
art.9.c Central
Órgano
Administración Órgano de la Norma
jurisdiccional
responsable Administración aplicable
competente
Con competencia en contencioso-
todo el territorio administrativo
nacional
(*) No obstante, el Tribunal Supremo ha sostenido que en los expedientes de
responsabilidad patrimonial relativos a una materia de competencia estatal
posteriormente transferida a las comunidades autónomas, en los que no
hubiera recaído resolución expresa en el momento de hacerse efectiva la
transferencia competencial, ha de entenderse que el acto presunto pasa a ser
imputable a la autoridad autonómica, sobre la que recae ahora el deber de
resolver; por lo que la competencia objetiva para conocer de los recursos
contencioso-administrativos interpuestos o que se interpongan corresponde a
los órganos jurisdiccionales sitos en la comunidad -según las reglas expuestas o
las precedentes, en función de que el recurso judicial se interponga antes o
después del 16-1-2004-, por aplicación de los criterios de la Ley del proceso
autonómico (TS auto 17-6-04).
Respecto de la Administración corporativa, las reglas de atribución

pueden variar en función de qué instancia se considere competente en
sede administrativa para resolver sobre reclamaciones de responsabilidad
(sobre la regla especial de atribución competencial, ver TS 17-3-10, EDJ
21758 ).
Ha de tenerse en cuenta además (LJCA art.14.1 regla 2ª ) que:
- cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones
públicas en materia de responsabilidad patrimonial, personal, propiedades
especiales y sanciones, es competente, a elección del demandante, el
juzgado o el tribunal en cuya circunscripción tenga aquel su domicilio o se
halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado;
- cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las
comunidades autónomas o de las entidades locales, la elección a que se
refiere esta regla se entenderá limitada a la circunscripción del tribunal
superior de justicia en que tenga su sede el órgano que hubiera dictado el
acto originario impugnado.
6299
Precisiones
1) Una interpretación integradora de las reglas sobre competencia objetiva de la

LJCA permite deducir que la competencia objetiva en los casos en que hayan de
fiscalizarse decisiones sobre responsabilidad patrimonial adoptadas por diferentes
Administraciones, pero fundadas en igual causa de pedir, entendida esta causa como
el dato fáctico determinante de la reclamación, ha de corresponder al órgano
jurisdiccional competente para fiscalizar el acto dictado por la Administración de
mayor ámbito territorial.
La existencia o no de una posible responsabilidad solidaria entre las
Administraciones o la necesidad de analizar la responsabilidad de cada
Administración «en relación con el correcto uso de las competencias que tiene
encomendadas» constituye una cuestión atinente al fondo del asunto que carece de
la relevancia precisa para negar la competencia que por razones de conexión le

corresponde.
Tampoco impide tal conclusión el hecho de que el escrito inicial del recurso se
dirigiera frente a la desestimación de la reclamación dirigida a la Administración
autonómica, pues es claro, tanto de lo actuado en vía administrativa como del propio
escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, la voluntad de
ejercitar las acciones conjuntamente frente a ambas Administraciones y el punto de
conexión singular y evidente que, a priori, y sin perjuicio de lo que pueda resultar de
las actuaciones procesales que se sigan, cabe predicar de las mismas (TS 4-12-09,
cuestión de competencia núm 65/2009, EDJ 300018 ; 11-12-09, EDJ 300019 ).
2) La Administración -sanitaria- formalmente transmutó la reclamación previa a la
vía judicial social en una acción de responsabilidad, reconduciéndola, por entender
que en nuestro ordenamiento jurídico se ha estructurado un sistema jurisdiccional
único en favor de los tribunales de lo contencioso-administrativo en materia de
responsabilidad patrimonial de la Administración, segúnTS auto 7-7-94 y 25-10-96
(TS 2-1-02 , EDJ 126271 ).
3) La postura acorde sobre la unidad de jurisdicción en el caso del Tribunal
Constitucional fue clara en lo referente a una cuestión de inconstitucionalidad
planteada por la AP Madrid, tras la aprobación de la L 30/1992 (TCo auto 22-7-97).
4) En relación a la competencia de la jurisdicción penal, ver nº 6345 .
5) Cuando la cuestión sobre la unificación de jurisdicción se estaba pacificando, no
faltaron pronunciamientos que, considerando realizada la unidad de fuero, no aplican
la falta de jurisdicción para evitar el peregrinaje de jurisdicciones al justiciable (TS
17-5-94, EDJ 4435 ; 8-6-94, EDJ 5200 ; 6-6-97, EDJ 3439 ; 23-12-97, EDJ
10498 ).
6300 6) En materia de entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social,

estatales o autonómicos, así como las demás entidades, servicios y organismos del
Sistema Nacional de la Salud, la cuestión ha sido muy controvertida.
El RD 429/1993 disp.adic.1ª , atribuyó la competencia por los daños y perjuicios
causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria a la jurisdicción contencioso-
administrativa (TS auto 18-3-97 , EDJ 11567 ; TS auto 18-3-97; 17-2-97; 4-7-97 ,
EDJ 57508 ; 4-7-97 , EDJ 57505 ; 17-7-97 , EDJ 57502 ; 18-12-97 , EDJ
57506 ).
Sin embargo, la jurisprudencia entendió procedente la competencia del orden social,
considerando que el RD 429/1993 se extralimitaba en su función reglamentaria,
vulnerándo el principio de reserva de ley que ciñe la atribución de competencia
jurisdiccional. Esta situación se ha mantenido hasta la promulgación de la LJCA y la
modificación de la LOPJ (TS 10-12-96 , EDJ 10116 ; TS 24-6-96, EDJ 6501 ;
9-2-96, EDJ 1385 ; 18-9-97, EDJ 7688 ; TS auto 18-3-97, EDJ 11571 ; 18-
12-97 , EDJ 20955 ; 18-12-97 , EDJ 20959 ).
Posteriormente, la reforma de la LJCA por LO 19/2003 confirmó la competencia
contencioso-administrativa sobre estas reclamaciones, al atribuir a este orden el
conocimiento de litigios relativos a la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares
o cuenten con un seguro de responsabilidad (LJCA art.2.e ).
7) En relación con los supuestos en los que la Administración cuenta con este
aseguramiento, es discutible si las compañías aseguradoras de las Administraciones
públicas ostentan legitimación activa para la impugnación judicial de las resoluciones
de estas por las que se reconoce y cuantifica responsabilidad patrimonial, que
cubren aquellas en virtud del contrato de seguro.
La previsión contenida en LJCA art.21.1 (nº 10667 ), acerca de la
comparecencia de dichas compañías como codemandadas de la Administración en
procesos sobre responsabilidad patrimonial (en los que se recurre judicialmente un
previo acto denegatorio de la pretensión indemnizatoria del perjudicado) no debe
llevar a negar que las aseguradoras puedan impugnar en sede jurisdiccional -y previa
administrativa, normalmente en reposición potestativa- los acuerdos administrativos
de reconocimiento de tal responsabilidad, pues estos tienen carácter de acto
administrativo y aquellas se ven afectadas directamente por ellos. Hay que
diferenciar dos supuestos:
• La compañía interesada considera que no concurre responsabilidad administrativa.

Es decir, discute el contenido del acto administrativo. Debe reconocerse su
legitimación activa, a menos que del contenido del contrato de seguro resulte que la
entidad renuncia a impugnar los actos reconocedores de responsabilidad que
constituyen la causa de su prestación.
• La compañía interesada no discute el contenido del acto declarativo de
responsabilidad, sino que pretende no cubrir esta, amparándose en el contenido del
contrato de seguro que le une con la Administración. Carece de legitimación activa,
debiendo ventilarse la cuestión en un proceso civil.
En todo caso, parece que la incoación del procedimiento administrativo debe
comunicarse a la aseguradora, si la hay, así como notificársele la resolución.
8) Suscita dudas los daños causados a terceros por sociedades mercantiles
privadas instrumentales de entes públicos según la LRJSP art.93.1.e -LOFAGE
art.62.1.f -. La solución vendría por identificar los fines de la sociedad con los fines
públicos de su ente matriz, siendo entonces también competente la jurisdicción
contencioso-administrativa.
9) No se admite la acción de responsabilidad patrimonial dirigida contra el cabildo
insular de Tenerife. Es una actuación administrativa que claramente se incardina
dentro del ámbito material de la LJCA art.8.1 , habida cuenta de que se considera a
los cabildos insulares como entes locales a los efectos del recurso de casación (TS
auto 25-10-07 , EDJ 248525 ). No obsta a la anterior conclusión el que se haya
suscrito un convenio de colaboración entre el Ministerio de Fomento y la
Comunidad Autónoma de Canarias, en materia de carreteras, y una adenda al mismo
publicado en el BOC, pues el recurso contencioso-administrativo únicamente se ha
dirigido contra el cabildo Insular, siendo irrelevante, a efectos de determinar la
competencia objetiva, si a dicho cabildo sería imputable la reclamación instada o lo
serían otras Administraciones, al ser este un tema de fondo (TS 12-12-13, EDJ
273903 ).
E. Responsabilidad concurrente de las Administraciones públicas

(LRJSP art.33 )
6305 Se analizan en este apartado aquellos supuestos en los que concurren

varias Administraciones en la producción del daño. La LRJSP distingue
entre fórmulas de actuación conjunta entre varias Administraciones y
otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones (TS 23-11-
99, EDJ 42917 ).
Incluso con anterioridad a la existencia de esta regulación, el Tribunal
Supremo en supuestos de concurrencia de responsabilidades públicas,
optaba por la solución de la solidaridadad extra, atendiendo a que la
responsabilidad de la Administración es una figura de garantía ciudadana
(TS 15-11-93, EDJ 10275; 20-12-97 , EDJ 385 ).
Dentro del primer supuesto se pueden distinguir aquellas actuaciones de
las Administraciones en las que, acometiendo un proyecto común, cada
una mantiene su propia personalidad jurídica y su individual
responsabilidad -p.e. procedimientos bifásicos, conferencias sectoriales
y los convenios interadministrativos o de colaboración (LRJSPart.47 a
53 )-. No sucede lo mismo en el caso de los consorcios, donde la
actuación lo es a través de una única personalidad jurídica.
6306
Precisiones
1) La aprobación definitiva de los planes urbanísticos , es una resolución sustantiva

que culmina su procedimiento de elaboración y a través de ella el órgano
competente realiza un control de oportunidad y legalidad de la actuación local, por
lo que aun teniendo en cuenta la autonomía local constitucionalmente garantizada
se ha reconocido que la potestad de planeamiento es de titularidad compartida
entre los municipios y las comunidades autónomas, y de ahí la aplicación de la
responsabilidad solidaria como previene la L 30/1992 art.140 -actual LRJSP
art.33- , que proviene de la gestión por fórmulas colegiadas de actuación, por lo
que no cabe admitir la falta de legitimación del ayuntamiento demandado (TSJ
Madrid 6-3-01 , EDJ 98967 ; en contra TS 30-1-03, EDJ 1641 ).
2) En relación con la concurrencia de responsabilidades no debe inducir a confusión
el problema de la pluralidad competencial, según tiene establecido el Tribunal
Constitucional (TCo 149/1991 y 198/1991 ), al examinar la naturaleza del
dominio público marítimo terrestre y su carácter demanial por naturaleza cuya
titularidad y defensa corresponde al Estado, dice no impide que sobre el demanio, y
en este caso sobre las playas como partes integrantes del mismo, puedan concurrir
una pluralidad de competencias de distintas Administraciones. Siendo título para su
ejercicio la previa habilitación legal. Dicho en otros términos, el carácter demanial de
las playas no constituye una reserva competencial a favor del Estado en todas y cada
una de las competencias que, con base y apoyo físico en las mismas pueden
ejercerse (TS 31-10-01, EDJ 50066 ).
3) Se declara la responsabilidad concurrente y solidaria de las Administraciones
demandadas, que deben indemnizar a la actora por los daños causados por el
desalojo de un piso por orden del alcalde, como consecuencia del estallido de una
de las columnas del mismo que ponía en riesgo de súbito derrumbamiento del
mismo, y que el desalojo tuvo lugar con ocasión de las obras que estaban llevándose
a cabo para abrir un paso subterráneo, que afectaba al subsuelo, obras que formaban
parte de un programa urbanístico y que se realizaban en ejecución de un convenio
de colaboración firmado entre el ayuntamiento, la autoridad portuaria, y el
Consorcio de la Zona Franca, esa situación de arrendatario es la que resultó
lesionada por la ejecución del pronunciamiento de desalojo y debe ser restablecida
mediante la indemnización de los daños y perjuicios derivados del mismo (TS 28-6-
04, EDJ 86965 ).
6307 4) Existe responsabilidad patrimonial por la caída sufrida en el cauce de un río, dada
la existencia de la necesaria relación de causalidad entre el socavón existente al final
del puente y la caída y lesiones de la recurrente, sin que exista prueba suficiente
para determinar si la responsable es la Administración estatal o local, por lo que se
declara la responsabilidad solidaria de ambas (AN 21-4-04, EDJ 117087 ).
5) Sobre la base de los hechos declarados probados y en función del convenio de
cooperación en materia de lucha contra incendios forestales suscrito entre las
Administraciones local y autonómica, se ha acreditado la existencia de relación
causal entre el funcionamiento del servicio público, tanto el gestionado por la
Administración autonómica, como el gestionado por la municipal, y el fallecimiento
acaecido, ya que se observan anomalías, directamente conectadas con obligaciones
y compromisos asumidos en aquel convenio por cada una de las Administraciones,
siendo solidaria la responsabilidad cuando no sea posible dicha determinación como
en el caso (TSJ Galicia 25-2-04, EDJ 128064 ).
6) Existe responsabilidad patrimonial de la Administración educativa autonómica
respecto a las lesiones que sufrió un menor en el patio del colegio público , porque
la causa origen del resultado lesivo, tanto en el sentido de ser la inicial, como en el
más importante de ser la que permitió que tal resultado se produjera, se sitúa en el
ámbito del funcionamiento del servicio público educativo, no siendo ajena a él;
pero no de la Administración municipal, pese a su deberes de conservación,
mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros dependientes de las
Administraciones educativas (TS 8-11-10, EDJ 246694 ).
6309 Distribución de responsabilidad

La distribución de responsabilidad entre las distintas Administraciones
públicas exige las siguientes puntualizaciones:
a) Cuando se trate de fórmulas conjuntas de actuación, se impone de
forma imperativa la responsabilidad solidaria de las Administraciones
intervinientes (TS 20-12-97 , EDJ 385 ; 23-11-99 , EDJ 42917 ).
Frente a la víctima rige el principio de reparación integral mediante la
pertinente indemnización y consecuentemente, ad extra, la regla de la
solidaridad ; sin embargo, inter-administraciones rige el instrumento
jurídico regulador de la actuación conjunta para la distribución interna de
la responsabilidad y, en defecto de previsión específica, para la doctrina
(Muñoz Machado) es válida la regla prevista en el CC art.1138
(mancomunidad).
b) Cuando se trate de otros supuestos de concurrencia, se prevé, en
primer lugar, ponderar la existencia atendiendo a:
1. Administración competente o titular del servicio (TS 28-2-89 , EDJ
2223 ; 23-10-90 , EDJ 9632 ).
2. Interés público tutelado (TS 15-11-93, EDJ 10275).
3. Intensidad de la intervención (TS 17-5-89 , EDJ 5137 ).
En caso de imposibilidad de ponderar la existencia de cualquiera de los
criterios anteriores, rige la regla de la solidaridad (TS 7-3-88; 22-7-97 ,
EDJ 1820 ).
6311
Precisiones
1) Entendemos, con Ahumada Ramos, que la concurrencia de actividades (división

competencial) no tiene que conllevar concurrencia de responsabilidades, ya que
puede suceder que el contenido de cada una de las competencias sea diverso, p.e.
en materia escolar sucede que las competencias de enseñanza son de titularidad
estatal o autonómica y las de conservación de instalaciones corresponde a los
ayuntamientos. El ámbito en que se produzcan los hechos delimitaría la
Administración responsable (TS 10-4-89 , EDJ 3808 ; 5-6-90 , EDJ 5907 ; 1-4-
85 , EDJ 1991 ).
2) El Tribunal Supremo ha declarado que en caso de transferencia de competencias
de los que puedan surgir dudas sobre los titulares de los daños causados, esta
comporta la asunción por el ente que la recibe todas las potestades, deberes y
cargas inherentes a su ejercicio, salvo disposición jurídica en contrario (TS 28-4-98,
EDJ 4891 ).
3) Se estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una
resolución municipal, por medio de la cual se desestimaba la reclamación de
responsabilidad patrimonial interpuesta por el recurrente, en solicitud de
indemnización por los daños y perjuicios causados en la finca de su propiedad, y
contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial
formulada por el mismo recurrente contra la Administración de la Comunidad
Autónoma de Baleares, por los mismos daños. Se considera que en la medida en que
no se pueden discriminar los daños y perjuicios que provienen de la calidad
deficiente de las aguas , de aquellos que derivan del desbordamiento de estas aguas
sobre las tierras del recurrente, procede que la responsabilidad de las
Administraciones que concurren en la producción del daño, sea solidaria, y respecto
de la cantidad a indemnizar, estima procedente fijar una indemnización que cubre
tanto la pérdida o gastos de recuperación de los pozos, como la merma de valor de
unas tierras afectadas al riesgo cierto de verse nuevamente dañadas por las
inundaciones y demás molestias derivadas (TSJ Baleares 15-9-10, EDJ 196693 ).
6313 Procedimiento
El procedimiento para su determinación es el general, ordinario (nº
6180 ) o simplificado (nº 6194 ), con las siguientes especialidades:
• La Administración competente para la iniciación, instrucción y decisión
del procedimiento es la fijada en los estatutos o reglas de la organización
colegiada. Si la especificación no se produce, la competencia viene
atribuida a la Administración pública con mayor participación en la
financiación del servicio.
En el supuesto de interposición de recurso contencioso-administrativo,
Huesca Boadilla apunta como solución la necesidad de un litis consorcio
pasivo necesario entre las Administraciones implicadas, o que la sala de
turno solucione la cuestión ejerciendo su potestad de emplazamiento
(LJCA art.49 ).
Para los supuestos de responsabilidad patrimonial derivada de fórmulas
conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas, se prevé
que la Administración competente para incoar, instruir y resolver los
procedimientos será (LRJSP art.33.3 ):
- la fijada en los estatutos o reglas de la organización colegiada; o
- en su defecto, la Administración pública con mayor participación en la
financiación del servicio.
• El instructor, preceptivamente, debe consultar a las Administraciones
públicas implicadas en la fórmula colegiada para que aquellas puedan
exponer cuanto consideren procedente.
Se prevé dicha consulta a las restantes Administraciones implicadas para
que, en el plazo de 15 días, estas puedan exponer -alegar y proponer
prueba- cuanto consideren procedente (LRJSP art.33.4 ).
• El informe de órgano consultivo en el procedimiento (nº 6187 ), será
evacuado por el de la Administración instructora, no por el o los órganos
consultivos de las demás Administraciones implicadas, si los tienen.
• En el orden interno, la distribución de responsabilidad entre las
distintas Administraciones públicas se rige por los criterios que establezca
la fórmula de actuación.
6315
Precisiones
En supuestos de responsabilidad por daños ocurridos a personas físicas en los

elementos comunes de edificios de titularidad compartida entre dos
Administraciones (normalmente, Estado y una comunidad autónoma; circunstancia
muy frecuente a raíz de transferencias de competencias a las comunidades
autónomas) la competencia para instruir y decidir debe corresponder a la que tenga
mayor participación en el inmueble, lo que resulta de la extensión del criterio
expuesto anteriormente (competencia para instruir y decidir de la Administración
con mayor participación en la financiación del servicio).
F. Responsabilidad de Derecho privado

(LRJSP art.35)
6320 Se exige que las Administraciones públicas actúen en su condición de

tales, como entes públicos para la provisión de bienes y la prestación de
servicios públicos. Ello significa normalmente la actuación pública sujeta
al Derecho administrativo.
Pero, cuando la Administración adopte formas de organización privada, su
responsabilidad se rige, en principio, por el Derecho Civil (CC art.1902
s. ). Si la actividad que lleva a cabo es de orden civil, industrial o
comercial y en las condiciones propias de los particulares. Sin embargo,
hay que aceptar la responsabilidad patrimonial de las sociedades
públicas cuando su actividad es de estricto servicio público; la
responsabilidad por el funcionamiento de tales servicios debe entenderse
sujeta al Derecho público.
En tal sentido, el principio de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas sancionado por la Constitución, abarca tanto la
actuación de las Administraciones en régimen de Derecho público como
en régimen de Derecho privado.
Precisiones
1) La LRJSP ha perfeccionado la redacción de la L 30/1992 , estableciendo que

en relaciones de Derecho privado la Administración puede actuar directamente o a
través de una entidad de Derecho privado y eliminando la referencia a la
consideración de la actuación como «actos propios» de la Administración, señalando
que se utilizará el procedimiento de responsabilidad patrimonial (LRJSP art.32 s. ),
incluso cuando concurra con sujetos de Derecho privado o la responsabilidad se
exija directamente a la entidad de Derecho privado a través de la cual actúe la
Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad (LRJSP art.35 ).
2) Siempre que las Administraciones públicas actúen en relaciones de Derecho
privado, responden directamente de los daños y perjuicios causados por el
personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo
actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre (AP Málaga 11-6-
98, EDJ 20047 ).
3) El carácter integrador del régimen general de responsabilidad administrativa
(unidad de fuero) se pone de manifiesto al prever la L 30/1992 art.139 s.
-actualmente LRJSP art.32 s. y LPAC art.66 - que, en estos casos, la
responsabilidad de la Administración se exige por el procedimiento regulado en el
precepto citado (CEst Dict 2704/1996 ).
G. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la

Administración
(LRJSP art.36 y 37 )
1. Régimen general
(LRJSP art.36 )
6330 El régimen de responsabilidad administrativa establecido en la LRJSP ,

integra, asimismo, los supuestos de daños producidos a los particulares
por la actividad de las autoridades y personal de las Administraciones
públicas.
Los particulares solo pueden dirigir su acción de responsabilidad contra la

Administración, y es esta la que analiza, caso por caso, la conveniencia del
ejercicio de la acción de repetición contra su personal.
El criterio de imputación de la responsabilidad , en este caso, no es
objetivo u objetivado, sino culposo, puesto que se realiza una valoración
de la conducta del personal de la Administración, materializándose en una
doble acción según el supuesto que se trate (Gamero Casado):
a) Mediante una acción de regreso dirigida al reintegro de las
indemnizaciones satisfechas por parte de la Administración a terceros
(LRJSP art.36.2 ).
En este caso, la garantía patrimonial del ciudadano queda asegurada al
ofrecérsele la opción de dirigirse directamente contra la Administración
pública en cuyo ámbito este agente -autoridades y personal a su servicio-
se integre para solicitar las indemnizaciones por los daños y perjuicios
causados, no cabrá, pues, ejercer directamente acciones en el orden civil
o contencioso-administrativo contra el funcionario, eliminándose la
legitimación pasiva de la persona física cuya conducta dolosa o negligente
ha generado el resultado dañoso en la esfera jurídico-patrimonial del
particular.
b) Mediante una acción de la Administración encaminada a obtener
resarcimiento en el supuesto que las autoridades o personal a su servicio,
interviniendo dolo, culpa o negligencia grave, causen daños o perjuicios
en sus bienes o derechos (LRJSP art.36.3 ).
Sólo una vez que la Administración haya satisfecho dicha indemnización
al particular, puede repercutir a sus autoridades y personal la
responsabilidad en que hubiesen incurrido por dolo, culpa o negligencia
grave, previa la instrucción del procedimiento específico.
6331
Precisiones
1) Se trata de casos en que la actuación del funcionario es tan manifiesta y

groseramente contraria a la ley y reglas de funcionamiento de los servicios públicos
que solo él debe responder por su falta personal (Huesca Boadilla).
2) El hecho de haberse causado el perjuicio con motivo de la organización de una
actividad extraescolar, no desvirtúa la existencia del vínculo anterior, al respecto ha
de observarse que la responsabilidad exigida a uno de los demandados, director de
Instituto, deriva directamente del propio cargo que ostenta y de los deberes que
genera, en tanto que al otro demandado, organizador del viaje, se le exige
responsabilidad por una actuación que realizó como jefe del departamento de
actividades extraescolares, como funcionario al servicio de los poderes públicos, con
independencia de la naturaleza de la actividad prevista, para su obtención deben
seguirse los requisitos de la L 30/1992 art.139 s. -actual LRJSP art.32 - (AP La
Rioja 1-9-98).
3) Los funcionarios que intervienen en procesos concursales como representantes
en la administración concursal -en su caso, colegiada- de la Administración
acreedora que ha sido designada judicialmente como administradora del concurso,
se someten al régimen de responsabilidad establecido en la LRJSP art.36 (L
22/2003 art.27.2 ).
4) Se incorpora una regla específica en materia de responsabilidad de autoridades y
personal al servicio de las Administraciones públicas en relación con la actuación de
los titulares de los órganos competentes en materia de personal de las
Administraciones y de las entidades del sector público respecto de la no aplicación

correcta de la normativa reguladora de la contratación laboral (L 3/2017
disp.adic.34ª ).
6337 Iniciación de oficio

(LPAC art.54 )
El órgano competente debe acordar la iniciación del procedimiento, y

proceder a la notificación del acuerdo a los interesados, con indicación
de los motivos del mismo, y concediéndoles un plazo de 15 días para que
aporten cuantos documentos, informaciones y pruebas estimen
convenientes.
No es posible la iniciación a instancia del interesado.
La tramitación del expediente es la siguiente:
1. Informe . El órgano competente debe solicitar informe al servicio en
cuyo funcionamiento se haya ocasionado la presunta lesión indemnizable
2. Prueba . En el plazo de 15 días se practican cuantas pruebas hayan
sido admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime
oportunas.
3. Audiencia y alegaciones. Instruido el procedimiento, e
inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pone el
expediente de manifiesto al interesado, concediéndole un plazo de 10
días para la formulación de las alegaciones que estime convenientes.
4. Resolución . Concluido el trámite de audiencia, la propuesta de
resolución se formula por el instructor en un plazo máximo de 5 días.
El órgano competente debe resolver en el plazo máximo de 5 días.
5. Acción de regreso. Para exigencia de responsabilidad mediante esta
acción, que se exige de oficio y con carácter obligatorio. Se deben
ponderar, entre otros, los siguientes criterios:
- el resultado dañoso producido;
- la existencia o no de intencionalidad;
- la responsabilidad profesional del personal; y
- su relación con la producción del resultado dañoso.
6339 Idénticos criterios se consideran respecto a los daños causados por las
autoridades y personal en los bienes y derechos de la propia
Administración.
Esta exigencia de responsabilidad lo es sin perjuicio de pasar, si procede,
el tanto de culpa a los tribunales competentes.
Precisiones
1) Sobre modos de iniciación de procedimientos de oficio, ver nº 3875 s.

2) El ejercicio de la acción no es ya potestativo al haber cambiado la dicción legal
de «podrá exigir» a «exigirá». La lógica de este cambio reside en garantizar
simultáneamente la indemnización del dañado (la Administración responde en todo
caso, cubriendo siempre la actividad del funcionario) y de proteger al funcionario
para que solo responda personalmente en casos de culpa grave y en vía de regreso
(Martín Rebollo).
2. Supuestos particulares
6340 Responsabilidad en materia de contratación pública

(LCSP disp.adic.28ª )
Cualquier lesión causada por la Administración pública a terceros

derivada de sus actuaciones en materia de contratación administrativa,
puede tener su origen en una acción u omisión realizada por el
responsable del órgano que la produce o del personal que presta sus
servicios en él, y lo mismo puede ocurrir cuando a quien se afecta es a la
propia Administración contratante, perjudicando sus bienes o derechos
La responsabilidad patrimonial de las autoridades y del personal al
servicio de las Administraciones públicas, derivada de sus actuaciones en
materia de contratación pública, tanto por daños causados a particulares
como a la propia Administración, se rige por las normas generales (nº
6330 ).
Además, la infracción o aplicación indebida de la LCSP por parte del
personal al servicio de las Administraciones públicas da lugar a
responsabilidad disciplinaria, que se exigirá conforme a la normativa
específica en la materia.
Pueden darse, por tanto, los siguientes tipos de responsabilidades:
- la responsabilidad patrimonial, al igual que la autoridad correspondiente;
- una eventual responsabilidad disciplinaria.
Precisiones
La LCSP contempla como novedad la creación de tres órganos de control de la

contratación, para dar cumplimiento a las obligaciones de gobernanza y evitar las
irregularidades en la contratación pública: la Junta Consultiva de Contratación
Pública del Estado, el Comité de cooperación en materia de contratación pública y la
Oficina de Supervisión de la Contratación.
6345 Responsabilidad penal y responsabilidad civil derivada de delito

(LRJSP art.37)
Sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial por daños causados por

autoridades y personal de las Administraciones públicas (nº 6330 s. ), la
LRJSP hace referencia a la posible exigencia de responsabilidad penal o
civil derivada del delito de estos agentes con remisión, en cada caso, a lo
previsto por la legislación correspondiente (CP art.116.1 ; LECr
art.111 y 112 ).
La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de la
Administración no suspende los procedimientos de reconocimiento de
responsabilidad administrativa que se instruyan, ni interrumpe el plazo de
prescripción de los mismos, salvo que la determinación de los hechos en
el ámbito penal sea necesaria para la fijación de responsabilidad
patrimonial, estableciéndose la vinculación a dicho previo
pronunciamiento judicial (LRJSP art.37.2 ).
La jurisdicción penal no puede limitar ni condicionar la potestad

específica de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues una y otra
obligación nacen de causas distintas:
- la primera de naturaleza penal para determinar la responsabilidad
punible de los autores;
- la segunda dimana del funcionamiento de los servicios públicos y es
determinante para concretar la responsabilidad patrimonial o
extracontractual de la Administración, debido a la independencia de la
responsabilidad patrimonial que corresponde a la Administración pública,
consecuencia del sistema unitario de responsabilidad objetiva directa de
la Administración pública por el funcionamiento de los servicios públicos.
La responsabilidad penal en este apartado puede instrumentarse
mediante el delito de malversación de caudales públicos (CPart.432 a
435 ).
6347 Diferencia con la responsabilidad patrimonial

(CP art.120.3 y 121 )
La responsabilidad civil derivada de delito se fundamenta en el principio

de que toda persona criminalmente responsable de un delito o falta lo es
también civilmente, siéndolo subsidiariamente el Estado cuando se
declare culpable a cualquier funcionario del departamento en razón de las
actividades públicas que tenga encomendadas por razón de su cargo.
La responsabilidad patrimonial de la Administración es una
responsabilidad de carácter objetivo, lo que presupone que se genera sin
necesidad de culpa o negligencia del obligado a reparar el daño,
obteniéndose tal declaración de responsabilidad en vía administrativa ,
mediante la tramitación del oportuno expediente, sin precisar
intervención judicial alguna y se fundamenta en la existencia de una
lesión para el particular perjudicado, que este no debe soportar
legítimamente como consecuencia del funcionamiento normal o anormal
de los servicios públicos (TS 20-10-97 , EDJ 7862 ).
A los efectos de la terminología utilizada en el Código Penal, dentro del
vocablo «persona» han de entenderse comprendidos el Estado y demás
corporaciones públicas, también después de la entrada en vigor del
vigente Código Penal (TS 22-1-99, EDJ 121 ).
En cuanto a la responsabilidad penal expuesta en el CP art.121 , resaltar
que se refiere solo a delitos, dejando de mencionar las faltas, dolosas o
culposas, atribuibles a las autoridades, agentes, personal contratado o
funcionarios.
6349
Precisiones
1) La existencia de un procedimiento penal interrumpe el plazo de prescripción

para la exigencia de responsabilidad patrimonial administrativa de la L 30/1992
art.139 -actual LRJSP art.32 -, pero no se suspende el procedimiento para la
reclamación ante la Administración (TS 2-11-91, EDJ 10374 ) con la salvedad de
que la determinación de los hechos en el orden penal sea necesaria para la fijación
de la responsabilidad patrimonial, lo que no hace sino tener presente la
prejudicialidad inherente a los pronunciamientos penales. La eficacia interruptiva de

un proceso penal sobre los mismos hechos determinantes de la responsabilidad
administrativa debe reconocerse en aplicación de la doctrina jurisprudencial
consistente en que el cómputo del plazo para el ejercicio de la responsabilidad
patrimonial no puede ejercitarse sino desde el momento en que ello resulta posible
por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios
producidos. La pendencia de un proceso penal encaminado a la fijación de los
hechos o del alcance de la responsabilidad subsidiaria de la Administración comporta
dicha eficacia interruptiva del plazo de prescripción de un año (TS 23-1-01, EDJ
208 ; 18-1-06, EDJ 4036 ).
2) Es preciso seguir determinadas pautas para que no se produzca una duplicidad
de indemnizaciones y la posibilidad de enriquecimiento injusto. Las posibilidades
son varias (Serrera Contreras):
• Finaliza el procedimiento administrativo:
- el particular se conforma con la indemnización, la recibe y renuncia al proceso
penal;
- el particular que no se conforma con la indemnización, puede optar por recurrir en
vía contencioso-administrativa, renunciando a la reparación civil en vía penal.
• No se renuncia a la vía penal: debe admitirse la indemnización fijada
administrativamente como a cuenta de la que se produzca en la vía penal:
- si esta es superior, el particular recibirá la diferencia;
- si la establecida por tribunal penal es inferior, no procede devolución
administrativa, pues se vulneraría la doctrina de los actos propios.
• Si se recurre en vía contencioso-administrativa y antes fija el tribunal penal su
indemnización, en este caso, según este autor, podría regir el principio
jurisprudencial de que no están otras jurisdicciones para remediar las insuficiencias
de los pronunciamientos penales.
6351 3) Al referirse la LRJSP art.36 , con carácter genérico también a las autoridades,
deben tenerse en cuenta, en este último caso la eventual aplicación de las normas
especiales de aforamiento (LOPJ art.53 y 57 ).
4) Para imputar la responsabilidad civil subsidiaria es preciso que se determinen y
concreten los reglamentos de policía o las disposiciones de la autoridad infringidas y
que estén relacionadas con el hecho punible cometido. Si aquellas no se indican, ni
se razona que aplicadas tales disposiciones los hechos no se hubieran producido,
tiene lugar indefensión de la parte condenada puesto que se la priva de la posibilidad
de discutir la aplicabilidad al caso concreto de unos determinados preceptos (TSJ
Castilla y León 30-7-98).
5) Carece de sentido fundamentar la aplicación del CP art.120.3 al Estado (y/o
demás Administraciones públicas) en la desigualdad de trato que en otro caso se
produciría para el perjudicado según que el lugar donde se hubiese producido el
daño sea un establecimiento de carácter público o privado , puesto que no puede
ofrecer duda la voluntad del legislador de establecer este trato diferente,
atribuyendo la competencia para declarar dicha responsabilidad a la jurisdicción
contencioso-administrativa; por lo tanto, no puede estimarse dicho precepto
genérico y comprensivo tanto de personas naturales como jurídicas, cualquiera que
sea el carácter público o privado de estas.
El CP art.121 es un precepto referido, exclusivamente, a los supuestos en que
haya existido responsabilidad criminal por parte de personal dependiente de la
Administración y claramente autónomo, puesto que el tenor literal de este precepto
y del CP art.120.3 , no permite otra interpretación y pone claramente de
manifiesto que no ha sido esta la voluntad del legislador (TSJ Madrid 18-3-99).
6355 Responsabilidad contable

Cuando los daños o perjuicios fueran originados por acciones u
omisiones de las autoridades o funcionarios al servicio de las
Administraciones públicas constitutivos de esta responsabilidad, es de
aplicación la LGP art.176 s. , o las normas sobre la materia que

resulten de respectiva aplicación al resto de las Administraciones 
públicas, así como las previsiones contenidas en la LO 2/1982 y L
7/1998 .
Precisiones
1) En el ámbito de la Administración General del Estado se aplica, en su caso, el

procedimiento regulado en el RD 700/1988 , sobre responsabilidad contable
derivada de infracciones del Título VII de la LGP: «Las autoridades y demás
personal al servicio de las entidades contempladas en LGP art.2 , que por dolo o
culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las
disposiciones de la LGP, están obligados a indemnizar a la Hacienda pública
estatal o, en su caso, a la respectiva entidad los daños y perjuicios que sean
consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o
disciplinaria que les pueda corresponder» (TS 20-7-05, EDJ 116981 ).
2) El Tribunal de Cuentas puede intervenir en estos asuntos en los que se ha
seguido un procedimiento administrativo, por una doble vía: por avocación del
expediente (LO 2/1982 art.41.1 ) y por recurso contra la resolución de este
ante la Sala de Apelación del Tribunal (LO 2/1982 art.41.2 ; L 7/1988
art.54.1.a ).
6360 Sector público institucional

En sintonía con lo previsto en cuanto a la responsabilidad de las
autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas
(LRJSP art.36.2 ), que prevé que la Administración correspondiente,
cuando hubiera indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía
administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio la
responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o
negligencia graves, previa instrucción del correspondiente
procedimiento, la nueva norma de régimen jurídico ha cubierto la
laguna legal existente respecto de la responsabilidad de determinadas
instituciones pertenecientes al sector público en los supuestos de
liquidación, disolución o extinción de estas entidades:
Responsabilidad de sus
Institución Supuesto
autoridades y personal
La responsabilidad del
Organismos Liquidación y
empleado público como
públicos extinción (LRJSP
miembro de la entidad u
estatales art.97.2 )
órgano liquidador
Sociedades La responsabilidad del

mercantiles Extinción (LRJSP empleado público como
estatales art.114.2 ) miembro de la entidad u
órgano liquidador
Miembros de los La responsabilidad del

consejos de empleado público que
Responsabilidad de sus
Institución Supuesto
autoridades y personal
administración (LRJSP designó como miembro del
art.115.2 ) Consejo de Administración
La responsabilidad del
Disolución (LRJSP empleado público como
Consorcios
art.127.2 ) miembro de la entidad u
órgano liquidador
Estructura La responsabilidad del

Fundaciones organizativa (LRJSP empleado público como
art.135 ) miembro del Patronato
H. Procedimientos especiales de responsabilidad patrimonial

(LRJSP art.32.3, 4 y 5 )
6365 El carácter general que se predica del régimen de responsabilidad

patrimonial de las Administraciones públicas, viene regulado por la
LRJSP que predica la responsabilidad por el funcionamiento de la
Administración de Justicia (nº 6370 ) y por la actividad legislativa (nº
6435 ), aunque para ambos supuestos existan reglas específicas y
perfiles propios que distinguen la responsabilidad en que puedan incurrir
el Poder judicial y el Poder legislativo.
Por otro lado, merece especial atención la responsabilidad patrimonial en
el ámbito de la Administración sanitaria (nº 6490 ).
1. Responsabilidad por el funcionamiento de la Administración de Justicia

(Const art.121 ; LRJSP art.32.3, 4, 7 y 8 ; LOPJart.292 a 296 )
6370 La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la

Administración de Justicia, se rige por la LOPJ (LRJSP art.32.7 y 8),
que desarrolla el precepto constitucional que señala que los daños
causados por error judicial , así como los que sean consecuencia del
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, dan derecho a
indemnización a cargo del Estado conforme a la Ley (Const art.121 ).
Asimismo, regula la responsabilidad del Estado por los daños causados en
cualesquiera bienes o derechos por error judicial, así como los que sean
consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de
Justicia, salvo caso de fuerza mayor.
Para las comunidades autónomas que han asumido competencias en
materia de Administración de Justicia, el Tribunal Constitucional ha
admitido el desplazamiento de la obligación de reparo del Estado a estas
(TCo 56/1990 ); sin embargo, los reales decretos sobre traspasos
competenciales al País Vasco y Cataluña (RD 1684/1987 y RD
966/1990 , respectivamente) reservan a la Administración estatal la

apreciación de estas responsabilidades patrimoniales.
En el concepto de particulares -sujetos activos- titulares de la pretensión
indemnizatoria -Const art.106.2 ; LRJSP art.32- , en su extensión a la
Const art.121 , debe entenderse comprensivo de personas físicas y
jurídicas privadas y, también, de las personas jurídico-públicas (CEst Dict
42/1994 28-4-94 ).
Precisiones
1) La prosecución de este cauce especial es requisito esencial para la exigencia de

responsabilidad patrimonial por error judicial o anormal funcionamiento de la
Administración de Justicia; de modo que una reclamación de este tipo no puede
reconocerse por el procedimiento general de declaración de responsabilidad (AN
5-2-10, EDJ 10542 ).
2) Como elemento de distinción respecto a este apartado de la responsabilidad del
Estado-juez en lo que respecta a las denuncias formuladas ante el CGPJ por la
actuación de órganos jurisdiccionales, se ha sentado la siguiente doctrina: la revisión
de la actuaciones realizadas en el ejercicio de la potestad jurisdiccional solo es
posible a través de los recursos que las leyes establezcan. Y la responsabilidad civil o
penal en que pudieren incurrir los jueces y magistrados, con ocasión del ejercicio de
dicha potestad jurisdiccional, tampoco corresponde declararla al CGPJ, sino a los
diferentes órganos jurisdiccionales que, según los casos, tienen atribuida esta
competencia en LOPJ art.53 s. (TS 12-6-00, EDJ 15170 ; 7-11-00, EDJ
40096 ; 29-5-01, EDJ 11094 ; 22-2-02, EDJ 3909 ; 7-3-03, EDJ 6851 ).
a. Sujetos pasivos de la responsabilidad
6375 En el término Administración de Justicia hay que entender comprendido:

- jueces y magistrados en el ejercicio de la función jurisdiccional, incluida
la jurisdicción militar (TS 27-4-89 , EDJ 18594 );
- los servicios esencialmente unidos al funcionamiento de la justicia
(secretarios, oficiales, auxiliares y agentes); así como
- las instituciones penitenciarias.
6377 Supuestos dudosos

Presentan un tratamiento dudoso:
a) Órganos de gobierno del Poder judicial. Serían reclamables por esta
vía las cuestiones procesales y su desarrollo legislativo; las estrictamente
gubernativas extra procesum acudirían al régimen general de la L
30/1992 -LPAC y LRJSP - (CEst Dict 25-3-93).
b) Ministerio Fiscal. En sentido afirmativo el Estatuto del Ministerio Fiscal
(L 50/1981 art.2.1 y 60 ), sin perjuicio de que considere apropiado
que el informe preceptivo, en este caso, sea emitido por la Fiscalía
General del Estado (CEst 12-4-84; DGSJE 20-12-88).
c) Tribunal de Cuentas. Se le considera una jurisdicción contable (L
7/1988 y LO 2/1982 art.15.1 ; TCo 187/1988 y DGRN Resol 20-
11-83).
d) Tribunales consuetudinarios. Los únicos que se reconocen con este
carácter son el Tribunal de las Aguas de la Vega Valenciana y el Consejo
de Hombres Buenos de Murcia (Const art.125 ; LOPJ art.19.3 y 4 ).
6379 e) Policía judicial. Solo en cuanto que se trate de unidades con

dependencia funcional de jueces y fiscales (TS 6-11-91, EDJ 10497 ). La
postura no es clara sobre actuaciones policiales previas a un
procedimiento penal o desconectadas del mismo (CEst Dict 22-12-94). La
entrada policial en domicilio con autorización judicial que produce daños
materiales, no es funcionamiento anormal puesto que cuenta con
habilitación y debe reconducirse a la vía ordinaria de la L 30/1992
-LPAC y LRJSP - (CEst Dict 23-6-94).
f) Jurisdicción voluntaria. Se la considera actuación encuadrada en la
Administración de Justicia (Const art.117.4 y LOPJ art.2.2 ).
g) Peritos judiciales. Estos también podrán ser causantes de
funcionamiento anormal puesto que también coadyuvan a que dicha
Administración funcione, siempre y cuando el perito sea judicial -no de
parte- y esté adscrito, de manera más o menos permanente, a este
servicio público (Reyes Monterreal).
En el caso del cuerpo de médicos forenses, no existe duda de que se trata
de un cuerpo integrado en la Administración de Justicia, pero distingue
sus funciones de asistencia a jueces y magistrados (LOPJ art.497.1 y 2 ),
de las de vigilancia facultativa y cuidado de detenidos, lesionados o
enfermos (LOPJ art.498.2 ). Las primeras, pueden producir errores
judiciales, las segundas, funcionamiento anormal de la Administración de
Justicia (Guzmán Fluja).
Precisiones
Si bien el Tribunal Constitucional puede incurrir en errores judiciales y

funcionamiento anormal, su función de máximo intérprete de la Constitución y la
ausencia de procedimiento específico (sería improcedente la vía de la LOPJ
art.292 ) resultan escollos difíciles de salvar para hacer efectiva la responsabilidad
en este supuesto (Guzmán Fluja). No obstante, la LRJSP art.32.8 , reconoce
expresamente la procedencia de responsabilidad (nº 6396 s. ).
6380 Exclusiones
Quedan excluidos, porque son entidades y organismos que no se insertan
en la estructura de la justicia aunque la auxilien ocasionalmente (Guzmán
Fluja):
- Tribunal de Defensa de la Competencia (TS 20-1-84 , EDJ 349 );
- tribunales económico-administrativos;
- Comisión nacional de ayuda y asistencia a las víctimas de delitos
violentos y contra la libertad sexual (L 35/1995 );
- comisiones de asistencia jurídica gratuita (L 1/1996 );
- cuerpo de arquitectos forenses (OM 9-7-1909; OM 30-7-1983 );
- Oficina de Interpretación de Lenguas (Rgto 27-8-1977 );
- Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses;
- Instituto Nacional de Medicina y Seguridad;
- Caja General de Depósitos (Rgto 19-11-1929 ).
b. Requisitos
(LOPJ art.292.2 )
6385 Para que exista responsabilidad de la Administración de Justicia, al igual

que en el ámbito de la LPAC el daño alegado ha de ser (TS 18-4-92,
EDJ 3801 ; 11-11-93, EDJ 10148 ):
1. Efectivo , admitiéndose tanto daños físicos como morales.
Se descartan los daños meramente posibles o eventuales, sin que ello
implique que se valoren solo los presentes, como en el caso del sujeto
que por haber sufrido prisión indebida y estar próxima la edad de
jubilación no va a poder cumplir los parámetros legales de cotización a la
Seguridad Social y sufrirá, de futuro, una merma en su pensión, tal
situación debería ser compensada por la vía de la indemnización (TS 17-
11-90 , EDJ 10463 ).
2. Valuable económicamente.
3. Individualizado en relación a una persona o grupo de personas
determinadas, excluyendo la responsabilidad la conducta dolosa del
perjudicado (cuando fuera determinante del daño). Ello supone considerar
legitimados a quienes fueran parte en un proceso, pero también a
quienes hubieren sufrido el daño sin ser parte en el mismo, como puede
suceder con los herederos u otros implicados (TS 1-2-88 , EDJ 707 ).
Precisiones
1) La actuación del Ministerio Fiscal ejerciendo la acción penal que posteriormente

no prospera no puede dar lugar a responsabilidad, pues todos los ciudadanos tienen
el deber jurídico de soportar las consecuencias de sus investigaciones en
prosecución de conductas presuntamente delictivas (AN 5-2-10, EDJ 10542 , en
relación con querella del Fiscal derivada de una denuncia de la AEAT, sin que
además pueda considerarse precipitada ni tardía la presentación de aquella
atendidas las circunstancias de la causa).
2) La mera revocación o anulación de las resoluciones judiciales no presupone por
sí sola derecho a indemnización (LOPJ art.292.3 ).
c. Procedimiento
(LOPJart.293 , 560.1.23 )
6392 Reclamación previa con solicitud de indemnización

La reclamación previa con la solicitud de indemnización debe dirigirse al
Ministerio de Justicia (TS 22-3-96, EDJ 3319 ; 6-7-99, EDJ 20287 ).
Contra la resolución que se dicte, que agota la vía administrativa, puede
interponerse recurso contencioso-administrativo.
La prescripción del derecho a la indemnización es al año contado desde la
fecha en que pudo ejercitarse la acción correspondiente.
El plazo se computa:
- en caso del error, a partir del día siguiente al de la notificación de la
sentencia que se reconozca la existencia (LOPJ art.293.1.d );
- en el caso de la prisión preventiva, una vez una vez que la sentencia o el

auto adquieran firmeza, una vez agotados los recursos admisibles (TS 18-
12-90).
6393 En las reclamaciones por funcionamiento anormal de la Administración de

Justicia se exige con carácter preceptivo, informe no vinculante del
CGPJ (LOPJ art.560.1.23 ; CGPJ Acuerdo 14-4-04 punto 13). Este
informe debe limitarse, estrictamente, a valorar si los hechos acreditados
en el expediente constituyen efectivamente un supuesto de
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, sin entrar en
otras consideraciones acerca de los daños que puedan haberse producido,
de la relación de causalidad entre aquellos y estos, de la procedencia o
improcedencia de la indemnización o de la cuantía que eventualmente
debiera corresponder en tal concepto (CGPJ Inf 5-3-15).
El contenido del informe que el CGPJ ha de emitir en materia de
responsabilidad del Estado por funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia ha de ser (Acuerdo CGPJ Pleno 16-4-86; 26-2-
92):
• Distinguir el funcionamiento anormal del error judicial, limitándose,
cuando la reclamación se refiera al segundo supuesto, a ponerlo de
manifiesto sin entrar en más consideraciones, dado que este exige una
resolución judicial que expresamente reconozca la existencia del error. En
caso contrario, determinación precisa de la existencia o no de
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.
• No incluir un pronunciamiento acerca de la plena viabilidad de la
reclamación formulada, de la concurrencia o no de relación de
causalidad entre la actuación que se censura y el perjuicio que se dice
sufrido y, por último, de la procedencia o no de la cuantía indemnizatoria
pretendida.
• A tales efectos, se debe extender el concepto de Administración de
Justicia no solo al ejercicio de la potestad jurisdiccional por parte de
jueces y magistrados, sino también a las conductas realizadas por cuantos
colaboran a que aquella cumpla sus fines, incluyendo, por tanto, la
actuación de los letrados de la Administración de Justicia, funcionarios y
Policía judicial.
6394
Precisiones
1) Si bien en principio debe recabarse también el preceptivo dictamen del Consejo

de Estado, en interpretación de la LO 3/1980 art.22.13 , la terminación del
procedimiento mediante resoluciones interlocutorias -como es el caso del archivo
por desistimiento de la parte reclamante- no requiere del mismo (CEst Dict 22-9-16
568/2016).
2) García Manzano apuesta por la reconducción de reclamaciones al
procedimiento general . Cuando no se estime la existencia de funcionamiento
anormal de la Administración de Justicia, debe realizarse de oficio en aplicación de
las normas establecidas en la LRJSP art.14.1 , en relación con la LPAC art.68 .
3) Jurisprudencialmente, se insiste en la necesidad de identificar la vía por la que se
ejercita -funcionamiento anormal o error judicial- (AN 31-1-96).
4) El momento procedimental oportuno en que el Ministerio de Justicia ha de

recabar el preceptivo informe del CGPJ sobre las reclamaciones en materia de
responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia, es una vez concluida la instrucción del procedimiento,
evacuado el trámite de audiencia al interesado y formulada la propuesta de
resolución por el citado ministerio (CGPJ Acuerdo 14-4-04 punto 13). Teniendo en
cuenta que este informe no es preceptivo en caso de responsabilidad por error
judicial (CEst Dict 905/2016 17-11-16).
6395 Reclamación previa con solicitud de responsabilidad patrimonial

La reclamación previa con la solicitud de responsabilidad patrimonial debe
dirigirse al ministro de Justicia y puede presentarse en:
- el Registro General del Ministerio;
- en cualquiera de las gerencias territoriales del Ministerio de Justicia;
- en cualquiera de los registros de la Administración General del Estado,
de las comunidades autónomas o de las entidades locales firmantes del
convenio de ventanilla única; o
- por correo certificado (presentando en la oficina de correos el sobre
abierto para que sellen el escrito) dirigido al Registro General del
Ministerio de Justicia.
La resolución de este procedimiento corresponde al ministro en un
plazo máximo de 6 meses. Si no existe resolución expresa en dicho plazo,
la reclamación debe entenderse desestimada, poniéndose fin a la vía
administrativa, pudiendo interponerse, potestativamente, recurso de
reposición ante el mismo órgano que dictó el acto (el plazo es de un mes
en caso de resolución expresa o de 3 meses si no lo fuera) o recurso
contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional (en el plazo de 2
meses).
Para el seguimiento por Internet de la tramitación de estos
procedimientos sobre indemnizaciones por funcionamiento de la
Administración de Justicia, puede consultarse la página web del
Ministerio de Justicia, utilizando el Código 100270.
Precisiones
1) Es improcedente la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado,

puesto que, no se ha seguido el cauce previsto en LOPJ art.292 s. , no acontecen
los requisitos necesarios para exigirla (TS 4-3-03, EDJ 3686 ; 25-3-03).
2) Se aprecia prescripción del plazo de un año, de la acción de responsabilidad
patrimonial, al ser manifiestamente improcedentes o inadecuadas las actuaciones
procesales realizadas ante la jurisdicción del orden civil al demandar la actora a la
compañía aseguradora que ya le había satisfecho la indemnización correspondiente
extrajudicialmente por las lesiones sufridas, acción civil que no puede, por tanto,
interrumpir el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad (TS 11-10-04,
EDJ 160031 ).
3) Concurren los requisitos para acordar el archivo por desistimiento de la entidad
reclamante, pues, aun habiéndosele requerido para que subsanara su solicitud y
aportara la documentación justificativa de su pretensión, con la expresa advertencia
de que se le tendría por desistida, esta no lo hizo, dejando transcurrir el plazo
concedido (CEst Dict 22-9-16 568/2016).
6396 Funcionamiento anormal en sede constitucional

(LRJSP art.32.8 )
Corresponde al Consejo de Ministros fijar el importe de la indemnización

que proceda abonar por haber declarado el Tribunal Constitucional, a
instancia de parte interesada, un anormal funcionamiento en la
tramitación de recursos de amparo o cuestiones de inconstitucionalidad.
El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramita
por el Ministerio de Justicia, previa audiencia del Consejo de Estado. De
donde deriva que:
- se ha de solicitar por sujeto interesado, que habrá sido parte en el
recurso de amparo o en el proceso judicial ordinario en el que se ha
planteado la cuestión de inconstitucionalidad, la declaración de anormal
funcionamiento;
- el Tribunal Constitucional ha de declarar el concurso de este;
- el Ministerio de Justicia ha de tramitar el expediente de cuantificación
de la responsabilidad, dando audiencia al Consejo de Estado;
- ha de resolver el Consejo de Ministros (declara la existencia del título de
imputación y fija el importe indemnizatorio).
6397 La responsabilidad patrimonial queda limitada a daños causados en la

tramitación de recursos de amparo o de cuestiones de
inconstitucionalidad, pues solo en estos los procesos y (no en otros cabe
plantear la existencia de esta responsabilidad, atendidos sus caracteres.
Por tanto, no se aplica a recursos de inconstitucionalidad, conflictos de
competencia, conflictos entre órganos constitucionales, conflictos en
defensa de la autonomía local, control previo de constitucionalidad de
tratados internacionales.
Las actuaciones resarcibles son causados por actuaciones materiales o
por omisiones (dilaciones o retrasos) del Tribunal Constitucional. La
responsabilidad patrimonial del Estado por actos u omisiones del Tribunal
Constitucional en el ejercicio de su jurisdicción se regula por la LRJSP
art.32.8 ; y la responsabilidad por actuaciones materialmente
administrativas del Tribunal está sometida al régimen general de la
LPAC . Se limita al funcionamiento anormal, excluyéndose la
responsabilidad patrimonial por error judicial.
La decisión del propio Tribunal Constitucional sobre su funcionamiento
anormal puede considerarse como de naturaleza gubernativa o
jurisdiccional (Díez-Picazo Jiménez):
- si es gubernativa o administrativa, su decisión de rechazo podría ser
considerada revisable en vía contencioso-administrativa por el Tribunal
Supremo;
- si es jurisdiccional el pronunciamiento, no sería revisable, aunque el
perjudicado pudiera acudir al TEDH por violación del derecho en proceso
en un plazo razonable (CEDH art.6.1 ).
Precisiones
El régimen legal, que entró en vigor el 4-5-2010, se incorpora con efectos 3-10-
2016 a la LRJSP art.32.8 . Rigiendo el principio de retroactividad, parece que solo
podrá aplicarse a procesos que cumplan el titulo de imputación a partir de dicha

fecha.
d. Supuestos de responsabilidad
6400 Se analizan en este apartado cuatro supuestos de responsabilidad:

- la originada por error judicial (nº 6402 );
- la derivada de la prisión preventiva indebida (nº 6414 );
- el anormal funcionamiento de la Administración de Justicia (nº 6422 );
y
- la producida por los daños consecuencia de la actuación -en su caso,
dolosa o por culpa grave- de jueces o magistrados (nº 6428 ).
6402 Error judicial

(Const art.121 ; LOPJ art.292 )
Es la equivocación manifiesta y palmaria en la fijación de los hechos o

en la interpretación o aplicación de la Ley. Deriva de la aplicación del
Derecho basada en normas inexistentes o entendidas fuera de todo
sentido y ha de dimanar de una resolución injusta o equivocada, viciada
de un error craso, patente, indubitado e incontestable, que haya
provocado conclusiones fácticas o jurídicas ilógicas, irracionales,
esperpénticas o absurdas, que rompan la armonía del orden jurídico.
No toda posible equivocación es susceptible de calificarse como error
judicial, sino solo los supuestos especiales cualificados en los que se
advierta una desatención del juzgador, por contradecir lo evidente o por
incurrir en una aplicación del Derecho fundada en normas inexistentes,
pues dicho error ha de ser, en definitiva, patente, indubitado e
incontestable e, incluso, flagrante (TS 24-4-18, EDJ 5505 ; TS auto 18-
1-10, EDJ 11646 ).
Solo un error craso, evidente e injustificado puede dar lugar a la
declaración de error judicial, pues este procedimiento no es, en modo
alguno, una nueva instancia en la que el recurrente pueda insistir, ante
otro tribunal, una vez más, en el criterio y posición que ya le fue
desestimado y rechazado anteriormente (TS 14-9-07, EDJ 175255 ; 24-
10-07, EDJ 213195 ).
El error judicial no se configura como una tercera instancia ni como un
claudicante recurso de casación, por lo que solo cabe su apreciación
cuando el correspondiente órgano jurisdiccional haya actuado
abiertamente fuera de los cauces legales, no pudiendo ampararse en el
mismo el ataque a conclusiones que no resulten ilógicas o irracionales (TS
24-4-18, EDJ 5505 ).
6403 No es el desacierto lo que trata de corregir la declaración de error judicial,

sino la desatención, la desidia o la falta de interés jurídico, conceptos
introductores de un factor de desorden, originador del deber, a cargo del
Estado, de indemnizar los daños causados directamente, sin necesidad de
declarar la culpabilidad del juzgador.
No existe error judicial cuando el tribunal mantiene un criterio racional y

explicable dentro de las normas de la hermenéutica jurídica, ni cuando se
trate de interpretaciones de la norma que, acertada o equivocadamente,
obedezcan a un proceso lógico (TS 4-10-06, EDJ 278446 ).
Para alcanzar relevancia constitucional en amparo, el error ha de ser
patente, determinante de la decisión, atribuible al órgano judicial que lo
comete y debe producir efectos negativos en la esfera del ciudadano (TCo
112/2008 ). y para suponer una violación del derecho a la tutela judicial
efectiva, se precisa que sea (TCo 26/2003 ; 213/2003 ):
- imputable al órgano judicial;
- inmediatamente verificable de forma manifiesta, flagrante e
incontrovertible a partir de las resoluciones judiciales; y
- determinante de la decisión adoptada en tanto que soporte único o
básico de la misma.
6404 La finalidad de este procedimiento no es verificar si un pronunciamiento

jurisdiccional es acertado o no, sino conseguir la unificación en la
interpretación del derecho y en la formación de la jurisprudencia
examinar si la resolución judicial se encuentra dentro de los límites de la
lógica y de la razonabilidad en la apreciación de los hechos y en la
interpretación del Derecho, es decir, estamos ante un caso de
objetivación de responsabilidad pues no se tiene en cuenta la causa que
motivó el error (dolo, culpa, etc.) sino su constatación (TS 11-11-93, EDJ
10148 ; 6-7-99, EDJ 20287 ). Su establecimiento exige que antes de la
reclamación ante el Ministerio de Justicia tal error judicial sea
expresamente declarado o reconocido por un tribunal dimanado de una
resolución judicial firme injusta o equivocada, viciada de un error patente,
indubitado e incontestable, o que incluso, haya provocado conclusiones
fácticas o jurídicas ilógicas e irracionales (TS 21-7-89 , EDJ 7620 ; 11-
10-89 , EDJ 8999 ; 16-11-90 , EDJ 10454 ; 5-2-92, EDJ 1010 ; 15-
2-93, EDJ 1402 ; 19-5-94, EDJ 4539 ; 19-11-94 , EDJ 9806 ; 7-4-
95 , EDJ 3143 ; 18-6-01, EDJ 15969 ; 1-2-10, EDJ 11645 ).
El error judicial denunciado en esta especial vía jurisdiccional no se puede
predicar de varias resoluciones con el mismo objeto. Se descarta la
viabilidad de una demanda de error judicial cuyo objeto sea, no una
decisión o resolución singular, sino, indiferenciadamente, la serie de actos
sucesivos que jalonan un procedimiento jurisdiccional (TS 20-1-10, EDJ
16501 ).
6405
Precisiones
1) Entendemos por error judicial, aquellas actuaciones judiciales (ya sea un proceso
declarativo, ejecutivo o de adopción de medidas cautelares), sin importar la
jurisdicción de que se trate, formalizadas en el proceso mediante, normalmente,
autos y sentencias, pero también puede tener lugar en el caso de providencias.
2) Se exige que el daño producido sea consecuencia de una actividad jurisdiccional
de jueces y magistrados que ha originado un desajuste objetivo, patente ,
indudable, con la realidad fáctica o con normativa legal; error de hecho o de
Derecho, el primero, por partir de unos datos fácticos radicalmente distintos de
aquellos a que llevan las bases de que se partió para obtenerlos; causado, el
segundo, por aplicar a estos un precepto legal inadecuado, no aplicar el que
corresponde o interpretarlo de forma absolutamente inadecuada, equivocaciones
flagrantes que pueden afectar al fondo y a la forma, es decir, en términos
tradicionales, que pueden ser errores in iudicando o in procedendo (TS 9-7-90; 25-
4-91 , EDJ 4284 ; 26-5-92, EDJ 5341 ; 21-7-92, EDJ 8207 ; 28-10-92, EDJ
10538 ).
3) Este procedimiento no es, en modo alguno, una nueva instancia, en la que el
recurrente insiste ante otro tribunal, una vez más, en el criterio y posición que ya le
fue desestimado y rechazado anteriormente (TS 27-1-98).
No se comprende en esta figura los análisis de los hechos y sus pruebas, ni
interpretaciones de la norma que, acertada o equivocadamente, obedezcan a un
proceso lógico, cuyo total acierto no entra dentro del terreno de lo exigible, habida
cuenta que no es el desacierto lo que trata de corregir la declaración de error
judicial, sino la desatención a datos de carácter indiscutible, generadora de una
resolución esperpéntica, absurda que rompe la armonía del orden jurídico,
concluyendo que el error judicial «se reserva a supuestos de decisiones
injustificables desde el punto de vista del derecho» (TS 27-1-98).
4) Es necesario como título habilitante una resolución judicial que declare la
existencia del error, presupuesto para obtener una congrua reparación de la vía
administrativa (TS 2-12-91), no constituyéndolo la sentencia dictada en apelación
que revoca la de primera instancia (AN 31-1-96).
5) Este procedimiento es una auténtica acción resarcitoria, por lo que se exige que
el error imputado sea susceptible, al menos potencialmente, de causar un daño o
perjuicio a quien reclama (TS 13-1-94, EDJ 104 ; 21-7-95 , EDJ 5364 ; 18-11-
96 , EDJ 462 ; 6-7-99, EDJ 20287 ).
6406 6) El recurso de revisión no puede configurarse como un nuevo proceso en el que

se combata una sentencia firme, no basta la mera alegación de una incorrecta
apreciación en la sentencia controvertida para, sin más, lograr la declaración de que
se ha incurrido en error judicial. Existe evidencia de que se está ante una
discordancia entre el criterio interpretativo del actor y el contenido en la sentencia
impugnada (TS 16-9-04, EDJ 147808 ).
7) No deben confundirse los errores judiciales en el sentido exigido por la
jurisprudencia con meros errores materiales sin trascendencia sobre el fallo o bien
discrepancias del recurrente con la valoración de la prueba practicada o sobre la
aplicación de las normas sobre carga de la prueba por parte de la sentencia. En
cuanto a los errores materiales, es preciso destacar no solo el error producido sino
también la evidencia de que la sentencia hubiera sido otra de signo contrario de
haber partido de los planteamientos sostenidos en la instancia por el recurrente (TS
16-6-06, EDJ 253309 ). En relación a los segundos, el error judicial a que se refiere
la LOPJ art.293 es el constituido por una equivocación palmaria en la valoración
de la prueba o en la aplicación del Derecho, el error craso o patente que suponga
salirse de los hechos de la litis (TS 15-4-05, EDJ 83608 ); de ahí que no pueda
fundarse en una discrepancia del demandante con la valoración de la prueba llevada
a cabo por el órgano judicial (TS 3-10-08, EDJ 185088 ; 13-10-08, Rec 7/07).
8) Una sentencia utiliza para desestimar el recurso el argumento derivado de un
documento obrante en el expediente administrativo, acerca de cuyo contenido y
fehaciencia no había existido pronunciamiento expreso por parte de la
Administración actuante. El criterio seguido por la sentencia puede ser discutible,
pero no resulta ilógico ni irrazonable. Si la parte demandante considera que la
manera de proceder de la Sala supone un cambio de debate determinante de
incongruencia, puede acudir al incidente de nulidad de actuaciones (LOPJ art.241 )
que puede promoverse respecto de sentencias que se estime que incurren en el
defecto procesal indicado (TS 5-11-09, EDJ 283229 ).
9) En un supuesto de imposición de sanción (multa) por infracción de tráfico, si se
hubiera tenido en cuenta el dato incuestionable que el escrito de alegaciones en el
que se identificaba al conductor del vehículo se presentó el día 14-4-2008, y no el
16-4-2008, no hubiera llevado al juzgado a desestimar el recurso interpuesto por la
mercantil contra la resolución de la Dirección General de Tráfico impugnada, por lo
que estamos ante una resolución judicial viciada por un evidente error (TS 2-12-10,
EDJ 279608 ).
6408 10) El error en que incurre la sentencia objeto de la demanda de revisión es claro,
manifiesto y palmario ya que considera que ha habido un funcionamiento anormal
del servicio público, sin que tenga el recurrente la obligación de soportarlo, con base
en la sentencia del juzgado, sin tener en cuenta que esta sentencia había sido
revocada por otra sentencia resolutoria de recurso de apelación, lo que demuestra
una injustificada desatención del tribunal, pues la referida revocación fue puesta de
manifiesto por el ayuntamiento, ahora recurrente, al oponerse al recurso de
apelación (TS 16-12-10, EDJ 279613 ).
11) El error judicial ha de ser «manifiesto» y puede ser aplicado no solo en los casos
de interpretación y aplicación del derecho sino también en la fijación de los hechos
o en la apreciación de la prueba , sin que tampoco sea necesario para apreciarlo la
culpabilidad del juzgador y, mucho menos, la concurrencia de dolo o culpa grave. La
Audiencia Nacional no alberga dudas sobre la idoneidad del cauce establecido en
nuestro ordenamiento jurídico para reclamar la responsabilidad patrimonial del
Estado por los daños y perjuicios causados por una sentencia en la interpretación o
aplicación del Derecho de la Unión Europea. Cauce que no ha respetado la parte
recurrente al no haber obtenido la previa declaración de «error judicial» del órgano
jurisdiccional (en virtud de LOPJ art.293 ), presupuesto previo y necesario para
poder plantear la indemnización de daños y perjuicios ahora pretendida. De este
modo, la ausencia de esta declaración previa impide la viabilidad de la acción
indemnizatoria (AN 10-2-09, EDJ 13901 ).
12) No existe infracción de Const art.121 s. , LOPJ art.292.1 y 2 , L 30/1992
art.139 s. (actual LRJSP art.32 ), ni del Pacto internacional de derechos civiles y
políticos (Pacto Nueva York 16-12-1966 art.2 ), por no reconocer al interesado el
derecho a la segunda instancia penal. No existe la doble instancia penal en el caso
de aforados: no puede reprocharse a la Administración de Justicia un pérdida de
oportunidad procesal no prevista en nuestro ordenamiento jurídico (TS 9-3-11, EDJ
13933 ).
6409 Procedimiento para la obtención de la previa declaración de error

(LOPJ art.293 )
Esa declaración puede resultar directamente de una sentencia dictada en

virtud de recurso de revisión o de un procedimiento especial que exige,
en primer lugar, el agotamiento de los recursos previstos en el
ordenamiento, y, en segundo lugar, seguir los trámites encaminados a
obtener dicha declaración de un órgano jurisdiccional (TS 2-12-91; 22-2-
96, EDJ 13530 ; 1-3-96; 27-11-98, EDJ 33671 ).
a) La acción para su reconocimiento debe instarse inexcusablemente en
el plazo de 3 meses a partir del día en que pudo ejercitarse, computado
tal como prescribe la LOPJart.182 a 185 . El plazo se computa por días
naturales y no se descuentan los días inhábiles ni el mes de agosto (CC
art.5.2 ; LOPJ art.183 ; TS 1-3-10, EDJ 45346 ; 1-2-10, EDJ
11645 ). Sobre caducidad del plazo -no susceptible de interrupción- ver
sentencia TS 8-6-98, EDJ 7415 .
Debe tenerse en cuenta que, previamente a la interposición de la
demanda para el reconocimiento del error judicial, debe promoverse
incidente de nulidad de actuaciones frente a la resolución judicial a la
que se imputa el error, comenzando el cómputo del plazo para interponer
aquélla a partir de la resolución denegatoria de tal incidente de nulidad de
actuaciones. De otra forma, se considera que no se han agotado
previamente los recursos previstos en el ordenamiento para que proceda

la declaración de error, lo que determina la inadmisión de la demanda (TS
3-5-18, EDJ 57806 ).
b) La pretensión de declaración de error se deduce ante la sala del
Tribunal Supremo correspondiente al mismo orden jurisdiccional (civil,
social, penal, etc.) a que se imputa el error o a una sala especial de este si
el error se imputa a una sala o sección del Tribunal Supremo.
c) El procedimiento para substanciar tal pretensión es el propio del
recurso de revisión en materia civil (LECart.509 a 516 ) siendo partes,
en todo caso, el Ministerio Fiscal y la Administración del Estado.
d) El tribunal dicta sentencia definitiva, sin ulterior recurso, en el plazo
de 15 días, con informe previo del órgano jurisdiccional a quien se
atribuye el error.
e) Si el error no es apreciado, se imponen las costas al peticionario.
f) La mera solicitud de declaración de error no impide la ejecución de la
resolución judicial a la que aquel se impute.
La independencia judicial , como exigencia de inmunidad de la función
jurisdiccional frente a la posible intromisión de otros poderes, condiciona
decisivamente la determinación de la existencia de responsabilidad. No
puede el poder ejecutivo apreciar por sí mismo, ni siquiera una vez
obtenido el correspondiente informe del órgano de gobierno de jueces y
magistrados, que es requisito necesario en los procedimientos de
responsabilidad por funcionamiento anormal de la Administración de
Justicia, si una determinada resolución judicial es errónea o acertada, sino
que ha de ser el propio poder judicial el que declare la existencia de error.
Esta declaración puede resultar directamente de una sentencia dictada en
recurso de revisión, o bien de un proceso específicamente encaminado a
obtener la declaración de la existencia del error (CGPJ Inf 5-3-15),
6410
Precisiones
1) La sala especial del Tribunal Supremo es la que recoge la LOPJ art.61 .

2) El CGPJ carece de competencia para la declaración de responsabilidad
patrimonial del Estado-juez (TS 12-2-02, EDJ 1861 ; 11-2-02, EDJ 1837 , en
concreto de su comisión disciplinaria).
3) El procedimiento especial para establecimiento de responsabilidad no puede
sustituirse por otros medios procesales, como el auto declarando la nulidad de
actuaciones.
La remisión al procedimiento de revisión civil (LOPJ art.293.c ) lo es en sentido
estricto y no en sus presupuestos procesales, es decir, no requiere depósito previo
(LEC art.513 ). En relación al agotamiento de recursos previos, no es necesario
interponer previamente el de amparo constitucional, pero, de interponerse, no se
interrumpe el plazo de caducidad de 3 meses para acudir al proceso de declaración
de error judicial (TS 13-6-96, EDJ 4789 ; 21-7-92, EDJ 8207 ; 3-5-94, EDJ
3887 ; TS auto 8-5-90; TCo 64/1991 ; 28/1993 ; TS 12-22-97 , EDJ 21283).
4) El Tribunal Supremo ha declarado que no es posible la acumulación de acciones
con arreglo a lo dispuesto con carácter general en LEC/1881 art.154.2
-equivalente a LEC art.71.3 -, cuando la competencia objetiva por razón de la
materia para conocer de la demanda de error judicial contra una sentencia
corresponde a una sala del Tribunal Supremo, mientras que la competencia para
conocer de la demanda contra un auto que se atribuye a esta sala especial (TS 20-
11-98, EDJ 26341 ; 27-11-98).
5) Respecto a la pertinencia de la suspensión de la ejecución de la sentencia firme
objeto del mismo (LOPJ art.293.g ), el Tribunal Constitucional se pronuncia
negativamente, pues supondría un retraso injustificado y arbitrario de la ejecución
de la sentencia firme (TCo 39/1995 ; TS 13-7-93, EDJ 7056 ); sin embargo, el
Tribunal Supremo matiza esta posición y recomienda el análisis caso por caso
guiándose por el fumus bonus iuris de la pretensión, contenido de la obligación,
gravosidad del aplazamiento, etc. (TS auto 16-2-90 , EDJ 1607 ).
La substanciación del recurso debe hacerse mediante emplazamiento a las partes
(LEC art.514 ).
6411 6) En cuanto a las costas, el criterio que la norma propone es que la desestimación
obliga a su imposición al peticionario, ahora bien, existen supuestos en que se
admiten matizaciones como, por ejemplo, cuando se invocan varios errores y se
desestima solo alguno (TS 10-7-92, EDJ 7613 ). En contra, TS 24-11-86 , EDJ
7627 .
7) Se inadmite, por falta de agotamiento de la vía judicial previa , cuando se instó
una demanda de error judicial en la forma de cuantificación de los intereses, que se
dictó en un procedimiento de ejecución judicial, cuando estaba pendiente de
resolverse el recurso de casación contra la sentencia de fondo cuya ejecución
provisional, por lo que se mantiene la provisionalidad de la ejecución y por ende los
pronunciamientos en que aquella se sustentó (LEC art.532 , 536 y 537 ) con
la posibilidad de la subsanación o eliminación del eventual error del fallo judicial
sobre la cuestión de fondo, de la que deriva, como es lógico, la ejecución y, por
tanto, la existencia del daño patrimonial a cuya reparación tiende la declaración de
error judicial. No se entiende cumplido el requisito de agotamiento de los recursos y
por ello se inadmite la demanda, la acción para el reconocimiento de error judicial no
puede asimilarse a un recurso de casación corrector de infracciones sustantivas o
procesales, ya que la finalidad de aquella es estrictamente indemnizatoria y, por ello,
requiere como presupuesto necesario la causación de un perjuicio que resulte
irreparable por otras vías (TS auto 13-4-10, EDJ 48629 ).
8) Sobre si la existencia de un recurso por incumplimiento contra el Estado para
determinar si se ha vulnerado el Derecho de la Unión Europea interrumpe el plazo
de prescripción fijado por los Estados miembros para reclamar la responsabilidad
patrimonial por adaptación incorrecta de la normativa estatal a las directivas
comunitarias, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea concluye que no se puede
supeditar la reparación del daño a la exigencia de que el Tribunal de Justicia haya
declarado previamente la existencia de un incumplimiento del Derecho europeo
imputable al Estado y, por lo tanto, el Derecho de la Unión Europea no exige que,
cuando la Comisión inicie un procedimiento por incumplimiento, el plazo de
prescripción del derecho a reclamar la responsabilidad del Estado por violación del
Derecho de la Unión Europea previsto por la normativa nacional se interrumpa o se
suspenda durante dicho procedimiento (TJCE 24-3-09, asunto C-445/06 ).
6412 Distinción con el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia

(TS 16-5-14, EDJ 74679 ; 23-1-15, EDJ 2177 )
En nuestro Ordenamiento Jurídico existe un n tratamiento diferenciado

entre el l error judicial y el funcionamiento anormal de la Administración
de Justicia. A estos efectos cabe destacar las siguientes cuestiones:
• Mientras que la indemnización por causa de error debe ir precedida de
una decisión judicial que expresamente lo reconozca (LOPJ art.293.1 ),
la reclamación por los daños causados como consecuencia del
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia no exige una
previa declaración judicial, sino que se formula directamente ante el
Ministerio de Justicia (LOPJ art.293.3 ).
• El error judicial consiste , en los términos que ha reconocido la

jurisprudencia, en la desatención del juzgador a datos de carácter
indiscutible en una resolución que rompe la armonía del orden jurídico o
en la decisión que interpreta equivocadamente el ordenamiento jurídico,
si se trata de una interpretación no sostenible por ningún método
interpretativo aceptable en la práctica judicial; mientras que el
funcionamiento anormal abarca, por su parte, cualquier defecto en la
actuación de los juzgados y tribunales, concebidos como complejo
orgánico en el que se integran diversas personas, servicios, medios y
actividades.
• Del funcionamiento anormal se extrae un supuesto específico, el de
error judicial, para seguir un tratamiento jurídico separado.
• En los supuestos de funcionamiento anormal de la Administración de
Justicia, la viabilidad de la acción requiere la concurrencia de las
siguientes circunstancias:
- que exista un daño efectivo, individualizado y evaluable
económicamente;
- que se haya producido un funcionamiento anormal de la Administración
de Justicia;
- que exista la oportuna relación de causalidad entre el funcionamiento
de la Administración de Justicia y el daño causado de tal manera, que este
aparezca como una consecuencia de aquel y, por lo tanto, resulte
imputable a la Administración; y
- que la acción se ejercite dentro del plazo de un año desde que la
producción del hecho determinante del daño propició la posibilidad de su
ejercicio
Por su parte, el proceso por error judicial , no es una tercera instancia o
casación encubierta en la que el recurrente pueda insistir, ante otro
Tribunal, una vez más, en el criterio y posición que ya le fue desestimado
y rechazado anteriormente, sino que solo puede ser instado con éxito
cuando el órgano judicial haya incurrido en una equivocación manifiesta
y palmaria en la fijación de los hechos o en la interpretación o aplicación
de la ley.
6413
Precisiones
1) Se produce un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia por la

falta de notificación de un auto de sobreseimiento provisional y archivo de la causa
(CEst Dict 12-1-17 902/2016).
2) No puede considerarse error judicial en sentido técnico jurídico a efectos
indemnizatorios el contenido de la sentencia revocada en segunda instancia: el
juzgado adoptó una decisión en el ejercicio de la función jurisdiccional y dicha
decisión fue corregida por medio de la interposición de un recurso sin que esa
corrección - habitual en los procesos de todo orden- suponga un funcionamiento
anormal ni genere derecho a una indemnización a cargo del Estado (CEst Dict 25-2-
16 1260/2015).
6414 Prisión preventiva indebida
(LOPJ art.294 redacc TCo 19-6-19 )
El derecho a la indemnización en este caso surge para quienes después

de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos o respecto de ellos
haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan
irrogado perjuicios.
El CGPJ ha recopilado los criterios que, conforme a la jurisprudencia del
TEDH y el Tribunal Supremo sirven para configurar los elementos que
caracterizan la prisión preventiva en el marco del funcionamiento anormal
de la Administración de Justicia (CGPJ Inf 5-3-15):
• La prisión preventiva indebida constituye el supuesto típico de la
hipótesis de error judicial de la LOPJ art.293 , especialmente en relación
con las posteriores sentencias absolutorias o autos de sobreseimiento
libre (LOPJ art.294 ).
En tales supuestos, la reclamación de indemnización por error judicial
debe ir precedida de una decisión judicial que expresamente lo reconozca.
Sin embargo, este criterio ha sido matizado por la jurisprudencia del
Tribunal Supremo: en los supuestos de prisión preventiva indebida basta
contar con una resolución jurisdiccional de la que se desprenda
palmariamente la improcedencia de aquella medida -no necesariamente
por la inexistencia del hecho imputado (TCo 19-6-19, EDJ 631640 )-,
pues se entiende que el propio proceso penal ha evidenciado la existencia
del error judicial, de suerte que ya no es necesaria otra declaración
jurisdiccional a tal efecto y ello abarca no solo la inexistencia material de
los hechos determinantes de la prisión preventiva, sino también el
supuesto de inexistencia de la acción típica o de hecho delictivo, pues de
otro modo se excluirían de la posibilidad de indemnización los supuestos
en que se hubiese decretado prisión provisional a pesar de no ser los
hechos determinantes de la misma constitutivos de infracción punible
alguna por no estar tipificados como tales (TS 30-4-90, EDJ 4551 ;
4-12-90, EDJ 11098 ; 29-3-99, EDJ 80977 ; 9-3-99, EDJ 10322 ).
• Además de lo anterior, en una interpretación extensiva de la LOPJ
art.294 , la jurisprudencia había venido entendiendo que dicho precepto
amparaba el supuesto de la llamada inexistencia subjetiva, entendida
como la prueba de no participación en los hechos de quien ha sufrido la
prisión preventiva, situación que por tanto se equiparó a los supuestos de
inexistencia objetiva en cuanto ponía de manifiesto la falta de relación del
sujeto con el hecho imputado del que deriva la adopción de la medida de
prisión provisional (TS 2-6-89; 21-1-99, EDJ 1378 ; 28-9-99, EDJ
28096 ; 27-6-00, EDJ 22185 ).
6415 • Con posterioridad, el Tribunal Supremo ha establecido que debe

abandonarse dicha interpretación extensiva de la LOPJ art.294 y acudir
a una interpretación estricta del mismo, en el sentido literal de sus
términos, limitando su ámbito a los supuestos de reclamación de
responsabilidad patrimonial con apoyo en sentencia absolutoria o auto de
sobreseimiento libre por inexistencia del hecho imputado -inexistencia no
exigible actualmente (TCo 19-6-19 )- de acuerdo con la doctrina del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH 13-7-10, núm

25720/05 ; 25-4-06, núm 1483/02 ): la desestimación de la
pretensión indemnizatoria con el argumento de que la no participación
del sujeto en los hechos delictivos no ha sido suficientemente establecida,
sin matizaciones ni reservas, deja planear una duda sobre su inocencia, lo
que resulta contrario al principio de presunción de inocencia.
Sin embargo, ello no supone dejar desprotegidas las situaciones de
prisión preventiva seguida de sentencia absolutoria o auto de
sobreseimiento libre que venían siendo indemnizadas como inexistencia
subjetiva al amparo de la LOPJ art.294 , sino que con la modificación del
criterio jurisprudencial tales reclamaciones habrán de remitirse a la vía
general del error judicial de la LOPJ art.293 (TS 23-11-10, EDJ
265317 ; 21-5-12, EDJ 95851 ).
• Finalmente, LOPJ art.294.1 ha sido parcialmente invalidado por el
Tribunal Constitucional en la expresión referida a la inexistencia del
hecho imputado como determinante de la absolución o del
sobreseimiento libre (TCo 19-6-19 ), por lo que a partir de la fecha de
publicación de la sentencia en el BOE, la doctrina anterior tiene que
matizarse y actualizarse en cuanto a que no se exige que la absolución o
el sobreseimiento libre se funden en la inexistencia objetiva -ni tampoco
subjetiva- del hecho.
6416
Precisiones
1) Para decidir si se está ante los supuestos que generan derecho a indemnización
por haber sufrido prisión preventiva (LOPJ art.294 ), se ha de atender al
auténtico significado de la resolución pronunciada por la jurisdicción penal, sin que
para ello resulten decisivas las expresiones, más o menos acertadas, de la sentencia
absolutoria o del auto de sobreseimiento libre, pues es necesario deducirlo del relato
de hechos probados y de la valoración de las pruebas realizada por el juez o tribunal
penal, ya que solo de su examen conjunto es posible obtener la conclusión de si se
está ante una absolución o auto de sobreseimiento libre por inexistencia del hecho
imputado (bien por no haber acaecido o por no ser constitutivo de infracción
punible) o por ausencia acreditada de participación, o, por el contrario, ante una
sentencia absolutoria en virtud del principio de presunción de inocencia por falta de
pruebas (TS 29-5-99; 5-6-99, EDJ 19650 ; 12-6-99, EDJ 19686 ; 26-6-99; 20-1-
03, EDJ 1669 ). Cuando en la sentencia absolutoria no se afirma la inexistencia del
hecho imputado ni su tenor permite concluir que la absolución haya derivado de tal
inexistencia no concurre el supuesto de hecho previsto en la LOPJ art.294 , por lo
que procede desestimar la reclamación de indemnización de daños y perjuicios (CEst
Dict 17-11-16 905/2016).
2) Se limita el ámbito de la LOPJ art.294 a los supuestos de reclamación de
responsabilidad patrimonial con apoyo en sentencia absolutoria o auto de
sobreseimiento libre por inexistencia del hecho imputado, es decir, cuando tal
pronunciamiento se produzca porque, objetivamente, el hecho delictivo ha resultado
inexistente, lo que supone la ausencia del presupuesto de toda imputación,
cualesquiera que sean las razones a las que atienda el juez penal, quedando fuera del
ámbito del citado artículo los supuestos de reclamación de responsabilidad
patrimonial con apoyo en sentencia absolutoria o auto de sobreseimiento libre por
falta de prueba (TS 3-1-12; 12-2-12, EDJ 1067 ; 14-2-12, EDJ 19166 ; 25-9-12,
EDJ 216773 ).
3) Para determinar si concurre o no la responsabilidad de la Administración de
Justicia no pueden utilizarse argumentos que afecten, aun indirectamente, a la
presunción de inocencia del demandante. Una vez que la absolución es firme, la

siembra de dudas sobre la culpabilidad, incluidas aquellas respecto de las causas de
la absolución, no es compatible con la presunción de inocencia. Por aplicación del
principio in dubio pro reo, ninguna diferencia cualitativa puede existir entre
absolución fundada en una inexistencia de pruebas y absolución resultante de una
constatación incontestable de la inocencia (TCo 8/2017 ; en igual sentido, CEst
Dict 8-6-17 423/2017).
4) La incongruencia omisiva de la sentencia recurrida, que no se ha pronunciado
sobre la inexistencia del hecho imputado, da lugar a la responsabilidad patrimonial
por prisión preventiva de la LOPJ art.294 (TS 17-5-16, EDJ 64588 ).
5) Todas estas afirmaciones han de revisarse a la luz de la sentencia TCo 19-6-
19 , de forma que la inexistencia del hecho imputado ya no se considera
determinante de la procedencia de la indemnización, sino la absolución o el
sobreseimiento libre, aun no fundados en tal inexistencia.
6418 Elemento material o hecho imputado

En cuanto al elemento material o hecho imputado se admite la no
participación en el hecho de quien sufrió la prisión preventiva (TS 27-
1-89 , EDJ 635 ), comprendiéndose también en esta hipótesis de
inexistencia de hecho, la del llamado delito provocado según su
construcción jurisprudencial (TS 4-3-92, EDJ 2102 ).
La absolución se produjo al no quedar constatado en las actuaciones
penales si la actuación de los procesados fue fruto de la intervención del
agente provocador o su participación no fue generadora de uno
preexistente (AN 20-1-97).
Existe la posición que niega la indemnización cuando la absolución del
imputado se produce por no haberse destruido, con suficiente y válida
prueba de cargo, la presunción de inocencia de aquel, doctrina que hoy
en día se está flexibilizando proponiéndose que si de la lectura del
resultando de hechos probados de la sentencia absolutoria se desprende
incluso la inexistencia del hecho delictivo, lo que se niega es la acción
misma constitutiva del tipo penal imputado (TS 16-10-95 , EDJ 5935 ).
Otras sentencias lo admiten (TS 26-6-99 , EDJ 19743 ).
Precisiones
Estas afirmaciones han de revisarse a la luz de la sentencia TCo 19-6-19 , de

forma que la inexistencia del hecho imputado ya no se considera determinante de la
procedencia de la indemnización, sino la absolución o el sobreseimiento libre, aun no
fundados en tal inexistencia.
6419 Elemento formal

En cuanto al elemento formal, además de la sentencia absolutoria y el
auto de sobreseimiento libre, se admite que la reclamación pueda
fundarse en (TS 19-6-90 , EDJ 6529 ):
1. Resolución judicial que, junto con el resto de actuaciones procesales,
ponga de manifiesto que su efecto sea equivalente (CEst Dict 30-6-94 ;
1-12-94).
Sirve como ejemplo el auto que deja sin efecto la prisión preventiva
siguiéndose la causa respecto de otra persona distinta que resulta
condenada por sentencia firme en la que no se alude a quien sufrió

inicialmente la prisión preventiva (AN 19-4-94).
2. Auto que deja sin efecto el procesamiento (TS 30-4-90 , EDJ 4551 ;
19-6-90 , EDJ 6529 ; 4-12-90 , EDJ 11098 ); el archivo de diligencias
previas (TS 6-2-90 , EDJ 1116 ).
3. Sobreseimiento de la causa que, analizado y atendiendo a su auténtico
significado, pueda asimilarse al sobreseimiento libre, so pena de estar
ante una absolución en la instancia según lo previsto en la LECr art.144
en relación con LECr art.742 (TS 29-5-99 , EDJ 18973 ).
No se admite en supuestos de prisión preventiva seguida de sentencia
absolutoria por falta de prueba de la participación del afectado (AN 23-
12-92; 28-1-93); tampoco es equiparable el auto de levantamiento del
proceso unido al sobreseimiento provisional de las actuaciones (AN 12-
11-95).
Precisiones
1) Según una consolidada línea jurisprudencial, para determinar si la absolución o el

sobreseimiento se ha producido por la inexistencia del hecho, ha de estarse al
auténtico significado de la resolución dictada por la jurisdicción penal, sin que para
ello resulten decisivas expresiones más o menos acertadas de la sentencia o del auto
debiendo valorarse conjuntamente los hechos considerados probados y la
valoración de la prueba practicada. A partir de ahí, concluir que concurre en el
supuesto de la LOPJ art.294 (TS 29-5-99 , EDJ 18973 ; 5-6-99, EDJ 19650 ;
26-6-99 , EDJ 19743 ).
En estos casos no es precisa además una resolución judicial que declare el error,
pues se considera que la propia causa penal ha evidenciado la existencia del mismo
(TS 4-12-90 , EDJ 11098 ; 29-3-99 , EDJ 10322 ; AN 15-1-02, EDJ 126294 ).
La referencia al sobreseimiento libre , junto a la sentencia absolutoria (LOPJ
art.294.1 ) se explica porque solo estas resoluciones -y no el auto de
sobreseimiento provisional- pueden poner de manifiesto uno de los presupuestos
para que surja la responsabilidad patrimonial de la Administración: que después de la
privación de libertad se declare la inexistencia objetiva o subjetiva del hecho en cuya
virtud fue acordada aquella medida cautelar. Sin embargo, en este caso no se da un
supuesto de responsabilidad patrimonial como consecuencia de la prisión preventiva
sufrida por el recurrente, puesto que en el proceso penal no llegó a declararse la
prisión preventiva. Precisamente lo que se reprocha al servicio de policía judicial es
un funcionamiento anormal puesto de manifiesto en el hecho de que el juez
instructor, tras valorar todos los informes presentados por la policía sin otra
diligencia añadida que la declaración del recurrente, dictó auto de sobreseimiento
provisional. Es este auto el que, a juicio del propio recurrente ponía de manifiesto el
anormal funcionamiento de la policía judicial y la irregularidad de su detención. Si a
juicio del recurrente el auto de sobreseimiento provisional ponía de manifiesto que
la detención acordada por la policía judicial no estaba justificada es claro que esa
actuación gubernativa merecía esa calificación cualesquiera que fueran las
vicisitudes posteriores del proceso penal. No obstante, desde que se dictó el citado
auto de sobreseimiento provisional estaba expedita la vía para reclamar de la
Administración los daños a cuyo resarcimiento el detenido creyera tener derecho, y
la reclamación fue presentada más de un año después de la notificación del citado
auto, momento en el que la acción había prescrito (TS 14-5-10, EDJ 140126 ; 15-
4-14, EDJ 67237 ).
2) Estas afirmaciones han de revisarse a la luz de la sentencia TCo 19-6-19 , de
forma que la inexistencia del hecho imputado ya no se considera determinante de la
procedencia de la indemnización, sino la absolución o el sobreseimiento libre, aun no
fundados en tal inexistencia.
6420 Cuantía de la indemnización

Se fija en función de dos criterios:
- el tiempo de privación de libertad; y
- las consecuencias personales que se les haya producido.
Precisiones
1) Debe tenerse en cuenta a la hora de calcular la indemnización los salarios

dejados de percibir, el tiempo indebido de prisión, la importancia y trascendencia de
las lesiones tanto en el puro orden personal como en el profesional, y el daño
moral padecido como consecuencia de todo ello (TS 16-7-84; 3-2-84; 26-10-93,
EDJ 9575 ). No procede tener en cuenta dichos conceptos en lo referente al lucro
cesante cuando la empresa donde prestaba sus servicios el procesado había venido
a una situación de insolvencia (TS 29-3-99 , EDJ 10322 ).
2) El demandante queda vinculado por la petición realizada en vía administrativa
salvo que acredite circunstancias sobrevenidas que agraven las consecuencias
dañosas derivadas del acontecimiento que genera el derecho a indemnización, sin
que sea motivo suficiente para solicitar la elevación de la suma el mero transcurso
del tiempo (TS auto 12-6-90 , EDJ 6260 ).
3) No existe un único criterio de valoración del daño moral puesto que este ha de
fundamentarse en la apreciación por el tribunal de las circunstancias de cada caso, lo
que impide al Tribunal Supremo rectificar dicha valoración efectuada por el tribunal
de instancia (TS 26-9-07, EDJ 175364 ).
4) El daño moral por la indebida privación de libertad , como cualquier otro de esta
naturaleza, tiene un alto componente subjetivo, pero, según el Tribunal Supremo,
cuando es preciso indemnizar el sufrido por indebida prisión preventiva, ha de
ajustarse a determinadas pautas que sirvan de orientación a fin de lograr un trato
equitativo en cada caso y evitar desigualdades en la indemnizabilidad del mismo de
acuerdo con LOPJ art.294.2 , que exige tener en cuenta el tiempo de privación de
libertad y las consecuencias personales y familiares que se hayan producido.
Se considera razonable la progresión en la indemnización, porque la prolongación
indebida de la prisión agrava gradualmente el perjuicio, y son relevantes las
circunstancias de edad, salud, conducta cívica, hechos imputados, antecedentes
penales o carcelarios, rehabilitación de la honorabilidad perdida, mayor o menor
probabilidad de alcanzar el olvido social del hecho, así como la huella que haya
podido dejar la prisión en la personalidad o conducta del que la ha padecido (TS 21-
3-06, EDJ 29323 ; 20-2-99, EDJ 7546 ; 29-3-99, EDJ 10322 ; 3-5-99, EDJ
18559 ; 29-5-99, EDJ 18973 ).
Además, cuando los actores solicitaron en su demanda el abono del interés de
demora, procede condenar a la Administración a que abone el interés legal
establecido en las sucesivas leyes de presupuestos generales de la cantidad a
satisfacer como principal desde la fecha de su reclamación hasta su completo pago
(TS 26-1-05 , EDJ 13343 ; 22-5-07, EDJ 40297 ).
6422 Anormal funcionamiento de la Administración de Justicia

(LOPJ art.293.2 ; LRJSP art.32.7 )
Este funcionamiento anormal tiene lugar cuando se producen anomalías

objetivas, es decir, no ligadas necesariamente a actuaciones culposas, en
o con ocasión del proceso, así como las actuaciones administrativas que
constituyen el soporte de la función jurisdiccional, a saber, las de la
oficina judicial.
En las reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del
Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, es
preceptivo el informe del CGPJ. El plazo para dictar resolución se

suspende durante 2 meses desde la solicitud del informe.
Respecto a la queja ante la Comisión Disciplinaria del CGPJ, es doctrina
legal (TS 13-5-08, EDJ 73284 ; 5-6-08, EDJ 90837 ) que la Comisión
carece de facultades para conocer ese tipo de pretensiones
indemnizatorias por un supuesto funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia. Tales pretensiones no pueden hacerse valer
en un recurso contencioso-administrativo dirigido contra un acto de
archivo de una queja dictado por el CGPJ porque, por imperativo legal,
antes de acudir a la vía jurisdiccional, esa clase de reclamación debe
plantearse ante el Consejo de Ministros, con arreglo a las normas
reguladoras de la responsabilidad patrimonial del Estado, y es la
resolución administrativa que entonces se dicte la que puede ser objeto
del correspondiente recurso contencioso-administrativo (LOPJ
art.293.2 y 640 ; TS 17-3-10, EDJ 21812 ).
En los supuestos en que el Tribunal Constitucional haya declarado, a
instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal
en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de
inconstitucionalidad, sea el Consejo de Ministros quien fije el importe de
las indemnizaciones que proceda abonar. Dicho procedimiento se
tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de
Estado.
Al margen de demostrar la existencia de dilaciones (presupuesto), deben
acreditarse la realidad del perjuicio y que este se debe al anormal
funcionamiento de la Administración (AN 27-4-94).
6424
Precisiones
1) El funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, no implica referencia

alguna necesaria al elemento de ilicitud o culpabilidad en el desempeño de las
funciones judiciales al tratarse de un tipo de responsabilidad objetiva , el concepto
de anormalidad en el funcionamiento de la Administración constituye un concepto
jurídico indeterminado que debe quedar integrado en función de la naturaleza de los
actos emanados de la función y las circunstancias concretas concurrentes en el
supuesto enjuiciado (TS 11-11-93, EDJ 10148 ; 19-2-02, EDJ 2203 ).
2) En cuanto al deber de custodia y conservación en la intervención judicial de
vehículo, la ctuación del Juzgado no se corresponde con los estándares de diligencia
exigibles, cuando no toma ninguna decisión sobre la solicitud de devolución del
vehículo, ni consta iniciativa alguna para dilucidar el estado en que se encontraba el
vehículo (CEst Dict 28-6-12 303/2012).
3) Es una omisión judicial constitutivas de funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia la resolución del recurso de apelación ceñida al
interpuesto por una sola de las partes, sin tener en cuenta el formulado por la
interesada, que no está en desacuerdo con los pronunciamientos y razonamientos
de la sentencia, sino con el hecho de que su recurso no recibiera contestación alguna
(CEst Dict 23-2-12 1812/2011).
4) El derecho a un procedimiento sin dilaciones (Const art.24.2 ) es una
constante, tanto en los ordenamientos como en los convenios internacionales, así
como en la jurisprudencia nacional e internacional (TCo 40/1987 ; 10/1991 ;
TEDH 24-4-98, núm 28054/95 ; 22-4-98, núm 32217/96 ):
• Existe dilación indebida cuando se produce un retraso en el señalamiento del

pleito y celebración de vista en recurso de apelación con efecto de impedir la
admisión a trámite de demanda incidental de modificación (AN 13-5-99).
El mero incumplimiento de los plazos procesales no determina la existencia de una
dilación indebida y la apreciación de cuando concurre depende de las condiciones
concurrentes en cada caso. La determinación de cuando existen dilaciones indebidas
en un procedimiento judicial o cuando se ha roto el nexo causal depende de las
circunstancias de cada caso concreto sin que sea extrapolable la decisión alcanzada
en otro supuesto diferente (TS 12-1-15, EDJ 1834 ).
• No existe dilación indebida por cuanto el interesado intervino en el proceso con
seis abogados y dos procuradores, no asistió a la celebración del juicio oral alegando
supuesta enfermedad y planteó múltiples escritos y cuestiones que demoraron el
proceso (AN 28-2-96).
5) Para salvar el obstáculo de la apreciación de dilaciones por el Tribunal
Constitucional, al no contener la sentencia como pronunciamiento la concesión de
indemnización, se propone una solución que pueda cuadrar con lo previsto en la
LOPJ art.293.2 , que entiende que si se reclama indemnización y en el proceso de
amparo la Administración es parte, la eventual condena de futuro al Estado al pago
de los intereses procesales legales -LEC art.575.1 - (TCo 83/1989 , voto
particular).
6) En el proceso penal, donde las dilaciones son especialmente graves, hay que
distinguir que la vía de la responsabilidad cierra el camino hacia otras posibles
formulas sustitutivas o complementarias de la indemnización como la aplicación del
atenuante por analogía y la inejecución de la sentencia penal condenatoria, en este
último caso solo queda abierta la vía de la solicitud de indulto y la remisión
condicional de la condena (TCo 35/1994 ; TS 26-5-92, EDJ 5347 ; 6-7-92 , EDJ
817 ; 10-5-94, EDJ 4181 ).
6426 7) La indemnización debe resarcir los daños causados por el funcionamiento de la

Administración de Justicia, lo que no es equiparable necesariamente a la integridad
de la pretensión que se ejercitaba en el proceso objeto de funcionamiento anormal.
Para la determinación de la indemnización ha de tenerse en cuenta la actitud del
perjudicado en el proceso y fuera del mismo en cuanto al ejercicio diligente de las
distintas acciones (AN 29-1-97).
8) La actividad inspectora del CGPJ ha de respetar la exclusividad que sobre el
ejercicio de la función jurisdiccional corresponde a jueces y magistrados -Const
art.117 - (TS 6-10-08, EDJ 190187 ). Debe limitarse a las disfunciones
burocráticas de la organización judicial y a la constatación del cumplimiento de las
obligaciones profesionales que estatutariamente corresponden a jueces y
magistrados en su faceta de empleados públicos (TS 25-3-09, EDJ 42662 ).
9) Es frecuente la confusión de la reclamación por anormal funcionamiento con la
del error judicial. Cuando los hipotéticos perjuicios causados traigan causa de
resoluciones judiciales, la reclamación que procede formular debe ampararse en el
marco del error judicial y no en el del anormal funcionamiento de la Administración
de Justicia. Los perjuicios por los que reclaman los recurrentes no pueden
considerarse causalmente derivados de la actuación del Ministerio Fiscal, cuando
este ha llevado a cabo su actuación, pero ha sido el juez de instrucción quien ha
decidido sobre la procedencia de admitir o no una querella o de adoptar medidas de
bloqueo de capitales (TS 16-5-14, EDJ 74679 ).
10) Existe derecho a ser indemnizado por anormal funcionamiento de la
Administración de Justicia cuando, debido a una incorrecta comunicación por vía
edictal -no ajustada a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia-
(TCo 96/1992 ; 159/1999 ) una persona se ve desposeída de su propiedad
mediante juicio verbal, sin tener la oportunidad de comparecer en el procedimiento
(TS 16-12-08, EDJ 240092 ).
11) La indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado por el
funcionamiento de la Administración de Justicia se encuentra exenta del IRPF , pues
responde a los daños personales sufridos como consecuencia de indebida privación
de libertad. Cuestión distinta son los intereses de demora, que no se corresponden
con el concepto indemnizatorio exento, sino que tratan de compensar al perjudicado
por el retraso en el abono de la indemnización, debiendo calificarlos de ganancias

patrimoniales, imputables al período impositivo en que tenga lugar la alteración
patrimonial, alteración que solo puede entenderse producida cuando los mismos se
reconocen, es decir, cuando se cuantifican y se acuerda su abono, procediendo
integrarlos en la base imponible del ahorro (DGT Resol 1372/2008, 2-7-08 ).
12) Se declara la responsabilidad patrimonial de la Administración por el asesinato
de una menor por su progenitor en el curso de una visita no vigilada. Inicialmente se
había establecido un régimen visitas con vigilancia (TS 17-7-18, EDJ 523564).
6428 Daños causados por la actuación de jueces y magistrados

(LOPJ art.296 )
Los daños causados por jueces y magistrados, en el ejercicio de sus

funciones, pueden generar, en su caso, la responsabilidad del Estado por
error judicial o por funcionamiento anormal de la Administración de
Justicia sin que, en ningún caso, puedan los perjudicados dirigirse
directamente contra aquellos.
Si los daños y perjuicios provienen de dolo o culpa grave del juez o
magistrado, la Administración General del Estado, una vez satisfecha la
indemnización al perjudicado, puede exigir, por vía administrativa a través
del procedimiento reglamentariamente establecido, al responsable el
reembolso de lo pagado sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en
que este pudiera incurrir.
Precisiones
1) El tratamiento de esta cuestión ha sido modificado sustancialmente por la LO

7/2015 , eliminando la acción directa del perjudicado contra el juez o magistrado
actuante y acercando la regulación al régimen general de responsabilidad patrimonial
de la Administración (LRJSP art.32 s. ).
2) La existencia de responsabilidad del Estado por la vía prevista en la LOPJ art
296 , no puede pretenderse por los procedimientos establecidos en relación con el
error judicial o el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia ya que de
ser así se permitiría que la Administración enjuiciara la conducta de un juez o
magistrado para calificarla como dolosa o culposa, quebrando con ellos los principios
que inspiran la regulación constitucional del Poder judicial. Por tanto, la
responsabilidad del Estado pretendida con base en dicha norma, no puede
desconectarse de la responsabilidad civil del juez o magistrado que, en su caso, deba
declararse en el proceso correspondiente (AN 24-1-13, EDJ 4721 ).
6429 Procedimiento
En el caso de dolo o culpa grave, para que sea procedente la acción de
regreso del Estado contra el magistrado o juez, debe contarse con una
declaración previa de la responsabilidad en sentencia, penal (CP art.351
s. ) o civil, en que haya incurrido el juez o magistrado, o por el
procedimiento que se determine (LO 7/2015 disp.final 8ª ), mediante
resolución del CGPJ.
Para la exigencia de dicha responsabilidad se deben ponderar, entre otros,
los siguientes criterios: el resultado dañoso producido y la existencia o
ausencia de intencionalidad.
Las normas para depurar dichas responsabilidades se encuentran en la
LOPJart.405 a 410 , en relación a lo previsto en la LOPJ art.119.1 .
Una vez obtenida dicha declaración previa de responsabilidad, podría

exigirse, en vía de regreso o de repetición, la responsabilidad
correspondiente.
2. Responsabilidad del Estado legislador

(Const art.9.3 ; LRJSP art.32 )
6435 Se origina la responsabilidad del legislador en aquellos supuestos que

tienen como idea común los daños económicamente evaluables
generados por la actividad legislativa y que, consecuentemente, les sigue
la obligación de resarcimiento (Quintana López). Teniendo en cuenta que
en nuestro sistema administrativo dos órganos ostentan poder legislativo,
cada uno dentro de su ámbito de competencia: el Parlamento de la nación
y los parlamentos autonómicos.
La Constitución solo contempla expresamente la responsabilidad de las
Administraciones públicas (Const art.106 ) y de la Administración de
Justicia (Const art.121 ),
La cuestión relativa a la responsabilidad del legislador por los daños o
perjuicios que para los ciudadanos puedan seguirse de una decisión del
mismo, tiene su enclave normativo en la LRJSP art.32.3 , establecida por
actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que
estos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan
en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos
actos.
Se insiste en esta materia, como doctrina general, en distinguir: sacrificios
individuales (generadores del derecho a indemnización) de las cargas
genéricamente impuestas a los administrados (que están obligados a
soportar), aun cuando tales cargas sociales se manifiesten o repercutan
con una diversa intensidad en el patrimonio de los administrados (TS 28-
5-97 , EDJ 6543 ).
Precisiones
1) Las consecuencias que derivan de la responsabilidad patrimonial del Estado

legislador como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley
no son aplicables a los supuestos de nulidad de disposiciones reglamentarias
cuando han alcanzado firmeza los actos dictados en su aplicación (AN 30-11-16, EDJ
247440 ).
No obstante, el Tribunal Supremo ha considerado que, aunque la ley se refiere a
disposiciones con rango de ley, no existe obstáculo para que, en abstracto, el
ejercicio de la potestad reglamentaria ejecutiva de la Administración pueda ser
considerado como una manifestación de la actuación administrativa determinante de
la génesis de daños y perjuicios indemnizables (TS 29-1-98, EDJ 42 ; 19-12-89 ,
EDJ 11487 ).
El Consejo de Estado también confirma dicha postura, añadiendo que con los
cambios de los reglamentos puede llegar a vulnerarse el principio de confianza
legítima (Memoria del Consejo de Estado 1994).
2) La responsabilidad puede tener su origen tanto en la actividad como en la
inactividad reglamentaria (CEst Dict 1382/1992; 55293/1990 y 1931/1994).
También el Tribunal Supremo ha confirmado este matiz (TS 25-4-96, EDJ 3104 ;
29-4-96, EDJ 3105 ; 10-5-96, EDJ 3649 ).
3) El principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación
existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de
las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones, apreciando
las necesidades del interés general. La seguridad jurídica no resulta incompatible con
los cambios normativos desde la perspectiva de la validez de estos últimos. La misma
consideración es aplicable al principio de confianza legítima, creciente e
indebidamente aducido como argumento descalificador de no pocas modificaciones
normativas que algunos agentes económicos reputan más o menos perjudiciales
para sus intereses (TS 26-4-18, EDJ 57841, incorpora un detallado estudio
jurisprudencial).
a. Supuestos
6437 Leyes inconstitucionales

(LRJSP art.32.4 y 6 )
Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley
declarada inconstitucional, procede su indemnización si el particular ha
obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un
recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño siempre
que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
En ocasiones el propio Tribunal Constitucional ha limitado los efectos de
sus pronunciamientos de inconstitucionalidad mediante la técnica de las
sentencias prospectivas , impidiendo, pues, la apreciación retroactiva de
los efectos de la nulidad al momento del nacimiento de la ley declarada
inconstitucional (TCo 19/1987 ) y, consecuentemente, la apreciación de
eventuales derechos de indemnización a los afectados incluso, en algún
caso, devoluciones de cantidad, quedando únicamente la eficacia de
dichos pronunciamientos para futuro, en aplicación de la facultad prevista
en la LOTC art.39.1 (TCo 60/1986 y 45/1989 ).
6438
Precisiones
1) Los criterios del Tribunal Constitucional para declarar la no inconstitucionalidad

de las leyes recurridas son (Ariño Ortiz; Velasco Caballero):
• El principio de Estado social y democrático de Derecho (Const art.1.1 ), el cual
exige un amplio poder de modificación del ordenamiento jurídico, no pudiendo
quedar este petrificado en su contenido por la existencia de derechos adquiridos
(TCo 27/1981 y 227/1988 ).
• La modificación de un estatuto objetivo -el de funcionarios, el sistema de
pensiones- no vulnera, por sí, derechos de los particulares, ya que ningún ciudadano
tiene derecho subjetivo al mantenimiento de un determinado Derecho objetivo (TCo
108/1987 ; 99/1987 ; 129/1987 y 70/1988 ).
• En la nueva regulación de las distintas materias, el legislador debe ponderar los
distintos bienes constitucionales, lo que permite justificar el sacrificio de un bien,
por el beneficio relativamente superior que se produce en el otro bien
constitucionalmente protegido -derecho de propiedad/conservación del medio
natural- (TCo 227/1988 ).
• El juicio de constitucionalidad está limitado a una valoración abstracta de las
normas con independencia de los perjuicios concretos que esas mismas normas
puedan tener para sujetos determinados (TCo 70/1988 ). La responsabilidad del
Estado por daños es una cuestión distinta que puede darse aunque la Ley sea
plenamente constitucional.
2) El control de constitucionalidad de las leyes, inicial o sobrevenido, se proyecta
sobre aquellas que se encuentran en vigor con la finalidad de impedir su aplicación.
Resulta improcedente, por lo tanto, un pronunciamiento sobre la
inconstitucionalidad sobrevenida de una norma que agotó sus efectos muchos años
antes de la entrada en vigor de la Constitución (TS 23-3-18, EDJ 26782 ).
3) No hay antijuridicidad ni, por tanto, derecho a la indemnización, cuando, en el
ejercicio de las facultades innovatorias del ordenamiento jurídico, se realiza una
modificación en la regulación o configuración de un régimen jurídico anterior (TS
22-1-18, EDJ 2670 ).
4) La perspectiva de la responsabilidad patrimonial exige el presupuesto básico de
existencia de un detrimento patrimonial real y efectivo. Así, la declaración de
inconstitucionalidad de la L 27/1992 de puertos del Estado -TCo 102/2005 -
incide en la habilitación para la exigencia de la tarifa portuaria (T-3), pero no altera la
situación patrimonial del recurrente que resulta del disfrute de aquella prestación,
cuya incorporación a su patrimonio no se ve afectada y se mantiene tras la
declaración de inconstitucionalidad (TS 5-3-08, EDJ 31095 ). Esta declaración
puede propiciar, en su caso, que el interesado ejercite las acciones correspondientes
en reclamación de las tarifas satisfechas en aplicación de aquella normativa (p.e.
devolución de ingresos tributarios indebidos), lo que evidentemente irá en beneficio
de su patrimonio, pero desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial no
acredita un detrimento patrimonial que pueda calificarse como daño real y efectivo
(TS 23-3-09, EDJ 32270 ).
5) Sobre la posición del Tribunal Supremo frente a la responsabilidad del Estado
legislador como consecuencia de actos de aplicación de leyes derogadas o
modificadas en su régimen jurídico: TS 30-11-92 , EDJ 21756 ; 1-12-92 , EDJ
11862 ; 11-10-91, EDJ 9630 ; 1-7-92 , EDJ 7158 .
6) No ha podido reconocerse responsabilidad patrimonial de la Administración por
la pérdida de valor de la moneda emitida por el Banco de España a partir de la
sublevación de 18-7-1936, decretada por el bando sublevado, pues, entre los
requisitos, se encuentra la exigencia de que la pretensión se deduzca dentro del año
en el que se produjo el hecho que motiva la indemnización (TS 23-3-18, EDJ
34330 ).
6439 Leyes contrarias al Derecho de la Unión Europea

(LRJSP art.32.5 y 6 )
Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al

Derecho de la Unión Europea , procede su indemnización cuando el
particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme
desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que
ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del
Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deben
cumplirse, de forma cumulativa, los requisitos siguientes:
a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.
Esto supone que la vulneración de la norma comunitaria priva al particular
del disfrute de ese derecho originándole un perjuicio individualizado y por
tanto indemnizable. A estos efectos, la interpretación del instituto de la
responsabilidad patrimonial debe ser de carácter extensivo, en el sentido
de ser siempre favorable a la protección del particular frente a la
actuación del Estado, porque así lo exige el carácter objetivo de esa
responsabilidad en el ámbito del derecho interno y porque es una forma
de paliar las deficiencias que otras técnicas de protección de esos
intereses presentan. No es razonable que el particular vea minorado su

derecho a la tutela judicial efectiva en beneficio del Estado infractor.
b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado. Es este
el requisito más importante de los tres que se plantean. El TJUE, aun
cuando sostiene que es el órgano jurisdiccional nacional el que debe
apreciar la concurrencia de este requisito, ha venido estableciendo unas
pautas para orientar a los tribunales nacionales:
- nivel de claridad y precisión de la disposición infringida;
- mayor o menor margen de apreciación de que disponga el Estado
miembro en relación con la norma vulnerada;
- carácter intencionado o involuntario de la infracción y del perjuicio;
- excusabilidad o inexcusabilidad del error de derecho; y
- que la conducta de una institución comunitaria haya podido contribuir a
la infracción del Derecho comunitario en que ha incurrido el Estado
miembro.
c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el
incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable
por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.
La responsabilidad patrimonial de los Estados miembros ha de ser
valorada no con criterios subjetivos, no se trata por tanto de que la
conducta causante del daño sea culpable, sino con criterios objetivos.
Otra cosa es que esa idea de culpa pueda ser tomada en consideración
para valorar si estamos o no ante una infracción suficientemente
caracterizada (TS 12-6-03, EDJ 11956 ).
6440 La Comisión Europea ha entendido que estas normas incumplen los

principios de equivalencia y/o de efectividad; esto es, que la legislación
española establece condiciones menos favorables en lo relativo a la
responsabilidad por una infracción de la legislación de la Unión Europea
que por la responsabilidad debida a una infracción de la Constitución
(Acuerdo del Colegio Comisarios de 25-1-18).
Considera además que establece condiciones de procedimiento que no
son acordes con la jurisprudencia consolidada del TJUE.
Las disposiciones nacionales en cuestión hacen que sea excesivamente
difícil comprometer la responsabilidad del Estado por una infracción de la
legislación de la Unión, lo que tiene una repercusión negativa en la
efectividad del Derecho comunitario.
Se ha considerado que la regulación de la LRJSP es restrictiva y vulnera
los principios de equivalencia y efectividad del Derecho comunitario, en
cuanto que los requisitos de que la norma contraria al Derecho de la
Unión haya de tener por objeto conferir derechos a los particulares y que
el incumplimiento haya de estar suficientemente caracterizado, no se
exigen en el supuesto de responsabilidad por leyes inconstitucionales (nº
6437 ), lo que supone una vulneración del principio comunitario de
equivalencia (TJCE 8-3-01, asuntos C-397/98 y C-410/98 ).
6441
Precisiones
1) Tiene carácter restrictivo pues se condicionan las actuaciones procesales en vía

de recurso (administrativo y jurisdiccional) con la dificultad de instrumentar la
responsabilidad patrimonial en sede de inconstitucionalidad:
- los administrados no tienen legitimación para interponer un recurso (alegatos que
soliciten al juez una cuestión de inconstitucionalidad);
- no existen garantías de que el Tribunal Constitucional resuelva una hipotética
cuestión en menos de 5 años (plazo frontera legal) ni de las razones alegadas sean
las que se tengan en cuenta; y
- se restringe el ámbito indemnizatorio.
2) Se vulneran los principios de equivalencia y efectividad establecidos por el
Derecho de la Unión Europea como límites a la legislación nacional (TJCE 16-5-00,
asunto C-78/98 ):
• Por el principio de equivalencia, se obliga a la legislación nacional a dar el mismo
tratamiento a las reclamaciones de naturaleza comunitaria que a aquellas
formuladas al amparo del Derecho interno de cada Estado miembro.
Para garantizar el respeto del principio de equivalencia, no basta con que se aplique
la misma regulación procesal a dos tipos de demandas comparables, una basada en
el Derecho comunitario y la otra en el Derecho nacional, puesto que se trata de un
mismo recurso. Se exige que la norma controvertida se aplique indistintamente a los
recursos basados en la vulneración del Derecho comunitario y a los que se
fundamentan en el incumplimiento del Derecho interno y que tengan un objeto y
una causa semejantes.
Para pronunciarse sobre la equivalencia de las normas procesales, el órgano
jurisdiccional nacional debe comprobar de manera objetiva y abstracta la similitud
de estas normas desde el punto de vista del lugar que ocupan en el conjunto del
procedimiento, del desarrollo de dicho procedimiento y de las particularidades de las
normas.
• Por el principio de efectividad, la norma procedimental del Estado miembro no
debe establecer requisitos que dificulten o impidan el ejercicio efectivo del derecho
a la reparación del daño causado al ciudadano del Estado miembro de la Unión
Europea.
3) Existe responsabilidad patrimonial del Estado al permitir que se establezcan
diferencias en el trato fiscal de las donaciones y las sucesiones entre los
causahabientes y los donatarios residentes y no residentes en España, entre los
causantes residentes y no residentes en España y entre las donaciones y las
disposiciones similares de bienes inmuebles situados en territorio español y fuera de
éste (TS 17-10-17, EDJ 215472 ).
4) Se ha reconocido responsabilidad patrimonial como consecuencia de la limitación
del derecho a la deducción del IVA soportado correspondiente a las subvenciones
percibidas, que vulnera el Derecho de la Unión Europea. Se dan todos los requisitos
exigidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para que
prospere la acción de responsabilidad patrimonial (TS 14-1-11, EDJ 2441 ):
6443 Transposición del Derecho de la Unión Europea

Cabe plantear la responsabilidad patrimonial del Estado miembro por
inacción , es decir, por el no ejercicio de su potestad normativa
(transposición) en aquellas materias que por haber sido objeto de
regulación por parte de la Unión Europea mediante el instrumento
normativo de la directiva, exigen una norma de derecho interno para su
adaptación a normativa nacional. No obstante, el agotamiento por parte
del Estado miembro del plazo máximo de transposición establecido en la
normativa de la Unión Europea no genera responsabilidad patrimonial,
siempre que pudiera intervenir el efecto directo de las directivas
comunitarias, con lo que no cabría invocar la responsabilidad si la

directiva cumple los requisitos para tener efecto inmediato y directo
(CEst. Dict 20-7-16 547/2016).
El Tribunal Supremo ha cambiado la doctrina que venía apreciando
distinto trato a las pretensiones de responsabilidad patrimonial del Estado
legislador cuando la reclamación se fundaba en los perjuicios derivados de
un acto firme dictado en aplicación de una norma posteriormente
declarada inconstitucional y a aquellos otros actos firmes que se
dictaron en aplicación de normas de rango legal respecto de las que el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea declaró posteriormente que
España había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del
Derecho de la Unión Europea. La respuesta prejudicial dada por el TJUE,
dotada de lo que el Tribunal Supremo califica de «autoridad de cosa
interpretada », en paralelo con la autoridad de cosa juzgada que
corresponde a todo pronunciamiento judicial, lleva, en virtud del principio
de equivalencia, a la aplicación de la doctrina del Tribunal Supremo sobre
la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en los casos de
vulneración de la Constitución a los casos de responsabilidad del Estado
legislador por vulneración del Derecho de la Unión Europea (TS 22-12-
10, EDJ 285004 ; TJUE 26-1-10, asunto C-118/08 ).
Se rectifica así la doctrina anterior (TS 29-1-04; 24-5-05, EDJ 113855 ),
que entendía que la no impugnación, administrativa y judicial, del acto
aplicativo de la norma contraria al Derecho comunitario rompía el nexo
causal exigido por la propia jurisprudencia europea para la declaración de
la responsabilidad patrimonial, ruptura que, como ya se expresó, no se
admite en los casos de actos de aplicación de leyes inconstitucionales,
casos en los que no es preciso el agotamiento de los recursos
administrativos y jurisdiccionales para el ejercicio de la acción de
responsabilidad.
6444
Precisiones
1) No resulta posible construir la responsabilidad patrimonial del Estado legislador

sobre una omisión legislativa, o sobre una falta de iniciativa legislativa, pues no se
aprecia lesión alguna a las normas constitucionales ni europeas en materia de
derechos fundamentales.
En la impugnación de omisiones normativas, el control jurisdiccional es de carácter
restrictivo, por la vinculación de la potestad reglamentaria con la función
constitucional de dirección política del Gobierno, lo que dificulta que los tribunales
puedan forzar el ejercicio de la potestad reglamentaria en un sentido
predeterminado (TS 5-12-13, Rec 5886/09 ). Por ello, la declaración de invalidez
de una norma reglamentaria por razón de omisión se limita al caso en que sea
considerado el incumplimiento de una obligación expresamente prevista por la Ley,
la Constitución o el Derecho comunitario, y cuando esa omisión o silencio
reglamentario suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria al
ordenamiento jurídico (TS 6-2-15, EDJ 13072 ).
2) Con respecto al retraso en la transposición de una directiva, no se aprecia nexo
causal entre la infracción y el daño que se invoca, pues tal hecho no presupone
automáticamente la existencia de un daño como si existiera un derecho previo
incondicionado. Es reiterada la jurisprudencia que exige la necesidad de probar
fehacientemente los daños alegados, como requisito imprescindible para su
reconocimiento, excluyendo las expectativas y ganancias dudosas o contingentes

(TS 11-1-08, EDJ 1815 ).
3) En estos casos la reparación a cargo del Estado es particularmente indispensable
(TJCE 19-11-91, asuntos C-6/90 y C-9/90 ) para garantizar la plena eficacia de la
normativa de la Unión Europea: el derecho a reparación constituye el corolario
necesario del efecto directo reconocido a las disposiciones comunitarias cuya
infracción ha dado lugar al daño causado (TJCE 5-3-96, asuntos C-46/93 y
C-48/93 ).
4) Este principio de responsabilidad es distinto al principio de responsabilidad
patrimonial protegido por la Const art.106.2, pues no se responde por
funcionamiento anormal sino por una omisión del legislativo que impide disfrutar de
los derechos que otorgan la normativa comunitaria (Mangas y Liñán).
5) El TJUE exige a los Estados miembros un instrumento mínimo resarcitorio de los
daños producidos por la falta de incorporación de directivas, cual es posibilitar
condiciones procesales que hagan viable en cada país las reclamaciones de
naturaleza interna, afirmando, además, que dichos mecanismos no puedan convertir
en imposible o de difícil obtención a la indemnización solicitada (Quintana López).
6) Es posible la interpretación del ordenamiento nacional conforme a directiva no
transpuesta, lo cual supone introducir la normativa comunitaria como criterio de
interpretación teológico de la normativa interna del Estado miembro (TJCE 13-11-
90, asunto C-106/89 ).
7) Aunque la responsabilidad se predica objetiva, no surge la obligación reparadora
si el incumplimiento se deduce de una ejecución incorrecta del Derecho
comunitario motivada por una interpretación del Estado miembro que no sea
manifiestamente contraria (TJCE 26-3-96, asunto C-302/94).
6445 Procedimiento
El problema surge en estos casos en cuanto al procedimiento a aplicar
(órgano ante el que se ejercita la reclamación -instructor- y órgano que
debe dictar la resolución) para la declaración de la responsabilidad
patrimonial y así tener acceso a la indemnización, ya que la LRJSP
art.32.3 exige como requisito constitutivo la existencia de actos
normativos ciertos (recordemos que nos referimos a inaplicación de
directivas), puesto que se trata de un supuesto claro de inactividad
normativa; sin embargo, debe prevalecer la del criterio vertido por la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que rechaza
requisitos o límites especiales como los que fija la LRJSP art.32.3 , por
lo que consideramos que debe aplicarse lo previsto en la LRJSP art.32
s. y LPAC art.65 , 67 , 81 , 91 y 92 .
En primer lugar, debe entablarse un juicio reclamando los derechos que
le confiere la norma -con eventual reenvío prejudicial-, debiendo,
posteriormente, iniciar un nuevo proceso para demostrar la relación de
causalidad entre el daño y la falta de transposición de la directiva
-también con eventual envío prejudicial sobre si hay o no violación
caracterizada- (Mangas y Liñán).
Precisiones
1) Para la normativa de la Unión Europea es indiferente a quien se atribuya el

incumplimiento (Estado o Administración), lo que en nuestro Derecho supondría un
problema de régimen jurídico procedimental aplicable.
2) La jurisprudencia europea ha declarado ante la falta de normativa comunitaria
que corresponde al ordenamiento jurídico de los Estados miembros designar los
órganos jurisdiccionales competentes y regular las modalidades procesales de los
recursos judiciales destinados a garantizar la plena protección de los derechos que

corresponden a sus justiciables en virtud del Derecho comunitario (TJCE 19-11-91,
asunto Francovich C-6/90 y C-9/90 ).
Además, marca como garantía del principio tendente a la eficaz reparación del daño
causado que las legislaciones nacionales en materia indemnizatoria no pueden ser
menos favorables que las referentes a las reclamaciones semejantes de naturaleza
interna y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o
excesivamente difícil obtener la indemnización (TJCE 5-3-96, asunto Factortame III
C-46/93 y C-48/93 ).
3) No es preciso el agotamiento de los recursos administrativos y jurisdiccionales
para el ejercicio de la acción de responsabilidad en estos supuestos (TS 17-9-10, EDJ
206846 ).
6447 Transposición por las comunidades autónomas

Cabe la posibilidad de que exista responsabilidad del Estado legislador
por la transposición de normativa comunitaria por las comunidades
autónomas. Sin embargo, no solo la no transposición permite identificar
este tipo de responsabilidad, también la transposición incorrecta (siendo
irrelevante su efecto vertical u horizontal) y, directamente, normas
aplicables del Tratado.
Precisiones
1) Son ejemplos de transposición incorrecta de directiva: TJCE 26-3-96, asunto

C-302/94; 17-10-96, asunto C-291/1994; 22-4-97, asunto C-66/1995 ).
2) Como ejemplos de responsabilidad derivada directamente de la aplicación de
normas del Tratado: TJCE 5-3-96, asunto Factortame III C-46/93 y C-48/93 ; 23-
5-96, asunto Hedley Lomas C-5/94 .
3) El RD 515/2013 regula los criterios y el procedimiento para determinar y
repercutir las responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión
Europea, en el ámbito de la LO 2/2012 art.2 -estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera-, de forma que las Administraciones o entidades a las que
hace referencia dicho precepto que, en el ejercicio de sus competencias o funciones,
incumplan por acción u omisión el Derecho de la Unión Europea -entre otras
conductas, por su falta de transposición, transposición incorrecta o tardía-, dando
lugar a que el Reino de España sea sancionado con carácter ejecutivo por las
instituciones europeas, asuman, en la parte que les sea imputable, las
responsabilidades que se deriven de tal incumplimiento, fijándose su cuantía por el
cauce establecido en el citado real decreto.
6450 Requisitos para la indemnización

Los requisitos para que la falta de transposición de una norma de la Unión
Europea genere un derecho a indemnización son los siguientes:
• Que la norma jurídica que debió transponerse tenga por objeto
conferirles derechos.
• Que la violación esté suficientemente caracterizada (TS 18-1-12, EDJ
7133 ), es decir, que sea manifiesta y grave (TS 22-9-14, EDJ
172444 ).
• Que exista una relación de causalidad directa entre esta violación y el
perjuicio sufrido por los particulares).
A estos efectos, se entiende por violación suficientemente
caracterizada, aquella inobservancia manifiesta y grave de los límites
impuestos a la facultad de apreciación que tenga la autoridad del Estado
miembro para adoptar la decisión normativa, debiendo tenerse en cuenta

(Mangas y Liñán):
- el grado de claridad y precisión de la norma vulnerada;
- la amplitud de su margen de apreciación;
- el carácter intencional o involuntario de un eventual error de Derecho,
su carácter excusable o inexcusable; y
- la circunstancia de que las aptitudes adoptadas por la institución
comunitaria hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o al
mantenimiento de medidas o de practicas nacionales contrarias al
Derecho de la Unión Europea.
6455 En cuanto a la relación de causalidad entre la infracción y el daño para

precisar el daño resarcible, la cuantía se determina aplicando las normas
nacionales.
• Los criterios para fijar la cuantía no pueden ser menos favorables que
los que se refieran a reclamaciones o acciones semejantes basadas en el
Derecho interno y que no pueden instrumentarse de manera que hagan
prácticamente imposible o excesivamente difícil la reparación (TJCE 19-
11-91, asunto Francovich C-6/90 y C-9/90 ; 5-3-96, asunto Factortame
III C-46/93 y C-48/93 ; 22-4-97, asunto Sutton C-66/1995 ; 23-5-96,
asunto Hedley Lomas C-5/94 ).
• La reparación del daño es proporcional al perjuicio sufrido. Se declara
incompatible con el Derecho de la Unión Europea una normativa nacional
que limite, de manera general, el daño indemnizable, únicamente a los
daños causados a determinados bienes individuales especialmente
protegidos excluyendo el lucro cesante sufrido por los particulares (TJCE
5-3-96, asunto Factortame III C-46/93 y C-48/93 ).
• La obligación de reparar no se puede limitar a los daños sufridos con
posterioridad a la sentencia que declara el incumplimiento reprochado
(TJCE 5-3-96, asunto Factortame III C-46/93 y C-48/93 ).
• Deben incluirse los intereses devengados aunque no exista norma
interna al respecto (TJCE 22-4-97, asunto C-66/1995 ).
• Es procedente la reparación aunque se trate de tributos ilegalmente
percibidos y repercutidos, si tal reparación no implica enriquecimiento
sin causa (TJCE 14-1-97, asuntos C-192/95 a C-218/95 ).
• Una aplicación retroactiva regular y completa de las medidas de
ejecución de una directiva es suficiente para que la reparación sea
adecuada, salvo que pueda probarse que se han producido pérdidas
complementarias (TJCE 10-7-97, asunto C-373/95 ; 10-7-87, asuntos
C-94/95 y C-95/95).
• El perjudicado debe haber actuado con una diligencia razonable para
limitar la magnitud del perjuicio jurídico, de conformidad con el principio
general común de los Estado miembros (TJCE 5-3-96, asunto Factortame
III C-46/93y C-48/93 ; 8-10-96, asunto C-178/94, C-179/94,
C-188/94, C-189/94, C-190/94 ). En caso contrario, se daría lugar a
una evaluación ponderada de la concurrencia de culpas.
• Por razones de seguridad jurídica se aplican plazos de caducidad para

la interposición de acciones de reparación de daños (TJCE 10-7-97,
asunto C-261/95 ). En los estados de estructura federal, la reparación
patrimonial corresponde, con arreglo a Derecho interno a la autoridad
pública autora de la infracción (TJCE 1-6-99, asunto C-302/97 ).
6457 Perjuicio económico por cambio legislativo

La doctrina del Tribunal Constitucional en lo que se refiere a perjuicios
económicos debidos a cambios legislativos puede reconducirse a cuatro
supuestos (Ariño Ortiz; Velasco Caballero):
• Nueva regulación de derechos patrimoniales (propiedad stricto sensuo
derechos reales de aprovechamiento) adquiridos conforme a la legislación
derogada (TCo 227/1988 y 149/1991 ).
• Nueva regulación de los distintos sistemas de pensiones, bien por
integración de mutualidades y montepíos de funcionarios (TCo
65/1987 y 208/1988 ), bien por modificación del régimen general o
especial de pensiones (TCo 134/1987 ; 65/1990 y 97/1990 ).
• Nueva regulación de situaciones jurídicas estatutarias
correspondientes a distintos grupos de funcionarios, fundamentalmente,
adelantamiento de la edad de jubilación (TCo 108/1986 ; 99/1987 ;
127/1987 ; 129/1987 y 70/1988 ).
• Modificación del régimen legal de algunos tributos (TCo 150/1990 ).
Precisiones
No existe responsabilidad del Estado legislador ante una mera posibilidad de que
puedan originarse perjuicios por un cambio legislativo cuando no se ha acreditado la
existencia de lesión patrimonial efectiva individualizada. Las hipótesis de
previsibilidad de que dicha lesión se produzca no son suficientes, si efectivamente
se produce una situación de concurrencia antes de que finalice su concesión pudiera
tener lugar, pero este extremo ni se acredita ni se alega se haya producido (TS 14-3-
02, EDJ 5015 ; 11-4-02, EDJ 9966 ; 18-4-02, EDJ 9991 ; 14-2-02, EDJ
5931 ; 14-2-02, EDJ 5931 ; 12-4-02, EDJ 9967 ).
6460 Distinción con otras figuras

El concepto de responsabilidad patrimonial del Estado ligada a la
aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria, requiere su
delimitación de otras situaciones, figuras e instituciones del ordenamiento
jurídico que no dan lugar a la misma.
6462 Delimitación de derechos

Las alteraciones patrimoniales que pudiera ocasionar el legislador a través
de intervenciones de delimitación de derechos no llevan consigo derecho
de contraprestación económica alguna (TCo 227/1988 ; 170/1989
y 149/1991 ; TS 8-4-97, EDJ 3847 ), solamente cuando se superan
estos límites, entrando en el terreno de la vinculación singular , el
resultado perjudicial o la privación, las propias normas con rango de ley
incorporan la garantía indemnizatoria (TS 31-10-92, EDJ 10705 ),

utilizando como criterios de exigibilidad de la responsabilidad el principio
de buena fe en las relaciones de la Administración y los particulares,
seguridad jurídica y equilibrio de prestaciones conceptos que entiende
relacionados con el principio de confianza legítima (TS 26-11-99, EDJ
44600 ), lo que hace intervenir la previsión legal de antijuridicidad (TS
20-1-94, EDJ 300 ; 21-1-94 , EDJ 356 ; 22-1-94, EDJ 370 ; 29-1-94,
EDJ 657 ).
6464 Expropiación forzosa

Se excluye la indemnización por responsabilidad patrimonial de la
Administración cuando el acto legislativo sea de naturaleza expropiatoria
(Const art.33.3 ; LRJSP art.32.3 ). Los criterios que permiten distinguir
ambos tipos de leyes son:
- la voluntad del legislador; y
- la finalidad de la norma.
Existen, por tanto, leyes privativas de bienes o derechos de uno o varios
sujetos por razones de utilidad pública o interés social (siguiéndose el
oportuno procedimiento) y situaciones en la que se produce una lesión
patrimonial como consecuencia, derivada pero no buscada ni querida,
como finalidad de la actuación.
Sin perjuicio de que los criterios anteriores ayuden, lo que determina
siempre la existencia de la responsabilidad patrimonial en estos supuestos
es la existencia de un perjuicio antijurídico.
b. Indemnización
(LRJSP art.34 )
6470 Para el cálculo de la indemnización se utiliza una referencia temporal

como agrupadora de la valoración del daño. Así, salvo que la sentencia
disponga otra cosa, solo resultan indemnizables los daños producidos en
el plazo de 5 años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que
declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter
de norma contraria al Derecho de la Unión Europea.
Precisiones
Declarado contrario al Derecho de la Unión Europea el impuesto sobre las ventas

minoristas de determinados hidrocarburos , procede la indemnización por
responsabilidad patrimonial del Estado, por los pagos efectuados durante su
vigencia. No obstante, no cabe reconocer al recurrente intereses distintos de los
legales y con una fecha anterior a la del día de la presentación de la reclamación (TS
30-5-17, EDJ 84486 ; 30-5-17, EDJ 84487 ).
En este caso, para la determinación de la indemnización han de tenerse en cuenta
las siguientes bases (TS 14-6-18, EDJ 104174 ):
• La indemnización se integra por la suma de todas las cantidades abonadas durante
la vigencia del impuesto y reclamadas en el recurso.
• La cantidad anterior puede minorarse con las cantidades que, en el momento de
efectuarse el pago de la indemnización por responsabilidad, la parte recurrente ya
hubiera percibido, por devolución de ingresos indebidos, respecto de ese mismo

impuesto.
• También puede minorarse por las cantidades que, en el momento de efectuarse el
pago de la indemnización por responsabilidad, la recurrente ya hubiera percibido por
las devoluciones del tramo autonómico respecto del gasóleo profesional, respecto
de ese mismo impuesto y ejercicios.
• Se deben abonar los intereses legales de la cantidad reclamada una vez restadas,
en su caso, las cantidades recibidas por devolución de ingresos indebidos o respecto
del gasóleo profesional, desde el día de la presentación de la reclamación hasta la
fecha de notificación de la sentencia.
c. Procedimiento de declaración
6473 Como regla general, ha de ser el propio legislador el que expresamente

se pronuncie sobre los efectos indemnizatorios o no de sus decisiones
normativas, de forma expresa (cuando la Ley excluya todo efecto
indemnizatorio es inadmisible la pretensión de resarcimiento), o bien, caso
de silencio del legislador, cabe estimar la procedencia de la indemnización
si así procede de un juicio razonable que atienda a la voluntad del
legislador y a una interpretación de la Ley en la forma más favorable para
la efectividad de los principios constitucionales.
Para que el daño o perjuicio sea indemnizable, se requiere, en todo caso,
su antijuridicidad, es decir, que suponga un sacrificio especial, singular, y
desigual, que no pueda ser considerado como una carga de obligado
acatamiento.
El órgano competente para tramitar y resolver la pretensión de
indemnización por acto legislativo es el Consejo de Ministros en cuanto
titular de la función ejecutiva (TS 28-2-92, EDJ 1887 ; 29-2-92, EDJ
1940 ).
En los ordenamientos autonómicos, dicho órgano es el Consejo de
Gobierno de la correspondiente comunidad autónoma (TS 8-10-88; 9-10-
88).
Surge el problema de las corporaciones locales, las cuales se han
declarado incompetentes cuando han sufrido reclamaciones de esta
índole, siendo de nuevo la atribución del Consejo de Ministros (AP
Valencia 5-7-90).
6475 En los supuestos de los daños derivados de la aplicación de una norma

con rango de ley declarada inconstitucional, o cuando los daños deriven
de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea,
el procedimiento para la exigencia de la responsabilidad se sustanciará
conforme a lo dispuesto en la LPAC , siguiendo el siguiente esquema:
a) Inicio por acuerdo del órgano competente que se notificará a los
interesados.
b) Instrucción, con los siguientes trámites:
- alegaciones en el plazo de 15 días;
- práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano
competente estime oportunas, en el plazo de 15 días;
- audiencia en un plazo de 10 días; y

- formulación de la propuesta de resolución en un plazo de 5 días a contar
desde la finalización del trámite de audiencia.
c) Resolución por el órgano competente en el plazo de 5 días.
6477 En relación con el plazo para reclamar, la sentencia que declare la

inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de
norma contraria al Derecho de la Unión Europea produce efectos desde la
fecha de su publicación en el BOE, salvo que en ella se establezca otra
cosa (LRJSP art.32.6 ).
Precisiones
1) No cabe admitir la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del

Estado legislador, como consecuencia de la limitación del derecho a la deducción del
IVA soportado correspondiente a las subvenciones percibidas, pues, cuando actuó la
recurrente, su derecho estaba prescrito al haber transcurrido con exceso el plazo de
un año dispuesto en la ley desde que la sentencia del TJUE se publicara en el DOUE.
Dando comienzo el plazo para reclamar por ser el momento en el que se
completaron los elementos fácticos y jurídicos que permitían el ejercicio de la acción
(TS 18-1-11, EDJ 2440 ).
2) El principio de la actio nata impide que pueda iniciarse el cómputo del plazo de
prescripción mientras no se tiene cabal conocimiento del daño y, en general, de los
elementos de orden fáctico y jurídico cuyo conocimiento es necesario para el
ejercicio de la acción, interrumpiendo el plazo prescriptivo cualquier reclamación que
manifiestamente aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr el
resarcimiento del daño o perjuicio, a lo que lógicamente cabría añadir las actuaciones
dirigidas a que ese daño no tenga lugar. Al denegarse el planteamiento de la
cuestión de inconstitucionalidad quedó vedada la posibilidad de obtener un
pronunciamiento resarcitorio en el procedimiento, reconociéndosele, no obstante, la
posibilidad de reclamación por vía de la responsabilidad patrimonial, que es lo que
ahora hace, razón que no se ha producido la prescripción invocada (TSJ Galicia 29-3-
17, EDJ 25415 ).
3) En los supuestos de declaración de inconstitucionalidad de una ley, el plazo de
prescripción para el ejercicio del derecho a la devolución de ingresos tributarios
indebidos es de 4 años, desde el día siguiente en que se realizó el ingreso o finalice
el plazo para presentar la autoliquidación, si se realizó el ingreso dentro de dicho
plazo. Se reconoce la posibilidad del ejercicio de la acción de responsabilidad
patrimonial del Estado legislador para la reparación de los perjuicios causados por los
actos aplicativos de la norma declarada inconstitucional, en el plazo de 1 año desde
la sentencia anulatoria (TS 16-11-16, EDJ 208910 ).
3. Responsabilidad patrimonial en el ámbito de la Administración sanitaria
6490 La asistencia sanitaria prestada por el organismo correspondiente a los

beneficiarios de la Seguridad Social está englobada en el servicio público
de protección a la salud (Const art.43 ), regido por el principio de
eficacia, lo que conlleva la existencia de responsabilidad (Const
art.106.2 ; LRJSP art.32 ).
Ahora bien, antes de examinar la responsabilidad por los daños causados
en la prestación de la asistencia sanitaria (nº 6497 s. ), hay que señalar
que el derecho a la asistencia sanitaria no se agota en la prestación de
atenciones médicas -atención primaria y especializada-, farmacéuticas y

demás prestaciones complementarias, sino que incluye también los
servicios de información y documentación sanitaria , que comprende el
derecho esencial de información previa al sometimiento a cualquier
intervención quirúrgica de forma clara y comprensible para el enfermo o
para su representante legal, con la advertencia de los riesgos y señalando
los posibles tratamientos médicos alternativos y, en todo caso, solicitando
el preceptivo consentimiento previo a la intervención (nº 6535 s. ).
6491
Precisiones
1) El concepto de funcionamiento del servicio público sanitario , como criterio

positivo básico de imputación objetiva del daño a la Administración en lo que se
refiere a los concretos actos médicos capaces de causar un daño a un paciente,
consiste en el cumplimiento por la Administración de un deber jurídico previo e
individualizado respecto a ese paciente, que es correlativo al derecho de este a la
protección de su salud y a la atención sanitaria (L 14/1986 art.1.2 en relación con
Const art.43 s. ). Del cumplimiento por la Administración del deber de prestación
de la asistencia sanitaria que el ordenamiento le impone y de los deberes conexos a
aquel, cual es el caso de intervenir solo tras la emisión por el paciente de su
consentimiento informado, se infiere que la responsabilidad patrimonial de aquella
ha de extenderse a todos los daños originados por la intervención practicada que
sean materialización de riesgos típicos que el paciente debió haber conocido y
asumido con su consentimiento previamente a su realización. Utilizando las
categorías del Derecho privado, cabría decir que la responsabilidad de la
Administración en este caso es contractual -esto es, tiene su origen en el
incumplimiento de una obligación preexistente-, y no extracontractual. En materia
sanitaria, la responsabilidad surge, no sin más por la existencia del daño, sino por el
incumplimiento de una obligación o deber jurídico preexistente, a cargo de la
Administración, que es el de prestar la concreta asistencia sanitaria que el caso
demande, donde cabría decir que la obligación a cargo de los servicios públicos de
salud es de medios, y no de resultado (De Pablo Contreras).
2) El Tribunal Supremo viene haciéndose eco de la distinción existente, en materia
sanitaria, entre:
• la medicina curativa: de medios, que persigue la curación y en la que la diligencia
del médico consiste en emplear todos los medios a su alcance para conseguir la
curación del paciente, que es su objetivo; y
• la medicina satisfactiva: una medicina de resultados a la que se acude
voluntariamente para lograr una transformación satisfactoria del propio cuerpo, sin
que sea la necesidad la que lleva a someterse a ella, sino la voluntad de conseguir un
beneficio estético o funcional, lo que acentúa la obligación del facultativo de obtener
un resultado e informar sobre los riesgos y pormenores de la intervención.
Esta distinción, aplicada al campo de la cirugía, diferencia entre una cirugía
asistencial que identificaría la prestación del profesional con lo que, en el ámbito
del Derecho privado, se asocia con la locatio operarum y una cirugía satisfactiva
(p.e. operaciones de cirugía estética u operaciones de vasectomía), que la
identificaría, en el mismo terreno de las relaciones entre particulares, con la locatio
operis esto es, con el reconocimiento del plus de responsabilidad que, en último
caso, comporta la obtención del buen resultado o, dicho con otras palabras, el
cumplimiento exacto del contrato en vez del cumplimiento defectuoso (TS Civil 11-
2-97, EDJ 258 ).
El resultado , en la cirugía satisfactiva, opera como auténtica representación final de
la actividad que desarrolla el profesional, de tal suerte que su consecución es el
principal criterio normativo de la intervención. Por el contrario, cuando se actúa ante
un proceso patológico, que por sí mismo supone un encadenamiento de causas y
efectos que hay que abordar para restablecer la salud o conseguir la mejoría del
enfermo, la interferencia de aquel en la salud convierte en necesaria la asistencia y
eleva a razón primera de la misma los medios que se emplean para conseguir el
mejor resultado posible. El criterio normativo aplicable se centra entonces en la
diligencia y adecuación en la instrumentación de aquellos, teniendo en consideración
las circunstancias (TS 3-10-00, EDJ 30797 ).
3) Si la responsabilidad patrimonial se basa en la correcta ordenación de medios, en
el caso de autos dicha ordenación no ha sido la correcta pues no se disponía de los
medios acertados para la clase de patología de la recurrente. El hecho de que la
correcta información se integre en la lex artis no supone que, una vez que se ha
informado al paciente, el médico se exonere de responsabilidad; antes al contrario, la
información y el consentimiento es una parte de la corrección de la asistencia que
representa la lex artis pero no puede hacer recaer sobre el paciente los posibles
efectos de la asistencia si esta no se ha prestado de modo satisfactorio desde el
punto de vista de la técnica médica que representa la lex artis (TS 30-4-13, EDJ
55410 ).
6492 Por otro lado, en el marco del derecho a la asistencia sanitaria cabe
distinguir dos situaciones o ámbitos de protección:
a) El de las personas protegidas por el sistema de la Seguridad Social
(RDLeg 8/2015 art.2 y 7 ).
b) El de las personas ajenas a la acción protectora de la misma, aunque
tenga la plenitud del derecho a la protección de la salud.
Tras la finalización de la transferencia de los servicios sanitarios a las
comunidades autónomas con motivo de la aprobación del su nuevo
sistema de financiación (salvando los eventuales problemas de derecho
transitorio o de subrogación de funciones, TS 10-2-01, EDJ 33165 ),
son dichas Administraciones los sujetos públicos de los eventuales
procedimientos.
Precisiones
1) En relación con el traspaso de los servicios sanitarios a las comunidades

autónomas, hay que mencionar la siguiente normativa: Cataluña (RD 1517/1981 );
País Vasco (RD 1536/1987 ); Andalucía (RD 400/1984 ); Galicia (RD
1679/1990 ); Canarias (RD 446/1994 ); C.Valenciana (RD 1612/1987 );
Navarra (RD 1680/1990 ); Asturias (RD 1471/2001 ); Extremadura (RD
1477/2001 ); Murcia (RD 1474/2001 ); Castilla y León (RD 1480/2001 );
Madrid (RD 1479/2001 ); Baleares (RD 1478/2001 ); Cantabria (RD
1472/2001 ); Castilla-La Mancha (RD 1476/2001 ); Aragón (RD 1475/2001 );
La Rioja (RD 1473/2001 ).
Las comunidades autónomas han aprobado distintas normas de actuación en este
particular ámbito. Así, por ejemplo, en la Comunidad Valenciana se crea un Servicio
de Responsabilidad Patrimonial dentro de la Consellería de Sanidad, que tiene como
funciones tramitar y realizar las propuestas motivadas de resolución de expedientes
de reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración en materia
sanitaria, gestionar las pólizas de seguros de responsabilidad civil-patrimonial y
ejercitar, en su caso, las acciones legales tendentes al recobro de siniestros
rechazados, y cualquier otra función que se le asigne en materia de responsabilidad
patrimonial (D C.Valenciana 4/2014 art.17.1 ).
2) La L 14/1986 y las normas contenidas en el concierto y sus anexos celebrado
entre el INSALUD y el Consejo General de colegios oficiales de farmacéuticos,
tienen por objeto establecer la forma y condiciones en que los beneficiarios de la
Seguridad Social obtendrán los servicios profesionales farmacéuticos y otras
prestaciones propias del farmacéutico para hacer efectiva la ley. Se acredita que la
prestación farmacéutica, forma parte de la asistencia sanitaria que tiene su cobertura
normativa en el régimen de la Seguridad Social (L 14/1986 art.98 , 105 , 106
y 107.4 , principalmente).
3) La competencia para conocer del recurso contencioso-administrativo contra la

desestimación tácita de una reclamación de responsabilidad patrimonial,
corresponde a la Audiencia Nacional. Los hechos acontecieron durante un período
en que la asistencia sanitaria después de transferida todavía era asumida por la
Administración General del Estado, manifiesta que la actuación administrativa
impugnada ha de atribuirse al ministro, al que competía resolver sobre la
responsabilidad instada al tiempo en que se produjo el silencio administrativo, por lo
que, a su vez, la competencia para conocer del proceso debe atribuirse a la
Audiencia Nacional (TS 30-6-03, EDJ 49797 ).
4) La competencia para conocer del recurso contencioso frente a resolución
desestimatoria por silencio de reclamación de indemnización de daños y perjuicios
frente al INSALUD, corresponde al TSJ de Madrid y no a la Audiencia Nacional.
Señala que la normativa reguladora del proceso autonómico (L 12/1983 art.20 ),
distingue, en orden a la transferencia de servicios, los expedientes en tramitación
correspondientes a los servicios o competencias pendientes de resolución definitiva
antes de la efectividad de la transferencia, de aquellos otros expedientes en los que
no obstante haber recaído resolución definitiva se encuentran pendientes de
recursos administrativos, atribuyendo los mismos, en el primero caso, a la comunidad
autónoma para su decisión, y en el segundo, al Estado para la resolución del recurso.
En el caso en la fecha en que se produjo la transferencia de los servicios sanitarios a
la Comunidad de Madrid, no se había producido la resolución definitiva del
expediente (TS 2-11-04, EDJ 183512 ).
5) En el ámbito de la asistencia sanitaria pública se aplica el régimen general de
responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, la Administración
sanitaria de cada comunidad autónoma puede suscribir y mantener los oportunos
contratos de seguro, avales o garantías financieras , que incluyan tanto la
responsabilidad civil del servicio público de salud y sus trabajadores, como la
responsabilidad patrimonial de este (RD 81/2014 art.9.1 ). Los profesionales
sanitarios que ejerzan en la asistencia sanitaria privada y las personas jurídicas o
entidades de titularidad privada que presten cualquier clase de servicios sanitarios,
están obligados a suscribir el oportuno seguro de responsabilidad, un aval u otra
garantía financiera que cubra las indemnizaciones que se puedan derivar de un
eventual daño a las personas causado con ocasión de la prestación de tal asistencia o
servicios (L 44/2003 art.46 ).
a. Responsabilidad por daños causados en la prestación de asistencia sanitaria

(Const art.106.2 ; LRJSP art.32 )
6497 En el ámbito de la Administración sanitaria, los requisitos de la

responsabilidad patrimonial ofrecen matices propios que es preciso
considerar.
Procede la responsabilidad de la Administración en la prestación de la
asistencia sanitaria cuando se dan las siguientes circunstancias (TS 1-3-
99, EDJ 4303 ):
a) Que exista un daño efectivo, individualizado y evaluable
económicamente (nº 6511 ).
b) Que se haya producido un funcionamiento normal o anormal del
servicio público de asistencia sanitaria.
c) Que exista la oportuna relación de causalidad entre el funcionamiento
de la Administración y el daño causado, de tal manera que este aparezca
como una consecuencia de aquel y, por tanto, resulte imputable a la
Administración -salvo que sea debido a fuerza mayor- (nº 6509 ).
d) Que la acción se ejecute dentro del plazo de un año desde la
producción del hecho determinante del daño producido (nº 6503 ).
La regularidad del funcionamiento del servicio sanitario implica la puesta

de los medios disponibles y que sean exigibles. Así, es antijurídico el daño
cuando se tiene la legítima expectativa de que se dediquen los medios y
los instrumentos que la ciencia médica pone a disposición de las
Administraciones sanitarias y ello no se cumple.
Esta exigibilidad se formula en sentido negativo: no se indemnizarán los
daños derivados de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido
prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la
técnica existentes en el momento de producción de aquellos. Son los
denominados «riesgos del desarrollo», excluyentes de la antijuridicidad (nº
6140 ).
Según una extendida construcción jurisprudencial, para que el daño
soportado por el ciudadano sea antijurídico basta que el riesgo inherente
al funcionamiento del servicio público haya rebasado los límites
impuestos por los estándares de seguridad exigibles, conforme a la
conciencia social, no existiendo entonces deber del perjudicado de
soportar el menoscabo y consiguientemente la obligación de resarcir el
daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella
imputable.
Precisiones
Respecto de la existencia de responsabilidad sanitaria, solamente cabe considerar

antijurídica la lesión en que se haya producido una auténtica infracción de la lex
artis. No obstante, ante la idoneidad y corrección de las técnicas médicas recibidas,
el daño no puede calificarse de lesión antijurídica, sino como lamentable realización
de un riesgo conocido e inherente a la propia dolencia previa que la demandante
tiene obligación de soportar.
Estamos pues ante un criterio de normalidad de los profesionales sanitarios que
permite valorar la corrección de los actos médicos y que impone al profesional el
deber de actuar con arreglo a la diligencia debida; criterio que es fundamental pues
permite delimitar los supuestos en los que verdaderamente puede haber lugar a
responsabilidad exigiendo que no solo exista el elemento de la lesión sino también la
infracción del repetido criterio; prescindir del mismo conllevaría una excesiva
objetivización de la responsabilidad que podría declararse con la única exigencia de
existir una lesión efectiva, sin necesidad de demostración de la infracción del criterio
de normalidad (TS 24-5-11, EDJ 91242 ; TSJ Valladolid 21-7-17, EDJ 170820 ).
6503 Nacimiento de la acción y plazo para su ejercicio

En el supuesto común en el ámbito de la responsabilidad sanitaria -daños
de carácter físico o psíquico a las personas-, la reclamación debe
ejercitarse dentro del plazo de prescripción de un año desde la curación o
la determinación del alcance de las secuelas, con apoyo en una conocida
jurisprudencia, que parte de la distinción entre los daños permanentes y
los continuados (TS 7-2-97, EDJ 1422 ; 28-4-98, EDJ 4896 ; 4-10-99,
EDJ 29357 ). Resulta evidente que la interpretación de la LRJSP
art.34.2 no puede ser entendida en sentido restrictivo.
Existen determinadas enfermedades en las que no es posible una
curación propiamente dicha, pues la salud queda quebrantada de forma
irreversible, supuestos en que entra en juego la previsión legal de que el
ejercicio de la acción de responsabilidad ha de efectuarse, siguiendo el
principio de la actio nata, desde la determinación del alcance de las

secuelas, aun cuando en el momento de su ejercicio no se haya
recuperado íntegramente la salud, por cuanto que el daño producido
resulta previsible en su evolución y en su determinación y, por tanto,
cuantificable.
También surgen casos en la realidad sanitaria en los que no existe
auténtica curación ni la posibilidad de determinación del alcance de las
secuelas; y ello bien porque la propia naturaleza de la enfermedad no
permita prever la posible evolución de las mismas, bien porque en el
devenir de su desarrollo se produzcan secuelas imprevistas y no
determinadas , en cuyos supuestos se ha venido aceptando la posibilidad
de la existencia de una temporánea reclamación a pesar de haberse
producido la misma fuera del periodo del año desde que inicialmente se
produjo el diagnóstico en atención a esa imposibilidad de determinación
concreta en toda su extensión del daño sufrido. Es el supuesto de
enfermedades de evolución imprevisible (p.e. las derivadas del contagio
de la hepatitis C o SIDA) o aquellos otros ocasionales casos en que la
enfermedad inicialmente diagnosticada se traduce en unas secuelas de
imposible predeterminación en su origen.
6505 En estos últimos casos si del hecho originador de la responsabilidad se

infieren perjuicios o daños que no pueden ser determinados en su
alcance o cuantía en el momento de ocurrir el acontecimiento dañoso, el
plazo de prescripción no comienza a computarse sino a partir del
momento en que dicha determinación es posible, aceptando igualmente
que en aquellas enfermedades excepcionales de imprevisible evolución, el
daño pueda ser reclamado, como continuado, en cualquier momento (TS
31-10-00, EDJ 42007 ). A tal efecto, se viene proclamando hasta la
saciedad que el dies a quo para el ejercicio de la acción de responsabilidad
patrimonial será aquel en que se conozcan definitivamente los efectos del
quebranto o, en otros términos, aquel en que se objetivan las lesiones con
el alcance definitivo de las secuelas, siendo de rechazar con acierto la
prescripción, cuando se pretende basar el plazo anual en la fecha del
diagnóstico de la enfermedad (TS 8-7-93; 14-2-94, EDJ 1275 ; 26-5-94;
23-7-97; 28-4-97; 26-10-00; 31-10-00; 11-5-01, EDJ 15336 ; 25-6-02,
EDJ 26331 ; 18-1-08, EDJ 1820 ).
Ahora bien, cuando se haya iniciado un proceso penal previo , siempre
que del mismo puedan resultar datos relevantes respecto a la cuantía del
daño y a la procedencia o no del ejercicio de la acción de responsabilidad
civil subsidiaria de la Administración en el marco de dicho proceso, el
proceso penal incoado resultará relevante, pues no solo un proceso penal
que verse sobre la posible comisión de hechos delictivos a los que pueda
estar ligada la apreciación de responsabilidad civil dimanante de la
infracción penal, sino incluso la pendencia de una acción civil encaminada
a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración, salvo que sea
manifiestamente inadecuada, comporta una eficacia interruptiva del
plazo de prescripción de un año (TS 26-5-98, EDJ 7340 y 4-7-80). La
determinación del alcance del perjuicio, a cuya concreción está

indudablemente avocado el proceso penal que versa sobre la posible
comisión de un delito culposo causante del mismo, condiciona el inicio del
plazo de prescripción (TS 4-10-99, EDJ 29357 ).
6507
Precisiones
1) El momento en que las secuelas quedaron definitivamente establecidas

constituye el dies a quo para establecer la caducidad de la acción, rechazando la
tesis actora que lo fija en el alta hospitalaria, considera probado que hubo retraso en
el tratamiento de la infección hospitalaria sufrida y, en consecuencia, un
funcionamiento anormal del servicio ofrecido (TS 13-3-03, EDJ 9342 ; 28-10-04).
2) Se ha considerado amparable la inadmisión de un recurso contra el Servicio
Andaluz de Salud sobre responsabilidad por asistencia sanitaria. Los plazos
procesales solo se computarán válidamente desde el momento en que los
profesionales designados a quienes se les haya reconocido el derecho a la asistencia
jurídica gratuita realicen de manera efectiva alguna actuación orientada a la defensa
de los ciudadanos, en el supuesto que no conste de manera fehaciente la
notificación de la designación de su nombramiento a los beneficiarios. La decisión
contenida en la sentencia de declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso se
funda en una interpretación rigorista y desproporcionada de la L 1/1996 art.16
(TCo 219/2003 ).
3) No hay indicio alguno para poder determinar que las secuelas que padece el actor
derivan de una defectuosa asistencia sanitaria, ya que estas son atribuidas a las
complicaciones inherentes al proceso de curación de la lesión y las condiciones de
la zona donde esta se produce, o factores externos, pero no a la actuación de los
médicos que le atendieron, que fue correcta, tal y como indica el perito, por lo que,
en consecuencia, no se aprecia relación de causalidad entre la actuación médica
recibida por el recurrente y las secuelas que quedaron de su lesión (AN 30-7-04,
EDJ 145150 ).
4) El dies a quo para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial es aquel
en que se conozcan definitivamente los efectos del quebranto (TS 31-10-00, EDJ
42007 ), o, en otros términos aquel en que se objetivan las lesiones con el alcance
definitivo de las secuelas, siendo de rechazar con acierto la prescripción, cuando se
pretende basar el plazo anual en la fecha del diagnóstico de la enfermedad (TS 8-7-
93; 14-2-94, EDJ 1275 ; 26-5-94; 28-4-97; 23-7-97; 26-10-00; 11-5-01, EDJ
15336 ; 25-6-02, EDJ 26331 ).
La acción para reclamar los perjuicios se podía ejercitar con pleno conocimiento del
alcance de los mismos desde que las secuelas quedaron fijadas, de la misma forma
que tal determinación del alcance de las secuelas justifica la solicitud de
declaración de incapacidad a efectos laborales y no a la inversa (TS 24-2-09, EDJ
16949 ; 4-12-12, EDJ 277672 ; 3-12-12, EDJ 294581 ), sobre el retraso entre
el diagnóstico y el tratamiento de un cáncer. Sobre lesiones irreversibles e incurables
aunque no intratables, cuyas secuelas resultan previsibles en su evolución y en su
determinación, siendo por tanto cuantificables, por lo que los tratamientos
paliativos o de rehabilitación ulteriores o encaminados a obtener una mejor calidad
de vida, o a evitar eventuales complicaciones en la salud, o a obstaculizar la
progresión de la enfermedad, no enervan la realidad de que el daño ya se manifestó
con todo su alcance, ver TS 26-2-13, EDJ 24739 .
6509 Relación de causalidad

Al igual que en otros supuestos de actuación de las Administraciones
públicas, se exige para la apreciación de la responsabilidad patrimonial de
la Administración sanitaria el requisito de concurrencia de la necesaria
relación de causalidad entre la prestación llevada a cabo y los daños

originados en el administrado.
La acreditación de estos daños con certeza -sin concurrencia de la fuerza
mayor-, siempre difícil de conceptuar en el ámbito jurídico, en el caso de
los daños causados por la asistencia sanitaria, acrece en dificultad por la
especial naturaleza de la prescripción médica que por sí misma es con
frecuencia y necesariamente dañosa por el alcance iatrogénico del acto
médico (TS 5-6-91, EDJ 5965 ).
La concurrencia de fuerza mayor -acontecimiento que sea imprevisible e
inevitable que tenga su origen en una fuerza irresistible extraña al ámbito
de actuación del agente- excluye la responsabilidad al quebrar la relación
de causalidad (TS 13-2-99, EDJ 7542 ; 16-2-99, EDJ 813 ; 11-5-99,
EDJ 18577 ).
Pero además, el carácter objetivo de la responsabilidad de la
Administración permite hacer abstracción de la culpa o negligencia del
personal a su servicio, pero no establecer una responsabilidad por el
resultado que no sea causalmente reconducible al funcionamiento del
servicio público.
Para que tal relación causal sea apreciable no basta solo la conexión
material del daño con la prestación asistencial dispensada: no cabe
declarar su existencia por el hecho de que el resultado lesivo se haya
producido con ocasión de la actuación de un centro público sanitario.
La apreciación de aquel nexo causal exige que el daño sea además
objetivamente imputable a la actividad sanitaria desplegada o debida por
el servicio público, esto es, a las medidas aplicadas u omitidas en el
desarrollo de la misma, y no a causas o circunstancias propias de la
patología atendida en ella, que una correcta prestación sanitaria no habría
podido tampoco dominar en el actual estado de la ciencia y de la técnica
médicas, dadas sus limitaciones, la complejidad de los factores que
inciden en su aplicación y la misma fragilidad de la condición humana. Ver
nº 6524 s.
6510
Precisiones
1) En el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración el elemento

de la culpabilidad del agente desaparece frente al elemento meramente objetivo
del nexo causal entre la actuación del servicio público y el resultado lesivo o dañoso
producido, si bien, cuando del servicio sanitario o médico se trata, el empleo de una
técnica correcta es un dato de gran relevancia para decidir, de modo que, aun
aceptando que las secuelas padecidas tuvieran su causa en la intervención
quirúrgica, si esta se realizó correctamente y de acuerdo con el estado del saber,
siendo también correctamente resuelta la incidencia postoperatoria, se está ante una
lesión que no constituye un daño antijurídico. Son los denominados riesgos del
progreso como causa de justificación del daño. Así, se considera como no
antijurídico cuando se ha hecho un correcto empleo de la lex artis, entendiendo por
tal el estado de los conocimientos científicos o técnicos en el nivel más avanzado
de las investigaciones, que comprende todos los datos presentes en el circuito
informativo de la comunidad científica o técnica en su conjunto, teniendo en cuenta
las posibilidades concretas de circulación de la información (TS 14-10-02, EDJ
58669 ).
2) Se plantean algunos problemas en materia de nexo causal con las enfermedades

psíquicas, que aparecen en momentos concretos de la vida, pero lo que se puede
conocer por sus síntomas, una vez que se manifiestan, resulta imposible de predecir
con anterioridad. No puede llegarse a la conclusión de la falta de diligencia en el
examen médico previo a la incorporación, que declaró útil a un sujeto para el servicio
militar que después se suicidó, pues no existe dato o indicio alguno que permita
establecer un nexo causal entre la enfermedad psíquica y posterior suicidio y la
incorporación del sujeto al servicio militar (TS 22-9-01, EDJ 34972 ).
3) Se ha denegado la existencia de responsabilidad ante la imposibilidad de
establecer la necesaria relación de causalidad entre el tratamiento epidural a que
fue sometido el actor tras su intervención de columna vertebral y el actual estado de
salud del mismo, toda vez que los síntomas que se manifiestan pueden ser
consecuencia de la operación y no del posterior tratamiento, que fue aplicado en
última instancia como única posibilidad de mejorar el estado de salud del paciente,
sin que, pese al riesgo que comporta, se produjera una mala praxis del mismo (TS 12-
7-04, EDJ 83043 ).
4) Se ha denegado la indemnización solicitada por especialista en medicina nuclear
por el daño sufrido en la instalación de medicina nuclear del centro sanitario, pues
no se probó que no se hubiesen facilitado las medidas de protección reglamentarias.
Asimismo, se destaca que la lesión sufrida, consistente en una enfermedad
profesional, constituye un riesgo conocido por el reclamante, que se hallaba
especialmente calificado para dirigir el funcionamiento de la instalación, lo que
constituye un riesgo aceptado que hace que el daño no pueda considerarse
antijurídico (TS 29-1-04, EDJ 3408 ).
6511 Valoración y prueba del daño

Estrechamente vinculado al problema de la causalidad (nº 6509 ) se
encuentra la diversa índole de los daños y lesiones que se pueden
producir por el tratamiento médico sobre una enfermedad. Forman una
unidad de desarrollo fáctico indisoluble, la enfermedad, la asistencia
sanitaria, la constitución propia del enfermo y un conjunto variable de
circunstancias concurrentes, elementos que en cada caso han de ser
valorados y medidos.
La valoración de la prueba es competencia de la sala de instancia y a su
apreciación ha de estarse, salvo que se trate de prueba tasada y se
articule un motivo por infracción de los preceptos correspondientes que
regulan su valoración o, tratándose de otro tipo de prueba, se sostenga
que la valoración es arbitraria o absurda y comporte, por tanto, infracción
(Const art.9.3 ), o, por último, se sostenga que la sala a quo ha incurrido
en falta de motivación de sus apreciaciones (TS 6-10-01, EDJ 52027 ;
9-10-01, EDJ 49664 ; 19-6-01, EDJ 90510 ; 7-12-01, EDJ 50345
-infección de Hepatitis C en hospital del INSALUD-).
Por otro lado, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la
prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o
circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la
víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponde
a la Administración, no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese
demostrar que la Administración que causó el daño procedió con
negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a
probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia (TS 15-12-97 ,
EDJ 57488 ; 28-6-99, EDJ 19002 ).
6513 Teniendo en cuenta lo anterior, la prueba, sobre todo pericial , en este

tipo de procedimientos y procesos deviene fundamental, en ocasiones
siendo requerida en sede judicial como diligencia para mejor proveer
-como los dictámenes de las academias de medicina-, de donde resalta su
voluntad de destacar el seguimiento de protocolos (TS 9-10-95 , EDJ
5972 -supuesto de aneurisma aórtico-; 6-2-96 , EDJ 619 -infección
por transfusión del VIH-). Ante la ausencia de informes médicos
periciales, no existe, siquiera sea indiciariamente, elemento probatorio
alguno que pueda acreditar error en el diagnóstico médico (TS 1-3-99,
EDJ 4303 ).
En el caso de un recurso de amparo frente a sentencia que desestimó una
demanda contra el Ministerio de Sanidad al que se solicitó indemnización
tras el fallecimiento de un familiar a consecuencia de un error de
diagnóstico y tratamiento en las complicaciones surgidas tras un
postoperatorio, se consideraron pruebas decisivas para el pleito ciertos
documentos de la historia clínica del fallecido que, según la demanda, no
obraban en el expediente administrativo, así como la prueba pericial, a
emitir por un médico especialista no dependiente del Ministerio,
nombrado por la sala (TCo 42/2007 ).
6515
Precisiones
1) La valoración del daño encierra un doble aspecto: médico y jurídico. La

evaluación de la secuela y el grado de limitación que esta ocasiona es un proceso
fundamentalmente clínico, mientras que la valoración económica de la secuela, es
decir, la reparación patrimonial del daño, es una labor administrativa o judicial.
2) No se otorga el carácter de documento público administrativo a los informes
médicos a los que hace referencia la Administración, ya que no se trata de ninguno
de los supuestos en que la Ley otorga tal carácter a los documento, que ni siquiera
proceden de un órgano administrativo -un centro o establecimiento sanitario público
no es un órgano de la Administración pública en sentido jurídico-, no constituyendo
prueba tasada; el mero hecho de la incorporación de un documento a un expediente
administrativo no le confiere, sin más, el carácter de documento público (TS 24-9-
04, EDJ 160034 ; 10-6-03).
3) Para cuantificar la indemnización debió apreciarse la edad en la que el menor
contrajo la enfermedad, y que esta sea crónica y activa, y que, además, afecte a
persona que por su patología inicial es muy vulnerable a los daños que la contraída a
posteriori puede acarrear, así como el tratamiento al que se ve sometido el paciente
que genera dependencias que afectan a la actividad ordinaria de la vida que ha de
desarrollar, y a las incógnitas que en su desarrollo vital el ser portador de la
enfermedad le producen (TS 23-4-04, EDJ 31711 ).
4) Se entiende correctamente valorada una indemnización, destacando que no se
puede discernir qué partes de las secuelas son consecuencia del accidente -daños
sufridos por un alumno de un centro educativo cuando ambos se encontraban en
una sala de estudio- y cuáles son consecuencia de una posible mala praxis médica,
pues estas no son imputables a la Administración educativa (TS 22-11-04, EDJ
173294 ).
5) La jurisprudencia ha empleado a menudo los baremos aprobados por la
Administración para calcular los daños personales derivados de accidentes de
tráfico, para valorar esos mismos daños cuando hayan sido producidos dentro del
ámbito de la Administración sanitaria. Se trata de una utilización simplemente con
carácter orientativo, sin excluir la necesidad de valorar todas las circunstancias que
concurran en cada caso para lograr la total indemnidad del daño ocasionado (TS
3-12-12, EDJ 277671 ).
6519 Pérdida de oportunidad

Un elemento que se tiene en cuenta a menudo para la valoración del
daño es la pérdida de oportunidad, esto es, el daño moral derivado de la
pérdida de tratamiento.
En estos casos, el daño no es el material correspondiente al hecho
acaecido, sino la incertidumbre en torno a la secuencia que hubieran
tomado los hechos de haberse seguido en el funcionamiento del servicio
otros parámetros de actuación, en suma, la posibilidad de que las
circunstancias concurrentes hubieran acaecido de otra manera (TSJ
C.Valenciana 1-3-10, EDJ 100520 ; 12-3-10, EDJ 100525 ; TS 19-10-
11, EDJ 253628 ; 22-5-12, EDJ 103558 ).
En la pérdida de oportunidad hay una cierta pérdida de una alternativa de
tratamiento , que se asemeja al daño moral y que es el concepto
indemnizable. Desde estas premisas, a la hora de efectuar la valoración
del daño indemnizable, la jurisprudencia ha optado por efectuar una
valoración global, derivada de una apreciación racional, aunque no
matemática, al carecer de parámetros o módulos objetivos (TS 1-12-89,
EDJ 10823 ; 3-1-90, EDJ 42 ; 27-11-93, EDJ 10759 ).
Deben ponderarse todas las circunstancias concurrentes en el caso,
incluyendo en ocasiones en dicha suma total el conjunto de perjuicios de
toda índole causados, aun reconociendo las dificultades que comporta la
conversión de circunstancias complejas y subjetivas en una suma
dineraria (TS 23-2-88, EDJ 1485 ; 6-2-18, EDJ 5583 ).
Precisiones
1) La pérdida de oportunidad se traduce en que se ignora si se hubiera evitado con

dicha medida el resultado producido, tan solo se trata de evaluar, en un cálculo de
probabilidades, si quizás hubiera habido alguna posibilidad de haber alcanzado un
resultado mejor para el paciente -respecto a un caso de demora en realizarse la
cesárea ante la larga duración del parto- (TS 26-9-14, EDJ 180767 ).
2) Cuando se aprecia la concurrencia de falta de oportunidad, la indemnización no
puede estar referida a la cuantificación del resultado de la actuación médica. Basada
la pérdida de oportunidad en la probabilidad de que otra decisión y otra asistencia
sanitaria podría haber evitado el resultado lesivo o haberlo minorado, es necesario
valorar el grado de probabilidad de que la actuación omitida hubiera producido un
efecto beneficioso, así como el grado, entidad o alcance de éste mismo (TS 3-7-12,
EDJ 141890 ; 6-4-15, EDJ 69635 ).
En los supuestos de pérdida de oportunidad no procede la indemnización por la
totalidad del daño sufrido, sino que la misma ha de establecerse en una cifra que
estimativamente tenga en cuenta la pérdida de posibilidades de curación que el
paciente sufrió como consecuencia del diagnóstico tardío de su enfermedad (TS
3-11-10, EDJ 241793 ).
Ha de realizarse una valoración conjunta de las circunstancias que concurren en
cada caso. Así por ejemplo, cuando el perjudicado padece una gran invalidez, sin
posibilidad de atender sus necesidades más elementales sin ayuda de tercera
persona, la peculiaridad de que tan solo tiene como ayuda la que pueda facilitarle su
madre, de edad avanzada, que es prácticamente nula, y la propia edad del
recurrente, de poco más de 50 años. A ello hay que sumar la posibilidad de que otra
decisión en su tratamiento hubiera evitado llegar a tan lamentable situación, pues se
considera acreditado que si la intervención a la que finalmente fue sometido se
hubiera realizado en un momento anterior es posible que no se hubiera llegado a esa
situación extrema (TS 6-2-18, EDJ 5583 ).
3) Se condena por responsabilidad patrimonial por el fallecimiento de una persona

tras ser operado de extirpación de la vesícula sin apreciar a tiempo que padecía una
peritonitis mortal (TSJ Canarias 3-7-18, EDJ 557826)
6521 Doctrina del daño desproporcionado

Según esta doctrina, la Administración sanitaria debe responder de un
«daño o resultado desproporcionado», ya que este, por sí solo, denota un
componente de culpabilidad. De esta forma, si se produce un resultado
dañoso que normalmente no se produce más que cuando media una
conducta negligente, debe responder quien ha ejecutado esta, a no ser
que pruebe cumplidamente que la causa ha estado fuera de su esfera de
acción (TS 19-9-12, Rec 8/01; 17-9-12, EDJ 206716 ; 29-6-11, EDJ
147378 ; 30-9-11, EDJ 231610 ).
La doctrina del daño desproporcionado como fuente de responsabilidad
patrimonial tiene un significado de naturaleza procesal (TS 19-5-16, EDJ
68750 ):
1. El resultado dañoso excede de lo previsible y normal, es decir, no
guarda relación o proporción atendiendo a la entidad de la intervención
médica pues no hay daño desproporcionado, por ejemplo, si el resultado
lesivo es un riesgo inherente a la intervención, pero ha habido una
errónea ejecución.
2. El daño desproporcionado implica un efecto dañoso inasumible -por
su desproporción- ante lo que cabe esperar de la intervención médica; es,
por tanto, un resultado inesperado e inexplicado por la víctima.
3. Ante esa quiebra de lo normal, de lo esperable y lo desproporcionado
del efecto dañoso, se presume que el daño es causado por una quiebra de
la lex artis por parte de la Administración sanitaria, presunción que puede
destruir si prueba que la causa está fuera de su ámbito de actuación, es
decir, responde a una causa de fuerza mayor.
4. Por tanto, para que no se le atribuya responsabilidad por daño
desproporcionado, desde el principio de facilidad y proximidad
probatoria, la Administración debe asumir esa carga de probar las
circunstancias en que se produjo el daño.
5. De no asumir esa carga, la imprevisibilidad o la anormalidad del daño
causado, atendiendo a la entidad de la intervención médica, lo convierte
en antijurídico, sin que pueda pretextarse un caso fortuito, excluyente de
la responsabilidad por el daño causado.
Precisiones
1) No cabe acudir a la dicha doctrina cuando, en virtud de la libre valoración de la

prueba por el tribunal de instancia se ha considerado acreditada la infracción de la
lex artis como determinante -relación de causa efecto directa e inmediata- de las
graves secuelas que presenta el recurrente. En este caso hay un resultado
desproporcionado entre la actividad médica inicial y el resultado producido, pero
procede la apreciación de la responsabilidad patrimonial sanitaria porque es posible
estimar probado el origen de ese daño como negligencia del facultativo, porque ha
habido, en definitiva, una explicación y una justificación médica que permite
considerar el daño como antijurídico (TS 2-11-13, EDJ 248750).
2) Siendo indudable que el resultado causado fue letal o fatal y, por ende, gravísimo,
no por ello puede calificarse sin más de «desproporcionado» a estos efectos,
teniendo en cuenta que se trataba de una intervención quirúrgica a un paciente de
72 años con graves problemas coronarios, que suponía un especial riesgo al abordar
su intervención y posterior tratamiento, y que sin duda, contribuyeron al definitivo
desenlace (TS 4-6-13, EDJ 91716 ).
6523 Imputación de la realización del daño

En términos generales puede imputarse la realización de estos daños, con
carácter principal:
a) A la enfermedad, donde se distinguen dos aspectos:
• Los daños que la enfermedad produce necesariamente, a pesar de
todos los tratamientos médicos, por adecuados y eficaces que ellos sean,
ya que vienen impuestos por el carácter caduco y enfermable de la
condición humana.
• Los daños producidos por la enfermedad, pero que son evitables con un
tratamiento médico prestado a tiempo y adecuado, y que su producción
se debe a la falta de asistencia sanitaria o a que la prestada no fue la
adecuada.
b) Al tratamiento médico prestado, donde, es preciso también distinguir
dos supuestos:
• Aquellos daños que son intrínsecos al tratamiento como tal y que, por
ello, se producen de modo necesario y justificado por su finalidad
terapéutica.
• Aquellos otros daños que el tratamiento médico produce, al margen de
su finalidad terapéutica, y que son daños producidos, bien porque no es el
tratamiento procedente o adecuado el prestado, o porque en su
realización se introducen circunstancias que lo desnaturalizan y que son
ajenas a la constitución individual del enfermo.
Precisiones
Se ha rechazado la declaración de responsabilidad patrimonial ante lesiones cuyo

origen no reside en la forma en que se prestó la asistencia sanitaria, sino en la propia
patología del paciente, apreciándola por el contrario en lesiones causalmente
atribuibles a una inadecuada actuación médica.
6524 Prestación de asistencia sanitaria

La actividad médica y la obligación del profesional es de medios y no de
resultados , de prestación de la debida asistencia médica y no de
garantizar en todo caso la curación del enfermo. Los facultativos no están
obligados a prestar servicios que aseguren la salud de los enfermos, sino a
procurar por todos los medios su restablecimiento, por no ser la salud
humana algo de que se pueda disponer y otorgar.
La adopción de los medios al alcance del servicio, en cuanto supone la
acomodación de la prestación sanitaria al estado del saber en cada
momento y su aplicación al caso concreto atendiendo a las circunstancias
del mismo, trasladan el deber de soportar el riesgo al afectado y
determinan que el resultado dañoso que pueda producirse no sea

antijurídico.
La responsabilidad de la Administración sanitaria constituye la lógica
consecuencia que caracteriza al servicio público sanitario como prestador
de medios, más en ningún caso garantizador de resultados. En ese
sentido, es exigible a la Administración sanitaria la aportación de todos los
medios que la ciencia en el momento actual pone razonablemente a
disposición de la medicina para la prestación de un servicio adecuado a
los estándares habituales (TS 25-2-09, EDJ 22948 ).
Precisiones
1) A la Administración no le es exigible nada más que la aplicación de las técnicas

sanitarias en función del conocimiento de la práctica médica, sin que pueda
sostenerse una responsabilidad basada en la simple producción del daño, puesto que
lo que se sanciona en materia de responsabilidad sanitaria es una indebida
aplicación de medios para la obtención del resultado, que en ningún caso puede
exigirse que sea absolutamente beneficioso para el paciente (TS 1-2-08, EDJ
17250 ; 20-3-07, EDJ 18139 ; 7-3-07, EDJ 15872 ; 16-3-05, EDJ 76818 ).
2) Los servicios médicos están llamados, no a obtener un resultado -la salud del
paciente-, sino a prestar el servicio más adecuado en orden a la consecución de ese
resultado (TS 9-12-98, EDJ 27962 ; 11-5-97 , EDJ 5731 ). Esto se traduce en un
tratamiento adecuado, correcto, prudente, ajustado a la regla general de cuidado o
de obligado cumplimiento, según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la
técnica existentes en el momento de producción de aquella asistencia (TSJ Sevilla
12-11-01, EDJ 69334 ).
3) En ocasiones la defectuosa actuación de los servicios sanitarios consiste en el
retraso en el diagnóstico, lo que produce que la patología no se descubra hasta que
alcanza un estadio difícilmente reversible (TS 10-2-05, EDJ 7065 ; 30-3-05, EDJ
47093 ; 20-6-06, EDJ 109949 ; 5-12-12, EDJ 277674 ).
Cuando por demora en el tiempo no se hace uso adecuado de los medios al alcance
de los profesionales sanitarios para atender la situación planteada, ha de entenderse
que el perjuicio finalmente causado responde a deficiencias en la prestación
sanitaria y que ese daño cuya reparación se pretende resulta antijurídico, al no
existir un deber de soportarlo por parte de la recurrente (TS 11-12-07, EDJ
233373 ).
4) En ocasiones la ciencia médica no es suficiente para ayudar a restablecer la salud
perdida. Son aquellos casos en los que entra en juego el factor de la inevitabilidad
biológica, figura afín a la fuerza mayor, que en el marco de la responsabilidad de la
Administración sanitaria determina la inexistencia de nexo de causalidad entre la
asistencia médica y el perjuicio para la salud (TSJ Málaga 26-3-15, EDJ 157145 ).
6525 Adecuación del tratamiento médico prestado

(LRJSP art.34.1)
En consecuencia con lo anterior, se establece que no son indemnizables

los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen
podido prever o evitar, según el estado de los conocimientos de la
ciencia o de la técnica (lex artis) existentes en el momento de producción
de aquéllos, pues lo contrario convertiría a las Administraciones públicas
en aseguradoras universales de todos los riesgos sociales, lo que no
resulta acorde con el significado de la responsabilidad extracontractual,
aunque sea objetiva o por el resultado (TS 7-2-98, EDJ 1619 ; 13-11-
12, EDJ 248746 ).
Esta disposición pone de manifiesto la influencia de los avances y de la

lex artis en el plano del derecho a indemnizar.
La cuestión es si lo que es disponible según el estado de la ciencia, y
dentro de la obligación de puesta de medios, hace que le sea exigible a la
Administración la incorporación de tales avances, renovando o
sustituyendo los medios de los que dispone al tiempo de prestar el
servicio y que, por no ser acordes con esos avances, resultan menos
eficaces. Tal dilema solo puede solventarse desde criterios de una
exigencia prudente, pues no se trata de la exigencia genérica de puesta de
medios -lo que no se duda- sino de incluir en la regularidad del servicio la
incorporación de un material disponible en el mercado que responda a los
avances de la ciencia en ese momento (TS 6-10-15, EDJ 182191 ).
Dicho estado de los conocimientos o de la técnica no depende de una
apreciación subjetiva, sino que constituye un dato objetivo
perfectamente cognoscible y que aparece con una rotundidad ajena a
cualquier subjetivismo (TS 25-11-00 , EDJ 56132 ).
La culpa o negligencia médica surge, con dotación de suficiente
causalidad, cuando no se realizan las funciones que las técnicas de salud
aconsejan y emplean como usuales, en aplicación de la deontología
médica y del sentido común humanitario en relación con el ejercicio de la
acción de responsabilidad patrimonial (TS 20-4-91 , EDJ 4066 ; 10-5-
93 , EDJ 4334 ; 27-11-93, EDJ 10772 ; 28-10-98, EDJ 28590 ).
6527
Precisiones
1) El criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial

en materia de asistencia sanitaria es el de la adecuación objetiva del servicio
prestado (TS 4-4-00, EDJ 9963 ). Dicha responsabilidad es objetiva y puede
producirse por funcionamiento normal (TS 28-10-98, EDJ 28590 ) o anormal (TS
4-10-99, EDJ 29357 ; 22-11-91, EDJ 11101 ) del servicio público sanitario.
2) El título de imputación de la responsabilidad patrimonial en el ámbito de la
asistencia sanitaria puede consistir en la realización de una actividad de riesgo o en
el carácter inadecuado de la prestación médica llevada a cabo. Esta inadecuación,
puede producirse: por la inexistencia de consentimiento informado, por
incumplimiento de la lex artis ad hoc o por defecto, insuficiencia o falta de
coordinación objetiva del servicio. De ahí se desprende que la existencia de
consentimiento informado no obliga al paciente a asumir cualesquiera riesgos
derivados de una prestación asistencial inadecuada (TS 3-10-00, EDJ 33945 ; 10-
10-00, EDJ 41942 ; 7-6-01, EDJ 10080 ). Ver nº 6535 s.
3) Los administrados están obligados a soportar ciertos retrasos en el
funcionamiento de las Administraciones públicas -estándar de eficacia
administrativo- y a soportar las limitaciones de la lex artismédica (TS 11-3-91, EDJ
2603 ). Respecto de esta última, pueden citarse como ejemplos de lesiones que los
particulares están obligados a soportar: el supuesto de aneurisma gigante en ambas
carótidas, para el que la medicina no ofrece hoy soluciones (TS 14-6-91, EDJ
6340 ); el caso de paciente vasectomizado que resulta padre de familia a
posteriori, siempre que queda probada la correcta atención médica en tal proceso
(CEst Dict 14-7-94; TS 3-10-00, EDJ 30797) ; o el caso de un embarazo calificado
de normal y de bajo riesgo que luego resultó con complicaciones (TS 4-2-99, EDJ
931 ). En cambio, por ejemplo, se ha considerado que procede la indemnización
por el olvido de una gasa, en el curso de una operación, en la cavidad nasal de un
paciente que sufría pólipo nasosinusal bilateral (CEst Dict 30-6-94 ).
4) A la Administración sanitaria no cabe exigirle otra prestación que la de los medios

disponibles por la ciencia médica en el momento histórico en que se produce su
actuación (TSJ Navarra 5-2-16, EDJ 32867 ).
Así, respecto al contagio del virus de la hepatitis C , es doctrina consolidada del
Tribunal Supremo, que si se ha producido con anterioridad a su aislamiento y a la
identificación de los marcadores para detectarlo -lo que sucedió a finales de 1989-,
no concurre el requisito del daño antijurídico, por ser el contagio un riesgo a
soportar por el paciente, pues resultaba imposible, según el estado de la ciencia y de
la técnica, conocer al momento de la transfusión si la sangre estaba contaminada por
dicho virus (TS 25-11-00, EDJ 56132 ; 19-6-01, EDJ 90510 ; 21-6-01, EDJ
31749 ; 6-10-01, EDJ 52027 ; 26-2-02, EDJ 3117 ).
De forma similar, respecto al VIH, hasta 1985 el estado de los conocimientos de la
técnica no permitía detectar su presencia en sangre, por lo que todas las
transfusiones de plasma, efectuadas con anterioridad a dicho año, en que se hubiese
podido inocular el indicado virus, no generan responsabilidad patrimonial de la
Administración sanitaria, por no ser la lesión causada antijurídica (TS 20-6-03, EDJ
80963 ; 11-5-04, EDJ 63798 ).
5) El funcionamiento del modelo de estándar de calidad del servicio está al día en el
ámbito sanitario: contagios transfusionales (TS 2-12-15, EDJ 232928 ); criterios de
calidad en radioterapia (TS 6-10-15, EDJ 182191 ); infecciones nosocomiales (TS
26-10-10, EDJ 226208 ); doctrina del daño desproporcionado ligada a la
anormalidad del servicio (TS 6-10-15, EDJ 182191 ); servicio de farmacovigilancia
(AN 16-10-13, EDJ 207785 ).
6528 El nivel de la asistencia exigible a la Administración sanitaria es aquel que

no desmerezca del mejor que pueda obtenerse dentro del país, incluido el
de la sanidad privada. En ese sentido, no puede exigirse la obtención de
una asistencia con las técnicas médicas más avanzadas.
Tampoco tienen los beneficiarios un derecho de opción entre la sanidad
pública y la privada. Esta última tiene carácter excepcional, y ha de ser
justificada por los beneficiarios ante los tribunales, quienes han de
proceder con criterio cauteloso para evitar conceder reintegro de
cantidades devengadas por cuidados médicos que pudieran prestarse con
los medios técnicos y humanos, muy cualificados, de las instituciones de
la sanidad pública (TS 22-11-90 , EDJ 10651 ; 5-3-91 , EDJ 2426 ; 14-
4-93, EDJ 3526 ; 3-5-94, EDJ 3893 ).
Precisiones
1) Los ciudadanos pueden optar entre la medicina pública y privada e incluso

negarse al tratamiento médico, solicitando el alta voluntaria (L 14/1986art.10.9 y
11.4 ), pero las Administraciones públicas no están obligadas a abonar los gastos
que puedan ocasionarse por la utilización de servicios distintos de aquellos que
correspondan al beneficiario (L 14/1986 art.17 ) -salvo supuestos excepcionales
debidamente justificados, como los de urgencia vital o denegación injustificada de
tratamiento-.
2) Ante la solicitud de un paciente de la dispensa de un tratamiento, se ha
declarado que se solicita prescindir de un remedio cuya utilización, por pertenecer a
la lex artis del ejercicio de la profesión médica, solo puede decidirse por quienes la
ejercen y de acuerdo con las exigencias técnicas que en cada caso se presenten y se
consideren necesarias para solventarlo. Las causas ajenas a la medicina, por
respetables que sean -pertenencia a la confesión religiosa de los Testigos de Jehová-
no pueden interferir o condicionar las exigencias técnicas de la actuación médica
(TCo 166/1996 ). De forma similar, tampoco existe obligación por parte del
personal sanitario de realizar una intervención quirúrgica sin transfusión sanguínea
(TCo 19/1985 ).
3) La especialidad farmacéutica está sujeta a revalidaciones quinquenales y a la

farmacovigilancia. Esta es la actividad de salud pública destinada a la identificación,
cuantificación, evaluación y prevención de los riesgos asociados al uso de los
medicamentos (RD 577/2013 art.1 ). La farmacovigilancia compromete no solo a
las Administraciones, sino a facultativos y al titular de la autorización, pues unos y
otros deben notificar a la Administración las reacciones adversas que llegan a su
conocimiento. Tales reacciones son compatibles con que se mantenga el juicio inicial
de proporcionalidad, si es que el beneficio sigue superando al riesgo, de forma que
esos resultados adversos permiten ir conformando un acervo de experiencia que se
plasma en revisiones de la autorización, en mejor información acerca de nuevas
contraindicaciones, riesgos, etc. O puede darse el caso de que se entienda que ese
equilibrio se ha roto, lo que exige fijar un estándar de funcionamiento del servicio de
farmacovigilancia concretado en determinar el umbral a partir del cual se rompe ese
equilibrio o proporción y que lleva a que la regularidad del servicio se concrete en el
deber de retirarlo al haberse llegado a la conclusión de que el porcentaje de
resultados adversos así lo aconseja (AN 7-10-09, EDJ 241483 ; 4-4-12, EDJ
53561 ).
4) La autorización del uso de medicamentos garantiza que su consumo del
medicamento tiene garantías de uso correcto y eficaz (RD 1345/2007 art.14 ), si
bien esa autorización se efectúa en un contexto en el que no hay plena certeza
acerca de la eficacia del medicamento, por lo que debe aplicarse el principio de
precaución. Toda autorización de medicamentos se basa en un juicio de ponderación
riesgo/beneficio, de ahí que se hable de riesgos en desarrollo, lo que da sentido a las
potestades que se ejercitan a propósito de las revalidaciones quinquenales,
modificaciones, más las potestades propias de la farmacovigilancia y que pueden
concluir en actos de suspensión y hasta revocación, todo presidido por la constante
invocación al estado de la ciencia (AN 3-2-10, EDJ 10576 ).
6529 A quien reclama incumbe la justificación , al menos de forma indiciaria, de

que se ha producido por parte de las instituciones sanitarias un mal uso
de la lex artis (TS 9-3-98, EDJ 2428 ; 26-3-04, EDJ 14255 ). Esta
prueba puede ser la de presunciones, de modo que si, a partir de
circunstancias especiales debidamente probadas y acreditadas, se
obtiene, mediante un enlace preciso y directo conforme a las reglas del
criterio humano, que el daño que sufre el paciente resulta
desproporcionado y desmedido con el mal que padecía y que provocó la
intervención médica, cabrá presumir que ha mediado una indebida
aplicación de la lex artis (TS 17-5-02, EDJ 14848 ; 26-3-04).
Una vez acreditado que un tratamiento no se ha realizado de forma
idónea o que lo ha sido con retraso, no puede exigirse al perjudicado la
prueba de que, de actuarse correctamente, no se habría llegado al
desenlace que motiva su reclamación: esto es, probada la irregularidad,
corresponde a la Administración justificar que actuó como le era exigible
(TS 3-12-10, EDJ 265343 ).
Precisiones
Probada la irregularidad, corresponde a la Administración justificar que, en realidad,

actuó como le era exigible. De otra forma se desconocerían las especialidades de la
responsabilidad pública médica y se trasladaría al afectado la carga de un hecho de
demostración imposible. Así lo demanda el principio de la «facilidad de la prueba»,
aplicado en el ámbito de la responsabilidad de los servicios sanitarios de las
Administraciones públicas (TS 25-4-07, EDJ 40291 ; 2-11-07, EDJ 213259 ; 23-
2-09, EDJ 19130 ).
6531 Cálculo de la indemnización

El Tribunal Supremo ha venido tomando como orientación, para el
cálculo de las indemnizaciones en este tipo de procesos, los criterios
aplicables en el ámbito de la responsabilidad civil y el seguro de vehículos
de motor, considerándolo un prudente criterio estimativo (TS 4-4-00,
EDJ 9963 ; 28-6-99, EDJ 19002 ).
En relación con las circunstancias a tener en cuenta en la valoración del
daño y su reparación, ver nº 6511 .
Precisiones
1) En el caso de muerte de un feto hay que tener en cuenta que se está en

presencia de la muerte de un ser muy próximo a nacer y, en principio, viable. Esto
debe aproximar -no equiparar- la cuantificación del daño a la correspondiente a la
muerte de un neonato (TS 31-3-09, EDJ 38272 ).
2) En el caso de daños por secuelas físicas y daño moral , los criterios para fijar la
indemnización aparecen establecidos en diversos textos legales, los cuales siguen un
sistema de baremos , que es el que aproximativamente utilizan los recurrentes para
justificar el importe o quantum que por responsabilidad patrimonial de la
Administración reclaman, al fundamentarse en la L 30/1995 , de seguros privados,
que en su disp.adic.8ª modifica la Ley de uso y circulación de vehículos de motor.
Tales baremos, que tienen una función orientativa y no vinculante, al ser su ámbito
propio la valoración de daños personales en el seguro de responsabilidad, sirven de
referencia por la seguridad y objetividad jurídica que implica un sistema objetivo de
resarcimiento, razón por la que se suelen invocar en el ámbito de la Seguridad Social.
Por ello, el importe de la indemnización ha de fijarse estimativamente por el tribunal,
teniendo en cuenta las cantidades reconocidas en casos análogos y, en su caso, las
que pudieran resultar aplicables, en su ámbito, como consecuencia de los criterios
legales, de la tasación mencionada, teniendo en cuenta las cantidades que se han
reconocido en supuestos semejantes (TS 9-3-10, EDJ 19257 ).
b. Derecho a la información y documentación sanitaria. Consentimiento

informado
6535 El derecho a la asistencia sanitaria no se agota en la prestación de

atenciones médicas (atención primaria y especializada), farmacéuticas y
demás prestaciones complementarias, sino que incluye también a los
servicios de información y documentación sanitaria que comprende el
derecho esencial de información previa al sometimiento a cualquier
intervención quirúrgica de forma clara y comprensible para el enfermo o
para su representante legal, con la advertencia de los riesgos y señalando
los posibles tratamientos médicos alternativos y, en todo caso, solicitando
el preceptivo consentimiento previo a la intervención (L 14/1986
art.10.5, 10.6 y 10.11 ; L 41/2002 art.3 y 8 s. ; TS 4-4-00, EDJ
9963 ).
En el ámbito internacional , el Convenio Oviedo 4-4-1997 , sobre los
derechos del hombre y la biomedicina (en vigor en España desde 1-1-
2000) ha establecido un marco común para la protección de los derechos
humanos y la dignidad humana en la aplicación de la biología y la
medicina, y ha obligado a sus países suscriptores a la adaptación de sus

regulaciones internas en orden al reconocimiento de los derechos de los
pacientes, entre los cuales resalta el derecho a la información relativa a la
salud.
Precisiones
1) Para el Tribunal Supremo el llamado «consentimiento informado», se encuentra

estrechamente relacionado, según la doctrina, con el derecho de autodeterminación
del paciente característico de una etapa avanzada de la configuración de sus
relaciones con el médico sobre nuevos paradigmas (TS 4-4-00, EDJ 9963 ; 23-10-
07, EDJ 195022 ).
2) Hoy en día existe un consuno entre los dos tipos de medicina que se prestan por
los profesionales de la sanidad: medicina curativa y satisfactiva (TS 3-10-00, EDJ
30797 ).
6537 Consentimiento informado

(L 41/2002 art.3 y8 s.)
La Ley básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y

obligaciones en materia de información y documentación clínica define el
consentimiento informado como la conformidad libre, voluntaria y
consciente de un paciente, manifestada en pleno uso de sus facultades
mentales después recibir la información adecuada, para que tenga lugar
una actuación que afecta a su salud.
Inmediatamente relacionado con tal concepto se encuentra el de médico
responsable , que es aquel profesional que tiene a su cargo coordinar la
información y la asistencia sanitaria del paciente o del usuario, con el
carácter de interlocutor principal del mismo en todo lo referente a su
atención e información durante el proceso asistencial, sin perjuicio de las
obligaciones de otros profesionales que participan en las actuaciones
asistenciales (L 41/2002 art.3 ). Este es un deber jurídico a cargo de
todos los profesionales sanitarios, ya que toda actuación en el ámbito de
la salud, ya se realice con fines preventivos, diagnósticos, terapéuticos,
rehabilitadores o de investigación (L 41/2002 art.2 ), requiere el
consentimiento libre y voluntario del afectado, previamente informado de
la naturaleza, finalidad, riesgos y consecuencias de la intervención
aconsejada o propuesta (L 41/2002art.4.1 y 8.1 ).
Respecto del consentimiento informado en el ámbito de la sanidad se
pone de manifiesto, cada vez con mayor énfasis, la importancia de los
formularios específicos, puesto que solo mediante un protocolo, amplio y
comprensivo de las distintas posibilidades y alternativas, seguido con
especial cuidado, puede garantizarse que se cumpla su finalidad (TS 23-
10-07, EDJ 195022 ).
6538
Precisiones
1) Ha de tenerse en cuenta también lo dispuesto en el Rgto (UE) 2016/679 y en

la LO 3/2018 , de protección de datos de carácter personal , que pone de
manifiesto el carácter consustancial que el elemento de la información tiene con la
prestación de consentimiento en relación con la disposición de los datos

personales y definen el consentimiento del interesado como «toda manifestación de
voluntad, libre, inequívoca, específica e informada, ya por declaración o por clara
acción afirmativa, mediante la que el interesado consienta el tratamiento de datos
personales que le conciernen». Por otra parte, será inválido el consentimiento para
la comunicación de los datos de carácter personal a un tercero, cuando la
información que se facilite al interesado no le permita conocer la finalidad a que
destinarán los datos cuya comunicación se autoriza o el tipo de actividad de aquel a
quien se pretenden comunicar. Al tiempo, cuando se pretenda fundar el tratamiento
de los datos en el consentimiento del afectado para una pluralidad de finalidades
será preciso que conste de manera específica e inequívoca que dicho
consentimiento se otorga para todas ellas (LO 3/2018 art.6 ).
2) El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre el contenido concreto de la
información transmitida al paciente, la cual puede condicionar la elección o el
rechazo de una terapia por sus riesgos. No cabe, sin embargo, olvidar que la
información excesiva puede convertir la atención clínica en desmesurada -puesto
que un acto clínico es, en definitiva, la prestación de información al paciente- y en un
padecimiento innecesario para el enfermo. Es menester interpretar en términos
razonables un precepto legal que, aplicado con rigidez, dificultaría el ejercicio de la
función médica -no cabe excluir incluso el rechazo por el paciente de protocolos
excesivamente largos o inadecuados o el entendimiento de su entrega como una
agresión-, sin excluir que la información previa pueda comprender también los
beneficios que deben seguirse al paciente de hacer lo que se le indica y los riesgos
que cabe esperar en caso contrario (TS 4-4-00, EDJ 9963 ).
6539 En el ámbito autonómico, han regulado el consentimiento informado las

siguientes comunidades autónomas: Andalucía (L Andalucía 2/1998
art.6.1.ñ ); Aragón (L Aragón 6/2002 art.12 s. ; L Aragón 10/2011 );
Baleares (L Baleares 5/2003 art.12 ); Canarias (L Canarias 11/1994
art.6.1.ñ ); Cantabria (L Cantabria 7/2002 art.29 y 33 ); Castilla-La
Mancha (L Castilla-La Mancha 8/2000 art.4.1.k ); Castilla y León (L
Castilla y León 8/2003 art.33 ); Cataluña (L Cataluña 21/2000 art.6 y
7 ); Extremadura (L Extremadura 10/2001 art.11.1.e) a k ); Galicia (L
Galicia 3/2001 art.3 ); La Rioja (L La Rioja 2/2002 art.6.1, 2, 3 y 4 );
Madrid (L Madrid 12/2001 art.27.6 y 7 ); Navarra (LF Navarra 11/2002
art.7 y 8 ); País Vasco (L País Vasco 8/1987 art.10.1 ); C.Valenciana
(L C.Valenciana 1/2003 art.8 s. ; D C.Valenciana 93/2004 ).
El fundamento constitucional del consentimiento informado se extrae
de la interpretación combinada del derecho a la dignidad de las personas
y del derecho a la libertad, reconociendo la autonomía individual para
elegir entre las opciones vitales que se presenten de acuerdo con sus
propios intereses y preferencias (Constart.10.1 y 1.1 ; TCo
132/1989 ).
Por otra parte, su norma reguladora no hace sino corroborar lo anterior,
con apoyo en el respeto a la autonomía del paciente para decidir libre y
voluntariamente, una vez recibida la información asistencial (salvo estado
de necesidad terapéutica), habiendo podido valorar las opciones propias
del caso (L 41/2002 art.8.1 ).
6541 Defecto o falta del consentimiento informado

Existe una postura jurisprudencial en virtud de la cual el defecto del
consentimiento informado se considera como incumplimiento de la lex
artis y revela una manifestación de funcionamiento anormal del servicio

sanitario, pero obviamente se requiere que se haya ocasionado un
resultado lesivo como consecuencia de las actuaciones médicas realizadas
sin tal consentimiento informado (TS 23-10-07, EDJ 195022 ; 1-2-08,
EDJ 17250 ).
El incumplimiento del deber legal de solicitar y obtener el consentimiento
informado no da por sí solo derecho a indemnización (TS 1-2-08, EDJ
17250 ; 1-6-08); la conculcación del mencionado deber legal puede dar
lugar a sanciones disciplinarias; pero, si esa infracción va seguida de la
curación del paciente, no existe daño y, por consiguiente, no procede
otorgar indemnización alguna (TS 10-2-09, EDJ 13455 ). Según lo
anterior, será conforme a la normativa sobre derechos del paciente
cualquier actuación médica con la única exigencia de que obtuviera un
resultado positivo sobre la salud sin que sea necesario tomar en
consideración la infracción de las garantías sobre autonomía del paciente.
En ese sentido, deberían por ejemplo rechazarse reclamaciones en que
falta el consentimiento informado en:
a) Supuestos de tratamiento único en los que la ciencia médica no
conoce más que una técnica o tratamientos posibles.
b) Supuestos en los que se ha actuado correctamente desde el punto de
vista científico, cuando sea claro que no existía otra opción o la opción
puesta en práctica por los médicos es la abrumadoramente mas
aconsejada.
c) Supuestos de actuación en beneficio del paciente, pero sin haber
solicitado su consentimiento.
La solución más conforme a la moderna legislación sobre derechos del
paciente pasa por entender que el incumplimiento de las exigencias de
información y consentimiento es un daño moral -se priva al paciente de
su derecho a la autodeterminación-, lo que permitiría graduar
prudentemente el daño en atención a las circunstancias de cada caso:
actuación sin información según se trate de una patología más o menos
grave, información con incumplimiento de requisitos formales, falta de
información sobre secuelas, información incompleta, etc. (Guerrero
Zaplana).
6545
Precisiones
1) La exigencia legal de la prestación previa por el paciente del consentimiento

informado para poder llevar a cabo en su persona una actuación o intervención
médica supone una ampliación y no una restricción de la responsabilidad por
daños que sean consecuencia de ese acto médico, en la medida en que, al deber
jurídico de prestar asistencia sanitaria al paciente, se suma el de informarle
suficientemente y el de obtener su consentimiento, como condición sine qua non,
impuesta por la ley, para poder realizar la intervención o actuación concreta de que
se trate (De Pablo Contreras). De este modo, en lo que aquí importa, pese al
cumplimiento del primero de esos deberes -por haberse actuado conforme a la lex
artis ad hoc-, el incumplimiento de este nuevo deber, si hay daño y el mismo es
imputable a la Administración conforme a las reglas generales, debe dar lugar a la
responsabilidad patrimonial de esta. La existencia de consentimiento informado no
obliga al paciente a asumir cualesquiera riesgos derivados de una prestación

asistencial inadecuada (TS 10-10-00, EDJ 34124 , en un caso de error de
diagnóstico que condujo a la extirpación innecesaria de órganos vitales y a una
hemorragia tardíamente detectada que ocasionó la muerte del paciente por edema
pulmonar).
2) Aún cuando la falta de consentimiento informado constituye una mala praxis ad
hoc, no lo es menos que tal mala praxis no puede per se dar lugar a responsabilidad
patrimonial si del acto médico no se deriva daño alguno para el recurrente. Así, se
afirma que para que exista responsabilidad es imprescindible que del acto médico se
derive un daño antijurídico porque si no se produce este la falta de consentimiento
informado no genera responsabilidad (TS 26-2-04, EDJ 7534 ). Tampoco existe
ante la imposibilidad de establecer la necesaria relación de causalidad entre el
tratamiento epidural a que fue sometido el actor tras su intervención de columna
vertebral y el actual estado de salud del mismo, toda vez que los síntomas que se
manifiestan en el actor, en atención al informe de la perito procesal y las
afirmaciones de otros informes aportados al proceso, pueden ser consecuencia de la
operación y no del posterior tratamiento, que fue aplicado en última instancia como
única posibilidad de mejorar el estado de salud del paciente, sin que, pese al riesgo
que comporta, se produjera una mala praxis del mismo; al no existir relación de
causalidad resulta irrelevante si existió o no consentimiento del recurrente (TS 12-7-
04, EDJ 83043 ).
3) El daño que podría servir para que surgiera la responsabilidad derivada de la falta
de información es daño material (equiparable a secuela o daño físico) y daño moral
derivado de la lesión al principio de autodeterminación que se encuentra en la base
de la exigencia de información. Se quiebra la lex artis debido a la ausencia de
información completa en consentimiento informado que conlleva daños morales
reparables económicamente ante la privación de su capacidad para decidir, de difícil
valoración por el tribunal, que debe ponderar su cuantía estimativamente y
atendiendo a las circunstancias concurrentes (TS 29-6-10, EDJ 140122 ).
4) El defecto del consentimiento informado se califica como incumplimiento
preliminar de la lex artis y revela una manifestación de funcionamiento anormal del
servicio público que ocasiona grave resultado lesivo. La responsabilidad se ha de
determinar aplicando los criterios de equidad y ponderación, sopesando la duración
de la asistencia y curación, en relación con el carácter incontrolable de la
enfermedad, así como la consiguiente frustración de ánimo, expectativas y confianza
ante un tratamiento sanitario que se ha convertido en perjuicio (TSJ Asturias 24-7-
17, EDJ 169098 ).
6547 Derechos y deberes del paciente y del profesional

(L 41/2002 art.4 y 19 )
La Ley de referencia se encarga de enunciar sus principios básicos de la

actuación en el ámbito de la Sanidad (dignidad de la persona, respeto a la
autonomía de la voluntad e intimidad -L 41/2002 art.2 y 7.1 -), pero
también los derechos y deberes de los sujetos de la relación:
a) Pacientes o usuarios . Se establece su derecho a:
- decidir libremente, tras ser adecuadamente informado, entre las
opciones clínicas y a negarse, por escrito, al tratamiento;
- que se respete su voluntad a no ser informado.
Como deberes, le corresponde:
- facilitar los datos sobre su estado físico o sobre su salud (de manera leal
y verdadera);
- colaborar en su obtención especialmente cuando sean necesarios por
razones de interés público o con motivo de la asistencia sanitaria.
b) Profesional que interviene en la actividad asistencial. Es su deber:

- la correcta prestación de sus técnicas;
- el cumplimiento de sus deberes de información y documentación clínica;
y
- el respeto de las decisiones adoptadas libre y voluntariamente por el
paciente.
c) Personal que elabore o tenga acceso a la información y documentación
clínica: deber de guardar la reserva debida y custodia de la historia clínica
(L 41/2002 art.19 ).
6549 Información
(L 41/2002 art.4 y6 )
Se entiende por información y, por lo tanto, se reconoce la existencia del

derecho a su acceso, el cual debe garantizar el médico responsable del
paciente y los profesionales que le atiendan en el proceso asistencial, le
apliquen una técnica o un procedimiento concreto:
- la información asistencial, que ha de figurar en la historia clínica (como
vehículo de constancia ya que la información se suministrará
verbalmente) y la información clínica (nº 6553 );
- la información epidemiológica.
La información debe ser previa a cualquier actuación en el ámbito de la
sanidad que requiera el consentimiento de los pacientes (L 41/2002
art.2.2 ), para poder valorar con ella las opciones propias del caso (L
41/2002 art.8.1 ), con ciertas excepciones.
El titular de la información asistencial es el paciente y, si este lo dispone
de manera expresa o tácita, las personas a él vinculadas por razones
familiares o de hecho.
En el caso de paciente con incapacidad , se le informará igualmente junto
con su representante (nº 6559 ). Si el paciente que carece de capacidad
para entender la información, a juicio del médico que le asiste, se
transmite a las personas a él vinculadas por razones familiares o de hecho.
La validez de la información suministrada al representante para la
obtención del consentimiento informado ha sido admitida sin dudas por la
jurisprudencia (TS 4-4-00, EDJ 9963 ).
El derecho a la información asistencial puede limitarse en caso de estado
de necesidad terapéutica. Se entiende por necesidad terapéutica la
facultad del médico para actuar profesionalmente sin informar al
paciente, cuando por razones objetivas el conocimiento de su propia
situación pueda perjudicar su salud de manera grave.
La limitación del derecho a la información asistencial como consecuencia
de la existencia de estado de necesidad terapéutica que afecta a un
paciente exige al médico:
- dejar constancia motivada del mismo en la historia clínica;
- comunicar su decisión a las personas vinculadas al paciente por razones
familiares o de hecho.
El principio de autonomía personal, exige que la persona tenga

conciencia, en lo posible y mientras lo desee, de la situación en que se
halla, que no se la sustituya sin justificación en el acto de tomar las
decisiones que le corresponden y que se le permita adoptar medidas de
prevención de todo orden con que la persona suele afrontar los riesgos
graves para su salud (TS 4-4-00, EDJ 9963 ), resulta inherente a su
dignidad personal e implícito en el derecho constitucional del libre
desarrollo de su personalidad como fundamento del orden político y de la
paz social (Const art.10 ).
Precisiones
El proveedor de asistencia sanitaria (público o privado) está obligado a facilitar al

usuario de los servicios, cuando así le sea requerido por este, la oportuna
información respecto a la cobertura de su seguro de responsabilidad profesional, o
de otros medios de protección personal o colectiva que posea, en relación con su
responsabilidad profesional (RD 1718/2010 art.9 ).
6551 Historia e información clínica

(L 41/2002 art.14 y 15 )
Al margen de las definiciones legales de los conceptos de historia clínica y

de información clínica, la Ley describe algunas de sus características en el
marco de la información asistencial, para la prestación del consentimiento
informado (L 41/2002 art.5 ):
a) Historia clínica. En ella debe constar, como mínimo, la finalidad y
naturaleza de cada intervención, sus riesgos y sus consecuencias.
También, en su caso, la existencia del estado de necesidad terapéutica.
b) Información clínica. Ha de ser verdadera y se comunicará al paciente
de forma comprensible y adecuada a sus necesidades y ha de ayudarle a
tomar decisiones de acuerdo con su propia y libre voluntad.
Existe un Proyecto de Historia Clínica Digital en el Sistema Nacional de
Salud, que tiene como finalidad garantizar a los ciudadanos y a los
profesionales sanitarios el acceso a aquella información clínica relevante
para la atención sanitaria de un paciente desde cualquier lugar del
Sistema Nacional de Salud, asegurando a los ciudadanos que la consulta
de sus datos queda restringida a quién está autorizado para ello.
Precisiones
En la Comunidad Autónoma de Galicia se regula el uso y acceso a la historia clínica

electrónica, previendo que en los supuestos de procedimientos administrativos de
exigencia de responsabilidad patrimonial sobre la asistencia sanitaria, se debe
permitir que los órganos competentes para su tramitación y resolución tengan
acceso a la información contenida en la historia clínica electrónica, limitado
estrictamente a los fines específicos de cada caso (D Galicia 29/2009 art.14 ).
6553 Formas de suministrar el consentimiento informado

(L 41/2002 art.8 )
Se establecen dos formas de suministrar el consentimiento informado. La

regla general es el consentimiento verbal; la regla especial es el
consentimiento escrito (nº 6557 ), que se exige en los siguientes casos:
intervención quirúrgica, procedimientos diagnósticos y terapéuticos
invasores y aplicación de procedimientos que suponen riesgos o
inconvenientes de notoria y previsible repercusión negativa sobre la salud
del paciente.
La revocación del consentimiento puede hacerla el paciente, en cualquier
momento, libremente y por escrito.
Cabe la posibilidad de incorporar anejos y otros datos de carácter
general y debe contener información suficiente sobre el procedimiento
de aplicación y sobre sus riesgos.
Los pacientes o usuarios tienen el derecho a ser advertidos de la
posibilidad de utilizar los procedimientos de pronóstico, diagnóstico y
terapéuticos que se le apliquen en un proyecto docente o de
investigación.
El paciente puede renunciar a recibir información, esta renuncia está
limitada al interés de la salud de cada paciente, de terceros, de la
colectividad y por las exigencias terapéuticas del caso. La renuncia a la
información debe hacerse constar documentalmente, sin perjuicio de la
obtención del consentimiento previo para la intervención.
6555 No obstante, los facultativos pueden realizar las intervenciones clínicas

indispensables a favor de la salud del paciente, sin necesidad de su
consentimiento:
a) Cuando existe riesgo para la salud pública a causa de razones
sanitarias, aunque una vez adoptadas las medidas pertinentes, siempre
que se disponga el internamiento obligatorio de personas, debe
comunicarse a la autoridad judicial en un plazo máximo de 24 horas (LO
3/1986 art.2 y 3 , de medidas especiales en materia de salud pública).
b) Cuando existe riesgo inmediato grave para la integridad física o
psíquica del enfermo y no es posible conseguir su autorización,
consultando, cuando las circunstancias lo permitan, a sus familiares o a las
personas vinculadas de hecho a él. Sin embargo, en este último supuesto
pueden surgir numerosos problemas como el resuelto por TCo auto
369/1984 , en el que se solicitaba amparo ante una serie de sentencias
penales absolutorias como consecuencia de que un magistrado-juez,
otorgó autorización para realizar transfusiones sanguíneas a un Testigo de
Jehová, donde se ventiló la eventual existencia de varios delitos respecto
de los facultativos intervinientes en el tratamiento (coacciones, contra la
libertad de conciencia y un delito culposo, valorando el elemento
normativo del tipo, implícito en la imprudencia -CP art.565 -, esto es,
que el médico querellado no había inobservado la diligencia exigible en su
profesión), desestimándose la existencia de argumentos que sustentasen
un recurso de amparo.
Precisiones
1) Corresponde la Administración demostrar que la paciente fue informada de los

riesgos de la operación (hecho positivo) y no a la paciente probar que la
Administración no le facilitó esa información (hecho negativo) (TS 28-6-99, EDJ
19002 ).
2) La falta o insuficiencia de información debida al paciente constituye en sí misma
o por sí sola una infracción de la lex artis ad hoc, que lesiona su derecho de
autodeterminación, al impedirle elegir con conocimiento y de acuerdo con sus
propios intereses y preferencias entre las diversas opciones vitales que se le
presentan. Causa, pues, un daño moral, cuya indemnización no depende de que el
acto médico en sí mismo se acomodara o dejara de acomodarse a la praxis médica,
sino de la relación causal existente entre ese acto y el resultado dañoso o perjudicial
que aqueja al paciente. El incumplimiento de aquellos deberes de información solo
deviene irrelevante y no da, por tanto, derecho a indemnización cuando ese
resultado dañoso o perjudicial no tiene su causa en el acto médico o asistencia
sanitaria (TS 3-1-12, EDJ 2035 )
6556 Consentimiento informado verbal

La regulación legal debe interpretarse en el sentido de que no excluye de
modo radical la validez del consentimiento en la información no realizada
por escrito. Sin embargo, al exigir que el consentimiento informado se
ajuste a esta forma documental, más adecuada para dejar la debida
constancia de su existencia y contenido, la normativa contenida en la L
14/1986 tiene virtualidad suficiente para invertir la regla general sobre la
carga de la prueba, según la cual, en tesis general, incumbe la prueba de
las circunstancias determinantes de la responsabilidad a quien pretende
exigirla de la Administración.
La obligación de recabar el consentimiento informado de palabra y por
escrito obliga a entender que, de haberse cumplido de manera adecuada
la obligación, habría podido fácilmente la Administración demostrar la
existencia de dicha información. Es bien sabido que el principio general de
la carga de la prueba sufre una notable excepción en los casos en que se
trata de hechos que fácilmente pueden ser probados por la
Administración (TS 23-10-07, EDJ 195022 ; 20-12-07, EDJ 243244 ;
1-2-08, EDJ 17250 ).
6557 Condiciones de la información y consentimiento por escrito

(L 41/2002 art.10 )
La información básica a suministrar por el facultativo al paciente antes de

recabar su consentimiento escrito es la siguiente:
- las consecuencias relevantes o de importancia que la intervención
origina con seguridad;
- los riesgos relacionados con las circunstancias personales o
profesionales del paciente;
- los riesgos probables en condiciones normales, conforme a la
experiencia y al estado de la ciencia o directamente relacionados con el
tipo de intervención;
- las contraindicaciones.
Precisiones
1) La Ley establece que corresponde al médico responsable ponderar, en cada caso,

que cuanto más dudoso sea el resultado de una intervención más necesario resulta
el previo consentimiento por escrito del paciente.
2) Se ha estimado incorrecta la doctrina seguida por la Audiencia Nacional,
declarándose que la regulación legal del consentimiento informado debe
interpretarse en el sentido de que no excluya de modo radical la validez del
consentimiento en la información no realizada por escrito, sin embargo, al exigir que
este se ajuste a esta forma documental, más adecuada para dejar la debida
constancia de su existencia y contenido, la nueva normativa contenida en la Ley
General de Sanidad tiene virtualidad suficiente para invertir la regla general sobre la
carga de la prueba (TS 18-6-04, EDJ 63831 ). La forma escrita del consentimiento
no resulta imprescindible, si consta efectivamente prestado, no siendo preciso que
se acredite mediante prueba documental, sino que la información y el
consentimiento pueden mostrarse por cualquier medio de prueba, y en el caso
enjuiciado por la sentencia impugnada, no hubo un incumplimiento de la lex artis (TS
30-3-04, EDJ 31716 ).
3) La sala de instancia aceptó la existencia del consentimiento en razón de que lo
normal es firmar la última hoja y no las anteriores. Tal valoración resulta razonable y
lógica sin que en nuestro sistema hubiere que tratar al consentimiento informado
como a los documentos en que deben firmarse al final y rubricarse las hojas
precedentes (TS 7-12-11, EDJ 292751 ).
6559 Consentimiento informado por representación

(L 41/2002 art.9.3 )
A pesar de que la norma propone que el paciente participe, en la medida

de lo posible, en la toma de decisiones a lo largo del proceso sanitario, se
otorga el consentimiento por representación en los siguientes supuestos:
a) Cuando el paciente no sea capaz de tomar decisiones, a criterio del
médico responsable de la asistencia, o su estado fisco o psíquico no le
permita hacerse cargo de la situación.
b) Cuando el paciente esté incapacitado legalmente.
c) Cuando el paciente menor de edad no sea capaz ni intelectual ni
emocionalmente de comprender el alcance de su intervención. En este
supuesto, se producen varias situaciones:
- menor con 12 años cumplidos: el consentimiento ha de prestarlo su
representante legal después de escuchar su opinión;
- menores no incapaces ni incapacitados, pero emancipados o con 16
años cumplidos: no cabe prestar el consentimiento por representación,
pero en caso de grave riesgo, según el criterio del facultativo, los padres
han de ser informados y su opinión será tenida en cuenta para la toma de
la decisión correspondiente.
Si el paciente carece de representante legal, el consentimiento han de
prestarlo las personas vinculadas a él por razones familiares o de hecho.
La prestación de consentimiento por representante ha de ser adecuada a
las circunstancias, proporcionada a las necesidades que haya que atender
y estar presidida por los principios de en favor paciente y con respeto a su
dignidad personal (L 41/2002 art.9.5 ).
Precisiones
1) Existe obligación de informar al representante o familiares del menor para

obtener su consentimiento informado, TS 4-4-00, EDJ 9963 .
2) En el supuesto muy habitual de la representación de los padres respecto a los
hijos ha de recordarse que la Const (art.39.1) , consagra el deber que tienen los
padres de prestar asistencia de todo orden a los hijos habidos dentro o fuera del
matrimonio durante su minoría de edad; y que el CC art.110 dispone que los
padres están obligados a velar por los hijos menores, incluso aunque no ostenten la
patria potestad.
6561 Supuestos especiales

(L 41/2002 art.9.4 )
La práctica de ensayos clínicos y de técnicas de reproducción humana

asistida se rige por lo establecido con carácter general sobre la mayoría
de edad y por las disposiciones especiales de aplicación.
La normativa aplicable en estos supuestos es la siguiente:
• Ensayos clínicos: L 29/2006 de garantías y uso racional de los
medicamentos y productos sanitarios; RD 223/2004 , por el que se
regulan los ensayos clínicos con medicamentos.
• Técnicas de reproducción humana asistida: L 14/2006 sobre técnicas
de reproducción humana asistida; RD 412/1996 , que establece los
protocolos obligatorios de los estudios de los donantes y usuarios
relacionados con las técnicas de reproducción asistida.
6563 Instrucciones previas

(L 41/2002 art.11 )
Las instrucciones previas son un documento en virtud del cual, una

persona mayor de edad, capaz y libre, manifiesta anticipadamente su
voluntad, con objeto de que esta se cumpla en el momento de que llegue
a situaciones en cuyas circunstancias no sea capaz de expresarlos
personalmente, sobre los cuidados y el tratamiento de su salud o, una vez
llegado, el fallecimiento, sobre el destino de su cuerpo o de los órganos
del mismo.
Las instrucciones previas deben constar siempre por escrito.
El Registro Nacional de Instrucciones Previas posibilita el conocimiento
en todo el territorio nacional de las instrucciones previas otorgadas por
los ciudadanos, que hayan sido formalizadas de acuerdo con lo dispuesto
en la legislación de las comunidades autónomas. Es el depositario de las
instrucciones previas remitidas por los registros autonómicos. Está
adscrito al Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, a través de
la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación.
El particular puede, en cualquier momento, sustituir, modificar o revocar
sus instrucciones previas en cualquier registro autonómico, prevaleciendo
siempre el último documento legalmente otorgado.
Precisiones
Algunas comunidades autónomas han elegido una denominación distinta:

documento de voluntades anticipadas, manifestaciones anticipadas de voluntad,
declaración de voluntad vital anticipada, voluntades previas y expresión anticipada
de voluntades y testamento vital (nº 6567 ), pero todas se refieren a la misma
circunstancia.
6564 Designación de representante

El otorgante del documento de instrucciones previas puede designar un
representante para que, llegado el caso, sirva como interlocutor suyo con
el médico o el equipo sanitario para procurar el cumplimiento de las
instrucciones previas.
Precisiones
El documento de instrucciones previas prevalece sobre la opinión de los familiares.

No obstante, el otorgante puede designar a un familiar como representante.
El representante es el interlocutor ante el médico responsable o el equipo sanitario,
para ayudar a interpretar, en su caso, las instrucciones contenidas en el documento.
6565 Limitaciones a la aplicación de las instrucciones previas

No se aplicarán las instrucciones previas que sean contrarias al
ordenamiento jurídico, a la lex artis o que no se correspondan al supuesto
de hecho que el interesado haya previsto en el momento de
manifestarlas.
En la historia clínica del paciente debe quedar constancia razonada de las
anotaciones relacionadas con estas previsiones.
6566 Procedimiento para el cumplimiento de las instrucciones previas

Cada servicio de salud ha de regular el procedimiento para el
cumplimiento de las instrucciones previas de cada persona.
Sobre los registros de las comunidades autónomas, ver nº 6567 .
6567 Registros de instrucciones previas

El Registro Nacional de Instrucciones Previas (RNIP) se regula por el RD
124/2007 . El correspondiente fichero automatizado de datos de
carácter personal recoge, la creación del Registro, su adscripción al
Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, su objeto y finalidad,
el procedimiento registral y de acceso y el mandato de creación del
correspondiente fichero automatizado.
Este fichero fue regulado mediante la OM SCO/2823/2007 .
Los datos del Registro tienen asegurada la confidencialidad y solo pueden
acceder a ellos, previa identificación, personas autorizadas por las
autoridades sanitarias.
El sistema garantiza la identificación de la persona destinataria de la
información y la integridad de las comunicaciones. Además, las personas
que, por razón de su cargo u oficio, accedan a cualquiera de los datos del
Registro Nacional están sujetas al deber de guardar secreto.
Existen igualmente registros autonómicos en esta materia, con

distintas denominaciones, según se expone en el cuadro siguiente. 
Andalucía: Voluntades vitales anticipadas (L Andalucía 5/2003
art.9 ; D Andalucía 59/2012 ; L Andalucía 2/2010 )
Aragón: Voluntades anticipadas (L Aragón 6/2002 art.15 ; D

Aragón 100/2003 )
Asturias: Instrucciones previas de tratamiento médico del Principado

de Asturias (L Asturias 5/2018 art.11 y 21 ; D Asturias 4/2008 ;
Resol 29-4-08 ; D Asturias 13/2014 art.16.c ).
Baleares: Voluntades anticipadas (L Baleares 1/2006 art.8 ; D

Baleares 58/2007 ; L Baleares 4/2015 art.7 )
Canarias: Manifestaciones anticipadas de voluntad (L Canarias

1/2015 art.5 , 9 , 10.1 , 19 , 21 y disp.trans. única; L
Canarias 11/1994 art.6.2 ; D Canarias 13/2006 )
Cantabria: Voluntades expresadas con carácter previo (L Cantabria

7/2002 art.34 ; D Cantabria 139/2004 )
Castilla y León: Instrucciones previas (L Castilla y León 8/2003

art.30 ; Orden Castilla y León SAN/204/2014 art.44.f )
Castilla-La Mancha: Voluntades anticipadas (L Castilla-La Mancha

6/2005 ; D Castilla-La Mancha 15/2006 ; Orden Castilla-La
Mancha 31-8-2006 )
Cataluña: Voluntades anticipadas (L Cataluña 21/2000 art.8 ; D

Cataluña 175/2002 ; D Cataluña 168/2004 ; Orden Cataluña 25-
2-2005)
Extremadura: Voluntades anticipadas en materia de la propia salud (L

Extremadura 6/2005 )
Galicia: Instrucciones previas (L Galicia 3/2001 ; L Galicia

12/2013 ; D Galicia 257/2007 art.1 ; D Galicia 159/2014 )
La Rioja: Instrucciones previas (L La Rioja 2/2002 art.6.5 ; L La Rioja

9/2005 ; D La Rioja 30/2006 ; Orden La Rioja 8/2006 )
Madrid: Instrucciones previas (L Madrid 12/2001 art.28 ; L Madrid

3/2005 ; D Madrid 101/2006 ; D Madrid 23/2014 art.6.d ;
Orden Madrid 2191/2006 ; Orden Madrid 645/2007 )
Murcia: Instrucciones previas (L Murcia 3/2009 art.51 ; D Murcia

80/2005 )
Navarra: Voluntades anticipadas (LF Navarra 17/2010 art.54 s. ; LF

Navarra 8/2011 art.9 s. )
País Vasco: Voluntades anticipadas (L País Vasco 7/2002 art.3 ;D

País Vasco 270/2003 )

C.Valenciana: Voluntades anticipadas (L C.Valenciana 10/2014

art.45 ; L C.Valenciana 16/2018 art.44 y 45 ;D C.Valenciana
4/2014 art.13.2.c )
I. Deber resarcitorio de la Unión Europea por actos de naturaleza

normativa
(Tratado FUEart.268 y 340 ; Estatuto TJUE art.46 )
6570 Nuestro país forma parte de una organización supranacional, que cuenta
con un Derecho e instituciones propias, por lo que resulta de todo punto
lógico que su normativa contenga una previsión para la eventualidad de
que se genere el deber de reparar daños causados, con carácter general,
por las instituciones comunitarias o sus agentes en el ejercicio de sus
funciones y, en este particular supuesto, por los actos de naturaleza
normativa.
Precisiones
1) El Derecho de la Unión Europea recoge el principio de responsabilidad no

contractual de la Unión (Tratado FUE art.340 ) y el correlativo deber de
reparación conforme a los principios generales comunes a los Derechos de los
Estados miembros, los daños causados por sus instituciones y sus agentes en el
ejercicio de sus funciones (en este sentido es importante la tesis armonizadora
sentada en la sentencia TJCE 27-6-91, asunto T-120/89).
2) En el caso de daños causados por el Banco Central Europeo o sus agentes, no
responde la Unión, sino el propio Banco (Tratado FUE art.340 ).
6572 Requisitos
Tal como establece la jurisprudencia de la Unión Europea, la imposición
de un deber resarcitorio a las instituciones comunitarias por actos de
naturaleza normativa solo puede apreciarse cuando se dan los siguientes
requisitos, de apreciación muy restrictiva (TJCE 8-12-87, asunto C-50/86;
13-6-66, asunto C-57/65; 24-7-86, asunto C-267/82; 19-3-92, asunto
C-104/89 y C-37/90):
- ilegalidad de un acto de las instituciones;
- realidad del perjuicio; y
- existencia de un vínculo de causalidad entre el acto y el perjuicio
invocado.
6574
Precisiones
1) La Unión Europea responde, también, por los daños ocasionados por sus
agentes, entendiendo por tales, funcionarios y personas vinculadas por contrato con
la Unión Europea, siempre y cuando el quebranto fuera causado por estos en el
ejercicio de sus funciones.
2) La responsabilidad extracontractual originada por inactividad normativa
comunitaria es la parte sustancial del régimen de responsabilidad de los poderes
públicos comunitarios (Mangas y Liñán).
Al tratarse de un acto normativo que implica una elección de política económica ,

no puede comprometerse la responsabilidad de la Unión por el perjuicio que unos
particulares hubieran sufrido por el efecto de este acto, más que en presencia de
una violación suficiente caracterizada de una regla superior de derecho que proteja a
los particulares. Este tipo de infracción suficientemente caracterizada tiene lugar
cuando la institución haya incurrido en un error inexcusable, pues la jurisprudencia
europea exige que la violación conlleve un perjuicio para el particular de carácter
específico -que resulte indubitado su carácter de víctima-, no previsible y grave
-identificable a lo que en normativa nacional la antijuridicidad, se entiende superior a
los riesgos inherentes al ejercicio de la actividad económica- (TJUCE 2-12-71,
asunto C-5/71).
3) Sobre la materia pueden consultarse diversos pronunciamientos del Tribunal de
Justicia: TJCE 17-12-81, asunto C-87/80 a 200/80; 7-5-92, asuntos C-258/90 y
C-259/90 ; 21-6-00, asunto T-537/93 ; 21-6-00, asunto T-429/93 ).
4) En cuanto a la responsabilidad de la Unión Europea por actos lícitos , la doctrina
jurisprudencial dominante establece que, a falta de legalidad imputable a una
institución comunitaria, la demanda de indemnización debe ser desestimada (TJCE
22-4-99, asunto C-161/97 ). Sin embargo, se ha admitido un supuesto de
responsabilidad derivada de acto lícito, debido a la existencia de un perjuicio
anormal y especial, que afectaba a una categoría particular de agentes económicos
de manera desproporcionada rebasando los límites del riesgo económico inherente a
las actividades del sector de que se trataba, sin que el acto causante del perjuicio
estuviera justificado por el interés económico general (TJCE 28-4-98, asunto
T-184/95 ).
6576 Proceso
La competencia para el conocimiento de los litigios por responsabilidad
extracontractual se atribuye al Tribunal de Justicia de la Unión Europea
(Tratado FUE art.268 ).
La legitimación activa la ostenta cualquier persona física o jurídica , así
como los Estados miembros, que posean un interés legítimo, a saber, que
hayan sufrido un daño.
La legitimación pasiva la tiene la propia Unión Europea, pero el Tribunal
de Justicia de la Unión Europea exige que el demandante se dirija contra
la institución y órgano al que sea imputable el acto causante del daño.
El plazo de prescripción de la acción es de 5 años contados a partir de la
adopción del hecho que la motivó (Estatuto TJUE art.43 ).
La interrupción se produce en dos supuestos:
• Si el sujeto perjudicado (persona física o jurídica) presenta demanda
ante el TJUE.
• Si el sujeto perjudicado presenta reclamación ante la Institución autora
del acto.
Precisiones
1) El TJUE, en la práctica, admite que en el petitum de estos recursos se solicite,

únicamente la declaración de la obligación de la Unión Europea de reparar el daño, o
bien que, además de lo anterior, se solicite la cuantificación del daño y,
consecuentemente, la determinación del valor de la indemnización (Mangas y Liñán).
2) En el ordenamiento de la Unión Europea rige el principio de admisión indirecta ,
en virtud del cual la aplicación administrativa del Derecho comunitario corresponde
básicamente a las autoridades de los Estados miembros, relegándose a supuestos
excepcionales los casos de relación directa de las instituciones comunitarias con
los presuntos perjudicados reclamantes, normalmente cuando los perjudicados no
disponen de recurso interno alguno para solicitar la indemnización. Ello supone un
mayor protagonismo de las demandas en jurisdicciones de los Estados miembros,

existiendo múltiples ejemplos en materia de política agraria europea.
3) El cesionario de un derecho debe ser considerado legitimado, a no ser que las
circunstancias que hayan motivado el litigio hagan pensar que la cesión haya podido
prestarse a un abuso (TJCE 4-10-79, asunto C-238/78 ).
J. Supuestos indemnizatorios urbanísticos

(LS/15 art.4.1 y 48 )
6580 1. Consideraciones generales 6585
2. Concretos supuestos indemnizatorios 6590
6581 Partiendo del principio general de no indemnización, salvo en los

supuestos expresamente establecidos por la Ley, por los daños causados
por la ordenación territorial y urbanística, se recogen en la legislación
estatal los siguientes supuestos indemnizatorios:
a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la
urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en
ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o
negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca
antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o,
transcurridos estos, si la ejecución no se ha llevado a efecto por causas
imputables a la Administración.
Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la
ordenación territorial o urbanística no son indemnizables, sin perjuicio de
que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la
construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil.
b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los
deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y
edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso
que no sea susceptible de distribución equitativa.
c) La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos
habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio
sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.
d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y
actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su
denegación improcedente. En ningún caso hay lugar a indemnización si
existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.
No existen en estos casos especialidades procedimentales, sino
materiales. Ha de tenerse presente la nutrida jurisprudencia relativa a
estos supuestos, así como la doctrina del Consejo de Estado y órganos
consultivos autonómicos.
1. Consideraciones generales
6585
La actividad urbanística de los poderes públicos queda sujeta al principio

general de responsabilidad de las Administraciones públicas (Const
art.9.3 y 106 ; LRJSP art.32 s. ; LPAC art.65 , 67 , 81 , 91 y
92 ). Tanto la Ley del suelo estatal (LS/15 art.48 ) como diversas leyes
autonómicas contemplan unos supuestos indemnizatorios en materia
urbanística que son concreción del principio general de responsabilidad y
tienen, por ello, un carácter enumerativo, no cerrado, con el fin de
facilitar el enjuiciamiento de los supuestos que más frecuentemente
pueden plantearse.
Es competencia del Estado establecer los casos en que la Administración
urbanística viene obligada a indemnizar a los propietarios afectados por
razón del urbanismo -Const art.149.1.18 -. Las comunidades
autónomas pueden establecer en su normativa propia nuevos supuestos
indemnizatorios, que se superpongan a la garantía indemnizatoria general
prevista por el Estado (TCo 61/1997 ), aunque, por el momento, no se
encuentran previsiones significativas en la normativa de las comunidades
autónomas respecto del mínimo estatal.
Sentado el principio de responsabilidad de la Administración pública en
todos sus ámbitos, conviene subrayar que, en el urbanístico, dada la
naturaleza estatutaria de la propiedad inmobiliaria (TSJ Madrid 19-7-07,
EDJ 177932 ), los supuestos indemnizatorios -que responden a la
garantía de integridad patrimonial del dominio- tienen cierto carácter
excepcional (DGSJE Dict 3-4-98) y deben ser objeto de interpretación
restrictiva (TS 24-4-92, EDJ 3967 ). El régimen jurídico de la propiedad
inmobiliaria determina que su contenido principal, el derecho a edificar,
no derive del derecho dominical en sí, sino de la ordenación urbanística,
por lo que se sienta el principio de no indemnización a los propietarios
por la ordenación del uso de los terrenos y construcciones, o por las
limitaciones y deberes establecidos por el planeamiento (LS/15 art.4.1 ;
LS/07 art.3.1 ; LS/98 art.2.2 ; TSJ C.Valenciana 2-4-04), salvo que
haya un contenido urbanístico inherente a la propiedad inmobiliaria y
previo a la ordenación de este carácter que deba respetarse.
Precisiones
1) El establecimiento de los supuestos indemnizatorios se incardina

competencialmente en Const.art.149.18ª , tanto en lo que se refiere a
expropiación forzosa como respecto del sistema de responsabilidad patrimonial de
las Administraciones públicas (TCo 164/2001 ; TS 17-12-13, EDJ 261301 ).
2) El principio de no indemnización se acoge también en el Derecho comparado.
Por ejemplo, en Francia se establece la regla de no indemnización por servidumbres
urbanísticas, sin perjuicio de algunas excepciones (Code de l'urbanisme art.160.5):
no se aplica tal principio en caso de carga exorbitante y desproporcionada con el fin
perseguido de interés general (Conseil d'Etat Arrêt 3-7-1998); excepciones a la regla
de exclusión de compensación (Conseil d'Etat Arrêt 7-1-2000, 25-4-2003); normas
urbanísticas (Conseil d'Etat Arrêt 22-3-2007).
3) En el ámbito urbanístico resulta de aplicación el plazo general de prescripción
para ejercicio de la acción de un año -LPAC at.67.1 -, teniendo en cuenta que el
ejercicio de una acción civil tendente al resarcimiento, salvo que sea
manifiestamente infundada, puede interrumpir el curso de la prescripción (TS 13-6-
07, EDJ 70420 ), a lo que se equipara la reclamación extrajudicial que contenga
claramente el acto volitivo de reclamación, no la mera constatación de la existencia

del derecho (CCM Dict 461/2009).
4) Solo cabe la indemnización de daños reales, no hipotéticos. Es obligación del
perjudicado acreditar la existencia de la actuación dañosa de la Administración
supuestamente causante del daño. Si no se especifican, a través de la reclamación,
los daños ocasionados, ni se acreditan mediante la práctica de los medios de prueba
oportunos, procede desestimar la reclamación de indemnización basada en un
supuesto indemnizatorio urbanístico (CC Canarias Dict 210/2013 ).
6586 En el cuadro que figura a continuación exponemos, a grandes rasgos, el

panorama general de la responsabilidad de la Administración en el ámbito
urbanístico y de los supuestos indemnizatorios, tanto en lo que se refiere
a la normativa estatal como a la de las comunidades autónomas.
Aunque en la normativa autonómica no es habitual la regulación
específica de los supuestos indemnizatorios, destacamos diversas
referencias sobre el régimen de la propiedad del suelo, que recoge el
principio de no indemnización por la ordenación urbanística de terrenos y
construcciones, y diversas excepciones y casos particulares.
Rasgos principales/Supuestos indemnizatorios
• Principio general de exclusión de la

indemnización
• Alteración de la ordenación (o por cambio del
acto de adjudicación de esta actividad), que incide
en las condiciones de ejecución de la
urbanización.
• Alteración de la ordenación con licencia en
vigor.
• Anulación de los títulos administrativos
Regulación estatal habilitantes de obras y actividades, demora
(LS/15 art.4.1 , injustificada en su otorgamiento y su denegación
13.2.a y 48 ) improcedente.
• Ocupación de terrenos destinados por la
ordenación a dotaciones públicas, por el tiempo
desde aquella hasta la aprobación definitiva del
instrumento por el que adjudiquen al propietario
otros equivalentes (LS/15 ).
• Alteración de previsiones y criterios respecto
de los expresados en consulta urbanística, dentro
del plazo de efectividad de esta.
• Otros supuestos indemnizatorios
Andalucía • Principio general de no indemnización

(L Andalucía 7/2002 • Construcciones, obras e instalaciones
art.6.3 , 49.1 , provisionales en suelo no urbanizable: cesación
52.3 , 142 y sin derecho a indemnización
174 ) • Indemnización por ocupación temporal

• Alteración de previsiones y criterios respecto
de los expresados en consulta urbanística, dentro
del plazo de efectividad de esta
• Licencias urbanísticas disconformes con la
nueva ordenación urbanística
• Anulación de licencias otorgadas, sin dolo,

culpa o negligencia graves del perjudicado.
Aragón • Indemnización por coste justificado de tasas y
(DLeg Aragón proyecto a peticionarios de licencias suspendidas
1/2014 art.78.5 , por inicio de procedimiento de reparcelación.
146 , 271.4 ) • Solicitudes de licencias urbanísticas
disconformes con la nueva ordenación
urbanística.
Asturias
(D Asturias
278/2007art.584 , • Principio general de no indemnización
604.8 ; DLeg • Usos y obras provisionales: cesión sin
Asturias 1/2004 indemnización
art.11 , 106 , • Obras inútiles y remisión a LS/98 art.44.1
117.2 , 139.2 , (que debe entenderse actualmente a
192.e ; D Asturias LS/15art.42 y 48.a )
278/2007art.584 ,
604.8 )
• Principio general de no indemnización.

Baleares • Indemnización por alteración del planeamiento
(L Baleares urbanístico, motivado, en su caso, por la
12/2017 art.6 , ordenación territorial.
13 , 30 , 155 y • Emisión de informe municipal erróneo -o no
disp.trans.11ª ; L emisión- solicitado por el promotor de una
Baleares 6/1999 actividad, sobre parámetros urbanísticos de esta.
art.35 y 36 ; L • Reparación por gastos en proyectos necesarios
Baleares 7/2013 devenidos inútiles por alteración del criterio
disp.adic.7ª ) administrativo manifestado en consulta
urbanística antes del fin de su plazo de vigencia.
Canarias • Principio general de no indemnización.

(L Canarias 4/2017 • Usos y obras provisionales: demolición o
art.26 y 32 ) desmantelamiento sin derecho a indemnización.
Cantabria • Principio general de no indemnización (*)

(L Cantabria 2/2001 • Indemnización por (entre otros supuestos)
art.3 , reducción de derechos, alteración anticipada del
disp.adic.6ª y planeamiento, imposición de vinculaciones
disp.adic.7ª ) singulares

• Indemnización por actuaciones administrativas
declaradas ilegales (especialmente, con
demolición de inmuebles)
Castilla-La Mancha
(DLeg Castilla-La
• Principio general de no indemnización
Mancha 1/2010
• Obras provisionales: demolición sin derecho a
art.53 , 67.b y
indemnización
162 ; D Castilla-La
• Revocación de licencias
Mancha 248/2004
art.130 )

Castilla y León
• Indemnización por alteración del planeamiento
(L Castilla y León
antes de transcurrir los plazos y por limitaciones o
5/1999 art.7.2 ; D
vinculaciones singulares en orden a la
Castilla y León
conservación de inmuebles
22/2004art.13 ,
• Indemnización por anulación de licencia, sin
58.2 y 361.6 )
dolo o culpa grave

• Usos provisionales del suelo: cesación sin
derecho a indemnización
• Remisión a LS/15
• Indemnización por reducción de
Cataluña aprovechamiento precisa aprobación definitiva
(DLeg Cataluña del plan urbanístico -si es preciso- y siempre de
1/2010 art.6 , proyectos de urbanización y reparcelación (si se
53.2 , 54.1 y sigue este sistema).
115 ; D Cataluña • Plazos de ejecución a efectos de
305/2006art.2.c , indemnización: se remite al planeamiento.
27.2 y 32.3 ) • El reconocimiento de usos y edificabilidades
preexistentes no tiene consideración de
limitación o vinculación singular.
• En algunos supuestos (DLeg Cataluña 1/2010
art.73 ): indemnización del coste de proyectos y
tasas.
• Principio general de no indemnización.

Extremadura • Revocación de licencia por disconformidad
(L Extremadura sobrevenida con la ordenación.
11/2018 art.57.7 , • Información errónea sobre la ordenación en el
61.2 y 156.2.b ) portal de transparencia de la Administración
competente.
Galicia Principio general de no indemnización, salvo en

(L Galicia 2/2016 supuestos previstos legalmente
art.13.2 ; D Galicia

143/2016
art.22.2 )
• Indemnización por suspensión del

La Rioja
otorgamiento de licencias
(L La Rioja 5/2006
• Ordenes de ejecución por motivos turísticos o
art.87.2 y 198 )
culturales
• Principio general de no indemnización por la

Madrid
ordenación
(L Madrid 9/2001
• Indemnización por infracción del principio de
art.10.1 )
prohibición de las vinculaciones singulares
Murcia
Principio general de no indemnización por la
(L Murcia 13/2015
ordenación
art.76 )
• Principio de no indemnización
• Indemnización por alteración anticipada del
Navarra
planeamiento, con y sin licencia
(DFLeg Navarra
• Indemnización por limitaciones singulares
1/2017 art.84 )
• Indemnización por anulación de licencia, mora
injustificada y denegación improcedente
País Vasco
• Principio de no indemnización
(L País Vasco
• Obras y usos provisionales: cese
2/2006 art.18.3 y
• No indemnización por alteración de la
4 , 25.a , 36 ,
edificabilidad urbanística en caso de adaptación
37 y
automática del planeamiento
disp.trans.2ª )
• Principio de no indemnización (salvo excepción

C.Valenciana legal expresa). Implícito.
(L C.Valenciana • Resarcimiento en supuestos de suspensión del
5/2014art.64.5 , licencias.
65.2 , 219.2 ) • Compensación por perjuicios en caso de
alteración sobrevenida de planeamiento.
(*) El principio de no indemnización (L Cantabria 2/2011 art.3 ), se matiza al
afirmar que los particulares tienen derecho, en los términos de la legislación
estatal, a ser indemnizados de toda lesión que sufran por el funcionamiento de
los servicios públicos en materia urbanística (L Cantabria 2/2011
disp.adic.6ª ).
6587
Precisiones
1) El principio de no indemnización resulta del carácter estatutario de la propiedad

2) La LS/15 art.48 establece los supuestos en los que, en todo caso, puede
generarse derecho a la indemnización, siempre que concurran las circunstancias
precisas y exigibles. Sin perjuicio de ello, las leyes autonómicas podrían prever
otros complementarios, satisfaciendo así la exigencia de expresa previsión legal, no
necesariamente estatal (LS/15 art.4.1 ), siempre que respeten el sistema de
responsabilidad patrimonial establecido por la legislación estatal (Const
art.149.1.18ª ) y respondan al desarrollo de una determinada política sectorial
(TCo 61/1997 ; TSJ C.Valenciana 31-1-07, EDJ 24527 ; CCCYL Dict
893/2005 ). En todo caso, la específica previsión de ciertos supuestos en la LS/15
art.48 no lleva aparejada la exclusión de cualesquiera otros, pues no estamos sino
ante meras especificaciones del régimen general (CCA Dict 235/2003 ).
3) Los supuestos relativos a la alteración del planeamiento están ligados al principio
de confianza legítima (nº 108 s. ).
4) No existe un derecho subjetivo de los afectados por actuaciones de la
Administración -entre otras, la urbanística- a ser compensados indirectamente de los
daños irrogados por medio de establecimiento de subvenciones o medidas de
fomento, pues su implantación queda dentro de la discrecionalidad administrativa
(TSJ Cataluña 3-6-05, EDJ 109190 ).
5) Corresponderá al Gobierno de Baleares el pago de las indemnizaciones por las
lesiones patrimoniales que se hayan podido producir, en su caso, como consecuencia
de la extinción de las autorizaciones administrativas legitimantes de actuaciones de
urbanización o edificación que se derivó de la entrada en vigor de la L Baleares
4/2008 -medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible-, por su
incompatibilidad con los nuevos usos establecidos en los terrenos a que se refiere L
Baleares 4/2008 art.9 (DL Baleares 5/2009 art.9 ).
2. Concretos supuestos indemnizatorios
6590 a. Incumplimiento de convenios urbanísticos 6595
b. Alteración del planeamiento 6600
c. Alteración del planeamiento con licencia en vigor 6620
d. Limitaciones singulares 6640
e. Otros supuestos indemnizatorios 6660
a. Incumplimiento de convenios urbanísticos

(LCSP art.34 ; CC art.1101 , 1124 y 1258 )
6595 Cada vez es más frecuente la celebración de convenios urbanísticos entre

las Administraciones públicas y los particulares. Esta figura encuentra
cobertura legal en la regulación de carácter general y en diversas normas
urbanísticas dictadas por las comunidades autónomas que regulan los
requisitos legales a que se deben someter, tanto si se suscriben con
ocasión de la aprobación del planeamiento como de la ejecución del
mismo (p.e. L C.Valenciana 16/2005 disp.adic.4ª ; ver nº 450 s.
Memento Urbanismo 2019).
Sobre su naturaleza jurídica existe una consolidada línea jurisprudencial,
afirmando que se trata de auténticos contratos de carácter administrativo
celebrados entre la Administración y los particulares (TS 30-10-97, EDJ
7524 , 7-11-90 , EDJ 10146 ; CJAE Dict 89/2007 ).
En orden a su eficacia jurídica, se entiende que no es admisible una

disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual, de modo
que esta potestad pública no puede encontrar límite en los convenios que
la Administración haya concluido con los administrativos, sin perjuicio de
las consecuencias jurídicas que ya en otro terreno puedan desencadenar
el alejamiento de convenios anteriores (TS 3-4-95, 5-12-94, EDJ
10234 ). Por ello se dice que estos son acuerdos o pactos de conducta,
no de resultado.
Si bien los convenios urbanísticos no impiden, por tanto, la actuación de
ius variandi, su incumplimiento genera derecho a indemnización. Esta
indemnización se deriva de la responsabilidad contractual de la
Administración que concertó el convenio y después lo incumplió. Tal
responsabilidad por incumplimiento es de naturaleza contractual y debe
regirse lo dispuesto en la legislación de contratos del sector público
(LCSP ) y, en última instancia, el Código Civil (CC art.1101 , 1124 ,
1258 ).
No obstante, teniendo en cuenta que la propia legislación de contratos
públicos dispone que los contratos administrativos especiales se rigen
por sus propias normas con carácter preferente (LCSP art.25.2 ), ha de
atenderse especialmente a la legislación autonómica, aplicando en su caso
analógicamente la LS/15 en lo relativo a supuestos indemnizatorios,
particularmente en cuanto al concepto de lesión resarcible (expuesto en
general en el nº 5500 Memento Urbanismo 2019).
Precisiones
1) En la mayor parte de los supuestos de incumplimiento no existe sin embargo,

efectiva lesión, dado que todavía no se ha incorporado derecho alguno al
patrimonio de los particulares, que lo patrimonializarán en un momento posterior
(CCCM Dict 97/2005 ), sin perjuicio de la exigencia de responsabilidad
contractual.
2) Desde 31-7-2007, los convenios de planeamiento son nulos en la Comunidad de
Madrid (L Madrid 9/2001 art.244 y 245 ). Por ello, de celebrarse tras esta fecha
y sin perjuicio de otras consecuencias, no generará su incumplimiento derecho
indemnizatorio alguno.
b. Alteración del planeamiento

(LS/15 art.48.a )
6600 Genera derecho a indemnización la alteración de las condiciones de

ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de
participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación
territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha
actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos
previstos para su desarrollo o, transcurridos estos, si la ejecución no se ha
llevado a efecto por causas imputables a la Administración.
En esta formulación de la LS/15 ha de subsumirse la revisión o

modificación del planeamiento que produce reducción del
aprovechamiento urbanístico en tales circunstancias (nº 6606 ).
Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la
ordenación territorial o urbanística no son indemnizables, salvo
excepciones, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y
disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha
situación durante su vida útil (nº 6612 ).
Precisiones
Con carácter general, la jurisprudencia (TS 4-3-92, EDJ 2069 ; 16-5-00, EDJ
11990 ; 6-11-00, EDJ 53018 ; 30-6-01, EDJ 32291 ) ha insistido en la
necesidad de que existan derechos consolidados, para que pueda entenderse
procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de planeamiento, lo cual
ocurre:
• Cuando existe un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o
se ha producido el transcurso de este sin ejecución del planeamiento por causas no
imputables al particular (TS 1-2-82 , EDJ 441 ; 16-12-85).
• Cuando el plan parcial se encuentra en la fase final de realización y la
modificación afecta a una parte de los propietarios que han cumplido los requisitos o
cargas de la anterior ordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar,
por ello, discriminados con el resto de los propietarios del sector (TS 29-9-80 , EDJ
14897 ; 24-11-81 , EDJ 8654 ; 12-5-87 , EDJ 3707 ; 24-4-92, EDJ 3967 ).
• Cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizada
comporta que solo sea factible realizar el pago de la indemnización pertinente en el
momento de ejecución del nuevo planeamiento, por la imposibilidad de integrarla en
un polígono en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan
precedente (TS 20-5-86 , EDJ 3343 ).
Estos aspectos se detallan en los apartados siguientes.
6602 Requisitos
Para que nazca el derecho a la indemnización y el correlativo deber de
indemnizar, han de concurrir los siguientes requisitos:
1) Que el derecho al aprovechamiento urbanístico se haya adquirido o
patrimonializado al amparo del plan anterior que se modifica (TS 7-11-
00, EDJ 43340 ; 12-4-06, EDJ 83934 ; 2-11-06, EDJ 306395 ). Se
refiere a un aprovechamiento patrimonializado, pero que no ha sido
efectivamente materializado en una edificación.
2) El aprovechamiento susceptible de apropiación o patrimonializable
según el nuevo plan debe ser inferior al ya patrimonializable con base en
el plan anterior.
3) Que sea imposible materializar íntegramente el aprovechamiento
patrimonializado con arreglo al plan primitivo, por impedirlo la nueva
ordenación urbanística.
4) La alteración del planeamiento que minora el aprovechamiento se ha
de producir antes de transcurrir los plazos previstos, o transcurridos
aquellos, si la ejecución no se hubiese llevado a efecto por causas
Si concurren estos elementos, la lesión del derecho al aprovechamiento
urbanístico genera efectivamente derecho a indemnización (CEst Dict

340/1992 ).
Precisiones
1) Es preciso también que se justifique por el reclamante haber dado cumplimiento

efectivo a los deberes y actuaciones que impone a los propietarios la ordenación y
el ordenamiento urbanísticos, pues solo entonces se han adquirido los contenidos
artificiales del dominio inmobiliario o, en otros términos, se han patrimonializado
estos (TS 5-1-90 , EDJ 96 ; 28-9-93, EDJ 8392 ; 10-4-95, EDJ 3018 ; 15-11-
95, EDJ 7298 ).
2) Este supuesto exige (TSJ Baleares 8-11-11, EDJ 283178 ):
- primero, la reducción del aprovechamiento por la alteración del planeamiento, con
lo que se requiere, por un lado, tanto la patrimonialización previa de ese
aprovechamiento como el previo cumplimiento -integro o en fase final- de los
deberes urbanísticos de cesión, equidistribución y urbanización y, al propio tiempo,
que la reducción del aprovechamiento sea anterior al plazo de ejecución o, de no
serlo, que sea debido a causa imputable a la Administración; y
- segundo, los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al
proceso urbanizador han de haber devenido inútiles e inservibles, lo que impone,
ante todo, proyecto de urbanización o licencia de obra, es decir, título que habilite la
ejecución de la obra urbanizadora o de la edificación, pero también se requiere tanto
que esos gastos se hayan producido dentro de los plazos establecidos, es decir, en el
marco del plan de etapas, como que resulten inservibles por la alteración anticipada
del planeamiento.
3) El carácter excepcional de los requisitos queda recogido con bastante claridad en
la jurisprudencia (TS 12-5-87 , EDJ 3707 ; 16-7-02, EDJ 33054 ).
6604 Modificación o revisión del planeamiento urbanístico

Se alude genéricamente al planeamiento y no solo a la revisión o
modificación de planes parciales, planes especiales y programas de
actuación urbanística. Esto impide que puedan limitarse supuestos
indemnizatorios por razón de la clase de planeamiento. Por tanto, frente
al plan general también se pueden detentar derechos adquiridos cuya
privación puede dar lugar al derecho a la indemnización, si concurren
todos los requisitos.
Precisiones
1) La duda se planteó en relación con los planes generales , pues en el sistema de la

LS/76 la opinión mayoritaria entendió que la alteración del plan general no generaba
derecho a obtener indemnización; salvo en el ámbito de los planes especiales
precisos en suelo urbano. En esta clase de suelo el derecho a edificar se obtiene con
la licencia de edificación, y no es necesario cumplir otros deberes urbanísticos cuya
frustración por alteración del planeamiento pudiera hacer nacer el derecho a la
indemnización.
El sistema de consolidación o patrimonialización de estas titularidades, es decir, el
derecho a edificar, lo da el plan, pero esta atribución es contrapartida de las cargas
que se deriven del planeamiento. En este sentido, el plan general, salvo en los casos
del suelo urbano, solo establece una expectativa negativa, y solo el planeamiento
operativo y de detalles, concreta los contenidos sustantivos del ius aedificandi. Es
cierto que la atribución final de los contenidos del plan solo se cumple cuando se
ejecuta (TSJ C.Valenciana 22-7-94).
2) Por planeamiento se alude al planeamiento concreto , según la clase de suelo
para adquirir el derecho a urbanizar. No comprende, por tanto, las alteraciones del
planeamiento de ordenación del territorio (TS 31-1-95 , EDJ 24387 ). Las distintas
leyes de ordenación territorial dictadas por las comunidades autónomas no
contemplan supuestos indemnizatorios por alteración de los distintos planes
territoriales (título competencial distinto del urbanismo), aun cuanto existe una
adecuada interrelación (TS 28-3-2-97; 13-2-97).
Ahora bien, precisamente por esa acusada interrelación, los planes territoriales,
vinculan en sus propios términos a los planes urbanísticos regulados en las leyes del
suelo, lo que puede obligar a la modificación o revisión de estos y provocar
supuestos indemnizatorios en el propio ámbito urbanístico, según proclama el
Tribunal Constitucional (L Baleares 6/1999 art.35 , 36 ).
3) La redacción de LS/15 art.48.a) acoge no solo supuestos estrictos de
alteración del plan urbanístico regulador de las condiciones de la ejecución, sino de
cambio de la ordenación territorial o urbanística que afecta indirectamente al plan
de referencia. Por ejemplo, por aprobación de un instrumento territorial que se
impone al urbanístico, incluso aprobado por una Administración diferente, como
puede ser un plan de ordenación de los recursos naturales.
6606 Alteración anticipada del planeamiento

Cuando los planes urbanísticos prevén expresamente unos plazos de
ejecución, saber si una alteración del planeamiento es prematura no
plantea excesivos problemas. En este sentido, la jurisprudencia ha
señalado la conveniencia de que los planes urbanísticos fijen plazos de
ejecución, puesto que el plan nace para ser ejecutado (TS 10-10-88 , EDJ
16862 ).
No obstante, es frecuente que los instrumentos de planeamiento no
precisen los plazos de ejecución. La jurisprudencia ha interpretado que la
inexistencia del plazo significa plazo indeterminado, como garantía de
estabilidad y permanencia, y no impide que la Administración ejercite las
facultades que tiene legalmente atribuidas de revisión y modificación.
Consecuentemente, pueden nacer el deber de indemnizar el daño
causado (TS 24-2-87; 28-2-89 , EDJ 2224 ). Al respecto es necesario
hacer las siguientes matizaciones:
a) La responsabilidad derivada de una modificación anticipada de los
planes prevista en LS/76 art.87.2 (doctrina aplicable a LS/92
art.237.1 , LS/98 art.41 , LS/07 art.30.a , LS/08 art.35.a y LS/15
art.48.a ) opera en los supuestos que tienen previsto expresamente
plazos para su ejecución, y también cuando no exista esa previsión. Hay
que entender que en el plan existe un plazo implícito que abarca el
tiempo razonablemente necesario para su ejecución, lo que justifica una
confianza legítima en que el plan va a mantenerse vigente durante ese
tiempo. Solo así puede esperarse que los particulares hagan gastos para
su ejecución. Si la modificación se produce antes del agotamiento de
dicho plazo implícito, podrá entrar en juego la indemnización derivada de
una modificación anticipada (TS 15-11-93, EDJ 10275).
b) Quedan excluidas de indemnización las alteraciones de los planes
producidas una vez transcurridos los plazos previstos para su ejecución.
Como excepción, puede dar lugar a la indemnización cuando los
propietarios no hubieran podido ejecutar el planeamiento por causas
6608
Precisiones
1) El principio de vigencia indefinida de los planes de ordenación urbana no puede

entenderse en un sentido estático, de perpetuación de la ordenación, sino como
garantía de su estabilidad y permanencia. Esta postura no impide que la
Administración ejercite sus facultades de revisión y modificación, cuando nuevos
criterios o nuevas necesidades hagan necesaria o adecuada la actualización del
planeamiento vigente en un momento determinado (TS 28-2-89 , EDJ 2224 ). Pero
aún siendo lícito el ejercicio del ius variandi, con los límites generales de las
potestades discrecionales, se justifica que en determinados casos y bajo ciertas
condiciones, el reconocimiento del derecho de los propietarios afectados a la
oportuna indemnización por los perjuicios que les haya irrogado el ejercicio de la
mencionada potestad (TS 24-3-92, EDJ 2820 ; 20-5-92, EDJ 4994 ).
No existe vinculación del plan actual a las determinaciones del anterior, ni en
consecuencia, su alteración implica desconocimiento de derecho adquirido alguno,
salvo la concurrencia de un supuesto indemnizatorio de los previstos en la Ley (TS
28-1-00, EDJ 717 ). El hecho de que los terrenos estén ordenados mediante plan
parcial no representa obstáculo para la actuación delius variandi que la
Administración ostenta en materia de planeamiento y que se extiende también a
aquellos planes que estén en curso de ejecución (TS 28-1-00 , EDJ 8272 ).
2) El supuesto de inactividad o pasividad de la Administración que impide la
ejecución del planeamiento se interpreta de forma restrictiva por la jurisprudencia:
• Exige la prueba de que la inejecución es imputable exclusivamente a la pasividad
de la Administración y que no puede imputarse a la falta de adecuada colaboración
de los propietarios (TS 26-1-93, EDJ 541 ).
• En la ejecución por el sistema de compensación , la iniciativa de ejecución
corresponde a los propietarios afectados y, asimismo, los particulares pueden
impulsar la reparcelación y sus actuaciones consecuentes -RGU art.106 y 107 -
(TS 22-2-94, EDJ 1604 ).
• Se ha rechazado la posibilidad de apreciar responsabilidad de un ayuntamiento
por la pasividad en la tramitación del plan parcial, si los interesados formulan la
denuncia de mora 2 años después de la nueva solicitud de tramitación del repetido
plan parcial, por entenderse que se ha roto el nexo causal (TS 29-10-91, EDJ
10271 ).
3) La indemnización de daños ocasionados por alteración de la ordenación es
subsumible dentro de la responsabilidad por actos de aplicación de las leyes, y va
íntimamente unida a los principios de buena fe y confianza legítima (TSJ Granada 23-
7-01, EDJ 60134 ; TSJ Baleares 13-5-04, EDJ 45587 ).
6610 Lesión indemnizable

Las previsiones indemnizatorias de la legislación urbanística son una
especificación o particularización del régimen general del resarcimiento
propio del Derecho público (TS 12-5-87 , EDJ 3710 , TCo 61/1997 ).
Ello supone que no basta con que la Administración altere el
planeamiento antes de transcurrir los plazos de ejecución (o después, si
esta ejecución no pudo llevarse a cabo por una actuación irregular de la
misma -TS 25-5-93, EDJ 4950 -) para que nazca el deber de indemnizar,
sino que es precisa una lesión en sentido técnico.
Precisiones
1) Una reiterada jurisprudencia viene poniendo de relieve que en este tipo de

indemnización los elementos de la lesión indemnizable son:
- la restricción singular del aprovechamiento urbanístico del suelo; y
- la imposibilidad de su distribución equitativa (TS 27-3-91 , EDJ 3332 ; 11-2-91;

17-6-89 , EDJ 6158 ).
2) No hay lesión si no concurre pérdida de edificabilidad o, aun cuando habiéndola,
se compensa con el cambio de uso (CJAGC Dict 31/2006). Sí puede haberla, en caso
de que la minoración de aquella venga impuesta por cambio de ordenación derivada
de una decisión legislativa, una vez cumplidas las cargas urbanísticas (CJAGC Dict
240/2006, relativa a la protección de un espacio natural por Ley).
No la hay en relación con zonas remitidas por el plan general anterior a su
ordenación por PERI sin imponer plazo para su aprobación, en caso de alterarse
aquel antes de esta, ni tampoco en zona clasificada como urbana por aquel respecto
de la que no se ha solicitado licencia de urbanización por los propietarios pudiendo
haberlo hecho (CCG Dict 695/2004 ). Tampoco en la tardanza en la aprobación de
plan sin que exista plazo legal, ni en supuestos de prohibición sobrevenida de
construcción en suelo rústico por disposición legal (CCG Dict 38/2004 ), ya que en
tal suelo no hay aprovechamiento urbanístico alguno (CCPA Dict 111/2006
-argumento-).
3) Debe entenderse que la alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución
de la urbanización se refiere tanto al proceso urbanizador como al desarrollo de la
edificación. De esta forma, los gastos en los que se haya incurrido, que devengan
inútiles por el cambio de aquellas condiciones, son tanto los relativos a la
urbanización del terreno como a la edificación sobre él (CCB Dict 29/2002, en
relación con el anterior LS/98 art.44.1 , con criterio extensible a LS/15 art.48.a ).
6612 Situaciones fuera de ordenación

Aluden a los edificios e instalaciones que, erigidos con arreglo al
planeamiento urbanístico vigente en la época en que se construyeron,
resultan disconformes con la modificación del planeamiento (nº 6604 ).
Es necesario matizar que:
a) No implica su inmediata desaparición, aunque no pueden hacerse
obras de consolidación o aumento de volumen, aunque
excepcionalmente pueden autorizarse obras parciales. Sí pueden hacerse
las reparaciones que exige la higiene, ornato y conservación del
inmueble.
b) No dan en principio derecho a indemnización porque la nueva
ordenación urbanística no afecta a la subsistencia de la edificación ni, por
tanto, a la utilización o uso propio de la misma. No hay lesión efectiva
(LS/76 art.60 ).
c) Los arrendatarios tienen derecho de retorno cuando, siendo edificable
el solar sobre el que se levantaba la edificación disconforme, el
propietario realiza la demolición y reconstruye con sujeción a la nueva
ordenación urbanística.
d) En los supuestos de atribución de usos dotacionales por el nuevo
planeamiento o de necesidad de demolición de la edificación para la
ejecución del mismo, no son calificables como situaciones fuera de
ordenación y han de resolverse por otros procedimientos, como
expropiaciones o indemnizaciones a reflejar en el instrumento de
equidistribución.
Precisiones
1) La inclusión de una construcción o edificación en situación de desordenación,

no constituye un supuesto indemnizatorio -por alteración de la ordenación-, en
tanto las facultades permitidas por el anterior planeamiento se hayan ejercitado

efectivamente o no lo hayan sido por causa imputable al titular (TS 25-6-99; TSJ
Cataluña 26-3-10, EDJ 123188 ).
2) Sin embargo, en contra de lo indicado en el apartado b) anterior, se considera
que, en un supuesto de desordenación de cierto edificio ya construido con pérdida
de edificabilidad patrimonializada, debe indemnizarse tomando como base la
cantidad de metros cuadrados en que se reduce aquella (TSJ C.Valenciana 22-12-04,
EDJ 232385 ).
6614 Cuantía de la indemnización

La cuantificación de la indemnización tiene como requisito determinar la
reducción del aprovechamiento patrimonializado y no materializable con
la nueva ordenación, y acomodarse a los criterios de valoración fijados en
la norma aplicable según la fecha de referencia de aquella.
La valoración se entiende referida al momento de la publicación de la
aprobación definitiva del nuevo planeamiento (LS/15 art.34.2.d ).
Precisiones
Se ha estimado parcialmente el recurso ante un supuesto de alteración del

planeamiento en suelo urbano que reducía el aprovechamiento urbanístico,
habiendo transcurrido los plazos para solicitar licencia y con incumplimiento de los
deberes urbanísticos por parte del recurrente. Para el cálculo de la cuantía de la
indemnización se aplica el método residual dinámico deductivo, estableciendo
como indemnizable el 50% de la diferencia de aprovechamiento (TSJ Burgos 27-3-
01, EDJ 11209 ).
6616 Ejercicio de la acción

En cuanto a la Administración a la que debe exigirse la indemnización,
pueden plantearse problemas con respecto a aquellos instrumentos de
planeamiento para los que se prevé un procedimiento bifásico de
aprobación, modificación o revisión:
1ª Aprobación inicial, y en su caso provisional, ante la corporación.
2ª Aprobación definitiva ante la comunidad autónoma (o diputación foral
del respectivo territorio histórico en el País Vasco).
En todo caso, el derecho a reclamar tiene un plazo de prescripción de un
año desde que se ha producido el hecho o el acto que motive la
indemnización o desde que se manifestó su efecto lesivo. Dicho plazo se
computa desde la entrada en vigor de la modificación de la ordenación
urbanística, al ser esta el acto causante del perjuicio en que se traduce la
restricción del aprovechamiento urbanístico.
Precisiones
En los supuestos de procedimientos bifásicos, es de aplicación el régimen previsto

para la concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño -LRJSP
art.33 -, con la consiguiente responsabilidad solidaria entre el ayuntamiento y
comunidad autónoma respectiva -o diputación foral o cabildo, consejo insular o
Estado en Ceuta y Melilla- (CCM Dict 461/2009).
c. Alteración del planeamiento con licencia en vigor

(LS/15 art.48.c )
6620 Genera derecho a indemnización la modificación o extinción de la

eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades,
determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o
urbanística. En esta formulación ha de subsumirse la elaboración
tradicional acerca del supuesto de alteración de planeamiento con licencia
en vigor.
Es necesario distinguir, a su vez, dos supuestos:
• Si en el momento de entrada en vigor de la modificación o revisión del
planeamiento se hubiera obtenido la licencia de construcción, pero aún
no está iniciada la edificación, se declara extinguida la eficacia de la
licencia en cuanto sea disconforme con la nueva ordenación, tras la
audiencia del interesado. La indemnización por la reducción del
aprovechamiento o edificabilidad resultante de las nuevas condiciones
urbanísticas y demás perjuicios que se acrediten, de conformidad con la
legislación expropiatoria, puede fijarse en el mismo expediente o en otro
separado (nº 6630 ). Si se atiende a la jurisprudencia relativa a RSCL
art.16 (TS 3-11-87; 31-7-90 , EDJ 8137 ; TSJ Castilla y
León/Valladolid 4-4-00, EDJ 17475 ), y se considera subsistente su
criterio, será en el mismo.
• Si ya está iniciada la edificación, la Administración puede modificar o
declarar la extinción de la licencia, fijándose la indemnización de acuerdo
con lo anterior (nº 6630 ). Puede sostenerse que no cabe revocar la
licencia o título administrativo habilitante por alteración de la ordenación,
al ser este un acto favorable, no de gravamen, salvo que se considerase
que la revocación lo es por motivo de oportunidad, no de legalidad.
Precisiones
La medida de suspensión de licencias o, en su caso, de un plan urbanístico, derivada

del inicio del trámite de una reforma de la ordenación (nº 4548 s. Memento
Urbanismo 2019), queda fuera de este supuesto indemnizatorio, sin perjuicio de que,
una vez en vigor, y si se dejan sin efecto o modifican las licencias otorgadas y
previamente suspendidas, proceda la correspondiente indemnización. Tampoco es
equiparable a la anulación (nº 6660 ).
6622 Requisitos
Para que se dé el supuesto indemnizatorio, se requiere:
1) La existencia de una licencia de construcción (o de actividad, u otro
título administrativo habilitante -p.e. autorización, aprobación, orden de
ejecución-) vigente (no caducado -TS 7-1-99, EDJ 587 -) en el momento
de la modificación o revisión del planeamiento. La licencia o título ha de
ser incompatible con el nuevo planeamiento resultante de la modificación
o revisión.
2) Una edificación no concluida. Los efectos son diferentes, se haya
iniciado o no la construcción. Pero si la edificación se hubiese terminado,
conforme a las prescripciones de la licencia de construcción, antes de la
entrada en vigor de la modificación o revisión del planeamiento, se

adquiere el derecho a la edificación, Si es disconforme con el nuevo
planeamiento, nos encontramos con el supuesto de las situaciones fuera
de ordenación (nº 6612 ).
Respecto de títulos no constructivos, es preciso que la actuación
habilitada no haya concluido o no se haya iniciado.
3) La aparición de una lesión indemnizable, causada por la extinción,
modificación o, en su caso, revocación de la licencia o título habilitante (nº
4853 ).
Precisiones
Este supuesto parte de la base de que el titular de la licencia afectada por la

revocación ha visto frustrado un negocio o unas expectativas y, en consecuencia,
sufre una lesión patrimonial. Este hecho no se da cuando el ayuntamiento adquiere
la finca pagando al propietario el precio convenido. Por este motivo no hay
supuesto indemnizatorio si, aún revocándose una licencia, el titular de la misma no
sufre pérdida alguna, aun cuando el precio se pague por título y por sujeto distinto
(CCA Dict 813/2012; muy semejante, CCAr Dict 3/2012).
6624 Licencias sin efecto

(RSCL art.16 )
Resultan de este precepto tres reglas:

1. Quedan sin efecto las licencias (o títulos habilitantes, en general)
cuando se incumplen las condiciones a las que están subordinadas o
condicionadas, lo que no genera derecho a indemnización.
2. Deben ser revocadas cuando desaparecen las circunstancias que
motivaron su otorgamiento o aparecen otras que, de haber existido,
habrían justificado su denegación (cambio de circunstancias). Es un
supuesto de incompatiblidad sobrevenida de los usos autorizados con
circunstancias posteriores (TSJ País Vasco 20-7-01, EDJ 39092 ). Es una
revocación preceptiva y no genera derecho a resarcimiento.
No es, por tanto, identificable el cambio de circunstancias con la
alteración de la ordenación. Esta diferencia justifica precisamente el
rechazo de la jurisprudencia a la pretensión de la Administración de
invocar un cambio objetivo de las circunstancias cuando es ella misma la
que lo causa a través de la revisión o modificación del planeamiento, con
el único fin de evitar la indemnización al titular de la licencia (Fernández
Rodríguez).
3. La adopción de nuevos criterios de apreciación, que deja sin efecto la
licencia o título, genera derecho a indemnización. Con ello se identifica la
alteración de la ordenación.
En cuanto al momento de la modificación o revisión del planeamiento,
cuando se ha patrimonializado ya el derecho a edificar, pero la edificación
no se ha iniciado, la Administración puede modificar o declarar la
extinción de la licencia por razón de incompatibilidad con el nuevo plan
-parece que no revocar por motivo de legalidad en sentido estricto; quizá
sí por causa de oportunidad-, fijándose la indemnización de acuerdo con

el supuesto anterior (TS 20-12-91, EDJ 12172 ).
La normativa urbanística somete las licencias de construcción a plazo
determinado en cuanto a la iniciación, interrupción máxima y finalización
de las obras. Incumplidos aquellos plazos, se extingue el derecho a
edificar y no procede la indemnización.
6626
Precisiones
1) Una constante jurisprudencia reconoce la existencia de derechos consolidados

indemnizables por el cumplimiento de los deberes urbanísticos correspondientes de
suerte que su incumplimiento impide la indemnización, y comienzan los mecanismos
de expropiación forzosa y venta forzosa, establecidos por la legislación urbanística
(TS 15-4-92, EDJ 3733 ).
2) A falta de resolución expresa en plazo, las solicitudes de licencia deben
entenderse otorgadas por silencio administrativo y producen efectos desde el
vencimiento del plazo máximo en que debe dictarse y notificarse la resolución
expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada
por cualquier medio de prueba admitido en Derecho (LPAC art.24 ).
3) La licencia administrativa participa de la naturaleza de las autorizaciones
administrativas, cuya esencia consiste en remover los límites a los obstáculos para el
ejercicio de un derecho preexistente. Por ello se concibe mayoritariamente como un
acto administrativo meramente declarativo de un derecho preexistente (TCo
135/1992 ; TS 8-7-89 , EDJ 6984 ; TS 7-10-88 , EDJ 16861 ).
4) El otorgamiento de las licencias tiene carácter reglado (TS 14-7-95 , EDJ
4176 ).
5) Existen en la normativa autonómica previsiones que imponen, con carácter
obligatorio, la revocación de la licencia (p.e. en el DLeg Castilla-La Mancha
1/2004 ).
6627 Criterios para aplicar la facultad revocatoria

(TS 17-4-78 ; 31-7-90 , EDJ 8137 )
Con las reservas expresadas anteriormente en relación con la revocación

(al menos, por motivo de legalidad, tras LPAC art.109 ), la jurisprudencia
ha establecido los siguientes criterios:
a) Son innecesarios los cauces formales de la revisión de oficio, porque la
revocación se funda en razones de oportunidad, no de legalidad.
b) Las licencias son actos declarativos de derechos, que subsisten aunque
se produzca una alteración del plan, pero este permite la revocación de
aquellos (TS 12-6-90, 17-3-89 , EDJ 3125 ).
c) La licencia urbanística es un acto reglado que debe otorgarse o
denegarse según la actuación se ajuste o no a las exigencias del interés
público, tal como han quedado plasmadas en el planeamiento (TS 18-4-
90, EDJ 4200 , 19-2-90, 20-1-90).
d) El plan determina qué es de interés público para el urbanismo, por lo
que la adopción de nuevos criterios de apreciación en el ámbito
urbanístico, deben quedar plasmados en el plan.
e) La revocación de las licencias urbanísticas por la adopción de nuevos

criterios de apreciación exige que estos hayan tenido expresión en el
planeamiento (LEF art.1 ).
6628
Precisiones
1) La aplicación de la LS/15 se refiere a procedimientos de extinción,

modificación o, en su caso, revocación de licencias incoados desde las respectivas
fechas de entrada en vigor de dichas Leyes (31-10-2015, 27-6-2008, 1-7-2007 y
5-5-1998, respectivamente), aunque la alteración del planeamiento que justifica el
expediente se iniciara bajo la vigencia de la legislación anterior (LS/08, LS/07, LS/98,
LS/76).
2) La jurisprudencia reconoce plena compatibilidad del RSCL art.16 con la
normativa urbanística y con las Leyes generales de procedimiento Administrativo o
régimen local, en virtud de su especialidad. Sin embargo, también se ha señalado por
la doctrina que la normativa urbanística ha desplazado al RSCL art.16 , haciéndolo
prácticamente inaplicable en el campo del urbanismo (TS 20-12-91, EDJ 12172 ).
3) Cuando la obra está prácticamente acabada, el procedimiento aplicable entonces
no es la declaración de la extinción de la eficacia de una licencia, sino la acción de
nulidad -LPAC art.106 - (TS 29-2-00 , EDJ 356 ).
6630 Estado de la edificación

Distinguimos los dos supuestos antes mencionados, puesto que el
régimen indemnizatorio es distinto en cada uno de ellos:
a) Edificación no iniciada. La revocación del derecho a edificar es
automática para la Administración. Con ello se evita iniciar actuaciones
contrarias a la ordenación urbanística vigente, que provocarían supuestos
fuera de ordenación.
La extinción del derecho a edificar puede ser:
• Total si existe disconformidad de este carácter del derecho a edificar
otorgado por la licencia de construcción y las nuevas condiciones
urbanísticas.
• Parcial si la edificación es todavía posible pero con reducción del
aprovechamiento reconocido por aquella licencia.
Hay lesión necesariamente cuando:
- el terreno no esté incluido en una unidad de ejecución;
- no se aplica otra técnica de equidistribución, como en las transferencias
de aprovechamientos.
6632 Verificada la reducción del aprovechamiento, debemos matizar los

elementos necesarios para determinar el valor del perjuicio producido
(Montoro Chiner):
1. El valor de adquisición del solar en función de una determinada
edificabilidad, que posteriormente se ve eliminada o reducida si el solar
no fuera susceptible de aprovechamiento. La valoración del daño se
relacionará con el valor de expropiación. Si el solar mantiene un
aprovechamiento, pero de menor intensidad de edificación, la valoración
se ceñirá a lo que se pagó de más por un solar de edificabilidad o uso
menor, en valor de mercado.
2. El lucro cesante.
3. Otros perjuicios acreditados debidamente, hasta cubrir la reparación
integral, como son (TS 9-5-95, EDJ 3113 ):
- los honorarios oficiales de elaboración del proyecto visados por el
correspondiente colegio;
- el abono de tasas municipales por el otorgamiento de la licencia de
edificación;
- los gastos de escritura de cesión de viales, cuando estos sean
recuperables y si no lo son, además, el valor económico de los terrenos
cedidos;
- los gastos financieros de préstamos, avales bancarios y demás gastos
ocasionados: notariales, registrales, etc.;
- cualquier otro gasto derivado de edificación proyectada, que sea inútil
para el nuevo aprovechamiento.
6634 b) Edificación iniciada . La Administración puede modificar, declarar

extinguida o, en su caso, revocar la licencia, fijándose la indemnización de
acuerdo con lo establecido en el supuesto de edificación no iniciada, pero
ahora con carácter potestativo. No obstante, existe un límite a esta
facultades de revisión: no pueden ejercitarse cuando por prescripción de
acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su
ejercicio resulte contrario a la equidad, o a la buena fe, al derecho de los
particulares.
La indemnización puede incluir, además de los perjuicios acreditados
antes comentados, otros gastos:
- coste de la obra y del material adquirido pero no aprovechable, en casos
de edificación ya iniciada pero aun no terminada;
- gastos de demolición.
6636 Procedimiento
(LPAC art.82.3 y 4)
En relación con el procedimiento de revocación de la licencia ha de

ponerse de manifiesto lo siguiente:
• El trámite de audiencia al interesado. Es exigible de acuerdo con la
LPAC y en sede de responsabilidad patrimonial, tanto en el
procedimiento general como en el simplificado (LPAC art.82 ).
• Es reiterada la jurisprudencia que establece que en el mismo
expediente en que se declara extinguida, modificada o revocada la
licencia se debe contener el reconocimiento del derecho a
indemnización. De lo contrario, aquel acto revocatorio de la licencia sería
nulo (TS 2-3-82; 26-2-86); aunque en otras ocasiones se ha mantenido
que el reconocimiento del derecho a indemnización opera como un
requisito de eficacia y no de validez del acto revocatorio (TS 26-2-80 ,
EDJ 14339 ).
Se puede prescindir del trámite de audiencia, cuando:
- los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones, ni

aportar nuevos documentos o justificaciones, antes del vencimiento del
plazo;
- no figuran en el procedimiento ni son tenidos en cuenta en la resolución
otros hechos ni otras alegaciones o pruebas que las aducidas por el
interesado.
d. Limitaciones singulares
(LS/15 art.48.b )
6640 Pueden dar lugar a indemnización las vinculaciones y limitaciones

singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto
de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la
edificabilidad -aprovechamiento- o el uso que no sea susceptible de
distribución equitativa.
6642 Desarrollo por normativa autonómica

Las comunidades autónomas pueden establecer normativa de desarrollo
de la regulación básica estatal con respeto del mínimo garantizado (TCo
156/1995 ).
Cuando se les atribuye la función de ordenación del territorio no puede
entenderse de forma tan absoluta que eliminen o destruyan las
competencias reservadas al Estado expresamente en la Constitución,
aunque el uso que esta haga de ellas condicione necesariamente la
ordenación del territorio. Es necesario observar en cada caso, cual es la
competencia ejercitada por el Estado y por la otra Administración
implicada, teniendo en cuenta que cuando la Constitución atribuye al
Estado una competencia exclusiva, lo hace porque bajo la misma subyace
un interés general que debe prevalecer sobre los intereses que puedan
tener otras entidades territoriales afectadas, siempre que la medida
concreta adoptada encaje efectivamente en el correspondiente título
competencial, cuando se haya acudido previamente a cauces
cooperativos para escuchar a las entidades afectadas, cuando la
competencia autonómica o local no se limite más de lo necesario (TCo
149/1991 ).
6644 Como indemnizaciones por limitaciones singulares pueden citarse los

siguientes supuestos:
a) Daños sufridos como consecuencia de la aprobación de la Ley de espacios

protegidos de Baleares, en relación con aprovechamientos urbanísticos
previstos en la ordenación. El Tribunal Supremo declara el derecho a la
indemnización por las obras de urbanización; con arreglo a los efectos de la
Ley a la que se imputa el perjuicio, la cual vino a hacer imposible en parte el
desarrollo de la urbanización proyectada en la zona declarada área natural de
especial interés, los gastos de urbanización reclamados correspondientes a la
zona clasificada como urbanizable, deben considerarse como perjuicio
indemnizable, habida cuenta de que se desarrollaron ante la confianza legítima
suscitada por la aprobación del correspondiente plan parcial y proyecto de

urbanización (TS 26-11-99, EDJ 44600 ).
b) Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña,
Victoria y Joyel. En relación con la indemnizabilidad de las restricciones o
limitaciones singulares impuestas en interés ambiental, se dice que las
consecuencias patrimoniales de las decisiones públicas adoptadas al objeto de
garantizar su efectividad deben ser sufragadas por la comunidad entera; en
nombre del derecho al medio ambiente se pueden prohibir o limitar
legítimamente usos y aprovechamientos urbanísticos previamente reconocidos
también de manera legítima, por lo que la colectividad entera contrae un
compromiso frente a quienes han sido singularmente afectados por el plan
citado, en cuyo coste financiero se han de incluir las indemnizaciones a las que
aquellos pueden tener derecho. Ahora bien, para que tal derecho a la
indemnización nazca es necesario que exista un plan de ordenación que
establezca un determinado aprovechamiento, que dicho plan se modifique o
revise eliminando o reduciendo los aprovechamientos inicialmente atribuidos y
que estos hubieran sido ya patrimonializados y no pudieran materializarse (TSJ
Cantabria 1-6-99, EDJ 20017 ).
6646 Ordenación urbanística

El carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su
contenido es en cada momento el que derive de la ordenación urbanística
(TS 6-3-98, EDJ 1889 ), lo que supone que:
a) Las previsiones indemnizatorias de la normativa urbanística tienen
carácter excepcional. Ello supone que los daños causados por el normal
funcionamiento de los servicios públicos son cargas no indemnizables que
los administrados tienen el deber de soportar. El planeamiento
urbanístico, de contenido fundamentalmente discrecional es desigual.
Dibuja el modelo territorial elegido como marco físico de la convivencia y
atribuyendo al suelo el destino urbanístico en cada caso más conveniente
para el interés público. Y en cuanto al clasificar y calificar el suelo el plan
no atiende a los intereses de los propietarios, y ven sometidos sus
terrenos a muy diferente suerte urbanística (TS 29-4-91 , EDJ 4418 ).
b) El criterio decisorio de la existencia de lesión, se manifiesta solo
cuando la carga pasa de ser general a singular y entraña un sacrificio
excesivo y desigual para alguno de los administrados, se convierte en una
típica lesión indemnizable, en razón de la particular incidencia dañosa de
la actividad administrativa sobre el patrimonio del perjudicado. Este
sacrificio debe ser:
- justificado en el momento de planeamiento;
- compensado en el momento de ejecución, para lo que nuestro
ordenamiento establece mecanismos como el derecho a la distribución
equitativa de las cargas y los beneficios derivados del plan (TS 22-12-
90 , EDJ 11918 ; 11-2-91; 27-3-91 , EDJ 3332 ) y el derecho de
equidistribución que, por prescripción legal, se integra dentro del
contenido normal de la propiedad (TS 20-3-89 , EDJ 3193 ).
Nace una lesión resarcible, cuando no puedan actuar estos mecanismos
compensatorios, porque el ciudadano no tiene el deber de soportar esa

limitación o vinculación excesiva (TS 29-4-91 , EDJ 4418 ).
c) Como supuesto de sacrificio singular que puede dar derecho a
indemnización se menciona la reordenación y prohibición de circulación
rodada y aparcamiento de vehículos. En cambio, la consideración de una
calle como de carácter peatonal y la consiguiente imposibilidad de acceso
al garaje de propiedad particular no genera indemnización, puesto que no
existen derechos adquiridos al uso común general de un bien de dominio
público (TS 13-12-99, EDJ 42678 ).
6648
Precisiones
1) Las singulares limitaciones que pueda conllevar la catalogación de los edificios o

locales no pueden esgrimirse como razón para impedir aquella cuando sean
merecedores de ella con el objetivo de proteger adecuadamente el patrimonio
histórico, cultural y arquitectónico de la ciudad, sin perjuicio de las consecuencias
que de tales vinculaciones se puedan derivar para evitar que un propietario soporte
gravámenes que deberían repartirse entre todos (TS 4-9-06, EDJ 261531 ).
2) No es limitación singular la derivada de la clasificación del suelo como no
urbanizable de especial protección en vez de no urbanizable común (TS 5-1-07, EDJ
8600 ; TSJ C.Valenciana 21-2-03 , EDJ 134664 ); atendido en su caso, su valor
paisajístico (TSJ Aragón 11-3-05, EDJ 126698 ) u otros factores concurrentes. En
general, no lo son las restricciones de usos derivadas de la declaración de un
espacio natural tendentes a la protección del mismo (AN 14-9-01, EDJ 98945 ;
TSJ C.Valenciana 20-1-04 , EDJ 182013 ; 11-5-05, EDJ 94868 ). Tampoco las
resultantes de la colindancia del terreno considerado con bienes demaniales (TS
28-12-05, EDJ 284304 ; 18-10-04, EDJ 174263 ).
3) Sí son indemnizables los perjuicios concretos causados por la declaración de
espacio natural que se generan por la ineficacia sobrevenida de títulos o alteración
de condiciones de la ordenación, pero no en el concepto de vinculaciones singulares
(TS 17-2-98, EDJ 1090 ; 26-11-99, EDJ 44600 ; 6-4-05, EDJ 40738 ).
4) Si las vinculaciones indemnizables se derivan de la aprobación o alteración de un
instrumento de ordenación en cuyo trámite intervienen dos Administraciones, la
responsabilidad indemnizatoria corresponde solidariamente a ambas (TS 20-4-05,
EDJ 90285 ).
6650 Vinculaciones singulares en orden a la conservación de los edificios

Las ordenaciones que imponen vinculaciones singulares en orden a la
conservación de edificios confieren derechos indemnizatorios, en cuanto
excedan de los deberes legales y en la parte no compensada por los
beneficios que resulten de aplicación.
Los propietarios de terrenos y construcciones, en cuanto a los deberes de
uso, conservación y rehabilitación, han de:
• Destinarlos a usos compatibles con el planeamiento urbanístico y
mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público.
Quedan sujetos igualmente al cumplimiento de las normas de protección
del medio ambiente y de los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos
y sobre rehabilitación urbana.
• Sufragar el coste de las obras necesarias en los términos que
establezca la legislación aplicable, salvo cuando sean obligatorios para la
Administración.
Precisiones
1) Las singulares limitaciones que pueda conllevar la catalogación de los edificios o

locales no pueden esgrimirse como razón para impedir aquella cuando sean
merecedores de ella con el objetivo de proteger adecuadamente el patrimonio
histórico, cultural y arquitectónico de la ciudad, sin perjuicio de las consecuencias
que de tales vinculaciones se puedan derivar para evitar que un propietario soporte
gravámenes que deberían repartirse entre todos (TS 4-9-06, EDJ 261531 ).
2) Los deberes y derechos de los propietarios se exponen con profundidad en los
nº 1335 s. Memento Urbanismo 2019.
6651 Deber de conservación

En lo que se refiere al deber de conservación, es importante destacar los
siguientes aspectos:
a) Las reglas contenidas en LS/92art.245.1 y 246.2 han permanecido
vigentes tras LS/07, hasta la entrada en vigor de la LS/08 que las
deroga, refunde e incorpora (LS/08 art.9 -actualmente, LS/15
art.11 -).
b) Procede su integración en el contenido normal del derecho de
propiedad, con independencia de lo que se derive del Código civil y la
legislación de arrendamientos (TS 15-10-92, EDJ 10055 ).
c) El contenido de este deber puede venir impuesto directamente en la
legislación urbanística o sectorial, en los instrumentos de planeamiento o
incluso en las ordenanzas municipales. La jurisprudencia en ocasiones ha
tratado de delimitarlo:
• No puede ir más allá de lo que estrictamente exija volver el inmueble al
estado normal de seguridad, salubridad y ornato. El límite está
representado por los supuestos en que procede la declaración de ruina
(LS/76 art.183 ), puesto que entonces no se puede obligar a reparar sino
que procede declarar el estado ruinoso (TS 22-7-98 , EDJ 1291 ).
• Se refiere a obras de alcance parcial, de coste no excesivo y en edificio
en buen estado (TS 3-7-90 , EDJ 7137 ).
d) En cuanto al coste del deber de conservación, la legislación urbanística
autonómica así como la sectorial, tanto estatal como autonómica,
disponen que:
• Corren a cargo del propietario las obras impuestas dentro del límite del
deber de conservación. No hay, pues, derecho a indemnización.
• Corresponden a la Administración las que impongan un sacrificio
singular que excedan del límite normal de conservación para obtener
mejoras de interés general.
6652 e) Sobre las compensaciones de los excesos respecto de los deberes

normales de conservación, es aplicable la normativa urbanística de las
comunidades autónomas, que prevé expresamente la exclusión o
reducción del daño efectivo y, por tanto, de indemnización.
La jurisprudencia ha recogido los criterios generales expuestos:
1º Sobre las vinculaciones o limitaciones singulares por inclusión en
catálogo de protección del patrimonio arquitectónico: si el incremento
de los deberes de conservación se compensa por el plan mediante una
ordenanza reguladora de ayudas y subvenciones, no hay derecho a

indemnización (TS 18-12-96, EDJ 10393 ).
2º Las indemnizaciones entran en juego cuando operan las prevenciones
específicas de los planes especiales de protección de edificios o
monumentos. Estos planes singularizan la afectación y concretan la
vinculación singular y lesión patrimonial subsiguiente. No proceden
cuando solo existe el plan general, todavía no desarrollado por el plan
especial y el catálogo (TS 22-3-96 , EDJ 52242 ), por existir indefinición
sobre la medida o limitaciones en que se concreta y de las reparaciones
que pueden preverse (TS 3-10-88 , EDJ 7625 ). El retraso en la
redacción del plan especial y catálogo, respecto del plazo fijado por el
plan general, puede dar lugar a una responsabilidad por incumplimiento
de tales plazos, pero no por la existencia de limitaciones singulares que
todavía no se han concretado. La rehabilitación urbana puede imponerse
por el planeamiento a través de planes especiales de reforma interior que
suelen prever ayudas específicas.
6653
Precisiones
1) La sentencia TCo 61/1997 dispone que el objeto del precepto es fijar las
condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad urbana y monumental
obligando a su titular a soportar el coste económico de la conservación, siempre que
no se rebase el límite razonablemente exigible, por virtud de la función social a que
se somete el derecho de propiedad. El exceso del mismo da derecho a
indemnización. Es el supuesto previsto en LS/98 art.43 (TS 11-2-85 , EDJ 878 ;
6-7-95 , EDJ 3741 ).
2) Uno de los supuestos más frecuentes en que se imponen limitaciones singulares
es el de la propiedad catalogada por las leyes sobre patrimonio histórico. La Ley de
patrimonio histórico español, de carácter básico, establece las limitaciones (L
16/1985art.21 a 25 ) y las medidas de protección (L 16/1985art.35 a 40 ).
Como compensación de tales limitaciones se establecen medidas de fomento en
términos semejantes a las leyes autonómicas (L Canarias 4/1999 ). El Tribunal
Supremo considera que es vinculación singular indemnizable la imposición al titular
de finca catalogada de conservación de jardín y del estado y configuración del
edificio, sin poder disfrutar del aprovechamiento urbanístico establecido para la zona
(TS 18-3-99, EDJ 4858 ).
3) En algunas ocasiones la legislación impone deberes de conservación que rebasan
el límite de la normalidad y, por su interés general, suelen prever mecanismos
compensatorios o beneficios de diversas clases como subvenciones o beneficios
fiscales.
4) No siempre la aprobación de un instrumento de protección del patrimonio genera
limitaciones singulares para propietarios o fincas determinadas en relación con los
de su entorno, sino que en ocasiones se imponen con carácter general para todos
ellos (CCCYL Dict 624/2005 , relativo a la reducción de edificabilidad impuesta
por un plan especial de protección de conjunto urbano respecto de la prevista por el
plan general, ponderando además el aumento de valor de las edificaciones al
convertir fachadas interiores en principales).
6655 Restricción del aprovechamiento urbanístico no equitativo entre los

interesados
Una regulación urbanística o contenida en leyes sectoriales que imponga
una reducción del aprovechamiento urbanístico por cualquier razón, no
genera por sí misma derecho indemnizatorio (una lesión en sentido

técnico). Debe pues, tenerse en cuenta la existencia de una privación
singular con vulneración del principio de equidistribución de beneficios y
cargas. Además de los generales de la responsabilidad patrimonial
administrativa (TS 31-1-97, EDJ 707 ), son requisitos necesarios:
1) Una valoración pormenorizada de las circunstancias concurrentes en
cada caso para apreciar la lesión, puesto que la resolución en el uso o en
la intensidad del aprovechamiento no tiene por que generar, sin más, una
menor valoración en el mercado (TS 26-2-92, EDJ 1802).
El propietario urbano se encuentra en una situación jurídica de
interdependencia con otros propietarios, y deben tenerse en cuenta, el
número de inmuebles afectados singularmente por este tipo de
limitaciones (TS 11-2-85 , EDJ 878 ).
La doctrina general para la adjudicación de fincas restantes en el proyecto
de reparcelación es la adjudicación de parcelas individuales a cada
propietario si es posible; en otro caso procede la adjudicación proindiviso
y solo en último término la indemnización o compensación en metálico
(TSJ Cantabria 11-2-00, EDJ 17288 ; TS 6-2-96 , EDJ 992 ).
2) En cuanto a la limitación de distribución equitativa, requiere
acreditación de la imposibilidad de aplicar los mecanismos ordinarios por
el afectado, que reclama la indemnización (TS 20-3-89 , EDJ 3193 ; 25-
3-03, EDJ 7049 ; TS auto 22-3-88 , EDJ 16896 ).
6657
Precisiones
1) Los dos elementos de concurrencia necesaria (restricción singular de

aprovechamiento e imposibilidad de su distribución equitativa) se producen en
momentos diferentes y el segundo solo puede tener lugar en fase de ejecución del
planeamiento, cuando se acredita la imposible equidistribución de cargas y
beneficios, en su caso. Por ello, la clasificación y la calificación del suelo no son, en si
mismas, indemnizables.
Al ordenar el suelo, el plan no atiende a los intereses de los propietarios que pueden
ver sus terrenos sometidos a muy diversa «suerte urbanística»; pero esa desigualdad
ha de ser justificada en el momento del planeamiento y compensada en su
ejecución. De ahí que, solo cuando en esta fase no sea posible la compensación,
cabe indemnización por este motivo (TS 26-2-92, EDJ 1802; 26-3-92, EDJ 2918 ;
15-11-95, EDJ 6853 ).
2) Tal situación puede ocurrir en muy diversos supuestos, por ejemplo porque no
estuviese incluida dentro de un polígono o unidad de ejecución, ni fuese posible
delimitar la unidad de actuación o no fuese susceptible de situar su aprovechamiento
en zonas aptas para la edificación, con arreglo a la reparcelación (TS 6-7-95, EDJ
3741 ).
3) Un supuesto frecuente en que se produce una restricción del aprovechamiento
urbanístico tiene lugar cuando la diversa legislación sectorial (de carreteras de
protección de medio ambiente, de conservación de los espacios naturales, de costas,
de puertos, de montes) impone limitaciones a la propiedad por razón de la
protección que pretenden a modo de servidumbres u otras limitaciones o zonas de
influencia. Un claro ejemplo lo recoge la Ley de costas, que prohíbe, en zona de
servidumbre de protección, las edificaciones destinadas a residencia o habitación o
que establece limitaciones a la ordenación territorial y urbanística sobre terrenos
incluidos en la zona de influencia (L 22/1988 art.25.1 , 30 ). Ver al respecto los
nº 3260 s. Memento Urbanismo 2019.
4) En materia de carreteras se define una serie de efectos sobre las fincas
colindantes que, de manera genérica, califica de «limitaciones de la propiedad».

Luego, sin embargo, distingue una zona de servidumbre y una zona de afección (L
25/1988 art.20 s. ). En la primera se indemniza solo la ocupación y los daños que
se causen por su utilización (L 25/1988 art.22.4 ); en la segunda se establece un
control formal (autorización) para cualquier tipo de obras, cambio de uso o destino, y
tala de árboles (L 25/1988 art.23 ). Existe, por último, una tercera franja, línea
límite de edificación. Esta zona tampoco es indemnizable. Así, por ejemplo, se ha
planteado la procedencia de indemnización en un caso en el que, debido a la
construcción de una nueva carretera, se dificulta el acceso a un negocio de
restaurante, que queda aislado. Se entiende en este caso que no se produce una
«intervención mutiladora», sino una «intervención delimitadora», mera aplicación a la
parcela de que se trata de la definición que hace la Ley de carreteras de la propiedad
de fincas colindantes a autovía (TS 6-3-00, EDJ 8525 ).
5) Se han considerado indemnizables los daños ocasionados en el volumen de
negocio de concesionario de automóviles como consecuencia de obras de
infraestructura realizadas en la vía pública que provocaron el cierre del paso de los
vehículos al local y dificultad del acceso peatonal (TS 1-3-01, EDJ 9352 ).
6658 Criterios para determinar el derecho a la indemnización

Para el supuesto de restricción del aprovechamiento urbanístico no
equitativo entre los interesados, la normativa se encuentra dispersa en:
a) La norma que establece la limitación. Lo normal o habitual es que esta
normativa no prevea indemnizaciones por las limitaciones que establecen,
por considerar que no hay privación singular sino contenido normal de la
propiedad limitada por su función social (Const art.33 ).
b) La norma autonómica. En ocasiones, se prevén indemnizaciones por
limitaciones que resulten incompatibles con el ejercicio de actividades o
usos tradicionales y consolidados que ya estuvieren autorizados expresa
o individualmente por la Administración.
c) El Tribunal Constitucional viene reiterando que la atribución de una
competencia sobre un ámbito físico determinado, no impide
necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio cuando
dichas competencias tienen distinto objeto jurídico, incidiendo sobre el
mismo espacio físico (TCo 113/1983 , 77/1984 ). Esta posibilidad de
concurrencia de competencias obliga a buscar fórmulas que permitan su
concreta articulación. Ni la competencia del Estado sobre el dominio u
otro título puede desconocer sin más la competencia urbanística de una
entidad local, ni puede obligar al Estado a adoptar de forma obligatoria las
previsiones que establece el planeamiento urbanístico. Por ello, al objeto
de integrar ambas competencias, se debe acudir a fórmulas de
cooperación (TCo 40/1998 ). Ver al respecto nº 5508 Memento
Urbanismo 2019.
e. Otros supuestos indemnizatorios
6660 A continuación destacamos otros supuestos muy concretos, que también

pueden gozar del derecho a la indemnización:
a) Son indemnizables todos los gastos producidos por el cumplimiento
de los deberes inherentes al proceso urbanizador, dentro de los plazos
establecidos al efecto, que resulten inservibles como consecuencia de un
cambio de planeamiento o por acordarse la expropiación (LS/15art.42

y 48.a ; LEF art.1 ).
También son susceptibles de indemnización los gastos de conservación
de inmuebles y edificaciones que sobrepasen los que debe sufragar el
propietario, por redundar en beneficio o interés general (TS 30-7-87 , EDJ
6191 ).
b) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y
actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su
denegación improcedente pueden generar derecho a la indemnización.
En ningún caso cabe indemnización si existe dolo, culpa o negligencia
graves imputables al perjudicado (LS/15 art.48.d ; LS/08 art.35.d ;
LS/07 art.30.d ; LS/98 art.44.2 ), que concurre, por ejemplo, cuando la
solicitud se refiere a una actuación en zona verde, lo que evidentemente
debía conocer el interesado (CJAGC Dict.229/2007 ); o atendida la
experiencia del solicitante de la licencia, sabedor de la ausencia de los
presupuestos exigibles para su concesión (TS 20-1-05, EDJ 3737 ). En
cambio, CCPA Dict 111/2006 no considera que concurran aquellos en
un supuesto de anulación de licencia para construcción de vivienda
unifamiliar en suelo inedificable rústico de interés ambiental.
Es aplicable a estos supuestos la exoneración de responsabilidad ante
complejidad normativa o razonabilidad de la resolución adoptada en el
caso concreto. No es razonable, y genera responsabilidad, la denegación
municipal de licencia urbanística en un expediente en el que obran tres
informes favorables a su concesión, además del visado del proyecto que,
si bien no vincula a la Administración actuante, sí es un elemento de juicio
relevante (CJCCV Dict 335/2007 ).
No entra en esta hipótesis la caducidad del título (TS 16-11-06).
La culpa leve, no excluye la indemnización, sin perjuicio de se module por
concurrencia de culpas (TS 29-4-86 , EDJ 2878 , 12-6-91 , EDJ 6230 ).
De este modo, el hecho de que el peticionario del título conozca
supuestamente la ilegalidad urbanística de que está viciado el proyecto
presentado no exonera necesariamente a la Administración de
responsabilidad, al recaer en esta la carga de la prueba (TS 16-9-81; 30-4-
91, EDJ 4487 ).
Es determinante la forma en que se presenta el proyecto técnico que
apoya la solicitud, más que la conciencia del interesado sobre la legalidad
de lo pedido (González Pérez). Solo cuando se induce a error a la
Administración o se persigue el engaño, o se presenta un proyecto que
contradice manifiestamente la ordenación, se aplica la excepción
estudiada (Fernández Torres).
Precisiones
En relación con estas circunstancias excluyentes, son interesantes también las

sentencias TS 1-4-03 , EDJ 25572 ; 4-5-06, EDJ 76700 . Contiene un resumen
de la doctrina jurisprudencial recaída sobre este supuesto TS 27-5-08, EDJ
82822 .
6661 c) La supresión de un uso urbanístico de mayor valor. La alteración del

planeamiento, suprimiendo un complejo residencial frente a otro de
oficinas, es restricción del aprovechamiento y puede dar lugar a una
lesión indemnizable cuando, por ejemplo, se adquieren fincas en el
mercado inmobiliario, pagando el precio que merecían por uso residencial,
y otro como uso compatible de oficinas o administrativo y después se
suprime el primero, por lo que el valor del solar en el mercado inmobiliario
se ha reducido. Pero es difícil apreciar el perjuicio efectivo porque la
materialización del perjuicio solo se produce si el adquirente enajena las
parcelas a las que afecta la restricción del aprovechamiento (DGSJE Dict
3-4-98).
Por otro lado, la restricción en el uso o en la intensidad del
aprovechamiento no tiene por qué generar, sin más, una menor
valoración en el mercado (TS 11-2-85 , EDJ 878 ).
d) Cuando el aprovechamiento urbanístico se ha extinguido totalmente,
porque la determinación de la parcela mínima lo hace imposible (TS 16-2-
98 , EDJ 21572 ).
e) Es posible la indemnización por privación legislativa de derechos de
carácter urbanístico, si bien debe estar en consonancia con el grado del
contenido patrimonial consolidado del que se priva al propietario, de
forma semejante a la indemnizabilidad por cambio de planeamiento. No
cabe atender a expectativas o derechos futuros (TS 26-11-99, EDJ
44600 ).
6662 f) La anulación del expediente expropiatorio (p.e. por invalidez del plan
urbanístico que lo legitima para su ejecución), si resulta imposible la
reposición de la situación al estado primitivo por estar íntegramente
ejecutada la obra. La consecuencia de la nulidad no es la retroacción del
expediente a su inicio, sino la indemnización de daños y perjuicios
causados al propietario con la ocupación irregular de sus bienes. Se viene
fijando en el 25% del importe del justiprecio recibido (TS 4-3-00, EDJ
8484 ; 27-12-99, EDJ 49080 ; 27-11-99 , EDJ 45169 ; 8-11-95 ,
EDJ 7203 ). No obstante, hay que tener en cuenta la regla sobre nulidad
del expediente expropiatorio contenida en LEF disp.adic. (nº 5755 ).
g) La ocupación de terrenos destinados por la ordenación a dotaciones
públicas, puede generar derecho a resarcimiento (LS/15 art.48.e ) por el
período que medie desde aquella hasta la aprobación definitiva del
instrumento por el que se adjudiquen al propietario otros de valor
equivalente. El derecho a la indemnización se fija de acuerdo con LEF
art.112 (nº 6482 Memento Urbanismo 2019).
Transcurridos 4 años desde la ocupación sin la citada aprobación
definitiva, los interesados pueden advertir a la Administración
competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio,
quedando facultados para iniciarlo (remitiendo a aquella la
correspondiente hoja de aprecio) una vez transcurridos 6 meses desde
dicha advertencia.
6663
Precisiones
1) No se indemnizan meras expectativas, ni supuestos en que concurren otras

causas en la producción del daño, como ocurre en estos casos:
• La inclusión en un plan parcial de unos terrenos como suelo urbanizable, si no se
llega a ejecutar dicho plan, no es obstáculo para que la Administración cambie la
calificación del suelo a que aquel se refiere. Esto produce la desestimación de la
indemnización, para cuya procedencia es necesaria una lesión de derecho y no una
simple expectativa nacida de la existencia de un plan parcial anterior que no llevó a
su fase final por circunstancias no acreditativas imputables a la Administración,
como principal y única causante de la inejecución del plan parcial (TS 22-2-94, EDJ
1604 ).
• La reducción del aprovechamiento patrimonializado no es indemnizable si ha
concluido el plazo para solicitar licencia de edificación, aunque no haya habido
reacción administrativa, cuando no se ha notificado al propietario la incoación del
expediente de incumplimiento; y tampoco, cuando la licencia no puede otorgarse al
solicitante de acuerdo con el planeamiento vigente (TSJ Cataluña 22-9-97). No
obstante, si la reducción impidiera la edificación del 50% del aprovechamiento ya
adquirido, la diferencia es indemnizable.
• Los actos urbanísticos de desarrollo de los planes son inoperantes frente al ius
variandi de la Administración. De modo que si la actora no acredita irracionalidad,
desviación de poder, desproporcionalidad o falta de legalidad en la actuación
planificadora de la Administración o falta de legalidad, no podrá accederse a su
pretensión. Además no hay vulneración de derechos subjetivos ya que la apertura de
una calle prevista por el planeamiento anterior, queda fuera de aquellos (TSJ
C.Valenciana 30-12-94).
• No puede considerarse incorporado al patrimonio el derecho al valor futuro desde
el punto de vista de la explotación turística o urbanística del terreno, dado que el
plan parcial no se encontraba en un grado avanzado de ejecución (TSJ Baleares 29-
7-00 , EDJ 37685 ).
2) Sobre los conceptos indemnizables en caso de anulación de licencia , se ha
considerado que no lo son los gastos en los que se incurre con carácter necesario
para solicitud del título (proyecto básico, proyecto geotécnico y proyecto de acceso
a infraestructuras comunes de la edificación), no derivados de su otorgamiento ni
subsiguientes al mismo. Tampoco las tasas cuyo hecho imponible es la
comprobación por la Administración del concurso de los requisitos precisos, pues se
habrían devengado aun en caso de haberse denegado la licencia que se otorgó y
luego fue anulada (CCM Dict 238/2009).
6664 3) En cuanto a los daños por anulación de licencia, demora injustificada en su

otorgamiento o su denegación improcedente, constituye un supuesto de
indemnización por funcionamiento anormal de un servicio público.
La antijuridicidad del daño sufrido no equivale siempre a la del acto administrativo
que la produce (CCCYL Dict 949/2007 ). De acuerdo con ello, la invalidación de
aquellos no implica ni excluye la concurrencia de responsabilidad administrativa en
su vertiente patrimonial. De este modo, el deber de resarcir no deriva de la
anulación, ni esta lo excluye en caso de que concurran los requisitos generales para
ello (TS 16-9-99). No obstante, la previsión específica contenida en la L 30/1992
art.142.4 -lo que es predicable de LS/15 art.48.d - se valora por la
jurisprudencia como una exigencia legal de mayor rigor al apreciar la eventual
presencia de aquellos, atendiendo especialmente a la clase de acto administrativo
anulado (TS 11-3-99).
Como criterio general , para que la anulación de un acto o declaración de nulidad de
una disposición genere responsabilidad ha de tratarse de un supuesto de ilegalidad
manifiesta, ya que, dada la relatividad del Derecho, no todo error de la
Administración pública en cuestiones plenamente opinables puede conducir a la
exigencia de responsabilidad (CJCCV Dict 389/2000 ).
Asumido lo anterior, tratándose de actos reglados , el destinatario o particular no

tiene deber jurídico de soportar el daño, pues el acto de referencia habrá sido
invalidado porque la Administración ha desconocido parámetros objetivos
imperativos que habrían dado a aquel un contenido diverso. Por el contrario, en caso
de actos discrecionales, se sostiene como regla que el particular debe soportar el
perjuicio derivado de aquellos, si se han mantenido dentro de parámetros
razonables, aunque hayan sido declarados inválidos. Igual correlación se da entre los
actos favorables (deber de soportar) y de gravamen (ausencia de él).
Ahora bien, no puede vincularse de manera rígida lo anterior al derecho a
indemnización, teniendo en cuenta la especial complejidad de la cuestión (CCA Dict
235/2003 ).
La lesión patrimonial se origina, en su caso, en el otorgamiento ilegal de un título
administrativo que habilita la ejecución de unas obras o el desarrollo de una
actividad, y que sin embargo viola el ordenamiento urbanístico (TS 27-1-99, EDJ
1048 ). Es consecuencia directa de la actuación ilegal de la Administración. Y es la
anulación de oficio o en vía de recurso la que determina el nacimiento del deber de
indemnizar (TS 30-1-87 , EDJ 745 ; 2-1-90 , EDJ 13 ), ya que impide proseguir
la obra o actividad autorizada, siempre que además concurra daño y la ilegalidad sea
patente (TS 25-5-04, EDJ 86955 ).
4) En caso de anulación de licencia seguida de demolición, el plazo prescriptivo de
1 año para el ejercicio de la acción de responsabilidad computa desde el final del
derribo pues, si bien como regla el plazo en caso de invalidación puede arrancar
desde de la firmeza de la sentencia o resolución que la declare, en estos supuestos la
materialización real y física del daño se produce con la consumación de la demolición
(TSJ Cantabria 4-6-04, EDJ 57729 ; CCM Dict 383/2009).
6665 5) El concurso probado de desviación de poder en la invalidación de la licencia

previamente otorgada genera deber de indenmizar si se ha causado daño (CCA Dict
450/2009).
6) En todo caso, la eventual responsabilidad patrimonial que pudiera derivarse de la
anulación, no condiciona a ni su concreción es requisito previo para, la restauración
de la legalidad urbanística que proceda (TSJ Castilla y León/Valladolid 18-9-07, EDJ
250951 ).
7) En todo caso, la eventual responsabilidad patrimonial que pueda derivarse de la
anulación no condiciona, ni su concreción es requisito previo para, la restauración
de la legalidad urbanística que proceda (TSJ Castilla y León/Valladolid 18-9-07 ,
EDJ 250951 ).
8) La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha mostrado poco proclive a la
admisión de la responsabilidad patrimonial por la demora injustificada en la
concesión de licencias de carácter urbanístico, ya que en tal ámbito la licencia suele
obtenerse, por silencio positivo, siempre que no se adquieran facultades en contra
de lo establecido en los planes urbanísticos (CJCCV Dict 252/2001 ). En cuanto a
la denegación, no procede en ningún caso declarar la responsabilidad en supuestos
en los que los condicionamientos impuestos fueron debidamente razonados y
obedecieron a una dificultad objetiva derivada de la aplicación de una norma
9) No genera derecho de resarcimiento la suspensión de licencias por tramitación
de instrumentos de ordenación, que no ha de confundirse con su anulación. Aquella
es una medida legítima, cautelar, para proteger la efectividad del planeamiento que
se proyecta. Al no modificarse en la aprobación inicial la ordenación ni los
parámetros o determinaciones urbanísticas ni establecerse ninguna vinculación
singular para las fincas, al no existir solicitud de licencia en curso y de certificado de
aprovechamiento urbanístico, tal suspensión no genera derecho a indemnización (TS
7-2-90 , EDJ 1187 ; 12-2-02, EDJ 2258 ).
10) El pago de las cargas reparcelatorias derivadas de una actuación urbanística
amparada en una disposición de cobertura que resulta posteriormente invalidada no
supone que exista lesión indemnizable, puesto que aquellas generan la atribución de
beneficios correlativos en una proporcionalidad inescindible derivada del principio
de equidistribución. Toda noción de perjuicio desaparece por el mero ingreso de la
carga reparcelatoria (TS 24-5-05, EDJ 96714 ; 17-6-05, EDJ 113829 ).
6666 11) Sobre denegación de licencia, anulada en sede judicial, ver la sentencia TS 4-5-
07, EDJ 100888 .
12) No se lesiona la confianza legítima de un administrado que obtiene una
autorización de accesos otorgada por el centro directivo autonómico competente en
materia de carreteras, necesaria para acceder a cierta finca y poder elaborar un
proyecto de obras, al que posteriormente se le deniega la calificación urbanística
para cuya solicitud se elabora el proyecto, pues la primera no constituye un acto de
la Administración que legítimamente haga suponer que el proyecto posterior vaya a
obtener calificación favorable. Por tanto, no tiene derecho a ser indemnizado de
daño alguno (CCM Dict 117/2009 ).
13) Los daños derivados del cese de negocio resultante de la demolición de una
construcción amparada en licencia declarada ilegal no son indemnizables, primero
porque la demolición viene impuesta por Ley, no por la actuación administrativa, y
segundo porque aquellos no pueden considerarse antujirídicos (TSJ Castilla y
León/Burgos 11-11-05; CCM Dict 383/2009).
14) La aprobación de un plan parcial por silencio positivo que motiva el encargo de
redacción de un proyecto de urbanización, aún cuando el plan sea suspendido por la
aprobación de una ley posterior, justifica la indemnización al particular por los gastos
ocasionados para la redacción de aquel. La Administración es responsable en
concepto de gastos inútiles probados que se causen entre el periodo comprendido
entre la fecha de aprobación del plan parcial y el momento en que se modifica el
plan general de ordenación para ajustarlo a este plan como consecuencia de una
ejecución de sentencia (CC Canarias Dict 180/2013 ).
15) Se considera que concurre lesión indemnizable tras la anulación de un plan
parcial cuya aprobación motivó que el particular realizara ciertas aportaciones a
cuenta a la junta de compensación de la unidad de ejecución del plan parcial
aprobado, en concepto de gastos de urbanización, ciertos gastos para llevar a cabo
un estudio de valoración del viñedo afectado por el desarrollo y, finalmente, unos
gastos de asesoramiento y defensa jurídica. La anulación del plan parcial supone la
de la constitución de la junta de compensación y el abandono de la ordenación
establecida con retroacción a la anteriormente vigente, expresamente acordada por
la corporación, por lo que media lesión antijurídica susceptible de ser imputada a las
administraciones públicas actuantes (CC La Rioja Dict 87/2010 ).
16) La realización de obras en inmuebles no son indemnizables si se ejecutan pese a
no contar con el título habilitante preciso para ello (CC Andalucía Dict 855/2013 ).
SECCIÓN 6
6670 A. Ámbito de aplicación 6675
1. Regulación estatal 6680
2. Regulación autonómica 6700
Preparación de los contratos celebrados por las Administraciones

B.
públicas 6780
1. Tramitación del expediente 6785
2. Pliegos de cláusulas administrativas y prescripciones técnicas 6800
Preparación de contratos subvencionados armonizados y otros

C.
celebrados por poderes adjudicadores no administrativos 6825
D. Adjudicación de contratos por Administraciones públicas 6830
1. Reglas generales 6835
2. Reglas procedimentales específicas 6875
E. Adjudicación de contratos por otros entes del sector público 6935
F. Otras disposiciones sobre procedimientos de contratación 6945
1. Racionalización técnica de la contratación 6950
2. Recurso especial en materia de contratación 6970
3. Órganos de contratación y apoyo 6975
4. Medios electrónicos, informáticos y telemáticos 6990
G. Expediente de resolución del contrato administrativo 6995
1. Aspectos procedimentales 7000
2. Aspectos sustantivos 7005
H. Modificación del contrato 7027
I. Declaración de concurso y contratos públicos 7050
6671 El procedimiento de contratación administrativa es la vía formal por la

que se encauza la voluntad administrativa en su actividad multilateral,
esto es, en la manifestación de un acto bilateral como son la celebración
de contratos con los administrados.
En el ámbito de las Administraciones públicas, este cauce procedimental
ha de seguirse imperativamente como requisito de validez del contrato
celebrado, siendo único este procedimiento administrativo especial, con
independencia del régimen jurídico -administrativo o privado- que sea
aplicable a los efectos y extinción del contrato celebrado. De esta
unicidad se excluyen, únicamente, determinados tipos de contratos
privados sometidos a su regulación especial (patrimonio), que se someten
en sus actos preparatorios a norma propia.
Cuando se trate de entes y entidades del sector público sin carácter
administrativo, el cauce a través del que se forma y manifiesta su
voluntad contractual (consentimiento) varía en función de dos factores:
• Que el contrato de cuya celebración se trata se someta o no a
regulación armonizada (LCSPart.19 a 23 : nº 1473 ). En caso
afirmativo, el procedimiento recibe tratamiento jurídico administrativo, en
su desarrollo y revisión (LCSPart.39 , 40 y 44 );
• Que la entidad pública no administrativa sea o no, a los efectos de la
LCSP, poder adjudicador. En caso positivo, su régimen de sujeción a ella
es más intenso -segundo grado (LCSPart.316 a 320 )- que respecto de
entidades sin tal carácter -tercer grado (LCSPart.321 y 322 )- y, en todo
caso, muy inferior a las de las Administraciones públicas -sumisión
integral o de primer grado-.
Precisiones
Un estudio exhaustivo de la contratación pública se efectúa en el Memento

Contratación Pública. Asimismo, hay que tener en cuenta la exposición de aspectos
propios de la legislación de contratos que se realiza en otras partes de esta obra, con
ocasión del estudio de figuras jurídico-administrativas diversas:
- clasificación de contratistas con las Administraciones públicas (nº 3145 );
- actos separables (nº 1450 );

- supuestos especiales de nulidad contractual -eliminados por L 9/2017 - (nº
2767 );
- sistema de impugnación en materia de sectores especiales (nº 9045 ).
- recurso especial en materia de contratación (nº 8925 ); y
- competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa (nº 10135 ).
6672 La regla básica es que los procedimientos en materia de contratación

administrativa se rigen por la L 9/2017, de contratos del sector público
(LCSP) -que entra en vigor el 10-3-2018- y sus normas de desarrollo -las
que se aprueben desde esta fecha y las ya vigentes en lo que no resulten
incompatibles con ella-, siendo de aplicación supletoria la LPAC (LCSP
disp.final 4ª ). Ha de tenerse en cuenta igualmente la normativa
aprobada por las comunidades autónomas (nº 6675 s. ).
En lo que se refiere al expediente de contratación hay que diferenciar
entre:
a) La preparación de los contratos, distinguiendo entre:
- los expedientes de contratos tramitados por las Administraciones
públicas (nº 6780 ); y
- las actuaciones relativas a contratos subvencionados armonizados y a la
contratación de otros entes del sector público que tienen condición de
poderes adjudicadores (nº 6825 ).
b) La adjudicación de tales contratos, efectuando a su vez la misma
distinción entre:
- reglas aplicables a las Administraciones públicas (nº 6825 );
- poderes adjudicadores (nº 6937 ); y
- otras entidades del sector público (nº 6941 ).
Precisiones
1) El procedimiento de contratación tiene, en todo caso, carácter de iniciado de

oficio, lo cual tiene consecuencias muy relevantes en sede de silencio
administrativo y, en general, en cuanto al tratamiento de solicitudes o peticiones
de contratistas en su seno (TS 20-2-07). Ver nº 2325 y nº 2375 . En relación
con esta cuestión y como consecuencia de la sentencia citada, ha terciado la LCSP,
disponiendo que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que
tengan por objeto o se refieran a reclamación de cantidades, ejercicio de
prerrogativas administrativas o a cualquier otra cuestión relativa a la ejecución,
consumación o extinción de un contrato administrativo, una vez transcurrido el
plazo previsto para su resolución sin haberse notificado esta, el interesado puede
considerar desestimada su solicitud por silencio, sin perjuicio de la subsistencia de la
obligación de resolver y siempre que no se disponga específicamente otra cosa
(LCSP disp.final 4ª.2 ). Supone esta regla incorporar el criterio jurisprudencial
expresado en dicha sentencia, de silencio negativo, respecto de solicitudes relativas
a la ejecución del contrato.
2) Se aplica en este campo, en cierta medida, el principio de antiformalismo. En
alguna ocasión se ha considerado que las irregularidades procedimentales no deben
tener efectos invalidantes, especialmente si se encuentran justificadas por
circunstancias de urgencia. En este sentido se considera aceptable la adopción en un
mismo decreto municipal de medidas relativas a la aprobación del pliego de cláusulas
administrativas, iniciación del expediente, autorización del gasto y adjudicación de
una concesiones servicio municipal de recogida de residuos, en cuanto de la oferta
de la empresa adjudicataria se deriva que la aprobación del pliego precedió a la
perfección del contrato y se conocía por aquella (TS 15-11-05, EDJ 207277 ).
3) Con fecha 16-6-2009 entra en vigor el RD 817/2009 . Los expedientes de

contratación iniciados antes de tal fecha se rigen por la normativa anterior,
entendiéndose a tal efecto que los expedientes de contratación han sido iniciados si
se ha publicado la correspondiente convocatoria del procedimiento de adjudicación
del contrato. En el caso de procedimientos negociados, para determinar el momento
de iniciación se toma en cuenta la fecha de aprobación de los pliegos.
A. Ámbito de aplicación
6675 Se atribuye al Estado la competencia exclusiva para promulgar la

legislación básica sobre la contratación administrativa (Const
art.149.1.18ª ), lo que justifica la promulgación de la Ley de contratos
del sector público -en adelante, LCSP - (L 9/2017 ).
La LCSP se aplica a los contratos celebrados tanto por la Administración
del Estado como por las Administraciones autonómicas (nº 6680 s. ),
aunque las comunidades autónomas también han aprobado normas
propias que regulan principalmente cuestiones organizativas (nº 6700
s. ).
1. Regulación estatal
6680 La finalidad y razón de ser de la LCSP es:

• La regulación de la contratación del sector público con el fin jurídico-
formal de someterla a los principios de igualdad, publicidad, concurrencia
y transparencia; y con el fin económico de garantizar un empleo eficiente
de los fondos públicos destinados a la realización de obras, contratación
de servicios y adquisición de bienes, mediante la definición previa de las
necesidades a satisfacer, la garantía de la libre competencia y la selección
de la oferta económica más ventajosa.
• Incrementar la eficiencia del gasto público y facilitar, en particular, la
participación de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) en la
contratación pública, así como permitir que los poderes públicos empleen
la contratación en apoyo de objetivos sociales comunes.
• La regulación de los contratos de las Administraciones públicas
(acotación subjetiva menor que la de sector público) tanto privados como
administrativos.
La LCSP se centra en el elemento subjetivo -entidades sometidas a ella-
abandonando como eje el aspecto objetivo -contratos o negocios
sometidos-.
Junto a la LCSP ha de tenerse en cuenta la L 31/2007 , sobre
procedimientos de contratación en los sectores del agua , la energía , los
transportes y los servicios postales y la L 24/2011 , reguladora de
ciertos aspectos de los contratos de sector público en los ámbitos de la
defensa y la seguridad.
Precisiones
1) La L 25/2013 regula el impulso de la factura electrónica y crea el registro

contable de facturas en el sector público, con incidencia fundamental en el ámbito
de la LCSP . Ha de tenerse presente igualmente la Dir 2014/55/UE , relativa a la

facturación electrónica en la contratación pública, que debe transponerse no más
tarde de 27-11-2018.
2) Han de tenerse en cuenta las reglas en materia de igualdad de sexos que afectan
al ámbito de la contratación pública, contenidas en LO 3/2007 art.33 s. (nº
190 ).
3) La L 12/2012 regula ciertas especialidades propias de los contratos
intergubernamentales relativos a la exportación de material de defensa (L
12/2012art.6 a 15 ). La materia ha sido desarrollada por RD 33/2014 .
4) Hay que tener en cuenta igualmente ciertas normas contenidas en la L
15/2014 sobre contratos de suministros, servicios y obras cuyo resultado sea la
construcción de un edificio, en tanto que las Administraciones públicas no podrán
adquirir bienes, servicios o edificios con alto rendimiento energético (L 15/2014
disp.adic.13ª y anexo ).
5) La L 2/2015 , de desindexación de la economía, incide igualmente en el sistema
de la LCSP , en materia de revisión de precios.
6682 Caracteres principales

Al margen de los aspectos relativos a sujetos y objeto, y sin ánimo
exhaustivo, pueden indicarse los siguientes rasgos principales del régimen
legal configurado por la LCSP :
- la supresión del contrato de colaboración entre el sector público y el
privado;
- la desaparición del tradicional contrato de gestión de servicios públicos
y de los diferentes modos de gestión indirecta de estos, y su sustitución
por la concesión de servicios (LCSP art.15 );
- la detallada regulación de los medios propios de los poderes
adjudicadores (LCSP art.6 );
- la supresión de las formas de adjudicación de concurso y subasta (salvo
la electrónica), a favor del concepto unitario de selección de la oferta
económica más ventajosa;
- la alteración del régimen de garantías, con necesaria justificación
concreta respecto del expediente de que se trate, en caso de exigencia de
garantía provisional (LCSP art.106 );
- la regulación del responsable del contrato (LCSP art.62 );
- la incorporación del diálogo competitivo (procedimiento de
contratación) y la creación del procedimiento de adjudicación
denominado asociación para la innovación (LCSP art.177 a 182 );
- el perfil del contratante (LCSP art.63 );
- el recurso especial en materia de contratación (LCSPart.44 a 60 ; nº
8925 );
- la consideración del IVA como partida separada y excluida a efectos de
valoración de ofertas (LCSP art.101 );
- la previsión específica de la renuncia y desistimiento del
contrato/procedimiento de contratación;
- la incorporación de nuevas figuras bajo la denominación de
racionalización técnica de la contratación: acuerdos marco (LCSP art.218
s. ); centrales de contratación (LCSP art.227 s. ); sistemas dinámicos de
adquisición (LCSP art.223 s. );
- la incorporación de la Administración electrónica y creación de la

Plataforma de Contratación del Sector público (OM EHA/1220/2008 ; L
20/2013 disp.adic.3ª );
- la inclusión de constantes referencias al empleo de lenguas distintas al
castellano en los procedimientos de adjudicación de contratos;
- la previsión de expresa de la sucesión del contratista en supuestos de
alteraciones societarias de la entidad contratista (LCSP art.98 );
- la previsión de que, en caso de preverse en los pliegos o en el anuncio
de licitación la posibilidad de que el contrato sea modificado de acuerdo
con LCSPart.203 a 207 , el valor del mismo sea el importe máximo que
pueda alcanzar tomando en consideración las potenciales modificaciones
(LCSP art.101 );
- la exclusión de acción directa entre el subcontratista y la Administración
contratante (LCSP art.215.8 ).
6684 Ámbito subjetivo

(LCSP art.3 )
El rasgo definitorio esencial de la LCSP es su aplicación a diversos planos

de entidades públicas, que comparten su pertenencia al sector público
económico, y que divergen en su carácter administrativo, su condición de
poder adjudicador o, simplemente, su condición de entidad pública sin
tales atributos.
• Lo primero implica sumisión plena a la Ley, pues toda Administración
es, además, poder adjudicador y pertenece al sector público.
• Lo segundo determina una sujeción de segundo grado (LCSP art.316
s. ), pues no todo poder adjudicador, que siempre es entidad del sector
público, tiene carácter administrativo.
• Lo tercero, da lugar a una sumisión de tercer grado (LCSP art.321 ),
careciendo por sí mismos los entes del sector público de los atributos
anteriores. Este último grado de sujeción se limita al respecto de los
principios de contratación y selección de oferta económica más ventajosa.
Puede sintetizarse la relación de entidades del sector público según sean
Administración pública a efectos de contratos, poder adjudicador o entes
del sector público sin ninguna de estas condiciones o solo con carácter de
poder adjudicador, en la siguiente tabla.
Carácter de la
Entidades
entidad
Administración • Administraciones territoriales.

pública (+ • Congreso, Senado, CGPJ, Tribunal Constitucional,
poder Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, órganos
adjudicador + análogos y asambleas legislativas autonómicos (LCSP
ente del sector disp.adic.44ª ).
público) • Diputaciones forales y juntas generales de los
territorios históricos del País Vasco (LCSP art.3.1.l ).
Carácter de la
Entidades
entidad
• Entidades gestoras y servicios comunes de la
Seguridad Social.
• Organismos autónomos.
• Universidades públicas.
• Autoridades administrativas independientes.
• Los consorcios y otras entidades de Derecho público
que, siendo poderes adjudicadores y estando
vinculados a una o varias Administraciones públicas o
dependientes de las mismas, no se financien
mayoritariamente con ingresos de mercado de
conformidad con el Sistema Europeo de Cuentas.
• Las fundaciones públicas.

• Las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social
(1).
• Todas las demás entidades con personalidad jurídica
propia distintas de las anteriores que hayan sido
creadas específicamente para satisfacer necesidades
Poder
de interés general que no tengan carácter industrial o
adjudicador (+
mercantil, siempre que uno o varios sujetos que deban
ente del sector
considerarse poder adjudicador financien
público)
mayoritariamente su actividad, controlen su gestión, o
nombren a más de la mitad de los miembros de su
órgano de administración, dirección o vigilancia.
• Las asociaciones constituidas por las entidades
anteriores.
• Las corporaciones de Derecho público.
• Los consorcios y entidades públicas financiados

mayoritariamente con ingresos de mercado.
• Las entidades públicas empresariales, fondos sin
personalidad y equivalentes sin los caracteres
expuestos en el primer punto del apartado anterior (en
Ente del sector su caso).
público • Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la
participación, directa o indirecta, de entidades de las
mencionadas en LCSP art.3.1.a, b, c, d, e, g y h sea
superior al 50% o, en los casos en que, sin superar ese
porcentaje, se encuentre respecto de las referidas
entidades en el supuesto previsto en LMV art.5 .
Otras • Los partidos políticos, las organizaciones sindicales y

entidades que las organizaciones empresariales y asociaciones
no forman profesionales, además de las fundaciones y
parte del asociaciones vinculadas a cualquiera de ellos, cuando
sector público hayan sido creados específicamente para satisfacer
Carácter de la
Entidades
entidad
pero que se necesidades de interés general que no tengan carácter
sujetan industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos
parcialmente a que deban considerarse poder adjudicador financien
LCSP (LCSP mayoritariamente su actividad, controlen su gestión, o
art.3.4 ) nombren a más de la mitad de los miembros de su
órgano de administración, dirección o vigilancia.
(1) Las mutuas presentan la consideración de poderes adjudicadores, sin tener
el carácter de Administración pública. El ministerio del ramo ejerce sobre ellas
mismas las funciones de dirección y tutela (RDLeg 8/2015 art.5 ). Se
encuentran incluidas en los presupuestos generales del Estado, a través del de
la Seguridad Social y, aun tratándose de entidades de naturaleza privada
constituidas por asociaciones de empresarios, por las funciones y actividades
públicas que realizan, forman parte del sector público estatal -LGP art.2.1.d -
(JCCA Inf 43/2011 , 15-12-11 ; 51/2010 , 15-12-11 ).
(2) Concretamente, se trata de sociedades participadas por Administraciones

territoriales, entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social,
organismos autónomos, universidades públicas y las autoridades
administrativas independientes, consorcios, fundaciones públicas, entidades
públicas y por otras sociedades mercantiles públicas (LCSP art.3.1.h ).
6686
Precisiones
1) Los partidos políticos , las organizaciones sindicales y las organizaciones

empresariales y asociaciones profesionales , además de las fundaciones y
asociaciones vinculadas a cualquiera de ellos, no tienen una sujeción plena a la LCSP,
ya que solo respecto de los contratos sujetos a regulación armonizada deben actuar
conforme a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, igualdad y no
discriminación, sin perjuicio del respeto a la autonomía de la voluntad y a la
confidencialidad cuando proceda. Además, deben aprobar unas instrucciones
internas en materia de contratación (LCSP art.3.4 ).
2) Con carácter complementario, se dispone que no quedan incluidos en el
concepto «operador medioambiental» los órganos de contratación de las
Administraciones públicas cuando ejerzan las prerrogativas que les reconoce la
legislación sobre contratación pública en relación con los contratos administrativos o
de otra naturaleza que hayan suscrito con cualquier clase de contratista, que será
quien tenga la condición de operador, con las consiguientes consecuencias en sede
de obligaciones de prevención y responsabilidad (L 26/2007 art.2.10 ).
3) Respecto de los contratos de obras, suministros y servicios en el ámbito de la
defensa y la seguridad , tienen consideración de poderes adjudicadores (L 24/2011
art.3 ):
– la Administración General del Estado;
– las de las comunidades autónomas de acuerdo con lo previsto en sus estatutos
respecto de la seguridad;
– los entes con personalidad jurídica, públicos o privados, vinculados a las
anteriores, que ejerzan competencias en defensa o seguridad y creados
específicamente para satisfacer necesidades de interés general no industriales o
mercantiles, financiados mayoritariamente, controlados o cuyos órganos de
administración, vigilancia o control sean nombrados en más de la mitad de sus
miembros por las Administraciones citadas;
– las asociaciones constituidas por los anteriores.

En cambio, no se someten a la L 24/2011 , aunque han de ajustarse en la
adjudicación de sus contratos a los principios de LCSP art.192 -sumisión de tercer
grado- (nº 6941 ): las sociedades mercantiles participadas en más del 50% por la
Administraciones mencionadas, las entidades públicas empresariales, los organismos
autonómicos asimilados a ellas, las fundaciones y demás entidades públicas creadas
para satisfacer fines de carácter industrial o mercantil, aunque desarrollen toda su
actividad en el campo de la defensa y la seguridad.
4) El régimen de contratación del ente público Puertos del Estado y las
autoridades portuarias es el establecido por LCSP para las entidades del sector
público que, siendo poderes adjudicadores, no tienen la consideración de
Administración pública (LCSP disp.adic.39ª ).
5) El Museo Nacional del Prado y el Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía,
aplicarán las normas de LCSP previstas para los contratos de poderes
adjudicadores que no tengan el carácter de Administraciones públicas, en cuanto a
los contratos relacionados con la actividad comercial del Museo, regulados en la L
46/2003 art.16.2 -estos contratos no tienen carácter administrativo- (LCSP
disp.adic.42ª ).
6) Las Agrupaciones europeas de Cooperación Territorial (Rgto CE/1082/2006 ,
del Parlamento Europeo y del Consejo), cuando tengan su domicilio social en España,
han de ajustar la preparación y adjudicación de sus contratos a las normas
establecidas en LCSP para los poderes adjudicadores (LCSP disp.adic.26ª ).
7) El Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) se somete
generalmente al régimen de poder adjudicador sin carácter de Administración
pública (L 11/2015 art.52.9 ).
8) La regulación anterior tenía como ámbito subjetivo de aplicación el de todos los
contratos que celebrasen las Administraciones públicas (RDLeg 2/2000 art.1 ),
incluyendo:
• La Administración General del Estado.
• Las Administraciones de las comunidades autónomas.
• Las entidades que integran la Administración local.
• Los organismos autónomos, en todo caso, y las restantes entidades de Derecho
público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de
las Administraciones públicas siempre que en ellas se diesen los siguientes
requisitos:
- que hubiesen sido creadas para satisfacer específicamente necesidades de interés
general, que no tengan carácter industrial o mercantil;
- que se tratase de entidades cuya actividad esté mayoritariamente financiada por
las Administraciones públicas u otras entidades de Derecho público, o bien, cuya
gestión se halle sometida a un control por parte de estas últimas, o cuyos órganos de
administración, de dirección o de vigilancia estén compuestos por miembros más de
la mitad de los cuales sean nombrados por las Administraciones públicas y otras
entidades de Derecho público.
6688 Ámbito objetivo

(LCSPart.1 , 2 y 4 s. )
Son contratos del sector público y, en consecuencia, están sometidos a

LCSP en la forma y términos previstos en la misma, los contratos
onerosos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, que celebren los
entes, organismos y entidades enumerados en el apartado anterior.
También, los contratos subvencionados por los entes, organismos y
entidades del sector público que celebren otras personas físicas o
jurídicas en los supuestos de LCSP art.23 (contratos subvencionados
armonizados).
Precisiones
1) Son contratos subvencionados sujetos a una regulación armonizada los

contratos de obras y los contratos de servicios definidos conforme a LCSP art.13
y 17 , respectivamente, que sean subvencionados, de forma directa y en más de
un 50% de su importe, por entidades que tengan la consideración de poderes
adjudicadores, siempre que pertenezcan a alguna de las categorías de contratos
siguientes:
• De obras que tengan por objeto actividades de ingeniería civil de la sección F,
división 45, grupo 45.2 de la Nomenclatura General de Actividades Económicas de
las Comunidades Europeas (NACE), o la construcción de hospitales, centros
deportivos, recreativos o de ocio, edificios escolares o universitarios y edificios de
uso administrativo, siempre que su valor estimado igual o superior a 5.225.000 euros
(nº 1473 ).
• De servicios vinculados a un contrato de obras de los definidos en el punto
anterior, cuyo valor estimado igual o superior a 209.000 euros (nº 1473 ).
Las normas previstas para los contratos subvencionados se aplican a los celebrados
por particulares o por entidades del sector público que no tengan la consideración
de poderes adjudicadores , en conjunción, en este último caso, con las establecidas
en LCSP art.321 y 322 . Cuando el contrato subvencionado se adjudique por
entidades del sector público que tengan la consideración de poder adjudicador, se
aplican las normas de contratación previstas para estas entidades, de acuerdo con su
naturaleza, salvo la relativa a la determinación de la competencia para resolver el
recurso especial en materia de contratación y para adoptar medidas cautelares en el
procedimiento de adjudicación, que se rige, en todo caso, por la regla establecida en
LCSP art.47.2 .
2) La aplicación de LCSP a los contratos que celebren las comunidades autónomas
y entidades locales, o los organismos dependientes de las mismas, así como a los
contratos subvencionados por cualquiera de estas entidades, se efectuará sin
perjuicio de las disposiciones autonómicas aprobadas con respecto del contenido
básico de la Ley (LCSP disp.final 1ª ).
6690 Contratos y negocios excluidos

(LCSPart.4 a 11 )
Se exponen en la siguiente tabla, indicando de forma comparativa la

regulación de la vigente LCSP y del derogado RDLeg 3/2011 a este
respecto.
RDLeg
Negocios excluidos LCSP
3/2011
Contratos de investigación y desarrollo

remunerados íntegramente por el órgano de
contratación, siempre que este comparta con las
empresas adjudicatarias los riesgos y beneficios de X X
la investigación científico-técnica necesaria para
desarrollar soluciones innovadoras que superen las
disponibles del mercado.
Relación de servicio de los funcionarios públicos y

X X
los contratos regulados en la legislación laboral.
Relaciones jurídicas de prestación de un servicio X X

público cuya utilización por los usuarios requiera el

RDLeg

3/2011
abono de una tarifa, tasa o precio público de
aplicación general.
Convenios de colaboración entre la

Administración General del Estado y las
entidades gestoras y servicios comunes de la
Seguridad Social, las universidades públicas,
comunidades autónomas, entidades locales, X X (2)
organismos autónomos y restantes entidades
públicas; entre estos organismos y entidades
entre sí, salvo que, por su naturaleza, tengan la
consideración de contratos sujetos a la Ley.
Convenios, de acuerdo con normas específicas,

celebrados por la Administración con personas
de Derecho privado, siempre que su objeto no
X X
esté comprendido en el de los contratos
regulados en la Ley o en normas administrativas
especiales (5).
Convenios incluidos en el ámbito del Tratado

FUE art.346 en el sector de la defensa
X X
(producción o comercio de armas, municiones o
material de guerra).
Acuerdos interestatales o con

X X
entidades/organizaciones internacionales.
Contratos de suministro relativos a actividades

directas de los organismos de Derecho público
dependientes de las Administraciones públicas
cuya actividad tenga carácter comercial,
industrial, financiero o análogo, si los bienes
sobre los que versan han sido adquiridos con el
X
propósito de devolverlos, con o sin
transformación, al tráfico jurídico patrimonial, de
acuerdo con sus fines peculiares, siempre que
tales organismos actúen en ejercicio de
competencias específicas a ellos atribuidas por la
Ley.
Contratos y convenios derivados de acuerdos X X

internacionales celebrados de conformidad con
el Tratado UE con uno o varios países no
miembros de la Comunidad, relativos a obras o
suministros destinados a la realización o
explotación conjunta de una obra, o a los 
RDLeg
3/2011
contratos de servicios destinados a la realización o
explotación en común de un proyecto.
Contratos y convenios efectuados en virtud de un

acuerdo internacional celebrado en relación con el X
estacionamiento de tropas.
Contratos y convenios adjudicados en virtud de un

procedimiento específico de una organización X X
internacional.
Contratos relativos a servicios de arbitraje y

X X
conciliación.
Contratos relativos a servicios financieros

relacionados con la emisión, compra, venta y
transferencia de valores o de otros instrumentos
financieros, en particular las operaciones relativas
a la gestión financiera del Estado; operaciones de X X
obtención de fondos o capital por los entes,
organismos y entidades del sector público;
servicios prestados por el Banco de España y las
operaciones de tesorería. (3)
Contratos por los que un ente, organismo o

entidad del sector público se obligue a entregar
bienes o derechos o prestar algún servicio, sin
perjuicio de que el adquirente de los bienes o el
X X
receptor de los servicios, si es una entidad del
sector público sujeta a la Ley, deba ajustarse a sus
prescripciones para la celebración del
correspondiente contrato.
Negocios por los que se encargue a una entidad

con condición de medio propio y servicio técnico,
X X
la realización de una determinada prestación. (1)
(3)
Autorizaciones y concesiones sobre bienes de

dominio público y contratos de explotación de X X
bienes patrimoniales.
Contratos de compraventa, donación, permuta, X X

arrendamiento y demás negocios análogos sobre
bienes inmuebles, valores negociables y
propiedades incorporales, salvo que recaigan
sobre programas de ordenador y deban ser
calificados como contratos de suministro o
RDLeg
3/2011
servicios, que se regirán por la legislación
patrimonial. (4)
Contratos de servicios y suministro celebrados por

los organismos públicos de investigación estatales
y los similares autonómicos que tengan por objeto
prestaciones o productos necesarios para la
ejecución de proyectos de investigación,
desarrollo e innovación tecnológica o servicios
técnicos, cuando la presentación y obtención de X X
resultados derivados de los mismos esté ligada a
retornos científicos, tecnológicos o industriales
susceptibles de incorporarse al tráfico jurídico y su
realización haya sido encomendada a equipos de
investigación del organismo mediante procesos de
concurrencia competitiva.
Contratos que tengan por objeto servicios

relacionados con campañas políticas, incluidos en
los códigos CPV 79341400-0, 92111230-3 y X
92111240-6, cuando sean adjudicados por un
partido político.
Prestación de servicios sociales por entidades

privadas, siempre que esta se realice sin necesidad
de celebrar contratos públicos, a través, entre
otros medios, de la simple financiación de estos
servicios o la concesión de licencias o
autorizaciones a todas las entidades que cumplan X
las condiciones previamente fijadas por el poder
adjudicador, sin límites ni cuotas, y que dicho
sistema garantice una publicidad suficiente y se
ajuste a los principios de transparencia y no
discriminación.
(1) No obstante, los contratos que celebren estas entidades para la realización
de las prestaciones objeto del encargo quedan sometidos a la legislación de
contratos, en los términos que sean procedentes de acuerdo con la naturaleza
de la entidad que los celebre y el tipo y cuantía de los mismos. En todo caso,
cuando se trate de contratos de obras, servicios o suministros cuyas cuantías
superen los umbrales establecidos en la LCSP, las entidades de Derecho
privado deben observar, para su preparación y adjudicación, las reglas
establecidas en LCSP art.321 y 322 .
(2) En el RDLeg 2/2000, aun siendo objeto de los contratos regulados en ella,
si su cuantía es inferior de determinados umbrales, quedaban fuera de su
ámbito de aplicación (RDLeg 2/2000art.135.1 , 177.2 y 203.2 ).
(3) Con formulación relativamente diferente.
(4) En el sistema de LCSP, los contratos propios de la legislación patrimonial se

someten en toda su extensión a la legislación específica, aplicándose los
principios de la citada Ley para resolver dudas y lagunas. No obstante, puede
considerarse que, en defecto de norma especial, haya de aplicarse
supletoriamente dicha Ley (de acuerdo con un criterio integrador). En el
sistema del RDLeg 2/2000, como contratos privados, no se excluían
expresamente de su aplicación, por lo que sus actos preparatorios quedaban
sujetos a la misma, en defecto de norma específica (RDLeg 2/2000 art.9 ).
En relación con esta cuestión, la Junta Consultiva de Contratación

Administrativa considera que el régimen jurídico aplicable a procedimientos y
formas de adjudicación de estos contratos es el resultante de la L 33/2003 y
normas complementarias, especialmente -en cuanto a las corporaciones
locales- el Reglamento de bienes de las entidades locales (RBEL ), así como
las disposiciones promulgadas por las comunidades autónomas respecto de las
normas no básicas, siendo de aplicación las reglas de LCSP cuando dicha
legislación especial así lo exprese (JCCA Inf 25/2008 ).
(5) Por ejemplo, el convenio de gestión celebrado entre el Estado y el agente

gestor designado por el ministerio del ramo de Economía para la gestión de la
cobertura de riesgos por cuenta del Estado derivados de la
internacionalización de la economía (L 8/2014 art.4.1 ; RD 1006/2014
art.22 ).
Precisiones
Respecto de los contratos públicos en el ámbito de la defensa y la seguridad,

asimismo, se formula legalmente una relación especial de negocios excluidos de la
aplicación de su normativa específica reguladora (L 24/2011 art.7 , en cuanto al
ámbito de esta disposición).
6692 Desarrollo reglamentario

El Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones
públicas -en adelante RGCAP- (aprobado por RD 1098/2001 ), entró en
vigor el 26-4-2002.
El inicio de la vigencia de la LCSP , no supuso la derogación de dicho
Reglamento, que continúa siendo aplicable, en lo no contrario a la Ley,
hasta que se produzca su desarrollo reglamentario. Este desarrollo se ha
producido fragmentariamente, en aspectos muy limitados (RD
817/2009 ):
- clasificación de empresas;
- solvencia económico financiera;
- revisión de clasificaciones;
- Registro Oficial de Licitadores del Estado (actualmente, Registro Oficial
de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público);
- mesas de contratación;
- criterios de adjudicación que dependan de un juicio de valor;
- comunicaciones al Registro de Contratos del sector público.
Precisiones
1) El RGCAP fue modificado por RD 773/2015 en materia de clasificación de

empresarios y acreditación de solvencia económico-financiera, desarrollando la
modificación legal efectuada por la L 25/2013 y determinando la entrada en vigor
del sistema implantado por ella (nº 3145 s. ).
2) Por RD 55/2017 se incorporan reglas en materia de revisión de precios.
6694 Normativa complementaria

Además de la normativa estatal anteriormente expuesta con su carácter
de parcialmente básica, hemos de citar, dentro del ámbito de aplicación
de la Administración General del Estado, las siguientes disposiciones
normativas, en las que en parte, se transponen directivas de la Unión
Europea:
• OM EHA/1307/2005 , sobre empleo de medios electrónicos en
procedimientos de contratación.
• OM EHA/1220/2008 . Instrucciones para operar en la Plataforma de
Contratación del Sector Público (redenominada por L 20/2013
disp.adic.3ª ).
• OM PRE/116/2008 . Plan de contratación verde del Estado.
• OM HAP/1334/2012 . Creación y regulación de la Junta de
Contratación y la Mesa de Contratación de los Servicios Centrales del
Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas (actualmente, ha de
atenderse a la estructura ministerial derivada del RD 415/2016 : nº
280 ) y la Mesa de Contratación de la Administración periférica
integrada en las delegaciones del Gobierno.
• OM ECC/1446/2012 . Creación y regulación de la Junta de
Contratación y de la Mesa Única de Contratación del Ministerio de
Economía y Competitividad.
• OM HAP/2425/2013 . Actualización de límites establecidos en
RDLeg 3/2011 , a efecto de contratación, en aplicación del Rgto
UE/1336/2013 .
• OM EHA/1490/2010 . Funcionamiento del Registro Oficial de
Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado.
• RD 1525/2010 . Pliego de cláusulas administrativas particulares para
la contratación de medios aéreos de protección frente a incendios
forestales.
• RD 300/2011 , de modificación del RD 817/2009 , para autorizar al
ministro del ramo de Economía y Hacienda a modificar los anexos del
citado real decreto.
• OM DEF/2524/2012 . Adecuación de las normas y medidas de
seguridad de la información del Ministerio de Defensa en poder de las
empresas a efectos de la L 24/2011 art.21.2 y disp.adic.5ª .
• RD 1011/2013 . Desconcentración en materia de contratos,

acuerdos técnicos y otros negocios onerosos en el ámbito del Ministerio
de Defensa.
• RD 94/2018 . Comisión interministerial para la incorporación de
criterios sociales a la contratación pública.
• OM PCI/566/2019 y OM PCI/86/2019 , por las que se publican
los acuerdos del Consejo de Ministros de 12-4-2019 y 7-12-2019, por los
que se aprueban los planes para el impulso de la contratación pública
socialmente responsable y ecológica de la Administración General del
Estado, sus organismos autónomos y las entidades gestoras de la
Seguridad Social.
Precisiones
1) Ha de tenerse presente el RDL 4/2012 , por el que se determinan obligaciones

de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de
financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales, referido a
obligaciones líquidas, vencidas y exigibles, con factura, factura rectificativa o
solicitud de pago equivalente presentada por el contratista o cesionario de su
derecho de cobro, antes de 1-1-2012, en el marco de contratos de obras, servicios o
suministros regulados en RDLeg 3/2011 . Se excluyen de su ámbito las
obligaciones de las corporaciones locales con la Administración General del Estado,
las comunidades autónomas y las entidades dependientes de una u otras.
Por RDL 8/2013 se establece una nueva fase del mecanismo para pago de
obligaciones pendientes líquidas, vencidas y exigibles a 31-5-2013 derivadas de
los contratos indicados, a los que se añaden los de concesión de obras públicas,
gestión de servicios públicos, colaboración público-privada y contratos privados de
creación o interpretación artística y literaria o espectáculos, contratos regulados en
la L 31/2007 , arrendamientos de inmuebles y, entre otros conceptos, ciertas
subvenciones otorgadas en el marco de la contratación pública. Se excluyen del
ámbito de esta fase las obligaciones de pago entre entidades con carácter de
Administraciones públicas en términos de contabilidad nacional, salvo las que
deriven de encomiendas de gestión, ciertas transferencias y conciertos. El ámbito de
esta fase es más amplio, incluyendo obligaciones de pago de las comunidades
autónomas y de las universidades.
2) En relación con las órdenes ministeriales periódicas de actualización de umbrales
cuantitativos, ver nº 1473 .
3) A los operadores económicos del Reino Unido o de Gibraltar que participen en
procedimientos de adjudicación sujetos a la LCSP , a la L 31/2007 , sobre
contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios
postales, o a la L 24/2011, de contratos del sector público en los ámbitos de la
defensa y de la seguridad, y cuyo expediente de contratación se hubiera iniciado
antes de producirse la retirada del Reino Unido de la Unión Europea, les seguirán
siendo de aplicación las normas previstas en estas leyes y en sus normas de
desarrollo para las empresas pertenecientes a Estados miembros de la Unión
Europea, siempre que concurra reciprocidad.
A estos efectos, se entenderá que los expedientes de contratación han sido iniciados
si se hubiera publicado la correspondiente convocatoria del procedimiento de
adjudicación. En el caso de procedimientos negociados sin publicidad se debe
atender a la fecha de aprobación de los pliegos (RDL 5/2019 art.21 ).
2. Regulación autonómica
6700
Sin perjuicio de que las Administraciones autonómicas se hallan incluidas

dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la LCSP (nº 6684 ), y que
esta legislación goza del carácter de básica, las comunidades autónomas
han redactado normas sobre la materia para ajustarla a sus peculiaridades
organizativas.
Precisiones
Adicionalmente a las normas estudiadas en los apartados siguientes, ha de tenerse

presente que las leyes anuales de presupuestos autonómicas -algunas de ellas
citadas concretamente- contienen reglas referidas a aspectos relativos a
contratación o, en su caso, a las encomiendas a entidades instrumentales (en los
términos de LCSP art.6 , 32 y 33 ) con vigencia para el ejercicio
correspondiente o indefinida.
6702 Andalucía
(D Andalucía 93/2005 )
Cuenta con la siguiente normativa:

- D Andalucía 110/1992 , en materia de contratación centralizada;
- D Andalucía 189/1997 , sobre el Registro de licitadores;
- Orden Andalucía 23-1-1995 , sobre el Registro de Contratos;
- D Andalucía 93/2005, sobre la Comisión Consultiva de Contratación
Administrativa.
- Orden Andalucía 16-6-2008 : perfil de contratante de la Junta y sus
entidades instrumentales.
- D Andalucía 332/2011 : creación del Tribunal Administrativo de
Recursos Contractuales; y D Andalucía 120/2014 , que acuerda su
funcionamiento como órgano colegiado.
- D Andalucía 39/2011 : organización administrativa para la gestión de
la contratación de la Junta y sus entidades instrumentales.
Como peculiaridad se dispone que, cuando razones justificadas lo
aconsejen, la retribución del contratista puede consistir en la entrega de
otras contraprestaciones diferentes al metálico, como bienes inmuebles,
con expresión en el pliego de cláusulas administrativas particulares, con
incorporación de un informe de valoración de la contraprestación al
expediente (L Andalucía 10/2016 disp.adic.16ª ).
Precisiones
1) Ha de tenerse en cuenta que, en sede de modificación y resolución de contratos

del sector público , a los efectos de lo dispuesto por su legislación especial, las
modificaciones de contratos administrativos que se llevasen a cabo durante el
ejercicio presupuestario 2012 derivadas de la aplicación de medidas de estabilidad
presupuestaria, se consideraban realizadas por razones de interés público. Los
pliegos de cláusulas administrativas o el anuncio de las nuevas contrataciones debían
incorporar las previsiones requeridas por la legislación de contratos del sector
público, respecto de la eventual modificación o resolución contractual con motivo de
la aplicación de medidas de estabilidad presupuestaria que correspondiesen (DL
Andalucía 1/2012 disp.adic.3ª ).
Junto a ello, las disposiciones de las leyes de presupuestos anuales que establecen
como necesaria la autorización del Consejo de Gobierno . Por ejemplo, para 2018,
para cualquier expediente cuyo importe supere 12.000.000 euros, con ciertas
excepciones (L Andalucía 5/2017 art.28 ). Asimismo, se exige autorización de la
consejería del ramo de Hacienda, con anterioridad a la licitación del proyecto, para
las actuaciones de inversión que hayan de ejecutarse mediante colaboración
público-privada -contrato eliminado en la LCSP- (L Andalucía 5/2012 art.25 ).
2) Sobre facturación electrónica, ver L Andalucía 7/2013 disp.trans.1ª .
3) En materia de contratación pública «verde», ver L Andalucía 8/2018 art.30 .
6706 Aragón
(DLeg Aragón 2/2001 art.16 y 25 ; L Aragón 3/2011 redacc DL Aragón 1/2018 )
La primera disposición citada solo contiene dos reglas especiales sobre

esta materia:
1ª Se relacionan las competencias del presidente referidas a la
aprobación de los pliegos de cláusulas administrativas generales para la
contratación general de obras y suministros y a la autorización para la
celebración de contratos cuando su cuantía exceda de la fijada como
atribución a los consejeros, cuando sea indeterminada o cuando tengan
un plazo de ejecución superior a un año y se comprometan recursos con
cargo a ejercicios futuros.
2ª Se atribuye competencia a los consejeros para la firma de los
contratos en los asuntos propios de su departamento, salvo lo dispuesto
en las leyes especiales.
La L Aragón 3/2011 formula reglas específicas en materia de:
• Fomento de la concurrencia : prohibición de exclusión de licitador en
contratos de servicios por su condición de persona física o jurídica, sin
perjuicio de la exigencia a estas de la identificación de las personas físicas
responsables de la prestación del servicio; necesaria consulta al menos a
tres empresarios en contratos menores de obras (hasta 30.000 euros sin
IVA) y de suministros (hasta 6.000), salvo que solo pueda ser prestado por
uno solo; documentación acreditativa de cumplimiento de los requisitos
previos de los licitadores (mediante fotocopia, salvo la declaración
responsable, aportándola compulsada debidamente el propuesto como
adjudicatario en su momento).
• Procedimientos negociados -no aplicable el negociado sin publicidad
con apoyo exclusivo en el criterio del importe del contrato-; y
simplificados: cuando no se haya constituido mesa de contratación, el
pliego o documento equivalente puede permitir a los licitadores sustituir
la documentación acreditativa de los requisitos por una declaración
responsable, con compromiso de acreditación efectiva en caso de resultar
adjudicatario, en plazo de 5 días hábiles desde que sea requerido.
• Fomento de la participación de licitadores en el procedimiento
negociado sin publicidad mediante inserción de anuncio en el perfil del
contratante, simultáneamente al envío de solicitudes de ofertas (RDLeg
3/2011 art.178 -actualmente, LCSP art.168 -), sin posibilidad de
rechazo de las ofertas presentadas por licitadores no invitados por esta
exclusiva circunstancia.
• Contratos menores. Reglas específicas de publicidad y trámite:

publicación de la licitación en el perfil del contratante, con plazo no
inferior a 5 días para presentación de proposiciones, concurrencia abierta
y sin limitación de aplicabilidad de este cauce a ulteriores contratos.
6707 • Exclusión de cargos electos, titulares de órganos de contratación y

personal eventual de mesas de contratación que hayan de valorar
criterios de adjudicación dependientes de juicios de valor.
• Reservas sociales de contratos, concretadas anualmente por la ley de
presupuestos (p.e. L Aragón 4/2017 disp.adic.27ª , para 2017).
• Composición y funcionamiento de mesas de contratación.
• Aclaración de ofertas, solo posible para corrección de errores
materiales o aclaración y con respeto al principio de igualdad de trato.
• Previsión de procedimiento simplificado de adjudicación de
contratos: para Administraciones públicas, respecto de contratos de
suministro y servicios de hasta 150.000 euros y de obras hasta
2.000.000, excluido IVA en ambos casos.
• Formalización de contratos basado en acuerdo marco y sistemas
dinámicos de contratación: por debajo de 100.000 euros, excluido IVA,
se efectúa en los términos establecidos en el pliego de cláusulas
administrativas particulares, con constancia de la voluntad de ambas
partes.
• Criterio de resolución de empates en la valoración de ofertas: en
defecto de otros criterios previstos, a favor de la empresa con mayor
porcentaje de trabajadores discapacitados, siempre superior al 2%; en su
defecto, a favor de la que cuente con menor porcentaje de trabajadores
temporales, siempre que sea no superior al 10%; en su defecto, a favor de
la que realice buenas prácticas en sede de igualdad de sexo; y, por último,
por sorteo.
• Plazo para resolver -y notificar la resolución- en procedimientos de
resolución contractual (para las entidades con condición de
Administración, 6 meses).
• Plazo para entender rechazadas las notificaciones electrónicas en los
procedimientos de contratación y recursos (5 días hábiles).
6708 • Certificados de corriente cumplimiento de obligaciones fiscales y de

Seguridad Social (autorización implícita al órgano de contratación para su
solicitud directa).
• Acreditación de identidad de personas físicas (no aportación de DNI,
con autorización implícita de consulta en el SVDI).
• Régimen específico de los anuncios de adjudicación y de la
información contenida en ellos.
• Régimen específico de los anuncios de ejecución y de la información
contenida en ellos.
• Regulación de la integridad en sede de contratación pública: conflictos
de intereses, medidas de garantía de la competencia entre licitadores en
caso de participación previa de estos en el asesoramiento o preparación
del procedimiento de contratación, protocolos de legalidad de los

licitadores, designación de responsable del contrato.
• Normas complementarias en materia de prohibiciones de contratar y
de efectos de la declaración de nulidad de actos preparatorios o de la
adjudicación y de los actos no preparatorios, exclusión de
enriquecimiento injusto del adjudicatario mediante modificados y
prórrogas.
• Creación del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de
Aragón, con competencias equivalentes a las del estatal o autonómicos
creados en otras comunidades, actuando en sus funciones hasta que no
se constituya efectivamente los miembros de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa de la Comunidad, designados por el
Gobierno de Aragón, en quienes concurran los requisitos para pertenecer
al Tribunal. También conoce de los recursos especiales respecto de
contratos de obras de importe superior a 200.000 euros y de suministros
y servicios superior a 60.000 euros.
6709
Precisiones
1) Los términos de la aplicación de esta Ley a las entidades locales y organismos

dependientes que tengan carácter de poder adjudicador se concreta en L Aragón
3/2011 disp.adic.8ª .
2) Además de las disposiciones legales mencionadas han de tenerse en cuenta las
siguientes normas reglamentarias:
- D Aragón 285/2003 , sobre contratación centralizada;
- D Aragón 82/2006art.1 a 11 , sobre el Registro Público de Contratos;
- D Aragón 82/2006art.12 a 23 , y Orden Aragón 22-5-2006 , sobre el Registro
Público de Licitadores;
- D Aragón 81/2006 , sobre la Junta Consultiva de Contratación Administrativa.
- Orden Aragón (Presidencia) 11-6-2008 , sobre el perfil de contratante del portal
del Gobierno de Aragón.
6710 Asturias
(L Asturias 2/1995 art.36 , 37 , 38 y 39 a 41 )
Se somete a la legislación básica sin perjuicio de sus peculiaridades de

organización, entre las que destacan las siguientes:
1ª La determinación del órgano de contratación, que son los titulares de
las consejerías, dentro de sus respectivas competencias, y sin perjuicio de
la necesaria autorización del Consejo de Gobierno para el otorgamiento
de determinados contratos.
La aprobación de los pliegos de cláusulas administrativas generales y de
los de prescripciones técnicas generales es competencia del Consejo de
Gobierno y los particulares, los aprueban las consejerías respectivas.
2ª El Consejo de Gobierno ha de autorizar la celebración de los contratos
cuando dicho órgano sea el competente para autorizar el gasto por razón
de su cuantía o esta sea indeterminada (L Asturias 3/2012 ).
3ª La composición de las mesas de contratación, en el ámbito de cada
consejería, que están formadas por un presidente, designado por el titular
de la consejería; y los siguientes vocales: el jefe del servicio o funcionario

designado por este, un letrado del servicio jurídico del principado y el
interventor general del principado de Asturias o un interventor delegado.
De secretario actúa un funcionario de los servicios administrativos de la
consejería.
Sin perjuicio de la constitución de estas mesas de contratación, se prevé
la creación dentro de la consejería competente en materia de Hacienda y
Economía, de un servicio central de contratación para la tramitación de
expedientes referidos a suministros que afecten a la generalidad de las
consejerías.
4ª En cuanto a la constitución de fianzas, la Ley se remite a las formas
previstas en la legislación básica matizando que se pueden consignar
tanto en los lugares señalados por esta, como en la Tesorería General del
Principado.
5ª Se crea un registro de contratos dependiente de la consejería
competente en materia de Hacienda y Economía donde constarán
registrados los contratos que celebre la Administración autonómica, en el
que se reflejarán los datos que permitan tener un exacto conocimiento de
los mismo, así como de las incidencias que se originen en su
cumplimiento.
Precisiones
Hay que tener en cuenta asimismo, el D Asturias 35/2015 , por el que se regula la
contratación centralizada y el ejercicio de la función registral en materia de
contratación en el ámbito de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias.
6712 Baleares
(L Baleares 4/2011art.18 a 20 ; L Baleares 3/2003art.63 a 66 )
Los consejeros son los órganos de contratación de la comunidad, sin

perjuicio de las facultades de autorización que en esta materia tiene
atribuidas el Consejo de Gobierno. En el ámbito de la Administración
instrumental son órganos de contratación aquellos que especifiquen sus
estatuto.
No obstante, y sin perjuicio de las competencias de dirección del citado
Consejo de Gobierno, el órgano de contratación centralizada en el
ámbito de la Administración de la comunidad autónoma y de los entes del
sector público autonómico es el consejero competente en materia de
contratación pública que, a estos efectos, puede declarar de contratación
centralizada los suministros, las obras y los servicios que se contraten de
forma general y con características esencialmente homogéneas por los
diferentes órganos de la Administración y por los entes del sector público
autonómico.
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa es el órgano
consultivo específico de la comunidad autónoma y de su Administración
instrumental en materia de contratación.
Se regula un recurso especial en materia de contratación, estudiado en nº

8700 .
6714
Precisiones
1) Ha de tenerse en cuenta además la siguiente normativa de interés:

• El D Baleares 3/2016 , regulador la Junta Consultiva de Contratación
Administrativa, el Registro de Contratistas y el Registro de Contratos.
• El D Baleares 44/2012 , que establece el procedimiento para acreditar la
solvencia técnica y profesional a efectos de mantener la clasificación empresarial.
• El D Baleares 51/2012 , que regula la plataforma de contratación y perfiles de
contratante de la comunidad autónoma.
• El D Baleares 56/2012 , que crea la central de contratación de la comunidad
autónoma y se ocupa de la distribución de competencias autonómicas y en el ámbito
de los entes del sector público autonómico.
• El D Baleares 1/2015 , que reglamenta la facturación electrónica de los
suministradores de bienes y servicios en el ámbito de sus relaciones con la
comunidad autónoma.
2) Adicionalmente a las normas que se exponen, hay que tener en cuenta que (D
Baleares 14/2016 disp.adic.1ª a disp.adic.3ª ):
• A efectos del recurso especial en materia de contratación que regula la LCSP ,
los actos de los órganos de contratación de los organismos autónomos de la
Comunidad Autónoma de Illes Balears agotan la vía administrativa.
• Excepcionalmente, cuando sea conveniente para los intereses públicos, el Consejo
de Gobierno puede autorizar, mediante un acuerdo, la contratación con personas no
clasificadas, previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa
de la comunidad autónoma.
• El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar los modelos tipo
de pliegos de cláusulas administrativas particulares que han de regir en el ámbito
de la comunidad autónoma en relación con la contratación de los entes que, a
efectos de la legislación aplicable en materia de contratos del sector público, tienen
la consideración de Administración pública.
6715 Composición de las mesas de contratación

Se presiden con carácter general, por el secretario general técnico, y se
designan como vocales : un representante de la intervención general, un
representante de la asesoría jurídica que puede pertenecer
indistintamente al departamento jurídico de la comunidad autónoma, o al
servicio jurídico de la consellería; el jefe del servicio de gestión económica
o persona del mismo servicio en la que delegue; un vocal perteneciente al
servicio promotor; el jefe del gabinete técnico, o persona del mismo que
lo represente. Por último, actúa como secretario, el jefe de la unidad
administrativa de contratación.
Se puedan incorporar hasta 9 vocales en aquellas contrataciones que por
su especialidad o importancia así lo determine el mismo órgano de
contratación (Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes Resol
20-11-00).
Precisiones
Hay que tener en cuenta también el D Baleares 14/2016 , por el que se aprueba el
texto consolidado del decreto sobre contratación de la comunidad autónoma, así
como el D Baleares 56/2012 art.7 en cuanto a la mesa de contratación de la

central de contratación de la comunidad autónoma.
6716 Transparencia
(L Baleares 4/2011art.18 a 20 )
En sede de aplicación del principio de transparencia a la contratación

pública, se formulan las siguientes reglas:
1. Los órganos de contratación de la Administración autonómica y sector
público instrumental (nº 638 ) tienen que dar a los operadores
económicos un tratamiento igualitario y no discriminatorio y actuar con
transparencia y con vigilancia estricta del cumplimiento de la normativa
básica estatal en materia de contratos del sector público y de la normativa
autonómica correspondiente.
2. Cada órgano de contratación, una vez adjudicado el contrato, publicará,
en el perfil del contratante, en formato reutilizable, los aspectos
siguientes, siempre que consten, de acuerdo con la normativa aplicable en
cada tipo de procedimiento:
– los licitadores;
– los criterios de adjudicación y su ponderación;
– el cuadro comparativo de las ofertas económicas, de las propuestas
técnicas y de las mejoras, si procede, que ofrece cada licitador;
– la puntuación obtenida por cada oferta, con el detalle de la otorgada
para cada uno de los criterios de adjudicación y el resumen de la
motivación de la valoración obtenida;
– el adjudicatario;
– las modificaciones del contrato adjudicado que representen un
incremento igual o superior al 20% del precio inicial del contrato, si
procede;
– la cesión de contrato, en su caso;
– la subcontratación, si procede.
En los casos en que, de acuerdo con la normativa legal de contratación
del sector público, se obligue a la publicación de la convocatoria en el
boletín oficial correspondiente, se debe publicar también en forma de
anuncio, a cargo del adjudicatario, en uno de los diarios de mayor
difusión, la información sobre los licitadores, el cuadro comparativo y el
adjudicatario.
6717 El requisito de dar publicidad mediante el perfil del contratante se cumple

en el caso de todos los contratos , incluyendo los menores cuya cuantía
supere la cifra de 25.000 euros en los contratos de obras y de 9.000
euros en el resto de contratos. La información se ha de mantener
disponible en la página web de la Administración autonómica durante
todo el ejercicio presupuestario; manteniéndose igualmente la
información referida al ejercicio inmediatamente anterior.
No procede divulgar la información facilitada por los operadores
económicos que estos mismos hayan designado como confidencial (en
particular, secretos técnicos o comerciales y los aspectos confidenciales
de las ofertas). Asimismo, se exime de cumplir el requisito de publicidad,

además de los casos en que la normativa legal en materia de contratos del
sector público así lo dispone, en los supuestos en que la divulgación de la
información relativa a la adjudicación del contrato constituya un
obstáculo para aplicar la legislación, sea contraria al interés público o
perjudique los intereses comerciales legítimos de los operadores
económicos públicos o privados, o pueda perjudicar la competencia leal
entre estos últimos; en cada caso, se motivará la concurrencia de estas
circunstancias.
Los pliegos de cláusulas administrativas de los contratos de gestión de
servicios públicos tienen que contener las previsiones necesarias para
garantizar, como mínimo, los siguientes derechos de los usuarios:
• A presentar quejas sobre el funcionamiento del servicio, que tienen
que ser contestadas de manera motivada e individual.
• A obtener una copia sellada de todos los documentos que presenten
en las oficinas de la concesionaria, en relación con la prestación del
servicio.
• A utilizar, a elección suya, cualquiera de las lenguas oficiales de la
comunidad autónoma en sus relaciones con la entidad concesionaria y
con sus representantes y trabajadores y trabajadoras.
• A acceder a toda la información que obre en poder de la concesionaria
y sea necesaria para formular quejas o reclamaciones sobre la prestación
del servicio.
• A exigir a la Administración el ejercicio de sus facultades de
inspección , de control y, si procede, de sanción para resolver las
irregularidades en la prestación del servicio.
• A ser tratadas de acuerdo al principio de igualdad en el uso del
servicio.
6719 Canarias
Las normas especiales de esta comunidad autónoma sobre la contratación
administrativa se centran en los siguientes aspectos:
• La contratación centralizada (D Canarias 163/2004 ).
• Los pliegos tipo de cláusulas administrativas particulares para la
contratación de obras, suministros y servicios por el procedimiento
abierto y negociado y para suministros de cuantía indeterminada en el
seno de un acuerdo marco por el procedimiento abierto (D Canarias
196/2010 ).
• Las encomiendas de gestión a entidades instrumentales, en aplicación
de RDLeg 3/2011 art.24.6 -actualmente, LCSP art.33 -(L Canarias
11/2014 disp.adic.38ª ).
• El pago del precio mediante contraprestación no dineraria, respecto de
contratos de obras de infraestructuras destinadas a la prestación de
servicios públicos (L Canarias 10/2012 disp.adic.45ª ).
• La tramitación de expedientes de contratos de concesión de obras
públicas, de obra bajo modalidad de abono total del precio o de
colaboración entre sector público y privado (L Canarias 11/2014

art.71 ). De manera semejante, también respecto de acuerdos marco (L
Canarias 6/2013 art.71 ).
• El Registro de facturas del sector público autonómico de Canarias con
presupuesto limitativo (D Canarias 2/2014 ).
• El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Canarias (D
Canarias 10/2015 ).
• La Junta Consultiva de Contratación Administrativa autonómica, con
el perfil orgánico y competencial propio de estos órganos (D Canarias
86/2016art.39 a 46 ).
• El procedimiento de integración de los asientos del Registro de
Contratistas (D Canarias 92/1994 ) en el Registro Oficial de Licitadores
y Empresas Clasificadas del Sector Público, por desaparición del primero
(D Canarias 177/2018 ).
Precisiones
Se establece la reserva de contratos a centros especiales de empleo, empresas de

inserción y programas de empleo protegido a efectos de LCSP disp.adic.4ª : de
entre el 2 y el 4% del volumen de contratación del sector público autonómico del
último ejercicio cerrado. Asimismo, se formulan reglas específicas de dación de
cuenta periódica a la Asamblea Regional de ciertos contratos (procedimiento de
emergencia), fomento del empleo en la contratación del sector público autonómico e
inclusión de condiciones especiales de ejecución de contratos de carácter social (L
Canarias 7/2018 disp.adic.1ª , 28ª y 48ª , disp.final 11ª ). Se ha eliminado la
prohibición de celebración de contratos de servicios con personas físicas, con
ciertas excepciones, que se contenía en L Canarias 3/2016 art.30 .
6720 Subcontratación
(D Canarias 87/1999 art.2 )
Queda prohibida la subcontratación, cuando así lo disponga la normativa

que le sea aplicable o cuando, de la naturaleza y condiciones de este, se
deduzca que haya de ser ejecutado directamente por el adjudicatario, así
como cuando la subcontratación esté expresamente excluida en el pliego
de cláusulas administrativas particulares o en el contrato, ya sea en
relación con la totalidad de las prestaciones que integran su objeto, o bien
respecto a determinadas prestaciones específicamente excluidas.
Con gran detalle, además quedan regulados los siguientes aspectos:
- los requisitos para subcontratar;
- la comunicación previa y documentación que se ha de aportar;
- el control y el seguimiento de la subcontratación, y
- el incumplimiento de las obligaciones por el contratista principal o por el
subcontratista.
6721 Formalización y actualización del Registro de contratos administrativos

(Orden Canarias 26-1-1999 )
Dictada por la Consejería de Economía y Hacienda, se regula la

formalización y actualización del Registro de Contratos Administrativos
(dictado en desarrollo de la L 13/1995 art.118 ).
Este Registro queda integrado orgánicamente en la dirección general

competente en materia de patrimonio y contratación a través de la
secretaría de la junta consultiva de contratación administrativa y se
estructura e integra funcionalmente en el sistema de información
económico-financiera de dicha Administración (PICCAC).
A través del PICCAC deben incorporarse al Registro de Contratos los
datos que se especifican en las fichas cuyos contenidos figuran como
anexos a esta Orden, relativos a los contratos administrativos celebrados
por la Administración de la comunidad autónoma y sus organismos
autónomos, por un importe inicial superior a 30.050,61 euros en los
contratos de obras, o superior a 12.020,24 euros en las restantes
modalidades contractuales, así como los datos relativos a las
circunstancias de su adjudicación y a las incidencias derivadas de su
ejecución.
Quedan excluidos del acceso a este Registro:
- los negocios y contratos extraños a la LCSP (nº 6690 );
- los contratos privados de la Administración; y
- los celebrados al amparo de la legislación sobre patrimonio de la
Comunidad Autónoma de Canarias.
6723 Cantabria
(L Cantabria 5/2018 art.166 a 177 y disp.adic.5ª )
Los contratos que celebre la Administración autonómica y los entes

integrantes de su sector público se rigen por la legislación básica del
Estado y por la normativa autonómica de desarrollo de la misma
(contenida en la L Cantabria 5/2018 ).
Las especialidades de esta Comunidad son las que se detallan a
continuación.
• La L Cantabria 1/2010 autoriza al Gobierno regional a la creación de
un órgano colegiado independiente para la resolución del recurso
especial en materia de contratación en los procedimientos autonómicos
y, en su caso, locales (L Cantabria 1/2010 disp.adic.1ª ). Esta
autorización no se reproduce en la L Cantabria 5/2018 , pero ha de
entenderse vigente.
• A efectos de lo dispuesto en la LCSP (nº 7027 ), se considera que se
realiza por motivos de interés público cualquier modificación de los
contratos administrativos que tenga como finalidad el logro del objetivo
de estabilidad presupuestaria, reduciendo el volumen de obligaciones o
ampliando el plazo de ejecución del contrato (L Cantabria 2/2012
disp.adic.3ª) .
• Se ha declarado la nulidad del precepto legal autonómico contenido en
L Cantabria 10/2010 art.44 , que introducía una excepción a la
prohibición general de pago aplazado en la contratación del sector
público (TCo 56/2014 ).
• Se regulan las cláusulas sociales en los contratos públicos, así como las
reservas de contratos para centros especiales de empleo (L Cantabria
9/2018 art.22 y 23 ; D Cantabria 75/2019 ).
• La práctica de asientos y actuaciones por el Gobierno de Cantabria en el
Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector
Público se regula en D Cantabria 71/2019 .
• Adicionalmente a las expuestas, han de tenerse presentes las
disposiciones complementarias sobre contratación contenidas
ordinariamente en las leyes anuales de presupuestos de la comunidad
(p.e. L Cantabria 10/2018 disp.adic.11ª ).
6724 Órganos de contratación

(L Cantabria 5/2018 art.167 )
Los consejeros son los órganos ordinarios de contratación de la

Administración General de la Comunidad Autónoma de Cantabria, sin
perjuicio de las facultades que en esta materia tiene atribuidas el
Gobierno, y están facultados para celebrar en su nombre los contratos en
el ámbito de su competencia.
En cuanto a los organismos públicos, será su ley de creación la que
determine los órganos de contratación de sus respectivos entes,
pudiendo fijar los titulares de las consejerías a que se hallen adscritos la
cuantía a partir de la cual es necesaria su autorización para la celebración
de los contratos.
6725 Composición de la mesa de contratación

(L Cantabria 5/2018 art.177 y disp.adic.5ª )
Se prevé la existencia de una mesa de contratación común para la

Administración General de la Comunidad, para ejercer sus funciones en
toda consejería carente de mesa propia.
La mesa de contratación común ha de estar integrada por:
- un presidente, que es el titular de la consejería del ramo de presidencia,
o persona de su departamento en quien delegue;
- un director general, o persona en quien delegue de la consejería a que el
contrato se refiera;
- un letrado de la dirección general del servicio jurídico;
- el interventor general o su delegado;
- un funcionario técnico especializado en la materia del contrato,
designado por el órgano de contratación de la consejería del ramo al que
aquel se refiera; y
- el jefe de la unidad de contratación o persona de su unidad en quien
delegue, que actuará como secretario.
Las mesas de contratación de las consejerías se componen por
presidente, cuatro vocales y un secretario, designados por el órgano de
contratación, con intervención preceptiva de un letrado del mencionado
centro directivo y un interventor.
Precisiones
Asimismo, la mesa de contratación común actúa como mesa del sistema

autonómico de contratación centralizada.
6727 Intervención del Consejo de Gobierno

Es necesaria la autorización del Gobierno para la celebración de los

contratos, en los siguientes supuestos:
a) Cuando el presupuesto sea indeterminado, siempre que no implique
gastos de carácter periódico o de tracto sucesivo, o superior a la cantidad
que se fije en las leyes anuales de presupuestos de la Comunidad (p.e.
para 2019, L Cantabria 10/2018 art.42 ; para 2018, L Cantabria 8/2017
art.43 ; para 2017, L Cantabria 1/2017 art.43 ).
b) En los contratos que tengan un plazo de ejecución superior a un año y
hayan de comprometerse fondos de futuros ejercicios económicos.
La autorización ha de producirse con carácter previo a la aprobación del
expediente de contratación que, al igual que la aprobación del gasto,
corresponde al órgano de contratación.
El Gobierno puede reclamar, discrecionalmente, el conocimiento y
autorización de cualquier otro contrato. Igualmente, el órgano de
contratación puede elevar un contrato no comprendido en los supuestos
precedentes a la consideración del Gobierno.
Cuando el Gobierno autoriza la celebración del contrato debe autorizar
igualmente su modificación y resolución , así como su prórroga, salvo
que esta última no suponga incremento de gasto.
Las facultades de contratación pueden ser objeto de desconcentración
mediante decreto aprobado por el Gobierno.
El régimen de autorizaciones de los contratos privados patrimoniales se
somete a la legislación autonómica sobre patrimonio.
6728 Reglas competenciales

Por lo que se refiere a la aprobación de los pliegos , los de cláusulas

administrativas generales, han de aprobarse por el Gobierno, previo
informe de la Dirección General del Servicio Jurídico y del Consejo de
Estado u órgano autonómico equivalente, por este orden.
Los pliegos de cláusulas administrativas particulares en los que se
proponga la inclusión de estipulaciones contrarias a las previstas en
aquellos y los de prescripciones técnicas han de aprobarse por el
Gobierno, así como los modelos tipo de pliegos de cláusulas
administrativas particulares, y los contratos tipo de general aplicación a
los contratos de naturaleza análoga.
Corresponde a los consejeros, previo informe de la unidad de
asesoramiento jurídico de su consejería respectiva, la aprobación de los
pliegos de cláusulas administrativas particulares que hayan de servir de
base a cada contrato, salvo que se utilicen modelos tipo, en cuyo caso no
será necesario informe jurídico.
También corresponde a los consejeros aprobar los proyectos técnicos y
los pliegos de prescripciones técnicas particulares.
Los organismos dotados de personalidad jurídica propia sometidos al
Derecho público, ejercerán las competencias antes indicadas de
conformidad con su normativa reguladora.
Por lo que se refiere al reparto de competencias procedimentales, se
distribuyen de la siguiente forma:
a) Corresponden a la consejería u organismo público competente por
razón de la materia, a través del órgano que tenga asignada la función, las
actuaciones administrativas preparatorias del contrato, la ejecución del
mismo, su seguimiento y control.
b) Corresponde a la consejería del ramo de presidencia, a través de los
órganos que tengan asignada la función, la tramitación de los expedientes
de contratación y las actuaciones correspondientes a la adjudicación,
suspensión, modificación y extinción de los contratos, sin perjuicio de los
trámites que correspondan a los órganos de las consejerías u organismos
promotores del contrato respectivo.
c) De las reglas anteriores quedan exceptuados los contratos menores,
definidos así por su cuantía, que será la que establezca el Gobierno,
dentro siempre de los límites máximos que fije la legislación estatal sobre
contratación pública. La tramitación del expediente corresponde a los
secretarios generales de las distintas consejerías que tengan competencia
por razón de la materia. Los contratos menores han de publicarse en el
BOC con una periodicidad trimestral.
6729 Garantías y formalización de los contratos

La prestación de garantías por los licitadores y adjudicatarios de los

contratos ha de realizarse en las formas previstas en la legislación de
contratos de las Administraciones públicas, y constituirse en la Tesorería
General a disposición de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
Por resolución del consejero de presidencia se autorizará la devolución
de las garantías cuando legalmente proceda.
Por lo que se refiere a la formalización de los contratos, cada órgano de
contratación es el competente para formalizar todos los contratos
correspondientes a su ámbito de atribuciones.
Así mismo, es la consejería del ramo de presidencia la que ha de llevar
registro público de los contratos que celebre la Administración de la
Comunidad Autónoma y las entidades de su sector público institucional y
dar cuenta de los contratos celebrados, de sus modificaciones, prórrogas
o variaciones de plazo y de su extinción, en los plazos y forma
determinados en la legislación contractual del sector público, al Tribunal
de Cuentas y a la Junta Consultiva de Contratación Pública (integrada
esta en el ministerio del ramo de Hacienda). Su contenido se debe

publicar en el Portal de Transparencia.
Precisiones
El Registro Público de Contratos se regula por Orden Cantabria 22-2-1988 .
6730 Contratación centralizada

El Consejo de Gobierno puede declarar la contratación centralizada de

suministros, obras y servicios que se contraten de forma general y con
caracteres homogéneos por diferentes órganos y organismos.
Opera como órgano central de compras la consejería del ramo de
presidencia, salvo que en el acuerdo declaratorio se disponga otra cosa.
En este acuerdo se debe determinar la clase de bienes, obras o servicios a
que se refiera y los órganos y entidades del sector público cuyas
necesidades se han de satisfacer.
Precisiones
La contratación centralizada y la central de contratación en la Administración

regional, así como el régimen de adhesión a catálogos de obras, suministros y
servicios homologados se regulan por D Cantabria 79/2012 .
6731 Prerrogativas de la Administración

Las prerrogativas de la Administración autonómica son (LCSP art.190 y

191 ).
Corresponde al órgano de contratación dentro de los límites y con
sujeción a los requisitos y efectos señalados en esta Ley y en la legislación
básica:
- ostentar la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos;
- resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento;
- modificarlos por razones de interés público;
- acordar su resolución y determinar los efectos de esta.
Los acuerdos correspondientes ponen fin a la vía administrativa y son
inmediatamente ejecutivos.
En el correspondiente expediente se dará audiencia al contratista.
Los acuerdos mencionados deben adoptarse previo informe de la unidad
de asesoramiento jurídico correspondiente de cada consejería o, en su
defecto, de la dirección general del servicio jurídico.
No obstante lo anterior, es preceptivo el informe del Consejo de Estado u
órgano autonómico equivalente, en los casos previstos en la legislación de
contratos de las Administraciones públicas.
Además de la concreción de la composición de las mesas de contratación

que se regulan por orden de la consejería correspondiente, hemos de
tener en cuenta como normativa específica la siguiente:
- D Castilla-La Mancha 132/1996 , por el que se regula el Registro de
Contratos de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha;
- D Castilla-La Mancha 33/2006 , regulador del Registro electrónico de
contratos;
- D Castilla-La Mancha 214/2001 y Orden Castilla-La Mancha 4-2-
2002, sobre el Registro de licitadores;
- D Castilla-La Mancha 54/2011 , sobre uso de medios electrónicos y
medidas de organización y mejora en la contratación del sector público
autonómico;
- L Castilla-La Mancha 3/2016 art.1 y 2 , de creación de la Oficina de
Contratación de la Junta de Comunidades;
- D Castilla-La Mancha 28/2018 , sobre contratación electrónica en el
sector público regional.
- D Castilla-La Mancha 74/2018 , regulador de la Oficina de
Contratación de la Junta de Comunidades y del sistema de contratación
centralizada.
Precisiones
1) Hay que tener en cuenta también ciertas normas sobre desconcentración y

delegación de competencia en materia de contratación (L Castilla-La Mancha
7/2017 art.22 ) y sobre porcentaje de gastos generales de estructura en
contratos de obras (L Castilla-La Mancha 7/2017 disp.adic.1ª ).
2) Los procedimientos de imposición de penalidades en el marco de la ejecución de
contratos celebrados por cualquier ente del sector público regional, el de resolución
y el de incautación de garantías y determinación de la responsabilidad del contratista
por daños y perjuicios se someten a un plazo máximo de resolución y notificación
de 6 meses, so pena de caducidad (L Castilla-La Mancha 3/2017 art.3 ).

(L Castilla y León 3/2001art.77 a 79 )
Además de remitirse a la legislación básica del Estado, contiene las

siguientes singularidades:
1ª La determinación de los órganos de contratación, que son dentro de
sus respectivas competencias, los consejeros, quienes han de celebrar los
contratos en nombre de la comunidad autónoma, previa la tramitación del
correspondiente expediente de contratación.
2ª Se requiere la autorización de la Junta de Castilla y León en los
supuestos previstos en la Ley reguladora de la Hacienda de la Comunidad
y en la Ley de presupuestos vigente (p.e. L Castilla y León 8/2017
art.8 ).
3ª En cuanto a la composición de la mesa de contratación, existe una por
cada consejería y está presidida por el consejero correspondiente o
persona en quien este delegue, e integrada por un mínimo de 3 vocales y
un secretario designado por el órgano de contratación. Entre los vocales

figuran necesariamente un letrado de los servicios jurídicos de la
comunidad y un interventor.
6737 Otras normas especiales en la materia, propias de esta comunidad son:

• Orden Castilla y León 13-4-1999, por la que se regula el Registro de
licitadores.
• Orden Castilla y León 29-10-1996, por la que se regula el Registro de
contrarios y la junta consultiva de contratación administrativa, como
órgano de dirección de aquel.
• D Castilla y León 132/1996 , por el que se exime a las empresas de la
certificación de hallarse al corriente de las obligaciones tributarias.
Dispone que, en los procedimientos de licitación convocados por la
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León se exime a
las empresas de la necesidad de acreditar mediante el certificado al que
se refiere el D Castilla y León 390/1996 art.9 las circunstancias del D
Castilla y León 390/1996 art.7.1.e. A estos efectos, es suficiente su
acreditación mediante la presentación de una declaración responsable
otorgada ante una autoridad administrativa, notario público u organismo
profesional cualificado.
• D Castilla y León 33/2006 , que aprueba el Reglamento de la junta
consultiva de contratación administrativa.
• D Castilla y León 51/2003 , regulador de la contratación centralizada.
• Orden Castilla y León EYH/754/2003 , relativa al Registro público de
Contratos.
• Orden Castilla y León HAC/1102/2007 , y Orden Castilla y León
FAM/1057/2007 , en cuanto al Registro de licitadores.
• D Castilla y León 29/2008 , sobre la Comisión de Contratación
Patrimonial.
• Acuerdo Castilla y León 39/2009 , que aprueba directrices
vinculantes para los órganos de la Comunidad en materia de contratación
de obras (BOCYL 15-4-09).
• Imposición a la Junta de Castilla y León de la creación de un órgano con
competencia para la resolución de recursos especiales en materia de
contratación de acuerdo con RDLeg 3/2011 art.41 -hoy, LCSP
art.46 - (L Castilla y León 19/2010 disp.final 7ª ). Ver nº 2767 s. y nº
8925 s.
• La creación del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de
Castilla y León se produce por L Castilla y León 1/2012 art.58 a 64 ,
disp.trans.3ª . Este órgano es competente para conocer de los mismos
recursos y cuestiones que el órgano estatal (a efectos transitorios, de
todos aquellos pendientes de resolución a 1-3-2012).
6739
Precisiones
1) En los procedimientos iniciados a solicitud de un interesado cuyo objeto se

refiera a la ejecución, consumación o extinción de un contrato administrativo
celebrado por la Administración General o institucional de la Comunidad Castilla y
León, una vez transcurrido el plazo previsto para su resolución sin haberse notificado
esta, el interesado podrá considerar desestimada su solicitud por silencio
administrativo, sin perjuicio de la subsistencia de la obligación de resolver.
En dicho ámbito, el plazo máximo para resolver y notificar los procedimientos de
resolución de los contratos celebrados por aquellas, cuando se hayan iniciado de
oficio, será de 8 meses, contados desde la fecha del acuerdo de iniciación.
Transcurrido este plazo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, se
producirá la caducidad en los términos de LPAC art.25 (nº 2375 ).
La plataforma de facturación electrónica de la comunidad autónoma se regula por
D Castilla y León 3/2013 . Y el registro de documentos a pagar y normas para el
registro de facturas por 4/2013 .
2) Los acuerdos adoptados con arreglo a la tramitación de emergencia (LCSP
art.120 : nº 6794 s. ) se han de comunicar por el órgano de contratación a la
Junta de Castilla y León en plazo máximo de 60 días, realizándose los pagos en firme,
salvo excepción por necesidad acreditada de efectuar pagos con carácter inmediato,
supuesto en el que pueden librarse por la consejería del ramo de Hacienda fondos «a
justificar» (L Castilla y León 8/2017 art.9 ).
6741 Cataluña
(DL Cataluña 3/2016 ; L Cataluña 26/2010 )
No contiene normas especiales. Únicamente existen varias órdenes de

departamentos sobre delegación de la competencia en materia de
contratación, y como más significativo hemos de reseñar el D Cataluña
376/1996 modificado por otros posteriores -el último, el D Cataluña
82/2007 - que regula la Junta Consultiva de Contratación
Administrativa.
Hay que tener presente la L Cataluña 21/2001 art.26 , 27 , que afecta
a la 25/1998 art.22 y 23 -en relación con euros y cuantías-.
En el ámbito de la obra pública, la L Cataluña 3/2007art.30 a 39 ,
contiene reglas específicas en cuanto al procedimiento de contratación,
órganos, mesas, contratistas, adjudicación y publicidad.
Opera el Tribunal Catalán de Recursos Contractuales, con atribuciones
en su ámbito semejantes a las del órgano estatal -nº 8925 s. - (L
Cataluña 7/2011 disp.adic.4ª ; D 221/2013 ).
A los efectos de lo dispuesto por la legislación de contratos del sector
público, las modificaciones de contratos administrativos que se lleven a
cabo durante el ejercicio presupuestario de 2014 derivadas de la
aplicación de medidas de estabilidad presupuestaria se realizan por
razones de interés público. Los pliegos de cláusulas administrativas o el
anuncio de las nuevas contrataciones deben incorporar las previsiones
requeridas por la legislación de contratos del sector público respecto de la
eventual modificación contractual con motivo de la aplicación de medidas
de estabilidad presupuestaria que correspondan (L Cataluña 2/2014
disp.adic.2ª ; de manera semejante a lo establecido para ejercicios
precedentes).
Precisiones
1) El DL Cataluña 3/2016 se aprobó con el objeto de establecer medidas en

relación con la aplicación de determinadas disposiciones de Dir 2014/23/UE ,
relativa a la adjudicación de contratos de concesión, y de Dir 2014/24/UE , sobre

contratación pública y por la cual se deroga Dir 2004/18/CE . De alguna manera,
esta norma transpuso la directiva incluso antes de la aprobación de la LCSP.
2) Además han de tenerse en cuenta el D Cataluña 107/2005 , relativo al
Registro electrónico de licitadores , y el 96/2001 , en materia de contratación
centralizada.
Por Orden Cataluña ECF/313/2008 se regula la aplicación de la plataforma de
servicios de contratación pública. Y por ECF/193/2008 , la aplicación del gestor
electrónico de expedientes de contratación.
Finalmente, la L Cataluña 29/2010 disp.adic.6ª impone a las entidades del sector
público de Cataluña la aceptación de la factura electrónica desde 28-2-2011,
debiendo promover su implantación entre sus proveedores.
Opera el Tribunal Catalán de Recursos Contractuales (L Cataluña 7/2011
disp.adic.4ª ; D 221/2013 ), con atribuciones en su ámbito semejantes a las del
órgano estatal (nº 8925 s. ).
Por L Cataluña 5/2017 se introducen ciertas normas en materia de contratación
relativas a la promoción de la libre concurrencia y prevención del fraude en la
contratación de la Generalidad de Cataluña y su sector público, a la responsabilidad
social y la ética en la contratación, a la atribución del competencia como órgano de
contratación al Govern en supuestos excepcionales y a la exclusión de la subasta
electrónica de contratos cuyo objeto sea redactar estudios informativos y proyectos
o dirigir obras (L Cataluña 5/2017 art.159 a 161 ).
3) El Órgano Administrativo de Recursos Contractuales -unipersonal- se ha
transformado en el Tribunal Catalán de Recursos Contractuales -colegiado- por D
Cataluña 221/2013 (de acuerdo con la previsión contenida en L Cataluña 7/2011
disp.adic.4ª ). La interposición de recursos, reclamaciones y cuestiones de nulidad
ante el mismo se somete a la tasa regulada en el DLeg 3/2008 art.7 ter .
4) Por L Cataluña 2/2014 se crea la Central de Compra Pública de la
Generalidad.
6743 Extremadura
Como normativa especial en la materia destaca:
• La L Extremadura 12/2018 , de contratación pública socialmente
responsable, que tiene por objeto el desarrollo legislativo en esta
comunidad de la normativa básica de contratos del Estado.
• Se regulan los procedimientos centralizados de contratación de
servicios y suministros y creación de la comisión de contratación
centralizada de la Junta de Extremadura (D Extremadura 163/2004 ).
• Se prevé la publicación en el portal electrónico de la transparencia y la
participación ciudadanas de ciertos contratos y procedimientos de
contratación (L Extremadura 4/2013 art.8 ).
• Se regula la organización y funcionamiento de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa , así como el Registro de Contratos (L
Extremadura 12/2018 art.35 y 36 ; D Extremadura 16/2016 ).
• Se atribuye competencia a la Comisión Jurídica de Extremadura como
órgano de resolución de recursos contractuales, cuestiones de nulidad
-hoy suprimidas, pero aún subsistentes en la contratación de los sectores
excluidos- y solicitud de medidas provisionales conforme a la LCSP y a
la L 31/2007 (L Extremadura 19/2015 disp.adic.1ª.6 ; D Extremadura
99/2009art.52.2 y 65 a 83 ), sin perjuicio de convenio para la
atribución al órgano estatal (L Extremadura 12/2018 art.38 ).
• Se regula la Plataforma de Licitación Electrónica de la Junta de

Extremadura y la Oficina Extremeña de Supervisión en Materia de
Contratación, así como el tránsito de las inscripciones del Registro Oficial
de Licitadores autonómico en el Registro Oficial de Licitadores y
Empresas Clasificadas del Sector Público (L Extremadura 12/2018
art.37 y 43 , disp.adic.2ª y 7ª , disp.trans.2ª ).
6745 Se prevén además otras reglas específicas en materia de contratación (L

Extremadura 12/2018 ; L Extremadura 1/2019 art.41 ) relativas
principalmente a:
- atribución de la condición de órganos de contratación de la
Administración de la Junta de Extremadura a los consejeros, así como a
los presidentes o directores de los organismos públicos y entidades
dependientes;
- necesaria autorización del Consejo de Gobierno para celebrar contratos
de presupuesto superior al establecido anualmente por la Ley de
presupuestos de la comunidad (600.000 euros, según L Extremadura
1/2019 art.41.1 ), así como en aquellos otros supuestos establecidos
por ella (nunca para contratos basados en un acuerdo marco o en un
sistema dinámico de contratación);
- remisión reglamentaria para la creación de centrales de contratación;
- necesaria autorización de la consejería del ramo de Hacienda para
celebrar contratos de adquisición de muebles y equipos de oficina y de
vehículos de traslado de personal de importe superior a 15.000 euros
(IVA excluido);
- informe previo de la Abogacía General de la comunidad autónoma y de
la Intervención General sobre los pliegos de cláusulas administrativas
particulares, a menos que se adecúen a modelos tipo previamente
informados;
- informe previo del centro directivo autonómico en materia de
tecnologías de la información, a los pliegos de prescripciones técnicas o
informes de necesidad de contratación, respecto de contratos relativos a
bienes o servicios relacionados con las TIC;
- reglas específicas para la tramitación de contratos de obras;
- porcentaje de gastos generales de estructura en contratos de obras;
- acreditación de la solvencia de licitadores en contratos con incidencia
medioambiental;
- incorporación a los pliegos de cláusulas de carácter social,
medioambiental, de igualdad y relativas a otras políticas públicas;
- fomento de la contratación con centros especiales de empleo y
empresas de inserción de trabajadores con discapacidad o en riesgo de
exclusión social;
- inscripción de contratos menores que excedan de 5.000 euros (IVA
excluido), en el Registro de Contratos autonómico, con posibilidad de
abono mediante anticipos de caja fija;
- régimen de publicidad de la contratación pública;
- reglas específicas en materia de división del contrato por lotes y

contratos mixtos;
- prohibición del pago aplazado, salvo en supuestos de arrendamiento
financiero, arrendamiento con opción de compra (con máximo de 4 años,
salvo autorización del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura) o
expresamente previstos por la Ley;
- disposiciones relativas al control de la ejecución y procedimiento de
imposición de penalidades o resolución;
- fomento de la participación de las pequeñas y medianas empresas en la
contratación.
6747 Galicia
(L Galicia 1/1983 )
No contiene especialidad alguna, sin perjuicio de la siguiente normativa

específica:
• L Galicia 14/2013 , que prevé normas en relación al Tribunal
Administrativo de Contratación Pública de la comunidad autónoma, como
órgano colegiado para la resolución de recursos administrativos
especiales en materia de contratación -nº 2767 s. y nº 8925 s. - (L
Galicia 14/2013 art.35 bis a 35 quinquies ); sobre adjudicación de
contratos con pluralidad de criterios de valoración (L Galicia 14/2013
art.33 bis ); y sobre contratación pública de innovación (L Galicia
14/2013 art.28 ).
• D Galicia 103/2016 , por el que se regula el Registro de contratos del
sector público.
• D Galicia 122/1996 , en materia de adjudicación de obras y
suministros por el procedimiento negociado.
• D Galicia 292/2001 , regulador del Registro general de contratistas.
• D Galicia 237/2007 , por el que se regula la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa.
• D Galicia 3/2010 , sobre factura electrónica y empleo de medios
telemáticos en la contratación de la Administración autonómica y entes
del sector público dependientes.
• Orden Galicia 14-3-1996 , de la Consellería de Industria y Comercio,
por la que se crea un fichero automatizado de datos de carácter personal
en el Registro general de contratistas.
• Orden Galicia 11-2-1998 , de la Consellería de Economía y Hacienda,
por la que se regula la tramitación anticipada de los expedientes de gasto.
• Orden Galicia 4-6-2010 , sobre la plataforma de contratos públicos.
• L Galicia 15/2010 art.35 , en relación con la reserva de ciertos
contratos a empresas de inserción socio laboral.
• L Galicia 16/2010 disp.adic.7ª , en cuanto a contratación de
entidades públicas empresariales.
6748 Adicionalmente, se prevé que las modificaciones de contratos ya

celebrados, para cumplir los principios de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera se efectúan por causa de interés público,

debiendo incluirse en los pliegos de cláusulas administrativas particulares
(L Galicia 11/2013 disp.adic.3ª , para 2014; L Galicia 2/2013
disp.adic.3ª , respecto del ejercicio 2013). También hay que tener
presente el porcentaje de gastos generales de estructura en contratos de
obras (L Galicia 2/2018 disp.adic.2ª , para 2019).
Se regula la factura electrónica y su empleo obligatorio por parte de los
contratistas (L Galicia 11/2013 disp.adic.22ª ).
Se formulan diversas reglas complementarias en materia de contratación
(L Galicia 14/2013 art.19 a 35, disp.adic.4ª a disp.adic.6ª , 8ª y 9ª ),
tendentes a la racionalización y reducción de costes y al fomento de la
contratación electrónica, transparente y favorecedora de la competencia.
Asimismo, en sede de regulación de los instrumentos de gestión y
supervisión de la calidad de los servicios prestados en régimen de
gestión indirecta, ya por contrato de gestión de servicios públicos ya por
contrato de servicios, se regulan ciertos aspectos relativos a los pliegos,
derechos y obligaciones del contratista, subcontratación y prerrogativas y
derechos de la Administración contratante (L Galicia 1/2015art.44 a
55 ).
El régimen de autorización por el Consello de la Xunta de contratos por
encima de importe determinado se concreta por la ley anual de
presupuestos: para 2019, 4 millones de euros (L Galicia 2/2018 art.46 ),
igual que para 2018 (L Galicia 8/2017 art.45 ).
6749 La Rioja
(L La Rioja 4/2005 art.74 a 80 y disp.adic.9ª )
Sin perjuicio de la aplicación de la legislación del Estado, tanto como

básica cuanto en defecto de otra específica, se formulan ciertas reglas
específicas, que en general simplemente asumen o adaptan aquella.
1) Atribución de la condición de órgano de contratación a los
consejeros , sin perjuicio de las facultades que en esta materia tiene
atribuidas el Consejo de Gobierno. Por su parte, la Ley de creación de los
organismos públicos debe determinar los órganos de contratación de sus
respectivos entes. La normativa vigente en materia de Hacienda pública
en el ámbito de la comunidad autónoma puede determinar los supuestos
en los cuales será necesaria autorización previa del citado Consejo, o del
titular de la consejería a la que estén adscritos para la celebración de
contratos (en defecto de otra, la estatal).
Sin perjuicio de lo anterior, pueden constituirse juntas de contratación en
las consejerías y en los organismos públicos, que actuarán como órganos
de contratación, con los límites que establezca el consejero o el órgano
designado por la Ley de creación del correspondiente organismo público
para los contratos que reglamentariamente se determinen.
2) Necesaria autorización del Consejo de Gobierno en aquellos casos en
que por su cuantía, carácter plurianual u otras circunstancias, así lo
determinen las Leyes de presupuestos u otras normas aplicables. Aquel
puede reclamar también discrecionalmente el conocimiento y

autorización de cualquier otro contrato. Igualmente, el órgano de
contratación puede elevar un contrato no comprendido en los supuestos
precedentes a la consideración del Gobierno.
Autorizada la celebración del contrato, se debe autorizar igualmente su
modificación y resolución, así como su prórroga, salvo que esta última no
suponga incremento de gasto.
En defecto de otra determinación de cuantía, se aplica la establecida en
la legislación de contratos del sector público.
3) Constitución de las garantías de licitadores y adjudicatarios de los
contratos en la Tesorería de la Comunidad Autónoma de La Rioja, que
actúa como caja general de depósitos y garantías a estos efectos, y a
disposición de esta.
4) Registro público de contratos que celebre el sector público de la
comunidad autónoma, dependiente de la consejería competente en
materia de Hacienda, que ejercerá las competencias en materia de
inscripción de licitadores en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas
Clasificadas del Estado, en el ámbito territorial de La Rioja (L La Rioja
4/2005 art.78 ).
5) Informe previo de los acuerdos relativos a prerrogativas
administrativas sobre el contrato de la Dirección General de los Servicios
Jurídicos.
6) Existencia de una mesa de contratación común para la Administración
General de la Comunidad Autónoma de La Rioja, que debe ejercer las
funciones que le encomiende la legislación vigente en todas aquellas
consejerías en las que no se cree una mesa propia. Los organismos
públicos deben sujetarse a lo establecido en su legislación específica.
7) Previsión de creación, por la consejería competente en Hacienda, de un
órgano consultivo específico en materia de contratación administrativa,
que, además de las funciones consultivas, debe ejercer las que le atribuya
la legislación de contratos del sector público. Hasta su constitución sigue
subsistente la Comisión Delegada del Gobierno de Adquisiciones e
Inversiones.
6751 Además de estas reglas, han de tenerse en cuenta las siguientes

disposiciones:
• Instr La Rioja 1/1998, de la Consejería de Hacienda y Promoción
Económica, sobre la tramitación de expedientes en los contratos
administrativos.
• Instr 27-10-00, de la Comisión Delegada del Consejo de Gobierno de
adquisiciones e inversiones, por la que se regulan determinados aspectos
relativos a la tramitación de expedientes de acuerdo con la legislación de
contratos del sector público.
• Orden La Rioja 18-12-2000, de la Consejería de Hacienda y Economía,
por la se regulan los requisitos adicionales para la fiscalización previa
limitada de los expedientes de gastos derivados.
• D La Rioja 29/2011 , en cuanto a contratación centralizada.
• D La Rioja 27/2013 , sobre Registro de facturas y servicio de

facturación electrónica de la comunidad autónoma.
• D La Rioja 43/2013 , por el que se regula el Registro de Contratos del
sector público de la Comunidad.
• D La Rioja 42/2017 , sobre integración del Registro de Licitadores
autonómico en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas
del Sector Público. Deroga D La Rioja 49/2000 .
Precisiones
Asimismo, como medida de racionalización de la contratación, se permite a los

municipios de población inferior a 20.000 habitantes, en las condiciones fijadas
reglamentariamente, adherirse a los diferentes sistemas de contratación que
formalice la comunidad autónoma, a través del órgano competente en materia de
contratación centralizada (L La Rioja 1/2003 disp.adic.única ).
6753 Madrid
(L Madrid 1/1983art.62 a 68 )
Contiene las siguientes singularidades en materia de contratación

administrativa:
1ª Por lo que respecta la normativa a la que han de ajustarse los
contratos celebrados por la comunidad de Madrid, se rigen por la
legislación del Estado, con las particularidades derivadas de la
organización propia de esta comunidad.
2ª Los órganos de contratación son los consejeros, dentro de sus
respectivas competencias y están facultados para celebrar, en nombre y
representación de aquella, los contratos en que esta intervenga, previa,
en todo caso, la oportuna consignación presupuestaria y consiguiente
fiscalización.
3ª Se precisa la autorización del Consejo de Gobierno para la
celebración de contratos en los siguientes casos:
• Su cuantía exceda de la que la Ley de presupuestos de la comunidad fije
como atribución del consejero, o sea indeterminada.
• Tengan un plazo de ejecución superior a un año (plurianuales) y hayan
de comprometerse fondos públicos de futuros ejercicios presupuestarios,
que requieran la modificación de porcentajes o del número de
anualidades (L Madrid 9/1990 at.55.4 ).
• Se concierte el pago mediante arrendamiento financiero o con opción
de compra, con número de anualidades superior a cuatro.
• Contratos de obras bajo modalidad de abono total del precio y de
suministro con pago aplazado (L Madrid 9/1990 art.57.3 ).
4ª La competencia para la aprobación de los pliegos de cláusulas
administrativas generales reside en el Consejo de Gobierno a propuesta
de la consejería correspondiente y previo y preceptivo informe de la
competente en materia de Economía y Hacienda y del Consejo de Estado
-actualmente, de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad (L Madrid
7/2015 art.5 )-. La aprobación de los proyectos técnicos y de los pliegos
de condiciones facultativas y administrativas particulares que han de

servir de base a cada contrato son aprobados por los consejeros.
5ª Se prevé para cada consejería la creación de una mesa de
contratación compuesta por un presidente, cuatro vocales y un
secretario, designados por el órgano de contratación; entre ellos un
letrado de los servicios jurídicos de la comunidad y un interventor.
6ª En cuanto a las fianzas o garantías de los contratistas, las que se
constituyan en metálico, títulos de deuda pública o por aval solidario
debidamente legitimado se pueden formalizar indistintamente en la
tesorería de la comunidad o en establecimientos equivalentes de otras
Administraciones públicas por convenio (la caja general de depósitos).
7ª Se crea un Registro de contratos adscrito directamente a la consejería
del ramo de Economía y Hacienda a través de su consejero, a quien se
faculta para su organización y se remite a la legislación del Estado en todo
lo concerniente a la clasificación y registro de contratistas.
8ª El Tribunal Administrativo de Contratación Pública de Madrid (L
Madrid 9/2010 art.3 y disp.trans.1ª ; L Madrid 9/2015 disp.adic.4ª ;
L Madrid 5/2016 ), tiene las mismas competencias que el Órgano
Administrativo de Recursos Contractuales del País Vasco (nº 6772 ).
El recurso especial en materia de contratación se expone en los nº 8925
s.
Precisiones
1) El Reglamento general de la contratación pública de la Comunidad fue aprobado

por D Madrid 49/2003 .
2) Se permite el establecimiento en los pliegos de cláusulas administrativas
particulares de la preferencia en la adjudicación de los contratos para los licitadores
que al acreditar la solvencia técnica desarrollen medidas destinadas a lograr la
igualdad de oportunidades en atención a la identidad y expresión de género (L
Madrid 2/2016 art.43.1 ).
3) La aplicación de medios electrónicos a la contratación pública se regula en D
Madrid 69/2017 .
6755 Murcia
(L Murcia 7/2004art.34 a 36 ; L Murcia 10/2004 art.77 ; L Murcia 13/2014
disp.adic.1ª )
Se aplican las siguientes reglas específicas:

a) Los consejeros son los órganos de contratación de la Administración
general y están facultados para celebrar en su nombre los contratos en el
ámbito de su competencia.
b) Los representantes legales de los organismos públicos regionales son
los órganos de contratación de los mismos, pudiendo fijar los titulares de
las consejerías a que se hallen adscritos la cuantía a partir de la cual es
necesaria su autorización para la celebración de contratos.
c) No obstante, el órgano de contratación necesita la autorización del
Consejo de Gobierno para celebrar contratos cuando su cuantía excede
de la que la ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma fije
como atribución de los consejeros u otros órganos de contratación, o

dicha cuantía sea indeterminada.
d) Corresponde al Consejo de Gobierno, la aprobación de los pliegos
generales para la contratación administrativa.
e) En cada consejería u organismo público el órgano de contratación
estará asistido por una mesa de contratación.
f) Se impone la dación de cuenta por el Consejo de Gobierno a la
Asamblea Regional de los contratos de obras y de servicios cuyo importe
supere los 150.000 euros, cualquiera que sea su procedimiento de
adjudicación.
6757
Precisiones
Pueden citarse además otras normas especiales en el ámbito de esta comunidad

autónoma:
• D Murcia 30-3-1982, por el que se regulan las fianzas en contratos formalizados
con el consejo regional.
• D Murcia 17-6-1994 , por el que se regula el funcionamiento y contenido del
Registro de Contratos y de Contratistas.
• D Murcia 24-4-1996 , por la que se crea la Junta Regional de Contratación
Administrativa, como órgano consultivo y asesor en materia de contratación de la
Administración de la comunidad autónoma, de sus organismos autónomos y de las
entidades de Derecho público de ella dependientes que se encuentren dentro del
ámbito de aplicación de la legislación de contratos del sector público.
• D Murcia 82/2001 , en materia de contratación centralizada.
• D Murcia 121/2002 , por el que se crea el Registro Público de Contratos y el
Registro de Licitadores de la comunidad autónoma. Por L Murcia 14/2018 se
prevé la integración del Registro de Licitadores y del Registro de Empresas de la
Región de Murcia en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del
Sector Público (L Murcia 14/2018 disp.adic.21ª y 22ª ; aunque el decreto citado
sigue vigente en su totalidad hasta la aplicación efectiva de L Murcia 14/2018
disp.adic.22ª ).
• D Murcia 175/2003 , por el que se regula la Junta Consultiva de Contratación
Administrativa y se dictan normas sobre clasificación de empresas (vigente
plenamente hasta la aplicación efectiva de L Murcia 14/2018 disp.adic.22ª ).
• L Murcia 6/2012 art.19 s. y disp.adic.2ª , en materia de inscripción de
contratos adjudicados por entes del sector público autonómico en el registro de
contratos de la comunidad, de atribución de competencias al Tribunal Administrativo
Central de Recursos Contractuales de la resolución del recurso especial, medidas
cautelares y cuestión de nulidad en los términos derivados de la LCSP , sobre
central de contratación de la comunidad autónoma, autorización previa por el
Consejo de Gobierno de contratos de colaboración entre los sectores público y
privado, y encomiendas a entes instrumentales (nº 562 s. ), entre otras cuestiones.
• D Murcia 155/2013 , por el que se crea el registro contable de facturas de la
Comunidad.
• La L Murcia 14/2018 regula distintos aspectos del procedimiento de
contratación: abono de la contraprestación al contratista en especie, modificaciones,
pliegos, indemnización al contratista por modificación o suspensión, contratación de
determinados bienes o servicios -de manera semejante a lo dispuesto en otras leyes
de presupuestos anteriores- (L Murcia 14/2018 disp.adic.21ª y 22ª ).
6759 Navarra
(LF Navarra 2/2018 redacc LF Navarra 15/2019 )
La norma referenciada, respetando la legislación básica del Estado, regula

el régimen de contratación del sector público dentro del ámbito territorial
de la Comunidad Foral, como consecuencia de la previa aprobación de la
vigente LCSP.
De entre su articulado destacan las siguientes disposiciones.
6760 Ámbito de aplicación

(LF Navarra 2/2018 art.4 a 6 )
Quedan sometidos a esta Ley:

a) El Parlamento , la Cámara de Comptos y el Defensor del Pueblo de
Navarra.
b) La Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos
autónomos.
c) Las entidades locales de Navarra y sus organismos autónomos con las
particularidades que resulten de la legislación foral de Administración
local.
d) La Universidad Pública de Navarra.
e) Las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y
laborales, fundaciones u otros entes, o asociaciones de cualesquiera de
ellos, dotados de personalidad jurídica, pública o privada, vinculados o
dependientes de las entidades mencionadas en los apartados anteriores
(incluidos partidos políticos, organizaciones sindicales, organizaciones
empresariales y fundaciones o asociaciones vinculadas), en los que
concurran conjuntamente estos requisitos:
- que en su actividad satisfagan, al menos parcialmente, fines de interés
público que no tengan carácter industrial o mercantil, sin asumir riesgo
empresarial;
- que las Administraciones públicas de Navarra financien, directa o
indirectamente, más de la mitad de su actividad, o bien tengan influencia
dominante sobre las mismas a través de mecanismos que controlen su
gestión, o bien permitan designar a más de la mitad de los miembros de
sus órganos de administración, de dirección o de vigilancia.
f) Las personas y entidades no incluidas en el ámbito subjetivo de
aplicación de la Ley cuando celebren:
- contratos y subcontratos de obras, celebrados por concesionarios de
obras públicas;
- contratos de obras que tengan por objeto prestaciones de ingeniería
civil de las contempladas en el Anexo I de la norma estudiada y los
contratos de obras de construcción de hospitales, centros deportivos,
culturales, recreativos y de ocio, edificios escolares y universitarios y
edificios de uso administrativo celebrados por personas o entidades
privadas cuando hayan sido subvencionados directamente en más de un
50% por entidades sometidas a obligaciones de contratación pública;
- contratos de servicios suscritos por personas o entidades privadas
vinculados a los contratos de obras señalados en el punto anterior,
cuando hayan sido objeto de subvención directa en más de un 50% por
entidades sometidas a obligaciones de contratación pública; y

- contratos de ejecución de sistemas generales u obras públicas de
urbanización (juntas de compensación y entidades análogas).
Quedan sometidas a la Ley Foral asimismo las sociedades de capital
mixto adjudicatarias directas de contratos públicos que tengan condición
de poder adjudicador, respecto de los contratos celebrados
posteriormente, una vez hayan asumido su condición de adjudicatarias de
aquellos.
6761
Precisiones
1) Las entidades referidas en las letras a) a d) anteriores tienen carácter de

2) Especialmente interesante es el tratamiento de las entidades instrumentales (LF
Navarra 2/2018 art.8 redacc LF Navarra 15/2019; DF Navarra 27/2007 ), que
constituye una positivización general del régimen de estas (nº 562 ). La Ley en
estudio no se aplica a las encomiendas de prestaciones propias de los contratos de
obras, suministro, servicios y concesiones de obras o servicios que las entidades
sometidas a la misma realicen a sus entes instrumentales, siempre que dicha
encomienda se realice de conformidad con lo siguiente.
A los efectos de este precepto se entiende por ente instrumental propio a aquellas
entidades que, dotadas de personalidad jurídica diferente de la del ente
encomendante, reúnan los siguientes requisitos:
- ausencia de autonomía decisoria respecto de la entidad encomendante, al ejercer
esta un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios o unidades;
- ausencia de participación directa de capital privado;
- realización de la mayor parte de su actividad (80%) para la entidad encomendante;
- declaración expresa de ente instrumental, con anuncio en el portal de contratación
expresivo del ámbito de los encargos.
Las encomiendas han de instrumentarse a través de encargos de realización
obligatoria por el ente instrumental y, en todo caso, la supervisión de su correcta
ejecución corresponde al ente encomendante.
En los casos que para la efectividad de la encomienda la entidad instrumental
requiera la ejecución de prestaciones por parte de terceros, su adjudicación
quedará sometida a las normas de esta Ley Foral. A estos efectos, no tienen la
consideración de terceros otros entes instrumentales de la entidad encomendante.
Los entes instrumentales no pueden participar en los procedimientos de
adjudicación que convoque la entidad de la que dependen.
6762 Órganos y mesas de contratación

(LF Navarra 2/2018 art.133 y 134 , disp.adic.8ª )
La competencia para celebrar contratos en nombre y representación de

la comunidad foral se rige por las siguientes reglas:
a) La competencia general corresponde a los consejeros, dentro de sus
respectivas atribuciones.
b) Los directores generales pueden disponer de competencia de acuerdo
con lo que determinen las correspondientes normas de organización, que
pueden prever la asignación de competencias contractuales a las
unidades inferiores a las direcciones generales.
c) Los directores generales, secretarios generales técnicos y los
directores de servicio de la Administración de la comunidad foral pueden
autorizar los gastos menores que resulten necesarios para el
funcionamiento de la unidad correspondiente, siempre que la cuantía de

los mismos no supere 15.000 euros, IVA excluido, en el caso de los
directores y secretarios generales técnicos y 5.000 euros, IVA excluido,
en el caso de los directores de servicio, salvo para la adquisición de los
suministros que sean atendidos de forma centralizada.
d) La competencia para la celebración de contratos de suministro en el
ámbito de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, excluidos
los organismos autónomos, corresponde al departamento competente en
materia de economía, con la excepción de los suministros mencionados
anteriormente.
e) El Gobierno de Navarra, mediante decreto foral, puede facultar a
determinados titulares de unidades administrativas inferiores a la
dirección de servicio adscritas al departamento de economía para celebrar
contratos de suministro cuyo valor estimado no supere los 60.000 euros.
f) La facultad para celebrar contratos en los organismos autónomos de la
comunidad foral ha de determinarse en sus estatutos.
Se regula específicamente la figura de la mesa de contratación, como
órgano especializado de asistencia al órgano de contratación, compuesto
por un presidente y al menos cuatro vocales entre personas (dos técnicos,
un interventor y un jurista, que asume la secretaría) al servicio del poder
adjudicador. En los procedimientos de adjudicación en los que no se
constituya mesa de contratación, sus funciones se asumen por los
servicios técnicos del órgano de contratación. Las propuestas de
adjudicación de una u otro, no generan derecho alguno en tanto no se
apruebe la correspondiente resolución.
6763
Precisiones
1) Destaca la figura del portal de contratación de Navarra como medio oficial de

publicidad telemática y transparencia de los órganos competentes y sus licitaciones
en este campo (LF Navarra 2/2018 art.88 ; DF Navarra 236/2007 art.11 s. ).
2) El Gobierno de Navarra, a propuesta del consejero competente en materia de
economía, puede transferir la competencia para la celebración de determinados
contratos de obras o asistencia a otros órganos de contratación mediante decreto
foral.
A su vez, el citado consejero puede reordenar las competencias de contratación de
suministros, así como centralizar las competencias de contratación de suministros de
otros órganos de contratación de la Administración de la comunidad foral, excluidos
los organismos autónomos, mediante orden foral.
3) Se prevé igualmente la figura de las centrales de compras, con carácter de
órganos de contratación, de modo que los poderes adjudicadores de Navarra
pueden crear centrales de compras, adherirse a las que se creen o constituirse como
tales, bajo cualquier forma válida en Derecho y con publicación en el portal de
contratación, para la satisfacción de sus necesidades, de las entidades y organismos
vinculados o dependientes de estas y de sus entes instrumentales propios; e incluso
asociarse para constituir estas figuras.
4) La junta de contratación pública opera como órgano consultivo, asesor y de
resolución -arbitral- en esta materia (LF Navarra 2/2018 art.119 ; DF Navarra
236/2007 art.1 s. ).
6764 Autorización del Gobierno de Navarra
(LF Navarra 2/2018 disp.adic.9ª )
Se precisa para la celebración de los siguientes contratos:

a) Aquellos cuyo valor estimado sea superior a 3.000.000 euros , IVA
excluido y los de cuantía inferior cuando el órgano de contratación
resuelva, por la trascendencia del contrato, elevarlo al Gobierno de
Navarra para su autorización.
b) En los contratos de carácter plurianual, de conformidad con lo
previsto en la Ley Foral de la Hacienda pública de Navarra.
c) Los órganos de contratación de las entidades públicas empresariales ,
sociedades mercantiles y laborales, fundaciones u otros entes, o
asociaciones de cualesquiera de ellos, dotados de personalidad jurídica,
pública o privada, vinculados o dependientes de las Administraciones
públicas (y demás entidades indicadas en el apartado e) del nº 6760 )
necesitan autorización de la Administración tutelante para la celebración
de los contratos cuyo valor estimado supere 3.000.000 euros, IVA
excluido, así como los de carácter plurianual.
El Gobierno de Navarra puede reclamar discrecionalmente el
conocimiento y autorización de cualquier otro contrato -por aplicación
del régimen general de avocación de competencias-.
Esta autorización del Gobierno de Navarra se debe producir con carácter
previo a la aprobación del expediente de contratación.
6765 Tramitación de los expedientes de contratación

(LF Navarra 2/2018 art.39 s. )
Se distingue entre:
- las actuaciones previas a la adjudicación del contrato de forma general
y de forma especial para cada uno de los contratos típicos
administrativos, con los pliegos de cláusulas administrativas generales y
particulares y de las prescripciones técnicas; y
- los procedimientos y formas de adjudicación de los contratos.
Precisiones
1) Se han incluido, como condiciones especiales de ejecución del contrato, las

denominadas cláusulas sociales, con la finalidad de tomar en consideración
necesidades de sectores de población de difícil inserción en el mercado laboral. Se
regula igualmente la incorporación de estas cláusulas sociales al contenido de los
pliegos, estableciendo penalidades para su incumplimiento o atribuyéndoles carácter
de obligaciones esenciales (LF Navarra 2/2018 art.106 ).
2) Especial relevancia tiene la regulación de la puja electrónica (LF Navarra 2/2018
art.86 y 87 ).
6766 Contratos administrativos típicos

Se regula el régimen sustantivo de los siguientes contratos
administrativos típicos:
- de obras (LF Navarra 2/2018 art.162 a 175 y Anexo I );
- de suministros (LF Navarra 2/2018 art.218 a 234 y Anexo II );
- de concesión de obras públicas (LF Navarra 2/2018 art.176 a 203 );
- de concesión de servicios (LF Navarra 2/2018 art.204 a 217 ).
6767 Normas especiales

Destacamos las siguientes, en gran parte anteriores a la entrada en vigor
de LF Navarra 2/2018, pero vigentes, en cuanto no contrarias a ella y
hasta que, en su caso, sean sustituidas:
• DF Navarra 69/1984 , por el que se procede a la delegación de
facultades en los consejeros y órganos de dirección de organismos
autónomos en materia de contratación administrativa.
• DF Navarra 205/1988 , por el que se regula el otorgamiento de aval
en los contratos de la Administración de la comunidad foral.
• DF Navarra 30-5-1991, por el que se determina para el Servicio
Navarro de Salud, el régimen aplicable en materia de contratación
administrativa e intervención.
• DF Navarra 3-5-1999 , por el que se regulan los procedimientos de
intervención de los actos, documentos y expedientes que puedan
generar obligaciones de contenido económico para la Administración de
la comunidad foral y sus organismos autónomos administrativos.
• DF Navarra 172/2004 , del Registro voluntario de licitadores de esta
comunidad.
• DF Navarra 173/2004 , de ordenación de competencias de contratos
de suministro y asistencia.
• DF Navarra 255/2007 , de reordenación de competencias para la
celebración de contratos de asistencia.
• DF Navarra 422/2008 de reordenación de competencias para la
celebración de contratos de suministro.
• OF Navarra 6/2008. Incorporación de criterios sociales,
medioambientales y de otras políticas públicas en la contratación de la
Comunidad Foral y su sector público.
• DF Navarra 23/2013 . Reglamento de obligaciones de facturación.
• DF Navarra 32/2018 . Actualización de umbrales comunitarios de la
LF Navarra 2/2018 .
Precisiones
1) El Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra es competente

para conocer de las reclamaciones especiales en materia de contratación pública -y
de la adopción de medidas cautelares- interpuestas por interesados en la licitación y
adjudicación de un contrato público contra los actos de trámite o definitivos que les
excluyan de la licitación o perjudiquen sus expectativas, dictados por un ente
sometido a la LF Navarra 2/2018, por la universidad pública o el Parlamento de
Navarra, en los términos de dicha Ley Foral -pudiendo estos optar por la
constitución de un órgano propio independiente de resolución de recursos-.
Se ha eliminado la regulación de la cuestión de nulidad, de acuerdo con el modelo
de la vigente LCSP (LF Navarra 2/2018 art.121 a 130 -redacc LF Navarra
15/2019- y disp.adic.12ª).
2) Se establece una reserva de contratos a favor de entidades sin ánimo de lucro
(LF Navarra 2/2018 art.36 redacc LF Navarra 27/2018).
6769 País Vasco

(D País Vasco 136/1996 ; D País Vasco 304/1997 ; D País Vasco 12/1998 ; D País
Vasco 300/1999 ; D País Vasco 464/1999 ; D País Vasco 27/2006 )
La norma de referencia regula el régimen organizativo y competencial en

la contratación de obras, bienes y servicios de la Administración general
de la comunidad autónoma y sus organismos autónomos excepto el
relativo a negocios y contratos excluidos de la legislación estatal de
contratos del sector público (nº 6690 ).
Las especialidades más significativas en torno al procedimiento de
contratación administrativa son las siguientes:
1ª La delimitación de las competencias en materia de contratación
centralizada en el Consejo de Gobierno (D País Vasco 136/1996 art.2 )
y los consejeros de los departamentos (D País Vasco 136/1996 art.3 )
como órganos de contratación.
2ª Se prevé la creación en cada departamento, o en su caso, organismo
autónomo la creación de mesas de contratación con el ámbito de
actuación, composición y funciones (D País Vasco 136/1996art.4 a 7 ).
3ª Se crea la comisión central de contratación de la Administración de la
comunidad autónoma a quien le corresponde la tramitación de los
expedientes de contratación y concursos para la homologación (D País
Vasco 136/1996art.8 a 10 ).
4ª Se regula la contratación de bienes y servicios homologados (D País
Vasco 136/1996art.11 a 16 ).
5ª Se crean y organizan los Registros de contratos y contratistas (D País
Vasco 136/1996art.24 a 27 ).
El Registro de contratistas consta de dos secciones:
- sección de clasificaciones, y
- sección de acreditación de capacidad para contratar.
Precisiones
1) Como normas dictadas en desarrollo de esta disposición destacan:

• D País Vasco 3-2-1998 , por el que se regula el Registro oficial de contratistas e
implanta la calificación.
• Orden País Vasco 4-2-1998 , sobre normas de funcionamiento de la junta
asesora de la contratación administrativa.
• Orden País Vasco 4-2-1998 , sobre normas de funcionamiento del Registro
oficial de contratistas.
2) Corresponde al Consejo de Gobierno la autorización -que implica la del gasto-
para celebrar contratos de la Administración de la comunidad autónoma, de los
organismos autónomos y de los consorcios del sector público autonómico cuyo
presupuesto sea superior a 5.000.000 euros (L País Vasco 5/2017 art.29 y 30 ;
L País Vasco 2/2017 art.30 y 31 ).
3) Las modificaciones de contratos que persigan el logro del objetivo de la
estabilidad presupuestaria se consideran de interés público, a los efectos de
LCSP , con previsión en los pliegos de cláusulas administrativas particulares o en el
anuncio de licitación (L País Vasco 5/2017 disp.adic.5ª , para 2018; L País Vasco
2/2017 disp.adic.5ª , respecto al ejercicio 2017; L País Vasco 9/2015
disp.adic.5ª , en cuanto a 2016).
4) Deben tenerse en cuenta las disposiciones normativas forales dictadas por las
instituciones propias de los territorios históricos del País Vasco : p.e. NF Araba
52/1992 art.90 , reguladora de la organización, funcionamiento y régimen jurídico
de la diputación foral; o NF Gipuzkoa 11/2014 , sobre incorporación de cláusulas

contractuales relativas a la compra pública responsable en la contratación del sector
público foral; también, sobre el recurso especial en materia de contratación (DF
Bizkaia 102/2010 ), o respecto del órgano administrativo foral de recursos
contractuales (DF Araba 44/2010 ).
5) Por L País Vasco 3/2016 se regula la inclusión de cláusulas sociales en la
contratación pública.
6770 Junta Asesora de la Contratación Administrativa

(D País Vasco 136/1996art.21 a 23 )
Es el órgano colegiado consultivo y asesor de la Administración de la

comunidad autónoma en materia de contratación administrativa.
En sus funciones consultivas destacan las de informar con carácter
preceptivo las siguientes actuaciones:
a) Los pliegos de cláusulas administrativas generales, los pliegos de
prescripciones técnicas generales y los modelos-tipo de pliegos
particulares de general aplicación.
b) Los pliegos de cláusulas particulares en que se proponga la inclusión
de estipulaciones contrarias a las previstas en los correspondientes
pliegos generales o en los modelos-tipo de pliegos particulares.
c) Los modelos-tipo en que se formalizan las actuaciones de los
expedientes de contratación.
d) Los proyectos normativos que incidan en materia de contratación y,
especialmente, los proyectos de creación de mesas de contratación, o de
modificación o supresión de las ya existentes. Quedan excluidos de este
apartado los supuestos de delegación o desconcentración de las
facultades correspondientes al órgano de contratación.
e) Los expedientes administrativos de suspensión de la inscripción en el
Registro de Contratistas de la comunidad autónoma, en los supuestos en
que así se establezca en las normas de funcionamiento del Registro.
f) Las circulares y recomendaciones sobre contratación administrativa
que proponga el órgano competente del centro directivo igualmente
competente en materia de contratación.
g) Por último, como cláusula abierta, en aquellos otros supuestos que
señala la legislación sustantiva vigente en materia de contratación
administrativa.
6771 Comisión de arbitraje

(D País Vasco 136/1996 art.28 y 29 )
Su objeto es la fijación en un procedimiento sumario de los precios de las

modificaciones de los contratos de obras que supongan la introducción
de unidades de obras no comprendidas en el proyecto o cuyas
características difieran sustancialmente de ellas, cuando el contratista no
acepte los precios fijados por la Administración.
6772 Órgano Administrativo de Recursos Contractuales

(L País Vasco 5/2010 disp.adic.8ª y disp.trans.1ª )
Competente en relación con la comunidad autónoma y las entidades

locales, salvo los municipios de población superior a 50.000 habitantes
que creen su propio órgano, se le atribuye:
- la resolución de los recursos especiales de LCSP art.44 ;
- la adopción de medidas provisionales anteriores a la interposición de los
mismos;
- la resolución de las cuestiones de nulidad de acuerdo con RDLeg
3/2011 art.37 -desaparecen con la LCSP-;
- la de las reclamaciones y cuestiones de nulidad en procedimientos de
contratación de la L 31/2007 art.101 s.
Ver nº 2767 s. , nº 8925 s. y nº 9045 s.

(L C.Valenciana 5/1983 )
Con referencia al procedimiento de contratación se prevé que la

adjudicación de contratos menores de obras y de concesión de obras
públicas por la Administración de la Generalidad, sus entidades
dependientes, entes del sector público empresarial y fundacional por
importe igual o superior a 30.000 euros y los restantes contratos por
importe igual o superior a 6.000 euros, requiere para su aprobación que
se hayan solicitado al menos tres ofertas, sin que las empresas cuyas
ofertas se soliciten puedan pertenecer a un mismo grupo, recayendo la
adjudicación, en igualdad de condiciones, sobre la de menor precio (L
C.Valenciana 5/2013 disp.adic.2ª ).
Dentro de las normas especiales de esta Comunidad hemos de
mencionar:
• D C.Valenciana 69/1992art.1 a 5 , sobre entrega de bienes de la
misma clase como parte del precio en contratos de suministro.
• Orden C.Valenciana 17-9-2008 , sobre aplicación informática de la
plataforma de contratación de la Generalidad.
• D C.Valenciana 16/2011 , sobre contratación centralizada en la
Administración de la Generalidad, sus entidades autónomas y sector
público empresarial.
• D C.Valenciana 95/2013 , sobre la plataforma de licitación
electrónica de la Generalidad y procedimiento de licitación electrónica a
través de ella.
• D C.Valenciana 16/2012 , por el que se distribuyen competencias en
materia de contratación centralizada en el ámbito de la Administración
de la Generalitat, sus entidades autónomas y los entes del sector público
empresarial y fundacional de la Generalitat, y se crea la Central de
Compras de la Generalitat.
• D C.Valenciana 35/2018 , por el que se regula la Junta Superior de
Contratación Administrativa. La misma norma contiene la regulación del
Registro Oficial de Contratos de la Generalidad, la central de compras y
de la contratación centralizada.
Precisiones
1) Con fecha 1-1-2013 ha sido derogada la regla conforme a la cual, en relación con
la adquisición por la Generalidad de bienes y servicios relacionados con las
tecnologías de la información y comunicación, podían preverse reglamentariamente
los supuestos de procedimientos en los que debiera emitirse informe preceptivo
-por la consejería con competencias horizontales en materia de Administración
electrónica- respecto del cumplimiento por los pliegos de cláusulas administrativas y
técnicas correspondientes de los estándares o estrategias tecnológicas de la
Generalidad (L C.Valenciana 3/2010 disp.adic.11ª ).
2) La licitación electrónica de los contratos de la Generalidad y entidades
dependientes es obligatoria desde 30-6-2015 para proveedores de bienes y
servicios que sean personas jurídicas (L C.Valenciana 5/2013 disp.adic.3ª ).
3) Se establece la adhesión de la Generalidad a la Plataforma de Contratación del
Sector Público, con implantación de su servicio de licitación electrónica para la
Administración autonómica y sus entes dependientes antes de 30-6-2015 (L
C.Valenciana 7/2014 disp.adic.11ª ).
4) Se establece que, además de lo que pueda estar previsto en la normativa sectorial
que afecta a cada tipo de ente del sector público de la Generalidad, para la
celebración de contratos de cualquier naturaleza cuyo importe sea igual o superior a
5.000.000 euros -calculado conforme a LCSP art.101 ; modificable por Ley de
presupuestos- es precisa autorización del Consell, previos los informes de las
consellerías de los ramos de Sector Público y Hacienda (DL C.Valenciana 1/2011
art.12 ).
5) Se establece alguna previsión sobre los contratos celebrados con pago aplazado
y su prórroga (L C.Valenciana 28/2018 disp.adic.11ª ).
B. Preparación de los contratos celebrados por las Administraciones

públicas
(LCSP art.115 s. )
6780 La exposición que sigue diferencia entre el estudio de los expedientes de

contratación y el de los pliegos generales y particulares de cláusulas
administrativas y de prescripciones técnicas.
Precisiones
Con anterioridad a la entrada en vigor de la LCSP -10-3-2018-, se cuestionó el

efecto directo de Dir 2014/23/UE y Dir 2014/24/UE en relación con las
cuestiones expuestas en los marginales siguientes, para lo que es muy relevante la
Recomendación JCCA 15-3-16 . Algunas de las reglas de LCSP se vieron
afectadas, sustituidas o integradas desde 18-4-2016 por aquellas respecto de los
contratos sujetos a regulación armonizada.
1. Tramitación del expediente

(LCSPart.115 a 120 )
6785 En esta primera cuestión, debe a su vez distinguirse entre la tramitación

ordinaria (nº 6787 ) y la que el RDLeg 3/2011 denominaba
abreviada, que engloba los expedientes de urgencia (nº 6791 ) y de
emergencia (nº 6792 ).
6787 Expedientes ordinarios
Dado que la actuación contractual de la Administración, como las

restantes, ha de efectuarse por medio del procedimiento administrativo
que corresponda ratione materiae, evitando la producción de actuaciones
de plano, se afirma el principio general de necesaria y previa tramitación
del expediente, que se iniciará por el órgano de contratación, motivando
la necesidad del contrato para el cumplimiento y realización de sus fines
institucionales, precisando concretamente la naturaleza y extensión de las
necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, la
idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, dejando constancia
de ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el
procedimiento encaminado a su adjudicación (LCSP art.28 ).
Los caracteres fundamentales del expediente son:
a) Extensión . Debe referirse a la totalidad del objeto del contrato a
efectos de la licitación y adjudicación. Sin embargo, si el objeto del
contrato admite fraccionamiento, puede preverse la realización
independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes,
de forma que cuando el órgano de contratación decida no dividir en lotes
el objeto del contrato, debe justificarlo debidamente en el expediente,
salvo en los casos de contratos de concesión de obras o de concesión de
servicios.
Siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, debe
preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante
su división en lotes (LCSP art.99.3 ).
Asimismo, pueden contratarse separadamente prestaciones diferenciadas
dirigidas a integrarse en una obra, cuando dichas prestaciones gocen de
una sustantividad propia que permita una ejecución separada, por tener
que ser realizadas por empresas que cuenten con una determinada
habilitación.
En tales casos, las normas procedimentales y de publicidad que deben
aplicarse en la adjudicación de cada lote o prestación diferenciada se
determinarán en función del valor acumulado del conjunto, salvo en
materia de aplicación de normas de regulación armonizada a cada lote.
b) Incorporación al expediente de los pliegos de cláusulas
administrativas particulares y de prescripciones técnicas que hayan de
regir el contrato (no el de cláusulas administrativas generales). En el caso
de que el procedimiento elegido para adjudicar el contrato sea el de
diálogo competitivo, los pliegos citados serán sustituidos por el
documento descriptivo de necesidades y requisitos de LCSP art.174.1 .
c) Incorporación del certificado de existencia de crédito o documento
que legalmente le sustituya, y la fiscalización previa de la intervención, en
su caso, en los términos de LGP.
d) Justificación adecuada del valor estimado del contrato con indicación
de todos los conceptos que lo integran, incluyendo siempre los costes
laborales si existen, en los contratos de servicios, el informe de
insuficiencia de medios , y la decisión de no dividir en lotes el objeto del

contrato, en su caso.
e) Motivación adecuada de la elección del procedimiento y de los
criterios que se tendrán en consideración para seleccionar a los licitadores
y adjudicar el contrato.
f) Unidad. El expediente es único aunque la financiación del contrato
haya de realizarse con aportaciones de distinta procedencia (aun de
órganos de una misma Administración pública). Se tramita por el órgano
de contratación al que corresponda la adjudicación del contrato, debiendo
acreditarse la plena disponibilidad de todas las aportaciones y
determinarse el orden de su abono, con inclusión de una garantía para su
efectividad.
Precisiones
1) El fraccionamiento no está permitido, de acuerdo con la Ley siempre que tenga

como consecuencia evitar la aplicación de los procedimientos abierto o restringido o
las normas que rigen la publicidad en el DOUE (JCCA 69/2008 ).
2) El principio de eficiencia es básico y rector de la contratación del sector público
(LCSP art.1 ), lo que, en relación con la opción que asiste al órgano de contratación
entre la integración de las diversas prestaciones en un solo contrato sin división de
lotes o su fraccionamiento mediante división en lotes, exige tomar en consideración
distintos aspectos como son, principalmente:
- el incremento de la eficacia que supone la integración de todas las prestaciones en
un único contrato sin división del mismo en lotes;
- la mayor eficiencia y coordinación en la ejecución de las prestaciones resultante
del tratamiento unitario del contrato;
- el aprovechamiento de las economías de escala que posibilita el hecho de que
todas las prestaciones se integren en un único contrato sin división en lotes; y
- la optimización de la ejecución global del contrato al ser el control de su
cumplimiento más efectivo si el contrato se adjudica a una sola empresa y no a
varias como podría ocurrir si se estableciesen lotes (TACRC Resol 12-6-13 ).
6788 Aprobación
(LCSP art.117 y 118 )
Se produce por medio de resolución motivada del órgano de

contratación, una vez completado, disponiendo la apertura del
procedimiento de adjudicación.
Dicha resolución implica también la aprobación del gasto, salvo el
supuesto excepcional de contratos proyectos o presupuestos no hayan
podido ser establecidos previamente y deban ser presentados por los
licitadores, o que las normas de desconcentración o el acto de delegación
hubiesen establecido lo contrario, en cuyo caso deberá recabarse la
aprobación del órgano competente.
Los expedientes de contratación pueden ultimarse incluso con la
adjudicación y formalización del correspondiente contrato, aun cuando su
ejecución, ya se realice en una o en varias anualidades, deba iniciarse en
el ejercicio siguiente, pudiendo comprometerse créditos con las
limitaciones que se determinen en las normas presupuestarias aplicables.
6789
Precisiones
1) Lo esencial en la tramitación del expediente es el acto del órgano de contratación

por el que se aprueba el mismo y se autoriza el gasto necesario, aprobándose los
pliegos de cláusulas y prescripciones técnicas particulares, procediendo
seguidamente a convocar la licitación pública, acto de significada relevancia que
permite a las empresas interesadas aceptar el contenido de los pliegos y, en su caso,
presentar proposiciones; o impugnarlos por el cauce establecido. Iniciada la
tramitación del expediente por el servicio que corresponda y emitidos los
correspondientes informes por los servicio jurídicos y la intervención, y cuantos
otros técnicos procedan, justificada la tramitación y completada esta, el órgano de
contratación produce el acto de aprobación, con plenos efectos frente a terceros y
respecto de la propia Administración contratante (JCCA Inf 31/2005 ).
2) En los contratos menores -como regla, los de importe inferior a 40.000 euros,
cuando se trate de obras, o a 15.000 euros en otro caso (LCSP art.118.3 )-, la
tramitación del expediente solo exige el informe del órgano de contratación
motivando la necesidad del contrato, la aprobación del gasto y la incorporación al
mismo de la factura correspondiente.
En el contrato menor de obras, deberá añadirse, además, el presupuesto de las
obras, sin perjuicio de que deba existir el correspondiente proyecto cuando normas
específicas así lo requieran. Deberá igualmente solicitarse el informe de supervisión
(LCSP art.235 ) el trabajo afecte a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la
obra.
3) Por excepción al régimen general de LCSP art.118 , se consideran siempre
contratos menores:
- los de suministro o de servicios de valor estimado inferior o igual a 50.000 euros;
- que se celebren por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia,
Tecnología e Innovación; y
- siempre que no vayan destinados a servicios generales y de infraestructura del
órgano de contratación, dada la singular naturaleza de su actividad.
A estos efectos, se consideran agentes públicos: las universidades públicas, los
organismos públicos de investigación, fundaciones, consorcios y demás agentes de
ejecución de la Administración General del Estado, los organismos y entidades de
investigación similares a los anteriores dependientes de otras Administraciones
públicas, las fundaciones de investigación biomédica, y los centros, instituciones y
consorcios del Sistema Nacional de Salud.
La tramitación del expediente exige la emisión de un informe del órgano de
contratación justificando la necesidad del contrato y la no alteración de su objeto,
con el fin de evitar la aplicación de los umbrales aplicables a los mismos, salvo en
aquellos contratos cuyo pago se verifique a través del sistema de anticipos de caja
fija u otro similar para realizar pagos menores, siempre y cuando el valor estimado
del contrato no exceda de 5.000 euros (LCSP disp.adic.54ª redacc RDL 3/2019).
4) El régimen de los contratos menores responde, desde una perspectiva
teleológica, al objeto de la simplificación del procedimiento de contratación, por lo
que no deben exigirse más requisitos que los previstos en su regulación específica y
que, generalmente, se reducen a la aprobación del gasto y aportación de la factura
-con los requisitos derivados de RGCAP art.72.1 y del RD 1619/2012 -
correspondiente (JCCA Inf 10/1998 ).
6791 Expedientes abreviados

(LCSP art.119 y 120 )
Dentro de la tramitación abreviada se diferencia entre:

- la urgente; y
- la de emergencia.
Precisiones
En los supuestos en que sea preciso celebrar contratos en el ámbito del sector
público para hacer efectivas las medidas contenidas en el RDL 5/2019 o para
adaptar la situación a las consecuencias derivadas de la retirada del Reino Unido de
la Unión Europea, podrán resultar de aplicación las normas sobre los expedientes
abreviados (RDL 5/2019 disp.adic.5ª ).
6792 Tramitación urgente

Puede seguirse en expedientes correspondientes a contratos cuya
celebración responde a una necesidad inaplazable o cuya adjudicación
sea preciso acelerar por razones de interés público. El concurso de esta
circunstancia ha de motivarse por declaración del órgano de contratación.
Estos expedientes siguen el mismo procedimiento que los ordinarios, con
las siguientes especialidades:
a) Gozan de preferencia para su despacho por los distintos órganos que
intervengan en la tramitación, que disponen de un plazo de 5 días para
emitir los respectivos informes o cumplimentar los trámites
correspondientes, a menos que la complejidad del expediente o cualquier
otra causa justificada impida cumplir tal plazo. En este caso, los órganos
que deban evacuar el trámite lo pondrán en conocimiento del órgano de
contratación que hubiese declarado la urgencia, quedando prorrogado el
plazo hasta 10 días.
b) Reducción de plazos de licitación y adjudicación a la mitad, una vez
acordada la apertura del procedimiento de adjudicación, salvo el plazo de
15 días hábiles (LCSP art.153.3 ), como periodo de espera antes de la
formalización del contrato.
Ha de tenerse en cuenta, además, que:
• El plazo de presentación de proposiciones en el procedimiento abierto
en los contratos de obras, suministros y servicios sujetos a regulación
armonizada, se puede reducir conforme a LCSP art.156.3.b .
• Los plazos de presentación de solicitudes y de proposiciones en los
procedimientos restringido y de licitación con negociación en los
contratos de obras, suministros y servicios sujetos a regulación
armonizada se pueden reducir conforme a LCSP art.161.1.b y
164.1.b .
• Los plazos de presentación de solicitudes en los procedimientos de
diálogo competitivo y de asociación para la innovación en contratos de
obras, suministros y servicios sujetos a regulación armonizada, no son
susceptibles de reducirse.
• El plazo de 6 días a más tardar antes de que finalice el plazo fijado para
la presentación de ofertas, para que los servicios dependientes del órgano
de contratación faciliten al candidato o licitador la información adicional
solicitada, será de 4 días.
• Los plazos establecidos en LCSP art.159 respecto a la tramitación del
procedimiento abierto simplificado no se reducen.
6793
c) El plazo de inicio de la ejecución del contrato no puede ser superior a

un mes, contados desde la formalización. Si se excediese este plazo, el
contrato puede ser resuelto, salvo que el retraso se debiera a causas
ajenas a la Administración contratante y al contratista y así se hiciera
constar mediante resolución motivada.
Precisiones
1) Es preciso que en el expediente exista el acuerdo motivado del órgano de

contratación en el que se acuerde su tramitación urgente justificando y razonando la
causa que motiva dicha urgencia pues en caso contrario el expediente de
contratación incurriría en una causa de invalidez (TSJ Burgos 14-2-00, EDJ
53453 ).
2) La jurisprudencia, a la hora de fiscalizar la declaración de urgencia, ha matizado
que no es simplemente un requisito formal sino que es preciso que verdaderamente
exista una situación de urgencia . La urgencia ha de referirse a una situación
objetiva, justificada y realmente existente, sin que la demora injustificada ni la falta
de la exigible eficacia en el actuar administrativo puedan tomarse como
circunstancias determinantes que justifiquen aplicar el procedimiento excepcional en
lugar del ordinario (TSJ Murcia 10-4-00 , EDJ 15911 ). Es decir, debe fundarse en
un dato objetivo, no meramente subjetivo, pues de otro modo quedaría al arbitrio
del órgano competente. Lo cual no es aceptable (TS 28-10-92, EDJ 10555 ). Ha de
concurrir una necesidad inaplazable -esto es, la necesidad de atender un asunto de
forma inmediata e ineludible- o bien la adjudicación deba acelerarse por razones de
interés público (TACRC Resol 5-6-13 ).
3) Se sigue el procedimiento de urgencia para adjudicar los contratos municipales
financiados con cargo al fondo estatal de inversión local con las peculiaridades
siguientes (RDL 9 /2008 art.9 y 13 ):
• En todo caso, la adjudicación provisional de los correspondientes contratos se
efectúa en el plazo máximo de 20 días naturales, contados desde que finalice el
plazo de presentación de proposiciones (desde que se soliciten ofertas, si el
procedimiento es negociado sin publicidad).
• El plazo para elevar a definitiva la adjudicación provisional es de 5 días hábiles.
• En los contratos que vayan a financiarse con cargo al fondo debe asegurarse,
mediante la inclusión de una cláusula estableciendo una condición especial de
ejecución (LCSPart.122.2 y 202 ), que el nuevo personal que el contratista
necesite emplear para la ejecución de las obras se encuentre en situación de
desempleo.
• Para la adjudicación de los contratos indicados, los ayuntamientos deben tomar en
consideración, como criterios de adjudicación para la valoración de las ofertas,
indicadores relevantes de la medida en que el contrato de obra contribuirá al
fomento del empleo.
• El expediente de contratación se tramita por el ayuntamiento con cargo a la
financiación que le haya sido atribuida por el fondo. La resolución de la autorización
de la financiación del proyecto sirve de acreditación de la existencia y disponibilidad
de crédito para la ejecución de las obras.
• Además, los ayuntamientos han de abonar a los contratistas el precio de las
obras dentro de los 30 días naturales siguientes a la fecha de expedición de las
certificaciones de obra o de los correspondientes documentos que acrediten la
realización parcial o total del contrato. A su vez, los contratistas deben abonar a los
subcontratistas el precio pactado por las prestaciones cuya realización les hayan
encomendado en otro plazo igual, computado desde la fecha de aprobación por el
contratista principal de la factura emitida por el subcontratista o suministrador.
4) Se sigue igualmente tramitación de urgencia para la contratación por los
ayuntamientos de obras, servicios o suministros financiados con cargo al fondo
estatal para el empleo y sostenibilidad local (RDL 13/2009 art.17 ), con iguales
especialidades expuestas en el punto anterior, salvo el plazo para elevación a

definitiva de la adjudicación provisional, que es de 10 días hábiles.
5) También es urgente el procedimiento de contratación con empresas de servicios
energéticos en el marco del programa de prestación de dichos servicios en el sector
público, previsto en el RDL 6/2010 art.19.3 y en el plazo de 2 años desde su
entrada en vigor (hasta 14-4-2012), con plazo de adjudicación provisional de 20
días naturales y de elevación a definitiva de esta de 10 hábiles, imponiéndose en el
ámbito de los órganos de la Administración General del Estado y sus organismos
públicos, el empleo de medios electrónicos para la comunicación con ellos. Si se
opta por el contrato de colaboración entre el sector público y el privado, el diálogo
con los licitadores no puede exceder de 45 días naturales, siendo el plazo para
presentar las ofertas finales de 15 días naturales desde la fecha de recepción de la
invitación (RDL 6/2010 art.19 y 20 ).
6) Por efecto de la L 34/2010 desapareció la posibilidad de comenzar la
ejecución del contrato tramitado por este cauce antes de la formalización.
Se aplica el procedimiento de urgencia en los supuestos de resolución del contrato
por imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos pactados inicialmente o la
posibilidad cierta de producción de lesión grave al interés público de continuarse la
ejecución del contrato en los términos pactados, cuando no sea posible la
modificación. En tal caso, simultáneamente la incoación del expediente resolución
puede iniciarse el de nueva adjudicación del contrato, condicionado este a la
terminación del de resolución. Ambos se tramitan por el cauce de urgencia (LCSP
art.211 s. ).
7) Hay que tener en cuenta que desde 2010, se suprimió la dualidad procedimental
adjudicación provisional-adjudicación definitiva, sustituyéndola por
adjudicación+formalización del contrato.
6794 Tramitación de emergencia

Cuando la Administración tiene que actuar de manera inmediata a causa
de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave
peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional, se aplica el
siguiente régimen excepcional:
a) No necesidad de expediente administrativo previo . El órgano de
contratación, sin obligación de tramitar expediente, puede ordenar la
ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido o
satisfacer la necesidad sobrevenida, o contratar libremente su objeto, en
todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en
LCSP, incluso el de la existencia de crédito suficiente. El acuerdo
correspondiente se acompaña de la oportuna retención de crédito o
documentación que justifique la iniciación del expediente de modificación
de crédito.
b) Dación de cuenta al Consejo de Ministros en plazo máximo de 30 días,
si el contrato ha sido celebrado por la Administración General del Estado,
sus organismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la
Seguridad Social o demás entidades públicas estatales.
c) Autorización simultánea de libramiento de fondos por el ministerio del
ramo de Economía y/o Hacienda -según la estructura departamental
vigente (nº 280 )-, si se trata de la Administración General del Estado, o
por los representantes legales de los organismos autónomos y entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, con carácter de a
justificar.
d) Cumplimentación, una vez ejecutadas las actuaciones indicadas, de los
trámites necesarios para la intervención y aprobación de la cuenta
justificativa, sin perjuicio de los ajustes precisos que se establezcan

reglamentariamente a efectos de dar cumplimiento a LGP art.49 .
e) Inicio de la ejecución de las prestaciones en plazo no superior a un
mes, contado desde la adopción del acuerdo expuesto en la letra a). Si se
excede este plazo, la contratación de dichas prestaciones requiere la
tramitación de un procedimiento ordinario.
Asimismo, transcurrido dicho plazo, se ha de rendir la cuenta justificativa
del libramiento que, en su caso, se hubiese efectuado, con reintegro de
los fondos no invertidos.
Las restantes prestaciones que sean necesarias para completar la
actuación acometida por la Administración y que no tengan carácter de
emergencia se contratarán con arreglo a la tramitación ordinaria.
6795
Precisiones
1) Se establecen los siguientes criterios interpretativos en la aplicación de la

tramitación de emergencia (JCCA Inf 20/2003).
• La llamada tramitación de emergencia, que en realidad es un régimen excepcional
caracterizado por la dispensa de tramitar el expediente de contratación, solo
procede en los casos taxativos de LCSP art.120.1 ; es decir, acontecimientos
catastróficos, situaciones que supongan grave peligro o necesidades que afecten a la
defensa nacional.
• La tramitación aludida, por su mismo concepto excepcional, solo puede utilizarse
cuando no es posible la tramitación urgente (LCSP art.119 ) o la utilización del
procedimiento negociado sin publicidad por motivos de urgencia (LCSP art.168 ).
• La apreciación de la emergencia corresponde exclusivamente al órgano de
contratación si bien dentro de los parámetros previstos en LCSP art.120 sin que, a
diferencia de la tramitación de urgencia, requiera una especial declaración, bastando
la posterior justificación documental.
• Este trámite de emergencia debe limitarse a lo estrictamente indispensable en el
ámbito temporal y objetivo para prevenir o remediar los daños derivados de la
situación de emergencia. En el ámbito objetivo, debe limitarse a lo necesario para
remediar el acontecimiento producido o satisfacer la necesidad sobrevenida. En el
ámbito temporal, debe operar un doble límite pues, de un lado, la emergencia
requiere la inmediatez con la acción que la justifica, sin que pueda dilatarse en el
tiempo; y de otro lado, debe cesar cuando la situación haya desaparecido. Es decir, la
gestión del resto de la actividad necesaria para completar el objetivo propuesto por
la Administración, pero que ya no tenga carácter de emergencia, se contratará
conforme a lo establecido en la Ley para el trámite ordinario (LCSP art.120.2 ).
• No basta con el concurso de una situación de emergencia, sino que es preciso,
además, que sea absolutamente necesaria la tramitación excepcional para evitar o
remediar sus efectos (TS 7-4-83; 20-1-87 , EDJ 380 ).
2) Tras la L 34/2010 , estos son los únicos expedientes en los que cabe iniciar la
ejecución del contrato sin previa formalización (LCSP art.153 ).
3) El Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) puede aplicar,
excepcionalmente, la tramitación de emergencia para la contratación de aquellos
servicios que resulten necesarios para el desarrollo de sus competencias como
autoridad de resolución, en los procesos de resolución de las entidades de crédito y
empresas de servicios de inversión (L 11/2015 art.52.9 ).
4) Pueden tener la consideración de obras, servicios o suministros de emergencia, a
los efectos de LCSP art.120 , previo el correspondiente acuerdo del órgano de
contratación, los contratos de reparación o mantenimiento de infraestructuras,
equipamientos o servicios , así como las obras de reposición de bienes perjudicados
por catástrofes previstas en el RDL 25/2012 , cualquiera que sea su cuantía (RDL
25/2012 art.9.1 ).
5) Procede la tramitación de emergencia en los contratos que hayan de celebrarse
por los órganos de contratación de la Administración General del Estado con
competencia en materia electoral, de cualquier cuantía, vinculados a la celebración
de elecciones a las Cortes Generales, convocadas por el Rey, con disolución de las
Cámaras, por transcurso del plazo de 2 meses desde la primera votación de
investidura sin que ningún candidato haya obtenido la confianza del Congreso
-supuesto previsto en Const art.99.5 - (LO 5/1995 disp.adic.7ª.3 ).
6) Igualmente, se habilita la tramitación de emergencia respecto de obras, servicios
o suministros para la reparación o mantenimiento de infraestructuras,
equipamientos o servicios y para la reposición de obras hidráulicas relacionadas con
la sequía previstas en la Ley de referencia, e igualmente para las actuaciones
derivadas de la declaración de situaciones excepcionales conforme a RDLeg 1/2001
art.58 (L 1/2018 art.10 ).
7) Cuando la Administración tenga que actuar de manera inmediata de acuerdo con
la LCSP art.120 , el órgano de contratación debe dar cuenta de ello, en el mismo
momento de adoptar el acuerdo de inicio de actuaciones, a la Intervención delegada
cuya competencia orgánica o territorial se corresponda con la de la autoridad que
haya de aprobar el gasto necesario para hacer frente a dicha actuación.
En la comunicación que se remita al órgano de control correspondiente, se ha de
incluir una descripción del objeto de las actuaciones a ejecutar y el importe del gasto
por el que se haya efectuado la oportuna retención de crédito o se vaya a iniciar el
expediente de modificación presupuestaria (L 6/2018 disp.adic.136ª ).
2. Pliegos de cláusulas administrativas y prescripciones técnicas

6800 Se diferencia entre los pliegos de cláusulas administrativas generales (nº

6802 ), de cláusulas administrativas particulares (nº 6806 ) y de
prescripciones técnicas (nº 6811 ). Asimismo hay que tener presentes
las condiciones especiales de ejecución de los contratos (nº 6817 ), las
etiquetas (nº 6816.1 ), y, en su caso, otros contenidos de los pliegos (nº
6818 ).
6802 Pliegos de cláusulas administrativas generales

(LCSP art.121 ; RGCAP art.66 )
El Consejo de Ministros, a iniciativa de los ministerios interesados y a

propuesta del ministro del ramo de Hacienda, puede aprobar pliegos de
cláusulas administrativas generales para la Administración General del
Estado, sus organismos autónomos, entidades gestoras y servicios
comunes de la Seguridad Social y demás entidades públicas estatales,
previo dictamen del Consejo de Estado (LO 3/1980 art.22 ).
Cuando se trata de pliegos generales para la adquisición de bienes y
servicios de tecnologías para la información, la propuesta al Consejo de
Ministros corresponde conjuntamente al ministro del ramo de Hacienda y
al competente en materia de Administraciones públicas (o, en su caso, al
único con atribuciones en ambos campos -nº 280 -).
En los mismos términos, las comunidades autónomas y las entidades que
integran la Administración local aprobarán, en su caso, los pliegos de
cláusulas administrativas generales, de acuerdo con sus normas
específicas, siendo asimismo preceptivo el dictamen del Consejo de

Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma
respectiva, si lo hay.
Su función es definitoria y globalizadora de los distintos tipos de
contratos administrativos, de modo que se contienen en ellas de forma
global las obligaciones contractuales que surgen para cada una de las
partes contratantes.
En estos pliegos de cláusulas administrativas generales se han de
relacionar los siguientes aspectos sobre los efectos de los contratos:
• Ejecución del contrato y sus incidencias.
• Derechos y obligaciones de las partes, régimen económico.
• Modificaciones del contrato, supuestos y límites.
• Resolución del contrato.
• Extinción del contrato, recepción, plazo de garantía y liquidación.
6804
Precisiones
1) Sobre su naturaleza jurídica, pese a ser discutida la mayor parte de la doctrina, se

sostiene su carácter normativo tanto por su forma de aprobación por decreto como
por su contenido, ya que con carácter general regula las condiciones del contrato
siguiendo los predicados de la ley (TS 16-11-93, EDJ 10360 ; 4-7-02, EDJ
28542 ). En general se afirma su carácter de norma de Derecho supletorio
respecto del clausulado del contrato (TS 9-7-88 , EDJ 6052 ) con naturaleza de
disposición especial jurídico-administrativa de aplicación preferente al Derecho
común.
2) Sobre su definición de contenido normativo existen varios dictámenes del
Consejo de Estado (entre otros, Consejo de Estado Dict 16-11-95 ), e informes de
la junta consultiva de contratación administrativa (CEst Dict 20-3-97; 23-12-97; 16-
12-98; 6-5-99; 6-5-99; 30-6-99).
3) Estos pliegos -como los generales de prescripciones técnicas- tienen
carácter potestativo; a pesar de lo cual, su aprobación es claramente conveniente
4) Dentro de la Administración General del Estado destacan:
• D 3854/1970 , por el que se aprueba el pliego de cláusulas administrativas
generales para la contratación de obras del Estado.
• D 2572/1973 , por el que se aprueba el propio de la contratación de equipos y
sistemas de tratamiento de la información y de mantenimiento, arrendamiento y
programas.
• D 215/1973 , aprobatorio del pliego de cláusulas generales para la
construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión
(modificado por RD 1337/2018 ).
• RD 3142/1981 por el que se aprueba el pliego de cláusulas generales para
contratación de suministros por el Ministerio de Defensa.
• RD 1525/2010 , por el que se aprueba el pliego de cláusulas administrativas
generales para la contratación de medios aéreos para la lucha contra los incendios
forestales.
Estas normas no han sido derogadas expresamente por RGCAP disp.derog.única .
Pueden considerarse vigentes en lo no contrarias a este y en su caso, a la LCSP.
5) En cuanto a la aprobación de pliegos de esta clase por las corporaciones locales,
solo en la medida en que las normas autonómicas sobre contratación local lo
prevean, procederá aquella, y por el procedimiento establecido en tales
disposiciones (CEst Dict 2216/1995 ; 3768/1996 ; 334/2002 ). Así sucede
por ejemplo en Cataluña (DLeg Cataluña 2/2003 art.278 ), Galicia (L Galicia
5/1997 art.317 ) o Navarra (LF Navarra 6/1990 art.227.1 ).
6) Los contratos públicos son, ante todo, contratos, por lo que las dudas que
ofrezca la interpretación de los diversos documentos contractuales -entre los que
figuran, indudablemente, los pliegos- deben resolverse de acuerdo con las
previsiones establecidas en la LCSP y, en caso de que esto no fuera posible, de
acuerdo con el CCart.1281 a 1289 (TACRC Resol 833/2014, 7-11-14).
6806 Pliegos de cláusulas administrativas particulares

(LCSP art.122 ; RGCAP art.67 ; LO 3/2007 art.33 y 34 )
Deben aprobarse -con carácter preceptivo-, previa o conjuntamente a la

autorización del gasto y siempre antes de la licitación del contrato -y, en
caso de no existir esta, desde la adjudicación-. Solo pueden ser
modificados con posterioridad por error material, de hecho o aritmético.
En otro caso, la modificación del pliego conlleva la retroacción de
actuaciones.
Los pliegos de cláusulas administrativas particulares incluyen los pactos y
condiciones definidoras de los derechos y obligaciones que asumen las
partes del contrato. Además, en ellos se incorporan:
- los criterios de solvencia y adjudicación del contrato;
- las consideraciones sociales, laborales y ambientales, que como
criterios de solvencia, de adjudicación o como condiciones especiales de
ejecución se establezcan;
- la previsión de cesión del contrato;
- la obligación del adjudicatario de cumplir las condiciones salariales de
los trabajadores conforme al convenio colectivo sectorial de aplicación; y
- las demás menciones requeridas por LCSP.
En el caso de contratos mixtos, ha de detallarse el régimen jurídico
aplicable a sus efectos, cumplimiento y extinción, atendiendo a las normas
aplicables a las diferentes prestaciones fusionadas en ellos.
El órgano de contratación competente puede asimismo establecer
modelos tipos de pliegos particulares de general aplicación a los
contratos de naturaleza análoga.
Las Administraciones públicas facilitan las copias de los pliegos o
condiciones de los contratos a todos los interesados que lo soliciten.
Estos pliegos de cláusulas administrativas particulares constituyen lex
contractus pues rigen la vida del contrato y en especial los derechos y
obligaciones que asumen las partes, pero se apartan del contenido o
carácter normativo propios de los de cláusulas administrativas generales.
Su aprobación es competencia del órgano de contratación. En la
Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y demás entidades
públicas estatales se requiere el informe previo del servicio jurídico
respectivo, que, en el caso de pliegos de modelos tipo, hace innecesario el
del pliego particular correspondiente.
Si se propone en dichos pliegos la inclusión de estipulaciones contrarias
a las contenidas en los pliegos de cláusulas administrativas generales se
ha de recabar con carácter previo el informe de la Junta Consultiva de
Contratación Pública del Estado (LCSP art.122.5 ).
6808
Precisiones
1) El pliego de condiciones en la contratación administrativa constituye la lex

contractus con fuerza vinculante para la contratante y la Administración (TS 28-11-
00, EDJ 43039 ). No tiene, sin embargo y en sentido estricto, carácter de norma
jurídica (TS 4-7-02, EDJ 28542 ), pues adolece de falta de generalidad (TS 26-9-
89).
El pliego en estudio es algo parecido a la Ley del futuro contrato -expresión que
debe entenderse en sentido metafórico-, por lo que su adecuación al ordenamiento
es esencial para el respeto de los intereses subyacentes al negocio jurídico y también
de las expectativas de los licitadores (TS 20-2-90 , EDJ 1765 ).
2) Sobre el carácter vinculante entre las partes, Administración y contratista,
también se han emitido diversos informes por la JCCA (p.e. JCCA Inf 44/1995 ;
65/1997; 7/1997 ; 55/1997 ; 45/1998 ; 2/1999 ; 20/1999 ; 23/1999;
24/1999 ; 25/1999; 11/1999 ; 31/1999 ; 33/1999 ; 1/2000 ; 5/2000 ;
8/2001 ; 46/2002 ).
3) Son los pliegos de cláusulas administrativas particulares los que determinan los
criterios objetivos que han de servir de base para la adjudicación, rechazándose
aquellos otros criterios que no sean objetivos (TSJ Burgos 11-2-05, EDJ 5896 ).
En los pliegos del concurso -forma de adjudicación desaparecida como tal en LCSP,
aunque sus caracteres se subsuman en parte en la «selección de la oferta más
ventajosa»- se establecerán los criterios objetivos que han de servir de base para la
adjudicación, tales como el precio, la fórmula de revisión, en su caso, el plazo de
ejecución o entrega, el coste de utilización, la calidad, la rentabilidad, el valor técnico,
las características estéticas o funcionales, la posibilidad de repuestos, el
mantenimiento, la asistencia técnica, el servicio postventa u otros semejantes, de
conformidad a los cuales el órgano de contratación acordará aquella (AN 21-10-04,
EDJ 164132 ). Todo ello para reducir el margen de discrecionalidad del órgano de
contratación (TSJ Madrid 23-9-04 , EDJ 227922 ).
4) Se ha considerado por la jurisprudencia que en los pliegos de cláusulas
administrativas particulares de aquellos contratos cuyo procedimiento de
adjudicación sea el concurso , aquellas han de contener los criterios objetivos que ha
de tener en cuenta el órgano de contratación para valorar a los licitadores. Así, se
señala que el criterio que ha de prevalecer en la adjudicación de los contratos de
obras por el sistema de concurso ha de atenerse a los criterios básicos de la oferta
contenida en el Pliego de Condiciones, como se reconoce en la (TS 9-6-04, EDJ
63774 ; 25-1-00, EDJ 805 ); lo que no está reñido con que dicho sistema
represente un modo de contratación flexible en la selección del contratista (TS 17-7-
01, EDJ 30556 ), ni con que se adjudique el contrato a quien presente la oferta
más ventajosa, cualidad que ha de ser apreciada con arreglo al interés público
prevalente (TS 21-7-01). Y tampoco se opone a esa necesidad la existencia de una
cierta discrecionalidad en el actuar de la Administración (TS 17-7-01, EDJ 30556 )
siempre que se enmarque dentro del conjunto normativo que indique las
condiciones que han de observarse en la adjudicación del contrato y vayan
encaminadas a la mejor satisfacción de ese mismo interés.
5) La función de estos pliegos es esencial y su aprobación es requisito inexcusable
en todo contrato de la Administración -administrativo o privado. Sin él no es posible
conocer el objeto, contenido, plazo y demás elementos contractuales (JCCA Inf
27/2003 ; CEst Dict 1336/2005 ). Solo se exceptúan los supuestos
expresamente excluidos de la aprobación del pliego: contratos menores (LCSP
art.118 ), en el extranjero (LCSP disp.adic.1ª ), y, en su caso, los sometidos a
normativa patrimonial que excluya o sea incompatible con la aprobación del pliego.
6) La aprobación de pliegos tipo es una mera posibilidad o facultad que debe
referirse a contratos reiterados y semejantes que celebre el órgano de contratación,
simplificando el procedimiento mediante la sumisión del modelo a informe del
servicio jurídico correspondiente y no de cada uno de los pliegos contractuales
particular. Por ello es preciso que los modelos contengan las determinaciones
necesarias para poder ser evacuado el informe jurídico. A su vez, el pliego particular
no debe contener cláusulas contradictorias con el tipo, pues en tal caso no queda
excluido del informe mencionado (JCCA Inf 8/2001 ; 64/2001). La misma doctrina
se predica de los cuadros de características adjuntos a ciertos modelos o pliegos
tipo.
7) El contenido de los pliegos analizados resulta de preceptos diversos y dispersos
de LCSP y, con detalle, de RGCAP art.67 .
8) Si el pliego de condiciones o cláusulas particulares se aprueba con anterioridad al
de cláusulas generales y este contiene estipulaciones contrarias a las propias del
primero, prevalece el pliego general sobre el particular, invirtiéndose la regla general
(TS 23-11-91, EDJ 11127 ).
9) En los pliegos de cláusulas administrativas se ha de incluir la identificación del
órgano administrativo con competencias en materia de contabilidad pública, así
como la del órgano de contratación y la del destinatario, que deben constar en la
factura correspondiente expedida por el contratista, que tendrá la obligación de
presentarla ante el correspondiente registro administrativo a efectos de su remisión
al órgano administrativo o unidad a quien corresponda su tramitación (LCSP
disp.adic.32ª ).
6811 Pliegos de prescripciones técnicas

(LCSPart.123 a 126 ; RGCAP art.68 s. )
Puede diferenciarse entre los generales y particulares, de modo

equivalente a los pliegos de cláusulas.
Los generales, de carácter genérico, potestativo y no vinculados a un
concreto contrato sino a una clase de ellos, pueden aprobarse -por lo que
a la Administración General del Estado, sus organismos autónomos,
entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y demás
entidades públicas estatales se refiere- previo informe de la Junta
Consultiva de Contratación Pública del Estado, por el Consejo de
Ministros, a propuesta del ministro correspondiente.
Los particulares, son aprobados preceptivamente por el órgano de
contratación con anterioridad a la autorización del gasto o conjuntamente
con ella, y siempre antes de la licitación del contrato (o de no existir esta,
desde la adjudicación), contienen las especificaciones prescripciones
técnicas particulares que hayan de regir la realización de la prestación y
definan sus calidades, de conformidad con los requisitos que para cada
contrato establece la LCSP.
Precisiones
1) Los pliegos de prescripciones técnicas deben valorarse como un todo junto con
los de cláusulas administrativas, formando un auténtico bloque normativo al que se
someten las partes -Administración y particulares- que no debe ser interpretado
extrayendo de su contexto las diferentes cláusulas, sino apoyándose las unas en las
otras (TS 22-11-85).
2) Tienen carácter contractual tanto el pliego de cláusulas administrativas
particulares, como el de prescripciones técnicas y los cuadros de precios. En caso de
contradicción entre ellos, ha de prevalecer el primero, que es el que da verdadera
virtualidad jurídica al contrato (JCCA 58/1974; TSJ Sevilla 14-10-99, EDJ 50517 ).
6812 Reglas rectoras

Las prescripciones técnicas se someten a las siguientes reglas.
a) Se definirán teniendo en cuenta criterios de accesibilidad universal y
de diseño para todos (RDLeg 1/2013 ) -en cuanto sea posible, con
motivación específica en caso de no serlo-, y de sostenibilidad y

protección ambiental, si el contrato puede afectar al medio ambiente
(RDLeg 1/2016 ).
b) Deberán permitir el acceso en condiciones de igualdad de los
licitadores, sin que puedan tener por efecto la creación de obstáculos
injustificados a la apertura de los contratos públicos a la competencia.
c) Sin perjuicio de las instrucciones y reglamentos técnicos nacionales
que sean obligatorios, siempre y cuando sean compatibles con el Derecho
de la Unión Europea, las prescripciones técnicas podrán definirse de
alguna de las siguientes formas:
- por referencia, de acuerdo con el siguiente orden de prelación, a
especificaciones técnicas contenidas en normas nacionales que
incorporen normas europeas, a documentos de idoneidad técnica
europeos, a especificaciones técnicas comunes, a normas internacionales,
a otros sistemas de referencias técnicas elaborados por los organismos
europeos de normalización o, en su defecto, a normas nacionales, a
documentos de idoneidad técnica nacionales o a especificaciones técnicas
nacionales en materia de proyecto, cálculo y realización de obras y de
puesta en funcionamiento de productos, acompañando cada referencia
de la mención «o equivalente»;
- en términos de rendimiento o de exigencias funcionales, incorporando a
estas últimas, cuando el objeto del contrato afecte o pueda afectar al
medio ambiente, la contemplación de características medioambientales,
con empleo de parámetros suficientemente precisos como para permitir
la determinación del objeto del contrato por los licitadores y la
adjudicación del mismo a los órganos de contratación;
- en términos de rendimiento o de exigencias funcionales, conforme a lo
indicado en el guión anterior, haciendo referencia, como medio de
presunción de conformidad con los mismos, a las especificaciones citadas
primer guión de esta letra c);
- por referencia a las especificaciones técnicas mencionadas en dicho
primer guión, para ciertas características, y al rendimiento o a las
exigencias funcionales mencionados en el segundo, para otras.
d) Cuando las prescripciones técnicas se definan en la forma prevista en
el primer guión de la letra c), el órgano de contratación no podrá rechazar
una oferta basándose en que los productos y servicios ofrecidos no se
ajustan a las especificaciones a las que se ha hecho referencia, siempre
que en su oferta el licitador pruebe, por cualquier medio adecuado, que
las soluciones que propone cumplen de forma equivalente los requisitos
definidos en las correspondiente prescripciones técnicas. A estos efectos,
un informe técnico del fabricante o un informe de ensayos elaborado por
un organismo técnico oficialmente reconocido -esto es, laboratorios de
ensayos, entidades de calibración, organismos de inspección y
certificación que siendo conformes con las normas aplicables hayan sido
reconocidos oficialmente por las Administraciones dentro de sus
competencias o por otros Estados miembros de la Unión Europea (LCSP
art.126 )- podrán constituir un medio de prueba adecuado.
6813 e) Cuando las prescripciones se establezcan en términos de rendimiento

o de exigencias funcionales, no podrá rechazarse una oferta de obras,
productos o servicios que se ajusten a una norma nacional que incorpore
una norma europea, a un documento de idoneidad técnica europeo, a una
especificación técnica común, a una norma internacional o al sistema de
referencias técnicas elaborado por un organismo europeo de
normalización, siempre que estos documentos técnicos tengan por
objeto los rendimientos o las exigencias funcionales exigidos por las
prescripciones.
En estos casos, el licitador debe probar en su oferta que las obras,
productos o servicios conformes a la norma o documento técnico
cumplen las prescripciones técnicas establecidas por el órgano de
contratación. A estos efectos, un informe técnico del fabricante o un
informe de ensayos elaborado por un organismo técnico oficialmente
reconocido podrán ser medio de prueba.
f) Cuando se prescriban características medioambientales en términos
de rendimientos o de exigencias funcionales, podrán utilizarse
prescripciones detalladas o, en su caso, partes de estas, tal como se
definen en las etiquetas ecológicas europeas, nacionales o
plurinacionales, o en cualquier otra etiqueta ecológica, siempre que estas
sean apropiadas para definir las características de los suministros o de las
prestaciones que sean objeto del contrato, sus exigencias se basen en
información científica, en el procedimiento para su adopción hayan
podido participar todas las partes concernidas tales como organismos
gubernamentales, consumidores, fabricantes, distribuidores y
organizaciones medioambientales, y que sean accesibles a todas las
partes interesadas.
Los órganos de contratación podrán indicar que los productos o servicios
provistos de la etiqueta ecológica se consideran acordes con las
especificaciones técnicas definidas en el pliego de prescripciones
técnicas, y deberán aceptar cualquier otro medio de prueba adecuado,
como un informe técnico del fabricante o un informe de ensayos
elaborado por un organismo técnico oficialmente reconocido.
g) Salvo que lo justifique el objeto del contrato, las especificaciones
técnicas no podrán mencionar una fabricación o una procedencia
determinada o un procedimiento concreto, ni hacer referencia a una
marca, a una patente o a un tipo, a un origen o a una producción
determinados con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o
ciertos productos. Se prohíbe así la inclusión de especificaciones
discriminatorias. De modo que tal mención o referencia se autorizará,
con carácter excepcional, en el caso en que no sea posible hacer una
descripción lo bastante precisa e inteligible del objeto del contrato y
deberá ir acompañada de la mención «o equivalente».
6814
Precisiones
1) La finalidad de estas reglas es evitar la posibilidad de que la decisión de

adjudicación que deba adoptar el órgano de contratación quede prejuzgada por la
propia definición de las especificaciones técnicas de la prestación. Y ello, con el
objeto de evitar que mediante esta técnica queden injustificadamente excluidos de
los procedimientos de licitación algunos licitadores. De acuerdo con ello, procede
anular el pliego -o la cláusula correspondiente- que no incluye la expresión «o
equivalente», cuando concurren las circunstancias que exigen su inclusión (TACRC
Resol 17/2012, 28-1-12 ), como es la mención de una marca determinada (TACRC
Resol 225/2011, 15-9-11).
2) La exigencia en el pliego de prescripciones técnicas de una garantía específica,
exclusivamente para los productos no originales, vulnera los principios de igualdad
de trato y no discriminación (TACRC Resol 225/2011, 15-9-11).
3) Este pliego tiene que admitir cualquier medio de prueba para acreditar la calidad
ambiental requerida -no únicamente un certificado medioambiental- (TACRC Resol
213/2011, 14-9-11 ).
6815 Excepciones
(RGCAP art.69 1 y 2 )
Se establece una relación de excepciones a la regla general de la

obligación de definición de las especificaciones técnicas de acuerdo con la
normativa europea. Debe considerarse en vigor en cuanto no contrario a
LCSP. Concurre la excepción indicada en los siguientes supuestos:
a) Cuando las instrucciones o reglamentos técnicos, normas, documentos
de idoneidad técnica europeos o especificaciones técnicas comunes no
incluyan disposición alguna relativa al establecimiento de la conformidad
de un producto con tales referencias o cuando no se disponga de medios
técnicos que permitan determinar satisfactoriamente dicha conformidad.
b) Cuando la aplicación de las referencias técnicas citadas en el párrafo a)
obligue al órgano de contratación a adquirir productos incompatibles con
el equipo o instalación existente o impliquen que se han de soportar
costes o dificultades técnicas desproporcionadas, sin perjuicio de la
obligación de adecuarse a aquellas, en un plazo que se fija por el órgano
de contratación en relación con el objeto del contrato, debiendo justificar
en el expediente, en este caso, los motivos apreciados por el órgano de
contratación.
c) Cuando la acción que dé lugar al contrato sea realmente innovadora,
de tal manera que el recurso a las referencias técnicas señaladas en el
párrafo a) no sea apropiado.
d) En los contratos de suministro y en los de consultoría y asistencia, de
servicios y de trabajos específicos y concretos no habituales, cuando la
definición de las especificaciones técnicas constituya un obstáculo a la
aplicación de la L 30/2003 , o de otras disposiciones relativas a
productos o a servicios.
Las causas que justifican esta exclusión se comunican, previa petición, a la
Comisión de la Comunidad Europea y a los Estados miembros de la
misma.
Quedan asimismo excluidos los contratos que se refieran a la producción
o al comercio de armas, municiones y material de guerra (Tratado FUE
art.346 ).
6816 Los órganos de contratación no son -ni pueden ser- los autores de las
normas técnicas. No pueden desarrollar tareas de normalización y
homogeneización, sino que estas han de ser desarrolladas por los órganos
legalmente habilitados para ello.
En consecuencia, las prescripciones técnicas, han de basarse en normas
técnicas previamente definidas por los organismos de normalización,
pero no confundirse con ellas, al aparecer claramente diferenciadas
ambas categorías (TS 5-4-99, EDJ 8766 ).
6816.1 Etiquetas
(LCSP art.127 )
Son documentos, certificados o acreditaciones que confirman que las

obras, productos, servicios, procesos o procedimientos de que se trate
cumplen determinados requisitos.
Cuando los órganos de contratación tengan la intención de adquirir obras,
suministros o servicios con características específicas de tipo
medioambiental, social u otro, pueden exigir, en las prescripciones
técnicas, en los criterios de adjudicación o en las condiciones de ejecución
del contrato, una etiqueta específica como medio de prueba de que las
obras, los servicios o los suministros cumplen las características exigidas,
etiquetas de tipo social o medioambiental, como aquellas relacionadas
con la agricultura o la ganadería ecológicas, el comercio justo, la igualdad
de género o las que garantizan el cumplimiento de las convenciones
fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo, siempre que
se cumplan todas las condiciones siguientes:
• Que los requisitos exigidos para la obtención de la etiqueta se refieran
únicamente a criterios vinculados al objeto del contrato.
• Que los requisitos exigidos para la obtención de la etiqueta se basen en
criterios verificables objetivamente y que no resulten discriminatorios.
• Que las etiquetas se adopten con arreglo a un procedimiento abierto y
transparente en el que puedan participar todas las partes concernidas.
• Que los requisitos exigidos para la obtención de la etiqueta hayan sido
fijados por un tercero sobre el cual el empresario no pueda ejercer una
influencia decisiva.
• Que las referencias a las etiquetas no restrinjan la innovación.
6817 Condiciones especiales de ejecución del contrato

(LCSP art.202 )
Los órganos de contratación podrán establecerlas, siempre que sean

compatibles con el Derecho de la Unión Europea y se indiquen en el
anuncio de licitación y en el pliego o en el contrato. Podrán referirse, en
especial, a consideraciones relacionadas con la innovación o de tipo
medioambiental o social, con el fin de promover el empleo de personas
con dificultades particulares de inserción en el mercado laboral, eliminar
las desigualdades entre el hombre y la mujer en dicho mercado, combatir
el paro, favorecer la formación en el lugar de trabajo, u otras finalidades
que se establezcan con referencia a la estrategia coordinada para el

empleo (Tratado FUE art.145 ), o garantizar el respeto a los derechos
laborales básicos a lo largo de la cadena de producción mediante la
exigencia del cumplimiento de las convenciones fundamentales de la OIT.
Los pliegos o el contrato podrán establecer penalidades (LCSP
art.192.1 ), para el caso de incumplimiento de estas condiciones
especiales de ejecución, o atribuirles el carácter de obligaciones
contractuales esenciales a efectos de resolución del contrato (LCSP
art.211.f ). Cuando el incumplimiento de estas condiciones no se
tipifique como causa de resolución del contrato, el mismo podrá ser
considerado en los pliegos o en el contrato, como infracción grave a los
efectos establecidos en LCSP art.71.2.c .
6818 Otros contenidos

(LCSP art.129 y 130 )
El órgano de contratación puede señalar en el pliego el organismo de los

que los candidatos o licitadores puedan obtener la información pertinente
sobre las obligaciones relativas a la fiscalidad , a la protección del medio
ambiente , y a las disposiciones vigentes en materia de protección del
empleo , condiciones de trabajo y prevención de riesgos laborales, que
son aplicables a los trabajos efectuados en la obra o a los servicios
prestados durante la ejecución del contrato.
Asimismo, en aquellos contratos que impongan al adjudicatario la
obligación de subrogarse como empleador en determinadas relaciones
laborales, el órgano de contratación debe facilitar a los licitadores, en el
propio pliego o en la documentación complementaria, la información
sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte
la subrogación que resulte necesaria para permitir la evaluación de los
costes laborales que implica tal medida. A estos efectos, la empresa que
viniese efectuando la prestación objeto del contrato a adjudicar y que
tenga la condición de empleadora de los trabajadores afectados estará
obligada a proporcionar la referida información al órgano de contratación,
a requerimiento de este.
6819 Disposiciones especiales en función del tipo de contrato

(LCSPart.231 a 236 , 247 a 250 y 285 )
Junto con las anteriores reglas generales, se establecen algunas

específicas asociadas a determinadas especies de contrato. Se refieren a:
- la elaboración, supervisión, aprobación y replanteo del proyecto, en el
contrato de obras (LCSP art.231 a 236 );
- el estudio de viabilidad, los proyectos de construcción y explotación de
las obras, el proyecto de obras y su replanteo y los pliegos de cláusulas
administrativas particulares del contrato de concesión de obras (LCSP
art.247 a 250 );
- los pliegos y el proyecto de obra y explotación del contrato de
concesión de servicios (LCSP art.285 );
- los requisitos de las especificaciones técnicas en el campo de los

contratos en materia de seguridad y defensa, para garantizar el respeto a
la interoperabilidad exigida por acuerdos internacionales, así como las
condiciones especiales de ejecución que puedan imponerse (L 24/2011
art.19 y 20 ).
6820
Precisiones
1) En el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos públicos

las prescripciones técnicas de los contratos se deben definir, en la medida de lo
posible, teniendo en cuenta la menor generación de residuos de construcción y
demolición. Asimismo, los órganos de contratación, al determinar los criterios que
hayan de servir de base para la valoración de la oferta más ventajosa, han de
procurar tener en consideración las medidas sobre prevención y para la reutilización
o reciclado de los residuos citados, así como la utilización en las unidades de obra de
áridos y otros productos procedentes de valorización de residuos (RD 105/2008
disp.adic.2ª.4 ).
2) En el ámbito del sector público estatal, antes de autorizar un contrato de
colaboración entre el sector público y el sector privado, o de concesión de obra
pública, cuyo valor estimado exceda de 12.000.000 euros , es preceptivo y
vinculante un informe del ministerio del ramo de economía sobre las repercusiones
presupuestarias y compromisos financieros que lleva consigo, así como sobre su
incidencia en el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria (LO
2/2012 ). A tal efecto, el órgano de contratación debe proporcionar información
completa acerca de los aspectos financieros y presupuestarios del contrato,
incluyendo los mecanismos de captación de financiación y garantías que se prevea
utilizar, durante toda la vigencia del mismo, así como, en su caso, el documento de
evaluación previa (RDL 8/2010 art.16 ).
C. Preparación de contratos subvencionados armonizados y otros

celebrados por poderes adjudicadores no administrativos
(LCSP art.317 )
6825 Se aplican las normas generales de preparación de los contratos de las

Administraciones públicas (nº 6780 s. ).
Tampoco se contienen reglas especiales en materia de preparación
-actuaciones preparatorias- de contratos celebrados por entes públicos
que sin ser Administración tampoco sean poderes adjudicadores.
D. Adjudicación de contratos por Administraciones públicas

(LCSP art.131 a 187 ; RGCAP art.85 s.)
6830 La sistemática de la LCSP diferencia entre las reglas generales aplicables a

todo procedimiento contractual de la Administración y las reglas
específicas propias de cada concreto procedimiento de adjudicación en
función, en su caso, del tipo de contrato.
Precisiones
1) Con carácter general para todo contrato del sector público, se dispone que en
casos de fusión de empresas en los que participe la sociedad contratista, la entidad
absorbente o resultante de la fusión queda subrogada en la posición de contratista.
Igualmente, en supuestos de escisión, aportación o transmisión de ramas de
actividad , el contrato persiste con la entidad a la que se adjudique el contrato,
siempre que tenga la solvencia exigida al acordarse la adjudicación o que las diversas
sociedades beneficiarias de las operaciones indicadas y, en caso de que subsista, la
entidad de la que provenga el patrimonio, activos o rama de actividad, se
responsabilicen solidariamente con aquella de la ejecución del contrato. En otro
caso, si no llega a producirse la subrogación, se considera producido un supuesto de
resolución por culpa del adjudicatario (LCSP art.98 ).
También se regula el supuesto de sucesión en el procedimiento de adjudicación, que
tiene lugar cuando durante la tramitación de un procedimiento y antes de la
formalización del contrato se produce una operación de fusión, escisión, transmisión
del patrimonio empresarial o de una rama de la actividad, supuesto en el que le
sucede a la empresa licitadora o candidata en su posición en el procedimiento la
sociedad absorbente, la resultante de la fusión, la beneficiaria de la escisión o la
adquirente del patrimonio empresarial o de la correspondiente rama de actividad,
siempre que reúna las condiciones de capacidad y ausencia de prohibición de
contratar y acredite su solvencia y clasificación en las condiciones exigidas en el
pliego de cláusulas administrativas particulares para poder participar en el
procedimiento de adjudicación (LCSP art.144 ).
2) Asimismo, con carácter general, las concesiones de obras y servicios pueden
adjudicarse directamente a una sociedad de economía mixta en la que la elección
del socio privado se haya efectuado de acuerdo con las normas de LCSP establecidas
para la adjudicación del contrato cuya ejecución constituya el objeto social y siempre
que no se introduzcan modificaciones en el objeto y condiciones contractuales
tenidos en cuenta para la selección del socio privado (LCSP disp.adic.22ª ).
3) Se formulan algunas reglas específicas para la selección del contratista y la
adjudicación de los contratos respecto de ciertos contratos públicos en el campo de
la defensa y seguridad (L 24/2011 art.23 s. ).
1. Reglas generales
(LCSP art.131 s. )
6835 Disposiciones generales

Son las siguientes:

a) Es regla general la adjudicación, a elección del órgano de contratación,
por el procedimiento abierto o el restringido , con las siguientes
particularidades (LCSP art.131 ):
• Los contratos de concesión de servicios especiales del Anexo IV, se
adjudican mediante procedimiento restringido.
• En los supuestos de LCSP art.168 puede seguirse el procedimiento
negociado sin publicidad . En los casos previstos en LCSP art.167
puede recurrirse al diálogo competitivo o a la licitación con
negociación , y en los indicados en LCSP art.177 puede emplearse el
procedimiento de asociación para la innovación.
• Los contratos menores pueden adjudicarse directamente a cualquier
empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación
profesional necesaria para realizar la prestación, cumpliendo con las
normas establecidas en LCSP art.118 .
• En los contratos relativos a la prestación de asistencia sanitaria en

supuestos de urgencia y con un valor estimado inferior a 30.000 euros,
no se aplican las disposiciones de LCSP relativas a la preparación y
adjudicación del contrato.
• Pueden emplearse indistintamente el procedimiento abierto, restringido
o negociado con publicidad en el campo de los contratos de la defensa y
seguridad sometidos a la L 24/2011 , mientras que el diálogo
competitivo y el negociado sin publicidad solo en los casos previstos en
dicha norma, aplicándose igual regla a la general expuesta respecto de los
contratos menores (L 24/2011 art.24 ).
b) Los órganos de contratación darán a los licitadores y candidatos un
tratamiento igualitario y no discriminatorio y ajustarán su actuación al
principio de transparencia.
Sin perjuicio de las disposiciones de la Ley relativas a la publicidad de la
adjudicación y a la información que debe darse a los candidatos y a los
licitadores, los órganos de contratación no podrán divulgar la información
facilitada por los empresarios que estos hayan designado como
confidencial; este carácter afecta, en particular, a los secretos técnicos o
comerciales y a los aspectos confidenciales de las ofertas.
El contratista deberá respetar el carácter confidencial de aquella
información a la que tenga acceso con ocasión de la ejecución del
contrato a la que se le hubiese dado el referido carácter en los pliegos o
en el contrato, o que por su propia naturaleza deba ser tratada como tal.
Este deber se mantendrá durante un plazo de 5 años desde el
conocimiento de esa información, salvo que los pliegos o el contrato fijen
uno mayor.
6837
Precisiones
En sus procedimientos de contratación, los entes, organismos y entidades

integrantes del sector público no pueden otorgar ninguna ventaja directa o
indirecta a las empresas que hayan contratado previamente con cualquier
Administración. Son nulas de pleno Derecho todas aquellas disposiciones contenidas
en disposiciones normativas, con o sin fuerza de Ley, así como en actos o
resoluciones emanadas de cualquier órgano del sector público que otorguen, directa
o indirectamente, ventajas a las empresas que hayan contratado previamente con
cualquier Administración (LCSP art.40 ; L 14/2013 art.45 ).
6839 Publicidad
(LCSP art.134 y 135 )
Se articula a través de dos mecanismos:

a) El anuncio de información previa. Con carácter potestativo, el órgano
de contratación puede publicarlo en el DOUE o en el perfil de contratante
del órgano de contratación (LCSP art.63 ), en este caso previa
comunicación a la Comisión Europea y al BOE -por medios electrónicos-
para dar a conocer los contratos de obras, suministros y servicios que
tengan proyectado adjudicar en los 12 meses siguientes de valores
estimados iguales o superiores a 5.225.000 euros en el primer caso (OM

EHA/2846/2015 ); o 750.000 euros, en el resto.
La publicación del anuncio previo cumpliendo con las condiciones
establecidas en LCSPart.156.2 y 3 y 164.1 permite reducir los plazos
para la presentación de proposiciones en los procedimientos abiertos (de
52 a 36 días o, excepcionalmente, a 22) y restringidos (de 40 a 36 días o,
por excepción, a 22).
b) El anuncio en periódico oficial. Los procedimientos de adjudicación de
contratos de las Administraciones públicas se anuncian conjuntamente en
el BOE y en el DOUE si están sujetos a regulación armonizada; y en el
BOE o, alternativamente, boletín autonómico o provincial (cuando se
trate de contratos no sometidos a regulación armonizada de comunidades
autónomas, corporaciones locales y entidades dependientes). Se
exceptúan los procedimientos negociados sin publicidad (LCSP art.168 ).
Los anuncios de licitación se publicarán, asimismo, en el perfil de
contratante del órgano de contratación. En los procedimientos
negociados seguidos en los casos de LCSP art.167 , esta publicidad
puede sustituir a la que debe efectuarse en el BOE o en los diarios
oficiales autonómicos o provinciales.
6841
Precisiones
1) El perfil de contratante del órgano de contratación -difundido por internet- es

una figura novedosa incorporada por la normativa anterior (2007) con el fin de
asegurar la transparencia y el acceso público a la información relativa a la actividad
contractual administrativa del citado órgano. La forma de acceso al perfil deberá
especificarse en las páginas web institucionales que mantengan los entes del sector
público, en la Plataforma de Contratación del sector público y en los pliegos y
anuncios de licitación.
Puede incluir datos e informaciones referentes a la actividad contractual del órgano
de contratación. En todo caso se publica a través de este instrumento la adjudicación
provisional de los contratos.
El sistema informático que soporte el perfil de contratante deberá contar con un
dispositivo que permita acreditar fehacientemente el momento de inicio de la
difusión pública de la información que se incluya en el mismo. La razón es que el
plazo de interposición del recurso especial en materia de contratación puede
computarse desde dicho momento (LCSP art.44 ).
2) Se formulan algunas reglas específicas sobre anuncios de información previa y
publicidad de licitaciones en relación con los contratos de defensa y seguridad (L
24/2011 art.25 y 26 ).
3) En la Plataforma se publicará, en todo caso, bien directamente por los órganos de
contratación o por interconexión con dispositivos electrónicos de agregación de la
información de las diferentes Administraciones y entidades públicas, la convocatoria
de licitaciones -y sus resultados- de todas las entidades comprendidas en LCSP
art.3.1 (L 20/2013 disp.adic.3ª ).
4) Con arreglo al Rgto Ejecución (UE) 2015/1986 , los poderes o entidades
adjudicadores han de emplear ciertos formularios normalizados para cumplir con el
requisito de la publicidad comunitaria, tanto de intención previa de contratar como
de licitación o adjudicación, según los casos, que han de enviarse a la Oficina de
Publicaciones de la Unión Europea por medios telemáticos, utilizando la aplicación
en línea eNotices o el sistema eSlender del TED.
Norma reguladora Objeto de la publicidad Formulario Fecha

de
vigencia
Anexos I,
Anuncios previstos en art.48, II, III, VIII a
Dir 2014/24/UE
49, 50, 72, 75 y 79 XI, XVII y
XVIII
Anexos IV 13-11-
Anuncios previstos en art.67 a
Dir 2014/25/UE a XI, XVII y 15
70, 89, 92 y 96
XIX
Anexos XI,
Anuncios previstos en art.31,
Dir 2014/23/UE XVI, XX,
32 y 43
XXI y XXII
Anuncios previstos en art.30, Anexos

Dir 2009/81/CE 18-4-16
52 y 60.4 XIII a XVI
Dir 89/665/CEE ; Dir Anuncios previstos en art.2 13-11-

Anexo XII
92/13/CEE quinquies.4.2 15
5) Sobre el régimen de publicidad expuesto en el apartado anterior, en relación con

el efecto directo de Dir 2014/23/UE y Dir 2014/24/UE , es muy relevante la
JCCA Recomendación 15-3-16 .
6843 Licitación
(LCSP art.136 s. )
Se establecen al respecto las reglas siguientes.

a) Plazos razonables . Los órganos de contratación fijarán los plazos de
recepción de las ofertas y solicitudes de participación, teniendo en
cuenta el tiempo que razonablemente pueda ser necesario para preparar
aquellas, atendida la complejidad del contrato, y respetando, en todo
caso, los mínimos fijados en LCSP. Quedan reducidos a la mitad en caso
de expediente urgente, salvo los supuestos previstos en LCSP
art.119.2.b .
Los órganos de contratación ofrecerán acceso a los pliegos y demás
documentación complementaria por medios electrónicos a través del
perfil de contratante. Tal acceso será libre, directo, completo y gratuito, y
debe poder efectuarse desde la fecha de la publicación del anuncio de
licitación o, en su caso, del envío de la invitación a los candidatos
seleccionados (LCSP art.138 ).
6845 b) Requisitos de las proposiciones de los interesados . Deben ajustarse a

lo previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, y su
presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del
contenido de la totalidad de dichas cláusulas o condiciones, sin salvedad o
reserva alguna.
Son secretas hasta el momento de la licitación pública, sin perjuicio de la

información que debe facilitarse a los participantes en una subasta
electrónica o en un diálogo competitivo.
Cada licitador no puede presentar más de una proposición , sin perjuicio
de lo dispuesto en LCSP art.142 sobre admisibilidad de variantes y en
LCSP art.143 sobre presentación de nuevos precios o valores en el
seno de una subasta electrónica. Tampoco puedeá suscribir ninguna
propuesta en unión temporal con otros si lo ha hecho individualmente o
figurar en más de una unión temporal. La infracción de estas normas da
lugar a la no admisión de todas las propuestas por él suscritas.
Debe indicarse, como partida independiente, el importe del IVA que deba
ser repercutido.
Respecto a la presentación de la documentación acreditativa del
cumplimiento de los requisitos previos, se ha sustituido la presentación
física por la presentación de una declaración responsable ajustada al
formulario de documento europeo único de contratación, firmada y con la
correspondiente identificación, en la que el licitador ponga de manifiesto
lo siguiente (LCSP art.140 ):
• Que la sociedad está válidamente constituida y que conforme a su
objeto social puede presentarse a la licitación, así como que el firmante
de la declaración ostenta la debida representación para la presentación de
la proposición y de aquella.
• Que cuenta con la correspondiente clasificación, en su caso, o que
cumple los requisitos de solvencia económica, financiera y técnica o
profesional exigidos, en las condiciones que establezca el pliego de
conformidad con el formulario normalizado del documento europeo único
de contratación.
• Que no está incursa en prohibición de contratar por sí misma ni por
extensión como consecuencia de la aplicación de LCSP art.71.3 .
• La designación de una dirección de correo electrónico en que efectuar
las notificaciones, que debe ser habilitada (LCSP disp.adic.15ª ).
• En el caso de solicitudes de participación en los procedimientos
restringido, de licitación con negociación, diálogo competitivo y
asociación para la innovación, la declaración responsable ha de poner de
manifiesto, adicionalmente, que se cumple con los requisitos objetivos
que se hayan establecido para la selección de candidatos.
• En los casos en que el empresario recurra a la solvencia y medios de
otras empresas de conformidad con LCSP art.75 , cada una de ellas
también debe presentar una declaración responsable en la que figure la
información pertinente para estos casos con arreglo al formulario
normalizado del documento europeo único de contratación.
• En todos los supuestos en que varios empresarios concurran agrupados
en una unión temporal, se aportará una declaración responsable por cada
empresa participante.
6846
Además de la declaración responsable, en todos los supuestos en que en

el procedimiento se exija la constitución de garantía provisional, se
aportará el documento acreditativo de haberla constituido.
Las empresas extranjeras, en los casos en que el contrato vaya a
ejecutarse en España, deben aportar junto a la declaración responsable
una declaración de sometimiento a la jurisdicción de los juzgados y
tribunales españoles de cualquier orden, para todas las incidencias que,
de modo directo o indirecto, pudieran surgir del contrato, con renuncia,
en su caso, al fuero jurisdiccional extranjero que pudiera corresponder al
licitante.
El órgano o la mesa de contratación pueden pedir a los candidatos o
licitadores que presenten la totalidad o una parte de los documentos
justificativos, cuando consideren que existen dudas razonables sobre la
vigencia o fiabilidad de la declaración, cuando resulte necesario para el
buen desarrollo del procedimiento y, en todo caso, antes de adjudicar el
contrato.
No obstante lo anterior, cuando el empresario esté inscrito en el Registro
Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público o figure
en una base de datos nacional de un Estado miembro de la Unión
Europea, como un expediente virtual de la empresa , un sistema de
almacenamiento electrónico de documentos o un sistema de
precalificación, y estos sean accesibles de modo gratuito para los citados
órganos, no estará obligado a presentar los documentos justificativos u
otra prueba documental de los datos inscritos en los referidos lugares.
Las circunstancias relativas a la capacidad, solvencia y ausencia de
prohibiciones de contratar citadas, deben concurrir en la fecha final de
presentación de ofertas y subsistir en el momento de perfección del
contrato.
6847
Precisiones
1) La posibilidad de subsanación de los defectos de las proposiciones se contrae,

exclusivamente, a los defectos y omisiones padecidos en la propia documentación,
no en el contenido material de la misma. Es decir, el requisito (p.e. el poder del
representante de la mercantil en la oferta presentada) debe existir con anterioridad a
la fecha en que expire el plazo de presentación de proposiciones, pues su existencia
no es subsanable, sino que únicamente lo es su acreditación (JCCA Inf 30-6-99 ;
11-4-00 ; 28-2-03 ; 24-11-10 ; TACRC Resol 331/2011, 21-12-12).
2) El órgano de contratación, puede disponer en el pliego de cláusulas
administrativas particulares que la aportación inicial de la documentación
acreditativa se sustituya por una declaración responsable del licitador, indicando
que cumple las condiciones establecidas legalmente para contratar con la
Administración. En tal caso, el adjudicatario debe acreditar ante el órgano de
contratación, previamente a la adjudicación del contrato, la posesión y validez de los
documentos exigidos. En todo caso, basta con esta declaración responsable en los
contratos de obras con valor estimado inferior a 1.000.000 euros, y de suministros
y servicios con valor estimado inferior a 90.000 euros.
El órgano de contratación puede recabar, en cualquier momento anterior a la
adopción de la propuesta de adjudicación, que los licitadores aporten
documentación acreditativa del cumplimiento de las condiciones establecidas para
ser adjudicatario del contrato.
El momento decisivo para apreciar la concurrencia de los requisitos de capacidad y

solvencia exigidos para contratar con la Administración es el de finalización del
plazo de presentación de las proposiciones (LCSP art.140.4 ).
6849 3) Sobre las reglas expuestas en el apartado anterior, antes de la entrada en vigor de
la L 9/2017 (LCSP), la JCCA había indicado lo siguiente (JCCA Recomendación
sobre la L 14/2013 ):
• En todos los demás contratos de las Administraciones públicas, y no solo en obras,
suministros y servicios, los órganos de contratación tienen discrecionalidad para
optar por la declaración responsable.
• Lo dispuesto en RDLeg 3/2011 art.146.4 -hoy, LCSP art.140.4 -, también
puede ser de aplicación a los entes, organismos y entidades que no tengan la
consideración de Administración pública y que, sin embargo, sí estén dentro del
sector público.
• Si un candidato o licitador ha presentado, en lugar de declaración responsable, la
documentación a que se refiere RDLeg 3/2011 art.146.1 , el órgano de
contratación debe dar plazo para subsanar para que, en su lugar, presente la
declaración responsable. Y a la inversa: si el pliego no prevé la presentación de esta y
un licitador la aporta, se ha de dar también plazo de subsanación para aportar la
documentación.
• La calificación de la declaración responsable, que únicamente sustituye a los
documentos del citado precepto y apartado y a ningún otro, corresponde a la mesa
de contratación o al órgano que realice sus funciones en cada caso.
• En lo que respecta a las empresas que concurran a una licitación pública agrupadas
en unión temporal, la aportación de una declaración responsable no exime de su
obligación de presentar el documento, en el que indiquen los nombres y
circunstancias de las empresas que constituyan la unión temporal y la participación
de cada una de ellas, así como que asumen el compromiso de constituirse
formalmente en unión temporal en caso de resultar adjudicatarios del contrato.
• Los órganos de contratación tienen libertad para aprobar un modelo de
declaración responsable. No obstante, si algún candidato o licitador no presenta la
declaración responsable siguiendo el modelo incluido en el pliego, el órgano de
contratación debe dar plazo de subsanación al candidato o licitador.
• La posibilidad de exigir a los licitadores la documentación acreditativa del
cumplimiento de las condiciones para ser adjudicatario es excepcional, cuando sea
preciso para garantizar el buen fin del contrato, y debe motivarse. Ha de hacerse a
todos, porque un requerimiento selectivo, dirigido solo a alguno o algunos de los
candidatos o licitadores, sería contrario al principio de igualdad de trato. De hacer
uso de esta facultad, será antes de la apertura del sobre que contenga la oferta
económica, salvo excepción. En ese caso excepcionalísimo, si, como consecuencia de
la calificación de la documentación presentada por los licitadores, el órgano de
contratación decidiera excluir a alguno de ellos, en ese caso y solo en ese caso
procederá el recálculo de las puntuaciones.
• La decisión del órgano de contratación de no adjudicar el contrato a la empresa
que no haya cumplimentado adecuadamente en plazo el requerimiento de
aportación de documentación, en todo caso, es susceptible de recurso, ya el especial
en materia de contratación (en el ámbito de LCSP art.44 ) o el ordinario.
4) El órgano de contratación puede elegir, dentro del elenco de medios previstos en
LCSP, el que estime más idóneo para acreditar la solvencia, sin perjuicio de que,
obviamente, haya de tener en cuenta la finalidad que persigue este requisito, que es
el de justificar la capacidad o aptitud de la empresa para ejecutar el contrato
(TACRC Resol 60/2011 , 266/2011, 81/2012 , 82/2012 , 117/2012 ,
8/2013), lo que obliga, a su vez, a tener en cuenta el objeto del mismo (TACRC Resol
32/2011 ; 266/2011, JCCA Inf 36/2007 ). Se trata, pues, de un ámbito con
amplio de margen de apreciación del órgano de contratación, sin que pueda el
TACRC en sede de recurso especial a aquel la elección de un medio determinado,
aunque sí anular aquellas cláusulas de los pliegos en los que se exijan medios que no
guarden relación con el objeto del contrato (TACRC Resol 14-3-13).
5) El documento europeo único de contratación (DEUC) tiene por objeto simplificar
la carga de presentación por los licitadores de un número excesivo de certificados y
documentos relacionados con los criterios de selección y exclusión. Resultante de la

Dir 2014/24/UE , sobre contratación pública, su formulario normalizado se regula
en el Rgto Ejecución (UE) 2016/7 .
Sobre este documento, es muy relevante la Recomendación JCCA 6-4-16 , que
afirma lo siguiente:
• Es conceptualmente la declaración responsable de RDLeg 3/2011 art.146.4
-hoy, LCSP art.140.1 -, que por tanto tiene nuevo contenido en su ámbito.
• Su ámbito de aplicación es el procedimiento abierto, restringido, negociado con
publicidad o diálogo competitivo, cuando se licite un contrato sujeto a la Dir
2014/24/UE : contratos sujetos a regulación armonizada de obras, suministros y
servicios, así como subvencionados de obras y servicios y los de colaboración entre
el sector público y privado sometidos a aquella como contratos mixtos. A los
restantes contratos se aplica el régimen de RDLeg 3/2011 art.146.4 -hoy LCSP
art.140.4 -.
• Su presentación es un derecho del licitador, no una obligación; debe recogerse en
los pliegos esta posibilidad.
6851 c) Subasta electrónica (LCSP art.143 ). En contra de lo que podría

indicar su denominación, esta figura no es una forma de adjudicación, sino
un instrumento para adjudicar el contrato de acuerdo con las reglas
generales para la selección de la oferta económicamente más ventajosa.
Es decir, no implica la subsistencia de la subasta como forma de
adjudicación, sino el empleo de un trámite de concurrencia electrónica
para obtener el resultado más favorable de acuerdo con las disposiciones
generales de adjudicación contenidas en LCSP. Sus rasgos son los
siguientes
Tras una primera evaluación completa de las ofertas, puede celebrarse
como procedimiento interactivo para la presentación de mejoras en los
precios o de nuevos valores relativos a determinados elementos de las
ofertas que las mejoren en su conjunto, basado en un dispositivo
electrónico que permita su clasificación a través de métodos de
evaluación automáticos.
Puede emplearse (nunca de forma abusiva o de modo obstativo a la
competencia o de manera que se altere el objeto del contrato) en los
procedimientos abiertos, en los restringidos, y en las licitaciones con
negociación (LCSP art.167 ), siempre que las especificaciones del
contrato que deba adjudicarse puedan establecerse de manera precisa y
que las prestaciones que constituyen su objeto no tengan carácter
intelectual.
Se basa en variaciones referidas al precio o a valores de los elementos de
la oferta que sean cuantificables y susceptibles de ser expresados en
cifras o porcentajes.
Los órganos de contratación que decidan recurrir a una subasta
electrónica deberán indicarlo en el anuncio de licitación e incluir en el
pliego de condiciones información relativa a aquella, sus condiciones y
desarrollo.
La invitación se cursa por el órgano de contratación a todos los
licitadores que hayan presentado ofertas admisibles e incluirá toda la
información pertinente para la conexión individual al dispositivo
electrónico utilizado y precisará la fecha y la hora de comienzo de la
subasta electrónica.
Cuando para la adjudicación del contrato deban tenerse en cuenta una

pluralidad de criterios, se acompañará a la invitación el resultado de la
evaluación de la oferta presentada por el licitador.
Entre la fecha de envío de las invitaciones y el comienzo de la subasta
electrónica habrán de transcurrir, al menos, 2 días hábiles. Podrá
desarrollarse en varias fases sucesivas. A lo largo de cada fase de la
subasta, y de forma continua e instantánea, se comunicará a los
licitadores, como mínimo, la información que les permita conocer su
respectiva clasificación en cada momento.
El cierre de la subasta se fijará por referencia a uno o varios de los
siguientes criterios:
- Mediante el señalamiento de una fecha y hora concretas, que deberán
ser indicadas en la invitación a participar en la subasta.
- Atendiendo a la falta de presentación de nuevos precios o de nuevos
valores que cumplan los requisitos establecidos en relación con la
formulación de mejoras mínimas.
- Por finalización del número de fases establecido en la invitación a
participar en la subasta.
Una vez concluida la subasta electrónica, el contrato se adjudicará de
conformidad con LCSP art.150 , en función de sus resultados.
d) Sucesión en el procedimiento. Se regula en los términos expuestos en
nº 3174 .
Precisiones
Existen reglas especiales sobre presentación de proposiciones, variantes ofrecidas

por los licitadores y subasta electrónica en relación con los contratos de defensa y
seguridad (L 24/2011art.27 a 31 ).
6853 Selección del adjudicatario

(LCSP art.145 s. )
Son dos las figuras que han de estudiarse.
6854 Selección de la oferta más ventajosa (mejor oferta)

Característica fundamental de la legislación en materia de contratación
pública es la superación de los conceptos concurso y subasta, como
formas de adjudicación diferenciadas, a favor de uno novedoso, que
acoge elementos de ambos: la selección o determinación de la oferta más
ventajosa. Sus caracteres fundamentales son los siguientes:
a) La adjudicación de los contratos se realiza utilizando una pluralidad de
criterios de adjudicación función de la mejor relación calidad-precio.
Previa justificación en el expediente, los contratos se podrán adjudicar
con arreglo a criterios basados en un planteamiento que atienda a la
mejor relación coste-eficacia, sobre la base del precio o coste, como el
cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo a LCSP art.148 .La mejor
relación calidad-precio se evaluará con arreglo a criterios económicos y
cualitativos.
b) Los criterios cualitativos que establezca el órgano de contratación

para evaluar la mejor relación calidad-precio pueden incluir aspectos
medioambientales o sociales, vinculados al objeto del contrato, pudiendo
ser, entre otros, los siguientes:
• La calidad, incluido el valor técnico, las características estéticas y
funcionales, la accesibilidad, el diseño universal o diseño para todas las
personas usuarias, las características sociales, medioambientales e
innovadoras, y la comercialización y sus condiciones.
• La organización, cualificación y experiencia del personal adscrito al
contrato que vaya a ejecutar el mismo, siempre y cuando la calidad de
dicho personal pueda afectar de manera significativa a su mejor
ejecución.
• El servicio postventa y la asistencia técnica y condiciones de entrega,
tales como la fecha en que esta última debe producirse, el proceso de
entrega, el plazo de entrega o ejecución y los compromisos relativos a
recambios y seguridad del suministro.
Los criterios cualitativos deben ir acompañados de un criterio relacionado
con los costes el cual, a elección del órgano de contratación, podrá ser el
precio o un planteamiento basado en la rentabilidad, como el coste del
ciclo de vida.
c) La aplicación de más de un criterio de adjudicación procede, en todo
caso, en la adjudicación de los siguientes contratos:
• Aquellos cuyos proyectos o presupuestos no hayan podido ser
establecidos previamente y deban ser presentados por los candidatos o
licitadores.
• Cuando el órgano de contratación considere que la definición de la
prestación es susceptible de ser mejorada por otras soluciones técnicas o
por reducciones en su plazo de ejecución.
• Aquellos para cuya ejecución facilite el órgano, organismo o entidad
contratante materiales o medios auxiliares cuya buena utilización exija
garantías especiales por parte de los contratistas.
• Aquellos que requieran el empleo de tecnología especialmente
avanzada o cuya ejecución sea particularmente compleja.
• Contratos de concesión de obras y de concesión de servicios.
• Contratos de suministros, salvo que los productos a adquirir estén
perfectamente definidos y no sea posible variar los plazos de entrega ni
introducir modificaciones de ninguna clase en el contrato, siendo por
consiguiente el precio el único factor determinante de la adjudicación.
• Contratos de servicios, salvo que las prestaciones estén perfectamente
definidas técnicamente y no sea posible variar los plazos de entrega ni
introducir modificaciones de ninguna clase en el contrato, siendo por
consiguiente el precio el único factor determinante de la adjudicación.
• En los contratos de servicios que tengan por objeto prestaciones de
carácter intelectual, como los servicios de ingeniería y arquitectura, y en
los contratos de prestación de servicios sociales si fomentan la
integración social de personas desfavorecidas o miembros de grupos
vulnerables entre las personas asignadas a la ejecución del contrato,
promueven el empleo de personas con dificultades particulares de

inserción en el mercado laboral o cuando se trate de los contratos de
servicios sociales, sanitarios o educativos, o de servicios intensivos en
mano de obra.
• Igualmente, en el caso de los contratos de servicios de seguridad
privada.
• Contratos cuya ejecución pueda tener un impacto significativo en el
medio ambiente.
d) Los criterios deben cumplir los siguientes requisitos:
• En todo caso estarán vinculados al objeto del contrato.
• Debe formularse de manera objetiva, con pleno respeto a los principios
de igualdad , no discriminación , transparencia y proporcionalidad, y no
conferirán al órgano de contratación una libertad de decisión ilimitada.
• Deben garantizar la posibilidad de que las ofertas sean evaluadas en
condiciones de competencia efectiva e ir acompañados de
especificaciones que permitan comprobar de manera efectiva la
información facilitada por los licitadores con el fin de evaluar la medida en
que las ofertas cumplen los criterios de adjudicación. En caso de duda,
debe comprobarse de manera efectiva la exactitud de la información y las
pruebas facilitadas por los licitadores.
• En el caso de que se establezcan las mejoras como criterio de
adjudicación, estas deben estar suficientemente especificadas.
e) Publicidad. Los criterios rectores de la adjudicación del contrato se
determinarán por el órgano de contratación y se detallarán -así como su
ponderación, en su caso- en el anuncio, en los pliegos de cláusulas
administrativas particulares o en el documento descriptivo propio del
diálogo competitivo.
6855
Precisiones
1) Semejantes reglas se aplican a los contratos en el ámbito de la defensa y

seguridad sometidos a la L 24/2011 , añadiendo entre los criterios vinculados al
objeto contractual la seguridad de abastecimiento, la interoperabilidad y las
características operativas (L 24/2011 art.32 ).
2) La introducción de mejoras como criterio de adjudicación exige su relación
directa con el objeto del contrato, una adecuada motivación, su previa delimitación
en los pliegos y la ponderación de las mismas (TACRC Resol 16/2012, 13-1-12 ;
Resol 5/2012, 5-1-12 ).
3) La anulación de un criterio de adjudicación implica qué entidad adjudicadora no
puede continuar válidamente el procedimiento de adjudicación haciendo abstracción
de dicho criterio, puesto que ello equivaldría a modificar los criterios aplicables al
procedimiento en cuestión. Lleva consigo la invalidez del procedimiento de licitación
(TACRC Resol 207/13 ; 6-2-3).
6855.1 Aplicación de los criterios de adjudicación

(LCSP art.146 y 147 )
Cuando solo se utilice un criterio de adjudicación , este debe estar

relacionado con los costes, pudiendo ser el precio o un criterio basado en
la rentabilidad, como el coste del ciclo de vida calculado conforme a LCSP

art.148 .
Cuando se utilicen una pluralidad de criterios de adjudicación , en su
determinación, siempre y cuando sea posible, se dará preponderancia a
aquellos que hagan referencia a características del objeto del contrato
que puedan valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de
la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos.
La aplicación de los criterios de adjudicación se efectuará por los
siguientes órganos:
a) En los procedimientos de adjudicación, abierto o restringido,
celebrados por los órganos de las Administraciones públicas, la valoración
de los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor
corresponderá, en los casos en que proceda por tener atribuida una
ponderación mayor que la correspondiente a los criterios evaluables de
forma automática, a un comité formado por expertos con cualificación
apropiada, que cuente con un mínimo de tres miembros, que podrán
pertenecer a los servicios dependientes del órgano de contratación, pero
en ningún caso podrán estar adscritos al órgano proponente del contrato,
al que corresponderá realizar la evaluación de las ofertas; o encomendar
esta a un organismo técnico especializado, debidamente identificado en
los pliegos.
b) En los restantes supuestos, la valoración de los criterios cuya
cuantificación dependa de un juicio de valor, así como, en todo caso, la de
los criterios evaluables mediante la utilización de fórmulas, se efectuará
por la mesa de contratación , si interviene, o por los servicios
dependientes del órgano de contratación en caso contrario, a cuyo efecto
se podrán solicitar los informes técnicos que considere precisos.
La elección de las fórmulas se tendrá que justificar en el expediente y, en
todo caso, la evaluación de las ofertas conforme a los criterios
cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas se realizará tras
efectuar previamente la de aquellos otros criterios en que no concurra
esta circunstancia, dejándose constancia documental de ello.
6855.2 Los órganos de contratación podrán establecer en los pliegos de cláusulas

administrativas particulares criterios de adjudicación específicos para el
desempate en los casos en que, tras la aplicación de los criterios de
adjudicación, se produzca un empate entre dos o más ofertas. Dichos
criterios de adjudicación específicos para el desempate deben estar
vinculados al objeto del contrato y se referirán a (LCSP art.147 ):
• Proposiciones presentadas por aquellas empresas que, al vencimiento
del plazo de presentación de ofertas, tengan en su plantilla un porcentaje
de trabajadores con discapacidad superior al que les imponga la
normativa.
• Proposiciones de empresas de inserción reguladas en la L 44/2007 ,
para la regulación del régimen de las empresas de inserción, que cumplan
con los requisitos establecidos en dicha normativa para tener esta
consideración.
• En la adjudicación de los contratos relativos a prestaciones de carácter

social o asistencial, las proposiciones presentadas por entidades sin
ánimo de lucro, con personalidad jurídica, siempre que su finalidad o
actividad tenga relación directa con el objeto del contrato, según resulte
de sus respectivos estatutos o reglas fundacionales y figuren inscritas en
el correspondiente registro oficial.
• Las ofertas de entidades reconocidas como organizaciones de
comercio justo para la adjudicación de los contratos que tengan como
objeto productos en los que exista alternativa de comercio justo.
• Proposiciones presentadas por las empresas que, al vencimiento del
plazo de presentación de ofertas, incluyan medidas de carácter social y
laboral que favorezcan la igualdad de oportunidades.
En defecto de la previsión en los pliegos, el empate entre varias ofertas
tras la aplicación de los criterios de adjudicación del contrato se resolverá
mediante la aplicación por orden de los siguientes criterios sociales,
referidos al momento de finalizar el plazo de presentación de ofertas:
- mayor porcentaje de trabajadores con discapacidad o en situación de
exclusión social en la plantilla de cada una de las empresas, primando en
caso de igualdad, el mayor número de trabajadores fijos con discapacidad
en plantilla, o el mayor número de trabajadores en inclusión en la plantilla;
- menor porcentaje de contratos temporales en la plantilla de cada una de
las empresas;
- mayor porcentaje de mujeres empleadas en la plantilla de cada una de
las empresas;
- el sorteo, en caso de que la aplicación de los anteriores criterios no
hubiera dado lugar a desempate.
6856
Precisiones
1) Se entienden comprendidos dentro del «ciclo de vida» de un producto, obra o

servicio, todas las fases consecutivas o interrelacionadas que se sucedan durante su
existencia y, en todo caso: la investigación y el desarrollo que deba llevarse a cabo, la
fabricación o producción, la comercialización y las condiciones en que esta tenga
lugar, el transporte, la utilización y el mantenimiento, la adquisición de las materias
primas necesarias y la generación de recursos; todo ello hasta que se produzca la
eliminación, el desmantelamiento o el final de la utilización (LCSP art.148 ).
2) En relación con estas cuestiones se dispone reglamentariamente lo siguiente (RD
817/2009art.26 a 30 ):
• La documentación relativa a los criterios cuya cuantificación dependa de juicio de
valor debe presentarse, en todo caso, en sobre independiente del resto de la
proposición con objeto de evitar el conocimiento de esta última antes de que se
haya efectuado la valoración de aquellos.
• La apertura de estas documentaciones se lleva a cabo en un acto público, cuya
celebración debe tener lugar en un plazo no superior a 7 días a contar desde la
apertura de la documentación administrativa (LCSP art.140.1 ). A estos efectos,
siempre que resulte precisa la subsanación de errores u omisiones en la
documentación citada, la mesa concede para efectuarla un plazo inferior al indicado
al objeto de que el acto de apertura pueda celebrarse dentro de él. En este acto solo
se abre el sobre correspondiente a los criterios no cuantificables automáticamente
entregándose al órgano encargado de su valoración la documentación contenida en
el mismo, dejando constancia documental de todo lo actuado.
• Cuando la evaluación deba efectuarse por un comité formado por expertos, estos
deberán ser como mínimo 3. Siempre que sea posible, los miembros del citado
comité ha de ser personal al servicio del departamento ministerial u organismo
contratante. En ningún caso pueden estar integrados en el órgano que proponga la
celebración del contrato.
• La designación de los miembros del comité de expertos puede hacerse
directamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares o bien establecer
en ellos el procedimiento para efectuarla. Asimismo, en los casos en que la
valoración deba hacerse por un organismo técnico especializado, la designación de
este debe figurar igualmente en el pliego de cláusulas administrativas particulares y
publicarse en el perfil de contratante. En ambos casos, la designación debe hacerse y
publicarse en el perfil de contratante con carácter previo a la apertura de la
documentación relativa a los criterios dependientes de juicio de valor.
• En los pliegos de cláusulas administrativas particulares debe constar la
identificación del criterio o los criterios concretos que deban someterse a valoración
por el comité de expertos o por el organismo especializado, el plazo en que estos
deberán efectuar la valoración y los límites máximo y mínimo en que esta deberá ser
cuantificada. En todo caso, la valoración de los criterios cuantificables de forma
automática se efectuará siempre con posterioridad a la de aquellos cuya
cuantificación dependa de un juicio de valor. La ponderación asignada a los criterios
dependientes de un juicio de valor se dará a conocer en el acto público de apertura
del resto de la documentación que integre la proposición, salvo que en los pliegos de
cláusulas administrativas particulares se disponga otra cosa en cuanto al acto en que
deba hacerse pública.
6859 Adjudicación
Se adopta por el órgano de contratación.
• Clasificación de proposiciones. Por el citado órgano de contratación se
efectúa por orden decreciente, de las presentadas que no hayan sido
declaradas desproporcionadas o anormales (LCSP art.149 ), atendiendo
a los criterios de adjudicación señalados en el pliego o en el anuncio, con
solicitud para ello de cuantos informes técnicos estime pertinentes.
Cuando el único criterio a considerar sea el precio, se entenderá que la
oferta económicamente más ventajosa es la que incorpora el precio más
bajo (LCSP art.150.1 ).
Si en el ejercicio de sus funciones la mesa de contratación, o en su
defecto, el órgano de contratación, tuviera indicios fundados de
conductas colusorias en el procedimiento de contratación, en el sentido
definido en L 15/2007 art.1 , los trasladará con carácter previo a la
adjudicación del contrato a la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia o, en su caso, a la autoridad de competencia autonómica
correspondiente, a efectos de que, a través de un procedimiento
sumarísimo, se pronuncie sobre aquellos. La remisión de dichos indicios
tendrá efectos suspensivos en el procedimiento de contratación.
No puede declararse desierta una licitación cuando exista alguna oferta o
proposición que sea admisible de acuerdo con los criterios que figuren en
el pliego.
• Requerimiento de aportación . Una vez aceptada la propuesta de la
mesa por el órgano de contratación, los servicios correspondientes deben
requerir al licitador que haya presentado la mejor oferta para que, dentro
del plazo de 10 días hábiles, a contar desde el siguiente a aquel en que
hubiera recibido el requerimiento, presente la documentación

justificativa de:
- las circunstancias previstas en LCSP art.140.1.a) a c) si no se hubiera
aportado con anterioridad;
- disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a
dedicar o adscribir a la ejecución del contrato (LCSP art.76.2 ); y
- haber constituido la garantía definitiva que proceda (LCSP art.150.2 ).
En este momento procedimental no cabe exigir la aportación de otras
justificaciones documentales que, conforme al pliego de cláusulas
administrativas particulares, hayan de presentarse por el adjudicatario
(TACRC Resol 281/2011, 16-11-11).
El plazo expuesto, fijado en LCSP art.150.2 o en norma autonómica, no
es ampliable, sin que proceda aplicar supletoriamente la LPAC art.32
(TACRC Resol 12-6-13).
• Adjudicación. Motivada, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la
recepción de la documentación. En los procedimientos negociados y de
diálogo competitivo, la adjudicación concretará y fijará los términos
definitivos del contrato. Se ha de notificar a los candidatos o licitadores y,
simultáneamente, se publica en el perfil de contratante (LCSP art.63 ).
6860
Precisiones
1) La selección del licitador que ha presentado la oferta económicamente más

ventajosa y el requerimiento de aportación de los documentos antes expuestos tiene
carácter de acto de trámite que no genera derecho alguno, siendo extensibles los
caracteres tradicionales de la adjudicación provisional -a su vez extensibles a la
previa propuesta de adjudicación vigente bajo el RDLeg 2/2000 (TS 2-10-01, EDJ
34712 ; 11-2-60; 11-3-58) son:
- no crea derecho alguno en favor del adjudicatario provisional, sino una mera
expectativa que no vincula al órgano de contratación;
- en ningún caso se eleva a definitiva por transcurso del plazo máximo establecido
para decidir esta, aun sin infracción alguna del ordenamiento;
- es un acto de trámite simple, inimpugnable y revisable sin someterse a los
preceptos de la LPAC.
Es principio reconocido en Derecho que el contratista solo adquiere los derechos a
consecuencia de la adjudicación definitiva (TS 20-12-91 , EDJ 8800 ). Pues de la
precaria adjudicación provisional a la empresa solo surge un interés legítimo en el
desarrollo posterior del procedimiento y, en todo caso, si no se convierte en
definitiva, genera la mera frustración de una expectativa.
2) Al desaparecer, por efecto de la L 34/2010 , la dualidad de adjudicaciones
provisional y definitiva desaparece en esta fase el denominado periodo de
congelación del contrato -lapso mínimo de 15 días hábiles entre una y otra- y pasa a
producirse respecto de contratos susceptibles de recurso especial de LCSP art.44
(nº 8925 ) entre la notificación de la adjudicación y la formalización (y perfección),
por igual plazo. No se da respecto del resto de contratos.
3) Prescindir del procedimiento legalmente establecido tanto en orden al
procedimiento como a la forma de adjudicación del contrato conlleva la nulidad de
pleno derecho del mismo (Junta Consultiva de Contratación Administrativa 57/2000
Inf 5-3-01 ).
En supuestos de adjudicación del contrato por órgano incompetente , sin embargo,
se ha considerado que en el conflicto suscitado entre la estricta legalidad de la
actuación administrativa y la seguridad jurídica derivada de la misma, debe primar
esta sobre aquella, cuando la Administración, mediante actos externos inequívocos,
mueve al administrado a realizar una actividad que le origina desembolsos
económicos necesarios, que después no concuerdan con la verdadera voluntad de la

Administración y sus consecuencias, reveladas y producidas con posterioridad a la
material realización de aquellos por el particular-contratista. Todo ello por aplicación
del principio de confianza legítima -nº 108 s. - (TS 21-9-00, EDJ 33146 ).
Por otra parte, la invalidación del acto administrativo de adjudicación sigue el
régimen general. De este modo, en defecto de recurso y fuera también de los
supuestos de nulidad radical, la Administración contratante ha de acudir al
procedimiento de declaración de lesividad para auto-impugnar posteriormente el
acuerdo de adjudicación de un contrato en sede procesal. Esto no implica dejar en
manos de la Administración la facultad de resolver los contratos de forma unilateral,
pues eso sería tanto como desconocer que la declaración de lesividad de nada sirve
ni produce efecto alguno, si no es seguida de la pertinente impugnación judicial
contencioso-administrativa, que resuelve sobre su procedencia o improcedencia. Por
otra parte, la impugnación de un contrato con base en su carácter lesivo no tiene su
fundamento en el incumplimiento de las obligaciones contractuales contraídas por el
contratista que dan lugar a la resolución del contrato, sino en constatar si la
Administración vulneró sus disposiciones rectoras, afectando desfavorablemente a
los intereses de la Administración (TS 23-4-02, EDJ 10597 ).
6861 4) No se impone legalmente, aunque no se excluye por necesidad, que los pliegos
de cláusulas administrativas que rigen los concursos hayan de atribuir una
ponderación paritaria al precio, por un lado, y al conjunto de los demás criterios de
adjudicación, por otro (DGSJE 10-7-01). Tesis aplicable a la selección de la oferta
económicamente más ventajosa.
5) La adjudicación al licitador que presente la oferta más ventajosa no procederá
cuando el órgano de contratación presuma fundadamente que la proposición no
pueda ser cumplida como consecuencia de la inclusión en la misma de valores
anormales o desproporcionados (LCSP art.149 ; RGCAP art.85 s. ).
6) La consideración de baja temeraria -ahora denominada «oferta anormalmente
baja»- conlleva la tramitación de un expediente contradictorio en el que se ha de
solicitar informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, cuando
las circunstancias así lo aconsejen. Se da audiencia a los licitadores supuestamente
comprendidos en ella, y se recaba el asesoramiento técnico del servicio
correspondiente.
Vigente la LCSP ha de darse audiencia a todos los licitadores cuyas ofertas
presenten valores anormales o desproporcionados, a fin de aportar la justificación
adecuada, con carácter previo al cálculo de puntuación de las ofertas y su
ordenación consiguiente a efecto de adjudicar provisionalmente el contrato. De esta
forma, el cálculo de la puntuación económica de aquellas será posterior al análisis y
valoración de las justificaciones aportadas respecto de valores anormales o
desproporcionados, excluyendo los que no hayan sido justificados (DGSJE Dict
6/2008).
La identificación de la posible presencia de ofertas con valores anormales o
desproporcionados corresponde a la mesa de contratación, que abre la audiencia
indicada en el párrafo anterior, solicitando asimismo criterio al servicio técnico
correspondiente. Recibidas estas justificaciones e informes, la mesa propone al
órgano de contratación lo que corresponda, que decide si es o no posible el
cumplimiento debido de la proposición o proposiciones correspondientes:
• Si considera que pueden ser cumplidas, continúa el procedimiento de licitación
con la participación de todos los licitadores, pasándose a la valoración de ofertas, a
su clasificación por orden decreciente y a la subsiguiente adjudicación provisional.
• Por el contrario, si entiende que alguna de las proposiciones (o todas ellas) no
pueden ser razonablemente cumplidas, excluye a los licitadores correspondientes,
procediendo a la valoración de las ofertas restantes en los términos expuestos.
El plazo de audiencia a los licitadores posiblemente incursos en baja anormal o
desproporcionada se efectúa tras la emisión de los informes técnicos antes
indicados, de cuyo contenido se da traslado, por plazo de entre 10 y 15 días, salvo
ampliación o trámite de urgencia (DGSJE Dict 59/2009).
6862 7) Para que pueda ponderarse si una proposición no puede ser cumplida por
tratarse de una oferta anormalmente baja, cuando se apliquen diversos criterios en
la valoración de las ofertas, es requisito que en el pliego de cláusulas administrativas
particulares se hayan especificado los criterios que permitan su apreciación (JCCA
Inf 58/2008 ).
8) No puede considerarse como criterio de apreciación de baja temeraria la
circunstancia de que la oferta económica sea inferior al coste/hora fijado en el
convenio colectivo del sector (TACRC Resol 228/2011, 21-9-11).
9) La apreciación de si una oferta contiene valores anormales o desproporcionados
no es un fin en sí misma, sino un medio para establecer que la proposición no puede
ser cumplida como consecuencia de ello y que, por tanto, no debe hacerse la
adjudicación a quien la hubiera presentado. Este hecho, además, trae como
consecuencia que la apreciación de si es posible el cumplimiento de la proposición o
no, debe ser consecuencia de una valoración de los diferentes elementos que
concurren en la oferta y de las características de la propia empresa licitadora, no
siendo posible su aplicación automática. En consecuencia, la decisión sobre si la
oferta puede cumplirse o no corresponde al órgano de contratación, que debe
sopesar las alegaciones formuladas por la empresa licitadora y los informes emitidos
por los servicios técnicos, alegaciones e informe que en ningún caso tienen carácter
vinculante para el órgano de contratación (TACRC Resol 40/2012, 3-2-12 ; Resol
36/2010, 23-12-10 ; 37/2010, 23-12-10 ).
10) Cuando concurran a una licitación varias empresas del mismo grupo (CCom
art.42.1 ) se ha de tomar únicamente para apreciar la presencia de ofertas
anormales o desproporcionadas, la más baja, con independencia de que se presente
la proposición en solitario o en unión con otra u otras empresas ajenas al grupo con
las que concurran en unión temporal (JCCA Inf 34/2012, 14-12 ; TACRC Resol
147/2012, 3-8-12).
11) No son aceptables las cláusulas de los pliegos sobre rechazo automático de
proposiciones inferiores a un valor absoluto, dado el efecto desincentivador del
«umbral de temeridad». Las proposiciones económicas deben examinarse por
comparación con las restantes (TACRC Resol 212/2013, 5-6-13 ).
12) En caso de presentarse una oferta anormalmente baja, el procedimiento
contradictorio para comprobar la posibilidad del cumplimiento de la oferta persigue
conciliar exigencia de adjudicación a favor de la oferta más ventajosa con el interés
general que requiere asegurar el cumplimiento de la prestación (TACRC Resol 10-4-
13).
13) Cuando en la adjudicación se valora más de un criterio debe especificarse en
pliegos los límites de la presunción de oferta anormalmente baja, pues de lo
contrario no puede apreciarse esta (TACRC Resol 6-3-13).
14) No puede formar parte de las mesas de contratación el personal eventual de
libre designación, ni actuar en funciones de asesoramiento de las mismas (JCCA Inf
13/2001 ).
15) Hay que tener en cuenta algunas especialidades respecto los contratos de
obras, suministros, servicios y colaboración entre los sectores público y privado en el
campo de la defensa y seguridad (L 24/2011art.33 a 36 ).
16) Las proposiciones económicas en las que el interesado reconoce que ha
mediado error deben ser rechazadas o excluidas, sin posibilidad de subsanación
-RGCAP art.84 - (JCCA Inf 51/2006 ; TACRC Resol 48/2012, 9-2-12 ).
17) Las condiciones de solvencia no pueden servir, a su vez, de base para la
valoración de las ofertas. En términos generales, es evidente que no cabe admitir tal
posibilidad pues es necesario distinguir dos fases del procedimiento de licitación ,
por un lado la de valoración de la solvencia de las empresas y por otro la de
valoración de sus ofertas (TACRC Resol 187/2012, 6-9-12 ). En la primera se
procede a la valoración cualitativa de las empresas candidatas mediante el examen
de los medios de que he han de disponer para la ejecución del contrato (solvencia) y
después, respecto de las admitidas en tal fase, se procede a la valoración de las
ofertas que cada una ha presentado. Se trata de operaciones distintas regidas por
normas diferentes. Por ello, los criterios que sirven para de verificar la aptitud de los
licitadores para contratar y los medios que los órganos de contratación pueden
utilizar como acreditativos de tal aptitud no deben servir de base para determinar la
oferta económicamente más ventajosa (TACRC Resol 20-6-13 ).
18) La oferta económica a considerar por la mesa de contratación es la que
corresponde impuestos excluidos, de modo que el error padecido en la
cuantificación de estos no afecta a la oferta ni al proceso de adjudicación (TACRC
Resol 860/2014, 14-11-14).
6864 Información del resultado del procedimiento

(LCSP art.151 y 155 )
Deben tenerse en cuenta las siguientes cuestiones:

• Motivación y anuncio de la adjudicación. Siendo esta necesariamente
motivada, su notificación ha de contener (sin perjuicio de la excepción de
confidencialidad de LCSP art.133 ), en todo caso, la información
necesaria que permita al licitador excluido o candidato descartado
interponer, recurso suficientemente fundado contra la decisión de
adjudicación. En particular expresará los siguientes extremos:
- en relación con los candidatos descartados, la exposición resumida de
las razones por las que se haya desestimado su candidatura;
- con respecto de los licitadores excluidos del procedimiento de
adjudicación, también en forma resumida, las razones por las que no se
haya admitido su oferta;
- en todo caso, el nombre del adjudicatario, las características y ventajas
de la proposición del adjudicatario determinantes de que haya sido
seleccionada la oferta de este con preferencia a las que hayan presentado
los restantes licitadores cuyas ofertas hayan sido admitidas.
Siempre, en la notificación y en el perfil de contratante se expresa el
plazo en que debe procederse a su formalización conforme a LCSP
art.153.3 . Se efectúa por cualquiera de los medios que permiten dejar
constancia de su recepción por el destinatario. En particular, por correo
electrónico a la dirección que los licitadores o candidatos hubiesen
designado al presentar sus proposiciones (LCSP art.151.3 ). Sin
embargo, el plazo para considerar rechazada la notificación, con los
efectos previstos en la LPAC art.40.4 , es de 5 días naturales.
Precisiones
La notificación de la exclusión de un licitador ha de contener al menos la

información que permita al licitador interponer recurso en forma suficientemente
fundada (TACRC Resol 853/2014, 14-11-14).
6866 • Publicidad de la formalización . Estudiada en nº 6868 s. , la

formalización de los contratos debe publicarse, junto con el
correspondiente contrato, en un plazo no superior a 15 días tras el
perfeccionamiento del contrato en el perfil de contratante del órgano de
contratación. Cuando el contrato esté sujeto a regulación armonizada , el
anuncio de formalización debe publicarse, además, en el Diario Oficial de
la Unión Europea, y en los contratos celebrados por la Administración
General del Estado, o por las entidades vinculadas a la misma que gocen
de la naturaleza de Administraciones públicas el anuncio de formalización

se publicará además, en el Boletín Oficial del Estado.
La adjudicación de los contratos basados en un acuerdo marco o de los
contratos específicos en el marco de un sistema dinámico de adquisición,
ya perfeccionados, se publicará trimestralmente por el órgano de
contratación dentro de los 30 días siguientes al fin de cada trimestre.
Los contratos menores serán objeto de publicación al menos
trimestralmente, debiéndose publicar, al menos, su objeto, duración, el
importe de adjudicación, incluido IVA, y la identidad del adjudicatario,
ordenándose los contratos por la identidad del adjudicatario (LCSP
art.154 ).
Precisiones
1) Se regulan la renuncia y, desde 2007, el desistimiento del contrato. Ver nº

2256 .
2) Además de lo que se expone aquí sobre la adjudicación del contrato, hay que
reparar en lo dicho al estudiar los actos separables (nº 1450 s. ).
3) Al establecerse en la legislación de contratos la obligación de publicar en
boletines o diarios oficiales los correspondientes anuncios de las diferentes fases
del procedimiento de adjudicación de los contratos (y por ello, de su formalización), y
determinado el contenido obligatorio de los mismos, ha de considerarse que tales
anuncios tienen el carácter de publicidad oficial, quedan exentos de la tasa
establecida por L 25/1998 art.15.2 . Respecto de los anuncios de licitación (LCSP
art.135 ; RGCAP art.75 ), aunque no se establezca expresamente que son
constitutivos de publicidad oficial, habrá de entenderse que tienen tal carácter en la
consideración de que dan publicidad de la convocatoria de un procedimiento de
adjudicación de contratos que efectúa un órgano de la Administración pública (JCCA
Inf 29/2011 , 23-5-11 ).
4) En la Plataforma de Contratación del sector público se publicarán, en todo caso,
bien directamente por los órganos de contratación o por interconexión con
dispositivos electrónicos de agregación de la información de las diferentes
Administraciones y entidades públicas, los resultados de las licitaciones -y su
convocatoria- de todas las entidades comprendidas en LCSP art.3.1 (L 20/2013
disp.adic.3ª ).
5) Aunque a los licitadores se les debe facilitar el contenido de las decisiones que
tengan efecto determinante sobre la resolución del procedimiento de adjudicación,
por aplicación de los principios de publicidad y transparencia (LCSP art.1 y
133 ), este deber se cumple normalmente a través de la notificación de
adjudicación, que debe contener un resumen de los motivos de todas ellas, de tal
forma que permita interponer recurso suficientemente fundado. No se reconoce,
por tanto, un derecho de acceso al expediente mediante la solicitud de vista ni de
copias del mismo (TACRC Resol 861/2014, 14-11-14).
6868 Formalización
(LCSP art.153 y 154 ; RGCAP art.71 s.)
Partiendo de la novedad fundamental derivada, desde 10-9-2010, de que

los contratos celebrados por poderes adjudicadores se perfeccionan
con la formalización (frente al criterio tradicional de perfección por la
adjudicación definitiva con formalización posterior no constitutiva), los
contratos celebrados por las Administraciones públicas han de
formalizarse en documento administrativo que se ajuste con exactitud a
las condiciones de la licitación, que es título suficiente para acceder a

cualquier registro público. No obstante, el contratista puede solicitar que
el contrato se eleve a escritura pública , corriendo de su cargo los
correspondientes gastos. En ningún caso se podrán incluir en el
documento en que se formalice el contrato cláusulas que impliquen
alteración de los términos de la adjudicación.
Si el contrato es susceptible de recurso especial en materia de
contratación (nº 8925 ), la formalización no puede efectuarse antes de
que transcurran 15 días hábiles desde que se remita la notificación de la
adjudicación a los licitadores y candidatos (plazo incrementables por la
normativa autonómica hasta un mes, respecto de los expedientes a los
que esta sea de aplicación). Se produce en este momento y respecto de
estos negocios -no otros- la fase de congelación del contrato.
El órgano de contratación ha de requerir al adjudicatario para que
formalice el contrato en plazo no superior a 5 días naturales a contar
desde el siguiente a aquel en que hubiera recibido el requerimiento, una
vez transcurrido el plazo «de congelación» sin que se hubiera interpuesto
recurso que lleve aparejada la suspensión de la formalización del contrato.
De igual forma procederá cuando el órgano competente para la
resolución del recurso hubiera levantado la suspensión.
En los restantes casos, la formalización del contrato debe efectuarse no
más tarde de los 15 días hábiles siguientes a aquel en que se reciba la
notificación de la adjudicación a los licitadores y candidatos en la forma
expuesta en nº 6864 .
Si no se hubiese formalizado el contrato dentro del plazo indicado por
causas imputables al adjudicatario, se le exigirá el importe del 3% del
presupuesto base de licitación, IVA excluido, en concepto de penalidad,
que se hará efectivo en primer lugar contra la garantía definitiva, si se
hubiera constituido, sin perjuicio de la posibilidad de declararlo incurso en
prohibición de contratar (LCSP art.71.2 b ). En este caso, el contrato se
adjudicará al siguiente licitador por el orden en que hubieran quedado
clasificadas las ofertas, previa presentación de la documentación
preceptiva.
Si las causas de la no formalización fueran imputables a la
Administración, se indemnizará al contratista de los daños y perjuicios
que la demora le pudiera ocasionar.
Al perfeccionarse el contrato (si celebrado por un poder adjudicador) en
el momento de su formalización, la falta de esta no conduce a la
resolución del negocio, pues este no ha nacido.
No se admite la contratación verbal , salvo en los supuestos de
emergencia (LCSP art.37 ). Igualmente, no cabe iniciar la ejecución del
contrato sin su previa formalización, excepto en los casos de expedientes
de emergencia (LCSP art.120 ).
6870
Precisiones
1) En el ámbito de la Administración General del Estado, sus organismos

autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y demás
entidades públicas estatales, se requiere, antes de la suscripción de la formalización
del contrato, el informe previo del servicio jurídico respectivo, salvo cuando se
ajuste a un modelo tipo informado ya favorablemente por aquel, para ser aplicado
con carácter general.
2) La afirmación jurisprudencial conforme a la que la falta de formalización del
contrato no afecta a su validez (TS 9-10-00, EDJ 34104 ), ha de revisarse desde la
entrada en vigor de L 34/2010 respecto de los contratos cuya formalización sea
preceptiva , que se perfeccionan al formalizarse. Sin formalización estos contratos
no se perfeccionan y no nacen a la vida jurídica; por ello, el contrato no formalizado
no es que sea inválido, sino que no existe como negocio jurídico.
Los contratos que celebren los poderes adjudicadores, a excepción de los contratos
menores y de los contratos basados en un acuerdo marco y los contratos específicos
en el marco de un sistema dinámico de adquisición, se perfeccionan con su
formalización.
Los contratos subvencionados, sujetos a regulación armonizada, se perfeccionarán
de conformidad con la legislación por la que se rijan. Las partes deben notificar su
formalización al órgano que otorgó la subvención. Los contratos basados en un
acuerdo marco y los contratos específicos en el marco de un sistema dinámico de
adquisición, se perfeccionan con su adjudicación (LCSP art.36 ).
3) Los contratos administrativos han de formalizarse necesariamente en documento
público, ya sea administrativo o notarial lo que supone que tampoco su anulación,
rescisión, revocación o extinción puede tener lugar en forma oral.
4) Las previsiones que acerca de las diversas formas de extinción de la relación
contractual contiene la legislación en vigor confirma la necesidad de formalización
escrita de esta extinción, mediante la emisión del acto administrativo
correspondiente en esa forma escrita (TS 19-1-90 , EDJ 348 ).
5) Si la falta de formalización en plazo es debida a una causa imputable al
contratista, ello conlleva necesariamente la incautación de la garantía prestada (TS
26-10-89 , EDJ 9530 ).
6) Resulta preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo
autonómico, en el caso de que, oído el contratista, muestre su disconformidad a la
causa que se le imputa que impidió la formalización del contrato en plazo (CEst Dict
18-6-98 ).
7) La formalización del contrato de concesión de obras públicas ha de atender a los
plazos de formalización fijados en el pliego de cláusulas administrativas particulares,
que no superarán los 6 meses, ampliables por 3 más. Estos plazos son iguales a los
de la previa adjudicación.
8) Además de lo que se expone en este apartado y en los siguientes hay que tener
cuenta lo dicho al estudiar los actos separables (nº 1450 s. ).
9) Reglas sustancialmente iguales a las expuestas en el texto se aplican en el ámbito
de los contratos de defensa y seguridad (L 24/2011 art.37 ).
10) Sobre la formalización, la JCCA afirma que (JCCA Inf 51/2011 , 1-3-12 ):
- los plazos de la LCSP art.153 son vinculantes, aunque ampliables con arreglo a la
LPAC art.32 ;
- la incautación sobre la definitiva del importe de la garantía provisional es una
potestad discrecional;
- sin haberse constituido la provisional, no cabe incautar parte de la garantía
definitiva.
11) El ámbito de aplicación del plazo obligatorio de espera de 15 días entre la
adjudicación y la formalización del contrato (LCSP art.153.3 ) se amplía a todos los
contratos sujetos a regulación armonizada, como consecuencia del efecto directo de
Dir 2014/23/UE art.46 , a partir de 18-4-2016 (JCCA Recomendación 15-3-
16 ).
6871 Documento de formalización

Ha de contener, con carácter general, las siguientes menciones:
a) El órgano de contratación y adjudicatario del contrato, con referencia

expresa a su competencia y capacidad, respectivamente.
b) Los siguientes antecedentes administrativos del contrato:
1. Fecha e importe de la aprobación y del compromiso del gasto y fecha
de la fiscalización previa cuando esta sea preceptiva.
2. Referencia al acuerdo por el que se autoriza la celebración del contrato.
3. Referencia del acuerdo por el que se adjudica el contrato.
c) El precio cierto que ha de abonar la Administración cuando resulte
obligada a ello, con expresión del régimen de pagos previsto.
d) Los plazos totales o parciales de ejecución del contrato, y en su caso,
el plazo de garantía del mismo.
e) Una garantía definitiva, y en su caso, complementaria constituida por
el contratista.
f) Las cláusulas que sean consecuencia de las variantes válidamente
propuestas por el adjudicatario en la oferta y que hayan sido aceptadas
por la Administración.
g) En su caso, exclusión de la revisión de precios o fórmula o índice
oficial de revisión aplicable.
h) El régimen de penalidades por demora.
i) Conformidad del contratista a los pliegos de cláusulas administrativas
particulares y de prescripciones técnicas, de los que se hará constar la
oportuna referencia.
j) Expresa sumisión a la legislación de contratos de las Administraciones
públicas y al pliego de cláusulas administrativas generales, si lo hubiera,
con especial referencia, en su caso a las estipulaciones contrarias a este
último que se incluyan.
k) Cualquier otra cláusula que la Administración estime conveniente
establecer, en cada caso, de conformidad con el pliego de cláusulas
administrativas particulares.
A esta relación de datos de carácter general, hay que unir las
particularidades previstas para la formalización de los contratos de obras,
de gestión de servicios públicos, de suministros, de consultoría, asistencia
y de servicios, y los contratos administrativos especiales (RGCAP
art.71.4º a 8º ).
El documento administrativo de formalización del contrato, debe ser
firmado por el adjudicatario, y se unirá al mismo, como anexo, un
ejemplar del pliego de cláusulas administrativas particulares y del pliego
de prescripciones técnicas.
Este documento se incorpora al expediente y, cuando se haya elevado a
documento público, se debe unir una copia autorizada de dichos pliegos.
6872 Contratos menores

(LCSP art.118 )
En este caso, se exige el informe del órgano de contratación, motivando la

necesidad del contrato. Asimismo, se requerirá la aprobación del gasto y
la incorporación al mismo de la factura correspondiente, que hará las
veces de documento contractual, cuando contenga todos los requisitos

establecidos en el RD 1619/2012 , regulador de las obligaciones de
facturación.
En todo caso, la factura ha de contener los siguientes datos, de forma
imperativa:
• Número, y en su caso, serie. La numeración de las facturas ha de ser
correlativa, aunque pueden expedirse facturas en series separadas
cuando existan razones que lo justifiquen, siempre que no se trate de
alguno de los supuestos expresamente excluidos de tal posibilidad, para
los que es preceptiva la expedición de facturas en series específicas (las
expedidas por los destinatarios o por los terceros previstos en el RD
1619/2012 art.5 , las rectificativas, las expedidas conforme a RIVA
disp.adic.5ª o conforme a LIVA art.84.Uno.2º.g o conforme a RIVA
art.61 quinquies.2 ).
• Nombre y apellido o denominación social, número de identificación
fiscal y domicilio del expedidor.
• Órgano que celebra el contrato, con identificación de su dirección y
número de identificación fiscal.
• Descripción del objeto del contrato, con expresión del servicio a que
vaya destinado.
• Precio del contrato.
• Lugar y fecha de su emisión.
• Firma del funcionario que acredite la recepción.
Precisiones
1) En el caso de que se trate de contratos menores, la factura presenta una

relevancia de la que carece en el resto de contratos. Así, forma parte del expediente
de contratación, compuesto por el documento que acredite la aprobación del gasto y
la factura, a diferencia del contenido del expediente en el resto de los contratos
regulados en la Ley. En este sentido, se regulan los requisitos de formalización de
los contratos menores, en los que el documento contractual es la factura
correspondiente, que solamente existe cuando reúna todos los requisitos previstos
en la norma, entre los que se encuentra la firma del funcionario que acredite la
recepción -RGCAP art.72 -, de manera que no podrá existir la factura, sin esta
firma (JCCA Inf 34/2010 , 6-4-11 ).
2) Sobre factura, ver nº 6808 .
3) En relación con la figura del contrato menor se ha dictado la Instr OIRSC
1/2019 (BOE 7-3-19).
2. Reglas procedimentales específicas

(LCSP art.156 a 187 )
6875 Se formulan las relativas a los procedimientos abierto, restringido,

procedimiento con negociación, al diálogo competitivo, a la asociación
para la innovación y a los concursos de proyectos.
Antes de la entrada en vigor de la LCSP -10-3-2018-, y debido al efecto
directo de Dir 2014/23/UE y Dir 2014/24/UE , la JCCA entendió
aplicables determinadas reglas de las nuevas directivas desde 18-4-
2016 (Recomendación JCCA 15-3-16 ). Algunas de las reglas del RDLeg

3/2011 se vieron afectadas, sustituidas o integradas desde 18-4-2016
por aquellas respecto de los contratos sujetos a regulación armonizada.
Concretamente:
Contrato SARA Regla aplicable
por efecto
directo
Obras, suministros o servicios Procedimiento

negociado.
Plazo mínimo de
presentación de
ofertas de 30
días desde la
recepción de la
invitación, con
reducción
posible:
- cuando el
órgano de
contratación
haya publicado
un anuncio de
información
(con el
contenido del
anexo VBI de la
Dir
2014/24/UE )
previa remitido
al DOUE entre
35 días y 12
meses antes del
envío del
anuncio de
convocatoria de
licitación: 10
días;
- cuando se
presenten las
ofertas por
medios
electrónicos: 25
días;
- cuando
concurra
urgencia

por efecto
directo
justificada: 10
días
Prórroga de
plazo de
presentación de
ofertas (Dir
2014/24/UE
art.47.3 )
Procedimiento
restringido. 45
días (por
aplicación en
todo caso de la
reducción de 7
días de RDLeg
3/2011
art.164.1 ).
Restantes
procedimientos.
Plazo mínimo
desde el envío
Concesión de obra pública del anuncio de
convocatoria de
licitación:
- de
presentación de
solicitudes de
participación:
30 días;
- de
presentación de
ofertas: 30 días
(22 días en caso
de trámite en
etapas
sucesivas).
Gestión de servicios Plazo mínimo

desde el envío
del anuncio de
convocatoria de
licitación:

por efecto
directo
- de
presentación de
solicitudes de
participación: 30
días;
- de
presentación de
ofertas: 30 días
(22 días en caso
de trámite en
etapas
sucesivas).
a. Procedimiento abierto
(LCSP art.156 s. )
6880 Las reglas que se exponen seguidamente se aplican en bloque en el

ámbito de los contratos de defensa y seguridad sometidos a la L
24/2011 , con la especialidad de que pueden imponerse como
condiciones de ejecución obligaciones relativas a la seguridad de la
información y del suministro (L 24/2011 art.38 ).
6882 Generalidad e información

(LCSP art.138.3 )
Cualquier empresario interesado puede presentar una proposición, sin

posibilidad alguna de negociación de los términos del contrato con los
licitadores.
Los órganos de contratación han de proporcionar a todos los interesados
en el procedimiento de licitación, a más tardar 6 días antes de que finalice
el plazo fijado para la presentación de ofertas, aquella información
adicional sobre los pliegos y demás documentación complementaria que
estos soliciten, a condición de que la hayan pedido al menos 12 días antes
del transcurso del plazo de presentación de las proposiciones o de las
solicitudes de participación, salvo que en los pliegos que rigen la licitación
se establezca otro plazo distinto. En los expedientes que hayan sido
calificados de urgentes, el plazo de 6 días a más tardar antes de que
finalice el plazo fijado para la presentación de ofertas será de 4 días a más
tardar antes de que finalice el citado plazo en los contratos de obras,
suministros y servicios sujetos a regulación armonizada, siempre que se
adjudiquen por los procedimientos abierto y restringido.
En los casos en que lo solicitado sean aclaraciones a lo establecido en los
pliegos o resto de documentación, y así lo establezca el pliego de
cláusulas administrativas particulares, las respuestas tendrán carácter
vinculante y, en este caso, deberán hacerse públicas en el

correspondiente perfil de contratante en términos que garanticen la
igualdad y concurrencia en el procedimiento de licitación.
6884 Plazos para la presentación de proposiciones

Se recogen -como plazos mínimos- en la siguiente tabla.
Reducción
por anuncio
Reducción Plazo general
de
Plazo por impracticable
Contrato información
general (0) remisión por situación
previa
telemática de urgencia
(LCSP
art.134 )
- 15 días en
obras, - 15 días en
- 35 días en - 30 días en
suministros obras,
obras, obras,
y servicios suministros y
suministros suministros
(2) servicios (2)
Regulación y servicios y servicios
- sin - sin
armonizada - 30 días en - 25 días en
reducción reducción en
concesiones concesiones
en concesiones
de obras y de obras y
concesiones de obras y
servicios (1) servicios
de obras y servicios (2)
servicios (2)
- 15 días en
De suministros
Administraciones y servicios
públicas (no - 26 días en
sujetos a obras y
regulación concesiones
armonizada) de obras y
servicios (3)
(0) Todos en días naturales.
(1) Desde la fecha del envío del anuncio del contrato a la Oficina de
Publicaciones de la Unión Europea.
(2) Esta reducción del plazo solo es admisible cuando el anuncio voluntario de
información previa se hubiese enviado para su publicación con una antelación
máxima de 12 meses y mínima de 35 días antes de la fecha de envío del
anuncio de licitación, siempre que en él se hubiese incluido, de estar
disponible, toda la información exigida para este.
(3) Desde la publicación del anuncio del contrato en el perfil del contratante.
6886 Propuesta de adjudicación

El órgano competente para la valoración de las proposiciones:
• Califica previamente la documentación justificativa de requisitos
previos (en sobre distinto al que contenga la proposición);
• Procede posteriormente a la apertura y examen de las proposiciones
(en plazo máximo de 20 días desde el fin del plazo de presentación de
ofertas -con aplicación de RGCAP art.83.1, 2, 3 y 6 -);
• Formula la propuesta de adjudicación al órgano de contratación, una
vez ponderados los criterios que deban aplicarse para efectuar la
selección del adjudicatario, y sin perjuicio de la intervención del comité de
expertos o del organismo técnico especializado (LCSP art.145.6 ), cuya
evaluación de los criterios que exijan un juicio de valor vinculará a aquel a
efectos de formular la propuesta.
En todo caso, la apertura de la oferta económica se realiza en acto
público, salvo cuando se prevea que en la licitación puedan emplearse
medios electrónicos.
Si han de tenerse en cuenta criterios distintos al del precio para valorar
las proposiciones, el órgano competente para ello puede solicitar, antes
de formular su propuesta, los informes técnicos precisos. Igualmente,
cuando sea necesario verificar que las ofertas cumplen con las
especificaciones técnicas del pliego.
La propuesta de adjudicación no crea derecho alguno en favor del
licitador propuesto frente a la Administración. No obstante, cuando el
órgano de contratación no adjudique el contrato de acuerdo con la
propuesta formulada deberá motivar su decisión.
6888
Precisiones
1) La subsanabilidad de omisiones o defectos depende de su naturaleza. Se aplica

el criterio de subsanación de los defectos de acreditación de cumplimiento del
requisito y de no subsanación de los incumplimientos sustantivos de estos (JCCA Inf
35/2002 ). De este modo, no es subsanable la falta de constitución de garantía
provisional, sí la falta de acreditación de haberla constituido dentro del plazo
establecido (JCCA Inf 31/2000 ).
2) La presentación de un resguardo de aval para justificar su constitución, en vez
del documento original es un mero defecto corregible (TS 27-11-98, EDJ 29825 ).
3) Las proposiciones presentadas -admitidas y rechazadas- se archivan en el
expediente. Una vez adjudicado el contrato y vencidos los plazos de interposición de
recursos, la documentación que acompaña a aquellas se pone a disposición de los
interesados (RGCAP art.87.4 ).
4) La propuesta de adjudicación no es un mero dictamen. Sin embargo si el órgano
de contratación no adjudica el contrato de acuerdo con las observaciones del
indebido dictamen que debería ser propuesta, emitido por el órgano competente, ha
de motivar su apartamiento (TSJ Galicia 28-6-01, EDJ 45457 ).
5) Es el órgano competente para valorar las proposiciones el que ha de determinar
la competencia técnica del órgano o sujeto al que se solicita el dictamen. Sin
embargo, en caso de informe por comité de expertos u organismo técnico
especializado (LCSP art.145.6 ) tal libertad se elimina.
6890 Adjudicación
Si el único criterio para seleccionar al adjudicatario del contrato es el del
precio , la adjudicación deberá recaer en el plazo máximo de 15 días
naturales desde el siguiente al de apertura de las proposiciones. Si ha de
tenerse en cuenta una pluralidad de criterios , o utilizándose un único
criterio sea este el del menor coste del ciclo de vida, el plazo máximo para
la adjudicación es de 2 meses desde igual fecha, salvo que se hubiese
establecido otro en el pliego de cláusulas administrativas particulares.
Estos plazos se ampliarán en 15 días hábiles cuando sea necesario seguir
los trámites de LCSP art.149.4 (bajas desproporcionadas o temerarias).
De no producirse la adjudicación dentro de los plazos señalados, los
licitadores pueden retirar su proposición y la garantía ofrecida.
Precisiones
1) Es radicalmente nula la adjudicación de un contrato en la que la mesa de

contratación altera el pliego de cláusulas, imponiendo a los licitadores determinados
condicionantes a la oferta, y ello inmediatamente antes de la apertura de plicas (TS
8-2-99, EDJ 1251 ).
2) Hasta la entrada en vigor de la L 34/2010 los plazos expuestos iban referidos
a la adjudicación provisional.
6892 Procedimiento abierto simplificado

(LCSP art.159 )
Como novedad introducida por L 9/2017 , los órganos de contratación

pueden acordar la utilización de un procedimiento abierto simplificado en
los contratos de obras, suministro y servicios cuando se cumplan las
condiciones siguientes:
a) Que su valor estimado sea igual o inferior a 2.000.000 de euros en el
caso de contratos de obras, y en el caso de contratos de suministro y de
servicios, sea igual o inferior a 100.000 euros.
b) Que entre los criterios de adjudicación previstos en el pliego no haya
ninguno evaluable mediante juicio de valor o, de haberlos, su ponderación
no supere el 25% del total, salvo en el caso de que el contrato tenga por
objeto prestaciones de carácter intelectual, como los servicios de
ingeniería y arquitectura, en que su ponderación no podrá superar el 45%
del total.
Como particularidades de este procedimiento cabe destacar las
siguientes:
• El anuncio de licitación del contrato únicamente precisará de
publicación en el perfil de contratante del órgano de contratación.
• Toda la documentación necesaria para la presentación de la oferta
tiene que estar disponible por medios electrónicos desde el día de la
publicación del anuncio en dicho perfil de contratante.
• El plazo para la presentación de proposiciones no podrá ser inferior a

15 días a contar desde el siguiente a la publicación en el perfil de
contratante del anuncio de licitación. En los contratos de obras el plazo
será como mínimo de 20 días.
• Todos los licitadores deben estar inscritos en el Registro Oficial de
Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público o, cuando proceda,
en el registro oficial de la correspondiente comunidad autónoma, en la
fecha final de presentación de ofertas, siempre que no se vea limitada la
concurrencia.
• No procederá la constitución de garantía provisional por parte de los
licitadores.
• Las proposiciones deberán presentarse necesaria y únicamente en el
registro indicado en el anuncio de licitación.
• La oferta se presentará en un único sobre en los supuestos en que en el
procedimiento no se contemplen criterios de adjudicación cuya
cuantificación dependa de un juicio de valor. En caso contrario, la oferta
se presentará en dos sobres.
• En los supuestos en que en el procedimiento se contemplen criterios de
adjudicación cuya cuantificación dependa de un juicio de valor, la
valoración de las proposiciones se hará por los servicios técnicos del
órgano de contratación en un plazo no superior a 7 días y, en todo caso,
con anterioridad al acto público de apertura del sobre que contenga la
oferta evaluable a través de criterios cuantificables mediante la mera
aplicación de fórmulas.
• En los casos en que a la licitación se presenten empresarios extranjeros
de un Estado miembro de la Unión Europea o signatario del Espacio
Económico Europeo, la acreditación de su capacidad, solvencia y ausencia
de prohibiciones se podrá realizar, bien mediante consulta en la
correspondiente lista oficial de operadores económicos autorizados de un
Estado miembro, bien mediante la aportación de la documentación
acreditativa de los citados extremos, que deberá presentar, en este último
caso, en el plazo concedido para la presentación de la garantía definitiva.
• En contratos de obras de valor estimado inferior a 80.000 euros, y en
contratos de suministros y de servicios de valor estimado inferior a
35.000 euros, excepto los que tengan por objeto prestaciones de carácter
intelectual, el procedimiento abierto simplificado tiene particularidades
procedimentales (LCSP art.159.6 ).
Precisiones
No es exigible temporalmente el requisito de inscripción en el registro de

licitadores hasta que se tramiten debidamente las múltiples solicitudes de
inscripción presentadas y pendientes de despacho, pues de otro modo resultaría
lesionado el principio de concurrencia. Mientras tal situación coyuntural persista, ha
de acudirse a las condiciones y mecanismos generales de acreditación de los
requisitos de aptitud para contratar (JCCPE Recomendación 24-9-18 ).
b. Procedimiento restringido
6897 Ausencia de generalidad

A diferencia del anterior, en este solo pueden presentar proposiciones los
empresarios solventes que, a su solicitud, sean seleccionados por el
órgano de contratación. En este procedimiento también queda excluida
cualquier negociación de los términos del contrato con los solicitantes o
candidatos.
Con carácter previo al anuncio de la licitación, el órgano de contratación
debe haber establecido los criterios objetivos de solvencia (LCSP art.74
s. ), con arreglo a los cuales serán elegidos los candidatos que serán
invitados a presentar proposiciones. Igualmente, ha de fijar el número
mínimo de empresarios a los que invitará a participar en el procedimiento,
que no podrá ser inferior a 5. Puede establecer el número máximo.
En cualquier caso, el número de candidatos invitados debe ser suficiente
para garantizar una competencia efectiva.
Los criterios o normas objetivos y no discriminatorios con arreglo a los
cuales se seleccionará a los candidatos, así como el número mínimo y, en
su caso, el número máximo de aquellos a los que se invitará a presentar
proposiciones se indicarán en el anuncio de licitación.
Precisiones
Cuando se fije un número máximo de candidatos que serán invitados a presentar

proposiciones, es aconsejable que en el pliego de cláusulas administrativas
particulares se establezca algún método que permita que permita valorar, con
referencia a la solvencia técnica y profesional, a cada una de las empresas
candidatas, a efecto de cursar la invitación a las más adecuadas. En caso de no
contenerse en el pliego ninguna disposición al respecto, en todo caso la decisión que
se adopte debe ser motivada (JCCA Inf 63/2008 ).
6899 Solicitudes de participación

Su régimen de plazos mínimos es el siguiente.
Plazo
Plazo general
impracticable
Contrato (en días
por situación
naturales)
de emergencia
15 en obras,
Regulación armonizada 30 (1) suministros y
servicios
Contratos no sujetos a regulación

15
armonizada
(1) A partir de la fecha del envío del anuncio a la Oficina de Publicaciones de la
Unión Europea. La publicación de la licitación en el BOE debe hacerse con una
antelación mínima equivalente al plazo común (10 días) fijado para la
presentación de las solicitudes de participación
(2) Desde la fecha de publicación del anuncio.
Cuando se trate de los contratos de defensa y seguridad (L 24/2011

art.39 ):
– si están sometidos a regulación armonizada: 37 días (30 en caso de
remisión de anuncios por medios telemáticos), que se reducen a 15 y 10,
respectivamente, en caso de urgencia incompatible con aquellos plazos;
– en otro caso, se aplica el plazo fijado en el anuncio de la convocatoria,
no inferior a 15 días.
6901 Selección de candidatos

El órgano de contratación selecciona a los que deban pasar a la siguiente
fase, a los que invitará, simultáneamente y por escrito, a presentar sus
proposiciones en el plazo que proceda (LCSP art.162 ).
El número de candidatos invitados a presentar proposiciones debe ser
igual, al menos, al mínimo que, en su caso, se haya fijado previamente.
Cuando el número de candidatos que cumplan los criterios de selección
sea inferior a ese número mínimo, el órgano de contratación puede
continuar el procedimiento con los que reúnan las condiciones exigidas,
sin que pueda invitarse a empresarios que no hayan solicitado participar
en el mismo, o a candidatos carentes de tales condiciones.
Las invitaciones contendrán una referencia al anuncio de licitación
publicado e indicarán:
- la fecha límite para la recepción de ofertas;
- la dirección a la que deban enviarse y la lengua o lenguas en que deban
estar redactadas;
- los documentos que, en su caso, se deban adjuntar
complementariamente;
- los criterios de adjudicación del contrato que se tendrán en cuenta y su
ponderación relativa o, en su caso, el orden decreciente de importancia
atribuido a los mismos, si no figurasen en el anuncio de licitación; y
- el lugar, día y hora de la apertura de proposiciones.
La invitación a los candidatos contendrá, asimismo, las indicaciones
pertinentes para permitir el acceso por medios electrónicos a los pliegos
y demás documentación complementaria.
Cuando estuviera permitido dar acceso por medios no electrónicos a los
pliegos y demás documentación complementaria, la invitación indicará
esta circunstancia y la forma en que la documentación será puesta a
disposición de los candidatos.
6903 Proposiciones. Plazos

Los plazos mínimos se recogen en el siguiente cuadro.
Reducción
por anuncio
Reducción Plazo general
de
Plazo por impracticable
Contrato información
general (0) remisión por situación
previa
telemática de urgencia
(LCSP
art.134)
- 10 días en
obras, - 10 días en
- 25 días en
suministros obras,
obras,
y servicios suministros y
suministros
(2) servicios (2)
Regulación y servicios
30 días (1) - sin - sin
armonizada - 20 días en
reducción reducción en
concesiones
en concesiones
de obras y
concesiones de obras y
servicios
de obras y servicios
servicios
No sujetos a
regulación 10 días (3) - - -
armonizada
(0) Todos en días naturales.
(1) Desde la fecha del envío de la invitación escrita.
(2) Esta reducción del plazo solo será admisible cuando el anuncio de
información previa se hubiese enviado para su publicación antes de los 35 días
y dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de envío del anuncio de
licitación, siempre que en él se hubiese incluido, de estar disponible, toda la
información exigida para este.
(3) Desde la fecha de envío de la invitación escrita.
Precisiones
Respecto de los contratos de defensa y seguridad sujetos a la L 24/2011 , el plazo

general es de 40 días, reducible a 36 por anuncio previo y a 22 en caso de concurrir
este y motivación específica. A su vez, estos plazos pueden acortarse en 5 días
cuando el órgano de contratación proporcione acceso a los pliegos y documentación
contractual por medios electrónicos a partir de la fecha de publicación del anuncio; y
en caso de remisión telemática de anuncios, en 7 días acumulables a la anterior
reducción; en el supuesto de urgencia incompatible con estos plazos, puede fijarse
otro, nunca inferior a 10 días (L 24/2011 art.42 ).
6905 Adjudicación
Se aplican las reglas del procedimiento abierto, salvo -obviamente- la

necesidad de calificar previamente la documentación justificativa del
cumplimiento de requisitos.
c. Procedimientos con negociación

6910 En este procedimiento la adjudicación recae en el licitador

justificadamente elegido por el órgano de contratación, tras efectuar
consultas con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato
con uno o varios de ellos.
Como regla no es preciso dar publicidad previa al procedimiento, salvo en
los supuestos específicamente establecidos (LCSP art.168 ), en los que
será posible la presentación de ofertas en concurrencia por cualquier
empresario interesado.
Precisiones
En los ámbitos de defensa y seguridad el procedimiento negociado con publicación

de anuncio de licitación es un cauce ordinario, al que puede acudirse por el órgano
de contratación sin motivación específica -a diferencia del tratamiento común en
LCSP, conforme a la que solo puede emplearse este trámite en los supuestos legales
(LCSPart.167 y 168 ). No así el procedimiento negociado sin publicidad, sujeto en
el ámbito de la L 24/2011 al concurso de motivo específico. La enumeración legal
de casos en los que no es necesario publicar anuncio de licitación es coincidente en
buena parte con la que, en el régimen general, habilita al empleo del procedimiento
negociado. En todo caso, para contratos cuyo valor estimado sea inferior a 200.000
euros -obras- y 60.000 euros -suministro o servicios- respectivamente (L 24/2011
art.44 ).
6912 Supuestos de aplicación del procedimiento negociado con publicidad

(LCSP art.167 )
Puede emplearse este procedimiento:

a) Cuando para dar satisfacción a las necesidades del órgano de
contratación resulte imprescindible que la prestación, tal y como se
encuentra disponible en el mercado, sea objeto de un trabajo previo de
diseño o de adaptación por parte de los licitadores.
b) Cuando la prestación objeto del contrato incluya un proyecto o
soluciones innovadoras.
c) Cuando el contrato no pueda adjudicarse sin negociaciones previas
debido a circunstancias específicas vinculadas a la naturaleza, la
complejidad o la configuración jurídica o financiera de la prestación que
constituya su objeto, o por los riesgos inherentes a la misma.
d) Cuando el órgano de contratación no pueda establecer con la
suficiente precisión las especificaciones técnicas por referencia a una
norma, evaluación técnica europea, especificación técnica común o
referencia técnica.
e) Cuando en los procedimientos abiertos o restringidos seguidos

previamente solo se hubieran presentado ofertas irregulares o
inaceptables.
Se considerarán irregulares, en particular, las ofertas que no
correspondan a los pliegos de la contratación, que se hayan recibido fuera
de plazo, que muestren indicios de colusión o corrupción, o que hayan
sido consideradas anormalmente bajas por el órgano de contratación. Se
considerarán inaceptables, en particular, las ofertas presentadas por
licitadores que no posean la cualificación requerida y las ofertas cuyo
precio rebase el presupuesto del órgano de contratación tal como se haya
determinado y documentado antes del inicio del procedimiento de
contratación.
f) Cuando se trate de contratos de servicios sociales personalísimos que
tengan por una de sus características determinantes el arraigo de la
persona en el entorno de atención social, siempre que el objeto del
contrato consista en dotar de continuidad en la atención a las personas
que ya eran beneficiarias de dicho servicio.
6914 Supuestos de aplicación del procedimiento negociado sin publicidad

(LCSP art.168 )
Procede únicamente en los siguientes casos:

a) En los contratos de obras , suministros , servicios , concesión de
obras y concesión de servicios, en los casos en que:
• No se haya presentado ninguna oferta, ninguna oferta adecuada,
ninguna solicitud de participación o ninguna solicitud de participación
adecuada en respuesta a un procedimiento abierto o a un procedimiento
restringido, siempre que las condiciones iniciales del contrato no se
modifiquen sustancialmente, sin que en ningún caso se pueda
incrementar el presupuesto base de licitación ni modificar el sistema de
retribución, y que se envíe un informe a la Comisión Europea cuando esta
así lo solicite.
• Cuando las obras, los suministros o los servicios solo puedan ser
encomendados a un empresario determinado, por alguna de las
siguientes razones:
- que el contrato tenga por objeto la creación o adquisición de una obra
de arte o representación artística única no integrante del Patrimonio
Histórico Español;
- que no exista competencia por razones técnicas; o
- que proceda la protección de derechos exclusivos, incluidos los
derechos de propiedad intelectual e industrial.
• Cuando el contrato haya sido declarado secreto o reservado , o
cuando su ejecución deba ir acompañada de medidas de seguridad
especiales conforme a la legislación vigente, o cuando lo exija la
protección de los intereses esenciales de la seguridad del Estado y así se
haya declarado conforme a LCSP art.19.2.c ).
b) En los contratos de obras , suministros y servicios, en los casos en

que:
• Una imperiosa urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles
para el órgano de contratación y no imputables al mismo, demande una
pronta ejecución del contrato que no pueda lograrse mediante la
aplicación de la tramitación de urgencia.
• Cuando para dar satisfacción a las necesidades del órgano de
contratación resulte imprescindible que la prestación, tal y como se
encuentra disponible en el mercado, sea objeto de un trabajo previo de
diseño o de adaptación por parte de los licitadores, siempre y cuando en
la negociación se incluya a todos los licitadores que, en el procedimiento
antecedente, hubiesen presentado ofertas conformes con los requisitos
formales del procedimiento de contratación, y siempre que las
condiciones iniciales del contrato no se modifiquen sustancialmente, sin
que en ningún caso se pueda incrementar el precio de licitación ni
modificar el sistema de retribución.
c) En los contratos de suministro, además, en los siguientes casos:
• Cuando los productos se fabriquen exclusivamente para fines de
investigación, experimentación, estudio o desarrollo.
• Cuando se trate de entregas adicionales efectuadas por el proveedor
inicial que constituyan, bien una reposición parcial de suministros o
instalaciones de uso corriente, o bien una ampliación de los suministros o
instalaciones existentes, si el cambio de proveedor obligase al órgano de
contratación a adquirir material con características técnicas diferentes,
dando lugar a incompatibilidades o a dificultades técnicas de uso y de
mantenimiento desproporcionadas.
• Cuando se trate de la adquisición en mercados organizados o bolsas de
materias primas de suministros que coticen en los mismos.
• Cuando se trate de un suministro concertado en condiciones
especialmente ventajosas con un proveedor que cese definitivamente en
sus actividades comerciales, o con los administradores de un concurso, o
a través de un acuerdo judicial o un procedimiento de la misma
naturaleza.
d) En los contratos de servicios , además, en el supuesto de que el
contrato en cuestión sea la consecuencia de un concurso de proyectos y,
con arreglo a las normas aplicables deba adjudicarse al ganador. En caso
de que existan varios ganadores, se debe invitar a todos ellos a participar
en las negociaciones.
Asimismo, cuando se trate de un servicio concertado en condiciones
especialmente ventajosas con un proveedor que cese definitivamente en
sus actividades comerciales, o con los administradores de un concurso, o
a través de un acuerdo judicial o un procedimiento de la misma
naturaleza.
e) En los contratos de obras y de servicios , cuando las obras o servicios
que constituyan su objeto consistan en la repetición de otros similares
adjudicados al mismo contratista previa publicación del correspondiente
anuncio de licitación, bajo determinadas condiciones.
Precisiones
1) Tras la entrada en vigor de la LCSP desaparece la posibilidad de adjudicar por

procedimiento negociado contratos por razón de cuantía.
2) Durante el periodo transitorio -desde 18-4-2016 hasta la entrada en vigor de la
LCSP: 10-3-2018-, y como consecuencia del efecto directo de Dir 2014/23/UE y
Dir 2014/24/UE , se consideró que el procedimiento negociado solo podía
emplearse para adjudicar contratos sujetos a regulación armonizada cuando
estuviesen recogidos en RDLeg 3/2011 art.170 a 174 y, adicionalmente,
figurasen en Dir 2014/24/UE art.26.4 o 32, en caso de contratos de obras,
suministros o servicios; o en Dir 2014/23/UE art.31.4 y 5 , respecto de contratos
de concesión de obra pública o de gestión de servicio público (JCCA Recomendación
15-3-16 ).
6916 Trámite
En el pliego de cláusulas administrativas particulares se determinarán:
- los aspectos económicos y técnicos que, en su caso, hayan de ser
objeto de negociación con las empresas;
- la descripción de las necesidades de los órganos de contratación y de
las características exigidas para los suministros, las obras o los servicios
que hayan de contratarse;
- el procedimiento que se seguirá para negociar, que en todo momento
garantizará la máxima transparencia de la negociación, la publicidad de la
misma y la no discriminación entre los licitadores que participen;
- los elementos de la prestación objeto del contrato que constituyen los
requisitos mínimos que han de cumplir todas las ofertas;
- los criterios de adjudicación.
La información facilitada será lo suficientemente precisa como para que
los operadores económicos puedan identificar la naturaleza y el ámbito de
la contratación y decidir si solicitan participar en el procedimiento (LCSP
art.166.2 ).
En los ámbitos de la defensa y seguridad se prevé como posible un
trámite previo de selección de contratistas con el fin de limitar el número
de licitadores con los que llevar a efecto el diálogo, de forma que este se
limite a los que reúnan requisitos de solvencia que aseguren la correcta
ejecución del contrato (L 24/2011 art.43 ). En este campo, en su caso,
se aplica el régimen de plazos expuesto en nº 6899 .
Precisiones
Bajo vigencia del RDLeg 3/2011 , el Consejo de Ministros aprobó como

instrucción el siguiente régimen de publicidad, con aplicación a todas las entidades
incluidas en el sector público estatal, respecto de todos los contratos de RDLeg
3/2011 art.177.2 (no sujetos a regulación armonizada con cuantías inferiores a las
legalmente previstas), cuyo valor estimado sea igual o inferior a 200.000 euros si se
trata de contratos de obras y 60.000 euros si se trata de otros contratos, sin
perjuicio de la publicidad legalmente prevista para el resto de los contratos
mencionados en tal precepto (Acuerdo Consejo Ministros 19-12-16 , BOE 21-12-
16). Este régimen debe reputarse vigente hasta la entrada en vigor de LCSP -10-3-
2018-.
• En el perfil del contratante del órgano de contratación, que en todo caso se

integra en la Plataforma de Contratación del Sector Público, se han de publicar
anuncios con carácter previo o simultáneo a cursar, en su caso, la invitación a
formular una primera oferta que sea objeto de negociación.
• En el anuncio, que permitirá acceder a los pliegos, se debe fijar el plazo, no inferior
a 7 días hábiles, para que los operadores económicos presenten las correspondientes
ofertas.
• Los poderes adjudicadores que no tengan naturaleza de Administración pública,
han de publicar anuncios en los que se fijará el mismo plazo mínimo para recibir
ofertas para todos los contratos no sujetos a regulación armonizada que deben
adjudicarse por los procedimientos previstos en sus instrucciones de contratación.
• No se puede excluir del procedimiento a ningún operador económico que
presente una oferta admisible, de conformidad con lo establecido en el pliego de
cláusulas administrativas particulares y cumpla los requisitos de aptitud establecidos
para celebrar el contrato.
Por la JCCA del Estado se ha de dar traslado del contenido de este acuerdo a las
comunidades y ciudades autónomas y a las asociaciones o federaciones de
entidades locales con mayor implantación, a los efectos de que, si resulta
procedente, adopten en su ámbito de competencia instrucciones de contenido
análogo a las que se aprueban en él.
6918 Negociación de los términos del contrato

Es necesario solicitar ofertas, al menos y siempre que sea posible, a 3
empresas capacitadas para la realización del objeto contractual.
El procedimiento puede articularse, por decisión del órgano de
contratación, en fases sucesivas, para reducir progresivamente el número
de ofertas a negociar mediante la aplicación de los criterios de
adjudicación señalados en el anuncio de licitación o en el pliego de
condiciones, indicándose en estos si se va a hacer uso de esta facultad. El
número de soluciones que lleguen hasta la fase final deberá ser lo
suficientemente amplio como para garantizar una competencia efectiva,
siempre que se hayan presentado un número suficiente de soluciones o
de candidatos adecuados.
El órgano de contratación negociará con los licitadores, siempre de
acuerdo con el principio de igualdad de trato, las ofertas que estos hayan
presentado para adaptarlas a los requisitos indicados en el pliego de
cláusulas administrativas particulares y en el anuncio de licitación, en su
caso, y en los posibles documentos complementarios, con el fin de
identificar la oferta económicamente más ventajosa.
En el expediente deberá dejarse constancia de las invitaciones cursadas,
de las ofertas recibidas y de las razones para su aceptación o rechazo.
Precisiones
1) La elección de este procedimiento tiene carácter excepcional, pues solo es de

aplicación a los supuestos establecidos y relacionados en la Ley para cada tipo
contractual (TS 28-12-92 , EDJ 6215 ; JCCA Inf 11/2004 , en relación con el
contrato de servicios).
2) En la fase de selección de empresas que serán invitadas a participar en un
procedimiento negociado cabe aplicar la doctrina de la denominada discrecionalidad
técnica de la Administración. Ello supone que, tratándose de cuestiones que se
evalúan aplicando criterios estrictamente técnicos, el TACRC (nº 8925 s. ) o el
órgano judicial contencioso-administrativo no puede corregirlos aplicando criterios
jurídicos. No se quiere decir con ello, sin embargo, que el resultado de estas
valoraciones no pueda ser objeto de análisis por parte de dichos órganos, sino que
este análisis debe quedar limitado de forma exclusiva a los aspectos formales de la
valoración, tales como las normas de competencia o de procedimiento, a que en la
valoración no se hayan aplicado criterios de arbitrariedad o discriminatorios o que
finalmente no se haya incurrido en error material al efectuarla. Fuera de estos
aspectos, se deben respetar los resultados de dicha valoración (TACRC Resol
296/2011, 7-12-11).
3) La nota diferenciadora del procedimiento negociado frente al abierto y al
restringido es que, mientras que en estos no existe posibilidad de entrar en
negociación sobre la propuesta presentada por cada licitador, en aquel se exige que
previamente se haya fijado el objeto de la negociación y que, una vez efectuada esta,
se determinen los términos del contrato, cerrando el contenido de los pliegos como
soporte en el que se fijan los derechos y obligaciones de las partes y se definen los
pactos y condiciones propios del contrato. Por ello, si en el pliego no se establece
cuál es el objeto de la negociación, falta uno de los elementos caracterizadores del
procedimiento negociado, por lo que se estará en presencia de un procedimiento
abierto o restringido (JCCA Inf 48/2009 , 1-2-10 ).
d. Diálogo competitivo
6920 En él se dirige, por el órgano de contratación -que podrá establecer

primas o compensaciones para los participantes-, un diálogo con los
candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, para desarrollar
una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades y que
servirán de base para que los candidatos elegidos presenten una oferta.
Está limitado a ciertos contratos de gran complejidad (p.e. la ejecución de
grandes infraestructuras integradas), y persigue la adjudicación y
definición final de su objeto previa interacción entre Administración y
licitadores.
6922 Supuestos de aplicación

El procedimiento de diálogo competitivo puede utilizarse en los mismos
supuestos que el procedimiento negociado con publicidad (nº 6912 ).
6924 Anuncio de licitación

Este procedimiento comienza por la publicación de un anuncio de
licitación.
El órgano de contratación debe dar a conocer sus necesidades y
requisitos en dicho anuncio de licitación o en un documento descriptivo
-que sustituye a los pliegos en este contrato-, que no puede ser
modificado posteriormente.
Al mismo tiempo y en los mismos documentos, el órgano de contratación
también debe dar a conocer y definir los criterios de adjudicación
elegidos y dar un plazo de ejecución aproximado.
Son de aplicación las reglas del procedimiento restringido en lo que
respecta a la selección de candidatos, de solicitantes, presentación de
solicitudes y, con ciertos matices, invitaciones (LCSPart.160.2, 161 y
162.4 ). No obstante, en caso de que se decida limitar el número de
empresas a las que se invita a tomar parte en el diálogo, este no puede

ser inferior a 3.
6926 Diálogo
Se desarrolla, con respeto al principio de igualdad de trato, por el órgano
de contratación con los candidatos seleccionados, con el fin de
determinar y definir los medios adecuados para satisfacer sus
necesidades. Pueden debatirse todos los aspectos del contrato, pero el
citado órgano no puede revelar a los demás participantes las soluciones
propuestas por uno u otros datos confidenciales que este les comunique
sin previo acuerdo de este.
Como sucede en el negociado, el procedimiento podrá articularse en
fases sucesivas, en términos semejantes a los allí expuestos.
El órgano de contratación proseguirá el diálogo hasta que se encuentre en
condiciones de determinar las soluciones que puedan responder a sus
necesidades. Tras declarar cerrado el diálogo e informar de ello a todos
los participantes, les invitará a que presenten su oferta final, basada en la
solución o soluciones presentadas y especificadas durante la fase de
diálogo, indicando la fecha límite y la dirección a la que deba enviarse.
6928 Ofertas
Deben incluir todos los elementos requeridos y necesarios para la
realización del proyecto. Se evalúan por el órgano de contratación en
función de los criterios de adjudicación establecidos en el anuncio de
licitación o en el documento descriptivo y seleccionará la oferta
económicamente más ventajosa. Para esta valoración habrán de tomarse
en consideración, necesariamente, varios criterios, sin que sea posible
adjudicar el contrato únicamente basándose en el precio ofertado.
Puede requerirse al licitador cuya oferta se considere más ventajosa
económicamente para que aclare determinados aspectos de la misma o
ratifique los compromisos que en ella figuran, siempre que con ello no se
modifiquen elementos sustanciales de la oferta o de la licitación, se
falsee la competencia, o se produzca un efecto discriminatorio.
Precisiones
1) Para asistir al órgano de contratación en los procedimientos de esta clase que se

sigan por las Administraciones públicas estatales, se constituirá una mesa de
contratación (nº 6981 ) a la que se incorporarán personas especialmente
cualificadas en la materia sobre la que verse el diálogo, designadas por el órgano de
contratación. El número de estas personas será igual o superior a 1/3 de los
componentes de la mesa y participarán en las deliberaciones con voz y voto.
2) Las reglas rectoras del diálogo competitivo expuestas en este apartado y los
precedentes se recogen con sustancial identidad en la L 24/2011 respecto de los
contratos de seguridad y defensa sometidos a ella, aplicándose respecto de estos,
las normas rectoras del procedimiento restringido contenidas en dicha Ley (L
24/2011art.48 a 52 en relación con L 24/2011art.39 a 42 ).
3) En el procedimiento de diálogo competitivo, el acto por el que se acuerda la
selección de los candidatos que van a ser invitados a participar en el mismo, debe
ser adecuadamente motivado sobre la base de los criterios fijados en el pliego y ser
notificado tanto a los candidatos seleccionados -mediante la correspondiente
invitación - como a los rechazados, con el suficiente contenido e información como

para que cualquiera de estos puedan interponer el correspondiente recurso. La
notificación efectuada y la información a efecto de interposición de recurso, debe
limitarse a los aspectos relativos a la aplicación de criterios objetivos de solvencia
con arreglo a los que debe resolverse esta fase de selección, teniendo en cuenta el
deber de confidencialidad impuesto por la LCSP (JCCA Inf 6/2011, 28-10-11 ).
e. Asociación para la innovación

(LCSP art.177 a 182 )
6929 Se introduce este procedimiento de adjudicación por L 9/2017 para

aquellos casos en que resulte necesario realizar actividades de
investigación y desarrollo respecto de obras, servicios y productos
innovadores, para su posterior adquisición por la Administración. Se trata,
por tanto, de supuestos en que las soluciones disponibles en el mercado
no satisfagan las necesidades del órgano de contratación.
Se trata de un proceso en el que, tras una convocatoria de licitación,
cualquier empresario puede formular una solicitud de participación, tras
lo cual, los candidatos que resulten seleccionados podrán formular
ofertas, convirtiéndose así en licitadores, en el marco de un proceso de
negociación. Este podrá desarrollarse en fases sucesivas, y culminará con
la creación de la asociación para la innovación. Esta asociación para la
innovación se estructurará a su vez en fases sucesivas, pero ya no tendrá
lugar entre el órgano de contratación y los licitadores, sino entre aquel y
uno o más socios; y generalmente culminará con la adquisición de los
suministros, servicios u obras resultantes.
Se trata, por tanto, de un procedimiento en el que podrían distinguirse,
esquemáticamente, cuatro momentos diferenciados: selección de
candidatos, negociación con los licitadores, asociación con los socios y
adquisición del producto resultante.
Los contratos que se adjudiquen por este procedimiento se rigen:
a) En la fase de investigación y desarrollo, por las normas que se
establezcan reglamentariamente, así como por las prescripciones
contenidas en los correspondientes pliegos y, supletoriamente, por las
normas del contrato de servicios.
b) En la fase de ejecución de las obras, servicios o suministros derivados
de este procedimiento, por las normas correspondientes al contrato
relativo a la prestación de que se trate.
6929.1 Selección de candidatos

Cualquier empresario puede presentar una solicitud de participación en
respuesta a una convocatoria de licitación, proporcionando la información
sobre los criterios objetivos de solvencia que haya solicitado el órgano de
contratación.
El plazo mínimo para la recepción de las solicitudes de participación será
de 30 días a partir de la fecha de envío del anuncio de licitación, cuando el
contrato esté sujeto a regulación armonizada. En otro caso, dicho plazo
no podrá ser inferior a 20 días contados desde la publicación del anuncio

de licitación en el perfil de contratante.
Solo los empresarios a los que invite el órgano de contratación tras
evaluar la información solicitada podrán presentar proyectos de
investigación e innovación destinados a responder a las necesidades
señaladas por el órgano de contratación que no puedan satisfacerse con
las soluciones existentes.
Los órganos de contratación podrán limitar el número de candidatos
aptos que hayan de ser invitados a participar en el procedimiento, siendo
3 el número mínimo de empresarios a los que se invitará a negociar.
6929.2 Negociación con los licitadores

Concluida la selección de los candidatos, el órgano de contratación les
invitará a presentar sus proyectos de investigación e innovación para
responder a las necesidades a cubrir.
Los contratos se adjudicarán únicamente con arreglo al criterio de la
mejor relación calidad-precio (LCSP art.145.3.b ).
Salvo que se disponga de otro modo, los órganos de contratación
negociarán con los candidatos seleccionados las ofertas iniciales y todas
las ofertas ulteriores presentadas por estos, excepto la oferta definitiva,
con el fin de mejorar su contenido, pero no se negociarán los requisitos
mínimos ni los criterios de adjudicación.
Las negociaciones podrán desarrollarse en fases sucesivas, y los órganos
de contratación velarán por que todos los licitadores reciban igual trato.
Con ese fin, no facilitarán, de forma discriminatoria, información que
pueda dar ventajas a determinados licitadores con respecto a otros. Los
órganos de contratación no revelarán a los demás participantes los datos
confidenciales que les hayan sido comunicados por un candidato o
licitador participante en la negociación sin el acuerdo previo de este.
6929.3 Asociación con los socios

La asociación para la innovación se estructurará en fases sucesivas
siguiendo la secuencia de las etapas del proceso de investigación e
innovación, que podrá incluir la fabricación de los productos, la prestación
de los servicios o la realización de las obras. La asociación para la
innovación fijará unos objetivos intermedios que deberán alcanzar los
socios y proveerá el pago de la retribución en plazos adecuados.
Sobre la base de esos objetivos, el órgano de contratación podrá decidir,
al final de cada fase, resolver la asociación para la innovación o, en el
caso de una asociación para la innovación con varios socios, reducir el
número de socios mediante la resolución de los contratos individuales,
siempre que el órgano de contratación haya indicado en los pliegos de
cláusulas administrativas particulares que puede hacer uso de estas
posibilidades y las condiciones en que puede hacerlo.
En el caso de las asociaciones para la innovación con varios socios, el
órgano de contratación no revelará a los otros socios las soluciones
propuestas u otros datos confidenciales que comunique un socio en el

marco de la asociación sin el acuerdo de este último.
6929.4 Adquisición del producto resultante

Finalizadas las fases de investigación y desarrollo, el órgano de
contratación analizará si sus resultados alcanzan los niveles de
rendimiento y costes acordados y resolverá lo procedente sobre la
adquisición de las obras, servicios o suministros resultantes.
Las adquisiciones derivadas de asociaciones para la innovación se
realizarán en los términos establecidos en el pliego de cláusulas
administrativas particulares. Cuando la asociación se realice con varios
empresarios, la selección del empresario al que se deba efectuar dichas
adquisiciones se realizará sobre las base de los criterios objetivos que se
hayan establecido en el pliego.
f. Concursos de proyectos
6930 Son los procedimientos que persiguen la obtención de planos o

proyectos, principalmente en los campos de la arquitectura, el urbanismo,
la ingeniería y el procesamiento de datos, a través de una selección que,
tras la correspondiente licitación, se encomienda a un jurado.
Las normas que se exponen se aplican a concursos de proyectos
organizados en el marco de un procedimiento de adjudicación de un
contrato de servicios o concursos con primas de participación o pagos a
los participantes. No se aplican a los concursos de proyectos que se
encuentren en casos equiparables a los negocios excluidos (LCSP art.4
s. ) y contratos no sujetos a regulación armonizada (LCSP art.19.2 ),
con independencia de su cuantía.
Se consideran sujetos a regulación armonizada los concursos de
proyectos cuya cuantía sea igual o superior a los umbrales fijados para los
contratos de servicios -LCSP art.22.1.a y b - (135.000 euros, 209.000
euros -ver nº 1473 -) en función del órgano que efectúe la convocatoria.
El régimen del concurso se fija en unas normas denominadas «bases», que
se pondrán a disposición de quienes estén interesados en participar en el
mismo.
Si se decide limitar el número de participantes, su selección debe
efectuarse aplicando criterios objetivos, claros y no discriminatorios, sin
que el acceso a la participación pueda limitarse a un determinado ámbito
territorial, o a personas físicas con exclusión de las jurídicas o a la inversa.
En cualquier caso, al fijar el número de candidatos invitados a participar,
debe tenerse en cuenta la necesidad de garantizar una competencia real.
La licitación del concurso de proyectos se publica en la forma prevista en
LCSP art.135 (anuncio de licitación). Su resultado, en la forma prevista
en nº 6960 .
6932 Jurado
Está compuesto por personas físicas independientes de los participantes

en el concurso. Cuando se exija una cualificación profesional específica
para participar en un concurso de proyectos, al menos 2/3 de los
miembros del jurado debe poseer dicha cualificación u otra equivalente.
Adopta sus decisiones o dictámenes sobre la base de proyectos
anónimos (que lo siguen siendo hasta la emisión del dictamen o decisión),
y atendiendo únicamente a los criterios indicados en el anuncio de
celebración del concurso. Hace constar en un informe la clasificación de
los proyectos, teniendo en cuenta los méritos de cada uno, junto con sus
observaciones y cualesquiera aspectos que requieran aclaración.
De ser necesario, puede invitarse a los participantes a que respondan a
preguntas que el jurado haya incluido en el acta para aclarar cualquier
aspecto de los proyectos, debiendo levantarse un acta completa del
diálogo entre los miembros del jurado y los participantes.
Conocido el dictamen del jurado y teniendo en cuenta el contenido de la
clasificación y del acta el órgano de contratación adjudica el concurso,
motivadamente si no se ajusta a la propuesta o propuestas del jurado.
En defecto estas reglas, se aplican por las disposiciones reguladoras de la
contratación de servicios.
Precisiones
1) La regulación de la composición del jurado es norma básica (LCSP disp.final

1ª ).
2) La utilización de la experiencia como criterio de valoración de la aptitud exigida
en el pliego cumple lo preceptuado tanto en LCSP art.185 , como con los
principios generales consagrados en la Ley, pues la misma puede ser considerada
como un criterio de selección de los participantes, que no de adjudicación, en
cuanto que lo que se persigue con la cláusula impugnada es una selección previa de
candidatos a los cuales se les aplicarán los criterios de adjudicación previstos en el
pliego, siendo admisible que los criterios elegidos para seleccionar a los candidatos
sean valorados o ponderados, lo cual permite establecer un orden de prelación entre
los licitadores, al objeto de seleccionar a aquellos cuyas ofertas serán objeto de
valoración conforme a los criterios fijados en el pliego (TACRC Resol 170/2011, 29-
6-11 ).
E. Adjudicación de contratos por otros entes del sector público

6935 La sujeción de estos al régimen de la LCSP no es uniforme, sino que

frente a la sujeción integral, o de primer grado, de las Administraciones
públicas, los poderes adjudicadores se someten con una intensidad
intermedia o de segundo grado, y las restantes entidades públicas
carentes de condición administrativa y del carácter de poder adjudicador,
se sujetan a la citada norma con una intensidad reducida o de tercer
grado, prácticamente limitada el plano de los principios y adjudicación a
oferta económicamente más ventajosa.
6937 Poderes adjudicadores
El régimen es diferente en función de que se trate de contratos sujetos a

regulación armonizada o no.
6938 Contratos sujetos a regulación armonizada y contratos subvencionados

armonizados
Con efecto 10-3-2018, la preparación y adjudicación de los contratos
sujetos a regulación armonizada que concierten los poderes
adjudicadores se rigen por las mismas normas que las Administraciones
públicas (LCSP art.115 a 187 ), con las particularidades que en dichas
normas se prevén, y que se tratan en capítulos anteriores.
6939 Contratos no sujetos a regulación armonizada

Se aplican las siguientes disposiciones:
a) Los contratos de valor estimado inferior a 40.000 euros , cuando se
trate de contratos de obras, de concesiones de obras y concesiones de
servicios, o a 15.000 euros, cuando se trate de contratos de servicios y
suministros, podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario con
capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria
para realizar la prestación objeto del contrato.
b) Los contratos de obras, concesiones de obras y concesiones de
servicios cuyo valor estimado sea igual o superior a 40.000 euros e
inferior a 5.225.000 euros y los contratos de servicios y suministros de
valor estimado superior a 15.000 euros e inferior a 209.000 euros, se
podrán adjudicar por cualquiera de los procedimientos previstos para las
Administraciones públicas (LCSP art.131 a 187 ), con excepción del
procedimiento negociado sin publicidad, que únicamente se podrá utilizar
en los casos previstos en LCSP art.168 .
6940 Efectos y extinción

Los efectos y extinción de los contratos celebrados por los poderes
adjudicadores que no pertenezcan a la categoría de Administraciones
públicas, estén o no sujetos a regulación armonizada, se regirán por
normas de Derecho privado , con las siguientes particularidades:
• Serán aplicables:
- las normas sobre obligaciones en materia medioambiental, social o
laboral (LCSP art.201 );
- las condiciones especiales de ejecución (LCSP art.202 );
- los supuestos de modificación del contrato (LCSP art.203 a 205 );
- las normas sobre cesión y subcontratación (LCSP art.214 a 217 ); y
- las normas sobre racionalización técnica de la contratación (LCSP
art.218 a 228 ); así como,
- las condiciones de pago (LCSP art.198.4º , 210.4º y 243.1º ).
• En los casos en que la modificación del contrato no estuviera prevista
en el pliego de cláusulas administrativas particulares, siempre que su
importe sea igual o superior a 6.000.000 de euros y la cuantía de la
modificación, aislada o conjuntamente, fuera superior a un 20% del precio
inicial del contrato, IVA excluido, será necesaria la autorización del

departamento ministerial u órgano de la Administración autonómica o
local al que esté adscrita o corresponda la tutela de la entidad
contratante, previo dictamen preceptivo del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la comunidad autónoma.
• En estos contratos será en todo caso causa de resolución la
imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente
pactados, cuando no sea posible modificar el contrato (LCSP art.204 ,
205 y 211.i ).
• A los contratos de concesión de obras y concesión de servicios les
serán de aplicación las causas de resolución establecidas en LCSP
art.279 y 294 .
• En los contratos de servicios consistentes en la elaboración íntegra de
un proyecto de obra, se exigirá la responsabilidad del contratista por
defectos o errores del proyecto (LCSP art.314.2 ).
Precisiones
Para los procedimientos de adjudicación iniciados antes de 10-3-2018 -entrada en

vigor de la LCSP-, debe tenerse en cuenta la instrucción del Consejo de Ministros
sobre el régimen de publicidad, con aplicación a los contratos de RDLeg 3/2011
art.191 -expuestos en este apartado-, celebrados por poderes adjudicadores que
no tengan el carácter de Administraciones públicas, cuando su cuantía, con exclusión
del IVA o impuesto equivalente, sea superior a 50.000 euros, si se trata de contratos
de obras, o a 18.000 euros, en el resto (Acuerdo Consejo Ministros 19-12-16 ,
BOE 21-12-16).
A estos efectos, las entidades del sector público estatal que, siendo poderes
adjudicadores, no tengan naturaleza de Administración pública deben proceder a
adaptar sus respectivas instrucciones de contratación.
• En el perfil del contratante del órgano de contratación, que en todo caso se
integra en la Plataforma de Contratación del Sector Público, se han de publicar
anuncios con carácter previo o simultáneo a cursar, en su caso, la invitación a
formular una primera oferta que sea objeto de negociación.
• En el anuncio, que permitirá acceder a los pliegos, se debe fijar el plazo, no inferior
a 7 días hábiles, para que los operadores económicos presenten las correspondientes
ofertas.
• Los poderes adjudicadores que no tengan naturaleza de Administración pública,
han de publicar anuncios en los que se fijará el mismo plazo mínimo para recibir
ofertas, para todos los contratos no sujetos a regulación armonizada que deben
adjudicarse por los procedimientos previstos en sus instrucciones de contratación.
• No se puede excluir del procedimiento a ningún operador económico que
presente una oferta admisible de conformidad con lo establecido en el pliego de
cláusulas administrativas particulares y cumpla los requisitos de aptitud establecidos
para celebrar el contrato.
La Dirección General del Patrimonio del Estado y los órganos u organismos públicos
que ejercen los derechos de socio o la tutela de las sociedades mercantiles estatales
que, en su condición de poderes adjudicadores, quedan sometidas a las instrucciones
de este Acuerdo, deben adoptar las medidas necesarias para instruir a los
representantes de la Administración General del Estado y sus organismos públicos
en los consejos de administración u órganos de control en dichas sociedades, para
que en el ejercicio de sus facultades, garanticen su cumplimentación.
6941 Otros entes carentes de la condición de poder adjudicador

(LCSPart.321 y 322 )
Como se ha indicado, deberán ajustarse, en la adjudicación de los

contratos, a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia,
confidencialidad, igualdad y no discriminación. La adjudicación de los
contratos deberá efectuarse de forma que recaiga en la oferta
económicamente más ventajosa.
En las instrucciones internas en materia de contratación que se aprueben
por estas entidades se dispondrá lo necesario para asegurar la efectividad
de tales principios y mandato. Estas instrucciones deben ponerse a
disposición de todos los interesados en participar en los procedimientos
de adjudicación de contratos regulados por ellas, y publicarse en el perfil
de contratante de la entidad.
En el ámbito del sector público estatal, estas instrucciones deberán ser
informadas antes de su aprobación por el órgano al que corresponda el
asesoramiento jurídico de la correspondiente entidad.
No obstante, se podrán adjudicar contratos sin aplicar las instrucciones
internas en determinados casos:
• Los contratos de valor estimado inferior a 40.000 euros, cuando se
trate de contratos de obras, o a 15.000 euros, cuando se trate de
contratos de servicios y suministros.
• Los contratos o acuerdos de valor estimado igual o superior a los
indicados o los que se concierten para la selección de proveedores se
sujetarán a reglas específicas, respetándose, en todo caso, los principios
de igualdad, no discriminación, transparencia, publicidad y libre
concurrencia.
6941.1 Impugnación de los actos de preparación y adjudicación

Las actuaciones realizadas en la preparación y adjudicación de estos
contratos se impugnarán en vía administrativa de conformidad con lo
dispuesto en LPAC ante el titular del departamento, órgano, ente u
organismo al que esté adscrita la entidad contratante o al que
corresponda su tutela. Si la entidad contratante estuviera vinculada a más
de una Administración, será competente el órgano correspondiente de la
que ostente el control o participación mayoritaria.
6941.2 Efectos, modificación y extinción de los contratos

Los efectos, modificación y extinción de los contratos de las entidades del
sector público que no ostenten la condición de poder adjudicador se
regularán por las normas de Derecho privado que les resulten de
aplicación, si bien en los contratos de servicios consistentes en la
elaboración íntegra de un proyecto de obra, se exigirá la responsabilidad
del contratista por defectos o errores del proyecto conforme a LCSP
art.314.2 .
6942 Contratos de la seguridad y la defensa

(L 24/2011 disp.adic.6ª )
Los poderes adjudicadores carentes de la condición de Administración

pública que celebren contratos de obras, suministros, servicios y
colaboración entre los sectores público y privado en el ámbito de

aplicación de la L 24/2011 han de elaborar pliego de cláusulas
administrativas particulares y de prescripciones técnicas, pudiendo
refundir ambos en uno solo.
Si los contratos están sujetos a regulación armonizada (nº 1473 ) se
aplican las reglas expuestas en nº 6938 .
F. Otras disposiciones sobre procedimientos de contratación
6945 En este apartado se estudian las relativas a racionalización de la

contratación (nº 6950 ), recurso especial (nº 6970 ), órganos de
contratación y apoyo (nº 6975 ) y empleo de medios telemáticos y
semejantes (nº 6990 ).
1. Racionalización técnica de la contratación

6950 Novedad significativa de la Ley estudiada es la regulación de diversos

mecanismos con la finalidad de racionalizar técnicamente y ordenar la
actividad de contratación, que son aplicables a las Administraciones
públicas. Los sistemas para la racionalización de la contratación que
establezcan las entidades del sector público no administrativas en sus
normas e instrucciones propias, deben someterse a las reglas que se
exponen seguidamente cuando se trate de la adjudicación de contratos
sujetos a regulación armonizada.
Estas figuras son los acuerdos marco (nº 6952 ), la implantación de
sistemas dinámicos de adquisición (nº 6956 ) y, asumiendo en este caso
conceptos y figuras de la legislación precedente, las centrales de
contratación (nº 6962 ).
6952 Acuerdos marco

Pueden alcanzarse entre los órganos de contratación del sector público y

uno o varios empresarios (no menos de tres, en caso de ser más de uno)
con objeto de fijar las condiciones a las que se someterán los contratos
que pretendan adjudicar durante un período determinado, siempre que el
recurso a estos instrumentos no sea abusivo u obstativo a la competencia
que no puede verse obstaculizada, restringida o falseada. Su duración no
puede exceder de 4 años, salvo en casos excepcionales justificados.
Se somete la celebración de un acuerdo marco a las reglas anteriormente
expuestas en sede de preparación de contratos (nº 6780 ) y de su
adjudicación por las Administraciones públicas (nº 6830 ). Se ha de
publicar en el perfil de contratante del órgano de contratación (LCSP
art.63 ) y, en un plazo no superior a 48 días, además en el BOE o en los
respectivos periódicos oficiales autonómicos o provinciales.
La posibilidad de adjudicar contratos sujetos a regulación armonizada con

base en el acuerdo marco se condiciona a que en el plazo de 48 días
desde su celebración, se haya remitido el correspondiente anuncio de la
misma al DOUE y efectuado su publicación en el BOE.
La publicación puede no extenderse, motivadamente, a determinada
información relativa a la celebración del acuerdo en supuestos en que su
divulgación pueda obstaculizar la aplicación de una norma, resultar
contraria al interés público o perjudicar intereses comerciales legítimos de
terceros o la competencia leal entre empresas, o cuando se trate de
contratos declarados secretos o reservados o cuya ejecución deba ir
acompañada de medidas de seguridad especiales conforme a la legislación
vigente, o cuando lo exija la protección de los intereses esenciales de la
seguridad del Estado y así se haya declarado de acuerdo con LCSP
art.19.2.d .
6954 Los contratos basados en un acuerdo marco solo pueden celebrarse entre
los órganos de contratación y las empresas que hayan sido
originariamente partes en aquel. En ellos, las partes no podrán, en ningún
caso, introducir modificaciones sustanciales respecto de los términos
establecidos en el acuerdo.
La adjudicación de estos contratos se efectúa con arreglo a las siguientes
prescripciones:
a) Si el acuerdo se ha concluido con un único empresario, se hará con
arreglo a los términos establecidos en aquel, aunque el órgano de
contratación podrá consultar por escrito al empresario, pidiéndole, si
fuere necesario, que complete su oferta.
b) Si se ha celebrado con varios empresarios, la adjudicación se efectuará
aplicando los términos fijados en el propio acuerdo, sin necesidad de
convocar a las partes a una nueva licitación.
c) Cuando no todos los términos estén establecidos en el acuerdo marco,
la adjudicación se hará previa convocatoria de las partes a una nueva
licitación , en la que se tomarán como base los mismos términos,
formulándolos de manera más precisa si fuera necesario, y, si ha lugar,
otros a los que se refieran las especificaciones del acuerdo, con arreglo al
procedimiento siguiente:
- por cada contrato que haya de adjudicarse, se consultará por escrito a
todas las empresas capaces de realizar el objeto del contrato;
- se concederá un plazo suficiente para presentar las ofertas -por escrito y
confidenciales hasta su apertura- relativas a cada contrato específico;
- alternativamente a lo señalado, el órgano de contratación podrá abrir
una subasta electrónica para la adjudicación (LCSP art.143 ).
- la adjudicación recae en el licitador que haya presentado la mejor oferta,
valorada según los criterios detallados en el acuerdo;
- la publicación de la adjudicación y la formalización puede,
potestativamente, acordarse con arreglo a LCSPart.151 y 154 .
Precisiones
1) Hay que tener en cuenta algunas normas específicas respecto de los contratos de
defensa y seguridad (L 24/2011 art.53 y 54 ).
2) Se prevé formalización conjunta de acuerdos marco para la contratación de
servicios que faciliten la intermediación laboral, por parte de la Dirección General
del Servicio Público de Empleo Estatal y los órganos de contratación competentes
de las comunidades autónomas, así como de las entidades y organismos
dependientes de ellas e integrados en el Sistema Nacional de Empleo (LCSP
disp.adic.31ª ).
3) En el ámbito del sector público estatal, las solicitudes de contratos basados en el
acuerdo marco se tramitan, exclusivamente, a través de la aplicación informática
«Conecta centralización» a partir del 1-1-2014 (OM EHA/1049/2008
disp.adic.única ).
4) Existen reglas particulares para la modificación de los acuerdos marco (LCSP
art.222 ).
6956 Sistemas dinámicos de adquisición

Con el objeto de contratar obras, servicios y suministros de uso

corriente cuyas características, generalmente disponibles en el mercado,
satisfagan las necesidades de la entidad o Administración contratante,
pueden implantarse esos sistemas dinámicos, que no podrán obstaculizar,
restringir o falsear la competencia. Su duración no puede exceder de 4
años, salvo en casos excepcionales justificados.
• Desarrollo . El sistema dinámico de contratación se desarrollará de
acuerdo con las normas del procedimiento restringido a lo largo de
todas sus fases y hasta la adjudicación de los correspondientes contratos,
que se efectuará de acuerdo con lo que se expone seguidamente (LCSP
art.224 ). Todos los licitadores que cumplan los criterios de selección y
que hayan presentado una oferta indicativa que se ajuste a lo señalado
en los pliegos han de ser admitidos en el sistema.
Rigen las siguientes normas para la aplicación del sistema:
- El órgano de contratación debe publicar un anuncio de licitación (LCSP
art.135 ), con indicación expresa de que pretende articular un sistema
dinámico de contratación e indicación de la dirección de internet donde
pueda consultarse todo lo relativo al sistema.
- En los pliegos debe precisarse la naturaleza de los contratos que podrán
celebrarse mediante el sistema, y toda la información necesaria para
incorporarse al mismo y, en particular, la relativa al equipo electrónico
utilizado y a los arreglos y especificaciones técnicas de conexión;
- Desde la publicación del anuncio y hasta la expiración del sistema, se
ofrecerá acceso sin restricción, directo y completo, por medios
electrónicos, informáticos y telemáticos, a los pliegos y a la
documentación complementaria;
El desarrollo del sistema, y la adjudicación de los contratos en el marco de
este deberán efectuarse, exclusivamente, por medios electrónicos,
informáticos y telemáticos.
La participación será gratuita para las empresas.
6958 • Oferta indicativa . La incorporación de empresarios al sistema se

puede producir, durante su vigencia, por cualquier empresario que
presente una oferta indicativa. Su evaluación debe efectuarse en un plazo
máximo de 15 días a partir de su presentación, con posibilidad de
prórroga por el órgano de contratación, siempre que, entretanto, no
convoque una nueva licitación.
El órgano de contratación debe comunicar al licitador su admisión en el
sistema dinámico de contratación, o el rechazo de su oferta indicativa,
que solo procederá en caso de que la oferta no se ajuste a lo establecido
en el pliego, en el plazo máximo de 2 días desde que se efectúe la
evaluación de su oferta indicativa.
Las ofertas indicativas podrán mejorarse en cualquier momento siempre
que sigan siendo conformes al pliego.
6960 • Adjudicación. Cada contrato específico que se pretenda adjudicar en el

marco de un sistema dinámico de contratación deberá ser objeto de una
licitación.
Cuando, por razón de su cuantía, los contratos que hayan de adjudicarse
estén sujetos a regulación armonizada, antes de proceder a la licitación
los órganos de contratación publicarán un anuncio simplificado (LCSP
art.135 ), invitando a cualquier empresario interesado a presentar una
oferta indicativa, en un plazo no inferior a 15 días, que se computarán
desde el envío del anuncio a la Unión Europea. Hasta que se concluya la
evaluación de las ofertas indicativas presentadas en plazo no podrán
convocarse nuevas licitaciones.
Todo empresario admitido en el sistema será invitado a presentar una
oferta para el contrato específico que se esté licitando, a cuyo efecto se
les concederá un plazo suficiente, que se fijará teniendo en cuenta el
tiempo que razonablemente pueda ser necesario para prepararla,
atendida la complejidad del contrato. El órgano de contratación podrá,
asimismo, abrir una subasta electrónica (nº 6851 ).
El contrato se adjudicará al licitador que haya presentado la mejor oferta,
valorada de acuerdo con los criterios señalados en el anuncio de
licitación, que deberán precisarse en la invitación antes mencionada.
El resultado del procedimiento se anunciará dentro de los 15 días
siguientes a la adjudicación de cada contrato en el perfil de contratante
del órgano de contratación (LCSP art.154.1 ), que podrá excluir de la
publicidad determinados datos en los mismos supuestos antes indicados
respecto de los acuerdos marco (LCSPart.153 y 154.4 ). No obstante,
estos anuncios podrán agruparse trimestralmente, en cuyo caso el plazo
citado se computará desde la terminación del trimestre.
Precisiones
1) En el ámbito del sector público estatal, las solicitudes de adjudicaciones de

contratos realizadas en el marco del sistema dinámico de contratación se tramitan,
exclusivamente, a través de la aplicación informática «conecta centralización» a
partir del 1-1-2014 (OM EHA/1049/2008 disp.adic.única ).
2) Como consecuencia del efecto directo de Dir 2014/24/UE art.34 , a partir de
18-4-2016, se considera que la contratación en el marco de sistemas dinámicos de
contratación, respecto de contratos sujetos a regulación armonizada debe
realizarse conforme a las normas del procedimiento restringido, en las condiciones y
plazos establecidos por aquel precepto (JCCA Recomendación 15-3-16 ).
6962 Centrales de contratación

Pueden implantarse para centralizar la contratación de obras, servicios y

suministros, atribuyéndola a servicios especializados.
Podrán actuar adquiriendo suministros y servicios para otros órganos de
contratación, o adjudicando contratos o celebrando acuerdos marco para
la realización de obras, suministros o servicios destinados a los mismos.
Puede celebrar acuerdos marco. En su celebración y en general en la
adjudicación de contratos a LCSP y sus normas de desarrollo.
6964 Contratación centralizada en el ámbito estatal

(LCSP art.229 , 230 y disp.adic.27ª ; L 36/2014 disp.adic.11ª redacc L 6/2018 )
En el ámbito de la Administración General del Estado, sus organismos

autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad
Social y demás entidades públicas estatales, el ministro del ramo de
Economía y Hacienda (o Hacienda, según la estructura departamental
vigente en cada momento -nº 280 -) podrá declarar de contratación
centralizada los suministros, obras y servicios que se contraten de forma
general y con características esencialmente homogéneas por los
diferentes órganos y organismos.
La contratación de estos suministros, obras o servicios debe efectuarse a
través de la Junta de Contratación Centralizada (RD 696/2013 ; OM
HAP/2028/2013 ), que operará, respecto de ellos, como central de
contratación única.
Puede efectuarse a través de los siguientes procedimientos:
a) Mediante la conclusión del correspondiente contrato, adjudicado de
acuerdo con las normas generales de adjudicación de contratos de las
Administraciones públicas (LCSP art.131 s. ).
b) A través de acuerdos marco.
c) A través de sistemas dinámicos de adquisición.
6966 La conclusión por los sujetos mencionados de acuerdos marco que tengan
por objeto bienes, servicios u obras no declarados de contratación
centralizada requerirá el informe favorable y previo al inicio del
procedimiento dirigido a la adjudicación, de la Junta de Contratación
Centralizada, cuando esos bienes, servicios u obras se contraten de forma
general y con características esencialmente homogéneas en el referido
ámbito. Igualmente, es necesario el previo informe favorable de citado

centro directivo para la celebración de acuerdos marco que afecten a más
de un departamento ministerial, organismo autónomo o entidad de las
mencionadas.
En materia de adquisición de equipos y sistemas para tratamiento de
información se formulan reglas específicas (LCSP art.230 ).
Precisiones
1) La creación de centrales de contratación por las comunidades autónomas, así

como la determinación del tipo de contratos y el ámbito subjetivo a que se
extienden, se efectúa en la forma que prevean las normas autonómicas que aquellas
dicten en ejercicio de sus competencias.
En el ámbito de la Administración local, las diputaciones provinciales pueden crear
centrales de contratación por acuerdo plenario.
2) Sin perjuicio de ello, las comunidades autónomas y las entidades locales,
organismos autónomos y entes públicos dependientes de ellas podrán adherirse,
mediante acuerdo con la Junta de Contratación Centralizada- al sistema de
contratación centralizada estatal, para la totalidad de los suministros, servicios y
obras incluidos en el mismo o solo para determinadas categorías de ellos.
Igualmente, mediante los correspondientes acuerdos, las comunidades y las
entidades locales podrán adherirse a sistemas de adquisición centralizada de otras
comunidades autónomas o entidades locales.
Las asociaciones de entidades locales pueden adherirse al sistema, en los mismos
términos que estas entidades. Asimismo, pueden crear centrales de contratación. Las
entidades locales a ellas asociadas, pueden adherirse a dichas centrales para aquellos
servicios, suministros y obras cuya contratación se haya efectuado por aquellas, de
acuerdo con las normas de LCSP, para la preparación y adjudicación de los contratos
de las Administraciones públicas (LBRL disp.adic.5ª ).
Las sociedades y fundaciones y los restantes entes, organismos y entidades del
sector público podrán adherirse a los sistemas de contratación centralizada
establecidos por las Administraciones públicas en la forma expuesta.
3) Las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la
Seguridad Social pueden adherirse a las centrales de contratación existentes en una
Administración, solo cuando esa central de contratación dependa de una
Administración pública territorial en cuyo ámbito funcional ejerzan sus cometidos,
mediante la firma del correspondiente acuerdo, en los términos previstos al efecto
dentro de la Ley (JCCA Inf 43/2011 , 15-12-11 ; 51/2010 , 15-12-11 ).
4) La declaración de bienes y servicios de contratación centralizada se efectúa por
OM EHA/1049/2008 ).
5) En el ámbito del Sistema Nacional de Salud, la declaración como bienes y
servicios de contratación centralizada se efectúa por orden del ministro del ramo (al
amparo de LSCP disp.adic.27ª ). Ejemplos de ello son la OM SSI/1075/2014 ,
respecto de medicamentos; o la OM SSI/1076/2014 , respecto de productos
sanitarios.
6) Se desconcentran en la Dirección General de Racionalización y Centralización
de la Contratación las competencias de la Junta de Contratación Centralizada, salvo
las relativas a la adjudicación de procedimientos especiales de adopción de tipo y a
la adjudicación de contratos que no se basen en un acuerdo marco y no se hayan
tramitado mediante procedimientos negociados sin publicación previa de un anuncio
de licitación que se basen en la causa establecida en RDLeg 3/2011 art.170.d
-hoy, LCSP art.168.a - (RD 696/2013 disp.adic.5ª ).
2. Recurso especial en materia de contratación

(LCSPart.44 a 60 ; RD 814/2015 )
6970 Este recurso es un sistema especial de impugnación para determinados

actos preparatorios dictados en actuaciones preparatorias y de 
adjudicación -y, excepcionalmente, de modificación o resolución- de
determinados contratos, ya se celebren por Administraciones o por otras
entidades del sector público, sean administrativos o privados.
ADMINISTRACIONES PODERES RESTO ENTES PARTICULARES
PÚBLICAS ADJUDICADORES SECTOR
NO PÚBLICO
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Tipología • Contratos de obras • Contratos de • Contratos de • Contratos de

de cuyo valor estimado obras cuyo valor obras obras
contratos sea superior a estimado sea subvencionados subvencionados
3.000.000 euros, y de superior a en más de un en más de un
suministro y servicios, 3.000.000 euros, y 50% de su 50% de su
que tenga un valor de suministro y importe, importe,
estimado superior a servicios, que tenga siempre que se siempre que se
100.000 euros. un valor estimado trate de trate de
• Acuerdos marco y superior a 100.000 contratos de contratos de
sistemas dinámicos de euros. obras que obras que
adquisición que • Acuerdos marco tengan por tengan por
tengan por objeto la y sistemas objeto objeto
celebración de dinámicos de actividades de actividades de
contratos de obras adquisición que ingeniería civil ingeniería civil
cuyo valor estimado tengan por objeto la de la Sección F, de la Sección F,
sea superior a celebración de división 45, división 45,
3.000.000 euros, y de contratos de obras grupo 45.2 de la grupo 45.2 de la
suministro y servicios, cuyo valor estimado Nomenclatura Nomenclatura
que tenga un valor sea superior a General de General de
estimado superior a 3.000.000 euros, y Actividades Actividades
100.000 euros, así de suministro y Económicas de Económicas de
como los contratos servicios, que tenga las las
basados en cualquiera un valor estimado Comunidades Comunidades
de ellos. superior a 100.000 Europeas Europeas
• Concesiones de euros, así como los (NACE), o la (NACE), o la
obras o de servicios contratos basados construcción de construcción de
cuyo valor estimado en cualquiera de hospitales, hospitales,
supere los 3.000.000 ellos. centros centros
de euros. • Concesiones de deportivos, deportivos,
• Contratos obras o de servicios recreativos o de recreativos o de
administrativos cuyo valor estimado ocio, edificios ocio, edificios
especiales, cuando, supere los escolares o escolares o
por sus características 3.000.000 de euros. universitarios y universitarios y
no sea posible fijar su • Contratos edificios de uso edificios de uso
precio de licitación o administrativos administrativo, 
administrativo,
cuando su valor especiales, cuando, siempre que su siempre que su
 
ADMINISTRACIONES PODERES RESTO ENTES


PARTICULARES
NO PÚBLICO
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
estimado sea superior por sus valor estimado valor estimado
a 100.000 euros. características no sea igual o sea igual o
• Encargos cuando, sea posible fijar su superior a superior a
por sus características precio de licitación 5.225.000 5.225.000
no sea posible fijar su o cuando su valor euros. euros.
precio de licitación o estimado sea • Contratos de • Contratos de
cuando su valor superior a 100.000 servicios servicios
estimado sea superior euros. subvencionados subvencionados
a 100.000 euros. • Encargos cuando, en más de un en más de un
por sus 50% de su 50% de su
características no importe, importe,
sea posible fijar su siempre que se siempre que se
precio de licitación estén estén vinculados
o cuando su valor vinculados a un a un contrato de
estimado sea contrato de obras de los
superior a 100.000 obras de los citados, cuyo
euros. citados, cuyo valor estimado
valor estimado sea igual o
sea igual o superior a
superior a 209.000 euros.
209.000 euros.
Actos • Anuncios de • Anuncios de • Anuncios de • Anuncios de

recurribles licitación, pliegos y licitación, pliegos y licitación, licitación,
demás documentos demás documentos pliegos y demás pliegos y demás
contractuales. contractuales. documentos documentos
• Actos de trámite • Actos de trámite contractuales. contractuales.
cualificados adoptados cualificados • Actos de • Actos de
en el procedimiento adoptados en el trámite trámite
de adjudicación. procedimiento de cualificados cualificados
• Acuerdos de adjudicación. adoptados en el adoptados en el
adjudicación. • Acuerdos de procedimiento procedimiento
• Modificaciones que adjudicación. de adjudicación. de adjudicación.
incumplan LCSP • Modificaciones • Acuerdos de • Acuerdos de
art.204 y 205. que incumplan adjudicación. adjudicación.
• Formalización de LCSP art.204 y 205. • •
encargos a medios • Formalización de Modificaciones Modificaciones
propios en los casos encargos a medios que incumplan que incumplan
en que estos no propios en los casos LCSP art.204 y LCSP art.204 y
cumplan los requisitos en que estos no 205. 205.
legales. cumplan los • Formalización 
• Formalización
 • Acuerdos de rescate requisitos legales. de encargos a

de encargos a
ADMINISTRACIONES PODERES RESTO ENTES


PARTICULARES
NO PÚBLICO
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
de concesiones. • Acuerdos de medios propios medios propios
• No cabe REMC en rescate de en los casos en en los casos en
procedimientos de concesiones. que estos no que estos no
adjudicación por el • No cabe REMC en cumplan los cumplan los
trámite de procedimientos de requisitos requisitos
emergencia. adjudicación por el legales. legales.
trámite de • Acuerdos de • Acuerdos de
emergencia. rescate de rescate de
concesiones. No concesiones.
cabe REMC en • No cabe
procedimientos REMC en
de adjudicación procedimientos
por el trámite de adjudicación
de emergencia. por el trámite de
emergencia.
El recurso especial se analiza detalladamente en nº 8925 s.

En relación con los contratos de seguridad y defensa sometidos a la L
24/2011 , ver nº 2771 y nº 8952 .
Precisiones
Las medidas provisionales se exponen en nº 8939 , al tratar el recurso especial

en materia de contratación.
3. Organización administrativa para la gestión de la contratación

(LCSP art.323 s. )
6975 En el campo de la contratación de las Administraciones públicas y en el

seno de los procedimientos correspondientes, intervienen diversos tipos
de órganos: los de contratación, llamados a ejercer la competencia y a
manifestar la voluntad administrativa en el contrato mediante su
adjudicación, bien directamente bien por delegación, o a desconcentrarla,
los órganos de asistencia o apoyo y los órganos consultivos.
6977 Órganos de contratación

a) En el ámbito estatal son órgano de contratación:
• Los ministros y los secretarios de Estado respecto de la
Administración General del Estado. En los departamentos ministeriales en
los que existan varios órganos de contratación, la competencia para 
celebrar los contratos de suministro y de servicios que afecten al ámbito
 
de más de uno de ellos corresponderá al ministro, salvo que se atribuya a

la junta de contratación.
• Los presidentes o directores de los organismos autónomos, entidades
públicas empresariales y demás entidades públicas estatales y los
directores generales de las distintas entidades gestoras y servicios
comunes de la Seguridad Social, a falta de disposición específica sobre el
particular, recogida en las correspondientes normas de creación o
reguladoras del funcionamiento de esas entidades.
• El órgano del ministerio del ramo de Hacienda, que se determine en la
norma de desarrollo de su estructura orgánica -la Junta de Contratación
Centralizada- (LCSPart.229 y 230 ; RD 696/2013 ; OM
HAP/2028/2013 ).
b) Las juntas de contratación pueden constituirse en los departamentos
ministeriales y en los organismos autónomos, entidades públicas
empresariales y demás entidades de Derecho público estatales, así como
en las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
Actúan como órganos de contratación, con los límites cuantitativos o
referentes a las características de los contratos que determine el titular
del departamento, en determinados contratos de obras (LCSP art.232.1.b
y c ), de suministro que se refieran a bienes consumibles o de fácil
deterioro por el uso, salvo los relativos a bienes declarados de adquisición
centralizada, de servicios no declarados de contratación centralizada, de
suministro y de servicios, distintos de los anteriores que afecten a más de
un órgano de contratación, exceptuando los que tengan por objeto bienes
o servicios de contratación centralizada.
6979 c) La capacidad para contratar de los representantes legales de las

sociedades y fundaciones del sector público estatal se regirá por lo
dispuesto en los estatutos de estas entidades y por las normas de
Derecho privado que sean en cada caso de aplicación.
d) En el ámbito autonómico ha de atenderse a las normas propias
reguladoras de la materia.
e) Respecto de las corporaciones locales, a la legislación sobre régimen
local determinante de la distribución orgánica de competencias y
atribuciones.
Precisiones
1) La autorización para celebrar ciertos contratos que, en el ámbito del Estado, ha

de otorgar el Consejo de Ministros (LCSP art.324 ), no le convierte en órgano de
contratación, sin perjuicio de que pueda avocar la competencia de este.
2) En el ámbito los contratos de obras, suministros, servicios y colaboración entre
los sectores público y privado en el campo de la defensa y seguridad sujetos a la L
24/2011 , son competentes los que en virtud de norma legal o reglamentaria o
disposición estatutaria tengan atribuida la facultad de celebrar contratos en nombre
de las entidades y poderes sometidos a dicha ley. Si se trata de contratos
formalizados y ejecutados en el extranjero en el campo de la defensa, es órgano de
contratación del ministro del ramo; y en caso de contratos del ámbito del Ministerio
del Interior necesarios para el cumplimiento de misiones de paz con participación de
las fuerzas de seguridad, lo es el titular de dicho ministerio (L 24/2011 art.9 ).
3) En el seno del Consejo General del Poder Judicial, el órgano de contratación es

la comisión permanente, que debe mantener informado al pleno sobre los contratos
que se celebren (LOPJ art.639 ).
4) En la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia el órgano de
contratación es el presidente (RD 657/2013 art.41.2 ).
5) También lo es el presidente en la Autoridad Independiente de Responsabilidad
Fiscal (LO 6/2013 art.10 ), con posibilidad de delegación para contratos de hasta
120.000 euros de valor estimado (RD 215/2014 art.42 ).
6981 Mesas de contratación

Salvo en el caso en que la competencia para contratar corresponda a una

Junta de Contratación, actúan como órganos de apoyo en los
procedimientos abierto, abierto simplificado, restringidos, de diálogo
competitivo, de licitación con negociación y de asociación para la
innovación.
En los procedimientos negociados en que no sea necesario publicar
anuncios de licitación, la constitución de la mesa será potestativa para el
órgano de contratación, salvo cuando se fundamente en la existencia de
una imperiosa urgencia (LCSP art.168.b.1º ), supuesto en el que será
obligatoria la constitución de la mesa.
En los procedimientos abiertos simplificados para la adjudicación de
contratos de obras de valor estimado inferior a 80.000 euros, y en
contratos de suministros y de servicios de valor estimado inferior a
35.000 euros (LCSP art.159.6 ), será igualmente potestativa la
constitución de la mesa.
Las mesas son los órganos competentes para la valoración de las ofertas.
6982 Composición y constitución

(LCSP art.326 ; RD 817/2009 art.21 )
• Las mesas de contratación estarán compuestas por un presidente , un

secretario -funcionario que preste sus servicios en el órgano de
contratación; cuando no sea posible designar un funcionario, se hará la
designación entre los de otro tipo de personal que dependan del órgano
de contratación- y, al menos, cuatro vocales, todos ellos designados por
el órgano de contratación.
Todos los miembros de la mesa tienen voz y voto, excepción hecha del
secretario que solo tiene voz.
• Entre los vocales debe figurar obligatoriamente un funcionario de los
que tengan encomendado el asesoramiento jurídico del órgano de
contratación y un interventor o, a falta de cualquiera de estos, quien
tenga atribuidas las funciones correspondientes al asesoramiento
jurídico o al control económico-presupuestario del órgano.
• La designación de los miembros puede ser permanente o específica
para la adjudicación de cada contrato.
• Su composición se ha de publicar en el perfil de contratante del órgano
de contratación correspondiente con una antelación mínima de 7 días con
respecto a la reunión que deba celebrar para la calificación de la

documentación referida en LCSP art.150.1 .
• En caso de mesa permanente, o con atribuciones para una pluralidad
de contratos, su composición debe publicarse además en el BOE, en
boletín de la comunidad autónoma o en el de la provincia, según la
Administración de la que se trate.
• A las reuniones de la mesa pueden incorporarse los funcionarios o
asesores especializados que resulten necesarios, según la naturaleza de
los asuntos a tratar, los cuales actuarán con voz pero sin voto.
• Para la válida constitución de la mesa deben estar presentes la mayoría
absoluta de sus miembros, y, en todo caso, el presidente, el secretario y
los dos vocales que tengan atribuidas las funciones correspondientes al
asesoramiento jurídico y al control económico-presupuestario del órgano.
Las reglas expuestas, igualmente, se aplican a las mesas de contratación
que se constituyan para intervenir en procedimientos de adjudicación en
que no sea preceptiva su constitución.
En los concursos de proyectos, la mesa de contratación se constituye en
jurado de los concursos de proyectos, incorporando a su composición
hasta cinco personalidades de notoria competencia en el ámbito
relevante, designadas por el órgano de contratación, que puedan
contribuir de forma especial a evaluar las propuestas presentadas, y que
participarán en las deliberaciones con voz y voto. Los miembros del
jurado deben ser personas físicas independientes de los participantes en
el concurso. Cuando se exija a los candidatos poseer una determinada
cualificación o experiencia, al menos dos terceras partes de los miembros
del jurado deben estar en posesión de la misma u otra equivalente (LCSP
art.187 ). Ver nº 6930 .
Precisiones
1) La mesa de contratación del sistema estatal de contratación centralizada se

extingue como consecuencia del RDL 8/2013 (RDLeg 3/2011 art.322 dejado
sin efecto por RDL 8/2013 ; RD 817/2009 art.24 ). Hasta la atribución de las
funciones de órgano de contratación del sistema indicado a la Junta de Contratación
Centralizada (RD 696/2013 ; OM HAP/2028/2013 ), la Dirección General de
Patrimonio del Estado ha seguido actuando como tal, con la asistencia de la mesa de
contratación referida (RDLeg 3/2011 disp.trans.9ª ).
A las reuniones de la mesa podrán incorporarse los funcionarios o asesores
especializados que resulten necesarios, según la naturaleza de los asuntos a tratar,
los cuales actuarán con voz pero sin voto.
En función del orden del día a tratar en cada sesión, se incorporarán a la reunión de
la mesa representantes de los departamentos ministeriales u organismos interesados
quienes actuarán con voz y voto.
2) A efectos de transitoriedad y con carácter general, se dispone que las mesas de
contratación de carácter permanente o que tengan atribuida competencia respecto
de una pluralidad de contratos constituidas a fecha 16-6-2009 subsistirán con las
mismas competencias que tengan atribuidas, sin perjuicio de adaptar su actuación a
LCSP y al RD 817/2009 (RD 817/2009 disp.trans.3ª ).
3) Para las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social pueden
establecerse reglamentariamente los supuestos en que formarán parte de la mesa de
contratación letrados habilitados específicamente para ello en sustitución de quienes
tengan atribuido legal o reglamentariamente el asesoramiento jurídico del órgano de

contratación (LCSP disp.adic.14ª ).
6983 Funciones
(LCSP art.326.2 ; RD 817/2009 art.21 )
Son funciones de las mesas de contratación:

a) La calificación de la documentación acreditativa del cumplimiento de
los requisitos previos (LCSP art.140 y 141 ), y, en su caso, la exclusión
de los candidatos o licitadores que no acrediten dicho cumplimiento,
previo trámite de subsanación.
b) La valoración de las proposiciones de los licitadores.
c) En su caso, la propuesta sobre la calificación de una oferta como
anormalmente baja, previa tramitación del procedimiento previsto en
LCSP art.149 .
d) La propuesta al órgano de contratación de adjudicación del contrato a
favor del licitador que haya presentado la mejor oferta, según proceda de
conformidad con el pliego de cláusulas administrativas particulares que
rija la licitación (LCSP art.145 ).
e) En el procedimiento restringido, en el diálogo competitivo, en el de
licitación con negociación y en el de asociación para la innovación, la
selección de candidatos, cuando así se delegue por el órgano de
contratación, haciéndolo constar en el pliego de cláusulas administrativas
particulares.
6985 Mesa de diálogo competitivo o del procedimiento de asociación para la

innovación
(LCSP art.327 ; RD 817/2009 art.23 )
En los procedimientos de diálogo competitivo o de asociación para la

innovación que se sigan por las Administraciones públicas, se constituye
una mesa específica.
En su composición se incorporan como miembros con voz y voto, además
de los expuestos con carácter general, personas con competencia técnica
en la materia a que se refiera el contrato que haya de ser objeto de
licitación, designadas por el órgano de contratación. El número de estos
miembros no debe ser inferior a tres ni representar menos de la tercera
parte de los miembros de la mesa.
6987 Órganos consultivos

(LCSP art.328 a 334 )
La LCSP recoge y sistematiza la regulación de los siguientes órganos

consultivos:
6987.1 Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE)

Es el órgano específico de regulación y consulta en materia de
contratación pública del sector público estatal, con independencia de que
las entidades contratantes operen en los sectores excluidos (LCSP

disp.adic.8ª ).
Es un órgano colegiado con composición abierta a la participación del
sector privado, adscrito al Ministerio de Hacienda, si bien el presidente de
la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación y
un representante de la Comisión Nacional de los Mercados y de la
Competencia forman parte de la misma como vocales natos, con voz pero
sin voto.
Tiene como funciones:
a) Promover la adopción de las normas o medidas de carácter general que
considere procedentes para la mejora del sistema de contratación en sus
aspectos administrativos, técnicos y económicos.
b) Aprobar recomendaciones generales o particulares a los órganos de
contratación que serán publicadas, si de los estudios sobre contratación
administrativa o de un contrato particular se dedujeran conclusiones de
interés para la Administración.
c) Informar sobre las cuestiones que se sometan a su consideración y, con
carácter preceptivo, sobre todas las disposiciones normativas de rango
legal y reglamentario en materia de contratación pública de competencia
estatal.
d) Coordinar el cumplimiento de las obligaciones de información que
imponen las directivas de contratación.
e) Elaborar y remitir a la Comisión Europea cada 3 años un informe
referido a todos los poderes adjudicadores estatales, autonómicos y
locales que, respecto de la licitación pública y ejecución de los contratos
de obras, suministros, servicios, concesión de obras y concesión de
servicios que estén sujetos a regulación armonizada.
f) Actuar como punto de referencia para la cooperación con la Comisión
Europea en lo que se refiere a la aplicación de la legislación relativa a la
contratación pública.
g) Prestar asistencia recíproca y cooperar con el resto de Estados
miembros de la Unión Europea, con el fin de garantizar el intercambio de
información sobre las cuestiones que se establecen en la normativa
comunitaria, garantizando su confidencialidad.
6987.2 Comité de cooperación en materia de contratación pública

Es un órgano integrado en la Junta Consultiva de Contratación Pública del
Estado con la función de asumir compromisos específicos en áreas de
acción común de las distintas Administraciones públicas (LRJSP
art.140 ). En particular, entre otros, la cooperación tendrá por objeto:
• Coordinar los criterios de interpretación seguidos por las
Administraciones públicas en relación con las normas de la contratación
pública.
• Elaborar la propuesta de Estrategia Nacional de Contratación Pública.
• Proponer los criterios de selección de actuaciones de supervisión de la
contratación, así como elaborar una metodología básica común para las
mismas.
• Supervisar el funcionamiento de la Plataforma de Contratación del

Sector Público y del Registro Oficial de Licitadores y Empresas
Clasificadas del Sector Público.
• Analizar las cuestiones relativas a la contratación pública que resulten
de interés común.
• Recopilar la información en determinados ámbitos de la contratación
pública.
• Coordinar el impulso de la contratación electrónica en el ámbito del
sector público y de promover el cumplimiento de los mandatos y
objetivos de las directivas comunitarias en la materia.
6987.3 Órganos consultivos en materia de contratación pública de las

comunidades autónomas y de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla
Ejercen su competencia en su respectivo ámbito territorial, en relación
con la contratación de las entidades que integren el sector público
autonómico, y, de establecerse así en sus normas reguladoras, de las
entidades locales incluidas en el mismo, sin perjuicio de las competencias
de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (nº 6987.1 ).
6987.4 Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación

(OIRSC)
Tiene el carácter de órgano colegiado (LRJSP art.19 ) y la misión de velar
por la correcta aplicación de la legislación y, en particular, promover la
concurrencia y combatir las ilegalidades, en relación con la contratación
pública. La Oficina actuará en el desarrollo de su actividad y el
cumplimiento de sus fines con plena independencia orgánica y funcional.
Estará integrada por un presidente y cuatro vocales que no podrán
solicitar ni aceptar instrucciones de ninguna entidad pública o privada, si
bien a efectos puramente organizativos y presupuestarios se adscribe al
Ministerio de Hacienda, a través de la Subsecretaría del Departamento.
El presidente y los demás miembros de la OIRSC serán designados por el
Consejo de Ministros, a propuesta del ministro de Hacienda, por un
periodo improrrogable de 6 años.
Sus miembros tendrán la condición de independientes e inamovibles
durante el periodo de su mandato y solo podrán ser removidos de su
puesto por causas tasadas.
Ostenta las siguientes funciones:
• Coordinar la supervisión en materia de contratación de los poderes
adjudicadores del conjunto del sector público.
• Velar por la correcta aplicación de la legislación de la contratación
pública a los efectos de detectar incumplimientos específicos o problemas
sistémicos.
• Velar por el estricto cumplimiento de la legislación de contratos del
sector público y, de modo especial, por el respeto a los principios de
publicidad y concurrencia y de las prerrogativas de la Administración en la
contratación.
• Promover la concurrencia en la contratación pública y el seguimiento de

las buenas prácticas.
• Verificar que se apliquen con la máxima amplitud las obligaciones y
buenas prácticas de transparencia, en particular las relativas a los
conflictos de interés, y detectar las irregularidades que se produzcan en
materia de contratación.
Las comunidades autónomas podrán crear sus propias oficinas de
supervisión de la contratación.
6987.5 Oficina Nacional de Evaluación (ONE)

Es un órgano colegiado integrado en la Oficina Independiente de
Regulación y Supervisión de la Contratación (nº 6987.4 ), que tiene
como finalidad analizar la sostenibilidad financiera de los contratos de
concesiones de obras y contratos de concesión de servicios.
Con carácter previo a la licitación de los contratos de concesión de obras
y de concesión de servicios a celebrar por los poderes adjudicadores y
entidades adjudicadoras, así como por otros entes, organismos y
entidades dependientes de la Administración General del Estado y de las
corporaciones locales, evacuará informe preceptivo en los siguientes
casos:
• Cuando se realicen aportaciones públicas a la construcción o a la
explotación de la concesión, así como cualquier medida de apoyo a la
financiación del concesionario.
• Las concesiones de obras y concesiones de servicios en las que la tarifa
sea asumida total o parcialmente por el poder adjudicador concedente,
cuando el importe de las obras o los gastos de primer establecimiento
superen 1.000.000 euros.
• En los acuerdos de restablecimiento del equilibrio del contrato, en los
casos previstos en LCSP art.270.2 y 290.4 , respecto de las
concesiones de obras y concesiones de servicios que hayan sido
informadas previamente o que, sin haber sido informadas, supongan la
incorporación en el contrato de alguno de los elementos previstos en
estas.
Las comunidades autónomas podrán adherirse a la Oficina Nacional de
Evaluación para que realice dichos informes o, si hubieran creado un
órgano u organismo equivalente, solicitará estos informes preceptivos al
mismo cuando afecte a sus contratos de concesión.
Los informes de la ONE evaluarán si la rentabilidad del proyecto, obtenida
en función del valor de la inversión, las ayudas otorgadas, los flujos de
caja esperados y la tasa de descuento establecida, es razonable en
atención al riesgo de demanda que asuma el concesionario. En dicha
evaluación se tendrá en cuenta la mitigación que las ayudas otorgadas
puedan suponer sobre otros riesgos distintos del de demanda, que
habitualmente deban ser soportados por los operadores económicos.
En los contratos de concesión de obras en los que el abono de la tarifa
concesional se realice por el poder adjudicador, la Oficina evaluará
previamente la transferencia del riesgo de demanda al concesionario. Si
este no asume completamente dicho riesgo, el informe evaluará la

razonabilidad de la rentabilidad.
En los acuerdos de restablecimiento del equilibrio del contrato, el
informe evaluará si las compensaciones financieras establecidas
mantienen una rentabilidad razonable.
4. Medios electrónicos, informáticos y telemáticos

(LCSP disp.adic.15ª y 16ª ; RD 817/2009 disp.adic.única )
6990 El empleo de los mismos en el ámbito de la contratación se ajusta a las

normas siguientes:
a) Los medios utilizables deberán ser no discriminatorios, estar a
disposición del público y ser compatibles con las tecnologías de la
información y de la comunicación de uso general.
b) La información y las especificaciones técnicas necesarias para la
presentación electrónica de las ofertas y solicitudes de participación
deberán estar a disposición de todas las partes interesadas, no ser
discriminatorios y ser conformes con estándares abiertos, de uso general
y amplia implantación.
c) Los programas y aplicaciones necesarios para la presentación
electrónica de las ofertas y solicitudes de participación deberán ser de
amplio uso, fácil acceso y no discriminatorios, o deberán ponerse a
disposición de los interesados por el órgano de contratación.
d) Los sistemas de comunicaciones y para el intercambio y
almacenamiento de información deberán poder garantizar de forma
razonable, según el estado de la técnica, la integridad de los datos
transmitidos y que solo los órganos competentes, en la fecha señalada
para ello, puedan tener acceso a los mismos, o que en caso de
quebrantamiento de esta prohibición de acceso, la violación pueda
detectarse con claridad. Estos sistemas deberán asimismo ofrecer
suficiente seguridad frente a los virus informáticos y otro tipo de
programas o códigos nocivos, pudiendo establecerse reglamentariamente
otras medidas que, respetando los principios de confidencialidad e
integridad de las ofertas e igualdad entre los licitadores, se dirijan a
minimizar su incidencia en los procedimientos.
6991 e) Las aplicaciones que se utilicen para efectuar las comunicaciones,

notificaciones y envíos documentales entre el licitador o contratista y el
órgano de contratación deben poder acreditar la fecha y hora de su
emisión o recepción, la integridad de su contenido y el remitente y
destinatario de las mismas. En especial, estas aplicaciones deben
garantizar que se deja constancia de la hora y la fecha exactas de la
recepción de las proposiciones o de las solicitudes de participación y de
cuanta documentación deba presentarse ante el órgano de contratación.
f) Los órganos de contratación deben especificar el nivel de seguridad
exigido para los medios de comunicación electrónicos utilizados en las
diferentes fases de cada procedimiento de contratación que deberá ser

proporcional a los riesgos asociados a los intercambios de información a
realizar.
g) Las referencias de LCSP a la presentación de documentos escritos no
obstan a la presentación de los mismos por medios electrónicos ni, en su
caso, a la generación de soportes físicos electrónicos y su posterior
presentación.
h) En los procedimientos de adjudicación de contratos, el envío por
medios electrónicos de las ofertas puede hacerse en dos fases,
transmitiendo primero la huella electrónica de la oferta, con cuya
recepción se considerará efectuada su presentación a todos los efectos, y
después la oferta propiamente dicha en un plazo máximo de 24 horas. De
no efectuarse esta segunda remisión en el plazo indicado, se considerará
que la oferta ha sido retirada.
i) Los licitadores o candidatos que presenten sus documentos de forma
electrónica pueden presentar al órgano de contratación, en soporte físico
electrónico, una copia de seguridad de dichos documentos de acuerdo
con los términos fijados por orden del ministro de Hacienda, y siempre de
acuerdo con lo establecido a tal efecto por el órgano de contratación.
j) Los formatos de los documentos electrónicos que integran los
expedientes de contratación deben ajustarse a especificaciones
públicamente disponibles y de uso no sujeto a restricciones, que
garanticen la libre y plena accesibilidad a los mismos por el órgano de
contratación, los órganos de fiscalización y control, los órganos
jurisdiccionales y los interesados, durante el plazo por el que deba
conservarse el expediente. En los procedimientos de adjudicación de
contratos, los formatos admisibles deben indicarse en el anuncio o en los
pliegos.
k) Como requisito para la tramitación de procedimientos de adjudicación
de contratos por medios electrónicos, los órganos de contratación
pueden exigir a los licitadores la previa inscripción en el Registro de
Licitadores que corresponda de los datos necesarios. Cuando a la
licitación se presenten empresarios extranjeros de un Estado Miembro
de la Unión Europea o signatario del Espacio Económico Europeo, la
acreditación de su capacidad, solvencia y ausencia de prohibiciones de
contratar se puede realizar, bien mediante consulta en la correspondiente
lista oficial de empresarios autorizados para contratar establecida por un
Estado Miembro de la Unión Europea, o bien mediante la aportación de la
documentación acreditativa de los citados extremos, que debe presentar,
en este último caso, en el plazo concedido para la presentación de la
garantía definitiva.
l) Las facturas electrónicas que se emitan en los procedimientos de
contratación se rigen por la L 25/2013 , de impulso de la factura
electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector
público.
6992
Precisiones
1) Las comunicaciones, requerimientos y notificaciones previstos en el RD

817/2009 pueden realizarse por medios electrónicos, informáticos o telemáticos
(LCSP disp.adic.15ª ).
Las notificaciones se pueden realizar mediante dirección electrónica habilitada o
mediante comparecencia electrónica. Los plazos a contar desde la notificación se
computan desde la fecha de envío de la misma o del aviso de notificación, si fuera
mediante comparecencia electrónica, siempre que el acto objeto de notificación se
haya publicado el mismo día en el perfil de contratante del órgano de contratación.
En caso contrario, los plazos se computan desde la recepción de la notificación por el
interesado.
La tramitación de los procedimientos de adjudicación de contratos conlleva la
práctica de las notificaciones y comunicaciones derivadas de los mismos por medios
exclusivamente electrónicos, pero puede utilizarse la comunicación oral para
comunicaciones distintas de las relativas a los elementos esenciales de un
procedimiento de contratación, siempre que el contenido de la comunicación oral
esté suficientemente documentado. A este respecto, los elementos esenciales de un
procedimiento de contratación incluyen: los pliegos de la contratación, las
solicitudes de participación y las ofertas. En particular, las comunicaciones orales con
los licitadores que puedan incidir sustancialmente en el contenido y la evaluación de
las ofertas han de estar documentadas de modo suficiente y a través de los medios
adecuados, tales como los archivos o resúmenes escritos o sonoros de los
principales elementos de la comunicación.
La presentación de ofertas y solicitudes de participación ha de llevarse a cabo
utilizando medios electrónicos, con determinadas excepciones (LCSP
disp.adic.15ª.3 ).
Las certificaciones de los asientos del Registro Oficial de Licitadores y Empresas
Clasificadas del Estado podrán ser proporcionadas por medios electrónicos,
informáticos o telemáticos, con igual valor y efectos que las expedidas por medios
convencionales. A tal efecto, el ministro con atribuciones en materia de Economía y
Hacienda -o Hacienda, de acuerdo con la estructura ministerial- podrá establecer,
mediante orden, las especificaciones técnicas y modelos necesarios para la plena
efectividad de la práctica de dichas comunicaciones, requerimientos, notificaciones y
certificaciones por medios electrónicos, informáticos o telemáticos (RD 817/2009
disp.adic.única ).
2) La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, a través de sus órganos
de apoyo técnico, pondrá a disposición de todos los órganos de contratación del
sector público una plataforma electrónica que permita dar publicidad a través de
internet a las convocatorias de licitaciones y sus resultados y a cuanta información
consideren relevante relativa a los contratos que celebren, así como prestar otros
servicios complementarios asociados al tratamiento informático de estos datos. Los
perfiles de contratante de los órganos de contratación del sector público estatal
deben integrarse en esta plataforma, gestionándose y difundiéndose exclusivamente
a través de ella. En sus sedes electrónicas se ha de incluir un enlace a su perfil del
contratante obrante en la plataforma de referencia (LCSP art.347 ).
3) La acreditación de la constitución de garantía puede efectuarse por medios
electrónicos, salvo que en el pliego se establezca lo contrario (LCSP art.108.3 ).
4) Las reglas expuestas se aplican igualmente en el ámbito de los contratos del
ámbito de la seguridad y defensa sometidos a la L 24/2011 (L 24/2011
disp.adic.3ª ).
5) Como consecuencia del efecto directo de Dir 2014/23/UE art.34.1 y 2 y Dir
2014/24/UE art.53.1 , a partir de 18-4-2016, se considera que los órganos de
contratación deben dar acceso a los pliegos de los contratos de obras, suministro,
servicios, concesión de obra pública y gestión de servicios públicos sujetos a
regulación armonizada a través de su perfil de contratante conforme a lo
establecido en dichos preceptos (JCCA Recomendación 15-3-16 ).
G. Expediente de resolución del contrato administrativo

(LCSP art.191.3.a ; RGCAP art.109 )
6995 Se dispone la preceptividad del informe del Consejo de Estado u órgano

consultivo equivalente de la comunidad autónoma respectiva en los casos
de interpretación, nulidad y resolución , cuando se formule oposición por
parte del contratista. Del mismo modo, el RGCAP contiene el
procedimiento a que deben ceñirse las Administraciones públicas
contratantes para acordar, en su caso, la resolución anticipada de los
contratos por ellas convenidos, y así se exige el dictamen del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma
respectiva, cuando se formule oposición por parte del contratista.
Son varios los aspectos sometidos al control de legalidad en los
expedientes de resolución de los contratos administrativos, debiendo
distinguirse los aspectos formales o procedimentales (nº 7000 ) de los
sustantivos (nº 7005 ).
Precisiones
La facultad de resolver contratos administrativos no tiene conexión con la causa, a

diferencia de lo que sucede en los contratos civiles (CEst Dict 2146/2002 ).
1. Aspectos procedimentales
7000 Para la corrección en el ejercicio de la potestad de resolución de los

contratos, la legalidad exige el cumplimiento de unos trámites solemnes,
en los que es esencial la audiencia al contratista.
Las Administraciones públicas y, en concreto, sus órganos de contratación
han de cumplir las siguientes exigencias formales o procedimentales
previas a la adopción del acuerdo de resolución del contrato:
a) La audiencia del contratista por un plazo de 10 días naturales, en el
caso de propuesta de oficio.
b) La audiencia, también en el plazo de 10 días naturales, del avalista o
asegurador si se propone la incautación de la garantía.
c) El informe del servicio jurídico, salvo en los supuestos de falta de
reposición, ampliación o reajuste de garantía (LCSP art.109 , en plazo de
15 días) y de demora en la ejecución, ó ejecución defectuosa del contrato
por parte del contratista (LCSP art.195 ).
d) El dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente
de la comunidad autónoma respectiva, cuando se formule oposición por
parte del contratista.
La ausencia de alguno de estos requisitos, así como el control propio de
los tribunales de justicia, son evaluados previamente y advertidos por los
órganos consultivos, para evitar la existencia de irregularidades formales
invalidantes del procedimiento administrativo.
7001
Precisiones
1) Es esencial la función consultiva en la tramitación formal de estos expedientes

cuando exista oposición por parte del contratista (JCCA Inf 11/2000 ).
2) La concurrencia de cualquiera de las causas legales de resolución del contrato
frente a la que, concedida audiencia al contratista, este formulara oposición,
requiere la consulta preceptiva al Consejo de Estado u órgano equivalente de las
comunidades autónomas (TSJ Burgos 30-7-04, EDJ 116617 ).
3) Los procedimientos administrativos de resolución de contratos están sujetos a un
plazo de caducidad transcurrido el cual el órgano de contratación ha de dictar la
resolución declarando la misma de conformidad con lo dispuesto en L 30/1992
art.44 -hoy, LRJSP art.25 - (AN 14-10-04 , EDJ 155261 ).
4) De especial trascendencia goza en estos expedientes de resolución contractual la
audiencia del interesado, sobre todo cuando estamos ante una causa de resolución
basada en el incumplimiento del contratista; pues bien, dicho trámite, consagrado
como esencial por declaración constitucional, que ha de ser debidamente
cumplimentada por la Administración, al dar ocasión a la empresa adjudicataria, en la
fase inmediatamente anterior a la de redacción de la propuesta de resolución, a que
manifestase lo que estimara más conveniente en la defensa de su derecho, lo que así
ha hecho oponiéndose a la resolución pretendida (CCG Dict 39/2003 ; CJRM Dict
103/2003 ).
5) Presenta ciertas particularidades procedimentales el concurso de la causa de
resolución consistente en imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos
pactados inicialmente o la posibilidad cierta de producción de lesión grave al interés
público de continuarse la ejecución del contrato en los términos pactados, cuando
no sea posible la modificación. En tal caso, simultáneamente la incoación del
expediente resolución puede iniciarse el de nueva adjudicación del contrato ,
condicionado este a la terminación del de resolución. Ambos se tramitan por el
cauce de urgencia . Hasta la formalización del nuevo contrato, el contratista inicial
ha de adoptar las medidas precisas por razones de seguridad , para evitar la ruina de
lo construido o perjuicio al interés público. En defecto de acuerdo, su retribución se
fija a su instancia por el órgano de contratación, tras la conclusión de los trabajos y
sobre la base de los precios que sirvieron de base al contrato. La decisión puede
impugnarse ante el propio órgano de contratación, que resuelve en plazo de 15 días
hábiles.
2. Aspectos sustantivos
(LCSP art.209 s. )
7005 Son tres las materias de orden sustantivo, que han de concurrir en los
expedientes de revisión de contratos:
- la existencia de una causa de resolución del contrato (nº 7007 s. );
- si la misma es imputable al contratista o en su caso, a la Administración
(LCSP art.211 y 212 ); y
- los efectos de la resolución contractual (LCSP art.213 ).
7007 Causas de resolución generales

(LCSP art.211 )
Son causas de resolución aplicables a todos los contratos:

1. La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la
extinción de la personalidad jurídica de la sociedad contratista sin
perjuicio de la sucesión en el contrato de acuerdo con la LCSP art.98

(nº 6830 ).
2. La declaración de concurso o de insolvencia en cualquier otro
procedimiento. Estas situaciones sustituyen desde 1-9-2004 (entrada en
vigor de L 22/2003 ) a las anteriores de declaración de quiebra, de
suspensión de pagos, de concurso de acreedores o de insolvente fallido
en cualquier procedimiento, o el acuerdo de quita y espera.
3. El mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista.
4. La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista
y, en todo caso, el retraso injustificado sobre el plan de trabajos
establecido en el pliego o en el contrato, en cualquier actividad, por un
plazo superior a un tercio del plazo de duración inicial del contrato,
incluidas las posibles prórrogas.
5. La demora en el pago por parte de la Administración por plazo
superior a 6 meses o el inferior fijado por las comunidades autónomas.
6. El incumplimiento de la obligación principal del contrato y de las
restantes obligaciones esenciales, siempre que hubiesen sido calificadas
como tales en los pliegos o en el correspondiente documento descriptivo,
cuando respeten los límites de la libertad de pactos y figuren enumeradas
de manera precisa, clara e inequívoca en los pliegos o en el documento
descriptivo, no siendo admisibles cláusulas de tipo general.
7. La imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente
pactados, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a LCSP
art.204 y 205 ; o cuando dándose las circunstancias establecidas en
LCSP art.205 , las modificaciones impliquen, aislada o conjuntamente,
alteraciones del precio del mismo, en cuantía superior, en más o en
menos, al 20% del precio inicial del contrato, con exclusión del IVA.
8. Las que se señalen específicamente para cada categoría de contrato
en LCSP.
9. El impago, durante la ejecución del contrato, de los salarios por parte
del contratista a los trabajadores que estuvieran participando en la misma,
o el incumplimiento de las condiciones establecidas en los convenios
colectivos en vigor para estos trabajadores también durante la ejecución
del contrato.
7009
Precisiones
1) En caso de concurso , la apertura de la fase de liquidación origina siempre la

resolución. Mientras no se haya producido tal apertura, la Administración,
potestativamente, continúa el contrato si el contratista aporta garantías suficientes,
a juicio de aquella, para su ejecución.
Sobre esta causa de resolución, hay que tener en cuenta lo siguiente (siguiendo en
este punto a Serrano de Toledo).
a. La mera declaración de concurso no es causa de resolución automática del
contrato. La razón estriba en que, tras su perfección por medio de la formalización,
el interés público se centra en la adecuada consecución de la prestación contractual.
Y para ello se persigue asegurar la conservación del contrato hasta donde sea
posible.
b. La declaración de insolvencia en cualquier otro procedimiento, que se emplea

como causa automática de resolución, no engloba el auto de declaración de
concurso, pese a que se funde en la apreciación de la insolvencia del deudor
concursado. En primer lugar, porque se indica expresamente que en caso de
concurso solo la apertura de la fase de liquidación conlleva el efecto de resolución
del contrato de forma automática (LCSP art.212 y 213 ). En segundo término,
porque estos procedimientos son administrativos o judiciales (apremio, laborales,
penales) en los que la falta de bienes realizables para la satisfacción de un crédito
determina tal pronunciamiento. Es decir, una situación en que la existencia de una
actividad recaudatoria fallida sobre el patrimonio del contratista impone la
resolución del contrato ante la clara falta de viabilidad de la continuación de la
actividad de aquel.
c. El momento temporal relevante es la declaración de concurso o la fecha del auto
de apertura de la fase de liquidación. Este momento sirve de comparación respecto
de la concurrencia de otras causas de resolución y, notoriamente, con los
incumplimientos culpables. Por ello, es irrelevante la fecha de su solicitud o el auto
de admisión a trámite de la declaración de concurso voluntario.
Genera más dudas el supuesto en que se dilate la publicación oficial del concurso.
Sobre este particular, el Consejo de Estado consideró que el «ocultamiento malicioso
o voluntario» de tal declaración a la Administración contratante y su posterior
invocación para eludir la causa de incumplimiento culpable no podía beneficiar al
contratista (CEst Dict 44834/1982 , 9-12-82 ). Dicho supuesto se podrá producir
por el retraso en el diligenciado de los anuncios oficiales o por la falta de provisión
de fondos a tales efectos.
7011 d. Declarado el concurso, la resolución es potestativa para la Administración. La

decisión sobre la continuación o no del contrato corresponde de manera exclusiva a
la Administración contratante y su voluntad no puede ser sustituida ni por la
administración concursal ni por el juez del concurso. Ni siquiera la competencia
prejudicial (L 22/2003 art.9 ) puede servir para sustituir a la Administración en tal
decisión. La función de esta competencia prejudicial es instrumental respecto del
ejercicio de una competencia propia, pero cuando esta instrumentalidad no existe,
porque el objeto de la cuestión prejudicial se erige, a su vez, en objeto principal del
proceso, no cabe ya entender que se trata de cuestión prejudicial. La imposición de
la continuación del contrato a la Administración, no solo invadiría su competencia
exclusiva, sino que determinaría la resolución de la cuestión principal en contra de la
finalidad del precepto citado. Además, se alteraría incluso el régimen de revisión de
tales actos administrativos, ya que la competencia propia para su revisión seguiría
correspondiendo al orden contencioso-administrativo, pero el acto recurrible sería la
decisión del juez concursal.
e. En relación con la prestación de garantías que garanticen la ejecución, el juicio de
suficiencia de las garantías por la Administración queda limitado por la real
efectividad del contratista para poder ofrecerlas. A tal efecto debe tenerse en
cuenta, que no se trata de las garantías previstas en la L 22/2003 art.84 , sino de
cualquiera de las admisibles en Derecho, y que el cauce de su constitución será el de
la L 22/2003 art.43 o 44, ya que en la mayor parte de los supuestos la continuidad
del contrato supone el elemento necesario para la continuidad del ejercicio
empresarial del concursado.
7013 f. En caso de acordarse la resolución del contrato por la declaración de concurso o

la apertura de la fase de liquidación, el efecto económico para el contratista ha sido
dudoso (LCSP art.213.5 ). Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento
culpable del contratista , este debe indemnizar a la Administración los daños y
perjuicios ocasionados (LCSP art.213.3 ). La indemnización se hará efectiva, en
primer término, sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, sin
perjuicio de la subsistencia de la responsabilidad del contratista en lo que se refiere
al importe que exceda del de la garantía incautada.
La resolución por la concurrencia de concurso implicaría la liquidación del contrato
y la devolución de la garantía, sin determinación de daños y perjuicios. Este efecto
no es automático, sino que previamente debe procederse a la liquidación del
contrato y al transcurso del período de garantía (LCSP art.111 ), período en el que

pueden surgir algunas de las obligaciones (LCSP art.109 ) que determinarán la
aplicación de la garantía a su satisfacción. No obstante, el vigente RGCAP impone la
incautación de la garantía en todo caso (RGCAP art.1 ). El Consejo de Estado
viene aceptando en tales supuestos la pérdida de la garantía (CEst Dict
1265/2000 ).
Actualmente, solo se acordará la incautación de la garantía en caso de resolución del
contrato por concurso en el supuesto de que sea declarado culpable (LCSP
art.213.5 ).
2) Los efectos de la declaración de concurso sobre los contratos privados
celebrados por el deudor con las Administraciones públicas (nº 1426 ) se someten
en cuanto a efectos y extinción a la L 22/2003 art.67.2 .
Sobre estas cuestiones, ver nº 7050 s.
3) Ha desaparecido en la relación de causas de resolución de LCSP la falta de
prestación por el contratista de la garantía definitiva o las especiales o
complementarias de aquella en plazo en los casos previstos en la Ley, lo que es
coherente con la recuperada diferenciación entre adjudicación provisional y
definitiva y su tratamiento.
4) No obstante lo anterior, la resolución del contrato por impago, durante la
ejecución del contrato, de los salarios por parte del contratista a los trabajadores
solo se acordará, con carácter general, a instancia de los representantes de los
trabajadores en la empresa contratista; excepto cuando los trabajadores afectados
por el impago de salarios sean trabajadores en los que procediera la subrogación y el
importe de los salarios adeudados por la empresa contratista supere el 5% del precio
de adjudicación del contrato, en cuyo caso la resolución podrá ser acordada
directamente por el órgano de contratación de oficio (LCSP art.211.1.i ).
7015 Causas de resolución específicas

Para cada uno de los contratos administrativos, además de ser aplicables
las causas de resolución relacionadas en nº 7007 , se especifican las que
se exponen a continuación:
7016 Contrato de obras

(LCSP art.245 )
Son causas de resolución:

- la demora en la comprobación del replanteo;
- la suspensión de la iniciación de las obras por plazo superior a 4 meses
por parte de la Administración;
- el desistimiento o la suspensión de las obras por un plazo superior a 8
meses acordada por la Administración.
7017 Contrato de concesión de obras

(LCSP art.279 s. )
Son causas de resolución del contrato de concesión de obras, además de

las señaladas en LCSP art.211 , con la excepción de las contempladas en
LCSP art.211.d y e , las siguientes:
• Cuando se ha hipotecado la concesión, la ejecución hipotecaria
declarada desierta o la imposibilidad de iniciar el procedimiento de
ejecución hipotecaria por falta de interesados autorizados para ello en los
casos en que así procediera.
• La demora superior a 6 meses por parte del órgano de contratación en
la entrega al concesionario de la contraprestación, de los terrenos o de los

medios auxiliares a que se obligó según el contrato.
• El rescate de la explotación de las obras por el órgano de contratación.
• La supresión de la explotación de las obras por razones de interés
público.
• La imposibilidad de la explotación de las obras como consecuencia de
acuerdos adoptados por la Administración concedente con posterioridad
al contrato.
• El secuestro o intervención de la concesión por un plazo superior al
establecido en LCSP art.263.3 , sin que el contratista haya garantizado
la asunción completa de sus obligaciones.
7018 Contrato de concesión de servicios

(LCSP art.294 )
Son causas de resolución del contrato de concesión de servicios, además

de las señaladas en LCSP art.211 , con la excepción de las contempladas
en sus letras d) y e), las siguientes:
• La ejecución hipotecaria declarada desierta o la imposibilidad de iniciar
el procedimiento de ejecución hipotecaria por falta de interesados
autorizados para ello en los casos en que así procediera.
• La demora superior a 6 meses por parte de la Administración en la
entrega al concesionario de la contraprestación o de los medios auxiliares
a que se obligó según el contrato.
• El rescate del servicio por la Administración para su gestión directa por
razones de interés público.
• La supresión del servicio por razones de interés público.
• La imposibilidad de la explotación del servicio como consecuencia de
acuerdos adoptados por la Administración con posterioridad al contrato.
• El secuestro o intervención de la concesión por un plazo superior al
establecido conforme a LCSP art.263.3 , sin que el contratista haya
garantizado la asunción completa de sus obligaciones.
7019 Contrato de suministro

(LCSP art.306 )
Sus causas específicas de resolución son las siguientes:

• El desistimiento antes de la iniciación del suministro o la suspensión
de la iniciación del suministro por causa imputable a la Administración por
plazo superior a 4 meses a partir de la fecha señalada en el contrato para
la entrega, salvo que en el pliego se señale otro menor.
• El desistimiento una vez iniciada la ejecución del suministro o la
suspensión del suministro por un plazo superior a 8 meses acordada por
la Administración, salvo que en el pliego se señale otro menor.
7020 Contrato de servicios

(LCSP art.313 )
Se explicitan las siguientes causas de resolución:
• El desistimiento antes de iniciar la prestación del servicio o la

suspensión por causa imputable al órgano de contratación de la iniciación
del contrato por plazo superior a 4 meses a partir de la fecha señalada en
el mismo para su comienzo, salvo que en el pliego se señale otro menor.
• El desistimiento una vez iniciada la prestación del servicio o la
suspensión del contrato por plazo superior a 8 meses acordada por el
órgano de contratación, salvo que en el pliego se señale otro menor.
• Los contratos complementarios quedarán resueltos, en todo caso,
cuando se resuelva el contrato principal.
En el caso de contratos de servicios que conlleven prestaciones directas
a favor de la ciudadanía (LCSP art.312 ), además de las anteriores, son
causas de resolución:
- el rescate del servicio por la Administración para su gestión directa por
razones de interés público;
- la supresión del servicio por razones de interés público;
- el secuestro o intervención del servicio por un plazo superior al
establecido de conformidad con LCSP art.263.3 , sin que el contratista
haya garantizado la asunción completa de sus obligaciones.
H. Modificación del contrato

(LCSPart.203 , 207 , 242 , 262 y 290 ; RGCAP art.102 )
7027 Prerrogativas de la Administración

Entre las que ostenta la Administración en materia de contratación
administrativa, se concede al órgano de contratación el poder de
modificación de los contratos (el denominado ius variandi), bien por
previsión concreta de la potencial alteración negocial en la
documentación rectora de la licitación o por determinadas razones
tasadas calificables como de interés público.
En efecto, frente a la regla general de inmutabilidad e invariabilidad del
contenido contractual que rige en el Derecho privado, en el Derecho
administrativo, se autoriza a una de las partes contratantes, a la
Administración, para modificar el contenido contractual, siendo tal
modificación obligatoria para el contratista, siempre que se produzca
dentro de los límites y con arreglo a los requisitos y garantías actualmente
contenidos en la LCSP , así como en el RGCAP.
Esta prerrogativa, ha de encauzarse tal y como ha afirmado el Tribunal
Supremo, dentro del ejercicio de una potestad reglada , pues puede
utilizarse por el órgano de contratación cuando concurran los
presupuestos legalmente establecidos (TS 11-4-84 , EDJ 2334 ): «el
derecho de modificación con que cuenta la Administración, de
conformidad con los artículos 16 a 18 y 74 de la Ley de Contratos del
Estado, no es una atribución legal indiscriminada de libre criterio, sino una
facultad reglada cuyo ejercicio queda subordinado a la aparición de
nuevas necesidades materiales que, no contempladas antes de la
perfección del contrato, lo hagan indispensable para el mejor servicio del
interés público, con la consiguiente compensación ; pero ese ius variandi,

en todo caso requiere una singular motivación de hechos, que en caso de
no existir impide la alteración del contrato o de sus pliegos regidos por el
principio ne varietur.
La modificación del contrato no puede ser arbitraria , pues no se trata
de una potestad legal atribuida con carácter absoluto, sino que se ve
encauzada no solo por límites formales, como la necesidad de un
expediente contradictorio, en el que se conceda audiencia al contratista
(nº 7041 ); sino también otros, de orden sustantivo, como lo es la
motivación de los hechos en los que se detecta la causa imprevista (nº
7041 ), elemento reglado sometido a revisión.
Precisiones
A continuación se analizan los presupuestos sustantivos y formales para que sea

correcto el ejercicio de esta prerrogativa, fundada en la existencia de una causa de
interés público, concretada legalmente, o en la previsión previa de la alteración del
contenido negocial, que ha de motivar el ius variandi.
7029 Carácter tasado

Los contratos administrativos solo pueden ser modificados por el
procedimiento regulado en LCSP art.203 s. y RGCAP art.102 (nº
7027 s. ), en los casos y en la forma que se expone seguidamente y que
es aplicable a todos los contratos del sector público -excepto los
adjudicados por entidades carentes de las condición de poder
adjudicador- (LCSP art.322.1 ). En estos casos, las modificaciones
acordadas por el órgano de contratación serán obligatorias para los
contratistas.
Respecto a los poderes adjudicadores no Administración pública, hay
ciertas particularidades (LCSP art.319.1 ).
7031 Supuestos
Al margen de la sucesión en la persona del contratista (nº 6830 ), cesión

del contrato, revisión de precios y prórroga del plazo de ejecución, los
contratos del sector público solo pueden modificarse cuando así se haya
previsto en los pliegos o en el anuncio de licitación o en los casos y con
los límites fijados por LCSP art.205 (nº 7035 ).
En cualesquier otro supuesto, si fuese necesario que la prestación se
ejecutase en forma distinta a la pactada inicialmente debe procederse a la
resolución del contrato en vigor y a la celebración de otro bajo las
condiciones pertinentes.
7033 Previsión en la documentación rectora de la licitación

(LCSP art.204 )
La modificación del contrato cabe siempre que los pliegos o el anuncio de

licitación adviertan expresamente de esta posibilidad y se hayan detallado
de forma clara, precisa e inequívoca las condiciones en que podrá hacerse
uso de la misma, así como el alcance y límites de las modificaciones que
pueden acordarse con expresa indicación del porcentaje del precio del
contrato al que como máximo puedan afectar -y que no podrá exceder
del 20% del precio inicial-, y el procedimiento que haya de seguirse para
ello. A estos efectos, los supuestos en que podrá modificarse el contrato
deben definirse con total concreción por referencia a circunstancias cuya
concurrencia pueda verificarse de forma objetiva y las condiciones de la
eventual modificación deben precisarse con un detalle suficiente para
permitir a los licitadores su valoración a efectos de formular su oferta y
ser tomadas en cuenta en lo que se refiere a la exigencia de condiciones
de aptitud a los licitadores y valoración de las ofertas.
7035 Imprevisión en la documentación rectora de la licitación

(LCSP art.205 )
Las modificaciones no previstas en el pliego solo pueden realizarse

cuando la modificación en cuestión cumpla los siguientes requisitos:
a) Que encuentre su justificación en alguno de los supuestos que se
relacionan LCSP art.205.2 .
b) Que se limite a introducir las variaciones estrictamente
indispensables para responder a la causa objetiva que la haga necesaria.
Los supuestos son los siguientes:
• Cuando devenga necesario añadir obras, suministros o servicios
adicionales a los inicialmente contratados, siempre y cuando:
- el cambio de contratista no fuera posible por razones de tipo económico
o técnico o generara inconvenientes significativos o un aumento
sustancial de costes para el órgano de contratación; y
- la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que
no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas
conforme a este precepto, del 50% de su precio inicial, IVA excluido.
• Cuando la necesidad de modificar un contrato vigente se derive de
circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles en el momento
en que tuvo lugar la licitación del contrato, siempre y cuando se cumplan
las tres condiciones siguientes:
- que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que una
Administración diligente no hubiera podido prever;
- que la modificación no altere la naturaleza global del contrato;
- que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía
que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones
acordadas conforme a este precepto, del 50% de su precio inicial, IVA
excluido.
• Cuando las modificaciones no sean sustanciales. Se considera
sustancial la modificación que tenga como resultado un contrato de
naturaleza materialmente diferente al celebrado en un principio.
A su vez, las modificaciones pueden ser de dos tipos:

• Obligatorias para el contratista: cuando impliquen, aislada o
conjuntamente, una alteración en su cuantía que no exceda del 20% del
precio inicial del contrato, IVA excluido.
• No obligatorias para el contratista: las restantes modificaciones solo
pueden acordarse por el órgano de contratación previa conformidad por
escrito del contratista, resolviéndose el contrato, en caso contrario (LCSP
art.211.1.g ).
7039
Precisiones
1) Tras la LCSP ya no se excluyen del recurso especial en materia de contratación

(nº 8925 s. ) los actos de los órganos de contratación dictados en relación con
modificaciones contractuales que incumplan los límites expuestos (LCSP
art.44.2.d ).
2) Es frecuente la previsión en las leyes de presupuestos de que la modificación de
los contratos para cumplir el principio de estabilidad presupuestaria y el de
sostenibilidad financiera se considera de interés público, en caso de no estar prevista
en el pliego de cláusulas administrativas particulares, debiendo incluirse en los
pliegos aprobados desde la fecha de entrada en vigor de la disposición
correspondiente (p.e. L Galicia 2/2013 disp.adic.3ª , DL Andalucía 1/2012
disp.adic.3ª , L Cantabria 2/2012 disp.adic.3ª ; o L Cataluña 5/2012
disp.trans.11ª ).
7041 Requisitos formales: expediente contradictorio

(LCSP art.207 ; RGCAP art.102 )
En orden al cumplimiento de la legalidad formal, el órgano de

contratación, en el ejercicio de la potestad indicada, ha de tramitar
necesariamente un expediente contradictorio.
La Administración, cuando sea necesario introducir alguna modificación
del contrato, ha de redactar la oportuna propuesta integrada por los
documentos que justifiquen, describan y valoren aquella.
La aprobación por el órgano de contratación requiere la previa audiencia
del contratista y la fiscalización del gasto correspondiente.
La documentación preceptiva es:
a) El informe favorable del servicio jurídico correspondiente.
b) La fiscalización previa del gasto que la modificación implique.
c) El informe de contenido presupuestario del centro directivo u órgano
competente (en el caso de la Administración General del Estado, de la
Dirección General de Presupuestos del ministerio del ramo de economía
o, en su caso, de Economía y Hacienda -nº 280 -).
En el ámbito de la Administración local, ha de recordarse que este
informe de contenido presupuestario ha de ser emitido por la comisión
especial de cuentas en las entidades locales en que existan (CCLR Dict
64/2002 ).
d) La memoria explicativa suscrita por el director facultativo de las obra
que justifique la desviación producida que motiva la modificación, con
expresión de las circunstancias no previstas en la aprobación del pliego de
prescripciones técnicas y, en su caso, en el proyecto correspondiente,

documento que ha de expedirse en los contratos distintos a los de obras,
por el servicio encargado de la dirección y ejecución de las prestaciones
contratadas.
e) La justificación de la improcedencia de la convocatoria de una nueva
licitación por las unidades o prestaciones constitutivas de la modificación.
f) En los contratos de obras, también ha de constar, el informe de la
oficina de supervisión de proyectos sobre la adecuación de la
modificación propuesta.
Todo el expediente de modificación contractual, con previa audiencia al
contratista, y en su caso al avalista, cuando aquella implique aislada o
conjuntamente más del 20% del precio primitivo del contrato y este sea
igual o superior a 6.000.000 de euros ha de ser sometido
preceptivamente al dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo
de la comunidad autónoma (LCSP art.191.3.b ).
Las modificaciones del contrato administrativo deben formalizarse
conforme al régimen general de formalización (LCSP art.153 ).
Además, hay que tener en cuenta que, para todos los contratos del
sector público (incluidos los administrativos), se dispone que (LCSP
art.207 ):
- en el caso expuesto en nº 7033 , las modificaciones contractuales se
acordarán en la forma que se hubiese especificado en el anuncio o en los
pliegos;
- en el supuesto analizado en nº 7035 , antes de proceder a la
modificación del contrato, debe darse audiencia al redactor del proyecto
o de las especificaciones técnicas, si estos se hubiesen preparado por un
tercero ajeno al órgano de contratación en virtud de un contrato de
servicios, para que, en un plazo no inferior a 3 días, formule las
consideraciones que tenga por conveniente;
- los órganos de contratación que hubieran modificado un contrato sujeto
a regulación armonizada, a excepción de los contratos de servicios y de
concesión de servicios enumerados en el Anexo IV, deben publicar en el
Diario Oficial de la Unión Europea el correspondiente anuncio de
modificación;
- asimismo, con independencia de si este está o no sujeto a regulación
armonizada y de la causa que justifique la modificación, deben publicar en
todo caso un anuncio de modificación en el perfil de contratante del
órgano de contratación en el plazo de 5 días desde la aprobación de la
misma, que ha de ir acompañado de las alegaciones del contratista y de
todos los informes que, en su caso, se hubieran recabado con carácter
previo a su aprobación, incluidos aquellos aportados por el adjudicatario o
los emitidos por el propio órgano de contratación.
7043
Precisiones
1) La Junta Consultiva de Contratación Administrativa reiteradamente ha marcado

el carácter restrictivo en el ejercicio de la potestad de ius variandi del órgano de
contratación, como prerrogativa de Derecho administrativo. Así, señala que se han

de poner límites a las posibilidades de modificación de los contratos puesto que,
celebrada mediante licitación pública la adjudicación de un contrato, la solución que
presenta la adjudicación para el adjudicatario en cuanto a precio y demás
condiciones, no puede ser alterada sustancialmente por vía de modificación
consensuada, ya que ello supone un obstáculo a los principios de libre concurrencia
y buena fe que deben presidir la contratación de las Administraciones públicas,
teniendo en cuenta que los licitadores distintos del adjudicatario podían haber
modificado sus proposiciones si hubieran sido conocedores de la modificación que
ahora se produce (JCCA Inf 50/2003).
2) El ejercicio de esta potestad reglada ha de ser encauzada por los trámites de un
procedimiento administrativo contradictorio en el que también se presencia la
función consultiva de la Administración externa, exigiendo imperativamente, amen
de concurrir una causa que legitime tal prerrogativa, la existencia de un expediente
contradictorio. Ello implica que la modificación debe ser acordada por el órgano de
contratación mediante resolución adoptada en el expediente que incluya la
propuesta del facultativo director de la obra, la redacción del proyecto, supervisión y
aprobación del mismo, audiencia del contratista, informe de la asesoría jurídica,
fiscalización previa del servicio de intervención y, en el caso de que la cuantía de la
modificación exceda del 20% del precio del contrato y, conjuntamente, este sea igual
o superior a 6.000.000 euros, dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la comunidad autónoma respectiva.
3) La materialización del referido ius variandi puede determinar la modificación del
contrato administrativo suscrito, y en los elementos que lo integran, siempre que
concurran razones de interés público -en la actualidad, las taxativamente
establecidas en la Ley- que sean debidas a necesidades nuevas o a causas técnicas
imprevistas, justificándolo efectivamente en el expediente. (Actualmente, también, la
previsión en la documentación rectora de la licitación , en los términos expuestos en
nº 7033 ). Ahora bien, el correcto ejercicio del ius variandi en la contratación
administrativa comporta que la modificación o las modificaciones sucesivas de los
contratos encuentre un límite legal en la circunstancia de que aquellas
modificaciones no deben producir que el contrato adjudicado quede alterado, de
forma tan significativa y profunda, que se desfigure de manera relevante el contrato
primitivo, cuyos pliegos son los que sirvieron de base para la contratación y para la
prestación del servicio público, incluyendo la forma de adjudicación y la selección del
contratista más idóneo (CJCCV Dict 626/2003 ). Doctrina que debe adaptarse,
actualmente, a la nueva regulación de la modificación, expuesta en el texto.
4) Puede acordarse en la misma resolución, la modificación del contrato y su
prórroga, siempre que aquella tenga un alcance meramente cuantitativo y que
responda a necesidades que se conozcan antes de adoptarse esta.
7045 Normas específicas

En particular para cada una de las modalidades contractuales ha de
estarse a lo previsto en la normativa que se indica a continuación:
• Para el contrato de obras: LCSP art.242 , que establece los requisitos
sustantivos para la imposición de las modificaciones.
• Para el contrato de concesión de servicios: LCSP art.290 .
• Para los contratos de servicios: RGCAP art.202 .
• Para la concesión de obras: LCSP art.262 .
Precisiones
Respecto de los contratos de suministros y de servicios cuyos expedientes tramiten

las Administraciones públicas y demás entidades del sector público con presupuesto
limitativo , en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes o
a ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio unitario, sin que el número total
de entregas o prestaciones incluidas en el objeto del contrato se defina con

exactitud al tiempo de celebrar este, por estar subordinadas las mismas a las
necesidades de la Administración, debe aprobarse un presupuesto máximo . En el
caso de que, dentro de la vigencia del contrato, las necesidades reales sean
superiores a las estimadas inicialmente, debe tramitarse la correspondiente
modificación . A tales efectos, ha de preverse en la documentación que rija la
licitación la posibilidad de que pueda modificarse el contrato como consecuencia de
tal circunstancia, en los términos previstos en LCSP art.205 . La citada
modificación debe tramitarse antes de que se agote el presupuesto máximo
inicialmente aprobado, reservándose a tal fin el crédito necesario para cubrir el
importe máximo de las nuevas necesidades (LCSP disp.adic.33ª ).
7047 Modificaciones irregulares

Se entiende por tales las que se introducen en el contrato sin respeto de
los requisitos de procedimiento y competencia legal y
reglamentariamente establecidos. Por ejemplo, cuando no se tramita el
oportuno expediente ni, por ello, se formaliza por escrito, o se acuerda la
modificación por órgano incompetente -con frecuencia, por el director de
la obra sin aprobación del órgano de contratación-. En tales supuestos, el
contratista de buena fe que ejecuta el exceso respecto a la prestación
inicialmente pactada, tiene derecho a ser indemnizado por la
Administración.
Precisiones
1) Se ha reconocido lo anterior con apoyo en la doctrina del enriquecimiento

injusto (TS 8-6-77; 12-2-79, EDJ 7837 ; 11-10-79, EDJ 4607 ; 11-3-80, EDJ
12934 ; 13-4-81, EDJ 6184 ; 21-11-81, EDJ 7786 ; 20-12-83 , EDJ 6890 ;
27-2-84 , EDJ 1239 ; 13-3-84 , EDJ 1623 ; 20-3-85 , EDJ 1694 ; 11-6-85 ,
EDJ 3449 ; 14-11-85; 31-12-85; 16-5-86 , EDJ 3253; 23-12-86 , EDJ 8629 ;
23-1-87 , EDJ 16000 ; 20-10-87 , EDJ 7509 ; 9-7-88 , EDJ 16834 ; 25-2-91,
EDJ 1940 ; 6-3-91 , EDJ 22485 ; 29-5-91 , EDJ 22480 ; 29-1-93, EDJ 640 ;
28-5-96, EDJ 5076 ; 11-7-97, EDJ 6411 ; 8-4-98, EDJ 2679 ; 15-6-99, EDJ
14557 ; 10-7-02, EDJ 31433 ; 2-7-04, EDJ 86890 ; 24-5-04, EDJ 55046 ;
28-3-05, EDJ 40702 ).
2) La misma doctrina se ha empleado para amparar la procedencia del abono de las
obras complementarias o no previstas en el proyecto (TS 24-1-84; 30-1-85; 8-6-
88 , EDJ 16859 ; 11-5-89 , EDJ 18555 ; 4-12-89 , EDJ 18578 ; 4-4-90 , EDJ
19329 ; 17-11-90, EDJ 19324 ; 12-3-91; 21-3-91 , EDJ 22482 ; 19-11-92,
EDJ 11417 ; 14-1-97, EDJ 588 ; 4-3-97, EDJ 2461 ; 24-11-97, EDJ 57477 ;
26-2-99, EDJ 2399 ; 9-10-00, EDJ 34107 ; 16-10-00, EDJ 34313 ; 14-5-01,
EDJ 9637 ; 23-4-02, EDJ 10602 ; 1-7-02, EDJ 26976 ; 11-7-03, EDJ
92927 ; 20-5-04, EDJ 40358 ; 11-5-04, EDJ 44709 ; 18-6-04, EDJ 83070 ;
8-7-04, EDJ 83076 ; 22-11-04, EDJ 197410 ; 27-4-05, EDJ 62646 ; 25-10-
05, EDJ 171750 ), siempre que el exceso de obras haya sido ejecutado por el
contratista en virtud de una orden , aun tácita, recibida de la Administración, aunque
la misma tuviese defectos de forma (TS 28-1-00, EDJ 1351 ; 26-2-01, EDJ
27220 ). Si no consta dicha orden, solo está justificada la indemnización cuando
dicha modificación fuese necesaria (TS 17-3-70; 22-4-85). En algún caso se ha
exigido que, además, fuera urgente (TS 14-11-85).
I. Declaración de concurso y contratos públicos

(L 22/2003 art.67 )
7050 Los efectos de la declaración de concurso sobre los contratos de carácter

administrativo celebrados por el deudor con Administraciones públicas se
rigen por lo establecido en su legislación especial, mientras que los
efectos de tal declaración sobre los contratos de carácter privado
celebrados por el deudor con Administraciones públicas se rigen, en
cuanto a sus efectos y extinción, por lo establecido en la L 22/2003 .
Sobre este planteamiento, la legislación concursal intervenía en el
régimen jurídico de los contratos con las Administraciones públicas en
aquellos aspectos en que su régimen jurídico se sometía al Derecho
privado y su revisión correspondía a la jurisdicción ordinaria.
Frente a ello, la regulación en materia de contratación, introduce tres
conceptos funcionales muy relevantes en la aplicación de su régimen
jurídico:
- la figura del poder adjudicador;
- la noción de contrato sujeto a regulación armonizada; y
- en el plano procedimental, el recurso especial y obligatorio en materia
de contratación.
Hay que tener en cuenta que la LCSP regula de forma global la
contratación de todo el sector público, estableciendo tres círculos
concéntricos:
1. Las Administraciones públicas, que tienen una definición expresa
positiva y negativa (LCSP art.3.2 ).
2. Las entidades que son «poderes adjudicadores», también con una
definición expresa (LCSP art.3.3 ), que ha de interpretarse de acuerdo
con la jurisprudencia europea.
3. Las entidades que forman parte del sector público estatal (LCSP
art.3.1 ).
Objetivamente, recae sobre un esquema nominalmente similar al de la
legislación anterior, que distingue entre contratos o negocios excluidos o
no y, dentro de estos últimos, entre contratos administrativos o privados.
Sin embargo, este ámbito objetivo resulta más complejo pues todos los
contratos de las entidades del sector público que no tengan la condición
de Administración pública son privados. Igualmente, con independencia
de su naturaleza privada o administrativa, la ley impone una disciplina
especial a los contratos sujetos a regulación armonizada.
7051 Expuesto lo anterior, acerca de la LCSP y su regulación en la aplicación de

la L 22/2003 , ha de indicarse lo siguiente (Serrano de Toledo):
a) La ampliación del ámbito subjetivo de la LCSP a todo el sector
público, podría permitir incorporar a determinados sujetos contratantes,
sean o no poderes adjudicadores, que podrían ser declarados en
concurso; esto es, que no quedarían excluidos de su aplicación por los
efectos de la L 22/2003 art.1.3 (conforme al cual no pueden ser
declarados en concurso las entidades que integran la organización
territorial del Estado, los organismos públicos y demás entes de Derecho
público).
Dado el concepto amplio de poder adjudicador de la jurisprudencia de la

Unión Europea, la posibilidad de considerar la aplicación a este tipo de
entidades no es descartable en la medida en que se pudiera producir el
presupuesto de insolvencia. Ahora bien, esta posibilidad debe apreciarse
con cautela, dado que el concepto de «poder adjudicador» viene
vinculado a la nota de satisfacción de una actividad de interés general .
Este principio es, precisamente, el que determina la causa de la exclusión
de las Administraciones públicas, sus organismos públicos y demás
entidades de Derecho público del ámbito subjetivo de esta Ley. Ello no
deriva de un privilegio sino de la imposibilidad de dar en tal caso
cumplimiento efectivo a la finalidad esencial del concurso, como es la
satisfacción de los acreedores. La finalidad de dar satisfacción al interés
general que se persigue a través de tales entidades no puede ser objeto
de sustitución por la finalidad del concurso, lo que excluye su aplicación.
Pues bien, en la medida en que en las entidades que sean poderes
adjudicadores se cumpla también tal finalidad, no cabe la extensión
subjetiva del concurso.
7052 En segundo término, las notas del poder adjudicador justifican una
ausencia de riesgo empresarial, por lo que resulta una clara finalidad de
carácter público (TJCE 16-10-03, asunto C-283/00 ), fin que debe tener
su reflejo patrimonial en la garantía presupuestaria del poder público del
que depende, lo que excluiría la situación de insolvencia que es
presupuesto del concurso.
Para tales supuestos, la aplicación de la L 22/2003 art.67 (nº 7050 s. )
es dudosa, en cuanto parte de un presupuesto en que el deudor
insolvente es el contratista o licitador. Y en el caso analizado, sin
embargo, se alteraría el presupuesto de la norma, ya que el insolvente
sería la entidad del sector público y no el operador económico. No
obstante, su aplicación no resultaría descartable en la medida en que se
puede considerar que, en una interpretación sistemática y lógica (L
22/2003 art.67 y disp.final 13ª ) la legislación de la contratación
pública constituye una legislación especial para la L 22/2003 .
Ya resulte de aplicación el régimen del nº 7050 o el general aplicable a
los contratos ante el concurso de acreedores (L 22/2003 art.61 y 62 ),
en su interpretación e integración habrían de respetarse al menos los
criterios siguientes:
1. Con carácter general, para los contratos que puedan celebrar el
concursado-entidad deberían seguir respetándose los principios de la
contratación pública que resulten de su naturaleza, ya como poder
adjudicador ya como entidad del sector público que no es poder
adjudicador (LCSPart.316 a 322 ). Ello significa que en la resolución de
estos contratos han de valorarse los fines de carácter público que a través
de los mismos se tratan de satisfacer.
2. En especial, esta ponderación debe ser de mayor intensidad en los
contratos sujetos a regulación armonizada, en la medida en que se
encuentran sometidos a unas reglas especiales derivadas de la legislación

de la Unión Europea.
7053 b) En el supuesto ordinario, en el que el concursado es el contratista, las

menciones a «las Administraciones públicas» deben entenderse adaptadas
al ámbito de entidades del sector público, con las variaciones que
suponen las nociones de poder adjudicador, sector público y contratos
sujetos a regulación armonizada.
En consecuencia, el régimen jurídico y determinación de jurisdicción
competente definidas en la LCSP deben sustituir las referencias
anteriores a la legislación específica en materia de contratos (L 22/2003
art.67 ). Esto no tiene especial relevancia en materia de efectos y
extinción , pero sí en lo relativo a la preparación y adjudicación, en
especial respecto a su revisión judicial.
c) La aplicación del esquema anterior desde la perspectiva del juez del
concurso supone que el análisis de los distintos tipos de contratos
sometidos a la LCSP se realice de la forma siguiente:
Tipo de Trámite/
Tipo de Sujeción
entidad actuación/
contrato a/competencia judicial
contratante cuestión
Preparación,
LCSP/ orden
adjudicación,
Administrativo contencioso-
efectos,
administrativo
extinción
LCSP/ orden
Preparación,
contencioso-
adjudicación
Administración administrativo
pública
LCSP/ juez del
Privado concurso o civil, en su
caso, salvo
Efectos,
determinadas
extinción
excepciones en materia
de modificaciones
contractuales (1)
Poder LCSP/ orden

Preparación,
adjudicador no contencioso-
adjudicación
Administración administrativo
Privado LCSP/ juez del

regulación concurso o civil, en su
armonizada caso, salvo
Efectos,
determinadas
extinción
excepciones en materia
de modificaciones
contractuales (1)
Tipo de
Tipo de
Trámite/ Sujeción

entidad actuación/ a/competencia
contrato
contratante cuestión judicial
Preparación, LCSP/ orden
adjudicación contencioso-
administrativo (1) (2)
LCSP/ juez del

concurso o civil, en
Privado su caso, salvo
Efectos, determinadas
extinción excepciones en
materia de
modificaciones
contractuales (1)
LCSP/ orden
Otras Preparación,
contencioso-
entidades no adjudicación
administrativo (1) (2)
Administración Privado (3)
ni poder LCSP/ juez del
Efectos,
adjudicador concurso o civil, en
extinción
su caso (1)
(1) Prejudicialmente, puede conocer de los actos preparatorios.
(2) No se aplica la técnica de los actos separables.
(3) No pueden celebrar contratos sometidos a regulación armonizada.
7054
Precisiones
1) Respecto de los contratos subvencionados, su régimen es el común de la L

22/2003 art.61 s. No obstante se complementa con las especialidades de la
LCSP en lo relativo a su preparación y ejecución. El orden jurisdiccional civil
(instancia o mercantil) solo conocerá de las cuestiones litigiosas relativas a sus
efectos y extinción (salvo prejudicialmente).
2) En los casos en que la preparación y adjudicación se sometan al conocimiento
de la jurisdicción ordinaria, no cabe acudir al arbitraje como forma de solución. En
este sentido, se dispone que los entes, organismos y entidades del sector público
que no tengan el carácter de Administraciones públicas pueden remitir a un
arbitraje -L 60/2003 -, la solución de las diferencias que puedan surgir sobre los
efectos, cumplimiento y extinción de los contratos que celebren.
3) En relación con las prohibiciones de contratar, ver nº 2753 y en cuanto a la
resolución de los contratos, nº 7007 .
SECCIÓN 7
7060 1. Planeamiento urbanístico 7065 
2. Gestión urbanística 7085
3. Disciplina urbanística 7090
4. Actuaciones urbanísticas y jurisprudencia del Tribunal Supremo 7095
7061 Dentro del ámbito de la ordenación territorial y el urbanismo, pueden

referirse tres grupos de procedimientos administrativos, especiales por
razón de la materia:
- los de aprobación, modificación y revisión del planeamiento;
- los de gestión urbanística, a través de la que se pretende la ejecución y
aplicación efectiva de aquel; y
- los propios de la disciplina urbanística, incluyendo el control autonómico
previo de ciertos usos del suelo.
Todos ellos se estudian con pleno detalle en el Memento Urbanismo,
tanto desde la perspectiva de la regulación estatal, supletoria siempre y
de directa aplicación en ciertos casos y territorios, como desde la de las
disposiciones autonómicas vigentes en este campo. Sin perjuicio de la
remisión a dicha obra, ha de reseñarse aquí, brevemente, lo siguiente:
1. Planeamiento urbanístico
7065 El procedimiento de elaboración y aprobación del planeamiento presenta

los siguientes rasgos definitorios.
7067 Actuaciones preparatorias

Va normalmente precedido de una fase de avance o de elaboración de
anteproyectos parciales, de carácter interno. Aquellos, además, son actos
de trámite no impugnables (TS 27-3-96, EDJ 2595 ).
7069 Efectos colaterales

Produce o puede producir la suspensión de licencias urbanísticas,
automática y facultativa.
La tramitación de instrumentos de carácter territorial puede implicar,
también, la suspensión de vigencia del planeamiento urbanístico.
7071 Carácter monofásico y bifásico

Es característica fundamental de estos procedimientos, en lo que se
refiere a los instrumentos de planeamiento, la división de la tramitación
en dos fases:
- la primera, ante la Administración local, que comprende los actos
preparatorios (en su caso), la aprobación inicial y la provisional, actos de
trámite no impugnables autónomamente, salvo ciertas excepciones (TS
29-9-99, EDJ 31594 ; 5-6-98, EDJ 8280 ; 10-3-92, EDJ 2285 );
- la segunda, ante el órgano autonómico competente, que se integra por
la fase de aprobación definitiva -total o parcial, incluso condicionada-, y
por la publicación.
Como regla, son bifásicos los procedimientos de aprobación de los
instrumentos de planeamiento general. Los aprobatorios de los planes de
desarrollo son de una u otra especie, en función del concurso o ausencia

de ciertas circunstancias (capitalidad, número de habitantes determinado).
La mayor importancia o dimensión de la población suele conducir al
procedimiento monofásico, sin perjuicio de que este se produzca en la
práctica mediante la técnica de la delegación intersubjetiva (nº 1155 )
de la competencia autonómica de aprobación definitiva en el
ayuntamiento respectivo.
Es de destacar que ciertos instrumentos de desarrollo se someten
siempre al procedimiento en una sola fase (fundamentalmente, los
estudios de detalle).
7072 Instrumentos de ordenación del territorio

La división anterior no está tan presente, sin perjuicio de que se
reconozca participación e iniciativa (en algún caso, respecto de esta
última) a las corporaciones locales. Sin embargo, la dualidad de fases se
produce en diversos supuestos, respecto de los instrumentos de
ordenación regional (de todo el territorio de la comunidad autónoma), en
relación con los parlamentos autonómicos. En estos casos, en los que el
instrumento se aprueba como Ley, se suceden una fase de procedimiento
administrativo y una fase de procedimiento legislativo.
7074 Plazos
En la normativa reguladora de los procedimientos de aprobación de los
planes se fijan plazos agrupables en dos categorías:
a) Por una parte, los plazos cuya función de garantía es su duración
mínima, en la medida en que permiten el conocimiento general del
instrumento, la formulación de alegaciones o la evacuación de audiencias
(información pública, audiencia).
b) Por otra, los plazos cuya función de garantía consiste en su duración
máxima (para las aprobaciones inicial, provisional y definitiva). De forma
que, vencidos, permiten operar al mecanismo de la subrogación
(normalmente en las aprobaciones inicial y provisional) o producen el
efecto del silencio administrativo (en general, en el caso de la aprobación
definitiva).
c) Respecto de ellos las reglas de ampliación de plazos (LPAC art.32 )
son en general aplicables. No así la tramitación de urgencia (LPAC
art.33 ).
Precisiones
La especial configuración de la falta de resolución en plazo y del silencio

administrativo son objeto de estudio en nº 2325 .
7076 Relevancia de los vicios de procedimiento

El respeto estricto a los trámites establecidos es requisito que debe
observarse con especial rigor, produciéndose en caso contrario la nulidad
de pleno derecho del instrumento de cuya aprobación se trate. Lo cual
presenta especial intensidad en los trámites de información pública y

audiencia, a partir de Const art.105.a (TS 11-7-86, EDJ 4961 ).
7078 Impacto ambiental y legislación sectorial

Hay que tener siempre presente a la hora de integrar los trámites de cada
procedimiento en concreto, la legislación sectorial y de impacto ambiental
(nº 7630 ) que en numerosas ocasiones condiciona o completa la norma
procedimental, exigiendo como requisito esencial la emisión de informes
específicos relativos al sector que pueda resultar afectado por el
instrumento o, en su caso, la evaluación o estudio de impacto ambiental.
Entre estos informes tiene una especial relevancia el estudio ambiental
estratégico -equivalente al anteriormente denominado informe de
sostenibilidad- (L 21/2013 art.20 ; LS/15 art.22 ).
7080 Informes
Particularmente intensa es la exigencia de informes de órganos
sectoriales (costas, aguas, patrimonio histórico, defensa nacional) en el
procedimiento de aprobación de instrumentos de ordenación. Es de
aplicación el régimen general, a salvo de norma específica en contra,
conforme al cual los informes técnicos elaborados en el procedimiento
administrativo (LPAC art.80.1 ) no tienen naturaleza vinculante salvo
cuando una disposición expresamente así lo declara (TS 29-9-98, EDJ
22514 ). Rigen también, de forma meramente supletoria, las normas
generales en materia de plazos de emisión (10 días hábiles salvo que se
disponga otra cosa) y respecto del general régimen de los informes.
7082 Modificación y revisión

Debe tenerse en cuenta:
a) La tramitación en casos de alteración del contenido del plan y de
revisión integral suele ser sustancialmente igual a la establecida por la
norma de aplicación para la aprobación, con reducción de plazos
-frecuentemente- en supuestos de modificación.
b) La modificación cualificada, por alteración de zonas verdes y espacios
libres, tanto en su zonificación como en su uso urbanístico, suele requerir
dictamen habilitante del Consejo de Estado o del órgano consultivo
autonómico equivalente. Por excepción, la normativa urbanística de
algunas comunidades autónomas ha eliminado este requisito.
Precisiones
1) Diferente de estos conceptos es la adaptación de los instrumentos de

ordenación, o alteración que persigue adecuar los contenidos y determinaciones de
un plan anterior a una Ley, disposición normativa o plan territorial posterior.
2) Para el estudio detallado de la aprobación, revisión, modificación y adaptación
del planeamiento, nos remitimos a nº 4490 s. Memento Urbanismo 2019.
2. Gestión urbanística
7085 Una vez diseñada por el planeamiento urbanístico la configuración del

suelo mediante determinaciones de clasificación y calificación, ha de
procederse a la ejecución y aplicación efectiva del modelo elegido. De ello
se ocupa la actuación administrativa conocida como gestión urbanística.
7087 Procedimiento
La operación de gestión urbanística se produce fundamentalmente:
a) Mediante la fijación de ámbitos de actuación, unidades de actuación o
polígonos (en los propios instrumentos o con posterioridad), lo que
constituye presupuesto necesario para acometer la ejecución, a salvo de
la ejecución directa de sistemas generales o de la realización de
actuaciones aisladas en suelo urbano.
b) A través de la elección del sistema de actuación, que varían en
función del sujeto agente. Estos sistemas responden en general, sin
perjuicio de algunas relevantes especialidades autonómicas, a tres tipos:
- compensación (actuación privada sobre suelo privado);
- cooperación (actuación pública sobre suelo privado); y
- expropiación (actuación pública en suelo público).
A su vez, la tarea de ejecución se descompone en dos fases:
- jurídica, que persigue la distribución de cargas y beneficios, la
regularización de las parcelas y fincas y la ordenación de
aprovechamientos; y
- material, que convierte al suelo en solar y que permite llevar a efecto el
derecho-deber de edificar con sujeción al plan.
Precisiones
1) La intervención administrativa (en sentido estricto) en esta fase, así configurada

a grandes rasgos, se estudia con detalle en nº 5620 s. Memento Urbanismo 2019.
2) Entre los sistemas de ejecución implantados por las leyes urbanísticas regionales
destaca el de agente urbanizador, sistema público caracterizado por la disociación
entre la iniciativa para promover la transformación urbanística y la propiedad del
suelo.
3. Disciplina urbanística
7090 A través de la misma, las Administraciones públicas (fundamentalmente,

los ayuntamientos) ejercen control sobre la actuación de los
administrados relacionada con las diversas formas del uso del suelo. Tal
intervención se produce a través de los siguientes medios de control:
- preventivo, consistente en el sometimiento de ciertos actos a la previa y
preceptiva licencia municipal. La misma ha de ir precedida en ocasiones
de autorización concedida por órgano autonómico superior
(determinados supuestos de uso de suelo no urbanizable);
- posterior, que fiscaliza el cumplimiento de los deberes urbanísticos a
que se sujeta el titular de la licencia, una vez que ha ejecutado la obra,
debiendo cumplir en su caso, las órdenes provenientes de la

Administración local;
- frente a situaciones legalizables, en sede de protección de la legalidad
urbanística;
- a la comisión de ilícitos urbanísticos, mediante el ejercicio de la
potestad sancionadora.
Precisiones
Todas estas cuestiones se analizan en nº 7020 s. Memento Urbanismo 2019.
4. Actuaciones urbanísticas y jurisprudencia del Tribunal Supremo
7095 Como consecuencia de la configuración actual de las competencias

constitucionales sobre el urbanismo, el origen fundamentalmente
autonómico de la producción legislativa sobre la materia, la competencia
objetiva de los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos para
conocer de recursos en los que se ventile la aplicación del Derecho
urbanístico (nº 10320 s. ) y la configuración del recurso de casación
contra sentencias (nº 12120 s. ), puede afirmarse que, a salvo de ciertos
ámbitos determinados sobre los que el Estado retiene competencia
constitucional y Poder legislativo que incide en lo urbanístico
(señaladamente, valoraciones urbanísticas), el acceso al Tribunal
Supremo de estas cuestiones se encuentra en fase de contracción.
Siendo la competencia de este para conocer de recursos contenciosos en
única instancia anecdótica -a lo sumo- contra actuaciones producidas en
este sector o con relación a él, la única vía es la del recurso de casación,
por lo que es aconsejable efectuar un análisis del acceso al recurso de
casación de las sentencias dictadas en su ámbito.
El efecto directo de la sentencia TCo 61/1997 en materia de
ordenación del territorio y urbanismo ha sido el desapoderamiento del
Estado para legislar integralmente en este ámbito. Paralelamente se ha
producido -y se está produciendo- un fenómeno de pérdida de
competencia objetiva, por parte del Tribunal Supremo, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, sobre la materia indicada, como
consecuencia de dos factores:
- uno, de basculación de la fuente formal de producción normativa en
sede urbanística y territorial, que pasa del Estado a las comunidades
autónomas, con lo que la legislación sectorial va siendo, cada vez en
mayor medida, autonómica, a salvo del «esqueleto normativo» que retiene
el legislador estatal y a salvo de la legislación supletoria, incluidos los
reglamentos urbanísticos; y
- otro, el régimen del recurso de casación frente a sentencias dictadas por
las salas de lo contencioso-administrativo de tribunales superiores de
justicia (llamados a conocer en única instancia los asuntos urbanísticos a
los que se aplique aquella), en relación con el hecho de corresponder la
competencia subjetiva y orgánica, es decir, de ser la Administración

urbanística, a las comunidades y entidades locales.
7096 Efectivamente, dictada una sentencia por dichos órganos judiciales -en el
régimen anterior a la LO 7/2015 , en única instancia al margen de las
que recaigan en apelación, contra las que no se dará en ningún caso
recurso de casación ordinario; y, en el régimen derivado de la LO
7/2015 , en única instancia o en apelación-, es requisito de
admisibilidad que se justifique, en sede de preparación, que ha sido
relevante y determinante del fallo la aplicación de normas de Derecho
estatal o comunitario europeo (LJCA art.86.3 ). También es aplicable
dicha exigencia a las sentencias dictadas por los juzgados provinciales de
lo contencioso-administrativo, de acuerdo con un criterio sistemático de
interpretación. Esto significa que solo cabe el recurso citado cuando se
haya aplicado de manera determinante la normativa estatal -en la
actualidad y fundamentalmente la LS/15 - (TS 30-11-07, EDJ
233323 ; 16-3-16, EDJ 23316 ). A estos efectos, el criterio de
admisibilidad del Tribunal Supremo es muy restrictivo pues:
• No permite invocar en sede casacional normas autonómicas que sean
mera transcripción literal de preceptos estatales (TS 10-2-01, EDJ
842 ; 27-6-01, EDJ 25464 ; 28-2-02, EDJ 3261 ; 22-1-03, EDJ
1059 ). Ahora bien, distinto es el supuesto en que la sala de instancia
aplica un precepto de Derecho autonómico de idéntico contenido a otro
de Derecho estatal y la parte recurrente alega que la sentencia recurrida
ha infringido la doctrina legal existente en interpretación de este último.
Dicha doctrina no desaparece por la existencia del Derecho autonómico
ni pierde su valor de complementar el ordenamiento jurídico (CC
art.1.1 ), por lo que ha de ser tenida en cuenta como criterio de
interpretación de las normas autonómicas que se hayan limitado a
transcribir, como con frecuencia sucede, otras preexistentes estatales y
su infracción puede ser invocada en un motivo de casación (TS 24-5-04,
EDJ 55018 ).
• Tampoco pueden ser invocados preceptos de leyes autonómicas de
reenvío y asunción como propio del Derecho estatal -fenómeno que ha
tenido lugar transitoriamente en Andalucía por medio de la L Andalucía
1/1997 (ya derogada por la L Andalucía 7/2002 ), Extremadura , a
través de la L Extremadura 13/1997 -también derogada por la L
Extremadura 15/2001 , y Cantabria, por cauce de la L Cantabria
1/1997 -también extinguida por la L Cantabria 2/2001 , todas de
asunción urgente de la legislación estatal declarada inconstitucional por la
sentencia TCo 61/1997 (TS 9-12-99, EDJ 42623 ).
• La infracción de determinaciones normativas de instrumentos de
planeamiento tampoco es invocable en casación (TS 22-10-99, EDJ
37211 ; 28-1-02, EDJ 1950 ), salvo los aprobados por el Estado en
Ceuta y Melilla.
• No cabe eludir este obstáculo procesal mediante una cita, pro forma,
artificiosa e instrumental de la normativa estatal para encubrir la denuncia
de la indebida aplicación e interpretación del Derecho autonómico (TS

19-7-16, EDJ 114540 ).
• Por fin, no son susceptibles de este recurso los autos dictados en
ejecución de sentencia, cuando no está en juego el derecho a ejecutar
sentencias firmes, sino una cuestión de interpretación jurídica que está en
estrecha interdependencia con la interpretación del Derecho autonómico
-urbanístico- aplicable (TS 30-3-12, EDJ 69818 ; 20-7-16, EDJ
114541 ).
Precisiones
1) Si se añade a lo anterior que la reforma de la LJCA por LO 19/2003 -en este

punto con carácter ordinario- amplió considerablemente la competencia de
los juzgados de lo contencioso-administrativo en materia urbanística, reduciendo la
única instancia ante tribunales superiores de justicia en este campo y, por tanto, la
casación frente a sus sentencias, se concluye que el recurso de casación en el ámbito
estudiado está en franco proceso de contracción.
La reforma del régimen de la casación operada por LO 7/2015 puede ampliar el
ámbito de este recurso en el sector analizado, en cuanto lo abre a las sentencias
dictadas en segunda instancia por los tribunales superiores de justicia, pero
mantiene invariable la exigencia sustantiva de aplicación del Derecho estatal. Y lo
mismo puede decirse de las sentencias en única instancia de los juzgados
provinciales de lo contencioso-administrativo.
Y ello sin perjuicio de la posibilidad de recurso de casación ante una sala específica,
en sede de tribunal superior de justicia, en relación con las sentencias que apliquen
Derecho autonómico.
2) Tampoco caben, hasta su desaparición, las modalidades para la unificación de
doctrina y, defectivamente, en interés de Ley, ante el citado órgano en caso de que
la norma aplicada no sea estatal.
SECCIÓN 8
B. Principales procedimientos tributarios 7135
Otras cuestiones relacionadas con los procedimientos en el ámbito

C.
tributario 7165
7101 Pueden considerarse como procedimientos tributarios todas aquellas

combinaciones de actos jurídicos de la Administración vinculados entre sí
con la finalidad de producir una decisión con eficacia jurídica en
desarrollo de los dos órdenes de funciones en que puede dividirse
conceptualmente el ejercicio por la Administración de la potestad
tributaria (nº 860 s. ).
Esta dualidad de órdenes sigue existiendo en la actualidad, aunque la
vigente LGT no contenga un precepto tan explícito como la LGT/1963
art.90 , que señalaba expresamente la división funcional de la
Administración en materia tributaria con separación en sus dos órdenes,
de gestión para la liquidación y recaudación, y de resolución de
reclamaciones suscitadas contra aquella gestión, encomendándolos a
órganos diferentes. Sin embargo, tal división resulta de la distinción entre

actos de aplicación de tributos e imposición de sanciones, por una parte, y
su impugnación en vía administrativa, por otra.
Precisiones
1) La existencia de peculiaridades o especialidades en los procedimientos

tributarios no vulnera mandato constitucional alguno (TS 25-1-05, EDJ 11901 ).
2) Sin perjuicio de lo que aquí se expone, un estudio más detallado de estos
procedimientos se realiza en nº 13010 s. Memento Fiscal 2019.
7103 Especialidad por razón de la materia

Los procedimientos tributarios son procedimientos administrativos
especiales por razón de la materia, no procedimientos singulares
diferenciados del procedimiento común, y sometidos a un régimen
específico.
Esto encuentra apoyo en la previsión constitucional que establece la
competencia exclusiva del Estado sobre el procedimiento administrativo
común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización
propia de las comunidades autónomas (Const art.149.1.18º ).
Por un lado, el calificativo de común pretende favorecer una regulación
homogénea del procedimiento en todas las Administraciones públicas.
Por otro, el respeto a las especialidades derivadas de la organización de
las diferentes Administraciones permite considerar el procedimiento
administrativo como un procedimiento único, que en el marco de
actuación de una Administración pública, es compatible con las
especialidades que sean precisas por razón de la materia. La
homogeneidad es una exigencia constitucional dirigida a establecer los
principios generales a los que debe ajustarse la actividad administrativa, al
constituir el desarrollo procedimental de dicha actividad una garantía
para el ciudadano en sus relaciones con la Administración.
Sobre estas bases, la LPAC establece las normas que regulan el
procedimiento administrativo común, manteniendo el particularismo
tributario al remitirse a la legislación específica para la regulación de las
actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia
tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa y el
régimen sancionador, y al establecer su aplicación supletoria a los
procedimientos tributarios (LPACart.112.4 y disp.adic.1ª.2.a y c ).
7105 1. Regulación de la actividad de la Administración en materia tributaria 7110
2. Principios básicos 7120
1. Regulación de la actividad de la Administración en materia tributaria

(LPAC disp.adic.1ª.2.a y c ; LGT art.7 )
7110 Atendiendo a los dos órdenes -gestión y revisión- en que se organizan las
funciones de la Administración tributaria, se distingue entre la normativa
aplicable a:
- los procedimientos tributarios y de aplicación de normas tributarias; y,
- los procedimientos de revisión de actos tributarios.
Con la entrada en vigor del RD 1065/2007 , y sin perjuicio de la
aplicación supletoria de la regulación general del procedimiento
administrativo, el ordenamiento tributario cuenta con una regulación
completa de los diferentes cauces de aplicación del sistema fiscal. Se
supera así, al menos como regla general, la situación anterior, en la que,
en unos casos, la normativa realizaba una regulación completa y
exhaustiva de los procedimientos; mientras que, en otros, se limitaba a
concretar algunas especialidades derivadas de la naturaleza de las
actuaciones desarrolladas, por lo que en tales supuestos los
procedimientos habían de someterse casi de plano a la regulación general
del procedimiento administrativo.
Precisiones
La entrada en vigor, el 1-1-2008 del RD 1065/2007 , dota al ordenamiento

tributario de una regulación general sustantiva tanto de normas comunes para la
aplicación del sistema tributario, como de procedimientos específicos. Esta norma
incluye la relación de expedientes en los que la falta de resolución en plazo tiene
efecto desestimatorio -95 procedimientos- y estimatorio -3 procedimientos- (RD
1065/2007 disp.adic.1ª ). Ver nº 13271 .
7111 En consecuencia, pueden agruparse las normas diferenciando entre:

a) Las normas de carácter general. En ellas se establecen:
- los principios básicos que deben presidir la actuación de la
Administración tributaria en los diferentes procedimientos (nº 7120 );
- la estructura general del procedimiento y las normas comunes de los
procedimientos tributarios; y, en su caso,
- las especialidades propias de ciertos expedientes, como ocurre, en
particular, con el plazo de duración del procedimiento y con los efectos
del silencio administrativo (RD 1065/2007 disp.adic.1ª en relación con
LGTart.104 y disp.trans.3ª.1 ). De acuerdo con lo indicado, son
normas de carácter general la LPAC y la LGT.
b) Las normas que realizan un desarrollo específico de cada
procedimiento:
- la LGT;
- los reglamentos generales de desarrollo de la LGT , como: el
Reglamento general de recaudación (RD 939/2005 ), el Reglamento
general de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección
tributaria y de desarrollo de normas comunes a los procedimientos de
aplicación de los tributos (RD 1065/2007 ); el Reglamento general de
régimen sancionador tributario (RD 2063/2004 : nº 4870 s. ); el
Reglamento general de revisión (RD 520/2005 : nº 9152 s. );
- las leyes sustantivas y los reglamentos propios de cada tributo.
En relación con las normas que desarrollan los procedimientos tributarios

concretos, puede consultarse además lo que se expone en nº 13010 s.
Memento Fiscal 2019.
7113 Normativa aplicable a los procedimientos tributarios y de aplicación de

normas tributarias
(LPAC disp.adic.1ª.2.a y c )
Con carácter general, la LPAC establece que los procedimientos

tributarios y la aplicación de los tributos se rigen por:
- la LGT;
- las leyes propias de cada tributo; y,
- el resto de normas dictadas en desarrollo y aplicación de las anteriores.
Con carácter supletorio, en defecto de norma tributaria aplicable, rigen
las disposiciones de la propia LPAC (LGT art.97.1.b ).
Ahora bien, ha de concretarse que, en el orden de las funciones de
gestión, en sentido amplio, atribuidas a la Administración tributaria, se
incluyen:
• Los procedimientos generales regulados en la LGT y desarrollados por
los reglamentos generales de desarrollo de la LGT: gestión, declaración,
devolución, verificación de datos, comprobación de valores,
comprobación limitada, inspección, sancionador, obtención de
información, etc.
A las actuaciones de recaudación y de imposición de sanciones se aplica
supletoriamente el RD 1065/2007 (RD 1065/2007 art.1 ).
• Los procedimientos de gestión específicos establecidos en los
reglamentos de gestión propios de cada tributo y sus disposiciones
complementarias, así como en normas especiales (p.e. gestión catastral).
7115 Normativa aplicable a los procedimientos de revisión

(LPAC disp.adic.1ª.2.a ; LGT art.213 a 248 )
Como regla general, la revisión de los actos administrativos en materia

tributaria ha de ajustarse a lo dispuesto en la LGT y las disposiciones
dictadas en desarrollo y aplicación de la misma y, supletoriamente, a la
LPAC (LPAC disp.adic.1ª.2.a ).
Ahora bien, la LPAC especifica que las reclamaciones económico-
administrativas deben ajustarse a los procedimientos establecidos por su
legislación específica (LPAC art.112.4 ; RD 520/2005 ).
En este caso, no se prevé de forma expresa la aplicación supletoria de la
LPAC , si bien resulta aplicable por mandato de la LGT art.7.2 .
2. Principios básicos
7120 Los principios básicos que conforman las especialidades del

procedimiento común en el ámbito tributario se encuentran en las
disposiciones legales que los regulan (TCo 223/1988 ), como la LGT,
que acoge la mayoría de las modificaciones relevantes introducidas por la

L 1/1998 de derechos y garantías de los contribuyentes (hoy
derogada). Por ejemplo, la reducción del plazo de prescripción de 5 a 4
años; la fijación de un plazo máximo de duración en los procedimientos
tributarios -señaladamente, los de inspección, herederos de los anteriores
de comprobación en investigación-; y la previsión de no enajenación de
los bienes embargados en el procedimiento de apremio.
7122 Aspectos generales

(LGTart.1 a 16 )
Partiendo de su vocación de generalidad, la LGT establece su aplicación

a todos los procedimientos tributarios Esta norma sintetiza los principios
constitucionales que rigen la ordenación de los tributos y la aplicación del
sistema tributario; enumera los principales derechos generales de los
contribuyentes, incorporando a su ámbito, de forma explícita, los
derechos reconocidos por la LPAC ; y propone, en aras de la seguridad
jurídica: que las leyes y reglamentos que contengan normas tributarias lo
identifiquen en su título, así como en las rúbricas de los preceptos, y las
que modifiquen normas de esta clase, incluyan una relación completa de
las derogadas y la nueva redacción de las que resulten modificadas, que
las normas reguladoras de infracciones, sanciones y recargos tengan
efecto retroactivo cuando su aplicación resulte más favorable para el
afectado, así como el carácter iuris tantum de las presunciones tributarias
salvo disposición expresa en contrario.
7124 Información y asistencia

(LGTart.85 a 91 ; RD 1065/2007art.62 a78 )
El deber de información y asistencia que la Administración ha de prestar a

los contribuyentes para facilitar el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias, se concreta en:
a) La publicación de los textos normativos actualizados, de las
contestaciones a las consultas tributarias y de las resoluciones de
reclamaciones económico-administrativas.
b) La comunicación de los criterios de la Administración para la
aplicación de la normativa tributaria.
c) La contestación a consultas tributarias vinculantes y no vinculantes.
d) La regulación de las solicitudes y acuerdos previos de valoración a
efectos fiscales de los diferentes elementos del hecho imponible.
7126 Devoluciones y reembolsos

(LGTart.30 a 33 ; RD 1065/2007art.122 a135 )
Se establece el derecho de los contribuyentes a percibir el interés de

demora:
a) En las devoluciones de ingresos indebidos.
b) En las devoluciones de oficio de IRPF, IS e IVA, cuando se supere el

plazo establecido en la normativa de cada tributo y, en su defecto, el de 6
meses sin haber efectuado la devolución.
c) En el derecho al reembolso de los costes de las garantías aportadas
para suspender la ejecución de las deudas tributarias declaradas
improcedentes por sentencia o por resolución administrativa firme; en
este caso, se percibe el interés legal.
El interés de demora es el legal incrementado en un 25%, salvo que la
Ley de presupuestos generales del Estado establezca otra cosa.
7128 Derechos y garantías en los procedimientos tributarios

(LGT art.34 )
En relación con esta cuestión, nos remitimos a la exposición efectuada al

tratar el régimen común de derechos de los interesados (nº 3285 s. ),
donde se analizan también peculiaridades en el ámbito tributario (nº 3329
s. , nº 3360 y nº 3483 ). Sobre lo allí expuesto, hay que tener en
cuenta lo siguiente:
• La lista contenida en LGT art.34 debe integrarse con la regulación
de cada específico procedimiento tributario, que sin embargo no formula
lista específica de derechos y garantías concretos para cada tipo de
expediente.
• Han de tenerse en cuenta ciertas peculiaridades en materia de plazo
máximo para resolver y silencio (nº 2157 ). En el régimen común, el
plazo máximo en el que debe notificarse -o intentarse la notificación de-
la resolución expresa, es el fijado por la norma reguladora del
correspondiente procedimiento. Este plazo no excederá de 6 meses a
menos que una norma con rango de ley fije uno mayor o así venga
previsto en la normativa europea. En defecto de plazo, el supletorio es de
3 meses.
Pues bien, en sede tributaria, hasta la entrada en vigor de la LGT, el mayor
plazo podía establecerse incluso por una norma reglamentaria (L 30/1992
disp.adic.5ª ); también el sentido negativo del silencio, cuando fuera de
aplicación; siendo el plazo supletorio de 3 meses.
En la actualidad, lo primero siempre será por Ley o norma de la Unión
Europea; lo segundo puede establecerse reglamentariamente (LPAC
art.21; LGT art.104.3 -nº 2360 -); y el tercero es de 6 meses.
7130
Precisiones
1) Respecto del principio de subsanación de trámites (RD 1065/2007 art.89 ) y

en relación con los expedientes incoados a solicitud del interesado, si el documento
de iniciación no reúne los requisitos exigidos, en general o por la normativa
específica aplicable, se requerirá al interesado para que en un plazo de 10 días
hábiles, desde el siguiente al de la notificación del requerimiento, subsane la falta o
acompañe los documentos preceptivos, teniéndole en otro caso por desistido, con el
archivo del expediente.
Por otra parte, todas las recepciones por medios y técnicas electrónicos,
informáticos y telemáticos serán provisionales a resultas de su procesamiento.
Cuando no se ajusten al diseño y especificaciones establecidas por la normativa
aplicable, se requerirá al declarante para que en el plazo de 10 días hábiles, subsane

los defectos de que adolezca. En otro caso, de persistir anomalías que impidan a la
Administración tributaria el conocimiento de los datos, se le tendrá, en su caso, por
desistido de su petición o por no cumplida la obligación correspondiente y se
procederá al archivo sin más trámite.
Cuando los requerimientos de subsanación mencionados hayan sido atendidos en
plazo pero no se entiendan subsanados los defectos observados, deberá notificarse
el archivo.
2) En cuanto a ampliación de plazos, aportación de documentos, aplazamiento de
comparecencias, consulta del estado de tramitación del expediente, acceso a
registros y archivos, obtención de copias y trámites de audiencia, ver lo que se
expone al tratar la información sobre la tramitación del procedimiento y obtención
de copias (nº 3329 s. ).
7132 Asistencia mutua internacional

(LGT art.1 , 5.3 , 28 , 62 , 65 , 68 , 83 , 95 , 106 , 177 bis s.; RD
1065/2007art.198 a 207 )
Se entiende por tal el conjunto de acciones de asistencia, colaboración,

cooperación y otras de naturaleza análoga que el Estado Español preste,
reciba o desarrolle con la Unión Europea y otras entidades
internacionales o supranacionales y con otros Estados en virtud de la
normativa reguladora de la asistencia mutua en el seno de la Unión o en
el marco de los convenios internacionales.
Puede comprender actuaciones sobre los obligados tributarios. Las
actividades desarrolladas por la Administración tributaria en el marco de
la misma tienen consideración de aplicación de los tributos.
Dado que a efectos competenciales se configura como relaciones
internacionales (Const 149.1.3ª ), corresponden a la AEAT las
competencias de aplicación de los tributos derivadas la normativa
indicada, incluso en sede de tributos autonómicos -cedidos en su gestión
y propios- y de las entidades locales (LGTart.1 y 5.3 ).
Sobre la revisión del instrumento de ejecución en el ámbito de la
asistencia mutua, ver nº 1771 .
Precisiones
En relación con esta cuestión, nos remitimos también a lo expuesto en nº 1902 .
B. Principales procedimientos tributarios
7135 Partiendo de los dos órdenes de funciones de la Administración tributaria

(nº 7101 ), los procedimientos tributarios son:
• Los procedimientos de gestión para la liquidación y recaudación
tributaria (nº 7145 ).
• Los procedimientos de revisión (nº 7160 ).
Con carácter previo se exponen ciertas reglas comunes a ambos tipos de
procedimientos.
Precisiones
1) El régimen transitorio de la regulación procedimental se contiene en LGT

disp.trans.3ª .
2) Se incorporan a la LGT por efecto de la reforma operada por L 34/2015 , las
denominadas actuaciones y procedimientos de la Administración tributaria en
supuestos de delito contra la Hacienda pública y de contrabando (LGTart.250 a
259 ), con una regulación que pretende compatibilizar la actuación de los órganos
jurisdiccionales en sede criminal con la liquidación tributaria correspondiente y, en
su caso, con la imposición de la sanción que proceda; y los procedimientos de
recuperación de ayudas de Estado (LGTart.260 a 271 ; RD 1065/2007 art.208 ).
Reglas muy semejantes se establecen en Navarra (LF Navarra 13/2000 art.160 s.
y 169 s.) y en los territorios históricos del País Vasco (NF Araba 6/2005 art.80 ,
248 s. , 257 s. ; NF Gipuzkoa 2/2005 art.78 , 248 s. , 257 s. ; NF Bizkaia
2/2005 art.78 , 248 s. , 257 s. ). Ver nº 10251 .
3) La ausencia de una regulación especial para la tramitación del expediente de
declaración de fraude de ley no puede conducir, como consecuencia, a mantener la
improcedencia del expediente mismo, por no haberse realizado su declaración
mediante la tramitación de un procedimiento separado e independiente del de
comprobación y liquidación. Ante la ausencia de desarrollo reglamentario se ha de
aplicar, con carácter supletorio, el procedimiento común, previsto actualmente en la
LPAC, cuya especificidad radica en el pronunciamiento de fraude previa audiencia
que asegure una adecuada defensa de quien resulta sujeto al procedimiento (TS 19-
7-16, EDJ 110819 ).
1. Reglas comunes
7137 Se exponen ciertas reglas comunes, que se aplican a todos los tipos de
expedientes, relativas a:
- la iniciación y tramitación de estos procedimientos;
- las liquidaciones;
- la prueba.
También se aplican a estos procedimientos las normas generales sobre la
obligación de resolver y plazos de resolución (nº 7128 ); las
notificaciones (nº 3030 s. ) y la entrada en domicilio (nº 1855 s. ).
7138 Iniciación, desarrollo y fases

• La incoación puede tener lugar de oficio o a instancia del obligado
tributario, mediante autoliquidación, declaración, comunicación, solicitud
o cualquier otro medio previsto en la normativa tributaria, incluida la
denuncia (nº 3167 ).
• Para la práctica de la prueba no es necesario la apertura de un período
específico ni la comunicación previa de las actuaciones a los interesados.
• Las actuaciones de la Administración tributaria en los procedimientos
de aplicación de los tributos se documentan en comunicaciones (que
pueden incorporarse al contenido de las diligencias que se extiendan),
diligencias (que no pueden contener propuestas de liquidaciones
tributarias), informes y otros documentos previstos en la normativa
específica de cada procedimiento.
• Se puede prescindir del trámite de audiencia previo a la propuesta de
resolución cuando se suscriben actas con acuerdo o cuando en las normas
reguladoras del procedimiento esté previsto un trámite de alegaciones
posterior a dicha propuesta. En este último caso, el expediente se pone
de manifiesto en el trámite de alegaciones.
• El citado trámite no puede tener una duración inferior a 10 días hábiles

ni superior a 15.
• Tiene la consideración de resolución la contestación efectuada de
forma automatizada por la Administración tributaria en aquellos
procedimientos en que esté prevista esta forma de terminación.
7139 Liquidaciones
Tienen por objeto determinar el importe de las prestaciones que los
sujetos pasivos y obligados tributarios han de realizar a la Hacienda
pública como consecuencia de la aplicación del tributo de que se trate; o
de la cantidad que resulte a devolver o a compensar. Constituye la última
fase del procedimiento de gestión tributaria, entendida en sentido amplio.
Se diferencia entre liquidaciones provisionales y definitivas poniendo así
de manifiesto que la liquidación puede ser la culminación del
procedimiento de comprobación. La liquidación tributaria supone la
emisión de un acto administrativo específico, que goza de las
características propias de todo acto administrativo (presunción de
legalidad, ejecutividad, etc.) y que tiene naturaleza declarativa, pues la
obligación tributaria quedó constituida por la realización del hecho
imponible. La liquidación precede a la recaudación o ejecución del acto
liquidatorio. Junto a los preceptos de la LGT hay que tener en cuenta las
normas propias de cada tributo donde se desarrollan las particularidades y
especialidades de la gestión y liquidación del mismo.
Precisiones
1) Las propuestas de liquidación son a todos los efectos, equiparables a las

propuestas de resolución de los procedimientos comunes (en los que se dicten).
2) En todo caso, tienen el carácter de liquidaciones provisionales las dictadas al
amparo de LGT art.250.2 (liquidación de la obligación tributaria respecto de
aquellos elementos que se encuentren vinculados un posible delito contra la
Hacienda pública o de contrabando).
7140 Reglas sustantivas de prueba

Sobre las normas comunes, se ha de tener en cuenta que:
• Los obligados tributarios han de cumplir su deber de probar si designan
de modo concreto los elementos de prueba en poder de la
Administración tributaria.
• La Ley propia de cada tributo puede exigir requisitos formales de
deducibilidad para determinadas operaciones que tengan relevancia para
la cuantificación de la obligación tributaria.
• Los gastos deducibles y las deducciones, cuando estén originados por
operaciones realizadas por empresarios o profesionales, deben
justificarse, prioritariamente, mediante la factura entregada por el
empresario o profesional que haya realizado la correspondiente operación
o mediante el documento sustitutivo emitido con ocasión de su
realización, ambos en regla con la normativa tributaria.
• Si las bases o cuotas compensadas o pendientes de compensación o
las deducciones aplicadas o pendientes de aplicación tuviesen su origen
en ejercicios prescritos, la procedencia y cuantía de las mismas debe

acreditarse mediante la exhibición de las liquidaciones o autoliquidaciones
en que se incluyeron la contabilidad y los oportunos soportes
documentales.
• Las diligencias extendidas en el curso de las actuaciones y los
procedimientos tributarios tienen naturaleza de documentos públicos y
hacen prueba de los hechos que motiven su formalización, salvo que se
acredite lo contrario. Asimismo, los hechos contenidos en las diligencias y
aceptados por el obligado tributario objeto del procedimiento, así como
sus manifestaciones, se presumen ciertos y solo pueden rectificarse por
estos mediante prueba de que incurrieron en error de hecho.
• Las presunciones en materia tributaria son iuris tantum, salvo que una
norma legal disponga otra cosa.
• Puede considerarse como titular de cualquier bien, derecho, empresa,
servicio, actividad, explotación o función a quien figura como tal en un
registro fiscal o en otros de carácter público, salvo prueba en contrario.
• Los datos fácticos consignados en las autoliquidaciones, declaraciones,
comunicaciones y demás documentos presentados por los obligados
tributarios se presumen ciertos para ellos y solo podrán rectificarse por
los mismos mediante prueba en contrario.
• Los datos incluidos en declaraciones o contestaciones a requerimientos
en cumplimiento de la obligación de suministro de información (LGT
art.93 y 94 ) que vayan a ser utilizados en la regularización de la
situación tributaria de otros obligados se presumen ciertos, pero deben
ser contrastados de acuerdo con lo dispuesto en esta sección cuando el
obligado tributario alegue la inexactitud o falsedad de los mismos. Para
ello puede exigirse al declarante que ratifique y aporte prueba de los
datos relativos a terceros incluidos en las declaraciones presentadas.
1. Procedimientos relacionados con la gestión tributaria
7145 Aquí quedan comprendidas las actuaciones procedimentales de gestión

tributaria, en sus distintas modalidades, de inspección, de recaudación, y
de obtención de información. También hay que tener en cuenta, las
actuaciones de gestión catastral. Al margen queda, aunque solo
relativamente el procedimiento sancionador.
Los plazos máximos de resolución y notificación de estos procedimientos
se estudian en nº 2239 .
Sobre la gestión tributaria en general, nos remitimos a lo expuesto en nº
13150 s. Memento Fiscal 2019.
Precisiones
Hay que tener en cuenta también, en el ámbito de la imposición sobre la renta de no

residentes, los procedimientos amistosos (LGT disp.adic.21ª ; RDLeg 5/2004
disp.adic.1ª ; RD 1794/2008 ; RD 520/2005 art.2 bis ), que tienen por objeto
resolver los conflictos que puedan surgir con Administraciones de otros Estados en
la aplicación de los convenios y tratados internacionales, en sede de doble

imposición internacional, sin perjuicio del derecho a interponer los recursos o
reclamaciones procedentes.
7147 Procedimiento de gestión tributaria

(LGTart.117 a 140 ; RD 1065/2007 art.122 a165 )
Se encuadran en ella los siguientes tipos de procedimiento (además de los

que, eventualmente, se establezcan por reglamento, que se someten
siempre a las reglas comunes expuestas en nº 7135 ):
- el de devolución iniciado mediante autoliquidación, solicitud o
comunicación de datos;
- el iniciado mediante declaración;
- el de verificación de datos;
- el de comprobación de valores;
- el de comprobación abreviada.
De esta manera, se reubican dentro de la gestión tributaria ciertas
actuaciones de comprobación, en contra de la sistemática de LGT/63,
aunque solo de manera relativa, pues dentro de la inspección caben
también actuaciones de comprobación.
Precisiones
1) La presentación por parte del obligado tributario de una solicitud de rectificación

de autoliquidación no impide la iniciación, por parte de la Administración tributaria,
de un procedimiento de verificación de datos. Desde luego, no es de aplicación a
este supuesto el principio de interdicción de la reformatio in peius, pues aquella
solicitud no es un recurso administrativo cuya resolución esté limitada en su
contenido por el del acto recurrido.
2) La comprobación abreviada permite la aportación de documentación contable a
los solos efectos de la constatación de que los datos declarados, a la vista del
documento de declaración-liquidación, son coincidentes con los obrantes en
documentos o registros. pero no un examen de estos datos y de los hechos en que
se basan, pues esta es una tarea propia de inspección (AN 25-3-10, EDJ 22930 ).
3) En el seno de un procedimiento de comprobación limitada, no puede requerirse
por parte de la Administración tributaria la aportación de la contabilidad mercantil
-ni para examinar la realidad material de los asientos contables ni para constatar
simplemente la coincidencia de los datos contables con los declarados-, al igual que
no puede procederse a la regularización de elementos de la obligación tributaria para
cuya justificación deba examinarse indefectiblemente la contabilidad mercantil (TS
24-9-12, EDJ 225997 ; 1-12-11, EDJ 299899 ; TEAC 13-5-14 ).
4) La L 34/2015 ha ampliado la capacidad de examen por la Administración
tributaria de la documentación contable del obligado tributario, en caso de
aportación voluntaria por este.
7149 Procedimiento de inspección

(LGTart.141 a 159 ; RD 1065/2007 art.166 a 197 )
Consiste en el ejercicio de las funciones administrativas dirigidas a:

• La investigación de los hechos imponibles de las obligaciones
tributarias para el descubrimiento de los ignorados por la Administración.
• La comprobación de la veracidad y exactitud de las declaraciones
presentadas por los obligados tributarios.
• La realización de actuaciones de obtención de información

relacionadas con la aplicación de los tributos (LGT art.93 y 94 ).
• La comprobación del valor de derechos, rentas, productos, bienes,
patrimonios, empresas y demás elementos, cuando sea necesaria para la
determinación de las obligaciones tributarias.
• La comprobación del cumplimiento de los requisitos exigidos para la
obtención de beneficios o incentivos fiscales y devoluciones tributarias,
así como para la aplicación de regímenes tributarios especiales.
• La información a los obligados tributarios con motivo de las
actuaciones inspectoras sobre sus derechos y obligaciones tributarias y la
forma en que deben cumplir estas últimas.
• La práctica de las liquidaciones tributarias resultantes de sus
actuaciones de comprobación e investigación.
• La realización de actuaciones de comprobación limitada.
• La realización de las intervenciones tributarias de carácter permanente
o no permanente, que se rigen por lo dispuesto en su normativa
específica y, en defecto de regulación expresa, por LGTart.141 a 148 y
150 a 159 .
• Las demás que se establezcan en otras disposiciones o se le
encomienden por las autoridades competentes.
7150
Precisiones
1) El acuerdo de ampliación de las actuaciones inspectoras tiene carácter

excepcional (TS 28-1-11, EDJ 8472 ).
La incorporación del plan de actividad inspectora al expediente de inspección sirve
como motivación del inicio del procedimiento. En caso de selección adicional, esta
debe justificarse para satisfacer el derecho del contribuyente de conocer la razón del
inicio de las actuaciones inspectoras (TS 19-5-11 , EDJ 114058 ).
2) La L 34/2015 ha modificado sustancialmente LGT art.150 , en sede de plazo
máximo de duración, suspensión y caducidad del procedimiento inspector.
3) Para el cómputo de la duración del procedimiento inspector es preciso tener en
cuenta que el período temporal de ampliación derivado de la petición de prórroga
del plazo de alegaciones ha de computarse a cuenta del administrado, con
independencia de que el plazo concedido no se utilice en su totalidad o incluso no se
utilice, ya que el plazo se ha prorrogado en toda su integridad (TS 9-3-17, EDJ
18517 ).
4) Es doctrina reiterada del Tribunal Supremo (TS 7-4-11, EDJ 71609 ; 26-3-12,
EDJ 52456 ; 25-10-12, EDJ 270128 ) la que subraya la separación que debe
existir entre lo que es aplicación de los tributos -que comprende todas las
actividades administrativas necesarias para la gestión, inspección y recaudación-, y la
resolución de las reclamaciones económico-administrativas que se interpongan
contra los actos dictados por la Administración tributaria, que se atribuyen a
instancias administrativas diferentes. Por ello, los órganos económico-
administrativos no pueden decretar la retroacción de actuaciones inspectoras,
haciendo abstracción del vicio que determina la anulación de la liquidación tributaria
-LGT art.239.2 - (TS 3-3-17, EDJ 12359 ).
7151 Procedimientos de obtención de información

(LGT art.93 y 94 ; RD 1065/2007 art.30 a 58 )
Se regulan los requerimientos de información estableciendo, con

carácter general, la competencia de la Administración tributaria para
obtener información con relevancia tributaria de los sujetos pasivos, así
como la obligación de estos, y de las autoridades y funcionarios, de
proporcionar la información requerida.
En relación con estos procedimientos, además de los preceptos de la LGT,
hay que tener en cuenta otras normas:
• El RD 1065/2007 , donde se reconoce a la inspección tributaria la
facultad para obtener información, bien por captación, en el desarrollo de
actuaciones de comprobación e investigación, bien por suministro, previo
requerimiento al efecto.
• Las normas reguladoras de la identificación fiscal y determinación del
domicilio tributario de los sujetos pasivos y obligados tributarios.
• Las que regulan las declaraciones censales que han de presentar los
empresarios, los profesionales y los demás obligados tributarios.
• Las que regulan la declaración anual de operaciones con terceras
personas.
• Las reguladoras de la obligación de los empresarios y profesionales de
expedir y entregar factura.
• Las normas sobre intercambio de información tributaria.
Un examen más detallado de este procedimiento se realiza en nº 13087
s. Memento Fiscal 2019.
7153
Precisiones
1) Estos procedimientos se han venido a denominar comúnmente «expedientes de

investigación» y se caracterizan porque, a pesar de su amparo legal, no están
normativizados. Son actuaciones relativas a la obtención de información en las que
habitualmente no habrá intervención ni personación alguna de interesado, ni
notificación al mismo del desarrollo de las actuaciones hasta la apertura formal de un
determinado procedimiento de aplicación de los tributos o, en el caso de
descubrimiento de indicios de delito contra la Hacienda pública, hasta la
comunicación del juzgado de Instrucción que tramite la denuncia presentada. Por
ello, no producen efecto interruptor de la prescripción hasta que se produce una de
estas circunstancias.
2) En relación con los denominados requerimientos de información, hay que tener
presente:
- que deben atemperarse al principio de proporcionalidad, que irradia toda actividad
administrativa, limitando los extremos solicitados al fin estricto de aplicación estricta
de los tributos, quedando proscritas las injerencias desproporcionadas o arbitrarias
en el derecho a la intimidad de las personas con ocasión del deber de información o
colaboración tributarias (TS 24-7-99; 29-7-00; TEAR Navarra 6-10-11);
- que la Inspección del Estado puede efectuar aquellos aunque el domicilio fiscal del
obligado tributario le someta a una Hacienda foral (TEAR 6-10-11).
3) La circunstancia de que se contemple la posibilidad de que los órganos de
recaudación puedan practicar requerimientos de información tributaria no
significa reconocerles la potestad de realizar tales requerimientos a cualquier
obligado tributario y en cualquier clase de contexto o situación. Se trata del ejercicio
de una potestad que debe estar directamente vinculada al ámbito competencial y
actividad que desarrolle el órgano en cuestión, es decir, sujeta a la previsión legal
que justifica la actuación misma del órgano administrativo. Debe estar circunscrita a
la función administrativa conducente al cobro de las deudas y sanciones tributarias y
demás recursos de naturaleza pública que deban satisfacer los obligados al pago. De
acuerdo con ello, por definición, un órgano de recaudación no puede practicar

requerimientos genéricos de información. Mientras que, en principio, todo sujeto
pasivo de no importa qué tributos está sujeto a la potestad de comprobación e
inspección de la Administración tributaria, justificándose así la existencia de
requerimientos generales de información, siempre que aparezcan suficientemente
motivados y se adopten siguiendo los cauces previstos en la norma, solo quedan
sometidos al ámbito competencial de los órganos de recaudación quienes aparezcan
como deudores de la Hacienda pública, no cabiendo, por ello, practicar
requerimientos generales en este ámbito. En suma, tratándose de la recaudación y,
por lo tanto, de los órganos administrativos que la tienen encomendada, no cabe
practicar requerimientos desvinculados del cobro o de la exacción de créditos
concretos y específicos (TS 21-6-12, EDJ 140450 ; 14-11-11, EDJ 277172 ).
7155 Procedimiento de recaudación

(LGTart.160 a 177 )
Tiene por objeto hacer efectivo el pago de la obligación tributaria una

vez devengada y liquidada. Por su especial importancia, al constituir la
forma de ejecución de los actos liquidatorios, es objeto de una amplia
regulación en el RD 939/2005 y sus disposiciones de desarrollo.
La recaudación, como en general la ejecución de los actos administrativos,
puede realizarse de forma voluntaria, dentro del período voluntario de
ingreso determinado por el reglamento de gestión propio de cada tributo
o, directamente, por la LGT art.160 en relación con LGTart.62 y
disp.trans.3ª.2.a ; o en período ejecutivo, ya espontáneamente o de
manera forzosa a través del procedimiento de apremio.
El procedimiento de apremio tributario constituye la forma de ejecución
forzosa de los actos administrativos de contenido económico, sirviendo a
su vez para la ejecución forzosa de actos administrativos no tributarios
(LGT art.167.1 ).
7156 Derechos y garantías

En concreto, se establece en relación con el procedimiento recaudatorio:
• La posibilidad de que el contribuyente obtenga la suspensión del
ingreso de la deuda, bien aportando las garantías previstas legalmente, o
sin necesidad de garantía.
• El retraso en la iniciación del procedimiento de apremio al momento
en que se notifique la providencia de apremio, acto que constituye tanto
el título ejecutivo -en sustitución de la antigua certificación de
descubierto- como el despacho de la ejecución.
• La previsión de no enajenación de los bienes y derechos embargados
en el procedimiento de apremio hasta que las liquidaciones, cuya
ejecución se pretende, no sean firmes.
Un examen más detallado de estas cuestiones se realiza en nº 1910 s.
Precisiones
1) Hay que tener presente lo dicho en materia de derivación de responsabilidad (nº

7175 a nº 7180 ).
2) La realización de la responsabilidad civil derivada del delito contra la Hacienda

pública puede encomendarse a la Administración, aplicándose el procedimiento de
apremio, en su caso (LGT disp.adic.10ª ).
2. Procedimientos de revisión de actos administrativos en materia tributaria
7160 Aquí quedan comprendidos los siguientes procedimientos:

• Revisión de actos nulos de pleno Derecho (LGT art.217 ).
• Revocación de actos en beneficio del interesado (LGT art.219 ).
• Rectificación de errores materiales, aritméticos o de hecho y de
anulación por error de hecho resultante de documentos obrantes en el
expediente (LGT art.220 ).
• Devolución de ingresos indebidos (LGT art.221 ).
• Recurso potestativo de reposición (LGTart.222 a 225 ).
• Reclamación económico-administrativa (LGT art.226 a 249;
disp.adic.11ª y disp.adic.12ª, disp.trans.5ª ).
Un estudio detallado de estos procedimientos se realiza en nº 14470 s.
Memento Fiscal 2019.
C. Otras cuestiones relacionadas con los procedimientos tributarios
7165 Notificaciones tributarias 7167
Suspensión de la ejecución de actos administrativos en materia tributaria 7169
Aplazamiento y fraccionamiento de pago 7171
Ejecución de las sanciones 7173
Responsabilidad por la deuda tributaria 7175
7167 Notificaciones tributarias

(LGTart.104.2 , 109 a 112 ; RD 939/2005 art.24 ; RD 1065/2007 art.30 )
La LGT regula de forma especial las notificaciones tributarias, atribuyendo

al acto de notificación una especial relevancia. El contenido de las
notificaciones tributarias es el mismo que se establece con carácter
general para todas las notificaciones administrativas (nº 2855 ).
Adicionalmente, cuando se trate de notificación de liquidaciones
tributarias, debe comprender:
- los elementos esenciales de la liquidación;
- los medios de impugnación que pueden ser utilizados;
- los plazos y órgano ante el que se interpone el recurso correspondiente;
y,
- el lugar, plazo y forma en que puede efectuarse el pago de la deuda
tributaria.
La LGT reenvía al régimen general en bloque, a salvo de sus reglas
específicas; por lo que aquel se aplica entre otros aspectos en materia de
notificaciones defectuosas y sus efectos.
Precisiones
1) El reglamento general de recaudación vigente (RD 939/2005 ), regula en este

campo las de los anuncios de cobranza.
2) En sede de notificaciones, ver el estudio efectuado en nº 2855 s.
7169 Suspensión de la ejecución de actos tributarios

(LGT art.165 , 172 , 212.3 , 223 , 233 y disp.trans.5ª )
En esta materia se dictan normas especiales en la regulación de los

recursos, pero no se establece una regla general diferente de la
establecida en la LPAC, por lo que ha de tenerse en cuenta, la remisión
genérica de la LGT a las normas de Derecho administrativo.
Hay que diferenciar la suspensión de la ejecución del acto y la
suspensión del procedimiento a través del cual se está ejecutando, en
caso de que se haya iniciado la ejecución forzosa. Así, se diferencia entre
suspensión de la ejecución y paralización de actuaciones ejecutivas, lo
que sugiere la distinción entre la suspensión en sentido estricto, es decir,
la no activación de la ejecutividad del acto tributario, y la suspensión del
procedimiento, o paralización de actuaciones.
Para mayor detalle, ver nº 1945 y nº 2030 (acto administrativo
tributario en general, y reintegro de gastos ocasionados por la suspensión,
respectivamente).
Precisiones
Es discutible si las normas sobre suspensión de actos administrativos establecidas en

la LPAC son de aplicación supletoria en este campo. En particular, la previsión de
suspensión automática en el caso de que se solicite la suspensión y no se obtenga
respuesta en el plazo de un mes (LPAC art.117.3 ) o la suspensión automática de
los actos sancionadores ejecutivos (LPAC art.90.3 ). El carácter especial de la
suspensión en el ámbito tributario y el hecho de que no se mencione la LPAC
disp.adic.1ª.2 puede justificar una solución negativa. No obstante, debe
recordarse que la ejecución de los actos tributarios es consecuencia de una
característica esencial del acto administrativo tributario, la ejecutividad, cuya
regulación solo se contiene en la LPAC , lo que permite cuestionar dicha exclusión.
Ver nº 1915 s. en relación con la suspensión de los actos administrativos.
7171 Aplazamiento y fraccionamiento de pago

En relación con el pago de la deuda tributaria, se regula un procedimiento
para solicitar el aplazamiento y fraccionamiento del pago (LGT art.65 y
82 ; RD 939/2005art.61 a 63 s.). Esto conlleva en la práctica la
suspensión de la obligación de pago inmediato y su sustitución por el
pago aplazado y/o fraccionado.
Precisiones
1) El aplazamiento es una excepción a la forma ordinaria de pago de las deudas

tributarias, y constituye un derecho del contribuyente que debe respetarse salvo
que no concurran los requisitos a los que la ley condiciona su otorgamiento, por lo
que su denegación debe ser motivada (TS 28-2-17, EDJ 12360 ).
2) Ver la exposición efectuada en los nº 1978 s.
7173 Ejecución de las sanciones

Sin perjuicio del estudio de esta cuestión en otras partes de esta obra (nº
2027 ), la cuestión más singular aquí destacable es la aparente
contradicción entre la LPAC y LGT -al menos siguiendo un criterio de
interpretación literal de sus preceptos- en materia de ejecutividad de las
sanciones tributarias.
Por un lado, la LPAC , de aplicación directa en el ámbito sancionador,
establece la no ejecutividad de las resoluciones sancionadoras contra las
que no quepa recurso ordinario de alzada o reposición (LPAC art.90.3 ).
En idéntico sentido, el derogado RD 1398/1993 , con mejor técnica que
la derogada L 30/1992 art.138.3 a la que desarrollaba, vinculó el
carácter ejecutivo de las sanciones a su condición de firmes en vía
administrativa.
Por su parte, la LGT establece la ejecutividad inmediata de las
sanciones tributarias (LGT art.81.3 ).
La solución a esta aparente contradicción vendría de la consideración de
que debe prevalecer la regla de la LPAC , pues si la ley niega carácter
ejecutivo a las resoluciones sancionadoras, no puede otorgarse
ejecutividad a una categoría de dichas resoluciones. En definitiva, si por
su naturaleza sancionadora los actos no son ejecutivos, no puede
otorgarse una naturaleza diferente a una clase particular de dichos actos
(nº 1695 ).
Precisiones
1) El procedimiento sancionador en el ámbito tributario se estudia con detalle en nº

4870 s.
2) El procedimiento sancionador en el ámbito tributario no se mencionaba en la
derogada L 30/1992 disp.adic.5ª . Esto suscitó, inicialmente, la duda sobre si por
medio de esta Ley se había pretendido excluirlo de la calificación de procedimiento
tributario, permitiendo la aplicación directa de la derogada L 30/1992.
El RD 1398/1993 excluyó su aplicación a los procedimientos para la imposición
de sanciones tributarias, lo cual era lógico dado que existía un procedimiento
específico para sancionar las infracciones puestas de manifiesto durante una
inspección -procedimiento que se integraba en el procedimiento inspector- y otro
para sancionar las infracciones descubiertas al margen de una inspección -RD
2631/1985 -. Ahora bien, tal exclusión no solucionó la cuestión de la aplicabilidad
directa de la derogada L 30/1992 al ámbito sancionador. La LPAC
disp.adic.1ª.2.c ha zanjado el debate al mencionar expresamente los
procedimientos sancionadores tributarios.
El Tribunal Supremo, en un pronunciamiento respecto del principio non bis in idem
(nº 1015 ), señaló que se trataba de un principio que, por encontrarse regulado
dentro de los principios de la potestad sancionadora en la derogada L 30/1992 ,
no constituía materia del procedimiento, sino del régimen jurídico de las
Administraciones públicas y, por tanto, aplicable de forma directa a la Administración
tributaria (TS 22-1-93 , EDJ 382 ).
7175 Responsabilidad por la deuda tributaria

(LGT art.41 , 42 , 43 , 174 , 175 y 176 ; RD 939/2005 art.124 s. ; RD 1065/2007
art.196 )
El régimen aplicable es el siguiente:

a) La Ley puede declarar como responsables subsidiarios -o, si lo prevé
expresamente una norma con rango de ley, solidarios- de la totalidad de
la deuda tributaria exigida en periodo voluntario, junto a los deudores
principales (incluidos aquellos a los que legalmente se impone el
cumplimiento de obligaciones tributarias), a otras personas o entidades.
b) Cuando ha transcurrido el plazo voluntario de pago que se concede al
responsable sin realizar el ingreso, se inicia el período ejecutivo y se
exigen los recargos e intereses que procedan.
c) La responsabilidad no alcanza a las sanciones, salvo excepciones
legalmente establecidas.
d) La derivación de la acción administrativa para exigir el pago de la
deuda tributaria a los responsables requiere un acto administrativo en el
que, previa audiencia al interesado, se declare la responsabilidad y se
determine su alcance y extensión, de conformidad con lo que se expone
más adelante, sin perjuicio de la anterior adopción de medidas cautelares
(LGT art.81 ) y del desarrollo también anterior de actuaciones de
investigación (LGT art.142 y 162 ).
e) La derivación de la acción administrativa a los responsables subsidiarios
requiere la previa declaración de fallido del deudor principal y de los
responsables solidarios. Por tanto, la declaración de fallido es el punto de
partida para indagar la posible existencia de otros responsables
subsidiarios y el inicio del correspondiente expediente de derivación de
responsabilidad. La notificación de aquel al deudor principal y al posible
responsable subsidiario, no es exigencia formal del procedimiento como
requisito previo, pues solo es preciso que se notifique el inicio del
expediente de derivación de responsabilidad a aquel (TEAC 1-3-07 ).
f) Técnicamente, los responsables pagan la obligación (CC art.1158 ),
por lo tienen derecho de reembolso frente al deudor principal en los
términos previstos en la legislación civil.
g) El procedimiento para la declaración de responsabilidad presenta tres
modalidades:
- en sede de recaudación (RD 939/2005 art.124 s. );
- en el procedimiento inspector, con peculiaridades de trámite (RD
1065/2007 art.196 ; RD 1070/2017 disp.trans.única.2.g );
- en los supuestos de delito contra la Hacienda pública con práctica de
liquidación vinculada a delito, en los que puede derivarse responsabilidad
cuando concurran hechos o circunstancias que puedan determinar esta,
siguiéndose también una tramitación específica (RD 939/2005 art.124
bis ).
7177
Precisiones
1) En todo caso, es preciso un procedimiento con audiencia del interesado del que
resulte el acto administrativo que acuerde la derivación, determinando su alcance y
que exprese la liquidación y sus elementos esenciales; acto que se notificará al
declarado responsable (TEAC 14-2-07 ).
2) Los procedimientos concursal y administrativo para la derivación de
responsabilidad son compatibles, incluso cuando en la ejecución de la resolución
administrativa se ejecuta el aval prestado por los administradores de la entidad en
concurso (JM A Coruña núm 1 6-11-07).
3) Ver lo expuesto en nº 1881 s. sobre medidas cautelares en estos
procedimientos.
4) La derivación de responsabilidad no es identificable con el ejercicio de la
potestad sancionadora (TEAC 30-5-07 , en relación con declaración de
responsabilidad solidaria a una sociedad por colaborar en la ocultación de bienes del
sujeto pasivo).
5) Los supuestos de responsabilidad vinculados a la acción recaudatoria se aplican en
todos los procedimientos de exacción de ingresos de Derecho público, no solo de
deudas tributarias (TS 18-2-09, EDJ 32182 ; 24-10-07, EDJ 223007 ).
6) En materia de Seguridad Social, ha de atenderse al RDLeg 8/2015 art.15 ,
168 y al RD 1415/2004 art.14 , 15.
7) La eficacia retroactiva de las normas que regulan el régimen de infracciones y
sanciones (LGT art.10.2 ) no es aplicable a la determinación de los responsables
tributarios y a la configuración de dicha responsabilidad, ya como solidaria o como
subsidiaria. La consideración legal de responsable solidario o subsidiario es una
cuestión de orden sustantivo que ha de regularse por la norma vigente en los
ejercicios respecto de los que se determina tal responsabilidad (AN 21-2-11, EDJ
11284 ).
7178 Responsabilidad solidaria

Son responsables solidarios de la deuda tributaria las siguientes personas
o entidades:
a) Las que son causantes o colaboran activamente en la realización de una
infracción tributaria. Su responsabilidad también se extiende a la sanción.
b) Los partícipes o cotitulares de las herencias yacentes, comunidades de
bienes y demás entidades que, carentes de personalidad jurídica,
constituyen una unidad económica o un patrimonio separado susceptibles
de imposición (LGT art.35.4 ), en proporción a sus respectivas
participaciones respecto a las obligaciones tributarias materiales de dichas
entidades.
c) Las que suceden inter vivos, con carácter singular -no en
procedimiento concursal- por cualquier concepto en la titularidad o
ejercicio de explotaciones o actividades económicas, por las obligaciones
tributarias contraídas del anterior titular y derivadas de su ejercicio, salvo
los adquirentes de elementos aislados, a menos que la adquisición de
estos, realizada por una o varias personas o entidades, permita continuar
actividad. La responsabilidad también se extiende a las obligaciones
derivadas de la falta de ingreso de las retenciones e ingresos a cuenta
practicadas o que se hubieran debido practicar.
Cuando por parte del adquirente se ha solicitado certificación de la
deuda tributaria con carácter previo a la adquisición (LGT art.175.2 ), la
responsabilidad se limita a lo contenido en el certificado (quedando
exento por las deudas existentes que no consten en él). Cuando no se ha
solicitado dicho certificado, la responsabilidad alcanza también a las
sanciones impuestas o que puedan imponerse.
Es correcta la derivación por sucesión en la actividad en un supuesto de

identidad de socios y administradores de las sociedades, pertenecientes
a un mismo grupo familiar, dedicándose las entidades a la misma
actividad, con idénticas relaciones comerciales y, casi exactamente, con
los mismos trabajadores (TEAC 30-5-07 ).
No es preciso un acto expreso de transmisión jurídica (TEAC 14-3-
07 ). Es posible derivar la responsabilidad por deudas de retenciones a
cuenta de IRPF (TS 24-9-03, EDJ 111061 ; 15-7-00, EDJ 32776 ;
TEAC 18-4-07 ).
En todo caso, el fundamento de la derivación en este supuesto es la
sucesión de hecho en toda la actividad empresarial, no la transmisión de
elementos aislados. La apreciación de la sucesión es una cuestión de
hecho, excluida de valoración en casación y sujeta a apreciación
individualizada (TS 16-11-92; AN 27-5-11, Rec 50/09).
En lo que se sucede es en una determinada actividad, y por ende, en las
obligaciones tributarias derivadas de dicha actividad o derivadas de las
operaciones de las que resulte beneficiaria la sucesora. No se excluyen
por necesidad las deudas tributarias no devengadas antes del cambio de
titularidad, pero tampoco se incluye imperativamente toda deuda
tributaria devengada por la deudora principal con posterioridad a la
sucesión, puesto que la finalidad garantista que inspira el precepto a favor
de la Hacienda pública, hace igualmente rechazable una interpretación
por la que se pueda derivar las deudas que resultan ajenas al ejercicio de
la actividad en la que se sucede (TS 20-6-13, Rec 1132/11 -respecto de
LGT/63 art.72 -).
Precisiones
1) La impugnación en vía económico-administrativa de los acuerdos de declaración

de responsabilidad solidaria indicados en la letra a) -adoptados conforme a LGT
art.42.1.a - determina su suspensión automática, por su naturaleza sancionadora.
La suspensión alcanza a la totalidad de la deuda derivada, no solo a la sanción (TS
10-12-08, casación EDJ 282574 ).
2) Respecto de la regla contenida en LGT/1963 art.135.5.a -equivalente al actual
LGT art.42.2.a - procede aplicación en un supuesto de un deudor que, con su
cónyuge e hijos, constituye una sociedad a la que aporta inmuebles gananciales,
únicos sobre los que hacer efectiva la responsabilidad frente a la Hacienda pública.
El precepto es una norma específica de protección de la acción recaudadora, que
puede afectar tanto a deudas tributarias como a otros ingresos de Derecho público.
Tiene su fundamento en la presunción de legalidad del procedimiento de apremio y
en la ejecutividad de los actos que lo integran tratando de evitar conductas que
obstaculicen o impidan aquella mediante disposición de los bienes embargados en
beneficio propio o de tercero (TS 28-11-11, EDJ 282193 ).
3) Pueden darse tres supuestos a efectos de declarar la responsabilidad solidaria por
sucesión de empresa (TS 7-3-14, Rec 3276/11 ):
- cuando existe un título de transmisión jurídica de una empresa a otra que sitúa a la
sucesora en la condición de titular de la deuda tributaria;
- cuando no existe, al menos formalmente, tal título de transmisión, pero se ha
producido de hecho la sucesión mediante la asunción por la entidad sucesora del
conjunto de actividades y elementos patrimoniales y personales de la sucedida;
- cuando se adquieren elementos aislados de la empresa sucedida, de tal relevancia
que permiten por sí solos continuar la actividad, sin que la mera adquisición de la
marca sea suficiente para entenderla producida.
7179 d) Por la deuda tributaria pendiente, las sanciones, recargo de apremio e

intereses de demora del periodo ejecutivo (LGT art.42.2 ), hasta el
importe del valor de los bienes o derechos que se hubieran podido
embargar o enajenar por la Administración tributaria, las siguientes
personas o entidades:
- los causantes o colaboradores en la ocultación o transmisión de bienes
o derechos del obligado al pago con la finalidad de impedir la actuación de
la Administración tributaria (actos de despatrimonialización ejecutados
desde el nacimiento de la obligación tributaria por producción del hecho
imponible -AN 11-7-11, EDJ 147784 -);
- las que, culposa o negligentemente, incumplen las órdenes de embargo;
- las que, con conocimiento del embargo, la medida cautelar o la
constitución de la garantía, colaboran o consienten en el levantamiento
de los bienes o derechos embargados o de aquellos bienes o derechos
sobre los que se hubiera constituido la medida cautelar o la garantía;
- las depositarias de los bienes del deudor que, una vez recibida la
notificación del embargo, colaboran o consienten en el levantamiento de
aquellos.
e) Los incursos en otros supuestos de responsabilidad solidaria que
pueden prever las leyes.
El procedimiento para exigir la responsabilidad solidaria es el siguiente:
• Cuando esta ha sido declarada y notificada al responsable en cualquier
momento anterior al vencimiento del período voluntario de pago de la
deuda que se deriva, basta con requerirle el pago una vez transcurrido
dicho período.
• En los demás casos, una vez transcurrido el período voluntario de pago
de la deuda que se deriva, el órgano competente dictará acto de
declaración de responsabilidad que se notificará al responsable.
Precisiones
1) En relación con la responsabilidad derivada del incumplimiento de órdenes de

embargo de créditos, no es necesario que la diligencia de embargo detalle las
concretas deudas del destinatario de la diligencia, sino que es suficiente, para
incurrir en responsabilidad, que se haya desatendido el embargo de los créditos que
pudiera tener pendientes de pago frente al deudor.
2) Asimismo, en relación con la responsabilidad por incumplimiento de dichas
órdenes (solidaria, hasta el importe del valor de los bienes o derechos que se habían
embargado), se requiere de la concurrencia de una deuda tributaria pendiente de
pago y de la realización de una conducta consistente en el incumplimiento , al
menos por negligencia, de las órdenes de embargo, y no puede servir como causa
justificadora de la antijuridicidad de su comportamiento, la interpretación razonable
de la norma, con base en estimar que el importe que debía al sujeto pasivo de los
impuestos, podría retenerlo para satisfacer, con el mismo, parte o todo de las
responsabilidades solidarias en las que hubiera podido incurrir, todo ello, en base a la
existencia de un contrato privado de ejecución de obra (AN 29-11-10 , EDJ
252552 , respecto de la precedente LGT/1963 art.131.5) .
Con carácter general, el nacimiento de este supuesto de responsabilidad requiere de
la concurrencia de diversos presupuestos (TS 24-2-12, EDJ 30353 ):
- en primer lugar, el inicio de un procedimiento de apremio;
- en segundo termino, la notificación de la diligencia de embargo; y
- finalmente, que está resulte incumplida por las acciones u omisiones -culpables o
negligentes- de un tercero, siendo suficiente con la existencia de una conducta que
fuera posible calificar como incumplimiento de la orden de embargo.
3) En supuestos de embargo de créditos resultantes de negocios jurídicos
sometidos a condición suspensiva, en caso de cumplimiento de la condición, los
efectos se retrotraen a la fecha de perfección del negocio (CC art.1114 , 1120 ).
Por ello, no puede desatenderse una orden de embargo de aquellos por dictarse la
misma pendiente la condición y notificarse la diligencia de embargo antes que se
cumpla (TS 24-2-12, EDJ 30353 ).
4) A los sujetos enumerados en el apartado d) anterior, cuando la responsabilidad se
extienda a las sanciones, no les resultan aplicables las reducciones por conformidad
(30%) o pago en voluntaria sin recurso (25%, adicional, en su caso), resultantes de la
LGT art.188.2 y 3 (LGT art.41.4 ).
Asimismo, procede la aplicación de LGT art.42.2.a) , respecto de los sujetos que,
en relación con operaciones de transmisión u ocultación compleja de bienes, no
hayan intervenido formalmente en todas o algunas de las fases de la operación, pero
resulte acreditado, aun por indicios o presunciones, que tenían conocimiento o
debieron tenerlo de que esta podría generar perjuicio a la Hacienda pública (TEAC
26-10-17 ).
7180 Responsabilidad subsidiaria

Son responsables subsidiarios de la deuda tributaria las siguientes
personas o entidades:
a) Los administradores de hecho o de derecho de las personas jurídicas
que, habiendo estas cometido infracciones tributarias, no hubiesen
realizado los actos necesarios que sean de su incumbencia para el
cumplimiento de las obligaciones y deberes tributarios, hubiesen
consentido el incumplimiento por quienes de ellos dependan o hubiesen
adoptado acuerdos que posibilitasen las infracciones. Su responsabilidad
también se extenderá a las sanciones. Todo ello sin perjuicio de que
concurra el supuesto de LGT art.42.1.a -primero de los expuestos en el
apartado anterior-.
b) Los administradores de hecho o de derecho de aquellas personas
jurídicas que han cesado en sus actividades, por las obligaciones
tributarias devengadas de estas que se encuentren pendientes en el
momento del cese, siempre que no hubieran hecho lo necesario para su
pago o hubieren adoptado acuerdos o tomado medidas causantes del
impago.
c) Los integrantes de la administración concursal y los liquidadores de
sociedades y entidades en general que no hubiesen realizado las
gestiones necesarias para el íntegro cumplimiento de las obligaciones
tributarias devengadas con anterioridad a dichas situaciones e imputables
a los respectivos obligados tributarios. De las obligaciones tributarias y
sanciones posteriores a dichas situaciones responden como
administradores cuando tienen atribuidas funciones de administración.
d) Los adquirentes de bienes afectos por Ley al pago de la deuda
tributaria (LGT art.79 ).
e) Los representantes aduaneros cuando actúen en nombre y por cuenta
de sus comitentes. No obstante, esta responsabilidad subsidiaria no
alcanza a la deuda aduanera.
Precisiones
1) La competencia para conocer de los procedimientos de derivación de

responsabilidad por deudas tributarias de la concursada a los administradores
concursales (al amparo de LGT art.43.1.c ) queda fuera de la jurisdicción del juez
del concurso, y corresponde a la Administración tributaria (TCJ 9-4-13, conflicto
3/13). Sin embargo, dichos procedimientos no pueden incoarse, sea por
responsabilidad solidaria o subsidiaria, hasta la conclusión del concurso (TCJ 27-4-
16, conflicto 1/16 ).
2) El cese de activad constituye un concepto fáctico, no jurídico ni formalista,
consistente en una situación caracterizada por la paralización material de la actividad
mercantil societaria en el tráfico, sin que se produzca la extinción y desaparición de
la entidad, que conserva intacta su personalidad jurídica. El cese ha de ser completo,
definitivo e irreversible. Pero la exigencia de paralización de la actividad mercantil
ha de matizarse en cada caso al objeto de evitar posibles conductas fraudulentas,
por lo que el cese no puede identificarse siempre con la desaparición íntegra de todo
tipo de actuación, pudiendo apreciarse el mismo en aquellos supuestos en que, a fin
de eludir las responsabilidades que pudieran resultar exigibles en el pago de las
deudas tributarias, se simule la existencia de cierta actividad o se mantenga un nivel
mínimo de actuaciones derivado de la simple inercia del tráfico comercial (TS 9-5-13,
Rec 6329/10 ).
7181 f) Las personas o entidades que contratan o subcontratan la ejecución de

obras o la prestación de servicios correspondientes a su actividad
económica principal, por las obligaciones tributarias relativas a tributos
que deban repercutirse o cantidades que deban retenerse a trabajadores,
profesionales u otros empresarios, en la parte que corresponda a las
obras o servicios objeto de la contratación o subcontratación; a menos
que el contratista o subcontratista haya aportado al pagador un
certificado específico con el contenido previsto en RD 939/2005
art.126 de encontrarse al corriente de sus obligaciones tributarias
emitido a estos efectos por la Administración tributaria durante los 12
meses anteriores al pago de cada factura correspondiente a la
contratación o subcontratación (DGT Resol 2/2004 ). En tal caso, la
responsabilidad queda limitada al importe de los pagos que se realicen sin
haber aportado el contratista o subcontratista al pagador el certificado de
encontrarse al corriente de sus obligaciones tributarias, o habiendo
transcurrido el período de 12 meses desde el anterior certificado sin
haber sido renovado.
g) Las personas o entidades que tengan el control efectivo, aun parcial o
indirecto, de las personas jurídicas, o en las que concurra una voluntad
rectora común con estas, cuando resulte acreditado que las personas
jurídicas han sido creadas o utilizadas de forma abusiva o fraudulenta para
eludir la responsabilidad patrimonial universal frente a la Hacienda pública
y exista unicidad de personas y esferas económicas, o confusión o
desviación patrimonial. En tal caso, la responsabilidad se extiende a las
obligaciones tributarias y sanciones de dichas personas jurídicas (LGT
art.43.1.g ), respecto de hechos generadores producidos desde 1-12-
2006). Se refiere este supuesto a las denominadas sociedades
interpuestas.
7182 h) Las personas o entidades de las que los obligados tributarios tengan el
control efectivo, total o parcial, o en las que concurra una voluntad
rectora común con dichos obligados tributarios, por las obligaciones
tributarias de estos, cuando resulte acreditado que las personas jurídicas
han sido creadas o utilizadas de forma abusiva o fraudulenta para eludir la
responsabilidad patrimonial universal frente a la Hacienda pública siempre
que concurran unicidad de personas o esferas económicas o una
confusión o desviación patrimonial. En tal caso, la responsabilidad se
extiende a las sanciones (LGT art.43.1.h ), respecto de hechos
generadores producidos desde 1-12-2006). Supuesto este referido, entre
otras, a las sociedades patrimoniales.
i) Los incursos en supuestos establecidos por las leyes. Por ejemplo, es el
caso de LIVA art.87.5 . Como mecanismo de lucha contra el fraude de
tramas, y con aplicación natural en operaciones al por mayor dentro del
mismo sector de actividad, se puede declarar responsables subsidiarios
de las cuotas tributarias a operaciones gravadas con IVA que hayan de
satisfacer los sujetos pasivos, aquellos destinatarios de las mismas que
sean empresarios o profesionales, que debieran razonablemente presumir
que el impuesto repercutido o que hubiera debido repercutirse por el
empresario o profesional que las realiza, o por cualquiera de los que
hubieran efectuado la adquisición y entrega de los bienes de que se trate,
no haya sido ni vaya a ser objeto de declaración e ingreso.
A estos efectos, se considera que los destinatarios de las operaciones
mencionadas debían razonablemente presumir tal circunstancia cuando,
como consecuencia de ello, hayan satisfecho por ellos un precio
notoriamente anómalo -sensiblemente inferior, bien al correspondiente a
dichos bienes en las condiciones en que se ha realizado la operación o al
satisfecho en adquisiciones anteriores de bienes iguales, bien al precio de
adquisición de dichos bienes por parte de quien ha efectuado su entrega-.
No se considera tal el que se justifique por el concurso de factores
económicos distintos a la aplicación del impuesto.
Para la existencia de esta responsabilidad, la Administración tributaria
debe acreditar la existencia de un impuesto repercutido o que hubiera
debido repercutirse que no ha sido objeto de declaración e ingreso.
En cuanto al procedimiento para la declaración de responsabilidad
subsidiaria, una vez declarados fallidos el deudor principal y, en su caso,
los responsables solidarios, la Administración tributaria ha de dictar acto
de declaración de responsabilidad, que se debe notificar al responsable
subsidiario.
7183 j) Respecto de las deudas tributarias derivadas de tributos que deban

repercutirse o de cantidades que deban retenerse a trabajadores,
profesionales u otros empresarios, los administradores de hecho o de
derecho de las personas jurídicas obligadas a efectuar la declaración e
ingreso de tales deudas cuando, existiendo continuidad en el ejercicio de
la actividad, la presentación de autoliquidaciones sin ingreso por tales
conceptos tributarios sea reiterativa y pueda acreditarse que dicha
presentación no obedece a una intención real de cumplir la obligación

tributaria objeto de autoliquidación.
Se entiende que existe reiteración en la presentación de
autoliquidaciones cuando en un mismo año natural, de forma sucesiva o
discontinua, se hayan presentado sin ingreso la mitad o más de las que
corresponderían, con independencia de que se hubiese presentado
solicitud de aplazamiento o fraccionamiento y de que la presentación
haya sido realizada en plazo o de forma extemporánea. A estos efectos,
no se computan aquellas autoliquidaciones en las que, habiendo existido
solicitud de aplazamiento o fraccionamiento, se hubiese dictado
resolución de concesión, salvo incumplimiento posterior de los mismos y
con independencia del momento de dicho incumplimiento, no
computándose, en ningún caso, aquellos que hubiesen sido concedidos
con garantía debidamente formalizada.
Se considera, a efectos de esta responsabilidad, que la presentación de las
autoliquidaciones se ha realizado sin ingreso cuando, aun existiendo
ingresos parciales en relación con todas o algunas de las
autoliquidaciones presentadas, el importe total resultante de tales
ingresos durante el año natural no supere el 25% del sumatorio de las
cuotas a ingresar autoliquidadas.
Se presumirá que no existe intención real de cumplimiento de las
obligaciones mencionadas, cuando se hubiesen satisfecho créditos de
titularidad de terceros de vencimiento posterior a la fecha en que las
obligaciones tributarias a las que se extiende la responsabilidad
establecida en esta disposición se devengaron o resultaron exigibles y no
preferentes a los créditos tributarios derivados de estas últimas.
7184
Precisiones
1) El cese del administrador no impide que se le derive responsabilidad en caso de

que la finalización del cargo no haya tenido acceso a y publicidad en el Registro
Mercantil; y entre tanto no esté publicado, aunque el acto de derivación se produzca
después del cese. Asimismo, la expiración del plazo del cargo no excluye la
derivación posterior, si el administrador continúa ejerciendo de facto sus funciones
al tiempo de concurrir el presupuesto de derivación (AN 19-5-03, EDJ 250862 ).
2) La Administración municipal puede dictar actos administrativos expresos
derivativos de responsabilidad hacia los administradores de personas jurídicas que
hayan cesado en sus actividades por las deudas tributarias municipales pendientes
(TS interés de ley 7-2-05, EDJ 23898 ).
3) En el supuesto de cambio en la titularidad de los derechos objeto del IBI, por
cualquier causa, no es precisa la declaración de fallido del adquirente o los
adquirentes intermedios para que, declarada la del deudor originario transmitente de
los bienes afectos al pago de la deuda tributaria, pueda derivarse la acción contra
dichos bienes tras la notificación reglamentaria, al adquirente y titular actual de los
mismos, del acto administrativo de derivación, pues la afección real de los bienes al
pago de la deuda se ubica en el campo de las garantías reales y reipersecutoriedad y
no en el de los obligados tributarios (TS interés de ley 24-1-04, EDJ 260035 ).
4) La existencia del cargo de consejero-delegado no exime a los restantes
administradores de una eventual declaración de responsabilidad (TEAC 2-6-05 ).
5) La introducción de los supuestos de las letras g) y h) anteriores, permite aplicar en
sede administrativa y para derivar responsabilidad la técnica del levantamiento del
velo , o traspaso de la personalidad jurídica formal abusiva de determinadas
entidades interpuestas entre la realidad jurídico-económica material subyacente, y el

Fisco o los acreedores. Cabe su aplicación, igualmente, en sede de ejecución
administrativa por encomienda judicial de responsabilidad civil y, en su caso, multa,
derivada de delito contra la Hacienda pública (LGT disp.adic.10ª ). En tales casos,
bajo tutela judicial (AN auto 10-10-11 ejecutoria 23/09). Ver nº 1811 .
7185 6) En los recursos o reclamaciones contra los acuerdos de declaración de

responsabilidad puede impugnarse el presupuesto de hecho habilitante y las
liquidaciones a las que alcanza dicho presupuesto, sin que como consecuencia de su
resolución puedan revisarse las liquidaciones que hubieran adquirido firmeza para
otros obligados tributarios, sino únicamente el importe de la obligación del
responsable que haya interpuesto el recurso o reclamación.
No obstante, en los supuestos del nº 7178 , apartado d) (LGT art.42.2 ), no
podrán impugnarse las liquidaciones a las que alcance dicho presupuesto, sino el
alcance global de la responsabilidad (LGT art.174.5 ).
Asimismo, en los supuestos previstos en el citado apartado no resulta de aplicación
lo dispuesto en la LGT art.212.3 (suspensión automática de ejecutividad), tanto
si el origen del importe derivado procede de deudas, como de sanciones tributarias.
7) En relación con la declaración de responsabilidad en el seno y con ocasión de un
procedimiento inspector, ha de atenderse a RD 1065/2007 art.196 .
8) Es ajustado a Derecho el acuerdo de derivación de responsabilidad subsidiaria
que, en el supuesto de LGT/1963 art.40.1 incluye componente de sanción. Sin
embargo, por aplicación de Const art.9.3 , ha de reducirse el importe por este
concepto, ya que frente al porcentaje del 125% previsto por la Ley citada, la LGT
vigente establece el 100% -LGT disp.trans.4ª.1 - (TEAC 16-2-05 ; 18-4-07 ).
9) Es inadmisible la reclamación económico-administrativa interpuesta por la
sociedad frente al acuerdo de derivación de responsabilidad a su administrador
(TEAC 14-2-07 ).
10) Los administradores sociales que ocupan el cargo incumpliendo sus obligaciones
en el momento en que la sociedad comete infracciones tributarias, no quedan
exonerados de responsabilidad por la posterior declaración en quiebra -concurso,
actualmente- de la entidad (TEAC 11-7-07 , relativa a LGT/1963 art.40.1 ).
11) La anulación de un acuerdo de derivación de responsabilidad no impide que,
subsanados los vicios anulatorios, se dicte otro, siempre dentro del plazo de
prescripción (TEAC 13-6-07 ).
7186 12) La responsabilidad subsidiaria del administrador de una sociedad puede

extenderse a las sanciones. Tal responsabilidad deriva, no de actos de otro, sino de
un comportamiento que, aunque no aparece entre las infracciones tributarias está
previsto, efectivamente, como un supuesto de responsabilidad tributaria. La
responsabilidad que LGT/1963 art.40.1 establece no se genera por la conducta de
la entidad, sino por la específica descrita por el precepto, directamente imputable al
administrador, y que es distinta de la que generó la sanción derivada (TS 10-11-11,
EDJ 282199 ).
13) La ausencia, en estos procedimientos, de la previa declaración de fallido del
deudor principal no es un simple defecto formal invalidante, determinante de
anulabilidad -LPAC art.48.2 -), y que pueda ser subsanado, sino que se trata de un
trámite esencial, produciendo su ausencia nulidad radical del acto (TS 21-1-11, EDJ
8475 ).
14) La derivación de responsabilidad subsidiaria a un administrador social, impone la
previa declaración de fallido del deudor principal, lo que exige la previa indagación
sobre la existencia en el patrimonio del deudor principal de bienes o derechos
embargables o realizables. En el supuesto resuelto por la sentencia citada, el
inmueble embargado al deudor principal no subastó por estar pendiente de
resolución un recurso contencioso-administrativo interpuesto por el deudor contra
resolución del ayuntamiento en cuyo término radicaba, en la que ordenaba la
restauración del inmueble a su anterior estado. Se considera plenamente justificado
que no se sacara a subasta, pues no se sabía si conservaría su configuración en tanto
no se resolviera el pleito, lo que impedía entonces una adecuada valoración previa a
su enajenación. Por consiguiente, en aquel momento y atendida la situación, la
compañía carecía de bienes con los que la Administración pudiera cobrarse y la

declaración de fallido es ajustada a derecho (TS 15-11-10, EDJ 251869 ).
15) No es un supuesto de derivación de responsabilidad la transmisión de
obligaciones tributarias al heredero -o legatario, en caso de que toda la herencia se
distribuya en legados (CC art.891 )- del obligado tributario o del declarado
responsable, según LGT art.39 , toda vez que en supuestos de sucesión universal
mortis causa, todas las obligaciones tributarias del causante nacidas y no
extinguidas, liquidadas o no, con excepción de las sanciones, se transmiten a los
herederos junto con el resto del patrimonio, viniendo determinada la posición
jurídica del heredero por las normas del Derecho Civil (TEAC 11-2-04 ). El
heredero del deudor fallecido asume la obligación tributaria desde el momento de la
aceptación de la herencia, y la asume con toda la tramitación que hasta entonces se
haya llevado a cabo, sin que haya que retrotraer las actuaciones puesto que su
posición no es la de un nuevo declarado responsable subsidiario, sino que sustituye
al que lo era (TEAC 23-7-08 ). En este sentido, la transmisión hereditaria de las
obligaciones tributarias se rige por lo dispuesto en la legislación civil. El régimen de
la derivación de responsabilidad no es aplicable a la sucesión en las citadas
obligaciones por la consideración de que los herederos del obligado tributario se
subrogan en la posición de este en virtud de las normas que regulan la sucesión
hereditaria civil (TS 29-11-05, EDJ 213964 ; TSJ Castilla-La Mancha 30-5-08, EDJ
173324 ).
16) La adopción de medidas cautelares respecto de los responsables tributarios
viene referida al período que abarca desde la iniciación del procedimiento contra los
mismos hasta su conclusión y consiguiente declaración de responsabilidad. No es
posible adoptar un acuerdo cautelar de embargo preventivo frente al presunto
responsable solidario del pago de deudas tributarias con anterioridad a la adopción
del acuerdo sobre derivación de responsabilidad frente a dicho presunto
responsable (TS 21-2-13, EDJ 24729 ).
SECCIÓN 9
7190 A continuación se recoge un cuadro-resumen de las normas que rigen las

especialidades de los procedimientos administrativos de mayor relevancia
para los sujetos de los mercados financieros.
Forma Normativa
Procedimiento Órgano que resuelve
iniciación fundamental
Autorización de la S.I. Gobierno (o RDLeg

creación de comunidades 4/2015
mercados autónomas con
secundarios competencia en la
organizados no materia), previo informe
oficiales de la CNMV
Autorización de la S.I Ministro de Economía y RDLeg

creación de Competitividad (o 4/2015
mercados comunidades
secundarios autónomas con
oficiales de futuros competencia en la
y opciones.
Forma Normativa
materia), a propuesta
CNMV
Autorización de la S.I. Ministro de Economía, RD

creación de y Hacienda, a propuesta 1082/2012
Sociedades y de la CNMV
Fondos de
Inversión
Inmobiliaria
Autorización de la S.I. Ministro de Economía, L 1/1999

instalación de y Hacienda, a propuesta
sociedades y de la CNMV
fondos de Capital-
Riesgo
Autorización de la S.I. Ministro de Economía, L 19/1992

creación de y Hacienda, previo
Sociedades informe de la CNMV
Gestoras de Fondos
de Titulización
Autorización de la S.I. Ministro de Economía y L 1/1994

creación de Hacienda, previo
sociedades de informe del Banco de
Garantía Recíproca España y de la
comunidad autónoma
donde la sociedad
pretenda establecer su
domicilio social
Autorización de la S.I. Ministro de Economía y L 10/2014 ;

instalación de Hacienda, previo RD
sucursales de informe del Banco de 1245/1995
entidades de España
crédito no
autorizadas en un
Estado miembro de
la Unión Europea
Autorización o S.I. Ministro, a propuesta RDLeg

revocación de una del Banco de España y 4/2015 ; RD
entidad financiera previo informe de la 505/1987 ;
para ser titular de CNMV RD
cuentas o entidad 1099/1991;
Gestora del OM 19-5-
Mercado de Deuda 1987
Forma Normativa
Pública en
anotaciones
Autorización de
entidades de
contrapartida Ministro de Economía y
central para realizar S.I. Hacienda, previo L 24/1988
funciones de informe CNMV
interposición por
cuenta propia
Autorización de las S.I. Ministro de Economía y L 31-12-

absorciones y Hacienda/Comunidades 1946 ; L
fusiones entre autónomas con 13/1989 ; L
bancos privados y competencias 31/1985 ;
entre cajas de RD
ahorros y 1838/1975 ;
cooperativas de RD
crédito 798/1986 ;
RD
84/1993 ; L
14/2000
Autorización de
fusiones entre cajas Comunidades
L 26/2013
de ahorro y S.I autónomas con
disp.adic.7ª
traslado de su competencias
domicilio social
Autorización de la S.I. Ministro de Economía y RD

modificación de los Hacienda, previo 84/1993 ;
estatutos de los informe del Banco de RD
bancos, España 1245/1995
establecimientos
financieros de
crédito y
cooperativas de
crédito
Autorización de la S.I. CNMV L 14/2000 ;

creación de Fondos L 35/2003 ;
de Inversión RD
1082/2012
Autorización de la S.I. CNMV L 14/2000 ;

creación de L 35/2003 ;
Forma Normativa
sociedades de RD
inversión 1082/2012
Autorización de la S.I. Ministro de Economía y RDLeg

creación de Hacienda, a propuesta 4/2015 ;RD
sociedades de de la CNMV 217/2008
servicios de
inversión
(previamente,
sociedades y
agencias de valores
Autorización de la S.I. Ministro de Economía y L 10/2014 ;

instalación de Hacienda, previo RD
bancos, informe del Banco de 1245/1995 ;
establecimientos España L 13/1989 ;
financieros de RD
crédito y 84/1993 ;
cooperativas de RD
crédito 692/1996 ;L
14/2000
Autorización de la S.I. CNMV OM 24-9-

modificación de 1993
estatutos y L 35/2003 ;
reglamentos de las RD
instituciones de 1082/2012
inversión colectiva
Autorización de la S.I. Ministro de Economía y RDLeg

modificación de los Hacienda, a propuesta 4/2015 ;RD
estatutos sociales de la CNMV 217/2008
de las sociedades
de servicios de
inversión
(previamente,
sociedades y
agencias de valores)
Gestión y S.I. Secretaría General de RD

autorización de las Comercio Exterior 2701/1985 ;
operaciones de (ministerio del ramo de OM 14-7-
exportación industria y/o comercio). 1995 ; OM
2-4-1996
Control de S.I. RD
operaciones de 261/2008
Forma Normativa
concentración Comisión Nacional de
económica los Mercados y la
Competencia
Inscripción en Instituto de RDLeg

Registro Oficial de Contabilidad y 1/2011 ; RD
Auditores de Auditoría de Cuentas 1517/2011 ;
Cuentas L 22/2015
Imposición de De oficio Instituto de RDLeg

sanciones a Contabilidad y 1/2011 ; RD
auditores de Auditoría de Cuentas 1517/2011 ;
Cuentas, L 22/2015
sociedades de
auditoría o ciertos
terceros
Prevención y De oficio Dirección General del L 40/1979 ;

corrección de Tesoro y Política RD
actuaciones Financiera y otros 1392/1993 ;
contrarias a las RD
normas de control 1884/1996 ;
de cambios RD
137/2000
Autorización de la S.I. Director General del RDLeg

emisión de los Tesoro y Política 4/2015 ;
valores de la OM Financiera, por OM 28-5-
28-5-1999 delegación del ministro 1999
de Economía y
Hacienda
Control de la De oficio Dirección General de RD

publicidad de las Segurosy Fondos de 2486/1998 ;
operaciones de Pensiones L 20/2015 ;
seguro RD
1060/2015 .
Inscripción en los S.I. Dirección General de RDLeg

Registros Seguros y Fondos de 1/2002 ; RD
Administrativos de Pensiones 1307/1988 .
Fondos de
Pensiones,
Entidades Gestoras
y Depositarias de
Fondos de
Pensiones y de
Forma Normativa
Actuarios de Planes
y Fondos de
Pensiones
Procedimiento De oficio Ministro del ramo de RDLeg

sancionador en economía 1/2002 ; L
materia de Dirección General de 20/2015 ;
entidades Segurosy Fondos de RD
aseguradoras y Pensiones 1060/2015 .
profesionales del
sector seguros por
infracciones a la
normativa
aseguradora
Sancionador en Comisión Nacional de L 15/2007 ;

materia de De oficio los Mercados y la RD
competencia Competencia 261/2008
Revocación de la De oficio y Dirección General de RD

autorización a S.I. Seguros y Fondos de 2486/1998 ;
administrativa para Pensiones RDLeg
el ejercicio de la 1/2002
actividad
aseguradora de las
Gestoras de Fondos
de Pensiones y de
los Fondos de
Pensiones
Autorización para el
ejercicio de la L 20/2015 ;
Ministro del ramo de
actividad S.I. RD
economía
aseguradora y 1060/2015
reaseguradora
Revocación de la
autorización
administrativa para L 20/2015 ;
De oficio y Ministro del ramo de
el ejercicio de la RD
S.I. economía
actividad 1060/2015
aseguradora y
reaseguradora
Autorización De oficio y Ministro del ramo de L 20/2015 ;

administrativa para S.I. economía RD
constitución, 1060/2015
Forma Normativa
modificación y
disolución de
grupos mutuales
Aprobación de la
disolución
administrativa de
entidades
L 20/2015 ;
aseguradoras y Ministro del ramo de
De oficio RD
encomienda de economía
1060/2015
liquidación al
Consorcio de
Compensación de
Seguros
Autorización de
cesiones de cartera,
modificaciones
estructurales, L 20/2015 ;
Ministro del ramo de
agrupaciones y S.I. RD
economía
uniones temporales 1060/2015
de entidades
aseguradoras y
reaseguradoras
Imposición de De oficio Dirección General de L 20/2015 ;

medidas de Seguros y Fondos de RD
saneamiento a Pensiones 1060/2015
entidades
aseguradoras
Autorización e S.I. Dirección General de L 26/2006

inscripción para Seguros y Fondos de
ejercer la actividad Pensiones
de correduría de
seguros
Registro de S.I. Dirección general RD

operaciones de competente en materia 664/1999 ;
inversión extranjera de comercio e Resol 6-7-
en España y su inversiones 92
liquidación
Registro de las S.I. Dirección general RD

operaciones de competente en materia 664/1999 ;
inversión y de comercio e Resol 7-7-
desinversión inversiones) 92
Forma Normativa
española en el
exterior
Suspensión de la De oficio y CNMV L 24/1988 ;

negociación de S.I. RD
valores 726/1989
Verificar y registrar S.I. CNMV L 24/1988 ;

la emisión de RD
valores y ofertas 291/1992
públicas de venta
Acreditación de los S.I. CNMV RD

requisitos para la 726/1989
adquisición de la
condición de
miembro de una
Bolsa de Valores
Autorización para S.I. CNMV L 35/2003 ;

adquirir la RD
condición de 1082/2012
depositario de
instituciones de
Autorización de S.I. CNMV/ Ministerio de L 14/2000 ;

sociedades gestoras Economía y Hacienda, a L 35/2003 ;
de propuesta CNMV RD
carteras/sociedades 1082/2012
gestoras de
instituciones de
Verificación de S.I. CNMV RD

valores negociados 1082/2012
en mercados
organizados de
Estados miembros
de la OCDE, a los
efectos de
inversión de las
instituciones de
Autorización de S.I. CNMV RD

valores negociados 1082/2012
Forma Normativa
en Bolsa o
mercados
organizados de
países no
pertenecientes a la
OCDE, a los efectos
de las inversiones
de las instituciones
de inversión
colectiva
Autorización de
suspensión de la
emisión, reembolso
L 35/2003 ;
y recompra de De oficio o
CNMV RD
participaciones o S.I.
1082/2012
acciones de
instituciones de
Autorización de la S.I CNMV RD

comercialización de 1082/2012
Instituciones de
no recogidas en la
Dir 85/611/CEE
Autorización de S.I. CNMV RD

valores de elevada 1082/2012 ;
liquidez a los OM 31-7-
efectos de 1991
inversión por
Instituciones de
Inversión Colectiva
Verificación e S.I. CNMV RD

inscripción para 1082/2012
comercialización de
Instituciones de
Inversión Colectiva
armonizadas
Verificación para S.I. CNMV L 35/2003

desarrollo de
actividad de
sociedades gestoras
de instituciones de
Forma Normativa
autorizadas en
otros Estados de la
Unión Europea
Adopción de
medidas de
protección ante
incumplimiento de
CNMV o Autoridad
obligaciones por
De oficio Europea de Valores y L 35/2003
instituciones de
Mercados
autorizadas por
otros Estados de la
Unión Europea
Evaluación de la De oficio, Banco de España L 10/2014

adquisición de una previa
participación notificación
significativa del del
capital social de un interesado
banco español y, en
su caso, adopción
de medidas
procedentes
Autorización de la S.I. Banco de España RD

instalación en 1245/1995
España de oficinas
de representación
de entidades de
crédito extranjeras
Verificación previa S.I. Banco de España RD

del proyecto de 302/2004
acuerdo de emisión
de cuotas
participativas de las
cajas de ahorro
Autorización de la S.I. Banco de España L 10/2014 ;

instalación de RD
sucursales de 1245/1995
entidades de
crédito españolas
en otros Estados
Forma Normativa
creación de una RD
entidad de crédito 1245/1995
extranjera
Autorización de el S.I. Banco de España RD

levantamiento de 84/1993 ;
las limitaciones a la RD
transmisibilidad de 1245/1995
las acciones y su
pignoración
durante los
primeros años de
ejercicio de las
entidades de
crédito

publicidad que OM 12-12-
realicen las 1989
entidades de
crédito sobre
operaciones,
servicios o
productos
financieros
Procedimiento De oficio CNMV-Banco de RDLeg

sancionador España 4/2015 ; L
aplicable a los 10/2014 ;
sujetos que actúan RD
en los mercados 2119/1993 ;
financieros L 35/2003
Planes de actuación Banco de España, con

temprana, intervención del FROB;
reestructuración y De previo informe, en su
L 9/2012
resolución de oficio/S.I. caso, de las
entidades de comunidades
crédito autónomas afectadas
Autorización para S.I. CNMV L

ejercicio de 22/2014art.45
actividad por a 58
sociedades gestoras
de entidades de
Forma Normativa
de tipo cerrado,
sociedades de
capital riesgo o
sociedades de
de tipo cerrado
(todas españolas)
Revocación o
caducidad de la L 22/2014
De oficio,
autorización CNMV art.53 y
S.I.
expuesta en la fila 54
anterior
L 22/2014
Suspensión de la
art.55 ; L
autorización De oficio,
CNMV 35/2003
expuesta en la fila S.I.
art.51 y
precedente
52
Autorización de la
comercialización en
España para
inversores
profesionales de
títulos de
instituciones de
S.I. CNMV L 35/2003
constituidas en
Estado no miembro
de la Unión
Europea
gestionadas por
gestoras
autorizadas en un
Estado miembro
Autorización de la S.I. CNMV L 35/2003

España para
inversores
profesionales de
títulos de
instituciones de
gestionadas por
Procedimiento
Forma
Órgano que resuelve
Normativa

gestoras no
domiciliadas en la
Unión Europea
Autorización de la
España para
inversores no
profesionales de
S.I. CNMV L 35/2003
títulos de
instituciones de
de L 35/2003
art.2.1.f
Revocación de la
autorización de
ejercicio de De oficio,
CNMV L 35/2003
actividad a S.I.
instituciones de
Abreviaturas:
S.I.: A solicitud del interesado.
CNMV: Comisión Nacional del Mercado de Valores.
7191
Precisiones
En relación directa con esta materia, nos remitimos a los nº 4727 s. en los que
se expone el procedimiento sancionador aplicable a los sujetos que actúan en
los mercados de valores (RD 2119/1993 ).
Las menciones orgánicas efectuadas en el cuadro anterior, se refieren a la
estructura departamental y organizativa existente en el momento de aprobación
o reforma de la normativa reguladora de cada procedimiento. En caso de
modificación de aquella (nº 280 ), deben entenderse referidas a los
departamentos, organismos u órganos equivalentes que se hayan subrogado en o
hayan asumido las funciones y competencias de aquellos.
SECCIÓN 10
B. Requisitos 7275
C. Competencia 7285 
D. Sujetos de la relación subvencional 7340
E. Bases reguladoras 7370
F. Procedimientos de concesión 7385
G. Modificación de las subvenciones concedidas 7420
H. Gestión y justificación de las subvenciones 7430
I. Procedimiento de gestión presupuestaria 7440
J. Reintegro de subvenciones 7445
K. Control financiero 7460
L. Infracciones y sanciones 7475
M. Regímenes especiales 7520
N. Delitos en relación con las subvenciones 7525
Ñ. Subvenciones de la Unión Europea 7530
7205 El régimen jurídico de las ayudas públicas se encuentra recogido en

normas de muy distinto rango y procedencia que, seguidamente, se pasa
a sistematizar. La siguiente exposición hace referencia a todas las
modalidades de ayudas, comprendiendo, por tanto, subvenciones,
premios, becas, etc.
1. Concepto y caracteres
7210 Pueden ofrecerse dos conceptos de ayudas públicas, uno amplio y otro
restringido:
a) En un sentido amplio, las ayudas públicas comprenden todo beneficio
económico reconocido por una norma legal o ente público a favor de otro
sujeto jurídico, independientemente de la finalidad que motiva el
otorgamiento (fiscal, económica, social, asistencial, etc.). Esta noción
engloba en su seno figuras muy diversas, como: entregas a fondo perdido,
exenciones o bonificaciones fiscales y crédito oficial.
b) En un sentido restringido , se entiende por ayuda pública toda
disposición dineraria realizada por una Administración pública a favor de
personas públicas o privadas, siempre que concurran los siguientes
requisitos:
– que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo,
la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción
de un comportamiento singular o la concurrencia de una situación;
– que el proyecto, la acción o situación financiada tenga por objeto el
fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de
promoción de una finalidad pública.
Precisiones
En Canarias se distingue entre ayudas y subvenciones con un criterio diferente. Así,

tiene el carácter de ayuda la disposición gratuita de fondos públicos realizada a
favor de personas o entidades públicas o privadas por razón del estado, situación o
hecho en que se encuentre o soporte; mientras que se considera subvención,
cualquiera que sea la denominación que se le asigne, toda atribución patrimonial
gratuita a favor de personas físicas o jurídicas destinadas al fomento de una
determinada actividad o comportamiento de interés público o social.
7212 Caracteres
Son caracteres propios de las ayudas y subvenciones públicas los
siguientes:
a) Su concesión se efectúa siempre por una Administración pública en
ejercicio de sus competencias . Así, no pueden otorgar subvenciones, por
no ser Administraciones públicas: las sociedades mercantiles, aun con
participación pública mayoritaria, ni tampoco las entidades públicas
empresariales, ya que, si bien son Administraciones públicas, actúan con
sujeción al ordenamiento privado. Ello no obstante, las entregas dinerarias
sin contraprestación que realicen las fundaciones del sector público -esto
es, las que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o
indirecta, de las Administraciones públicas, sus organismos públicos o
demás entidades del sector público y aquellas otras cuyo patrimonio
fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un
50% por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas
entidades-, si bien se rigen por el Derecho privado, deben observar los
principios de gestión e información contenidos en L 38/2003 , siempre
que las aportaciones gratuitas que realicen tengan relación directa con el
objeto de la actividad contenido en la norma de creación o en sus
estatutos (L 38/2003 disp.adic.16ª ).
b) Se trata de un acto de liberalidad o de disposición de fondos a título
gratuito. Por ello, se ha calificado a la subvención de «donación de
Derecho público» (TS 9-6-88; 26-9-89). No faltan, sin embargo, opiniones
que cuestionan el ánimo de liberalidad de la Administración, por entender
que con las subvenciones se persigue un fin de interés general, auténtico
«giro» o «tráfico» de la Administración.
7214 c) La subvención tiene por objeto la entrega de fondos públicos, de

recursos financieros de las Administraciones públicas. Es necesario aclarar
que la entrega gratuita de bienes muebles o inmuebles o la cesión de
derechos puede ser objeto de contrato oneroso (donación, cesión...), pero
nunca de subvención.
d) La entrega de fondos públicos en que consiste la subvención obedece
siempre a un fin público.
e) La concesión se efectúa mediante acto administrativo , previa
instrucción de un procedimiento de idéntica naturaleza. Ello es así incluso
en el caso de las subvenciones nominativas, con consignación
individualizada en los presupuestos, a pesar de que estas no precisen de
convocatoria pública ni procedimiento de concurrencia competitiva. El

otorgamiento de una subvención es un acto normalmente discrecional y,
eventualmente, reglado -en el caso de las subvenciones nominativas.
f) La subvención es manifestación de un acto administrativo paccionado,
en la medida en que, aunque el procedimiento se inicie siempre de oficio,
es necesaria la solicitud del interesado y, en algunos supuestos, la
aceptación por este de la concesión del beneficio administrativo (TS 27-
5-77).
g) El acto que otorga la subvención es un acto declarativo de derechos.
En consecuencia, para su anulación de oficio, en caso de ilegalidad
originaria, ha de iniciarse un procedimiento de revisión (LPACart.106 a
111 ), sin perjuicio de la posibilidad de reintegro.
7216 Distinción de otras figuras análogas

No debe confundirse la figura de la subvención o ayuda pública con otras
con las que, aparentemente, pueda guardar alguna semejanza. Así:
• La ayuda pública consiste en una atribución patrimonial a fondo
perdido, mientras que el contrato se caracteriza por la reciprocidad de las
prestaciones.
• Por su parte, las transferencias de un ente público a favor de otro,
tampoco pueden denominarse subvenciones. Así, en las transferencias de
una Administración territorial matriz -Estado, comunidades autónomas o
corporaciones locales- a otra instrumental -por ejemplo, un organismo
autónomo-, esta última carece de personalidad jurídica en sus relaciones
ad intra; ni siquiera se puede hablar de gasto público en sentido estricto,
porque una Administración no se obliga consigo misma. Por su parte, en
las transferencias desde el Estado hacia las comunidades autónomas o
hacia las corporaciones locales, falta el elemento de gratuidad
característico de las subvenciones.
Tampoco tienen el carácter de subvenciones las aportaciones dinerarias
que, en concepto de cuotas , tanto ordinarias como extraordinarias,
realicen las entidades que integran la Administración local a favor de las
asociaciones, de ámbito estatal o autonómico, que se constituyen para la
protección y promoción de sus intereses comunes (p.e. Federación
Española de Municipios y Provincias), las prestaciones contributivas y no
contributivas del sistema de la Seguridad Social, las pensiones
asistenciales por ancianidad a favor de los españoles no residentes en
España, las prestaciones asistenciales y los subsidios económicos a favor
de españoles no residentes en España, las prestaciones a favor de los
afectados por el virus de inmunodeficiencia humana y de los
minusválidos, las prestaciones a favor de los afectados por el síndrome
tóxico y las ayudas sociales a las personas con hemofilia u otras
coagulopatías congénitas que hayan desarrollado la hepatitis C, las
prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas del Estado,
pensiones de guerra y otras pensiones y prestaciones por razón de actos
de terrorismo, las prestaciones reconocidas por el Fondo de Garantía
Salarial, los beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad
Social y el crédito oficial, salvo en los supuestos en que la Administración

pública subvencione al prestatario la totalidad o parte de los intereses u
otras contraprestaciones de la operación de crédito (L 38/2003 art.2 ).
2. Clases de subvenciones
7220 En función de los múltiples criterios que pueden manejarse a la hora de

clasificar las ayudas públicas, pueden distinguirse las siguientes
modalidades de ayuda:
7222 Por el sujeto que las concede y gestiona

Con independencia de la procedencia última de los fondos públicos,
puede distinguirse entre:
a) Subvenciones de la Unión Europea. Siempre que sea directamente la
institución comunitaria la que otorga la ayuda al beneficiario, sin
intermediación del Estado o de una comunidad autónoma.
b) Subvenciones estatales.
c) Subvenciones autonómicas.
d) Subvenciones otorgadas por las corporaciones locales.
e) Ayudas de otras Administraciones públicas.
7224 Por el origen de los fondos

Puede hacerse la misma clasificación anterior (comunitarias, estatales...)
en función de quien provengan los fondos, independientemente del ente
gestor o Administración que tramite el procedimiento de concesión.
7226 Por la incidencia de la voluntad del beneficiario

En atención a la incidencia de la voluntad del beneficiario en el negocio
subvencional, puede distinguirse entre:
a) Subvenciones ordinarias.
b) Subvenciones paccionadas . Son aquellas que derivan de la
formalización de contratos programa (LGP art.68 s. ; LGP/1988
art.91 ), conciertos educativos (LO 2/2006 ), convenios de
colaboración (LCSP art.6.1 y 2 ) y demás pactos entre Administraciones
públicas. En todos estos casos, la procedencia de la ayuda queda
condicionada a la existencia de una habilitación legal específica, ya que,
en caso contrario, el cauce formal sería la concesión previa la tramitación
del procedimiento público correspondiente. Al margen de ello, en
determinados procedimientos subvencionales se permite la terminación
convencional o negociada (LPAC art.86 ).
7228 Por la forma de concesión

(L 38/2003 art.22 )
En función de la forma de concesión de la subvención o ayuda, puede

distinguirse entre:
a) Otorgadas en régimen de concurrencia competitiva. Son aquellas que

se conceden previa la tramitación de un procedimiento en el que se
comparan las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación
entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente
fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, adjudicándose
aquellas que hayan obtenido mayor valoración.
b) De concesión directa. Son las previstas nominativamente en los
Presupuestos Generales del Estado, de las comunidades autónomas o de
las entidades locales, aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga
impuesto a la Administración por una norma de rango legal, o,
excepcionalmente, aquellas otras subvenciones en que se acrediten
razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras
debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.
7230 Por el momento de la concesión

Se distingue entre:
a) Ayudas ex ante. La ayuda se concede antes de realizar la actividad o
proyecto subvencionado, precisamente con el fin de contribuir a su
financiación.
b) Ayudas ex post facto. Es necesaria la justificación de la realización de
la actividad o proyecto a subvencionar antes de acordarse el pago.
7232 Por su objeto

Puede diferenciarse entre subvenciones o ayudas:
a) Pecuniarias, que se concretan en una atribución económica de carácter
monetario.
b) En especie (RD 887/2006 art.4 ), definidas como entregas de bienes,
derechos o servicios adquiridos por la entidad otorgante con la única
finalidad de ser transmitidos o entregados a terceros. Se someten al
grupo normativo rector de las subvenciones, sin perjuicio de las
peculiaridades derivadas de su objeto.
3. Regulación
7235 La norma de referencia en materia de subvenciones y ayudas es la L

38/2003 , general de subvenciones, la cual, en su mayor parte, tiene el
carácter de norma básica . Se desarrolla por el RD 887/2006 , que
aprueba su reglamento. También tiene carácter básico en gran parte de
su contenido.
En la L 38/2003 y en el RD 887/2006 se distinguen dos tipos de
preceptos:
a) Las normas expresamente declaradas básicas, que son de aplicación a
todas las Administraciones públicas. Las comunidades autónomas
pueden desarrollarlas, pero no contradecirlas. Por tanto, en cada
comunidad autónoma la normativa aplicable vendrá constituida por la
suma de la normativa estatal básica y la autonómica de desarrollo.
b) Los preceptos de la L 38/2003 y del RD 887/2006 que no son

básicos solo resultan de aplicación directa a la Administración del Estado
y a las corporaciones locales y, supletoriamente, a las comunidades
autónomas que no han legislado sobre esas concretas materias (Const
art.149.3 ).
En la exposición que se hace a continuación se recoge el régimen básico y
las particularidades autonómicas, haciendo expresa referencia a lo que,
por no tener carácter básico, solo se aplica en aquellas comunidades
autónomas que no han legislado en estas materias.
Hay que distinguir entre:
• Ayudas de la Unión Europea.
• Ayudas estatales.
• Ayudas otorgadas por las comunidades autónomas y entidades
dependientes.
• Ayudas otorgadas por las corporaciones locales y entidades
dependientes.
• Ayudas concedidas por entidades de Derecho público vinculadas o
dependientes de cualesquiera Administraciones, que actúan en régimen
de Derecho privado.
Precisiones
Hay que tener en cuenta también lo dispuesto por LO 3/2007 art.35 (nº 190 ).
7237 Ayudas de la Unión Europea

( Tratado FUE art.107 a 109 )
El Derecho de la Unión Europea supone no solo un límite para toda

ayuda pública, sino también una fuente de subvenciones de fondos de
aquella procedencia.
No existe regulación general de las subvenciones y ayudas comunitarias,
por lo que hay que acudir a los reglamentos que recogen cada línea de
ayuda. Básicamente, derivan de la política agrícola común (PAC)
-financiada por el FEOGA- y de los fondos estructurales (FEDER y
COHESION).
Las ayudas de la Unión Europea se tratan en nº 7530 s.
Precisiones
Las subvenciones financiadas total o parcialmente con fondos comunitarios se

someten a las normas del Unión Europea y a las nacionales de transposición o
desarrollo, siendo de aplicación supletoria los procedimientos de concesión y
control establecidos en la L 38/2003 . Rige también el cuadro de infracciones y
sanciones contenido en esta, cuando proceda de acuerdo con las disposiciones
comunitarias (RD 887/2006 art.7 ).
7239 Ayudas estatales

Estas ayudas, entre las que se incluyen las otorgadas por la
Administración institucional del Estado, siempre que las entidades que la
integran actúen en régimen de Derecho público (p.e. organismos

autónomos), se rigen por:
• La ley o norma sectorial aplicable a cada tipo de ayuda pública;
• La L 38/2003 general de subvenciones, tanto en su parte básica
como en el resto, y su reglamento de desarrollo, aprobado por RD
887/2006 .
• Las restantes normas de Derecho administrativo (LRJSP , LPAC ,
LCSP , etc.) y, en su defecto, de Derecho privado (Código Civil; Código
de Comercio, etc.).
• Las órdenes ministeriales reguladoras de las distintas líneas de ayuda,
en las que se incluyen las bases generales de concesión.
Precisiones
1) Las entregas dinerarias sin contraprestación otorgadas por entidades de

Derecho público sometidas al Derecho privado tienen siempre la consideración de
subvenciones. Su concesión y demás actuaciones constituyen ejercicio de
potestades administrativas, quedando sometidas al régimen de las subvenciones
otorgadas por las Administraciones públicas (L 38/2003 disp.adic.26ª redacc L
6/2018). Esta regla supera y absorbe la previamente contenida en el RD 887/2006
art.5 .
2) El régimen de las ayudas a intereses u otras operaciones de crédito
subvencionadas por la Administración General del Estado ha de concretarse por real
decreto (RD 887/2006 art.4 ).
3) Las subvenciones a formaciones políticas cuentan con algunas disposiciones
específicas (RD 887/2006 disp.adic.10ª ; LO 3/1987 ).
7241 Ayudas otorgadas por las comunidades autónomas

Se rigen por las siguientes normas:
a) Normas estatales básicas contenidas en la L 38/2003 , el RD
887/2006 y demás normativa estatal de aplicación directa.
b) Normativa especial de cada línea de ayuda, en el caso de que exista.
c) Normativa autonómica de desarrollo de la L 38/2003 o normativa
anterior propia de las comunidades autónomas, que debe acomodarse a la
L 38/2003 .
Cuentan con legislación específica las siguientes comunidades autónomas
(la mayoría cuenta con legislación de Hacienda o Patrimonio semejante a
la LGP estatal; muy pocas cuentan con legislación específica de
subvenciones):
• Andalucía: D Andalucía 282/2010 .
• Aragón: L Aragón 5/2015 , de subvenciones; L Aragón 11/2004
disp.adic.2ª ; L Aragón 4/1998 .
• Asturias: DLeg Asturias 2/1998art.67 a 71 .
• Baleares: DLeg Baleares 2/2005 (texto refundido de la L Baleares
5/2002 ); L Baleares 4/2011 art.22 (transparencia y publicidad).
• Canarias: L Canarias 11/2006 art.152 a 154 ; D Canarias 36/2009 .
• Cantabria: L Cantabria 10/2006 , de subvenciones.
• Castilla y León: L Castilla y León 5/2008 de subvenciones; L Castilla
y León 6/2006art.283 a 292 .
• Castilla-La Mancha: L Castilla-La Mancha 2/2012art.69 a 74 , 75 a

81 ; D Castilla-La Mancha 7/2016 .
• Cataluña: DLeg Cataluña 3/2002art.87 a 105 ; L Cataluña 21/2005
disp.adic.2ª y disp.adic.3ª .
• Extremadura: L Extremadura 6/2011 , de subvenciones (modificada
por L Extremadura 8/2019 ).
7243 • Galicia: L Galicia 9/2007 ; L Galicia 11/2011art.48 a 52 ; D Galicia

11/2009 .
• La Rioja: L La Rioja 11/2013art.176 a 191 ; D La Rioja 14/2006 .
• Madrid: L Madrid 2/1995 , de subvenciones; adaptada a L
38/2003 por L Madrid 2/2004 ; L Madrid 6/2011 disp.trans.1ª ; D
Madrid 76/1993 , por el que se aprueba el reglamento del
procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas.
• Murcia: L Murcia 7/2005 , de subvenciones.
• Navarra: LF Navarra 11/2005 , de subvenciones (modificada por LF
Navarra 4/2018 ).
• País Vasco: DLeg País Vasco 1/1997 art.48 a 52 y 53 . Además, ha
de atenderse a las normas forales existentes en las diputaciones: p.e. la
NF Bizkaia 5/2005 ; NF Gipuzkoa 3/2007 y DF Gipuzkoa 247/2008.
• Comunidad Valenciana: L C.Valenciana 1/2015 art.158 a 164 ,
165 , 166 a 177 .
d) La normativa de aplicación supletoria a las comunidades autónomas
es la estatal contenida en la L 38/2003 que no tenga carácter básico
(Const art.149.3 ; TCo 61/1997 ).
Precisiones
Hay que tener presente que, junto a la regulación sustantiva de esta materia, es muy
relevante la del control financiero de las subvenciones. En ocasiones se encuentra
inserta en la misma norma rectora; no en otras.
7245 Ayudas otorgadas por las corporaciones locales y entidades dependientes

Carecen de normativa específica sobre la materia, excepción hecha del
supuesto del Reglamento de servicios de las corporaciones locales
(RSCL ).
El orden de prelación de las fuentes en este ámbito es el siguiente:
1º Normativa autonómica sectorial que regule determinadas líneas de
ayuda, que debe respetar la L 38/2003 .
2ºL 38/2003 en su totalidad, sin distinción entre preceptos básicos y el
resto.
3º Normativa autonómica de desarrollo en aquellas comunidades
autónomas con competencias en materia de régimen local, aplicándose
para el resto la legislación estatal con carácter supletorio,
4º Normas reglamentarias aprobadas por la entidad local.
Precisiones
1) Se ha discutido mucho acerca de la vigencia del RSCL (17-6-1955). Descartado su

carácter básico, tanto desde el punto de vista formal (es preconstitucional) como
material (sus preceptos no contienen un mínimo común denominador normativo),
tampoco parece posible su aplicación supletoria en defecto de otra normativa,
habida consideración de su incompatibilidad en muchos aspectos con la derogada L
30/1992.
2) Las subvenciones que se otorguen por consorcios, mancomunidades u otras
personificaciones públicas creadas por varias Administraciones públicas u
organismos o entes dependientes de ellas y las subvenciones que deriven de
convenios formalizados entre estas se rigen por lo establecido en el instrumento
jurídico de creación o en el propio convenio que, en todo caso, deberán respetar las
previsiones de la L 38/2003 .
Si la personificación creada se somete a Derecho administrativo y no pertenece a
una misma Administración, se aplica el contenido básico de la Ley y su reglamento,
determinando sus estatutos la norma de integración en cuanto se refiera a
elementos no básicos. Si se somete a Derecho privado, se aplican a las entregas
dinerarias los principios establecidos en L 38/2003 art.8 , sometiéndose a los
deberes de información de su art.20 , salvo que se otorguen las subvenciones en
ejercicio de potestades administrativas, rigiendo entonces la regla a las
personificaciones públicas pluriadministrativas.
En caso de concertarse convenios de colaboración que impliquen actuaciones
conjuntas en sede de subvenciones, ha de especificarse la normativa aplicable de
acuerdo con lo anterior (RD 887/2006 art.6 ).
7247 Ayudas concedidas por entidades de Derecho público vinculadas o

dependientes de la Administración
Las subvenciones deben tener relación directa con el objeto de la
actividad contenido en la norma de creación o en los estatutos de la
entidad. A tales subvenciones les resulta de aplicación los principios de
gestión e información contenidos en la L 38/2003 art.3.2 . Deben, pues,
estas entidades observar, entre otros, los principios de publicidad,
igualdad y concurrencia regulados en la L 38/2003 .
4. Principios generales y límites

(L 38/2003 art.8 s. )
7250 Las subvenciones concedidas por las Administraciones públicas se rigen

por los principios y han de observar los límites que se exponen a
continuación.
a. Límites establecidos por la Unión Europea
7255 Se prohíben las ayudas que puedan falsear o menoscabar la

competencia. Partiendo de esta prohibición, hay que distinguir entre:
- ayudas incompatibles con el mercado común;
- ayudas compatibles aunque, en principio, puedan falsear la
competencia;
- ayudas que pueden ser declaradas compatibles por la Comisión; y
- regímenes especiales.
Precisiones
En este campo hay que tener en cuentas ciertas reglas específicas (RD 887/2006
art.16 ):
• En los supuestos en los que hayan de comunicarse a la Comisión Europea los
proyectos para el establecimiento, concesión o modificación de subvenciones (de
conformidad con Tratado FUEart.107 a 109 ), no cabe iniciar procedimiento
alguno sin haberse efectuado dicha comunicación.
• El pago de la subvención se condiciona a que los órganos de la Unión Europea
competentes hayan adoptado la decisión de no formular objeciones o hayan
declarado compatible la subvención con el mercado común, y en los términos en que
tal declaración se realice, lo que ha de constar en la resolución administrativa de
concesión.
• Si los órganos de la Unión hubieran establecido requisitos o exigencias cuyo
cumplimiento pueda verse afectado por la actuación del beneficiario, tales
condiciones han de trasladarse al mismo, considerándose aceptadas si en el plazo de
15 días desde su notificación no renuncia a la subvención concedida.
7257 Ayudas incompatibles

La regla general es que resultan incompatibles con el mercado común, en
la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados
miembros, las ayudas otorgadas por los Estados, o mediante fondos
estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la
competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
A este respecto, ha de tenerse en cuenta que la noción de ayuda en el
Derecho de la Unión Europea es más amplia que la de subvención,
comprendiendo toda medida financiera que entrañe un sacrificio
patrimonial para el Estado y una ventaja para la empresa.
Precisiones
Para que las ayudas sean incompatibles han de provenir del Estado o financiarse con
fondos estatales de manera directa, o indirectamente, si existe una especial relación
de vinculación o dependencia. Este régimen no se aplica a las ayudas de la Unión
Europea (TJCE 2-2-88, asuntos C-67/85, C-68/85 y C-70/85).
7259 Ayudas compatibles

Son compatibles con el mercado común, aunque en principio puedan
falsear la competencia:
a) Las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores
individuales, siempre que se otorguen sin discriminaciones basadas en el
origen de los productos.
b) Las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres
naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional.
c) Las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de
determinadas regiones de la República Federal de Alemania, afectadas
por la división de Alemania, en la medida en que sean necesarias para
compensar las desventajas económicas resultantes de tal división.
7261 Ayudas que pueden ser declaradas compatibles por la Comisión
La Comisión, discrecionalmente, puede autorizar determinadas ayudas

siempre que se justifique suficientemente su pertinencia y adecuación al
interés común, no al nacional.
7262 Supuestos
Tales ayudas son:
a) Las destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las
que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave
situación de subempleo.
b) Las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de
interés común europeo.
c) Las destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la
economía de un Estado miembro.
d) Las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas
actividades o regiones económicas, siempre que no alteren las
condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
e) Las ayudas destinadas a promover la cultura y conservación del
patrimonio, cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la
competencia en la Comunidad en contra del interés común.
f) Las demás categorías de ayudas determinadas por decisión del
Consejo, tomada por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión.
7263 Examen de la compatibilidad de las ayudas

Desde el punto de vista del procedimiento para el examen de la
compatibilidad de las ayudas pueden distinguirse las siguientes
situaciones:
a) Concesión de nuevas ayudas o modificación de las existentes. El
procedimiento se desarrolla en dos fases:
• La preceptiva comunicación de la ayuda por parte del Estado miembro
a la Comisión (RD 1755/1987 ), cuyo incumplimiento puede hacer surgir
en el beneficiario de la ayuda el deber de reembolso y en la
Administración responsabilidad patrimonial.
• La resolución de la Comisión que, según el Tribunal de Justicia, ha de
recaer en plazo no superior a 2 meses. Pueden darse tres situaciones:
- que la Comisión no resuelva expresamente en plazo, en cuyo caso el
Estado queda facultado para poner en marcha la línea de ayuda de que se
trate por silencio positivo;
- que la Comisión conceda la autorización a la ayuda, lo que produce
idénticos efectos; o,
- que la Comisión considere que el proyecto es incompatible con el
mercado común, en cuyo caso ha de iniciar sin demora el procedimiento
de declaración de incompatibilidad descrito en el apartado c).
7264 b) Vigilancia o supervisión de ayudas ya concedidas. La Comisión

examina permanentemente, junto con los Estados miembros, los
regímenes de ayudas existentes en dichos Estados y propone a estos las
medidas apropiadas exigidas por el desarrollo progresivo o el

funcionamiento del mercado común.
En caso de duda sobre la compatibilidad con el Tratado, se inicia el
procedimiento descrito en el apartado c).
c) Declaración de incompatibilidad de una ayuda. Si la Comisión
considera que un proyecto de nueva ayuda, o una ayuda ya concedida, no
es compatible con el mercado común o se aplica de manera abusiva, debe:
• Emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones.
• Seguidamente, emitir su decisión para que el Estado interesado
suprima o modifique la ayuda en el plazo que ella misma determine.
• Por último, si el Estado de que se trate no cumple esta decisión en el
plazo establecido, la Comisión, o cualquier otro Estado interesado, puede
recurrir directamente ante el Tribunal de Justicia.
d) Supuestos de compatibilidad excepcional. A petición de un Estado
miembro, el Consejo puede decidir, por unanimidad, que la ayuda que ha
concedido o va a conceder dicho Estado sea considerada compatible con
el mercado común, cuando circunstancias excepcionales justifiquen dicha
decisión.
Si, respecto a esa ayuda en concreto, la Comisión había iniciado el
procedimiento de declaración de incompatibilidad, la petición del Estado
interesado dirigida al Consejo tiene por efecto la suspensión de dicho
procedimiento de incompatibilidad hasta que este último se haya
pronunciado sobre la cuestión. Sin embargo, si el Consejo no se pronuncia
dentro de los 3 meses siguientes a la petición, la Comisión ha de decidir al
respecto.
7266 Regímenes especiales

( Tratado FUE art.42 , 93 y 346.1.b )
El Tratado establece regímenes especiales en determinados casos. En

concreto, puede hacerse referencia a las ayudas a la producción y
comercio agrícola , ayudas en materia de transporte , y ayudas a la
producción y comercio de municiones, armas y armas de guerra.
b. Otros límites
7270 En la concesión de subvenciones se han de observar, en especial, los

siguientes principios constitucionales:
a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no
discriminación (Const art.14 y 38 ).
b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la
Administración otorgante (Const art.103 ).
c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (Const
art.31.2 ).
7271 Los órganos que pretenden otorgar subvenciones, con carácter previo,
deben concretar, con carácter previo, en un plan estratégico de
subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación,
el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus

fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de
los objetivos de estabilidad presupuestaria (RD 887/2006 art.10 a 15 y
disp.trans.1ª ).
B. Requisitos
(L 30/2003 art.9 s. )
7275 En la concesión de subvenciones se requiere el cumplimiento de

requisitos subjetivos, objetivos y procedimentales:
7277 Subjetivos
Este tipo de requisitos hacen referencia y afectan a:
– la Administración actuante, que ha de tener competencia (nº 7285 );
– los beneficiarios (nº 7345 ); y
– las entidades colaboradoras (nº 7360 ).
7279 Objetivos
Las subvenciones consisten fundamentalmente en la entrega de
cantidades de dinero. Por esa razón, las entregas a título gratuito de
bienes y derechos se rige por la legislación patrimonial, salvo que la ayuda
consista en la entrega de bienes, derechos o servicios cuya adquisición se
realice con la finalidad exclusiva de entregarlos a un tercero, en cuyo caso
se aplica L 38/2003 general de subvenciones y su reglamento en la
parte subvencional y la Ley de contratos del sector público en cuanto a la
adquisición (L 38/2003 disp.adic.5ª ).
7281 Procedimentales
Consisten básicamente en:
• La aprobación, con carácter previo al otorgamiento de las
subvenciones, de las normas que establezcan las bases reguladoras.
• La tramitación del procedimiento de concesión.
• La tramitación de los procedimientos de gestión y justificación de las
subvenciones.
• La tramitación del procedimiento de gestión presupuestaria, en el que
se debe acreditar la existencia de crédito adecuado y suficiente para
atender las obligaciones de contenido económico que se derivan de la
concesión de la subvención y practicar la fiscalización previa de los actos
administrativos de contenido económico y la aprobación del gasto por el
órgano competente para ello.
C. Competencia
7285 Para poder otorgar subvenciones es preciso que:

– se haga por la Administración pública competente; y
– por el órgano concreto de esta que tenga asignadas tales potestades.
La primera cuestión nos lleva al tema del difícil reparto competencial

entre el Estado y las comunidades autónomas; la segunda al de la
competencia dentro de cada Administración pública (nº 7325 s. ).
1. Delimitación de competencias entre el Estado y las comunidades

autónomas
7290 Para que la Administración del Estado pueda conceder ayudas y

subvenciones resulta imprescindible que sea competente para ello según
las normas contenidas en el «bloque de la constitucionalidad»,
constituido por la Constitución, los Estatutos de las comunidades
autónomas, las leyes marco, leyes de armonización, etcétera.
Es por ello que resulta imprescindible en este punto acudir a la doctrina
del Tribunal Constitucional en relación con las subvenciones. Esta
doctrina ha sido elaborada a partir de diversos conflictos de competencia
planteados en relación con la incidencia de la facultad de gasto del Estado
sobre las competencias exclusivas asumidas por las comunidades
autónomas en determinadas materias.
Precisiones
En la línea jurisprudencial indicada puede citarse la sentencia TCo 39/1982 , en

relación con legislación en materia laboral -decreto del Gobierno vasco sobre deber
de información en materia laboral de las empresas beneficiarias de subvención de la
Administración autonómica-. La línea jurisprudencial marcada en esta sentencia se
reitera en numerosas sentencias posteriores: TCo 144/1985 (beneficios a la
agricultura de montaña); Tco179/1985 (medidas urbanas de saneamiento y
regulación de las Haciendas Locales); Tco95/1986 y TCo 96/1986 (ayudas a
los agricultores jóvenes); Tco146/1986 (ayudas para la financiación de programas
estatales de acción social); TCo 88/1987 (subvenciones en materia de turismo);
Tco152/1988 (financiación de actuaciones protegibles en materia de vivienda);
Tco201/1988 (subvenciones en materia de agricultura y ganadería);
Tco14/1989 (subvenciones de la Comunidad Autónoma de Baleares a la
inmovilización de carne de porcino); Tco64/1989 y Tco189/1989 ;
Tco190/1989 (ayudas a empresas periodísticas y agencias informativas);
Tco75/1989 (subvenciones a actividades privada en materia de turismo);
Tco145/1989 (programa nacional de ordenación y mejora de explotaciones
ganaderas extensivas); Tco188/1989 (subvenciones para el fomento del cultivo
del maíz); TCo 77/2004 (ayudas para la modernización del comercio interior).
Adicionalmente, pueden citarse: TCo 96/1990 (diversos preceptos de la Ley de
Presupuestos Generales del Estado para 1985); TCo11-10-99 (subvenciones en el
marco del Plan de Promoción de Diseño Industrial) y Tco242/1999 (subvenciones
en el marco del Plan FUTURES).
a. Doctrina del Tribunal Constitucional
7295 Toda la doctrina contenida en las resoluciones citadas se sistematiza por

el propio Tribunal (TCo 242/1999 ), en los siguientes pronunciamientos:
7297 Inexistencia de un título competencial subvencional autónomo

No existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la
potestad financiera del Estado. En este sentido, ha declarado el Tribunal
que, la subvención no es un concepto delimitador de competencias, ni el

solo hecho de financiar atrae hacia sí toda competencia sobre los variados
aspectos a que puede dar lugar la actividad de financiación.
Ello se debe a que la facultad de gasto público del Estado no constituye
un título competencial autónomo que pueda desconocer, desplazar o
limitar las competencias materiales correspondientes a las comunidades
autónomas según la Constitución y los estatutos de autonomía (TCo
39/1982 ; 144/1985 ; 179/1985 ; 95/1986 ; 146/1986 ;
145/1989 ).
Precisiones
Por ello, la regulación de los procedimientos administrativos en materia subvencional

ha de ubicarse en el régimen de competencia sobre estos, lo que determina la
nulidad de la norma autonómica que sitúa el inicio del plazo de caducidad en los
procedimientos de revocación de subvenciones en un momento diferente al
establecido por la legislación estatal reguladora del procedimiento común (TCo
166/2014 , respecto del DLeg Cataluña 3/2002 art.100.1.a ).
7299 Ejercicio de competencias anexas a la concesión de la subvención

El ejercicio de competencias estatales anexas al gasto o a la subvención,
solo se justifica en los casos en que, por razón de la materia sobre la que
opera dicho gasto o subvención, la Constitución o, en su caso, los
estatutos de autonomía hayan reservado al Estado tales competencias
sobre la materia subvencionada (TCo 95/1986 ; 96/1990 ).
Precisiones
Aclara el Tribunal que, la sola decisión de contribuir a la financiación no autoriza al

Estado para invadir competencias ajenas -que lo siguen siendo a pesar de la
financiación-, sino que, aun si estima que lo requiere el interés general, ha de
desenvolver su actividad al amparo de una autorización constitucional y
respetando, en todo caso, las competencias que la Constitución ha reservado a otros
entes territoriales (TCo 146/1986 ; 75/1989 ).
7301 Extensión de competencia por motivos de interés general

La persecución del interés general que representa el Estado se ha de
materializar «a través de», no «a pesar de», los sistemas de reparto de
competencias articulados en la Constitución, quedando excluida la
extensión del ámbito de competencias por meras consideraciones
finalísticas (TCo 146/1986 ; 75/1989 ). Por tanto, la legitimidad
constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones
fijado por el Estado queda subordinado a las competencias genéricas o
específicas que el Estado posea en la materia de que se trate,
competencias que, necesariamente, han de concurrir con la que ostente la
comunidad autónoma a la que se transfiera la subvención (TCo
201/1988 ; 188/1989 ).
Precisiones
Si se admitiera una competencia general e indeterminada de fomento de las

actividades productivas por parte del Estado se produciría, junto a la indicada
alteración del sistema competencial, una distorsión permanente del sistema
ordinario de financiación autonómica (TCo 152/1988 ).
7303 Especificación del destino y finalidad de las subvenciones

El Estado no puede condicionar las subvenciones o determinar su
finalidad más allá del alcance de su competencia de planificación y
coordinación . Tal competencia resulta excedida, con la consiguiente
invasión competencial, si la especificación del destino de las
subvenciones se realiza en tal grado de concreción y detalle que, no
siendo imprescindible para asegurar el objetivo de la planificación, se
priva a la comunidad autónoma de todo margen para desarrollar, en el
sector subvencionado, una política propia, orientada a la satisfacción de
sus intereses peculiares, dentro de las orientaciones de programación y
coordinación que el Estado disponga para el sector como componente del
sistema económico general (TCo 201/1988 ; 96/1990 ).
7305 Gestión de las subvenciones estatales

En relación con este tema, el Tribunal Constitucional se ha cuestionado el
sentido y la eficacia de un sistema de subvenciones centralizado, en un
sector económico que ha sido descentralizado y atribuido a la
competencia exclusiva de las comunidades autónomas.
Concluye, a este respecto, que la gestión por el Estado, directa y
centralizada , de las medidas de fomento con cargo a fondos estatales,
solo es constitucionalmente admisible si resulta imprescindible para
asegurar la plena efectividad de las medidas de fomento dentro de la
ordenación básica del sector, y para garantizar las mismas posibilidades
para su obtención y disfrute por parte de sus destinatarios potenciales en
todo el territorio nacional. Al mismo tiempo, constituye un medio
necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos o
de los créditos que hayan de destinarse al sector.
En otro caso -esto es, si no concurre alguna de las citadas circunstancias-,
la regla general es la gestión autonómica o descentralizada de las
subvenciones de acuerdo con la normativa estatal básica, debiendo
transferirse a las comunidades autónomas los recursos estatales
destinados a la financiación de las actividades que se fomentan, bien sea
mediante la fijación de criterios objetivos de reparto , o mediante
convenios ajustados a los principios constitucionales (TCo 95/1986 ;
152/1988 ; 201/1988 ; 75/1989 ; 188/1989 ).
7307 Subvenciones-transferencia
Las subvenciones concedidas para la realización de los programas que

figuran en los presupuestos de gasto de los ministerios deben
considerarse transferencias presupuestarias que dotan, en régimen
descentralizado, los presupuestos de las comunidades autónomas, sin que
su afectación a programas específicos pueda utilizarse para privarlas de la
gestión que les corresponde. De este modo, el Estado, al dictar la
normativa general de cada tipo de subvención, no puede exceder los
títulos competenciales que amparen su intervención y ha de respetar las
competencias que sobre la materia subvencionada ostentan las
comunidades autónomas, que son quienes determinan, en última
instancia, conforme a la normativa general, la medida y alcance de la
gestión de la subvención por la comunidad autónoma (TCo 201/1988 ;
96/1990 ).
7309 Subvenciones-dotación
El Tribunal Constitucional distingue dentro de las subvenciones, las que
responden a una finalidad o acción de fomento de las llamadas
«subvenciones-dotación», frecuentemente incluidas en los Presupuestos
Generales del Estado . Estas últimas, si bien formalmente se caracterizan
como subvenciones, encubren meras dotaciones presupuestarias
destinadas a cubrir las necesidades de financiación de un determinado
ente o servicio público.
Solo impropiamente, o en una acepción muy genérica, pueden asimilarse
a las subvenciones en sentido estricto, constituyendo en realidad
transferencias presupuestarias para asegurar la suficiencia financiera del
ente público receptor -como es el caso, por ejemplo, de las subvenciones
a las entidades locales destinadas a asegurar su equilibrio financiero-, o
sencillamente, una forma de financiación del mismo (TCo 13/1992 ).
7310 Supuestos
En este marco, debe distinguirse entre las subvenciones-dotación
otorgadas a entes públicos territoriales y las otorgadas en relación con
servicios públicos transferidos a las comunidades autónomas:
a) Otorgadas a entes públicos territoriales. No cabe negar la
competencia del Estado para otorgar a los entes públicos territoriales
subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado
destinadas a cubrir su déficit real y asegurar el equilibrio financiero de las
Haciendas territoriales (Const art.149.1.14 ). Máxime cuando tal medida
coyuntural tiene por objeto directo la relación entre la Hacienda estatal y
las Haciendas locales, y se propone como finalidad el saneamiento de
estas para hacer posible que, en el futuro, un nuevo sistema de
financiación de las entidades locales -cuyo establecimiento corresponde
a la competencia estatal-, impida la generación de un déficit que, en
último término, haya de ser atendido con recursos de la Hacienda estatal.
Una medida de este género ha de incluir, necesariamente, todos los

preceptos que se consideren necesarios para alcanzar el fin previsto,
respecto del cual tienen un carácter instrumental.
7311 b) Otorgadas en relación con servicios públicos transferidos a las

comunidades autónomas . Sin embargo, cuando se trata de
subvenciones-dotación relativas a servicios públicos transferidos a las
comunidades autónomas o que forman parte del coste ordinario de los
mismos, los fondos corresponden como un recurso propio a las
comunidades autónomas. Así, los fondos deben transferirse globalmente
por el Estado para su integración en los presupuestos de la Hacienda
autonómica , sin otros condicionamientos que el genérico, estrictamente
indispensable para asegurar el destino de la subvención, afectándolo a la
finalidad prevista en los Presupuestos Generales del Estado, de modo que
se respete la autonomía financiera de las comunidades autónomas
(Const art.156.1 ; LOFCA art.1.1 ), que exige la plena disposición de
medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y
en toda su extensión, las competencias propias, en especial, las que se
configuran como exclusivas (TCo 201/1988 ).
b. Esquema de delimitación de competencias entre Estado y comunidades

autónomas
7315 Como pone de manifiesto el Tribunal Constitucional (TCo 13/1992 ),

existe un esquema de delimitación competencial entre el Estado y las
comunidades autónomas respecto al ejercicio de la potestad
subvencional de gasto público.
Este esquema puede resumirse en cuatro supuestos generales:
a) Competencia exclusiva atribuida a las comunidades autónomas.
b) Superposición de competencias.
c) Competencia de ejecución atribuida a las comunidades autónomas.
d) Competencia exclusiva atribuida a las comunidades autónomas y
posibilidad de gestión por la Administración del Estado.
7317 Competencia exclusiva atribuida a las comunidades autónomas

Este primer supuesto se produce cuando la comunidad autónoma ostenta
una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no
invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma.
El Estado puede decidir la asignación de fondos presupuestarios a esas
materias o sectores, pero la determinación del destino de las partidas
presupuestarias correspondientes solo puede hacerse de manera genérica
o global, por sectores o subsectores enteros de actividad.
Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso propio de
la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales
del Estado como transferencias corrientes o de capital a las comunidades
autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede
territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del

Estado.
7319 Superposición de competencias

Se da esta situación cuando se superpone un título competencial genérico
de intervención del Estado a la competencia de las comunidades
autónomas sobre una materia, aunque esta se califique de exclusiva
-como, por ejemplo, la ordenación general de la economía.
Lo mismo ocurre, cuando el Estado tiene competencia sobre las bases o la
coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las
comunidades autónomas las competencias de desarrollo normativo y de
ejecución.
En tales supuestos, el Estado puede consignar subvenciones de fomento
en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus
condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su
competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje
un margen a las comunidades autónomas para concretar, con mayor
detalle, la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y
complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las
ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde
a las comunidades autónomas de manera que, por regla general, no
pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del
Estado u organismo intermediario de esta. Se trata de partidas que deben
territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado, si ello
es posible, o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas
que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de
colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de
distribución de competencias.
7321 Competencia de ejecución atribuida a las comunidades autónomas

Se trata del supuesto en que el Estado tiene atribuida la competencia
legislativa relativa a una materia, mientras que corresponde a la
comunidad autónoma la competencia de ejecución. En este caso la única
diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en
la regulación de detalle respecto al destino, condiciones y tramitación de
las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de
autoorganización de los servicios.
7323 Competencia exclusiva atribuida a las comunidades autónomas y

posibilidad de gestión por la Administración del Estado
Se trata del caso en que, no obstante tener las comunidades autónomas
competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones,
estas pueden ser gestionadas, excepcionalmente , por un órgano de la
Administración del Estado u organismo dependiente, con la consiguiente
consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los
Presupuestos Generales del Estado.
Su procedencia en cada caso ha de aparecer razonablemente justificada

o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de
fomento de que se trate.
2. Competencia dentro de cada Administración pública
7325 Hay que distinguir entre:

– la Administración del Estado e institucional dependiente de ella;
– las comunidades autónomas; y
– las corporaciones locales.
7327 Administración del Estado

En este ámbito, tienen atribuida competencias:
• Los ministros.
• Los secretarios de Estado.
• Los presidentes o directores de los organismos públicos y demás
entidades que tengan que ajustar su actividad al Derecho público.
Lo anterior se entiende sin perjuicio de la posibilidad de
desconcentración mediante real decreto acordado en Consejo de
Ministros e incluso de la delegación que pudiera acordarse, ya que no solo
no parece esta posibilidad expresamente prohibida por la Ley (LRJSP
art.8.2 ), sino que se prevé por vía reglamentaria (RD 887/2006
art.17 ).
Para autorizar la concesión de subvenciones de cuantía superior a
12.000.000 euros es necesario acuerdo del Consejo de Ministros o, en el
caso de que así lo establezca la normativa reguladora de la subvención, de
la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Tal
autorización, frente a lo que disponía la normativa anterior, no implica la
aprobación del gasto, que, en todo caso, corresponde al órgano
competente para la concesión de la subvención.
Precisiones
1) No queda claro cuál deber el momento procedimental oportuno para solicitar la

autorización de Consejo de Ministros. La interpretación más correcta, a nuestro
juicio, es la que exigiría la autorización del Consejo de Ministros antes de iniciarse el
procedimiento subvencional, antes de la convocatoria, al igual que ocurre en materia
de contratación pública (LCSP art.324 ). Sin embargo, no parece ser ese el criterio
que se está siguiendo en la práctica, ya que la autorización solo se solicita en el
momento inmediatamente anterior a la concesión de la subvención en el solo caso
de existir alguna o algunas propuestas de resolución de concesión por importe
superior a 12.000.000 euros.
2) La delegación de la facultad de conceder subvenciones -a menos que la
resolución que la acuerde establezca lo contrario- lleva implícita la de comprobación
de la justificación de la subvención, incoación, trámite y resolución del
procedimiento de reintegro, y, salvo exclusión expresa, la aprobación del gasto (RD
887/2006 art.17.1 ).
3) La desconcentración se considera completa, abarcando el procedimiento de
concesión y el de reintegro y las facultades de comprobación, a menos que el real
decreto que la disponga establezca limitaciones al ejercicio de estas funciones (RD

887/2006 art.17.2 ).
7329 Comunidades autónomas

En general, se sigue idéntico esquema al de la Administración del Estado,
resultando competentes los consejeros y los presidentes o directores de
los organismos y entidades públicas.
Cabe resaltar, no obstante, las siguientes particularidades:
• Baleares y Cataluña. Las bases de la convocatoria o la resolución de la
convocatoria (en el caso de Cataluña) pueden atribuir la competencia a
órgano distinto del consejero.
• Canarias. Además de consejeros y presidentes o directores de
organismos, tienen competencia el presidente y los vicepresidentes del
Gobierno.
• Cantabria . Cuando se trate de convocatorias en las que al menos una
de las subvenciones exceda, individual y unitariamente considerada, de
60.000 euros, la competencia es del Consejo de Gobierno (no la
autorización, sino la competencia subvencional misma). Es competencia
igualmente del Consejo de Gobierno la concesión de subvenciones
nominativas fijadas en Ley de presupuestos superiores a 60.000 euros
(bajo vigencia de la L Cantabria 6/2004 , 30.000) y, cualquiera que sea
su cuantía, en las que se concedan con carácter excepcional y en las que
se acredite razones de interés público, social, económico o humanitario u
otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.
También se reconoce la competencia del Consejo de Gobierno, aunque
aquí con carácter general, en el País Vasco.
• Castilla-La Mancha. Además de los consejeros, los presidentes,
directores o equivalentes de organismos que ajusten su actividad al
Derecho público, previa consignación presupuestaria para este fin, con
previsión específica de delegación y desconcentración.
• Extremadura . Son competentes el presidente, el vicepresidente, en su
caso, y los consejeros de la Junta, así como los presidentes o directores
de entidades públicas dependientes de esta, de acuerdo con sus normas
rectoras. Se prevé expresamente la desconcentración por decreto del
consejo de gobierno.
7331
Precisiones
1) En algunas comunidades autónomas el límite por encima del cual es preceptiva la

autorización del Consejo de Gobierno lo fijan anualmente las leyes de presupuestos
(Baleares, Canarias, Madrid, La Rioja ). En otras se establece con carácter fijo
(1.000.000 euros en Castilla y León -L Castilla y León 5/2008 ; 1.200.000 euros
en Murcia ; 1.000.000 euros en Navarra ; 3.000.000 euros en Galicia ; 900.000
euros en Aragón ; 1.000.000 euros en la C.Valenciana , respecto de las
subvenciones de concurrencia competitiva). En otras comunidades no existe
precisión expresa a tal respecto, por lo que, no existiendo prohibición en contrario,
podría entenderse que resulta de aplicación supletoria el límite de 12.000.000 euros
que se establece para el Estado (L 38/2003 art.10.2 ), aunque parece mas seguro
interpretar que, ante la ausencia de previsión, la voluntad del legislador autonómico

es no establece límite alguno en este caso.
2) Estas competencias pueden verse afectadas por técnicas de alteración en su
ejercicio, tanto en caso de previsión expresa (p.e. L Murcia 7/2005 art.10.3
-delegación y desconcentración-; L Cantabria 10/2006 art.9.3 ) como en el de falta
de ella, a salvo de prohibición expresa contenida en norma con rango de ley.
7333 Corporaciones locales

(LBRL art.21 y 22 )
La competencia corresponde al pleno o al presidente de la respectiva

corporación, según su respectiva competencia.
Se concibe, pues, la potestad subvencional como instrumental y vinculada
a la competencia sustantiva en cuyo ejercicio se otorguen las
subvenciones.
7335 Junta Consultiva de Subvenciones

(RD 887/2006art.8 a 15 )
Junto con las reglas competenciales ejecutivas expuestas, hay que tener
presente este órgano consultivo, adscrito al ministerio del ramo de
economía (o de Economía y Hacienda, en función de cuál sea la estructura
ministerial), en la materia, al que pueden elevar consulta todas las
Administraciones, a través de los órganos específicamente legitimados
para ello, sin perjuicio de la creación por las comunidades de órganos
semejantes en sus ámbitos territoriales.
Los informes de este órgano no pueden referirse al procedimiento de
control previsto en la L 38/2003 , ni tener por objeto la determinación
de la corrección de los reintegros ni de las sanciones administrativas en
los procedimientos incoados al amparo de aquella.
D. Sujetos de la relación subvencional
7340 Como en toda relación jurídica, a través de la subvención quedan

vinculados distintos sujetos. Estos son, básicamente, el órgano otorgante
(nº 7285 s. ) y el beneficiario de la ayuda, aunque no son los únicos
sujetos intervinientes (nº 7360 s. ).
1. Beneficiario
(L 38/2003 art.11 y 13 s.; RD 887/2006 art.18 s. )
7345 Tiene la consideración de beneficiario la persona que ha de realizar la

actividad que fundamenta el otorgamiento de la subvención o que se
encuentra en la situación que legitima su concesión.
Aunque, en principio, cualquier persona física o jurídica puede ser
beneficiario de una subvención, tratándose de persona jurídica, y siempre
que así se prevea en las bases reguladoras, los miembros asociados del
beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las
actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y

por cuenta del primero tienen igualmente la consideración de
beneficiarios.
Se puede, incluso, reconocer la condición de beneficiario, siempre que así
lo prevean las bases reguladoras, a las agrupaciones de personas físicas o
jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro
tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de
personalidad jurídica, pueden llevar a cabo los proyectos, actividades o
comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión
de la subvención, condición de beneficiario que se reconoce igualmente a
cada uno de los integrantes de la agrupación. En estos casos, es necesario
hacer constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución
de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro
así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos.
Además, debe nombrarse un representante o apoderado único de la
agrupación y no podrá disolverse la agrupación hasta que haya
transcurrido el plazo de prescripción previsto para acordar el reintegro el
correspondiente a las infracciones y sanciones.
7347 Exclusiones
(L 38/2003 art.13)
No pueden ser beneficiarios de una subvención las personas o entidades

en quienes concurra alguna de las circunstancias siguientes, salvo que por
la naturaleza de la subvención se exceptúe por su normativa reguladora.
Hay que distinguir entre las prohibiciones aplicables en todos los casos y
las impuestas por la legislación autonómica.
7348 Prohibiciones generales

La imposibilidad para ser beneficiario afecta a todos aquellos en quienes
concurra alguna de las circunstancias siguientes:
a) Haber sido condenadas mediante sentencia firme a la pena de pérdida
de la posibilidad de obtener subvenciones o ayudas públicas o por delitos
de prevaricación, cohecho, malversación de caudales públicos, tráfico de
influencias, fraudes y exacciones ilegales o delitos urbanísticos.
b) Haber solicitado la declaración de concurso, haber sido declarados
insolventes en cualquier procedimiento, hallarse declarados en concurso
(TS 10-5-16, EDJ 68763 ; 31-5-16, EDJ 78240 ), salvo que en este
haya adquirido eficacia un convenio), estar sujetos a intervención judicial
o haber sido inhabilitados conforme a la Ley concursal sin que haya
concluido el período de inhabilitación fijado en la sentencia de calificación
del concurso.
c) Haber dado lugar, por causa de la que hubiesen sido declarados
culpables, a la resolución firme de cualquier contrato celebrado con la
Administración.
d) Estar incursa la persona física, los administradores de las sociedades
mercantiles o aquellos que ostenten la representación legal de otras
personas jurídicas, en alguno de los supuestos de incompatibilidad

previstos en las leyes.
e) No hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones
tributarias o frente a la Seguridad Social.
f) Tener la residencia fiscal en un país o territorio calificado
reglamentariamente como paraíso fiscal.
g) No hallarse al corriente de pago de obligaciones por reintegro de
subvenciones.
h) Haber sido sancionado mediante resolución firme con la pérdida de la
posibilidad de obtener subvenciones.
i) Tratarse de una agrupación sin personalidad jurídica y concurrir
cualquiera de las circunstancias anteriores en cualquiera de sus miembros.
j) Tratarse de asociaciones que en su proceso de admisión o en su
funcionamiento discriminen por razón de nacimiento, raza, sexo, religión,
opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social o que
con su actividad promuevan o justifiquen el odio o la violencia contra
personas físicas o jurídicas, o enaltezcan o justifiquen por cualquier medio
los delitos de terrorismo o de quienes hayan participado en su ejecución,
o la realización de actos que entrañen descrédito, menosprecio o
humillación de las víctimas de los delitos terroristas o de sus familiares.
k) Tratarse de asociaciones a las que se hubiera suspendido el
procedimiento administrativo de inscripción por encontrarse indicios
racionales de ilicitud penal, en tanto no recaiga resolución judicial firme
en cuya virtud pueda practicarse la inscripción en el correspondiente
registro.
l) Ser empresas que por sus circunstancias sean continuación o deriven
por procesos de fusión, transformación o sucesión, de otras en las que
concurra pohibición.
Precisiones
Las prohibiciones de obtener subvenciones afectan también a aquellas empresas

que, por razón de las personas que las rigen o de otras circunstancias, pueda
presumirse que son continuación o derivación -por fusión, escisión o absorción- de
otras en las que hayan concurrido las mismas.
7349 En cuanto a la forma de apreciación de estas prohibiciones, hay que

distinguir:
• Las prohibiciones contenidas en las letras b, d), e), f), g), h), i) y l) del nº
7348 se aprecian de forma automática y subsisten mientras concurren
las circunstancias que, en cada caso, las determinan.
• Las prohibiciones contenidas en la letra a) se aprecian de forma
automática, si bien el alcance de la prohibición es el que determina la
sentencia o resolución firme o en su defecto, el fijado de acuerdo con el
procedimiento determinado reglamentariamente, sin que pueda exceder
de 5 años en caso de que la prohibición no derive de sentencia firme.
• La apreciación y alcance de la prohibición contenida en la letra c) se
hace por la Administración contratante.
7351 Prohibiciones autonómicas

En Andalucía, no pueden ser beneficiarios quienes tienen deudas en
período ejecutivo de cualquier otro ingreso de Derecho público de la
Comunidad Autónoma, si bien la normativa reguladora de cada
subvención podrá, en atención a la naturaleza de la misma, exceptuar esta
prohibición.
En Navarra, queda excluido de la condición de beneficiario cualquier
medio de comunicación que entre sus contenidos comprenda anuncios de
contenido sexual o relativos a la prostitución.
7353 Obligaciones del beneficiario

(L 38/2003 art.14 )
Hay que distinguir entre las exigibles en todo caso y las impuestas por la
normativa autonómica.
A. En todo tipo de subvenciones. El beneficiario está obligado a:
• Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar
el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.
• Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su
caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la
realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que
determinen la concesión o disfrute de la subvención.
• Someterse a las actuaciones de comprobación, aportando cuanta
información le sea requerida.
• Comunicar al órgano concedente o la entidad colaboradora la
obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que
financien las actividades subvencionadas.
• Acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución de
concesión que se halla al corriente en el cumplimiento de sus
obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.
• Disponer de los libros contables, registros diligenciados y demás
documentos debidamente auditados.
• Conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos
recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser
objeto de las actuaciones de comprobación y control.
• Adoptar las medidas de difusión contenidas en la L 38/2003 .
• Proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos en que
sea preceptivo.
7355 B. En las subvenciones autonómicas:

• Andalucía, Baleares y Galicia. Los beneficiarios de subvenciones están
obligados a hacer constar en toda información o publicidad que se
efectúe de la actividad u objeto de la subvención que la misma está
subvencionada por la comunidad autónoma, organismo autónomo o ente
público que la ha concedido.
En Baleares, además, el beneficiario debe comunicar al órgano
competente la aceptación de la propuesta de resolución.
• Aragón. El beneficiario no precisa acreditar, previamente al cobro, que

se encuentran al corriente de sus obligaciones tributarias y de Seguridad
Social cuando la cuantía de la subvención o ayuda no exceda de
seiscientos euros por beneficiario y año, así como, de acuerdo con su
naturaleza, en determinadas ayudas (pagos compensatorios a la renta
financiados por el FEOGA-Garantía, medidas complementarias de la
política agrícola común y ayudas concedidas por parte de la Comunidad
Autónoma de Aragón a la contratación de los seguros agrarios). Tales
excepciones parecen de dudosa legalidad, en cuanto excepcionan una
obligación impuesta con carácter básico por la L 38/2003 . Esta regla
resulta de L Aragón 11/2004 disp.adic.2ª . No ha sido derogada
expresamente por L Aragón 5/2015 , que sí deroga de esta forma L
Aragón 4/1998 art.18 . Puede considerarse vigente, si no resulta
incompatible con la nueva ley.
• Madrid , Navarra y País Vasco. Se pueden establecer supuestos de
exoneración de la acreditación. Lo que se exonera es de la acreditación,
no el cumplimiento del requisito de hallarse al corriente.
2. Entidades colaboradoras
(L 38/2003 art.12 ; RD 887/2006 art.18 s. y 44 s.)
7360 Las entidades colaboradoras coadyuvan a la gestión de las ayudas,

situándose en posición de auténticos intermediarios entre la
Administración concedente y el beneficiario. El instrumento jurídico que
regulas las relaciones es el convenio de colaboración.
Actúan en nombre y por cuenta de la Administración concedente a todos
los efectos relacionados con la subvención (entregando y distribuyendo
los fondos a los beneficiarios o colaborando en la gestión de la
subvención sin que se produzca la previa entrega y distribución de los
fondos recibidos) que, en ningún caso, se considera integrante de su
patrimonio.
Para que intervengan entidades colaboradoras es preciso que así lo
prevean las bases reguladoras.
Precisiones
Las notas expuestas son las que califican verdaderamente la condición de

colaborador ya que tienen esta condición los que habiendo sido denominados
beneficiarios conforme a la normativa de la Unión Europea tengan encomendadas,
exclusivamente, las funciones de entidad colaboradora.
7361 Para determinar quién puede ser entidad colaboradora, es preciso

distinguir entre dos ámbitos: el de las Administraciones territoriales y el
de las restantes entidades y personas.
a) En el ámbito de las Administraciones territoriales:
• Tratándose de subvenciones estatales -incluyendo las de los entes
dependientes-, las comunidades autónomas y las corporaciones locales.
• En el caso de subvenciones autonómicas y de las corporaciones locales,

la Administración General del Estado podrá actuar como entidad
colaboradora.
b) Con respecto al resto de entidades y personas:
– los organismos y demás entes públicos integrantes de la llamada
Administración institucional;
– las sociedades mercantiles participadas íntegra o mayoritariamente por
las Administraciones públicas;
– las asociaciones locales, de ámbito estatal o autonómico, que se
constituyan para la protección y promoción de sus intereses comunes
(p.e. Federación Española de Municipios y Provincias),
– las demás personas jurídicas públicas o privadas que reúnan las
condiciones de solvencia y eficacia que se establezcan.
De otra parte, para poder ser entidad colaboradora es preciso reunir los
requisitos establecidos en las bases de la convocatoria y no estar incurso
en los supuestos de prohibición previstos para ser beneficiario (nº
7347 ).
7362 La selección de la entidad colaboradora debe hacerse por la

Administración concedente, si bien hay que distinguir:
• Cuando las entidades colaboradoras son personas sujetas a Derecho
privado, deben ser seleccionadas mediante un procedimiento sometido a
los principios de publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminación y
la colaboración se formalizarse mediante convenio, salvo que por objeto
de la colaboración resulte de preceptiva la suscripción de un contrato
(LRJSP art.47 s. ; LCSP art.6 ).
• La L 38/2003 no dice cómo debe ser seleccionada la entidad
colaboradora que tiene la condición de Administración pública, con lo
que parece estar admitiendo la libre elección sin sujeción a procedimiento
alguno. Ahora bien, no puede olvidarse que las Administraciones públicas
ya no pueden convenir libremente al margen de la legislación de
contratos públicos, ya que solo se admiten entre Administraciones
públicas los convenios de colaboración siempre que la materia sobre la
que versen no sea objeto de un contrato regulado en la LCSP (LRJSP
art.47 s. ; LCSP art.6 ). Por tanto, no parece disparatado exigir en tales
casos la suscripción de un contrato ajustado a la LCSP.
7364 Obligaciones de las entidades colaboradoras

(L 38/2003 art.15 )
Son obligaciones de las entidades colaboradoras las siguientes:

a) Entregar a los beneficiarios los fondos recibidos de acuerdo con los
criterios establecidos en las bases reguladoras de la subvención y en el
convenio suscrito con la entidad concedente.
b) Comprobar, en su caso, el cumplimiento y efectividad de las
condiciones o requisitos determinantes para su otorgamiento, así como la
realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que

determinen la concesión o disfrute de la subvención.
c) Justificar la entrega de los fondos percibidos ante el órgano
concedente de la subvención y, en su caso, entregar la justificación
presentada por los beneficiarios.
d) Someterse a las actuaciones de comprobación que respecto de la
gestión de dichos fondos pueda efectuar el órgano concedente, así como
cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan
realizar los órganos de control competentes. Ahora bien, cuando la
Administración General del Estado, sus organismos públicos o las
comunidades autónomas actúen como entidades colaboradoras, las
actuaciones de comprobación y control se llevarán a cabo por los
correspondientes órganos dependientes de las mismas, sin perjuicio de las
competencias de los órganos de control comunitarios y de las del Tribunal
de Cuentas.
7366 Convenio de colaboración

(L 38/2003 art.16 )
Entre el órgano administrativo concedente y la entidad colaboradora

debe suscribirse un convenio de colaboración, al objeto de regular las
condiciones y obligaciones asumidas por ambos.
El convenio no puede no puede tener un plazo de vigencia superior a 4
años, si bien puede preverse en el mismo su modificación y su prórroga
por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de aquel, sin que
la duración total de las prórrogas pueda ser superior a la vigencia del
período inicial y sin que en conjunto la duración total del convenio de
colaboración pueda exceder de 6 años, salvo en el caso de que la
subvención tenga por objeto la subsidiación de préstamos, en el que la
vigencia del convenio podrá prolongarse hasta la total cancelación de los
préstamos. Esta norma es aplicable únicamente al Estado y a las
corporaciones locales.
7367 Contenido
El contenido mínimo del convenio es:
a) Para todas las subvenciones:
– Objeto de la colaboración y entidad colaboradora.
– Normativa reguladora especial de las subvenciones.
– Plazo de duración.
– Compensación económica que en su caso se fije a favor de la entidad
colaboradora.
b) Para las subvenciones concedidas por la Administración estatal y
corporaciones locales:
– Garantías a constituir a favor del concedente.
– Requisitos que debe cumplir y hacer cumplir la entidad colaboradora en
las diferentes fases del procedimiento de gestión de las subvenciones.
– En caso de colaboración en la distribución de los fondos públicos,
determinación del período de entrega de los fondos a la entidad
colaboradora y de las condiciones de depósito de los fondos recibidos

hasta su entrega posterior a los beneficiarios.
– En caso de colaboración en la distribución de los fondos públicos,
condiciones de entrega a los beneficiarios de las subvenciones concedidas
por el órgano administrativo concedente.
– Forma de justificación por parte de los beneficiarios del cumplimiento
de las condiciones.
– Plazo y forma de la presentación de la justificación de las subvenciones
aportada por los beneficiarios y, en caso de colaboración en la
distribución de los fondos públicos, de acreditación por parte de la
entidad colaboradora de la entrega de los fondos a los beneficiarios.
– Determinación de los libros y registros contables específicos que debe
llevar la entidad colaboradora.
– Obligación de reintegro de los fondos en el supuesto de
incumplimiento de los requisitos y obligaciones establecidas.
– Obligación de la entidad colaboradora de someterse a actuaciones de
comprobación y control.
E. Bases reguladoras
(L 38/2003 art.17 ; RD 887/2006 art.60 s. )
7370 Las bases reguladoras constituyen la auténtica regulación específica de

cada línea de subvenciones.
Participan de un evidente carácter reglamentario, aunque no pueda
afirmarse que se trate, en sentido estricto, de reglamentos ejecutivos de
la L 38/2003 .
7372 Aprobación
En relación con la competencia y forma de aprobación de las bases
reguladoras, se ha de distinguir entre tres ámbitos:
a) Administración del Estado. Los ministros, mediante orden ministerial,
que ha de ser publicada en el BOE, son los órganos competentes para la
aprobación de las bases reguladoras.
Dado su carácter reglamentario, para su aprobación ha de seguirse el
procedimiento previsto en L 50/1997 art.26 , del Gobierno, incluido el
trámite de audiencia, informe de la Secretaría General Técnica, aunque no
el dictamen del Consejo de Estado, siendo preceptivo el informe de los
servicios jurídicos y de la Intervención Delegada correspondiente.
Se exceptúa de la necesidad de orden de bases el supuesto en el que las
normas sectoriales específicas de cada subvención incluyan las citadas
bases reguladoras.
7374 b) Comunidades autónomas. El esquema es sustancialmente idéntico al

del Estado, atribuyéndose la competencia al consejero mediante orden.
Existen, no obstante algunas particularidades:
• Aragón. El titular de cada departamento del gobierno regional es

competente para aprobar las bases reguladoras de las subvenciones que
otorgue la consejería, así como sus organismos dependientes o adscritos.
• Baleares . No se precisa la aprobación de las bases, además de en el
supuesto de existencia de norma sectorial específica que las contenga,
cuando los beneficiarios sean entidades locales y la subvención se
conceda en ejecución de instrumentos de planificación aprobados
previamente por la Administración de la comunidad autónoma, cuando las
subvenciones deriven de convenios formalizados entre Administraciones
públicas o entidades de Derecho público dependientes, con la finalidad de
regular el otorgamiento de subvenciones a favor de terceras personas y
en los casos de subvenciones de concesión directa (este último supuesto
-subvenciones de concesión directa- también se contempla en Navarra).
Además, en el procedimiento de elaboración de las bases -el propio de
cualquier disposición general-, se establecen ciertas particularidades:
- el estudio o memoria económica debe suscribirlo la secretaría general de
la consejería correspondiente;
- tiene que adjuntarse al anteproyecto (debería hablarse de proyecto) de
orden un informe de la dirección general competente en materia de
presupuestos relativo a la adecuación del anteproyecto al plan estratégico
de subvenciones aplicable.
• Canarias. Corresponde aprobar las bases y efectuar las convocatorias a
los titulares de los departamentos y, en su caso, al Comisionado de Acción
Exterior, a iniciativa de los órganos gestores y a propuesta de la
respectiva secretaría general técnica, con sujeción al plan estratégico de
subvenciones e informe de la intervención general. Bajo vigencia del D
Canarias 36/2009 , rige este esquema competencial incluso en caso de
organismos públicos y entidades de Derecho público dependientes de la
Comunidad.
• Cantabria. En el caso de subvenciones que tengan como beneficiaria a
una Administración local, se remitirán las bases reguladoras, con carácter
previo a su publicación en el Boletín Oficial de Cantabria, a la Dirección
competente en Administración local, para su conocimiento y a los efectos
de coordinar las actuaciones en este campo.
• Castilla-La Mancha y Madrid. Se precisa la autorización del Consejo
de Gobierno con carácter previo a su publicación en aquellos casos en
que las órdenes prevean la concesión de subvenciones cuyo importe por
expediente de ayuda supere los límites que las normas otorgan a los
titulares de las consejerías para la aprobación del gasto.
• Cataluña , País Vasco , Galicia. Es el órgano concedente el que
aprueba las bases, no necesariamente el consejero (p.e. puede serlo el
presidente o directos de un organismo público).
• Extremadura. Las bases se aprueban por decreto del Consejo de
Gobierno.
• La Rioja. Son competentes los consejeros, previéndose su
establecimiento por norma o por convenio.
• Murcia. Mediante decreto del presidente o por orden de

vicepresidente o consejero.
• C.Valenciana. Se atribuye competencia al Consell de la Generalitat.
7376 c) Corporaciones locales. Las bases reguladoras de las subvenciones se

deben aprobar en el marco de las bases de ejecución del presupuesto, a
través de una ordenanza general de subvenciones o mediante una
ordenanza específica para las distintas modalidades de subvenciones.
Precisiones
Las bases han de aprobarse con separación y anterioridad a la convocatoria de las

subvenciones (L 38/2003 art.9.2 ).
7378 Contenido
Las bases reguladoras han de tener el siguiente contenido mínimo:
A. En subvenciones concedidas por cualquier Administración pública:
• Definición del objeto de la subvención.
• Requisitos que deberán reunir los beneficiarios, diario oficial en el que
se ha de publicar la convocatoria por conducto de la Base de Datos
Nacional de Subvenciones (RD 130/2019 ), y forma y plazo en que
deben presentarse las solicitudes.
• Procedimiento de concesión de la subvención.
• Criterios objetivos de otorgamiento de la subvención y, en su caso,
ponderación de los mismos.
• Órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución del
procedimiento de concesión y el plazo en que será notificada la
resolución.
B. En las subvenciones otorgadas por el Estado y Administración
institucional dependiente:
a) Condiciones de solvencia y eficacia que hayan de reunir las entidades
colaboradoras.
b) Cuantía individualizada de la subvención o criterios para su
determinación.
c) Determinación, en su caso, de los libros y registros contables
específicos para garantizar la adecuada justificación de la subvención.
d) Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario o de la entidad
colaboradora, en su caso, del cumplimiento de la finalidad para la que se
concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos.
e) Medidas de garantía que, en su caso, se considere preciso constituir a
favor del órgano concedente, medios de constitución y procedimiento de
cancelación -en los términos de RD 887/2006 art.40 s., 45 s. y 53
s.).
f) Posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta.
g) Circunstancias que podrán dar lugar a la modificación de la resolución.
h) Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas,
ingresos o recursos para la misma finalidad.
i) Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones

impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones.
7380
Precisiones
1) Las bases reguladoras pueden exigir un importe de financiación propia para cubrir
la actividad subvencionada (L 38/2003 art.19.1 ).
2) El importe de las subvenciones en ningún caso puede ser de tal cuantía que,
aisladamente o en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos,
supere el coste de la actividad subvencionada (L 38/2003 art.19.3 )
3) La normativa reguladora de la subvención ha de determinar el régimen de
compatibilidad o incompatibilidad para la percepción de otras subvenciones, ayudas,
ingresos o recursos para la misma finalidad, con lo que la contradicción legal parece
evidente, ya que este precepto tiene carácter básico (L 38/2003 art.19.2 ).
4) Quedan exonerados de constituir garantía, salvo determinación contraria en las
bases: las Administraciones públicas, sociedades y fundaciones públicas, los
beneficiarios de importes inferiores a 3.000 euros -salvo excepciones-, las entidades
normativamente exentas de prestación de cauciones, fianzas y depósitos y las
entidades no lucrativas que desarrollen actuaciones de acción social o cooperación
internacional (RD 887/2006 art.42 ).
5) Las bases pueden prever la aplicación del sistema de concesión por módulos (RD
887/2006 art.76 s .).
7381 Particularidades autonómicas

Se reseñan las siguientes especialidades de la regulación de las
comunidades autónomas:
• Andalucía. Las bases deben especificar que la concesión de las
subvenciones está limitada a las disponibilidades presupuestarias.
• Aragón. Adicionalmente, se regula la determinación de la cuantía
máxima para aceptar pagos en efectivo, y la publicidad que el beneficiario
ha de dar a la concesión de la subvención.
• Baleares. Se exigen los contenidos mínimos exigidos para el Estado en
las letras a), c), d), h) e i) del nº 7378 .
• Canarias. Se exigen todos los requisitos aplicables al Estado y además:
obligación, en su caso, de presentación de plan de financiación y previsión
de ingresos y gastos; posibilidad de reformulación de solicitudes;
constancia de las previsiones de desarrollo de la actuación y plazo; plazo
de conservación obligatoria de la documentación justificativa; posibilidad
de efectuar convocatoria abierta, y medidas de difusión que debe adoptar
el beneficiario para asegurar el carácter público de la financiación de la
actividad subvencionada.
• Cantabria. Se exigen los contenidos en las letras a) a h) del nº 7378 .
A ello se añade la mención de posible subcontratación de la actividad,
deber de suministro de información a las instancias fiscalizadoras
competentes y procedimientos de publicidad de las subvenciones
concedidas.
• Castilla-La Mancha. Se exige el contenido de las letras a), b), d), f), h) e
i) del nº 7378 , además de composición del órgano colegiado que haya
de elevar la propuesta de resolución; la forma y requisitos exigidos para el
pago; y la forma y medio de publicación de las subvenciones concedidas

(DLeg Castilla-La Mancha 1/2002 art.73 ).
7382 • Cataluña. Se exigen los contenidos mínimos exigidos para el Estado en

las letras a), b), d), e), f) y g) del nº 7378 . Además, se añade una
exigencia adicional: La obligación del beneficiario de facilitar toda la
información que le sea requerida por la Intervención General de la
Generalidad, la Sindicatura de Cuentas u otros órganos competentes.
• Extremadura. Se exige el contenido de las letras A y B del nº 7378 .
Adicionalmente, las menciones de publicidad e identificación derivadas de
la normativa vigente.
• Galicia. Se exigen los contenidos incluidos en las letras a), b), d), f), g), h)
e i) del nº 7378 , y además:
– obligación del beneficiario de facilitar toda la información que le sea
requerida por la Intervención General de la comunidad autónoma, el
Tribunal de Cuentas y el Consejo de Cuentas, y
– expresión de los recursos que procedan contra la resolución de la
concesión;
– información a los interesados de la existencia del Registro público de
subvenciones.
• La Rioja. Los expuestos en los aptdos b) a i) del nº 7378 , y,
adicionalmente, si la subvención tiene por finalidad financiar, aun
parcialmente, la ejecución de una obra, la obligatoriedad de que el
proyecto constructivo sea informado por técnico de la comunidad
autónoma antes de la resolución de otorgamiento de aquella, siempre que
el coste de ejecución de la obra subvencionada supere 180.000 euros.
• Madrid. Se exigen los contenidos recogidos en las letras a), d), e), f) y g)
del nº 7378 y, además: obligación del beneficiario de facilitar toda la
información que le sea requerida por la Intervención General de la
comunidad autónoma, el Tribunal de Cuentas u otros órganos
competentes.
• Murcia. Se exigen todos los contenidos expuestos en el apartado B del
nº 7378 . Con carácter potestativo, pueden prever que algunos de los
requisitos derivados de dicha relación, se acrediten solo por los
beneficiarios, no por todos los solicitantes. Con anterioridad a esta Ley, se
exige el contenido de las letras d), e), f) y h) y, además, la obligación de
remitir al Tribunal de Cuentas toda la información que le sea requerida.
7383 • Navarra. Se exigen los contenidos recogidos en las letras a), d) e), g), h)
e i) del nº 7378 y además: expresión de los recursos que procedan
contra la resolución de la concesión y contra las bases, así como nivel y
régimen de publicidad y obligaciones del beneficiario en relación con ella.
• País Vasco. Se exigen los contenidos recogidos en las letras a), d), f), g),
h) e i) del nº 7378 . Además se exige constancia de la obligación del
beneficiario de facilitar toda la información que le sea requerida por la
Oficina de Control Económico y el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.
Igualmente, cuando por la naturaleza del objeto de la ayuda o subvención
el factor del uso de la lengua no sea irrelevante, y en todo caso en

aquellas áreas de actuación a que se refieren la L País Vasco 10/1982 ,
de normalización del uso del euskera, deberá contemplarse dicho factor
entre los criterios objetivos de adjudicación.
• C.Valenciana. Además de los contenidos según la legislación estatal, se
exigen los siguientes:
- posibilidad de subcontratación en el ejercicio de la actividad
subvencionada y porcentaje subcontratable;
- condicionantes de la normativa autonómica en relación con la
percepción de subvenciones de la Unión Europea;
- compromiso de no deslocalización, en su caso;
- requisitos de las entidades colaboradoras;
- supuestos que pueden dar lugar a la modificación de la subvención.
Precisiones
1) En el resto de comunidades autónomas no existe previsión específica, por lo que

resulta de aplicación supletoria la normativa estatal, además de la básica.
2) Las previsiones específicas de remisión de información a órganos con los que la
colaboración es obligatoria, como el Tribunal de Cuentas, son generalmente
innecesarias, con alcance de mera declaración.
F. Procedimientos de concesión
(L 38/2003art.22 a 28 ; RD 887/2006 art.55 s. )
7385 La Ley regula dos procedimientos de concesión de subvenciones:

– uno de carácter ordinario, denominado de concurrencia competitiva; y
– otro de naturaleza extraordinaria, de concesión directa.
1. Procedimiento de concurrencia competitiva
7390 Conforme al procedimiento de concurrencia competitiva, la concesión de

las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes
presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de
acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases
reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la
convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido
mayor valoración en aplicación de los citados criterios.
Excepcionalmente, siempre que así se prevea en las bases reguladoras, el
órgano competente puede proceder al prorrateo, entre los beneficiarios
de la subvención, del importe global máximo destinado a las
subvenciones.
Precisiones
No parece contemplar la L 38/2003 la posibilidad de una tercera categoría de

procedimiento junto a los de concurrencia y concesión directa, como se admite en
algunas comunidades autónomas, como Castilla y León y Baleares, donde puede
haber supuestos en los que las subvenciones se concedan a todos los solicitantes
que cumplan los requisitos establecidos en la convocatoria, hasta el agotamiento de
los créditos presupuestarios, supuesto en el que las solicitudes se resuelven, sin
comparación alguna, por estricto orden de entrada.
7391 La regulación no tiene en este punto carácter básico, por lo que hay que
distinguir una vez más entre la Administración del Estado -e institucional
dependiente- y el resto de Administraciones.
En el ámbito de la Administración del Estado e institucional
dependiente, se distinguen las fases de iniciación, instrucción y
resolución.
En cualquier caso, el procedimiento sirve a los siguientes principios:
• Publicidad. Implica el necesario acceso al diario oficial (BOE) de las
bases reguladoras, de la convocatoria de las ayudas e, incluso, de las
subvenciones concedidas en cada periodo.
• Objetividad. Se proscribe toda arbitrariedad en la concesión de las
ayudas, garantizando la imparcialidad de la Administración y la
transparencia del procedimiento administrativo. Manifestaciones de este
principio son la exigencia de motivación o la inclusión en las bases de la
convocatoria de los criterios objetivos que han de tenerse en cuenta en la
adjudicación.
• Concurrencia. Se exige la igualdad de oportunidades de todos los
posibles interesados.
En el ámbito de la Administración del Estado e institucional
dependiente, se distinguen las fases de iniciación, instrucción y
resolución.
7393 Iniciación
El procedimiento para la concesión de subvenciones se inicia siempre de
oficio, mediante convocatoria aprobada por el órgano competente,
publicada en el boletín oficial correspondiente.
7394 Convocatoria
La convocatoria ha de tener el siguiente contenido:
• Indicación de las bases reguladoras y del diario oficial en que está
publicada, salvo que en atención a su especificidad estas se incluyan en la
propia convocatoria.
• Créditos presupuestarios a los que se imputa la subvención y cuantía
total máxima de las subvenciones convocadas dentro de los créditos
disponibles o, en su defecto, cuantía estimada de las subvenciones.
• Objeto, condiciones y finalidad de la concesión de la subvención.
• Expresión de que la concesión se efectúa mediante un régimen de
concurrencia competitiva.
• Requisitos para solicitar la subvención y forma de acreditarlos.
• Indicación de los órganos competentes para la instrucción y resolución
del procedimiento.
• Plazo de presentación de solicitudes.
• Plazo de resolución y notificación.
• Documentos e informaciones que deben acompañarse a la petición.

• En su caso, posibilidad de reformulación de solicitudes.
• Indicación de si la resolución pone fin a la vía administrativa y, en caso
contrario, órgano ante el que ha de interponerse recurso de alzada.
• Criterios de valoración de las solicitudes.
• Medio de notificación o publicación.
Precisiones
1) Conviene no confundir la convocatoria con las bases reguladoras. Las bases son
un reglamento, un acto ordinamental, mientras que la convocatoria es un acto
administrativo con pluralidad indeterminada de sujetos -acto plúrimo- que se agota
en sí mismo.
2) En determinados supuestos puede emplearse la denominada convocatoria
abierta (RD 887/2006 art.59 ): aquella en la que se acuerda simultáneamente la
tramitación de varios procedimientos de selección sucesivos a lo largo de un
ejercicio presupuestario, para una misma línea de subvención, debiendo concretarse
en el acto administrativo de convocatoria el número de resoluciones sucesivas que
hayan de recaer, con sus respectivos importes máximos, plazos de finalización y de
presentación de solicitudes. Cuando a la finalización de un periodo se hayan
concedido las subvenciones correspondientes sin agotarse el límite de importe total,
podrá trasladarse el remanente a las posteriores resoluciones que recaigan si se ha
previsto en las bases.
3) Ocasionalmente, la normativa de aplicación prevé la posible convocatoria con
cuantía adicional a la máxima según los créditos presupuestarios, sin necesidad de
nueva convocatoria (LF Navarra 11/2005 art.31.3 ).
7395 Solicitudes
Se trata del primer acto de los interesados en el procedimiento.
Las solicitudes deben acompañarse de los documentos e informaciones
exigidos en la convocatoria, salvo que ya obraren en poder de cualquier
órgano de la Administración actuante, en cuyo caso no será precisa su
presentación siempre que se haga constar la fecha y el órgano o
dependencia en que fueron presentados o, en su caso, emitidos, y cuando
no hayan transcurrido más de 5 años desde la finalización del
procedimiento al que correspondan.
Se permite la presentación telemática en los términos previstos en LPAC
art.16 , así como la sustitución de la presentación de determinados
documentos por una declaración responsable del solicitante, en cuyo
caso, con anterioridad a la propuesta de resolución de concesión de la
subvención, se debe requerir la presentación de la documentación que
acredite la realidad de los datos contenidos en la citada declaración, en un
plazo no superior a 15 días.
Precisiones
En alguna norma autonómica se prevé que la presentación de la solicitud por el

particular lleva consigo la autorización implícita al órgano gestor para la petición de
certificados e información tributaria, emitidos por la AEAT generalmente, y de
Seguridad Social (D La Rioja 14/2006 art.23.4 ).
7396 Subsanación de defectos
Si la solicitud no reúne los requisitos establecidos en la norma de

convocatoria, el órgano competente requerirá al interesado para que la
subsane en el plazo máximo e improrrogable de 10 días, indicándole que
si no lo hiciese se le tendrá por desistido de su solicitud (LPAC art.68 ).
7398 Instrucción
Comprende la práctica de cuantas actuaciones sean necesarias para la
determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de
los cuales debe formularse la propuesta de resolución.
Comprende los siguientes trámites:
a) Petición de los informes necesarios, haciendo constar, en su caso, el
carácter determinante de aquellos informes que sean preceptivos.
b) Emisión de los informes en el plazo de 10 días, salvo que el órgano
instructor, atendiendo a las características del informe solicitado o del
propio procedimiento, solicite su emisión en un plazo menor o mayor, sin
que en este último caso pueda exceder de 2 meses.
c) Evaluación de las solicitudes o peticiones, precedida, en su caso, de la
fase de preevaluación en la que se verifica el cumplimiento de las
condiciones impuestas para adquirir la condición de beneficiario de la
subvención.
Precisiones
En Baleares las comisiones evaluadoras solo se constituyen preceptivamente

cuando el importe global de los fondos públicos previstos en la convocatoria sea
superior a 50.000 euros, o el importe individual máximo de las subvenciones sea
superior a 7.000 euros. En los demás supuestos la existencia de comisión evaluadora
queda condicionada a lo que dispongan las bases reguladoras
7400 d) En los supuestos de imposibilidad material del solicitante de obtener

un informe necesario, el órgano competente puede requerir su
presentación, o, en su defecto, la acreditación por otros medios.
e) Informe del órgano colegiado que establezca las bases en el que se
concrete el resultado de la evaluación efectuada.
f) Propuesta de resolución provisional formulada por el órgano
instructor, a la vista del expediente y del informe del órgano colegiado,
que se notificará a los interesados.
g) Eventual solicitud de reformulación de la solicitud, cuando la
subvención tenga por objeto la financiación de actividades a desarrollar
por el solicitante y el importe de la subvención de la propuesta de
resolución provisional sea inferior al que figura en la solicitud presentada,
para ajustar los compromisos y condiciones a la subvención otorgable.
h) Alegaciones de los interesados en plazo de 10 días, salvo que no
proceda el trámite de audiencia y, en su caso, reformulación de la
solicitud.
i) Propuesta de resolución definitiva, que debe expresar el solicitante o la
relación de solicitantes para los que se propone la concesión de la
subvención, y su cuantía, especificando su evaluación y los criterios de

valoración seguidos para efectuarla.
j) Notificación de la propuesta de resolución a los propuestos como
beneficiarios en la fase de instrucción.
k) Aceptación de los propuestos como beneficiarios.
7402 Resolución
La resolución debe ser motivada de conformidad con lo que dispongan
las bases reguladoras de la subvención y contener mención del solicitante
o relación de solicitantes a los que se concede la subvención y referencia
a la desestimación del resto de las solicitudes.
El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento
no podrá exceder de 6 meses, salvo que una norma con rango de ley
establezca un plazo mayor o así venga previsto en la normativa de la
Unión Europea. A su vez, debe dictarse dentro del plazo de 15 días
hábiles desde la elevación de la propuesta de resolución -plazo este
interno al procedimiento, cuya superación no presenta una consecuencia
directa (RD 887/2006 art.63.1 )-.
El cómputo se realiza, con carácter general, a partir de la publicación de la
correspondiente convocatoria, salvo que la misma posponga sus efectos a
una fecha posterior. En Andalucía se cuenta a partir del día siguiente al de
finalización del plazo para la presentación de solicitudes.
Por excepción, en el supuesto de subvenciones tramitadas por otras
Administraciones públicas en las que corresponda la resolución a la
Administración General del Estado o a las entidades de Derecho público
vinculadas o dependientes de esta, este plazo se computa a partir del
momento en que el órgano otorgante disponga de la propuesta o de la
documentación que la norma reguladora de la subvención determine.
El silencio administrativo tiene carácter negativo, entendiéndose
desestimadas las solicitudes.
Precisiones
1) En la resolución, si fuera de concesión, han de quedar identificados con claridad

los compromisos asumidos por el beneficiario. Cuando el importe y su percepción
dependan del desarrollo de una conducta o actividad propuesta por él mismo, ha de
identificarse tal propuesta y el documento que la contenga (RD 887/2006 art.62 ).
2) En Canarias el silencio es positivo, siempre que existan disponibilidades
presupuestarias:
– en las ayudas y subvenciones en las que los solicitantes puedan alegar derechos
preexistentes;
– renovación de ayudas y subvenciones de carácter social o asistencial renovables
periódicamente; y
– cuando se establezca el efecto estimatorio en las bases de la convocatoria pública
de ayudas y subvenciones.
2. Procedimiento de concesión directa

(L 38/2003 art.28 ; RD 887/2006 art.65 s. )
7405 En este procedimiento no existe concurrencia competencial.
7407 Supuestos de aplicación

Los supuestos en que se aplica este procedimiento, todos ellos de
carácter básico, son los siguientes:
a) Subvenciones previstas nominativamente en los presupuestos
generales del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades
locales.
Se entiende por tales aquellas en las que al menos su dotación
presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados en los estados de
gasto del presupuesto respectivo. Su objeto debe quedar determinado
expresamente en el convenio de colaboración o resolución de concesión
que, en todo caso, debe ser congruente con la clasificación funcional y
económica del crédito presupuestario (L 17/2012 ).
b) Subvenciones cuyo otorgamiento o cuantía viene impuesto a la
Administración por una norma de rango legal.
c) Con carácter excepcional, se aplica a aquellas otras subvenciones en
que se acreditan razones de interés público, social, económico o
humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su
convocatoria pública. Este supuesto se desarrollará, para la
Administración General del Estado mediante real decreto -al que remite el
RD 887/2006 - que, con carácter de bases reguladoras, ha de contener
como mínimo referencia a:
– la definición del objeto de las subvenciones, con indicación del carácter
singular de las mismas y las razones que acreditan el interés público,
social, económico o humanitario y aquellas que justifican la dificultad de
su convocatoria pública;
– el régimen jurídico aplicable;
– los beneficiarios y modalidades de ayuda;
– el procedimiento de concesión y régimen de justificación de la
aplicación dada a las subvenciones.
Precisiones
Con base en este supuesto de concesión directa ha sido aprobado el RD

307/2005 , por el que se regulan las subvenciones en atención a determinadas
necesidades derivadas de situaciones de emergencia o de naturaleza catastrófica.
Esta norma permite la concesión directa de subvenciones en los siguientes casos:
• Ayudas destinadas a unidades familiares o de convivencia para paliar daños
materiales en viviendas y enseres en casos de destrucción total de la vivienda
habitual, daños que afecten a la estructura de la vivienda habitual, daños menos
graves que no afecten a la estructura de la vivienda habitual y por destrucción o
daños de los enseres domésticos de primera necesidad que hayan sido afectados en
la vivienda habitual por los hechos causantes.
• Ayudas destinadas a unidades familiares o de convivencia para paliar daños
personales en casos de fallecimiento o incapacidad absoluta y permanente de
personas a consecuencia de los hechos o situaciones de catástrofe pública
• Ayudas a corporaciones locales para hacer frente a situaciones de emergencia o
catástrofe pública por suministro de agua potable, en situaciones de emergencia por
sequía, para garantizar la atención de las necesidades básicas de la población y por
los gastos realizados derivados de actuaciones inaplazables en situación de

emergencia, llevados a cabo en el mismo momento de producirse esta o en los
inmediatamente posteriores a la finalización de los hechos causantes, siempre que
su objeto sea el funcionamiento de los servicios públicos esenciales e
imprescindibles para garantizar la vida y seguridad de las personas.
Esta disposición sigue vigente tras la entrada en vigor del RD 887/2006 .
7409 Ámbito autonómico

En las comunidades autónomas se regulan los siguientes supuestos de
concesión directa de subvenciones, así como sus requisitos específicos:
• En Andalucía parece preverse una tercera categoría procedimental
junto a la concurrencia competitiva y la concesión directa, ya que se
prevé que, a solicitud del interesado, podrán concederse subvenciones en
atención a la mera concurrencia de una determinada situación en el
perceptor, sin que sea necesario establecer, en tales casos, la
comparación de las solicitudes ni la prelación entre las mismas. En nuestra
opinión, dado el carácter básico de L 38/2003 art.22 , podría
entenderse que nos encontramos en realidad ante un supuesto de
subvenciones legales.
• En Aragón son supuestos de concesión directa:
– las subvenciones previstas nominativamente en los presupuestos de la
comunidad autónoma o de las entidades locales;
– aquellas cuyo otorgamiento o cuantía vengan impuestas por una norma
de rango legal, a través del procedimiento establecido en su normativa
propia;
– excepcionalmente, las concedidas en caso de concurso de
circunstancias de interés público, social, económico o humanitario.
• En Baleares se prevé un supuesto de concesión directa, que tiene lugar
cuando por las características especiales del beneficiario o actividad
subvencionada no sea posible, objetivamente, promover la concurrencia
pública.
• En Cantabria se requiere para la concesión directa decreto del Consejo
de Gobierno previos determinados informes jurídicos y económicos.
• En Canarias , las ayudas y subvenciones pueden ser nominadas,
genéricas y específicas, estableciéndose requisitos y normas de
procedimiento distintos en cada caso. Son ayudas y subvenciones
nominadas , las consignadas inicialmente en los estados de gastos de la
Ley de Presupuestos y las procedentes de modificaciones de crédito que
se acuerden durante el ejercicio presupuestario para un beneficiario
determinado. Son ayudas y subvenciones genéricas , las consignadas en
los estados de gastos de la Ley de Presupuestos para una pluralidad de
beneficiarios o para una finalidad sin especificación de los beneficiarios.
Son ayudas específicas , las que se conceden, sin promover la
concurrencia, a un beneficiario singular por razones de interés social o
humanitarias con cargo a los créditos consignados en los estados de
gastos de la Ley de Presupuestos para ayudas genéricas. Son
subvenciones específicas, las que se conceden, sin promover la
concurrencia, a un beneficiario singular por razones de reconocido interés

público con cargo a los créditos consignados en los estados de gastos de
la Ley de presupuestos para subvenciones genéricas.
Las subvenciones directas excepcionales por razón de interés público,
socio-económico o humanitario se someten a autorización del Gobierno
regional cuando su importe supere 150.000 euros, con ciertas
excepciones (L Canarias 3/2016 art.28 ).
• En Castilla-La Mancha pueden otorgarse directamente las
subvenciones con asignación nominativa en la Ley de presupuestos de
Castilla-La Mancha, aquellas cuyo importe y otorgamiento resulten
impuestos a la Administración por norma con rango legal y,
excepcionalmente, aquellas otras en que se acrediten razones de interés
público, social, económico o humanitario u otras causas debidamente
justificadas que dificulten su convocatoria pública.
7411 • En Galicia, la resolución de concesión de subvenciones directas

excepcionales por razón de interés público, socio-económico o
humanitario, requiere autorización del Consejo de la Xunta cuando su
cuantía sobrepase el importe de 6.010 euros por beneficiario y año, o las
concedidas por cada departamento de la Administración autonómica
excedan globalmente de los 60.100 euros en el ejercicio, exceptuadas las
que vayan a ser formalizadas mediante convenio o instrumento bilateral, a
las cuales les será de aplicación el régimen general previsto en la L Galicia
9/2007 art.26.3 (autorización por encima de 150.000 euros). Aquellos
importes se elevan a 12.000 euros y 120.300 euros, respectivamente, en
ciertos supuestos (L Galicia 11/2011 art.49 ).
• En Madrid, el régimen aplicable a estas subvenciones -otorgables en los
supuestos enumerados en el nº 7407 - es el siguiente (L Madrid 2/1995
art.4.5 y 6 ):
1. El Consejo de Gobierno, aprueba mediante acuerdo la normativa
especial reguladora de aquellas subvenciones en las que exista una
pluralidad de beneficiarios no singularizados en el momento de dicha
aprobación. En estos casos, el órgano concedente debe publicar la
declaración de los créditos presupuestarios disponibles para atender las
obligaciones de contenido económico que se deriven de su concesión,
previa la tramitación del expediente de gasto que corresponda,
iniciándose el procedimiento con la solicitud de los interesados (con
régimen de silencio negativo).
2. El Consejo de Gobierno puede autorizar el otorgamiento de
subvenciones de forma simultánea a la aprobación de planes o
programas cuando los beneficiarios sean universidades públicas,
corporaciones y entidades locales, siempre que los mismos incorporen el
objeto y condiciones de otorgamiento de la subvención.
3. Puede asimismo autorizar la celebración de convenios o acuerdos de
colaboración sin contraprestación con los beneficiarios de las
subvenciones, cuando estos se encuentren singularizados en el momento
de su autorización.
En los supuestos de concesión directa expuestos en la letra c) del nº

7407 , la propuesta se debe realizar por el órgano competente para
conceder la subvención, debiendo incorporar al expediente un informe
justificativo de la concurrencia de las razones excepcionales que
aconsejan la utilización del procedimiento de concesión directa, firmado
por el titular de la consejería competente o de la que dependa el
organismo autónomo, empresa o ente proponente. De las actuaciones
realizadas se dará cuenta trimestralmente a la comisión competente en
materia de Presupuestos, Economía y Hacienda de la Asamblea de
Madrid.
7413 Condiciones de las subvenciones

Además de la expresa previsión normativa, el otorgamiento de estas
subvenciones precisa del cumplimiento de las condiciones y compromisos
que se impongan en la resolución de concesión y, en su caso, en los
convenios a través de los cuales se canalicen estas subvenciones.
Los convenios son el instrumento habitual para canalizar las subvenciones
previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, o
en los de las corporaciones locales, sin perjuicio de lo que a este respecto
establezca su normativa reguladora.
7415 Iniciación del procedimiento

En estos casos tiene lugar normalmente a instancia de parte, salvo que,
por aparecer perfectamente identificados en la norma los beneficiarios,
pueda iniciarse de oficio.
Pese a que se inicie a instancia de parte, no resulta infrecuente el dictado
previo de un acto de convocatoria informativa, el cual tiene el carácter de
simple presupuesto de los procedimientos que, en su caso, se inicien
posteriormente con las solicitudes que se presenten (Baleares).
G. Modificación de las subvenciones concedidas
7420 El acto que concede la subvención perfecciona una relación jurídica

bilateral entre la Administración y el beneficiario. Tal relación no es
inmutable, ya que puede ser objeto de modificación. Esta modificación
puede ser subjetiva u objetiva.
7422 Subjetiva
Supone que un nuevo sujeto se subroga en la posición del inicial
beneficiario.
En este caso, resulta imprescindible que el sucesor cumpla los mismos
requisitos que la convocatoria exigió al primer beneficiario. Dicho en
otros términos, nadie puede subrogarse en una ayuda que no podría
haber obtenido por sí mismo. Hay que distinguir la subrogación de figuras

afines:
• Cesión a un tercero del derecho de crédito que la ayuda entraña. En
este caso, no se exige el cumplimiento de los requisitos precisos para ser
beneficiario, porque el cesionario no lo es, bastando la simple pero
fehaciente notificación a la Administración (CC art.1527 ).
La diferencia entre ambos supuestos es clara: en la subrogación se
sustituye un beneficiario por otro, mientras que en la cesión lo único que
se transmite es el derecho a cobrar determinada cantidad, pero el
beneficiario sigue siendo la misma persona.
• Subcontratación de las actividades subvencionadas (L 38/2003
art.29 ; RD 887/2006 art.68 ). Se da cuando el beneficiario concierta
con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que constituye el
objeto de la subvención.
La subcontratación está sujeta a estrictos requisitos, ya que solo se
admite cuando la normativa reguladora de la subvención así lo prevea y
no exceda del porcentaje que se fije en las bases reguladoras de la
subvención o en su defecto del 50% del importe de la actividad
subvencionada.
Cuando la actividad concertada con terceros excede del 20% del importe
de la subvención y dicho importe sea superior a 60.000 euros, la
subcontratación está sometida al cumplimiento de requisitos adicionales
-que el contrato se celebre por escrito y que se autorice previamente por
la entidad concedente de la subvención-.
Por la subcontratación el beneficiario no pierde la condición de tal, ya
que los contratistas quedan obligados solo ante el beneficiario, que asume
la total responsabilidad de la ejecución de la actividad subvencionada
frente a la Administración.
7424 Objetiva
Tiene lugar cuando es el objeto de la ayuda misma lo que se modifica.
La Administración puede disponerla cuando circunstancias objetivas así lo
aconsejaren y las bases de la convocatoria lo hubieren previsto.
Toda alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de
la subvención, y en todo caso la obtención concurrente de subvenciones
o ayudas otorgadas por otras Administraciones o entes públicos o
privados, nacionales o internacionales, puede dar lugar a la modificación
de la resolución de concesión. Esta circunstancia se debe hacer constar
en las correspondientes bases.
H. Gestión y justificación de subvenciones

(L 38/2003art.30 a 33 ; RD 887/2006 art.69 s. )
7430 La subvención no supone una entrega pecuniaria incondicionada. Está

sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, ejecución de un
proyecto, realización de una actividad, adopción de un comportamiento
singular o la concurrencia de una situación que tenga por objeto el

fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de
promoción de una finalidad pública. A comprobar la correcta ejecución de
la actividad subvencionada se orientan las normas reguladoras de la
gestión y justificación de las subvenciones.
7432 Justificación
La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del
beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir,
bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier
otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el
cumplimiento del objeto de la subvención pública.
Los gastos se acreditan mediante facturas, que podrán ser electrónicas, y
demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el
tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa.
Cuando las actividades han sido financiadas, además de con la
subvención, con fondos propios u otras subvenciones o recursos, debe
acreditarse en la justificación el importe, procedencia y aplicación de tales
fondos a las actividades subvencionadas.
El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención o la
justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro.
Precisiones
1) Para subvenciones concedidas por importe inferior a 60.000 euros puede

considerarse documento válido para la justificación la cuenta justificativa
simplificada (RD 887/2006 art.75 ). En caso de haberse previsto en las bases y
haberse aplicado el sistema de concesión por módulos , la justificación se somete a
reglas específicas (RD 887/2006 art.78 ). Pueden, por fin, emplearse medios
telemáticos en la justificación (RD 887/2006 art.81 s ).
2) Respecto de subvenciones estatales a favor de otras Administraciones
territoriales o entidades dependientes, ha de promoverse la celebración de
convenios de colaboración para permitir a las beneficiarias justificar las recibidas
mediante certificado del titular del órgano preceptor e informe de la Intervención u
órgano de control equivalente (RD 887/2006 disp.adic.9ª ).
3) La OM EHA/2261/2007 regula el empleo de medios electrónicos, informáticos
y telemáticos en la justificación de las subvenciones. La LPAC generaliza la
utilización de estos medios (LPAC art.16 ).
7434 Gastos subvencionables

Solo tienen tal consideración los que de manera indubitada responden a
la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten imprescindibles, y
se realizan en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de
las subvenciones (en su defecto, dentro del año natural en el que se haya
concedido la subvención). En ningún caso el coste de adquisición de los
gastos subvencionables puede ser superior a su valor de mercado.
Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las
subvenciones, se considera gasto realizado el que ha sido efectivamente
pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación.
Cuando el importe del gasto subvencionable supera la cuantía de 30.000

euros en el supuesto de coste por ejecución de obra, o de 12.000 euros
en el supuesto de suministro de bienes de equipo o prestación de
servicios por empresas de consultoría o asistencia técnica, el beneficiario
debe solicitar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con
carácter previo a la contracción del compromiso para la prestación del
servicio o la entrega del bien, salvo que por las especiales características
de los gastos subvencionables no exista en el mercado suficiente número
de entidades que lo suministren o presten, o salvo que el gasto se hubiera
realizado con anterioridad a la solicitud de la subvención.
Son subvencionables los gastos financieros, los gastos de asesoría
jurídica o financiera, los gastos notariales y registrales y los gastos
periciales para la realización del proyecto subvencionado y los de
administración específicos si están directamente relacionados con la
actividad subvencionada y son indispensables. Los tributos son gasto
subvencionable cuando el beneficiario de la subvención los abona
efectivamente, pero no los impuestos indirectos que son susceptibles de
recuperación o compensación ni los impuestos personales sobre la renta
No son subvencionables los intereses deudores de las cuentas bancarias,
los intereses, recargos y sanciones administrativas y penales y los gastos
de procedimientos judiciales.
Precisiones
En Andalucía, en las subvenciones cuya justificación se efectúe con posterioridad al

cobro de la misma, no podrá abonarse al beneficiario un importe superior al 75% de
la subvención, sin que se justifiquen previamente los pagos anteriores, excepto en
los supuestos en que el importe de aquellas sea igual o inferior a 6.050 euros.
7436 Comprobación de subvenciones

Compete al órgano concedente y a la entidad colaboradora comprobar
la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la
actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o
disfrute de la subvención.
Precisiones
1) En caso de subvenciones relativas a actividades vinculadas a inmuebles, se

establece la afección real de estos en garantía del eventual derecho de reintegro (L
38/2003 art.31.4 ; DLeg Baleares 2/2005 art.40 ; L Cantabria 10/2006
art.32 ; L Extremadura 6/2011 art.36 ; L Galicia 9/2007 art.29 ; LF Navarra
11/2005 art.28 , entre otras). Sobre esta afección se ha pronunciado la DGRN
(DGRN Resol 15-4-15 ).
2) En Baleares la comprobación solo tiene lugar cuando se trate de subvenciones de
capital superiores a 300.000 euros.
7438 Comprobación de valores

De manera muy similar a como ocurre en el ámbito tributario, la
Administración está facultada para comprobar el valor de mercado de los
gastos subvencionados empleando diferentes medios: precios medios de
mercado, cotizaciones en mercados nacionales y extranjeros, estimación

por referencia a los valores que figuren en los registros oficiales de
carácter fiscal, dictamen de peritos de la Administración, tasación pericial
contradictoria o cualesquiera otros medios de prueba admitidos en
derecho.
El valor comprobado por la Administración sirve de base para el cálculo
de la subvención, si bien el beneficiario puede promover la tasación
pericial contradictoria, cuya solicitud determina la suspensión de la
ejecución del procedimiento resuelto y del plazo para interponer recurso
contra este.
Si la diferencia entre el valor comprobado por la Administración y la
tasación practicada por el perito del beneficiario es inferior a 120.000
euros y al 10% del valor comprobado por la Administración, la tasación
del perito del beneficiario sirve de base para el cálculo de la subvención.
En caso contrario, deberá designarse un perito tercero. Los honorarios del
perito del beneficiario son satisfechos por este.
Cuando la tasación practicada por el perito tercero es inferior al valor
justificado por el beneficiario, todos los gastos de la pericia son abonados
por este, y, por el contrario, caso de ser superior, son de cuenta de la
Administración.
La valoración del perito tercero sirve de base para la determinación del
importe de la subvención.
I. Procedimiento de gestión presupuestaria

(L 38/2003 art.34 y 35 ; RD 887/2006 art.88 s. )
7440 Únicamente las obligaciones reconocidas como vencidas, líquidas y

exigibles pueden ser pagadas.
Para ello se precisa de un acto administrativo: el reconocimiento de la
obligación.
El pago no puede acordarse si el beneficiario no cumple previamente una
serie de requisitos, distintos a los que se le exigieron para conceder la
subvención. Una vez cumplidos, se acuerda el reconocimiento de la
obligación.
Los trámites necesarios y previos son, además de la justificación (nº
7432 ), los siguientes:
1. Con carácter previo a la convocatoria de la subvención o a la
concesión directa de la misma, debe efectuarse la aprobación del gasto.
La resolución de concesión de la subvención conlleva el compromiso del
gasto correspondiente.
2. El pago de la subvención se realiza previa justificación, por el
beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o
adopción del comportamiento para el que se concedió.
Se permiten los pagos a cuenta que supongan la realización de pagos
fraccionados que respondan al ritmo de ejecución de las acciones
subvencionadas, abonándose por cuantía equivalente a la justificación
presentada. Igualmente se podrán realizar pagos anticipados que

supondrán entregas de fondos con carácter previo a la justificación, como
financiación necesaria para poder llevar a cabo las actuaciones inherentes
a la subvención, pero no se admitirán cuando se haya solicitado la
declaración de concurso, hayan sido declarados insolventes los
beneficiarios en cualquier procedimiento, se hallen declarados en
concurso -salvo que en este haya adquirido eficacia un convenio (RDL
6/2010 )-, estén sujetos a intervención judicial o hayan sido
inhabilitados.
3. No puede realizarse el pago de la subvención en tanto el beneficiario
no se halle al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias
y frente a la Seguridad Social o sea deudor por resolución de procedencia
de reintegro.
Precisiones
En Navarra se prevé expresamente que en el supuesto de que el beneficiario de una

subvención fuera deudor de la Hacienda pública de Navarra, el pago de la misma
podrá efectuarse mediante compensación con las deudas contraídas con aquella.
7442 Cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social

(RD 887/2006 art.18 a 21 y disp.trans.2ª )
Se considera que los beneficiarios o las entidades colaboradoras se

encuentran al corriente del cumplimiento de sus obligaciones tributarias,
cuando se verifique la concurrencia de las circunstancias previstas al
efecto por la normativa tributaria y en todo caso las siguientes:
a) Haber presentado (por referencia a plazo de presentación
reglamentario vencido en los 12 meses precedentes al inmediato anterior
a la fecha de solicitud de la certificación expresiva): las autoliquidaciones
que correspondan por el IRPF , el impuesto sobre sociedades o el
impuesto sobre la renta de no residentes ; las autoliquidaciones y la
declaración resumen anual correspondientes a las obligaciones tributarias
de realizar pagos a cuenta ; las autoliquidaciones, la declaración resumen
anual y, en su caso, las declaraciones recapitulativas de operaciones
intracomunitarias del IVA; las declaraciones exigidas con carácter general
en cumplimiento de la obligación de suministro de información (LGT
art.93 y 94 ), durante el periodo en que resulten exigibles.
b) No mantener con el Estado deudas o sanciones tributarias en período
ejecutivo, salvo que se encuentren aplazadas, fraccionadas o cuya
ejecución estuviese suspendida.
c) Además, cuando el órgano concedente de la subvención dependa de
una comunidad autónoma o de una entidad local, no tener pendientes
deudas o sanciones de naturaleza tributaria con la respectiva
Administración autonómica o local, en las condiciones fijadas estas.
d) No tener pendientes de ingreso responsabilidades civiles derivadas de
delito contra la Hacienda pública declaradas por sentencia firme.
Precisiones
No pueden obtener la condición de beneficiarios o entidades colaboradoras las

personas o entidades que tengan su residencia fiscal en los territorios identificados
reglamentariamente como paraísos fiscales, a menos que sean órganos consultivos
de la Administración española, o que por la naturaleza de la subvención se exceptúe
por su normativa reguladora.
A estos efectos, ha de atenderse a la situación correspondiente al período impositivo
de la declaración anual del IRPF, el impuesto sobre la renta de no residentes o el
impuesto sobre sociedades cuyo plazo reglamentario de presentación hubiese
vencido en los 12 meses precedentes al mes inmediatamente anterior a la fecha de
solicitud de la subvención, salvo que el beneficiario hubiera declarado
posteriormente a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria el cambio de
domicilio fiscal.
No obstante, en el caso de no residentes en territorio español que no estuvieran
obligados a presentar declaración anual, se atenderá a la situación correspondiente
en el mes anterior a la fecha de solicitud de la subvención.
7443 Obligaciones con la Seguridad Social

Se considera que los beneficiarios o las entidades colaboradoras se
encuentran al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones con la
Seguridad Social, cuando no tengan deudas por cuotas o conceptos de
recaudación conjunta con las mismas, o las derivadas del incumplimiento
de dichas obligaciones de cotización o cualesquiera otras deudas con la
Seguridad Social de naturaleza pública. Igualmente, cuando las deudas
estén aplazadas, regularizadas por medio de convenio concursal o
acuerdo singular, en moratoria o se hubiera acordado su suspensión con
ocasión de la impugnación de tales deudas.
Se considera que se encuentran al corriente en el pago de obligaciones
por reintegro de subvenciones cuando no tengan deudas con la
Administración concedente por reintegros de subvenciones en período
ejecutivo o, en el caso de beneficiarios o entidades colaboradoras contra
los que no proceda la utilización de la vía de apremio, deudas no
atendidas en período voluntario. Asimismo, cuando las deudas estén
aplazadas, fraccionadas o se hubiera acordado su suspensión con ocasión
de la impugnación de la correspondiente resolución de reintegro.
Precisiones
1) Los extremos anteriores se acreditan mediante la presentación por el solicitante

ante el órgano concedente de la subvención de las certificaciones oportunas,
preferentemente extendidas en soporte informático (RD 887/2006 art.22 s. ).
No obstante, cuando el beneficiario o la entidad colaboradora no estén obligados a
presentar las declaraciones o documentos a que se refieren las obligaciones
anteriores, su cumplimiento se acredita mediante declaración responsable.
2) El RD 209/2003 ha venido a regular con carácter general la sustitución de
certificados administrativos en soporte papel por certificados telemáticos o por
transmisiones de datos, posibilidad admisible siempre que el interesado así lo
autorice o una norma de rango legal lo disponga (nº 3461 ). En las bases de las
convocatorias de las ayudas debe expresamente preverse la posibilidad de sustituir
los certificados tradicionales por los telemáticos o por transmisiones de datos, previa
la conformidad del interesado.
J. Reintegro de subvenciones
(L 38/2003art.36 a 43 ; RD 887/2006 art.91 s. )
7445 La restitución de las cantidades percibidas por el beneficiario de una

subvención puede ser debida a diversas causas.
Pueden manejarse dos concepciones de reintegro una estricta y otra
amplia.
• En un sentido estricto se entiende por reintegro la obligación que surge
para el preceptor de restituir el importe de la ayuda como consecuencia
de una causa tasada que no implica la nulidad ni la anulabilidad del acto
de concesión.
• En sentido amplio, sin embargo, la obligación de reintegro comprende
no solo los supuestos de revocación del acto concesional sino también
aquellos otros en que se ha producido la invalidez de este.
En otros términos, en un sentido estricto, el reintegro solo procede
cuando, siendo el acto de concesión perfectamente válido en su origen
desde el punto de vista jurídico, un incumplimiento posterior del
beneficiario constituye a este en la obligación de restituir lo percibido al
Tesoro. Una concepción amplia comprendería, además, los supuestos de
nulidad o anulabilidad inicial del acuerdo de concesión.
La L 38/2003 sigue la concepción restringida, ya que distingue los
supuestos de invalidez de los de reintegro. Pese a ello, ubica
erróneamente los supuestos de invalidez dentro del capítulo dedicado al
reintegro sin duda pensando que a toda declaración de invalidez sigue
necesariamente el reintegro.
7447 Causas de invalidez

(L 38/2003 art.36 )
Se distingue entre nulidad de pleno derecho y anulabilidad.

a) Son causas de nulidad de pleno derecho:
- las indicadas en la LPAC art.47.1 ;
- la carencia o insuficiencia de crédito.
b) Son causas de anulabilidad las demás infracciones del ordenamiento
jurídico, y, en especial, de las reglas contenidas en L 38/2003 (LPAC
art.48 ).
En la declaración de nulidad y anulabilidad se aplican los procedimientos
generales previstos en la LPAC art.106 y 107 . Una vez declarada la
invalidez, procede el reintegro.
7449 Causas de reintegro

(L 38/2003 art.37 )
Son causas determinantes del reintegro de la subvención las siguientes:

a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para
ello u ocultando aquellas que lo hubieran impedido.
b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del

proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la
concesión de la subvención.
La insatisfacción del fin -dado que su cumplimiento es técnicamente
modo o carga del negocio lucrativo que la subvención supone- es en
términos civiles causa de revocación de la liberalidad que esta representa,
quedando por ello sobrevenidamente sin efecto el acto administrativo de
reconocimiento de aquella, aunque sea válido, y pesando sobre el
beneficiario la obligación de reintegro (nº 7453 ). Ahora bien, la
revocación de la liberalidad no equivale a la revocación del acto
administrativo de reconocimiento de la subvención. Este es un acto válido
y favorable al interesado, por ello no revocable (o revisable según la LPAC
art.109.1 -según la postura que se adopte en relación con el juego
recíproco de los conceptos revisión-revocación en la actualidad). Sin
perjuicio de que devenga ineficaz por incumplimiento del modo o carga.
c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación
insuficiente.
d) Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión.
e) Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de
comprobación y control financiero, así como el incumplimiento de las
obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos
cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los
fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad
de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones,
ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad.
f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a
las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los
compromisos por estos asumidos, con motivo de la concesión de la
subvención:
- que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los
objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el
comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención;
- distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de
verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del
objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la
concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma
finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos
o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos
internacionales.
g) La adopción de una decisión contraria al Derecho de la Unión
Europea (Tratado FUEart.107 a 109 ).
h) En los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la
subvención.
7451 Cantidades a reintegrar

(L 38 /2003 art.38 y 39 )
El reintegro implica la obligación de devolver al Tesoro las cantidades

percibidas y el interés de demora correspondiente desde el momento del
pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del
reintegro.
El interés de demora es el interés legal del dinero incrementado en un
25%, salvo que la Ley de presupuestos generales del Estado establezca
otro diferente.
Las cantidades a reintegrar tienen la consideración de ingresos de
Derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en
la Ley general presupuestaria (procedimiento de apremio).
El derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro
prescribe a los 4 años. El plazo se computa, en cada caso:
• Desde el momento en que venció el plazo para presentar la
justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.
• Desde el momento de la concesión o
• En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u
obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del
beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de
tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.
El cómputo del plazo de prescripción se interrumpe por cualquier acción
de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o
de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de
alguna de las causas de reintegro, por la interposición de recursos de
cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o
por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las
actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la
entidad colaboradora en el curso de dichos recursos y por cualquier
actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora
conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro o hasta la
fecha de su ingreso por el deudor, si es anterior.
7453 Obligados al reintegro

(L 38/2003 art.40 )
Son los beneficiarios y las entidades colaboradoras.

Los miembros de las personas jurídicas y entidades sin personalidad
responden solidariamente de la obligación de reintegro del beneficiario
en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran
comprometido a efectuar.
Responden subsidiariamente de la obligación de reintegro los
administradores de las sociedades mercantiles, o aquellos que ostenten la
representación legal de otras personas jurídicas, que no realizasen los
actos necesarios que fueran de su incumbencia para el cumplimiento de
las obligaciones infringidas, adoptasen acuerdos que hicieran posibles los
incumplimientos o consintieran el de quienes de ellos dependan.
En el caso de sociedades o entidades disueltas y liquidadas, sus
obligaciones de reintegro pendientes se transmiten a los socios o
partícipes en el capital y en caso de fallecimiento del obligado al

reintegro, la obligación de satisfacer las cantidades pendientes de
restitución se transmite a sus causahabientes, salvo aceptación de
herencia a beneficio de inventario.
7455 Procedimiento
(L 38/2003art.41 y 42 )
La competencia para acordar el reintegro viene atribuida al órgano

concedente y, si el reintegro es acordado por los órganos de la Unión
Europea, al órgano a quien corresponde la gestión del recurso.
El procedimiento comprende dos fases claramente diferenciadas: la
declaración de la obligación de reintegrar y la ejecución del acuerdo de
reintegro.
7456 Declaración de la obligación de reintegrar

Se aplican las normas generales de la LRJSP y LPAC, con las siguientes
particularidades:
• Se inicia siempre de oficio por acuerdo del órgano competente.
• Una vez acordado el inicio del procedimiento de reintegro, como
medida cautelar, el órgano concedente puede acordar, a iniciativa propia
o de una decisión de la Comisión Europea o a propuesta de la
Intervención General de la Administración del Estado o de la autoridad
pagadora, la suspensión de los libramientos de pago de las cantidades
pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, sin superar,
en ningún caso, el importe que fijen la propuesta o resolución de inicio del
expediente de reintegro, con los intereses de demora devengados hasta
aquel momento (L 38/2003 art.35 ).
• Se garantiza, en todo caso, el derecho del interesado a la audiencia.
• El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del
procedimiento de reintegro es de 12 meses. La falta de resolución en
plazo da lugar a la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar
las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida
la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del
citado plazo.
• La resolución del procedimiento de reintegro pone fin a la vía
administrativa a excepción de las dictadas por el Instituto Nacional de
Empleo -actualmente, en su caso, Servicio Público Estatal de Empleo-,
que son susceptibles de recurso de alzada (L 38/2003 disp.adic.11ª ).
Precisiones
La regla legal que dispone que la falta de resolución en plazo da lugar a la caducidad
del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación (L
38/2003 art.42.4 ) ha de interpretarse en el sentido de que la declaración de
caducidad de un procedimiento de reintegro ha de tener como lógica consecuencia
la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De este modo, la
Administración, para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del
reintegro, está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya
transcurrido el plazo de prescripción fijado (TS 19-3-18, EDJ 36072 ; 19-3-18,

EDJ 36073 ).
7457 Ejecución del acuerdo restitutorio

Una vez acordada, en su caso, la procedencia del reintegro, se inicia el
procedimiento previsto para su ejecución. A tales efectos, son órganos
competentes para la recaudación del reintegro de ayudas y subvenciones
públicas, en período voluntario, las delegaciones provinciales del
ministerio del ramo de Economía.
Finalizados los plazos de ingreso voluntario sin que se haya producido el
mismo, las delegaciones provinciales correspondientes han de acreditar
tal circunstancia a las dependencias de recaudación de la Agencia Estatal
de Administración Tributaria que correspondan, a fin de iniciar el
procedimiento de recaudación en vía de apremio (RD 939/2005 ).
Una vez que el órgano competente para la concesión de la ayuda o
subvención haya notificado debidamente la resolución administrativa
declarativa de que se ha producido alguno de los supuestos establecidos
como causa de reintegro en la normativa general o en la normativa
específica de cada ayuda; y de la procedencia del reintegro ha de
comunicarlo en el plazo de 10 días a la delegación provincial
correspondiente al domicilio del interesado.
En caso de suspensión de la ejecución de la citada resolución
administrativa, el órgano competente para la concesión de la ayuda o
subvención ha de comunicarlo, a la mayor brevedad posible, a la
correspondiente delegación provincial del ministerio competente en
materia de Economía -o, en su caso, Economía y Hacienda-.
K. Control financiero
(L 38/2003 art.44 a 48 , 49 , 50 y 51 )
7460 La asignación de fondos públicos que la ayuda implica no tiene lugar de

manera incondicionada.
Los poderes públicos no se desentienden de la finalidad pública en cuya
consideración se otorgó la subvención. A esa idea responde la actividad
de control, que puede clasificarse distinguiendo, al margen del control
parlamentario, entre el control externo y el control interno.
a) El control interno se encomienda a la Intervención General de la
Administración pública correspondiente, y comprende el ejercicio de la
función interventora y el control financiero.
La función interventora, de carácter preventivo, tiene por misión asegurar
la legalidad de los actos fiscalizables. El control financiero, sin embargo, es
un control a posteriori, que tiene por objeto asegurar que la gestión
económico financiera se adecue a los principios de legalidad, economía,
eficiencia y eficacia.
Precisiones
1) Las corporaciones locales pueden solicitar de la Intervención General de la

Administración del Estado la realización de los controles financieros sobre
beneficiarios de subvenciones concedidas por estos entes, instrumentándose la
colaboración a través de un convenio (L 38/2003 disp.adic.2ª ).
2) El control financiero sobre las subvenciones concedidas por las entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social es ejercido por la Intervención
General de la Seguridad Social (L 38/2003 disp.adic.3ª ). A su vez, la Intervención
General de la Administración del Estado y la Intervención de las Corporaciones
Locales pueden recabar la colaboración de empresas privadas de auditoría (L
38/2003 disp.adic.4ª ).
7461 b) El control externo , denominado así por ser ajeno a la Administración

concedente, está encomendado al Tribunal de Cuentas y a los órganos
correspondientes de las comunidades autónomas (Const art.134 ; LO
2/1982 ). El Tribunal de Cuentas fiscaliza las subvenciones no solo
estatales sino también autonómicas y locales, sin perjuicio de las
competencias (adicionales) de los órganos fiscalizadores de las cuentas
autonómicos (p.e. cámaras de cuentas, síndicos, etc).
Precisiones
La relación de los órganos autonómicos de control externo se expone en nº

10106 .
7463 Objeto del control financiero

La finalidad del control financiero consiste en verificar:
a) La adecuada y correcta obtención de la subvención por parte del
beneficiario.
b) El cumplimiento por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras
de sus obligaciones en la gestión y aplicación de la subvención.
c) La adecuada y correcta justificación de la subvención por parte de
beneficiarios y entidades colaboradoras.
d) La realidad y la regularidad de las operaciones que han sido financiadas
con la subvención.
e) La adecuada y correcta financiación de las actividades subvencionadas,
con el fin de evitar que la cuantía de la subvención supere el coste de la
actividad subvencionada.
f) La existencia de hechos, circunstancias o situaciones no declaradas a la
Administración por beneficiarios y entidades colaboradoras y que
pudieran afectar a la financiación de las actividades subvencionadas, a la
adecuada y correcta obtención, utilización, disfrute o justificación de la
subvención, así como a la realidad y regularidad de las operaciones con
ella financiadas.
7465 Sujetos sometidos a control financiero

Son los beneficiarios y entidades colaboradoras y, en su caso, los
terceros relacionados con el objeto de la subvención o su justificación,
quienes además están obligados a prestar colaboración y facilitar cuanta
documentación sea requerida en el ejercicio de las funciones de control
que corresponden, dentro del ámbito de la Administración concedente, a
la Intervención General de la Administración del Estado, de las

comunidades autónomas o de las corporaciones locales, así como a los
órganos que, de acuerdo con la normativa de la Unión Europea, tengan
atribuidas funciones de control financiero.
7467 Procedimiento
Se aplican las normas de LPAC, con las siguientes particularidades:
Iniciación . La iniciación de las actuaciones de control financiero tiene
lugar mediante su notificación a beneficiarios y entidades colaboradoras,
en la que se indica la naturaleza y alcance de las actuaciones a desarrollar,
la fecha de personación del equipo de control que va a realizarlas, la
documentación que en un principio debe ponerse a disposición del mismo
y demás elementos que se consideren necesarios.
Las actuaciones se comunican a los órganos gestores de las subvenciones.
Si durante el trámite del procedimiento las entidades colaboradoras o
los beneficiarios cambian su domicilio, han de comunicarlo a la
Intervención General de la Administración del Estado. Entre tanto, las
actuaciones de control realizadas en el domicilio anterior son válidas.
Eventual suspensión del procedimiento. Tiene lugar cuando se aprecia la
existencia de circunstancias que pueden dar origen a la devolución de las
cantidades percibidas por motivos de nulidad o anulabilidad del acuerdo
de concesión de la subvención.
Medidas cautelares. Cuando en el ejercicio de las funciones de control
financiero se deduzcan indicios de la incorrecta obtención, destino o
justificación de la subvención percibida, la Intervención puede acordar la
adopción de las medidas cautelares que se estimen precisas al objeto de
impedir la desaparición, destrucción o alteración de las facturas,
documentos equivalentes o sustitutivos y de cualquier otro documento
relativo a las operaciones en que tales indicios se manifiesten.
7468 Finalización
Se distingue entre el supuesto de terminación normal del de terminación
anormal. En cualquier caso, la finalización debe producirse en el plazo
máximo de 12 meses a contar desde la fecha de notificación del inicio de
las actuaciones.
a) Terminación normal. Las actuaciones finalizan con la emisión de los
correspondientes informes comprensivos de los hechos puestos de
manifiesto y de las conclusiones que de ellos se deriven.
b) Terminación anormal. Cuando el órgano concedente, en el supuesto de
suspensión del procedimiento, comunica el inicio de actuaciones que
pueden afectar a la validez del acto de concesión, la finalización del
procedimiento de control financiero de subvenciones se produce
mediante resolución de la Intervención en la que se declarará la
improcedencia de continuar las actuaciones de control, sin perjuicio de
que, una vez recaída en resolución declarando la validez total o parcial del
acto de concesión, puedan volver a iniciarse las actuaciones.
7469 Reintegro
Como consecuencia del informe de control financiero puede surgir la
obligación de reintegro.
• Iniciación. Cuando en el informe emitido por la Intervención se recoja
la procedencia de reintegrar la totalidad o parte de la subvención, el
órgano que concedió la subvención debe acordarlo expresamente o, en
caso de disconformidad, formular discrepancia motivada.
• Discrepancia del órgano gestor. En este caso la Intervención puede
emitir informe de actuación dirigido al titular del departamento del que
dependa o esté adscrito el órgano gestor de la subvención, del que da
traslado asimismo al órgano gestor. El titular del departamento, una vez
recibido dicho informe, ha de manifestar a la Intervención General de la
Administración del Estado, en el plazo máximo de 2 meses, su
conformidad o disconformidad con el contenido del mismo. La
conformidad con el informe de actuación vincula al órgano gestor para la
incoación del expediente de reintegro, pero, en caso de disconformidad,
la Intervención puede elevar, a través del ministro del ramo de Hacienda,
el referido informe a la consideración del Consejo de Ministros, cuando la
disconformidad se refiera a un importe superior a 12 millones de euros o
de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, en el
resto de los casos, quien resuelve en definitiva la discrepancia.
• Instrucción. A la vista de las alegaciones presentadas o, en cualquier
caso, transcurrido el plazo otorgado para ello, el órgano gestor debe
trasladarlas, junto con su parecer, a la Intervención, que ha de emitir
informe en el plazo de un mes.
• Resolución. La resolución del procedimiento de reintegro no puede
separarse del criterio recogido en el informe de la Intervención. Cuando el
órgano gestor no acepte este criterio, con carácter previo a la propuesta
de resolución, ha de plantear discrepancia que será resuelta de acuerdo
con el procedimiento descrito.
Precisiones
1) Con el fin de impulsar adecuadamente las actuaciones de control financiero, los

órganos de control pueden exigir la comparecencia del beneficiario, entidades
colaboradoras o sujetos sometidos a deber de colaboración, en su domicilio o en las
oficinas públicas que designen al efecto (L 38/2003 art.49.9 ).
2) Hay que tener presente que existen reglas específicas para el control financiero
de ayudas de la Unión Europea , y de la Intervención General de la Seguridad
Social (RD 887/2006 disp.adic.7ª , disp.adic.8ª y disp.adic.11ª ).
L. Infracciones y sanciones
(L 38/2003art.52 a 69 )
7475 En materia de infracciones constituyen norma básica los preceptos

correspondientes a concepto de infracción, responsables, prescripción,
supuestos de exención de la responsabilidad, concurrencia de actuaciones
con el orden jurisdiccional penal, infracciones leves, infracciones graves e

infracciones muy graves.
En materia de sanciones, son básicas las normas sobre clases de
sanciones, prescripción, procedimiento sancionador, extinción de la
responsabilidad y responsabilidades.
Por el contrario, resultan de aplicación directa al Estado y corporaciones
locales y únicamente supletoria para las comunidades autónomas, las
normas sobre graduación de las sanciones, sanciones por infracciones,
leves, graves y muy graves y competencia para la imposición de
sanciones. Por ello, las particularidades autonómicas a que haremos
referencia se centrarán en aquello que no es norma básica o que siéndolo
va mas allá, sin contradecirlas, de las bases estatales.
1. Infracciones
7480 Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves y toda su

regulación es normativa básica para todas las Administraciones públicas.
7482 Leves
Se definen residualmente como aquellos incumplimientos de las
obligaciones recogidas en L 38/2003 y en las bases reguladoras de
subvenciones cuando no constituyan infracciones graves o muy graves y
no operen como elemento de graduación de la sanción.
En particular, constituyen infracciones leves:
a) La presentación fuera de plazo de las cuentas justificativas de la
aplicación dada a los fondos percibidos.
b) La presentación de cuentas justificativas inexactas o incompletas.
c) El incumplimiento de las obligaciones formales que sean asumidas
como consecuencia de la concesión de la subvención.
d) El incumplimiento de obligaciones de índole contable o registral
e) El incumplimiento de las obligaciones de conservación de justificantes
o documentos equivalentes.
f) El incumplimiento por parte de las entidades colaboradoras de sus
obligaciones legales, siempre que no estén tipificadas como infracción
independiente.
g) La resistencia, obstrucción, excusa o negativa a las actuaciones de
control financiero.
h) El incumplimiento de la obligación de colaboración por parte de las
personas o entidades obligadas a ello, cuando de ello se derive la
imposibilidad de contrastar la información facilitada por el beneficiario o
la entidad colaboradora.
i) Las demás conductas tipificadas como infracciones leves en la
normativa de la Unión Europea en materia de subvenciones.
7484 Graves
Se tipifican como graves las siguientes infracciones:
a) El incumplimiento de la obligación de comunicar al órgano concedente

o a la entidad colaboradora la obtención de subvenciones, ayudas
públicas, ingresos o recursos para la misma finalidad.
b) El incumplimiento de las condiciones establecidas alterando
sustancialmente los fines para los que la subvención fue concedida.
c) La falta de justificación del empleo dado a los fondos recibidos.
d) La obtención de la condición de entidad colaboradora falseando los
requisitos requeridos en las bases reguladoras de la subvención u
ocultando los que la hubiesen impedido.
e) El incumplimiento por parte de la entidad colaboradora de la obligación
de verificar, en su caso, el cumplimiento y efectividad de las condiciones o
requisitos determinantes para el otorgamiento de las subvenciones,
cuando de ello se derive la obligación de reintegro.
f) La falta de suministro de información por parte de las Administraciones,
organismos y demás entidades obligadas a suministrarla a la Base de
Datos Nacional de Subvenciones (RD 130/2019 ).
g) Las demás conductas tipificadas como infracciones graves en la
7486 Muy graves

Son infracciones muy graves las siguientes:
a) La obtención de una subvención falseando las condiciones requeridas
para su concesión u ocultando las que la hubiesen impedido o limitado.
b) La no aplicación, en todo o en parte, de las cantidades recibidas a los
fines para los que la subvención fue concedida.
c) La resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de
control previstas, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el
empleo dado a los fondos percibidos, o el cumplimiento de la finalidad y
de la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la
concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma
finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos
o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos
internacionales.
d) La falta de entrega, por parte de las entidades colaboradoras, cuando
así se establezca, a los beneficiarios de los fondos recibidos de acuerdo
con los criterios previstos en las bases reguladoras de la subvención.
e) Las demás conductas tipificadas como infracciones muy graves en la
7488 Responsabilidad
Corresponde a las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, así
como los entes sin personalidad que por acción u omisión incurran en los
supuestos tipificados como infracciones.
En concreto, son responsables los beneficiarios de subvenciones, las
entidades colaboradoras, el representante legal de los beneficiarios de
subvenciones que carezcan de capacidad de obrar y las personas o
entidades relacionadas con el objeto de la subvención o su justificación,

obligadas a prestar colaboración.
7489 Causas de exclusión de la responsabilidad

No son sancionables quienes carecen de capacidad de obrar, ni aquellas
infracciones en las que ha concurrido fuerza mayor o derivan de una
decisión colectiva, para quienes han salvado su voto o no han asistido a la
reunión en que se tomó aquella.
7491 Prescripción
Las infracciones prescriben en el plazo de 4 años a contar desde el día en
que la infracción se ha cometido.
2. Sanciones
7495 Salvo la clasificación de las sanciones (L 38/2003 art.59 ), la

prescripción (L 38/2003 art.65 ), el procedimiento (L 38/2003 art.67 )
y las responsabilidades (L 38/2003 art.69 ), la regulación de la Ley
carece de carácter básico en este punto, por lo que solo resulta de
aplicación directa al Estado y supletoria a las comunidades autónomas
que carezcan de regulación.
7497 Clases
Las sanciones pueden ser pecuniarias o no pecuniarias.
Pecuniarias . Pueden consistir en multa fija o proporcional sobre la
cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada. La multa fija
está comprendida entre 75 y 6.000 euros y la multa proporcional puede ir
del tanto al triple de la cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no
justificada.
La multa pecuniaria es independiente de la obligación de reintegro en
cuanto este está desprovisto de carácter sancionador.
No pecuniarias. Se pueden imponer en caso de infracciones graves o muy
graves y pueden consistir en:
• Pérdida durante un plazo de hasta 5 años de la posibilidad de obtener
subvenciones, ayudas públicas y avales de las Administraciones públicas
u otros entes públicos.
• Pérdida durante un plazo de hasta 5 años de la posibilidad de actuar
como entidad colaboradora en las subvenciones reguladas en L
38/2003 , pero no en otras.
• Prohibición durante un plazo de hasta 5 años para contratar con las
Administraciones públicas.
7499
Precisiones
1) En Baleares las infracciones administrativas muy graves son objeto de las

siguientes sanciones, acumulativamente aplicadas:
- multa de más del doble al triple de la cantidad obtenida indebidamente o, en el

caso de entidades colaboradoras, de los fondos entregados indebidamente;
- pérdida, durante el plazo de 3 a 5 años, del derecho a obtener ayudas o
subvenciones de la Administración de la comunidad autónoma o del derecho a ser
designados como entidad colaboradora; y
- prohibición de contratar con la Administración de la comunidad autónoma por un
plazo de 3 a 5 años.
En el caso de infracciones graves:
- multa de más del tanto al doble de la cantidad obtenida indebidamente;
- pérdida, durante el plazo de 1 a 3 años, del derecho a obtener ayudas o
subvenciones; y
- prohibición de contratar con la Administración de la comunidad autónoma por un
plazo de 1 a 3 años.
En el caso de infracciones leves, multa de 75 a 6.000 euros.
2) En Cataluña , Navarra (con matices, tras LF Navarra 11/2005 ) y Madrid las
sanciones por infracciones graves y muy graves son casi idénticas a Baleares pero no
así las correspondientes a infracciones leves, que consisten en:
- multa de una cantidad igual a la percibida indebidamente o a la del importe de la
cantidad no justificada o, en caso de una entidad colaboradora, de los fondos
percibidos;
- pérdida por el beneficiario o beneficiaria, la entidad colaboradora y los terceros, del
derecho de obtener subvenciones de la Generalidad, de sus entidades autónomas y
de su sector público durante el período de un año, y también, durante el mismo
período, pérdida del derecho a ser designados entidad colaboradora; y
- prohibición durante el período de un año para contratar con la Administración de la
Generalidad, sus entidades autónomas y su sector público.
3) La legislación de Cantabria fija el siguiente cuadro de sanciones, en función del
tipo de infracción:
- leves en general, multa fija de 75 a 900 euros, salvo ciertos supuestos de multa
proporcional (5-30%);
- leves en materia de contabilidad y documentación, multa fija de 150 a 6.000 euros;
- graves, multa proporcional del tanto al doble, con accesorias no pecuniarias en su
caso, por periodo de 3 años;
- muy graves, multa proporcional del doble al triple, en su caso, con accesorias no
pecuniarias hasta por 5 años.
7501 Graduación de las sanciones

Se aplican como criterios de graduación los siguientes:
a) La comisión repetida de infracciones en materia de subvenciones
(cuando el infractor haya sido sancionado por otra infracción grave o muy
grave dentro de los 4 años anteriores a la comisión de la infracción). En
estos casos, el porcentaje de la sanción mínima se incrementará entre 10
y 75 puntos (en infracciones graves y muy graves).
b) La resistencia, negativa u obstrucción a las actuaciones de control. En
estos casos, el porcentaje de la sanción mínima se incrementará entre 10
y 75 puntos.
c) La utilización de medios fraudulentos en la comisión de infracciones en
materia de subvenciones. Cuando concurra esta circunstancia en la
comisión de una infracción grave o muy grave, el porcentaje de la sanción
mínima se incrementará entre 20 y 100 puntos.
d) La ocultación a la Administración, mediante la falta de presentación de
la documentación justificativa o la presentación de documentación
incompleta o inexacta, de los datos necesarios para la verificación de la
aplicación dada a la subvención recibida. Cuando concurra esta
circunstancia en la comisión de una infracción grave o muy grave, el

porcentaje de la sanción se incrementará entre 10 y 50 puntos.
e) El retraso en el cumplimiento de las obligaciones formales, solo en el
caso de las sanciones por infracciones leves.
Precisiones
En Asturias son criterios de graduación la existencia de intencionalidad o reiteración,

la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia, por comisión en el término
de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido
declarado por resolución firme.
7503 Sanciones por infracciones leves

Se sancionan con multa de 150 a 6.000 euros las siguientes infracciones:
• La inexactitud u omisión de una o varias operaciones en la contabilidad
y registros legalmente exigidos.
• El incumplimiento de la obligación de la llevanza de contabilidad o de
los registros legalmente establecidos.
• La llevanza de contabilidades diversas que, referidas a una misma
actividad, no permita conocer la verdadera situación de la entidad.
• La utilización de cuentas con significado distinto del que les
corresponde, según su naturaleza, que dificulte la comprobación de la
realidad de las actividades subvencionadas.
• La falta de aportación de pruebas y documentos requeridos por los
órganos de control o la negativa a su exhibición.
• El incumplimiento por parte de las entidades colaboradoras de sus
obligaciones.
• El incumplimiento por parte de las personas o entidades sujetas a la
obligación de colaboración, cuando de ello se derive la imposibilidad de
contrastar la información facilitada por el beneficiario o la entidad
colaboradora.
El resto de infracciones leves son sancionadas con multa de 75 a 900
euros.
7505 Sanciones por infracciones graves

Se sancionan con multa pecuniaria proporcional del tanto al doble de la
cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada o, en el caso
de entidades colaboradoras, de los fondos indebidamente aplicados o
justificados.
Cuando el importe del perjuicio económico correspondiente a la
infracción grave representa más del 50% de la subvención concedida o de
las cantidades recibidas por las entidades colaboradoras, y excede de
30.000 euros , concurriendo resistencia, negativa u obstrucción o
utilización de medios fraudulentos, los infractores pueden ser
sancionados, además, con:
• Pérdida, durante un plazo de hasta 3 años, de la posibilidad de obtener

subvenciones, ayudas públicas y avales de la Administración u otros entes
públicos.
• Prohibición, durante un plazo de hasta 3 años, para celebrar contratos
con la Administración u otros entes públicos.
• Pérdida, durante un plazo de hasta 3 años, de la posibilidad de actuar
como entidad colaboradora en relación con las subvenciones reguladas en
L 38/2003 .
Cuando las Administraciones, organismos y demás entidades obligadas a
suministrar información a la Base de Datos Nacional de Subvenciones
(RD 130/2019 ) cometan la infracción consistente en no suministrar
dicha información (nº 7484 ), puede imponerse multa previo
apercibimiento, de 3.000 euros, reiterable mensualmente hasta que se
cumpla dicha obligación.
Aunque parece una multa coercitiva (nº 1830 s. ), es una sanción en
sentido técnico.
7507 Sanciones por infracciones muy graves

Son sancionadas con multa pecuniaria proporcional del doble al triple de
la cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada o, en el caso
de entidades colaboradoras, de los fondos indebidamente aplicados o
justificados.
Cuando el importe del perjuicio económico excede de 30.000 euros,
concurriendo resistencia, negativa u obstrucción o utilización de medios
fraudulentos, los infractores pueden ser castigados además con las
mismas sanciones que en el caso de sanciones graves pero durante el
plazo de 5 años.
7509 Responsabilidad
Responden solidariamente de la sanción pecuniaria los miembros,
partícipes o cotitulares de las entidades en proporción a sus respectivas
participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier
otro tipo de unidad económica o patrimonio separado. Igualmente, los
administradores de las sociedades mercantiles, o aquellos que ostenten la
representación legal de otras personas jurídicas, que no realicen los actos
necesarios que sean de su incumbencia para el cumplimiento de las
obligaciones infringidas, adopten acuerdos que hagan posibles los
incumplimientos o consientan el de quienes de ellos dependan.
En el caso de sociedades o entidades disueltas y liquidadas en las que la
Ley limita la responsabilidad patrimonial de los socios, partícipes o
cotitulares, las sanciones pendientes se transmitirán a estos, al igual que
en el caso de sociedades o entidades disueltas y liquidadas en las que la
Ley no limita la responsabilidad patrimonial de los socios, partícipes o
cotitulares.
7510 Extinción de la responsabilidad

La responsabilidad derivada de las infracciones se extingue por el pago o
cumplimiento de la sanción o por prescripción o por fallecimiento.
Las sanciones prescriben a los 4 años contados desde el día siguiente a
aquel en que hubiera adquirido firmeza la resolución sancionadora.
Precisiones
En Asturias, Castilla-La Mancha y Canarias los titulares de las consejerías

competentes para imponer sanciones podrán acordar la condonación de las mismas
cuando hubieran quedado suficientemente acreditadas en el expediente la buena fe
y la falta de lucro personal del responsable.
7512 Competencia sancionadora

Hay que distinguir entre los diferentes ámbitos:
1. Administración del Estado. A su vez hay que diferenciar:
• Subvenciones otorgadas por la Administración General del Estado:
compete a los ministros o los secretarios de Estado de los departamentos
ministeriales concedentes.
• Subvenciones concedidas por organismos y entidades públicas
vinculadas o dependientes de la Administración estatal: las sanciones
serán acordadas e impuestas por los titulares de los ministerios a los que
estuvieran adscritas.
• Sanciones consistentes en la pérdida de la posibilidad de obtener
subvenciones, ayudas públicas y avales de Estado, en la prohibición para
celebrar contratos con el Estado u otros entes públicos o en la pérdida de
la posibilidad de actuar como entidad colaboradora: la competencia
corresponderá al ministro del ramo de Hacienda.
2. Comunidades autónomas. Con carácter general las sanciones son
acordadas e impuestas por los órganos concedentes de las subvenciones
(nº 7329 ), salvo en el caso de las concedidas por organismos
autónomos o entes públicos, que serán sancionadas por los titulares de
las consejerías a las que estuvieran adscritos.
• Aragón. Es competente para imponer sanciones el correspondiente
director general del departamento que haya gestionado la subvención,
salvo que sean muy graves, supuesto en el que se atribuye la competencia
al consejero, que también resulta competente para imponer sanciones
respecto de subvenciones concedidas por organismos públicos y
entidades adscritas.
En caso de que la sanción consista en la prohibición de contratar, pérdida
de la posibilidad de obtener subvenciones, ayudas públicas o avales o de
actuar como entidad colaboradora, la competencia corresponde al
Gobierno de Aragón.
• Baleares, Cataluña, Galicia, Madrid y Navarra. El Consejo de
Gobierno es competente para imponer sanciones por la comisión de
infracciones muy graves.
• Castilla-La Mancha. El competente es el órgano concedente en sede

de infracciones leves; el consejero de integración o adscripción del
órgano u organismo concedente por infracciones graves o muy graves; el
consejero competente en materia de economía, en todo caso, si la
sanción consiste en pérdida de posibilidad de obtener subvenciones,
ayudas públicas y avales autonómicos, prohibición de contratar o de
actuar como entidad colaboradora (DLeg Castilla-La Mancha 1/2002
art.81 ).
• La Rioja. La imposición de sanciones por infracciones graves o muy
graves es competencia del consejero del ramo de Hacienda, y por
infracciones leves al titular de la consejería concedente o a la que
estuviera adscrita la entidad concedente. En todo caso, la instrucción
corresponde a la consejería concedente o a la de adscripción de la entidad
concedente.
• Murcia. El competente es el órgano concedente, pero en caso de
organismos y entidades la competencia también corresponde al director o
presidente.
3. Corporaciones locales. Se aplica el mismo criterio que para la
concesión de subvenciones (nº 7333 ).
Precisiones
En el caso de procedimiento sancionador por incumplimiento de la obligación de

informar a la Base de Datos Nacional de Subvenciones (RD 130/2019 ), la
competencia para resolver corresponde al ministro del ramo de Administraciones
públicas y Hacienda, salvo que el infractor sea la Administración General del Estado
a través de uno de sus órganos, supuesto en que la competencia corresponde a los
órganos de L 19/2013 art.31 (nº 5274 ).

(RD 887/2006 art.102 y 103 )
Se aplica la LRJSP y la LPAC , si bien los acuerdos de imposición de

sanciones ponen fin a la vía administrativa.
Sobre estas reglas generales se formulan algunas reglas específicas:
a) Deber general de los órganos de control financiero de comunicar a los
competentes para imponer sanciones los hechos eventualmente
constitutivos de infracción, con aportación de medios de prueba.
b) Valor de documento público de las diligencias e informes que
documenten las actuaciones de control de la L 38/2003 art.50 .
Presenta particularidades de tramitación el expediente iniciado a
propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado.
Fundamentalmente:
• Se inicia el procedimiento por el órgano competente o comunicación al
órgano controlador de los motivos por los que no proceda aquel.
• Si el interesado presenta alegaciones, se emite informe por la IGAE,
preceptivo y determinante de la resolución, cuyo contenido se asume por
el órgano controlador, informando este en plazo de un mes.
• Si el órgano competente para resolver acuerda en fase de resolución la

realización de actuaciones complementarias, se procede de igual manera.
• La resolución se comunica a la IGAE por conducto del órgano
controlador.
Precisiones
1) En Asturias el plazo para resolver el procedimiento sancionador en esta materia

queda fijado en 12 meses.
2) En relación con la eventual existencia de delito, rige en esta materia el
celebérrimo principio non bis in idem, por lo que en los supuestos en que la
conducta pudiera ser constitutiva de delito, la Administración debe pasar el tanto de
culpa a la jurisdicción competente y abstenerse de seguir el procedimiento
sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme, tenga lugar el
sobreseimiento o el archivo de las actuaciones o se produzca la devolución del
expediente por el Ministerio Fiscal. La pena impuesta por la autoridad judicial
excluye la imposición de sanción administrativa. De no haberse estimado la
existencia de delito, la Administración iniciará o continuará el expediente
sancionador con base en los hechos que los tribunales hayan considerado probados.
M. Regímenes especiales
(L 38/2003 art.4 y disp.adic.6ª, 8ª, 9ª, 10ª, 18ª y 19ª )
7520 Se rigen por su normativa específica:

a) Los premios que se otorguen sin la previa solicitud del beneficiario.
b) Las subvenciones previstas en la LO 5/1985 , del régimen electoral
general.
c) Las subvenciones reguladas en la LO 3/1987 , de financiación de los
partidos políticos.
d) Las subvenciones a los grupos parlamentarios de las cámaras de las
Cortes Generales, así como las subvenciones a los grupos parlamentarios
de las Asambleas autonómicas y a los grupos políticos de las
corporaciones locales.
e) Los créditos sin interés, o con interés inferior al de mercado se rigen
por su normativa específica y, en su defecto, por las prescripciones de
que resulten adecuadas a la naturaleza de estas operaciones, en
particular, los principios generales, requisitos y obligaciones de
beneficiarios y entidades colaboradoras, y procedimiento de concesión L
38/2003 .
f) Las subvenciones que integran el programa de cooperación económica
del Estado a las inversiones de las entidades locales se rigen por su
normativa específica, resultando de aplicación supletoria la L 38/2003 .
g) Los incentivos regionales se regulan por la L 50/1985 , de Incentivos
Regionales para la Corrección de Desequilibrios Económicos
Interterritoriales, excepto en lo referido al régimen de control financiero y
a las infracciones y sanciones administrativas en materia de subvenciones
que se regirán por L 38/2003 .
h) El régimen aplicable a los premios educativos, culturales, científicos o

de cualquier otra naturaleza debe respetar la L 38/2003 , salvo en
aquellos aspectos en los que, por la especial naturaleza de las
subvenciones, no resulte aplicable
i) Las subvenciones de cooperación internacional se rigen por las normas
especiales reguladoras que apruebe el Gobierno.
j) Las subvenciones que otorgue el Banco de España se rigen por la
normativa anterior a la L 38/2003 .
N. Fraude de subvenciones y ayudas públicas

(CP art.308 )
7525 Se castiga al que obtenga una subvención, desgravación o ayuda de las

Administraciones públicas de más de 120.000 euros, mediante el
falseamiento de las condiciones requeridas para su concesión o la
ocultación de las que la hubiesen impedido. Lo mismo ocurre con el que,
en el desarrollo de una actividad subvencionada con fondos de las
Administraciones públicas cuyo importe supere los 120.000 euros, incurra
en el incumplimiento de las condiciones establecidas, alterando
sustancialmente los fines para los que la subvención fue concedida.
En estos casos, se impone la pena de prisión de 1 a 5 años y multa del
tanto al séxtuplo de su importe, así como la pérdida de la posibilidad de
obtener subvenciones o ayudas públicas y del derecho a gozar de
beneficios o incentivos fiscales o de la Seguridad Social durante un
período de 3 a 6 años.
Sin embargo, se establece la exención de responsabilidad penal , en
relación con las subvenciones, desgravaciones o ayudas, para aquel que
reintegre las cantidades recibidas, incrementadas en un interés anual
equivalente al interés legal del dinero aumentado en dos puntos
porcentuales, desde el momento en que las percibió, antes de que se le
haya notificado la iniciación de actuaciones de inspección o control en
relación con dichas subvenciones, desgravaciones o ayudas o, en el caso
de que tales actuaciones no se hayan producido, antes de que el
Ministerio Fiscal, el abogado del Estado o el representante de la
Administración autonómica o local de que se trate interponga querella o
denuncia dirigida contra aquel. La exención de responsabilidad penal
alcanza igualmente a dicho sujeto por las posibles falsedades
instrumentales que, exclusivamente en relación con la deuda objeto de
regularización, el mismo pueda haber cometido con carácter previo a la
regularización de su situación.
7526
Precisiones
1) La existencia de un procedimiento penal por alguno de los delitos analizados, no

impide que la Administración competente exija el reintegro por vía administrativa de
las subvenciones o ayudas indebidamente aplicadas. El importe a reintegrar se
entiende fijado provisionalmente por la Administración, y ha de ajustarse después a

lo que finalmente se resuelva en el proceso penal.
El procedimiento penal tampoco paraliza la acción de cobro de la Administración,
que puede iniciar las actuaciones dirigidas al cobro, salvo que el juez, de oficio o a
instancia de parte, haya acordado la suspensión de las actuaciones de ejecución
previa prestación de garantía. Si no se puede prestar garantía en todo o en parte,
excepcionalmente el juez puede acordar la suspensión con dispensa total o parcial
de garantías si aprecia que la ejecución puede ocasionar daños irreparables o de muy
difícil reparación.
2) Cabe imponer al responsable de este delito la pena inferior en uno o dos grados,
siempre que, antes de que transcurran 2 meses desde la citación judicial como
imputado, lleve a cabo el reintegro y reconozca judicialmente los hechos. Lo que es
aplicable respecto de otros partícipes en el delito distintos del obligado al reintegro o
del autor del delito, cuando colaboren activamente para la obtención de pruebas
decisivas para la identificación o captura de otros responsables, para el completo
esclarecimiento de los hechos delictivos o para la averiguación del patrimonio del
obligado o del responsable del delito.
Ñ. Subvenciones de la Unión Europea
7530 Las ayudas de la Unión Europea derivan, básicamente, de la política

agrícola común (PAC) -financiada por el FEOGA- y de los fondos
estructurales.
Su gestión corresponde, normalmente, a los Estados miembros, según el
orden de reparto constitucional de competencias.
Como excepción, en el ámbito de la CECA, las instituciones comunitarias
pueden transferir directamente fondos a las empresas.
7532 Líneas de ayuda

Puede hacerse referencia a las siguientes líneas de ayuda:
a) Ayudas del FEOGA-Garantía ( Tratado FUE art.38 a 44 ; Rgto
CEE/729/70 ; reglamentos base de cada línea de ayuda).
b) Ayudas provenientes de los fondos estructurales e Instrumento
Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP). Básicamente, se trata de
ayudas FEDER, FEOGA -sección «Orientación»-, y Fondo Social Europeo
( Tratado FUE art.174 y 175 ; Rgto CEE/2052/88 ; Rgto
CEE/4253/88 ; 4254/88 ; 4255/88 ; 4256/88 ; Rgto
CEE/2081/93 ).
Precisiones
En la L 38/2003 art.6 y 7 se contiene alguna previsión relacionada con las

subvenciones de la Unión Europea gestionadas por Administraciones estatales y
autonómicas:
• Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se rigen
por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de
desarrollo o transposición de aquellas.
• Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en
la L 38/2003 tienen carácter supletorio respecto de las normas de aplicación
directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea.
• Las Administraciones públicas o sus órganos o entidades gestoras que, de acuerdo
con sus respectivas competencias, realicen actuaciones de gestión y control de las
ayudas financiadas con fondos comunitarios, asumen las responsabilidades que se

deriven de dichas actuaciones, incluidas las que sobrevengan por decisiones de los
órganos de la Unión Europea, y especialmente en lo relativo al proceso de
liquidación de cuentas y a la aplicación de la disciplina presupuestaria por parte de la
comisión europea. Ahora bien, es la Administración General del Estado quien, previa
audiencia de las entidades afectadas, debe resolver acerca de la determinación de las
responsabilidades financieras.
SECCIÓN 11
7540 1. Consideraciones generales 7545
2. Licencias y medidas correctoras 7555
3. Cuestiones procedimentales 7595
4. Emplazamiento y distancias 7605
5. Tipología 7615
6. Evaluación ambiental 7630
7. Procedimientos de exigencia de responsabilidad medioambiental 7640
7541 Bajo la tradicional denominación de actividades molestas, insalubres,

nocivas y peligrosas (derivada del D 2414/1961 ), se engloban una
serie de actividades sometidas a un régimen especial de autorización
administrativa. En el presente apartado, por simplicidad terminológica,
vamos a referirnos a ellas como actividades clasificadas.
El régimen primario aplicable a estas actividades en la legislación del
Estado es el contenido en el D 2414/1961 que aprueba el Reglamento
de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas (TS 20-9-00,
EDJ 33138 ; 14-7-95 , EDJ 4176 ; 2-2-87 , EDJ 807 ; 15-10-81 ,
EDJ 7538 ). Este Reglamento tiene carácter de norma básica (TS 8-5-
01, EDJ 32753 ), por lo que las normas autonómicas deben, en principio,
someterse a sus disposiciones.
No obstante, el D 2414/1961 ha sido derogado por L 34/2007 , de
calidad del aire y protección de la atmósfera, aunque permanece en vigor
en aquellas comunidades y ciudades autónomas que carezcan de
normativa propia sobre la materia, entre tanto no la aprueben. Alguna
disposición autonómica se remite a dicha norma transitoriamente (p.e. L
Canarias 7/2011 disp.trans.4ª reenvía al nomenclátor).
Por otro lado, algunas disposiciones autonómicas han desplazado
expresamente el D 2414/1961 , como es el caso de: L Madrid 2/2002
disp.adic.4ª ; D Galicia 133/2008 ; L C.Valenciana 2/2006 disp.final
4ª derog L C.Valenciana 6/2014; DLeg Castilla y León 1/2015
disp.adic.2ª ; L Extremadura 16/2015 disp.adic.1ª ; L Castilla-La
Mancha 8/2014 . Otras se remiten a él en defecto de otra normativa

estatal o propia, posterior derogatoria (L Baleares 7/2013 disp.trans.1ª )
La norma de general aplicación a la tramitación y concesión de licencias
de obras urbanísticas, muchas veces concurrentes con las de actividades
clasificadas, es el RSCL , a salvo de norma autonómica específica
preferente (nº 7235 s. Memento Urbanismo 2019).
En la regulación estatal han de tenerse en cuenta también las siguientes
disposiciones: LS/15 art.6.d ; L 34/2007 ; LBRL art.25.f ; Instr 15-
10-1963; D 2183/1968 , así como otras normas sectoriales del Estado,
de incidencia directa en este campo y que pueden resultar de aplicación
directa y, en su caso, primaria (p.e. en relación a instalaciones de ganado
porcino, etc.).
Precisiones
1) Como ha reconocido la jurisprudencia (TS 1-4-04, EDJ 31625 ; 19-7-04, EDJ

86919 ; 2-2-12, EDJ 15895 ), aunque la L 34/2007 haya derogado el D
2414/1961 a medida que se han ido aprobando las leyes autonómicas sobre
actividades clasificadas, el D 2414/1961 sigue vigente todavía respecto de
aquellas partes de su contenido -señaladamente, el régimen de distancias - que no
cuentan en la nueva legislación autonómica con un régimen de protección superior.
Es el caso, por ejemplo, de Madrid, comunidad en la que a pesar tanto de la
derogación expresa de la L 34/2007 , como de la declaración de inaplicabilidad de
la L 2/2002 , el D 2414/1961 continúa vigente en todo lo no regulado por la
Comunidad de Madrid respecto a las actividades clasificadas. Y ello, tanto en
cuestiones procedimentales como la denuncia de la mora en el caso de inactividad
de la Administración municipal, como en cuestiones de fondo, singularmente, el
tema de las distancias (TSJ Madrid 2-7-09; 17-12-09, EDJ 377341 ; 13-10-11,
EDJ 272585 ; 20-10-11, EDJ 285694 ; 27-10-11, 300856).
2) Ha de tenerse presente que la incidencia en el ámbito de las actividades
clasificadas, de la aplicación de técnicas de simplificación administrativa, con
sustitución de la licencia por la comunicación previa, es escaso, en cuanto a la
actividad misma. No así, en su caso, respecto de títulos habilitantes concurrentes,
que, en función de la normativa aplicable, pueden beneficiarse de aquellas (nº 1616
s. ).
7542 En cuanto a la regulación autonómica cabe destacar las siguientes

disposiciones:
• Andalucía: L Andalucía 7/1994 art.41 s. ; L Andalucía 3/2015 ; D
Andalucía 356/2010 ; D Andalucía 5/2012 .
• Aragón: L Aragón 11/2014 ; L Aragón 9/2010 ; D Aragón
109/1986 ; D Aragón 213/2007 ; Normas subsidiarias y
complementarias de planeamiento general de Huesca, Teruel y Zaragoza.
• Asturias: DLeg Asturias 1/2004 art.45 bis .
• Baleares: L Baleares 8/1995 ; D Baleares 19/1996 ; L Baleares
23/2006 art.74 .
• Canarias: L Canarias 4/2017 anexo ; L Canarias 7/2011 ; D
Canarias 182/2006 ; D Canarias 52/2012 ; D Canarias 86/2013 .
• Cantabria: L Cantabria 17/2006 ; D Cantabria 1/1997 .
• Castilla-La Mancha: D Castilla-La Mancha 34/2011 art.26 ; L Castilla-
La Mancha 8/2014 .
• Castilla y León: DLeg Castilla y León 1/2015 ; D Castilla y León

70/2008 ; D Castilla y León 24/2013 .
7543 • Cataluña: L Cataluña 20/2009 ; D Cataluña 136/1999 ; D Cataluña

139/2018 .
• Extremadura: L Extremadura 16/2015 ; D Extremadura 81/2011 .
• Galicia: L Galicia 9/2004 , de seguridad industrial; D Galicia
133/2008 .
• La Rioja: Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural
(PEPMA) de La Rioja; Resol 28-6-88 .
• Murcia: L Murcia 4/2009 ; L Murcia 8/2014art.3 a 5 .
• Navarra: LF Navarra 4/2005 ; LF Navarra 1/1999.
• País Vasco: L País Vasco 3/1998 ; D País Vasco 278/2011 .
• C.Valenciana: L C.Valenciana 6/2014 .
1. Consideraciones generales
7545 La regulación de esta materia tiene por objeto evitar que las instalaciones,
establecimientos, actividades, industrias o almacenes, sean oficiales o
particulares, públicos o privados:
- produzcan incomodidades;
- alteren las condiciones normales de salubridad e higiene del medio
ambiente; y
- ocasionen daños a las riquezas pública o privada o impliquen riesgos
graves para las personas o sus bienes, partiendo siempre del principio de
prevalencia del interés público (TS 16-7-82), así como del de
proporcionalidad del rigor exigible a la actividad en función de su
potencial relevancia: a mayor molestia, insalubridad, nocividad o peligro,
más severidad en los controles preventivo y posterior.
Precisiones
La indicada regulación engarza directamente, en muchos casos, con el derecho de

los ciudadanos a disfrutar de tranquilidad en el interior de sus domicilios -Const
art.18 ; CEDH art.8 - (TEDH 8-12-94, núm 16798/90 ; TSJ Aragón 23-6-00,
EDJ 38015 ).
7547 Función de policía administrativa

Las disposiciones estudiadas desempeñan una función de policía
administrativa limitativa de la libertad industrial reconocida a todos los
ciudadanos, por lo que la inteligencia y aplicación de sus preceptos ha de
efectuarse con prudencia y ponderación, sin extensiones ni
generalizaciones, atendiendo a las circunstancias realmente concurrentes
(TS 6-7-71, en relación con la no extensibilidad de los criterios propios de
industrias de volumen significativo a pequeños talleres).
Debe, por tanto, restringirse, si no excluirse, la analogía in malam partem
(CC art.4.2 ). Sin embargo, se admite como criterio hermenéutico
incluso en la fijación de los criterios de inclusión de las distintas industrias
dentro de los conceptos de actividades clasificadas -a partir de D

2414/1961 art.2 y 3 - (TS 18-4-90 , EDJ 4193 ).
En todo caso, la aplicación de las disposiciones rectoras de la materia,
incluso las ordenanzas municipales reguladoras de emplazamiento y
condiciones de actividades clasificadas, no infringe el derecho de
propiedad y libertad de empresa (TS 19-1-02 , EDJ 2480 ).
7549 Principio de irrenunciabilidad de la propia competencia

(LRJSP art.8 )
La pasividad injustificada de un ayuntamiento en imponer el cumplimiento

de la normativa reguladora de las actividades clasificadas puede ser
objeto de impugnación por vía de recurso por inactividad , o mediante la
pretensión de restablecimiento al recurrente de una situación jurídica
individualizada, imponiéndose en su caso, en el fallo judicial que pueda
recaer, el deber de actuación a la Administración pública pasiva (TSJ
Aragón 23-6-00, EDJ 38015 ). También por medio de la técnica de
subrogación de autoridad superior en el ejercicio de la competencia no
actuada.
7551 Previa intervención administrativa

Se trata de actividades sometidas a previa intervención administrativa
que autorice su ejercicio mediante la técnica de la licencia, como acto
reglado -no discrecional- de control preventivo, tendente a garantizar que
el uso de un derecho, en principio reconocido por el ordenamiento, se ha
de ejercitar de forma armónica con el interés público y la conveniencia
general (TS 18-4-84).
Su otorgamiento debe someterse a lo establecido en las normas de
aplicación (TS 25-10-82 , EDJ 6329 ; 2-4-82), que incorporan
limitaciones proyectadas sobre derechos preexistentes, cuyo ejercicio
trata de conciliarse con las exigencias derivadas del interés público o
social a través de dicha manifestación de la intervención administrativa
(TS 14-7-95 , EDJ 4176 ; 2-3-94; 3-2-86 , EDJ 994 ). Por ello, la
calificación de las actividades por los correspondientes órganos
(comisiones provinciales u órganos equivalentes previstos en las normas
autonómicas, que han sustituido a aquellas) debe efectuarse de acuerdo
con la clasificación contenida en las disposiciones aplicables (D
2414/1961 art.3 ), tomando en consideración los aspectos formales y
materiales de la actividad. Es decir, el carácter reglado se manifiesta
desde la misma clasificación de la actividad, que no puede efectuarse de
manera discrecional dentro de la tipología vigente, lo cual no impide que
una misma actividad pueda subsumirse a la vez en dos o más de los tipos
legales (TS 13-7-00, EDJ 32762 ; 7-11-97 , EDJ 57478 ; 3-3-97 , EDJ
2435 ; 28-2-95; 3-3-87 , EDJ 1727 ).
2. Licencias y medidas correctoras
7555 La doctrina jurisprudencial en relación con las licencias y las medidas

correctoras que, en su caso, hayan de adoptarse, puede sintetizarse como
sigue:
a) El vocablo «actividad » se usa en este campo -por el D 2414/1961 y
demás normas- con un sentido distinto del vulgar o usual, pues con él se
cubre un campo semántico más amplio que comprende, por ejemplo, las
instalaciones. Por tanto, para la calificación de las actividades repetidas ha
de atenderse no solo al giro desarrollado efectivamente o a las
actuaciones que comprende, sino a las consecuencias que puedan
derivarse de la instalación de los medios instrumentales precisos para el
ejercicio de aquellas. De esta manera, aunque la considerada sea en sí
misma inocua, si sus instalaciones pueden generar molestias, estamos en
presencia de una actividad clasificada, p.e. la bancaria -sucursales y
oficinas- (TS 22-9-90 , EDJ 8533 ).
b) No es necesario que las molestias o peligros ocasionados por humos,
ruidos, vibraciones, emanaciones o semejantes sean excesivos o actuales;
basta la potencialidad o riesgo de que dichos fenómenos se produzcan
para que haya de tramitarse el expediente de autorización con arreglo a D
2414/1961 o norma equivalente (TS 9-12-99, EDJ 42625 ).
c) Operan tales medidas, si efectivamente se acuerdan -y en caso de no
cumplirse-, como condición resolutoria del acto administrativo de licencia
(TS 9-12-80 , EDJ 14159 ), que es a su vez presupuesto para el ejercicio
de la actividad (TS 23-11-87 , EDJ 15994 ). El arranque efectivo de esta
puede asimismo condicionarse a la previa adopción de tales medidas.
Por otra parte, el fin de las mismas no es eliminar los riesgos propios de
una industria, tarea o actividad, sino reducirlos hasta un grado que no
resulte rechazable (TS 8-3-96 , EDJ 868 ; TSJ Asturias 3-12-97).
d) Dado el carácter reglado de estas licencias, no procede en principio
atender en su concesión, denegación o revocación a motivos de
oportunidad (TS 6-11-84). En contra, se considera que pueden tomarse
en consideración, discrecionalmente, factores propios del juicio de
oportunidad o criterio estimativo (TS 6-2-79, EDJ 5303 ; 10-3-69).
7557 Elementos esenciales para la concesión o denegación

Son elementos esenciales para la concesión o denegación por parte de los
ayuntamientos de las licencias de esta especie:
- la calificación de la actividad y, en su caso;
- la adecuación de las medidas correctoras propuestas por el interesado
en el proyecto o memoria adjunto a su solicitud o acordadas de oficio por
el órgano competente (TS 30-11-83 , EDJ 6371 ).
Precisiones
Han de establecerse estas medidas correctoras de manera concreta, sin ambigüedad

y sin que sirva una alusión genérica a las que exija la actividad -por ejemplo, «las
estrictamente adecuadas para garantizar la correcta eliminación y evacuación de las
sustancias potencialmente perjudiciales» generadas con aquella-, ya que la
indefinición del alcance de las indicadas medidas hace al condicionamiento inidóneo
para alcanzar el fin que persiguen las normas analizadas al configurar la licencia
como técnica preventiva de control.
7559 Fases en la actuación administrativa

(TS 14-7-95 , EDJ 4176 ; 30-5-89 , EDJ 5535 ; 8-10-88 , EDJ 7829 ; 25-1-85 )
Pueden distinguirse en este campo tres fases diferentes en la actuación

administrativa. Todas ellas integran un acto o actuación compleja, cuyos
elementos o partes son difícilmente separables (TS 8-7-81 , EDJ 6056 ).
a) El procedimiento que da lugar a la obtención de la licencia de
instalación, que exige que el proyecto se adecue inicialmente a las
exigencias legales y reglamentarias (D 2414/1961 art.33.4 ).
b) La visita previa de comprobación técnica, una vez otorgada la licencia
municipal de instalación o actividad, ya que esta no permite por sí misma
el comienzo del ejercicio de la actividad autorizada, sino que es precisa
además, la licencia de apertura, que tiene como condición para su
otorgamiento que se hayan adoptado las medidas correctoras impuestas,
si se hubieran acordado (D 2414/1961 art.34 ).
La ausencia de esta visita no supone dejar sin efecto la previa licencia de
actividad, sin perjuicio de que suponga un irregularidad en el ejercicio de
la potestad administrativa (TS 30-9-98, EDJ 22530 ).
Precisiones
La calificación correspondiente de la actividad supone que la Administración, a

través de la aprobación de los sistemas correctores, se asegure que aquella no
implica los daños, incomodidades, perjuicios o peligros que se tratan de evitar, de
manera que una vez concedida la licencia municipal de instalación o actividad, no
puede comenzar a funcionar la misma sin que se practique la oportuna visita de
inspección para acreditar que se cumplen las condiciones exigidas en la previa
licencia y, en el caso de que se observen deficiencias, sean estas corregidas en el
ejercicio de un control del que no queda desapoderada la Administración actuante,
que puede adoptar las precauciones pertinentes o incluso ordenar el cese en
cualquier momento (TS 9-10-79 , EDJ 7750 ). Todo ello a salvo que de la norma
autonómica aplicable resulte otra cosa.
7561 c) La eventual actuación administrativa posterior al arranque de la

actividad clasificada, ya que el comienzo de la misma no despoja la
Administración competente de posibilidades de actuación respecto de
aquella (D 2414/1961 art.35 s. ), al ser las licencias estudiadas ejemplo
de las de funcionamiento, en tanto que permiten el desarrollo de una
actividad a lo largo del tiempo, generando una relación estable y
permanente con la Administración competente, que podrá acordar en
cualquier tiempo lo preciso para que la actividad se ajuste a las exigencias
del interés público, lo cual es una condición implícita en este tipo de
autorizaciones.
La posibilidad de actuación en esta materia de los ayuntamientos, al ser
titulares de policía de seguridad, no se agota con la concesión y la
revocación de las licencias de apertura, sino que, disponen de poderes de
intervención de oficio de manera constante con la finalidad de
salvaguardar la protección de personas y bienes (TS 9-12-64), pudiendo y

debiendo imponer cuantas correcciones y adaptaciones estimen precisas,
sin que tales supongan ir en contra de los propios actos (TS 9-6-98, EDJ
6602 ; 5-11-86 , EDJ 7007 ; 17-12-56).
La autorización de una explotación o establecimiento no implica
desentenderse por parte de la Administración pública de la forma futura
en la que la misma se desarrolle por el solicitante de aquella, al tratarse de
una materia respecto de la cual la cosa juzgada administrativa opera muy
relativamente, por depender en todo momento de las circunstancias de
hecho existentes (TS 9-7-82).
7563 Otorgamiento de licencia

La concesión de licencia para cierta actividad no siempre ampara el
desarrollo de otras derivadas de la misma o conexas con ella, salvo que las
licencias sean inseparables, de modo que la autorización de la principal
implique la de la secundaria o relacionada, p.e. la licencia para granja
avícola no permite el almacenamiento prolongado del estiércol producido,
lo que precisa de licencia específica (TS 16-9-99, EDJ 31067 ); la
otorgada para una consulta médica no ampara un gabinete radiológico (TS
27-1-92, EDJ 605 ).
De igual modo, las alteraciones o ampliaciones en la actividad inicial, si
son relevantes, exigen nueva autorización, debiendo ser objeto del
oportuno expediente separado, dado que la licencia precedente deviene
inoperante en relación con las nuevas circunstancias (TS 28-7-88 , EDJ
6775 ).
Ha de atenderse a los efectos de la alteración o ampliación de la actividad
que por su naturaleza, volumen, cantidad y forma condicionan la licencia,
de modo que cualquier alteración significativa de estos factores obliga a
la obtención de la autorización según D 2414/1961 o norma
reglamentaria de aplicación (TS 4-11-88; 21-3-91 , EDJ 3111 ; 22-12-
88 , EDJ 16873 ).
Precisiones
1) El carácter provisional que, en su caso, tenga la actividad no exime de la necesaria

licencia de instalación y, en su caso, de apertura (TS 4-5-00, EDJ 7922 ), que
pueden concederse en precario (TS 20-4-93, EDJ 3725 ).
2) De igual modo, las licencias de apertura están condicionadas a las previas de
actividad clasificada (nº 7597 ).
3) El abono de las tasas de apertura no implica licencia, no hace prueba de su
existencia y no presupone cuál sea su contenido, así como su legalidad (TS 13-12-
85; 12-3-84 , EDJ 1602 ; 20-3-84).
4) La licencia para restaurante no permite el desarrollo de la actividad de
«catering» (TS 28-2-01, EDJ 27432 ).
5) La licencia genera obligación de mantener las condiciones adecuadas durante
todo el tiempo de duración de la actividad, no solo al tiempo de otorgamiento de la
licencia (TS 13-2-01, EDJ 33263 ; 14-4-00 , EDJ 5407 ; 5-10-99, EDJ 27869 ;
2-3-99, EDJ 1572 ).
6) Es preciso solicitar nueva licencia para desarrollo unificado de dos o más
actividades separadas para las que se contaba con licencias de actividades
clasificadas previas. Y puede denegarse en consideración a las consecuencias de la

suma unitaria de tales actividades previas autónomas (TS 16-7-01, EDJ 30426 ).
7565 Sujetos intervinientes

En caso de que la actividad vaya a desarrollarse por un arrendatario u
ocupante por cualquier título de un inmueble ajeno, la autorización del
propietario en favor de aquel para la realización de la misma o de las
obras precisas para ello, no exime de solicitar y obtener la oportuna
licencia administrativa, dado que se trata de dos esferas diferentes -el
jurídico-civil y el jurídico-administrativo-; regímenes distintos en su
alcance, exigencias y requisitos (TS 4-4-83).
El titular del establecimiento o explotación tiene deber de someterse en
el desarrollo de la función autorizada al grupo normativo de aplicación, en
el que tienen especial importancia las ordenanzas locales. Debe adaptarse
al mismo, así como a las modificaciones de los requisitos y exigencias que
se impongan en cada momento. Es decir, no se petrifica la situación y el
régimen existentes al tiempo de la concesión de las licencias de
instalación y apertura (TS 19-5-99, EDJ 18598 ), sino que es precisa una
permanente adecuación al contenido de la norma vigente (TS 4-7-92, EDJ
7348 ).
7567 Administraciones públicas sometidas al régimen de las actividades

clasificadas
Las Administraciones públicas (especialmente los ayuntamientos,
atendida su competencia y esfera de actuación) se ven sometidas al
régimen del D 2414/1961 , sin perjuicio de que no sea precisa la
autoconcesión de licencia en caso de que la Administración pública
competente sea la que va a desarrollar la actividad clasificada, lo cual no
exime de la tramitación del oportuno expediente (TS 15-6-99, EDJ
20825 ; 15-2-94, EDJ 1351 ; 6-7-93, EDJ 6725). En estos casos, ha de
tenerse presente el D 2183/1968 para actuaciones desarrolladas en
terrenos de dominio público y sobre actividades ejecutables por órganos
oficiales.
La razón es que la efectividad de las normas en esta materia no puede
verse interferida por la circunstancia de que la actividad se lleve a cabo
por una Administración pública directa o indirectamente -supuesto este
de la gestión de servicios públicos en régimen de concesión
administrativa, ni condicionadas por el carácter oficial o particular de la
actividad de que se trate (TS 23-11-83 , EDJ 6184 )-.
El otorgamiento de la concesión puede llevar implícita la licencia de
apertura (TS 15-4-83, respecto de un aparcamiento subterráneo).
7569 Conexión con el urbanismo

La conexión entre la regulación de actividades clasificadas o calificadas y
el urbanismo es intensa. En este sentido:
a) Se ha discutido si el plan y normas urbanísticas a los que ha de

atenderse son los vigentes al tiempo de la solicitud de licencia , es decir,
en el momento de la iniciación del expediente (TS 14-10-77; 24-10-74), o
los que estén en vigor al tiempo de la concesión de aquella, para prevenir
los cambios normativos que hayan podido producirse (TS 27-10-79 , EDJ
4881 ; 27-6-79 , EDJ 4645 ).
b) Por otra parte, el que la normativa urbanística no impida la actividad o
uso no impone la concesión de licencia de actividad clasificada (TS 3-3-
97 , EDJ 2435 ).
También es posible la denegación por incumplir el local o inmueble las
condiciones técnicas exigidas por normas sectoriales que resulten de
aplicación, p.e. normas técnicas de edificación (TS 13-7-93, EDJ 7042).
c) El planeamiento debe someterse a las disposiciones imperativas
reguladoras de dichas actividades; por ejemplo, en cuanto a distancias (nº
7605 ).
d) En la elaboración de instrumentos de planeamiento no es preceptiva
-salvo que normativamente se establezca lo contrario- la intervención ,
por medio de audiencia normalmente, de los órganos competentes en
materia de actividades clasificadas; aunque estas puedan resultar
afectadas por el instrumento en cuestión (TSJ Baleares 15-4-98 , EDJ
61206 ).
7570 Otorgamiento o denegación de licencias

Ha de atenderse, además de a la norma legal o reglamentaria de
aplicación, al planeamiento urbanístico -general y/o de desarrollo- (nº
7258 s. Memento Urbanismo 2019), pues la conexión entre estas
actividades y el urbanismo es íntima.
La jurisprudencia resalta el carácter primario y condicionante de la
normativa urbanística para el desarrollo de tales actividades, de forma
que la disconformidad del uso o actividad clasificada con la normativa
urbanística es un obstáculo insuperable para la autorización de aquella,
aunque esta reúna los requisitos propios de la disposición o disposiciones
sectoriales (TS 19-6-00, EDJ 21709 ; 20-4-90 , EDJ 4272 ).
De esta forma, procede siempre la denegación , tanto de la licencia de
apertura como de la anterior de actividad, con algunos matices en cuanto
a esta, en los supuestos en los que el plan prohíba o impida el uso
urbanístico de que se trate, en virtud de la clasificación y, especialmente,
de la calificación del suelo -nº 1060 s. Memento Urbanismo 2019- (TS
19-10-98, EDJ 28378 ; 28-9-93, EDJ 8371); sin que sea posible
dispensa de su aplicación (TS 5-7-93, EDJ 6672).
Por ello, la licencia concedida en contra de la normativa urbanística está
viciada de invalidez (TS 16-2-82 , EDJ 783 ).
7571 Otorgamiento de licencias de obras

Las autorizaciones o licencias estudiadas condicionan en ocasiones
frecuentes el otorgamiento de las de obras, de carácter urbanístico.
En caso de que estas se soliciten para la construcción de una edificación

destinada específicamente a un uso constitutivo de actividad clasificada,
la licencia de actividad clasificada autorizando esta debe ser,
normalmente, previa (TS 2-1-96 , EDJ 333 ; 6-11-85 , EDJ 5686 ),
pues prima sobre la de obras (TS 20-4-78 , EDJ 6597 ; 14-2-78; 5-7-
72); procediendo en otro supuesto la anulación de la licencia urbanística
previamente otorgada y la retroacción de actuaciones en el
procedimiento de otorgamiento de esta última -de obras- si no mediase la
previa de actividad clasificada. O, también, la paralización de la obra hasta
tanto no se otorgue esta (generalmente sin demolición, entre tanto, de lo
construido, para evitar la producción de daños de difícil o imposible
reparación).
No así en caso de que la actividad vaya a radicarse en una construcción
preexistente, supuesto en el que no existe tal condicionamiento. Sea
como sea, una licencia urbanística previa no presupone o implica las de
actividad y/o apertura (TS 21-2-83).
Sin embargo, el Tribunal Supremo ha declarado también (TS 3-4-90; 18-
6-90, EDJ 6472 ; 2-10-95, EDJ 6943 ; 17-5-99) que la
interdependencia y orden de prelación entre ambas licencias se
proyecta sobre el principio de una hipotética responsabilidad por el
posible funcionamiento anormal de la Administración en la inobservancia
de la precedencia temporal señalada en el RSCL , al estar establecida
dicha precedencia, principalmente, en interés del particular afectado, a fin
de evitar los gastos de ejecución de una obra de la que no pudiera
obtener la utilidad esperada por no ser susceptible de ser destinada a la
actividad para la que fue proyectada (TS 21-6-99, EDJ 14569 ).
A fin de evitar las antieconómicas consecuencias que supondría la
concesión de una licencia de obras para unos establecimientos destinados
a un tipo de actividad que luego no podría autorizarse, se impone la
coordinación en el otorgamiento de esas dos licencias, al establecerse
que, cuando con arreglo al proyecto presentado, la edificación de un
inmueble se destinara específicamente a establecimiento de
características determinadas, no se concederá el permiso de obras sin el
otorgamiento de la licencia de apertura, si fuese procedente (RSCL
art.22.3 ). Ello no significa que la alteración de la precedencia en el
orden de otorgamiento de esas licencias implique sin más la nulidad de la
licencia de obras concedida antes de haberse obtenido la de apertura,
pues cada una de ellas se ha de examinar conforme a los criterios propios
que, por lo que se refiere a la licencia de obras, son los de la normativa
urbanística que resulte aplicable.
7572 Licencia improcedente

Desde la perspectiva procedimental, si la licencia de actividad clasificada
solicitada al ayuntamiento es improcedente por razones urbanísticas (o
por otras de competencia municipal), no es precisa la continuación del
procedimiento de autorización de esta actividad.
Son innecesarios la incoación, trámite subsiguiente e impulso por el

ayuntamiento, de actuaciones encaminadas a promover la intervención de
la respectiva comisión provincial de servicios técnicos (u órgano
autonómico semejante que en general ha sustituido a aquella) y demás
fases procedimentales propias del expediente (TS 28-3-84; 7-12-76; 28-
5-76).
En conexión con lo expuesto, y al margen del control municipal efectuado
por medio del expediente separado de la licencia de obra, al otorgar o
denegar la de actividad clasificada, el ayuntamiento efectúa un doble
contraste de legalidad de la actuación que se pretende: desde el plano
urbanístico y desde el medioambiental, ambos en unidad de acto y en el
mismo procedimiento (TS 25-9-00, EDJ 33784 ; 26-7-94, EDJ 6212 ;
11-11-93, EDJ 10155 ). Por ello, el impedimento urbanístico excusa de
continuar la tramitación.
7573 La regla general de sujeción de todas las obras y actuaciones que implican
alteración de la realidad física a control preventivo municipal mediante
licencia urbanística, se excepciona o puede excepcionar en dos
supuestos fundamentales:
- aquellos en que se trata de ejecutar obras de ordenación del territorio,
que exceden de lo meramente urbanístico, superando el ámbito
municipal; y
- aquellos otros, frecuentes aunque no necesariamente coincidentes con
el anterior, de obras de interés general ejecutadas por la Administración
del Estado o por una Administración supralocal, que se imponen incluso al
planeamiento urbanístico vigente (LS/92 art.244.2 y diversos preceptos
autonómicos).
Ver al respecto, nº 7082 s. y nº 7172 s. Memento Urbanismo 2019.
Es problema de interés determinar si esa exclusión en sede urbanística
implica también no sujeción a licencia de actividad clasificada o
calificada en los supuestos en los que la obra u actuación puede
considerarse, también, en sí misma o por la actividad que se vaya a
desarrollar en ella, como una de aquellas. Al respecto, hay que tener
presente lo siguiente:
a) La titularidad administrativa de la obra (es decir, su ejecución directa
o indirecta por una persona jurídico-administrativa) no excluye, per se, el
control municipal de actividad clasificada.
b) La condición de ordenación territorial de la actuación tampoco debe
conducir sin más a esta exclusión, salvo precepto sectorial que así lo
establezca (p.e. RDLeg 1/2001 art.116 ).
c) La tramitación de evaluación o informe de impacto ambiental no debe
confundirse con el control local de actividades clasificadas, como regla.
La cuestión se ciñe, por tanto, a aquellas obras u operaciones de
titularidad administrativa que, por su interés general (a lo que equivalen
calificaciones semejantes, como la de «interés autonómico» -TSJ La Rioja
23-4-02-), se someten a un régimen especial caracterizado por su
prevalencia sobre la ordenación urbanística en vigor -que incluso puede
tener que modificarse para conseguir su adecuación a la nueva actuación-

y por su exclusión de control previo municipal por vía de licencia
urbanística.
Pues bien, cabe sostener dos tesis:
1. Este régimen es incompatible con un control preventivo local en sede
de actividades clasificadas, pues supondría tanto como dejar sin efecto el
especial tratamiento urbanístico. Lo que llevaría a afirmar que la licencia
de actividad clasificada (licencias de establecimiento, actividad) no es
exigible en estos supuestos, sin perjuicio de que la entidad local controle
la actividad desarrollada por medio de un control posterior continuado,
pudiendo incluso imponer medidas correctoras.
2. La diversidad sectorial del urbanismo y las actividades clasificadas o
calificadas llevan a dar un tratamiento distinto a uno y otras. De forma
que la no sumisión a la licencia municipal de obras no impide la sumisión a
la de actividad clasificada, aunque por esta vía puedan controlarse
algunos aspectos de incidencia en lo urbanístico, como por ejemplo, la
ubicación y distancias (D 2414/1961 art.4 ). Esta última es la postura
asumida por TSJ La Rioja 23-4-02.
Precisiones
En relación con esta cuestión, las leyes urbanísticas de la Comunidad de Madrid y

Extremadura, integran los regímenes de licencias urbanísticas y de actividades
clasificadas (L Madrid 9/2011 art.155; L Extremadura 15/2011 art.178 -esta
también en relación con la evaluación de impacto ambiental).
7574 Usos fuera de ordenación

La condición de una actividad o uso como ordenado o fuera de
ordenación desde la perspectiva urbanística es independiente de la
aplicabilidad al mismo y a su desarrollo del régimen de actividades
clasificadas (TSJ Asturias 12-12-01).
7575 Instalaciones o edificaciones en suelo no urbanizable o rústico

En caso de instalaciones o edificaciones en suelo no urbanizable o rústico
(nº 2389 s. Memento Urbanismo 2019) sujetas al procedimiento doble
de autorización autonómica previa y licencia posterior, que estén, a su
vez, afectadas por la normativa estatal o autonómica de actividades
clasificadas, es preciso que aquellas se sometan a los requisitos de esta en
el momento de otorgamiento de la licencia urbanística, no en el previo de
la autorización autonómica (TS 15-7-99, EDJ 14531 ; 26-6-98 , EDJ
2312 ).
7577 Licencias paralelas y concurrentes

En todo caso, es principio general que en supuestos de actividades
sujetas a licencias paralelas y concurrentes, la intervención de la
autoridad sectorial no limita la competencia de la autoridad municipal
competente para el otorgamiento de la licencia para actividad clasificada
(TS 11-7-80) y para el control posterior, sin que la existencia de

autorización sectorial pueda servir de base para negar al respectivo
ayuntamiento su facultad de clausurar o precintar el establecimiento,
industria o elementos de ella que funcionen al margen de la licencia de
actividad clasificada. De igual modo, las autorizaciones estatales
autonómicas sectoriales, no sustituyen a la licencia de actividad
clasificada, generalmente municipal.
En general, las autorizaciones sectoriales -p.e. en materia de policía de
aguas, de costas, de patrimonio histórico, de minas- han de ser previas a
la municipal de actividad clasificada (TS 16-5-79 , EDJ 5452 ; 5-12-78),
o cuando menos, condicionarse la eficacia de esta a la obtención de
aquellas (TS 1-6-79).
Para evitar discrepancias, alguna legislación autonómica (D Canarias
86/2013 art.69 ) declara determinadas actividades exentas de los
instrumentos de intervención municipal previa por hallarse sujetas a un
acto de habilitación previo en cuyo procedimiento se inserta un régimen
de control igual o superior. En estos supuestos, la intervención previa
aplicable ha de entenderse implícita en la resolución que ponga fin al
procedimiento de habilitación previa al que se encuentren sujetas las
referidas actividades según su normativa sectorial, y la competencia que,
en materia de actividades clasificadas, corresponde a los ayuntamientos
se entenderá sustituida por la emisión del informe municipal previo y
preceptivo que haya de emitirse en dicho procedimiento sobre la
adecuación de la actividad a las ordenanzas e instrumentos de
planeamiento, cuyo contenido, de ser desfavorable o imponer
condicionantes, será vinculante para la autoridad competente para
resolver sobre la habilitación de la actividad.
De acuerdo con todo ello, la obtención previa de alguna o algunas
autorizaciones precisas concurrentes no implica o impone el necesario
otorgamiento de las restantes. Unas y otras, en función de los supuestos,
pueden operar recíprocamente como condición necesaria, pero no
suficiente para sus respectivas concesiones.
7579 Transgresión del régimen jurídico de las actividades clasificadas

Las medidas que puedan adoptarse ante situaciones de transgresión del
régimen jurídico de las actividades clasificadas -clausura de
establecimientos, suspensión total o parcial de actividad, traslado de
instalaciones (TS 4-10-91, EDJ 9365 ), demoliciones, precinto de
maquinaria y otras medidas semejantes- no constituyen siempre
manifestación de la potestad sancionadora, sino que pueden responder a
tres conceptos: sanción, medida cautelar o reparación del orden
infringido, con las inherentes consecuencias en sede de su régimen
jurídico (TS 4-10-61; TSJ Cataluña 25-2-97).
Por ejemplo, no es precisa fase procedimental separada de instrucción
en supuestos diversos a la sanción, sin perjuicio de la posible -o incluso
imperativa- incoación de expediente sancionador (TSJ Aragón 23-6-00,

EDJ 38015 ).
Precisiones
La comisión de infracciones de orden público en el desarrollo de la actividad

clasificada (por ejemplo, incumplimiento de horarios por parte de titulares
discotecas), no afecta a la validez ni permite revocar las licencias de actividad y
apertura otorgadas, sin perjuicio de que en sede de orden público y policía (LO
4/2015 ), se corrijan y sancionen aquellas, pudiendo conducir incluso al cierre o
suspensión. Pero, en todo caso, no por lesión del bien jurídico protegido por el D
2414/1961 o normas equivalentes, sino por otras causas.
7581 Diferenciación entre medida cautelar y sanción

(TS 23-10-00, EDJ 37525 )
En general, los criterios de diferenciación medida cautelar-sanción, son

los siguientes:
a) Para que sea cautelar, la medida -fundamentalmente, cierre del
establecimiento o suspensión del mismo- debe quedar necesariamente
supeditada a la corrección de los defectos o al cumplimiento de los
requisitos exigidos por razones de sanidad, higiene o seguridad, de forma
que observados estos ha de levantarse la suspensión o cierre. Sin
perjuicio de que la no atención a lo exigido, corrección de los defectos o
cumplimiento de los requisitos precisos, pueda conducir posteriormente a
la imposición de sanción (TS 19-11-97, EDJ 10188 ).
b) Los efectos o el riesgo para la sanidad, higiene o seguridad derivados
del establecimiento o actividad de que se trate han de ser de suficiente
entidad como para justificar una medida precautoria de suspensión, de
forma que su adopción no resulte desproporcionada.
c) La resolución administrativa que acuerda la suspensión provisional
debe reflejar, de forma explícita o implícita, la naturaleza preventiva o la
finalidad de evitación del daño.
Precisiones
Es más confuso distinguir en la jurisprudencia -en este campo- la potestad

reparatoria de la punitiva. Pero en general, ha de atenderse a la finalidad bien de
restauración del orden infringido, en el primer caso, bien represiva, en el segundo.
Son siempre sanción: la multa, la privación definitiva de licencia (D 2414/1961
art.38 ).
También la retirada temporal de esta, salvo que se configure como cautelar entre
tanto no se corrija cierta situación de hecho.
7583 Competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora

(D 2414/1961art.6 , 36 a 38 )
Corresponde a los alcaldes, con sujeción a los siguientes requisitos

procedimentales (además de los comunes a todo expediente
sancionador):
- requerimiento al titular, administrador o gerente de la actividad;

- otorgamiento de plazo para la corrección de las deficiencias
comprobadas;
- visita de inspección, efectuada necesariamente por funcionario técnico
(TS 22-9-95 , EDJ 5115 ), sin que baste cualquier funcionario o persona
al servicio de la Administración; y en la medida de lo posible, en presencia
del interesado (TS 19-1-96 , EDJ 324 ) que haga constar las deficiencias
no corregidas, con adopción motivada, en su caso, de un segundo e
improrrogable plazo; y
- resolución sancionadora, previas la comprobación precisa y previa
igualmente audiencia al interesado.
Lo imperativo de respetar tales normas procedimentales se ha sostenido
por la jurisprudencia constantemente, que justifica su especial exigencia
en que, al mediar un control administrativo previo (licencia), las medidas
sancionadoras son consecuencia de una ilicitud sobrevenida por el
incumplimiento de las medidas correctoras, que si bien puede dar lugar,
incluso, al cierre definitivo y retirada de la licencia, exige para ello el
oportuno requerimiento con otorgamiento de plazo para la adopción de
las medidas ordenadas para la desaparición de las causas de molestia,
insalubridad, nocividad o peligro (TS 11-11-75; 14-10-80 , EDJ 14835 ;
19-1-96 , EDJ 324 ).
En alguna ocasión se ha admitido la comprobación efectuada por
funcionario no técnico, que emplea in situ aparatos técnicos. P.e:
medición de ruidos por policía municipal (TS 22-9-95 , EDJ 5115 ).
También es competencia del alcalde la adopción de medidas cautelares y
reparatorias.
En caso de falta de ejercicio de estas competencias, es posible la
subrogación de autoridad superior -autonómica.
7585 Principio de máximo favorecimiento de la actividad

(RSCL art.6 )
Los actos de intervención de las entidades locales son congruentes con

los motivos y fines que los justifiquen, y, si son varios los medios posibles,
hay que atender con preferencia al menos restrictivo de la libertad
individual. Esto se manifiesta en lo siguiente:
a) La calificación que se otorgue ha de ser, dentro de tipología
reglamentaria, y siempre con la adecuada protección del bien jurídico
amparado, la menos restrictiva de la indicada libertad (TS 30-7-87 , EDJ
6186 ).
b) La denegación de licencia es improcedente si la salvaguarda del medio
ambiente y demás bienes protegidos por esta técnica puede conseguirse
con la imposición de ciertas medidas correctoras.
c) La clausura de establecimientos o demolición de construcciones,
paralización, etc., solo se acuerda en caso de que no sea posible la
legalización o de que, previo requerimiento al interesado, no se haya
procedido a ella (TS 27-3-84).
Igualmente, no procederá aquella si la restitución del orden infringido

puede alcanzarse con la implantación de determinadas medidas
correctoras previas (TS 23-10-98, EDJ 28477 ).
7587 Control de legalidad

El control de la legalidad de los actos que autorizan las actividades
clasificadas debe efectuarse tomando en consideración el contenido del
acto administrativo en relación con el del proyecto en atención al cual se
dicta el mismo, no las alteraciones o modificaciones actuales o
potenciales del citado proyecto (posteriores al momento de su
impugnación), pues en caso contrario se estaría privando a los justiciables
de la revisión de la legalidad del acto solicitada. Esta regla, de aplicabilidad
general a la revisión de los actos administrativos es especialmente intensa
en el caso de actividades en estudio, dada la trascendencia social y
medioambiental de las mismas (TSJ La Rioja 18-5-01).
7589 Defecto y falta de licencia

El defecto de licencia, por no haberse solicitado o por haber sido
denegada tras la oportuna solicitud, convierte a la actividad en
clandestina (TS 13-7-00, EDJ 32762 ), lo que da lugar a su clausura o, si
es posible, legalización -previo requerimiento-, con independencia del
tiempo transcurrido en la clandestinidad (TS 13-2-98, EDJ 1371 ).
Acordar tal medida es un deber para la Administración pública
competente (TS 5-11-96, EDJ 8070 ; 26-3-90 , EDJ 3355 ; TSJ
Extremadura 18-12-00 , EDJ 113270 ). Asimismo, aquella carencia
excluye cualquier derecho adquirido y eventual título para exigir
indemnización (TS 30-6-83).
Por otra parte, la falta de licencia no puede suplirse por el transcurso del
tiempo (TS 29-9-00 , EDJ 33825 ; 13-6-83 , EDJ 3517 ; 25-6-81 , EDJ
5833 ; 7-2-78 , EDJ 4150 ), sin que tenga efecto sanatorio o
convalidante alguno el conocimiento, incluso la tolerancia, de la situación
de hecho por parte de la Administración (TSJ País Vasco 11-5-00, EDJ
30948 ).
Tal pasividad no equivale al otorgamiento de la correspondiente
autorización legalizadora de la actividad.
Tampoco tiene efecto sanador alguno el consentimiento de los vecinos
(TS 18-11-92, EDJ 11402 ).
Precisiones
El requerimiento de legalización es un acto de mero trámite no recurrible

autónomamente (TSJ Murcia 10-11-99 , EDJ 81027 ).
7591 Clausura de establecimiento

(D 2414/1961 art.36 )
En relación con la clausura de establecimientos en los que se desarrollen

estas actividades, la jurisprudencia resalta que ha de diferenciarse entre
dos supuestos (TS 22-5-93, EDJ 4839 ; 28-11-88 , EDJ 9373 ; 28-9-
87 , EDJ 6750 ; 4-10-86 , EDJ 6053 ):
a) El primero, que concurre en el caso de existencia de licencia previa. Al
existir esta, ha habido un control anterior de la Administración por lo que
ha de seguirse la tramitación recogida en los artículos citados del D
2414/1961 (nº 7551 ), aunque los mismos se dilaten en el tiempo. La
clausura es consecuencia de que la actividad inicialmente correcta, que
con carácter sobrevenido deja de ajustarse a las exigencias del interés
público.
b) El segundo supuesto, actividad desarrollada sin licencia, implica
ausencia de control previo de la Administración, por lo que la clausura
puede acordarse sin más que acreditar la inexistencia de licencia. Siempre
con la audiencia previa del interesado, por aplicación del carácter
contradictorio del procedimiento administrativo (nº 3725 s. ), a efectos
de respetar el derecho de defensa del interesado.
No obstante, si por disposición autonómica se establece alguna norma
contraria de preferente aplicación, ha de atenderse a la misma en primer
término.
Precisiones
La medida de clausura puede acordarse como cautelar , necesariamente transitoria

hasta que se confirme o levante, o como sanción, supuesto en el que no tiene que
someterse a plazo. En este caso, la reanudación solo puede tener lugar previa
licencia y, en su caso, autorizaciones ambientales precisas (TSJ Murcia 25-9-02, EDJ
53199 ).
3. Cuestiones procedimentales
7595 En los procedimientos de otorgamiento de la licencia, al menos los sujetos

al D 2414/1961 , son precisos el emplazamiento y la notificación a los
vecinos inmediatos o, al menos, próximos del lugar donde se ha de
desarrollar la actividad, bajo pena de nulidad de pleno derecho del acto
dictado (TS 9-12-99, EDJ 42625 ; 25-5-99 , EDJ 38627 ; 21-10-98,
EDJ 28448 ). No obstante, la falta de dicha comunicación no implica la
nulidad de actuaciones cuando no se ha producido indefensión (TS 30-3-
81 , EDJ 6591 ; 24-3-77; 18-11-76).
La información vecinal solo es válida, como regla, si se entiende personal
e individualmente con cada vecino (TS 16-6-82; 22-12-78), aunque
podría darse por suficiente, en función de las circunstancias, si va dirigida
a la comunidad de propietarios (TS 13-12-82), ya se entienda con el
representante de la misma o con un vecino que reciba efectivamente la
notificación.
Por otra parte, la apertura de información pública no es bastante, en

principio para suplir la omisión de este trámite (TS 26-5-80 , EDJ
12847 ).
Precisiones
No obstante el trámite citado, la oposición del vecindario no es un factor

determinante para la denegación de la autorización solicitada, pues los vecinos no
desempeñan una función arbitral en la solución del conflicto de intereses planteado
(TS 12-12-83, que considera ilegal la denegación de licencia de actividad clasificada
fundada principalmente en el criterio vecinal; TSJ Asturias 3-12-99, EDJ 50461 ).
7597 Competencia para el otorgamiento de las licencias de actividades

clasificadas
Corresponde a los ayuntamientos, mientras que la calificación de la
actividad se efectúa por las tradicionales comisiones provinciales de
servicios o de los órganos actuales equivalentes (comisiones de
actividades clasificadas, provinciales de medio ambiente o semejantes).
El valor de tal calificación, sino vinculante, sí es preponderante (TS 25-
11-83). En cambio, los informes de estas comisiones no vinculan como
regla a los ayuntamientos, salvo cuando el informe requerido para el
establecimiento de industria molesta o insalubre sea desfavorable (TS 27-
1-99, EDJ 1042 ; 16-7-82; 30-6-80 , EDJ 12881 ; a salvo de
disposición autonómica en contrario), si bien se ha destacado
habitualmente su carácter relevante.
La omisión del mismo no es, sin embargo, siempre considerada vicio de
anulabilidad (TS 30-3-81 , EDJ 6591 ), salvo que vaya acompañada de
otros vicios procedimentales, como la ausencia de información vecinal (TS
9-12-99, EDJ 42625 ).
Respecto del régimen vigente de la falta de resolución expresa y silencio,
ver nº 2325 .
Precisiones
1) Los dictámenes citados no son susceptibles de impugnación autónoma, al ser

meros actos de trámite simples (TS 19-6-96, EDJ 5810 ; TSJ Galicia 10-12-98 ,
EDJ 37305 ).
2) Es relativamente frecuente la suscripción de convenios entre las comunidades
autónomas (todas ha asumido competencia y recibido transferencia en la materia) y
ayuntamientos de cierta entidad, en cuya virtud se tramita en su integridad ante la
instancia local el procedimiento de concesión de autorizaciones y licencias relativas a
actividades clasificadas.
3) En materia de silencio administrativo (nº 2325 ), la jurisprudencia ha sostenido
reiteradamente que, con anterioridad a la derogada L 30/1992 , el RDL 1/1986
resultaba inaplicable a las licencias sobre actividades clasificadas (TS 10-10-00, EDJ
34278 ; 16-1-96 , EDJ 194 ; 10-11-95 , EDJ 6424 ; 4-4-95 , EDJ 1693 ; 13-
4-93, EDJ 3521 ).
7599 Autorización ambiental integrada

RDLeg 1/2016 art.9 s. ; RD 509/2007 ; Dir 96/61/CE ; 1999/13/CE )
Esta autorización es la resolución del órgano autonómico competente de

la comunidad en la que se ubique la instalación, por la que se permite, a
los solos efectos de la protección del medio ambiente y de la salud de las
personas, explotar la totalidad o parte de una instalación, bajo
determinadas condiciones destinadas a garantizar que la misma cumple
con el RDLeg 1/2016 .
Las instalaciones sujetas son fundamentalmente las emisoras de
productos nocivos a la atmósfera, aguas y suelos (RDLeg 1/2016 Anexo
I ).
El procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental
integrada sustituye al expediente para el otorgamiento de la licencia
municipal de actividad clasificada (o al medio de intervención que pueda
establecerse), salvo en lo referente, si ha lugar, a la resolución definitiva
por la autoridad municipal. A estos solos efectos, aquella autorización
será, en su caso, vinculante para la autoridad local cuando implique
denegación de licencias o, en general, del ejercicio de la actividad o
imposición de medidas correctoras, así como en lo referente a cuestiones
medioambientales. Esta regla se entiende sin perjuicio de lo establecido
en las normas autonómicas sobre actividades clasificadas que sean de
aplicación.
7601
Precisiones
1) Algunas comunidades autónomas han incorporado y adaptado a sus

ordenamientos el contenido de la norma expuesta (p.e. L Cantabria 17/2006 ; D
Cantabria 19/2010 , DLeg Asturias 1/2004 art.45 bis ; D Asturias 278/2007
art.125 ; D Canarias 182/2006 ; L Andalucía 7/2007 art.27 ; D Andalucía
356/2010 ; D Extremadura 81/2011 ; L Murcia 4/2009 ; entre otras
disposiciones).
2) La autorización analizada puede integrarse procedimentalmente, en función de la
concreta norma de aplicación y en sus términos, con la licencia municipal de
apertura -en menor medida con la de obras-. En general, en el seno del expediente
de otorgamiento de esta licencia ha de incorporarse aquella, bien por el solicitante o
remitida por la Administración autonómica.
Sobre la aplicación del principio de eficacia, y las reglas de conservación del acto
administrativo y subsanación (LPAC art.38 ) en relación con irregularidades
procedimentales respecto de la autorización ambiental integrada y otros títulos
habilitantes, es muy interesante CJAE Dict 170/2010.
3) En el supuesto de industrias o instalaciones industriales que requieran
autorizaciones sustantivas -como la evaluación de impacto- de competencia estatal-
al margen de la autorización ambiental integrada autonómica-, se desarrolla el
procedimiento en la forma establecida en RD 509/2009 art.11 s., mediante
integración de trámites. En caso de actividades sometidas a declaración responsable
o comunicación, la tramitación es semejante a la prevista en los supuestos de
autorización previa, efectuándose la evaluación de impacto y obteniéndose la
autorización ambiental integrada con anterioridad a la presentación de la declaración
responsable o comunicación, a la que se adjuntarán aquellas (RD 507/2009 art.13
bis). Se prevé igualmente tramitación electrónica (RD 507/2009 disp.adic.3ª).
4) Es muy relevante la L 26/2007 de responsabilidad medioambiental . Con
arreglo a ella, todas las actividades sujetas a autorización ambiental integrada, entre
otras, se someten al régimen de garantía financiera obligatoria, a menos que se
desarrollen por la Administración estatal, local o, en su caso y de acuerdo con la
respectiva norma autonómica, por las comunidades autónomas. La aplicación
efectiva de este régimen se determinará por orden del ministerio del ramo de medio
ambiente, aprobada no antes de 30-4-2010 (L 26/2007 art.3 , disp.final 4ª y
anexo III ).
7603 Silencio administrativo y licencias de actividades clasificadas

El régimen del D 2414/1961 tiene carácter especial respecto del
general de la LPAC y del común de licencias del RSCL. Tiene que
valorarse a la luz de la legislación vigente en la actualidad, por lo que es
discutible que pueda considerarse en vigor. Conforme al mismo, para que
pueda operar el silencio positivo en este campo se requiere:
- que la solicitud se haya deducido correctamente y sea conforme al
ordenamiento;
- que transcurran 4 meses desde la presentación regular de la misma sin
notificación de resolución;
- que se denuncie la mora ante el ayuntamiento y ante el órgano
competente de la Administración autonómica (denuncia doble);
- que transcurran otros 2 meses desde entonces (TS 26-3-01, EDJ
12209 ; 4-7-95 , EDJ 4534 ; 19-11-90 , EDJ 10497 ).
4. Emplazamiento y distancias
7605 La ubicación de centros, establecimientos o locales, destinados a las

actividades clasificadas se efectúa de conformidad con el planeamiento
urbanístico y con las ordenanzas locales y, en defecto de ambos, por
decisión del órgano autonómico competente, atendiendo a las
circunstancias e informes técnicos precisos. Dicha regla de sujeción a la
distancia fijada por el plan o las ordenanzas, admite excepciones:
1) Para industrias molestas, siempre que se adopten medidas que
aseguren elementos correctores que garanticen la evitación de molestias
al vecindario.
2) Para industrias fabriles insalubres, nocivas y peligrosas, previo
informe favorable del órgano autonómico que haya sustituido a la extinta
comisión provincial de servicios técnicos, en supuestos excepcionales;
adoptándose en el caso de industrias peligrosas, necesariamente, medidas
de máxima seguridad.
Cierta doctrina jurisprudencial propone revisar el concepto de industria
fabril, a los efectos de fijar el régimen de distancias derivados del D
2414/1961 art.4 . Según esta, debe interpretarse ampliamente, sin
dejarlo reducido a la actividad que emplea maquinaria para transformar o
elaborar productos ofrecidos al público. De esta forma, cualquier
actividad que suponga un tratamiento industrializado de los elementos
que constituyen su objeto comercial puede tener esta consideración (TS
2-7-01, EDJ 30133 , en relación con actividad avícola). En este sentido,
también: TS 5-12-00, EDJ 43368 ; 23-3-00, EDJ 10874 ; 14-12-98 ,
EDJ 28327 .
Precisiones
Se prohíbe el emplazamiento de corrales, establos, vaquerías, etc., en el casco

urbano de poblaciones de 10.000 habitantes o más, que no sean esencialmente
agrícolas o ganaderas.
7607 Industria fabril

Se considera industria fabril o manufacturera la orientada a primeras o
posteriores transformaciones de productos naturales y su posterior
envasado y transporte, por oposición a las industrias comerciales, que se
orientan a la producción de los intercambios (TS 18-6-99, EDJ 14568 ).
La distancia de 2.000 metros es también aplicable a plantas de residuos y
vertederos (TS 18-4-90 , EDJ 4193 ; 17-7-95, EDJ 5812 ), y en
general, a toda actividad peligrosa, sea o no fabril stricto sensu.
En todo caso, las industrias fabriles que puedan considerarse como
insalubres o peligrosas se emplazan al menos a una distancia de 2.000
metros del núcleo más próximo de población agrupada. Esta distancia se
impone al planeamiento (TS 18-6-94) y es también reductible, según el
criterio de la comisión provincial de servicios técnicos, u órgano
equivalente, en casos excepcionales (TS 29-5-80 , EDJ 12796 ; 23-2-
81 , EDJ 5990 ; TSJ Asturias 3-5-00 , EDJ 30972 ).
Precisiones
1) Los mataderos no son industrias fabriles (TS 16-5-90 , EDJ 5151 ). Asimismo,
en algunas ocasiones se ha rechazado la aplicación de tales distancias a granjas de
ganado, negando que puedan considerarse industrias fabriles (TS 16-3-98, EDJ
1940 ; 10-2-87 , EDJ 1094 ).
2) La distancia expuesta no es norma básica y puede excepcionarse en disposición
autonómica. Por ejemplo, no es de aplicación en Asturias.
7608 Reducción
Para que proceda la reducción es precisa motivación concreta y
absoluta excepcionalidad, sin que sean admisibles interpretaciones
extensivas. Además, se exige motivación exhaustiva en los supuestos de
autorización de instalaciones fabriles potencialmente peligrosas a menor
distancia de la indicada (TS 28-3-00, EDJ 8560 ), haciendo evaluación
concreta en tal caso de la eliminación de riesgos y molestias derivadas de
la actividad (TS 9-4-85; 19-6-84; 23-2-81 , EDJ 5990 ).
7610 Distancias
En relación con las distancias, respetando las mínimas salvo los
extraordinarios casos de reducción (nº 7608 ), se reconoce una
discrecionalidad municipal para exigir en cada caso las condicionantes de
la licencia, como parte de las medidas correctoras que hayan de
imponerse (TS 28-10-80 , EDJ 14916 ).
También se ha afirmado que estas distancias, por su finalidad, han de ser
valoradas con cierta flexibilidad (TS 13-7-88 , EDJ 6212 ; TSJ Burgos
14-1-00 , EDJ 32091 ).
7612 Actividades particulares en zonas de dominio público

Toda instalación, apertura o puesta en funcionamiento de instalaciones o
actividades particulares en zonas de dominio público, susceptibles de
producir incomodidades o de alterar las condiciones normales de
salubridad e higiene del medio ambiente o que impliquen riesgos graves
para personas y bienes, requiere previa licencia intervenida por el órgano
autonómico competente (que haya sustituido a la desaparecida comisión
provincial de servicios técnicos), sin perjuicio de las demás concesiones,
autorizaciones y licencias que procedan.
5. Tipología
(D 2414/1961 art.3 ; L Baleares 8/1995 art.14 )
7615 La calificación de las actividades analizadas puede hacerse en cuatro

grupos:
• Actividades molestas: las que generen incomodidades a causa de los
ruidos o vibraciones que produzcan, o por los humos, gases, polvos en
suspensión u olores que de ellas emanen (TS 10-6-96 , EDJ 4579 ).
• Actividades insalubres: las que den lugar a desprendimiento o
evacuación de productos que puedan resultar directa o indirectamente
perjudiciales para la salud humana.
• Actividades nocivas: aquellas que pueden afectar a la riqueza forestal,
pecuaria, piscícola o animal.
• Actividades peligrosas: las consistentes en manipulación de sustancias
susceptibles de generar explosión o combustión.
Precisiones
El nomenclátor , sea estatal o el contenido en algunas disposiciones autonómicas, de

estas actividades no es exhaustivo o numerus clausus sino meramente enunciativo
(TS 31-1-00 , EDJ 972 ; 27-6-92, EDJ 6975 ; 25-2-91; TSJ Cantabria 2-5-00 ,
EDJ 113415 ; TSJ Asturias 3-5-00, EDJ 30972 ; 17-7-98, EDJ 19456 ).
7617 Actividades molestas

Pueden ser tales:
- taller de óptica (TS 20-9-00, EDJ 33138 );
- terraza de establecimiento de bebidas (TS 4-5-00, EDJ 7922 );
- quioscos al aire libre para tal fin (TS 25-1-00, EDJ 943 );
- planta dosificadora de hormigón (TS 9-12-99, EDJ 42625 );
- mercado alimentario (TS 14-7-95 , EDJ 4176 );
- café-concierto (TS 27-2-96 , EDJ 745 );
- instalación de aparatos de refrigeración en caso de que emitan ruido
elevado en edificios residenciales (TS 16-12-99, EDJ 42798 );
- urinarios públicos (TS 15-6-99, EDJ 20825 );
- restaurantes (TS 19-10-98, EDJ 28378 ), aunque no necesariamente y
por sí solos los bares o cafés (TS 29-9-82);
- panaderías (TS 9-6-98, EDJ 6602 ; 29-1-85 -según esta, igualmente

insalubres-);
- talleres fotográficos, no meros estudios de fotografía (TS 30-1-98, EDJ
474 );
- hoteles (TS 13-12-97 , EDJ 10208);
- granjas (TS 8-10-97, EDJ 5959 -frecuentemente también insalubres-);
- granjas porcinas (TS 3-3-87 , EDJ 1727 ; e insalubres y nocivas);
- estercoleros (TS 3-3-97 , EDJ 2435 -también insalubres-);
- vertederos (TS 4-6-96 , EDJ 6121 -también insalubres-);
- gimnasios (TS 27-2-96 , EDJ 725 ). En contra, TS 24-2-87 , EDJ
1517 ;
- depósitos de fermentado y almacenamiento de vinos (TS 2-1-96 , EDJ
333 );
- granjas de visones (TS 28-2-95 -también nocivas-);
- plantas de tratamiento de residuos (TSJ La Rioja 18-5-01 -y nocivas-);
- talleres de reparación de vehículos (TS 20-4-93, EDJ 3722 );
- almacenes de frutas (TS 23-3-93, EDJ 2874 );
- fábricas de hielo (TS 27-6-92, EDJ 6975 );
- fábricas de piensos (TS 15-11-91, EDJ 10863 );
- depuradoras de aguas residuales (TS 4-10-91, EDJ 9365 -e
insalubres-);
- bancos (TS 22-9-90 , EDJ 8533 ; en contra, 17-10-89);
- tanatorios y velatorios (TS 12-12-00 , EDJ 50183 ; 20-10-88);
- picaderos (TS 10-11-87 , EDJ 8166 );
- cocederos de marisco (TS 30-9-86 , EDJ 5921 );
- centros de enseñanza (TS 27-9-87). En contra, TS 4-6-79 , EDJ 4593 ;
- desguaces (TS 4-2-85 , EDJ 701 ). En contra TS 1-10-86 , EDJ 5971 ;
- almacenes de materiales de construcción (TS 4-2-02, EDJ 1800 );
- residencia tercera edad (TSJ Baleares 3-4-01 , EDJ 98840 );
- carpas de carácter lúdico de temporada estival (TSJ Sevilla 29-3-01 ,
EDJ 99043 );
- casas de acogida (TSJ Cataluña 25-4-02).
7619 Actividades insalubres

Pueden serlo:
- aprisco de ganado lanar (y molesta; TS 13-7-00, EDJ 32762 );
- almacenes de pinturas (y molesta; TS 13-6-00, EDJ 21649 );
- vaquerías (también molesta; TS 7-11-97 , EDJ 57478 ) y explotaciones
ganaderas (TSJ Valladolid 25-4-05, EDJ 70339 ; 16-2-04, EDJ
107666 );
- industrias de curtidos e instalaciones depuradoras de las mismas (TS
1-10-97, EDJ 5956 ; 28-10-83);
- construcción de fosa séptica (TS 21-11-89 , EDJ 10396 );
- vertidos de aguas residuales (TS 15-12-88 , EDJ 9860 );
- plantas de obtención y triturado de cal y dolomía (también molestas y
nocivas; TS 23-3-83);
- balsas de lodos industriales (TS 23-4-81 , EDJ 6177 );

- fabricación de poliestireno expandido (TS 14-6-02, EDJ 25958 );
- horno para incineración de restos mortuorios (y molesta, TSJ Burgos
4-12-09, EDJ 315636 );
- aparcamiento-garaje (y molesta y peligrosa; TS 26-5-80, EDJ 12847 ;
TS 15-7-98, EDJ 20811 );
- actividad derivada del funcionamiento de las antenas de telefonía móvil
(TSJ Aragón 11-6-04, EDJ 141481 ; 8-6-04, EDJ 141450 ).
Precisiones
No lo son las catas y realización de estudios mineros (TS 12-4-00, EDJ 5659 ).
Tampoco la actividad de transporte de energía eléctrica (TSJ Madrid 8-1-03, EDJ
25991 ), o la de explotación de ciertos animales domésticos -perrera- (TSJ Burgos
1-9-00, EDJ 58525 ).
7621 Actividades nocivas

Podemos enumerar, sin carácter exhaustivo:
- fábricas de producción de plástico, no aquellas que lo empleen
meramente como materia prima (TS 30-6-80 , EDJ 12881 );
- granjas porcinas;
- plantas de tratamiento de aceituna (y molesta; TSJ Sevilla 20-6-00, EDJ
45757 ).
7622 Explotaciones de ganado porcino en régimen intensivo

(RD 324/2000 disp.adic.2ª )
Hay que destacar, con carácter de norma básica, lo siguiente:

1) La distancia mínima entre explotaciones porcinas, así como entre estas
y otros establecimientos o instalaciones que puedan constituir fuentes de
contagio es de un kilómetro entre explotaciones con capacidad de entre
120 y 864 unidades de ganado mayor -UGM-, entre sí y respecto de
explotaciones con capacidad hasta 120 UGM; respecto de los cascos
urbanos, lugares de enterramiento de cadáveres animales, así como
respecto de instalaciones centralizadas de uso común para tratamiento de
estiércoles y basuras municipales.
2) La distancia anterior se eleva a dos kilómetros cuando se trate de
explotaciones especiales (fundamentalmente, de selección, reproducción,
inseminación y cuarentena).
3) Las explotaciones con capacidad hasta 120 UGM deben distar entre sí
al menos 500 metros. Igualmente deben guardar las distancias expuestas
en los apartados 1, 4 y 5, respecto de cascos urbanos, lugares de
enterramiento de cadáveres municipales o privadas, instalaciones
centralizadas de uso común para tratamiento de estiércoles,
explotaciones de grupo especial (dos kilómetros).
4) Los mataderos, industrias cárnicas, mercados, establecimientos de
transformación y eliminación de cadáveres y centros de concentración se
sujetan al tratamiento de las explotaciones de grupo especial: dos

kilómetros.
5) Los centros de concentración de animales vivos a efectos de comercio
(RD 434/1990 ), distarán 3 kilómetros al menos de cualquier
explotación de ganado porcino, así como de industrias, cascos urbanos y
de las instalaciones señaladas en el apartado 4).
6) En todas las explotaciones, las edificaciones, incluidas las instalaciones
para tratamiento de estiércoles, deben situarse a 100 metros como
mínimo de las vías públicas importantes (ferrocarriles, autopistas,
autovías, carreteras de la red nacional), así como a 25 metros de cualquier
otra vía pública.
7) Los núcleos de reproducción porcina, cuya autorización corresponde a
las comunidades autónomas, distan entre sí al menos un kilómetro.
8) No obstante lo dicho en los apartados 1, 2 y 3, pueden autorizarse
explotaciones porcinas con capacidad no superior a 33 UGM en áreas de
producción porcina y en entidades locales inferiores a 1.000 habitantes,
a condición de que las explotaciones se incorporen a un área de defensa
sanitaria (RD 1880/1996 ). En cualquier caso, estas explotaciones
distarán al menos 500 metros de cualquier otra de hasta 120 UGM, 100
metros de cualquiera con capacidad de 120 a 864 UGM, 2.000 metros
respecto de las especiales (e instalaciones expuestas en el apartado 4) y
3.000 metros respecto de centros de concentración.
9) Las comunidades autónomas pueden modular las distancias mínimas
establecidas, sin que la reducción supere nunca el 20%, en atención a
medidas complementarias y caracteres de la zona.
10) Las instalaciones porcinas en régimen extensivo se regulan por el RD
1221/2009 . A las instalaciones creadas tras esa fecha, les son de
aplicación las distancias expuestas en los apartados 1) a 5) anteriores.
Igualmente, sus instalaciones permanentes se someten al régimen de
mínimos del apartado 6).
Precisiones
Ejemplo de norma autonómica de desarrollo de la precedente lo constituye el D

Aragón 94/2009 , por el que se revisan las directrices sectoriales de ordenación de
actividades e instalaciones ganaderas, aprobadas por D Aragón 200/1997 ;
también, el D Cataluña 40/2014 , de ordenación de explotaciones ganaderas.
7624 Actividades peligrosas

Pueden serlo:
- canteras (TS 29-9-00 , EDJ 33825 );
- instalaciones de fabricación de áridos (TS 13-6-83 , EDJ 3517 );
- aquellas que impliquen el empleo manejo de explosivos, tanto con
carácter principal como instrumental o accesorio (TS 31-1-00 , EDJ
972 ; 8-3-96 , EDJ 868 );
- surtidores de combustible, incluso para usos particulares (TS 2-12-98 ,
EDJ 34402 );
- estaciones de servicio (y molestas; TS 24-9-84);

- fábricas de ciertos productos químicos (TS 12-12-98, EDJ 34274 );
- estaciones de regulación y control de suministro de gas (TS 16-7-97,
EDJ 6277 );
- almacenes de bombonas de butano (TS 22-3-83 , EDJ 1863 );
- garajes (TS 3-10-88 , EDJ 7631 ; TSJ Castilla-La Mancha 13-7-99 , EDJ
80893 );
- planta de tratamiento de gases derivados del petróleo (TS 28-10-88 ,
EDJ 8497 );
- fábricas de insecticidas (TS 30-9-85);
- instalaciones de propano (TS 10-4-84);
- emplazamientos para comercio al por mayor de artículos de regalo (TS
17-1-02, EDJ 22080 );
- depósitos de combustible (TS 5-2-03, EDJ 2125 );
- depósitos de gas licuado en general (TS 29-10-01, EDJ 51482 ).
Precisiones
1) En relación con los garajes, no han de entenderse como sujetos a licencia los
construidos en edificaciones destinadas a vivienda u oficinas que sean propiedad,
por plazas, de los ocupantes del o residentes en el inmueble o de terceros.
2) No es peligrosa la actividad de tiro de pichón en emplazamiento debidamente
protegido (TS 12-12-91, EDJ 11802 ).
7626 Supuestos excluidos

Se han considerado no sometidas al régimen en estudio:
- las cuestiones relativas a la ubicación de calderas o instalaciones de
servicio doméstico en el seno de una comunidad de propietarios, al ser
materia civil ajena a la intervención administrativa;
- construcción de campos de golf (TS 26-12-00 , EDJ 56284 );
- aulas y centros de interpretación de la naturaleza (TS 4-10-00, EDJ
33972 );
- campamentos juveniles en terrenos privados (TS 19-5-99, EDJ
11229 );
- locales en los que se desarrollan labores artesanas, no calificables de
industriales (TS 2-2-99, EDJ 1389 ), salvo que entrañen molestias,
riesgo o peligro (TSJ Cataluña 20-12-93);
- despachos de abogados, siempre que no sean establecimientos
industriales o mercantiles (TS 1-2-91);
- pequeños consultorios (TS 7-5-87 , EDJ 3567 );
- estaciones de telefonía móvil (TSJ Cataluña 16-10-98, EDJ 32657 );
- corrales domésticos (TSJ Navarra 20-1-00 , EDJ 113401 ).
Precisiones
1) Quedan excluidas igualmente de la aplicación del D 2414/1961 o normas

autonómicas, las instalaciones militares (L 8/1975 ; RD 689/1978 art.27.2 y
27.3 ; TS 15-6-93, EDJ 5841 ), que no se someten a expediente de actividad
clasificada ni a licencia municipal, sin perjuicio del necesario respeto de su propio

régimen de distancias.
2) La suma o el desarrollo conjunto de dos o más actividades clasificadas no
necesariamente ha de valorarse conjuntamente a los efectos de considerar las
mismas como una sola más «cualificada»; p.e. dos nocivas no equivalen a una
peligrosa. Para ello es preciso que técnicamente se acredite que la suma de aquellas
agrava los efectos reales o potenciales de la actividad.
6. Evaluación ambiental
7630 La evaluación de impacto ambiental y las figuras semejantes que con

denominaciones diversas prevé la normativa de aplicación (evaluación
ambiental estratégica, evaluación de planes y programas), constituye
una técnica singular que introduce la variable medioambiental en la toma
de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio
ambiente, con objeto de que se valoren previamente las incidencias que
puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y decisión.
Precisiones
Cuando, de acuerdo con la L 25/2009 , de aplicación de la L 17/2009 , por la

que se incorpora al ordenamiento interno la Directiva 2006/123/CE , relativa a los
servicios en el mercado interior -«Directiva de servicios » -ver nº 1614 , nº
3319 , nº 3738 -, cuando se exija una declaración responsable o una
comunicación para el acceso a una actividad o su ejercicio y una evaluación de
impacto ambiental, conforme al RDLeg 1/2009, o a la normativa autonómica de
desarrollo, la declaración responsable o la comunicación no puede presentarse hasta
haber llevado a cabo dicha evaluación de impacto ambiental y, en todo caso, debe
disponerse de la documentación que así lo acredite (L 25/2009 disp.adic.5ª ).
7632 Normativa aplicable

Son disposiciones vigentes en la materia:
a) Estatales e internacionales:
- Dir 2001/42/CE , sobre evaluación de las repercusiones de
determinados planes y programas en el medio ambiente;
- Dir 2011/92/UE , de evaluación de las repercusiones de determinados
proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente;
- Convenio Espoo 25-2-1991 , de evaluación de impacto en el medio
ambiente en un contexto transfronterizo (instr. ratif. 1-9-92);
- L 21/2013 , de evaluación ambiental;
- L 25/2009 disp.adic.5ª .
b) Autonómicas:
- L Andalucía 7/2007 ; 3/2015 ; D Andalucía 292/1995 ;
356/2010 ; 5/2012 .
- L Aragón 11/2014 ; 9/2010 .
- L Asturias 5/1991art.9 a 13 ; D Asturias 38/1994 .
- L Baleares 12/2016 .
- L Canarias 4/2017 art.83 s. y anexo ; D Canarias 182/2006 .
- L Cantabria 17/2006 ; 7/2014 art.19 .
- L Castilla-La Mancha 4/2007 ; 5/1999 ; D Castilla-La Mancha

125/2000 ; D Castilla-La Mancha 178/2002 ; 34/2011 art.22 y
26 .
- DLeg Castilla y León 1/2015 ; D Castilla y León 70/2008 ;
24/2013 .
- L Cataluña 6/2009 ; 20/2009 ; 4/2004 ; 16/2015 disp.adic.8ª .
- L Extremadura 16/2015 ; D Extremadura 54/2011 .
- L Galicia 1/1995 ; D Galicia 442/1990 ; 327/1991 ; L Galicia
6/2007 art.5 s. ; 5/2017 art.27 a 36 .
- L La Rioja 6/2017 art.9 s. ; D La Rioja 29/2018 ; L La Rioja 11/2006
art.35 ; Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural de La
Rioja -PEPMA- (Resol 28-6-88 ).
- L Madrid 2/2002 ; 4/2014 disp.trans.1ª .
- L Murcia 4/2009 ; 8/2014art.3 a 5 ; DL Murcia 2/2016 .
- DF Navarra 229/1993 .
- L País Vasco 3/1998 art.40 a 54, Anexo I (art.44.1 , 47.1, 4, 6 y 8 ,
48 , 52.2 y 53.2 , en su conexión con el anexo I B, declarados
inconstitucionales por TCo 101/2006 ); 7/2012 ; D País Vasco
183/2003 .
- L C.Valenciana 2/1989 ; 6/2014 ; D C.Valenciana 162/1990 .
Precisiones
La L 21/2013 entró en vigor el 12-12-2013. La normativa autonómica debió

adaptarse a ella antes del 13-12-2014, y sigue en vigor la legislación estatal
precedente en la respectiva comunidad autónoma y dentro de su ámbito de
actuación hasta entonces, a menos que se adapte con anterioridad (L 21/2013
disp.final 11ª ). Algunos de sus preceptos han sido declarados inconstitucionales
(TCo 53/2017 ). Ha sido modificada por L 9/2018 .
7634 Distinción con actividades clasificadas

No puede confundirse, en general, con la regulación de actividades
clasificadas, sin perjuicio de ciertos elementos comunes.
El bien protegido por medio de esta técnica es el medio ambiente «a gran
escala», frente a la finalidad ya expuesta de la regulación de las
actividades clasificadas, que pretende proteger -como regla- la salud
ambiental «a pequeña escala». De ahí que sea fácil deslindar, como
criterio general, dos campos diferentes y no coincidentes; así como un
espacio intermedio, a efectos de aplicación de un régimen u otro:
a) Grandes procedimientos de planificación territorial, urbanística,
grandes infraestructuras, obras de incidencia relevante en las condiciones
del entorno. Se someten a la técnica de evaluación de impacto ambiental,
convirtiéndose en elemento imprescindible para su aprobación y/o
ejecución.
Se excluye, por tanto, el régimen de las actividades clasificadas, sin
perjuicio de que las actividades que puedan desarrollarse al amparo de
aquellas se consideren clasificadas.
b) Actuaciones o instalaciones no significativas en la alteración del
entorno medioambiental, pero potencialmente generadoras de molestias,
riesgos, peligros. Suelen someterse a la normativa de actividades

clasificadas, sin necesidad de evaluación de impacto ambiental o
semejante.
c) Actividades u operaciones sometidas a evaluación de impacto
ambiental y a las disposiciones de actividades clasificadas, por ubicarse «a
caballo» entre ambos sectores del ordenamiento. En tales casos, la
necesidad de evaluación de impacto ambiental o semejante no exime de
licencias de actividad clasificada, de actividad y apertura (como tampoco
de licencia de obras y otras, en su caso).
7636
Precisiones
1) La evaluación de impacto ambiental no puede verse sustituida por otros estudios

técnicos diferentes, como por ejemplo estudios de la dinámica del litoral (TSJ
Baleares 9-4-99 , EDJ 11985 ).
2) El estudio de impacto ambiental es un acto de trámite no susceptible de
impugnación independiente, al integrarse su contenido en el acto, instrumento o
proyecto sujeto a aquel (TS 17-11-98, EDJ 27291 ; TSJ País Vasco 29-10-99, EDJ
33665 ).
3) En la tramitación del estudio de impacto ambiental ha de respetarse
necesariamente un trámite de información pública (RDLeg 1302/1986 art.3 ) y,
en su caso, dar audiencia a las Administraciones afectadas por el proyecto, plan o
actuación de que se trate (TCo 102/1995 ; 13/1998 ). La omisión de tales
trámites se considera en general como defecto de anulabilidad, no de nulidad
radical (TSJ Baleares 9-4-99 , EDJ 11985 ; 29-6-99 , EDJ 80902 ).
4) En el ámbito territorial y urbanístico se someten como regla al procedimiento de
evaluación de impacto ambiental (normalmente de carácter conjunto):
a) Los instrumentos de ordenación territorial, como directrices de ordenación del
territorio, planes territoriales parciales, sectoriales o cualesquier otros planes y
programas con incidencia territorial.
b) Los planes generales de ordenación urbana, normas subsidiarias del planeamiento,
planes especiales, así como sus modificaciones, que afecten al suelo no urbanizable.
7. Procedimientos de exigencia de responsabilidad medioambiental

(L 26/2007 art.41.2 )
7640 La Ley citada regula la responsabilidad de los operadores de prevenir,

evitar y reparar los daños medioambientales, de conformidad con los
principios de prevención y de que «quien contamina paga». Para exigir
aquella se formulan ciertas reglas procedimentales comunes (que, en su
caso, se integrarán en algunos aspectos por las normas autonómicas) y
respecto de las que se aplica supletoriamente el régimen de LRJSP y
LPAC (nº 3650 s. ).
Se establece un régimen de garantía financiera obligatoria al que se
someten todas las actividades sujetas a autorización ambiental integrada
(nº 7599 ), a menos que se desarrollen por la Administración estatal,
local o, en su caso y de acuerdo con la respectiva norma autonómica, por
las comunidades autónomas. La aplicación efectiva de este régimen se
determinará por orden del ministerio del ramo de medio ambiente, que
debe ser aprobada no antes de 30-4-2010 (L 26/2007 art.3 , disp.final

4ª , anexo III ).
Precisiones
El RD 2090/2008 desarrolla parcialmente la L 26/2007 en materia de método

de evaluación de escenarios de riesgos y costes de reparación asociados a cada uno
de ellos.
7642 Iniciación
Puede producirse de oficio, bien a solicitud del operador o de cualquier
otro interesado.
Es operador cualquier persona física o jurídica, pública (salvo las
Administraciones contratantes) o privada, que desempeñe una actividad
económica o profesional o que, en virtud de cualquier título, controle
dicha actividad o tenga un poder económico determinante sobre su
funcionamiento técnico. Para su determinación se tendrá en cuenta lo
que la legislación sectorial, estatal o autonómica, disponga para cada
actividad sobre los titulares de permisos o autorizaciones, inscripciones
registrales o comunicaciones a la Administración.
Tendrán la condición de interesados a los efectos estos expedientes:
a) Toda persona en la que concurra cualquier rasgo de la LPAC art.4 .
Ver nº 3160 s.
b) Cualquier persona jurídica sin ánimo de lucro que (conjuntivamente):
tenga entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio
ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular; se
haya constituido legalmente al menos 2 años antes del ejercicio de la
acción y que venga ejerciendo de modo activo las actividades necesarias
para alcanzar los fines previstos en sus estatutos; según sus estos
desarrolle su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por el
daño medioambiental o la amenaza de daño.
c) Los titulares de los terrenos en los que deban realizarse medidas de
prevención, de evitación o de reparación de daños medioambientales.
7644 d) Aquellos otros que establezca la legislación autonómica.

Los interesados podrán formular las alegaciones que estimen oportunas y
aportar la información que consideren relevante, debiendo ser
consideradas por la autoridad competente a la que se dirijan. Dicha
autoridad, dará audiencia a los titulares de los terrenos mencionados, al
operador y a los demás interesados.
Cuando la iniciación de los procedimientos de exigencia de
responsabilidad medioambiental instada por un interesado distinto del
operador , la solicitud se formalizará por escrito y especificará en todo
caso el daño o la amenaza de daño a los recursos naturales. La solicitud
especificará, asimismo y cuando ello fuera posible, los siguientes
aspectos:
a) La acción u omisión del presunto responsable.
b) La identificación del presunto responsable.
c) La fecha en la que se produjo la acción u omisión.

d) El lugar donde se ha producido el daño o la amenaza de daño a los
recursos naturales.
e) La relación de causalidad entre la acción o la omisión del presunto
responsable y el daño o la amenaza de daño.
Precisiones
El público puede solicitar a la Administración pública la información de la que

disponga sobre los daños medioambientales y sobre las medidas de prevención, de
evitación o de reparación de tales daños.

Durante la tramitación de los procedimientos se pueden adoptar con
carácter provisional todas aquellas medidas preventivas y de evitación de
nuevos daños que sean necesarias para que no se agrave la situación, ni
se causen daños medioambientales y, especialmente, para garantizar la
salud humana. Con la misma finalidad, se podrán adoptar las medidas
provisionales imprescindibles con anterioridad a la iniciación del
procedimiento, con los límites y condiciones establecidos en la LPAC
art.56 . Ver nº 3934 s.
Las medidas provisionales pueden consistir en imponer al operador la
realización de las actuaciones que se juzguen necesarias y que, en caso de
incumplimiento, serán susceptibles de ejecución forzosa, así como en
actuaciones que haya de realizar la autoridad competente, aun a costa del
responsable.
7648 Resolución
La autoridad competente resuelve motivadamente y de forma expresa los
procedimientos de exigencia de responsabilidad medioambiental, bien
exigiendo al operador la responsabilidad medioambiental en la que haya
incurrido, bien declarando que no existe aquella. En todo caso se
denegarán motivadamente las solicitudes manifiestamente infundadas o
abusivas.
En la resolución se determinan, al menos, los siguientes extremos:
a) Descripción de la amenaza o del daño medioambiental que se ha de
eliminar.
b) Evaluación de la amenaza o del daño medioambiental.
c) Cuando corresponda, definición de las medidas de prevención o de
evitación de nuevos daños que se deban adoptar, acompañadas, en su
caso, de las instrucciones oportunas sobre su correcta ejecución.
d) Cuando corresponda, definición de las medidas de reparación que se
deban adoptar, acompañadas, en su caso, de las instrucciones oportunas
sobre su correcta ejecución. Dicha definición se realizará con arreglo a lo
previsto en la L 26/2007 Anexo II o en los criterios adicionales que con
el mismo objetivo establezcan las comunidades autónomas, y teniendo en

cuenta la propuesta formulada por el operador.
e) Identificación del sujeto que debe aplicar las medidas.
f) Plazo conferido para su ejecución.
g) Cuantía y obligación de pago de las medidas que, en su caso, haya
adoptado y ejecutado la autoridad competente.
h) Identificación de las actuaciones que, en su caso, deba realizar la
La autoridad competente debe resolver y notificar en el plazo máximo de
3 meses (prorrogables por otros 3 en casos científica y técnicamente
complejos, notificando a los interesados dicha prórroga). Transcurrido el
plazo, se entiende desestimada la solicitud o caducará el procedimiento
cuando este se haya iniciado de oficio, sin perjuicio de la
obligación inexcusable de la autoridad competente de resolver.
Dicho plazo puede suspenderse por el tiempo que medie entre el
requerimiento al operador para que presente la propuesta de medidas
reparadoras a que se refiere la L 26/2007 art.20.1.b o, en su caso, para
que la subsane, y su efectivo cumplimiento por el destinatario.
La resolución es susceptible de recurso de acuerdo con las reglas
generales (nº 7850 s. ).
7650 Terminación convencional

En cualquier momento del procedimiento pueden suscribirse acuerdos
vinculantes (que respeten los objetivos legales) entre la autoridad
competente para resolver y el operador o los operadores responsables
con el fin de establecer el contenido de la resolución final en cuanto se
refiere a los siguientes extremos:
a) El contenido y alcance de las medidas que se deban adoptar por el
responsable o responsables.
b) La forma de su ejecución.
c) Las fases y prioridades y los plazos parciales y totales de ejecución.
d) Los medios de dirección o control administrativo.
e) Las garantías de cumplimiento y cuantas contribuyan a asegurar la
efectividad y la viabilidad de las medidas.
f) Las medidas que deba ejecutar la autoridad competente, a costa de los
responsables.
Pueden proponer el acuerdo la autoridad competente y los operadores
responsables.
El inicio de las negociaciones suspende el plazo para resolver por un
período máximo de 2 meses, transcurrido el cual, sin haberse alcanzado
un acuerdo, la autoridad competente continuará la tramitación del
procedimiento hasta su terminación. Si están personados otros
interesados, se les notificará el inicio de las negociaciones y se les da
audiencia por un plazo de 15 días hábiles. Igualmente se les notifica el
acuerdo.
Si se alcanza acuerdo , este se incorpora a la resolución salvo que,

atendiendo en particular a las alegaciones de otros interesados , el
órgano competente para resolver entienda necesario su rechazo o
modificación por razones de legalidad, en cuyo caso dicta la resolución
que proceda manteniendo en lo posible los términos del acuerdo.
También pueden iniciarse nuevas negociaciones para modificar el
acuerdo en lo que resulte necesario.
7652 Ejecución forzosa y recuperación de costes

En caso de incumplimiento, las resoluciones administrativas que
impongan el deber de realizar las medidas de prevención, de evitación y
de reparación de daños medioambientales serán objeto de ejecución
forzosa, previo apercibimiento. Dicha ejecución puede ser instada por los
interesados.
La autoridad competente procederá a la ejecución subsidiaria ,
especialmente cuando el daño medioambiental sea grave o la amenaza de
daño sea inminente. Sin embargo, cuando se estime conveniente por no
comportar retrasos que puedan poner en peligro los recursos naturales
afectados, la citada autoridad competente puede imponer sucesivamente
hasta un máximo de 5 multas coercitivas, cada una de ellas por un
importe máximo del 10% del coste estimado del conjunto de las medidas
en ejecución.
Cuando la autoridad competente haya adoptado por sí misma las medidas
de prevención, de evitación de nuevos daños o de reparación se exigirá,
dentro del plazo de 5 años al operador responsable, la obligación de
satisfacer los costes generados. Dicho plazo se empezará a contar a
partir de la fecha más tardía de las dos siguientes: la de terminación de la
ejecución de las medidas o la de identificación del responsable.
La interrupción del cómputo del plazo se produce por:
- cualquier acción de la autoridad competente realizada con conocimiento
formal del responsable, conducente a exigirle por los mismos hechos
cualquier género de responsabilidad conforme a la L 26/2007 o a
cualquier otra ley;
- instrucción de proceso penal por los mismos hechos generadores de la
responsabilidad medioambiental;
- la solicitud de interesados, con conocimiento formal del responsable (L
26/2007 art.44 );
- cualquier actuación de reconocimiento de responsabilidad por parte del
obligado.
La resolución que imponga la obligación de pagar los costes y cualquier
otro acto, aun acordado como medida provisional, que imponga el pago
de cantidad líquida, se ejecuta de acuerdo con la LGP art.10 .
SECCIÓN 12
7660 Sin perjuicio de las referencias que a estos se efectúan en otras partes de
esta obra -por ejemplo, en materia de publicación de actos (nº 3020 ) o
en relación a la composición de órganos colegiados (nº 2560 )-, se
agrupan en el presente apartado ciertos criterios jurisprudenciales
relativos a reglas fundamentales en los mismos, regidos por la
correspondiente normativa de aplicación.
7662 Bases de la convocatoria

(RD 364/1995 art.15.4 )
Es principio esencial el de atención al contenido de la convocatoria del

concurso, oposición o concurso-oposición, y en concreto, a las bases de
aquella.
Son, en expresión tradicional, la ley del concurso, lo que supone que
todos los afectados, incluida la Administración, están obligados a atenerse
a ellas.
Las bases de la convocatoria son vinculantes:
- para la Administración;
- para los tribunales o comisiones permanentes de selección que han de
juzgar las pruebas selectivas, y
- para quienes participen en las mismas.
Precisiones
1) Se considera alteración , no admisible, de las bases, la celebración de un nuevo

ejercicio o prueba por el tribunal calificador no previsto en aquellas (TS 29-1-91, EDJ
850 ); o la negativa a valorar cursos de formación o perfeccionamiento incluidos
como méritos en las bases (AN 19-1-80).
2) En cambio entra dentro de la libre discrecionalidad del órgano calificador el
añadir nuevos criterios de valoración no previstos en el baremo de la convocatoria
(TS 1-7-99) o establecer criterios complementarios de valoración con la misión de
autolimitar su discrecionalidad técnica de un modo más intenso que el legalmente
previsto (TS 13-12-99).
3) El Tribunal Constitucional ha establecido que la inaplicación por la
Administración de una de las bases a todos los aspirantes por igual comporta
indudablemente una infracción de la legalidad susceptible de impugnación ante los
tribunales de lo contencioso, pero no integra necesariamente una quiebra de la
igualdad en el acceso a los cargos y funciones públicas que garantiza la Const
art.23 (TCo 73/1998 ). Igualmente, no toda infracción de la base genera per se
una vulneración del citado derecho fundamental (TCo 10/1998 ).
4) La convocatoria participa de la naturaleza y condición de acto administrativo y
no disposición de carácter general (nº 815 ). Los administrados o ciudadanos
pueden impugnar aquella, aunque si se participa en las pruebas convocadas por el
acto de referencia no se puede impugnar la citada convocatoria, en virtud de la
doctrina de los actos propios (TS 5-11-90, EDJ 10041 ; 13-6-88).
7664 Pruebas restringidas
Se entiende por tales las que no tienen carácter abierto o libre, de modo
que pueden suponer una limitación del principio de libre concurrencia.
La realización de pruebas restringidas para el acceso a la función pública
se considera por el Tribunal Constitucional como un procedimiento
proscrito con carácter general, si bien admite matizaciones en casos
excepcionales, lo que permite resolver situaciones extraordinarias (TCo
27/1991 ).
El Tribunal Constitucional exige tres requisitos:
- que se trate de una situación excepcional;
- que se acuda a este tipo de procedimiento una sola vez (TCo
16/1998 ), y
- que la realización de pruebas restringidas esté contemplada en una
norma de rango legal. Las pruebas de acceso restringidas y las pruebas en
las que pese a primar claramente al personal interino no se excluye la
participación de otros aspirantes, son en principio conformes a Derecho
(TCo 12/1999 ).
7666 Mérito y capacidad

El derecho consagrado en la Const art.23 , cobra pleno sentido en
relación con el procedimiento establecido para el acceso a la función
pública. Este derecho despliega su eficacia permitiendo a los ciudadanos
reaccionar contra la regulación normativa de las condiciones y del
procedimiento de acceso que establecen fórmulas discriminatorias, y
garantiza que las bases y el procedimiento sean aplicados de igual manera
a todos los participantes.
Las normas aplicables a cada proceso de selección pueden establecer, al
margen de los estrictos conceptos de mérito y capacidad, pero dentro de
ellos en sentido amplio, ciertos requisitos previos, como, por ejemplo,
condición física, experiencia profesional, etc.
Ha de cumplirse lo siguiente:
1) Establecerse mediante referencias abstractas y generalizadas y no
mediante referencias individualizadas, evitando cualquier preterición o
reserva ad personam, ya sea de una manera expresa o abstracta.
2) Guardar directa relación con los criterios de mérito y capacidad y no
con otras condiciones personales o sociales.
3) Tener una justificación objetiva y razonable en conexión con las
funciones que se vayan a desempeñar.
4) El principio de igualdad debe desplegar su eficacia en el proceso
administrativo de selección que precede a la formalización del contrato,
no en dicho contrato (TS 18-10-99).
5) La contratación laboral temporal en la Administración al margen del
sistema adecuado de ponderación de mérito y capacidad impide
equiparar a los así contratados a trabajadores fijos de plantilla (TS 7-10-
96).
6) El tribunal de selección debe distinguir entre requisito básico y mérito
para el acceso (TS 15-11-99).
7) La experiencia docente se configura como un mérito por la ley por lo

que no debe ser considerada como un requisito para el acceso a los
cuerpos docentes universitarios y por tanto se vulnera el derecho a la
igualdad en el acceso a la función pública.
7667 Convocatoria
Debe realizarse la convocatoria de acuerdo con la oferta de empleo
público, mediante convocatoria pública a través de cualquiera de los
sistemas legalmente establecidos en que se garanticen siempre los
principios constitucionales de igualdad, mérito, capacidad y publicidad (TS
22-1-99, EDJ 752 ).
No es posible, amparándose en la potestad administrativa de
autoorganización, la revocación de oficio de la convocatoria y la lesión
del consiguiente derecho de quienes figuran admitidos (TSJ Navarra 9-9-
99).
Precisiones
Las normas que rigen la selección del personal para empleos públicos deben ser
observadas con independencia del régimen funcionarial o laboral que después
resulte aplicable (TS 31-10-00, EDJ 35196 ).
7668 Consideraciones personales

La jurisprudencia destaca, entre otras, las siguientes:
• La exigencia de determinada altura mínima puede resultar
discriminatoria si la aptitud para desempeñas determinadas funciones
técnicas no deriva de tal exigencia (TSJ Cataluña 7-4-00, EDJ 30906 ).
Sin embargo, la fijación de una edad máxima para el acceso a los cuerpos
de bomberos no es discriminatoria pues dicha exigencia resulta idónea
para el adecuado desempeño de las funciones propias de aquellos (TSJ
Navarra 15-6-00).
• En las pruebas de acceso a las Administraciones públicas no pueden
recabarse sin causa fundada datos que afecten a la intimidad personal
(TSJ Navarra 20-11-98, EDJ 30086 ).
• Las pruebas psicológicas exigidas en las bases del concurso no pueden
incidir en los ámbitos preservados de la libertad ideológica, libertad
religiosa, y de la intimidad personal (TSJ Cataluña 2-3-00, EDJ 113258 ).
• La falta de garantía del anonimato puede vulnerar el derecho de
igualdad (TSJ Castilla-La Mancha 3-3-99).
• Los familiares de españoles tienen derecho a acceder a los empleos
públicos en las mismas condiciones que estos y el resto de los nacionales
de los Estados miembros de la Unión Europea, con independencia de su
nacionalidad (TSJ Castilla-La Mancha 11-4-00, EDJ 19219 ). Esta
afirmación ha de considerarse con matices.
• La discrecionalidad de las comisiones de valoración no permite a estas
dejar de valorar los méritos previstos en las convocatoria alegando
dificultad técnica . Asimismo, la antigüedad debe ser valorada
computando el plazo posesorio (AN 1-6-98).
• La necesidad de vivir o estar empadronado en la zona dónde se va a

prestar servicio, como condición precisa para participar en el proceso
selectivo, no viene exigida por los principios de mérito y capacidad y por
tanto es contraria al principio de igualdad (TSJ Castilla-La Mancha 28-7-
98).
• La valoración de los méritos por servicios prestados como interinos
debe ser proporcional (TSJ Castilla-La Mancha 23-10-00, EDJ 63240 ).
7669 Condiciones de permanencia o movilidad

Destacamos las siguientes:
• La transferencia de una parte del personal a una Administración
autonómica no vulnera por sí sola el derecho de igualdad del personal no
transferido (TS 14-1-00, EDJ 216 ).
• No cabe atender a criterios distintos del mérito y la capacidad en la
selección de personal laboral no permanente. Es conforme a Derecho
establecer como criterios de selección la situación socio económico
familiar y las facilidades de incorporación al puesto de trabajo (TSJ
Asturias 21-4-98).
• En relación con la movilidad de funcionarios entre las distintas
Administraciones públicas, la reserva de puestos de trabajo a cuerpos de
funcionarios propios y específicos de cierta Administración autonómica
no es contrario a la Const art.23 (TCo 156/1998 ).
7670 Otras consideraciones

Se mencionan en este apartado:
• En los procesos selectivos para la provisión de las vacantes por el turno
de promoción interna en concursos restringidos previstos únicamente
para las convocatorias territorializadas, limitadas a los puestos de trabajo
de una comunidad autónoma, la valoración como mérito del conocimiento
de la lengua oficial tiene una justificación razonable y objetiva (TS 16-6-
98, EDJ 18707 ).
• El conocimiento de lenguas cooficiales distintas al castellano no puede
ser considerado como requisito obligatorio para el acceso a los puestos
que carecen de perfil lingüístico y sí puede ser exigido e incluido entre los
méritos y capacidades a tener en cuenta para el acceso a la función
pública, siempre que el nivel de conocimiento exigido guarde relación con
la capacidad requerida para el desempeño de los puestos de trabajo (TS
18-1-00, EDJ 751 ).
• Vulneración del derecho a la igualdad en el caso de un aspirante
nombrado que repite en un espacio no dilatado en el tiempo dos
ejercicios sustancialmente iguales (TS 27-11-98, EDJ 29826 ).
7672 Selección de personal

Las normas que rigen la selección del personal para empleos públicos
deben ser observadas con independencia del régimen funcionarial o
laboral que después resulte aplicable.
Dichas normas no pueden ser derogadas o modificadas por la simple

voluntad de los titulares de los órganos administrativos (TS 31-10-00,
EDJ 35196 ).
La opción por el sistema de provisión de libre designación debe
justificarse por la especial naturaleza de los puestos a cubrir (TSJ
Cantabria 14-6-00).
7674 Promoción interna

Existe una necesidad de inclusión en la oferta de empleo público de las
plazas a cubrir por el sistema de promoción interna.
El acceso debe producirse, con carácter general, mediante oposición (TS
29-2-00, EDJ 8341 ).
7676 Comisiones de valoración

Deben ser compuestas por funcionarios de carrera, aunque la defectuosa
composición de las mismas no produce necesariamente el efecto de
nulidad de los concursos en que aquellas intervienen.
En la composición de los tribunales se vela por el cumplimiento del
principio de especialidad, con base en el cual al menos la mitad más uno
de sus miembros debe poseer la titulación correspondiente al mismo área
de conocimiento (TSJ Baleares 2-11-98, EDJ 33659 ).
7678 Motivación
Cuando no viene exigida por las bases de la convocatoria de las pruebas
de acceso, la falta de motivación de la calificación otorgada a los
ejercicios selectivos no constituye irregularidad alguna de la actuación del
órgano calificador (TS 10-10-00, EDJ 34283 , que sostiene que el
conocimiento de la puntuación asignada a cada uno de los temas
expuestos solo tendría interés si el suspenso derivase de haber obtenido
una calificación de cero puntos en alguno de los temas y pese a todo la
puntuación global alcanzase el mínimo exigible).
7680 Discrecionalidad técnica de los órganos de selección

Es jurisprudencia reiterada la relativa a las limitaciones de control de los
juicios técnicos de los órganos de selección en la pruebas de acceso a la
función pública.
No cabe control de fondo sobre el núcleo de la discrecionalidad técnica.
Fuera de este ámbito, los aspectos materiales de la prueba son
susceptibles de un control negativo con objeto de comprobar que las
propuestas de los órganos selectivos no han quebrantado, por apartarse
de los principios de mérito y capacidad, la igualdad de trato a la que
tienen derecho los participantes. En definitiva, el juicio técnico de los
órganos de selección no puede ser revisado únicamente en función de
criterios cuantitativos.
Precisiones
1) El control de los aledaños de la decisión técnica permite apreciar la actuación

arbitraria del órgano de selección, la ausencia de cualquier criterio objetivo en la
comprobación, así como la valoración de méritos específicos (TCo 14-11-91; 2-3-
98 ).
2) La jurisprudencia ordinaria niega su competencia para conocer de los juicios de
valor efectuados por los órganos de selección a no ser que estos incurran en
desviación de poder o arbitrariedad (TS 8-6-99; 10-3-99).
3) Es muy interesante la sentencia del Tribunal Constitucional reseñada en cuanto
analiza la separación de los «aledaños» del «núcleo material de decisión
técnica» (TCo 40/1999 ).
4) En materia de discrecionalidad, ver el apartado relativo a las potestades
discrecionales, nº 779 .
SECCIÓN 13
(LBRLart.63 a 67 ; ROF art.214 y 215 s.)
7690 Requerimiento de anulación 7692
Suspensión de actos o acuerdos que atenten al interés general de España 7698
Suspensión de actos de las entidades locales en materia de urbanismo 7700
7692 Requerimiento de anulación

La Administración del Estado o de la comunidad autónoma en cuyo
territorio radique la entidad local de cuyos actos o acuerdos se trate,
tiene competencia para dirigir a la corporación un requerimiento de
anulación del acto o acuerdo de referencia cuando considere, en el
ámbito de sus respectivas competencias:
- que tales actos son contrarios al ordenamiento jurídico;
- que menoscaban o interfieren sus propias competencias; o,
- que exceden de las competencias locales.
No obstante, es necesario precisar que, también cabe interponer recurso
contencioso-administrativo directamente contra estos actos de las
entidades locales, sin formular requerimiento previo (LBRL art.65.4 ).
Precisiones
1) En los últimos años ha sido muy frecuente el empleo de la vía general de control
y, en su caso, impugnación, en materia de cumplimiento por los presupuestos de las
entidades locales de las restricciones impuestas por las leyes de Presupuestos
Generales del Estado en cuanto al incremento porcentual de gastos de personal de
un ejercicio presupuestario a otro.
2) Es habitual la emisión de informe del abogado del Estado tanto acerca del
requerimiento como de la legalidad del acto considerado.
3) El procedimiento de impugnación de acuerdos de las corporaciones locales por la
Administración del Estado o de las comunidades autónomas, según reiterada
jurisprudencia, debe ser interpretado restrictivamente, en cuanto implica una
limitación al principio de autonomía local en aras de las facultades de tutela
reconocidas a las Administraciones territoriales de ámbito superior (TS 2-1-02, EDJ

2344 ). Por ello, no es admisible entender que en aquel procedimiento no rige el
principio del acto previo o interpretar de manera muy amplia este requisito (TS 2-7-
01, EDJ 30903 ), aunque ello no impide que la falta de contestación a un
requerimiento dentro del plazo señalado para ello pueda considerarse como
determinante de un acto presunto susceptible de impugnación (TS 18-2-91 , EDJ
1709 ). No aceptar este principio comportaría una extensión indebida de las
facultades de tutela a los actos de trámite o a actos que hayan ganado estado por no
haber sido impugnados dentro de los plazos establecidos, lo que supondría someter
a la fiscalización de las Administraciones legitimadas asuntos internos de una
corporación o sujetar los actos dictados por la Administración local a una potestad
de control por tiempo indefinido.
4) Se ha reconocido legitimación activa, en el posterior recurso contencioso-
administrativo, a la Administración del Estado para la impugnación, previo
requerimiento, de acuerdos locales que inciden directamente en sede de
competencias autonómicas, en cuanto afecten a las estatales, siquiera
indirectamente (TSJ Burgos 18-11-05, EDJ 198419 ).
5) Las posibilidades de actuación previstas en LBRL art.65 -requerimiento- y 66
-impugnación directa- son independientes, a opción de la Administración actora
(TSJ Cataluña 22-10-04, EDJ 198700 ; País Vasco 4-11-02 , EDJ 88543 ).
7693 Información periódica

Para ejercer la función de control indicada, las entidades locales han de
remitir información periódica de sus acuerdos a las Administraciones
superiores.
Si los datos suministrados en un primer momento son insuficientes, cabe
solicitar a la entidad una ampliación de información , que ha de remitirse,
como regla general, en el plazo de 20 días hábiles. Se contempla como
excepción el procedimiento especial de suspensión de actos que atenten
gravemente contra el interés general de España, en el que el plazo
máximo es de 5 días (LBRL art.67 ). Este supuesto especial se expone a
continuación en nº 7694 .
Esta petición de ampliación tiene como efecto la suspensión del
transcurso de los plazos para formular requerimiento de anulación, que se
reanuda desde la recepción de la información ampliada, o desde el
vencimiento del plazo sin haberla recibido (LBRLart.65.2 y 67.1 ). En
este sentido, TS 20-5-98 , EDJ 4723 .
Precisiones
La determinación del órgano competente de cada comunidad autónoma -en el

ámbito de sus atribuciones- para la recepción de la información remitida por las
entidades locales se efectúa, frecuentemente, por norma autonómica específica (por
ejemplo, D Andalucía 41/2008 ).
7694 Formulación
El requerimiento ha de ser motivado, con expresión de la normativa que
se repute infringida.
Su formulación debe producirse en el plazo de 15 días hábiles a partir de
la recepción del acuerdo, o en el remanente de este plazo desde la
recepción de la información ampliada.
El plazo para presentar el requerimiento es determinante (TS 2-1-02, EDJ
2344 ). De manera que, si se efectúa extemporáneamente, el recurso
contencioso-administrativo posterior ha de inadmitirse, a menos que se

encuentre dentro del plazo de interposición común a contar desde la
notificación o publicación del acto o acuerdo local, dado que la
formulación del indicado requerimiento es opcional para la
Administración tutelante.
Como consecuencia del requerimiento, la corporación ha de proceder a la
anulación del acto o acuerdo de referencia en el plazo máximo de un mes,
contado a partir de la entrada del mismo en la oficina de registro de la
entidad local.
7695 Incumplimiento
En caso de no ser atendido el requerimiento, la Administración requirente
puede, posteriormente, impugnar el acto o acuerdo en vía jurisdiccional
contencioso-administrativa, dentro del plazo señalado en su normativa
específica.
Este plazo se computa desde el día siguiente a aquel en el que vence el
plazo contenido en el requerimiento dirigido a la entidad local, o desde el
rechazo expreso al mismo, si tiene lugar dentro del plazo concedido en
aquel.
Precisiones
1) El sistema impugnatorio en estudio gravita sobre el deber legal de la

Administración «tutelada» de remitir adecuada información de los acuerdos y actos
adoptados (LBRL art.56 ), de forma que, si la entidad local correspondiente no
cumple con dicho deber, genera un desconocimiento para la Administración
destinataria de la comunicación incompleta, inexacta o inexistente que bloquea el
ejercicio de acciones conforme a LBRL art.65 .
Por esta razón, los plazos de impugnación no corren hasta el momento en que se
completan los elementos fácticos y jurídicos que permiten el ejercicio de la acción.
Es decir, el dies a quo para interponer recurso contencioso-administrativo o requerir
la anulación de un acto o acuerdo de la entidad local no se da hasta que esta
comunique formalmente a la Administración estatal o autonómica, con los requisitos
normativamente establecidos, el acto o acuerdo de referencia; sin otorgar validez
alguna al conocimiento indirecto, dado en su caso por un tercero, del acuerdo local
(TS 25-2-11, EDJ 11798 ).
Al tiempo, los plazos indicados se interrumpen en supuestos en los que la
Administración receptora de la comunicación solicita información adicional a la
remitente (TS 24-5-12, EDJ 103582 ; 29-3-07, EDJ 19826 ).
2) Por fin, en los supuestos de infracción continuada cometida por la entidad local,
cabe la impugnación del acto o acuerdo en tanto se mantenga la situación contraria
a Derecho (TS 24-7-07, EDJ 100317 ).
7696 Alternatividad de requerimientos

(LJCA art.44 ; LBRL art.65 y 66 )
El carácter alternativo del requerimiento en caso de litigio entre

Administraciones públicas y el del régimen previsto para los acuerdos de
entidades locales que infringen el ordenamiento jurídico, es sostenible si
se atiende a la generalidad del enunciado del precepto relativo a los
litigios entre Administraciones públicas sin distinción, y al hecho de que la
salvedad referida a la legislación de régimen local no determina exclusión
de uno u otro, sino que supone eliminar cualquier duda sobre la no

derogación de los preceptos de la LBRL.
Si se tiene en cuenta, además, que los plazos de uno y otro mecanismo
son diversos (15 días desde la comunicación en el caso de LBRL; 2 meses
en LJCA) y que el momento inicial es diferente (comunicación específica
del acuerdo en el primer caso; publicación conocimiento efectivo o
posibilidad de conocimiento en el segundo), la alternatividad de ambos
regímenes parece razonable.
En todo caso, cuando la impugnante sea la entidad local, rige la LJCA,
razón adicional para sostener la doble vía en caso de que el impugnante
sea el Estado, una comunidad o una entidad administrativa no local y el
autor del acto una corporación local.
7698 Suspensión de actos o acuerdos que atenten al interés general de España

(LBRL art.67 )
Si una entidad local adopta actos o acuerdos que atenten gravemente al

interés general de España, el delegado del Gobierno, previo
requerimiento al presidente de la corporación para que lo anule, puede
suspenderlo y adoptar las medidas pertinentes para la protección de
dicho interés.
El requerimiento debe ser efectuado dentro de los 10 días siguientes al
de la recepción de los actos o acuerdos que se pretende anular.
El plazo concedido, mediante el requerimiento, al presidente de la
corporación para que anule el acto o acuerdo, no puede ser superior a 5
días.
Puede ejercitarse la facultad de suspensión una vez que han transcurrido
10 días desde el siguiente al de la finalización del plazo del requerimiento
o al de la respuesta del presidente de la corporación, si fuese anterior.
Acordada la suspensión de un acto o acuerdo, el delegado del Gobierno
debe impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa .
Dispone para ello de un plazo, también, de 10 días desde la suspensión.
En otro caso, se produce la caducidad de la suspensión y, en su caso, de
las medidas adoptadas. El recurso contencioso-administrativo contra
actos o acuerdos suspendidos se expone en nº 11505 .
Precisiones
1) Resulta discutible si los plazos que operan en el supuesto especial de LBRL

art.67 , lo son en días naturales o hábiles. Si se aplica la regla general, deben
considerarse hábiles (LPAC art.30 y 31 ). Sin embargo, puede entenderse que
estamos ante plazos extraprocedimentales o extraprocesales. Igualmente, es
llamativa la diferencia de redacción entre LBRL art.65 -que se refiere
expresamente a días hábiles- y LBRL art.67 -que emplea el término días-.
2) Se prevé específicamente el empleo de este cauce por el delegado del Gobierno,
a instancia del ministro del ramo de Medio Ambiente, para suspender los actos y
acuerdos adoptados por las entidades locales que afecten a la integridad del
dominio público marítimo terrestre o de la servidumbre de protección o que
supongan una infracción manifiesta del régimen de la servidumbre de protección (L
22/1988 art.119 ).
7700 Suspensión de actos de las entidades locales en materia de urbanismo

(LS/76 art.186 y 188 )
El cauce estudiado no ampara esta actuación de tutela sobre las entidades

locales.
La doctrina constitucional (TCo 213/1988 ; 259/1988 ) y la
jurisprudencia (TS 24-5-04, EDJ 55018 ; 16-2-93, EDJ 1463 ; 25-1-
89 , EDJ 18569 ; 3-9-90 , EDJ 8162 ), han declarado que las
comunidades autónomas -y, por extensión, el Estado respecto de Ceuta
y Melilla-, carecen de competencia para suspender los acuerdos de las
corporaciones locales en materia de urbanismo, por haberse suprimido su
anterior potestad tras la promulgación de la LBRL art.65 y 66 , dado
que los intereses implicados en estos actos locales son propios, en
principio, de su ámbito de actuación.
Ahora bien esta doctrina no es aplicable a:
a) Los supuestos en los que la expresada facultad de suspensión es
ejercitada por el propio alcalde del ayuntamiento concedente de la
licencia (TS 22-1-88 , EDJ 16844 ; 6-2-88 , EDJ 957 );
b) Los supuestos de suspensión por el alcalde de licencias urbanísticas
otorgadas por la comunidad autónoma en ejercicio por subrogación de
las competencias municipales inactivas, pues tal posibilidad refuerza la
autonomía de la corporación que acuerda la suspensión (TS 7-11-91).
c) Aquellos casos en los que las facultades de suspensión se ejerzan
respecto de actos autorizatorios que no se encuentren sometidos al
sistema de impugnación de LBRL art.65 y 66, como son los supuestos en
los que la facultad de suspensión no entraña efectivo control
administrativo de legalidad, sino una simple medida cautelar que persigue
la defensa de competencias propias de la Administración autonómica
(TCo 36/1994 ).
Precisiones
Para un estudio más detallado, ver nº 11508 de esta obra, nº 3350 s.

Memento Procesal Contencioso-Administrativo 2019 y nº 8030 s. Memento
Urbanismo 2019.
SECCIÓN 14
7710 Régimen estatal 7714 Extremadura 7772
Andalucía 7722 Galicia 7774
Aragón 7732 La Rioja 7789
Asturias 7738 Madrid 7797
Baleares 7745 Murcia 7803
Canarias 7749 Navarra 7805
Castilla-La Mancha 7751 País Vasco: Bizkaia 7810


Castilla y León 7757 C.Valenciana 7822
Cataluña 7765
7711 La fijación de los límites y superficies de las personas públicas de base

territorial, en concreto de los municipios, incide claramente en el
ámbito de la ordenación del territorio y puede configurarse en
ocasiones como un elemento instrumental básico de la misma.
Precisiones
Un estudio detallado de esta materia puede consultarse también en nº 1285 s.

Memento Administraciones Locales 2018-2019.
7712 La materia se regula tanto en la normativa del Estado como en la de las

comunidades autónomas. En el siguiente cuadro se expone
sucintamente la normativa vigente sobre estas cuestiones.
Disposiciones Normas complementarias
Estado/CCAA
vigentes (1)
LBRL art.13 ; RD
Estado 1690/1986art.2 a
16
L Andalucía
7/1993art.3 a 17 ; L
Andalucía 17/1999
L Andalucía 4/2005
art.40 ,
Andalucía art.17.10.f ; D Andalucía
disp.trans.4ª y
273/2005
Anexo 2 ; D
Andalucía 185/2005
art.6 s.
L Aragón 7/1999art.8
L Aragón 1/2009 art.15 y
a 19 ; D Aragón
Aragón 16 ; L Aragón 10/2017
346/2002 art.2 a
art.3
32
L Asturias L Asturias 1/2004

Asturias 10/1986art.2 a 17 ; L art.13.1 y disp.trans.2ª ;
Asturias 2/1995 L Asturias 2/2005
L Baleares 8/1993 ; L
L Baleares 5/2010
Baleares Baleares
art.18.13
20/2006art.11 a 16
L Canarias 14/1990
disp.adic.1ª ; L L Canarias 5/2002
Canarias
Canarias 7/2015art.13 art.11.1.D.f
a 16 
Estado/CCAA Disposiciones vigentes Normas complementarias (1)

Cantabria
L Castilla-La Mancha
Castilla-La 3/1991 art.3 s. ; L L Castilla-La Mancha
Mancha Castilla-La Mancha 11/2003 art.54.9.f
7/2013 Anexo I
L Castilla y León
1/1998art.9 a 17 ; L
Castilla y León
Castilla y L Castilla y León 1/2002
14 /2001 art.14 y
León art.4.1.6º
Anexo.2.A ; L Castilla
y León 7/2013art.60 a
63 .
DLeg Cataluña
2/2003art.12 a 25 ; L
Cataluña 16/2015 ; D
Cataluña 140/1988 ;
D Cataluña 279/1999; L Cataluña 5/2005
Cataluña
D Cataluña art.8.2.h
202/2018 ; D
Cataluña 244/2007
redacc D Cataluña
203/2018
L Extremadura 19/2015
Extremadura
disp.adic.1ª.5.g
L Galicia 3/2014 L Galicia 3/2014 art.12.k ; L

Galicia
art.12 Galicia 13/2015 art.59
L La Rioja
La Rioja 1/2003art.8.3 y 9 a L La Rioja 3/2001 art.10
17
L Madrid 2/2003art.9 a
Madrid L Madrid 7/2015 art.5.3.f.f.
16
L Murcia 6 /1988 art.6

L Murcia 2/1997
Murcia a 16; L Murcia
art.12.16º
1/2002
Navarra LF Navarra 6/1990 LF Navarra 8/1999

art.13 a 20 , 35 y art.17.1.d ; DF Navarra
36 -redacc LF 90/2000
Navarra 4/2019-; LF
Navarrra 11/2019
Estado/CCAA Disposiciones vigentes Normas complementarias (1)

anexo I ; DF Navarra
278/1990
L País Vasco 9/2004 art.3 s.

País Vasco
(2)
L País Vasco 27/1983

Bizkaia art.7 ; NF Bizkaia DF Bizkaia 57/1999 art.3
8/1993 art.20 a 51
L C.Valenciana
L C.Valenciana 10/1994
8/2010art.7 a 17 ; L
C.Valenciana art.10.8.f ; D C.Valenciana
C.Valenciana 9/2001
188/2010
Anexo
(1) En relación con dictamen de órgano superior consultivo (consejos
consultivos, comisiones jurídicas asesoras, etc.).
(2) En caso de afectar a varios territorios históricos o en defecto de órgano

foral consultivo.
7714 Régimen estatal

(LBRL art.13 ; TRRL art.3 a 9 ; RD 1690/1986art.2 a 16 )
La alteración de términos municipales, así como la creación y supresión de

municipios, se regula por la legislación de las comunidades autónomas
sobre régimen local, sin que la alteración de dichos términos pueda
suponer, en ningún caso, modificación de los límites provinciales. En
todo caso, se parte del principio de que cada municipio pertenece a una
sola provincia.
Es preceptiva la audiencia de los municipios interesados y el dictamen
del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los consejos de
gobierno de las comunidades autónomas, si existe; así como informe de la
Administración que ejerza la tutela financiera. Simultáneamente a la
petición de este dictamen se ha de dar conocimiento a la Administración
General del Estado.
La creación de nuevos municipios solo puede realizarse sobre la base de
núcleos de población territorialmente diferenciados de, al menos, 5.000
habitantes y siempre que los municipios resultantes sean financieramente
sostenibles y cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de
las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de
los servicios que venían siendo prestados.
Sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas, el
Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y
culturales, puede establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de
municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos
públicos locales.
Los municipios colindantes dentro de la misma provincia, con

independencia de su población, pueden acordar su fusión mediante un
convenio de fusión, sin perjuicio del procedimiento previsto en la
normativa autonómica. El nuevo municipio resultante de la fusión no
puede segregarse hasta transcurridos 10 años desde la adopción del
convenio. Entre otros efectos, queda dispensado de prestar los servicios
que le correspondan por razón del aumento de población y durante, al
menos, los 5 primeros años desde la adopción del convenio -plazo
prorrogable por la Ley de presupuestos generales del Estado-, tiene
preferencia en la asignación de planes de cooperación local,
subvenciones, convenios u otros instrumentos basados en la
concurrencia.
7716
Precisiones
1) Las normas autonómicas que se exponen seguidamente, deben interpretarse

conforme al régimen estatal (LBRL art.13 ), quedando desplazadas en cuanto sean
incompatibles con él.
2) Desde 1-1-2004 (LBRL art.13 ) deja de establecerse en la legislación básica
estatal que los procedimientos de alteración de términos son la incorporación,
fusión o segregación, aunque la normativa autonómica existente acoge estos
cauces. Los preceptos del TRRL y del RD 1690/1986 han de interpretarse de
acuerdo con la nueva redacción de la LBRL. La legislación estatal establece los
requisitos mínimos que en este campo debe respetar la autonómica (CCLR Dict
53/2002 ).
3) Se ha regulado el procedimiento de deslinde de términos municipales
pertenecientes a distintas comunidades autónomas (RD 3426/2000 ).
4) Como regla, no procede segregación que conduzca a la generación de municipios
exiguos, con escasa población y fuentes de financiación insuficientes (CEst Dict
1624/1993 ; 1518/1994 ).
5) El interés público en la alteración no se encuentra implícito en la solicitud de la
mayoría o, incluso, de la totalidad de los vecinos de un núcleo de población, sino que
ha de valorarse con independencia de la misma (CEst Dict 1518/1994 ). No es
tampoco identificable con el interés de las entidades supramunicipales que informan
el expediente de alteración, ni con la voluntad de estas (CEst Dict 1020/1995 ;
557/2003 ).
6) La suficiencia poblacional de los municipios resultantes de una alteración de
términos (normalmente por segregación), no es cuestión uniforme en todas las
comunidades autónomas. Ha de atenderse:
- en primer lugar, a la determinación de mínimo de población por norma autonómica;
y
- en su defecto, es doctrina legal del Consejo de Estado que el mínimo debe situarse
en el baremo de 5.000 habitantes (CEst Dict 1876/1994 ).
7718 7) Es relevante el precedente de otras alteraciones de términos municipales,

especialmente en la misma comunidad autónoma, debiendo motivarse la separación
del mismo (CEst Dict 1020/1995 ).
8) Si la alteración supone la de los límites provinciales es precisa aprobación por ley
orgánica, aunque en algún caso de supresión de enclaves interprovinciales se ha
informado favorablemente su supresión sin aquella, atendidas las mínimas
superficies afectadas y la insignificancia de la corrección (CJAGC Dict 381/2002). El
Tribunal Supremo, bajo la vigencia de la Ley de régimen local de 1955, consideró
posible la modificación de límites provinciales por mero acto administrativo, sin
tramitación de Ley, si se producía por efecto de la alteración de términos
municipales (TS 25-5-66).
9) La «diferenciación territorial» entre núcleos de población puede resultar de la

distancia (CEst Dict 4900/1998 ) y/o de la existencia de barreras físicas entre
ellos, como una autovía -con limitación total de acceso de las propiedades
colindantes- (CEst Dict 835/1991 ).
10) Se permite la agregación parcial de términos municipales por la existencia de
notorios motivos de necesidad y conveniencia económica o administrativa (TS 30-
11-60; 7-7-60; CEst Dict 5698/1997 ).
11) La constitución de una entidad local menor dentro de un municipio es cosa
distinta que la alteración del término municipal (CCLR Dict 36/2002 ).
12) El fundamento de la segregación se reconoce en la natural tendencia del grupo
humano arraigado de constituir municipio propio (TS 22-12-86 , EDJ 8564 ; TS
15-6-84).
13) La segregación no puede ser caprichosa o arbitraria, sino que tiene que hallarse
plenamente justificada y reducirse a lo imprescindible, dentro de un lógico
desenvolvimiento de las circunstancias, cuando tal segregación no es producto de un
concierto de voluntades de los dos ayuntamientos interesados (TS 12-12-89, EDJ
11144 ; CCNav Dict 15/2005 ). Además, cuando se opere por motivos de
conveniencia económica o semejante no debe ser aislada de un contexto general y
referirla solo al municipio que va a experimentar el aumento de superficie, pues en
ese caso lo normal es que siempre se produzca para él. La conveniencia, por eso, ha
de ser para el interés común y no responder a un criterio exclusivamente de
expansión, cuando las finalidades que se persiguen pueden ser satisfechas en el
propio territorio del municipio que pretende la anexión (TS 10-6-99, EDJ 10807 ).
14) La reforma de LBRL en estas materias, operada por L 27/2013 es
conforme a la Constitución, pues es competencia del Estado diseñar el modelo
municipal español, estableciendo mayores exigencias de población y territorio para
la creación de municipios y favoreciendo las fusiones voluntarias con el fin de lograr
una reducción del mapa municipal (TCo 41/2016 ).
7719 Competencia
(Carta Europea de la Autonomía Local art.5 )
En esta materia, la competencia está atribuida, de forma compartida, a las

comunidades autónomas y a los municipios, con intervención, en
ocasiones de otras entidades locales.
En la alteración de términos municipales, siempre tiene intervención la
entidad local afectada , aunque solo en los expedientes tramitados
voluntariamente por los ayuntamientos o por iniciativa de los vecinos
afectados por segregación parcial es precisa la aprobación municipal.
Fuera de los casos señalados, la competencia para iniciar los expedientes
de alteración de términos municipales corresponde al órgano oportuno de
la comunidad autónoma de que se trate, de oficio o a instancia de los
ayuntamientos interesados, las diputaciones provinciales, la
Administración General del Estado (a través del delegado del gobierno) u
otros órganos de la comunidad autónoma que por razón de sus
competencias consideren adecuada la medida.
Sin perjuicio de las competencias que correspondan a las comunidades
autónomas, el Estado, atendiendo a criterios económicos, geográficos,
sociales y culturales puede establecer medidas que tiendan a fomentar la
fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los
asuntos públicos locales (RD 1690/1986 art.5.2 ).
7720
Precisiones
1) En materia de informes debe tenerse en cuenta que (CEst Dict 930/1993):

- para entender evacuado el informe de un ayuntamiento en el expediente, basta
con que exista un pronunciamiento, en cualquier sentido, aunque no formule juicio
de fondo o se remita a un informe emitido con anterioridad;
- el informe de la diputación provincial, cuando se prevea en la norma aplicable
afectada, es trámite esencial del expediente; y
- la suficiencia económica de las entidades resultantes debe acreditarse de manera
concreta, detallada y precisa.
2) Los expedientes de alteración de términos municipales no pueden utilizarse para
modificar el régimen urbanístico de las porciones de territorio afectadas y, mucho
menos, el del resto del territorio de los términos afectados (CEst Dict
1476/1995 ).
3) Se fija para los acuerdos de alteración de términos municipales una
mayoría cualificada: la absoluta del número legal de miembros del pleno de la
corporación (LBRL art.47.2 ). Elimina así el doble quórum exigible con anterioridad:
dos tercios del número de hecho y mayoría absoluta del número de Derecho. Es
discutible el alcance de esta reforma en las diferentes comunidades autónomas, pues
algunas carecen de norma al respecto, otras han modificado su Ley propia, otras
reenvían sin más al precepto estatal, mientras que las más exigen directamente el
doble quórum que preveía la redacción anterior de este artículo, sin haberse
modificado para adecuarse a su nuevo tenor.
4) La actividad administrativa de las comunidades autónomas en estos expedientes
es reglada, que han de aprobar la alteración cuando concurren las circunstancias
normativamente previstas o exigibles (CCLR Dict 53/2002 ). Sin embargo, la
iniciativa local, si es pública, es discrecional (CEst Dict 50351/1987; 51740/1988;
705/2000 ) pues son motivos de conveniencia administrativa los que amparan la
alteración.
5) La alteración de términos municipales puede afectar al régimen de unidades
mínimas de cultivo aplicable en un espacio determinado. Para determinar esta
incidencia ha de atenderse a la normativa específica vigente en cada parte del
territorio (nº 3624 s. Memento Urbanismo 2019). Como criterios generalmente
respetados, pueden fijarse los siguientes.
• Los terrenos segregados se someterán a las unidades mínimas fijadas para el
término municipal al que se agreguen.
• En los supuestos de creación de municipios, al nuevo término municipal se le
aplicarán las unidades mínimas fijadas para el municipio del que procedan los
terrenos.
• Si el nuevo término se ha formado por segregación o fusión de varios municipios
con unidades mínimas de cultivo diferentes, se le aplicarán las de menor extensión.
7722 Andalucía
(L Andalucía 5/2010art.91 a 104 ; L Andalucía 9/2001 art.1 , disp.trans. única y Anexo
I ; D Andalucía 185/2005 art.6 s. )
Los términos municipales pueden ser modificados por segregación,

fusión, agregación, incorporación y aumento o disminución de su cabida
debido a dinámicas de la naturaleza. Mediante estas vías, o por su
combinación, se podrá dar lugar a la creación y supresión de municipios o
a la mera alteración de sus límites territoriales.
Corresponde en exclusiva a la Junta de Andalucía la competencia para
efectuar las modificaciones de términos municipales en su territorio,
previa la instrucción del correspondiente procedimiento administrativo,
que en todo caso precisará informe técnico de la Dirección General del
Instituto de Cartografía de Andalucía. Una vez efectuada la modificación,

se procede a la inscripción en el Registro Andaluz de entidades locales y
se remite al Registro Estatal para su oportuna inscripción.
Precisiones
1) En la Ley ha desaparecido la exigencia expresa de la determinación necesaria por

la planificación territorial de la Junta de Andalucía, previo informe del Consejo
Andaluz de Municipios, de las directrices que deban presidir las modificaciones de
los términos municipales y la creación de áreas metropolitanas y de entidades
locales autónomas, como consecuencia de la fijación de nuevas áreas territoriales
para la prestación de servicios, de la ejecución de programas de desarrollo regional,
de actuaciones de colonización o de otros supuestos de naturaleza similar.
2) En todo caso, la legislación sobre planificación territorial de Andalucía (L
Andalucía 1/1994 ) establece como determinaciones obligatorias de los planes o
de los instrumentos de ordenación del territorio, la fijación de los objetivos
perseguidos por ellos, con los que debe ser conforme cualquier alteración de
términos municipales.
3) Permanece en vigor, en lo no contrario a la L Andalucía 5/2010 , el D Andalucía
185/2005 -Reglamento de demarcación territorial-, afectado por TSJ Sevilla 14-
4-08 , EDJ 302033 , que ha declarado nulos varios preceptos. Dicha Ley incorpora
algunos contenidos del decreto anulados por esta sentencia.
7723 Fusión
Puede tener lugar cuando se dé alguna de las circunstancias siguientes:
- falta de recursos para prestar, cada uno de ellos, por sí o asociados, los
servicios mínimos impuestos por la ley;
- confusión de sus núcleos de población consecuencia del desarrollo de
sus edificaciones y demás espacios urbanos (que puede darse tanto entre
los núcleos donde radique la capitalidad de los municipios o de los
secundarios que pudieran existir) como consecuencia del desarrollo de las
edificaciones, sin que las previsiones contenidas en el planeamiento
urbanístico en vigor sean por sí circunstancias justificativas de la
confusión y sin que constituyan a estos efectos solución de continuidad
los terrenos ocupados por instalaciones industriales, comerciales,
deportivas, cementerios, parques, viales, canales o ríos que puedan ser
cruzados, aparcamientos u otras zonas de uso no forestal o agropecuario
extensivo;
- existencia de condiciones de orden geográfico, económico,
demográfico, administrativo o cualesquiera otras que pudieran hacerla
necesaria o conveniente.
7724 Segregación
De carácter excepcional, solo se hará sobre la base de núcleos de
población y necesitará, además de la conformidad expresa, acordada por
mayoría absoluta, del pleno del ayuntamiento del municipio que sufre la
segregación, la concurrencia de, al menos, las siguientes circunstancias:
- existencia de motivos permanentes de interés público relacionados con
la planificación territorial de Andalucía;
- presencia en el territorio del nuevo municipio de características que

singularicen su propia identidad sobre la base de razones históricas,
sociales, económicas, laborales, geográficas y urbanísticas;
- existencia, entre los núcleos principales de población del municipio
matriz y del territorio que pretende la segregación, de una notable
dificultad de acceso caracterizada por la distancia, orografía adversa,
duración del trayecto en vehículo automotor, carencia de servicio público
de transporte de viajeros u otras de similar naturaleza;
- disposición por el nuevo municipio de los recursos necesarios para el
cumplimiento de las competencias municipales que como mínimo venía
ejerciendo el municipio del que se segrega y, en todo caso, los servicios
previstos como básicos por la ley (recursos relacionados con la capacidad
financiera de la vecindad del nuevo municipio y la riqueza imponible de su
término municipal);
- territorio del nuevo municipio que permita atender a sus necesidades
demográficas, urbanísticas, sociales, financieras y de instalación de los
servicios de competencia municipal;
- garantía de prestación de servicios públicos con el mismo nivel de
calidad que el alcanzado por el municipio matriz en el territorio base de la
segregación.
- ausencia de afectación negativa en el municipio o municipios matrices
en la cantidad y calidad de prestación de los servicios de su competencia,
ni privados de los recursos necesarios para la prestación de los servicios
mínimos establecidos legalmente.
Precisiones
Se exige que el nuevo municipio cuente con una población no inferior a 4.000
vecinos y que entre aquel y el municipio matriz exista una franja de terreno
clasificada como suelo no urbanizable de una anchura mínima de 7.500 m entre los
núcleos principales (D Andalucía 185/2005 ).
Estas exigencias son de dudosa subsistencia tras la L Andalucía 5/2010 . Por el
contrario, esta Ley incorpora en esta materia aspectos que previamente se
contenían en el D Andalucía 185/2005 y que fueron declarados nulos (TSJ Sevilla
14-4-08 , EDJ 302033 ).
7725 Alteración por segregación-agregación

No puede suponer para ninguno de los afectados, ni la privación de los
recursos necesarios para prestar los servicios básicos establecidos
legalmente, ni la reducción de los servicios a los que viniesen obligados
en función de su población. El municipio que experimente la segregación
puede ser compensado con la incorporación a su término de una parte
del que originó esta alteración. Si ello no es posible o conveniente, según
los criterios de la ordenación territorial de la comunidad autónoma, puede
fijarse una compensación económica a cargo del municipio acrecido. Solo
puede efectuarse la alteración cuando (alternativamente):
- un núcleo de población de un municipio se extienda por el término de
otro u otros limítrofes;
- sea necesario dotar a un municipio limítrofe del territorio indispensable

para ampliar los servicios existentes o instalar aquellos nuevos que
imperativamente hubiera de prestar como consecuencia de un aumento
de su población;
- concurran otras circunstancias de orden geográfico, demográfico,
económico, histórico o administrativo que así lo aconsejen.
7726 Incorporación
Conceptuada como la anexión a un municipio de la totalidad del término
municipal de otro u otros limítrofes, que se suprimen, la supresión por
incorporación se podrá acordar sobre la base de alguna de las
circunstancias siguientes:
- insuficiencia de medios para atender los servicios públicos obligatorios
exigidos por la ley;
- descenso acusado y progresivo de su población de derecho o su total
desaparición, de forma que resulte técnicamente desaconsejable la
prestación de los servicios públicos obligatorios exigidos por la ley;
- incapacidad sobrevenida, total o sustancial, del territorio del municipio
para la sustentación de edificaciones destinadas a uso residencial, como
resultado de grandes obras hidráulicas o de infraestructuras de
transportes, industriales o energéticas, alteraciones geológicas o causas
análogas.
7727 Procedimiento
Los trámites fundamentales del mismo son los siguientes.
Iniciativa. Corresponde a uno, varios o todos los ayuntamientos
afectados, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta del
número legal de miembros; a la diputación provincial de la provincia en
que radiquen; o a la consejería competente sobre régimen local de la
Junta de Andalucía.
De promoverse el procedimiento por varios de los ayuntamientos
interesados en realizar una determinada modificación, se constituirá una
comisión mixta integrada por representantes de los mismos, para la
formulación única de pareceres, en su caso, sobre todos aquellos
aspectos que hubieran de quedar resueltos en el expediente.
En ningún caso podrá iniciarse un procedimiento de modificación de
términos municipales si no hubiese transcurrido un plazo de 5 años desde
la desestimación por la Junta de Andalucía de otro sustancialmente igual.
Formación del expediente. Está integrado por la siguiente
documentación:
- memoria que contenga una exposición detallada de la concurrencia de
las circunstancias exigidas, en cada caso, por la ley y demás motivos que
justifiquen la modificación propuesta;
- cartografía en la que se refleje la delimitación actual del término o
términos municipales afectados, así como la que se pretenda alcanzar;
- informe económico en el que se justifique la posibilidad y conveniencia,
en este aspecto, de la modificación que se pretende.
Si el expediente es de segregación, además, la siguiente:

- propuesta que contenga el nombre del nuevo municipio, con indicación
del núcleo de población en el que ha de radicar su capitalidad, caso de
que tuviese más de uno (también en los de fusión);
- propuesta relativa al régimen especial de protección de acreedores con
respecto a las obligaciones asumidas por el nuevo municipio;
- propuesta de atribución al nuevo municipio de bienes, créditos,
derechos y obligaciones procedentes del municipio originario y régimen
de usos públicos y aprovechamientos comunales, así como las bases que
se establezcan para resolver cualesquiera de las cuestiones que pudieran
suscitarse entre ellos en el futuro.
7728 Potestades autonómicas en procedimientos de iniciativa municipal

Tras comprobar si la iniciativa ha surgido de todos los municipios
afectados o solo de parte de ellos, la consejería del ramo de
Administración local, antes de cualquier otro trámite, concede audiencia
por plazo de 4 meses a los municipios que no hayan participado en la
iniciativa, a fin de que puedan pronunciarse sobre la misma, aportando en
su caso la documentación que estimen conveniente. Se entiende que el
municipio que no se pronuncie expresamente sobre la iniciativa, dentro
del señalado plazo, muestra su conformidad.
Posteriormente, se somete a información pública durante el plazo de un
mes, mediante anuncios insertos en los boletines oficiales de la Junta de
Andalucía y de la provincia, así como en los tablones de anuncios y sedes
electrónicas del ayuntamiento o ayuntamientos interesados.
La consejería, cumplido el trámite anterior, recaba el dictamen de cuantos
organismos públicos y servicios administrativos estime convenientes.
También puede solicitar de quienes promovieron la iniciativa que
completen, desarrollen o justifiquen algún punto respecto de la
documentación aportada.
Una vez completado el expediente, se solicitará el parecer sucesivo de la
diputación provincial y del Consejo Andaluz de Concertación Local, que
deberán ser emitidos en el plazo de 3 meses.
Por último, se remitirán las actuaciones al Consejo Consultivo de
Andalucía (L Andalucía 4/2005 art.17.10.f) ; D Andalucía 273/2005 ),
y simultáneamente se pondrán en conocimiento de la Administración del
Estado las características y datos principales del expediente.
7729 Potestades autonómicas en procedimientos de iniciativa autonómica o

provincial
En los procedimientos iniciados por la consejería competente sobre
régimen local o por la diputación provincial se procede a comunicar la
iniciativa a los municipios afectados por plazo de 4 meses, aportando en
su caso la documentación que estimen conveniente. Transcurrido dicho
plazo, se entenderá que el municipio que no se pronuncie expresamente
muestra su conformidad.
Tanto la iniciativa como los acuerdos municipales adoptados en su caso

se someten por la propia consejería a información pública por plazo de
un mes, mediante anuncios insertos en los boletines oficiales de la Junta
de Andalucía y de la provincia, así como en los tablones de anuncios y
sede electrónica del ayuntamiento o ayuntamientos interesados.
Cumplidos los trámites anteriores, la consejería decidirá sobre la
continuación del expediente . En caso afirmativo, recabará el dictamen
de cuantos organismos públicos y servicios administrativos estime
convenientes, solicitará el parecer del Consejo Andaluz de Concertación
Local, que deberá ser emitido en el plazo de 3 meses, y someterá lo
actuado a dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía (L Andalucía
4/2005 art.17.10.f) ; D Andalucía 273/2005 ), poniéndolo
simultáneamente en conocimiento de la Administración del Estado.
7730 Resolución
Por decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta del consejero
competente sobre régimen local.
Plazo . La duración máxima de los procedimientos de modificación de
términos municipales incoados a partir 1-1-2000 es de 24 meses. Dentro
de este plazo, la resolución tiene que haber sido dictada y notificada a la
Comisión Gallega de Delimitación Territorial.
7732 Aragón
(L Aragón 7/1999art.8 a 19 ; D Aragón 346/2002 art.2 a 32 )
Se acogen todas las formas de alteración de términos municipales, con las

particularidades que se estudian a continuación.
Precisiones
1) La rectificación de límites territoriales no implica alteración de términos

municipales y se debe acordar por el Gobierno de Aragón, previo informe de los
municipios afectados, de la Administración del Estado y del Consejo Consultivo de
Aragón -L Aragón 1/2009 art.15.12 - (hasta su constitución efectiva, de la
Comisión Jurídica Asesora).
2) La alteración del término municipal de Zaragoza, en su régimen especial de
capitalidad, se somete a las reglas generales aplicables en esta Comunidad,
acordándose por el Gobierno de Aragón (L Aragón 10/2017 art.3 ).
7733 Incorporación o fusión de municipios

La incorporación o fusión de municipios puede realizarse:
• Por confusión de dos o más núcleos de población pertenecientes a
diferentes municipios. Cuando en uno de estos existan varios núcleos de
población, el proceso se referirá al mayor o al que ostente la capitalidad.
• Por carecer separadamente de los recursos necesarios para prestar los
servicios mínimos obligatorios.
• En caso de desdoblamiento, cuando sea inviable el mantenimiento de
una Administración pública autónoma o carezca de justificación la reserva
del disfrute de determinados aprovechamientos de titularidad pública por

un grupo de población muy reducido.
• Por inexistencia de voluntad efectiva de autogobierno, puesta de
manifiesto por medio de la ausencia de presentación de candidaturas en
las elecciones municipales o por ausencia de funcionamiento del régimen
de concejo abierto.
• Por otros motivos fundados de interés general.
7734 Creación de nuevos municipios

En materia de creación de nuevos municipios, se establece lo siguiente:
• Es preciso que la población a la que se atribuya la condición de
residente lo sea efectivamente, sin que pueda darse carácter de municipio
a conjuntos urbanizados destinados a segunda vivienda y que no tengan
base económica propia.
• El asentamiento de población en un enclave deshabitado, por virtud de
autorización o concesión, nunca puede dar lugar a creación de nuevo
municipio.
• En caso de que un núcleo de población, sin reunir las condiciones para
constituirse como municipio, aconseje por su importancia la dotación de
cierta autonomía administrativa, puede configurarse por ley como
entidad local menor.
7735 Segregación de municipios

La segregación de parte de uno o varios municipios para crear otro
municipio exige (desde el plano territorial):
- que se trate de uno o varios núcleos de población diferenciados;
- que el municipio nuevo cuente al menos con 1.000 habitantes, sin que
los municipios de procedencia de las porciones segregadas queden con
menos población;
- que exista una franja de terreno clasificada como suelo no urbanizable
entre los núcleos principales del municipio a segregar y el de capitalidad
del mismo municipio matriz;
- que la alteración sea coherente con las directrices de ordenación del
territorio.
La segregación parcial para incorporación a otro municipio exige
conjuntamente:
• la existencia de relaciones de convivencia y dependencia funcional de
la parte segregada con un municipio limítrofe; y
• la concurrencia de motivos de interés general.
7736 Procedimiento
Se compone de las siguientes fases:
1. Iniciativa . Se exige acuerdo de todos los ayuntamientos y asambleas
vecinales, adoptado por mayoría de dos tercios del número de hecho y
absoluta del número de derecho de sus miembros. A diferencia de otras
leyes autonómicas (nº 7761 ), la L Aragón 7/1999 art.13 no se remite,
en materia de iniciación del expediente, a la mayoría exigida en LBRL
art.47.2 , sino que establece directamente el doble quórum expuesto,

coincidente con el fijado por este precepto estatal en su redacción
anterior a la L 57/2003 . Modifica la LBRL art.47.2 , estableciendo
ahora una mayoría que pasa a ser simplemente la absoluta del número
legal de miembros de la corporación, sin necesidad de concurrir además
los 2/3 del número de hecho de presentes. Aunque es discutible si esta
reforma afecta a la Ley autonómica, así lo entendemos.
Es precisa resolución del consejero de Presidencia y Relaciones
Institucionales, de oficio o a instancia de un municipio, en caso de
ausencia de acuerdo. En tal caso, la petición municipal se debe basar en
un acuerdo adoptado con las mayorías antes expuestas.
Los vecinos pueden promover ante el ayuntamiento la alteración,
debiendo pronunciarse este en el plazo de 3 meses. En caso de
segregación, corresponde la iniciativa a la mayoría de los vecinos
censados en la parte del municipio que pretenda segregarse. Si se acoge,
se debe proceder en los términos expuestos en los apartados anteriores.
Si en el plazo de 3 meses no recae resolución, puede subrogarse el
Gobierno de Aragón, a efectos de tramitación del procedimiento.
2. Información pública. Por plazo no inferior a un mes, con anuncio en el
Boletín Oficial de Aragón y en el diario de mayor difusión de la provincia.
3. Audiencia. Dentro del plazo de 2 meses, la diputación provincial y, si
existe, la comarca interesadas deben emitir informe.
4. Informes. Los ayuntamientos y las asambleas vecinales interesadas han
de informar las alegaciones presentadas en plazo no superior a 2 meses,
ampliable a 4, en caso de que las cuestiones planteadas en información
pública sean complejas o exijan aportar nueva documentación.
5. Seguidamente, el expediente se remite al Gobierno de Aragón, con
dictamen del Consejo Local de Aragón y del Consejo Consultivo de
Aragón -L Aragón 1/2009 art.15.12 - (hasta su constitución efectiva, de
la Comisión Jurídica Asesora), dando conocimiento simultáneo a la
Administración del Estado.
6. Resolución. Por decreto, en el plazo máximo de un año desde la
incoación del expediente, que se ha de publicar en el Boletín Oficial de
Aragón.
7738 Asturias
(L Asturias 10/1986art.2 a 17 )
La alteración de términos municipales está sujeta a las siguientes reglas:
7739 Requisitos generales

a) Partiendo de las vías comunes para alterar los términos municipales, se
consideran causas de la misma:
1. Posibilidad de mejoras en la prestación de los servicios públicos,
especialmente de los de carácter obligatorio.
2. Necesidad de unificar la dependencia administrativa de núcleos
urbanos pertenecientes a distintos concejos en los que se haya producido
o se vaya a producir su confusión como consecuencia de su expansión

urbanística.
3. Insuficiencia de medios económicos, materiales o personales, para
atender separadamente la prestación de los servicios obligatorios exigidos
por la Ley.
4. Notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o
administrativa que así lo aconsejen, atendidas las circunstancias de orden
geográfico, demográfico, social o cultural que concurran.
7740 b) Es requisito general la voluntariedad municipal para llevar a efecto la

alteración de términos. No obstante, puede prescindirse de ella en los
casos siguientes:
1. En las causas 2 y 3 del nº 7739 , cuando, en el primer caso, la
necesidad se presente como perentoria, y en el segundo, la insuficiencia
de recursos resulte de notoriedad acusada.
2. En caso de despoblación del concejo que haga inviable el
mantenimiento de una organización administrativa independiente.
3. Cuando la mayoría de los residentes vecinos en una zona
territorialmente delimitada inste directamente a la consejería competente
en materia de Administración territorial la segregación de la misma para
incorporarla a otro concejo, aun cuando hubieran precedido acuerdos
municipales desfavorables.
c) La creación de nuevos concejos solo puede realizarse sobre la base de
núcleos de población territorialmente diferenciados, y siempre que
resulten con recursos suficientes para el cumplimiento de las
competencias municipales y no suponga una disminución en la calidad de
los recursos prestados a la población afectada.
d) No puede efectuarse la segregación de parte del término de un
concejo si con ello este queda privado de las condiciones exigidas en el
apartado anterior, o si en dicha parte territorial tiene su asentamiento un
núcleo o poblado unidos por calle o zona urbana a otro del concejo
originario.

1) Iniciación. Comprende las siguientes cuestiones:
• La solicitud es a petición de los concejos mismos, mediante acuerdo
adoptado por el pleno de cada corporación, con el voto favorable de las
dos terceras partes del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría
absoluta legal de los miembros que integren las respectivas
corporaciones. Es extensible lo dicho en nº 7736 , apartado 1, respecto
de la subsistencia de esta doble exigencia de quórum.
• Se ha de crear una comisión mixta de miembros de las corporaciones
implicadas en la alteración de los términos municipales, respetando la
proporcionalidad de los grupos que las integren y cuya actuación, con
carácter asesor, tendrá vigencia durante todo el período de tramitación y
hasta que haya resolución en firme por el órgano competente.
• Los acuerdos municipales deben expresar, en todo caso, las causas

que justifiquen la necesidad o conveniencia de la demarcación territorial
que se pretenda. En los casos de creación de nuevos concejos, han de
indicarse también el nombre y capitalidad de los mismos.
• No es preciso que la petición o iniciativa de todos los concejos
afectados por la nueva demarcación que se pretenda sea simultánea,
siendo posible la adhesión a la iniciativa de los restantes concejos
interesados mediante acuerdo adoptado por el pleno del ayuntamiento,
con el quórum y requisitos expuestos anteriormente. Tal adhesión se
puede producir en los 4 meses siguientes a la fecha en que se les dé
traslado de la iniciativa.
• Los acuerdos de los concejos se han de remitir a la consejería
competente en materia de Administración territorial, que debe valorar la
viabilidad o inviabilidad de la modificación pretendida, ordenando, de
acuerdo con ello, la incoación del procedimiento o el archivo de las
actuaciones, con notificación a los concejos interesados. En caso de que
los acuerdos recibidos por la consejería no contengan los requisitos
precisos se abrirá un plazo de 2 meses de subsanación.
• En caso de que cualquiera de los concejos interesados no se adhiera a
la iniciativa en el plazo de 4 meses o no subsanen las deficiencias en el
plazo de 2, el expediente se archiva.
7742 2) Información pública. Si se acuerda por la consejería referida la

incoación del procedimiento, se abre un período de información pública
por plazo de 4 meses, durante el cual los vecinos de los concejos pueden
formular ante la Administración de la comunidad autónoma cuantas
alegaciones consideren convenientes en apoyo u oposición a la nueva
demarcación territorial pretendida.
3) Audiencia. Finalizado el trámite anterior, la consejería debe dar
traslado inmediato de todas las alegaciones formuladas a los concejos
interesados para que, en el plazo de 2 meses, expongan su parecer sobre
aquellas mediante acuerdo adoptado por el pleno del ayuntamiento
respectivo; acuerdo este que no precisa mayoría cualificada.
4) Desistimiento. En el plazo de 2 meses citado, los concejos pueden
desistir de su iniciativa, a la vista de la información pública. En tal
supuesto, la consejería dispondrá la paralización del procedimiento y el
archivo de las actuaciones, a no ser que decida la conveniencia de su
continuación con relación a los restantes concejos afectados, los cuales
han de pronunciarse al respecto dentro de los 2 meses siguientes a la
fecha en que se les comunique el desistimiento producido.
5) Dictamen. Evacuado el trámite de información pública, el expediente
debe ser sometido a dictamen del Consejo Consultivo del Principado de
Asturias -a partir del 2-11-2005- (L Asturias 1/2004 art.13.1 ,
disp.trans.2ª ; L Asturias 2/2005 ). Simultáneamente a la petición de
este dictamen se ha de dar conocimiento del procedimiento que se
tramita a la Administración del Estado, con indicación de las partes
principales del expediente.
6) Resolución. Por acuerdo del Consejo de Gobierno que, cuando sea

favorable a la modificación instada, ha de revestir la forma de decreto.
7743 Procedimientos especiales

Se aplican en los casos en los que se prescinde de la voluntariedad
municipal como elemento determinante:
1º Supuestos señalados en los números 1 y 2 de la letra b) del nº 7740 :
• En tales casos el procedimiento se inicia de oficio por resolución de la
consejería competente en materia de Administración territorial, que ha de
especificar los motivos que la fundamenten.
• Adoptada la resolución, se abrirá un trámite de información pública
por plazo de 4 meses, durante el cual los ayuntamientos y los vecinos
interesados pueden formular las alegaciones pertinentes.
• Evacuado dicho trámite, se procederá en la forma expuesta para el
procedimiento ordinario (nº 7741 s. ).
• A la vista de las actuaciones anteriores, el Consejo de Gobierno, si
considera procedente la continuación del procedimiento, remitirá a la
Junta General del Principado el proyecto de ley correspondiente,
aprobándose, en su caso, por Ley. Cuando el Consejo de Gobierno no
estime oportuna la continuación del procedimiento, será acordado el
archivo de las actuaciones.
2º Supuestos señalados en el número 3 de la letra b) del nº 7740 :
• En este caso, el procedimiento se inicia a instancia de los vecinos. Será
abierto, una vez iniciado, un período de información pública en la forma y
plazo expuestos en el número 1 anterior.
• Cumplido dicho trámite y valorado el resultado de la información
pública, la consejería repetida ha de resolver sobre la continuación del
procedimiento o la paralización del mismo con archivo de las actuaciones.
• Si se determina la continuación del procedimiento, se seguirán para su
resolución los trámites previstos en el número 1º anterior.
Precisiones
En Asturias se establece el sentido desestimatorio del silencio en los

procedimientos ordinarios y especiales de modificación de la demarcación territorial
de los concejos (L Asturias 2/1995 ).
7745 Baleares
(L Baleares 8/1993 )
Es competencia de los consejos insulares:

• La constitución de nuevas entidades locales menores y la modificación
o la disolución de las mismas, cuando sea a petición de la propia entidad
local menor.
• La modificación de entidades locales menores de oficio, previa
audiencia de las entidades y ayuntamientos interesados, e informe del
Consejo Consultivo de las Islas Baleares.
• La aprobación de los acuerdos municipales sobre los límites

territoriales.
• Los amojonamientos de los términos municipales y la resolución de las
cuestiones que se susciten entre los municipios sobre los mismos, en los
cuales debe preceder dictamen del Consejo Consultivo de las Islas
Baleares.
• La resolución definitiva de los expedientes de alteración de términos
municipales que se refieran a incorporación, fusión o segregación de
municipios.
Precisiones
Sobre estas reglas, que siguen vigentes, la L Baleares 20/2006 art.15 , incorpora
algunas que se integran con ellas:
a) La potestad de iniciativa para la alteración corresponde al Gobierno autonómico.
En caso de iniciativa del consejo insular o del Gobierno, es precisa audiencia a los
municipios afectados.
b) En supuestos de segregación para agregación, también se reconoce a la mayoría
de los vecinos, con acuerdo municipal en plazo de 3 meses desde la propuesta,
adoptado por mayoría absoluta del pleno -igualmente, las reclamaciones
presentadas- y con información pública por 45 días.
c) Se requiere informe del Consejo Consultivo, remitido por el consejo insular y
dación de cuenta a la Administración del Estado y autonómica.
d) El municipio de Palma se somete a las mismas reglas que el resto, con la
peculiaridad de ostentar el pleno del ayuntamiento iniciativa directa pasa instar la
alteración de su término (L Baleares 23/2006 art.1.3 y 11 ).
7747 La regulación sustantiva se caracteriza por lo siguiente (L Baleares

20/2006art.11 a 16 ):
1) Se acogen los conceptos generales fusión, segregación, agregación,
creación y supresión.
2) El mantenimiento de la capacidad económica para prestación
adecuada de servicios es requisito para cualquier alteración.
3) Solo cabe alteración que implique supresión de municipios si hay,
alternativamente, insuficiencia de medios para prestar servicios mínimos
obligatorios, continuidad de núcleos urbanos, existencia de
consideraciones geoeconómicas o administrativas.
4) Solo se permite la creación por segregación si, conjuntivamente:
- se trata de un núcleo territorialmente diferenciado por una franja de
suelo rústico de 5 km de ancho entre aquel y la capitalidad del municipio;
- tiene capacidad de prestación de servicios;
- el nuevo municipio tiene una población mínima de 6.000 habitantes de
derecho, con mejora de calidad de servicios, sin reducción a menos de
9.000 del núcleo principal del que se segrega aquel, que no perderá
calidad de servicios;
- tiene coherencia con la ordenación territorial.
7749 Canarias
(L Canarias 14/1990 disp.adic.1ª ; L Canarias 7/2015art.13 a 16 )
La competencia para resolver sobre la alteración de términos municipales

queda transferida a las islas, siendo competentes los cabildos insulares
respectivos, previo dictamen del Consejo Consultivo de Canarias (L
Canarias 5/2002 art.11.1.D.f ).
El gobierno regional ha de adoptar medidas de fusión voluntaria de
municipios atendiendo a criterios territoriales, poblacionales, de calidad
de servicio y económicos. Una vez fusionados, los municipios no podrán
segregarse hasta transcurridos los plazos establecidos en la legislación
básica estatal.
Solo cabe la segregación en unidades de población diferenciada
superiores a 5.000 habitantes, siempre que la unidad originaria mantenga
al menos esta cifra poblacional.
El procedimiento para la creación de nuevos municipios por fusión o
segregación es el siguiente:
1. La iniciativa corresponde a los municipios interesados, por acuerdo
plenario del ayuntamiento, sometido a información pública no inferior a
30 días, tras la que se adopta nuevo acuerdo por igual mayoría (que es la
establecida en la legislación básica de régimen local), con resolución de
alegaciones y reclamaciones.
2. Son preceptivos los informes de las consejerías autonómicas
competentes en materia de Administraciones públicas y de Hacienda, así
como de la que ejerza la tutela financiera. En caso de que se considere
que la propuesta lesiona la normativa aplicable, no puede continuarse con
el trámite del procedimiento.
3. La autorización se otorga por el cabildo correspondiente.
Alternativamente, cabe efectuar la creación de municipios mediante un
convenio de fusión, sometido a exposición pública por igual plazo, y con
emisión de iguales informes, además del evacuado por el cabildo insular.
Los actos de instrucción pueden desarrollarse por cualquiera de los
municipios implicados. Los acuerdos de aprobación del convenio se
remiten a la Administración autonómica, insular y estatal.

(L Castilla-La Mancha 3/1991 art.3 s. )
La alteración de los términos municipales, solo puede realizarse

ajustándose a las normas expuestas en los números siguientes, pero
deben tenerse siempre en cuenta las siguientes reglas generales:
- la alteración solo puede producirse entre municipios limítrofes; y
- la existencia de enclaves en otro municipio no es motivo suficiente para
que se produzca la alteración de términos municipales.
Precisiones
Es doctrina consolidada del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que el

régimen de la L Castilla-La Mancha 3/1991 de entidades locales, que exponemos
en los números siguientes, prevalece sobre el TRRL y el RD 1690/1986 y excluye
la aplicación de ambos, teniendo en cuenta que sus preceptos no son básicos y el
inferior rango normativo del segundo, resultando esta normativa estatal supletoria
de la aprobada por la comunidad autónoma solo en aquellos aspectos o extremos
que no encuentren regulación en la Ley autonómica (CCCM Dict 57/1998 ;
3/1999 ; 26/1999 ; 31/1999 ; 31/2000 ).
7752 Fusión o incorporación de municipios

Este tipo de alteración de los términos municipales, puede llevarse a cabo
cuando así lo decidan los ayuntamientos interesados, exigiéndose el voto
favorable de 2/3 partes del número de hecho y, en todo caso, de la
mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones.
Puede realizarse cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Cuando se confundan los núcleos de población que sean capitalidad de
los respectivos municipios.
b) Cuando separadamente, carezcan de los recursos necesarios para la
prestación a los vecinos de los servicios mínimos legalmente establecidos
y, no hayan solicitado la dispensa de esta obligación a la comunidad
autónoma (LBRL art.26 ). En este caso, la comunidad autónoma
garantiza la inversión para el primer establecimiento de los servicios
mínimos.
c) Cuando desaparezca alguno de los elementos básicos del municipio. Se
entiende que ha desaparecido la organización cuando no existan listas
electorales que concurran al proceso electoral de carácter municipal o,
cuando durante una legislatura, dimitieran todos los miembros electos y
no fuera posible nombrar una comisión gestora.
Si se produjese alguno de estos supuestos, la comunidad autónoma debe
iniciar de oficio el expediente de incorporación o fusión.
d) Cuando existan motivos de interés general así declarados por el
consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha, y debidamente motivados a
propuesta del consejero competente (nº 364 ).
e) Por solicitud de 2/3 de los vecinos del municipio a incorporar o
fusionar, debiendo ser acreditados los motivos que se aleguen para la
alteración municipal.
En este supuesto, no puede plantearse después, un expediente de
segregación por la misma instancia, salvo que se produjeran
circunstancias que hicieran variar sustancialmente los motivos que dieron
lugar a la alteración del término.
7753 Segregación de municipios para posterior agregación a otros

Puede declararse la segregación parcial de un término municipal para su
agregación a otro limítrofe, por cualquiera de las siguientes causas:
1. Cuando se confundan los núcleos urbanos, siempre que todos o alguno
de ellos no sean capitalidad de los respectivos municipios.
2. Cuando lo aconsejen circunstancias de índole geográfica, económica,
social o administrativa.
3. Cuando el núcleo de población a segregar reciba los servicios mínimos
exigidos por la Ley, del municipio que pretende la agregación.
4. Cuando así lo soliciten las dos terceras partes de los vecinos del núcleo
afectado por la segregación.
5. Cuando así lo solicite el órgano colegiado de una entidad de ámbito

territorial inferior al municipio.
No procede la segregación parcial, cuando ello suponga al municipio
originario, una disminución de recursos que menoscabe el número o
calidad de los servicios que se venían prestando o, no reuniese las
condiciones exigidas para la creación de nuevos municipios.
Si el expediente de segregación afectase a una entidad de ámbito
territorial inferior al municipio, la zona a segregar ha de ser la
delimitación territorial del término de esta entidad.
7754 Segregación de municipios para constituir uno independiente

Para que pueda crearse un municipio independiente por segregación de
parte del territorio de uno o varios municipios, es preciso que concurran
todos y cada uno de los siguientes requisitos:
• Que se trate de uno o varios núcleos de población territorialmente
diferenciados. La constatación de este aspecto se produce a través de la
planimetría que debe obrar en estos expedientes.
• Que el núcleo o núcleos a segregar cuenten con una población de
derecho mínima de 1.000 habitantes y que, el municipio del que se
segregue, no baje de este límite poblacional.
Esto supone que el mínimo de habitantes del municipio originario en el
momento anterior a la segregación, debe ser en realidad de, al menos,
2.000, pues al remanente necesario de 1.000 habitantes, que en ningún
caso puede bajar de esa cifra, ha de sumarse el número de habitantes del
núcleo que se segrega -no menos de 1.000- (CCCM Dict 31/2000 ).
• Que el nuevo municipio cuente con recursos propios suficientes para
la implantación y mantenimiento de los servicios que la Ley les exige y no
suponga, en ningún caso, disminución en la calidad de los que se venían
prestando. La acreditación de suficiencia de recursos económicos se
puede efectuar mediante informes de viabilidad y/o anteproyectos de
presupuestos de la nueva entidad.
• Que en el expediente, que al efecto se instruya, se haga constar
fehacientemente todos los requisitos mencionados.
Si la segregación afecta a varios municipios, el término municipal que se
atribuya al nuevo municipio resultante ha de tener continuidad territorial.
Las entidades de ámbito territorial inferior al municipio, constituidas 5
años antes de la entrada en vigor de la L Castilla-La Mancha 3/1991 ,
pueden constituirse en municipio independiente. Para ello, estas
entidades, además de cumplir los requisitos antes expuestos, deben tener
una población de derecho como mínimo de 500 habitantes y, el municipio
del que se segregan, ha de mantener una población de derecho superior a
los 10.000 habitantes una vez producida la segregación.
Precisiones
En ningún caso puede constituirse una entidad local a partir de polígonos

industriales, urbanizaciones o núcleos de población de características similares.
7755 Procedimiento
La alteración de los términos municipales ha de sujetarse a las siguientes
normas:
a) La iniciación del procedimiento le corresponde a:
- los municipios;
- a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio;
- a los 2/3 de los vecinos;
- a las diputaciones provinciales; y
- de oficio, a la consejería competente (nº 364 ).
b) Previa publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha, se ha de
dar audiencia por un plazo de un mes a los municipios o partes
interesadas. Después, por idéntico plazo, debe darse audiencia a la
delegación del Gobierno en Castilla-La Mancha y a la diputación
provincial.
c) Es preciso informe y propuesta del órgano competente en materia de
Administración local.
d) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo superior de la
comunidad autónoma (L Castilla-La Mancha 11/2003 art.54.9.f ).
Simultáneamente ha de darse conocimiento a la Administración General
del Estado.
e) Corresponde dictar la resolución definitiva al Consejo de Gobierno de
la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. El decreto aprobando la
alteración de los términos municipales se ha de publicar en el Diario
Oficial de Castilla-La Mancha.
f) Se fija en estos procedimientos un plazo máximo para resolver y
notificar de 6 meses, con efecto de silencio negativo (L Castilla-La
Mancha 7/2013 Anexo I ).

(L Castilla y León 1/1998art.9 a 17 ; L Castilla y León 7/2013 art.60 a 63 y disp.final 1ª )
Respecto a la alteración de términos municipales en Castilla y León,

destacan las reglas que se exponen en los apartados siguientes.
7758 Creación de municipios

Puede tener lugar por la segregación de parte del territorio de otro u
otros limítrofes o por la fusión de estos.
La segregación de municipios puede ser acordada cuando existan
motivos permanentes de interés público y concurran los siguientes
requisitos:
1. Ha de tratarse de uno o varios núcleos de población territorialmente
diferenciados e históricamente consolidados.
2. El núcleo o núcleos a segregar han de contar con una población
mínima de 1.000 residentes.
3. El municipio cuya creación se pretenda, debe contar con territorio y
recursos suficientes para el adecuado cumplimiento de las competencias
y servicios municipales.
4. La creación de un municipio por la segregación de parte del territorio

de otro u otros limítrofes, no puede suponer para estos una privación de
las condiciones anteriores, ni una disminución para su población del nivel
o calidad de los servicios que se le venían prestando.
La fusión de municipios , que supone la supresión de los municipios
afectados, puede acordarse por alguna de las siguientes causas:
a. Cuando sus núcleos de población se confundan como consecuencia del
desarrollo urbanístico.
b. Cuando existan notorios motivos demográficos, económicos,
administrativos o de cualquier otro carácter que puedan hacerla necesaria
o conveniente.
7759 Supresión de municipios

Puede producirse en las siguientes situaciones:
a) Por la incorporación de uno o más municipios a otro u otros
limítrofes. En este caso, la supresión puede acordarse por alguna de las
siguientes causas:
- falta de población o descenso acusado y progresivo de la misma;
- confusión de sus núcleos de población con otro u otros como
consecuencia del desarrollo urbanístico;
- insuficiencia de medios para prestar los servicios mínimos exigidos por la
Ley;
- falta reiterada de candidatos en las elecciones de sus órganos de
gobierno o la falta de funcionamiento de los mismos;
- existencia de condiciones económicas, administrativas o de cualquier
otro carácter que puedan hacer necesaria o conveniente la supresión.
b) Por la fusión de dos o más municipios limítrofes. La supresión puede
ser acordada cuando en el municipio afectado exista insuficiencia de
medios para prestar los servicios mínimos exigidos por la Ley.
En todo caso, para la supresión de municipios se ha de tener en cuenta la
voluntad de los municipios afectados.
7760 Alteraciones parciales de términos municipales

La alteración parcial de términos municipales puede acordarse mediante
la segregación de parte del territorio de un municipio para agregarlo a
otro limítrofe, por alguna de las siguientes causas:
• Confusión de sus núcleos de población como consecuencia del
desarrollo urbanístico.
• Necesidad de dotar a un municipio limítrofe del territorio indispensable
para ampliar los servicios existentes o instalar servicios nuevos que
imperativamente haya de prestar como consecuencia de un aumento de
población.
• Existencia de condiciones económicas, administrativas o de cualquier
otro carácter que puedan hacer la alteración necesaria o conveniente.
No procede la segregación cuando con ella disminuya la calidad o nivel
de los servicios que venían recibiendo, tanto los vecinos residentes en el
municipio del que se segrega una parte del territorio, como los vecinos
residentes en el municipio al que dicho territorio se agrega.
Tampoco puede segregarse ningún núcleo de población de un término
municipal cuando se halle unido por calle o zona urbana a otro del
municipio originario.
7761 Procedimiento
El procedimiento para la creación y supresión de municipios, así como
para la alteración de sus términos, puede iniciarse de oficio o a solicitud
de los municipios y, en su caso, de los vecinos interesados, de la
diputación provincial respectiva y de la Administración General del
Estado.
La iniciación de oficio se debe acordar por la consejería competente en
materia de Administración local (nº 366 ).
La iniciación del procedimiento a instancia de los municipios o
diputaciones provinciales interesadas requiere acuerdo de la corporación
correspondiente, adoptado con mayoría de dos tercios del número de
hecho de los miembros presentes y, en todo caso, con mayoría absoluta
del número legal de miembros (LBRL art.47.2 ).
Asimismo, el procedimiento puede iniciarse por los vecinos en los
supuestos contemplados en L Castilla y León 1/1998 art.10 , 11 y
15 , mediante solicitud formulada por la mayoría de los residentes en la
parte o partes que hayan de segregarse o de cada uno de los municipios a
fusionarse.
La resolución del procedimiento se ha de adoptar en el plazo de 9
meses, desde su iniciación por la Junta de Castilla y León y debe ser
objeto de publicación en el Boletín Oficial de Castilla y León, en el BOE y
en el boletín oficial de la provincia respectiva. Asimismo, se debe dar
traslado de ella a la Administración General del Estado.
Cuando la resolución no se adopte en el plazo indicado, la petición se ha
de entender desestimada -silencio negativo- (L Castilla y León 14/2001
art.14, Anexo 2.A ).
Precisiones
En materia de iniciación del expediente, la Ley se remite expresamente a la mayoría

señalada en la LBRL art.47.2 (nº 7761 ). La L 57/2003 modifica esta mayoría,
que pasa a ser simplemente la absoluta del número legal de miembros de la
corporación, sin necesidad de concurrir además los 2/3 del número de hecho de
presentes. Es discutible -aunque optamos por la solución afirmativa- si esta reforma
afecta al reenvío efectuado por la Ley autonómica.
7762 Medidas de fomento

Para el fomento de las fusiones e incorporaciones de municipios con
población inferior a 20.000 habitantes, se establecen ciertas medidas y
beneficios que han de ser objeto de un desarrollo reglamentario posterior
(L Castilla y León 7/2013 ).
7763 Deslinde
La resolución de los conflictos que se susciten entre municipios sobre

deslinde de sus términos, corresponde a la Junta de Castilla y León, a
propuesta de la consejería competente en materia de Administración
local (CCCYL Dict 195/2004 ).
En el procedimiento que se siga, es preceptivo el informe del Instituto
Geográfico Nacional y el dictamen del órgano consultivo superior de la
comunidad autónoma -informe preceptivo no vinculante- (L Castilla y
León 1/2002 art.4.1.6º ) o, en su defecto, del Consejo de Estado.
Han de participar en el procedimiento los ayuntamientos
correspondientes a los municipios afectados por el deslinde. Asimismo,
han de tomar parte las diputaciones provinciales, cuando resulten
afectados los límites de las provincias correspondientes.
Se ha de dar, en todo caso, audiencia a las entidades locales menores,
cuando se vea afectada su delimitación territorial.
7765 Cataluña
(DLeg Cataluña 2/2003art.12 a 25 ; D Cataluña 202/2018 ; D Cataluña 244/2007 )
Se reconocen las mismas formas de alteración que las expuestas en La

Rioja (nº 7788 s. ), afirmándose igualmente que ninguna alteración
puede dar lugar a un término municipal discontinuo.
Además se prevé como posible la rectificación de los límites territoriales
de los términos municipales, con el fin de adecuarlos a las iniciativas de
corrección de disfuncionalidades territoriales elaboradas por la Comisión
de Delimitación Territorial (D Cataluña 202/2018 ).
La modificación debe ser acordada por el Gobierno de la Generalidad, a
propuesta del departamento competente en materia de gobernación, con
informe de los municipios afectados, previo dictamen de la Comisión
Jurídica Asesora y con puesta en conocimiento de la Administración del
Estado.
7766 Agregación de municipios

Puede procederse a la agregación total o fusión de municipios en alguno
de los siguientes supuestos:
1. Insuficiencia de medios económicos, materiales y personales para
gestionar los servicios mínimos obligatorios establecidos por la legislación
de régimen local.
2. Que los núcleos de población formen un solo conjunto con continuidad
urbana.
3. Que lo exijan o aconsejen consideraciones de orden geográfico,
demográfico, económico o administrativo.
La aplicación de lo anterior supone la supresión del municipio o
municipios afectados.
Puede procederse a la agregación parcial en los supuestos 2 y 3
anteriores. El municipio receptor ha de tener más población y dinamismo
económico que la porción de territorio agregada (D Cataluña 244/2007
art.4.2 ; CJAGC Dict 23/1990; 91/1993; 176/1995; 303/1998 ).
Puede darse, especialmente en el caso núm 3 anterior, una permuta

territorial (CJAGC Dict 335/2002).
Precisiones
Se considera que hay disfuncionalidad territorial en el caso de un municipio que no

es capital de provincia y está dividido en tres términos municipales, a los efectos de
su agregación (TSJ Cataluña 25-5-99, EDJ 80920 ).
7767 Creación de municipios por segregación

La creación de nuevos municipios por segregación solo es posible cuando
concurran todos los requisitos siguientes:
• Existir núcleos de población territorialmente diferenciados, de forma
que haya una zona clasificada como suelo no urbanizable, de una
amplitud mínima de 3.000 m, entre los núcleos más próximos a los
municipios resultantes.
• Tener los municipios resultantes una población suficiente para
asegurar su viabilidad. En todo caso, el nuevo municipio debe contar,
como mínimo, con una población de 2.000 habitantes y el municipio o
municipios de los que se segrega no deben bajar de este límite
poblacional.
• No comportar, la segregación, disminución de la calidad media de los
servicios que se prestaban en el municipio.
• Contar, el nuevo municipio con características relevantes de su propia
identidad por razones históricas, sociales, económicas, geográficas o
urbanísticas.
En ningún caso puede procederse a la alteración de términos si no se
garantiza que, después de la alteración, el municipio o municipios
afectados dispondrán de recursos suficientes para prestar los servicios
mínimos obligatorios establecidos por la legislación de régimen local.
Precisiones
1) Ha desaparecido, desde el 10-11-2007 (entrada en vigor del D Cataluña

244/2007 ) la posibilidad excepcional de reducción de la distancia mínima de
suelo no urbanizable, por motivos de necesidad o conveniencia, económica o
administrativa, siempre que existiera solución de continuidad entre las edificaciones
de los núcleos probándose estos motivos por el promotor del expediente (TSJ
Cataluña 20-3-96; CJAGC Dict 204/1994; 274/1994; 181/1998).
2) En alguna ocasión se permiten pequeñas reducciones de la distancia entre los
núcleos más próximos de los municipios resultantes, en caso de orografía irregular
(CJAGC Dict 162/1998).
7768 Procedimiento
La alteración de términos municipales ha de seguir el procedimiento que
se expone a continuación:
1) Antes de iniciar el expediente se elabora una memoria que justifique
los motivos y objetivos de la alteración y acredite el cumplimiento de los
requisitos establecidos.
2) Iniciación. Se inicia:
- por acuerdo del ayuntamiento o ayuntamientos interesados;
- por acuerdo del consejo o consejos comarcales interesados;
- de oficio, por el departamento de la Generalidad del ramo de
Administración local;
- a petición de los vecinos, en una proporción del 50%, como mínimo, del
último censo electoral del municipio o de la parte o partes de este en el
supuesto de segregación.
En este último caso, el ayuntamiento debe adoptar el acuerdo en el plazo
de un mes, a contar desde la presentación de la petición en el registro
municipal.
3) Los acuerdos municipales o comarcales sobre alteración de términos
deben ser adoptados con quórum especial (DLeg Cataluña 2/2003
art.114.2 ).
7769 4) El acuerdo inicial se ha de someter a información pública por un

período de un mes, cumplido el cual, las corporaciones deben remitir los
acuerdos al departamento competente en Administración local junto con
la resolución oportuna, que debe adoptarse con el mismo quórum
requerido para el acuerdo inicial. Esta remisión también debe realizarse
cuando el expediente se haya iniciado a instancia de los vecinos para la
segregación de parte del municipio, aunque el acuerdo o acuerdos
municipales no sean favorables.
5) Se ha de solicitar informe a los ayuntamientos y consejos comarcales
interesados en todos los casos en que no hayan promovido el expediente.
6) Son preceptivos el informe previo de la Comisión de Delimitación
Territorial y el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora (L Cataluña
5/2005 art.8.2.h ).
7) Puesta en conocimiento de la Administración del Estado por parte del
departamento competente en materia de gobernación.
8) Resolución definitiva. Por decreto del Gobierno de la Generalidad o
por ley del Parlamento, con publicación en el Diario Oficial de la
Generalidad de Cataluña, de acuerdo con las siguientes normas:
• Si la alteración de términos municipales se ha promovido a iniciativa
municipal o de los vecinos:
- cuando se produzca el acuerdo favorable de los municipios interesados
y los organismos consultivos antes indicados (Comisión de Delimitación
Territorial y Comisión Jurídica) no formulen objeciones al respecto, se
aprueba por decreto;
- en otro caso, por ley.
• En caso de que el expediente haya sido iniciado de oficio por el
departamento del ramo de Administración local o a instancia de un
consejo comarcal:
- siempre que en el trámite de informe formularan oposición uno, o más
de uno, de los municipios afectados, por ley;
- en otro caso, por decreto.
7770 Otras reglas

Deben tenerse en cuenta las siguientes:
• Cuando la alteración de términos municipales afecta a más de una
comarca, es preciso proceder a la modificación de las respectivas
demarcaciones comarcales, de conformidad con el procedimiento
establecido al efecto (organización comarcal de Cataluña). Para ello se
requiere aprobación a través de ley (CJAGC Dict 202/1996). Sobre
regularización de enclaves intercomarcales o interprovinciales ver la
doctrina del Consejo Jurídico Asesor Generalidad de Cataluña (CJAGC
Dict 276/1994; 147/1999; 381/2002).
• Los ayuntamientos tienen la facultad de promover la delimitación,
deslinde y amojonamiento de sus términos municipales, de conformidad
con el procedimiento reglamentariamente establecido. Los conflictos
entre municipios que puedan plantearse en relación con la delimitación y
deslinde de sus términos serán resueltos por el departamento
competente en materia de gobernación, previo informe de la Comisión de
Delimitación Territorial y previo dictamen de la Comisión Jurídica
Asesora.
7772 Extremadura
(L Extremadura 19/2015 disp.adic.1ª.5.g )
Únicamente se establece que es preceptivo dictamen de la Comisión

Jurídica de Extremadura (hasta el 31-12-2015, del Consejo Consultivo
autonómico, extinguido en esa fecha) en estos procedimientos.
7774 Galicia
(L Galicia 5/1997 art.12 a 39 )
Los procesos de alteración de términos municipales en la Comunidad

Autónoma de Galicia han de respetar las reglas que se exponen en los
números siguientes. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que:
- la alteración de los términos municipales solo puede producirse entre
municipios limítrofes, de forma que ninguna alteración puede dar lugar a
un término municipal discontinuo; y
- uno de los fines de las alteraciones de los límites territoriales de los
términos municipales es, la adecuación a las iniciativas de corrección de
disfuncionalidades territoriales, elaboradas por la Comisión Gallega de
Delimitación Territorial (nº 7786 ).
Se han contemplado legalmente algunas medidas de fomento (L Galicia
5/1997 art.13 ) y, asimismo, el deslinde de términos municipales,
competencia de los municipios.
7775 Fusión de municipios
En este procedimiento se unen dos o más municipios, de forma que se

produce la desaparición de todos ellos y la creación de un nuevo
municipio:
- que puede tener una denominación nueva o, adoptar la de cualquiera
de los municipios fusionados; y
- cuyo ámbito territorial y población corresponde a la suma del territorio
y población de los municipios fusionados.
El proceso de fusión puede realizarse cuando concurra alguna de las
siguientes circunstancias:
a) Cuando se confundan núcleos de población que sean capitalidad de los
respectivos municipios.
b) Cuando separadamente carezcan los municipios de recursos
suficientes para atender los servicios mínimos exigidos legalmente (L
Galicia 5/1997 art.81 ; LBRL art.26.1 ). La Junta de Galicia garantiza la
inversión para el primer establecimiento de los servicios mínimos.
En este caso, el expediente de fusión puede iniciarse a instancia de los
municipios interesados o de oficio por parte de la Junta de Galicia.
c) Cuando existan notorios motivos de necesidad, conveniencia
económica o administrativa o consideraciones de orden geográfico y
demográfico. El expediente puede iniciarse a instancia de los municipios
interesados o de oficio por parte de la Junta de Galicia.
d) Cuando del proceso de fusión se deriven importantes ventajas para los
municipios afectados, en los que a prestación de servicios se refiere y, así
sea estimado por los municipios fusionados.
7776 Incorporación de municipios

Es el procedimiento consistente en la integración de uno o más
municipios limítrofes a otro municipio, de forma que aquel o aquellos
desaparecen y pasan a formar parte de este.
El territorio y la población del municipio resultante, es el constituido por
la suma del territorio y población de todos los municipios que intervienen
en el proceso.
Se mantiene la capitalidad y denominación del municipio al que se
incorporan el resto de municipios que participan en el proceso que
además, asume a todos los efectos la personalidad jurídica de los
municipios incorporados.
Puede iniciarse el proceso de incorporación por cualquiera de las
siguientes causas:
a. Cuando resulte imposible la prestación de los servicios mínimos
exigidos legalmente a los vecinos de los municipios a incorporar (L Galicia
5/1997 art.81 ; LBRL art.26.1 ). La Junta de Galicia garantiza la
inversión para el primer establecimiento de los servicios mínimos.
En este supuesto, el expediente de incorporación puede iniciarse a
instancia de los municipios interesados o, de oficio por parte de la Junta
de Galicia.
b. Cuando resulte gravemente disminuido alguno de los elementos
básicos del municipio o municipios que se incorporen. En este caso, es
competencia de la consejería competente de la comunidad autónoma,

iniciar de oficio el expediente de incorporación.
c. Cuando del proceso de integración se deriven significativas ventajas
para los municipios afectados en lo que a prestación de servicios se
refiere y, así sea estimado por los municipios que se integran y por el
receptor. El expediente de incorporación puede iniciarse a instancia de los
municipios interesados o, de oficio por parte de la Junta de Galicia.
7777 Segregación de municipios para creación de otros independientes

La alteración de los términos municipales consiste en este caso, en la
separación de parte del término de uno o de varios municipios, para
constituir uno nuevo e independiente.
Este proceso tiene carácter subsidiario, de forma que, solo se puede
emplear en ausencia de otra alternativa para solventar los problemas que
motivan la alteración.
Solo puede utilizarse este procedimiento cuando concurran todos y cada
uno de los siguientes requisitos:
1) Que existan motivos permanentes de interés público.
2) Que se trate de uno o varios núcleos de población territorialmente
diferenciados , y separados de la capitalidad del municipio o municipios
originarios en más de 10 kilómetros, o que, sin mediar esta distancia, las
vías y medios de comunicación con aquella resulten manifiestamente
insuficientes, y siempre que exista una franja de suelo rústico de al menos
5 kilómetros.
En todo caso, el nuevo municipio no puede tener discontinuidades en su
territorio ni constituir un enclave dentro de cualquiera de los municipios
originarios.
3) Que el núcleo o núcleos a segregar cuenten con una población no
inferior a 5.000 habitantes y que, el municipio o municipios de los que se
segregan, no bajen de este límite poblacional al producirse la segregación.
4) Que el nuevo municipio cuente con recursos propios suficientes para
la implantación y mantenimiento de los servicios que la Ley le exige, y su
independencia no suponga en ningún caso disminución en la calidad de
los servicios que venían siendo prestados por él o por los municipios
originarios.
5) Que en el núcleo o núcleos que se pretenden segregar, no se viniesen
prestando por el municipio o municipios originarios los servicios mínimos
exigidos por la Ley con la calidad media con que se prestan en el resto de
su término municipal.
7778 Segregación de municipios para posterior agregación a otro municipio

Operación consistente en la separación de parte de un término municipal
de su ámbito territorial originario, para agregarlo al término municipal de
otro municipio limítrofe.
Puede llevarse a cabo cuando concurra alguna de las siguientes
circunstancias:
a) En caso de que se confundan núcleos urbanos de dos o más municipios

como consecuencia del desarrollo urbanístico y, ninguno de estos
núcleos, sea capital de los municipios afectados o solo lo sea el del
municipio agregante.
b) Cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia
económico-administrativa que así lo aconsejen.
c) Cuando el núcleo de población a segregar, esté recibiendo del
municipio al que pretende agregarse, los servicios mínimos exigidos
legalmente (L Galicia 5/1997 art.81 ; LBRL art.26.1 ).
7779 Supuestos de prohibición de segregación

No puede utilizarse este proceso de segregación en los siguientes
supuestos:
• Cuando el municipio segregado no cuente con recursos suficientes
para prestar, en la parte no segregada de su término municipal, los
servicios mínimos exigidos legalmente (L Galicia 5/1997 art.81 ; LBRL
art.26.1 ).
• Cuando se produzca una disminución en la calidad media de los
servicios que venían siendo prestados por el municipio que se pretende
segregar.
• Cuando la parte que se trate de segregar estuviese unida por calle o
zona urbana a otro núcleo o poblado del municipio originario.
• Cuando existan datos y evidencias que permitan deducir que los
supuestos beneficios de la segregación pueden alcanzarse con otros
mecanismos.
7780 Procedimiento
Cualquier alteración de términos municipales ha de ajustarse a las
siguientes normas.
A) Iniciación. Los distintos procedimientos de alteración, pueden ser
iniciados de oficio por la consejería competente en materia de régimen
local (nº 372 ) o, a instancia de cualquiera de los municipios interesados
o de las diputaciones provinciales respectivas.
Deben tenerse en cuenta las siguientes reglas de procedimiento:
1. Si el procedimiento se inicia a instancia de los ayuntamientos
interesados, se requiere acuerdo de los respectivos ayuntamientos,
adoptados con el voto favorable de los 2/3 del número de hecho y, en
todo caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la
corporación (nº 7736 , apartado 1, respecto de la subsistencia de esta
doble exigencia de quórum).
Los acuerdos se han de someter a información pública por plazo no
inferior a 30 días hábiles.
Finalizado el período de información pública, los ayuntamientos han de
adoptar un nuevo acuerdo, con la misma mayoría que en el acuerdo de
iniciación, en el que se ha de decidir sobre la procedencia de la alteración
y, en su caso, sobre las reclamaciones presentadas.
Si los acuerdos fuesen favorables a la alteración, se ha de elevar el

expediente a la consejería competente en materia de régimen local.
7781 2. En ciertos supuestos de segregación, el proceso puede ser iniciado a

instancia de los vecinos residentes en la parte o partes a segregar. Los
supuestos son:
- segregación parcial para la constitución de un municipio nuevo e
independiente; y
- segregación de parte del término de un municipio para agregarlo a otro
limítrofe.
En este caso, se precisa el respaldo de los 2/3 de los vecinos residentes,
con una residencia mínima de 10 años en el territorio a segregar.
Los vecinos interesados han de constituir una comisión promotora. Para
ello, deben comparecer todos los interesados ante fedatario público, con
la finalidad de manifestar su voluntad de designar a los miembros de la
comisión promotora.
Esta comisión debe incorporar al expediente toda la documentación
exigida legalmente (nº 7782 ), que ha de ser presentada en los
ayuntamientos afectados. Estos, tras someterla a información pública por
plazo no inferior a 30 días, deben adoptar un acuerdo sobre la misma en
el plazo de 2 meses.
Es necesario que los acuerdos sean adoptados con el voto favorable de al
menos los 2/3 del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría
absoluta del número legal de miembros de la corporación.
Adoptados los acuerdos municipales e incorporada al expediente
certificación de los mismos, el ayuntamiento debe elevar el expediente a
la consejería competente en materia de régimen local, aun cuando los
acuerdos municipales no hubiesen sido favorables. Si transcurrido el plazo
de 2 meses para elevar el expediente a la consejería, el ayuntamiento no
ha adoptado acuerdo en este sentido, la comisión promotora elevará el
expediente a la consejería competente en materia de régimen local.
7782 B) Documentación. Deben ser incorporados a los expedientes de

alteración de términos municipales los documentos que se exponen en los
números siguientes, sin perjuicio de cuantos otros se estimen oportunos.
1. Un plano del término o términos municipales que vayan a ser objeto de
alteración, con señalamiento, en su caso, de los nuevos límites o línea
divisoria de los municipios.
2. Informe en el que se justifique que concurren las motivaciones
necesarias para llevar a cabo la alteración que se propone.
3. Una memoria justificativa de que las alteraciones no merman la
solvencia de los municipios a los que afectan, en perjuicio de los
acreedores o, en su caso, un acta notarial en la que se acredite, por
comparecencia de los 2/3 de los vecinos de las porciones segregadas, que
estos se comprometen en el nuevo municipio, a responder
subsidiariamente de la parte correspondiente a los créditos que existan,
salvo las obligaciones personales de cada uno de ellos.
4. Las estipulaciones jurídicas y económicas que se proponen, entre las

que han de figurar, cuando procedan:
- la forma de liquidar las deudas o créditos contraídos por cada municipio;
- las fórmulas de administración de bienes y gestión de servicios; y
- cualesquiera otras que convengan a los municipios afectados respecto a
las obligaciones, derechos e intereses de cada uno.
7783 En los supuestos de segregación de municipios para creación de un

nuevo municipio, a la documentación vista hasta ahora ha de añadirse
otros documentos:
– un informe demostrativo de que, ni el nuevo municipio ni el originario
u originarios, carecerán de los medios precisos para el cumplimiento de
sus fines;
– un proyecto de división de bienes, aprovechamientos, usos públicos,
créditos y cualesquiera otros derechos y obligaciones entre el
ayuntamiento o ayuntamientos originarios y el nuevo;
– las bases que se establezcan para resolver posteriormente cualesquiera
otras cuestiones que no hubiese sido posible dilucidar;
– la certificación expedida por el secretario, de los bienes, derechos y
aprovechamientos comunales del municipio o municipios objeto de la
segregación, así como de los que correspondan exclusivamente al
vecindario de la parte o partes que se hubiesen de segregar; y
– certificación del secretario relativa al número de electores, habitantes y
vecinos de los términos municipales y de la porción que se pretenda
segregar.
En los casos de segregaciones parciales de términos municipales iniciadas
a petición de los 2/3 de los vecinos, ha de acreditarse que los firmantes
figuran en el padrón municipal como vecinos residentes. Debe hacerse
mediante certificación del secretario del respectivo ayuntamiento,
extendida al final de las firmas legitimadas notarialmente, que suscriban la
solicitud,
7784 C) Audiencia. Instruido el expediente de alteración de términos

municipales, con el fin de que emitan el informe que estimen oportuno, se
ha de dar audiencia en el plazo de un mes a:
- los municipios y demás entidades locales interesadas, cuando la
iniciación haya sido decretada de oficio por la consejería competente o a
instancia de los municipios o diputaciones provinciales respectivas; y
- las diputaciones provinciales, en el caso de que las alteraciones de
términos municipales hayan sido tramitadas, con carácter voluntario, por
los ayuntamientos interesados o promovidas por los vecinos residentes
en la parte o partes que hayan de segregarse.
D) Propuesta de resolución. La consejería competente, una vez recibidos
los informes o, transcurrido el plazo de un mes sin que hayan sido
evacuados, debe elevar el expediente a la Comisión Gallega de
Delimitación Territorial, para que emita un informe sobre el mismo.
Una vez emitido el informe por el citado órgano, la consejería competente

en materia de régimen local ha de elaborar una propuesta de resolución.
Para ello, puede solicitar a cuantas Administraciones públicas considere
oportunas, los datos que estime necesarios, con la finalidad de disponer
de los elementos objetivos suficientes para la elaboración de la propuesta
de resolución.
7785 E) Consejo Consultivo de Galicia. La consejería competente en materia

de régimen local, una vez emitido el informe y la propuesta de resolución,
debe remitirlos junto con el expediente, al Consejo Consultivo de Galicia
para su dictamen.
F) Resolución definitiva . La resolución definitiva del expediente se
realiza normalmente mediante decreto del Consejo de la Junta de Galicia.
Si el expediente lo ha iniciado de oficio la consejería competente en
materia de régimen local y, en el trámite de informe, uno o más de los
municipios afectados se ha opuesto a el proceso de alteración de
términos municipales, este debe ser aprobado mediante ley del
Parlamento de Galicia.
G) Inscripción y publicación (LBRL art.14.1 ). La alteración de términos
municipales, debe ser inscrita en el Registro de entidades locales de
Galicia y, en el creado a tal efecto para la Administración General del
Estado.
Además, la resolución definitiva ha de publicarse en el Diario Oficial de
Galicia, en el boletín oficial de la provincia correspondiente y en el BOE.
7786 Comisión Gallega de Delimitación Territorial

(D Galicia 76/2010 )
Es un órgano consultivo que actúa en materia de determinación, revisión

y modificación de los límites territoriales de las entidades locales gallegas
y de las demarcaciones en que se estructura la Administración de la
Comunidad Autónoma de Galicia.
Sus funciones son:
- emitir informe sobre todos los expedientes de alteración de límites
municipales;
- emitir informe sobre todos los expedientes de cambio de capitalidad;
- elaborar, a petición del Consejo de la Junta de Galicia, los estudios y
propuestas de revisión;
- estudiar y dictaminar las alegaciones presentadas y, los distintos
informes emitidos sobre el mapa municipal de Galicia, antes de su
elevación al Consejo de la Junta de Galicia para su aprobación definitiva; y
- las demás funciones atribuidas por las leyes.
Son miembros de este órgano:
- los representantes de la Junta de Galicia y de las entidades locales
gallegas, designados por sus entidades asociativas más representativas,
de la forma más adecuada para garantizar una presencia proporcional a
los resultados de las últimas elecciones municipales; y
- los representantes de las instituciones públicas y privadas que, en virtud

de sus objetivos y finalidades, tengan una relación o incidencia especial
sobre la organización territorial de Galicia.
Tanto su composición , como estructura orgánica y funcionamiento,
deben ser objeto de regulación por vía reglamentaria.
7788 La Rioja
(L La Rioja 1/2003art.8.3 y 9 a 16 )
Han de distinguirse distintas situaciones, a las que son de aplicación

reglas diferenciadas.

La alteración de los términos municipales, por cualquiera de los
expedientes indicados en la legislación estatal debe cumplir las siguientes
condiciones:
• Solo puede producirse entre municipios limítrofes.
• En ningún caso puede procederse a la alteración de términos
municipales si no se garantiza que, después de la misma, el municipio o
municipios afectados dispondrán de recursos suficientes para prestar los
servicios obligatorios establecidos por la legislación de régimen local.
• La alteración de los términos municipales debe ser aprobada, en todos
los casos, por ley del Parlamento de La Rioja.
• Las alteraciones de términos municipales podrán promoverse a
instancia de los municipios o de la población afectada, o de oficio por la
consejería con competencias en materia de régimen local.
• La rectificación de límites territoriales entre municipios para evitar
disfuncionalidades, en los casos en que no resulte afectado un núcleo o
asentamiento de población, podrá efectuarse a través de un trámite
abreviado (L La Rioja 1/2003 art.19 ).

La incorporación o fusión de municipios puede realizarse cuando concurra
alguna de las siguientes circunstancias:
1. Cuando, como consecuencia del desarrollo urbano, se unan los
respectivos núcleos de población. Si alguno de los municipios tiene varios
núcleos, la unión debe referirse al núcleo de mayor población o donde
radique la capitalidad.
2. Cuando separadamente carezcan de los recursos necesarios para la
prestación de los servicios mínimos obligatorios.
3. En caso de que, por despoblamiento, sea inviable el mantenimiento de
una Administración pública autónoma o carezca de justificación la reserva
del disfrute de determinados aprovechamientos de titularidad pública por
un grupo de población muy reducido.
4. En supuestos de ausencia de voluntad efectiva de autogobierno,
puesta de manifiesto por la falta de presentación de candidaturas en las
elecciones municipales o por la ausencia de funcionamiento del régimen

de concejo abierto.
5. Cuando existan otros motivos de interés general, debidamente
fundados.
7791 Creación de nuevos municipios

La creación de nuevos municipios, parte de los siguientes presupuestos:
a) Solo puede realizarse sobre la base de núcleos de población
territorialmente diferenciados que cuenten con recursos suficientes para
el desempeño de las competencias municipales.
b) Es imprescindible que la población que se atribuya la condición de
residente en el territorio correspondiente lo sea a todos los efectos, sin
que pueda darse tal carácter a la de aquellos conjuntos urbanizados
destinados primordialmente a segunda residencia o estancias temporales
y que no tengan una base económica propia.
c) No pueden crearse nuevos municipios a partir de polígonos
industriales.
d) El asentamiento de población en un enclave deshabitado, en virtud de
concesión o autorización de ocupación, no puede servir de base en
ningún caso para la creación de un nuevo municipio.
e) En aquellos casos en que la importancia de un núcleo de población o de
sus actividades, sin reunir las condiciones necesarias para la creación de
un nuevo municipio, hiciera conveniente una Administración dotada de
cierta autonomía, podrá instarse la creación de un órgano
desconcentrado o de una entidad local menor.
7792 Segregación total

La segregación de parte de un municipio o de varios municipios para
constituir uno nuevo exige la concurrencia de los siguientes requisitos:
1. Tratarse de uno o varios núcleos de población territorialmente
diferenciados, hayan dispuesto o no de Administración descentralizada,
siempre que no se trate del núcleo de mayor población y ostente la
capitalidad.
2. Contar el municipio de nueva creación con una población mínima de
500 habitantes, sin que, como resultado de la segregación, el municipio o
municipios de los que procedan las porciones segregadas pasen a tener
una población inferior a esa cifra.
3. Existencia de una franja de terreno clasificada como suelo no
urbanizable -sin superficie mínima precisa- entre los núcleos principales
del territorio a segregar y el de la capitalidad del municipio matriz.
4. Contar el municipio de nueva creación con recursos suficientes para la
prestación de los servicios obligatorios de la competencia municipal sin
disminución en la calidad. Para apreciar este extremo puede hacerse un
juicio de verosimilitud de datos y su cotejo con núcleos o municipios
semejantes (CCLR Dict 53/2002 ).
5. Coherencia de la creación de un nuevo municipio en la zona con las

directrices y criterios de ordenación del territorio establecidos por la
comunidad autónoma.
Precisiones
Estas exigencias tienen la finalidad de evitar la atomización municipal (CCLR Dict

53/2002 ).
7793 Segregación parcial

La segregación parcial para agregación a otro término limítrofe es posible
cuando concurran conjuntamente las siguientes causas:
a. Consolidación, como consecuencia del desarrollo urbano, rural o
industrial, por parte de un núcleo de población integrante de un
municipio, de relaciones de convivencia con y de dependencia funcional
de otro limítrofe, siempre que la porción a segregar no incluya el núcleo
de mayor población y ostente la capitalidad.
b. Existencia de circunstancias de índole geográfica, económica, social o
administrativa que así lo aconsejen.
7794 Procedimiento común para las alteraciones municipales

Los distintos supuestos de alteración de términos municipales se someten
a los siguientes trámites:
1) Iniciativa. La iniciación de los procedimientos para la alteración de
términos municipales puede efectuarse:
• Por acuerdo de todos los ayuntamientos y asambleas vecinales
interesados, adoptado con el voto favorable de 2/3 del número de hecho
y, en todo caso, de la mayoría absoluta legal de sus miembros -es
extensible lo dicho en nº 7736 , apartado 1- respecto de la subsistencia
de esta doble exigencia de quórum, dados los términos de L La Rioja
1/2003 art.14 ). Los acuerdos deben incluir las causas que los motiven.
En el caso de creación de nuevos municipios, ha de indicarse también el
nombre y capitalidad de los mismos. En el caso de segregación, los
acuerdos deben contener las previsiones relativas a los bienes y a los
créditos pendientes que deban ser imputados a la porción de territorio y
población que se segrega.
• Por resolución del consejero competente en materia de régimen local,
de oficio o a instancia de un municipio, en los casos en que no haya
acuerdo entre las corporaciones afectadas. En este último supuesto, la
petición debe basarse en el acuerdo adoptado con la mayoría antes
indicada.
• Los vecinos interesados podrán promover la alteración de términos
municipales. En los casos de segregación, la iniciativa corresponde a la
mayoría de 2/3 de los vecinos censados con derecho a sufragio en la
parte del territorio que pretenda segregarse.
• En todos los supuestos, el ayuntamiento debe adoptar acuerdo sobre
la petición formulada , en el plazo de 3 meses desde su presentación. En
su defecto, puede procederse por el Gobierno de la comunidad autónoma
a la subrogación, ya sea de oficio o a instancia de parte, con objeto de

continuar la tramitación administrativa expuesta a continuación.
7795 2) Tramitación. Son aspectos esenciales de la misma los siguientes:

• La documentación que fundamente la alteración territorial propuesta
y, en su caso, las bases y pactos establecidos entre los municipios
interesados se debe someter a información pública por plazo no inferior a
un mes, mediante anuncio en los tablones de edictos de los municipios
afectados y en el Boletín Oficial de La Rioja, así como en un diario de los
de mayor difusión en la comunidad.
• Los ayuntamientos y asambleas vecinales interesados han de informar
las alegaciones presentadas, en plazo no superior a 2 meses. Dicho plazo
puede ser ampliado en el caso de que las cuestiones planteadas en la
información pública precisen de la aportación de documentos o informes
de cierta complejidad, sin que pueda exceder de 4 meses. Seguidamente,
el expediente debe ser remitido a la consejería con competencias en
materia de régimen local.
• El expediente se somete a informe del Consejo Riojano de
Cooperación Local y dictamen del Consejo Consultivo de La Rioja -en
defecto del cual, concurre vicio de invalidez (TSJ La Rioja 10-5-02, EDJ
34383 )-. Simultáneamente, se debe dar conocimiento del mismo a la
Administración del Estado.
• Completado el expediente, el Gobierno de La Rioja lo debe remitir al
Parlamento junto con el correspondiente proyecto de Ley, para su
tramitación y aprobación por mayoría absoluta.
7797 Madrid
(L Madrid 2/2003art.9 a 16 )
La alteración de términos municipales limítrofes se puede producir:

• Por incorporación de la totalidad de uno o varios términos municipales
a otro municipio, suprimiéndose el municipio o municipios incorporados.
• Por fusión de dos o más municipios para crear un nuevo municipio,
suprimiéndose los fusionados.
• Por segregación de parte del término de un municipio para agregarlo al
territorio de otro municipio o para crear un nuevo municipio.
No procede la alteración de términos municipales si no se garantiza en el
oportuno expediente que, tras la misma, los municipios afectados
dispondrán de los recursos ordinarios suficientes para la adecuada
prestación de los servicios mínimos obligatorios previstos en la legislación
estatal básica.
7798 Incorporación y fusión de municipios

La incorporación y la fusión de municipios puede realizarse si concurre
alguna de las siguientes circunstancias:
a) Cuando los municipios afectados carezcan de recursos suficientes para
prestar los servicios mínimos impuestos por la legislación básica estatal.
b) Cuando se confundan sus núcleos de población.

c) Cuando desaparezcan o disminuyan notablemente alguno de los
elementos constitutivos del municipio.
d) Cuando sea preciso para mejorar la capacidad de gestión de los
asuntos públicos locales, existan necesidades o conveniencia económica
o administrativa o razones geográficas o demográficas.
7799 Segregación
La segregación de parte del término de un municipio para agregarlo en el
de otro municipio puede producirse cuando un núcleo de población
territorialmente diferenciado de aquel en donde radica la capitalidad del
municipio se confunda con un núcleo de población del municipio al que se
agregaría, y se mejore la prestación de servicios a los vecinos afectados
por la agregación.
La creación de nuevos municipios por segregación parcial puede
acordarse cuando se cumplan conjuntamente los siguientes requisitos:
• Existencia de un núcleo de población de, al menos, 1.000 habitantes,
territorialmente diferenciado con una distancia mínima de suelo no
urbanizable o urbanizable no sectorizado de dos kilómetros.
• Cuando el municipio resultante pueda prestar los servicios municipales
obligatorios mediante la financiación ordinaria prevista en la legislación
de Haciendas locales, así como todos aquellos que venían disfrutando los
vecinos del municipio matriz.
• Cuando la segregación no suponga una disminución de la calidad de los
servicios o de la capacidad de gestión del municipio matriz.
7800 Procedimiento de alteración

La alteración de términos municipales se debe ajustar al siguiente
procedimiento:
1. El acuerdo de iniciación corresponde a la Administración de la
comunidad, por iniciativa propia o a instancia de los municipios.
2. Los municipios afectados han de aportar al expediente el acuerdo al
que, en su caso, hayan llegado. En su defecto, han de realizarse los
informes técnicos, jurídicos y económico-financieros sobre la idoneidad,
viabilidad y oportunidad de la alteración propuesta, incorporándose al
expediente la documentación reglamentariamente exigida.
3. Completado el expediente, se debe someter a información pública por
el plazo de un mes.
4. Los municipios afectados han de aprobar inicialmente la alteración de
términos municipales con la mayoría exigida por la legislación básica
estatal y han de remitir el acuerdo a la consejería competente en materia
de régimen local.
Si alguno de los municipios afectados no aprueba la alteración de
términos municipales, el Gobierno de la comunidad puede aprobarla
definitivamente previa audiencia de los municipios interesados y
dictamen del Consejo de Estado y autorización, mediante Ley de la
Asamblea de Madrid.
5. La consejería competente en materia de régimen local debe comunicar

el expediente a la Administración del Estado y solicitar dictamen de la
Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid (L Madrid 7/2015
art.5.3.f.f y disp.trans.1ª ). Hasta el 30-12-2015, el dictamen se
solicitaba al Consejo Consultivo, extinguido a partir de esa fecha (L
Madrid 6/2007 art.13.1.f.6º y disp.trans. única).
6. La resolución definitiva del procedimiento se ha de realizar por
decreto del Gobierno de la comunidad y se publicará en el Boletín Oficial
de la Comunidad de Madrid.
7. Aprobada la alteración de términos municipales, se debe comunicar al
Registro estatal de entidades locales y anotarse en el Registro de
entidades locales de la comunidad.
8. La duración máxima del procedimiento no puede ser superior a un año,
con silencio negativo.
7801 Iniciativa de los vecinos

Los vecinos pueden promover la alteración de términos municipales
mediante petición suscrita por un tercio de los vecinos del término o
parte del término municipal que resultaría afectado por la alteración.
La petición se ha de presentar con una memoria en la que se
fundamenten las mejoras en la gestión municipal que la alteración
implicaría y la documentación que reglamentariamente se determine.
Los municipios afectados se deben pronunciar inicialmente sobre dicha
petición y la han de remitir a la comunidad autónoma para que, en su
caso, acuerde la iniciación del procedimiento de alteración.
7803 Murcia
(L Murcia 6 /1988 art.6 a 16)
En materia de alteración de términos municipales son de aplicación las

siguientes reglas:
A) Sobre supuestos y causas de alteración, el régimen es muy semejante
al expuesto en Cataluña (nº 7765 s. ), afirmándose igualmente el
requisito de la prohibición de municipios discontinuos.
B) Procedimiento.
1. Iniciativa. La iniciación de los expedientes de alteración de términos
municipales se puede realizar:
• Por el órgano de la Administración regional competente en materia de
régimen local, de oficio o a instancia de cualquiera de los ayuntamientos
interesados o de la Administración del Estado, a través del delegado del
gobierno.
• Con carácter voluntario, por acuerdo de los ayuntamientos
interesados.
• En los supuestos de segregación parcial, por la mayoría de los vecinos
residentes en la parte o partes del territorio que hayan de segregarse.
2. Resolución . Por decreto del Consejo de Gobierno de la comunidad
autónoma, previa audiencia de los ayuntamientos interesados,
información pública por plazo de un mes y dictamen del órgano

consultivo superior de la comunidad autónoma (Consejo Jurídico -L
Murcia 2/1997 art.12.16º -) o del Consejo de Estado. Simultáneamente
a la petición de este dictamen, se dará conocimiento a la Administración
del Estado.
El mencionado decreto se ha de publicar en el BOE y en el Boletín Oficial
de la Región de Murcia, y se comunicará a la Administración del Estado a
los efectos del Registro de entidades locales.
3. Las cuestiones entre municipios, referentes a los expedientes de
alteración de términos municipales, serán resueltas por el Consejo de
Gobierno de la comunidad autónoma, previo dictamen del órgano
consultivo superior de esta o del Consejo de Estado.
Precisiones
1) El silencio es siempre negativo en estos procedimientos y los plazos máximos

para resolver y notificar los siguientes: 10 meses y 12 meses en el caso de iniciativa
de los vecinos residentes -6 meses la fase municipal y 6 la autonómica- (L Murcia
1/2002 ).
2) La normativa autonómica no establece requisito de población mínima para
constitución de municipio (CJRM Dict 28/1998 ), debiendo aplicarse los criterios
de la doctrina tradicional del Consejo de Estado.
7805 Navarra
(LF Navarra 6/1990 art.13 a 20 , 35 y 36 -redacc LF Navarra 4/2019-; LF Navarra
11/2004 art.1 )
A diferencia de lo expuesto en otras comunidades autónomas, en Navarra

no se fijan directamente causas de alteración, sino objetivos que se
pretenden conseguir con la misma, acogiendo las vías expuestas para la
referida alteración, cuyo empleo depende del concurso de las
circunstancias o causas habilitantes de cada una de ellas. De acuerdo con
ello, se persiguen los siguientes fines:
• Mejorar la prestación de los servicios de competencia municipal.
• Incrementar la capacidad de gestión de las entidades locales afectadas.
• Adaptar los términos municipales a las realidades físicas, demográficas,
urbanísticas y culturales.
• Facilitar la participación ciudadana en los asuntos locales y garantizar la
efectiva prestación de los servicios.
Precisiones
Sobre alteración de términos municipales puede consultarse también la siguiente

doctrina administrativa: CCNav Dict 22/2003 ; 23/2003 ; 29/2004 , 22-7-
04 ; 15/2005 ; CEst Dict 2042/1998 (en relación con la celebración de
convenios en este ámbito y aplicación del principio foral paramiento fuero vienze
-Ley 7 del Fuero Nuevo-).
7806 Límites y reglas especiales

Deben tenerse en cuenta las siguientes:
• Los procesos de creación y supresión de municipios, así como la

alteración de sus términos, nunca pueden dar como resultado el
fraccionamiento de un espacio urbano continuo en más de un término
municipal.
• Asimismo, la alteración de términos municipales no puede suponer en
ningún caso modificación de los límites de la comunidad foral.
• No pueden crearse por segregación nuevos municipios si no cuentan
con más de 1.000 habitantes de derecho. Esta cifra es exigible tanto en el
municipio que se crea, como en el municipio del que se segrega (CEst Dict
732/1992).
• La extinción de municipios como consecuencia de los procesos de
alteración de términos municipales permite que los municipios
extinguidos queden integrados en el municipio resultante con la condición
de concejos (entidades locales menores integradas en los municipios), si
su población de derecho excede de 15 habitantes que compongan, al
menos, 3 unidades familiares.
7807 Procedimiento
1. Iniciativa. Se reconoce a:
- los vecinos, mediante petición suscrita por la mayoría de los que
integran el último censo electoral del municipio o municipios, o de la parte
o partes del mismo en el supuesto de segregación;
- el ayuntamiento o ayuntamientos interesados por acuerdo del pleno,
adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal
de miembros de la corporación (no se plantea la duda expuesta en otras
comunidades, al haberse modificado específicamente esta exigencia por
LF Navarra 11/2004 , de acuerdo con L 57/2003 -que reformó la
LBRL art.47.2 -).
los dos tercios del número de hecho, y en todo caso, de la mayoría
absoluta del número legal de miembros de la corporación;
- el Gobierno de Navarra.
2. Tramitación. Por la Administración de la comunidad foral, con
cumplimiento de los siguientes trámites:
• Información pública por plazo no inferior a 2 meses.
• Audiencia en el mismo período a todos los ayuntamientos y, en su
caso, concejos afectados por el proceso.
• Dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior del
Gobierno de Navarra: el Consejo de Navarra, en comisión permanente (LF
Navarra 8/1999 art.17.1.d) ; DF Navarra 90/2000 ). Simultáneamente
a la petición del mismo, se dará conocimiento a la Administración del
Estado.
3. Resolución. La resolución definitiva del procedimiento corresponde al
Gobierno de Navarra, quien dará traslado de la misma a la Administración
del Estado, a efectos de su inclusión en el Registro de Entidades Locales,
con publicación en el BON y en el BOE. El plazo máximo para notificar
esta resolución es de 12 meses (LF Navarra 11/2019 Anexo 1 ).
7808 4. Comisión de Delimitación Territorial (DF Navarra 278/1990 ).

Órgano de informe, estudio, consulta y propuesta, en relación con las
actuaciones referentes a la modificación de municipios o a la constitución
de agrupaciones de los mismos. Está adscrita orgánicamente al
departamento competente en materia de Administración local.
Son funciones de la Comisión:
- emitir informe preceptivo en todos los expedientes de constitución y
alteración de municipios o cualquier otra entidad local;
- emitir informe preceptivo para el establecimiento de distritos
administrativos y de agrupaciones de municipios;
- elaborar, por iniciativa propia, o a petición del Gobierno de Navarra o
del departamento competente en materia de Administración local,
estudios, informes o dictámenes sobre la revisión o modificación de los
términos municipales, comarcales o de los distritos administrativos y
agrupaciones de municipios y, en general, sobre cualquier alteración del
mapa municipal concejil;
- cualesquiera otras que se le atribuyan por ley foral.
En su composición se integran, en los términos reglamentarios,
representantes de la Administración de la comunidad foral, de los entes
locales -incluidas las comarcas- designados por sus entidades asociativas
y de instituciones públicas o privadas que, en virtud de sus objetivos y
finalidades, tengan una relación o incidencia especiales sobre la
organización territorial de Navarra.
Precisiones
Se considera que no procede segregación parcial de parte de un municipio para

agregación a otro, en un contexto demográfico diseminado, cuando, a pesar de
existir relación entre la población de la zona afectada y el municipio que pretende la
agregación, existen factores en contra, como la prestación de diversos servicios en la
zona por parte del municipio matriz (CCNav Dict 15/2005 ).
7810 País Vasco: Bizkaia

(L País Vasco 27/1983 art.7 ; NF Bizkaia 8/1993 art.20 a 51 )
Los órganos forales de los territorios históricos tienen competencia

exclusiva, que ejercitarán de acuerdo con el régimen jurídico privativo de
cada uno de ellos, en materia de demarcaciones municipales y
supramunicipales dentro de los términos del Territorio Histórico.
En Araba y Gipuzkoa se aplica la normativa general en defecto de
disposiciones propias.
7812 Sin embargo, Bizkaia cuenta con regulación propia sobre la materia.
Como regla general, ha de tenerse en cuenta que ninguna alteración de
términos municipales, puede dar lugar a un término municipal
discontinuo y, que es necesario, que los municipios resultantes cuenten
con los suficientes recursos económicos.
La Ley prevé distintos supuestos de alteración de términos municipales

que se analizan en los números siguientes.
7813 Segregación total

Consiste en la segregación de parte de uno o varios municipios para
constituir un municipio independiente. Solo se puede utilizar este
procedimiento cuando concurran todos y cada uno de los siguientes
requisitos:
a) Que el núcleo o núcleos de población necesariamente existentes en el
territorio que se segregue, se hallen territorialmente diferenciados del o
de los núcleos que existan en el término o términos municipales de los
que pretendan separarse.
Así, se entiende que el núcleo o los núcleos de población que son objeto
de la segregación, están territorialmente diferenciados del núcleo donde
radica la capitalidad del municipio del que se segregue o segreguen,
cuando entre ellos exista una distancia de 3.000 metros como mínimo, de
terreno clasificado urbanísticamente como no urbanizable.
En ausencia de planeamiento urbanístico, debe entenderse que es suelo
no urbanizable, aquel que no está clasificado como suelo urbano y
urbanizable o apto para urbanizar.
La acreditación de la distancia existente entre dos núcleos de población,
se debe realizar mediante la medición de la distancia que separa, en línea
recta, las dos edificaciones más próximas de los núcleos implicados.
Para realizar esta medición, debe tenerse en consideración la existencia o
no, de una delimitación urbana legalmente aprobada:
- si los dos núcleos afectados disponen de ella, se debe medir la distancia
entre los puntos más cercanos entre sí de sus respectivos límites; y
- si solo uno de los núcleos dispone de ella, la medición se debe realizar
entre el punto incluido dentro la delimitación más próximo al otro núcleo
urbano, y la edificación más cercana a este punto del otro núcleo.
7814 b) Que los municipios resultantes cuenten con recursos ordinarios y

territorio suficientes:
• Cuentan con suficientes recursos ordinarios cuando la media de los
recursos ordinarios que se han generado en cada uno de los territorios, en
los últimos 5 presupuestos municipales, es superior al costo económico
anual de la atención de aquellos.
• Se presume que tienen territorio bastante cuando su densidad medida
en habitantes de derecho por kilómetro cuadrado es, igual o inferior a la
media de la de los municipios de su ámbito geográfico.
c) Que la segregación no comporte disminución o degradación en la
calidad media de los servicios que se prestaban en el municipio del que
se segregue. Así ocurre cuando los ingresos ordinarios por habitante de
los municipios resultantes de la segregación, son superiores o iguales al
90% de los de los municipios de su ámbito geográfico respectivo.
d) Que cada uno de los municipios resultantes cuente, como mínimo, con
una población de 2.500 habitantes de derecho.
7815 Segregación parcial

Nos referimos a la segregación parcial de parte del territorio de uno o
varios municipios para agregarse a otro u otros municipios limítrofes. Se
puede proceder a realizar esta segregación, por alguna de las siguientes
causas:
1. Que la adecuada gestión de los servicios públicos encomendados a los
municipios afectados por la iniciativa, requiera de unos medios
económicos, materiales y personales de los que uno de ellos no disponga.
La segregación comporta un alivio económico en el municipio que pierde
una porción de territorio, y un gravamen asumible por el municipio que
recibe la agregación.
2. Que dos o más núcleos urbanos, pertenecientes a distintos municipios,
formen un solo conjunto con continuidad urbana, de modo que la
alteración suponga una simple adaptación a la realidad socio-económica
del mismo.
3. Que otras condiciones de orden demográfico, geográfico, económico o
administrativo lo hagan aconsejable.
7816 Fusión de municipios

Consiste en la fusión de varios municipios limítrofes para constituir un
nuevo municipio . Este proceso de fusión, exige la concurrencia de
alguno de los siguientes supuestos:
• Que exista insuficiencia de medios económicos, materiales y
personales, para gestionar los servicios públicos y atender a las
competencias administrativas propias de los municipios afectados.
• Que los núcleos de población que alojan las capitalidades de los
respectivos municipios, formen un solo conjunto con continuidad urbana.
• Que los municipios interesados en el proceso, adopten un acuerdo en
este sentido.
Precisiones
Se entiende que los núcleos urbanos forman un solo conjunto, cuando las
edificaciones, equipamientos públicos y sistemas locales de infraestructura, se hallan
dispuestos con continuidad, formando un núcleo susceptible de ser legalmente
delimitado como tal urbanísticamente.
7817 Incorporación de municipios

Se trata de la incorporación o agregación de uno o varios municipios a
otro u otros municipios limítrofes sin constituir uno nuevo. Este proceso
de incorporación o agregación es susceptible de ser utilizado, siempre que
concurra alguno de los siguientes supuestos:
- que en el municipio o municipios que hayan de ser absorbidos, exista
insuficiencia de medios económicos, materiales o humanos para prestar
los servicios públicos locales que les corresponda atender;
- que los núcleos de población respectivos formen un conjunto urbano
(nº 7815 ).
En cualquier caso, el municipio receptor de la absorción ha de disponer de

recursos económicos suficientes para atender los servicios dimanantes
de la agregación. En caso contrario, debe utilizarse el procedimiento de
fusión y no el de incorporación o agregación.
7818 Procedimiento
La alteración de los términos municipales atendiendo a cualquiera de los
procesos analizados, debe realizarse de acuerdo al siguiente
procedimiento:
1. Iniciativa. Pueden iniciar el procedimiento:
– el ayuntamiento o ayuntamientos afectados;
– las Juntas Generales de Bizkaia;
– la Diputación Foral de Bizkaia; y
– los vecinos residentes, con derecho a voto, que representen, como
mínimo, el 50% de la población de derecho de la porción de terreno
objeto de la alteración. Para ello, los vecinos han de constituir una
comisión promotora.
La iniciativa ha de formalizarse a través de un escrito que debe ajustarse
a las siguientes reglas:
• Su contenido está constituido, como mínimo, por el objeto de la
iniciativa (con indicación de los límites territoriales y superficie afectada),
y su causa y justificación legal.
• En caso de iniciativa vecinal, el escrito debe ir acompañado de una
certificación expedida por el secretario municipal, en la que se acredite
fehacientemente, que los vecinos que han tomado la iniciativa, son
vecinos residentes con derecho a voto y que, representan como mínimo,
el 50% de la población de derecho de la porción de terreno objeto de la
alteración.
• La presentación del escrito debe realizarse en el registro de entrada de
documentos de la Diputación Foral de Bizkaia o, del ayuntamiento
correspondiente. En este último caso, el escrito debe ser remitido a la
Diputación Foral, en los 5 días hábiles siguientes a su recepción.
7819 2. Propuesta de resolución . En el plazo de 3 meses desde la

presentación de la iniciativa, el departamento foral competente en
materia de demarcaciones, ha de proveerse, si lo entiende necesario, de
los estudios técnicos precisos para decidir sobre la viabilidad legal de la
alteración pretendida y, previa audiencia de los que hubieren instado la
alteración del municipio o municipios afectados, debe elevar a la
Diputación Foral de Bizkaia la oportuna propuesta de resolución.
3. Resolución . En el plazo de un mes desde la recepción de la propuesta,
la Diputación Foral de Bizkaia, debe adoptar la resolución pertinente, que
ha de ser objeto de notificación a los interesados informándoles de los
recursos que pudieran interponerse.
4. Información pública . Iniciado y completado el expediente
administrativo, con la acreditación de los extremos sustantivos y formales
atinentes al supuesto de la alteración pretendida, el departamento foral
competente en materia de demarcaciones municipales, debe promover un

período de información pública por un plazo no inferior a 30 días hábiles,
con la publicación del correspondiente anuncio en el Boletín Oficial de
Bizkaia y, al menos, en uno de los diarios de mayor circulación en el
municipio o municipios directamente afectados.
Durante el mismo plazo o, si así se estima, en uno nuevo inmediatamente
posterior de 15 días hábiles, se debe dar audiencia del expediente a los
municipios directamente afectados. Esta comunicación debe ser realizada
por escrito y con constancia expresa de su recepción por el o los
ayuntamientos afectados.
7820 5. Propuesta de acuerdo. Finalizado el período de información pública y

audiencia, e incorporadas en el expediente las alegaciones recibidas, el
departamento foral competente en materia de demarcaciones
municipales, debe preparar y elevar el expediente al Consejo de
Diputados. Este, a la vista del expediente, ha de adoptar la
correspondiente propuesta de acuerdo y, si es favorable, elevarlo a las
Juntas Generales de Bizkaia para su aprobación.
6. Aprobación. La aprobación del acuerdo de alteración de términos
municipales, corresponde a las Juntas Generales de Bizkaia.
Este acuerdo debe ser objeto de notificación a quienes aparezcan como
interesados en el expediente.
Si la alteración ha sido aprobada, debe ser objeto de publicación en el
Boletín Oficial de Bizkaia, BOE y BOPV, remitiéndose comunicación
escrita a la Administración del Estado y a la Administración de la
Comunidad Autónoma del País Vasco a los efectos oportunos.
Precisiones
Debe entenderse exigible, como preceptivo y no vinculante, el dictamen de la

Comisión Jurídica Asesora de la Administración del Territorio Histórico de Bizkaia
(DF Bizkaia 57/1999 art.3 , en relación con LBRL art.13 ). En los otros territorios
históricos, el dictamen lo evacuará, en defecto de órgano foral consultivo, la
Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco (L País Vasco 9/2004 ) o,
alternativamente, en todo caso, el Consejo de Estado.

(L C.Valenciana 8/2010art.7 a 17 ; L C.Valenciana 10/1994 art.10.8.f ; L C.Valenciana
9/2001 anexo ; D C.Valenciana 188/2010 )
Cualquier alteración de los términos municipales, incluida la creación o

supresión de municipios, deberá justificarse por la consecución de los
siguientes objetivos:
- adaptación a la realidad física, demográfica, socioeconómica, histórica o
cultural;
- incremento de la calidad de vida de los vecinos;
- fomento de la participación ciudadana en los asuntos locales;
- adecuación de la dimensión territorial de los mismos para mejorar su

capacidad económica, la eficacia y la eficiencia en la prestación de los
servicios públicos;
- armonización de la estructura territorial de la Administración local con
las directrices de ordenación territorial.
7823 Creación de municipio por la segregación de parte del territorio de otro u

otros
Debe cumplir las siguientes condiciones.
a) Los núcleos de población que hayan de segregarse se han de
encontrar diferenciados territorialmente respecto de los del municipio
matriz, por concurrir las siguientes circunstancias:
1º Que dichos núcleos estén separados por una distancia mínima de
3.000 metros de suelo no urbanizable en el momento de iniciarse el
procedimiento.
2º Que los principales núcleos de población de los municipios resultantes
se encuentren a una distancia superior a 5.000 metros en línea recta o
existan entre ellos obstáculos naturales o artificiales que contribuyan a su
aislamiento respectivo.
b) Contar, los municipios resultantes, con los recursos suficientes para el
cumplimiento de las competencias municipales y mantener la totalidad de
los servicios y la calidad en su prestación existentes en el municipio
originario.
c) Tener, los municipios resultantes, territorio y población suficiente
para asegurar su viabilidad a largo plazo. En todo caso, ambos municipios
habrán de contar con una población superior a 2.000 habitantes y se
deberá acreditar que en ambos no se registra una tendencia a la
disminución de la población.
d) Coherencia de la creación de un nuevo municipio con las directrices y
criterios de ordenación territorial establecidas por la Generalitat.
En ningún caso puede crearse un municipio independiente a partir de
polígonos industriales, urbanizaciones aisladas o núcleos de población
de características similares.
Precisiones
En todo caso, la resolución que se adopte se basará en una valoración global de las
condiciones establecidas en el apartado primero, teniendo en todo caso una
especial relevancia las argumentaciones de orden histórico y cultural que puedan
efectuarse.
7824 Supresión
Tiene lugar por incorporación de uno o más municipios a otro u otros
limítrofes, por la fusión de dos o más municipios limítrofes o por la
desaparición de la población municipal.
Debe ser aprobada la mayoría absoluta del número legal de miembros del
pleno de la corporación afectada. En el caso de que se acredite la
desaparición de alguno de los elementos constitutivos del municipio,

podrá iniciarse el procedimiento de oficio por la Generalitat.
La supresión de un municipio por fusión o incorporación a otro u otros
limítrofes debe justificarse por la consecución de alguno de los objetivos
enumerados en nº 7822 y ha de concurrir alguna de las siguientes
circunstancias:
a) Población inferior a 500 habitantes o que siendo superior se encuentre
en situación de descenso continuo y acusado.
b) Confusión de los núcleos de población sobre los que recae la
capitalidad de los municipios como consecuencia del desarrollo
urbanístico.
c) Insuficiencia de recursos económicos, técnicos y administrativos para
prestar los servicios mínimos obligatorios establecidos por la Ley.
d) Falta reiterada de candidatos en las elecciones de sus órganos de
gobierno o la falta de funcionamiento de los mismos.
e) Concurrencia de condiciones económicas, administrativas o de
cualquier otro carácter que pudieran hacerla necesaria o conveniente.
La fusión implica la supresión de los municipios afectados y la
constitución de uno nuevo. La incorporación implica la anexión de todos
los elementos constitutivos del municipio o municipios afectados a otro
municipio, el cual asume la personalidad jurídica de los municipios
incorporados, así como sus derechos y obligaciones.
7825 Segregación con agregación

Puede acordarse la alteración de términos municipales mediante la
segregación de parte del territorio de un municipio para agregarlo a otro
limítrofe, por alguna de las siguientes causas:
a) Confusión de núcleos de población como consecuencia del desarrollo
urbanístico.
b) Necesidad de dotar a un municipio limítrofe del territorio indispensable
para ampliar los servicios existentes o instalar aquellos nuevos que
imperativamente hubiera de prestar como consecuencia del desarrollo
socioeconómico.
c) Existencia de condiciones económicas, administrativas o de cualquier
otro carácter que pudieran hacerla necesaria o conveniente.
d) Necesidad del intercambio equilibrado de territorio para regularizar la
línea límite entre municipios colindantes o la discontinuidad de términos
municipales.
La segregación de parte de un término municipal para su incorporación a
otro municipio, cualquiera que sea su causa, puede dar lugar a una
indemnización por el municipio de destino a favor del municipio de
origen, sobre la base de los rendimientos de la parte segregada y durante
un período de tiempo no superior a 10 años.
7826 Procedimiento de alteración

El procedimiento para la alteración de términos municipales puede
iniciarse de oficio por la Generalitat o por los municipios directamente
afectados , por acuerdo del pleno respectivo, adoptado por mayoría

absoluta. En el primer caso, el acuerdo de iniciación lo adopta la
conselleria competente en materia de régimen local por sí, a solicitud de
las diputaciones provinciales acordada por el pleno de la corporación por
mayoría absoluta, del Consejo de Gobierno de las comunidades
autónomas limítrofes o del ministro competente en materia de
Administración territorial.
Los vecinos interesados en la segregación de parte del territorio municipal
para agregarlo a otro municipio colindante o para crear un nuevo
municipio, presentarán su solicitud ante el ayuntamiento, que procederá
a su tramitación.
La regulación de los trámites del procedimiento y los documentos que
integran el expediente se remite a reglamento. En todo caso, serán
preceptivos los informes previos del Consell Tècnic de Delimitació
Territorial (D C.Valenciana 188/2010 ), de la Diputación provincial
correspondiente y el dictamen del Consell Jurídic Consultiu de la
Comunitat Valenciana (L C.Valenciana 10/1994 art.10.8.f ).
La resolución del procedimiento adoptará la forma de decreto del
Consell.
Precisiones
Ha de tenerse en cuenta que los expedientes que entran en la competencia de la

consejería del ramo de Administraciones públicas (nº 384 ) se someten a silencio
negativo, con plazo máximo de resolución de 6 meses (L C.Valenciana 9/2001
anexo ).

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Lefebvre Lefebvre - Bases de Datos Page 1 of 991

Sección Actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, clasificadas

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4235 Comunidades autónomas

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4237 Entidades locales

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4245 Al objeto de garantizar el respeto al principio que impide la imposición de

identidad de sujeto y fundamento (nº 1015 ), así como la prejudicialidad

4246 • Si el proceso penal es archivado o se dicta auto de sobreseimiento o

Procede también, por ello, el archivo del procedimiento sancionador

2. Garantía del órgano preestablecido

4250 El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos

4252 Concepto legal de órgano administrativo

Por órgano administrativo debe entenderse la unidad básica diferenciada

4254 Competencia en función del ámbito de la Administración pública

4255 Administración General del Estado

4256 Administración periférica del Estado

4257 Administración autonómica

4258 Administración local

En el ámbito municipal, ha de diferenciarse entre municipios de régimen

4260 Competencia en cada fase del procedimiento

Se establece la distinción entre la fase instructora y la resolutoria del

4264 3) En correspondencia con ello, por la naturaleza misma del procedimiento

No puede ser el mismo órgano que resuelva el procedimiento. Salvando

4267 Órgano iniciador del procedimiento

Le corresponden las siguientes actuaciones:

4268 Órgano instructor

Le corresponden las siguientes actuaciones:

• Adoptar las medidas provisionales necesarias en caso de urgencia

4269 Órgano decisor

4271 Delegación de competencias

Para poder afirmar que es posible la delegación de la potestad

4273 Desconcentración de la potestad sancionadora

Se permite en el concreto ámbito de la Administración General del Estado

4274 Administración General del Estado

• La desconcentración se articula por medio de una disposición

4275 Administración local

1) La desconcentración, al implicar la modificación no solo del ejercicio sino

3. Presunto responsable, interesados y denunciante

4282 Derechos del presunto responsable

La Ley contempla como derechos del presunto responsable:

d) Los demás derechos de los ciudadanos (reconocidos por LPAC