Sunteți pe pagina 1din 347

03.02.2016 bibliotecahamangiu.

ro/tipareste/4759/VW7CcxCs

Capitolul I. Dispoziţii generale____________________________________ 1


Articolul 1. [Definiţia contravenţiei]___________________________ 1
Articolul 2. [Competenţa de a adopta acte normative
de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor]_______________ 21
Articolul 3. [Elementele constitutive ale contravenţiei] ________ 34
Articolul 4. [Intrarea în vigoare a actelor normative de
reglementare contravenţională. Termene.
Formalităţi necesare]____________________________________ 53
Articolul 5. [Sancţiunile contravenţionale]____________________ 59
Articolul 6. [Sfera de incidenţă a sancţiunii
contra venţiona le ]_______________________________________ 74
Articolul 7. [Avertismentul] _________________________________ 77
Articolul 8. [Amenda contravenţională. Limite.
Destinaţia fondurilor] __________________________________ 80
Articolul 9. [Munca în folosul comunităţii] ___________________ 84
Articolul 10. [Pluralitatea de contravenţii şi de
contravenienţi]_________________________________________ 92
Articolul 11. [Cauze care înlătură caracterul
contravenţional al faptei] ______________________________ 100
Articolul 12. [Aplicarea în timp a normei
contravenţionale]______________________________________ 115
Articolul 13. [Prescripţia răspunderii contravenţionale]_______ 123
Articolul 14. [Prescripţia sancţiunii amenzii
contravenţionale]______________________________________ 134
Capitolul IE. Constatarea contravenţiei________________________ 143
Articolul 15. [Persoanele care au competenţa de
a încheia un proces-verbal de contravenţie] _____________143
Articolul 16. [Menţiunile pe care trebuie să le cuprindă
procesul-verbal. Dreptul contravenientului de a
formula obiecţiuni la procesul-verbal] __________________ 167
Articolul 17. [Menţiunile obligatorii ale
procesului-verbal]_____________________________________ 189

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/vW7CcxCs 1/1
03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/hr5I94Ly

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Cuprins O.G. nr. 2/2001

Articolul 18. [Obligaţia contravenientului de


identificare] _________________________ 221
Articolul 19. [Semnarea procesului-verbal de către
contravenient. Formalităti alternative] _______ 222
Articolul 20. [întocmirea procesului-verbal în caz de
concurs de contravenţii]______________________ 233
Capitolul IEI. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale__ 235
Articolul 21. ]Competenţa de a aplica sancţiunea.
Proporţionalitatea acesteia cu gradul de pericol
social al faptei]______________________________ 235
Articolul 22. Abrogat ________________________________ 239
Articolul 23. [Stabilirea cuantumului despăgubirii pentru
prejudiciul cauzat prin săvârşirea contravenţiei]___ 240
Articolul 24. [Confiscarea]____________________________ 242
Articolul 25. [Comunicarea procesului-verbal. Destinatari.
Termen. înştiinţarea de plată]_______________________ 244
Articolul 26. [Inmânarea procesului-verbal. Cazurile în care
se face comunicarea acestuia prin alte modalităţi] ______ 247
Articolul 27. [Comunicarea procesului-verbal.
Modalităţi] ___________________________________________ 252
Articolul 28. [Plata voluntară a amenzii. Posibilitatea de
a achita, pe loc sau în termen de 48 de ore, jumătate din
minimul prevăzut de actul de reglementare
contravenţională. C ondiţii]_____________________________ 256
Articolul 29. [Achitarea amenzii în cazul concursului de
contravenţii]______________________________________ 269
Articolul 30. [Sesizarea organelor de urmărire penală] 270
Capitolul IV. Căile de atac______________________________ 273
Articolul 31. [Plângerea contravenţională. Obiect. Titulari.
Termenul în care poate fi formulată] 273
Articolul 32. [Depunerea plângerii contravenţionale. Instanţa
competentă să o soluţioneze. Caracterul suspensiv al
căii de atac] __________________________________________ 278
Articolul 33. [Judecarea plângerii contravenţionale.
Participanţii la judecată]_______________________________ 291
Articolul 34. [Judecarea plângerii contravenţionale.
Administrarea probaţiunii. Recursul]_________ 296

VIII

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 09:52:51

http://bi bl iotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/hr5I94Ly 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/Fn71 J5yZ

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Cuprins

Articolul 35. [Soluţionarea plângerilor contravenţionale


cu precădere]_________________________________________ 305
Articolul 36. [Taxe de tim bru]______________________________307
Capitolul V. Executarea sancţiunilor contravenţionale___________ 309
Articolul 37. [Actele care constituie titlu executoriu
tn materie contravenţională] __________________________ 309
Articolul 38. ]Punerea în executare a sancţiunii
avertism entului]_______________________________________311
Articolul 39. ]Punerea în executare a sancţiunii amenzii
contravenţionale]_____________________________________ 313
Articolul 391. [înlocuirea sancţiunii amenzii în caz
de neplată]___________________________________________ 317
Articolul 40. [Executarea sancţiunilor contravenţionale
complementare]______________________________________ 318
Articolul 41. [Executarea sancţiunii confiscării] _____________ 321
Articolul 42. [Executarea despăgubirilor pe bază
de ta rif]______________________________________________ 322
Articolul 43. Abrogat _____________________________________ 323
Capitolul VI. Dispoziţii speciale şi tranzitorii__________________ 324
Articolul 44. [Sancţionarea contravenţiilor săvârşite
de m ilitarii în term en]_________________________________ 324
Articolul 45. Abrogat _____________________________________ 330
Articolul 46. [Stabilirea competenţei de sancţionare
contravenţională în cadrul structurilor m ilitare]_________ 330
Articolul 47. [Completarea cu dreptul comun în materie
procedurală]__________________________________________332
Articolul 48. [Raporturile cu Legea nr. 32/1968]_____________ 334
Articolul 49. [Dispoziţii tranzitorii. Aplicabilitatea ordonanţei
la litigiile în curs la momentul intrării ei în vigoare]______ 336
Articolul 50. [Dispoziţii finale. Obligaţia de actualizare
a actelor normative de reglementare contravenţională,
în vigoare la data adoptării ordonanţei] ________________ 336
Articolul 501. Abrogat_____________________________________ 338
Articolul 51. [Intrarea în vigoare] __________________________ 338
Index alfabetic_______________________________________________ 341

IX

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 09:53:09

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/Fn71J5yZ 1/1
03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/3XNfUY7x

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Capitolul I. Dispoziţii generale

Articolul 1. [Definiţia contravenţiei]<v


Legea contravenţională apără valorile sociale , care nu sunt ocro­
tite prin legea penală. Constituie contravenţie fapta săvârşită cu
vinovăţie , stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotă­
râre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului lo­
cal al com uneioraşului, m unicipiului sau al sectorului m unici­
p iului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General
al M unicipiului Bucureşti<2).

& Comentariu
A. Natura juridică a contravenţiilor. Raporturile cu infracţiunile

1. Textul art. 1 stabileşte, în prima sa frază, scopul legii contraven­


ţionale. Potrivit textului, acesta ar fi apărarea valorilor sociale care nu
sunt ocrotite prin legea penală. Formula este cel puţin discutabilă, fiind
evident că dreptul contravenţional protejează nu valorile care nu sunt
protejate prin legea penală - căci ea protejează exact aceleaşi valori
ca şi legea penală însă protecţia oferită prin legea contravenţională
se raportează la acele fapte care nu sunt sancţionate penal(3).

(,) Denumirile marginale aie articolelor din lege nu există în versiunea oficială a
textului, ele fiind introduse de către autorii acestei lucrări, pentru a facilita
astfel căutarea în cuprinsul legii.
(2) Art. 1 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. unic pct. 1 din Legea
nr. 180/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regi­
mul juridic al contravenţiilor (M. Of. nr. 268 din 22 aprilie 2002).
(3) Spre exemplu, e absolut evident că una şi aceeaşi valoare socială - siguranţa
circulaţiei rutiere - este protejată atât prin norme penale, care incriminează

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 1

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 09:53:29

http://bi bl iotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/3XNfUY7x 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/yMauQ3sd

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 1 O.G. nr. 2/2001

Amintim faptul că dreptul penal are un caracter selectiv, ceea ce


înseamnă, între altele, că acesta protejează valorile sociale numai
împotriva anumitor fapte care au potenţialitate de a leza grav acele
valori(1). în acelaşi timp însă, dreptul penal are un caracter subsidiar,
adică intervine doar în măsura în care alte ramuri de drept, mai puţin
punitive, nu sunt în măsură să ofere suficiente soluţii de protecţie a
societăţii(2). în consecinţă, putem concluziona, fără a insista asupra
acestui aspect, că dreptul contravenţional are ca scop protejarea unor
valori sociale care nu necesită o protecţie de natură penală.
Pe aceeaşi linie de gândire, putem afirma că dreptul contravenţio­
nal prezintă, la rândul său, un caracter de subsidiaritate în raport de
dreptul penal, în sensul că incriminările de natură contravenţională vor
interveni doar în măsura în care nu există o faptă penală cu acelaşi
conţinut6’. Cea mai importantă consecinţă a acestui mod de a privi
lucrurile este aceea că, din punct de vedere al dreptului substanţial,
între dreptul penal şi dreptul contravenţional nu există deosebiri de
natură juridică, distincţia între cele două ramuri de drept fiind strict de
natură cantitativă(4). Aceasta presupune că instituţiile dreptului penal
substanţial şi cele ale dreptului contravenţional sunt identice, imensa
parte a dezvoltărilor legale, doctrinare sau jurisprudenţîale din dreptul
penal având aplicabilitate şi în zona dreptului contravenţional. în acest

conducerea fără permis sau conducerea sub influenţa băuturilor alcoolice, cât
şi de norme contravenţionale, care sancţionează depăşirea limitei de viteză
sau depăşirea neregulamentară.
(,) Fl. Streteanu, Tratat de drept penal. Partea generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti,
2008, p. 29. '
(2) Ibidem, p. 28.
(3>I.C.C.J., s. pen., dec. nr. 621/2004, în M.A. Flotca, Regimul juridic al contra­
venţiilor. Comentarii şi explicaţi, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 7.
(4) S. M ir Puig, Derecho penal. Parte general, Ed. Reppertor, Barcelona, 1999,
p. 61. O afirmaţie în sens contrar, motivată pe faptul că procedura aplicabilă
litigiilor contravenţionale este civilă, iar nu penală (C. Sima, C. Brandibur,
Unele observaţii în legătură cu prevederile art. 12 din Ordonanţa Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (I), Dreptul nr. 3/2002,
p. 100), nu poate fi susţinută, pentru motivele expuse mai jos.

2 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 09:53:43

http://bi bl iotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/yM auQ3sd 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/bw1 Dflq p

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 1

context, probabil cea mai importantă întrebare care se poate pune este
aceea de a sti
/
în ce măsură în materie contravenţională
/
sunt incidente
principiile de procedură penală care protejează drepturi fundamentale,
în acest sens, o scurtă prezentare a jurisprudenţei C.E.D.O. în materia
contravenţiilor poate fi edificatoare.

2. Contravenţiile sunt delicte a căror natură juridică se apropie cel


mai mult de cea a unei infracţiuni. în condiţiile lipsei unei omogenităţi
juridice a sistemelor de drept din statele membre ale Consiliului Euro­
pei, a fost nevoie de crearea unor criterii în baza cărora art. 6 să poată
fi aplicat unei palete de situaţii mult mai largi decât a înţeles legiuitorul
intern să subordoneze exigenţelor procedurii penale. Destul de
devreme în jurisprudenţa sa, Curtea a raportat definiţia noţiunii de
„materie penală" la trei criterii: criteriul calificării interne, cel al
naturii faptei incriminate şi cel al scopului şi severităţii sancţiunii{1).
Criteriul calificării interne presupune faptul că instanţa europeană
cercetează prima dată dacă textul care defineşte comportamentul
sancţionat face parte din dreptul penal al statului în cauză. Dacă răs­
punsul este negativ, aceasta va utiliza celelalte două criterii, în special
pentru a verifica „criminalitatea" unor delicte calificate în dreptul
intern ca fiind administrative sau a faptelor calificate ca fiind delicte
disciplinare. Utilizarea acestui criteriu este, până la urmă, firească.
Dacă un stat decide să acorde caracter penal unei fapte, acordându-i
astfel un statut procedural special, ar fi cel puţin ciudat ca instanţa
europeană să ignore o astfel de calificare şi să considere că fapta este
lipsită de caracter penal. De aceea, acest criteriu se aplică cu
prioritate, celelalte două criterii utilizate de către Curte, pe care le vom

(,) C.E.D.O., Decizia Engel ş.a. c. Olandei din 8 iunie 1976. Decizia a fost ulte­
rior reluată de nenumărate ori, cele trei criterii formulate de către Curte în
urmă cu 25 de ani rămânând neschimbate. In speţă, era vorba de câteva
sancţiuni disciplinare militare, în esenţă arestul şi carcera. Pentru o analiză
mult mai exhaustivă a acestor criterii, a se vedea P. Lambert, Les droits relatifs
â l'administration de la justice disciplinaire dans la jurisprudence des organes
de la Convention europeenne, în RTDH, 1995, p. 161 şi urm.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 3

http://bi bl iotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/bw1 DfIq p 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/XXVM S9Lm

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 1 O.G. nr. 2/2001

prezenta mai jos, având un caracter subsidiar, aplicându-se doar


atunci când criteriul calificării interne nu oferă o calificare penală
litigiului.
Criteriul naturii faptei incriminate reprezintă un element de dife­
renţiere între dreptul penal şi cel contravenţional extrem de frecvent
utilizat de către organele de la Strasbourg. Prima regulă utilă pentru a
distinge penalul de disciplinar este aceea de a şti cui se adresează
norma în discuţie: întregii populaţii - şi atunci, de regulă, suntem în
prezenţa penalului - sau doar unei anumite categorii - avocaţi, mili­
tari, medici etc. - caz în care, de cele mai multe ori, este implicat
dreptul disciplinar0’. Este de înţeles că un militar este obligat la un
comportament mai obedient faţă de stat decât o altă persoană sau că
unui avocat i se impune mai multă discreţie faţă de obligaţiile confi­
denţiale care intră inevitabil în posesia sa. Această regulă nu rezolvă
însă toate problemele, fiind suficient să amintim faptul că există nume­
roase infracţiuni cu subiect activ special, astfel încât Curtea a adăugat
o precizare suplimentară, luând în calcul şi gravitatea faptei comise
pentru a decela linia destul de subţire ce desparte penalul de disci-
plinar(2).
Criteriul scopului şi severităţii sancţiunii aplicate împinge în noţiu­
nea de „materie penală" acele fapte în cazul cărora scopul şi gravitatea
sancţiunii sunt apropiate de dreptul penal clasic. Astfel, dacă scopul
sancţiunii aplicate este mai degrabă reparator, cauza iese din sfera
dreptului penal, însă, dacă scopul acesteia are mai degrabă un caracter
punitiv sau preventiv, atunci există un indiciu important al prezenţei
caracterului penal al faptei01. Pe de altă parte, poate cel mai important
indiciu al existenţei materiei penale este severitatea sancţiunii. în
primul rând, orice sancţiune privativă de libertate va intra în domeniul
dreptului penal. Soluţia este firească, atâta timp cât, într-o societate
ataşată principiului preeminenţei dreptului, privarea de libertate -

ll) F. Quillere-Majzoub, La defense du droit â un proces equitable, Ed. Bruylant,


Bruxelles, 1999, p. 32.
(2) C.E.D.O., Hotărârea Campbell şi Fell c. Regatului Unit din 28 iunie 1984.
(3) C.E.D.O., Hotărârea Ozturk c. Germaniei din 21 februarie 1984.

4 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 09:54:12

http://bi bl iotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/XXVM S9Lm 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/q2FbgfTf

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 1

exceptând situaţia în care durata şi modalitatea de executare o


transformă într-un fapt vădit lipsit de importanţă - este o sancţiune
penală, datorită valorii pe care o atribuie Convenţia libertăţii fizice a
persoanei, precum şi tradiţia tuturor statelor contractante0 Spre
exemplu, s-a decis că art. 6 este aplicabil, sub aspect penal, atunci
când o persoană a fost sancţionată cu o sancţiune cu trei zile de arest
pentru insultarea unui magistrat în cursul rezolvării unei cauze, pentru
simplul fapt că sancţiunea a fost privativă de libertate(2). în al doilea
rând, lipsa unei privări de libertate nu implică obligatoriu inexistenţa
penalului, întrucât s-a decis că au caracter penal şi acele sancţiuni de
natură pecuniară care au o valoare exorbitantă sau care, în caz de
neplată, se pot transforma într-o sancţiune privativă de libertate, indi­
ferent dacă în fapt această transformare a avut loc sau nu(3).
în acelaşi timp însă, Curtea a decis recent că nu este obligatoriu ca
o sancţiune să constea într-o privare de libertate ori într-o amendă
pentru ca fapta să primească o calificare penală. Astfel, relativ la legea
lustraţiei din Polonia, care impunea sancţionarea tuturor celor care au
colaborat cu serviciile secrete în perioada comunistă cu o interdicţie
de a avea funcţii publice pe o perioadă de 10 ani, Curtea a considerat
că sancţiunea are caracter penal. Severitatea sancţiunii a fost estimată
plecând de la faptul că interdicţia exercitării unei funcţii publice pe o
perioadă lungă de timp are efecte importante asupra situaţiei personale
a celui sancţionat, care nu mai poate să îşi continue viaţa profesională,
în plus, Curtea a luat în calcul şi natura sancţiunii, care este evident
una punitivă şi preventîvă<4).
Aşadar, în raport de acele state al căror sistem de drept penal
cunoaşte şi contravenţiile ca o formă a infracţiunilor, prin aplicarea
criteriului calificării interne, astfel de fapte sunt întotdeauna penale,
iar procedurile de aplicare a unor sancţiuni contravenţionale intră sub

(,) C.E.D.O., Hotărârea Engel c. Olandei din 8 iunie 1976.


l2) C.E.D.O., Hotărârea Zaicevs c. Letoniei din 31 iulie 2007.
(3) C.E.D.O., Hotărârea Ozturk c. Germaniei din 21 februarie 1984; Hotărârea
Ziliberberg c. Moldovei din 1 februarie 2005.
l4) C.E.D.O., Decizia Matyjek c. Poloniei din 30 mai 2006.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 5

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 09:54:26

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/q2FbgfTf 1/1
03.02.2016 bi bl iotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/f91 vU 38c

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 1 O.G. nr. 2/2001

protecţia oferită prin prevederile art. 6. In acele state, precum Româ­


nia, în care contravenţiile nu sunt calificate ca infracţiuni în dreptul
intern, pentru a determina caracterul penal al acestui tip de fapte, tre­
buie să se facă apel la criteriile subsidiare: cel al naturii faptei şi cel al
severităţii sancţiunii. în consecinţă, au un caracter penal acele contra­
venţii care au o natură juridică identică sau asemănătoare cu cea a
unei infracţiuni, protejând la nivel general o valoare socială ce vizea­
ză, în linii generale, societatea, în ansamblul său, şi care sunt sancţio­
nate cu pedepse având un caracter punitiv şî un minim de severitate.
Spre exemplu, s-a decis, prin deja celebra Hotărâre Anghel c. Româ­
niei, că o parte din contravenţiile la Legea nr. 61/1991 sunt, în sensul
Convenţiei, acuzaţii în materie penală.
Tot astfel, s-a decis că intră în domeniul penal o contravenţie la
regimul confidenţial al anchetei penale, reglementată de dreptul
elveţian şi sancţionată cu 500 de franci elveţieni. Chiar dacă suma nu
este mare, a contat în mod esenţial în calificarea dată de Curte faptul
că această amendă se putea transforma în zile de detenţie în caz de
neplată(1). Posibilitatea transformării sancţiunii pecuniare într-una
privativă de libertate era, o vreme, foarte importantă în aprecierea
caracterului penal de către Curte, aceasta decizând că o sancţiune de
10.000 de lire sterline - o sumă importantă dar care nu se poate
transforma în închisoare, nu este o sancţiune suficient de gravă pentru
a fi socotită penală(2). Aceasta, deşi caracterul faptei comise se apropia
semnificativ de dreptul penal - neglijenţa gravă a unui avocat britanic
care a angajat în calitate de contabil un fost condamnat pentru fraudă.
Mai aproape de zilele noastre, Curtea a renunţat la acest criteriu,
pentru a se raporta şi la importanţa concretă a unei sume de bani cu

(,) C.E.D.O., Hotărârea Weber c. Elveţiei din 22 mai 1990. Practica Curţii în
materie, chiar dacă regula enunţată în hotărârea Oztiirk este reafirmată în
numeroase rânduri, este destul de confuză. Spre deosebire de afacerea Weber
c. Elveţiei, într-o situaţie aproape identică, Curtea a negat faptul că o sancţiune
de 1000 de coroane suedeze, care putea fi transformată în închisoare în caz de
neplată, ar fi o sancţiune penală (C.E.D.O., Hotărârea Ravnsborg c. Suediei d\n
23 martie 1994).
l2) C.E.D.O., Decizia Brown c. Olandei din 24 noiembrie 1998.

6 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 09:54:39

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/f91 vU38c 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/MqQZtnNj

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 1

care se sancţionează o faptă. Totuşi, după cum instanţa europeană


ne-a obişnuit în astfel de situaţii aflate la limita între două instituţii,
este destul de greu la acest moment de formulat o concluzie certă şi
uniformă care să rezulte din jurisprudenţa instanţei europene, care este
încă în plină evoluţie spre o lărgire din ce în ce mai accentuată a
domeniului de incidenţă al art. 6. Spre exemplu, foarte recent s-a
stabilit că sancţiunea constând în demolarea unei construcţii ridicate
fără autorizaţie este o sancţiune penală din perspectiva Convenţiei,
fiind indiferent faptul că, din cauza lipsei de vinovăţie a proprietarului,
în fapt, nici măcar nu s-a pus problema răspunderii penale ori admi­
nistrative a acestuia'1*.
în egală măsură, utilizând aproape exclusiv criteriul naturii şi
gravităţii comportamentului sancţionat, jurisprudenţa a fost destul de
fermă în a exclude din câmpul de aplicabilitate al art. 6 delictele
rutiere, în statele în care acestea nu sunt reglementate ca infracţiuni de
natură penală<2). în speţă, fapta comisă era conducerea pe drumurile
publice sub influenţa băuturilor alcoolice, iar sancţiunea aplicată a fost
retragerea permisului de conducere. Curtea a constatat că, în raport de
criteriul calificării interne, un astfel de delict este administrativ, fiind o
măsură preventivă care are drept scop de proteja circulaţia pe dru­
murile publice de conducătorii auto periculoşi. Cu privire la natura
măsurii, Curtea constată că legea care sancţionează fapta nu prevede
nicio formă de examen de culpabilitate şi că aplicarea acestei
sancţiuni este complet independentă de eventualele consecinţe de
ordin penal pe care le poate implica fapta. Măsura retragerii permi­
sului de conducere constituie o măsură de prudenţă, care nu are ca
scop pedepsirea şoferului în cauză, care trebuie distinsă de cea a anu­
lării permisului, în urma condamnării penale pentru o infracţiune de
natură rutieră. în raport de criteriul severităţii sancţiunii, Curtea consta­
tă că măsura este temporală, neputând depăşi 15 zile, exceptând cir­
cumstanţe excepţionale. De aceea, Curtea constată că impactul acestei

(1) C.E.D.O., Hotărârea Hamer c. Belgiei din 27 noiembrie 2007.


l2) C.E.D.O., Hotărârea Escoubet c. Belgiei din 28 octombrie 1999.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 7

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 09:54:52

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/Mq QZtnNj 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/fW8w3kUo

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 1 O.G. nr. 2/2001

măsuri nu este, prin intensitatea şi durata sa, suficient de important


pentru a-i putea conferi o calificare penală. De aceea, Curtea a decis
că art. 6 nu este aplicabil în speţă.
Doctrina a criticat această opţiune a instanţei supranaţionale,
amintind în argumentare că, în majoritatea statelor europene, cel puţin
o parte, dacă nu în totalitate, din delictele rutiere sunt infracţiuni01. Ne
alăturăm şi noi acestor critici, acuzând Curtea şi fosta Comisie de o
oarecare lipsă de consecvenţă: este inexplicabil de ce vagabondajul
are caracter penal(2), iar conducerea în stare de ebrietate nu. Pe de altă
parte, unul dintre obiectivele sistemului jurisprudenţial al Curţii Euro­
pene a Drepturilor Omului este acela de uniformizare a sistemelor juri­
dice naţionale, în ideea creării unor valori europene comune care să
împiedice repetarea unor „greşeli" ale trecutului. Unul dintre mijloa­
cele utilizate pentru atingerea acestei finalităţi este recursul la noţiuni
autonome de calificările date de către sistemele juridice naţionale. Or,
cât timp imensa majoritate a statelor europene dau o anumită califi­
care unui delict, noţiunile autonome create de către Curte ar trebui să
conveargă în acea direcţie, încurajând uniformizarea juridică a statelor
membre, iar nu eterogenitatea sistemelor de drept ale acestora.
Aceasta, cu atât mai mult cu cât, prin acest procedeu, Curtea exclude
din domeniul de aplicabilitate a drepturilor fundamentale domenii -
extrem de vaste prin frecvenţa cu care se regăsesc în viaţa de zi cu zi -
cărora cele mai multe state europene le acordă garanţii procedurale,
cu toate că firesc ar fi ca reacţia să fie inversă. Tentaţia Curţii de a
exclude astfel de delicte este cu atât mai criticabilă, cu cât, în con­
textul unui proces semnificativ de depenalizare a anumitor domenii,
statele ar putea abuza de portiţa legală permisă de Curte pentru a nega
drepturi procedurale unor întregi ramuri de drept.
în materie fiscală s-a putut constata o evoluţie a jurisprudenţei
europene cu privire la aplicabilitatea art. 6 delictelor de această natură

(1) F. Quillere-Majzoub, op. cit., p. 36.


(2) A se vedea C.E.D.O., Hotărârea De Wilde, Ooms şi Versyp c. Belgiei din 18
iunie 1971.

8 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 09:55:06

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/fW8w3kUo 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/0n4OnGwv

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 1

care nu sunt calificate ca fiind infracţiuni. Dacă mult timp Comisia{1),


susţinută de către Curte, a refuzat aplicarea art. 6 pentru delictele de
natură fiscală, ulterior jurisprudenţa a evoluat în sensul includerii în
noţiunea de materie penală şi a acestor cauze. Argumentele au fost
dezvoltate de către Curte în hotărârea Bendenoun c. FranteP : norma /

fiscală franceză care sancţiona anumite nerespectări ale Codului


general al impozitelor cu penalităţi era de aplicabilitate generală;
sancţiunea avea un caracter vădit punitiv şi preventiv, cât timp nu era
destinată pentru a acoperi un eventual prejudiciu, acesta fiind reparat
prin impunerea de dobânzi; în fine, sancţiunea avea un cuantum ridi­
cat şi putea să conducă la privarea de libertate a persoanei în caz de
neplată. Din aceleaşi raţiuni, sancţiunea existentă în dreptul francez -
contrainte par corps - şi care constă în privarea de libertate a debi­
torului, ca mijloc de a-l constrânge să plătească creanţa, a fost ana­
lizată de către Curte ca fiind de natură penală(3). Totuşi, nu întotdeauna
Curtea recunoaşte unor sancţiuni fiscale - precum aplicarea unui
impozit majorat pentru rea-credinţă - caracterul penal, chiar şi după
hotărârea Bendenoun. Spre exemplu, s-a decis că nu are caracter
penal procedura prin care reclamantul a contestat numai cuantumul
impozitului suplimentar aplicat, pentru că el nu a contestat elementele

(,) Comisia Europeană, Decizia din 8 iulie 1980, plângerea nr. 8903/80, în
DR 21, p. 246; Decizia din 14 decembrie 1988, plângerea nr. 13013/87, în
DR 57, p. 216. Procesul de alterare a acestei poziţii, foarte ferm exprimată
până atunci, a început cu analizarea unei cauze de către Comisie, în care unui
contribuabil i s-a aplicat cu titlu de sancţiune fiscală o amendă reprezentând
de două ori cuantumul impozitului neplătit. Comisia a considerat pentru prima
dată că o astfel de sancţiune ar putea fi calificată ca fiind penală, deşi a respins
plângerea. A se vedea Comisia Europeană, Decizia Von Sydow c. Suediei din
12 mai 1987, în DR 53, p. 85.
l2) C.E.D.O., Hotărârea din 24 februarie 1994; în acelaşi sens, a se vedea
C.E.D.O., Hotărârea Benham c. Regatului Unit din 10 iunie 1996. Pentru un
excelent comentariu cu privire la hotărârea Bendenoun şi la consecinţele
acesteia, a se vedea D. Yernault, Le fisc, ses amendes et la matiere penale, în
RTDH, 1995, p. 427 şi urm.
(3) C.E.D.O., Hotărârea Jam il c. Franţei din 8 iunie 1995.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 9

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 09:55:19

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/0n4OnGwv 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/SKWWHuLT

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 1 O.G. nr. 2/2001

„penale" ale sancţiunii(1). Rezultă însă din decizia Curţii că, dacă
reclamantul ar fi contestat chiar aplicabilitatea sancţiunii, adică lipsa
vreunui delict fiscal pe care să-l fi comis, art. 6 ar fi fost aplicabil. Nu
putem să nu constatăm lipsa de logică a unei astfel de soluţii. Adică,
dacă litigiul ar fi vizat existenţa delictului, Curtea era gata să admită
caracterul penal al acestuia.

3. Dacă până la acest moment, cel puţin în ceea ce priveşte situaţia


domeniului de incidenţă al garanţiilor procedurale, sistemul de drept
român nu este foarte depărtat de cel impus de la Strasbourg, în materia
contravenţiilor această constatare suferă o excepţie importantă. Potri­
vit legislaţiei interne aplicabile, procedurii contravenţionale i se apli­
că, dincolo de unele reguli speciale, regulile generale ale procedurii
civile. Aceasta nu înseamnă că procedura contravenţională română nu
este însoţită de garanţii ale unei proceduri echitabile, pentru că, după
cum am mai spus, art. 21 din Constituţie nu distinge după natura liti­
giului, însă problema care apare este cea a atribuirii unui caracter civil
acestor garanţii de ordin procedural. între garanţiile procedurale civile
şi penale, în ciuda apropierii constante realizate de către Curte şi în
ciuda faptului că principiile generale sunt aceleaşi, persistă totuşi dife­
renţe remarcabile şi extrem de importante în materie contravenţională.
Cea mai importantă este faptul că, după cum am văzut, procedura
civilă nu cunoaşte prezumţia de nevinovăţie şi impune reclamantului
sarcina probei. în materie contravenţională, aceasta înseamnă că
persoana sancţionată prin procesul-verbal de contravenţie este cea
care are obligaţia de a face proba nevinovăţiei sale, aflându-se pe o
poziţie exact opusă celei în care se află un acuzat în materie penală.
Pentru a determina natura contravenţiilor în dreptul român şi efec­
tele acestei stări de fapt, trebuie plecat de la prevederile art. 1-3 din
O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor. Aşa cum am
văzut mai sus, din definiţia legală a contravenţiei rezultă faptul că
diferentele de natură juridică dintre contravenţii si infracţiuni sunt
r ) r r r

ll) C.E.D.O.,1 Decizia Gantzner c. Franţei


r
din 5 octombrie 1999.

10 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 09:55:31

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/SKWWHuLT 1/1
03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/Orybi ks2

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 1

minime. De aceea, este cel puţin bizară opţiunea legiuitorului român,


exprimată în art. 47 din prezenta ordonanţă, de a aplica în materie
contravenţională dispoziţiile de drept procesual civil. Practic vorbind,
situaţia este mai mult decât bizară: în timp ce Convenţia, care face
parte din dreptul intern de la momentul ratificării sale, impune, cu
privire la o bună parte a contravenţiilor, respectarea tuturor garanţiilor
existente în materie penală, reglementările interne stabilesc că dreptul
contravenţional aparţine materiei civile, iar hotărârile în materie sunt
hotărâri civile0’. Ar fi fost firesc şi în spiritul reglementărilor din cea
mai mare parte a statelor europene ca, cel puţin parţial, procedura
contravenţională să fie structurată pe procedura penală.
în practica judiciară română însă, soluţiile nu au prins acest trend
al concepţiei europene asupra raporturilor de drept contravenţional.
Astfel, spre exemplu, se afirma într-o hotărâre din practica judiciară că
sancţiunea contravenţională este o sancţiune civilă, ea neavând o
r r r ’

natură penală(2). Afirmaţia nu poate avea nicio justificare solidă. Este


mai mult decât cunoscut faptul că distincţia esenţială între o sancţiune
de natură civilă şî una de natură penală constă în aceea că prima are
un caracter preponderent, dacă nu exclusiv, reparator, în timp ce cea
de-a doua are un caracter preponderent, dacă nu exclusiv, punitiv şi
preventiv(3). Or, este imposibil de identificat caracterul reparator al
unei sancţiuni cu amenda, însoţită de confiscare, pentru depăşirea
limitei încasărilor în numerar ale unei persoane juridice ori pentru
depăşirea limitei maxime a vitezei admise pe drumurile publice. Astfel
de sancţiuni au un caracter punitiv şi preventiv mai mult decât vădit,
dacă termenul suportă grade de comparaţie. Nu trebuie uitat că, dacă
prin fapta reglementată ca fiind contravenţie se provoacă şi un pre-

(,) C.S.J., s. pen., dec. nr. 984/1993, în Dreptul nr. 7/1994, p. 98.
(2) Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. civ. nr. 1256/1997, în Al. Ţiclea, I.D. Tărăcilă,
i. Niţă Stan, C. Rujoiu, M. Corbu, Răspunderea contravenţională, Ed. Atlas Lex,
Bucureşti, 1995, p. 825. Mai recent au început să apară şi hotărâri jude­
cătoreşti ceva mai aproape de spiritul impus de către Curte şi care au stabilit
că o acuzaţie în materie contravenţională este o acuzaţie în materie penală, în
ciuda prevederii exprese din art. 47 din O.G. nr. 2/2001.
(3) P. Ponceia, Droit de la peine, PUF, Paris, 1995, p. 31-35.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 11

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 09:55:46

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/Orybiks2 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/dVv9WVcu

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 1 O.G. nr. 2/2001

judiciu, persoana responsabilă va fi obligată la repararea acestuia. Or,


dacă sancţiunea ar fi civilă, cumulul acesta de răspundere ar fi impo­
sibil. Confundarea dreptului substanţial (care, în materie contraven­
ţională, ţine de dreptul public, fiind identic prin natură cu dreptul
penal) cu dreptul procedural, care în materie contravenţională ţine de
dreptul civil, este o eroare gravă ce ar trebui evitată.
Tocmai de aceea România a suferit o condamnare importantă în
faţa instanţei europene, prin Hotărârea Anghel c. României. în speţă, a
fost vorba despre o contravenţie de tulburare a ordinii publice sancţio­
nată, la momentul comiterii sale, cu o amendă care se putea transfor­
ma în închisoare în caz de neplată. De aceea, potrivit criteriilor expuse
mai sus, Curtea nu a avut nicio dificultate în a-i atribui un caracter
penal. Totuşi, cred că merită subliniat faptul că motivarea unei astfel
de calificări nu a fost justificată doar prin caracterul posibil privativ de
libertate al sancţiunii, ci mai ales prin natura faptei comise. De aici se
poate trage concluzia că, indiferent de faptul că închisoarea contra­
venţională a fost eradicată odată cu revizuirea constitutională din
f r

2003, multe dintre contravenţiile române pot primi o calificare iden­


tică. Efectele pe care această hotărâre le produce asupra sistemului de
procedură contravenţională român sunt uriaşe. Pe fond, Curtea a
constatat că, prin prezumţia de legalitate a procesului-verbal de con­
travenţie se răstoarnă sarcina probei, contravenientului fiindu-i încăl­
cată prezumţia de nevinovăţie. în consecinţă, cel puţin în raport de
acele contravenţii ce pot conduce la o calificare penală după criteriile
Curţii, se impune adoptarea unei jurisprudenţe care să stabilească
sarcina probei contravenţiei în sarcina emitentului procesului-verbal
de contravenţie.
Ceea ce este însă important de subliniat este faptul că din Hotărâ­
rea Anghel nu trebuie înţeles că orice contravenţie are caracter penal,
în realitate, trebuie plecat de la criteriile stabilite de Curte în apre­
cierea acestui fapt. Astfel, o faptă precum cea a pietonului care tra­
versează neregulamentar strada nu poate fi calificată ca fiind penală
nici sub aspectul naturii juridice a faptei şi nici sub aspectul severităţii
sancţiunii. în schimb, fapta conducătorului de autovehicul de a

12 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 09:55:59

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/dVv9WVcu 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/dBvgXo5

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 1

conduce sub influenţa alcoolului, fără ca fapta să fie infracţiune, este o


contravenţie care are aceeaşi natură juridică cu o infracţiune, iar sanc­
ţiunea are o severitate suficient de ridicată pentru ca fapta să poată fi
calificată ca fiind penală. O parte din practica judiciară a achiesat la
criteriile oferite de C.E.D.O. în verificarea incidenţei în materia contra­
venţiilor a unor principii de drept penal, precum prezumţia de nevino­
văţie. Spre exemplu, raportându-se la criteriul severităţii sancţiunii, o
instanţă a decis că fapta de a parca neregulamentar, sancţionată cu
ridicarea autovehiculului, poate fi asimilată unei fapte penale. Chiar
dacă avem rezerve serioase faţă de concluzia instanţei, considerăm
lăudabil faptul că aceasta a decis să aplice criteriile oferite de Curtea
Europeană a Drepturilor Omului(1).
Relativ la prezumarea nevinovăţiei unei persoane, cu consecinţa
faptului că sarcina probei apasă asupra organelor statului, trebuie însă
subliniat un aspect deosebit de important, în condiţiile unor uşoare
confuzii în practica judiciară ce a urmat pronunţării Hotărârii Anghel.
Faptul că un contravenient nu este ţinut să îşi dovedească nevinovăţia
nu înseamnă că este suficient ca acesta să conteste procesul-verbal de
contravenţie pentru a fi exonerat de răspundere. în realitate, chiar dacă
procesul-verbal de contravenţie nu beneficiază de o prezumţie de
legalitate, el constituie o probă a vinovăţiei contravenientului. O
instanţă sesizată cu o plângere contravenţională în faţa căreia nu se
prezintă nicio probă nu poate admite plângerea, în condiţiile în care
unica probă a dosarului - procesul-verbal - indică culpabilitatea
petentului. Pentru a lua un exemplu banal, dacă un agent de poliţie
observă un conducător auto care nu a respectat culoarea roşie a
semaforului, constatarea pe care acesta o face prin procesul-verbal de
contravenţie reprezintă o probă a vinovăţiei conducătorului, fără ca
prezumarea nevinovăţiei acestuia să se opună unei asemenea conclu­
zii. Prin Hotărârea Anghel s-a reproşat instanţelor în cauză că nu au
ţinut cont de probele în apărare, din care rezulta cel puţin un dubiu în
sensul vinovăţiei petentului, nu faptul că s-au bazat exclusiv pe

(1) Jud. Slatina, sent. civ. nr. 1713/2007, în N. Cristuş, Răspunderea contravenţio­
nală. Practică judiciară 2007-2009, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010, p. 263-270.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 13

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/dBvgxo5 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/sT7YGpRk

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 1 O.G. nr. 2/2001

procesul-verbal de contravenţie pentru a respinge plângerea contra­


venţională.
Din acest punct de vedere, considerăm că problema trebuie privită
şi prin perspectiva contravenţiei de care este acuzat petentul. Există
contravenţii care nu se constată prin simţurile proprii ale unei per­
soane - cum sunt cele care privesc depăşirea limitelor de viteză sau
conducerea sub influenţa unor băuturi alcoolice în cazul cărora este
evident că proba în faţa instanţei se realizează prin mijloace speciale,
în cazul altora însă, astfel de mijloace nu sunt posibile, aşa încât
constatarea contravenţiei apare ca o probă a vinovăţiei.

B. Trăsăturile contravenţiei
r

4. în cea de-a doua parte a art. 1, legiuitorul a oferit definiţia con­


travenţiei, cu ajutorul căreia se pot identifica atât trăsăturile, cât şi
continutul acesteia.
Definiţia contravenţiei - faptă comisă cu vinovăţie şi prevăzută de
lege, în sensul larg al acestui termen - este, fără îndoială, inspirată din
definiţia infracţiunii cuprinsă în art. 17 C. pen. Deşi reglementarea
contravenţională este cu mult mai nouă decât cea a Codului penal,
care datează din 1968, legiuitorul nu a făcut niciun efort de a adapta
definiţia contravenţiei la alte realităţi ale doctrinei decât cele existente
în urmă cu 30 de ani(1).

(,) Faţă de definiţia infracţiunii din art. 17 C. pen., se poate observa că lipseşte
precizarea că fapta prezintă pericol social, ceea ce este cu certitudine un plus
al reglementării în materie contravenţională prin raportare la cea penală, cât
timp este mai mult decât evident că, în măsura în care legiuitorul a decis
incriminarea unei fapte ca şi contravenţie, aceasta prezintă pericol social,
altfel nu ar mai fi fost necesară încriminarea ei (în acest sens, a se vedea
I. Santai, Noul regim al contravenţiilor. Ordonanţa nr. 2/2001 (II), în Dreptul
nr. 12/2001, p. 13). Lipsind această condiţie, este evident că în domeniul
contravenţiilor nu regăsim o instituţie asemănătoare celei reglementate prin
art. 181 C. pen., a lipsei pericolului social al faptei, prezumându-se în mod
absolut că, dacă legiuitorul a decis sancţionarea unui comportament, acesta
prezintă pericol social. A se vedea, în acest sens, Trib. Bucureşti, s. a V-a civ.

14 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 09:56:27

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/sT7YGpRk 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/BdYBkr6F

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 1

Actuala definiţie a contravenţiei, ca si cea a infracţiunii, suferă la


/ f ' t r 1

nivel conceptual, întrucât lipseşte contravenţia de, probabil, cele mai


importante două caracteristici ale sale - tipicitatea şi antijuridicitatea.
Este suficient să precizăm faptul că, după actuala definiţie, fapta poli­
ţistului care dirijează circulaţia din mijlocul unei intersecţii ar constitui
contravenţie, întrucât este o faptă prevăzută de lege şi este comisă cu
vinovăţie, deşi este cert faptul că acţiunea sa nu poate fi sancţionată
contravenţional.
în realitate, contravenţia este fapta tipică şi antijuridică, comisă cu
vinovăţie şi care este prevăzută de lege, în sensul larg al acestei
noţiuni. Vom analiza pe rând cele patru trăsături ale contravenţiei.

5. Tipicitatea. Tipicitatea reprezintă corespondenţa care trebuie să


existe între fapta concretă comisă de către contravenient şi modelul
abstract descris prin norma de incriminare a contravenţiei11’. Atunci
când legiuitorul incriminează o contravenţie, se raportează la un
model abstract de faptă care aduce atingere unei valori sociale. Pentru
ca o faptă concretă să fie contravenţie, trebuie ca elementele sale să se
suprapună exact peste cele abstracte existente în descrierea legală a
contravenţiei. Spre exemplu, constituie contravenţie fapta de a călători
cu mijloacele feroviare de călători fără a avea legitimaţie de călătorie
valabilă. în aceste condiţii, fapta de a călători fără legitimaţie de călă­
torie cu un tren de marfă nu se încadrează în tipicitatea faptei descrise
de către legiuitor. Vom relua analiza tipicităţii contravenţiei în con­
textul analizei art. 3 din prezenta ordonanţă.

şi cont. adm., dec. nr. 2524/1998, în Al. Ticlea, Răspunderea contravenţio­


nală. Teorie, practică judiciară, îndrumar de constatare şi sancţionare a contra­
venţiilor, legislaţie, Ed. Atlas Lex, Bucureşti, 1995, p. 22; Trib. Bucureşti,
s. cont. adm., dec. nr. 1866/1998, în D. Lupaşcu, Tribunalul Bucureşti. Cule­
gere de practică judiciară, 1992-1998. Contencios administrativ, contravenţii,
Ed. AII Beck, Bucureşti, 2000, p. 205-206.
(1) J. Cerezo Mir, Curso de derecho penal espanol, Ed. Tecnos, Madrid, 2001,
voi. II, p. 18.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 15

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 09:56:39

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/BdYBkr6F 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/u2j IKmOv

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 1 O.G. nr. 2/2001

6. Antijuridicitatea. Antijuridicîtatea reprezintă caracteristica unei


fapte de a contraveni ordinii juridice existente0’. Tipicitatea este un
indiciu de antijuridicitate, însă ea nu este suficientă pentru ca fapta să
fie contravenţie. în lipsa unei atingeri a ordinii juridice existente, nu
există nicio raţiune pentru a impune sancţionarea unei persoane. Spre
exemplu, fapta persoanei care, pentru a-şi salva viaţa în faţa unui atac
din partea unei alte persoane, se urcă din fugă într-un autobuz, fără a
poseda bilet, este o faptă tipică, întrucât se mulează perfect pe fapta
abstractă descrisă de către legiuitor, însă nu este antîjuridică, întrucât
ea nu aduce atingere ordinii sociale. Astfel, antijuridicitatea unei fapte
lipseşte atunci când suntem în prezenţa vreunei cauze justificative:
legitima apărare, starea de necesitate, consimţământul victimei, ordinul
legii, autorizarea legii sau ordinul autorităţii legitime. Vom analiza pe
rând aceste cauze, în contextul comentariului art. 11 din ordonanţă.

7. Vinovăţia. Vinovăţia reprezintă trăsătura contravenţiei care


impune, ca o condiţie de existenţă a unei fapte tipice, necesitatea ca
persoana care a comis actul incriminat să fi realizat, la momentul
comiterii acelui act, implicaţiile actului său şi să fi putut să determine
efectele acestuia121. Cu alte cuvinte, pentru ca o faptă să fie contra­
venţie, este necesar ca autorul acesteia să fi acţionat în mod liber şi să
îşi fi putut percepe actele şi consecinţele lor. Spre deosebire de
reglementările penale, în prezenta ordonanţă nu există nicio definiţie a
vinovăţiei sau a formelor acesteia, fiind reglementate doar cauzele
care exclud vinovăţia: eroarea, constrângerea, cazul fortuit etc. Lipsa
unei astfel de definiţii este cel puţin regretabilă, singura soluţie care se
poate imagina fiind recurgerea la definiţia vinovăţiei şi a formelor sale
din dreptul penal. Este evident că se poate apela şi la soluţia definirii în
mod autonom, pe cale doctrinară sau judiciară, a formelor vinovăţiei,
însă, în contextul apropierii materiei contravenţionale de cea penală,

(1) FI. Streteanu, op. cit., p. 296.


(2) Noţiunea de vinovăţie este disputată în dreptul penal. Nu vom relua aici
discuţia în cauză, mulţumindu-ne să ne raportăm la înţelesul general acceptat
care se dă acestei noţiuni.

16 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 09:56:52

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/u2j IKmOv 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu .ro/ti pareste/4759/har5xdU e

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 1

credem că o astfel de soluţie ar implica o lipsă nedorită de consec-


venţă(1). Vom reveni însă la acest aspect, (a momentul analizării tipi-
cităţii contravenţiei.

8. Legalitatea. Legalitatea implică trăsătura contravenţiei de a fi pre­


văzută de lege. Prin lege, în acest context, se înţeleg legile propriu-zise,
ordonanţele de Guvern, hotărârile Guvernului, ale consiliilor locale
ale comunelor, oraşelor, municipiilor, ale sectoarelor municipiului
Bucureşti, ale consiliilor judeţene ori ale Consiliului General al Muni­
cipiului Bucureşti(2). De asemenea, prin lege se vor înţelege şi decretele
emise şi intrate în vigoare anterior Constituţiei din 1991(3). în ultima
perioadă, jurisprudenţa a achiesat la ideea după care principiul legali­
tăţii funcţionează şi în materie contravenţională în termeni identici cu
principiul legalităţii pedepsei şi incriminării penale. în consecinţă,
nicio persoană nu poate să răspundă contravenţional în lipsa unei
norme care să stabilească împrejurarea că fapta comisă este contra-
venţie(4) şi nicio persoană nu poate fi sancţionată cu o sancţiune
contravenţională pe care legea nu o prevede(5).
Rezultă din acest principiu că, în primul rând, contravenţia trebuie
să fie stabilită printr-o normă juridică dintre cele enumerate expres şi
limitativ în cuprinsul art. 1 din ordonanţă. în consecinţă, o dispoziţie a
Primarului general al Bucureştiului prin care s-a stabilit o contravenţie
este nulă, întrucât nu respectă cerinţa legalităţii impusă prin art. 1 din

(,) Aceasta, cu toate că definiţia formelor de vinovăţie existente în Codul penal


suferă puternic în planul adaptării la realitatea concretă.
(2) Se observă în acest context că, odată cu menţionarea expresă a surselor drep­
tului contravenţional, legiuitorul a adoptat imperativul lex scripta, condiţie
absolut necesară a aplicării principiului legalităţii (a se vedea, în acest context,
Fr. Desportes, F. Le Gunehec, Le nouveau droit penal, Ed. Economica, Paris,
1994, p. 114).
(3) Ov. Podaru, Comentariu la Ordonanţa nr. 2/2001 privind stabilirea şi sancţio­
narea contravenţiilor, în P.R. nr. 3/2002, nr. 280.
(4) Trib. Bucureşti, s. a IX-a cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 2229/R/2009, în
N. Cristuş, Răspunderea contravenţională..., p. 153-155.
(s) Jud. Balş, sent. civ. nr. 55/2003, în M.A. Hotca, op. cit., p. 71.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 17

blbliotecahamangiu.ro 3.02.2016 09:57:04

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/har5xdUe 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/2shEdJkn

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 1 O.G. nr. 2/2001

ordonanţă(1). Dincolo de interzicerea aplicării retroactive a legii, lega­


litatea înseamnă ceva mai mult decât atât, accepţiunea sa fiind
construită în jurul a două noţiuni: accesibilitate şi previzibilitate.
Accesibilitatea presupune posibilitatea reală a celui interesat de a
cunoaşte legea, în timp ce previzibilitatea implică obligaţia statelor de
a-şi construi sistemele sancţionatorii astfel încât orice persoană să
poată prevedea consecinţele oricărei acţiuni sau inacţiuni ale sale, să
poată anticipa dacă aceasta este permisă sau interzisă de către legea
penală şi să poată anticipa sancţiunea pe care o riscă în cazul în care
acţiunea ori inacţiunea sa este ilicită. Cele două noţiuni sunt conexe,
decurgând una din cealaltă. Este evident că, atâta timp cât o lege nu
este accesibilă, nefiind cunoscută de persoana interesată, aceasta nici
nu poate prevedea consecinţele încălcării legii, dar şi că, atâta timp cât
o lege nu este previzibilă, persoana în cauză neputând să anticipeze
legalitatea acţiunii sale ori consecinţele violării legii, nu se poate vorbi
de accesibilitate reală la textul legal<2).
Pe scurt, fără a prelungi inutil discuţia, legalitatea impune, în prin­
cipal, respectarea următoarelor deziderate:
- norma contravenţională nu poate re tro a c tiv i. Acest aspect al
legalităţii a primit, de altfel, şi o prevedere expresă în art. 12 din ordo­
nanţă;
- norma contravenţională trebuie publicată, astfel încât să se poată
asigura accesibilitatea reală a oricărei persoane la textul ei(4). Dacă în
privinţa contravenţiilor incriminate prin lege sau prin acte ale Gu­
vernului - ordonanţe sau hotărâri - nu există probleme relative la acest
aspect, astfel de acte fiind publicate în Monitorul Oficial, în practică ar

(,) Trib. Bucureşti, dec. civ. nr. 480/2005, în D. Severin, Răspunderea contraven­
ţională. Practică judiciară, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2007, p. 13.
(2) j.Fr. Renucci, Droit europeen des droits de l'homme, L.G.D.J., Paris, 2001,
p. 97.
(3) Trib. Bucureşti, dec. civ. nr. 222/1998, în M.A. Hotca, op. cit., p. 72.
(4) C.E.D.O., Hotărârea Kokkinakis c. Greciei din 25 mai 1993, § 52,
www.echr.coe.int; Hotărârea Silver ş.a. c. Regatului Unit din 25 martie 1983,
§ 88, www.echr.coe.int.

18 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 09:57:18

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/2shEdJkn 1/1
03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/3AwswR9k

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 1

putea să apară dificultăţi în realizarea accesibilităţii cu privire la con­


travenţiile incriminate prin acte ale administraţiei publice locale. Cât
timp prin nerealizarea accesibilităţii la textul care sancţionează un
anumit comportament se aduce atingere unor drepturi fundamentale
ale persoanei, aceste autorităţi trebuie să acorde o atenţie specială
acestui aspect. O problemă mult mai serioasă cu privire la această
chestiune o reprezintă accesibilitatea cu privire la conţinutul contra­
venţiilor reglementate prin norme-cadru(1). Spre exemplu, constituie
contravenţie reglementată printr-o astfel de dispoziţie cea prevăzută în
art. 1 lit. a) din Legea nr. 12/1990, care sancţionează exercitarea de
acte de comerţ fără autorizaţie. Dacă accesibilitatea la cuprinsul aces­
tei norme este simplu de probat, accesibilitatea la normele care
stabilesc actele de comerţ autorizabile este mult mai dificil de realizat
în condiţiile în care acestea sunt, de multe ori, norme care nu se
publică în Monitorul Oficial(2);
- norma contravenţională trebuie enuntată cu suficientă claritate.
astfel încât orice persoană să fie în măsură să înţeleagă ce acţiuni sau

(,) Normeie-cadru sunt acele norme ce conţin o incriminare-cadru, al cărei pre­


cept este formulat generic, el urmând a se concretiza graţie prevederilor unui
sau unor alte acte normative. Pentru mai multe detalii asupra noţiunii, a se
vedea Fl. Streteanu, op. cit., p. 123-129.
l2) Este evident că, în această materie, ceea ce impune principiul legalităţii este
posibilitatea de informare cu privire la conţinutul normelor juridice, şi nu
obligaţia statului de a asigura informarea persoanelor susceptibile de a intra în
conflict cu normele contravenţionale. Cu alte cuvinte, trebuie luat în conside­
rare şi comportamentul contravenientului pentru a determina în ce măsură era
pentru acesta previzibil faptul că activitatea sa este ilicită. Spre exemplu,
indiferent de modul de publicare a normelor privind autorizarea vânzării cu
amănuntul a ţigărilor, este evident că pentru o persoană care şi-a instalat o
tarabă în piaţă la care vindea ţigări era previzibil că, în lipsa oricărei auto­
rizaţii, fapta sa este ilicită (Jud. Mediaş, sent. civ. nr. 1684/1991, în Dreptul
nr. 3/1992, p. 61). în acelaşi timp, este discutabil dacă pentru o persoană care
a cumpărat miei pentru a-i creşte, iar ulterior a vândut o parte dintre ei, era
accesibilă norma legală, emisă de Ministerul Agriculturii, care îi impunea o
autorizaţie pentru a vinde animalele (Trib. Sălaj, dec. civ. nr. 73/1993, în
Dreptul nr. 7/1993, p. 90).

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 19

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 09:57:32

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/3AwswR9k 1/1


03.02.2016 bibNotecahamangiu.ro/tipareste/4759/5gkvxWk5

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 1 O.G. nr. 2/2001

inacţiuni sunt interzise, pentru a-şi putea regla comportamentul0’.


Doctrina penală a propus mai multe soluţii pentru a preîntâmpina exis­
tenţa unor dificultăţi sub acest aspect(2).
Tot prin art. 1 sunt arătate organele puterii de stat care au compe­
tenţa de a stabili şi sancţiona contravenţii, detalii privind competenţa
acestora fiind oferite în cuprinsul art. 2 din ordonanţă. Orice con­
travenţie reglementată printr-un act al altui organ decât cele enumerate
expres - Parlament, Guvern, consiliile locale şi judeţene - nu va putea
fi sancţionată, nerespectând condiţia legalităţii.
Pe lângă izvoarele de drept enumerate expres în cuprinsul ordo­
nanţei, credem că, în ciuda afirmaţiei generale în sens contrar, cutuma
poate fi menţionată alături de izvoarele scrise(3). Doctrina penală străi­
nă este de mult timp favorabilă acestui punct de vedere(4). în lipsa
recunoaşterii cutumei ca izvor de drept, ar fi inexplicabil de ce nu se
sancţionează o mulţime de comportamente care, altfel, ar fi constituit
contravenţii. Exemplele clasice sunt cele ale unor manifestări publice
zgomotoase cu ocazia unor evenimente speciale - nunţi, victorii
sportive etc. Dacă cutuma nu ar avea un rol exonerator în astfel de
situaţii, ar fi lipsită de raţiune nesancţionarea spectatorilor care la un
meci de fotbal tulbură liniştea publică sau a unor nuntaşi care claxo­
nează în zone în care claxonatul este interzis. Practica judiciară pare a
confirma cele afirmate mai sus, chiar dacă motivarea soluţiei de exo-

(,) C.E.D.O., Hotărârea Cantorii c. Franţei din 15 noiembrie 1996, § 32,


www.echr.coe.int; Fr. Desportes, F. Le Gunehec, op. cit., p. 159-1 61.
[2) Fl. Streteanu, op. cit., p. 55-56.
13) Chiar dacă afirmam mai sus că principiul legalităţii impune cu necesitate fap­
tul ca normele să fie scrise, nu trebuie pierdut din vedere că legalitatea este un
drept fundamental care aparţine persoanei şi funcţionează pentru a o proteja
pe aceasta de eventuale abuzuri ale statelor. în consecinţă, dacă un izvor de
drept nescris se mărgineşte să exonereze de răspundere, aşa cum vom vedea
că funcţionează cutuma, dreptul fundamental al persoanei nu este atins. De
aceea, având strict un rol exonerator de răspundere, cutuma poate fi admisă ca
izvor de drept fără ca aceasta să însemne o încălcare a principiului legalităţii.
14) Fr. Desportes, F. Le Gunehec, op. cit., p. 143.

20 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 09:57:46

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/5g kvxWk5 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/5Aq fwLlW

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 2

nerare de răspundere este prea lapidară pentru a se putea determina


raţiunea care a stat în spatele deciziei instanţei*1’.
De aceea, credem că, pe lângă izvoarele scrise ale dreptului con­
travenţional, constituie izvor de drept şi cutuma, însă numai cu rol
exonerator de răspundere.

Articolul 2. [Competenţa de a adopta acte normative de stabi­


lire si sancţionare a contravenţiilor]
(1) (2) Prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot
stabili si sancţiona contravenţii în toate dom eniile de activitate.
(2) Prin hotărâri ale autorităţilor adm inistraţiei publice locale sau
judeţene se stabilesc si se sancţionează
J S /
contravenţii în toate do-
/■ S

m eniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii


prin lege, în măsura în care în dom eniile respective nu sunt stabi­
lite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului.
(3) Consiliile locale ale sectoarelor m unicipiului Bucureşti pot
stabili si sancţiona contravenţii în următoarele dom enii: salu-
/ f s

britate; activitatea din pieţe , curăţenia şi igienizarea acestora;


întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de
jo acă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul
blocurilor de locuinţe, precum şi a terenurilor virane; întreţi­
nerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în administrarea lor;
întreţinerea străzilor /si trotuarelor, a /şcolilor /si altor institutii
f /r
de
educaţie şi cu ltu răîn treţin erea clădirilor, îm prejm uirilor şi a
altor construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a restu­
rilor menajere.

(1)Jud. sect. 2 Bucureşti, sent. civ. nr. 1049/1995, în AL Ţiclea, op. cit., p. 179.
(2) Alin. (1)-(3) sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin art. unic pct. 2
din Legea nr. 180/2002.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 21

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 09:58:03

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/5AqfWLl W 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/9s8r9qaa

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 2 O.G. nr. 2/2001

(4) Consiliul General al M unicipiului Bucureşti poate stabili şi


alte dom enii de activitate din competenţa consiliilor locale ale
secto arelo rîn care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii.
(5 )(1>Hotărârile consiliilor locale sau judeţene ori, după caz, ale
sectoarelor m unicipiului Bucureşti, prin care s-au stabilit contra­
venţii cu nesocotirea principiilor prevăzute la alin. (2)-(4), sunt
nule de drept. Nulitatea se constată de instanţa de contencios
administrativ com petentăla cererea oricărei persoane interesate.

& Comentariu
Textul reglementează problema tipurilor de acte normative care
sunt apte să stabilească şi să sancţioneze contravenţii, adică a organe­
lor administrative care au o competenţă în acest domeniu. Vom ana­
liza în continuare, pe de o parte, aceste autorităţi, trecând în revistă
competenţa fiecăreia în materie contravenţională (A), urmând ca, sub­
secvent, să ne oprim asupra sancţiunii care loveşte actele emise cu în­
călcarea acestui text legal, precum şi a unor probleme procedurale (B).

A. Autorităţile publice cu competenţă de reglementare contra­


venţională

1. Din coroborarea dispoziţiilor celor cinci alineate, putem trage


următoarele concluzii:
Numai autorităţile expres arătate în acest text - toate colegiale -
pot adopta acte normative de stabilire şi reglementare a contraven­
ţiilor: Parlamentul, Guvernul, consiliile judeţene, consiliile locale şi
Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliile de sector(2>;

(,) Alin. (5) a fost introdus prin art. unic pct. 3 din Legea nr. 180/2002.
(2) Este criticabilă astfel abordarea unor autori (C. Drăghici, C.V. Drăghici,
A. lacob, R. Corcheş, Drept contravenţional, Ed. Tritonic, Bucureşti, 2003,
p. 27) care arată că organele statului care pot emite acte normative în domeniu
sunt Parlamentul, Guvernul, „hotărâri" ale administraţiei publice locale şi

22 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 09:58:16

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/9s8r9q aa 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/GvE9pVxG

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 2

Luându-le pe fiecare în parte, vom concluziona că:


a) Parlamentul are o competenţă generală în stabilirea contraven­
ţiilor, putând, prin lege, să reglementeze orice domeniu de activitate,
în plus, ori de câte ori o anumită contravenţie este stabilită prin lege,
numai Parlamentul, printr-o altă lege, ori Guvernul, prin ordonanţă
(simplă - în baza delegării legislative - ori de urgenţă - dacă poate
justifica urgenţa) ar putea deroga de la aceasta, stabilind situaţii
speciale în care fapte având trăsăturile celor din legea specială să aibă
sancţiuni speciale. într-o asemenea speţă(1), pe bună dreptate s-a
stabilit că art. 1 lit. a) din Legea nr. 12/1990 este o normă generală prin
care se sancţionează efectuarea de acte şi fapte de comerţ fără înde­
plinirea condiţiilor legale şi care este incidenţă ori de câte ori legiui­
torul a impus comercianţilor obligaţia de îndeplinire a unor condiţii
legale pentru desfăşurarea de activităţi comerciale, fără a stabili şi
sancţiunea ce decurge din nerespectarea acestei obligaţii. Când însă
prin norma specială legiuitorul stabileşte şi sancţiunea ce intervine în
situaţia neîndeplinirii unei anumite condiţii legale, în baza principiului
specialia generalibus derogant, singura sancţiune aplicabilă va fi cea
din norma specială; prin urmare, efectuarea de transporturi rutiere fără
licenţă de execuţie se sancţionează potrivit O.G. nr. 44/1997, ca nor­
mă specială, nu potrivit Legii nr. 12/1990.
b) La fel, şi Guvernul are competenţă generală în stabilirea şi sanc­
ţionarea contravenţiilor, însă, atunci când reglementează prin ordo­
nanţă (simplă sau de urgenţă), el poate stabili orice fel de contravenţii,
abrogând sau modificând eventualele texte de lege preexistente; în
schimb, prin hotărâre, el nu poate reglementa decât contravenţiile care
nu au fost stabilite anterior prin lege, în caz contrar, hotărârea în cauză
va fi ilegală, putând fi înlăturată din soluţia dată de instanţă unei plân-

consiIiiIe sectoarelor Municipiului Bucureşti. In primul rând, se observă lipsa


crasă de rigoare logică; în al doilea, consiliile locale nu sunt organe ale sta­
tului, ci organe locale; în al treilea rând, consiliile de sector fac şi ele parte tot
din administraţia publică locală, deci nu se justifică evidenţierea lor separată.
(1) Trib. Bucureşti, s. a Vlll-a, dec. civ. nr. 399 din 17 februarie 2005, în D. Severin,
op. cit., p. 1-3.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 23

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 09:58:31

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/GvE9pVxG 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/Q60H rXg V

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 2 O.G. nr. 2/2001

geri contravenţionale unde s-ar invoca această ilegalitate pe cale de


excepţie(1). Mai exact, un proces-verbal de sancţionare emis în baza
unei hotărâri de Guvern care a modificat o lege va fi nul, întrucât,
hotărârea de Guvern fiind ea însăşi ilegală, contravenţia nu există şi,
în consecinţă, ridicându-se excepţia de nelegalitate a hotărârii{2>,

(,) Astfel, în speţa indicată la nota de subsol precedentă, dacă contravenţia spe­
cială ar fi fost reglementată prin hotărâre de Guvern, iar nu prin ordonanţă, ea
ar fi fost ilegală şi o ipotetică excepţie de nelegalitate ori acţiune directă în
contencios administrativ împotriva actului de reglementare contravenţională ar
fi trebuit să fie admisă.
(2) Cu privire aspectele teoretice legate de excepţia de nelegalitate, a se vedea
T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959,
p. 260 şi urm.; R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureşti,
2009, p. 509-515; A iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. II, ed. a 4-a,
Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, p. 677-684. Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004
a contenciosului administrativ (M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004), aşa
cum a fost ea modificată prin Legea nr. 202/2010, s-a dat o nouă reglementare
excepţiei de nelegalitate, astfel: „ Excepţia de nelegalitate: (1) Legalitatea unui
act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii
acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie,
din oficiu sau la cererea părţii interesate. In acest caz, instanţa, constatând ca
de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin
încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi sus­
pendă cauza; încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu
este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de
sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în
ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este
instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci
când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale. (2) Instanţa de
contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă
publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. în cazul în care excepţia de nele-
galitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare
a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare
la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ. (3)
Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se
declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă de urgenţă şi cu
precădere. (4) în cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona
cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată". Pentru

24 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 09:58:*

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/Q60H rXg V 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/8b9SR5pg

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 2

aceasta din urmă va fi înlăturată din soluţia dată plângerii dacă instan­
ţa de contencios administrativ sesizată va admite excepţia;
c) Consiliile judeţene şi cele locale, precum şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti au o competenţă cvasigenerală(1) în domeniul
reglementării contravenţiilor. Astfel, aşa cum am arătat şi cu altă
ocazîe(2), o dublă limită se impune acestor autorităţi colegiale: pe de o
parte, ele nu pot reglementa contravenţii decât în domeniile în care,
prin lege, au stabilite atribuţii, iar, pe de altă parte, este necesar ca în
aceste domenii să nu fie stabilite contravenţii (orice contravenţii) prin
lege sau hotărâre de Guvern. Cu alte cuvinte, consiliile nu pot adăuga,
într-un anumit domeniu, unele contravenţii altora, deja stabilite de
către autorităţile publice centrale: Parlamentul sau Guvernul. Totuşi,
prima limită este numai aparentă: întrucât consiliile au, la rândul lor,
competenţă generală, restrângerea este infimă: potrivit formulării de la
36 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale(3>,
consiliul local are iniţiativă şî hotărăşte în toate problemele de interes
local, dacă acestea nu sunt date prin lege în competenţa exclusivă a
altui organ administrativ local(4);
d) în fine, consiliile de sectoare au o competenţă specializată în
reglementarea contravenţiilor, şi anume domeniile expres arătate la

un comentariu al acestui text legal, a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a con­


tenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, Ed. Roata, Bucureşti, 2004,
p. 297-302; D.C. Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi
explicaţii, ed. a 2-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 154 şi urm.
(,) Pentru conceptul de competenţă cvasigenerală - un melanj sui generis între
competenţa generală şi cea specializată a se vedea Ov. Podaru, Drept
administrativ. Voi. I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel,
Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010, nr. 68.
(2) A se vedea Ov. Podaru, Comentariu la Ordonanţa nr. 2/2001 privind stabilirea
şi sancţionarea contravenţiilor, în P.R. nr. 1/2002, nr. 281.
l3) Republicată în M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.
(4) Pentru comentariul acestui text de lege, a se vedea Ov. Podaru, Legea
nr. 215/2001 a administraţiei publice locale comentată, Ed. Sfera Juridică,
Cluj-Napoca, 2004, p. 84.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 25

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 09:59:02

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/8b9SR5pg 1/1
03.02.2016 bibliotecahamang iu .ro/ti pareste/4759/OPi4I HaD

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 2 O.G. nr. 2/2001

alin. (3), la care se adaugă cele delegate(1) prin hotărâre de către Consi­
liul General al Municipiului Bucureşti. Evident, Consiliul General nu
poate stabili alte domenii decât cele ce ţin de competenţa sa proprie,
căci autorităţile administrative nu pot delega atribuţii care nu le
aparţin.

2. Subscriem la opinia critică exprimată în doctrină12’ în sensul că


atribuirea competenţei de reglementare în materie contravenţională
atâtor organe administrative poate conduce la o contravenţionalizare
excesivă, putând priva, astfel, aceste norme de cele două caracteristici
ale sale, accesibilitatea şi previzibilîtatea. Desigur însă că această idee
este corectă numai în ipoteza în care organele administraţiei publice
locale reglementează contravenţii oarecum inedite, „exotice", nu şi
atunci când ele nu fac altceva decât să reglementeze, la nivel local,
contravenţii banale, pe care oricine le poate intui (de exemplu, unele
legate de păstrarea curăţeniei în pieţe sau pe străzi). în primul caz însă,
instanţa care ar judeca o ipotetică plângere contravenţională ar putea
exonera de răspundere contravenientul (sau, în cel mai rău caz pentru
acesta, i-ar putea aplica sancţiunea avertismentului), pe motivul lipsei
vinovăţiei (ori a vinovăţiei minime).

B. Sancţiunea aplicabilă în cazul încălcării competenţei de regle­


mentare contravenţională. Aspecte de procedură cu privire la invo­
carea nulitătii
r

3. Fără îndoială că, în cazul încălcării competenţei, sancţiunea care


loveşte actul normativ adoptat în atare condiţii este nulitatea („abso-

(,) Este vorba, în esenţă, despre hotărâri de delegare de atribuţii. Pentru explicaţii
cu privire la această noţiune, a se vedea Ov. Podaru, Actul administrativ.
Repere..., nr. 61.
(2) M. Ursuţa, Procedura contravenţională, ed. a 3-a, Ed. Universul Juridic, Bucu­
reşti, 2010, p. 86-87.

26 Ovidiu Podaru / Radu Chirită

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 09:59:17

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/OPi4IHaD 1/1
03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/5Af2IaFY

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 2

iută"(1)). Interesant este însă mecanismul după care aceasta ajunge să


funcţioneze. Astfel, dacă ţinem cont deopotrivă de dispoziţiile alin. (5)
şi de cele ale art. 1, art. 7 şi art. 10 din Legea nr. 554/2004 a conten­
ciosului administrativ (care, în calitate de reglementare generală,
completează textul special), vom deduce următoarele:
Reclamant poate fi „orice persoană interesată". Evident, asta nu
transformă acest contencios dintr-unul subiectiv într-unul obiectiv{2),
căci cel care se adresează instanţei trebuie să justifice un considerent
de ordin subiectiv, un interes personal legitim. Desigur, aceste per­
soane interesate, dată fiind materia de care vorbim - cea contraven­
ţională - sunt de regulă contravenienţii, cei care au fost sancţionaţi

(1) Pentru un studiu asupra teoriei nulităţilor actelor administrative, a se vedea


Ov. Podaru, Actul administrativ. Repere..., nr. 252-280. în esenţă, noi am ară­
tat că în dreptul administrativ o distincţie a nulităţilor similară celei existente în
dreptul civil (absolută şi relativă) este artificială şi inutilă. Artificială, pentru că
a fost importată din dreptul civil fără a ţine seama de caracteristicile specifice
actelor administrative; inutilă, pentru că, raportat la prevederile legii conten­
ciosului administrativ, toate nulităţile au acelaşi regim juridic (pot fi invocate
de orice persoană care justifică un drept ori interes legitim lezat; trebuie
invocate în faţa instanţei de contencios administrativ în termenul legal de 6
luni care poate fi prelungit până la un an de la comunicarea actului, nu pot fi
confirmate, cel puţin în accepţiunea civilistă a termenului). Aşadar, nulitatea
de drept administrativ - una singură - se apropie de cea absolută (din dreptul
civil), fără însă a se identifica cu ea, căci caracterul imprescriptibil nu îi este
propriu.
(2)în opinia noastră, prin contencios obiectiv se înţelege acel tip de contencios în
care reclamantul nu justifică niciun interes personal, subiectiv în promovarea
acţiunii, fiind doar un apărător obiectiv al stării de legalitate; în sistemul nostru
de drept, doar acţiunile promovate de prefect în temeiul art. 123 alin. (5) din
Constituţie, de Avocatul Poporului, Ministerul Public ori autoritatea publică
emitentă a unui act administrativ ilegal [acţiuni introduse în temeiul art. 1
alin. (3), (4) şi (6) din Legea nr. 554/2004] au acest caracter. Toate celelalte
acţiuni, promovate de particulari, nu pot fi încadrate decât în categoria
contenciosului subiectiv, de vreme ce acţiunea va fi respinsă în cazul în care
reclamantul nu justifică nici măcar un interes legitim ce a fost încălcat prin
actul atacat. în acelaşi sens, a se vedea Ov. Podaru, Legea nr. 215/2001...,
p. 108. Pentru o opinie diferită a se vedea D.C. Dragoş, Procedura conten­
ciosului administrativ, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2003, p. 391.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 27

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 09:59:33

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/5Af2IaFY 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/BaEpLTea

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 2 O.G. nr. 2/2001

printr-un proces-verbal întocmit în baza unei hotărâri considerate ile­


gală. Totuşi, nu este de neglijat nici ipoteza în care reclamanţi ar fi con­
travenienţii virtuali (eventuali), adică persoanele (mai ales juridice) -
subiecţi pasivi - (destinatari) ai actelor de reglementare contravenţio­
nală cărora legea le recunoaşte dreptul de a se adresa instanţei de con­
tencios administrativ mai înainte de a fi sancţionaţi contravenţional^.
Instanţa competentă să soluţioneze acţiunea va fi, în temeiul art. 2
C. proc. civ. coroborat cu art. 10 din Legea nr. 554/2004 a contencio­
sului administrativ, tribunalul în raza teritorială a căruia îşi află domi­
ciliul sau sediul reclamantul ori autoritatea pârâtă (la alegerea recla­
mantului), întrucât autoritatea pârâtă este una locală sau judeţeană.
Prin urmare, în mod corect s-a decis într-o speţă că nu poate fi primită
susţinerea în sensul că o hotărâre a consiliului local în baza căreia a
fost sancţionat contravenţional petentul este abuzivă, deoarece ar lărgi
cadrul de aplicare a legii. Astfel, această critică depăşeşte cadrul pro­
cesual, actul normativ putând fi contestat numai pe calea conten­
ciosului administrativ la instanţa competentă, şi nu în cadrul plângerii
contravenţionale*2’. Sau, cu alte cuvinte, aşa cum s-a stabilit şi în prac­
tica judiciară(3), chiar dacă un anumit act normativ de stabilire şi sanc­
ţionare contravenţională ar fi ilegal în sine, în lipsa unei hotărâri jude­
cătoreşti pronunţate de instanţa de contencios administrativ compe­
tentă de anulare (or, am adăuga noi, de constatare a nelegalităţii pe
calea excepţiei) a acestuia, el îşi produce efectele juridice astfel încât
procesul-verbal de contravenţie trebuie menţinut, instanţa care judecă
plângerea neputând, ea însăşi, să aprecieze nelegalitatea actului nor­
mativ de reglementare contravenţională.

(,) Ar fi aplicabil, astfel, art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 a conten­
ciosului administrativ care defineşte interesul legitim privat ca fiind un drept
subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.
(2) Trib. Bucureşti, s. a IX-a cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 2055/R/2009, în
N. Cristuş, Răspunderea contravenţională..., p. 239-240.
C3>Trib. Bucureşti, s. a IX-a cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1651 din 14 mai 2009,
în N. Cristuş, Circulaţia rutieră. Contravenţii la regimul circulaţiei pe drumurile
publice. Practică judiciară, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 76-77.

28 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 09:59:50

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/BaEpLTea 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/BciXh89A

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 2

întrucât textul special nu derogă de la reglementarea generală, pro­


cedura administrativă prealabilă va trebui îndeplinită, astfel cum este
ea prevăzută la art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului admi­
nistrativ. Astfel, mai înainte de a se adresa instanţei, reclamantul
trebuie să sesizeze autoritatea emitentă a hotărârii cu recurs graţios ori
autoritatea ierarhic superioară cu recurs ierarhic, solicîtându-le să
revoce actul considerat ilegal<1). Şi atunci, date fiind termenele prevă­
zute atât de art. 7 din Legea nr. 554/2004, cât şi de art. 31 din O.G.
nr. 2/2001, cum ar trebui să arate comportamentul procedural adoptat
de contravenient? în ceea ce ne priveşte, credem că, după comunicarea
procesului-verbal, pe de o parte, începe să curgă termenul de 15 zile
pentru depunerea plângerii la organul emitent al procesului-verbal; pe
de altă parte, reclamantul ar trebui să devină conştient că şi actul nor­
mativ de reglementare şi sancţionare contravenţională trebuie atacat în
instanţă şi, în consecinţă, în cel mai scurt timp, dar fără a fi constrâns
de vreun termen legal(2), ar trebui să depună recursul graţios la consi­
liul care a adoptat hotărârea pe care se întemeiază acest proces-verbal
ori, dacă este cazul, pentru depunerea recursului ierarhic. Aşadar, este
de dorit ca contravenientul să introducă recursul graţios cât mai
repede, iar plângerea contravenţională cât mai spre sfârşitul termenului
de 15 zile, mai ales că această cale de atac este, potrivit dispoziţiilor
art. 32 alin. (3) din ordonanţă, suspensivă de executare. De la primirea
recursului graţios, consiliul are la dispoziţie 30 de zile pentru a se
pronunţa asupra acestuia. O poate face în şedinţă ordinară sau
extraordinară. Un răspuns negativ ori lipsa unui răspuns în 30 de zile -
tăcerea administraţiei - deschide calea acţiunii în contencios admi-

(,) Recursul ierarhic nu poate fi pus în discuţie cu privire la actele consiliilor


locale ori ale celor judeţene, deoarece acestea, fiind organe descentralizate,
nu au organ ierarhic superior. Problema este spinoasă însă în cazul consiliilor
de sectoare, căci Legea nr. 215/2001 nu arată în mod expres că acestea s-ar
putea bucura de autonomie locală; deci se poate susţine şi ideea că ele ar fi
subordonate Consiliului General al Municipiului Bucureşti (pentru detalii, a se
vedea Ov. Podaru, Legea nr. 21 5/2001..., p. 207).
(2) Potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
actele administrative normative pot fi atacate în contencios oricând.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 29

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 10:00:04

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/BciXh89A 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/5WkPltw9

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 2 O.G. nr. 2/2001

nistrativ. Şi această acţiune este bine să fie introdusă cât mai repede cu
putinţă. Iar, în condiţiile în care pe rolul a două instanţe diferite -
tribunalul, respectiv, judecătoria - sunt două acţiuni, soluţionarea
plângerii contravenţionale depinzând în mod evident de soluţia dată
acţiunii în contencios administrativ, în temeiul art. 244 alin. (1) pct. 1
C. proc. civ., judecătoria va suspenda soluţionarea plângerii până la
judecarea acţiunii în contencios administrativ.

4. Apoi, mai trebuie remarcat că alin. (5) este un text special care
prevede expres posibilitatea atacării cu acţiune directă a actelor
administrative normative. Textul este în perfectă consonanţă cu norma
generală - dispoziţia de la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004,
potrivit căreia actele administrative normative pot fi atacate cu acţiune
directă în contencios administrativ -, punându-se astfel capăt unei
dispute mai vechi a doctrinei noastre în acest sens. Totuşi, chiar dacă
există atât acest text general, cât şi textul special, particularii interesaţi
nici nu sunt nevoiţi să recurgă la calea acţiunii directe, de vreme ce,
pe lângă aceasta, ei mai au la îndemână şi excepţia de nelegalitate a
actului normativ de reglementare şi sancţionare contravenţională, iar
acest mijloc procedural are doar avantaje în raport cu acţiunea directă
în contencios administrativ: poate fi invocată direct în faţa judecătoriei
(cea care judecă plângerea contravenţională); reprezintă o economie
de timp (căci aceasta se judecă, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004,
după o procedură de extremă urgenţă); suspendarea plângerii este
obligatorie pentru judecătorie, iar nu facultativă0*; efectele, pentru
reclamant, sunt aceleaşi, atât în cazul admiterii acţiunii directe, cât şi

(,) Desigur, susţinerea este valabilă doar în ipoteza în care soluţia dată plângerii
contravenţionale depinde de soluţia ce urmează a fi dată excepţiei: or, această
conexiune poate fi apreciată, ea însăşi, de către instanţa de fond. Totuşi, în
ipoteza unei aprecieri eronate, partea interesată îşi poate motiva recursul pe
acest aspect. In schimb, în ipoteza acţiunii directe, din formularea art. 244
alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. se poate desprinde ideea că, inclusiv în situaţia în
care soluţia dată plângerii contravenţionale poate depinde de cea pronunţată
în acţiunea directă, judecătoria are libertatea de a suspenda sau nu litigiul
contravenţional.

30 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 10:00:17

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/5WkPl tw9 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/VlChrdDW

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 2

în acela al admiterii excepţiei de nelegalitate: făcându-se abstracţie de


hotărârea de reglementare a contravenţiei respective, procesul-verbal
va fi anulat ca fiind lipsit de cauză (fapta săvârşită nu constituie
contravenţie). Formula soluţionării plângerii, în acest ultim caz, va fi
următoarea: reclamantul solicită instanţei anularea procesului-verbal,
autoritatea emitentă a acestuia se apără invocând dispoziţiile hotărârii
de consiliu (local, judeţean ori de sector) sau de Guvern pe care se
întemeiază procesul-verbal; reclamantul ridică excepţia de nelegalitate
a acesteia - în sensul că autoritatea emitentă nu avea competenţa să
adopte o asemenea hotărâre, încălcându-se dispoziţiile art. 2 din ordo­
nanţă; instanţa, dacă consideră că există un dubiu asupra legalităţii
acestei hotărâri, suspendă cauza şi sesizează prin încheiere instanţa de
contencios administrativ competentă. Astfel, raportat la dispoziţiile
art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
ori de câte orî într-un litigiu contravenţional este ridicată excepţia de
nelegalitate a actului normativ de reglementare şi sancţionare contra­
venţională, instanţa este datoare să pună în vedere reclamantului (mai
exact autorului excepţiei de nelegalitate) să aleagă instanţa de conten­
cios administrativ competentă teritorial să soluţioneze excepţia, dintre
cele două deopotrivă competente: cea de la domiciliul său ori cea de
la sediul autorităţii emitente a actului faţă de care se ridică excepţia{1).
Iar, în măsura în care instanţa de contencios administrativ admite
excepţia, instanţa sesizată cu plângere contravenţională, înlăturând din
soluţia acesteia hotărârea ilegală, va anula procesul-verbal atacat,
exonerându-l pe reclamant de orice răspundere contravenţională.

5. Dacă la data întocmirii procesului-verbal actul de reglementare


contravenţională era suspendat prin hotărâre judecătorească în teme­
iul art. 14-15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
actul de sancţionare este nelegal şi trebuie anulat. Astfel, potrivit unei
decizii de speţă, Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucu-

(1) Desigur, este posibil ca reclamantul şi autoritatea pârâtă să aibă domiciliul/se­


diul în raza teritorială a aceleiaşi instanţe de contencios administrativ, caz în
care, evident, această problemă nu se mai pune.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 31

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 10:00:31

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/VlChrdDW 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/M ZGq q 0Kt

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 2 O.G. nr. 2/2001

reşti nr. 106/2004 privind interdicţia de acces în Municipiul Bucureşti


în baza căreia a fost aplicată sancţiunea era suspendată la data întoc­
mirii procesului-verbal atacat, conform încheierii din data de 30 iulie
2004, pronunţată în dosarul nr. 6369/CA/2004. Nu are nicio relevanţă
faptul că cererea de suspendare a fost formulată de o altă societate
comercială, întrucât, dată fiind natura actului suspendat, care este un
act administrativ cu caracter normativ, suspendarea trebuie să aibă
efecte generale. Suspendarea actului atacat nu poate fi una discri­
minatorie, fiind de neconceput ca pentru unele societăţi comerciale
interdicţia de acces în Bucureşti să fie suspendată, iar pentru alte
societăţi nu(1). în plus, mai trebuie arătat că nu are nicio relevanţă sub
aspectul legalităţii procesului-verbal faptul că, ulterior, acţiunea în
contencios administrativ de anulare a actului de reglementare contra­
venţională a fost respinsă pe fond (acesta fiind apreciat ca legal) şi nici
faptul că recursul formulat împotriva încheierii de suspendare a actului
de sancţionare a fost admis cu consecinţa respingerii (în cele din urmă)
a cererii de suspendare a actului de sancţionare. Astfel, caracterul exe­
cutoriu al încheierii de suspendare, prevăzut de art. 14 alin. (4) din
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ instituie practic
interdicţia de aplicare (pentru agentul constatator) a actului de sancţio­
nare, până la momentul admiterii recursului împotriva acesteia ori
până la soluţionarea pe fond (sau, după caz, în recurs) a acţiunii în
contencios administrativ.

6. Dacă interpretăm restrictiv dispoziţiile alin. (5), vom constata că


numai actele autorităţilor administraţiei publice locale pot fi atacate,
cu acţiune directă, în faţa instanţelor de contencios administrativ. Or,
aşa cum am arătat şi mai sus, şi hotărârile de Guvern ar putea fi
ilegale, deci pare ilogic să nu recunoaştem exerciţiul acţiunii în con­
tencios administrativ şi împotriva acestora. în ceea ce ne priveşte,
credem că, pe lângă excepţia de nelegalitate, evident utilizabilă şi în

(1) Trib. Bucureşti, s. a Vlll-a, dec. civ. nr. 2658 din 17 noiembrie 2005, în D. Severin,
op.cit., p. 9-10.

32 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 10:00:47

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/MZGqq0Kt 1/1
03.02.2016 bi bliotecahamang iu .ro/ti pareste/4759/k8rfX3U w

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 2

această situaţie, ele pot fi atacate cu acţiune directă în faţa instanţelor


de contencios pe temeiul reglementării cu caracter general: art. 1 coro­
borat cu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ. Oricum însă, de vreme ce există şi excepţia de nelega­
litate, mai accesibilă şi mai rapidă, recurgerea la acţiunea directă ni se
pare inutilă.

7. Prin acte normative cu forţă inferioară legii se pot stabili doar


faptele care constituie contravenţii şi sancţiunea aplicabilă acestora,
nu şi procedura de constatare a contravenţiilor şi aplicare a sancţiunii
contravenţionale. Astfel, cu privire la acest aspect, ordonanţa nu per­
mite administraţiei să deroge de la procedura instituită prin normele de
la art. 15 şi urm. în consecinţă, pe bună dreptate în practica judiciară a
fost anulată o hotărâre a Consiliului General al Municipiului Bucureşti
prin care s-a stabilit o nouă sancţiune (achitarea unui bilet cu supra­
taxă), dar fără a se încheia proces-verbal(1).

8. în fine, toate observaţiile de mai sus cu privire la legalitatea acte­


lor de reglementare şi sancţionare contravenţională sunt aplicabile
numai situaţiei în care un act administrativ normativ cu forţă juridică
inferioară este adoptat în contextul în care un altul, cu forţă superioară,
este deja în vigoare. în schimb, în situaţia în care mai întâi este adoptat
actul cu forţă inferioară (prin ipoteză, legal la data emiterii sale) şi abia
ulterior aceleaşi contravenţii sunt reglementate de un act normativ cu
forţă juridică superioară, vom fi în prezenţa abrogării primului act, iar
nu a anulării lui, după procedura descrisă mai sus. Astfel, în mod
temeinic jurisprudenţa a decis că, de vreme ce la data săvârşirii faptei
legea-cadru în domeniul gospodăririi comunale, deci şi al salubrizării,
era Legea nr. 326/2001 [care, în alin. (3) al art. 2, prevede expres că
domeniile menţionate la alineatele (1) şi (2) vor fi detaliate prin legi

(1) C.A. Bucureşti, s. a VIIl-a cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1166 din 2 octombrie
2006, în Curtea de Apel Bucureşti. Culegere de practică judiciară în materie
de contencios administrativ şi fiscal 2006, Ed. Wolters Kluwer, Bucureşti,
2008, p. 575-580. ' *

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 33

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 10:01:08

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/k8rfX3U w 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/0UvkopmH

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 3 O.G. nr. 2/2001

speciale sau hotărâri ale Guvernului, după caz], iar în aplicarea aces­
tor dispoziţii legale a fost adoptată O.G. nr. 87/2001 privind serviciile
publice de salubrizare (care a stabilit cadrul legal privind prestatorii de
servicii de salubrizare, precum şi raporturile dintre aceştia şi autori­
tăţile administraţiei publice locale, inclusiv sub aspectul procedurii de
autorizare şi contravenţiile în acest domeniu), este evident că, înce­
pând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 326/2001, domeniul activi­
tăţii de salubrizare este rezervat, în exclusivitate, reglementării prin
lege specială sau hotărâre de Guvern, ieşind din sfera de incidenţă a
hotărârilor consiliului local. Astfel, Hotărârea Consiliului General al
Municipiului Bucureşti nr. 25/1994 şi-a încetat, la aceeaşi dată, apli­
cabilitatea, singurul act normativ aplicabil în acest domeniu rămânând
O.G. nr. 87/2001, cu modificările ulterioare11*. Importanţa practică a
distincţiei este semnificativă, căci în această din urmă situaţie instanţa
învestită cu soluţionarea plângerii contravenţionale poate ea însăşi să
constate că actul de sancţionare contravenţională a ieşit din vigoare
prin abrogare, nefiind deci necesară sesizarea instanţei de contencios
administrativ.

Articolul 3. [Elementele constitutive ale contravenţiei]


(1) Actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cu­
prinde descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiu­
nea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea; în
cazul sancţiunii cu amenda se vor stabili limita minimă si maxi-
s /

mă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite


valori; se pot stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor
pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor.
(2) Persoana ju rid ică răspunde contravenţional în cazurile şi în
condiţiile prevăzute de actele normative prin care se stabilesc şi
se sa n ction ează con tra ven tii.
/ /

(1) Trib. Bucureşti, s. a VI11-a, dec. civ. nr. 1787 din 21 iulie 2005, în D. Severin,
op. cit., p. 4-9.

34 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 10:01:51

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/0UvkopmH 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/c4KZGvhX

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 3

Comentariu

A. Elementele contravenţiei
/

1. Primul alineat al art. 3 pare, la prima vedere, inutil, fiind evident


că prin actele normative care stabilesc contravenţii trebuie determinat
conţinutul acestora, dar şi sancţiunile aplicabile. în realitate, acest text
nu face altceva decât să sublinieze importanţa legalităţii contravenţiei,
aşa cum am arătat mai sus în contextul analizei art. 1, şi să stipuleze
expres obligaţia subînţeleasă a legiuitorului de a defini contravenţiile şi
de a le stabili câte o sancţiune.
Elementele unei contravenţii nu pot diferi de cele ale unei infrac­
ţiuni,
t ' în condiţiile
t în care,f asa
f cum arătam mai sus,r între cele două
tipuri de fapte distincţia nu este una a naturii juridice. De aceea, se
poate afirma, fără dubii, că şi contravenţia cunoaşte aceleaşi elemente
ca şi infracţiunea: obiect, subiect, latura subiectivă şi latura obiectivă,
întrucât aceste elemente fac obiectul unor ample dezvoltări în doctrina
şi jurisprudenţa penală(1), nu credem că este locul aici pentru a reveni
pe larg asupra fiecăruia dintre ele, cu atât mai mult cu cât niciunul nu
prezintă particularităţi speciale în materie contravenţională121. Astfel, în
esenţă, vom considera că, asemenea unei infracţiuni, contravenţia are
un obiect juridic, anume valoarea socială protejată, un obiect material,
care reprezintă materializarea obiectului juridic, un subiect activ, con­
travenientul, un subiect pasiv, cel care suferă consecinţele contra­
venţiei, o latură obiectivă, anume comportamentul ilicit împreună cu
urmarea produsă de acesta, şi o latură subiectivă, care cuprinde
reprezentarea psihică a persoanei cu privire la fapta sa ilicită.

2. După cum precizam, obiectul unei contravenţii îl constituie, din


punct de vedere juridic, valorile sociale care sunt protejate prin norma

(1) M. Basarab, Drept penal. Partea generală, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999,
p. 140 şt urm.; C. Mitrache, Cr. Mitrache, Drept penal român. Partea generală,
Ed. Universul Juridic, Bucureşti 2003, p. 96 şi urm.
l2) Jud. Calafat, sent. civ. nr. 121/2003, în M.A. Hotca, op. cit., p. 17.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 35

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 10:02:06

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/c4KZGvhX 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/OBA8q H J5

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 3 O.G. nr. 2/2001

contravenţională01. Determinarea exactă a obiectului juridic prezintă


importanţă pentru a determina numărul contravenţiilor comise. Spre
exemplu, s-a decis că un conducător auto care transportă mai multe
persoane, fără a fi prevăzute în foaia de parcurs sau în tabelul însoţitor,
săvârşeşte tot atâtea contravenţii câte persoane transportă. în această
situaţie, are loc o pluralitate de încălcări ale legii, fiecare act de încăl­
care având o individualitate proprie şi trebuind să fie sancţionată sepa­
rat®. Credem că soluţia merită o analiză aparte. Obiectul juridic al
acelei contravenţii îl reprezintă protecţia intereselor persoanei juridice
care deţine automobilul folosit de către şofer pentru a transporta
autostopişti. Din acest punct de vedere, nu are nicio relevanţă numărul
persoanelor transportate concomitent, cât timp există un singur interes
lezat, de aceea, într-o astfel de situaţie, ar fi trebuit reţinută o singură
contravenţie. Soluţia ar fi fost corectă numai în măsura în care cei
protejaţi ar fi fost autostopiştii, caz în care se puteau reţine mai multe
interese lezate.
Din punct de vedere material, obiectul unei contravenţii îl repre­
zintă materializarea obiectului juridic. Menţionăm faptul că există
numeroase contravenţii
r
fără obiect material,r întrucât valoarea socială
protejată nu este susceptibilă de materializare. Pentru a rămâne la
exemplul de mai sus, contravenţiile rutiere nu au obiect material,
întrucât legea nu protejează niciun obiect material determinat. Obiec­
tul material nu trebuie confundat cu obiectul cu care contravenientul
comite fapta sau cu obiectul rezultat de pe urma faptei. Spre exemplu,
cu privire la contravenţiile reglementate în domeniul evaziunii fiscale,
nu constituie obiect nici actele cu care se maschează anumite chel­
tuieli, nici sumele de bani rezultate în urma evaziunii, întrucât legea
nu le protejează nici pe unele, nici pe celelalte.
Din acest punct de vedere, contravenţiile pot fi clasificate în con­
travenţii materiale,' care au un obiect material, si contravenţiile for­
t ' r r

(1) Spre exemplu, în cazul contravenţiilor rutiere, obiectul juridic este constituit
de siguranţa circulaţiei rutiere.
(2) Trib. Suprem, col. civ., dec. nr. 443/1966, în J.N. nr. 8/1966, p. 165 şi dec.
nr. 1285/1966, în R.R.D. nr. 3/1967, p. 160.

36 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 10:31:18

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/OBA8q H J5 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/Bq dc1 HaR

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 3

male, care sunt lipsite de obiect material. Distincţia prezintă impor­


tanţă sub aspectul momentului comiterii contravenţiei. Dacă cele
materiale se vor considera a fi comise la data la care este lezat obiectul
material, în cazul celor formale, momentul comiterii este cel al
comiterii actului de executare.

3. Din punct de vedere al subiectului contravenţiei, trebuie făcută


o distincţie, preluată din dreptul penal, între subiectul activ şi cel
pasiv.
Subiect activ este persoana fizică sau juridică ce comite actul incri­
minat de norma contravenţională. Prin urmare, o altă entitate decât
persoanele fizice sau juridice nu poate răspunde contravenţional. Ni se
pare astfel destul de greu de înţeles o decizie din practica noastră judi­
ciară recentă0 prin care s-a stabilit că este valabil un proces-verbal de
sancţionare cu amendă contravenţională a unei asociaţii agricole -
„Toamna bogată" - fără personalitate juridică. Evident, sancţiunea ar fi
trebuit aplicată, eventual, asociaţilor persoane fizice, dacă aceştia s-au
făcut vinovaţi de săvârşirea contravenţiei. Şi mai stupefiantă este o altă so­
luţie jurisprudenţială potrivit căreia este temeinic şi legal un proces-verbal
prin care s-a aplicat amendă contravenţională unui consiliu local co-
munal(2). în speţă, contravenient era comuna, care, potrivit art. 21 din
Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, are patrimoniu pro­
priu şi capacitate juridică deplină, fiind persoană juridică de drept
public(3). Consiliul local este numai un organ al acesteia, fără perso­
nalitate juridică şi patrimoniu propriu. Iar acest aspect este evidenţiat

01Trib. Cluj, dec. civ. nr. 605/R/2005, nepublicată.


(2) Trib. Timiş, dec. civ. nr. 566/R/2004, în C. Dumitrescu, L. Uţă, Practică judi­
ciară adnotată, 2004-2005, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2005, p. 135-137.
Problema capacităţii juridice a contravenientului nici nu a fost adusă în
discuţie, deşi, în opinia noastră, era evidentă.
l3) Desigur, aici şi-ar avea locul discuţia extrem de interesantă din alte sisteme de
drept dacă persoanele juridice de drept public răspund contravenţional (şi
penal). în tăcerea legii, credem că, la noi, distincţia persoană juridică de drept
public - persoană juridică de drept privat nu îşi are locul, aplicându-se bine­
cunoscutul adagiu latin ubi iex non distinguit, nex nos distinguere debemus.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 37

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 10:31:31

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/Bq dc1 HaR 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/GFg NhRhV

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 3 O.G. nr. 2/2001

în jurisprudenţă: „ Personalitatea juridică este reglementată de Decretul


nr. 31/1954 ş i î n lumina acestui act normativ, consiliul local nu este
persoană juridică, deoarece nu are patrimoniu propriu. Aceasta nu în­
seamnă însă că un colectiv de persoane fizice care răspund în solidar
pentru măsurile luate nu ar putea fi sancţionat contravenţional//(1).
în mod identic, este nejustificată sancţionarea contravenţională a
unei societăţi care administrează un club de fotbal pentru fapte comise
de suporterii acestei echipe, situaţie extrem de frecventă în practica
organelor Jandarmeriei®.
De aceea, contravenient poate fi doar persoana fizică sau juridică
căreia legea îi impune o obligaţie. Spre exemplu, s-a decis că fapta
unei persoane de a fi ajutat pe un membru al familiei sale la ridicarea
unei construcţii nu constituie contravenţie în sensul prevăzut prin
Decretul nr. 545/1958, deoarece această muncă poate fi prestată
indiferent de calificarea pe care o are, în cadrul sprijinului şi ajutorului
material caracteristic relaţiilor de familie(3).
r

Pentru a putea fi subiect activ al unei contravenţii, potrivit art. 11


din ordonanţă, persoana fizică trebuie să îndeplinească două condiţii:
să aibă 14 ani împliniţi şi să aibă discernământ; pentru persoana juridi­
că, ordonanţa nu prevede niciun fel de condiţii pentru punibilitatea ei.
Subiect pasiv este persoana fizică sau juridică ce suferă conse­
cinţele dăunătoare ale contravenţiei şi căreia îi aparţine valoarea so­
cială protejată prin norma contravenţională. Subiectul pasiv poate fi şi
unul general, anume societatea în ansamblul ei, atunci când valoarea
socială protejată nu aparţine niciunei persoane determinate, ci colec­
tivităţii. Spre deosebire de dreptul penal, în dreptul contravenţional, de

ll) Trib. Maramureş, dec. civ. nr. 575/2004, în C. Dumitrescu, L Uţă, op. cit.,
p. 132-135. Evident, cu privire la ultima afirmaţie, instanţa de recurs se referă
la răspunderea contravenţională a persoanelor fizice care alcătuiesc organul
administrativ.
(2) M.A. Hotca, op. cit., p. 24.
(3) Trib. Suprem, col. civ., dec. nr. 1024/1965, în R.R.D. nr. 1/1966, p. 157. în
acelaşi sens, Trib. Botoşani, dec. civ. nr. 2/1970, în L. Groza, Gh. Părăuşanu,
Reglementarea sancţionării contravenţiilor, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1973,
p. 45. ’ ’ 7 ’ ’

38 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 10:31:‘

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/GFg NhRhV 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu .ro/ti pareste/4759/myD lekco

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 3

regulă, subiectul pasiv este unul general, existând relativ puţine contra­
venţii ce sancţionează fapte îndreptate împotriva unor persoane fizice
sau juridice determinate0\

4. După cum spuneam mai sus, latura obiectivă constă în acţiunea


sau inacţiunea descrisă în norma de stabilire şi sancţionare a con­
travenţiei, în urmarea pe care comportamentul ilicit îl produce, pre­
cum şi în raportul de cauzalitate care trebuie să existe între celelalte
două elemente de mai sus. Elementul material al laturii obiective poate
să constea atât într-o acţiune - spre exemplu, conducerea sub influen­
ţa băuturilor alcoolice -, cât şi într-o inacţiune - spre exemplu, nepre-
zentarea unei persoane ce găseşte un buletin de identitate în termen de
48 de ore la cel mai apropiat organ de poliţie. Textul legal desem­
nează, de fiecare dată, exact fapta care constituie contravenţie. Spre
exemplu, constituie contravenţie fapta de a călători cu un mijloc de
transport fără legitimaţie de transport, iar nu fapta de a călători cu un
mijloc de transport în comun fără a avea în acel moment în posesie o
legitimaţie de călătorie. De aceea, nu constituie contravenţia prevă­
zută de Decretul nr. 329/1966 fapta călătorului găsit în tren fără legiti­
maţie de călătorie, care ulterior dovedeşte că poseda, la data încheierii
procesului-verbal de contravenţie, o asemenea legitimaţie®.
Astfel, în primul rând, este necesară existenţa unui comportament
ilicit care să aparţină contravenientului. în măsura în care acţiunea
sau inacţiunea sancţionabilă nu îi aparţine, este exclusă răspunderea
sa(3). Spre exemplu, atunci când legea sancţionează contravenţional

ll) R.N. Petrescu, op. cit., p. 511.


(2>Trib. pop. laşi, sent. civ. nr. 6610/1967, în R.R.D. nr. 6/1968, p. 145.
(3) Este adevărat că în materie contravenţională nu este prevăzut expres un prin­
cipiu al caracterului personal al răspunderii precum în materie penală, însă
acesta poate fi dedus uşor din scopul aplicării unei sancţiuni contravenţionale.
Cât timp aceasta are un rol punitiv şi preventiv şi în niciun caz reparator, ar fi
lipsită de orice utilitate şi raţiune impunerea unei sancţiuni altei persoane
decât cea responsabilă de comiterea acţiunii sau inacţiunii ilicite. A se vedea,
în acest sens, Jud. Drobeta Turnu-Severin, sent. civ. nr. 3857/1997, în Al. Ţiclea,

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 39

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 10:31:56

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/myDlekco 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/QKGLrM5i

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 3 O.G. nr. 2/2001

omisiunea unor reprezentanţi ai unei persoane juridice de a furniza


anumite informaţii, este lipsită de fundament juridic aplicarea unei
sancţiuni unui asociat al acelei persoane juridice, dar care nu are cali­
tatea de reprezentant al acesteiam. Tot astfel, referitor la contravenţiile
cu privire la ridicarea unei construcţii fără autorizaţiile necesare, cât
timp legea impune obligaţia obţinerii autorizaţiilor celui care are pro­
prietatea construcţiei la momentul edificării acesteia, este ilegală apli­
carea unei sancţiuni persoanei care a intrat în proprietatea construcţiei
ulterior ridicării'2’ sau persoanei care a dirijat lucrările de construcţie01.
în acest context, trebuie analizată practica organelor constatatoare
a contravenţiilor rutiere ori a celor vamale de a dresa procese-verbale
de contravenţie contra proprietarului maşinii implicate în comiterea fap­
tei, atunci când persoana care a condus autovehiculul nu a fost iden­
tificată. Spre exemplu, în ipoteza unei parcări ilegale, procesul-verbal
de contravenţie va fi îndreptat contra proprietarului autovehiculului,
indiferent de persoana care a comis actul incriminat, respectiv parca­
rea ilegală. Este evident că o astfel de practică este impusă de nece­
sităţi de ordin practic, fiind imposibil ca organul constatator al contra­
venţiei să identifice de fiecare dată persoana care a parcat ilegal, însă
problema este de a şti, pe de o parte, în ce măsură o astfel de practică
este conformă cu prevederile legale şi, pe de altă parte, care este mo­
dalitatea concretă a persoanei sancţionate de a înlătura răspunderea
sa, în măsura în care autorul faptei sancţionabile este un terţ.
Relativ la prima problemă, credem că impunerea unei prezumţii cu
privire la autorul faptei este permisă, în condiţiile în care astfel de pre­
zumţii simple sunt utilizate cu o frecvenţă mare în domeniul penal în
care, oricum, exigenţele raportate la caracterul personal al răspunderii

op. cit., p. 36-37; Trib. Mehedinţi, s. corn. şi cont. adm., dec. nr. 69/C/R/1997,
în Al. Ţiclea, op. cit., p. 38.
ll) Jud. Câmpina, sent. civ. nr. 3338/1998, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 21-22; Jud.
Vălenii de Munte, sent. civ. nr. 1762/1998, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 39.
(2) Trib. Bucureşti, s. a IV-a civ., dec. nr. 1067/1996, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 25-26.
(3) Trib. Bucureşti, s. a IV-a civ., dec. nr. 133/1997, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 25.

40 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 10:32:08

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/QKGLrM5i 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/ApYxB9FL

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 3

sunt mai ridicate(1). în acelaşi timp însă, prezumţia trebuie să fie


relativă, întrucât impunerea unei prezumţii absolute ar contraveni atât
caracterului personal al răspunderii, cât şi dreptului la un proces
echitabil şi prezumţiei de nevinovăţie. Astfel, dacă persoanei sancţio­
nate nu i permite să probeze faptul că nu ea a comis actul incriminat,
ar însemna ca, de multe ori, să răspundă pentru o faptă pe care a
comis-o altcineva. Or, din simplul fapt al împrumutării sau închirierii
unei maşini, pentru a rămâne la exemplul de mai sus al contravenţiei
parcării neregulamentare, nu se poate deduce o calitate de garant a
proprietarului autovehiculului faţă de faptele comise de cel care
devine detentor al bunului(2). Absurditatea situatiei este si mai evidentă f r

dacă luăm în calcul ipoteza în care maşina ar fi furată, când ar fi cel


puţin bizar ca o persoană să ajungă să răspundă pentru faptele comise
de hoţ cu bunul furat.
Mai mult, dacă prezumţia ar fi absolută, aceasta ar însemna că
judecătorului nu i se permite să stabilească faptele care au stat la baza
încheierii procesului-verbal de contravenţie, ceea ce contravine dispo-

(,) De altfel, aceasta este şi opinia C.E.D.O., care, printr-o serie de decizii cu pri­
vire la litigii de natură penală, a precizat că prezumţia de nevinovăţie nu se
opune stabilirii unor prezumţii de responsabilitate, cu condiţia ca prezumţia să
fie relativă şi să aibă o justificare rezonabilă. A se vedea, cu titlu de exemplu,
Hotărârea Curţii din 7 octombrie 1988 în cauza Salabiaku c. Franţei,
www.echr.coe.int, în care C.E.D.O. a sancţionat legislaţia franceză care pre-
zuma responsabilă penal orice persoană care deţinea substanţe stupefiante în
autovehiculul pe care îl conducea. Totuşi, după cum am precizat şi mai sus,
statul francez a fost sancţionat nu pentru că a impus o astfel de prezumţie, ci
pentru că prezumţia era absolută, neputând fi răsturnată prin proba contrarie.
A se vedea şi D. Viriot-Barrial, La preuve en droit douanier et la Convention
europeenne des droits de l'homme (Â propos de trois arrets du 25 fevrier 1993
de la Cour europeenne des droits de l'homme), în Revue des sciences
criminelles et de criminologie, 1994, p. 325.
(2) Practica în materie pare însă a se îndrepta în direcţia opusă, cât timp s-a decis
anularea unui proces-verbal de contravenţie întocmit pentru o parcare ilegală
pe numele şoferului, instanţa motivând prin faptul că sancţiunea trebuia în­
dreptată contra proprietarului autoturismului, chiar dacă nu acesta îl conducea
(Trib. Bucureşti, s. a V-a civ. şi cont. adm., dec. nr. 5225/1998, în Al. Ţiclea,
op. cit., p. 290-291).

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 41

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 10:32:20

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/ApYxB9F L 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu .ro/ti pareste/4759/TsI1 E Kow

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 3 O.G. nr. 2/2001

ziţiilor art. 21 din Constituţie şi ale art. 6 parag. 1 din Convenţia euro­
peană a drepturilor omului, care garantează dreptul la un proces echi­
tabil. Or, atunci când una dintre părţile litigiului - anume statul, repre­
zentat de organul constatator - stabileşte faptele, iar nu judecătorul,
lipsa caracterului echitabil al procedurii este mai mult decât evi-
dentă(1). în plus, prezumţia de nevinovăţie care trebuie să guverneze şi
materia contravenţională, cel puţin în opinia C.E.D.O/21 la care ne
raliem şi noi, nu poate să impună prezumţii de responsabilitate abso­
lute, în condiţiile în care chiar şi impunerea unor prezumţii relative de

(,) C.E.D.O., Hotărârea O. c. Regatului Unit din 8 iulie 1987, § 63, www.echr.coe.int;
Hotărârea Boden c. Suediei din 27 octombrie 1987, § 35, www.echr.coe.int;
Hotărârea Sporrong şi Lonnroth c. Suediei din 23 septembrie 1982, § 86,
www.echr.coe.int;' Hotărârea de Geouffre de la Pradelle c. Franţei /
din 16
decembrie 1992, § 54, www.echr.coe.int. Şi instanţele române au pronunţat
soluţii pe aceeaşi linie, anulând un proces-verbal de contravenţie pentru
conducere în stare de ebrietate, atunci când unica proba a fost mirosul de
alcool perceput de către agentul de poliţie, întrucât este imposibil ca o parte să
stabilească probele fără a exista vreo posibilitate de control din partea instanţei
(Trib. Bucureşti, s. a IV-a civ., dec. nr. 462/1994, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 285).
(2) Amintim faptul că C.E.D.O. a decis includerea contravenţiilor, ca regulă, în
materia penală şi deci prezumţia de nevinovăţie este o garanţie existentă şi în
acest domeniu. Mai mult, potrivit C.E.D.O., prezumţia de nevinovăţie se apli­
că, în esenţa ei, şi în materie civilă (a se vedea, mutatis mutandis, C.E.D.O.,
Hotărârea Erkner şi Hofauer c. Austriei din 23 aprilie 1987, § 67,
www.echr.coe.int), astfel încât este evident că ea acoperă şi materia contra­
venţiilor. în acelaşi mod par să judece şi o parte dintre instanţele române, cât
timp, de exemplu, s-a dispus anularea unui proces-verbal de contravenţie
pentru o faptă cu privire la circulaţia rutieră, pe motiv că prin procesul-verbal
nu s-a făcut proba existenţei unui indicator rutier, instanţa instituind astfel
sarcina probei în cadrul obligaţiilor agentului constatator, ceea ce constituie
un element fundamental al prezumţiei de nevinovăţie (Trib. Bucureşti, s. civ.,
dec. nr. 104/1997, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 256). în acelaşi sens, s-a decis că
organul constatator are obligaţia să probeze în faţa instanţei depăşirea limitei
legale de viteză (Trib. Bucureşti, s. a IV-a civ., dec. nr. 189/1996, în Al. Ţiclea,
op. cit., p. 280) ori faptul că un conducător auto a consumat băuturi alcoolice
(Jud. Caransebeş, sent. civ. nr. 2945/1995, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 282-283;
Jud. Reşiţa, sent. civ. nr. 2451/195, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 283-284).

42 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 10:32:31

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/TsI1 EKow 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/TdKq 3XQP

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 3

responsabilitate se situează undeva la limita admisibilităţii în raport de


exigenţele unui proces echitabil.
în aceste condiţii, credem că cel sancţionat poate obţine în instanţă
anularea procesului-verbal de contravenţie pe acest motiv, urmând ca,
după arătarea persoanei care a comis contravenţia, să se încheie un alt
proces-verbal de contravenţie contra acesteia. în acest context, se
ridică însă alte două probleme. Pe de o parte, este de discutat cine
trebuie să identifice acea persoană. Credem că, atâta timp cât per­
soana sancţionată pentru o faptă pe care nu a comis-o nu are calitatea
de agent constatator al unei contravenţii, este suficient să probeze
faptul că nu a comis actul ilicit, fără a putea fi obligată să identifice ea
persoana contravenientului. Pe de altă parte, cât timp, în ipotezele pe
care le discutăm aici, era imposibilă identificarea persoanei responsa­
bile, credem că prescripţia răspunderii ar trebui, în mod normal, între­
ruptă prin încheierea procesului-verbal anulat. Totuşi, de lege lata, o
astfel de soluţie nu poate fi susţinută11’, de aceea se impune adaptarea
dispoziţiilor prezentei contravenţii sub acest aspect.
în al doilea rând, pe lângă necesitatea ca persoana sancţionată să
comită acţiunea ori inacţiunea incriminată, este evident obligatoriu ca
actul comis de către aceasta să fie cel descris în norma de incrimi­
nare. în condiţiile în care faptei concrete comise îi lipseşte unul dintre
elemente descrise în norma legală, este certă lipsa unei contravenţii.
Spre exemplu, atunci când legea sancţionează comiterea unei fapte pe
o durată mai lungă de timp, iar o persoană comite acea faptă doar
într-o singură ipoteză, fapta sa nu poate să îi atragă răspunderea®.
Urmarea unei contravenţii o constituie atingerea pe care o suferă
valoarea socială protejată. Dacă rezultatul prevăzut de norma de incri­
minare este o urmare vizibilă în lumea înconjurătoare, atunci contra­
venţia este una de rezultat, în timp ce, dacă urmarea este o stare de
pericol pentru anumite valori sociale, contravenţia este una de pericol.

(1) In acest sens, a se vedea Trib. Mehedinţi, s. com. şi cont. adm., dec.
nr. 69/C/R/1997, în Ai. Ţiclea, op. cit., p. 38.
l2) Jud. Vălenii de Munte, sent. civ. nr. 2931/1997, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 20-21.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 43

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/TdKq3XQP 1/1
03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/DoCg 0EYs

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 3 O.G. nr. 2/2001

Pentru a fi realizat elementul obiectiv al unei contravenţii, este


necesar ca între acţiunea şî inacţiunea ilicită să existe un raport de
cauzalitate, raport care este, de regulă, prezumat în cazul contra­
venţiilor de pericol. Deşi este o problemă intens discutată şî disputată,
raportul de cauzalitate nu prezintă specificitate în dreptul contra­
venţional, astfel încât ne mărginim să trimitem la dezvoltările care au
avut loc în doctrina penală(1).

5. în raport de latura subiectivă, ar trebuie precizat în primul rând


că există o distincţie semnificativă faţă de reglementările penale.
Astfel, în dreptul contravenţional lipseşte o normă echivalentă art. 19
alin. ultim C. pen.(2), astfel încât se poate considera că, în lipsa unei
precizări exprese sau implicite în norma de stabilire şi sancţionare a
contravenţiei, aceasta se va considera comisă indiferent dacă e comisă
din culpă sau cu intenţie(3). Precizăm că, pentru a exista răspundere
contravenţională, este totuşi necesară existenţa cel puţin a unei culpe,
nefiind admisibilă instituirea unei răspunderi obiective(4). Cu alte cu­
vinte, pentru ca o persoană să poată răspunde contravenţional, cel
puţin ar fi trebuit ca ea să poată prevedea că fapta sa ar putea să
producă un rezultat periculos pentru valorile sociale protejate.

(,) Fl. Streteanu, op. cit., p. 353-364.


(2) Acesta precizează faptul că acţiunea se sancţionează numai dacă este inten­
ţionată, în lipsa unei prevederi exprese în sens contrar, în timp ce omisiunea se
sancţionează indiferent de forma de vinovăţie cu care este comisă fapta,
exceptând situaţia în care legea sancţionează expres numai intenţia.
l3) R.N. Petrescu, op. cit., p. 509; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. AII,
Bucureşti, 2002, p. 386; Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. nr. 840/1998, în
C.P.J. 1992-1998, p. 200; dec. nr. 905/1998, în C.P.J. 1992-1998, p. 218.
(4) Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. nr. 1552/1997, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 23-25.
Motivarea acestei interdicţii este aproape evidentă. In lipsa unei culpe, apli­
carea unei sancţiuni ar rămâne fără raţiune, cât timp nu ar avea niciun sens
pedepsirea unei persoane care nu putea să prevadă că actul său va produce o
urmare cu periculozitate socială, iar despre un eventual caracter preventiv al
sancţiunii nici nu s-ar putea vorbi în acest context.

44 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 10:32:55

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/DoCg0EYs 1/1
03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/9xCqsiKd

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 3

în acest context, nu credem că se poate afirma că majoritatea


contravenţiilor au un caracter pur material, fără a se mai căuta dacă
autorul acestora a fost animat sau nu de bună-credinţă(1). Acceptarea
acestei idei nu ar însemna altceva decât admiterea ideii de răspundere
obiectivă. Or, cum am afirmat mai sus, natura juridică a unei contra­
venţii este identică cu cea a unei infracţiuni. în consecinţă, chiar în
lipsa unei prevederi legale exprese, nu credem că poate exista în drep­
tul român o răspundere în lipsa culpei. Argumentul de text este aproa­
pe evident, în condiţiile în care art. 11 din ordonanţă exonerează de
răspundere contravenţională persoana care se află într-o mulţime de
ipoteze care înlătură culpa: cazul fortuit, eroarea, lipsa de discer­
nământ etc. De aceea, credem că, fără urmă de îndoială, necesitatea
existenţei cel puţin a unei culpe este o condiţie esenţială de existenţă a
contravenţiei, Iar ideea mai sus citată este mai degrabă rodul unei
formulări nefericite, prin care autorii au dorit să sublinieze opţiunea
legiuitorului de a nu crea, de regulă, în domeniul contravenţiilor un
regim juridic diferit al culpei faţă de intenţie.
Tot astfel, trebuie sancţionată la nivel teoretic ideea raportării, care
se face uneori, a vinovăţiei la noţiunea care se utilizează în dreptul
civil, unde există o oarecare confuzie între inexistenţa culpei şi lipsa
raportului de cauzalitate ori lipsa unei acţiuni ilicite a persoanei
sancţionate(2). Spre exemplu, s-a decis anularea unui proces-verbal de
contravenţie pe motivul lipsei de culpă a celui sancţionat, atunci când
acesta a fost sancţionat pentru omisiunea de a obţine o autorizaţie de
construcţie, deşi altcineva îşi luase această obligaţie01. Soluţia este

(,) M. Duţu, G. Duţu, Consideraţii asupra specificului contravenţiilor la regimul


de autorizare a construcţiilor, în Dreptul nr. 10-11/1995, p. 82.
(2>Acesta este un alt motiv pentru care se impune trecerea judecării litigiilor din
materie contravenţională către secţiile penale ale instanţelor, întrucât confuzia
credem că se datorează obişnuinţei instanţelor civile de a raporta noţiuni din
dreptul contravenţional la cele civile, chiar dacă, prin esenţa lor, contravenţiile
aparţin materiei penale.
C3>Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. civ. nr. 1559/C/1997, în Al. Ţiclea, op. cit.,
p. 23. în acelaşi sens, a se vedea şi Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. civ.
nr. 1552/1997, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 23-25.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 45

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 10:33:10

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/9xCq si Kd 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/jrIkSba5

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 3 O.G. nr. 2/2001

evident corectă, însă motivarea suferă la nivel teoretic, întrucât per­


soana care a fost sancţionată putea în mod evident să prevadă produ­
cerea unei urmări periculoase pentru societate, cât timp a cunoscut
lipsa autorizaţiei respective. Corect ar fi fost ca instanţa să îşi motiveze
soluţia pe lipsa unei acţiuni ilicite din partea celui sancţionat, iar nu pe
lipsa unei culpe.
Revenind însă la latura subiectivă, aceasta lipseşte atunci când nu
există nici măcar culpă din partea persoanei în cauză. După cum s-a
precizat în doctrina penală, îdeea de culpă presupune, între altele,
nerespectarea unor obligaţii de dîligenţă atunci când legea impune
astfel de obligaţii. Pe cale de consecinţă, atunci când o persoană îşi
respectă cu scrupulozitate obligaţiile de dîIigenţă impuse prin lege,
culpa sa este exclusă, ca şi o eventuală răspundere contravenţională a
acesteia. Spre exemplu, o persoană care a efectuat toate inspecţiile
tehnice ale autovehiculului său Impuse prin lege nu poate fî sancţio­
nată pentru faptul că a circulat cu defecţiuni la sistemul de direcţie al
acestuia, cât timp nu exista o altă posibilitate să constate acele defec-
ţiuni(,). în mod identic, un conducător auto care trece pe culoarea roşie
a semaforului la indicaţiile unui agent de poliţie nu comite nicio
contravenţie, lipsind vinovăţia acestuia®.
Tot astfel, nu poate fi sancţionată o persoană juridică ce comer­
cializează ţigări cu timbre false, cât timp timbrarea se face de către
producător sau importator, iar comerciantul care doar vinde ţigările nu
are posibilitatea de a verifica autenticitatea timbrelor aplicate şi, în
consecinţă, nu i se poate imputa nicio culpă pentru distribuirea unor
pachete de ţigări marcate cu timbre false(3). Atunci când însă se poate
observa la o simplă examinare faptul că timbrele sunt false, s-a consi­
derat că există cel puţin o culpă din partea agentului comercial în

(,) Jud. Caransebeş, sent. civ. nr. 2476/1995, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 276.
(2) Trib. Bucureşti, dec. civ. nr. 2493/2009, în N. Cristuş, Circulaţia rutieră...,
p. 34. ’ ' '
(3) Trib. Mehedinţi, dec. civ. nr. 268/R/1998, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 681; Trib.
Bucureşti, s. cont. adm., dec. nr. 504/1998, în C.P.J. 1992-1998, p. 226-227.

46 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 10:33:23

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/jrIkSba5 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/UJrD2Eec

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 3

vânzarea de ţigări marcate necorespunzător, astfel încât aplicarea unei


sancţiuni contravenţionale este posibilă(1).
în schimb, atunci când legea impune anumite obligaţii de diligenţă,
care nu au fost îndeplinite de către persoana în sarcina căreia au fost
impuse, culpa acesteia în neîndeplinirea obligaţiei conduce la tragerea
ei la răspundere, chiar dacă ulterior rezultatul se produce datorită unui
caz fortuit. Spre exemplu, cât timp legea impunea repatrierea valutei
de către exportatori într-un anumit termen, aceştia aveau obligaţia de a
lua măsuri asigurătorii pentru a se realiza acest fapt, în caz contrar
neputând invoca lipsa culpei pe motiv că societatea parteneră nu şi-a
îndeplinit obligaţiile contractuale de plată la timp(2).

B. Răspunderea contravenţională a persoanei juridice

6. Alineatul (2) al art. 3 impune în materie contravenţională răspun­


derea persoanelor juridice. Spre deosebire de dreptul penal, în materie
contravenţională răspunderea persoanelor juridice este o realitate de
multă vreme, opţiunea legiuitorului fiind logică, atâta timp cât o mare
parte dintre contravenţii, precum cele în materie fiscală sau comer­
cială, nu pot fi comise, practic vorbind, decât de persoane juridice0*.
Astfel, ca tehnică de reglementare, răspunderea poate fi instituită, în

01 Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. nr. 861/1998, în C.P.J. 1992-1998, p. 224;
Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. nr. 1033/1998, în C.P.J. 1992-1998, p. 225.
(2) Trib. Bucureşti, s. a IV-a civ., dec. nr. 156/1997, în AL Ţiclea, op. cit., p. 829.
(3) S-a susţinut şi ideea în sensul că această prevedere a art. 5 alin. (2) din ordo­
nanţă este o noutate deplină, afirmându-se că până la prezenta reglementare
persoanele juridice nu răspundeau contravenţional, ci numai li se putea aplica
o sancţiune contravenţională, fără ca ele să răspundă (/. Poenaru, Noul regim
al contravenţiilor. Ordonanţa nr. 2/2001 (I), în Dreptul nr. 12/2001, p. 6-7).
Faptul că legislaţia anterioară generală, Legea nr. 32/1968, nu consacra răs­
punderea directă a persoanelor juridice nu înseamnă că prin legi speciale
aceasta nu a fost instituită în atât de multe situaţii, încât e cel mult bizară
afirmaţia că introducerea răspunderii contravenţionale a persoanei juridice are
un caracter de noutate (a se vedea şi I. Santai, Noul regim al contravenţiilor.
Ordonanţa nr. 2/2001 (II), în Dreptul nr. 12/2001, p. 17).

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 47

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/U JrD 2Eec 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/P8kLvXLE

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 3 O.G. nr. 2/2001

normele speciale, fie în mod expres - atunci când se precizează expres


care este sancţiunea pentru persoane juridice - fie implicit - atunci
când, chiar în lipsa unei prevederi exprese, este evident că acea
contravenţie poate fî comisă numai de către o persoană juridică(1).
Prima concluzie care se desprinde din analiza textului legal este
aceea că, în mod regretabil, legiuitorul a preferat să nu ofere o for­
mulare generală a condiţiilor şi situaţiilor în care o persoană juridică
răspunde contravenţional, urmând ca acest lucru să fie stabilit prin
fiecare act normativ în parte. Opţiunea ni se pare criticabilă din mai
multe motive. în primul rând, lipsa unor prevederi general aplicabile
poate conduce la o lipsă de consecvenţă, care nu este de dorit. în al
doilea rând, lipsa unor norme generale care să regleze condiţiile în
care o persoană juridică va fî trasă la răspundere contravenţională
implică, dîn păcate, de multe ori, lipsa unor reglementări complete în
diverse acte normative speciale. De aceea, ar fî de dorit o prevedere
generală a situaţiilor şi a condiţiilor în care o persoană juridică poate fi
trasă la răspundere contravenţională.
în aceste condiţii, ţinând cont de natura oarecum asemănătoare a
răspunderii contravenţionale şi a celei penale, considerăm că regulile
de principiu pe baza cărora poate fi stabilită răspunderea contraven­
ţională a persoanei juridice sunt unele împrumutate şi adaptate din
dreptul penal. Potrivit art. 191 C. pen., „ Persoanele juridice, cu excep­
ţia statului, a autorităţilor publice şi a instituţiilor publice care desfă­
şoară o activitate ce nu poate face obiectul domeniului privat, răspund
penal pentru infracţiunile săvârşite în realizarea obiectului de activitate
sau în interesul ori în numele persoanei juridice, dacă fapta a fost
săvârşită cu forma de vinovăţie prevăzută de legea penală. Răspun­
derea penală a persoanei juridice nu exclude răspunderea penală a
persoanei fizice care a contribuit, în orice mod, la săvârşirea aceleiaşi
infracţiuni".
Astfel, legea penală română consacră un model de răspundere pena­
lă directă, în care persoana juridică răspunde pentru fapta proprie, şi nu

(1) F. Bradin, E. Popescu, Raportul dintre răspunderea managerului şi cea a per­


soanei juridice în materie contravenţională, în Dreptul nr. 10/2003, p. 216.

48 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 10:33:47

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/P8kLvXLE 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/KOqF8x4j

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 3

pentru fapta altei persoane. Aşa cum rezultă din textul art. 191 C. pen.,
răspunderea poate fi angajată doar în sarcina unei persoane juridice,
adică a unei entităţi căreia legea civilă îi recunoaşte această perso­
nalitate. Pe cale de consecinţă, o entitate căreia nu îi este recunoscută
personalitatea juridică - spre exemplu, o societate civilă sau o aso­
ciere în participaţie - nu poate fi subiect activ al unei infracţiuni şi,
după părerea noastră, nici al unei contravenţii. Spre exemplu, primăria
unei localităţi nu poate fi subiect activ al unei contravenţii, întrucât nu
are personalitate juridică(1). Sucursala unei societăţi comerciale nu are
personalitate juridică proprie şi nu poate fi subiect al răspunderii
contravenţionale®. Tot astfel, o persoană juridică în curs de formare,
deşi dispune de o anumită capacitate, limitată la ceea ce este necesar
pentru constituire, nu poate intra sub incidenţa legii penale atâta timp
cât nu şi-a dobândit personalitatea juridică.
în egală măsură se pune problema efectelor pierderii personalităţii
juridice asupra răspunderii penale. Potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (1)
lit. g) C. proc. pen., astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 356/2006,
acţiunea penală nu mai poate fi exercitată atunci când a intervenit
amnistia, prescripţia ori decesul făptuitorului sau, după caz, radierea
persoanei juridice atunci când are calitatea de făptuitor.
în materie penală, legea exceptează expres anumite categorii de
persoane de la răspundere. Considerăm că regulile privitoare la răs­
punderea penală a persoanei juridice nu trebuie împrumutate în mod
similar şi în materie contravenţională, acest „împrumut" bazat pe
analogie fiind necesar să fie redus la regulile şi principiile de bază ale
angajării răspunderii unei persoane juridice. De aceea, considerăm că
exceptarea statului şi a autorităţilor publice cuprinsă în legea penală
nu funcţionează
r si
f în materie contravenţională,
f f astfel încât acestea
pot avea calitatea de subiect activ al unei contravenţii.

(1) Trib. Bihor, dec. civ. nr. 255/R/CA/2007, în M. Ursuţa, op. cit., p. 91.
(2) Jud. Făurei, sent. civ. nr. 305/2009, în N. Cristuş, Răspunderea contravenţio­
nală..., p. 51.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 49

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 10:33:59

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/KOq F8x4j 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/Jg6BEewa

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 3 O.G. nr. 2/2001

7. în raport de faptele pentru care o persoană juridică poate răs­


punde, art. 191 C. pen. nu conţine nicio precizare în acest sens. Evi­
tând să individualizeze persoanele fizice sau organele prin intermediul
cărora răspunderea penală a persoanei juridice ar putea fi angajată,
legiuitorul a evitat limitarea sferei acestor persoane şi, implicit, oferirea
de posibilităţi de a eluda răspunderea penală prin încredinţarea for­
mală de către persoana juridică a unor atribuţii de decizie altor persoa­
ne decât cele expres prevăzute de lege. Spre exemplu, dacă răspun­
derea persoanei juridice nu ar putea fi antrenată decât prin intervenţia
formală a unui organ, această răspundere ar putea fi uşor eludată prin
evitarea intervenţiei organului vizat sau prin neadoptarea deciziei în
forma cerută de lege(1). Ca atare, atât în materie penală, cât şi în
materie contravenţională, pot fi imputate persoanei juridice actele co­
mise de organe, reprezentanţi, mandatari, prepuşi sau chiar persoane
care, formal, nu lucrează pentru persoana juridică, dar care, în fapt,
acţionează sub autoritatea acesteia ori de a căror acţiune persoana
juridică a beneficiat. Nu trebuie înţeles însă de aici că o societate răs­
punde pentru orice faptă comisă de o persoană care are legătură cu ea,
cum ar fi faptele săvârşite de salariaţi care doar au profitat de cadrul
juridic sau material oferit de societate pentru a comite contravenţii în
interes personal®.
Aşa cum vom vedea în cele ce urmează, acest model de regle­
mentare nu condiţionează angajarea răspunderii penale a persoanei
juridice de identificarea persoanei fizice implicate în comiterea
aceleiaşi infracţiuni.

8. în ceea ce priveşte elementul material, legiuitorul penal a con­


sacrat trei criterii pe baza cărora o infracţiune poate fi atribuită unei
persoane juridice, acestea putând fi, în opinia noastră, împrumutate şi
în materia contravenţiilor. Potrivit art. 191 C. pen., persoanele juridice

(1) FI, Streteanu, R, Chirită, Răspunderea penală a persoanei juridice, Ed. C.H.
Beck, Bucureşti, 2008, p. 314.
(2) Ph. Hammer, S. Romaniello, La responsabilite penale des personnes morales.
La Loi du 4 Mai 1999, Ed. Kluwer, Diegem, 1999, p. 5.

50 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/Jg6BEewa 1/1
03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/E7BfM Kq u

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 3

răspund penal pentru infracţiunile săvârşite în realizarea obiectului de


activitate sau în interesul ori în numele persoanei juridice. în cazul
primei categorii de fapte, este vorba despre fapte care se leagă de
politica generală a persoanei juridice ori de activităţile principale
menite să ducă la realizarea obiectului social, şi nu de fapte care au
fost doar ocazionate de activităţi legate indirect de acest obiect. Astfel,
se vor include aici: contravenţiile privind concurenţa, cele privind
regimul unor activităţi economice, privind protecţia mediului, privind
protecţia muncii etc. în categoria faptelor comise în interesul per­
soanei juridice se vor regăsi contravenţiile ce exced cadrului activi­
tăţilor legate de realizarea obiectului de activitate, dar care sunt sus­
ceptibile să aducă un beneficiu persoanei juridice. în fine, faptele
comise în numele persoanei juridice sunt cele care nu se leagă nemij­
locit de obiectul de activitate şi nici nu sunt de natură a-i aduce un
beneficiu, dar se comit în procesul organizării activităţii şi funcţionării
acesteia.
Fiind un model de răspundere directă, răspunderea penală a per­
soanei juridice instituită de art. 191 C. pen. impune constatarea unui
element subiectiv propriu persoanei juridice, separat de elementul
subiectiv ce caracterizează fapta unei anumite persoane fizice. Pentru
aceasta se va avea în vedere, în primul rând, poziţia subiectivă a orga­
nelor de conducere a entităţii colective. Astfel, fapta poate avea la
bază fie o decizie adoptată intenţionat de persoana juridică, fie o
neglijenţă a acesteia, neglijenţă ce poate consta, spre exemplu, într-o
organizare internă deficitară, în măsuri de securitate insuficiente sau în
restricţii bugetare nerezonabile ce au creat condiţiile comiterii contra-
venţiei(1). Cum însă răspunderea persoanei juridice nu se limitează la
faptele comise de organele acesteia, în cazul faptelor unor prepuşi sau
mandatari, este necesar ca persoana juridică să fî avut cunoştinţă de
intenţia de a le comite şi să fi consimţit ori să fi îndemnat la săvârşirea
lor. în cazul faptelor din culpă, trebuie să se constate că persoana

ll) FI. Streteanu, R. Chiriţă, op. cit., p. 315.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 51

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:17:34

http://bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/E7BfM Kq u 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/IYQjxxgB

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 3 O.G. nr. 2/2001

juridică a avut cunoştinţă de riscul comiterii lor şi a neglijat să adopte


măsurile necesare pentru a le preveni(1).

9. în fine, din caracterul personal al răspunderii persoanei juridice


rezultă faptul că aceasta este separată de răspunderea persoanei fizice
care a comis actul ilicit, astfel încât cele două forme de răspundere
pot fi cumulate. Soluţia cumulului celor două răspunderi îşi găseşte
justificarea în primul rând în considerente de utilitate şi eficienţă a
represiunii penale. Dacă s-ar admite exonerarea de răspundere a
persoanelor fizice în urma condamnării persoanei juridice, acestea ar
fi încurajate la crearea de persoane juridice drept paravan pentru
activitatea lor ilicită. în urma sancţionării societăţii în cadrul căreia s-a
comis fapta, nu ar fi nimic mai simplu decât constituirea unei alte
societăţi şi continuarea activităţii ilicite de către aceleaşi persoane
fizice „sub o altă etichetă"<2). Pe de altă parte, de multe ori, a sancţiona
numai persoana fizică prezintă dezavantaje evidente, întrucât foarte
frecvent salariatul care comite actul material de executare nu este în
poziţia de a refuza acest lucru. Spre exemplu, constituie contravenţie
conducerea unui camion cu defecţiuni la sistemul de frânare. Or, dacă
conducerea societăţii dispune unui angajat să circule cu camionul în
acele condiţii, este cel puţin excesiv să i impute acest fapt doar şofe­
rului, cât timp acesta nu este în poziţia de a putea refuza, practic
vorbind, efectuarea acelui act.
De aceea, nu putem fi acord cu ideea după care orice sancţiune
aplicată unei persoane juridice va fi recuperată de la cel care a comis
actul de executare0*. Persoana juridică este subiect al răspunderii con­
travenţionale şi răspunde pentru fapta sa proprie, şi nu pentru fapta
altuia. Atunci când legea impune anumite obligaţii în sarcina unei
persoane juridice, este evident că nerespectarea acelor obligaţii - pre-

(,) Ph. Hamer, S. Romaniello, op. cit., p. 7.


(2) în acelaşi sens, Fr, Van Remoortere, La question de la responsabilite penale
des personnes morales en droit de renvironnement, în Revue de droit penal et
de criminologie, 1991, parag. 75.
(3) C. Drăghici, C.V. Drăghici, A lacob, R. Corcheş, op. cit., p. 38.

52 Ovidiu Podaru / Radu Chirită

0 3.02.2016 11:17:49

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/IYQjxxgB 1/1
03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/V3Q3j KwW

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 4

cum obţinerea unor autorizaţii de construire, depunerea ori deţinerea


unor documente etc. - va atrage răspunderea acestora, iar nu a per­
soanei fizice ce o reprezintă, cât timp aceasta din urmă nu are niciuna
dintre obligaţiile legale. De aceea, întocmirea actului de constatare a
contravenţiei pe numele unui angajat al persoanei juridice, atunci
când obligaţia legală îi revenea acesteia din urmă, constituie o cauză
de nulitate absolută a procesului-verbal de contravenţie01. în acest
context, pare inutil de precizat că, atunci când sancţiunea se aplică
persoanei juridice, calitatea procesuală activă de a contesta actul
constatator îi aparţine acesteia, şi nu unui reprezentant al persoanei
juridice'2’.

10. Toate aceste reguli împrumutate din dreptul penal nu pot


compensa însă lipsa unei reglementări precise în materie contraven­
ţională, extrem de necesară pentru a asigura respectarea legalităţii.
Aceasta, cu atât mai mult, cu cât există extrem de numeroase acte nor­
mative care stabilesc sancţiuni contravenţionale şi în sarcina per­
soanelor juridice, fără a face niciun fel de alte precizări, între care şi
Codul fiscal. De aceea, ar fi cu atât mai necesară existenţa unei regle­
mentări generale în această materie.

Articolul 4. [Intrarea în vigoare a actelor normative de regle­


mentare contravenţională. Termene. Formalităţi necesare]
(1) (3} D ispoziţiile din actele normative prin care se stabilesc şi se
sancţionează contravenţiile intră în vigoare în termen de 30 de
zile de la data publicării, iar în cazul hotărârilor consiliilor loca­
le sau judeţene, punerea în aplicare se face şi cu respectarea

(,) Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. nr. 111 3/1998, în C.P.J. 1992-1998, p. 185.
(2) Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. nr. 31/1997, în C.P.J. 1992-1998, p. 233.
(3) Alin. (1) este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. unic pct. 1. din
Legea nr. 526/2004 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (M. Of. nr. 1149 din 6
decembrie 2004).

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 53

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:18:03

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/V3Q3j KwW 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/F7tK7TOk

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 4 O.G. nr. 2/2001

condiţiilor prevăzute la art. 49 alin. 2 din Legea adm inistraţiei


publice locale nr. 215/2001.
(2) In cazuri urgente se poate prevedea intrarea în vigoare într-un
termen mai scurt, dar nu mai puţin de 70 zile.
(3) Hotărârile autorităţilor adm inistraţiei publice locale sau jude­
ţene prevăzute la art. /, prin care se stabilesc şi se sancţionează
contravenţii, pot fi aduse la cunoştinţa publică prin afişare sau prin
orice altă formă de publicitate în condiţiile Legii nr. 215/2001<v.

& Comentariu
1. în actuala sa formă, textul legal necesită următoarele observaţii:
Aşa cum am arătat şi în studiul nostru publicat la scurtă vreme de la
intrarea în vigoare a ordonanţei01, dispoziţiile alin. (1) şi (2) se aplică
numai actelor administrative normative, adică hotărârilor de Guvern
şi hotărârilor consiliilor judeţene, locale şi de sectoare. Şi asta, deoa­
rece prezenta ordonanţă are forţa juridică a unei legi ordinare (după
aprobarea ei - este adevărat, cu modificări - de către Parlament); în
consecinţă, dacă o altă ordonanţă sau o lege ar stabili un termen mai
scurt decât acest termen general, el s-ar aplica în mod evident, în vir­
tutea principiilor posterior derogat priori şi specialia generalibus dero-
gant. Aşadar, termenul minim pentru textele legale este cel de 3 zile
prevăzut de Constituţie la art. 78(3). Astfel, într-o speţă(4), s-a dispus
anularea procesului-verbal de contravenţie, reţinându-se că la data
săvârşirii faptei aceasta nu constituia contravenţie, întrucât nu

ll) Art. 4 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. unic pct. 4 din Legea
nr. 180/2002.
(2) Ov. Podaru, Comentariu..., p. 282.
l3) Ne exprimăm nedumerirea faţă de opinia exprimată în doctrină potrivit căreia
actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii intră în
vigoare la data publicării, dar se pun în aplicare la 30 de zile de la publicare
(A Iorgovan, op. cit., p. 391).
(4) Trib. Bihor, dec. nr. 253/R/CA/2007, în M. Ursuţa, op. cit., p. 87, nota 1 de la
subsol.

54 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:18:16

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/F7tK7TOk 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/B97oLery

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 4

trecuseră 30 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial a O.G.


nr. 55/2005, actul normativ care sancţiona contravenţia reţinută în
procesul-verbal. Soluţia este cel puţin discutabilă, de vreme ce, potrivit
art. V din acest act normativ, „Prezenta ordonanţă intră în vigoare la 3
zile de la data publicării în Monitorul O ficial al României, Partea /";
or, fiind vorba despre un act juridic cu forţă egală celei a regle­
mentări i-cadru (O.G. nr. 2/2001) şi fiind şi un act special, el poate
deroga de la acesta, astfel încât şi normele de reglementare contra­
venţională erau în vigoare la data întocmirii procesului-verbal.

2. Raţiunea acestor termene constă, în mod evident, în acordarea


posibilităţii reale de cunoaştere a textelor contravenţionale celor
cărora li se adresează.
Aşa cum s-a arătat în doctrina noastră mai veche(1), calculul terme­
nului de intrare în vigoare a actului normativ de reglementare con­
travenţională se face pe zile libere, astfel că nu intră în calcul nici ziua
în care actul a fost adus la cunoştinţa publicului (dies ad quem), nici
ziua în care acest termen expiră (dies ad quo), aşa încât, în realitate,
termenul de intrare în vigoare a acestor acte normative este de 32
(respectiv 12) zile.

3. Modificarea variantei iniţiale a alin. (1) prin înlocuirea sintagmei


„ actele normative" cu cea actuală „dispoziţiile din actele normative"®
a pus capăt tuturor discuţiilor apărute în doctrina şi în practica noastră
judiciară cu privire la momentul în care intră în vigoare un act admi­
nistrativ normativ care în marea sa parte conţine norme fără nicio legă­
tură cu domeniul contravenţional, dar, în plus, cuprinde şi un capitol
(de regulă, restrâns ca întindere) care reglementează şi sancţionează
contravenţii131. Raportat la actuala formulă a alin. (1), este evident că

ll) L. Groza, Gh. Părăuşanu, op. cit., p. 31.


(2) Modificarea s-a făcut prin Legea nr. 526/2004.
(3) Pentru analiza acestor dispute teoretice şi a soluţiilor posibile, a se vedea
Ov. Podaru, R. Chiriţă, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juri-

O vidiu Podaru / Radu C h iriţă 55

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:18:30

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/B97oLery 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/WVwYWJ kK

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 4 O.G. nr. 2/2001

un asemenea act administrativ intră în vigoare secvenţial: partea fără


legătură cu domeniul contravenţional îşi produce efectele de la publi­
care ori, după caz, de la data stabilită prin chiar actul normativ, în
vreme ce normele contravenţionale intră în vigoare la 30 de zile (ori
mai repede, dar cel puţin Ia 10 zile, în cazuri urgente) de la publicare.
în practică însă, se poate ridica următoarea problemă: cum intră în
vigoare un asemenea act normativ dacă la final conţine o dispoziţie
expresă în sensul intrării sale în vigoare de la publicare (sau după un
anumit termen, dar mai scurt de 30 de zile(1))? în opinia noastră, două
situaţii sunt posibile:
a) în măsura în care prevederea în cauză este una generală, vagă,
principială (de exemplu: „Prezenta hotărâre intră în vigoare la data
publicării"), problema este una de interpretare, iar nu de legalitate a
dispoziţiei în cauză. Cu alte cuvinte, un asemenea act administrativ
intră în vigoare secvenţial, cu respectarea prescripţiilor art. 4 din O.G.
nr. 2/2001, fără ca actul normativ în discuţie să trebuiască să fie atacat
în instanţă şi anulat pe motiv de ilegalitate;
b) în ipoteza în care prevederea respectivă este mai concretă,
trădând intenţia administraţiei de a se abate de la prevederea legală
supusă analizei [de exemplu: „Prezenta hotărâre în integralitatea ei (în
totalitatea ei; inclusiv a rt ... etc.) intră în vigoare la data publicării"],
atunci, în temeiul prezumţiei de legalitate şi al caracterului executoriu
de care se bucură orice act administrativ, acesta va intra în vigoare la
data publicării, însă persoana care se consideră lezată în drepturile
sale o poate ataca în contencios administrativ (pe calea acţiunii directe
ori a excepţiei de nelegalitate), urmând ca, după declararea textului ca
nelegal, instanţa care judecă plângerea contravenţională să constate că

dic al contravenţiilor comentată şi adnotată, Ed. Sfera Juridică, Cluj-Napoca,


2006, p. 38-41. '
(,) Desigur, în ipoteza stabilirii unor termene mai lungi de 30 de zile pentru
intrarea în vigoare a unui asemenea act normativ, întregul act va intra în vigoa­
re la data prescrisă, căci dispoziţiile art. 4 din O.G. nr. 2/2001 nu sunt încăl­
cate, de vreme ce termenele stabilite de acesta, de protecţie pentru particulari,
sunt minimale.

56 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:18:42

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/W/wYWJkK 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/yueBDsqt

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 4

norma contravenţională care a stat la baza procesului-verbal atacat nu


intrase încă în vigoare la data săvârşirii „contravenţiei", exonerându-l
astfel pe petent de obligaţia de a răspunde contravenţional.
într-o speţă din practica judiciară s-a stabilit că este nelegal
procesul-verbal întocmit înainte de expirarea termenului suspensiv
prevăzut de lege(1). în speţă, actul de reglementare contravenţională (o
hotărâre a Consiliului General al Municipiului Bucureşti) fusese adus
la cunoştinţă publică la data de 26 iulie 2004, iar contravenţia reţinută
în sarcina recurentei-petente a fost constatată la data de 3 august 2004.
Susţinerea instanţei de recurs în sensul că, în speţă, nu se pune pro­
blema legalităţii hotărârii Consiliului General al Municipiului Bucu­
reşti, ci a datei la care intră în vigoare prevederile acesteia referitoare
la stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor din domeniul pe care îl
reglementează, dată care influenţează esenţial şi decisiv legalitatea
procesului-verbal de contravenţie, este corectă numai în măsura în
care actul normativ în cauză nu are o prevedere expresă în sensul că el
intră în vigoare, în integralitatea lui, mai repede de 10 zile de la data
publicării. în caz contrar, pentru a nu-şi produce efectele, nelegalitatea
acestei dispoziţii ar fi trebuit să fîe constatată de către instanţa de
contencios administrativ pe calea acţiunii directe ori a excepţiei de
nelegalitate.

4. în ceea ce priveşte dispoziţia de la alin. (2), se ridică întrebarea


cine poate aprecia urgenţa, în special atunci când contravenţiile sunt
reglementate prin hotărâre de Guvern sau de consilii? Desigur, într-o
primă etapă, administraţia este cea care apreciază caracterul urgent al
intrării în vigoare a anumitor contravenţii, însă este oare posibil ca
instanţa de judecată, sesizată cu o plângere contravenţională pe calea
excepţiei de nelegalitate, să constate lipsa caracterului urgent al unui
anumit act normativ contravenţional şi, prin urmare, neaplicarea aces­
tuia la data săvârşirii pretinsei „contravenţii"? în ceea ce ne priveşte,

(1) Trib. Bucureşti, s. a VII l-a, dec. civ. nr. 1396 din 2 iunie 2005, în D. Severin,
op. cit., p. 10-13.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 57

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:19:23

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/yueBDsqt 1/1
03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/9eQEPWmn

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 4 O.G. nr. 2/2001

înclinăm să credem că da. Ar exista şi un argument contrar, acela că


aprecierea urgenţei este o chestiune mai mult de oportunitate decât de
legalitatea actului şi, prin urmare, singura care are această putere
discreţionară de apreciere este administraţia, orice imixtiune a instan­
ţei reprezentând o încălcare a principiului constituţional al separaţiei
puterilor în stat. Acest argument nu rezistă însă în faţa dispoziţiilor
Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ care reglementează
„excesul de putere" - art. 1 coroborat cu art. 2 lit. n) -, din care se des­
prinde ideea că şi oportunitatea unui act administrativ poate fi contro­
lată de către instanţa de contencios. în plus, alte două argumente ar
putea fi aduse în sprijinul ideii contrare: pe de o parte, chiar textul
alin. (2) ne face să considerăm „urgenţa" o chestiune de legalitate, iar
nu de oportunitate, iar, pe de alta, să nu uităm că în materie contra­
venţională controlul instanţei este oricum unul de plină jurisdicţie10.

5. în ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor normative ale


administraţiei publice locale (hotărârile consiliilor locale, judeţene, dar
si ale celor de sector - chiar dacă textul comentat nu le aminteşte în
r r

mod expres), aceasta se poate realiza astfel:


a) prin afişare la sediul autorităţii (pe suport de hârtie sau, mai nou,
posibil şi electronic, pe site-ul internet al acesteia) sau prin publicare
într-un cotidian de circulaţie locală, specializat sau nu(2);
b) numai după scurgerea unui termen de 5 zile de la comunicarea
actului către prefect [art. 49 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 a admi­
nistraţiei publice locale](3). Cu alte cuvinte, dacă un act de reglemen­
tare şi sancţionare contravenţională a fost adus la cunoştinţă publică,
dar nu a fost comunicat prefectului, el nu va putea fi pus în aplicare,
chiar dacă a trecut termenul de 30 (respectiv 10) zile de la publicarea

(,) Pentru detalii asupra acestui tip de control, a se vedea şi mira, comentariul
art. 34 din prezenta ordonanţă.
(2) Pentru detalii cu privire la operaţiunea publicării, a se vedea Ov. Podaru,
Actul administrativ. Repere..., nr. 135-136.
(3) Pentru un comentariu al acestuia, a se vedea Ov. Podaru, Legea nr. 215/2001...,
p. 111 şi urm.

58 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:19:36

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/9eQEPWmn 1/1
03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/AfYoqroq

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 5

sa. Iar acest lucru particularul interesat l-ar putea invoca pe calea
excepţiei de nelegalitate.

Articolul 5. [Sancţiunile contravenţionale]


(1) Sancţiunile contravenţionale sunt principale şi complemen­
tare.
(2) Sancţiunile contravenţionale principale sunt:
a) avertismentul;
b) amenda contravenţională;
c) n>prestarea unei activităţi în folosul com unităţii;
d )(2} abrogată.
(3) Sancţiunile contravenţionale complementare sunt:
a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din con­
travenţii;
b) suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului
sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităti;
c) închiderea unităţii;
d) blocarea contului bancar;
e) suspendarea activităţii agentului econom ic;
f) retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori
pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv;
g) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.
(4) Prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau
complementare.
(5) (3) Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul

(,) Lit. c) este reprodusă astfel cum a fost modificată prin art. I pct. 1 din O.U.G.
nr. 108/2003 pentru desfiinţarea închisorii contravenţionale (M. Of. nr. 747
din 26 octombrie 2003).
(2) Lit. d) a fost abrogată prin art. I pct. 2 din O.U.G. nr. 108/2003.
(3) Alin. (5) este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. unic pct. 5 din Legea
nr. 180/2002.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 59

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:19:59

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/AfYoq roq 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/BRWhM N0u

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 5 O.G. nr. 2/2001

de pericol social al faptei săvârşite.


(6 )(v Sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi
de gravitatea faptei.
(7) Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o
sancţiune contravenţională principală şi una sau mai multe
sancţiuni complementare.

£$ Comentariu

Articolul 5 din ordonanţă constituie cadrul general al normelor pri­


vitoare la sancţiunile contravenţionale, stabilind atât clasificările şi
enumerarea acestora, dar şi principiile generale de aplicare a sancţiu­
nilor contravenţionale.

A. Principiile aplicării sancţiunilor contravenţionale

Alineatele (4)-(7) ale art. 5 stabilesc, fie explicit, fie implicit, trei
principii de aplicare a sancţiunilor contravenţionale: principiul legali­
tăţii, principiul proporţionalităţiî şi principiul non bis in idem i2). Le vom
analiza pe scurt în cele ce urmează.

(,) Alin. (6) şi (7) au fost introduse prin art. unic pct. 6 din Legea nr. 180/2002.
(2) Unii autori {M.A. Hotca, op. cit., p. 95) vorbesc şi despre alte principii vizând
sancţiunile contravenţionale, precum principiul stabilirii unor sancţiuni contra­
venţionale compatibile cu concepţia moral-juridică a societăţii, ca element al
umanismului dreptului contravenţional. Nu credem că dreptul penal substan­
ţial poate fi adaptat la cel contravenţional de o manieră atât de profundă, încât
să putem considera ca toate instituţiile de drept penal, inclusiv principiul uma­
nismului, să aibă un corespondent în legea contravenţională. De aceea, o con­
diţionare a aplicării sancţiunii contravenţionale de compatibilitatea acesteia cu
filosofia morală şi socială a societăţii ni se pare o exagerare şi o limitare inu­
tilă, care priveşte mai degrabă legiuitorul decât organul ce aplică sancţiunea
contravenţională.

60 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:20::

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/BRWhM N0u 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/MZLCnCWH

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 5

*\. Principiul legalităţii sancţiunii contravenţionale. Acesta rezultă


atât din dispoziţiile art. 1 şi art. 2 din ordonanţă, cât şi din dispoziţiile
art. 5, care stabilesc lista sancţiunilor complementare. Principiul impu­
ne două tipuri de obligaţii: unele ce apasă asupra organelor legiuitoare
în materia contravenţiilor, enumerate în art. 2 din ordonanţă, altele ce
apasă asupra organului ce aplică sancţiunile contravenţionale.
în raport de organele ce au competenţa de a stabili contravenţii
prin acte normative, problema principală priveşte dispoziţiile alin. (4)
din art. 5, care permite ca prin legi speciale să se poată stabili şi alte
sancţiuni principale sau complementare în afara celor enumerate în
cuprinsul art. 5. întrebarea esenţială este aceea de a şti dacă stabilirea
unor sancţiuni speciale poate fi dispusă numai prin lege sau noţiunea
de „lege" utilizată de legiuitor în art. 5 alin. (4) trebuie interpretată în
sens larg ca incluzând orice act normativ adoptat de un organ com­
petent potrivit art. 2 din ordonanţă. La prima vedere, tentaţia este
aceea de a considera că, dacă legiuitorul s-a raportat la noţiunea de
„lege", deşi în cuprinsul ordonanţei referirile sunt de regulă corecte din
punct de vedere juridic, fiind făcute la „acte normative", atunci
înseamnă că acesta a dorit să restrângă posibilitatea de a crea noi
sancţiuni contravenţionale doar la lege. Posibil să fie aşa, într-o inter­
pretare strictă a legii, însă considerăm că poziţia contrară ar trebui să
fie cea corectă, din două motive. în primul rând, ar fî cel puţin bizar ca
un organ precum consiliul local să poată adopta acte normative prin
care să creeze contravenţii noi, fără a-i permite să creeze şi sancţiuni
contravenţionale noi, adaptate pentru contravenţia nou creată. în al
doilea rând, considerăm că raportarea nu trebuie realizată la noţiunea
de „lege", ci la cea de „lege specială", sintagmă frecvent uzitată în
jargonul juridic pentru a desemna noţiunea de normă specială, chiar
dacă este incorectă. De aceea, considerăm că prin norme speciale se
pot crea şi alte sancţiuni contravenţionale odată cu crearea unor noi
contravenţii, indiferent dacă normele în cauză sunt legi, ordonanţe sau
acte administrative. Oricum, trebuie să fim fermi în a stabili că,
indiferent de punctul de vedere adoptat, prin „lege" trebuie înţeles

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 61

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:20:27

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/MZLCnCWH 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/H Deg DcY0

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 5 O.G. nr. 2/2001

inclusiv ordonanţele, pentru că ele au forţa şi natura juridică a unor


legi. în plus, însăşi „legea generală" este o ordonanţă a Guvernului.
Totuşi, considerăm necesară o precizare suplimentară. Posibilitatea
diverselor organe administrative de a crea noi contravenţii şi noi
sancţiuni nu poate fi nelimitată. Dreptul contravenţional, la fel ca
dreptul penal, are un caracter subsidiar, intervenind doar acolo unde
alte mijloace juridice nu sunt suficiente pentru a asigura protejarea
societăţii. în aceste condiţii, legalitatea actelor administrative care
stabilesc şi sancţionează contravenţii trebuie supusă unui control spe­
cial al legalităţii. Considerăm că, în această ipoteză, un act administra­
tiv normativ nu numai că nu poate contraveni legii, dar nici nu poate
completa legea. Dacă un anumit domeniu de activitate este regle­
mentat prin lege sau acte cu valoare de lege, o autoritate administra­
tivă nu poate, în opinia noastră, să completeze panoplia contra­
venţiilor în domeniu adăugând unele noi sau stabilind noi sancţîuni<1).
Concluzia noastră este fundamentată pe două argumente. în primul
rând, dacă impunerea unei sancţiuni pentru un anumit comportament
constituie ultima ratio a dreptului, iar legiuitorul a apreciat prin lege
care sunt comportamentele sancţionabile, se poate deduce uşor ideea
după care legiuitorul nu a dorit să sancţioneze şi alte acte. în conse­
cinţă, dacă un alt organ intervine şi adaugă la lista contravenţiilor din
lege unele noi, stabilind şi sancţiuni noi, acest organ cenzurează opera
legislativului, ceea ce contravine Constituţiei. în al doilea rând, dacă a
fost adoptată o lege într-un anumit domeniu, este pentru că societatea
a simţit nevoia unei astfel de reglementări sancţionatoare. Impunerea
unor sancţiuni contravenţionale este întotdeauna o măsură de excep­
ţie, aşa încât voinţa de a impune astfel de măsuri legislative trebuie
interpretată în mod strict. în consecinţă, considerăm că, atunci când
există o lege - sau un act asimilabil legii din punct de vedere al forţei
juridice nu se pot crea nici contravenţii noi, nici sancţiuni noi în
acel domeniu. Puterea organelor administrative de a stabili noi contra­
venţii şi sancţiuni trebuie redusă la domeniile de activitate neregle-

ll)în acest sens, a se vedea şi supra, comentariul art. 2.

62 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 ll:2 0 :‘

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/HDegDcY0 1/1
03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/88OpkuT6

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 5

meritate prin lege, în caz contrar exercitarea acestei competenţe con­


ducând la adoptarea unor acte nelegale. în măsura în care o lege
sancţionează anumite comportamente, toate celelalte trebuie să fie
considerate, prin lege, ca fiind nesancţionabile administrativ. în caz
contrar, un organ administrativ s-ar subroga Parlamentului. De aceea,
considerăm că diverse acte normative ale unor organe administrative
care sancţionează acţiuni ori omisiuni în domenii în care există legi
sau ordonanţe ori care stabilesc sancţiuni noi pentru contravenţiile
deja reglementate prin lege - circulaţie rutieră, construcţii, mediu,
drept fiscal etc. - sunt nelegale.
în raport de organele ce aplică sancţiunea contravenţională, prin­
cipiul legalităţii le impune nu doar să aplice una dintre sancţiunile
generale cuprinse în art. 5 din ordonanţă, ci să aplice una dintre
sancţiunile stabilite pentru contravenţia pe care o sancţionează. De
asemenea, sancţiunea aplicată trebuie să se încadreze între limitele
prevăzute pentru fapta respectivă, nefiind posibilă nici urcarea peste
maximul stabilit şi nici coborârea sub minimul legal(1).

2. Principiul proporţionalităţii. Cuprins în alin. (5) şi (6) ale art. 5


din ordonanţa comentată, acest principiu îşî are originea în dispoziţiile
art. 53 din Constituţie, care permit limitarea exerciţiului unor drepturi
sau libertăţi/
fundamentale numai în măsura în care o astfel de limitare
este necesară într-o societate democratică şi este proporţională cu
situaţia care a determinat-o. Orice sancţiune contravenţională, la fel ca
şi una penală(2), implică restrângerea unor drepturi sau libertăţi, astfel
încât stabilirea şi aplicarea unei sancţiuni contravenţionale trebuie să
se realizeze astfel încât să fie proporţională cu fapta comisă de contra­
venient. Şi acest principiu impune obligaţii atât în sarcina „legiuito­
rilor", cât şi a organelor de aplicare a sancţiunilor.

(1) Trib. Bucureşti, s. a VI11-a, dec. civ. nr, 1844 din 4 august 2005, în D. Severin,
op. cit., p. 160.
(2) Pentru o prezentare detaliată a principiului proporţionalităţi în materie penală,
a se vedea FI. Streteanu, op. cit., p. 87 şi urm.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 63

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:21:08

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/88OpkuT6 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu .ro/ti pareste/4759/5n0kM 3Wl

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 5 O.G. nr. 2/2001

Odată cu stabilirea prin acte normative a contravenţiilor şi a sanc­


ţiunilor aplicabile acestora, organele cu competenţă în acest domeniu
au obligaţia constituţională şî legală de a stabili sancţiuni proporţio­
nale cu faptele calificate contravenţii. Din acest punct de vedere, tre­
buie menţionată o decizie a Curţii Constituţionale. Astfel, prin Decizia
nr. 156/2000(1), instanţa constituţională a constatat că dispoziţiile Co­
dului rutier care impuneau confiscarea vehiculelor cu tracţiune ani­
mală care circulă pe drumurile publice pe care le este interzis accesul
este neconstituţională, pentru că sancţiunea este lipsită de proporţio-
nalitate cu fapta comisă. Dîn acest punct de vedere, lista dispoziţiilor
din legile speciale care ridică probleme este impresionantă, dar pro­
babil că legislaţia în materia pieţei de capital este cea care pune cele
mai multe probleme de constituţionalitate. Potrivit art. 276 din Legea
nr. 297/2004 privind piaţa de capital, amenda minimă pentru încăl­
carea oricăror regulamente ale C.N.V.M. este de 0,5% din capitalul
social vărsat. Cum multe dintre societăţile listate au capital social
subscris în valoare de milioane de euro, rezultă că pentru orice
încălcare a unor regulamente ale C.N.V.M., indiferent cât de mică,
amenda minimă are o valoare de sute de mii de euro, ceea ce este
lipsit de proporţionalitate.
De asemenea, organele competente să aplice sancţiuni contra­
venţionale au obligaţia să o facă de o manieră proporţională, între
limitele stabilite prin actul normativ în discuţie. Proporţionalitatea se
determină, în baza art. 5 alin. (6) din ordonanţă, prin raportare la
natura şi gravitatea faptei. Această aplicare proporţională trebuie să
vizeze atât sancţiunea principală, cât şi sancţiunile complementare{2>,
iar o astfel de obligaţie aparţine atât organului constatator, cât şi
instanţei de judecată sesizate cu o plângere contravenţională131. Aceas­
ta din urmă are competenţa de a analiza legalitatea procesului-verbal

(,) M. Of. nr. 527 din 26 octombrie 2000.


(2) Jud. Câmpina, sent. civ. nr. 2651 din 25 septembrie 2008, în N. Cristuş,
Circulaţia rutieră..., p. 172.
(3) Trib. Bucureşti, s. a VII l-a, dec. civ. nr. 2491 din 27 octombrie 2005, în
D. Severin, op. cit., p. 156.

64 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:21:29

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/5n0kM3Wl 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/dUrpAa0w

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 5

din toate punctele de vedere, inclusiv cel al proporţionalităţii sancţiu­


nii. De aceea, suntem de acord cu soluţia instanţei de judecată care a
considerat că, pentru a permite instanţei realizarea acestei atribuţii,
agentul care aplică sancţiunea are obligaţia legală de a preciza în
cuprinsul procesului-verbal de contravenţie elementele de fapt avute
în vedere la individualizarea sancţiunii, atunci când aplică o sancţiune
peste minimul legal(1).
în aprecierea gravităţii faptei trebuie avute mai multe criterii ce ţin
de starea de fapt şi care pot indica un grad mai ridicat sau mai redus
de periculozitate socială a faptei. Primul dintre acestea este, în mod
evident, gradul de culpabilitate a contravenientului, fiind evident că
fapta unei persoane ce are discernământ diminuat este mai puţin gravă
decât a celui cu discernământ complet®. De asemenea, contextul în
care se comite fapta este relevant pentru aprecierea gravităţii acesteia.
Spre exemplu, fapta persoanei care s-a deplasat din casă câţiva metri
pentru a-şî cumpăra ţigări, fără a avea asupra sa actele de identitate,
nu poate fi sancţionată cu amendă fără a încălca principiul propor-
ţionalităţii<3). De asemenea, unul dintre elementele cele mai importante
în aprecierea gravităţii unei fapte este rezultatul produs. Spre exemplu,
s-a apreciat că o contravenţie rutieră ce a produs o foarte uşoară
zgârietură datorită unei manevre greşite de parcare este una lipsită de
gravitate, astfel încât se impune aplicarea unei sancţiuni cu avertis­
ment, fără a se mai aplica alte sancţiuni complementare, mai ales că
victima evenimentului rutier nici nu a depus vreo plângere(4).

ll) Trib. Bucureşti, s. a Vlll-a, dec. civ. nr. 136 din 19 ianuarie 2005, în D. Severin,
op. cit., p. 178.
(2) Jud. Odorheiu Secuiesc, sent. civ. nr. 113 din 23 ianuarie 2009, în A P. Coman,
N. Moroşanu, Contravenţia. Practică judiciară 2008-2009, Ed. Moroşan,
Bucureşti, 2010, p. 150.
(3) Trib. Harghita, dec. civ. nr, 18/R din 20 ianuarie 2009, în A P . Coman,
N. Moroşanu, op. cit., p. 171.
(4>Trib. Bucureşti, s. a IX-a cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1875 din 25 mai 2009,
în N. Cristuş, Circulaţia rutieră..., p. 167.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 65

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:21:54

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/dUrpAa0w 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/8GXcD8cX

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 5 O.G. nr. 2/2001

3. Principiul non bis in idem. Stabilit prin prevederile alin. (7) din
art. 5, acesta interzice aplicarea a două sancţiuni principale pentru
aceeaşi faptă, permiţând însă aplicarea unor sancţiuni complementare
multiple. în doctrina penală, mai aplecată asupra incidenţei acestui
principiu decât cea de drept contravenţional, s-a ridicat problema dacă
în analiza acestei interdicţii trebuie făcut apel la un criteriu material
sau la cel al calificării. Mai concret, întrebarea este dacă noţiunea de
aceeaşi faptă se raportează la existenţa unei fapte materiale identice
ori la existenţa unei calificări identice. Dacă prima variantă este cea
corectă, atunci înseamnă că verificarea respectării regulii se face cer­
cetând dacă, pentru aceeaşi faptă, o persoană a fost sau nu condam­
nată de două ori, indiferent de calificarea juridică a faptei respective.
Dacă a doua este varianta corectă, atunci trebuie verificat dacă o
persoană a fost sau nu condamnată de două ori pentru aceeaşi faptă,
privită din punct de vedere al calificării juridice.
Privind la ansamblul doctrinei penale şi jurisprudenţei C.E.D.O.
consacrate dispoziţiilor art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenţie, este
dificil de formulat un răspuns, întrucât hotărârile Curţii par să se fi
înclinat fie într-o parte, fie în cealaltă a balanţei, evitând să ofere un
răspuns cert acestei probleme. în schimb, sesizată cu o problemă iden­
tică, instanţa de la Luxembourg a optat în favoarea criteriului
material01, nu pentru cel al calificării, la fel cum au decis şi instanţele
franceze(2). După părerea noastră, răspunsul trebuie să fîe puţin
nuanţat, motiv pentru care înţelegem perfect ezitările judecătorilor de
la Strasbourg în această materie. în principal, considerăm că criteriul
material, nu cel al calificării este cel care trebuie utilizat, întrucât,
altfel, criteriul calificării ar permite prea uşor abuzul statelor care,

ll) C.J.C.E., Hotărârea C-436/04 Leopoid Henri Van Esbroeck din 9 martie 2005.
Pentru o prezentare exhaustivă a hotărârii instanţei comunitare, a se vedea
H. Mock, „N e bis in idem", Une locution dont le sens ne semble pas etre le
meme â Luxembourg qu'ă Strasbourg, în RTDH 2006, p. 637 şi urm.
[2) Cass. fr., dec. din 19 ianuarie 2005, în RSC 2005, p. 936, cu notă de
J.Fr. Renucci.

66 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:22:07

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/8GXcD8cX 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/rVeDy99Q

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 5

după o soluţie de nesancţionare, de achitare, ar putea începe o nouă


procedură, schimbând doar calificarea faptei.
Totuşi, nu credem că aplicarea strictă a criteriului material este în
interesul justiţiei şi considerăm că există ipoteze în care utilizarea
criteriului calificării juridice nu ar putea să aducă atingere drepturilor
contravenientului. Credem că decisiv din acest punct de vedere este
motivul pentru care s-a pronunţat nesancţionarea persoanei supuse
ulterior la o nouă procedură acuzatorie. Dacă, spre exemplu, nesanc­
ţionarea a intervenit pentru că fapta nu este prevăzută de lege, este
evident că declanşarea unei noi proceduri este interzisă de principiul
securităţii raporturilor juridice pe care îl implică regula non bis in
idem. Dacă însă prima procedură s-a finalizat pentru lipsa unei
condiţii de tragere la răspundere exterioară faptei propriu-zise, credem
că reluarea acesteia după îndeplinirea condiţiei respective nu poate
afecta vreun drept al persoanei în cauză. în fapt, în prima situaţie
nimeni nu s-a pronunţat asupra vinovăţiei sale, astfel încât nu pot
exista două hotărâri contradictorii cu privire la aceleaşi fapte.
Problemele cele mai însemnate din acest punct de vedere le prezintă
faptele cu durată de consumare. Aşa cum vom arăta mai jos, con­
siderăm că aplicarea unei sancţiuni contravenţionale întrerupe unitatea
contravenţiei, astfel încât continuarea omisiunii ilicite constituie o nouă
contravenţie, iar aplicarea unei noi sancţiuni nu reprezintă o încălcare
a principiului non bis in idem, deşi calificarea este identică(1).

B. Sancţiunile
f
contravenţionale
r

4. Potrivit alin. (2) al art. 5, sancţiunile principale sunt: avertis­


mentul, amenda şi prestarea unei munci în folosul comunităţii, detalii
privind aplicarea şi executarea acestor sancţiuni fiind oferite prin
articolele următoare.

(1)în sens contrar, a se vedea Trib. Bucureşti, s. a Vlll-a, dec. civ. nr. 2509 din 27
octombrie 2005, în D. Severin, op. cit., p. 167.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 67

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:22:21

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/rVeDy99Q 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu .ro/ti pareste/4759/6E60C kuE

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 5 O.G. nr. 2/2001

Sancţiunile complementare generale aplicabile sunt: confiscarea


bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii; suspendarea
sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de
exercitare a unei activităţi; închiderea unităţii; blocarea contului
bancar; suspendarea activităţii agentului economic; retragerea licenţei
sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ
exterior, temporar sau definitiv; desfiinţarea lucrărilor şi aducerea
terenului în starea iniţială. Trebuie precizat faptul că, pentru a se putea
dispune o astfel de sancţiune, trebuie ca textul de sancţionare a con­
travenţiei să o prevadă în mod special, nefiind suficientă precizarea
generală din cuprinsul art. 5(1).
Sancţiunile complementare nu trebuie confundate cu anumite
măsuri conservatorii prevăzute de legislaţia specială. Spre exemplu,
măsura opririi executării construcţiilor neautorizate, până la soluţio­
narea cererii de desfiinţare a acestora, are un caracter conservator mai
mult decât evident şi nu poate fi socotită ca fiind o sancţiune comple-
mentară(2).

5. Confiscarea. Aceasta constă în trecerea forţată unui bun sau a


unei sume de bani în patrimoniul statului. Modul în care este însă
instituită această sancţiune poate ridica o serie de întrebări. Chiar dacă
vom reveni ulterior asupra acestui subiect, lipsa oricărei precizări
generale cu privire la condiţiile în care se poate dispune confiscarea
lasă loc arbîtrariului. Chiar dacă normele care stabilesc şi sancţionează
contravenţiile la ora actuală impun confiscarea unor bunuri doar în
situatii
/
în care era de domeniul evidentei necesitatea unei astfel de t

sancţiuni, nu se poate pierde din vedere faptul că reglementarea


generală lasă o posibilitate prea largă de aplicare a măsurii. Astfel,
potrivit acestei norme, s-ar putea dispune şi confiscarea unor bunuri

(,) Spre exemplu, s-a decis că nu se confiscă banii câştigaţi din săvârşirea contra­
venţiei de apelare la mila publicului, întrucât art. 1 lit. a) din Decretul
nr. 153/1970 nu prevede acest lucru Qud. sect. 7 Bucureşti, sent. civ.
nr. 399/C/1970, în C. Groza, Gh. Părăuşanu, op. cit., p. 213).
{2) M. Duţu, G. Duţu, op. cit., p. 84.

68 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:22:45

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/6E60CkuE 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/fs3i khoX

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 5

care nu sunt ale contravenientului, fapt care rezultă cu evidenţă şi din


interpretarea art. 41 din ordonanţă, ceea ce contravine grav art. 41 din
Constituţie şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia europeană a
drepturilor omuluin>. Susţinerea unor soluţii de confiscare a bunului
unui terţ faţă de contravenţie pe faptul că legea nu distinge după cum
bunul confiscabil este sau nu al contravenientului® este contrară pre­
vederilor enumerate. După cum spuneam mai sus, răspunderea contra­
venţională este personală, ceea ce presupune faptul că sancţiunea
contravenţională poate fi aplicată numai celui care a comis o con­
travenţie, nu şi unui terţ. Faţă de terţ nu există nicio justificare raţională
pentru a se putea dispune confiscarea. Nu trebuie uitat că această
sancţiune complementară joacă, la fel ca orice altă sancţiune contra­
venţională, un dublu rol: de măsură punitivă şi de mijloc de prevenire
a comportamentului contravenţional. Or, dacă o persoană nu a comis
vreo contravenţie, niciunul dintre scopurile enunţate mai sus nu poate
fi atins şi, de aceea, considerăm că este lipsită de justificare confis­
carea unui bun al unui terţ, care nu are nicîo legătură cu săvârşirea
contravenţiei01. Cu atât mai aberantă pare o decizie a unei instanţe de
judecată care a anulat un proces-verbal de contravenţie pe acest
motiv, refuzând însă să anuleze şi măsura confiscării pe motiv că
proprietarul acestora nu a formulat plângere contravenţională(4).
Mai mult, posibilitatea confiscării bunului unei persoane care nu a
comis vreo contravenţie ridică şi o altă problemă. Cât timp împotriva
sa nu există întocmit vreun proces-verbal de contravenţie, aceasta nu
are nicio posibilitate reală de a-şi proteja dreptul de proprietate, în
ciuda dispoziţiilor art. 13 din Convenţia europeană a drepturilor

(,) C.E.D.O., Decizia Apis ş.a. c. Slovaciei din 10 ianuarie 2000, www.echr.coe.int.
(2) Jud. Drobeta Turnu-Severin, sent. civ. nr. 8418/1997, în Al. Ţiclea, op. cit.,
p. 58-60; Trib. Arad, s. civ., dec. nr. 59/1999,în Al.Ţiclea, op. cit., p. 683.
13) Practica judiciară a refuzat totuşi, uneori,să dispunăconfiscareabunurilor
altuia (Trib. Mehedinţi, s. com. şi cont. adm., dec. nr. 69/C/R/1997, în
Al. Ţiclea, op. cit., p. 38). A se vedea, de asemenea, jurisprudenţa citată în
M. Ursuţa, op. cit., p. 186, sub nota 3.
14) M. Ursuţa, op. cit., p. 187.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 69

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:23:01

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/fs3ikhoX 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/8Qg U N psw

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 5 O.G. nr. 2/2001

omului, care obligă statele să instituie proceduri prin care orice per­
soană care se consideră lezată în exercitarea vreunui drept garantat
prin Convenţie -în speţă, dreptul de proprietate - să poată obţine satis­
facerea intereselor sale. Or, atunci când celui căruia i se confiscă un
bun ca urmare a faptei altuia nu îşi poate proteja dreptul de pro­
prietate, violarea art. 13 sus-menţionat este mai mult decât evidentă{1>.
Faptul ca, în principiu, cel al cărui bun este confiscat urmare a faptei
altuia ar putea să introducă o acţiune în răspundere delictuală contra
contravenientului prin care să obţină despăgubiri pentru prejudiciul
suferit nu este suficient pentru a înlătura violarea art. 13, întrucât
aceste text implică obligaţia statului de a crea proceduri prin care să se
poată obţine nu numai repararea unui eventual prejudiciu, ci şi admi­
terea, măcar implicită, de către stat a încălcării unui drept garantat prin
Convenţie12’. Or, în condiţiile în care actul prin care se aduce atingere
dreptului de proprietate este actul prin care se dispune confiscarea -
de regulă, procesul-verbal de contravenţie -, aparţinând, aşadar,
statului, o astfel de recunoaştere este imposibil de realizat în cursul
unei proceduri judiciare deschise împotriva altei persoane decât statul.
De asemenea, faptul că, potrivit art. 31 din ordonanţă, cel ale cărui
bunuri sunt confiscate, fără ca acesta să fi comis vreo contravenţie,
poate ataca actul constatator cu privire la măsura confiscării nu este
suficient pentru a evita o condamnare în faţa C.E.D.O. pe baza art. 13
din Convenţie. Aceasta, întrucât contestaţia contra procesului-verbal
cu privire la confiscare nu poate privi un element esenţial al dreptului
de proprietate, anume pierderea proprietăţii unui lucru ca urmare a
faptei altuia. De asemenea, posibilitatea de a se aplica măsura confis­
cării pentru orice bun folosit la comiterea unei contravenţii poate con­
duce la situaţii rizibile, cum ar fi confiscarea unei autovehicul pe care
contravenientul l-a parcat ilegal. Spre exemplu, trebuie menţionat că

(,) A se vedea, mutatis mutandis, C.E.D.O., Hotărârea Rotaru c. României din 4


mai 2000, § 55, www.echr.coe.int, şi, în special, Hotărârile Klass şi alţii c.
Germaniei din 6 septembrie 1978, § 55, www.echr.coe.int, şi Malone c.
Regatului Unit din 2 august 1984, § 53, www.echr.coe.int.
l2) C.E.D.O., Hotărârea Rotaru c. României din 4 mai 2000, § 56, www.echr.coe.int.

70 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:23:17

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/8Qg U N psw 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/BRr pOJ mT

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 5

O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice prevede,


în art. 96 alin. (2) lit. c), posibilitatea confiscării, ca sancţiune comple­
mentară, a bunurilor folosite la comiterea contravenţiei.
Mai mult, din textul ordonanţei lipseşte orice precizare supli­
mentară cu privire la confiscarea bunurilor obţinute în urma comi­
terii contravenţiei, fiind evident necesară o precizare inspirată din
Codul penal, potrivit căreia bunurile se pot confisca numai în măsura
în care nu servesc la despăgubirea persoanei vătămate. Altfel, ar
însemna ca contravenientului să i se confişte bunuri pe care le-a
restituit deja, ceea ce nu mai are nicîun sens. De altfel, fosta instanţă
supremă a decis, cu mult timp în urmă, că materialul lemnos care a
făcut obiectul unei infracţiuni sau contravenţii silvice va fi restituit
persoanei juridice sau fizice păgubite ori de câte ori acestea sunt
identificate. Numai în cazul în care păgubitul nu este identificat se va
pronunţa confiscarea materialului(1).

6. Suspendarea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei


de exercitare a unei activităţi [lit. b)], a activităţii agentului economic
[lit. e)] ori „retragerea temporară" a licenţei sau a avizului pentru
anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior [lit. f)].
Toate aceste sancţiuni complementare constau, în esenţă, în încetarea
temporară a efectelor actelor în baza cărora contravenientul îşi desfă­
şoară activitatea. Măsura are atât caracter preventiv, cât şi sancţio-
nator. Astfel, dacă contravenientul va continua să desfăşoare activita­
tea pentru care a fost sancţionat, pe lângă repetarea contravenţiei ini­
ţiale, el ar putea fi pasibil de o sancţiune şi pentru o altă contravenţie
(desfăşurarea unei activităţi fără autorizaţie) ori chiar infracţiunea de
exercitare fără drept a unei profesii (art. 281 C. pen.).
în plus, două observaţii de ordin teoretic se impun:
a) formula „retragere temporară" utilizată de legiuitor ni se pare
nefericit aleasă. Astfel, termenul de retragere, utilizat în doctrina admi­
nistrativă ca un sinonim al revocării ori retractării, reprezintă o măsură

ll) Plenul Trib. Suprem, dec. nr. 7/1 965, în J.N. nr. 5/1965, p. 134.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 71

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:45:11

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/BRrpOJmT 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/KRjvTykM

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 5 O.G. nr. 2/2001

definitivă, deci sintagma analizată nu poate constitui decât o contra­


dicţie de termeni, un paradox;
b) chiar dacă prin termenii de aviz şi acord se înţelege, de regulă, o
operaţiune material tehnică, neproducătoare, prin sine însăşi, de efecte
juridice0’, textul se referă la acele situaţii în care aceşti termeni sunt
utilizaţi în mod greşit de către legiuitor, ele fiind, în realitate, veritabile
acte administrative0’. Altfel, dacă avizul de care vorbeşte art. 5 este o
veritabilă operaţiune administrativă, neproducătoare de efecte juridice,
urmată de un act administrativ (autorizaţie, licenţă, permis etc.), retra­
gerea avizului ulterior emiterii actului nu are niciun efect juridic cu
privire la legalitatea exercitării activităţii în cauză, atâta timp cât actul
final a rămas în vigoare.
Ca exemplu care poate fi oferit cu privire la aplicarea acestei sanc­
ţiuni complementare, art. 4 alin. (4) din Legea nr. 61/1991 pentru
sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socia­
lă, a ordinii şi liniştii publice prevede că, în cazul comiterii unor con­
travenţii de către localuri de alimentaţie publică, se poate dispune
suspendarea activităţii pe o perioadă între 10 şi 30 de zîle.

7. Anularea după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de


exercitare a unei activităţi [lit. b)], retragerea definitivă a licenţei sau
a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ
exterior [lit. f)], urmată, eventual, de închiderea unităţii [lit. c)]. Aşa
cum am remarcat şi în studiul nostru iniţial, termenul de anulare este
impropriu pentru a avea semnificaţia unei sancţiuni aplicate contra­
venientului pentru o faptă săvârşită ulterior obţinerii valabile a acestei
autorizaţii0’, atâta timp cât este de domeniul noţiunilor elementare de
drept că un act juridic nu poate fi anulat decât în măsura în care a fost

(,) A se vedea, spre exemplu, T. Drăganu, Actele..., p. 125 şi urm.; R.N. Petrescu,
op. cit., p. 300 şi urm.; I. lovănaş, op. cit., p. 41 şi urm.
(2) A se vedea art. 51 din Legea apelor nr. 107/1996 (M, Of. nr. 244 din 8 octom­
brie 1996), care se referă !a avizul de gospodărire a apelor şi avizul de ampla­
sament, R.N. Petrescu, op. cit., p. 321.
(3) A se vedea Ov. Podaru, Comentariu..., p. 285.

72 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:45:30

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/KRjvTykM 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/LIwJ5tlA

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 5

emis în mod nevalabil, viciul care atrage nulitatea existând, aşadar,


încă în momentul emiterii sale. Prin urmare, de lege ferenda, credem
că termenul cel mai adecvat ar fi acela de revocare, evident, cu efecte
numai pentru viitor. în plus, cele arătate la punctul anterior cu privire
la aviz (acord) îşi păstrează actualitatea şi aici.
Dacă această sancţiune a revocării actului administrativ care stă la
baza activităţii contravenientului se poate aplica atât persoanelor
fizice, cât şi celor juridice, este evident că cea mai drastică sancţiune
contravenţională, „închiderea unităţii", echivalentul pedepsei cu
moartea din dreptul penal, se poate aplica numai persoanelor juridice.
închiderea unităţii constă în interdicţia funcţionării unui punct de
lucru al unui agent economic, în principiu atunci când acesta a comis
contravenţii la legislaţia privind alimentaţia publică. în practică însă,
de multe ori această sancţiune nu are niciun efect: astfel, în cazul unor
SRL-uri aflate la limita solvabilităţii, fără bunuri în proprietate, dar care
funcţionează în anumite localuri cu încălcarea legii, în cazul închiderii
acestora prin dispoziţia agentului constatator, asociaţii vor înfiinţa o
altă societate comercială care va prelua imediat activitatea celei
închise.

8. Blocarea contului bancar. Această sancţiune complementară


implică interdicţia de a efectua tranzacţii bancare de orice natură şi
vizează acele contravenţii care privesc activitatea bancară sau piaţa
financiară.

9. Desfiinţarea lucrărilor si aducerea terenului în starea iniţială.


Aceasta priveşte obligarea celui care a comis o contravenţie în
domeniul construcţiilor să desfiinţeze, pe cheltuiala sa, construcţiile în
raport de care s-a săvârşit contravenţia şi să aducă terenul pe care era
ridicată construcţia la starea iniţială. Această sancţiune se poate
dispune doar de către instanţă, la cererea primarilor11.

(1) M. Duţu, G. Duţu, op. cit., p. 84. Afirmaţia este valabilă doar în situaţia în care,
prin construcţia edificată cu încălcarea normelor de urbanism, nu este vătă-

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 73

blbliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:45:43

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/LIwJ5tlA 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/g74XSe2F

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 6 O.G. nr. 2/2001

Articolul 6. [Sfera de incidenţă a sancţiunii contravenţionale]


(1) Avertism entul şi amenda contravenţională se pot aplica ori­
cărui contravenient persoană fizică sau juridică.
(2) Prestarea unei activităţi în folosul com unităţii se poate aplica
numai contravenienţilor persoane fizice (V.

& Comentariu

1. Articolul 6 delimitează sfera sancţiunilor principale în funcţie de


categoriile de contravenienţi cărora le-ar fi aplicabile. Astfel, alin. (1)
stabileşte că amenda şi avertismentul pot fi aplicate oricărui contrave­
nient, indiferent dacă acesta este persoană fizică sau juridică, în timp
ce alin. (2) restrânge domeniul de aplicabilitate al muncii în folosul
comunităţii la contravenienţii persoane fizice.
Dintre sancţiunile susceptibile de aplicare în cazul persoanelor juri­
dice, amenda este pedeapsa comună. Se consideră, astfel, că sancţiu­
nea pecuniară prezintă, în primul rând, avantajul de a atinge în mod
direct persoana juridică, dat fiind că orice persoană are propriul său
patrimoniu. în plus, ea presupune costuri minime pentru executare şi,
atunci când este corect individualizată, are un efect intimidant sufi­
cient de mare pentru a asigura realizarea scopului pedepsei(2). Prin
natura ei, amenda aduce atingere scopului principal al companiei -
obţinerea unui profit - astfel că persoana juridică va compara câştigul
pe care se aşteaptă să îl obţină din comiterea delictului cu pierderea

mată o anumită persoană (de regulă vecinii), căci, în această ultimă ipoteză, şî
persoana vătămată poate formula acţiune civilă prin care să obţină obligarea
proprietarului construcţiei edificate ilegal la desfiinţarea acesteia, tocmai
pentru a înlătura atingerea adusă dreptului său de proprietate (prin edificarea
ilegală a construcţiei).
ll) Art. 6 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 3 din O.U.G.
nr. 108/2003.
(2) j. Rădulesco, La responsabilite penale des personnes morales, în Revue inter­
naţionale de droit penal, 1929, p. 304; N. Gunsburg, R. Mommaert, La res­
ponsabilite penale des personnes morales privees, în Revue Internationale de
droit penal, 1929, p. 231.

74 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:46:20

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/g 74XSe2F 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/K9ojs4pM

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 6

pe care o va suferi dacă va fi condamnată. De aceea, dacă amenda are


un cuantum prea mic, ea nu va produce niciun efect, fiind considerată
un simplu risc al afacerii. Pentru a fi deci eficientă, amenda trebuie să
fie suficient de oneroasă încât să producă un impact asupra societăţii.
Spre exemplu, dacă amenda aplicabilă este de două ori mai mare
decât profitul generat de comiterea faptei ilicite, societatea va fi tentată
să continue săvârşirea acesteia dacă, potrivit estimărilor sale, şansele
de a fi descoperită se situează sub 50%(1).

2. Cu toate acestea, ea este totuşi departe de a fi sancţiunea ideală,


aplicarea ei ridicând nu puţine probleme. Astfel, dat fiind că forţa
economică a întreprinderilor este diferită, individualizarea amenzii ar
trebui să se facă şi în raport de acest criteriu, nefiind de imaginat impu­
nerea aceleiaşi amenzi în cazul unei asociaţii familiale şi în ipoteza
unei societăţi multinaţionale. Un mod de individualizare eficient ar
putea fi determinarea cuantumului amenzii prin raportare la activul
patrimonial sau la cifra de afaceri(2). O amendă cu un cuantum foarte
ridicat poate avea însă un pronunţat efect de ricoşeu asupra unor terţi
nevinovaţi, putând duce chiar la compromiterea activităţii persoanei
juridice, aducând astfel atingere intereselor legitime ale acţionarilor,
salariaţilor, creditorilor şi altor persoane legate de activitatea întreprin-
derii(3). în acest sens, s-a arătat în doctrină că, deşi fapta a fost comisă
de un organ al persoanei juridice, acesta va fi ultimul afectat de sanc­
ţiunea pecuniară aplicată soci etăţi i(4). Dacă o corporaţie va fi obligată
să îşi reducă cheltuielile în urma aplicării unei amenzi oneroase, este
foarte probabil ca ea să procedeze la concedieri şi, astfel, membrii
inocenţi ai personalului salariat vor fi cei care vor suporta efectele

(,) R. Hidalgo, G. Salomon, P. Morvan, Entreprise et responsabilite penale,


L.C.D.J., Paris, 1994, p. 63.
(2) J. Rădulesco, op. cit., p. 304.
l3) J. D'Haenens, La responsabilite penale des personnes morales, în Annales de
droit de Louvain, 1983, p. 749.
(4) }. Gobert, Controlling Corporate Criminality: Penal Sanctions and Beyond,
Web Journal of Current Legal Issues, 1998, p. 4.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 75

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:46:34

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/K9ojs4pM 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/6YNJxs39

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 6 O.G. nr. 2/2001

sancţiunii aplicate. în măsura în care nu se recurge la concedieri, o


altă modalitate de a face faţă obligaţiei de plată a amenzii este creş­
terea preţurilor - mai ales atunci când persoana juridică are, într-un
anumit domeniu, o poziţie de monopol-, astfel încât cei care vor
suporta în realitate amenda vor fi beneficiarii produselor şi serviciilor
oferite de persoana juridică. Nu ar fi însă exclus ca aplicarea amenzii
să ducă la dizolvarea societăţii comerciale, aşa cum s-ar putea întâm­
pla în măsura în care capitalul social ar scădea sub limita impusă de
lege, ca efect al executării unei amenzi într-un cuantum excesiv şi
dacă nu se reuşeşte majorarea capitalului social(1).
O soluţie preconizată de doctrină12* pentru înlăturarea acestui efect
de ricoşeu ar consta în obligarea societăţii comerciale la emiterea de
acţiuni până la valoarea amenzii pe care ar fî trebuit să o plătească.
Acţiunile ar urma să fie puse în vânzare şi, astfel, persoana juridică nu
ar mai fi nevoită să mobilizeze alte fonduri pentru plata amenzii,
evitându-se pe această cale reducerea producţiei şi disponibilizarea
personalului. Singurii care ar fi dezavantajaţi pe această cale ar fi
acţionarii existenţi la data aplicării sancţiunii, valoarea de piaţă a
acţiunilor lor scăzând. Suportarea de către acţionari a efectului de
ricoşeu este însă acceptabilă, întrucât ei erau beneficiarii activităţii
ilicite a companiei şi tot ei erau cei care aveau posibilitatea exercitării
unui control asupra activităţii organelor şi reprezentanţilor. Acest mod
de sancţionare păstrează însă un neajuns al amenzii tradiţionale, anu­
me posibilitatea companiei de a aprecia a priori rentabilitatea activi­
tăţii ilicite. Dacă o continuare a comiterii contravenţiei rămâne profi­
tabilă chiar în condiţiile amenzii, compania nu va fi descurajată în
continuarea activităţii infracţionale. Din perspectiva persoanei juridice,
delictul nu mai este în acest caz un rău cauzat societăţii, ci o altă
cheltuială de capital(3).

ll) R. Hidalgo, G. Saiomon, P. Morvan, op. cit., p. 63.


(2) J. Cofee, No soul to Damn; No Body to Kill; Un unscandalized Inquiry intothe
Problem of Corporate Punishment, Michigan Law Review, 1981, p. 412.
(3) ]. Gobert, op. cit., p. 6.

76 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:46:48

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/6YN Jxs39 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/fJ95sZrG

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 7

3. Considerăm că, de lege ferenda, s-ar putea reveni asupra solu­


ţiei de a nu aplica munca în folosul comunităţii persoanelor juridice
care comit contravenţii. Soluţia este aplicată de ceva vreme în unele
legislaţii străine şi beneficiază de unele argumente în favoarea apli­
cabilităţii sale. în primul rând, prin intermediul său, statul poate bene­
ficia gratuit de anumite servicii pentru care altfel ar fi trebuit să plăteas­
că (spre exemplu, dacă o societate de construcţii săvârşeşte o contra­
venţie, ar putea fi utilă condamnarea ei la repararea sau construirea
unor obiective de interes public) ori ar putea să degreveze anumite
servicii publice de obligaţiile care ţin de protecţia socială (de exemplu,
o societate de transport ar putea fi obligată să transporte pensionarii şi
elevii cu tarife reduse).
Pentru aceste motive, considerăm că, de lege ferenda, ar trebui să
se renunţe la înapiicabilitatea muncii în folosul comunităţii persoa­
nelor juridice contraveniente.

Articolul 7. [Avertismentul]
(!) Avertism entul constă în atenţionarea verbală sau scrisă a
contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite,
însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale.
(2) Avertism entul se aplică în cazul în care fapta este de gravi­
tate redusă.
(3) Avertism entul se poate aplica şi în cazul în care actul norma­
tiv de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această
sancţiune. /

Comentariu

1. Articolul 7 explică în ce constă sancţiunea cu avertisment, anu­


me în faptul că i se atrage atenţia contravenientului cu privire la peri­
culozitatea socială a faptei sale şi i se recomandă ca pe viitor să
respecte dispoziţiile legale. După cum rezultă din cuprinsul dispoziţiei
legale, avertismentul poate fi scris sau verbal. Avertismentul se aplică

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 77

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/fJ95sZrG 1/1
03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/eh9GEE1 f

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 7 O.G. nr. 2/2001

oral ori de câte ori contravenientul este prezent la constatarea faptei şi


sancţiunea este aplicată de agentul constatator şi în scris atunci când
contravenientul nu este de faţă ori, chiar fiind de faţă, prin contra­
venţie s-au produs pagube ori există bunuri supuse confiscării. El se
consideră executat, în acest caz, prin comunicarea procesului-verbal
de contravenţie*1’.

2. Alineatul (2) este, într-o bună măsură, inutil, cât timp este abso­
lut evident că această sancţiune, lipsită, practic vorbind, de vreun
caracter punitiv şi care cu greu ar putea să aibă drept consecinţă pre­
venţia contravenţiilor, este aplicabilă doar faptelor mărunte, lipsite de
o anumită gravitate. Textul legal ar fî fost mult mai util dacă ar fi oferit
anumite criterii după care să se poată aprecia de către organele abili­
tate să aplice sancţiuni contravenţionale când o faptă poate fi con­
siderată ca fiind de o gravitate redusă.
Aceasta, cu atât mai mult cu cât, potrivit alin. (3) al dispoziţiei
comentate, avertismentul este o sancţiune aplicabilă oricărei contra­
venţii, indiferent dacă textul legal care o stabileşte prevede avertis­
mentul printre sancţiunile aplicabile. La prima vedere, această dispo­
ziţie ar părea să ridice anumite probleme sub tărâmul respectării prin­
cipiului legalităţii sancţiunii, însă concluzia nu se poate susţine, în
condiţiile în care ea creează practic o situaţie mai uşoară contrave­
nientului. Pe de altă parte, sancţiunea este evident legală, atâta timp
cât ea este prevăzută expres în legea-cadru - prezenta ordonanţă - a fi
aplicabilă tuturor contravenţiilor, indiferent de legea specială care le
reglementează. Căci este bîne ştiut faptul că o reglementare specială se
completează cu reglementarea generală, în măsura în care prima nu
cuprinde dispoziţii derogatorii.

3. Raportat la dispoziţiile alin. (3), ni se pare cel puţin bizară o


soluţie recentă din practica judiciară a Tribunalului CIuj(2), care pur şi

(1) C. Drăghici, C.V. D răg h iciA. lacob, R. Corcheş, op. cit., p. 40.
l2) Trib. Cluj, dec. civ. nr. 512/R/2005, nepublicată.

78 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:47:16

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/eh9GEE1f 1/1
03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/OTaKAOT G

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 7

simplu ignoră această dispoziţie legală. Astfel, prin sentinţa civilă


nr. 6916/2005, Judecătoria Cluj-Napoca a transformat amenda contra­
venţională în avertisment, apreciind că amenda este excesivă în raport
cu gradul de pericol social al faptei. Or, arată instanţa de recurs,
„pentru fapta reţinută în sarcina contravenientului, Legea nr. 50/1991
prevede amendă de la 10 milioane la 100 milioane lei, care trebuie
aplicată între aceste limite, conform prevederilor art. 21 din O.G.
nr. 2/2001". în consecinţă, recursul autorităţii pârâte a fost admis, iar
sentinţa recurată a fost modificată în totalitate, în sensul respingerii
plângerii contravenţionale şi menţinerii ca legal şi temeinic a proce-
sului-verbal atacat. Două aspecte dorim să semnalăm cu privire la
această soluţie:
a) este adevărat că, potrivit art. 21 alin. (3) din ordonanţă, sancţiu­
nea trebuie aplicată între limitele expres arătate în actul de sancţio­
nare, însă, chiar dacă textul legal nu prevede expres (fiind, aşadar,
criticabil din acest punct de vedere), el nu se referă decât la sancţiunea
amenzii contravenţionale,
/ ' întrucât:
-avertismentul nu are limite speciale;
- prestarea unei activităţi în folosul comunităţii nu poate fi aplicată
de către administraţie, ci numai de instanţa de judecată;
b) soluţia Tribunalului Cluj ar putea fi corectă numai într-o singură
ipoteză: atunci când actul normativ special de reglementare a con­
travenţiilor, având o forţă juridică cel puţin egală unei legi ordinare
(astfel încât să poată înlătura prevederile ordonanţei-cadru), prevede
expres că sancţiunea avertismentului nu se poate aplîca(1). Or, în speţă,
o asemenea prevedere nu există.
Prevederea legată de aplicabilitatea avertismentului la orice fel de
contravenţie ar putea fi discutabilă din alt punct de vedere, anume
acela că este cel puţin ciudat ca pentru contravenţii grave, precum

(,)în acelaşi sens, cu privire la unele prevederi în materia contravenţiilor rutiere,


a se vedea şi C.L. Popescu, Regimul contravenţional special instituit de Ordo­
nanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile
publice şi de Regulamentul său de aplicare, aprobat prin Hotărârea Guver­
nului nr. 85/2003, în Dreptul nr. 5/2003, p. 6.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 79

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:47:28

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/OTaKA0TG 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/SZDVWSBm

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 8 O.G. nr. 2/2001

cele la legislaţia mediului, să se poată aplica o sancţiune atât de


uşoară. Considerăm însă că, la ora actuală, susţinerea poate fi facil
combătută. Amintim că, în baza art. 181C. pen., există fapte prevăzute
de legea penală pentru care se poate aplica mustrarea, o sancţiune
aproape identică în conţinut cu avertismentul. Or, dacă pentru o faptă
penală, chiar dacă nu este infracţiune, întrucât este lipsită de pericolul
social al unei infracţiuni, se poate aplica o astfel de măsură, este
evident că ea poate subzista şi pentru contravenţii, indiferent cât de
grave sunt, in abstracto, acestea.

Articolul 8 . (1} [Amenda contravenţională. Limite. Destinaţia fon­


durilor]
(1) Amenda contravenţională are caracter administrativ.
(2) Limita m inim ă a am enzii contravenţionale este de 25 lei (2>,
iar lim ita maximă nu poate depăşi:
a) 100.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordo­
nanţă;
b) 50.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale
Guvernului;
c) 5.000 l e i î n cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale
consiliilor judeţene ori ale Consiliului General al M unicipiului
Bucureşti;
S '
d) 2.500 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale
consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, m unicipiilor şi ale
sectoarelor m unicipiului Bucureşti.

(1) Art. 8 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. unic pct. 7 din Legea
nr. 180/2002.
(2) Sumele sunt exprimate în monedă nouă, conform art. 5 alin. (5) din Legea
nr. 348/2004 privind denominarea monedei naţionale.

80 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:47:41

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/SZDVWSBm 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/3uq 8VwM k

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 8

(3) (v Sum ele provenite din am enzile aplicate persoanelor ju ri­


dice în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit integral
la bugetul de stat, cu excepţia celor aplicate , potrivit legii, de
autorităţile adm inistraţiei publice locale şi am enzilor privind cir­
culaţia pe drumurile publice , care se fac venit integral la buge­
tele locale.
(4 )(2) Sum ele provenite din am enzile aplicate persoanelor fizice
în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit integral la
bugetele locale.

Comentariu

Primul alineat al art. 8 stabileşte caracterul administrativ al


amenzii, indicând astfel mai degrabă faptul că aceasta nu are caracter
penal. în consecinţă, nomele de drept penal care privesc reabilitarea,
cazierul, prescripţia executării etc. nu sunt incidente şi în materie
contravenţională, amenda nefiind altceva decât o creanţă a statului
asupra contravenientului şi nimic mai mult.

2. Şi la acest text legal vom remarca inutilitatea unei prevederi,


aceea a alin. (2) lit. a), căci, de vreme ce această dispoziţie are forţa
juridică a unei legi ordinare, printr-o altă asemenea lege ori printr-o
ordonanţă (simplă sau de urgenţă) - ca să nu mai vorbim de o even­
tuală lege organică - se pot stabili, în mod special, alte limite ale
amenzii ce sancţionează unele contravenţii. Or, în acest caz, vom
constata că textul general este inaplicabil.
Concluzia care se impune este aceea că alin. (2) lit. a) conţine o
prevedere inutilă, fără niciun fel de sancţiune în caz de încălcare. Şi
asta pentru că, în toate situaţiile, legea specială trebuie să stabilească
anumite limite speciale ale amenzii; or, dacă acestea sunt conforme cu

(1) Alin. (3) este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 1 din Legea
nr. 182/2006.
l2) Alin. (4) a fost introdus prin art. I pct. 2 din Legea nr. 182/2006.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 81

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/3uq 8VwM k 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/HX4AuY8q

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 8 O.G. nr. 2/2001

textul general (se încadrează în limitele generale), agentul constatator


va ţine seama oricum de textul special, conformitatea acestuia cu cel
general neavând niciun fel de importanţă; în situaţia contrară, de ase­
menea agentul constatator va ţine seama de legea specială, iar con­
travenientul nu va avea la îndemână niciun mijloc juridic prin care să
invoce încălcarea limitelor generale stabilite de textul prezentei ordo-
nante(1).
Astfel, valoare juridică efectivă au doar dispoziţiile alin. (2) lit. b),
c) şi d). în cazul încălcării acestora, contravenientul poate, în temeiul
art. 1 sau art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
să sesizeze instanta de contencios administrativ cu acţiune în anulare
r r

sau cu excepţia de nelegalitate a acestor texte, astfel încât, în situaţia


admiterii cererii, instanţa sesizată cu soluţionarea plângerii contra­
venţionale o va judeca fără să ţină seama de dispoziţiile normative
considerate nelegale.

3. Alineatul (3) stabileşte destinaţia sumelor încasate cu titlu de


amendă:
a) dacă acestea au fost aplicate persoanelor juridice, ca regulă ele
se vor face venit la bugetul de stat; prin excepţie, aceste amenzi se fac
venit la bugetele locale în două ipoteze: aceea a amenzilor aplicate de
autorităţile administraţiei publice locale (1), respectiv în cazul celor
dispuse de către autorităţile centrale ori deconcentrate, dacă este vor­
ba despre contravenţii la regimul circulaţiei pe drumurile publice (2);
b) dacă acestea au fost aplicate persoanelor fizice, în toate cazurile
ele se fac venit la bugetele locale.

(,) în doctrină (C. Drăghici, C.V. Drăghici, A. lacob, R. Corcheş, op. cit., p. 29)
s-a exprimat opinia potrivit căreia, în baza principiului constituţional al supre­
maţiei legii, ordonanţele (sic!!!), hotărârile Guvernului şi celelalte acte norma­
tive de reglementare contravenţională trebuie să fie conforme cu prevederile
prezentei legi-cadru. Opinia este, evident, greşită, raportată la ideea că o ordo­
nanţă de Guvern are cel puţin forţa juridică a unei legi ordinare, ca şi prezenta
„lege-cadru", şi, prin urmare, poate deroga de la aceasta.

82 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:48:06

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/HX4AuY8q 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/Wg fTIixe

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 8

în ambele situaţii, textul legal ridică problema stabilirii exacte a


bugetului local ia care se fac venituri aceste amenzi. Coroborând aces­
te prevederi cu cele ale art. 39 alin. (2) din ordonanţă, rezultă că su­
mele în cauză se vor face venit la bugetul unităţii administrativ-teri-
toriale unde domiciliază contravenientul persoană fizică ori unde
persoana juridică sancţionată contravenţional îşi are domiciliul fiscal.

4. Pornind de la destinaţia sumelor încasate cu titlu de amendă


contravenţională, s-ar putea ridica întrebarea în ce măsură concesio­
narea unui serviciu public care presupune şi aplicarea de amenzi con­
travenţionale este legală, ştiut fiind faptul că, potrivit mecanismelor
contractului de concesiune, în mod normal concesionarul este cel
care, într-o primă fază, colectează aceste amenzi {care, astfel, se fac
venit la bugetul său privat), retrocedând ulterior o parte dintre acestea
concedentului, sub forma redevenţei (fixă ori procentuală)01. în ceea ce
ne priveşte, credem că art. 8, în sine, nu constituie o piedică la
încheierea unui contract de concesiune de servicii (care are, printre
consecinţe, şi pe aceea că amenzile se percep de către concesionar
într-o primă fază şi, numai ulterior, o parte dintre acestea sunt retro­
cedate concedentului), atâta timp cât un text de lege special prevede
această posibilitate legală. Articolul 8 nu face decât să stabilească o
destinaţie de principiu a sumelor provenite din amenzi în ipoteza (cea
mai frecventă) în care serviciul public este prestat de către administra­
ţie. Desigur că particularul interesat ar putea ataca în instanţă contrac-

(,) Au fost, astfel, de notorietate scandalurile izbucnite în practica administrativă


şi judiciară pe marginea montării radarelor fixe de către societăţi comerciale
private care, în baza unui contract de concesiune încheiat (de cele mai multe
ori fără licitaţie) cu anumite primării, reţineau 50% (sau, uneori, chiar mai
mult) din amenzile achitate de conducătorii autovehiculelor care depăşeau
viteza legală în localitate, virând doar restul la bugetele locale. Indignarea
populaţiei nu pornea însă de la faptul concesiunii serviciilor publice în cauză,
ci de ta modul în care s-a încheiat concesiunea (direct, fără urmarea unei for­
me oarecare de competiţie) şi de la procentul (exagerat) din amendă reţinut de
către prestatorul serviciilor. Sunt şi motivele pentru care, frauda la interesul pu­
blic fiind evidentă, aceste concesiuni au dispărut subit.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 83

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:48:19

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/WgfTIixe 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/orbILLjC

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 9 O.G. nr. 2/2001

tul de concesiune dacă consideră că a fost încheiat în mod fraudulos,


în această ipoteză, întrucât de valabilitatea contractului de concesiune
depinde valabilitatea procesului-verbal de sancţionare contravenţio­
nală (de pildă, sub aspectul competenţei agentului constatator, prin
ipoteză un angajat al concesionarului), soluţionarea plângerii con­
travenţionale ar trebui suspendată, în temeiul art. 244 alin. (1) pct. 1
C. proc. civ., până la soluţionarea acţiunii în contencios administrativ.

Articolul 9. [Munca în folosul comunităţii]


(!) (V Prestarea unei activităţi în folosul com unităţii poate fi sta­
bilită numai prin lege şi numai pe o durată ce nu poate depăşi
300 de ore.
(2) Sancţiunea prevăzută la alin. (1) se stabileşte alternativ cu
amenda.
(3) (2) în cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în
termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a sancţiunii
/
si
/

nu există posibilitatea executării silite > organul din care face


parte agentul constatator va sesiza instanţa de judecată pe a
cărei rază teritorială s-a săvârsit contravenţia, în vederea înlocui­
rii am enzii cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea
unei activităţi în folosul com unităţii, ţinându-se seama de partea
din amendă care a fost achitată.
(4) La prim ul termen de judecată, instanţa, cu citarea contrave­
nientului, poate acorda acestuia, la cerere, un termen de 30 de
zile, în vederea achitării integrale a amenzii.

(,) Alin. (1) şi (2) sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin art. I pct. 4 din
O.U.G. nr. 108/2003.
(2) Alin. (3)-(6) au fost introduse prin art. unic pct. 1 din Legea nr. 352/2006
pentru completarea Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic
al contravenţiilor (M. Of. nr. 640 din 25 iulie 2006).

84 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:48:32

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/orbILLjC 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/VLDINr9R

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 9

(5) (V în cazul în care contravenientul nu achită amenda în ter­


m enul prevăzut la alin. (4), instanţa procedează la înlocuirea
am enzii cu sancţiunea obligării la prestarea unei activităţi în
folosul comunitătii.
/

(6) Hotărârea prin care s-a aplicat sancţiunea prestării unei acti­
vităţi în folosul com unităţii este supusă recursului.

£$ Comentariu
1. Articolul 9 reglementează condiţiile în care se poate aplica mun­
ca în folosul în comunităţii<2). Trebuie precizat de la bun început că
această sancţiune are un caracter special, datorită faptului că exe­
cutarea ei vine în contradicţie cu unul dintre drepturile fundamentale
ale persoanei, anume de a nu fi supus muncii forţate, garantat prin
art. 4 din Convenţia europeană a drepturilor omului, prin Convenţia
nr. 29 din 28 iunie 1930 a Organizaţiei Internaţionale a Muncii şi prin
Convenţia privind abolirea muncii forţate din 1957.
în acest sens, trebuie să menţionăm că, potrivit jurisprudenţei
C.E.D.O., noţiunea de „muncă forţată" implică trei elemente constitu­
tive care se aplică cumulativ(3). în primul rând, trebuie ca munca sau
serviciul realizat de persoana în cauză să nu fi fost consimţite anterior
de către aceasta141. în al doilea rând, trebuie ca aceasta să fie ame-

ll) Alin. (5) este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. unic pct. 1 din Legea
nr. 293/2009.
(2) Sancţiunea contravenţională a prestării unei munci în folosul comunităţii nu
trebuie confundată cu alte ipoteze în care aceasta intervine ca o obligaţie
legală, pe care o persoană este nevoită să o execute pentru alte motive decât
comiterea unei contravenţii, cum ar fi obligaţia prevăzută în art. 6 alin. (2) din
Legea nr. 416/2001 privind venitul minim garantat. Pentru detalii, a se vedea
A. Vasile, Cu privire la natura juridică a prestării unei activităţi în folosul
comunităţii, în Dreptul nr. 4/2003, p. 132-134.
l3) C.E.D.O., Hotărârea Van der Mussele c. Belgiei din 23 noiembrie 1983, § 37,
www.echr.coe.int.
(4) Uneori, s-a considerat că existenţa unui consimţământ anterior nu este sufi­
cient, spre exemplu, atunci când consimţământul oferit a fost impus ca o

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 85

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/VLD INr9R 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/6o2cuJ Lt

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 9 O.G. nr. 2/2001

ninţată cu o sancţiune în caz de nerespectare a obligaţiei impuse. în


fine, este necesar ca obligaţia de muncă impusă să fie injustă sau opre­
sivă ori ca munca sau serviciul să fie inutil, penibil sau vexatoriu(1>.
Articolul 4 din Convenţia europeană a drepturilor omului permite
supunerea unei persoane la muncă forţată în patru categorii de situaţii:
munca persoanelor aflate în detenţie, serviciul militar sau serviciul
militar alternativ, serviciul impus în caz de calamităţi, munca impusă
de obligaţiile civice normale(2).
După cum se poate observa, condamnarea contravenţională la
muncă în folosul comunităţii este, pe de o parte, o muncă forţată, iar,
pe de altă parte, nu se înscrie în niciuna dintre cele patru situaţii de
excepţie prevăzute de art. 4 din Convenţia europeană a drepturilor
omului. în acest context, nu reuşim să înţelegem raţiunea pentru care
Curtea Constituţională a decis că forma iniţială a art. 9 alin. (5) din
ordonanţă, care condiţiona transformarea amenzii neexecutate în
muncă în folosul comunităţii de acordul contravenientului, este ne­
constituţională. Prin Decizia nr. 1354 din 10 decembrie 2008{3>,
instanţa de control constituţional a rezolvat întreaga problemă într-o
singură frază: „ Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea
constată că prin dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului
nr. 2/2001, aplicarea sancţiunii obligării la prestarea unei activităţi în
folosul comunitătii este condiţionată de acordul contravenientului.
s s

Acest fapt este de natură a lipsi de eficienţă sancţiunea aplicată pentru


comiterea unei fapte antisociale, cu consecinţa încălcării dispoziţiilor
art. 1 alin. (5) din Constituţia României, în conformitate cu care «în

condiţie pentru satisfacerea altor interese ale persoanei (C.E.D.O., Hotărârea


Van der Mussele c. Belgiei din 23 noiembrie 1983, § 37, www.echr.coe.int).
(,) Comisia Europeană a Drepturilor Omului, Decizia X. c. Olandei din 3 maî
1983, plângerea nr. 9322/81, Decisions et rapports de la Commission Euro­
peenne des Droits de l'Homme nr. 32, p. 186.
(2) în această din urmă categorie intră obligativitatea de a acorda asistenţă unei
persoane în caz de pericol sau a proteja un interes public, cum ar fi obligaţia
de luptă contra unui incendiu, obligaţia poliţiştilor de a rămâne peste progra­
mul obişnuit de muncă în anumite situaţii urgente, obligaţia a fi jurat etc.
(3) M. Of. nr. 887 din 29 decembrie 2008.

86 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:49:00

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/6o2cuJ Lt 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/QMxoYhU K

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 9

România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este


obligatorie». în consecinţăCurtea urmează să constate că sintagma
«cu acordul acestuia», folosită în cuprinsul textului analizat, este ne­
constituţională
Motivarea ar fi excelentă, dacă nu ar fi inexistentă. Magistraţi Curţii
Constituţionale par să fî uitat nu numai de art. 4 din Convenţia euro­
peană a drepturilor omului, ci şi de celelalte acte mai sus menţionate,
cu atât mai mult cu cât respectarea lor este obligatorie şi prioritară. Or,
dacă munca forţată aplicată drept sancţiune contravenţională nu se
regăseşte între cele patru ipoteze de excepţie cuprinse în art. 4 din
Convenţie, aplicarea sa este contrară ei. Tocmai în considerarea aces­
tui act, aplicabilitatea sancţiunii a primit o reglementare specială, con­
cretizată în următoarele reguli:
- munca în folosul comunităţii nu se poate stabili decât pentru
contravenţiile reglementate prin lege(1). Mai mult, potrivit textului revi­
zuit al Constituţiei, după părerea noastră, munca în folosul comunităţii
nu poate fi reglementată decât prin lege, deoarece Constituţia prevede
că orice dispoziţii care implică restrângeri ale drepturilor fundamentale
ale persoanei ţin de domeniul exclusiv al legii;
- munca în folosul comunităţii trebuie prevăzută prin norma de
sancţionare obligatoriu alternativ cu amenda. Aceasta, pentru a per­
mite contravenientului care ar fi pasibil de aplicarea sancţiunii să alea­
gă dacă doreşte să execute munca în folosul comunităţii sau doreşte să
suporte o amendă contravenţională. S-a considerat că, atâta timp cât
contravenientul poate să aleagă între cele două sancţiuni şi alege
munca în folosul comunităţii, aplicarea sancţiunii nu ar mai contraveni
art. 4 din Convenţia europeană a drepturilor omului, întrucât, existând
consimţământul persoanei în cauză, serviciul nu ar mai fi considerat
muncă forţată, ci muncă consimţită(2). Aceasta nu înseamnă însă că

(,) Ov. Podaru, Comentariu..., p. 283.


(2) Tocmai de aceea, această soluţie este departe de a putea fi calificată ca bizară,
aşa cum s-a considerat (/. Poenaru, op. cit., p. 7-8), cât timp ea este impusă de
prevederile Convenţiei europene a drepturilor omului, tratat internaţional care
se aplică cu prioritate faţă de orice altă dispoziţie de drept intern român.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 87

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:49:16

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/QMxoYhUK 1/1
03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/wBJcK4Pv

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 9 O.G. nr. 2/2001

organul care aplică sancţiunea trebui să îl întrebe pe contravenient de


la bun început ce alege, ci doar în momentul în care, în funcţie de gra­
vitatea faptei şi circumstanţele personale ale contravenientului, ar
înclina să aleagă sancţiunea cu munca în serviciul comunităţii. în
cazul în care contravenientul nu doreşte să presteze această muncă,
organul care aplică sancţiunea este obligat să aplice o sancţiune cu
amenda, între limitele prevăzute în norma de sancţionare a contra­
venţiei;
- munca în folosul comunităţii se poate dispune pe o durată de
maxim 300 de ore. Potrivit art. 3 din O.G. nr. 55/2002, sancţiunea
prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută după progra­
mul de muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe
o durată cuprinsă între 50 şi 300 de ore, de maximum 3 ore pe zi, iar
în zilele nelucrătoare de 6-8 ore pe zi. în cazul în care contravenientul
are posibilitatea să execute sancţiunea în fiecare zi din cursul săptă­
mânii, iar autorităţile publice locale, prin persoanele împuternicite, pot
asigura supravegherea activităţii contravenientului, durata maximă de
lucru nu poate depăşi 8 ore pe zi;
- munca în folosul comunităţii se poate dispune doar de către
instanţa de judecată, potrivit art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 55/2002. Din
acest punct de vedere, textul acelei ordonanţe nu este corelat cu cel al
O.G. nr. 2/2001, din care poate să rezulte şi ipoteza în care agentul
care aplică sancţiunea contravenţională ar putea, dacă legea prevede
sancţiunea pentru fapta în cauză, să aplice el însuşi sancţiunea, după
Curtea Constitutîonală,
/
fără să tină cont de acordul contravenientului.
f t

în acest sens, art. 6-8 din O.G. nr. 55/2002 precizează că, în cazul
contravenţiilor pentru care legea prevede sancţiunea amenzii alternativ
cu sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, dacă
agentul constatator apreciază că sancţiunea amenzii este îndestulă­
toare, aplică amenda. Dacă, în raport cu gravitatea faptei, se apreciază
că amenda este neîndestulătoare, agentul constatator încheie procesul-
verbal de constatare a contravenţiei
/
si îl înaintează, în cel mult 48 de f '

ore, instanţei competente. Competenţa aparţine judecătoriei în a cărei


circumscripţie a fost săvârşită contravenţia. Instanţa apreciază asupra

88 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:49:29

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/wBJcK4Pv 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/mrdYKoTe

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 9

legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal şi pronunţă prin hotărâre


irevocabilă11una dintre următoarele soluţii:
- aplică sancţiunea amenzii;
- aplică sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii,
dacă apreciază că aplicarea amenzii contravenţionale nu este îndestu­
lătoare ori contravenientul nu dispune de mijloace materiale şi finan­
ciare pentru plata acesteia;
- anulează procesul-verbal.

2. Executarea acestei sancţiuni se realizează potrivit dispoziţiilor


din O.G. nr. 55/2002. Potrivit acestora, activitatea în folosul comunită­
ţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru întreţinerea
locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curăţeniei
şi igienizarea localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul cămine­
lor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcoli­
lor, spitalelor şi al altor aşezăminte social-culturale (art. 2). în toate
situaţiile, instanţa stabileşte natura activităţilor ce vor fi prestate de
contravenient în folosul comunităţii, pe baza datelor comunicate de
primarul localităţii în care acesta îşi are domiciliul sau reşedinţa,
ţinând seama de aptitudinile sale fizice şi psihice, precum şi de nivelul
pregătirii profesionale (art. 13). Sancţiunea prestării unei activităţi în
folosul comunităţii se pune în executare de către prima instanţă de
judecată prin emiterea unui mandat de executare. Câte o copie de pe
dispozitivul hotărârii, însoţită de mandatul de executare, se comunică
primarului unităţii administratîv-teritoriale şi unităţii de poliţie în a
căror rază teritorială îsi are domiciliul sau reşedinţa contravenientul,
r f / '

precum şi contravenientului. Mandatul de executare se întocmeşte în


4 exemplare şi cuprinde: denumirea instanţei care l-a emis, data emi­
terii, numărul şi data hotărârii care se execută, datele privitoare la

(,) Este cel puţin bizar faptul că sentinţa prin care se aplică această sancţiune în
mod direct este irevocabilă, în timp ce, potrivit art. 9 din O.G. nr. 2/2001, sen­
tinţa prin care se înlocuieşte amenda cu munca în folosul comunităţii este
supusă recursului. Considerăm că aceste norme de procedură ar trebui
corelate pentru o reglementare unitară.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 89

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:49:44

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/mrdYKoTe 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/XRMSfKjV

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 9 O.G. nr. 2/2001

persoana contravenientului: numele, prenumele, data şi locul naşterii,


domiciliul şi reşedinţa, dacă este cazul, şi codul numeric personal,
precum şi durata şi natura activităţii ce urmează să fie prestată de
contravenient. Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii
se execută în raza unităţii administrativ-teritoriale în care contrave­
nientul îşi are domiciliul sau reşedinţa (art. 15)
Primarul are obligaţia să aducă la îndeplinire mandatul de execu­
tare, stabilind de îndată conţinutul activităţii ce urmează să fie prestată
de contravenient, condiţiile în care acesta execută sancţiunea, precum
şi programul de lucru, încunoştinţând despre măsurile luate unitatea la
care se va presta activitatea. La stabilirea conţinutului activităţii ce
urmează să fie prestată de contravenient, primarul va avea în vedere
pregătirea profesională şi starea sănătăţii acestuia, atestate prin acte
eliberate în condiţiile legii. Este interzisă stabilirea pentru contra­
venient a prestării de activităţi în subteran, în mine, metrou ori în alte
asemenea locuri cu un grad ridicat de risc în prestarea activităţii,
precum şi în locuri periculoase ori care, prin natura lor, pot pricinui
suferinţe fizice sau pot produce daune sănătăţii persoanei. Dacă ser­
viciul public în cadrul căruia contravenientul prestează activitatea a
fost concesionat unei societăţi comerciale cu capital integral sau par­
ţial privat, contravaloarea prestaţiilor efectuate se virează la bugetul
unităţii administrativ-teritoriale pe raza căreia se execută sancţiunea.

3. Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii poate fi


aplicată şi minorilor, dacă la data săvârşirii faptei au împlinit vârsta de
16 ani. Activitatea se prestează pe o durată cuprinsă între 25 de ore şi
150 de ore. Este interzisă obligarea minorului la prestarea unei activi­
tăţi care comportă riscuri sau este susceptibilă să îi afecteze educaţia
ori să îi dăuneze sănătăţii sau dezvoltării sale fizice, mentale, spiri­
tuale, morale sau sociale.

4. Articolul 21 din O.G. nr. 55/2002 oferă o nouă mostră de


coerenţă legislativă, stabilind că, în cazul în care contravenientul, cu
rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în evidenţă şi

90 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:49:57

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/XRM SfKj V 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/Wg q yM udn

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 9

executarea sancţiunii, se sustrage de la executarea sancţiunii după


începerea activităţii sau nu îşi îndeplineşte îndatoririle ce îi revin la
locul de muncă, judecătoria, la sesizarea primarului, a unităţii de
poliţie sau a conducerii unităţii la care contravenientul avea obligaţia
să se prezinte şi să presteze activitatea în folosul comunităţii, poate
înlocui această sancţiune cu sancţiunea amenzii. Cu alte cuvinte, dacă
f f f

contravenientul nu execută sancţiunea amenzii, ea trebuie să fie înlo­


cuită cu cea a muncii în folosul comunităţii - art. 9 din O.G.
nr. 2/2001 -, iar dacă nu îşi execută cu rea-credinţă nici această
sancţiune, ea va fi înlocuită cu amenda - art. 21 din O.G. nr. 55/2001.
Demn de Caragiale...
Mai mult, într-un acces brusc de aplicare fermă a principiului
legalităţii, Secţiile Unite ale înaltei Curţi au decis că „ dispoziţiile art. 9
alin. (3)-(5) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, prin raportare la
dispoziţiile art. 9 alin. (1) şi (2) din aceeaşi ordonanţă şi la dispoziţiile
art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002, se interpretează în sen­
sul admisibilităţii
/ cererilor de înlocuire a sancţiunii
/ amenzii cu sanctiu-/
nea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul
comunităţii indiferent dacă contravenţiile săvârşite sunt prevăzute şi
sancţionate prin legi, ordonanţe ale Guvernului sau alte acte cu
caracter normativ /si chiar dacă actul care stabileste rsi sancţionează
contravenţiile nu prevede, alternativ cu sancţiunea amenzii sancţiu­
r

,r

nea prestării unei activităţi în folosul comunităţi" (s.n.)(1). Rezultă,


aşadar, că înalta Curte consideră că o sancţiune poate fi aplicată şi
atunci când legea nu o prevede. Justificarea soluţiei, aceea că înlo­
cuirea priveşte nu aplicarea unei sancţiuni, ci executarea sa, este de o
subtilitate care ne scapă şi nu putem înţelege cum a putut fi atât de
flagrant ignorat principiul nulla poena sine lege.

(1) I.C.C.J., S.U., dec. nr. 7 din 20 septembrie 2010, în M. Of. nr. 126 din 18 fe­
bruarie 2011.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 91

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:50::

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/Wg qyM udn 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/q rLBYV62

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 10 O.G. nr. 2/2001

Articolul 10. [Pluralitatea de contravenţii şi de contravenienţi]


(1) Dacă aceeaşi persoană a săvârşit mai multe contravenţii
sancţiunea se aplică pentru fiecare contravenţie.
(2 )(v Când contravenţiile au fost constatate prin acelaşi proces-ver-
balsancţiunile contravenţionale se cumulează fără a putea depă­
şi dublul maximului am enzii prevăzut pentru contravenţia cea
mai gravă sau, după caz, maximul general stabilit în prezenta
ordonanţă pentru prestarea unei activităţi în folosul com unităţii.
(3) In cazul în care la săvârşirea unei contravenţii au participat
m ai multe persoane, sancţiunea se va aplica fiecăreia separat.

Comentariu

A. Pluralitatea de contravenţii
/

1. Primele două alineate ale art. 10 analizează o ipoteză care ar


putea fi denumită, pentru facilitatea exprimării, pluralitate de contra­
venţii.
/

Dintre sistemele de aplicare a sancţiunii în caz de pluralitate de


fapte - al absorbţiei, al cumulului aritmetic şi al cumulului juridic
(contopirii) legiuitorul a ales să aplice, de regulă, sistemul cumulului
aritmetic, dispunând, în primul alineat al art. 10, că, în caz de plura­
litate de contravenţii, sancţiunile stabilite pentru fiecare contravenţie în
parte vor fi executate fiecare în parte(2). Nu are nicio importanţă dacă
faptele sunt, juridic vorbind, omogene sau nu, cumulul sancţiunilor
operând chiar dacă contravenţia comisă este aceeaşi(3).

(,) Alin. (2) al art. 10 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 5 din
O.U.G. nr. 108/2003.
(2) întrucât legiuitorul nu face nicio precizare referitoare la acest aspect, urmează
să înţeleg că aceste reguli sunt aplicabile atât sancţiunilor principale, cât şi
celor complementare.
(3) D. Octavian, N. lonescu, Notă la decizia civilă nr. 193/1981 a Tribunalului
Maramureş, în R.R.D. nr. 2/1982, p. 54.

92 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 11:50:45

http://bi bl iotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/q r LBYV62 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/P6p3flYa

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale ArticoluMO

Chiar dacă uneori este mai greu de imaginat funcţionarea concretă


a sistemului - spre exemplu, atunci când ar trebui cumulate trei
sancţiuni cu avertisment sau două sancţiuni complementare cu
închiderea unităţii -, este, până la urmă, sistemul cel mai firesc de
sancţionare în caz de pluralitate de fapte şi care înlătură dezavantajele
pe care le implică celelalte două sisteme. De aceea, opţiunea legiuito­
rului ni se pare normală.
Spre deosebire de legislaţia penală, în materie contravenţională
legiuitorul nu a mai distins între mai multe posibile forme de plura­
litate de contravenţii. Totuşi, în doctrină s-a vorbit izolat despre exis­
tenţa unei recidive contravenţionale0*. In esenţă, în cuprinsul studiului
mai sus citat, se face o enumerare a acelor texte care instituie contra­
venţii şi care prevăd, în acelaşi timp, o sancţionare mai dură a faptelor
comise după ce contravenientul a mai fost sancţionat anterior pentru
aceeaşi faptă. Avem unele rezerve faţă de calificarea ca recidivă
contravenţională a acestor fapte, considerând că, în esenţă, elemen­
tele subliniate în studiul citat sunt mai degrabă elemente de cir-
cumstanţiere a faptelor respective®. Oricum, o discuţie asupra acestui
subiect este Inutilă, cât timp toate normele aduse în discuţie ţin de
legislaţia specială şl nu există nicio normă generală care să trateze
subiectul unei recidive contravenţionale.

2. în al doilea aliniat se analizează o situaţie particulară, în raport


de care se pot ridica o mulţime de critici. în textul ordonanţei se pre­
vede un sistem de sancţionare special în ipoteza în care pluralitatea de
contravenţii a fost constatată prin acelaşi proces-verbal. în această
situaţie, s-a stabilit ca sancţiunea pentru pluralitatea de contravenţii să
se aplice după sistemului cumulului aritmetic, cu o limită superioară a

(,) C.L. Popescu, Recidiva contravenţională, în Dreptul nr. 3/1997, p. 37 şi urm.


(2) Mai mult, cea mai mare parte a situaţiilor prezentate nici măcar nu impun, ca
o condiţie de existenţă, faptul ca pluralitatea de contravenţii să fi fost despăr­
ţită de acte de constatare a unei contravenţii, astfel încât ni se pare că noţiunea
de recidivă a fost nefericit aleasă. Este mai degrabă vorba de sancţionarea
specială a unor pluralităţi omogene de contravenţii.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 93

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:51:00

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/P6p3flYa 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/sJG6K2db

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 10 O.G. nr. 2/2001

sancţiunii aplicabile. Această limită este de 300 de ore, în cazul pres­


tării muncii în folosul comunitătii,/
si dublul maximului sancţiunii
1 r f

amenzii pentru contravenţia cea mai gravă, în cazul sancţiunii pecu­


niare. Aşadar, în acest caz, se va stabili câte o sancţiune pentru fiecare
contravenţie în parte, sancţiunile astfel stabilite se vor cumula, fără ca
sancţiunea finală să depăşească limita prevăzută mai sus.
După cum spuneam, dispoziţia legală permite ridicarea unor
observaţii critice. în primul rând, ideea utilizării unui sistem diferit de
sancţionare în cazul în care pluralitatea de contravenţii se constată
prin acelaşi proces-verbal este discutabilă. Amintim faptul că, potrivit
art. 20 din ordonanţă, dacă o persoană săvârşeşte mai multe contra­
venţii constatate în acelaşi timp de acelaşi agent constatator, se încheie
un singur proces-verbal. Cu alte cuvinte, dacă faptele sunt constatate
în acelaşi moment, va exista o limită maximă a sancţiunii, în timp ce,
dacă faptele sunt constatate la momente diferite, sancţiunile vor fi
cumulate, fără nicio limitare a sumei lor. Diferenţa între cele două
' r

situaţii poate avea mai multe raţiuni, dar în niciun caz periculozitatea
socială a faptelor comise. Or, cum între ipoteza în care o persoană
comite două contravenţii care sunt constatate prin două procese-ver-
bale diferite şi ipoteza în care exact aceleaşi două fapte ar fi constate
prin acelaşi proces-verbal nu există diferenţă de pericol social, nu
există niciun fel de raţiune de politică de combatere a contravenţiilor
care să justifice un tratament sancţîonator diferenţiat. Se creează astfel
o situaţie inechitabilă, care este greu de acceptat. Nu trebuie uitat că,
de multe ori, două sau mai multe contravenţii comise de aceeaşi per­
soană nu sunt constatate prin acelaşi proces-verbal, pentru că regulile
de competenţă a constatării contravenţiilor nu o permit sau pentru că
nu sunt descoperite toate în acelaşi timp. Or, niciuna dintre aceste
ipoteze nu este imputabilă contravenientului, astfel încât acesta să fie
supus unui tratament sancţîonator mai dur decât în cazul în care
faptele ar fi descoperite deodată, iar agentul constatator ar avea com­
petenţa materială să le constate pe toate.
în al doilea rând, se poate discuta chiar utilitatea unui astfel de
sistem de sancţionare, întrucât acesta preia cea mai mare parte a

94 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:51:12

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/sJG6K2db 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/R n6cC QYq

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 10

deficienţelor sistemului absorbţiei. între acestea, cea mai importantă


este aceea că, practic vorbind, în ipoteza în care o persoană a comis
mai multe contravenţii, el va beneficia pentru unele dintre ele de o
cauză de impunitate. Să presupunem că o persoană a comis 10
contravenţii de natură fiscală, pentru care legea prevede o sancţiune
între 100 şi 1000 lei, iar toate cele 10 contravenţii se constată cu
ocazia unui control efectuat de organele abilitate. Dacă pentru fiecare
dintre cele 10 contravenţii, ce vor fi constate de acelaşi organ şi prin
acelaşi proces-verbal, s-ar stabili câte o sancţiune de 500 lei amendă,
contravenientul ar fi obligat la plata dublului maximului amenzii,
adică 2000 lei. Cu alte cuvinte, pentru 6 dintre cele 10 contravenţii,
acesta nu ar suporta nicio sancţiune, beneficiind de o cauză de impu­
nitate, care nu poate avea vreo justificare rezonabilă.
în al treilea rând, din textul legal lipseşte o precizare importantă,
care riscă să producă confuzie în practică. Astfel, se afirmă că, în cazul
amenzii, limita maximă se calculează în funcţie de maximul special al
amenzii pentru contravenţia cea mai gravă, fără a se preciza care este
contravenţia cea mai gravă. Ne întrebăm, în aceste condiţii, oare prin
contravenţia cea mai gravă se va avea în vedere contravenţia care are
maximul special mai mare ori contravenţia pentru care s-a stabilit
efectiv o sancţiune mai mare? Cu alte cuvinte, gravitatea la care se
referă art. 10 se analizează in abstracto sau in concretoi Un răspuns
ferm este imposibil de dat, însă, pentru a mai atenua din efectele
inechitabile ale acestui sistem de sancţionare, considerăm că ar fi mai
util ca prin „contravenţia mai gravă" să se înţeleagă cea care are un
maxim special al sancţiunii mai mare. Astfel, limita sancţiunii maxime
ar putea fi mai ridicată şi maî apropiată de cumulul aritmetic al
sancţiunilor dispuse.
în fine, acest text nu reglementează deloc situaţia în care pentru
unele dintre faptele constatate prin acelaşi proces-verbal s-au aplicat
sancţiuni cu amenda, iar pentru altele sancţiuni cu munca în folosul

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 95

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:51:26

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/Rn6cCQYq 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/EohSTH61

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 10 O.G. nr. 2/2001

comunităţii0*. în lipsa vreunei precizări, nu se poate înţelege decât că


pentru fiecare categorie de sancţiuni principale se va aplica sistemul
cumulării limitate, iar sancţiunile astfel stabilite se vor executa fiecare
în parte. Necesitatea unei reglementări exprese se observă dacă ne
raportăm la situaţia în care contravenientul nu doreşte să presteze
munca în folosul comunităţii, ci doreşte să execute o sancţiune cu
amenda. într-un asemenea caz, care ar fi limita superioară? în lipsa
unei prevederi exprese, limita superioară va rămâne cea a dublului
maximului contravenţiei celei mai grave, însă, pentru a înlătura necla­
rităţile, se impune, într-o reglementare viitoare, să se trateze în mod
expres situaţia.
în practica judiciară s-a decis în mod corect că, „în ipoteza prevă­
zută de art 10, sancţiunea se aplică pentru fiecare contravenţie reţinu­
tă în sarcina contravenientului şi constatată prin acelaşi proces-verbal,
urmând ca amenzile astfel stabilite să fie cumulate. în consecinţă,
aplicarea în mod direct de către agentul constatator a unei sancţiuni
contravenţionale cumulate, fără arătarea amenzilor stabilite pentru
fiecare contravenţie în parte, este nelegală, întrucât nu se poate verifi­
ca dacă individualizarea sancţiunilor aplicate a fost corect stabilită
pentru fiecare contravenţie în parte, în funcţie de criteriile prevăzute
de art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, şi nici nu se poate şti care este
sancţiunea stabilită în situaţia în care se constată că pentru una dintre
faptele reţinute a intervenit o cauză de nulitate (...). în acest mod,
recurentului i-a fost produsă o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât
prin anularea procesului-verbal (...)M2).

(1) Dacă între sancţiunile stabilite pentru faptele cuprinse în acelaşi proces-verbal
se regăsesc mai multe care au fost sancţionate cu avertisment, acestea se vor
cumula. La fel dacă există fapte sancţionate cu avertisment, iar altele cu
amendă sau muncă în folosul comunităţii. în acest sens, a se vedea I. Condor,
Probleme procedurale în legătură cu noua reglementare privind stabilirea şi
sancţionarea unor contravenţii (I), în R.R.D. nr. 9/1970, p. 109; T. Pop, Pro­
bleme procedurale în legătură cu noua reglementare privind stabilirea şi
sancţionarea unor contravenţii (II), în R.R.D. nr. 9/1970, p. 112.
(2) Trib. Bucureşti, s. a VIIl-a confl. mun., dec. civ. nr. 1429/2004, în C. Dumi-
trescu, L. Uţă, op. cit., p. 153-1 57.

96 O vidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 11:51:42

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/EohSTH61 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/LK2Z U foj

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 10

B. Pluralitatea de contravenienţi r

3. Al treilea alineat al art. 10 tratează situaţia pluralităţii de contra­


venienţi. Sub impresia legitimă a dreptului penal, prima întrebare
justificată este aceea de a şti dacă în materie contravenţională se
sancţionează, precum în dreptul penal, instigarea şi complicitatea.
Noţiunea de „persoane care participă" utilizată în cuprinsul art. 10
ne-ar putea duce cu gândul la o astfel de concluzie, participanţii fiind
definiţi, în Codul penal, ca autor, complice şi instigator, la aceste cate­
gorii doctrina şi jurisprudenţa penală adăugând şi categoria coauto­
rilor. Credem că, în ciuda asemănărilor de natură în dreptul contraven­
ţional şi dreptul penal, există mai multe argumente care să ne facă sa
nu utilizăm art. 23 C. pen. ca normă la care se face referire.
în primul rând, după cum am afirmat deja în mai multe rânduri,
principiul legalităţii impune o interpretare strictă a normelor care sta­
bilesc şi sancţionează contravenţiile. Or, în cuprinsul acestora este
descris doar actul de executare al autorului faptei, iar o interpretare
strictă nu poate să permită extinderea punibilităţii şî asupra unor per­
soane care nu comit acel act de executare descris în norma legală, în
lipsa unei norme exprese. Nu credem că o astfel de normă ar putea fi
cea existentă în dreptul penal, iar art. 10 din ordonanţă să fie o normă
de referire, întrucât, dacă am admite acest lucru, s-ar aduce atingeri
grave ale previzibilităţii legii contravenţionale. Mai mult, după cum s-a
subliniat, de regulă, normele de referire se raportează la textele exis­
tente în acelaşi act normativ, şi nu la dispoziţii din alte acte norma-
tive(1).
In plus, este arhicunoscut faptul că periculozitatea socială a faptei
complicelui ori instigatorului este mai scăzută decât cea a faptei
autorului. Or, în condiţiile în care contravenţiile sunt fapte care
prezintă un pericol social ceva mai scăzut, ar fi uşor nefiresc ca fapta
complicelui sau instigatorului la o contravenţie să fie sancţionabilă.

ll) FI. Streteanu, op. cit., p. 134.

O vidiu Podaru / Radu Chirită 97

blbliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:51:57

http://bi bl iotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/LK2Z U foj 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/8G53eXSn

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 10 O.G. nr. 2/2001

Concluzionăm, aşadar, că în materia contravenţiilor pot fi sancţio­


nate doar faptele autorilor şi cele ale coautorilor, adică ale acelora
care comit actul de executare prevăzut în norma de incriminare0’.
Noţiunea de act de executare se va determina în principal după un
criteriu de natură formală, urmărindu-se dacă comportamentul persoa­
nei se circumscrie celui descris prin norma care stabileşte şi sancţio­
nează contravenţia.

4. în acest context, trebuie însă analizată o situaţie specială, acea a


aşa-numitului autor mediat. Realitatea concretă a relevat existenţa
unor situaţii în care o persoană încalcă o normă juridică fără vinovăţie,
fiind „împins de la spate" de către o persoană care are forma de vino­
văţie cerută de norma de incriminare. Spre exemplu, dacă o persoană
este îmbrâncită de către o altă persoană pe o trecere de pietoni, pe
culoarea roşie a semaforului, sau o persoană este urcată cu forţa în
tren, fără a avea legitimaţie de călătorie valabilă. Doctrina penală, care
s-a aplecat mult mai serios asupra acestui gen de situaţii, a formulat
două teorii prin care să se rezolve problema punibiIităţîi unor fapte de
acest gen: teoria pârtieipaţiei improprii, adoptată şi în actualul Cod
penal, şi cea a autorului mediat.
Credem că, datorită dezavantajelor pe care le presupune prima
dintre acestea, soluţia care trebuie urmată este cea oferită prin teoria
autorului mediat. Aceasta presupune că, în ipoteza în care o persoană
comite un act de executare sancţionabil fără vinovăţie, fiind un simplu
instrument în mâna altei persoane, aceasta din urmă este cea care, în
realitate, comite actul de executare, fiind astfel autor al faptei sancţio­
nabile. Fără a intra în multitudinea de argumente juridice şi logice pe
baza cărora s-a creat această teorie, îmbrăţişată de imensa parte a
sistemelor penale europene, putem preciza că logica fundamentală a
teoriei este următoarea: de ce dacă o persoană foloseşte o piatră pen­
tru a sparge o fereastră e considerată autor al faptei, iar dacă utilizează
o persoană, împingând-o în fereastră, ar pierde calitatea de autor?

ll) C. Drăghici, C.V. Drăghici, A. lacob, R. Corcheş, op. cit., p. 16.

98 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:52:09

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/8G53eXSn 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/Ei ikPT py

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 10

Cum, din punct de vedere al faptei persoanei în cauză, situaţiile sunt


echivalente, ar trebui ca şi încadrarea juridică să fie echivalentă.
Trebuie însă subliniat faptul că este autor mediat numai acea per­
soană care foloseşte o altă persoană ca simplu instrument în calea
încălcării normei juridice. Nu intră în această categorie faptele în
cazul cărora persoana care comite actul de executare are capacitatea,
chiar limitată, de a alege săvârşirea sau nu a faptei în cauză.
în consecinţă, credem că art. 10 alin. (3) se referă la sancţionarea
autorului, a autorului mediat sau a coautorului, cel din urmă intrând în
această categorie pentru că, fără îndoială, cât timp el comite un act de
executare, este pasibil de sancţionare.

5. în privinţa sancţionării coautorilor, se mai ridică o problemă,


lăsată nerezolvată de laconismul exagerat al legiuitorului în această
materie, anume de a stî în ce condiţii actele de executare săvârsite de
' r f r

două persoane pot fi socotite ca acte de coautorat şi când actele vor fi


privite izolat, ca acte ale unor autori distincţi ai contravenţiei. Discuţia
nu are numai o importanţă teoretică, ci şi una practică. Astfel, dacă
luăm în discuţie o contravenţie care presupune mai multe acte de exe­
cutare, iar acestea sunt comise de mai multe persoane, dacă acestea
pot fi socotite coautori, vor răspunde pentru contravenţia în cauză,
actele lor putând fi însumate pentru a se realiza conţinutul contra­
venţiei. în schimb, dacă aceştia nu vor fi socotiţi coautori, nu există
nicio raţiune de a le însuma actele, iar fiecare va răspunde strict pentru
actele lui, în măsura în care aceste acte, privite izolat de cele ale
celorlalte persoane, realizează conţinutul unei contravenţii.
Pentru a rezolva această problemă, singura soluţie rezonabilă este
aceea de a face apel la dezvoltările doctrinei penale, care s-a confrun­
tat şi ea în materia coautoratului cu aceeaşi tăcere legislativă. Aceasta
a stabilit, în mod unanim, că, pentru existenţa coautoratului, sunt
necesare următoarele condiţii, la care nu putem decât să facem referire
si în domeniul sancţionării
/ /
contravenţiilor:
/

- existenţa unei legături subiective între persoanele care participă,


adică existenţa unei înţelegeri exprese sau implicite între persoanele în

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 99

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:52:21

http://bi bl iotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/Ei ikPT py 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/Xxop466a

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 11 O.G. nr. 2/2001

cauză, care realizează că actul lor de executare se însumează cu actul


de executare al altei persoane;
- toate persoanele să comită acte de executare, ca o condiţie sine
qua non a existenţei coautoratului;
- norma care sancţionează fapta să nu prevadă ca o condiţie de
existenţă a faptei participarea mai multor persoane, întrucât, în acest
caz, fiecare ar fi autor al faptei respective, iar nu coautor.

Articolul 11. [Cauze care înlătură caracterul contravenţional al


faptei]
(1) Caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul
legitim ei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau
morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare
complete, erorii de fapt; precum şi infirm ităţii, dacă are legătură
cu fapta săvârşită.
(2) M inorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional.
(3) Pentru contravenţiile săvârşite de m inorii care au îm plinit 14
ani m inim ul si maximul am enzii stabilite în actul norm ativ
pentru fapta săvârşită se reduc la jumătate.
(4) <1) M inorul care nu a îm plinit vârsta de 16 ani nu poate fi
sancţionat cu prestarea unei activităţi în folosul com unităţii.
(5) Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se
constată num ai de instanţa de judecată.

& Comentariu
Articolul 11 reglementează ceea ce numeşte în cuprinsul său cauze
care înlătură caracterul contravenţional al faptei(2), precum şi răspun-

(1) Alin, (4) este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 6 din O.U.G.
nr. 108/2003.
(2) Denumirea de cauze care înlătură caracterul contravenţional al faptei este mai
mult decât nefericit aleasă, întrucât, cât timp fapta comisă în una dintre aceste

100 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 11:52:36

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/Xxop466a 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/D Fk0y46l

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale A rtico lu lH

derea contravenţională a minorilor. Vom analiza pe rând, în cele ce


urmează, aceste dispoziţii.

1. Legitima apărare. în lipsa unei definiţii a acesteia, vom apela la


prevederile art. 44 C. pen. pentru a determina condiţiile de existenţă a
legitimei apărări. Trebuie însă precizat de la bun început că nu vom
insista prea mult asupra acestui subiect, întrucât este mai mult decât
dificil de imaginat o ipoteză în care legitima apărare să fie cauză justi­
ficativă pentru o contravenţie, cât timp una dintre condiţiile sale este
aceea ca actul prevăzut de norma contravenţională să fie o violenţă
îndreptată contra unei persoane. Or, astfel de fapte sunt întotdeauna
infracţiuni. r

Totuşi, vom enumera, fără prea multe alte precizări, condiţiile legi­
timei apărări:
- existenţa unui atac;
- atacul să fie material, adică să constea într-o acţiune de ordin
fizic îndreptată contra obiectului protejat;
- atacul să fie direct, adică între atacator şi obiectul vizat să nu existe
obstacole importante, capabile să împiedice desfăşurarea atacului;
- atacul să fie imediat,' adică să fie în curs de desfăsurare
/
ori imi-
nent;
- atacul să fie injust, adică contrar normelor juridice. Aceasta
implică, cu necesitate, ca atacul să provină din partea unei persoane
cu discernământ. De asemenea, caracterul injust al atacului presupune
ca acesta să constea într-o acţiune intenţionată sau, cel puţin, să fie
perceput de către cel care se apără ca fiind o acţiune intenţionată;
- atacul să pună în pericol grav o persoană, drepturile acesteia ori
un interes public;

circumstanţe este prevăzută de legea contravenţională, este cel puţin bizar ca


fapta să nu aibă caracter contravenţional. în realitate, cauzele enumerate în
cuprinsul art. 11 pot fi clasificate în cauze justificative - care înlătură antiju-
ridicitatea faptei, precum legitima apărare - şi cauze care înlătură vinovăţia -
precum minoritatea ori iresponsabilitatea.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 101

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:32:32

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/D Fk0y46l 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/xLUvKVCg

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 11 O.G. nr. 2/2001

- apărarea să constea într-o violenţă îndreptată împotriva atacato­


rului;
- apărarea să fie prevăzută de o normă care stabileşte şi sancţio­
nează o contravenţie;
- apărarea să fie proporţională cu atacul.

2. Starea de necesitate. Din nou, pentru a determina condiţiile de


aplicare a acestei cauze justificative, trebuie să ne raportăm la dispo­
ziţiile Codului penal, mai exact la art. 45.
Potrivit acestuia, condiţiile stării de necesitate sunt următoarele:
- existenţa unei stări de pericol îndreptat contra unei persoane, a
drepturilor acesteia sau unui interes public. Nu are nicio relevanţă
natura stării de pericol, aceasta putând fi determinată atât de o faptă
umană, cât şi de un fenomen natural sau de fapta unui animal;
- starea de pericol trebuie să fie iminentă;
- starea de pericol să nu fi putut fi evitată decât prin comiterea
unei fapte prevăzute de un act normativ ca fiind contravenţie. Această
condiţie impune ca săvârşirea faptei prevăzute de norma contravenţio­
nală să fie singura opţiune de salvare a valorii ce era pusă în pericol;
- starea de pericol să nu fi fost produsă de către cel ce invocă
starea de necesitate;
- între acţiunea de salvare şi starea de pericol să existe o anumită
proporţional itate.
Ipotezele în care starea de necesitate poate să intervină drept cauză
justificativă în materie contravenţională sunt extrem de numeroase, în
special în materia contravenţiilor prevăzute de legislaţia rutieră. Spre
exemplu, poate fi exonerat de răspundere şoferul unui autobuz care
efectuează transportul în comun, care staţionează în locuri în care
staţionarea este interzisă, din cauză că locul destinat staţiei de autobuz
era ocupat de alte automobile parcate acolo(1).

(1) Jud. sect. 1 Bucureşti, sent. civ. nr. 36/1996, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 276.
Soluţia instanţei este corectă, însă motivarea este bizară. în loc să invoce
starea de necesitate drept cauză justificativă, instanţa a decis anularea

102 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:32:48

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/xLUvKVCg 1/1
03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/LsDkYKar

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale A rtico lu lH

în acelaşi timp însă, nu se află în stare de necesitate acela care


opreşte într-o zonă în care staţionarea este interzisă pentru a efectua o
reparaţie la sistemul de semnalizare, întrucât starea de pericol deter­
minată de defectarea acestuia putea fi înlăturată şi dacă contra­
venientul conducea, chiar fără sistem de semnalizare, o porţiune de
drum, până la un loc mai puţin expus pericolului de accidente decât o
intersecţie0
Uneori se poate constata uşor o confuzie imensă care se face de
către instanţele de judecată între starea de necesitate şi constrângerea
fizică. Spre exemplu, în speţa soluţionată de Tribunalul Municipiului
Bucureşti'2’, în care o societate comercială a fost sancţionată pentru
omisiunea de a ţine registre de casă, motivându-şi comportamentul
prin blocajul financiar şi circuitul greoi al banilor prin bănci, instanţele
au preferat, vizibil greşit, să analizeze situaţia sub aspectul stării de
necesitate, deşi în cuprinsul hotărârii se făcea menţiune la condiţiile de
existenţă a constrângerii fizice. Este evident că, într-o asemenea
ipoteză, discuţia trebuie purtată în raport de prevederile privind forţa
majoră - chiar dacă condiţiile sale nu sunt îndeplinite, întrucât aspec­
tele invocate în apărare nu sunt nici imprevizibile, nici inevitabile -, şi
nu în raport de starea de necesitate, cât timp blocajul financiar şi cir­
cuitul bancar greoi nu creează vreo stare de pericol pe care făptuitorul
să o fi înlăturat prin comiterea faptei prevăzute de legea contra­
venţională.

3. Constrângerea fizică. Numită adeseori şi forţă majoră, constrân­


gerea fizică înlătură vinovăţia în acele situaţii în care se săvârşeşte un
act de executare sanctionat
/
ca o contravenţie, din cauza unei forte / f '

procesului-verbal de contravenţie pe motiv că exista un acord tacit între şoferii


de autobuz şi agenţii de circulaţie privind posibilitatea opririi în acel loc. Or, o
astfel de înţelege tacită nu poate fi analizată ca o cauză justificativă, nici măcar
ca o permisiune a legii, pentru că agentul de circulaţie nu creează legea.
(1)Jud. sect. 1 Bucureşti, sent. civ. nr. 5071/1995, în AL Ţiclea, op. cit., p. 278.
(2) Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. nr. 697/1997, în C.P.J. 1992-1998,
p. 229-230. *

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 103

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/LsDkYKar 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/T32Wq yf1

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 11 O.G. nr. 2/2001

exterioare imprevizibile şi inevitabile, de natură fizică, ce determină o


persoană să comită actul incriminat. Forţa majoră înlătură vinovăţia în
comiterea faptei pentru că, într-o astfel de împrejurare, persoana în
cauză pierde controlul acţiunilor sale, devenind un simplu instrument
în mâinile forţei exterioare, indiferent dacă aceasta este de natură
umană, animală ori un fenomen natural. Spre exemplu, dacă o maşină
oprită la culoarea roşie a semaforului este izbită din spate de o altă
maşină şi intră, din forţa inerţiei, în intersecţie, şoferul care o conduce
va fi exonerat de răspunderea contravenţională, întrucât acţiunea de a
trece pe culoarea roşie a fost comisă fără vinovăţie.
Pentru a putea interveni această cauză exoneratoare, este însă
necesar ca acea forţă care determină comiterea actului de executare să
fie exterioară sferei de activitate a persoanei care invocă forţa majoră.
De asemenea, este necesar ca apariţia forţei exterioare să fi fost
imprevizibilă şi inevitabilă, adică să nu îi fi permis persoanei în cauză
să evite încălcarea normei contravenţionale.
Spre exemplu, a fost exonerată de răspundere, chiar dacă instanţa
nu a făcut referire directă în motivare la forţa majoră, persoana care a
refuzat să se legitimeze în faţa unui agent de poliţie, întrucât cartea sa
de identitate se afla la o secţie de poliţie pentru efectuarea unor
proceduri legale111.
Pe de altă parte însă, forţa majoră există doar dacă acţiunea ori
inacţiunea incriminate s-au produs ca urmare a unui fapt exterior
inevitabil şi imprevizibil. în consecinţă, nu există forţă majoră atunci
când contravenientul nu a depus declaraţiile fiscale din cauza cozilor
de la ghişeele organului fiscal, întrucât această situaţie era atât
previzibilă, cât şi evitabilă(2). Măcar evitabilitatea este evidentă, în

(,)Jud. sect. 1 Bucureşti, sent. civ. nr. 25/1996, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 277.
(2) Jud. Ploieşti, sent. civ. nr. 1834/1998, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 818-819. Păcat
însă că soluţia instanţei de a respinge contestaţia nu s-a raportat deloc la con­
diţiile constrângerii fizice, instanţa mulţumindu-se să amintească faptul că
obligaţiile de depunere a declaraţiilor fiscale sunt instituite prin norme impe­
rative. Or, cum nimeni nu contestă imperativitatea acelor norme, în niciun caz
nu se poate trage concluzia că circumstanţele exoneratoare de răspundere ar

104 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:33:24

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/T32Wqyf1 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/9U oOmSo9

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 11

condiţiile în care contestatara nu a probat faptul că ar fi stat la acele


cozi fără să reuşească să ajungă la ghişeu.

4. Constrângerea morală înlătură vinovăţia uneî persoane pentru


comiterea unui act prevăzut de legea contravenţională atunci când
actul a fost comis sub imperiul unei ameninţări provenite din partea
unui terţ. Pentru a opera cauza exoneratoare de răspundere, trebuie ca
ameninţarea să fie serioasă si actuală si să fie irezistibilă, în sensul în
/ r t r

care persoana ameninţată să nu fi avut la dispoziţie nicio altă moda­


litate rezonabilă de înlăturare a ameninţării decât comiterea actului
incriminat. Nu este obligatoriu ca ameninţarea să privească neapărat
persoana căreia i se solicită comiterea actului sancţionabil, aceasta
putând să privească şi o persoană apropiată ei, însă este necesar ca
ameninţarea să constea într-o faptă ilicită, constrângerea neputând fi
invocată atunci când ameninţarea constă într-un fapt licit (precum
deschiderea unui acţiuni judecătoreşti ori denunţarea unei fapte
penale).

5. Cazul fortuit înlătură vinovăţia celui care comite un act prevăzut


de o normă contravenţională, întrucât rezultatul acţiunilor acestuia se
produce datorită intervenţiei unui eveniment exterior sieşi şî impre­
vizibil. Practic vorbind, cazul fortuit apare la punctul la care încetează
culpa unei persoane, întrucât, dacă culpa presupune faptul că per­
soana în cauză putea să fi prevăzut rezultatul faptelor sale, chiar dacă
nu l-a prevăzut, cazul fortuit presupune că nimeni nu putea să prevadă
acest rezultat. Există, spre exemplu, caz fortuit atunci când, din cauza
exploziei unui cauciuc, o maşină intră pe contrasens, depăşind linia
continuă care desparte sensurile de mers. Fiind situat dincolo de limita
culpei, cazul fortuit nu există atunci când făptuitorului i se poate
imputa o culpă în producerea evenimentului care determină rezultatul
prevăzut în norma de sancţionare a unei contravenţii. Pentru a reveni
la exemplul precedent, dacă conducătorul autovehiculului nu a

interveni doar dacă norma ar fi permisivă, fiindu-ne greu să ne imaginăm ce


contravenţie este stabilită printr-o normă care să nu fie imperativă.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 105

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:33:38

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/9UoOmSo9 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/cwl3xte2

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 11 O.G. nr. 2/2001

respectat normele privind utilizarea cauciucului sau acesta avea durata


de folosire expirată, cazul fortuit nu va mai putea interveni ca o cauză
exoneratoare.
în raport de această cauză justificativă, credem că, uneori, practica
a extins mult prea mult aplicabilitatea ei. Spre exemplu, s-a decis
exonerarea de răspundere a unei societăţi pentru omisiunea depunerii
bilanţului contabil, pe motiv că, în condiţiile în care cei doi asociaţi ai
persoanei juridice au decedat, a existat un caz fortuit care a făcut
imposibilă respectarea obligaţiei legale(1). In esenţă, o astfel de situaţie
ar putea fi analizată ca fiind un caz fortuit, însă, în exemplul citat,
decesul celor doi asociaţi intervenise cu mai mult de un an înainte de
data la care era exigibilă obligaţia depunerii bilanţului contabil. în
aceste condiţii, constatarea lipsei unei culpe din partea societăţii este
cel puţin rizibilă, exonerarea pe temeiul existenţei unui caz fortuit
putând fî reţinută eventual numai atunci când asociaţii ar fi decedat în
imediata apropiere a termenului legal, întrucât doar atunci se putea
constata lipsa unei culpe a soci etăţi i<2).
Pe aceeaşi linie, a unei înţelegeri greşite a condiţiilor de existenţă a
cazului fortuit, se înscrie şi o altă ipoteză, în care o instanţă a decis că
există caz fortuit atunci când o persoană conduce sub influenţa băutu­
rilor alcoolice un autoturism, pentru că, din cauza unei defecţiuni,
soţia acestuia cala în permanenţă motorul, iar deplasarea s-a efectuat
numai pe distanţa de 100 de metri până la domiciliul contravenien-
tului(3). Soluţia este mai mult decât hilară. Cel mult, ipoteza ar fi putut
fi analizată sub imperiul stării de necesitate, în măsura în care lăsarea
automobilului la 100 de metri de casă ar fi prezentat vreo stare de
pericol, iar contravenientul nu avea nicio altă posibilitate să asigure
parcarea acestuia lângă domiciliu decât conducerea sub influenţa
băuturilor alcoolice, ceea ce e greu de presupus. în niciun caz însă nu
se poate afirma că persoana în cauză a comis fapta de a conduce

ll) Jud. Ploieşti, sent. civ. nr. 1278/1997, în Ai. Ţiclea, op. cit., p. 33-34.
(2) In acest sens, dincolo de motivarea particulară a hotărârii, a se vedea Jud.
Ploieşti, sent. civ. nr. 13950/1997, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 34-35.
(3) Jud. Reşiţa, sent. civ. nr. 2451/1995, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 283-284.

106 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/cwl3xte2 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/l7TBrL1r

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 11

maşina sub imperiul unui fapt exterior, decât dacă la o calare a auto­
turismului mişcarea acestuia l-ar fi aruncat la volan în locul soţiei
(sic!).

6. Iresponsabilitatea este o cauză care înlătură vinovăţia datorită


lipsei de discernământ a persoanei, care, la momentul comiterii faptei,
nu putea să aibă controlul faptelor sale sau nu putea să îşi reprezinte
consecinţele faptelor sale. Cauzele care pot determina iresponsa­
bilitatea sunt, de regulă, bolile de natură psihică, precum debilitatea
mintală(1) sau psihopatia paranoidă(2), dar lipsa de discernământ poate
să aibă şi alte cauze, cum ar fi, pentru a da cel mai facil exemplu,
somnul. Lipsind discernământul la momentul comiterii unui act
sancţionabil ca o contravenţie, fie temporar, fie definitiv, persoana este
exonerată de răspundere, întrucât nu se poate vorbi de vinovăţie într-o
asemenea ipoteză.
Totuşi, pentru ca o persoană să beneficieze de această cauză de
exonerare, trebuie ca discernământul său să fie inexistent, şi nu doar
diminuat. în măsura în care o persoană are discernământ, chiar şi
diminuat, raţiunile care stau la baza exonerării celor iresponsabili nu
se regăsesc, astfel încât diminuarea discernământului datorată unei
boli psihice poate fi analizată doar ca o circumstanţă de individuali­
zare a sancţiunii, şi nu ca o cauză exoneratoare. De aceea, conside­
răm eronată orice decizie în sens contrar(3).

7. Beţia involuntară completă înlătură vinovăţia persoanei pentru


faptele comise în această stare, indiferent dacă este produsă de alcool
sau de alte substanţe care au capacitatea de a afecta la nivel inte-

(,) Jud. Craiova, sentinţa civilă nr. 8276/1970, în L. Groza, Gh. Părăuşanu,
op. cit., p. 145.
(2) Jud. Sector 2 Bucureşti, sentinţa civilă nr. 1236/1971, în L. Groza, Gh.
Părăuşanu, op. c it, p. 145.
(3) în sensul înlăturării răspunderii contravenţionale în ipoteza unei discernământ
diminuat, dar existent, a se vedea Jud. Sector 1 Bucureşti, sentinţa civilă
nr. 2460/1995, în Al. Ţiclea, Legislaţie..., p. 26.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 107

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:36:49

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/l7TBrL1r 1/1
03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/drVv2Ztx

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 11 O.G. nr. 2/2001

lectual o persoană, astfel încât aceasta să nu fie capabilă să îşi


controleze acţiunile sau să perceapă consecinţele lor. Cât timp starea
de beţie este involuntară, este indiferent dacă ea se produce prin admi­
nistrarea fortată de astfel de substante sau din cauza unor accidente.
r r

Mai trebuie numai subliniat faptul că beţia constituie cauză exonera­


toare de răspundere numai dacă este completă, nu şi atunci când este
incompletă.

B. Eroarea de fapt. Eroarea înlătură, la rândul ei, vinovăţia atunci


când o persoană a comis un act prevăzut de o normă contravenţio­
nală, cunoscând greşit sau necunoscând o circumstanţă de care
depinde realizarea elementelor contravenţiei. Spre exemplu, dacă o
persoană depăşeşte viteza maximă admisă, în condiţiile în care
indicatorul rutier care semnala o limitare a acesteia nu era vizibil de
pe şosea, poate să invoce eroarea de fapt pentru a fi exonerată de
răspundere contravenţională.
Pentru ca eroarea de fapt să opereze ca o cauză exoneratoare,
trebuie să se probeze, în primul rând, că nu este imputabilă persoanei
în cauză, în sensul că aceasta nu putea, în mod rezonabil, să realizeze
că percepe în mod greşit starea de fapt existentă. Spre exemplu, s-a
decis că eroarea îi este imputabilă contravenientului şi nu poate fi
cauză exoneratoare atunci când acesta a călătorit pe o linie de auto­
buz preorăşenească cu un bilet de călătorie valabil pe liniile oră­
şeneşti, motivându-şi fapta prin aceea că, fiind din altă localitate, nu a
ştiut că se află pe o linie preorăşenească, şi nu o linie orăşenească{1).
Pe de altă parte, trebuie ca eroarea să vizeze un element de care

(,) Tribunalul Bucureşti, secţia contencios administrativ, decizia civilă nr. 1252/C/1997,
în Al. Ţiclea, Legislaţie..., p. 34. Soluţia ni se pare discutabilă, în special în
raport de faptul că instanţa nu a motivat în ce ar fi constat culpa petentului. In
măsura în care ar fi existat pe autobuzul respectiv sau în staţia de autobuz o
avertizare privind caracterul liniei de transport în comun soluţia instanţei ar fi
corectă. în caz contrar, însă, credem că mai aproape de realitatea juridică, ar fi
fost o soluţie de admitere a plângerii contra procesului-verbal de contravenţie.

108 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:37:01

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/drVv2Ztx 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/fSmofmts

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 11

depinde existenţa sau inexistenţa contravenţiei, şi nu o circumstanţă


care nu priveşte elemente contravenţiei.

9. O discuţie mult mai serioasă merită eroarea de drept. De lege


lata, eroarea de drept nu constituie cauză justificativă în materie
contravenţională. Deşi această opţiune este o îndelungată tradiţie în
ansamblul legislaţiei române, considerăm că este momentul renunţării
la ea, din mai multe motive.
în primul rând, dacă plecăm de la raţiunile instituirii prezumţiei
absolute de cunoaştere a legii, constatăm că acestea nu mai sunt de
actualitate, prin schimbarea situaţiei sistemului juridic şi social. Regula
romană nemo consetur ignorare legem are la bază ideea de culpă a
persoanei. La acel stadiu al dreptului, cu puţine reguli şi bazat pe un
corp social al cetăţenilor destul de implicat în treburile cetăţii, culpa
celui care nu cunoaşte legea putea fi reţinută. La momentul actual,
numărul imens al normelor juridice face imposibilă cunoaşterea
tuturor acestora, chiar pentru persoane cu studii de specialitate ori care
lucrează în domeniul juridic. La aceasta se adaugă diviziunea
profesională a societăţii şi tehnicitatea din ce în ce mai accentuată a
limbajului juridic, care transformă de cele mai multe ori legea într-un
domeniu rezervat doar unor „aleşi", astfel încât, în cazul celor care nu
au studii juridice, prezumţia de cunoaştere a legii se transformă într-o
ficţiune. Or, prezumţiile sunt acele propoziţii care, de regulă, sunt
adevărate, însă de cele mai multe ori sunt imposibil ori foarte greu de
probat(1). Ficţiunile, pe de altă parte, sunt propoziţii care, de regulă, nu
sunt adevărate, dar care sunt utilizate din raţiuni de ordin practic®. Pe

(,) Este suficient să luăm exemplul prezumţiei de proprietar al posesorului, cea a


bunei-credinţe ori cea de nevinovăţie.
(2) Exemplul cel mai facil de oferit este cel al regulii ubicuităţii, potrivit căreia se
consideră că o infracţiune este comisă în întregime pe teritoriul a două sau mai
multe state, atunci când pe teritoriul acestora au fost comise acte de executare
ori s-a produs rezultatul, deşi în realitate fapta nu s-a săvârşit în întregime pe
teritoriul nici unuia dintre statele implicate. Tot astfel, ficţiunea după care se
consideră că o persoană reabilitată nu a comis niciodată vreo infracţiune. Sau,

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 109

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:37:15

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/fSmofmts 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu .ro/ti pareste/4759/348bXXsZ

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 11 O.G. nr. 2/2001

scurt, prezumţiile afirmă, de cele mai multe ori, lucruri adevărate, în


timp ce ficţiunile ridică la rangul de adevăr nişte minciuni, care pre­
zintă utilitate practică.
în condiţiile în care este cert că propoziţia „orice om cunoaşte toate
legile care consacră contravenţii" e o minciună, deci o ficţiune, rămâ­
ne de verificat dacă există o utilitate practică în a o considera ade­
vărată. Considerăm că aceasta lipseşte, cel puţin în materie contraven­
ţională. Cât timp răspunderea contravenţională - în dreptul român -
este subiectivă, bazată pe intenţia de a încălca o lege sau pe culpă în
aprecierea rezultatelor unei acţiuni, ideea de cunoaştere absolută a
legii poate să conducă în anumite situaţii la o răspundere obiectivă,
fără culpă. Exemplul cel mai facil există atunci când legea se aplică de
la data publicării în Monitorul Oficial, însă acesta ajunge în localităţi
în care exista deficienţe de comunicare cu câteva zile mai târziu sau în
cazul persoanelor analfabete ori al străinilor. I se poate cere unui străin
ca, la momentul în care pătrunde pe teritoriul român, să citească şi să
cunoască toată legislaţia rutieră, vamală ori fiscală într-o limbă pe care
nu o înţelege? întrebarea este evident retorică.
Argumentele ar putea continua, însă ne oprim aici, întrucât credem
că este relativ evident că ficţiunea cunoaşterii legii contravenţionale
constituie o atingere nejustificabilă a principiului legalităţii. Nu cre­
dem că o justificare a menţinerii ficţiunii ar putea fi preîntâmpinarea
unor situaţii în care persoane acuzate de contravenţii să invoce cu
succes necunoaşterea legii. Tot astfel cum, printr-o prezumţie simplă,
se presupune că oricine ştie că este interzis să traversezi strada prin
locuri nemarcate ori că e interzis să arunci substanţe toxice în râuri, se
poate presupune că oricine ştie că o mulţime de acte sunt contravenţii,
fără a înţelege însă prin aceasta că oricine cunoaşte toate contra­
venţiile existente.
Până la urmă, dacă în dreptul penal se admite deja de ceva vreme o
formă a erorii de drept ca o cauză exoneratoare, iar în noul Cod penal
introducerea unei forme a erorii de drept între cauzele care înlătură

ca să ne raportăm la dreptul familiei, ficţiunea în sensul că o căsătorie nulă nu


e existat niciodată.

11 0 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:37:29

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/348bXXsZ 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/N0kiVT9m

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale A rtico lu lH

vinovăţia este unul dintre punctele centrale ale reformei sistemului


penal, este cu atât mai uşor de promovat ideea în materia contraven­
ţiilor. Iar aceasta, cu atât mai mult cu cât eroarea de fapt este de mult
admisă ca o cauză justificată, atât în materie penală, cât şi în materie
contravenţională, în aproape toate statele care îşi centrează sistemul
penal şi contravenţional pe răspunderea subiectivă.

10. Infirmitatea. Dintre cauzele exoneratoare enumerate expres în


cuprinsul art. 11, infirmitatea este singura care nu se regăseşte între
cauzele exoneratoare de răspundere penală. De aceea, dacă pentru
analiza condiţiilor de existenţă a celorlalte cauze se poate face apel la
legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa existente în dreptul penal, această
cauză ar fi avut nevoie de o reglementare mai amplă, pentru a putea
determina condiţiile în care operează.
Acea unică precizare a ordonanţei, „ dacă are legătură cu fapta
săvârşită", este oricum inutilă, pentru că este evident că, dacă nu are
legătură cu fapta comisă, infirmitatea nu are cum să constituie cauză
exoneratoare de răspundere. Această legătură nu poate fi decât un
raport de cauzalitate, astfel încât, pentru a fi exonerat de răspundere
cel care a comis o faptă incriminată drept contravenţie, trebuie să pro­
beze că între starea sa de infirmitate şi săvârşirea faptei există un raport
de cauzalitate, în lipsa acestuia fiindu-ne imposibil de identificat
raţiunile exonerării de răspundere. Instanţele par să meargă pe aceeaşi
linie de gândire, stabilindu-se, spre exemplu, punibilitatea unei persoa­
ne, ce suferea de un handicap fizic, pentru o parcare ilicită, pe care
aceasta a motivat-o prin aceea că, având nevoie de medicamente, a
parcat cât mai aproape de o farmacie*1’.
Oricum, în lipsa oricărei precizări a legiuitorului, ne este greu să ne
imaginăm o situaţie în care infirmitatea să poată opera drept cauză de
înlăturare a vinovăţiei şî în care nu ar fi fost incidenţă o altă cauză
dintre cele enumerate în cuprinsul art. 11, întrucât credem că ar fi fost

(1) Jud. sect. 1 Bucureşti, sent. civ. nr. 6191/1995, în Al. Ţiclea, Legislaţie...,
p. 26-27 ' ' f

O vidiu Podaru / Radu Chir iţă 111

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:37:42

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/N0k VT9m 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu .ro/ti pareste/4759/Swktws72

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 11 O.G. nr. 2/2001

oricum incidente fie dispoziţiile privitoare la constrângerea fizică, fie


cele privind iresponsabilitatea ori starea de necesitate.

11. Cauze justificative nereglementate expres. Pe lângă cele 9


cauze reglementate în cuprinsul alin. (1) al art. 11, la care se adaugă
minoritatea făptuitorului, credem că se poate susţine, fără dificultăţi,
existenţa a încă două cauze justificative care nu au primit o regle­
mentare expresă'1*. In ciuda acestui fapt, după cum vom vedea, ele pot
să funcţioneze, în opinia noastră, şi să înlăture punibiIitatea unui act
sancţionabil drept contravenţie. In această categorie nu intră, în prin­
cipiu, îndeplinirea ulterioară comiterii contravenţiei a obligaţiilor lega-
ie(2). Trebuie precizat că, dacă legea specială prevede că nu se sancţio­
nează fapta atunci când, ulterior constatării contravenţiei, contrave­
nientul îşi îndeplineşte obligaţiile legale care au stat la baza comiterii
faptei, aceasta este o cauză de nepedepsire a contravenţiei, iar nu o
cauză justificativă.
Prima dintre aceste cauze nereglementate o constituie ordinul sau
autorizarea legii. Caracterul justificat al acestei cauze decurge din fap­
tul că, atunci când legea obligă sau permite unei persoane comiterea
unui act, acel act îşi pierde caracterul ilicit, astfel încât el nu poate fi
sancţionat din punct de vedere penal ori contravenţional. Spre
exemplu, legea permite vehiculelor serviciilor de ambulanţă să circule
cu depăşirea limitei de viteză ori să ignore culoarea semaforului. în
aceste condiţii, în care legea autorizează un astfel de comportament,
nu se poate vorbi de o răspundere contravenţională.

(,) Precizăm faptul că, în materie penală, s-a propus reţinerea între cauzele justi­
ficative şi a consimţământului victimei. Nu reţinem şi noi această cauză din
mai multe considerente. Pe de o parte, pentru că în opinia noastră, pentru a fi
cauză justificativă, consimţământul victimei trebuie să fie totuşi reglementat în
mod expres. Pe de altă parte, cum normele contravenţionale nu au decât
extrem de rar ca obiect juridic persoana, consimţământul victimei nu şi-ar găsi
aproape niciodată aplicabilitate în materie contravenţională.
(2) Tribunalul Bucureşti, secţia contencios administrativ, decizia nr. 1463/1997,
în Tribunalul Bucureşti, Culegere..., p. 254-255.

11 2 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:37:54

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/Swktws72 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/3nNV7oLx

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul 11

A doua cauză la care facem referire este comanda autorităţii legi­


time. în principiu, ni se pare firesc ca, atunci când o persoană comite
un act de executare al unei contravenţii la ordinul unui autorităţi legi­
time, persoana să fie exonerată de răspundere. Este cert că aceasta se
poate întâmpla doar cu respectarea anumitor condiţii: ordinul să pro­
vină de la un organ cu atribuţii în acest sens, superior pe scară ierar­
hică făptuitorului; ordinul să nu fie în mod vădit ilegal. Spre exemplu,
dacă un muncitor primeşte ordin să ridice o construcţie de la condu­
cătorul societăţii din care face parte, este absurd să i se ceară mun­
citorului să verifice dacă constructia beneficiază de autorizaţie emisă
de autorităţile competente ori dacă sunt respectate toate prevederile
legale privind siguranţa în construcţii.

12. Răspunderea contravenţională a minorilor este reglementată


de alin. (2)-(4) ale art. 11.
în primul dintre aceste texte, se instituie o prezumţie absolută de
lipsă de discernământ pentru minorul care nu a împlinit 14 ani, după
modelul legislaţiei penale. în acest context, trebuie subliniat faptul că,
cel puţin în doctrina penală, s-a susţinut de multă vreme necesitatea
reducerii vârstei de la care minorul este responsabil, întrucât studiile
criminologice au constatat o creştere alarmantă a numărului de fapte
de natură penală comise de către aceştia, concomitent cu o dezvoltare
intelectuală mai rapidă, astfel încât prezumţia lipsei de discernământ
devine de multe ori o ficţiune(1). Pentru a da doar un exemplu facil, ne
întrebăm de ce li se mai predă în şcoală minorilor din clasele primare
principalele reguli de circulaţie, dacă aceştia sunt prezumaţi în mod
absolut că oricum nu au discernământul să le înţeleagă şi să le aplice,
în acest context, trebuie menţionat faptul că minorii nu vor răspunde
contravenţional nici atunci când contravenţia constă în nerespectarea
unei obligaţii care le este impusă personal. Spre exemplu, dacă un
minor de 13 ani circulă cu autobuzul fără bilet, acesta nu poate fi tras

(1) Menţionăm că situaţia este în acest sens în majoritatea legislaţiilor europene,


în cazul cărora momentul începerii responsabilităţii este anterior vârstei de
14 ani.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 11 3

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/3nN V7oLx 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/Da7nDPJ6

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 11 O.G. nr. 2/2001

la răspundere contravenţională, ci, eventual, doar la răspundere civilă,


putând fi obligat la repararea prejudiciului cauzat transportatorului(1).
Păstrând modelul penal, minorii de peste 14 ani, care sunt pre-
zumati
r relativ ca având discernământ," sunt sancţionaţi
r r în limite redu-
se la jumătate în cazul amenzii. De asemenea, ca măsură de protecţie
a minorilor şi pentru a se corela legislaţia contravenţională cu legislaţia
muncii şî cu cea privind drepturile copilului, s-a instituit regula după
care minorilor care nu au împlinit 16 ani nu li se poate aplica sancţiu­
nea prestării unei activităţi în folosul comunităţii. Chiar dacă ordo­
nanţa nu conţine nicîo prevedere în acest sens, considerăm că mino­
rului i se va putea aplica această sancţiune tot pe o durată redusă, între
25 şi 150 de ore. Este totuşi regretabilă lîpsa unei prevederi de acest gen
în ordonanţă, pentru motivele pe care le-am dezvoltat în altă parte<2).
Mai trebuie doar menţionat că minorilor care răspund contravenţio­
nal nu li se pot aplica alte sancţiuni principale decât cele prevăzute în
legislaţia contravenţională.

13. Constatarea existenţei cauzelor exoneratoare. Prin una dintre


cele mai bizare reglementări din cuprinsul prezentei ordonanţe, în
art. 11 alin. (5) se dispune că existenţa cauzelor exoneratoare se
constată de către instanţa de judecată.
Bizareria acestei dispoziţii legale este scoasă în evidenţă prin mai
multe observaţii pe care le putem face.
în primul rând, dacă organul constatator al contravenţiei are capa­
citatea intelectuală şi juridică să verifice dacă sunt reunite toate ele­
mentele infracţiunii, nu vedem de ce acesta a fost considerat incapabil
să verifice şi existenţa unei cauze justificative sau a uneî cauze care
exclude vinovăţia. Mai mult, tipicitatea sau vinovăţia sunt condiţii de
existenţă a contravenţiei. Or, dacă agentul constatator este în măsură
să verifice existenţa tuturor condiţiilor de existenţă a contravenţiei, este

(1) A se vedea Ov. Podaru, Comentariu..., p. 287.


l2) Ibidem.

114 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:38:24

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/Da7nDPJ6 1/1
03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/yuX2nASB

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul12

cel puţin ciudat ca el să nu poată verifica existenţa celor două trăsături


generale ale oricărei contravenţii.
în al doilea rând, aplicarea acestei dispoziţii conduce la situaţii
inacceptabile din punct de vedere al echităţii care trebuie să domine
instituirea normelor juridice. Presupunând că o persoană comite un act
de executare a unei contravenţii fiind într-o situaţie de forţă majoră, este
cel puţin stupid ca acelei persoane să i se întocmească proces-verbal de
contravenţie, care e titlu executoriu, şi să fie obligată să conteste acest
proces-verbal în faţa instanţei pentru a obţine exonerarea sa de
răspundere, suportând, fără a avea vreo culpă, cheltuielile materiale şi
de timp pe care le presupune orice procedură judiciară.
în fine, din punctul de vedere al agentului constatator şi al orga­
nului administrativ din care acesta face parte, în măsura în care plân­
gerea contravenţională este admisă, ne întrebăm care este acea culpă
procesuală a acestora care ar conduce la obligaţia lor de a suporta
cheltuielile de judecată, atâta timp cât agentul constatator este în
imposibilitate de a împiedica, prin exercitarea corectă a atribuţiilor
sale, declanşarea litigiului contravenţional.
Pentru a ne limita la aceste argumente, credem că se impune cu
necesitate, de lege ferenda, abrogarea acestei dispoziţii.

Articolul 12. [Aplicarea în timp a normei contravenţionale]


(1) D acă printr-un act norm ativ fapta nu mai este considerată
contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvâr-
sită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ.
(2) D acă sancţiunea prevăzută în noul act norm ativ este mai
uşoară se va aplica aceasta. în cazul în care noul act norm ativ
prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior
va fi sancţionată conform dispoziţiilor actului norm ativ în vigoa­
re la data săvârsirii acesteia.

Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă 11 5

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:38:40

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/yuX2nASB 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/JyLh10vA

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 12 O.G. nr. 2/2001

Comentariu

Articolul 12 reglementează aplicarea în timp a normei contra­


venţionale, vizând atât o ipoteză asemănătoare dezincriminării din
dreptul penal, cât şi ipoteza aplicării legii mai favorabile.

A. Dezincriminarea contravenţiei r

1. în primul său alineat, art. 12 reglementează o ipoteză asemă­


nătoare dezincriminării existente în dreptul penal, dispunând că, dacă
ulterior comiterii unei contravenţii fapta nu mai este prevăzută drept
contravenţie, consecinţele comiterii acelei fapte încetează. Trebuie
precizat, de la bun început, că aceste dispoziţii îşi au incidenţa atunci
când fapta în abstract nu îşi mai găseşte echivalent în legea nouă.
Dezincriminarea unei contravenţii nu trebuie confundată cu simpla
abrogare a normei care a sancţionat-o. Astfel, dacă la momentul ieşirii
din vigoare a normei care sancţiona o contravenţie fapta continuă să
fie sancţionată printr-o altă normă juridică, art. 12 nu este aplicabil.
Din păcate, textul legal suferă din punct de vedere al reglementării,
întrucât se referă doar la aplicarea sancţiunii, nu şi la executarea
acesteia. După o lungă perioadă în care a susţinut o poziţie contrară,
în 2007 Curtea Constituţională şi-a modificat jurisprudenţa anterioară,
stabilind constitutionalitatea
/
condiţionată a art. 12 din ordonanţă, în
f t '

sensul în care alin. (1) al acestuia este constituţional doar în măsura în


care el vizează şi executarea sancţiunii. Astfel în Decizia sa nr. 228
din 13 martie 2007m, instanţa constituţională a stabilit, corect, că:
„Legiuitorul, ţinând seama de unele schimbări intervenite în rela­
ţiile sociale, precum şi de datele referitoare la fenomenul contra­
venţional, poate decide la un moment dat ca anumite fapte antisociale,
care erau calificate şi sancţionate drept contravenţii, dar care prezintă
un pericol social redus, să fie scoase din domeniul contravenţional.

ll) M. Of. nr. 283 din 27 aprilie 2007.

11 6 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:38:55

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/JyLh10vA 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu .ro/ti pareste/4759/v5Yj9N SY

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 12

Potrivit textului de lege criticat, dacă printr-un act normativ fapta


nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar
dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act
normativ. Aceste prevederi au ca obiect dezincriminarea cu titlu
general a faptelor săvârşite şi produc efecte pentru viitor începând cu
momentul intrării în vigoare a actului normativ nou şi, prin urmare,
efectele care s-au produs sub imperiul actului normativ anterior
încetează de la data apariţiei noului act normativ.
Aplicarea legii noi care nu mai prevede şi nu mai sancţionează
contravenţional fapta trebuie analizată prin raportare la momentul
intrării în vigoare a acesteia şi la stadiul derulării cauzei. Totodată,
contravenţia, ca fapt antisocial, trebuie privită atât sub aspectul săvâr­
şirii şi constatării acesteia, cât şi sub aspectul aplicării şi executării
sancţiunii. Din acest punct de vedere, sintagma «nu se mai sancţio­
nează» trebuie înţeleasă în sensul că, prin intrarea în vigoare a legii
care nu mai prevede fapta drept contravenţie, sancţiunile contraven­
ţionale nu se mai aplică, iar în cazul celor aplicate, dar aflate în curs
de executare la data intrării în vigoare a noii legi, sancţiunile nu se mai
execută.
Efectele legii noi se aplică tuturor sancţiunilor contravenţionale
aplicate şi neexecutate până la data intrării sale în vigoare. A reduce
aplicarea legii noi, care nu mai prevede şi nu mai sancţionează fapta,
doar la situaţia neaplicării sancţiunii echivalează cu deturnarea inten­
ţiei legiuitorului asupra efectelor pe care legea dezincriminatoare te
are asupra sancţiunilor aplicate şi neexecutate până la data intrării în
vigoare a noului act normativ, în sensul că acestea nu se mai execută.
O sancţiune aplicată în baza unei legi pentru o faptă dezincri-
minată printr-un nou act normativ urmează să nu mai fie executată,
chiar dacă procedura de executare a acesteia a început.
în concluzie, Curtea reţine că prin textul de lege care formează
obiectul excepţiei se creează discriminări între persoanele care se gă­
sesc în aceeaşi situaţie de contravenienţi, ceea ce este contrar preve­
derilor art. 16 alin. (!) din Constituţie. Diferenţierea de tratament juri­
dic în cadrul aceleiaşi categorii de subiecte de drept este permisă

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 11 7

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:39:07

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/v5Yj9N SY 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/dlVtM LY2

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 12 O.G. nr. 2/2001

numai dacă se justifică prin raţiuni obiective şi rezonabile, în cazul de


faţă însă, persoane aflate obiectiv în aceeaşi situaţie juridică beneficia­
ză de tratament juridic diferit; în funcţie de anumite condiţii subiective
şi aleatorii, ceea ce contrazice exigenţele principiului constituţional al
egalităţii în drepturi
în consecinţă, urmare a acestei soluţii, în măsura în care între mo­
mentul comiterii faptei contravenţionale şi executarea sancţiunii inter­
vine o lege care transformă actul contravenientului într-unul licit, aces­
ta nu mai poate fi sancţionat şî nicî nu maî poate fi supus executării
vreunei sancţiuni. In schimb, dacă sancţiunea a fost deja executată,
art. 12 din ordonanţă nu permite restabilirea situaţiei anterioare şi nici
nu creează condiţiile unei acţiuni în despăgubiri împotriva statului.
Mijlocul juridic prin care contravenientul poate să obţină neexe-
cutarea sancţiunii aplicate este plângerea contra procesului-verbal,
dacă se mai află în termenul legal, sau contestaţia la executare, dacă
termenul legal a fost depăşit ori plângerea sa anterioară intrării în
vigoare a legii noi a fost respinsă(1).

B. Aplicarea legii contravenţionale mai favorabile

2. Al doilea alineat al art. 12 tratează situaţia succesiunii de legi


contravenţionale. Din păcate, şi această dispoziţie suferă din cauza
unei reglementări incomplete, întrucât nu precizează cu certitudine
momentul la care trebuie să intervină legea nouă pentru ca prevederile
sale să devină aplicabile. Este indiferent dacă legea nouă intervine
înainte de executarea sancţiunii sau e necesar ca succesiunea de legi
contravenţionale să aibă loc între momentul comiterii contravenţiei şi
momentul aplicării sancţiunii?
Răspunsul este dificil de dat în condiţiile actualei reglementări. Pe
de o parte, se poate susţine că, în condiţiile în care art. 12 vorbeşte, în
cuprinsul alin. (2), de aplicarea sancţiunii, legea nouă trebuie să
intervină până la momentul aplicării unei sancţiuni. Pe de altă parte, în

ll) M. Ursuţa, op. cit., p. 195.

11 8 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:39:22

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/dl VtM LY2 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/cet1L5Er

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul12

materie penală, momentul intervenirii legii mai favorabile nu intere­


sează, iar, după cum spuneam mai sus, jurisprudenţa C.E.D.O. impune
statelor membre retroactivitatea legii mai favorabile şi în domenii care,
în dreptul intern, se circumscriu dreptului contravenţional. în plus,
văzând argumentele expuse de Curtea Constituţională în decizia mai
sus citată şi pentru a fi consecvenţi faţă de reglementările existente în
dreptul penal şi pentru a nu crea o distincţie inutilă între două ramuri
de drept care sunt identice ca natură şi scop, considerăm că legea mai
favorabilă se aplică retroactiv dacă succesiunea de legi a intervenit
între momentul comiterii contravenţiei si momentul executării r r

integrale a sancţiunii1.
Astfel, dacă ulterior momentului săvârşirii unei contravenţii şi până
la aplicarea unei sancţiuni intervine o normă juridică ce prevede o
sancţiune mai uşoară, se va aplica acest din urmă act. Dacă ulterior
aplicării unei sancţiuni şi înainte de executarea integrală a sancţiunii
intervine o normă contravenţională mai favorabilă, contravenientul va
solicita aplicarea sancţiunii din norma nouă fie printr-o plângere
contra procesului-verbal, fie printr-o contestaţie la executare.
Dacă ulterior comiterii unei contravenţii va interveni o lege mai
puţin favorabilă, legea veche va ultraactiva, sancţiunea fiind stabilită în
limitele prevăzute de aceasta.
Pentru a se putea asigura aplicarea acestor dispoziţii, trebuie însă
stabilite câteva elemente suplimentare, respectiv momentul intrării în
vigoare a normei, momentul comiterii contravenţiei, precum şi crite­
riile de stabilire a legii mai favorabile.

3. Cu privire la momentul intrării în vigoare a normei contraven­


ţionale, au fost expuse anumite ipoteze în contextul analizei asupra
art. 4 din ordonanţă. Pe lângă acele ipoteze, trebuie însă precizat că
există şi alte situaţii în care o normă contravenţională întră în vigoare:

(1) Spre deosebire de dreptul penal, în materie contravenţională nu prezintă niciun


interes aplicarea retroactivă a legii mai favorabile, dacă sancţiunea a fost deja
executată.

O vidiu Podaru / Radu Chir iţă 119

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 01:39:35

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/cet1 L5Er 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/KBC7ScvD

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 12 O.G. nr. 2/2001

- norma contravenţională generală intră în vigoare la momentul


ieşirii din vigoare a unei norme speciale care reglementa aceeaşi
materie. Simpla intrare în vigoare a unei norme speciale nu implică
abrogarea normei generale;
- respingerea unei ordonanţe ori a unei ordonanţe de urgenţă de
către Parlament poate conduce la intrarea în vigoare a unei norme
anterioare, ce fusese abrogată prin ordonanţa respinsă;
- declararea ca fiind neconstituţională a unei legi sau ordonanţe,
fără ca Parlamentul să modifice norma în cauză în intervalul de 45 de
zile prevăzut de Constituţie, poate să conducă, odată cu abrogarea
normei neconstituţionale, la reintrarea în vigoarea a unei norme ante­
rioare ce fusese abrogată prin norma neconstîtuţională.

4. Cu privire la momentul comiterii contravenţiei, trebuie făcute


unele distincţii.
Astfel, contravenţiile de rezultat, între care se regăsesc contraven­
ţiile în cazul cărora urmarea prevăzută de norma legală constă într-un
anumit rezultat care trebuie atins pentru a se realiza forma tipică a
contravenţiei, se consideră a fi comise la momentul producerii rezulta­
tului prevăzut în norma de sancţionare. în acelaşi timp, contravenţiile
de pericol, în care intră acele contravenţii în cazul cărora urmarea
faptei constă într-un pericol pentru valorile sociale protejate prin
sancţionarea contravenţiei în cauză, se consideră comise la momentul
t r '

comiterii actului de executare sancţionat.


De asemenea, trebuie precizat că, de regulă, contravenţiile
omisive - la care actul de executare constă în neexecutarea unei
obligaţii - se consideră comise din momentul în care obligaţia legală
de a executa actul era incidenţă. Totuşi, atunci când legea impune un
termen până la care actul trebuie executat, contravenţia omisivă se va
considera comisă la data împlinirii acelui termen.
în fine, contravenţiile continue se vor considera comise la mo­
mentul ultimului act de executare. Astfel, pentru a se putea aplica
dispoziţiile alin. (2) al art. 12, este necesar ca legea nouă să intervină
după acest moment. Dacă legea nouă intervine pe parcursul desfăşu-

120 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:39:46

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/KBC7ScvD 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu .ro/ti pareste/4759/ewr8q Zvb

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 12

rării activităţii contravenţionale, se va aplica întotdeauna legea nouă,


indiferent dacă este mai favorabilă sau nu.

5. Pentru a determina criteriile de decelare a legii mai favorabile,


trebuie apelat tot la criteriile determinate de doctrina şi jurisprudenţa
penală, în lipsa oricărei precizări în acest sens.
Astfel, primul criteriu care trebuie luat în considerare este cel al
sancţiunii principale. Dacă într-o normă sancţiunea principală este
mai uşoară, acea normă va fi mai favorabilă, indiferent de sancţiunile
complementare existente în cuprinsul său. Presupunând că art. 5 face
o ierarhizare a sancţiunilor principale, se poate afirma, în raport de
natura sancţiunii, că munca în folosul comunitătii este o sancţiune mai
f ' r f

dură decât amenda, iar aceasta din urmă este o sancţiune mai grea
decât avertismentul. Cum însă art. 9, astfel cum a fost modificat prin
O.U.G. nr. 108/2003, impune posibilitatea sancţionării unei contra­
venţii cu muncă în folosul comunităţii doar alternativ cu amenda, iar
art. 7 alin. (3) prevede existenţa avertismentului în orice normă de
sancţionare a unei contravenţii, practic vorbind, sunt posibile urmă­
toarele situatii:
- dacă legea veche prevede ca sancţiune numai avertismentul, iar
legea nouă prevede alternativ cu avertismentul şi o altă sancţiune, va fi
mai favorabilă legea veche;
- dacă legea veche prevede ca sancţiune avertismentul alternativ
cu amenda, iar legea nouă prevede şi posibilitatea aplicării muncii în
folosul comunităţii, fără a schimba cuantumul amenzii, va fi mai
favorabilă legea veche;
- dacă, în ipoteza de mai sus, cuantumul amenzii din legea nouă
va fi mai mare, este mai favorabilă legea veche;
- dacă, în aceeaşi ipoteză, cuantumul amenzii din legea nouă este
mai mic, considerăm că va fi mai favorabilă legea nouă, chiar dacă
permite şi aplicarea sancţiunii mai dure a muncii în folosul comu­
nităţii. Aceasta, deoarece, după cum am arătat mai sus, incidenţa art. 4
din Convenţia europeană a drepturilor omului face ca persoana con­
damnată să poată alege între a i se aplica munca în folosul comunităţii

O vidiu Poda ru / Radu Chiriţă 121

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:39:58

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/ewr8qZvb 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/SyN2dXox

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 12 O.G. nr. 2/2001

şi amenda prevăzută alternativ. Or, dacă cuantumul amenzii este mai


redus decât în legea veche, iar contravenientul alege amenda, este
evident că legea nouă este legea mai favorabilă. Dacă acesta alege
munca în folosul comunitătii, / 1 înseamnă că el consideră că această
sancţiune este mai uşoară decât amenda prevăzută alternativ, deci tot
legea nouă este mai favorabilă;
- dacă ambele legi prevăd, în afară de sancţiunea cu avertisment
prevăzută implicit, doar amenda, iar minimul acesteia este mai mare
în legea veche, în condiţiile aceluiaşi maxim, va fi mai favorabilă legea
nouă. Este evident că, dacă minimul este acelaşi, iar maximul mai
mare este în legea veche, va fi mai favorabilă tot legea nouă. La fel
dacă atât minimul, cât şi maximul din legea veche sunt mai mari decât
cele din legea nouă;
- dacă ambele legi prevăd doar amenda, iar în legea veche
minimul este mai scăzut decât în legea nouă, însă maximul este mai
ridicat decât în norma nouă, legea mai favorabilă se determină în
funcţie de orientarea agentului care aplică sancţiunea către minim sau
către maximul sancţiunii. Dacă sancţiunea va fi orientată spre minim,
va fi mai favorabilă legea veche, iar dacă, în funcţie de circumstanţele
în care s-a comis fapta, sancţiunea va fi orientată spre maxim, va fi mai
favorabilă legea nouă;
- dacă ambele legi prevăd alternativ munca în folosul comunităţii
şi amenda, cât timp contravenientul poate refuza să execute munca în
folosul comunităţii, alegând să execute amenda prevăzută alternativ,
credem că legea mai favorabilă va fi determinată în funcţie de
cuantumul amenzii după regulile de mai sus.
Atunci când sancţiunea principală este aceeaşi, iar sancţiunile
complementare diferă, este dificil de realizat o ierarhie a acestora din
urmă, astfel încât să se poată determina, in abstracto, care lege ar fi
mai favorabilă. într-o astfel de ipoteză, considerăm că organul care
aplică sancţiunea trebuie să evalueze din punct de vedere patrimonial
ambele sancţiuni complementare şi să decidă, în raport de acest fapt,
care dintre normele în discuţie
/
include o sancţiune mai uşoară. t *

122 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:40:14

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/SyN2dXox 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/QI5M 5top

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 13

De asemenea, mai trebuie precizat că este interzisă crearea unei


lex tertia, combinând dispoziţii ale unor norme diferite. Astfel, nu se
poate alege sancţiunea principală dintr-o normă şi sancţiunea comple­
mentară dintr-o altă normă, întrucât astfel s-ar crea o a treia normă,
care nu a fost emisă de vreunul dintre organele enumerate în cuprinsul
art. 3.
în fine, raportat la prevederea din alin. (2) teza a Il-a, trebuie arătat
că, aplicând raţionamentul a fortiori, precum şi principiul legalităţii
incriminării şi a sancţiunii, dacă legea veche, în vigoare în momentul
săvârşirii faptei, nu o reglementează ca fiind contravenţie, iar legea
nouă, intrată în vigoare ulterior, o sancţionează într-un anume fel, evi­
dent că, aşa cum s-a stabilit într-o speţă, un proces-verbal de contra­
venţie este nelegal dacă este întocmit în astfel de condiţii01.

Articolul 13. [Prescripţia răspunderii contravenţionale]


(1) Aplicarea sancţiunii am enzii contravenţionale se prescrie în
termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei.
(2) în cazul contravenţiilor continue termenul prevăzut la alin. (1)
curge de la data constatării faptei. Contravenţia este continuă în
situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp.
(3) Când fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit
că ea constituie contravenţie, prescripţia aplicării sancţiunii nu
curge pe tot tim pul în care cauza s-a aflat în faţa organelor de
cercetare sau de urmărire penală ori în faţa instanţei de jude­
cată, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului prevăzut la
alin. (1) sau (2). Prescripţia operează totuşi dacă sancţiunea nu a
fost aplicată în termen de un an de la data săvârşirii, respectiv
constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel.

(1) Trib. Cluj, dec. civ. nr. 589/R/2005, nepublicată. în speţă, la data săvârşirii
faptei, ea nu era contravenţie, devenind doar ulterior, prin adoptarea Hotărârii
nr. 808 din 23 noiembrie 2004 a Consiliului local al municipiului Cluj-
Napoca.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 123

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:40:26

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/QI5M5top 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/qfPwBK50

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 13 O.G. nr. 2/2001

(4) Prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte termene de prescrip­


ţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale.

& Comentariu

A. Prescripţia răspunderii contravenţionale

1. Articolul 13 din ordonanţă reglementează prescripţia răspunderii


contravenţionale01. De la bun început, trebuie remarcat faptul că
art. 13 reglementează prescripţia aplicării sancţiunii, iar nu prescrip­
ţia constatării contravenţiei, ceea ce este normal, cât timp răspun­
derea contravenţională se materializează în sancţiunea aplicată, şi nu
în simpla constatare a contravenţiei. Reglementarea este cu atât mai
utilă, cu cât nu permite, astfel, ca, de la data constatării unei contra­
venţii până la data aplicării unei sancţiuni, să curgă un interval exa­
gerat de timp, astfel încât utilitatea aplicării sancţiunii să poată fi pusă
la îndoială.
Ca regulă generală, potrivit alin. (1) al art. 13, termenul de prescrip­
ţie este de 6 luni şi se calculează de la data comiterii faptei incri­
minate, iar constatarea intervenirii prescripţiei se poate realiza, potrivit
practicii judiciare, şi pe calea plângerii contravenţionale, instanţa
urmând să anuleze un proces-verbal prin care se sancţionează o faptă
prescrisă121. Rămâne, aşadar, de determinat momentul la care se consi­
deră comisă o contravenţie. Utilizând o clasificare clasică din dreptul
penal, contravenţiile ar putea fi împărţite în contravenţii de rezultat şi
în contravenţii de pericol.
în prima categorie intră acele contravenţii în cazul cărora urmarea
prevăzută de normă legală constă într-un anumit rezultat, care trebuie

ll) Nu insistăm aici asupra raţiunii existenţei unei astfel de prescripţii. în esenţă,
credem că, dacă de la data comiterii unei contravenţii până la aplicarea unei
sancţiuni curge un interval de timp prea mare, dispare utilitatea socială a
aplicării unei sancţiuni.
(2) Trib. Bucureşti, dec. civ. nr. 2759/R/2005, în N. Cristuş, Răspunderea contra­
venţională..., p. 300. A se vedea şi practica citată în M. Ursuţa, op. cit., p. 193.

124 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:40:44

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/q fPwBK50 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/oHFOSQB3

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul13

atins pentru a se realiza forma tipică a contravenţiei. Spre exemplu,


fapta de a parca un autovehicul într-o zonă în care parcarea este
interzisă. în cazul acestor contravenţii, ele se consideră comise la
momentul la care se produce rezultatul prevăzut de norma de incri­
minare, adică în momentul la care autovehiculul este parcat.
în categoria contravenţiilor de pericol intră acele contravenţii în
cazul cărora urmarea faptei constă într-un pericol pentru valorile
sociale protejate prin contravenţia în cauză. într-un asemenea caz, se
prezumă că, prin simpla realizare a actului de executare, s-a adus atin­
gere valorii protejate, astfel încât contravenţia se comite la momentul
comiterii actului de executare. Spre exemplu, conducerea pe drumu­
rile publice cu depăşirea limitei legale a vitezei este o astfel de contra­
venţie, legea prezumând că, dacă se depăşeşte limita maximă de
viteză, există un pericol pentru siguranţa circulaţiei rutiere.
Trebuie, de asemenea, precizat că, în ce priveşte contravenţiile
omisive, în cazul cărora legea sancţionează neîndeplinirea unui act,
acestea se vor considera comise la momentul de la care exista
obligaţia de a efectua actul în cauză. Totuşi, atunci când legea impune
un termen până la care actul trebuia efectuat, contravenţia va fi comisă
la momentul expirării acelui termen. Spre exemplu, art. 17 din Legea
nr. 87/1994 impunea un termen până la care trebuiau depuse la
administraţiile financiare anumite documente, asa încât o astfel de
/ f r

faptă se va considera ca fiind comisă la data expirării acelui termen(1).

B. Contravenţiile continue

2. în alin. (2), ordonanţa reglementează situaţia contravenţiilor


continue. Dispoziţia este criticabilă, din cel puţin două motive. în pri­
mul rând, ordonanţa oferă contravenţiilor continue o definiţie incom­
pletă. Afirmând că „o contravenţie este continuă atunci când încălca­
rea obligaţiei durează în timp", legiuitorul pare să sugereze că numai
contravenţiile omisive pot fi continue, ceea ce este fals. Spre exemplu,

ll) Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. nr. 222/1998, în C.P.J. 1992-1998, p. 201-202.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 125

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:40:58

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/oHFOSQB3 1/1
03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/hIXMhBDl

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 13 O.G. nr. 2/2001

conducerea unui autovehicul pe drumurile publice sub influenţa


alcoolului este tot o contravenţie continuă, fără a fi omisivă. Este
adevărat că prin încălcarea obligaţiei se poate înţelege şi încălcarea
unei norme prohibitive, însă de lege ferenda ar fi mai convenabil ca
definiţia contravenţiei continue să fie subsumată noţiunii de act de
executare. Astfel, o definiţie mult mai corectă ar putea fi: „contravenţia
este continuă atunci când actul de executare durează în timp".
Noţiunea de contravenţie continuă a dat naştere unor intense
discuţii atât în practica judiciară, cât şi în doctrină, consecinţa fiind, de
regulă, o sumă de confuzii, rezultat probabil al faptului că litigiile
contravenţionale sunt judecate de persoane care au prea puţine
legături cu dreptul penal. Se confundă masiv, mai ales în practică,
epuizarea contravenţiei continue cu constatarea acesteia, la fel cum se
confundă masiv noţiunea de contravenţie omisivă cu cea de contra­
r f

venţie continuă. Sigur că imensa parte a contravenţiilor omisive sunt


unele continue, însă nu toate infracţiunile omisive sunt şi continue.
Asa cum afirmam si mai sus, o contravenţie este omisivă atunci când
r r 1 r

legea impune realizarea unui act, iar cel asupra căruia apasă o astfel
de obligaţie nu şi-o îndeplineşte. Atunci când legea nu cuprinde
niciun termen până la care trebuie îndeplinită obligaţia, ea este
continuă de la momentul la care obligaţia legală trebuia îndeplinită
până la îndeplinirea obligaţiei01 sau până la constatarea contra­
venţie^21. Spre exemplu, omisiunea de a îndeplini formalităţile nece­
sare constituirii unei asociaţii de locatari este o obligaţie fără termen,
în consecinţă, contravenţia constând în neîndeplinirea obligaţiei este
una continuă*31. în mod identic, s-a decis că obligaţia ce revine condu­
cătorului unităţii de a anunţa, potrivit art. 9 din H.C.M. nr. 966/1965,
orice accident de muncă, în urma căruia s-a produs moartea sau inva­
liditatea unui muncitor, are caracter permanent, în sensul că se men-

(,) I.C.C.J., decizia nr. 4644/2005, în M.A. Hotca, op. cit., p. 145.
(2) Constatarea unei contravenţii întrerupe unitatea acesteia, întrucât întrerupe
unitatea laturii subiective (C.S.J., dec. civ. nr. 403/2004, în M.A. Hotca, op.
cit., p. 144-145).
(3) Trib. Bucureşti, dec. civ. nr. 1805/2005, în D. Severin, op. cit., p. 28.

126 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:41:10

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/hIXMhBDl 1/1
03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/M Eg AXZ8j

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 13

ţine actuală până în momentul în care se aduce la îndeplinire, cei în


cauză fiind în contravenţie până la data înregistrării şi anunţării
accidentului, dată până la care nu operează prescripţia01.
în schimb, contravenţia nedepunerii unor documente contabile
până la data stabilită de lege este tot o contravenţie instantanee, şi nu
una continuă121, întrucât obligaţia există până la un anumite termen, iar
neîndeplinirea sa până la termenul în cauză consumă şi epuizează
contravenţia131. în mod identic, nedepunerea declaraţiei de venit până
la termenul instituit de lege este tot o contravenţie instantanee, nu una
continuă141. De asemenea, calcularea defectuoasă a TVA este tot o
contravenţie instantanee, care se consumă la data depunerii docu­
mentelor fiscale, neavând nicio relevanţă faptul că obligaţia de plată la
bugetul statului se prescrie în termen de 5 anî151.
Natura contravenţiei ce constă în încălcarea obligaţiei ridicării unei
construcţii numai după obţinerea autorizaţiei de construcţie a născut
dezbateri destul de aprinse în doctrină şi în jurisprudenţă, existând atât
ideea după care fapta este continuă şi subzistă cât timp subzistă
construcţia ridicată fără autorizaţie161, cât şi Ideea după care o astfel de
concepţie ar transforma practic contravenţia într-una imprescriptibilă
şi, de aceea, prescripţia ar trebui să curgă de la momentul începerii
ridicării construcţiilor
/ neautorizate171. Susţinem
/ si
/ noi aceeaşi
/ soluţie,
/ '

întrucât ceea ce sancţionează contravenţia este începerea unor lucrări


fără autorizaţie, iar nu existenta unei constructii.
f f /
Tocmai de aceea,*
f

subiect activ este cel care avea obligaţia ridicării construcţiei, iar nu
posesorul acesteia, în măsura în care cele două persoane nu se

(,) Trib. Suprem, col. civ., dec. nr. 161 1/1 967, în R.R.D. nr. 3/1968, p. 152.
(2) Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. nr. 222/1998, în C.P.J. 1992-1998, p. 201-202.
(3) Jud. Măcin, sent. civ. nr. 267/2009, în N. Cristuş, Răspunderea contraven­
ţională..., p. 295.
(4) Trib. Bucureşti, dec. nr. 1526/2004, în M.A. Hotca, op. cit., p. 142.
(5) Trib. Bucureşti, dec. civ. nr. 80/R/2006, în N. Cristuş, Răspunderea contraven­
ţională..., p. 180.
(6) Al. Negoiţă, Drept administrativ şt elemente de ştiinţa administraţiei, apud
M. Duţu, G. Duţu, op. cit, p. 83.
(7) L. Groza, Gh. Părăuşanu, op. cit., p. 18.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 127

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:54:09

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/M Eg AXZ8j 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/81 H BAxP7

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 13 O.G. nr. 2/2001

identifică. Această faptă este o faptă instantanee, cât timp obligaţia de


a deţine autorizaţia se raportează la momentul ridicării edificiului{1>.
Instanţa supremă a considerat însă că o astfel de contravenţie este
una continuă, prin Decizia pronunţată în recurs în interesul legii
nr. 7/2000 stabilindu-se că fapta se consumă pe tot parcursul edificării
construcţiei(2). După părerea noastră, o astfel de soluţie este rodul unei
confuzii între efectele unui act şi actul propriu-zis. Ceea ce trebuie
verificat pentru a califica o faptă, indiferent dacă e contravenţie ori
infracţiune, este dacă actul de executare durează un interval de timp
mai lung, nu dacă efectul acestuia durează un interval de timp mai
lung. Pentru a da un exemplu de şcoală, consecinţele omorului durea­
ză o eternitate, fără ca aceasta să însemne că omorul este o faptă con­
tinuă. în consecinţă, cât timp legea impune îndeplinirea unei obligaţii
până la un anumit termen, ajungerea la termen fără a fi îndeplinită
obligaţia consumă contravenţia şi o şi epuizează, întrucât efectele
neîndeplinirii actului rămân aceleaşi01. Orice persoană care ridică o
construcţie este obligată ca, la data demarării construcţiei, să deţină o
autorizaţie de construcţie valabilă. Această obligaţie are un singur
moment la care trebuie să fie raportată: data începerii lucrărilor. Dacă
considerăm că încălcarea cestei obligaţii ar avea caracter continuu, ar
însemna să socotim că obligaţia (şi dreptul) de a obţine autorizaţia
subzistă şi pe timpul ridicării construcţiei, urmând să înceteze la
momentul finalizării acesteia. Or, legea nu permite obţinerea unei
autorizaţii în perioada ridicării construcţiei decât prin modalitatea
românească de intrare în legalitate. De altfel, chiar instanţa supremă,
în aceeaşi decizie, afirmă că obţinerea unei autorizaţii de construire pe
parcursul ridicării edificiului nu înlătură caracterul contravenţional al
faptei. Este adevărat că ridicarea unei construcţii fără autorizaţie

(,) Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. nr. 1139/1997, în C.P.J. 1992-1998, p. 186.
(2) Practica judiciară a urmat aceeaşi idee. A se vedea Trib. Bucureşti, dec. civ.
nr, 1833/R/2009, în N. Cristuş, Răspunderea contravenţională..., p. 114.
(3) în acelaşi sens, cu privire la o altă contravenţie, a se vedea O. Rădulescu,
P. Rosenberg, A. Tudor, Despre prescripţia răspunderii contravenţionale, în
Dreptul nr. 9/2004, p. 160.

128 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:54:22

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/81 H BAxP7 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/sMCLHPUy

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul13

creează un efect care se prelungeşte în timp, însă, aşa cum spuneam


mai sus, nu trebuie confundat efectul unui act ilicit cu însuşi actul în
cauză. Tot astfel, chiar dacă efectele se prelungesc în timp, fapta de a
depozita saci cu deşeuri pe trotuar este o contravenţie instantanee, şi
nu continuă(1).
Revenind la textul legal şi la tratamentul juridic al contravenţiilor
continue, mult mai serioasă este obiecţia vis-â-vis de faptul că, potrivit
dispoziţiei de mai sus, în cazul acestor contravenţii termenul de pres­
cripţie curge de la data constatării acesteia. Pare că autorii textului
legal au confundat momentul epuizării unei contravenţii continue cu
momentul constatării eî<2). Este evident, în mod normal, că termenul de
prescripţie a răspunderii ar trebui să curgă de la data epuizării contra­
venţiei, adică cel al ultimului act de executare, care nu coincide
neapărat cu momentul constatării contravenţiei01. Spre exemplu, dacă
o persoană nu realizează înregistrările contabile conform normelor în
vigoare timp de câteva luni, după care să realizeze înregistrările în
contabilitate în conformitate cu dispoziţiile legale, contravenţia ar
putea fi constatată la mult timp de la acel moment. Este firesc ca,
într-un asemenea caz, termenul de prescripţie să curgă de la ultimul
moment al neîndeplinirii obligaţiei legale, şi nu de la data constatării
acestui fapt de către organele de control fiscal.
De altfel, cum, de regulă, potrivit art. 21 din ordonanţă, constatarea
unei contravenţii coincide cu aplicarea unei sancţiuni, este greu de
imaginat cum ar mai putea să curgă termenul de prescripţie a răspun­
derii, dacă acesta curge de la data constatării contravenţiei. De aceea,
credem că se impune cu necesitate modificarea acestui text în sensul

ll) Trib. Bucureşti, dec. civ. nr. 42/2004, în M.A. Hotca, op. cit., p. 142.
(2> Confuzia apare uneori şi în hotărârile judecătoreşti care se referă la acest
aspect. A se vedea, cu titlu de exemplu, Jud. sect. 2 Bucureşti, sent. civ.
nr. 7380/1998, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 32-33. Există însă şi soluţii ale unor
instanţe care nu confundă cele două momente (a se vedea Trib. Bucureşti,
s. cont. adm., dec. nr. 1995/1998, în C.P.J. 1992-1998, p. 191-192; dec.
nr. 739/1998, în C.P.J. 1992-1998, p. 195-1 96).
(3) în acest sens s-a pronunţat şi instanţa supremă. A se vedea C.S.J., dec. civ.
nr. 4644/2005, în M.A. Hotca, op. cit., p. 146.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 129

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:54:36

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/sM C LH PU y 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/72dl M S8e

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 13 O.G. nr. 2/2001

în care să se prevadă că termenul de prescripţie curge de la data ulti­


mului act de executare*1K

C. Suspendarea cursului prescripţiei

3. Alineatul (3) al art. 13 reglementează şi un caz de suspendare a


cursului prescripţiei*21, anume atunci când fapta a dat naştere la urmă­
rire penală, fiind iniţial calificată ca infracţiune. Suspendarea cursului
prescripţiei într-un asemenea caz este firească, întrucât procedura de
aplicare a unei sancţiuni contravenţionale întâlneşte un obstacol în
procedura penală declanşată pentru aceeaşi faptă.
Chiar dacă textul legal se raportează, în mod expres, numai la
ipoteza în care, în cursul procesului penal, s-ar constata că fapta
constituie contravenţie, considerăm că acesta este aplicabil şi atunci
când se decide finalizarea procesului penal, chiar fără a se menţiona
natura faptei comise. Procurorul sau instanţa de judecată nu este obli­
gată să facă precizarea naturii contravenţionale a faptei atunci când
constată că fapta nu constituie infracţiune. De aceea, credem că, de
regulă, curgerea termenului de prescripţie a răspunderii contraven­
ţionale va fi suspendată de fiecare dată când se declanşează urmărirea
penală, fără a se ajunge la o hotărâre de condamnare penală a persoa­
nei în cauză.
Practic vorbind, sunt posibile mai multe ipoteze.
Dacă s-a început urmărirea penală, termenul de prescripţie de 6
luni este suspendat pe intervalul de timp cuprins între momentul sesi­
zării organului de urmărire penală şi momentul în care procesul penal

(,) De altfel, practica a anticipat acest moment. A se vedea Trib. Bucureşti, dec.
civ. nr. 207/R/2006, în N. Cristuş, Răspunderea contravenţională..., p. 182.
(2) ipoteza reglementată este un caz de suspendare a prescripţiei, şi nu de între­
rupere a cursului acesteia, concluzia rezultând din faptul că în norma comen­
tată se prevede că prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe timpul urmării
penale. Or, dacă am fi fost în faţa unui caz de întrerupere a cursului prescrip­
ţiei, termenul de 6 luni ar fi trebuit să curgă în întregime de la momentul
finalizării procedurii penale.

130 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:54:49

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/72dlM S8e 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/RcawduSF

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul13

ia sfârşit fie printr-o soluţie de scoatere de sub urmărire din partea


procurorului, fie de achitare din partea instanţei de judecată pe motiv
că faptei îi lipseşte unul dintre elementele infracţiunii. Cât timp textul
nu distinge, este indiferent modul în care are loc sesizarea organului
de urmărire penală: denunţ, plângere sau proces-verbal de sesizare din
oficiu. Astfel, de la data la care procesul penal se finalizează, termenul
de prescripţie a răspunderii contravenţionale reîncepe să curgă. Spre
exemplu, dacă de la comiterea faptei până la momentul sesizării orga­
nului judiciar penal au curs 2 luni, din momentul în care contra­
venientul este scos de sub urmărire sau achitat, începe să curgă restul
de 4 luni din termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale.
Dacă procesul penal se finalizează cu o soluţie de achitare pe
motiv că fapta nu există sau nu a fost comisă de către inculpat, terme­
nul de prescripţie a răspunderii contravenţionale nu mai poate să
curgă, în condiţiile inexistenţei răspunderii contravenţionale, cât timp
soluţia instanţei penale are autoritate de lucru judecat. De asemenea,
soluţia este identică şi atunci când achitarea are ca motiv existenţa
vreuneia dintre cauzele care înlătură caracterul penal al faptei, întrucât
acestea se regăsesc şi între cauzele care înlătură caracterul contraven­
ţional al faptei.
Situaţia este mai complexă atunci când un astfel de motiv este
indicat de către procuror într-o rezoluţie de scoatere de sub urmărire.
Cum rezoluţiile procurorului nu au autoritate de lucru judecat, apre­
ciem că, pe durata urmăririi penale, termenul de prescripţie a răspun­
derii contravenţionale se suspendă, urmând însă a fi reluat de la data
finalizării procesului penal.
Atunci când procesul penal se finalizează cu o soluţie de achitare
sau scoatere de sub urmărire pe motiv că fapta nu prezintă pericolul
social al unei infracţiuni, răspunderea contravenţională rămâne fără
obiect, întrucât, într-o asemenea ipoteză, persoana în cauză este
sancţionată, iar normele în materia drepturilor fundamentale nu permit
o dublă sancţionare pentru aceeaşi faptă, în baza principiului non bis
in idem.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 131

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:55:00

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/RcawduSF 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/9VGR9ysj

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 13 O.G. nr. 2/2001

Dacă însă litigiul penal se finalizează cu o soluţie de întrerupere a


procesului penal, situaţia merită o atenţie specială. Când motivul de
întrerupere a procesului penal a fost prescripţia răspunderii penale,
este evident că şi răspunderea contravenţională este prescrisă, întrucât
termenele de prescripţie în materie penală sunt oricum mai lungi decât
cele din materie contravenţională. Atunci când cauza de întrerupere a
procesului penal a fost lipsa ori retragerea plângerii prealabile sau
intervenţia amnistiei, considerăm că cursul termenului de prescripţie a
răspunderii contravenţionale va fi reluat la data soluţiei de încetare a
procesului penal. Aceasta, deoarece, în ipotezele mai sus menţionate,
nu există nicio soluţie asupra fondului litigiului penal şi, de regulă,
aceste cauze de încetare a procesului penal nu sunt incidente în
materie contravenţională.
După cum prevede în mod expres şi textul comentat, dacă până la
data sesizării termenul de prescripţie de 6 luni s-a împlinit, răspun­
derea contravenţională este înlăturată la data împlinirii celor 6 luni.
Articolul 13 reglementează şi o prescripţie specială a aplicării unei
sancţiuni contravenţionale, care are un termen de un an, în ipoteza
intervenirii unui caz de suspendare a prescripţiei. Astfel, indiferent cât
durează motivul de suspendare a cursului prescripţiei de 6 luni, nu se
mai poate aplica vreo sancţiune de natură contravenţională dacă de la
data comiterii faptei a trecut mai mult de un an.

D. Termene speciale de prescripţie

4. în fine, ultimul alineat al art. 13 permite ca prin norme speciale


să se stabilească termene de prescripţie diferite faţă de cele cuprinse în
acest articol(1).
Cele două termene, de 6 luni si de 1 an, sunt termene substanţiale
' r ' f

şi se calculează socotind şi data de la care încep să curgă, precum şi


data la care se împlinesc. Astfel, dacă se comite o contravenţie la 1

(1) Spre exemplu, art. 278 din Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital stabi­
leşte un termen de prescripţie a răspunderii contravenţionale de 3 ani.

132 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:55:43

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/9VGR9ysj 1/1
03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/rQSKyq T v

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 13

ianuarie 2005, aplicarea unei sancţiuni se prescrie la data de 1 iulie


2005, ultima zi în care ar fi fost posibilă aplicarea sancţiunii fiind 30
iunie 2005.
Invocarea împlinirii prescripţiei se face pe calea unei obiecţiuni în
cuprinsul procesului-verbal sau pe calea unei excepţii în faţa instanţei
de judecată sesizate cu o plângere la procesul-verbal de contravenţie.
La final, rămâne de discutat opţiunea legiuitorului de a stabili un
termen de prescripţie numai pentru executarea sancţiunii amenzii, nu
şi pentru celelalte sancţiuni principale ori pentru sancţiunile comple­
mentare. Sub acest aspect, opţiunea legiuitorului ni se pare mai mult
decât discutabilă. Pe de o parte, e bizar să fie prescriptibilă numai exe­
cutarea sancţiunii celei mai grave(1), Iar executarea celor mai uşoare să
fie imprescriptibilă. Mai mult, e cel puţin ciudat ca, în ipoteza unei
sancţiuni cu prestarea unei munci în folosul comunităţii alternativ cu
amenda, prima să fie executabilă, în timp ce cea de-a doua sa fie
prescrisă. Pe de altă parte, este ciudat ca sancţiunile penale să fie, în
principiu, prescriptibile, în timp ce sancţiunile contravenţionale să fie
imprescriptibile.
în condiţiile în care omisiunea legiuitorului pare intenţionată, este
imposibil să utilizăm analogia, chiar şi în favoarea contravenientului®,
astfel încât trebuie precizat că celelalte sancţiuni nu se prescriu, astfel
încât se poate ajunge în ipoteza cel puţin bizară în care să nu se aplice
o sancţiune cu amenda din cauza prescripţiei, însă să se poată dispune
confiscarea unor bunuri(3). Totuşi, de lege ferenda, se impune cu nece-

(,) Amintim faptul că vom considera amenda ca fiind sancţiunea mai gravă decât
munca în folosul comunităţii, pentru că, atâta timp cât cea de-a doua este
întotdeauna prevăzută alternativ cu amenda, iar aplicarea sa depinde de voin­
ţa contravenientului, atunci când se va aplica munca în folosul comunităţii
acest lucru se va petrece strict datorită voinţei celui condamnat, care va pre­
fera această variantă decât plata unei amenzi. In consecinţă, amenda poate fi
socotită întotdeauna sancţiunea mai aspră. Mai mult, ordinea în care sunt
prevăzute sancţiunile în cuprinsul art. 5 sugerează acelaşi lucru.
(2) Mutatis mutandis, FI. Streteanu, op. cit., p. 64.
(3) Jud. Drobeta Turnu-Severin, sent. civ. nr. 3259/1997, în Al. Ţiclea, op. cit.,
p. 832. y

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 133

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:55:58

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/rQSKyqTv 1/1
03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/ig 2VvLNe

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 14 O.G. nr. 2/2001

sitate reanalizarea acestei dispoziţii, astfel încât bizareriile juridice


evocate mai sus să dispară(1).

Articolul 14. [Prescripţia sancţiunii amenzii contravenţionale]


(1) Executarea sancţiunii am enzii contravenţionale se prescrie
dacă procesul-verbal de constatare a contravenţiei nu a fost co­
m unicat contravenientului în termen de o lună de la data apli­
cării sancţiunii.
(2 )<
2>Abrogat.
(3) (3>Abrogat.

jiZ Comentariu
Pe lângă termenul anterior de prescripţie - cel pentru aplicarea
sancţiunii amenzii contravenţional -, art. 14 prevede un al doilea
termen, tot de prescripţie, după cum îl consideră alin. (1). Cel puţin
trei probleme ridică acest text legal.
Prima - dacă suntem, într-adevăr, în prezenţa unui termen de
prescripţie.
A doua, dat fiind faptul că alin. (2) şi (3) au fost abrogate(4), se ridică
întrebarea: în măsura în care procesul-verbal a fost comunicat în 30 de

(,) Aceasta, cu atât mai mult cu cât posibilitatea aplicării sancţiunii confiscării ori
a suspendării activităţii oricând poate să vină în contradicţie mai mult decât
flagrantă cu prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia europeană a
drepturilor omului. Acesta impune cu necesitate faptul ca posibilitatea privării
de proprietate a unei persoane să fie justificată de o cauză de utilitate publică.
Or, la momentul la care dispare starea de pericol social care a determinat
aplicarea unei sancţiuni contravenţionale complementare, lipseşte cauza de
utilitate publică ce să justifice luarea unei măsuri privative de proprietate. A se
vedea şi Ov. Podaru, Comentariu..., p. 290.
(2) Alin. (2) a fost abrogat prin O.G. nr. 61/2002 (publicată în M. Of. nr. 644 din
30 august 2002 şi abrogată, la rândul său, prin Legea nr. 174/2004).
(3) Alin. (3) a fost abrogat prin art. I pct. 7 din O.U.G. nr. 108/2003.
(4) înainte de abrogare, alin. (2) prevedea că executarea sancţiunii contravenţio­
nale se prescrie în termen de 2 ani de la data aplicării sancţiunii.

134 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:56:17

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/ig 2VvLNe 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/sbjWNSSx

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul14

zile, mai există un alt termen de prescripţie a executării sancţiunii


contravenţionale?
în fine, a treia, care este mijlocul procedural prin care se poate
invoca prescripţia executării amenzii contravenţionale?

A. Natura juridică a termenului prevăzut de art. 14 alin. (1)

1. Cu privire la această problemă, aşa cum am arătat şi cu altă


ocazie(1), în măsura în care acceptăm ideea că prescripţia în dreptul
contravenţional seamănă, ca natură juridică, mai degrabă cu cea din
dreptul penal decât cu aceea din dreptul civil, vom constata că ter­
menul de 30 de zile prevăzut de alin. (1), singurul rămas neabrogat, nu
are nicio legătură, nici ca durată, nici ca raţiune de a fi, cu un termen
de prescripţie. Astfel, în dreptul penal, aşa cum s-a arătat în literatura
juridică străină(2), instituirea termenelor de prescripţie are ca raţiune
necesitatea de a uita şi a ierta, precum şi faptul că, după o anumită
perioadă de timp, societatea nu mai resimte nevoia să pedepsească un
anumit infractor pentru o anumită faptă comisă cândva. Or, după 30
de zile, nu se poate susţine că societatea nu mai simte nevoia să sanc­
ţioneze un contravenient. Pe de altă parte, termenul este prea scurt
pentru a „uita" ori a „ierta".
Dar, chiar dacă am raporta acest termen la raţiunile prescripţiei din
dreptul comun (civil) reglementate de Decretul nr. 167/1958, şi anume
sancţionarea creditorului care rămâne într-o stare de pasivitate impu­
tabilă, ignorând să îşi realizeze creanţa, vom ajunge la o concluzie
asemănătoare: că termenul de 30 de zîle nu se potriveşte nîci în aceste
tipare. Astfel, potrivit dreptului comun, în termenul de prescripţie, pen­
tru a-şi putea realiza creanţa, creditorul trebuie fie să introducă o
acţiune în justiţie, fie să înceapă executarea silită a creanţei. Deci

(,) Ov. Podaru, Caducitatea manifestărilor de voinţă în dreptul public român, teză,
Cluj-Napoca, 2002, p. 94 şi urm.
(2) A se vedea Fr. Desportes, F. Le Gunehec, Le nouveau droit penal, tome I, 7e
ed., Economica, Paris, 2000, p. 888. De remarcat că doctrina română nu
tratează această problemă.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 135

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 01:56:31

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/sbj W N SSx 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/twC193p7

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 14 O.G. nr. 2/2001

ieşirea din pasivitate constă în adresarea unei cereri unui organ


competent (fie instanţa de judecată, fie executorul judecătoresc), în
scopul obţinerii reparaţiei urmărite. Or, în cazul de faţă, în termenul
de 30 de zile organul constatator nu trece la realizarea creanţei, el
trebuind doar să comunice procesul-verbal contravenientului, deci să
îndeplinească o operaţiune material-tehnică, aducerea la cunoştinţa
acestuia a conţinutului actului administrativ de sancţionare. Prin
f r

urmare, întrucât numai după îndeplinirea acestei formalităţi actul îşi


poate produce efectele, doar după acest moment putem vorbi despre
existenţa unei creanţe.
în realitate,' asa
r cum am mai arătat(1),’ termenul în discuţie
/ este unul
care, în caz de depăşire, atrage caducitatea actului în discuţie, iar nu
prescripţia(2). Astfel, procesul-verbal de constatare a contravenţiei este,
în realitate, un act administrativ emis sub condiţia extinctivă(3) a neco-
municării sale către contravenient în termenul legal de o lună de la
data aplicării sancţiunii. îndeplinirea acestei condiţii conduce deci la
caducitatea actului în discuţie, iar nu la prescripţia acestuia. Din
păcate însă, termenul de prescripţie este mult prea încetăţenit, el fiind
consacrat legal încă prin vechea reglementare (art. 14 din Legea
nr. 32/1968), aşa încât va fi foarte greu de schimbat, terminologic vor­
bind. Totuşi, de lege ferenda, propunem ca textul art. 14 alin. (1) să

(,) Ov. Podaru, Caducitatea..., teză, p. 97.


(2) Practica judiciară utilizează însă, în mod evident, termenul de prescripţie, iar
nu pe cel de caducitate. De pildă, într-o soluţie de speţă s-a statuat: „Comuni­
carea procesului-verbal de constatare a contravenţiei celui sancţionat, peste
termenul de 30 de zile (...), duce la prescrierea executării sancţiunii" (Jud. sect. 1
Bucureşti, sent. civ. nr. 546/1971, în L. Groza, Gh. Părăuşanu, op. cit., p. 61).
(3>Condiţia extinctivă (diferită de cea rezolutorie) reprezintă acel eveniment viitor
şi nesigur că se va produce, de care depinde eficacitatea, pentru viitor, a unui
act juridic (a se vedea, în acelaşi sens, în dreptul civil, şi D. Chirică, Condiţiile
de validitate şi efectele promisiunii sinalagmatice de vânzare-cumpărare, în
P.R. nr. 1/2002, p. 244-245; în dreptul administrativ, Ov. Podaru, Actul admi­
nistrativ. Repere..., nr. 35). Desigur, acest tip de condiţie se poate apropia foar­
te mult, ca efecte, de condiţia rezolutorie dacă, până în momentul emiterii lui,
actul nu a produs niciun efect juridic.

136 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 01:56:45

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/twC193p7 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/8ttuynfZ

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

I. Dispoziţii generale Articolul14

aibă următoarea formulare: „Dacă procesul-verbal de constatare a


contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o
lună de la data aplicării san cţiu n iiacesta este caduc şi sancţiunea
amenzii contravenţionale nu mai poate fi executată".

B. Termenul de prescripţie a executării sancţiunii contravenţionale


în cazul comunicării regulate a procesului-verbal

2. Problema determinării acestui termen se rezolvă relativ simplu,


dacă vom corela dispoziţiile analizate cu cele ale Codului de pro­
cedură fiscală. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (2) C. proc. fisc.,
amenzile contravenţionale sunt considerate creanţe bugetare. Apoi,
potrivit art. 131 C. proc. fisc., executarea creanţelor bugetare se
prescrie în termenul general de 5 ani(1). Acesta este veritabilul termen
de prescripţie®. Adică autoritatea administrativă are o creanţă certă,
lichidă şi exigibilă şi rămâne într-o stare de pasivitate, care îi este
imputabilă, astfel încât, după trecerea acestei perioade de timp,
obligaţia devine una naturală.

(,) Pentru o soluţie în acest sens, pronunţată înainte de intrarea în vigoare a


Codului de procedură fiscală, dar întemeiată pe acelaşi considerent [termenul
era de 3 ani, fiind prevăzut de art. 98 lit. b) din O.G. nr. 11/1996], a se vedea
Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. nr. 813/1998 şi dec. nr. 927/1998, în C.P.J.
1992-1998, p. 171-174. în prezent însă soluţia este evidentă raportat la
dispoziţiile exprese ale art. 131 C. proc. fisc.: „(1) Dreptul de a cere executarea
silită a creanţelor fiscale se prescrie în termen de 5 ani de la data de I ianuarie
a anului următor celui în care a luat naştere acest drept. (2) Termenul de
prescripţie prevăzut la alin. (!) se aplică şi creanţelor provenind din amenzi
contra venţionale
i2) Există practică judiciară constantă (este adevărat şi aceasta se referă la ter­
menul de 3 ani prevăzut de O.G. nr. 11/1996, ia art. 98) în sensul că acest tip
de prescripţie nu poate fi invocată pe calea plângerii contravenţionale, ci nu­
mai pe aceea a contestaţiei la executare (Tribunalul Bucureşti, secţia de con­
tencios administrativ, decizia nr. 2807/1998, decizia nr. 1395/1998, decizia
nr. 815/1998, decizia nr. 554/1998, decizia nr. 460/1998, în Tribunalul Bucu­
reşti, Culegere..., p. 241-246).

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 13 7

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 01:56:57

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/8ttuynfZ 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu .ro/ti pareste/4759/8d DwrwJ n

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 14 O.G. nr. 2/2001

C. Mijlocul procedural prin care se constată caducitatea proce-


sului-verbal (prescripţia executării sancţiunii contravenţionale)

3. Această problemă ridică din nou discuţii. Astfel, odată ce pro­


cesul-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a amenzii nu a
fost comunicat în termenul de 30 de zile, care este mijlocul procedural
prin care se poate invoca „prescripţia" executării sancţiunii amenzii
(sau, mai exact, caducitatea procesului-verbal)?
a) Contestaţia la executare, prevăzută de art. 399 şi urm. C. proc. civ.
şi art. 172-174 C. proc. fisc/1’, este în afara oricărei discuţii, mai ales
că textul analizat se referă la prescripţia executării sancţiunii amenzii
contravenţionale. Cu alte cuvinte, vorbim de situatia în care fie
r • /

procesul-verbal nu a fost comunicat deloc, fie a fost comunicat, dar


după trecerea termenului de 30 de zile, iar contravenientul va rămâne
el într-o stare de pasivitate, până în momentul în care autoritatea
competentă va trece la executarea efectivă a creanţei bugetare. Adică
până la primirea înştiinţării prin care particularul este somat să facă
plata, înştiinţare însoţită de copia titlului executoriu, respectiv pro-
cesul-verbal de contravenţie. Din acel moment începe să curgă ter­
menul de 15 zile pentru introducerea contestaţiei la executare. Pe
această cale, contravenientul va invoca prescripţia executării sancţiu­
nii şi, în mod normal, soluţia va fi aceea de admitere a contestaţiei.
b) însă, în situaţia în care procesul-verbal se comunică după trecerea
termenului de o lună prevăzut de lege, se ridică întrebarea, în termenul
de 15 zile prevăzut de art. 31 din O.G. nr. 2/2001, contravenientul poa­
te invoca „prescripţia" pe calea plângerii contravenţionale?® Un răs-

(,) Pentru un comentariu pertinent al acestor texte de lege, a se vedea D. Dascăiu,


C. Alexandru, Explicaţiile teoretice şi practice ale Codului de procedură
fiscală, Ed. Rosetti, Bucureşti, 2005, p. 408 şi urm. Autorii se pronunţă în sen­
sul că reglementarea iniţială a O.G. nr. 2/2001, înainte de abrogarea alin. (2)
al art. 14, era mult mai aproape de realităţile practice decât actuala regle­
mentare a Codului de procedură fiscală.
(2) Prescripţia executării amenzii contravenţionale, întemeiată pe depăşirea ter­
menului de 5 ani prevăzut de art. 131 C. proc. fisc., nu poate fi, în niciun caz,

138 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

blbliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:57::

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/8dDwrwJn 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/7aXWF LLP

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 14

puns negativ ar putea avea dezavantajul unei interpretări incorecte, dar


profund vătămătoare pentru contravenient, de către instanţa care ar
judeca o eventuală contestaţie la executare: dacă acesta a considerat că
executarea s-a prescris, din momentul în care a primit o copie a
procesului-verbal, de ce nu a făcut plângere împotriva acestuia? Şi, pe
acest temei, contestaţia să fie respinsă. Pe de altă parte, potrivit dispo­
ziţiilor art. 31 din O.G. nr. 2/2001, „împotriva procesului-verbal de
constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face
plângere Or, din această formulare - extrem de generală - nu
rezultă că plângerea se reduce la situaţiile în care se poate invoca
nulitatea procesului-verbal; în realitate, orice viciu al acestuia, care
l-ar face ineficace, ar putea fi invocat pe această cale. Pe de altă parte,
şi sintagma utilizată de art. 34 din ordonanţă - „ verifică legalitatea şi
temeinicia procesului-verbal" (s.n.) - este discutabilă, întrucât în drep­
tul administrativ există un curent de opinie semnificativ în sensul că
operaţiunile de publicitate (publicare ori comunicare) reprezintă for­
malităţi de care depinde valabilitatea, dacă nu chiar existenţa actului
administrativ'1*; în consecinţă, legalitatea lor ar putea fi verificată de
către instanţa sesizată cu plângere contravenţională.

invocată pe calea de atac a plângerii, aşa cum, într-o speţă, s-a pronunţat
instanţa: „(...) va constata prescrisă executarea sancţiunii si, în consecinţă, va
anula procesul-verbal şi va exonera petentui de plata amenzii, fără a trece la
analiza temeiniciei şi legalităţii încheierii acestora" (Jud. sect. 1 Bucureşti,
sent. civ. nr. 8419/1994, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 39). Soluţia este - cel puţin
procedural - nelegală, întrucât anularea procesului-verbal se poate dispune
pentru vicii ale acestuia existente în momentul redactării lui (cauzele de
nulitate sunt anterioare ori concomitente cu emiterea actului administrativ).
Or, faptul de a nu-l pune în executare în termen de 5 ani (prezenta speţă se
referă, este adevărat, la termenul de un an prevăzut de Legea nr. 32/1968, dar,
oricum, problema juridică este aceeaşi) reprezintă un fapt posterior încheierii
procesului-verbal, deci nu se justifică anularea acestuia, ci doar exonerarea
contravenientului de plata amenzii şi, eventual, anularea oricărui act de
executare (de pildă, somaţia de plată). Dar, pentru a le obţine, mijlocul proce­
dural este contestaţia la executare, iar nu plângerea contravenţională.
ll) Pentru detalii, a se vedea Ov. Podaru, Actul administrativ. Repere..., nr. 162-164.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 139

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 01:59:35

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/7aXWF LLP 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/wTP1 ehmf

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 14 O.G. nr. 2/2001

Totuşi, în măsura în care o practică judiciară s-ar stabili definitiv în


sensul admisibilităţii doar a contestaţiei la executare ca modalitate pro­
cedurală de contestare a procesului-verbal, înclinăm înspre această
variantă. Astfel, cu plângere se atacă procesul-verbal dacă în mo­
mentul emiterii sale este viciat; or, în acest caz, vom avea un caz de
nulitate a acestuia; dimpotrivă, caducitatea procesului-verbal presu­
pune o situaţie în care acesta este valabil emis, însă „viciul" de care
este atins este posterior emiterii sale; în consecinţă, doar o cale de atac
ulterioară, deci contestaţia la executare, se justifică. In acelaşi sens s-a
pronunţat şi practica judîcîară(1), corect, credem noi. Există însă şi solu­
ţii în sensul că instanţa învestită cu o plângere contravenţională prin
care se solicita anularea procesului-verbal pe motivul necomunicării
lui în termenul legal a admis plângerea, constatând însă prescrisă exe­
cutarea sancţiunii(2).
în fine, ar mai fi de lămurit o singură problemă legată de interpre­
tarea acestui text de lege, şi anume în termenul de o lună prevăzut de

(,) Jud. Cluj-Napoca, sent. civ. nr. 13736/2004, nepublicată. Astfel, instanţa a
arătat că: „(...) executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie dacă
procesul-verbal de contravenţie nu a fost comunicat în termen de o lună de la
data aplicării sancţiunii. In speţă însă, executarea procesului-verbal de contra­
venţie nu a început, nefiind efectuat vreun act de executare. De altfel, execu­
tarea silită a fost suspendată de la data înregistrării de către petentă a plângerii
împotriva procesului-verbal de contravenţie nr. 263/2004. Apoi, instanţa apre­
ciază că legalitatea şi temeinicia actelor de executare pot fi verificate doar în
cadrul procedurii contestaţiei la executare, prevăzută de art. 399 şi urm.
C. proc. civ. (...)". La fel, Trib. Bucureşti, s. cont. adm., dec. nr. 2322/1998, în
C.P.J. 1992-1998, p. 207-208. Potrivit acestei decizii de speţă, soluţionând
plângerea contravenţională, instanţa este obligată a se pronunţa pe fondul
plângerii, şi anume cu privire la legalitatea şi temeinicia întocmirii actului de
constatare, deci pentru aspecte anterioare sau concomitente întocmirii actului.
Prescripţia executării sancţiunii vizează fapte ulterioare, ce pot fi invocate doar
pe calea contestaţiei la executare. De menţionat că, prin sentinţa civilă
nr. 10795/1998 a Judecătoriei sectorului 2 Bucureşti, casată prin decizia ară­
tată mai sus, s-a decis contrariul.
(2) Jud. sect. 2 Bucureşti, sent. civ. nr. 5151/1997, în A i Ţiclea, op. cit., p. 56.
Desigur, din punct de vedere procedural, se poate pune problema pronunţării
extra petita.

140 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 01:59:47

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/wTP1ehmf 1/1
03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/ptM 1QRe5

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

I. Dispoziţii generale Articolul 14

acest text al ordonanţei copia de pe procesul-verbal trebuie doar să fie


expediată de organul emitent ori trebuie să ajungă la contravenient? în
ceea ce ne priveşte, credem că, dacă prîn comunicare se înţelege adu­
cerea la cunoştinţa celui interesat a conţinutului actului administrativ
care îl priveşte, atunci o comunicare în sensul legii va consta în punerea
efectivă la dispoziţia contravenientului a acestui proces-verbal(1). Cu alte
cuvinte, nu este suficient ca acest act administrativ să fie expediat în
termenul de o lună, cî el trebuie să şî ajungă la destinatar®. Dar,
desigur, nici acesta nu ar putea să îşi invoce propria culpă în situaţia în
care procesul-verbal, în concret, a ajuns la destinatar, dar el nu a luat
la cunoştinţă despre conţinutul lui (de pildă, a ajuns în poşta contra­
venientului, dar acesta nu a ridicat corespondenţa; sau procesul-verbal
a fost afişat cu respectarea prevederilor legale, dar contravenientul, din
varii motive, nu a luat la cunoştinţă conţinutul lui; în schimb, de vreme
ce obligaţia de comunicare incumbă autorităţii din care face parte
organul constatator, nu este suficient ca acesta să îl înştiinţeze pe con­
travenient să se prezinte la sediul autorităţii ori la oficiul poştal pentru
a i se comunica o copie de pe procesul-verbal). Altfel spus, şi în
acest caz ar trebui să se aplice sistemul informării, similar cu cel apli­
cabil în situaţia formării contractelor încheiate la distanţă. Deci, atât
sistemul emisiunii(3), cât şi cel al luării la cunoştinţă ni se par puţin

(,) Textul legal vorbeşte despre „comunicarea" procesului-verbal, iar nu despre


„trimitereaîn vederea comunicării".
(2) Această interpretare avantajează, din păcate, contravenienţii care au domi­
ciliul în străinătate, căci sunt foarte mici şansele ca procesul-verbal să le fie
comunicat acestora în termen de 30 de zile. De lege ferenda, propunem regle­
mentarea expresă a unui termen mai lung pentru aceste situaţii.
l3) în sensul că acest sistem este cel aplicabil, a se vedea A. Iorgovan, Tratat de
drept administrativ, ed. a 4-a, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, nr. 767 (nota 1 de
la subsol, p. 431). Aceeaşi opinie este îmbrăţişată şi de alţi autori (M.A. Hotca,
Regimul juridic al contravenţiilor. Comentarii şi explicaţii, ed. a 3-a, Ed. C.H.
Beck, Bucureşti, 2008, p. 237; M. Ursuţa, op. cit., p. 203), în sprijinul ei invo-
cându-se art 104 C. proc. civ. Or, acest text nu se aplică, pe de o parte, pen­
tru că actul nu se comunică instanţelor judecătoreşti, ci unui particular, pe de
alta, pentru că nu e un act strict de procedură, ci unul care face, ulterior,
obiect al unei proceduri judiciare. în fine, dacă am face o analogie cu proce-

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 141

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 02:00:00

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/ptM1QRe5 1/1
03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/v9Oi F V6w

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 14 O.G. nr. 2/2001

forţate0
în fine, ar mai fi de menţionat şi faptul că, aşa cum s-a pronunţat şi
practica judiciară®, termenul de prescripţie se aplică numai în ceea ce
priveşte sancţiunea contravenţională principală, dar efectele contra­
venţiei se menţin, astfel încât termenul de prescripţie nu are niciun
efect asupra despăgubirilor civile3». în schimb, în opinia noastră,
această formă de prescripţie (caducitatea procesului-verbal) afectează
şi sancţiunile complementare, căci, din interpretarea art. 5 din ordo­
nanţă, cât şi din însăşi utilizarea termenului „complementar", acest tip
de sancţiune nu poate fi aplicat decât odată cu o sancţiune principală.

dura afişării procesului-verbal la domiciliul contravenientului, dacă acesta se


află la o oarecare distanţă de sediul organului din care face parte agentul
constatator, ne întrebăm, dacă acesta porneşte de la sediul său în termenul
legal, dar ajunge la locul afişării a doua zi, în afara termenului, vom fi în
prezenţa unei comunicări regulate? Evident că nu. Noţiunea de comunicare
sugerează o obligaţie de rezultat, astfel că, în opinia noastră, avizul de primire
trebuie semnat în termenul de prescripţie.
(,) Pentru detalii cu privire la aceste sisteme, a se vedea L. Pop, op. cit., p. 154 şi
urm.; C. Stătescu, C. Bîrsan, Drept civil. Teoria generală a obligaţiilor, Ed. AII,
Bucureşti, 1998, p. 50 şi urm.
(2) Jud. Drobeta Turnu-Severin, sent. civ. nr. 8418/1997, în Al. Ţiclea, op. cit.,
p. 71. '
l3) Discuţia are sens numai în cazul depăşirii termenului de comunicare a pro­
cesului-verbal, de 30 de zile, căci în situaţia celui de 5 ani, prevăzut de
art. 131 C. proc. fisc., se depăşeşte implicit şi termenul general de 3 ani în care
se prescrie executarea despăgubirilor civile.

142 Ovidiu Podaru / Radu Chirită

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 02:00:1

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/v9Oi FV6w 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/dNdXUJrm

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Capitolul II. Constatarea


contravenţiei
/

Articolul 15. [Persoanele care au competenţa de a încheia un


proces-verbal de contravenţie]
(V Contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de
persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi
sancţionează contravenţia, denumite în mod generic agenţi
constatatori.
(2) Pot fi agenţi constatatori: prim arii, ofiţerii şi subofiţerii din
cadrul M inisterului Adm inistraţiei şi Internelora>/ special abilitaţi
persoanele îm puternicite în acest scop de m iniştri şi de alţi con­
ducători ai autorităţilor adm inistraţiei publice centrale, de pre­
fecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, prim ari, de prim arul
general al m unicipiului Bucureştip recum şi de alte persoane
prevăzute în legi speciale.
(3) O fiţerii si subofiţerii din cadrul M inisterului Adm inistraţiei si
/ / / / /

Internelor constată contravenţii privind: apărarea ordinii publi­


ce; circulaţia pe drumurile publice; regulile generale de comerţ;
vânzarea, circulaţia şi transportul produselor alimentare şi neali­
mentare, ţigărilor şi băuturilor alcoolice; alte dom enii de activi­
tate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului.

(1) Ministerul Administraţiei şi Internelor s-a înfiinţat prin reorganizarea Ministerului


Internelor şi Reformei Administrative, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 221/2008
pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice
centrale (M. Of. nr. 882 din 24 decembrie 2008).

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 143

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/dNdXU Jrm 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/XUxVNdtQ

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 15 O.G. nr. 2/2001

Comentariu

A. Consideraţii generale. Faptul generator al răspunderii contra­


venţionale

1. Din formularea generică a alin. (1) - „ contravenţia se constată


printr-un proces-verbal" - vom deduce că, în realitate, faptul gene­
rator al răspunderii contravenţionale îl constituie contravenţia: un
fapt material-juridic, după expresia consacrată în literatura română de
specialitate'1’. Altfel spus, întrucât procesul-verbal nu face altceva
decât să constate acest fapt generator, în măsura în care este legal şi
temeinic, el nu ar trebui, strict teoretic vorbind, să producă efecte
juridice proprii, ci doar să le circumstanţieze şi să le determine cu
exactitate pe cele ale contravenţiei ca fapt generator. în continuarea
acestui raţionament, ar trebui să constatăm că procesul-verbal nu este
un act administrativ veritabil, ci doar o simplă operaţiune material-teh-
nică, aceasta neputând fi atacată în instanţă, de vreme ce, neprodu­
când efecte juridice proprii, nu poate vătăma drepturi (ale particu­
larilor).
Acest raţionament nu este nici pe departe corect, nici practic.
Corect nu este, întrucât contravenţia nu face să genereze decât în
abstract obligaţia de a răspunde contravenţional. Fără un proces-verbal
care să concretizeze această răspundere, să îi determine exact întin­
derea, răspunderea contravenţională nu poate subzista. Tocmai de
aceea, în literatura de specialitate se vorbeşte despre acte administra­
tive de con stata re(2). Şi nici practică nu ar fi varianta considerării
procesului-verbal ca o operaţiune material-tehnică, întrucât, aşa cum
vom arăta, există extrem de multe situaţii în care, depăşindu-şi atribu­
ţiile, agenţii constatatori „constată" o contravenţie inexistentă ori apli­
că o sancţiune disproporţionată faţă de contravenţia săvârşită, astfel
încât răspunderea contravenţională subzistă exclusiv în temeiul pro-

(1) A se vedea T. Drăganu, Actele..., p. 11.


l2) Ibidem, p. 91.

144 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 02:00:41

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/XUxVNdtQ 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/q W7xZHM f

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei


_________________________ Articolul 15
r___________________________________________________

cesului-verbal ilegal. Or, în aceste situaţii, întrucât efectele juridice


sunt produse chiar de procesul-verbal, acesta este, în mod evident, un
act administrativ, ce poate fi atacat în instanţă. Ca o aplicaţie a acestei
susţineri, în practica judiciară s-a decis că, întrucât „în cauză nu s-a
întocmit proces-verbal, iar lipsa procesului-verbal atrage şi lipsa con­
travenţiei", măsura ridicării permisului de conducere este nelegală(1>.
în continuare, mai înainte de a aborda problema competenţei agen­
ţilor constatatori - principala materie reglementată de acest text legal,
întrucât art. 15 este primul din ordonanţă care vorbeşte despre actul de
sancţionare în materie contravenţională se impune a analiza câteva
chestiuni legate de acesta: vom vorbi astfel mai întâi despre natura
juridică a procesului-verbal (B), apoi de forţa lui probantă (C), de
modalitatea de constatare a contravenţiilor (D) şi, abia apoi, despre
valabilitatea procesului-verbal, între ale cărei condiţii se numără şi
competenţa de emitere (E).

B. Natura juridică a procesului-verbal de constatare a contra­


venţiei
/ si
/ de aplicare
r a sancţiunii
r
contravenţionale
f

2. Aşa cum am arătat şi mai sus, procesul-verbal este, în esenţă, un


act administrativ veritabil. în doctrina noastră s-a exprimat şi o opinie
mai nuanţată(2), în sensul că trebuie făcută distincţia, în esenţă, între
procesul-verbal de constatare (prin care, aşadar, agentul constatator
doar constată contravenţia, fără a avea şi dreptul de a aplica sancţiu­
nea) şi procesul-verbal de aplicare a sancţiunii (când, pe lângă atri-

(,) Jud. Oradea, sent. civ. nr. 7192/1995, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 46. Soluţia este
greşită la nivel teoretic, căci contravenţia se disociază de procesul-verbal de
constatare (a se vedea, în acest sens, contravenţiile sancţionate cu avertisment
oral). Soluţia este însă corectă sub aspectul faptului că nicio sancţiune -
principală sau complementară (cu excepţia arătată mai sus) - nu se poate
aplica în lipsa redactării unui proces-verbal, deci efectele juridice ale celor
două situaţii (lipsa oricărei răspunderi contravenţionale) sunt aceleaşi.
(2) C. Drăghici, C.V. Drăghici, A. lacob, R. Corcheş, op. cit., p. 75 şi autorii ară­
taţi la notele de subsol.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 145

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 02:12:39

http://bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/q W7xZHMf 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/uSa5wc9Q

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 15 O.G. nr. 2/2001

buţia de constatare, agentul o are şi pe cea de a sancţiona). în primul


caz, am fi în prezenţa unui act pregătitor care, prin el însuşi, nu pro­
duce efecte juridice. în cel de-al doilea caz, am avea de-a face cu un
act administrativ de autoritate (care produce efecte juridice - în primul
rând, obligaţia contravenientului de a achita amenda). Distincţia este
corectă, teoretic, însă fără prea multe consecinţe practice. Căci, în pri­
ma situaţie, legalitatea procesului-verbal de constatare va fi verificată
odată cu aceea a sancţiunii aplicate de către organul competent; în
cea de-a doua situaţie, de asemenea acest proces-verbal poate fi verifi­
cat de instanţă sub aspectul legalităţii şi temeiniciei lui.
Potrivit unei alte opinii<1), procesul-verbal este „un act administrativ
oficial cu caracter jurisdicţîonal"(2). Nu credem că poate fi vorba
despre aşa ceva, întrucât:
a) acte administrative „neoficiale" nu există, după informaţiile
noastre;
b) procesul-verbal nu întruneşte caracterele unui act administrativ-
jurisdicţional: contradictoria!itate, respectarea dreptului la apărare,
stabilitate etc.(3)
Procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a
sancţiunii contravenţionale
t /
este, aşadar,
/ ’
un act administrativ veritabil,’ '

un act administrativ de constatare.


într-o lucrare recentă care nu poate fi trecută cu vederea<4), pu-
nându-se la îndoială această natură juridică, s-a arătat că, raportat la o
multitudine de elemente specifice ale acestuia, de lege lata, el are o
natură juridică mixtă - act administrativ şi act de procedură con-

(,) Ibidem.
(2) Cu privire la caracterul jurisdicţional al procesului-verbal s-au mai pronunţat şi
A. Iorgovan, Tratat..., voi. II, p. 428 şi R. lonescu, Drept administrativ,
Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 223-224.
13) Pentru detalii, a se vedea şi C. Clipa, Jurisdicţiile speciale administrative, teză
de doctorat, Cluj-Napoca, 2004, p. 148-180. împărtăşim, aşadar, opinia unui
strălucit reprezentant al „Şcolii de la Cluj" (/. lovănaş, Consideraţii teoretice cu
privire la răspunderea administrativă, teză de doctorat, Cluj-Napoca, 1968,
p. 222), exprimată în acest sens.
14) M. Ursuţa, op. cit., p. 208-221.

146 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 02:12:55

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/uSa5wc9Q 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/NSN H 3FBV

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

II. Constatarea contravenţiei Articolul 15

travenţională - în vreme ce, de lege ferenda, se va impune calificarea


procesului-verbal contravenţional sub aspectul naturii juridice ca act
procedural contravenţional.
Deşi apreciem originalitatea acestei opinii, dintru început arătăm
că ne disociem în totalitate de ea. Astfel, în primul rând, îi putem opu­
ne un argument tras din tradiţia dreptului administrativ: încă de la naşte­
rea acestei ramuri de drept, de acum două sute de ani, procesul-verbal
de contravenţie a reprezentat actul administrativ tipic: actul de poliţie.
Căci ce alt exemplu mai bun se poate furniza pentru un act juridic
care să îndeplinească trăsăturile fundamentale ale categoriei pe care
astăzi o numim „act administrativ individual": act unilateral (1), emis
în regim de putere publică (2), pentru punerea în executare a legii (3)?
A încerca azi să îi atribuim acestui act o altă natură juridică înseamnă,
între altele, a nega una dintre constantele dreptului administrativ.
Dar asta nu e totul.
Actul administrativ are o definiţie legală [art. 2 alin. (1) lit. c) din
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ], definiţie care, la
rândul său, are în spate două secole de tradiţie01. Or, ne întrebăm noi,
care dintre trăsăturile stabilite de această lege organică (dar şi de
principiile dreptului public) nu ar fi îndeplinită de procesul-verbal de
contravenţie? Niciuna! Altfel spus, toate condiţiile sunt îndeplinite!
Actul în cauză este unilateral, producându-şi astfel efectele juridice
independent de consimţământul destinatarului său(2), este emis în
regim de putere publică, cu scopul de executare în concret a legii (mai
exact, a actului de reglementare contravenţională) şi, în mod evident,
actul de sancţionare produce efecte juridice. Prin urmare, procesul-
verbal de contravenţie este şi trebuie să rămână un act administrativ!

ll) Potrivit acestei definiţii, actul administrativ reprezintă actul unilateral cu


caracter individual sau normative emis de o autoritate publică, în regim de
putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în
concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
(2) Pentru detalii cu privire la această condiţie, a se vedea Ov. Podaru, Actul
administrativ. Repere..., nr. 11.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 147

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 02:13:13

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/NSN H 3FBV 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/2ZSvS9gH

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 15 O.G. nr. 2/2001

De fapt, autorul citat nu neagă aceste aspecte, arătând însă că actul


în cauză are unele particularităţi care îl îndreptăţesc să reclame, măcar
de lege ferenda, o altă natură juridică. Or, unei asemenea abordări în
primul rând îi lipseşte rigoarea logică: un element oarecare nu face
parte dintr-o anumită categorie dacă îi lipseşte o trăsătură caracte­
ristică acestei categorii, nu şi dacă are particularităţi (trăsături) în
plus(V! Apoi, natura juridică a unei instituţii juridice este ceva intrinsec
acesteia, care nu poate fi deci stabilită artificial prin lege.
Mai departe se impune să analizăm care sunt aceste trăsături dis­
tinctive, pentru a vedea dacă acestea justifică atributul „ atipic" pe care
autorul citat i-l acordă de lege lata:
a) lipsa caracterului executoriu, rezultat din art. 32 alin. (3), potri­
vit căruia plângerea suspendă executarea. Susţinerea este fundamental
greşită, căci, în esenţă, un act nu are un asemenea caracter numai în
ipoteza în care el poate fi pus în executare doar cu acordul (încu­
viinţarea) prealabil(ă) a instanţei, nu şi dacă o eventuală procedură
judiciară suspendă executarea sa(2). Pe de altă parte, chiar trecând
peste această observaţie, de ce nu am vorbi mai degrabă de un carac­
ter executoriu condiţionat (de introducerea plângerii), decât de lipsa
acestuia? în fine, amânarea (condiţionarea) caracterului executoriu al
unui act juridic este mai degrabă o chestiune care ţine de politica
legislativă decât de natura juridică a acestui act. Astfel, în materia
autorizaţiilor de construire, în ultimii 10 ani s-au succedat legislaţii (în
esenţă modificări ale Legii nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de
construcţii) care, uneori, prevedeau că acţiunea în contencios admi-

(1) Este ca şi cum am spune că omul nu poate fi considerat vertebrat/mami­


fer/primat (oricare dintre categorii), pentru că, spre deosebire de oricare alt
„element" al acestora ... vorbeşte articulat! Cât de bizar ar fi să propunem ca,
printr-un text de lege viitor, să îl decretăm, în virtutea acestei calităţi pe care o
posedă, ca nefăcând parte din categoriile de mai sus...
(2) Să luăm, de pildă, un contract de împrumut încheiat sub semnătură privată şi
unul autentic. Ultimul este executoriu, primul nu. In consecinţă, pentru ca un
act sub semnătură privată să poată fi pus în executare, este nevoie de o hotă­
râre judecătorească, prealabilă executării silite, care să „încuviinţeze" această
executare, în esenţă să îl oblige pe debitor la plată.

148 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 02:13:29

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/2ZSvS9g H 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/Fwq hO7M L

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

II. Constatarea contravenţiei Articolul 15

nistrativ suspendă de drept autorizaţia, alteori (ca şi în prezent) se


făcea trimitere la dreptul comun (Legea contenciosului administrativ)
în materie de suspendare. Or, ar fi exagerat să susţinem că autorizaţia
de construire e mai mult sau mai puţin tipică, în funcţie de regle­
mentarea în vigoare;
b) existenţa unor cauze specifice de ineficacitate: prescripţia exe­
cutării sancţiunii amenzii contravenţionale, respectiv decontravenţio-
nalizarea faptei. In realitate, argumentele sunt de suprafaţă, căci, aşa
cum am arătat şi cu altă ocazie, „prescripţia" respectivă nu este altceva
decât un caz de caducitate a procesuluî-verbal; or, aproape toate acte­
le administrative individuale susceptibile de executare silită pot fi
caduce în teorie(1); de asemenea, decontravenţionalizarea (abrogarea
reglementării care a stat la baza emiterii procesului-verbal) nu repre­
zintă altceva decât un caz de schimbare fundamentală a circumstan­
ţelor de drept(2) care au stat la baza emiterii actului administrativ,
situaţie de revocare a actului în cauză (ori, în situaţii limită, tot de
caducitate a acestuia);
c) posibilitatea instanţei care judecă plângerea contravenţională
de a modifica procesul-verbal (sub aspectul sancţiunii). Şi aceste ele­
mente sunt extrinseci naturii juridice a actului atacat, la fel ca şi
celelalte particularităţi evidenţiate, care ţin de regimul procedural al
plângerii contravenţionale01 (competenţa materială şi teritorială de a
judeca acţiunea în contencios administrativ, respectiv plângerea
contravenţională, existenţa procedurii administrative prealabile şi a
timbrajului în primul caz, respectiv a posibilităţii motivării orale a
recursului, în cel de-al doilea). Sunt variate raţiuni care îl determină pe

(,) Pentru detalii cu privire la caducitatea actelor administrative, a se vedea


Ov. Podaru, Actul administrativ. Repere..., nr. 234-245.
(2) Pentru detalii, ibidem, nr. 203.
(3) Aplicând acest raţionament, am putea susţine, bunăoară, că procesul-verbal de
sancţionare în materie rutieră a devenit, prin intrarea în vigoare a Legii
nr. 202/2010, care stabileşte caracterul irevocabil al hotărârilor pronunţate de
prima instanţă, un proces-verbal atipic, deci un act administrativ şi mai atipic
(sic!).

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 149

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 02:13:46

http://bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/Fwq hO7M L 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/0xb1 ilou

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 15 O.G. nr. 2/2001

legiuitor să stabilească instanţa competentă, întinderea competenţelor


instanţelor de control judiciar, reguli diferite de procedură etc., dar
criteriile sunt, de multe ori, străine naturii juridice a actului: multi­
tudinea cauzelor aflate pe rolul instanţelor, specificul materiei în care
actul administrativ îşi produce efectele (drept contravenţional, drept
funciar, dreptul străinilor, dreptul construcţiilor etc.).
în ceea ce ne priveşte, credem că procesul-verbal este un act admi­
nistrativ (tipic), fiind exclusă, de lege lata şi de lege ferenda, calificarea
lui ca act de procedură (contravenţională), din cel puţîn două consi­
derente simple: (1) actul administrativ nu este un act de procedură, ci
unul de drept material; (2) de altfel, nici nu există acte de procedură
contravenţională. în final vom analiza şi principala consecinţă juridică
a acestei naturi juridice: teoria nulităţilor aplicabile acestora (3).

3. Distincţia fundamentală act de drept material (substanţial) - act


de procedură (procesual). încadrarea procesului-verbal în prima
categorie. Deşi, după cunoştinţele noastre, nimeni nu s-a ocupat, în
dreptul nostru, de această distincţie, pornind de la ideea că orice act
juridic stabileşte un raport juridic între două subiecte de drept, vom
constata că aceasta are la bază un criteriu extrem de simplu: dacă
raportul juridic este unul de drept substanţial, tot astfel este şi actul
care îl reglează; dimpotrivă, dacă actul în cauză stabileşte un raport
juridic de procedură (judiciară), suntem în prezenţa unui act de proce­
dură. Astfel, într-o opinie de incontestabilă autoritate, acesta din urmă
a fost definit ca reprezentând „manifestarea de voinţă sau operaţiunea
juridică, în forma prevăzută de lege, făcută pentru declanşarea proce­
sului civil şi în cadrul acestuia (s.n.) de către instanţa de judecată sau
ceilalţi participanţi la proces//(1). Acelaşi autor oferă şi o altă variantă a
definiţieî(2): „orice manifestare de voinţă şi orice operaţiune juridică
făcută în cursul şi în cadrul procesului civil (s.n.), de către instanţă,

(1) I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, voi. I, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005,
nr. 122. Desigur că autorul se referă la o specie a actului de procedură - actul
de procedură civilă.
l2) Ibidem, nr. 143.

150 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 02:14:05

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/0xb1 ilou 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/KX8uGcM b

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei


_________________________ Articolul 15
r___________________________________________________

părţi sau ceilalţi participanţi la procesul civil, în legătură cu exerci­


tarea prerogativelor şi îndeplinirea obligaţiilor procesuale" (s.n.).
Premisa esenţială a existenţei unui act de procedură îl reprezintă,
aşadar, un proces (litigiu), pendinte sau prefigurat0*. în consecinţă,
procesul-verbal nu poate fi un act de procedură {căci nu există un
litigiu, nici prezent, dar nici viitor - în vederea căruia(2) să fie redactat
acest act), ci, mai degrabă, un act de drept substanţial (de drept public,
administrativ) care face obiectul unei eventuale proceduri (judiciare)
viitoare. Raportul juridic care se leagă între stat (întruchipat prin orga­
nul administrativ din care face parte agentul constatator) şi contrave­
nient este un raport de drept material (administrativ, contravenţional),
un raport care poate fi confundat cu cel de procedură numai pentru că
(a) este impregnat de ideea de putere publică şi (b) finalizează o proce­
dură contravenţională (necontencioasă). Dacă însă, pe aceste conside­
rente, am spune că procesul-verbal este un act de procedură, atunci
toate actele administrative ar fi acte de procedură (deci cele două sin­
tagme ar fi sinonime), pentru că toate actele administrative îndeplinesc
cele două condîţii(3).

(,) Acelaşi autor (ibidem, nr. 123) arată, astfel, că există uneori şi acte extraju­
diciare, preliminare ori succesive judecăţii (de exemplu, somaţia), însă, pe de
o parte, acestea se înfăptuiesc de auxiliari ai justiţiei, iar, pe de alta (am adău­
ga noi), ele sunt făcute cu scopul prefigurării drepturilor şi obligaţiilor proce­
durale viitoare).
(2) Altfel spus, posibilitatea ca în viitor cel sancţionat să formuleze plângere
contravenţională nu are relevanţă, pentru că în niciun caz nu putem susţine că
procesul-verbal a fost întocmit cu scopul de a prefigura acest litigiu viitor.
l3) Mai exact, cu privire la cea de-a doua condiţie, putem spune fără îndoială că
aproape întotdeauna actul administrativ este precedat de anumite formalităţi
procedurale. Ar fi însă greşit să susţinem că titlurile de proprietate emise în
temeiul Legii nr. 18/1991 a fondului funciar sunt acte de procedură funciară,
că autorizaţiile de construire nu sunt acte administrative, ci acte de procedură
urbanistică, şi aşa mai departe. Este necesar să înţelegem că actul administrativ
nu este altceva (printre altele) decât un instrumentum, precedat de o procedură
administrativă oarecare, prin care un raport juridic de natură variată (civilă,
contravenţională, funciară, urbanistică etc.) se concretizează (materializează).

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 151

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 02:14:19

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/KX8uGcM b 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/Lav0nPCl

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 15 O.G. nr. 2/2001

4. Inexistenţa unei proceduri contravenţionale (judiciare). Distinc­


ţia fundamentală a actelor (juridice) poate comporta, la rândul său,
subclasificări. Astfel, pe de o parte, actele de drept substanţial se sub-
divid în alte două categorii „fundamentale": acte de drept public,
majoritatea unilaterale, întemeiate pe puterea publică (emanaţie a
autorităţilor publice), respectiv acte de drept privat, majoritatea
bilaterale, întemeiate pe ideea de egalitate a părţilor. Pe de altă parte,
actele de procedură se subdivid în funcţie de un criteriu strict formal:
numărul de proceduri judiciare distincte pe care le reglementează
dreptul pozitiv. în sistemul nostru sunt două asemenea proceduri, cea
civilă şi cea penală. în consecinţă, nu pot exista, în prezent, decât
două tipuri fundamentale de acte de procedură. Concluzia, pe care am
anticipat-o, este simplă: acte de procedură contravenţională nu există,
pentru simplul motiv că, de lege lata, nu există reglementată distinct o
procedură contravenţională judiciară. Toate actele procedurale sunt,
în esenţă, acte de procedură civilă (cu care O.G. nr. 2/2001 se com­
pletează). Desigur că, raportat la specificul dreptului contravenţional,
această procedură este contaminată cu elemente ale procedurii pena­
le; dar nu înseamnă că din acest melanj (preponderent civil) s-a născut
o procedură sui generis, procedura contravenţională. Dar, chiar dacă
ar fi aşa, primul act de procedură „contravenţională" este plângerea,
actul de sesizare a instanţei. în consecinţă, procesul-verbal de sancţio­
nare nu poate fi altceva decât un act de drept substanţial (administra­
tiv), deci un veritabil act administrativ. Niciodată nu am pus la îndoia­
lă multitudinea de varietăţi de acte administrative11’: faptul că această
noţiune comportă atât de multe subcategorii nu ne îndreptăţeşte însă,
în niciun caz, să considerăm că toate acestea sunt acte administrative
„atipice": stă în tipicul actului administrativ să fie atât de variat.

5. Consecinţa juridică a calificării procesului-verbal: teoria nulită­


ţilor aplicabile acestuia. Mărturisim că am învestit atâtea argumente în

(1) Cu privire la posibilele clasificări în materie, a se vedea Ov. Podaru, Actul


administrativ. Repere..., nr. 27-47.

152 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 02:53:50

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/Lav0nPCl 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/l IpykR2F

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei


_________________________ Articolul 15
r___________________________________________________

problema clarificării naturii juridice a procesului-verbal cu un singur


scop: acela de a stabili regimul juridic al sancţiunilor care intervin în
cazul încălcării legii (mai ales a normelor de procedură cu forţă
juridică superioară). Teoria nulităţilor este sensibil diferită în dreptul
substanţial faţă de procedurile judiciare. Pornind însă de la concluzia
anterioară potrivit căreia procesul-verbal este un act administrativ, ar
trebui să fie incidente nu regulile din procedura civilă, ci cele din
dreptul public material11’. Consecinţa nu poate fi decât una: substan­
ţial, nu există decât un singur tip de nulitate. Dar această idee o vom
dezvolta ulterior, la comentariul art. 16.

C. Forţa probantă a procesului-verbal

6. Cu privire la această problematică, două opinii rezonabile pot fi


susţinute:
Prima, în sensul că procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi
aplicare a sancţiunii, fiind un act autentic (căci provine de la un organ
administrativ învestit cu putere publică), are forţa probantă a acestor
acte. Astfel, cu privire la menţiunile referitoare la împrejurările pe care
agentul constatator le-a putut constata cu propriile sale simţuri în
exercitarea atribuţiilor12*, procesul-verbal face dovada deplină până la
înscrierea în fals<3). Dimpotrivă, în cazul celorlalte menţiuni (referitoare

(,) Pentru detalii cu privire la teoria nulităţilor în dreptul administrativ, a se vedea


ibidem, nr. 252-280.
(2) De pildă, agentul constatator observă depăşirea liniei continue de către un
autoturism sau traversarea, de către un pieton, pe culoarea roşie a semaforului.
(3) Procedura înscrierii în fals este reglementată de art. 180-184 C. proc. civ. ast­
fel: Art. 180: „ Dacă una din părţi declară că scrisul sau semnătura este falsă şi
cealaltă parte nu este de faţă, instanţa va dispune înfăţişarea părţilor în per­
soană, la alt termen, când partea care a invocat înscrisul va arăta mijloacele
sale de apărare şi va depune înscrisul pentru verificare" [alin. (1)]. „Părţile pot
fi reprezentate şi prin mandatari cu procură specială, dacă dovedesc o împie­
dicare bine întemeiată" [alin. (2)]. Art. 181: „ Preşedintele va constata, prin
proces-verbal, starea materială a înscrisului defăimat, dacă există pe el ştersă­
turi, adăugiri sau îndreptări, apoi îl va semna, spre neschimbare şi-l va încre-

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 153

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 02:54:07

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/l IpykR2F 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/51G5d9mF

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 15 O.G. nr. 2/2001

la împrejurările pe care agentul constatator nu le-a putut constata per­


sonal ori, chiar făcând-o, şi-a depăşit atribuţiile), ele fac dovada până
la proba contrară(1).
Cea de-a doua soluţie, îmbrăţişată masiv de practica judiciara, este
mult mai simplă: procesul-verbal face întotdeauna dovada până la
proba contrară(2), contravenientul putând dovedi liber, cu orice mijloc
de probă, caracterul neconform cu realitatea al menţiunilor înscrise în
procesul-verbal (evident, pe calea plângerii contravenţionale)0*. Tribu-

dinţa grefei, după ce va fi semnat de grefier şi de părţi" [alin. (1)]. „D acă


părţile nu vor sau nu pot să semneze, se va face arătare în procesul-verbal"
[alin. (2)]. Art. 182: „La ziua fixată, preşedintele întreabă partea care a înfăţişat
înscrisul dacă înţelege să se folosească de el" [alin. (1)]. „D acă partea lipseşte,
nu voieşte să răspundă sau declară că nu se mai foloseşte de înscris, acesta va
fi înlăturat" [alin. (2)]. „D acă partea care a defăimat înscrisul ca fals lipseşte
sau nu voieşte să răspundă sau nu stăruie în declaraţie, înscrisul va fi socotit ca
recunoscut" [alin. (3)]. Art. 183: „D acă partea care defaimă înscrisul ca fals
arată pe autorul sau complicele falsului, instanţa poate suspenda judecata
pricinii, înaintând înscrisul procurorului împreună cu procesul-verbal ce se va
încheia". Art. 184: „Când nu este caz de judecată penală sau dacă acţiunea
publică s-a stins sau s-a prescris, falsul se va cerceta de instanţa c iv ilă p rin
orice mijloace de dovadă".
(,) De pildă, stabilirea de către agentul constatator a faptului că contravenientul a
depăşit viteza legală.
(2) Evident, chiar dacă forţa probantă a procesului-verbal este relativă, asta nu
înseamnă că ea ar putea fi răsturnată prin simpla susţinere a contravenientei că
acesta este netemeinic, în condiţiile în care nu a administrat probe în acest
sens (Jud. sect. 6 Bucureşti, sent. civ. nr. 10146/1994, în Al. Ţiclea,
I.D. Tărăcilă, I. Niţă Stan, C. Rujoiu, /VI. Corbu, op. cit., p. 111. în acelaşi sens
s-a exprimat şi doctrina noastră mai veche: L. Groza, Gh. Părăuşanu, op. cit.,
p. 69-70 şi autorii arătaţi la nota 11 de la subsol).
(3) în acest sens, a se vedea Jud. sect. 2 Bucureşti, sent. civ. nr. 8314/1998, în
Al. Ţiclea, op. cit., p. 40. Se observă, astfel, atât faptul că probaţiunea este
liberă, cât şi faptul că răsturnarea prezumţiei de adevăr cade în sarcina contra­
venientului, instanţa neputând face acest lucru din oficiu: „(...) având în vedere
că (...) procesul-verbal de contravenţie se bucură de o prezumţie relativă de
adevăr, contestatorul putând să facă dovada neadevărului faptei consemnate
în procesul-verbal şi faţă de împrejurarea că, deşi s-au acordat mai multe
termene pentru a da posibilitatea contestatorului să trimită un reprezentant în
faţa instanţei pentru a formula şi administra probe suplimentare (...), iar acesta

154 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 02:54:19

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/51 G5d9mF 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/jXbu1 k1b

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei


_________________________ Articolul 15
r___________________________________________________

nalui Cluj foloseşte, de altfel, şi o expresie curentă pentru a evidenţia


nu a dovedit o
acest fapt: „petiţionarul a recunoscut fapta săvârşită şi
altă stare de fapt decât cea reţinută în procesul-verbal contestat"
(s.n., Ov.P.)(1).
Deşi prima soluţie pare mai riguroasă teoretic, este evident că orice
asemenea argument păleşte în faţa imenselor dezavantaje practice pe
care le-ar presupune. Să ne imaginăm astfel ce s-ar întâmpla dacă, în
majoritatea litigiilor contravenţionale, petentul s-ar vedea nevoit, pen­
tru a-şi dovedi nevinovăţia, să apeleze la procedura specială a înscrie­
rii în fals, plângerea fiind suspendată de fiecare dată pentru a putea fi
sesizate organele de urmărire penală(2). Este motivul pentru care o
îmbrăţişăm fără rezerve.
r r

nu s-a prezentat (...), instanţa (...) va respinge plângerea ca neîntemeiată


O soluţie asemănătoare o oferă Judecătoria sectorului 1 Bucureşti, prin sen­
tinţa civilă nr. 422/1997 (în Al. Ţiclea, op. cit., p. 41): „La termenul din 2 iulie
1996, petentul a solicitat şi instanţa i-a încuviinţat administrarea probei cu acte
şi a probei testimoniale cu doi martori. La acest termen de judecată, petentul şi
martorii, pe care s-a obligat să îi aducă personal, nu s-au prezentat în instanţă
pentru administrarea probelor încuviinţate. întrucât procesul-verbal face
dovada deplină asupra situaţiei de fapt şi a încadrării în drept, până la proba
contrarie - probă pe care petentul nu a făcut-o - instanţa urmează să respingă
plângerea sa ca neîntemeiată". în acelaşi sens, Trib. Prahova, s. civ., dec.
nr. 1036/1998, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 41-42; Jud. Ploieşti, sent. civ.
nr. 5048/1998, ibidem, p. 42-43; Trib. Bucureşti, s. cont.adm., dec.
nr. 1459/C/1998, ibidem, p. 43-44; Jud. sect. 2 Bucureşti, sent. civ.
nr. 9057/1998,ibidem, p. 44-45; Jud. sect. 4 Bucureşti, sent. civ.
nr. 1824/1999,ibidem, p. 45-46; Jud. sect. 4 Bucureşti, sent. civ.
nr. 904/1995, înAl. Ţiclea, I.D. Tărăcilă, I. Niţă Stan, C. Rujoiu, M. Corbu, op.
cit., p. 67-68.
(,) Trib. Cluj, dec. civ. nr. 513/R/2005, nepublicată; idem, dec. civ. nr. 520/R/2005,
nepublicată; idem, dec. civ. nr. 545/R/2005, nepublicată; idem, dec. civ.
nr. 548/R/2005, nepublicată; idem, dec. civ. nr. 554/R/2005, nepublicată;
idem, dec. civ. nr. 560/R/2005, nepublicată.
(2) Evident, aproape de fiecare dată soluţia acestora ar fi neînceperea urmăririi
penale (sau scoaterea de sub urmărire penală) pe motiv că lipseşte unul dintre
elementele esenţiale ale infracţiunii de fals (mai exact intenţia - ca latură
subiectivă).

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 155

http://bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/jXbu1 k1b 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/aFLmBMXZ

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 15 O.G. nr. 2/2001

De actualitate este însă problema coliziunii dintre două mari pre­


zumţii care guvernează două ramuri de drept ce se intersectează în
acest domeniu [prezumţia de nevinovăţie (specifică dreptului penal),
respectiv prezumţia de legalitate a procesului-verbal (specifică drep­
tului administrativ)]. Din această perspectivă, aşa cum arătam în con­
textul analizei art. 1 din ordonanţă, sunt două elemente care trebuie
avute în vedere.
în primul rând, trebuie avut în vedere faptul că nu toate contra­
venţiile au o natură juridică suficient de apropiată de cea a unei infrac­
ţiuni, astfel încât să cadă sub incidenţa prezumţiei de nevinovăţie,
drept recunoscut doar în materie penala, atât prin Constituţie, cât şi
prin Convenţia europeană a drepturilor omului. în consecinţă, atunci
când discutăm despre o contravenţie care excede acestui domeniu,
dispoziţiile privitoare la prezumţia de nevinovăţie nu sunt incidente,
prevalând cele ce vizează prezumţia de legalitate a actului administra­
tiv. Cu toate acestea, nu trebuie pierdut din vedere faptul că, şi atunci
când nu ne aflăm în faţa unei acuzaţii în materie penală, litigiul intră
sub incidenţa normelor care garantează dreptul la un proces echitabil.
După părerea noastră, aceasta implică necesitatea asigurări unui mi­
nim de dovezi din partea agentului constatator, altfel contravenientul
fiind pus în faţa probei unor fapte negative, ceea ce este lipsit de
echitabilitate. Pentru a lua numai exemplul contravenţiei de a circula
cu un autovehicul cu o viteză peste limita legală, dacă tot procesul în
materie contravenţională s-ar desfăşura pe baza prezumţiei de legali­
tate a procesului-verbal, contravenientul s-ar afla într-o ipoteză impo­
sibilă din punct de vedere al administrării probelor, ceea ce ar afecta
echitabilitatea procedurii.
Atunci când delictul poate primi o calificare penală, considerăm că
prezumţia de nevinovăţie va prevala asupra celei de legalitate a actului
administrativ, iar organul constatator are obligaţia de proba în faţa
instantei
/
toate elementele contravenţiei,
/
în caz contrar urmând ca '

procesul-verbal să fie anulat. Acest fapt rezultă cu destulă claritate din


Hotărârea Anghel a C.E.D.O., mai sus amintită. Sigur că prevalenta
prezumţiei de nevinovăţie nu conduce la ignorarea completă a proce-

156 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 03:01:09

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/aFLmBMXZ 1/1
03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/toFQuo9r

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

II. Constatarea contravenţiei Articolul 15

sului-verbal de contravenţie, întrucât, aşa cum am arătat, prezumţia de


nevinovăţie este compatibilă cu anumite prezumţii de vinovăţie, care
pot fi stabilite prin procesul-verbal de contravenţie. Spre exemplu,
identificarea unor alimente expirate puse la vânzare de un comerciant
prin procesul-verbal de contravenţie este suficientă pentru a crea o
prezumare a culpabilităţi comerciantului, răsturnând sarcina probei,
fără a afecta drepturile sale fundamentale.

D. Modalitatea de constatare a contravenţiilor

7. O dispută interesantă s-a creat în doctrină cu privire la aspectele


centrate pe ideea de „flagrant" şi de „constatare cu propriile simţuri"
a contravenţiei11’. în mod corect, credem noi, s-a arătat că:
a) cele două noţiuni nu se confundă: pot exista contravenţii care să
fie constatate cu propriile simţuri de către agenţii constatatori, chiar
dacă nu au fost surprinse în flagrant (în materia construcţiilor, a conta­
bilităţii etc., ele rezultând în mod indubitabil din evidenţa lucrurilor).
Astfel, chiar dacă o contravenţie a fost deja săvârşită, consecinţele sale
produse (vizibile) pot fi constatate ulterior, cu propriile lor simţuri, de
către agenţii constatatori, care astfel pot aplica o sancţiune autorului
(descoperit) al faptei;
b) pot fi sancţionate acele contravenţii susceptibile a fi constatate
de către agenţi direct, cu propriile lor simţuri, chiar dacă nu sunt fla-
grante(2). Raţionamentul nu este însă dus mai departe. Tocmai de
aceea, suntem de părere că sunt posibile trei ipoteze:

(,) Pe larg, a se vedea Al. Ţiclea, I.D. Tărăcilă, I. Niţă Stan, C. Rujoiu, M. Corbu, op.
cit., p. 56; C. Drăghici, C.V. Drăghici, A. lacob, R. Corcheş, op. cit., p. 71-73.
l2) Ar fi fost astfel inechitabil ca o persoană care a săvârşit indubitabil o contra­
venţie să nu poată fi sancţionată pentru că nu a fost prinsă în flagrant. în doc­
trina noastră mai veche s-a exprimat şi opinia, pe care noi nu o împărtăşim, în
sensul că o contravenţie nu poate fi constatată decât personal de către agentul
constatator, în momentul săvârşirii ei (s.n., Ov.P., R.C.). în cazul în care
agentul constatator dresează procesul-verbal ulterior, după relatările altor per­
soane - s-a arătat acesta este lovit de o nulitate relativă (L Groza,
Gh. Părăuşanu, op. cit., p. 68, nota 9 de la subsol). Aşa cum am arătat însă şi

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 157

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 03:06:13

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/koFQuo9r 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/U rpELHxC

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 15 O.G. nr. 2/2001

- în cazul contravenţiilor continue (de pildă, călătoria fără legiti­


maţie pe mijloacele de transport în comun etc.), ele pot fi constatate
personal şi în flagrant, pe tot timpul desfăşurării lor, până la epuizare;
- în cazul contravenţiilor instantanee (ori continue, după epui­
zare), ale căror efecte se prelungesc în timp, astfel încât pot fi consta­
tate de către agent personal, chiar ulterior comiterii (de exemplu: cele
la regimul construcţiilor, după edificarea acestora, ori cele la regimul
contabilităţii), ele pot fi sancţionate şi ulterior momentului săvârşirii,
cu condiţia să nu se fi prescris;
- în cazul celorlalte contravenţii (continue sau instantanee), ale
căror efecte nu mai sunt vizibile după consumare sau epuizare, o
cutumă s-a format în sensul că agentul constatator, de vreme ce nu
poate constata contravenţia orî efectele ei negative cu propriile lui
simţuri, nu va putea aplica nicio sancţiune0*.

mai sus, procesul-verbal poate fi dresat şi ulterior, dacă însă contravenţia este
constată personal - nu neapărat cu propriile simţuri - de către agentul
constatator. Dacă însă acesta se ghidează după relatările altor persoane,
procesul-verbal ar putea fi perfect valabil într-un singur caz: dacă contra­
venientul recunoaşte şi el săvârşirea faptei. In caz contrar, procesui-verbal va fi
lovit de nulitate, dar nu relativă, ci virtuală.
(,) Astfel se explică de ce nu este firească amendarea a doua zi a unei persoane
care a călătorit fără bilet pe un mijloc de transport în comun ori care a provo­
cat scandal public, chiar dacă ar exista martori care să confirme agentului
constatator existenţa contravenţiei. Numai în această situaţie poate fi consi­
derată corectă o soluţie jurisprudenţială potrivit căreia „ Constatarea contraven­
ţiei, precum şi întocmirea procesului-verbal respectiv trebuie făcute personal
de către agentul constatator, chiar în ziua săvârşirii faptei, şi nu după trei zile
de la comiterea acesteia" (Jud. sect. 4 Bucureşti, sent. civ. nr. 5969/1970, în
L. Groza, Gh. Părăuşanu, op. cit., p. 68). In acelaşi sens, şi deciziile în sensul
că „nu este valabil procesul-verbal de constatare a contravenţiei prin care
agentul instrumentator nu a constatat în mod nemijlocit contravenţia şi l-a
încheiat la o dată ulterioară săvârşirii ei, pe baza unor probe sau informaţii
culese mai târziu" (Jud. Arad, sent. civ. nr. 929/1971, sent. civ. nr. 930/1971 şi
sent. civ. nr. 925/1971, în L. Groza, Gh. Părăuşanu, op. cit., p. 72). Izolat s-au
pronunţat şi soluţii în sens contrar, dezaprobate de doctrină: „Este valabil
procesul-verbal de constatare a contravenţiei la dispoziţiile art. 2 lit. a) din
Decretul nr. 153/1970, întocmit de către agentul constatator după spusele unei

158 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 03:06:26

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/UrpELHxC 1/1
03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/nfF FnHj0

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei


_________________________ Articolul 15
r___________________________________________________

în plus, mai trebuie semnalat şi faptul că, uneori, în practica admi­


nistrativă, pentru a se constata anumite fapte care ar întruni trăsăturile
unor contravenţii, se apelează la aşa-numitele note de constatare care,
ulterior, se vor constitui în anexe la procesul-verbal. în consecinţă, este
suficient să existe contravenţie în momentul redactării notei de constatare,
fiind irelevant dacă, ulterior, în momentul redactării procesului-verbal,
trăsăturile unei contravenţii mai sunt sau nu întrunite'1’.

E. Valabilitatea procesului-verbal

8. Potrivit formulei doctrinare binecunoscute, condiţiile de vala­


bilitate a actelor administrative sunt respectarea competenţei (1), a for­
mei şi procedurii de emitere a actului (2), a conformităţii conţinutului
actului cu actele juridice cu forţă superioară (obiectul licit) (3), precum
şi cu scopul legii - cauza licită (4)(2). Vom discuta în continuare despre
prima condiţie - competenţa de emitere a procesului-verbal de

persoane interesate în cauză, a doua zi după pretinsa săvârşire a faptelor" (în


condiţiile în care faptele nu au fost constatate personal de către organul
constatator)-Jud. Dorohoi, sent. civ. nr. 178/1971, în L. Groza, Gh. Părăuşanu,
op. cit., p. 74. Soluţia este greşită, mai ales că persoana care a depus recla-
maţia este interesată în speţă, astfel încât sancţionarea contravenientului de
către agentul constatator nu este imparţială.
(1) Trib. Bucureşti, s. a VIIl-a confl. mun., dec. civ. nr. 1579/2004, în C. Dumi-
trescu, L. Uţă, op. cit., p. 132-135. în speţă s-au făcut două verificări sono-
metrice la data de 2 septembrie 2003, respectiv 2 octombrie 2003, ocazii cu
care s-a constatat depăşirea, de către agregatele frigorifice, a nivelului maxim
de zgomot admis, redactându-se, în acest sens, note de constatare semnate şi
ştampilate de către reprezentantul societăţii sancţionate contravenţional, note
care cuprindeau şi menţiunea: „prezenta poate constitui anexă la procesul-
verbal de constatare a contravenţiilor, dacă este cazul". Procesul-verbal a fost
redactat abia ulterior, în cursul lunii noiembrie, dată până la care contrave­
nienta a adoptat măsuri tehnice de antifonare. Singura problemă juridică ce
s-ar fi putut ridica în speţă, raportat la situaţia de fapt, ar fi fost prescripţia apli­
cării sancţiunii (nu a fost cazul, întrucât trecuse doar o lună de la redactarea
notei de constatare la întocmirea procesului-verbal de aplicare a sancţiunii).
(2) Ibidem, p. 107; R.N. Petrescu, op. cit., p. 257 şi urm.; I. lovănaş, op. cit., p. 35
şi urm.; Ov. Podaru, Actul administrativ. Repere..., nr. 48-49.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 159

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 03:06:39

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/nfF FnHj0 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/GEOU5E4

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 15 O.G. nr. 2/2001

contravenţie
e '
iar celelalte condiţii
/
vor fi analizate în comentariile
articolelor următoare.
Competenţa reprezintă o condiţie esenţială de valabilitate a orică­
rui act administrativ, deci şi a procesului-verbal de constatare a con­
travenţiei. Articolul 15 din ordonanţă abordează chiar problema com­
petenţei de încheiere a proceselor-verbale de contravenţie, atunci
când vorbeşte despre agenţii constatatori.
Din punctul de vedere al competenţei acestora, ar trebui să distin­
gem agenţi constatatori cu competenţă generală (deci care pot consta­
ta orice fel de contravenţie, chiar dacă această abilitare a lor nu este
prevăzută într-un text normativ special, excepţie făcând acele contra­
venţii ale căror constatare şi sancţionare sunt date expres în compe­
tenţa unor agenţi constatatori anume arătaţi şi desemnaţi exclusiv) şi
agenţi constatatori cu competenţă specială {care pot constata numai
contravenţii expres arătate în acte normative speciale)(1). Din redac­
tarea alin. (1) se deduce însă concluzia că toţi agenţii constatatori au
competenţă specială, întrucât această abilitare a lor trebuie prevăzută
expres în actul normativ special care stabileşte şi sancţionează
contravenţii. în plus, textul art. 15 este redactat destul de confuz, astfel
încât, chiar în lipsa stipulaţiei de la alin. (1), ar fi greu de stabilit care
organe administrative au competenţă generală şi care au o competenţă
specială. Totuşi, concluziile care se pot desprinde (analizând, uneori,
şi practica judiciară relevantă) sunt următoarele:
a) Pentru ca o persoană să fie agent constatator, trebuie să pri­
mească o „abilitare" în acest sens de la persoanele anume arătate în
art. 15. Astfel, deţin puterea de abilitare:
(i) miniştrii şi alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice
centrale;
(ii) prefecţii;
(iii) preşedinţii consiliilor judeţene;

(1) Pentru clasificarea competenţei, a se vedea T. Drăganu, Actele..., p. 114 şi


urm.; R.N. Petrescu, op. cit., p. 60; I. lovănaş, op. cit., p. 38; Ov. Podaru,
Actul administrativ. Repere..., nr. 68.

160 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:06:52

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/GEOU5E4i 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/Sg JnsLKu

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei


_________________________ Articolul 15
r___________________________________________________

(iv) primarii, inclusiv Primarul general al municipiului Bucureşti;


(v) alte persoane prevăzute în legi speciale*1’.
încă din acest moment se ridică o întrebare, al cărei răspuns nu
pare a fi facil: aceste persoane, ele însele, pot fi agenţi constatatori?
Soluţia ar putea fi atât una pozitivă, întemeiată pe principiul qui potest
plus, potest et minus (deci, de vreme ce el poate împuternici o altă
persoană să constate contravenţiile, rezultă că deţine chiar el această
putere, în mod originar) sau pe un altul, nemo dat quod non habet, dar
şi una negativă, întemeiată pe interpretarea ad litteram a voinţei legiui­
torului, care, atunci când a vrut ca şi aceste autorităţi administrative să
poată constata contravenţii, a arătat-o în mod expres: este cazul pri­
marilor. Totuşi, în ceea ce ne priveşte, înclinăm înspre prima variantă,
argumentul în sens contrar putând fi combătut, întrucât, de vreme ce
aceia care abilitează pot împuternici orice persoană, nimic nu îi împie­
dică să se „autoabiliteze"; ar fi, desigur, doar o formalitate inutila,
lucru care ne îndreptăţeşte să credem că aceste autorităţi administra­
tive au, prin lege, posibilitatea de a constata contravenţii, legiuitorul
alegând însă formulări nefericite pentru a-şi exprima întenţîile(2).
b) „Abilitarea" de care vorbeşte art. 15 este, în realitate, o dele­
gare de semnătură<3), iar nu una de atribuţii141, prin urmare, primarul,

(,) Prevederea doar lasă o posibilitate deschisă în acest sens, căci, la o simplă
privire aruncată peste legislaţia de specialitate, se poate observa că, în situaţia
contravenţiilor reglementate prin acte ale autorităţilor centrale, persoana abili­
tată să împuternicească agenţi constatatori este un ministru, în vreme ce, în
situaţia contravenţiilor reglementate prin acte ale autorităţilor publice locale,
această persoană este preşedintele consiliului judeţean ori primarul.
(2) Problema este, desigur, mai mult teoretică, întrucât extrem de rar s-ar putea
vedea în practică un ministru ori un prefect care să constate o contravenţie şî
să aplice o amendă contravenţională, date fiind atribuţiile lor, şi aşa destul de
numeroase şi de greu de îndeplinit în mod corespunzător.
13) Unii autori (C. Drăghici, C.V. Drăghici, A. lacob, R. Corcheş, op. cit., p. 68)
vorbesc despre delegarea de competenţă, noţiune cel puţin inexactă, întrucât,
aşa cum pe bună dreptate s-a susţinut (/. lovănaş, op. cit., p. 36-37), întreaga
competenţă a unui organ administrativ nu poate fi transmisă (în afara unor
situaţii excepţionale), ci numai anumite atribuţii, expres arătate.
14) Deosebirea dintre cele două tipuri de transmitere a competenţei organelor

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 161

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 03:07:06

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/SgJnsLKu 1/1
03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/NiP9ulGJ

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 15 O.G. nr. 2/2001

de pildă, chiar după ce abilitează mai multe persoane pentru a consta­


ta anumite contravenţii, poate, el însuşi, să constate aceleaşi fapte
antisociale.
c) în opinia noastră, nu există agenţi constatatori cu competenţă
generală, chiar dacă, pe plan local, am putea fi tentaţi să considerăm
că primarii ar avea o asemenea competenţă11*. Ne întemeiem susţi­
nerea pe prevederile alin. (1), potrivit cărora procesul-verbal trebuie să
fie încheiat de „ persoanele anume prevăzute (s.n.) în actul normativ
care stabileste si sancţionează contravenţia". Aşadar, nu există agenţi
/ s / O / s r ’

constatatori care să poată constata contravenţii în baza unei reglemen­


tări generale, ci numai în baza unei prevederi exprese din actul normativ
special care reglementează şi sancţionează contravenţia respectivă.
d) în fine, în continuarea aceleiaşi idei, ar trebui să conchidem,
raportat la prevederile legate de ofiţerii şi subofiţerii din cadrul
Ministerului Internelor şi Reformei Administrative'21că, deşi aceştia au,
aparent, cea mai largă competenţă în domeniul contravenţional, totuşi,
şi în domeniile expres arătate de alin. (3) (apărarea ordinii publice;

administrative constă în aceea că, în situaţia delegării de atribuţii, organul care


deleagă se dezînvesteşte de atribuţiile transmise, neputându-le exercita în
continuare, în vreme ce, în situaţia delegării de semnătură, delegantul poate
exercita atribuţiile transmise, în paralel cu organul abilitat (pentru detalii, a se
vedea şi Ov. Podaru, Legea nr. 215/2001..., p. 163-164; Ov. Podaru, Actul
administrativ. Repere..., nr. 61).
(,) în doctrină s-a opinat că primarii, ca şi ofiţerii de poliţie, „au un drept de
constatare general în multe domenii de interes general" (C. Drăghici,
C.V. Drăghici, A. lacob, R. Corcheş, op. cit., p. 70). Susţinerea este însă mult
prea vagă („multe" domenii) pentru a putea răspunde la întrebarea: aceşti
agenţi au o competenţă generală sau nu? De asemenea, în doctrina noastră
mai veche s-a exprimat şi opinia că atât primarii, cât şi organele de poliţie (mi­
liţie, la acea vreme) au o competenţă generală în constatarea contravenţiilor
(L Groza, Gh. Părăuşanu, op. cit., p. 63). La fel, A. Iorgovan, op. cit.,
ed. a 4-a, nr. 758-759. Opinia este, credem noi, greşită, raportat la conside­
rentele arătate mar sus.
(2) între timp, în temeiul O.U.G. nr. 221/2008 (M. Of. nr. 882 din 24 decembrie
2008), Ministerul Administraţiei şi Internelor s-a format prin reorganizarea
Ministerului Internelor şi Reformei Administrative.

162 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 03:07:21

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/N iP9ulGJ 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/H9yU6HlT

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei


_________________________ Articolul 15
r___________________________________________________

circulaţia pe drumurile publice; regulile generale de comerţ; vânzarea,


circulaţia şi transportul produselor alimentare şi nealimentare, ţigărilor
şi băuturilor alcoolice), este necesar ca, în actele normative care regle­
mentează în mod special aceste domenii, să se stipuleze de asemenea
că ofiţerii şi subofiţerii în discuţie pot constata contravenţii. în realitate,
raportat şi la principiile care guvernează relaţia între o reglementare
generală şi una specială, concluzia corectă trebuie să fie următoarea:
aceşti ofiţeri sau subofiţeri pot fi agenţi constatatori numai dacă actul
normativ special - care, pentru a putea deroga de la reglementarea
generală, trebuie să aibă cel puţin forţa juridică a unei legi ordinare -
nu stabileşte o competenţă exclusivă în sarcina altor autorităţi admi­
nistrative.
Dar, tot legat de această problemă şi de lacunele art. 15, se ridică
întrebarea: de cine trebuie să fie abîlitati aceşti ofiţeri si subofiţeri r r r r r

pentru a putea fi agenţi constatatori? în ceea ce ne priveşte, achiesăm


la soluţia pronunţată în practica judiciară potrivit căreia, întrucât poli­
ţistul rutier are ca atribuţie principală tocmai constatarea şi aplicarea
sancţiunilor în cazul contravenţiilor aflate în competenţa sa, chiar
legea abilitează poliţistul rutier să acţioneze în sensul arătat; prin
urmare, nu este necesară existenţa, în plus, a unui ordin de serviciu
care să prevadă aceeaşi abilitare pentru un anumit membru al poliţiei
rutiere, cu atât mai mult cu cât nicio dispoziţie legală în vigoare nu
condiţionează legalitatea unui proces-verbal de constatare a contra­
venţiei de existenţa unui asemenea ordin(1). Desigur, există sintagma
„special abilitaţi", prevăzută de alin. (2), însă, în opinia noastră, aceas­
ta nu impune în mod obligatoriu un act administrativ individual de
abilitare, fiind suficientă, credem noi, existenţa unei specializări care
să îi permită să acţioneze într-un anumit domeniu de activitate a poli­
ţiei (de pildă, un poliţist rutier nu poate constata şi sancţiona contra­
venţii în domeniul economic etc.).
e) Două probleme interesante în materie de competenţă le întâlnim
în situaţia contravenţiilor la regimul circulaţiei pe drumurile publice:

(1) Jud. Caransebeş, sent. civ. nr. 1408 din 26 iunie 2009, în N. Cristuş, Răspun­
derea contravenţională..., p. 94-96.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 163

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 03:07:33

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/H9yU6HlT 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/5E9g QemG

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 15 O.G. nr. 2/2001

(i) Astfel, în cazul contravenţiilor care se constată cu mijloace teh­


nice omologate, într-o speţă s-a stabilit că, în această situaţie, opera­
torul radar este cel care doar asigură manipularea lor continuă, astfel
că în niciun caz nu se poate considera că este obligatoriu ca acest
operator sa fie şi cel care trebuie să procedeze la întocmirea
procesului-verbal, care poate fi făcută, pe baza celor înregistrate de
aparatele radar, de către un alt agent de poliţie(1). Soluţia, chiar dacă ar
putea fi corectă la nivelul strict al determinării competenţei prin textul
legal, este cel puţin discutabilă privită prin prisma dreptului la apărare
al contravenientului, aşa cum este el modelat de art. 6 din Convenţia
europeană a drepturilor omului. Astfel, având în vedere şi faptul că, de
cele mai multe ori, în jurisprudenţa noastră, contravenientului i se soli­
cită să îşi probeze nevinovăţia şi să răstoarne prezumţia de legalitate
de care se bucură procesul-verbal, a-l priva pe acesta de orice mijloc
(posibil) de probă nu reprezintă decât o încălcare a dreptului său la
apărare. Astfel, mai ales în situaţia în care la constatarea contravenţiei
nu au existat martori, fiind de faţă doar contravenientul şi agentul
constatator (eventual doi asemenea agenţi), unul dintre mijloacele de
probă de care petentul s-ar putea servi ar fi, în temeiul art. 33-34 din
ordonanţă, ascultarea agentului constatator, eventual pus faţă în faţă
cu petentul (confruntare). Or, în ipoteza în care procesul-verbal nu
este întocmit de agentul care a utilizat efectiv aparatul radar, singurul
mijloc de probă aflat la îndemâna petentului devine ineficient, astfel
că acesta din urmă suferă o vătămare care nu poate fî înlăturată decât
prin anularea procesului-verbal.
(ii) într-o altă speţă(2), pe bună dreptate instanţa a anulat procesul-
verbal întocmit de un prepus al unei societăţi comerciale (căreia, pro­
babil, i se concesionase prin hotărâre a consiliului local serviciul pu­
blic al administrării parcărilor), în condiţiile în care dispoziţiile art. 216
alin. (1) din H.G. nr. 1391/2006 pentru aprobarea Regulamentului de

(1) Jud. Câmpina, sent. civ, nr. 2651 din 25 septembrie 2009, în N. Cristuş, Circu­
laţia rutieră..., p. 172-1 76.
(2) Trib. Olt, dec. nr. 326 din 15 mai 2008, în N. Cristuş, Răspunderea contraven­
ţională..., p. 93-94.

164 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

blbliotecahamangiu.ro 3.02.2016 03:07:47

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/5E9g QemG 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/m6kewAIR

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei Articolul 15


________________________________________________________________ r_________________________________________________________________________________________________________________________________

aplicare a O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice


stabilesc competenţa exclusivă a organelor de poliţie pentru aplicarea
sancţiunilor de blocare a roţilor autoturismului, de plată a amenzii
aplicate şi a taxei speciale. într-o asemenea speţă, soluţia ar putea fi,
totuşi, alta, în condiţiile în care organul competent (deci Poliţia Rutie­
ră, iar nu consiliul local) îşi deleagă această atribuţie, dacă, desigur, un
text de lege permite expres în cauză delegarea de atribuţii0*.
f) Din dispoziţiile art. 16 ar rezulta că, la nivelul municipiului Bu­
cureşti, Primarul general şi persoanele împuternicite de acesta ar avea
întotdeauna competenţă de sancţionare (în materia problemelor de
interes local). în realitate însă, aşa cum s-a arătat şi în practica judi­
ciară, legea specială este aceea care delimitează clar competenţa Pri­
măriei Generale de aceea a primăriilor de sector, inclusiv în materie
contravenţională. Astfel, în situaţia contravenţiilor săvârşite la regimul
construcţiilor, competenţa de sancţionare se suprapune peste com­
petenţa de a emite autorizaţia de construire. în consecinţă, cum pri­
marii de sector au competenţă generală în acest domeniu, Primarul
general putând emite autorizaţie de construire numai în cazurile
anume arătate la art. 4 lit. c) din Legea nr. 50/1991, încheierea unui
proces-verbal de către o persoană împuternicită de Primarul general,
cu încălcarea competenţei autorităţilor sectorului 1, atrage nulitatea
acestuia<2).
g) în practica judiciară pot apărea confuzii regretabile între com­
petenţa de a încheia un proces-verbal de contravenţie şi calitatea
procesuală pasivă în plângerea contravenţională. Astfel, porni ndu-se
probabil de la ideea similară în sensul că numai cel sancţionat
contravenţional are calitate procesuală activă, într-o speţă(3) s-a stabilit
că, întrucât în materia contravenţiilor legate de fondul funciar, potrivit

(,) Pentru detalii cu privire la delegarea de atribuţii, a se vedea Ov. Podaru, Actul
administrativ. Repere..., nr. 61.
(2) Trib. Bucureşti, s. a IX-a cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1918/R/2009, în
N. Cristuş, Răspunderea contravenţională..., p. 86-87.
(3) Trib. Vrancea, s. corn., cont. adm. şi fisc., dec. nr. 593/2009, în N. Cristuş,
Răspunderea contravenţională..., p. 88-89.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 16 5

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/m6kewAIR 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/LKr4qa5U

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 15 O.G. nr. 2/2001

art. 1103 din Legea nr. 18/1991, constatarea şi sancţionarea acestora se


face de prefect sau de împuterniciţii acestora, Comisia judeţeană
Vrancea (de la care provine procesul-verbal) nu are calitate procesuală
pasivă în cauză. Pe fondul cauzei însă, raportat la gravitatea redusă a
faptei, pe bună dreptate instanţa de fond ar fi dispus înlocuirea
amenzii cu avertismentul. Soluţia este un non-sens, cel puţin din două
puncte de vedere:
(i) la nivel teoretic, calitate procesuală pasivă într-o plângere
contravenţională are organul din care face parte agentul constatator
(deci cel care l-a întocmit efectiv), iar nu organul competent în
abstract să îl întocmească. Astfel, necompetenţa este o cauză care
conduce la admiterea plângerii (procesul-verbal urmând a fi anulat),
iar nu la respingerea ei prin scoaterea din cauză a organului care, fără
a avea competenţă, a aplicat o sancţiune contravenţională;
(ii) de vreme ce, în speţă, singurul intimat (Comisia judeţeană
Vrancea) a fost scos din cauză, admiţându-se excepţia lipsei calităţii
sale procesuale pasive, nu vedem cum s-a putut judeca plângerea pe
fond, fără intimat. în mod evident, din punct de vedere procedural, în
aceste condiţii de admitere a excepţiei, plângerea ar fi trebuit să fie
respinsă ca inadmisibilă.
h) Indiferent de dimensiunea competenţei (materială11*, teritorială12*,
temporală sau personală) încălcate de către agentul constatator131,
sancţiunea este aceeaşi: nulitatea procesului-verbal. Şi pe bună drep­
tate s-a decis în practica judiciară că viciul necompetenţei (fiind de

(,) De pildă, împuterniciţii Primăriei generale a Capitalei au încălcat competenţa


agenţilor constatatori ai primăriilor de sector (a se vedea, în acest sens, Trib.
Bucureşti, s. a VIfl-a, dec. civ. nr. 1671 din 7 iulie 2005, în D. Severin, op. cit.,
p . 50-52).

l2) De pildă, întocmirea unui proces-verbal cu încălcarea competenţei teritoriale


a unui comisariat regional al Gărzii Financiare (a se vedea, în acest sens, Trib.
Bucureşti, s. a VII l-a, dec. civ. nr. 259 din 13 februarie 2006, în D. Severin, op.
cit., p. 52-54).
(3) Pentru detalii privind dimensiunile competenţei, a se vedea Ov. Podaru, Actul
administrativ. Repere..., nr. 67-71.

166 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:08:18

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/LKr4q a5U 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/w5DuEZbB

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei


_________________________ Articolul 16
r___________________________________________________

ordine publică) nu poate fi acoperit printr-o confirmare ulterioară0’, în


lipsa unei prevederi legale exprese în acest sens<2).

Articolul 16. [Menţiunile pe care trebuie să le cuprindă pro­


cesul-verbal. Dreptul contravenientului de a formula obiecţiuni
la procesul-verbal]
(1) Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în
mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; numele, pre­
numele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul consta­
tator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul nu­
m eric personal, ocupaţia şi locul de muncă ale contravenien­
tului; descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei
şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor
îm prejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la eva­
luarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului norma­
tiv prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indi­
carea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca
urmare producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea
achitării în termen de 48 de ore a jum ătate din m inim ul am enzii
prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea
posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la
care se depune plângerea.
(1!) (3) în cazul contravenienţilor cetăţeni străini, persoane fără
cetătenie sau cetăteni români cu dom iciliul în străinătate, în

(,) Trib. Bucureşti, s. a VIH-a, dec. civ. nr. 259 din 13 februarie 2006, precitată.
Astfel, în speţă, competenţa comisariatelor regionale putea fi prorogată prin
aprobarea scrisă, obţinută în prealabil, a Comisarului general.
(2) Ulterior soluţionării speţei citate mai sus, H.G. nr. 1538/2003 (actul de regle­
mentare contravenţională) a fost modificată prin H.G. nr. 1757/2006 (M. Of.
nr. 1030 din 27 decembrie 2006), în sensul că, în anumite situaţii, aprobarea scrisă
a Comisarului general putea fi obţinută şi ulterior.
(3) Alin. (11) a fost introdus prin art. unic pct. 3 din Legea nr. 526/2004.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 167

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/w5DuEZbB 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/tpheCcTi

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 16 O.G. nr. 2/2001

procesul-verbal vor fi cuprinse şi următoarele date: seria şi nu­


mărul paşaportului ori ale altui document de trecere a frontierei
de stat; data eliberării acestuia şi statul emitent.
(2 )(V Abrogat.
(3) Abrogat.
(4) Abrogat.
(5) In cazul în care contravenientul este minor procesul-verbal
va cuprinde şi numele, prenum ele şi dom iciliul părinţilor sau ale
altor reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia.
(6) în situaţia în care contravenientul este persoană juridică în
procesul-verbal se vor face menţiuni cu privire la denumirea,
sediul, numărul de înm atriculare în registrul com erţului şi codul
fiscal ale acesteia, precum şi datele de identificare a persoanei
care o reprezintă.
(7) în momentul încheierii procesului-verbal agentul constatator
este obligat să aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul de
a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare.
O biecţiunile sunt consemnate distinct în procesul-verbal la ru­
brica „A lte m enţiuni", sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal.

& Comentariu

A. Generalităţi

1. Respectarea formei şi a procedurii prevăzute de lege reprezintă,


asa
r
cum am mai arătat si
r
mai sus,t a doua condiţie de valabilitate a /

actelor administrative. Astfel, procesul-verbal, ca orice act admi­


nistrativ, trebuie să îmbrace forma scrisă.

(1) Alin. (2), (3) şi (4) au fost abrogate prin art. H din Legea nr. 357/2003 pentru
aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul
străinilor în România (M. Of. nr. 537 din 25 iulie 2003).

168 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:08:46

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/tpheCcTi 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/v9Lo1 bL7

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

II. Constatarea contravenţiei Articolul 16

Mai înainte însă de a trece la analiza menţiunilor pe care acesta


trebuie să le conţină, trebuie clarificată o problemă care ţine de aspec­
tul formal general al procesului-verbal: ce influenţă au ştersăturile sau
completările ulterioare asupra procesului-verbal? Ideal ar fi, aşa cum
remarcau unii autori(1), ca, în acel moment, agentul constatator să
anuleze procesul-verbal început şi să treacă la redactarea altuia. In
tăcerea dispoziţiilor ordonanţei însă, în faţa unui proces-verbal ilizibil
sau care cuprinde ştersături ori completări, trebuie să facem distincţie
între mai multe situaţii diferite:
a) dacă ştersăturile ori completările nu există pe toate exemplarele
procesuluî-verbal, acesta ar trebui anulat (evident, dacă se referă la
menţiunile esenţiale12’), întrucât nu se poate determina cu certitudine
care dintre exemplare reflectă realitatea şi, deci, trebuie luat în consi­
derare;
b) în caz contrar, procesul-verbal trebuie anulat numai în situaţia în
care ştersăturile sau completările fac ca procesul-verbal să fie parţial
ilizibil, astfel încât unele dintre menţiunile obligatorii ar avea de
suferit. De pildă, într-o speţă, procesul-verbal a fost anulat, întrucât,
scrisul fiind ilizibil, nu s-a putut determina care este fapta pretinsă a fi
comisă de către petiţionară131. Aplicând acelaşi raţionament, soluţia
trebuie aplicată şi în situaţia în care nu există nicio ştersătură ori corec­
tură, însă pur şi simplu scrisul agentului constatator nu poate fi citit
(este ilizibil).

B. Menţiunile obligatorii pe care trebuie să le cuprindă procesul-


verbal. Aspecte generale

2. Articolul 16 nu face altceva decât să stabilească anumite condiţii


formale pe care trebuie să le îndeplinească procesul-verbal. Sinteti-
zându-le, vom desprinde următoarele categorii de menţiuni:

(,) C. Drăghici, C.V. Drăghici, A. lacob, R. Corcheş, op. cit., p. 79.


(2) De pildă, pe cele două exemplare sunt două date diferite de săvârşire a contra­
venţiei ori fapta este mai explicit descrisă pe unul dintre exemplare (al agen­
tului constatator), ori prenumele contravenientului nu coincide etc.
(3) Jud. Vălenii de Munte, sent. civ. nr. 83/1998, în AL Ţiclea, op. cit., p. 49.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 169

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 03:08:59

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/v9Lo1 bL7 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/q X9l Pg cT

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 16 O.G. nr. 2/2001

a) cele referitoare la agentul constatator: numele, prenumele, cali­


tatea şi instituţia din care face parte acesta;
b) cele referitoare la contravenient: datele personale din actul de
identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de mun­
că ale acestuia, precum şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor
sau ale altor reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia, în cazul
minorilor (pentru contravenienţii persoane fizice), datele din paşaport
ori din alt document de trecere a frontierei (pentru contravenienţii
cetăţeni străini, cetăţeni români cu domiciliul în străinătate ori apa­
trizi), respectiv denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în regis­
trul comerţului şi codul fiscal ale acesteia, precum şi datele de identi­
ficare a persoanei care o reprezintă (pentru contravenienţii persoane
juridice);
c) cele referitoare la fapta care întruneşte trăsăturile constitutive ale
unei contravenţii: descrierea acesteia, cu indicarea datei, orei şi locu­
lui în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce
pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor
pagube pricinuite (temeiul de fapt al întocmirii procesului-verbal);
indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează
contravenţia (temeiul de drept al acestuia);
d) menţiuni procedurale: posibilitatea achitării în termen de 48 de
ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă
acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii
de atac şi organul la care se depune plângerea;
e) alte menţiuni: data şi locul unde este încheiat procesul-verbal,
respectiv, când este cazul, indicarea societăţii de asigurări, în situaţia
în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie.

C. Dreptul contravenientului de a formula obiecţiuni

3. Consideraţii teoretice. Alineatul (7) cuprinde o condiţie de


procedură şi una de formă a procesului-verbal, condiţii distincte, cu
sancţiuni distincte şi totuşi adeseori confundate în jurisprudenţă, con­
fuzia având la bază, evident, tot neclaritatea textului legal. Astfel, din

170 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:09:10

http://bi bl iotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/q X9l Pg cT 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/9diLRq 1D

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

II. Constatarea contravenţiei Articolul 16

interpretarea strictă a acestor dispoziţii vom constata că agentul


constatator are două obligaţii:
a) obligaţia de a aduce la cunoştinţă contravenientului dreptul de a
face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare;
b) obligaţia de a le consemna în procesul-verbal, la rubrica „alte
menţiuni". r

Or, în practica judiciară, de multe ori a fost anulat procesul-verbal


pentru simplul motiv că nu i s-a adus la cunoştinţă contravenientului
dreptul de a face obiecţiuni, ceea ce, în opinia noastră, de cele mai
multe ori este greşit. însă, pentru a stabili care sancţiune ar trebui apli­
cată în concret, se impune mai întâi a trasa câteva consideraţii
generale cu privite la posibilele sancţiuni aplicabile viciilor de formă
ori de procedură de care este afectat un proces-verbal de contra-
venţie(1). în acest scop, mai întâi vom trece în revistă posibilele teorii
legate de nulitate (a), după care vom determina sistemul aplicabil
procesului-verbal de contravenţie (b); în fine, îl vom aplica la
problema obiecţiunîlor la actul de sancţionare (c).
a) Posibile teorii ale nulităţii actelor juridice. Ar fi fundamental
greşit să susţinem că procesului-verbal de contravenţie i-ar putea fi
„ataşat" un sistem al nulităţilor sui generis. în realitate, cum actul de
sancţionare contravenţională intră într-o categorie anumită de acte
juridice, în mod firesc nulităţile care i se aplică sunt cele specifice
categoriei din care face parte. Vom avea astfel la îndemână două teorii
posibile:
(i) Teoria nulităţilor actelor de procedură (civilă). Astfel, dobân­
desc importanţă în acest context clasificările nulităţii în expresă şi vir­
tuală, respectiv în absolută şi relativă.

(1) Problema este importantă nu numai în contextul analizei dreptului contrave­


nientului de a formula obiecţiuni, ci şi în ideea stabilirii unor raporturi de prin­
cipiu dintre art. 16 şi art. 17 din ordonanţă: astfel, în vreme ce primul text
instituie obligativitatea anumitor menţiuni, cel de-al doilea sancţionează cu
nulitatea numai lipsa unora dintre acestea.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 171

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 03:09:23

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/9di LRq 1D 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu .ro/ti pareste/4759/TZj 6Rd Eh

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 16 O.G. nr. 2/2001

Astfel, potrivit primei clasificări abordate în procedura civilă{1),


nulităţile de procedură sunt exprese şi virtuale. Pentru a le putea
invoca, cel interesat trebuie să justifice o vătămare produsă prin viciul
care afectează actul de procedură. Deosebirea dintre ele este aceea
ca, în situaţia nulităţilor exprese, vătămarea se prezumă, în vreme ce,
în cazul nulităţilor virtuale, vătămarea trebuie dovedită, distincţie care
are un suport legal în prevederile art. 105 alin. (2) C. proc. civ.
Potrivit celei de-a doua (întemeiată pe un criteriu disputat în
doctrina de special itate(2) - interesul ocrotit ori natura normelor de
procedură încălcate), vom avea nulităţi absolute şi nulităţi relative.
Interesul practic al distincţiei dintre cele două rezidă în regimul juridic
aplicabil nulităţilor. Astfel, potrivit art. 108 C. proc. civ., nulitatea
absolută (de ordine publică) poate fi invocată de oricare dintre părţi ori
de instanţă din oficiu, în orice stare a pricinii (inclusiv în recurs), în
vreme ce nulitatea relativă poate fi invocată numai de partea căreia
legea a înţeles să îi acorde protecţie, numai în cursul efectuării actului
procedural (dacă partea este prezentă) sau la primul termen de jude­
cată cu procedura completă, următor celui în care s-a săvârşit nere-
gularitatea (în caz contrar), în toate cazurile, înainte de a se pune
concluzii pe fond.
(ii) Teoria nulităţilor actelor administrative. Aşa cum am arătat
într-o lucrare apărută recent(3), în dreptul administrativ şi, mai exact, cu
privire la actele administrative nu există decât un singur tip de nulitate
(căreia i se alătură inexistenţa), având un singur regim juridic(4>. Dis-

(,) A se vedea I. Deleanu, op. cit., nr. 150; V.M. Ciobanu, Tratat de procedură
civilă, Ed. Naţional, Bucureşti, 1997, p. 468-469; G. Boroi, D. Rădescu, Codul
de procedură civilă comentat şi adnotat, Ed. AII, Bucureşti, 1994, p. 141 şi
urm.; O. Ungureanu, Nulităţile în procedura civilă, Ed. AII Beck, Bucureşti,
1998, p. 40-41; M. Tăbârcă, Codul de procedură civilă comentat şi adnotat,
Ed. Rosetti, Bucureşti, 2003, p. 160.
(2) Pentru diferitele probleme, a se vedea I. Deleanu, op. cit., nr. 150, nota 1 de la
subsolul p. 292.
(3) Ov. Podaru, Actul administrativ. Repere..., nr. 252 şi urm.
(4) Ea poate fr invocată de orice persoană care justifică vătămarea unui drept ori a
unui interes legitim, în termenele prevăzute de art. 7 şi art. 11 din Legea

172 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 03:09:34

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/TZj6RdEh 1/1
03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/p88g FFT L

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei Articolul 16


________________________________________________________________ r _________________________________________________________________________________________________________________________________

tincţia civilistă între nulităţi absolute şi nulităţi relative nu îşi are apli­
cabilitate la actul administrativ (unilateral), întrucât caracterul relativ
(absolut) al nulităţii porneşte de la persoanele care o pot invoca: una
anume, indicată de o normă care o protejează (nulitatea fiind astfel
relativă, adică numai raportat la persoana în cauză), ori, dimpotrivă,
de orice persoană care justifică un interes (ea fiind deci absolută, adică
raportat la întreaga societate). Or, în dreptul administrativ nu există loc
de relativitate, de vreme ce, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004,
orice persoană care justifică încălcarea unui drept ori a unui interes
legitim are calitate de a solicita instanţei anularea actului.
b) Posibile clasificări ale nulităţilor procesului-verbal de contra­
venţie. Revenind la procesul-verbal de contravenţie, din punct de
vedere teoretic, cel mai corect ar fi să recunoaştem că i se aplică
regimul juridic al nulităţilor specific categoriei de acte din care face
parte. Astfel, având în vedere că la comentariul articolului precedent
am ajuns la concluzia netăgăduită că procesul-verbal reprezintă un act
administrativ tipic, fără îndoială că ar trebui să i se aplice regimul
nulităţii unice din dreptul administrativ, iar nu acela bipartit (nulitate
absolută - nulitate relativă) din procedura civilă. în continuare, însă,
vom aduce câteva argumente în plus pentru a susţine inaplicabilitatea
acestui din urmă regim juridic:
(i) distincţia nu are fundament legal, căci art. 108 C. proc. civ. nu
se poate aplica prin analogie. Astfel, acest text de lege se aplică strict
la actele de procedură judiciară, deci la actele făcute în timpul pro­
cesului civil, de către unul dintre participanţii la judecată. în conse­
cinţă, având în vedere raţiunile edictării lui, el nu poate fi extins la
actul dedus judecăţii;

nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „confirmarea" nulităţii fiind un


concept inaplicabil. De altfel, ideea unui singur tip de nulitate rezultă cu cla­
ritate şi din jurisprudenţa instanţei noastre supreme [pentru detalii, a se vedea
Ov. Podaru, Drept administrativ. Voi. I. Actul administrativ (II). Un secol de juris-
prudenţă (1909-2009), Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010, speţele nr. 449-451].

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 173

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:09:46

http://bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/p88g FFT L 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/i53g PpkD

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 16 O.G. nr. 2/2001

(ii) distincţia nu are consecinţele indicate de art. 108 C. proc. civ.,


prin urmare, extrapolarea lui la procesul-verbal echivalează totodată
şi cu alterarea distincţiei din procedura civilă. Astfel, nici măcar auto­
rul ori jurisprudenţa care o susţin(1) nu pretind că regimul juridic al
nulităţii actului de sancţionare s-ar mula pe prevederile art. 108
C. proc. civ.; de altfel, o asemenea susţinere ar fi greşită, căci, indife­
rent de cauza nulităţii (formale) a procesului-verbal, ea poate fî invo­
cată şi în cursul judecării plângerii, deci nu numai în cuprinsul aces-
teia(2). în consecinţă, importarea acestei distincţii procedurale la o altă
materie echivalează şi cu modificarea ei substanţială, căci categoriile
de nulitate rezultate ar avea un alt regim juridic decât cel original. Or,
această alterare este nepermisă din punct de vedere juridic în lipsa
unui text expres de lege;
(iii) distincţia nu are un criteriu riguros pe care să se întemeieze.
Astfel, pe de o parte, a susţine că nulitatea absolută intervine în ipo­
teza încălcării normelor imperative, iar cea relativă în cazul încălcării
unei norme dispozitive este inexact: în dreptul public toate normele
au caracter imperativ. Ceea ce interesează cu adevărat într-o speţă
oarecare este aceea de a stabili dacă încălcarea normei lezează în
concret o anumită persoană: Or, existenţa în concret a unei vătămări
nu are nimic de-a face cu un criteriu abstract de distinctîe între două
tipuri de sancţiuni. Pe de altă parte, a susţine că unele formalităţi sunt
instituite în scopul protejării unor principii fundamentale ale dreptului
contravenţional (dreptul la apărare, prezumţia de nevinovăţie etc.), în
vreme ce altele ocrotesc un interes privat (al contravenientului, de regu­
lă) este iarăşi inexact: toate formalităţile obligatorii din procesul-verbal
urmăresc exact acelaşi lucru: protejarea contravenientului de arbi-
trariu, abuz, incertitudine. Doar că încălcarea în concret a unei anu-

ll) M. Ursuţa, op. cit., p. 132-134, respectiv p. 169-1 70 şi deciziile de speţă indi­
cate la notele 2 şi 3 de la subsol (p. 170).
(2) Astfel, de vreme ce viciul afectează un act juridic anterior primului termen de
judecată, aplicarea riguroasă a art. 108 C. proc. civ. ne-ar determina să cre­
dem că o nulitate „relativă" nu poate fi invocată decât cel mai târziu la primul
termen de judecată cu procedura completă. Or, în mod evident, nu este aşa.

174 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 03:09:59

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/i53g PpkD 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/DEUXt7H4

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei Articolul 16


__________________________r____________________________________________________

mite reguli de formă (procedură) îi afectează sau nu această protecţie,


declanşând, după caz, mecanismele nulităţii;
(iv) distincţia nu are nicio importanţă practică. Având în vedere
că, pe de o parte, regimul juridic distinct prevăzut pentru cele două
categorii de nulităţi de către art. 180 C. proc. civ. nu se aplică actului
de sancţionare contravenţională, iar, pe de alta, nu avem nici măcar
un criteriu de distincţie, ne întrebăm care este importanţa practică a
instituirii ei. Singura variantă posibil a fi susţinută este legată strict de
teza finală a art. 17: în anumite cazuri, „nulitatea poate fi constatată şi
din oficiu". însă, pe de o parte, această distincţie poate fi făcută exclu­
siv cu privire la cele patru menţiuni de la art. 17; or, promotorul aces­
tei distincţii susţine că există nulităţi absolute virtuale(1) (deci altele
decât acestea), astfel că, în viziunea sa, nu acesta ar fi criteriul de dis­
tincţie. Pe de altă parte însă, un singur tip de nulitate reuşeşte, credem
noi, să satisfacă şi exigenţele art. 17 teza ultimă. Astfel, plecând de la
ideea că nulitatea intervine dacă (a) norma de procedură (admi­
nistrativă) este încălcată, (b) producându-i contravenientului o vătă­
mare (c) iremediabilă pe altă cale {decât nulitatea), vom constata că
lipsa totală a următoarelor menţiuni: (1) „numele, prenumele şi calita­
tea agentului constatator", (2) „numele şi prenumele contravenientu­
lui" persoană fizică / „denumirea şi sediul contravenientului1 " persoană
juridică, (3) „fapta săvârşită", (4) „data comiterii" acesteia şi (5) „sem­
nătura agentului constatator" îndreptăţeşte instanţa, chiar în lipsa sesi­
zării contravenientului, să constate nulitatea. Or, această prevedere
este firească, având în vedere că, în aceste ipoteze, vătămarea drep­
tului la apărare este evidentă şi nici măcar nu poate fi înlăturată, nu
pentru că legea nu ar permite, ci pentru că obiectiv este imposibil să
probezi lipsa unei vătămări în aceste ipostaze<2). în concluzie, clasifi­
carea nulităti absolute - nulităti relative nu ne serveste la nimic.
f f /

(,) M. Ursuţa, op. cit., p. 134 şi 170.


(2)în opinia noastră, voinţa legiuitorului trebuie interpretată astfel: suntem în pre­
zenţa nulităţii exprese dacă lipsesc „ numele, prenumele şi calitatea agentului
constatator"în bloc, nu şi dacă lipseşte numai unul dintre elementele formali­
tăţii în cauză, când aceasta este doar viciată. Ne întemeiem această susţinere

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 175

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:10:11

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/DEUXt7H4 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/87KQqFfD

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 16 O.G. nr. 2/2001

Mergând mai departe cu raţionamentul, în continuare ne propunem


să stabilim dacă cealaltă clasificare a nulităţilor din procedura civilă
(exprese şi virtuale) îşi găseşte aici aplicabilitatea, cu alte cuvinte, dacă
art. 105 C. proc. civ. s-ar putea aplica prin analogie. Deşi, la o jude­
cată sumară, răspunsul ar trebui să fie negativ, aplicându-se prin ana­
logie raţionamentul pe care l-am expus în cazul art. 108 C. proc. civ.,
în realitate, la o analiză mai atentă, răspunsul corect este cel opus:
astfel, dacă art. 108 instituie un regim juridic special şi complex care
nu poate exista, pe de o parte, în lipsa unui text legal care să îl
prevadă, iar, pe de alta, în lipsa unui litigiu pendinte în momentul
întocmirii actului de procedură, prevederile art. 105, pe de o parte, nu
necesită pentru aplicare existenţa unui asemenea proces, iar, pe de
alta, nu fac altceva decât să recunoască temei legal în dreptul pozitiv
unei teorii care foarte bine ar putea exista şî în lipsa acestui text legal.
Să explicăm:
în dreptul administrativ, în general, o persoană nu poate obţine
anularea unui act care provine de la administraţie decât probând o
vătămare: „ orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al
său ori într-un interes legitim arată art. 1 din Legea contencio­
sului administrativ. în consecinţă, aplicând în această ramură de drept
şi teoria salvgardării actului, este firesc ca o persoană care se consideră
vătămată printr-o neregularitate formală a actului să probeze faptul că
acea neregularitate îl vatămă; în caz contrar, aceasta are un caracter
neesenţial şi nu poate duce la anularea actului. în plus, în dreptul
administrativ majoritatea normelor fiind imperative, nulitatea se aplică
(dacă este cazul) în lipsa unui text care să o consacre expres: de

în primul rând pe modul de redactare: atunci când legiuitorul a vrut ca lipsa


unui anumit element (singur) să atragă nulitatea, a făcut-o în mod expres:
„semnătura agentului constatator" nu figurează în primul bloc de elemente
formale; este şi firesc, pentru că semnificaţia lui este distinctă: nu e vorba
despre identificarea acestuia, cu scopul de a-l audia ulterior (ori a-i verifica
competenţa), ci despre asumarea răspunderii acestuia pentru act (momentul în
care proiectul de proces-verbal se transformă în act administrativ sancţionator).
Acelaşi raţionament este valabil şi în cazul datelor de identificare ale contra­
venientului.

176 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:10:25

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/87KQq FfD 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/IQuGXuEs

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei Articolul 16


________________________________________________________________ r _________________________________________________________________________________________________________________________________

regulă, nulitatea este, deci virtuală. însă, în ipoteza în care legiuitorul


consacră unei formalităţi o atenţie anume, stipulând că încălcarea
acesteia atrage nulitatea actului emis astfel, este de presupus că el vine
în ajutorul persoanei (persoanelor) protejate de normă, pe care le dis­
pensează astfel de dovada prejudiciului suferit. Dar, desigur, această
situaţie nu echivalează cu o nulitate de drept, căci, în opinia noastră,
organul emitent s-ar putea apăra arătând că reclamantul nu a suferit
nicio vătămare. Prezumţia este, aşadar, relativă. Altfel spus, regula
instituită de art. 105 C. proc. civ. este aplicabilă prin analogie şi pro­
cedurilor extrajudiciare, pentru simplul fapt că ea poate fi dedusă pe
cale de interpretare (chiar în lipsa unui asemenea text) din regula
generală (obligaţia reclamantului de a-şi justifica motivarea) corobo­
rată cu intenţia legiuitorului care instituie nulitatea expresă de a-l dis­
pensa pe reclamant de dovada vătămării.
Distincţia nulitate expresă - nulitate virtuală se aplică, aşadar, şi
nulităţilor formale ale procesului-verbal.
c) Aplicarea teoriei nulităţilor la cazul obiecţiunilor contravenien­
tului. Revenind la dispoziţiile alin. (7), vom constata că neîndeplinirea
obligaţiei de a aduce la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face
obiecţiuni nu este sancţionată expres cu nulitatea, deci vom fi în
prezenţa unei nulităţi virtuale. Numai refuzul de a consemna aceste
obiecţiuni în procesul-verbal atrage nulitatea expresă. Adică situaţia în
care agentul constatator îl încunoştinţează pe contravenient de exis­
tenţa dreptului său legal (o formă a dreptului la apărare) ori cazul în
care acesta îşi cunoştea dinainte dreptul său, însă, având obiecţiuni de
făcut şi aducându-i-le la cunoştinţa agentului constatator, acesta refuză
să le menţioneze în procesul-verbal.
Această distincţie fiind făcută, vom deosebi două situaţii diferite:
(i) în cazul în care agentul constatator nu a adus la cunoştinţa
contravenientului dreptul de a face obiecţiuni şi cel din urmă invocă
acest lucru în instanţă atunci când solicită anularea procesului-verbal,
instanţa, din oficiu, va trebui să verifice, pe de o parte, dacă petentul îşi
cunoştea dreptul (de pildă, este de profesie avocat ori a mai fost sancţio­
nat contravenţional şi cunoaşte procedura), caz în care, în mod evident,

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 177

http://bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/IQuGXuEs 1/1
03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/AM cLnJ mc

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 16 O.G. nr. 2/2001

nu a suferit nicio vătămare prin omisiunea agentului constatator, ori a


acceptat această vătămare, de vreme ce nu a solicitat el însuşi, din
proprie iniţiativă, să i se înscrie obiecţiunile în procesul-verbal; pe de
altă parte, dacă a aflat ulterior de acest drept, instanţa va analiza care
ar fi fost obiecţiunile contravenientului şi, deci, în ce măsură neadu-
cerea la cunoştinţa acestuia, în timp util, a dreptului de la alin. (6) i-a
adus vreo vătămare (care constă, de regulă, în atingerea adusă drep­
tului la apărare al contravenientului). Şi, în mod evident, dacă
obiecţiunile contravenientului nu ar fi existat ori sunt nesemnificative,
înseamnă că acesta nu poate justifica nicio vătămare prin neaducerea
la cunoştinţă a dreptului de a face obiecţiuni. Dimpotrivă, în situaţia în
care obiecţiunile acestuia erau importante (legate, bunăoară, de un alt
element esenţial de formă: fapta săvârşită, locul exact, data săvârşirii
contravenţiei etc.), astfel încât contravenientul poate justifica o
vătămare, instanţa poate anula procesul-verbal. Suntem astfel de acord
cu jurisprudenţa potrivit căreia, în principiu, dreptul la apărare poate fi
valorificat şi ulterior, pe calea introducerii plângerii contravenţionale,
astfel că simpla susţinere a contravenientului în sensul că agentul
constatator nu şi-a îndeplinit obligaţia de informare (dar fără a arăta
care ar fi fost ipoteticele obiecţiuni - deci fără a proba vătămarea) nu
poate conduce la anularea procesului-verbal<1). Pe de altă parte, este
corectă soluţia jurisprudenţială(2) pronunţată în sensul că, în lipsa
înscrierii la rubrica menţionată a obiecţiunilor sau în lipsa acestora,
instanţa nu poate verifica dacă i s-a adus la cunoştinţă petentului acest
drept, menit să îi garanteze dreptul la apărare. Cu o precizare: dacă
acest drept nu poate fi satisfăcut suficient pe calea plângerii contra­
venţionale, idee pe care o vom dezvolta în continuare;

ll) Trib. Bucureşti, s. a IX-a cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 829 din 16 martie
2009, în N. Cristuş, Circulaţia rutieră..., p. 108-111; Trib. Bucureşti, s. a VIIl-a
confl. mun., asig. soc., cont adm. şi fisc., dec. civ, nr. 388 din 17 februarie
2005, în N. Cristuş, Circulaţia rutieră..., p. 113-11 5.
(2) Jud. Călăraşi, sent. civ. nr. 899 din 23 martie 2007, în N. Cristuş, Circulaţia ru­
tieră..., p. 115-11 8.

178 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:10:51

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/AMcLnJmc 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/nVrC8fnh

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei Articolul 16


__________________________r____________________________________________________

(ii) în cazul în care contravenientul are obiecţiuni, însă, din


diferite motive, agentul constatator refuză să le consemneze în pro­
cesul-verbal, fapt care, în mod evident, trebuie dovedit de contrave­
nient prin orice mijloc de probă - vătămarea se prezumă, nulitatea
fiind, în această situaţie, expresă. De pildă, în cazul în care contrave­
nientul semnează procesul-verbal cu menţiunea „cu obiecţiuni", iar
acestea nu sunt arătate expres în procesul-verbal, ne aflăm chiar în
această situaţie, procesul-verbal fiind anulat de către instanţă(1). Totuşi,
în ceea ce ne priveşte, nu credem că acest proces-verbal ar trebui în
toate cazurile anulat, căci prezumţia de vătămare este numai una rela­
tivă. Cu alte cuvinte, cade în sarcina organului constatator să dove­
dească faptul că refuzul de a consemna obiecţiunile în procesul-verbal
nu a cauzat niciun prejudiciu contravenientului (de pildă, erau absolut
nerelevante, neavând nicio legătură cu fapta săvârşită). Totuşi, oricât
de aberante ar putea părea obiecţiunile ridicate de contravenient, în
opinia noastră, pentru a înlătura orice suspiciune care ar plana asupra
valabilităţii procesului-verbal, organul constatator ar trebui să accepte
înscrierea oricărei susţineri a acestuia cu privire la fapta comisă.

4. Poziţia înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Problema posibilităţii


contravenientului de a formula obiecţiuni /
a făcut obiectul atentiei
/

înaltei noastre Curţi care, printr-o decizie pronunţată într-un recurs în


interesul legii(2), a dat o altă interpretare acestui text legal. Vom repro­
duce mai jos integral textul acestei decizii, după care vom formula
câteva observaţii proprii:

„în practica instanţelor judecătoreşti nu există un punct de vedere


unitar în legătură cu aplicarea dispoziţiilor art. 16 alin. (7) din Ordo­
nanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări prin Legea
nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, referitoare la
nerespectarea de către agentul constatator, în momentul încheierii

(1)Jud. Sebeş, sent. civ. nr. 201/2004, nepublicată.


(2) I.C.C.J., S.U., dec. nr. XXII din 19 martie 2007 (M. Of. nr. 833 din 5 decembrie
2007).

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 179

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:11:06

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/nVrC8fnh 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/q4X7u2TS

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 16 O.G. nr. 2/2001

procesului-verbal, a obligaţiei de a aduce la cunoştinţa contravenien­


tului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de
constatare.
Astfel, unele instanţe s-au pronunţat în sensul că nerespectarea de
către agentul constatator a obligaţiei la care se referă art. 16 alin. (7)
din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări prin
Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, atrage
nulitatea absolută a procesului-verbal de constatare a contravenţiei.
S-a motivat că, din moment ce aceste dispoziţii conţin norme
imperative, de ordine publică, ce rezultă atât din importanţa instituţiei
juridice reglementate, cât şi din forţa probantă conferită de lege
procesului-verbal de constatare a contravenţiei, se impune ca neres­
pectarea lor să fie sancţionată cu nulitatea absolută a actului încheiat.
Alte instanţe, dimpotrivă, au apreciat că, atâta vreme cât neîndepli-
nirea de către agentul constatator a obligaţiei de a aduce la cunoştinţa
contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul
actului de constatare nu se regăseşte între cazurile de nulitate absolută
strict şi limitativ prevăzute în cuprinsul art. 17 din Ordonanţa Guver­
nului nr. 2/2001, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, trebuie să se considere că o
atare omisiune nu ar putea să atragă decât nulitatea relativă a proce­
sului-verbal de constatare a contravenţiei ce a fost încheiat în astfel de r

condiţii.
Ca urmare, s-a decis că, pentru a se dispune anularea procesului-ver-
bal de constatare a contravenţiei, este necesar ca reclamantul-contra-
venient să dovedească nu numai că agentul constatator şi-a încălcat
obligaţia de a-i aduce la cunoştinţă dreptul de a face obiecţiuni, ci şi
că această încălcare i-a produs o vătămare ce nu poate fi înlăturată
decât prin anularea procesului-verbal de constatare a contravenţiei.
Aceste din urmă instanţe au interpretat şi au aplicat corect dispo­
ziţiile legale incidente în materia ce face obiectul recursului în intere­
sul legii.
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări prin Le­
gea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, instituie

180 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:11:19

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/q 4X7u2TS 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/PpNyuUfH

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

II. Constatarea contravenţiei Articolul 16

cadrul general de constatare şi sancţionare a contravenţiilor. Prin


dispoziţiile specifice pe care le cuprinde, acest act normativ reglemen­
tează modul de întocmire a procesului-verbal de constatare a contra­
venţiilor, cu precizarea menţiunilor obligatorii pe care trebuie să le
cuprindă, persoanele ce pot avea calitatea de agent constatator, ca
reprezentanţi ai autorităţilor publice abilitate prin lege să constate şi să
sancţioneze contravenţiile, condiţiile în care poate fi contestat
procesul-verbal de constatare a contravenţiei, ca şi regimul general al
sancţiunilor contravenţionale, al aplicării şi executării acestora.
în art. 16 alin. (1) din acest act normativ sunt enumerate datele pe
care trebuie să le cuprindă în mod obligatoriu procesul-verbal de
constare a contravenţiei, iar la alin. (V), (5) şi (6) ale aceluiaşi articol
au fost prevăzute datele ce trebuie să mai fie menţionate în cazul
contravenienţilor cetăţeni străini, persoane fără cetăţenie sau cetăţeni
români cu domiciliul în străinătate, al contravenienţilor minori,
precum şi în situaţia în care contravenientul este o persoană juridică.
în cadrul alin. (7) al aceluiaşi art. 16 din Ordonanţa Guvernului
nr. 2/2001 s-a prevăzut că «în momentul încheierii procesului-verbal
agentul constatator este obligat să aducă la cunoştinţa contravenien­
tului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de
constatare», precizându-se că «obiecţiunile sunt consemnate distinct
în procesul-verbal la rubrica „Alte menţiuni", sub sancţiunea nulităţii
procesului-verbal».
în legătură cu instituirea acestei obligaţii, a cărei nerespectare
atrage sancţiunea nulităţii procesului-verbal, este de observat că, în
raport cu natura interesului ocrotit prin dispoziţia înscrisă în art. 16
alin. (7) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, o atare nulitate nu
poate fi absolută, nesusceptibilă a fi acoperită în niciun mod, ci doar
relativă.
în acest sens este de observat că si în art. 19 din Ordonanţa Guver­
nului nr. 2/2001 sunt înscrise anumite cerinţe specifice pe care trebuie
să le îndeplinească, în anumite situaţii, procesul-verbal încheiat de
agentul constatator al contravenţiei, este adevărat, fără a se mai men­
ţiona că nerespectarea lor ar atrage nulitatea actului.

Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă 181

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 03:11:31

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/PpNyuUfH 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/0aNWUvFn

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 16 O.G. nr. 2/2001

Or, situaţiile în care nerespectarea anumitor cerinţe atrage întot­


deauna nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contraven­
ţiei sunt strict determinate prin reglementarea dată în cuprinsul art 17
din ordonanţă.
Astfel, prin acest text de lege se prevede că «lipsa menţiunilor
privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi
prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa
denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii
acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea pro­
cesului-verbal», specificându-se că numai în astfel de situaţii «nulitatea
se constată si din oficiu».
/

în raport cu acest caracter imperativ-limitativ al cazurilor în care


nulitatea procesului-verbal încheiat de agentul constatator al contra­
venţiei se ia în considerare şi din oficiu, se impune ca în toate celelalte
cazuri de nerespectare a cerinţelor pe care trebuie să le întrunească un
asemenea act, inclusiv cel referitor la consemnarea distinctă a obiec-
ţiunilor contravenientului la conţinutul lui, nulitatea procesului-verbal
de constatare a contravenţiei să nu poată fi invocată decât dacă s-a
pricinuit părţii o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea
acelui act.
De aceea, nerespectarea de către agentul constatator a cerinţelor
de a aduce la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni
cu privire la conţinutul actului de constatare şi de a consemna distinct
acele obiecţiuni, astfel cum acestea sunt înscrise în art. 16 alin. (7) din
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, atrage doar nulitatea relativă a
procesului-verbal de constatare a contravenţiei.
în consecinţă, în temeiul art. 25 lit. a) din Legea nr. 304/2004 pri­
vind organizarea judiciară, republicată, precum şi al art. 239 din Co­
dul de procedură civilă, urmează a se admite recursul în interesul legii
şi a se stabili că nerespectarea cerinţelor înscrise în art. 16 alin. (7) din
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraven­
ţiilor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările
şi completările ulterioare, atrage nulitatea relativă a procesului-verbal
de constatare a contravenţiei".

182 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 03:11:45

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/0aNWUvFn 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/Kg bLM S4c

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei Articolul 16


__________________________r____________________________________________________

Aşa cum am arătat şi cu altă ocazîe(1), la fiecare lectură a acestei


decizii date în interesul legii, prima idee care ne trece prin minte (idee
care nu ne aparţine) este aceea că orice decizie pronunţată în interesul
legii în materia contenciosului administrativ(2) nu poate fi decât una
mai slabă calitativ decât o hotărâre oarecare a Secţiei de contencios
administrativ şi fiscal a înaltei Curţi, pentru simplul fapt că, atunci
când se pronunţă o hotărâre în interesul legii, judecătorii specializaţi
în contencios administrativ sunt în minoritate(3).
Soluţia este fundamental greşită, întrucât, aşa cum am arătat într-o
altă Iucrare(4), dar şi supra, actul administrativ nu este susceptibil de
două tipuri de nulităţi, absolută şi relativă: or, cum procesul-verbal de
contravenţie este un act administrativ, regula ar trebui să se impună.
Astfel:
a) Pe de o parte, sintagma „ nulitatea se constată şi din oficiu" tre­
buie interpretată în sensul că, atunci când menţiunile în cauză lipsesc,
atât organul constatator (ori superiorul acestuia), cât şi instanţa sesizată
cu plângere pot constata nulitatea, revocând (respectiv anulând) actul
din oficiu. Dar lipsa acestei prevederi legale în cazul refuzului de a
insera în procesul-verbal menţiunile contravenientului nu înseamnă că

ll) A se vedea Ov. Podaru, Actul administrativ. Un secol de jurisprudenţă...,


p. 427 (comentariul aceleiaşi decizii în interesul tegii).
(2) Desigur că ideea poate fi generalizată la orice fel de hotărâre pronunţată în
interesul legii, în orice materie.
l3)în consecinţă, nu poate fi decât binevenită modificarea legislativă a recursului
în interesul legii adusă prin Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru
accelerarea judecării proceselor (M. Of. nr. 714 din 26 octombrie 2010), care
introduce în Codul de procedură civilă art. 3306, potrivit căruia, în această
situaţie, completul este alcătuit din 20 de judecători, dintre care 14 fac parte
din secţia în competenţa căreia intră soluţionarea problemei interpretabile şi
câte doi din celelalte secţii.
(4) Ov. Podaru, Actul administrativ. Repere..., nr. 264. Opinia noastră nu este însă
nici pe departe singulară: pentru repere jurisprudenţiale în acest sens, a se
vedea Ov. Podaru, Actul administrativ. Un secol de jurisprudenţă..., deciziile
înaltei Curţi (Secţia de contencios administrativ şi fiscal) reproduse la pct. 449,
decizii care toate pleacă de la premisa că în dreptul administrativ nu există
nicio deosebire între nulitatea absolută şi cea relativă.

O vidiu Podaru / Radu C h iriţă 183

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:11:59

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/Kg bLM S4c 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/cC PSM6x8

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 16 O.G. nr. 2/2001

nu s-ar putea ajunge la aceeaşi situaţie. De pildă, dacă plângerea a fost


formulată de către contravenient pe alte temeiuri, nimic nu împiedică
instanţa ca, din oficiu, să pună în discuţia părţilor acest refuz de con­
semnare a obiecţiuni lor şi, constatând un anume prejudiciu pe care l-a
suferit contravenientul, să anuleze procesul-verbal. Desigur, s-ar putea
reproşa opiniei noastre că, pentru a se putea invoca nulitatea, contra­
venientul trebuie să probeze un prejudiciu, deci nulitatea ar trebui să
fie oricum relativă. în realitate, ideea de prejudiciu nu are nimic de-a
face cu caracterul absolut ori relativ al nulităţii. Fără prejudiciu, forma­
litatea încălcată rămâne una neesenţială, care nu este deci aptă să
atragă niciun fel de nulitate.
b) Pe de altă parte, chiar dacă am fi de acord cu susţinerea înaltei
Curţi în sensul că de fiecare dată contravenientul trebuie să justifice un
prejudiciu care i-a fost creat prin neconsemnarea obiecţiunilor în
procesul-verbal, în realitate, aşa cum am arătat şi supra, trebuie făcută
distincţia între o ipoteză de nulitate virtuală (neaducerea la cunoştinţa
contravenientului a dreptului de a face obiecţiuni), situaţie în care
contravenientul este cel care trebuie să facă o dovadă în acest sens, şi
cazul în care agentul constatator refuză să consemneze obiecţiunile
contravenientului în procesul-verbal - ipoteză în care avem o nulitate
expresă, a cărei consecinţă este o prezumţie (simplă) de prejudiciu în
favoarea contravenientului, rămânând astfel în sarcina agentului
constatator răsturnarea ei. In practica judiciară, opinia noastră ar putea
fi apropiată de aceea a înaltei Curţi prin aceea că, în fiecare caz în
parte, instanţa va pune în vedere contravenientului să dovedească
faptul (a) că a avut obiecţiuni; (b) că agentul constatator a refuzat să le
consemneze în procesul-verbal şi (c) faptul că acestea erau pertinente,
în sensul că ar fi putut fundamenta apărarea contravenientului (fapt
care, de altfel, instanţa îl poate aprecia singură). Dacă aceste condiţii
sunt îndeplinite, se poate prezuma că contravenientul a suferit un
prejudiciu şi, dacă autoritatea pârâtă nu răstoarnă această prezumţie,
sancţiunea nulităţii devine pe deplin aplicabilă.
c) Atunci când înalta Curte a utilizat conceptul de „nulitate rela­
tivă", ea nu l-a folosit în sensul civilist: nulitate care poate fi invocată

184 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 03:12:48

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/cC PSM 6x8 1/1


03.02.2016 bibliotecahamang iu.ro/tipareste/4759/s9uwvnhJ

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei Articolul 16


__________________________r____________________________________________________

doar de persoana protejată expres de norma care o instituie. împru­


mutând drept criteriu principalul efect al distincţiei dintre nulitatea
expresă şi nulitatea virtuală(1) (caracterul prezumat al vătămării), ea nu
ataşează relativismul nulităţii la persoana care are calitate să o invoce,
ci la prezumţia de vătămare. Prin urmare, chiar dacă din decizia curţii
rezultă, printre altele, că „ actele administrative pot fi lovite de nulitate
relativă", ea se referă la altceva decât la acel tip de nulitate împru­
mutat din dreptul civil.
d) în fine, trecând peste faptul că instanţa noastră supremă s-a
„jucat" cu un concept pe care nu pare să îl stăpânească prea bine
(nulitatea relativă), ea a aruncat în sarcina petentului obligaţia de a
proba un prejudiciu pe care uneori nu îl poate dovedi decât dacă
apelează la prezumţii. Or, în această ipoteză, se poate susţine că s-a
inversat sarcina probei (deci că dispoziţiile obligatorii ale înaltei Curţi
pot fi în mod inteligent eludate). Astfel, în opinia noastră, dacă în faţa
instanţei de fond petentul solicită anularea unui proces-verbal emis de
un agent constatator căruia îi lipseşte numele, el va susţine că, ne-
având pe cine audia ca agent constatator, a suferit un prejudiciu pro­
cesual: încălcarea dreptului la apărare; dacă lipseşte fapta săvârşită, nu
are faţă de ce să pregătească o apărare, deci i se încalcă acelaşi drept
procesual. Dar dacă lipseşte numele şi prenumele contravenientului
ori semnătura agentului constatator, atunci pur şi simplu nu avem
niciun act administrativ! în ciuda literei art. 17 din O.G. nr. 2/2001,
procesul-verbal este inexistent, iar nu nul: în primul caz, pentru că
obligaţia de a suporta sancţiunea contravenţională nu este „ataşată"
niciunei persoane, deci actul nu produce nicio clipă vreun efect juri­
dic; în al doilea caz, pentru că nu avem deocamdată decât un proiect
de proces-verbal!
în concluzie, ceea ce se poate observa din analiza acestei soluţii
jurisprudenţiale (dar şi din altele) este un pozitivism exagerat care
„întunecă" judecata instanţelor, acestea refuzând practic să facă o

(1) De remarcat că această distincţie nu putea fi utilizată de înalta Curte în acest


raţionament, căci, întrucât unele nulităţi sunt prevăzute de lege (art. 17 din O.G.
nr. 2/2001), ele sunt exprese, în vreme ce altele, neprevăzute, sunt virtuale.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 185

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/s9uwvnhJ 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/paBXIGDu

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 16 O.G. nr. 2/2001

analiză a textelor legale dincolo de litera acestora. Astfel, ajungem să


ne întrebăm: dacă legiuitorul ar abroga subit teza „ Nulitatea se constată
şi din oficiu", toate nulităţile procesului-verbal de contravenţie devin
„relative"?

5. Aspecte din practica judiciară. Dreptul de a formula obiecţiuni


este unul extrem de important pentru contravenient, acesta practic
prefigurând apărările care urmează a fi formulate în instanţă. Prin
urmare, este de înţeles, într-o oarecare măsură, jurisprudenţa care îl
tratează cu circumspecţie pe contravenientul care mai întâi semnează
procesul-verbal fără a avea obiecţiuni, fiind de acord cu starea de fapt
reţinută în actul de sancţionare, după care solicită în instanţă anularea
acestuia, invocând, pe de o parte, o anumită eroare în care se afla, iar,
pe de alta, apărări care nu au fost arătate cu ocazia redactării pro-
cesului-verbal la care a fost prezent{1). Fiind de acord cu această
orientare (şi cu soluţia citată), arătăm că o absolutizare ar fi, totuşi,
greşită. Astfel, pe de o parte, ar putea fi bănuit de rea-credinţă numai
contravenientul care nu formulează obiecţiuni cu privire la starea de
fapt, nu şi la alte elemente de nelegalitate a procesului-verbal (să nu
uităm că, de regulă, cel sancţionat nu are studii juridice); pe de altă
parte însă, cel puţin la nivel teoretic, eroarea în care s-ar afla
contravenientul atunci când declară că nu are obiecţiuni (şi semnează
procesul-verbal ca atare) ar fi putut fi indusă de către agentul constata­
tor care, într-un fel sau altul, l-a „convins" la o atare conduită. Or,
într-o asemenea ipoteză, pe care contravenientul ar putea-o proba,
soluţia nu ar mai trebui să fîe aceeaşi(2).

(,) A se vedea Trib. Bucureşti, s. a IX-a cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1088 din 2
aprilie 2009, în N. Cristuş, Circulaţia rutieră..., p. 45-46. Soluţia este aceeaşi şi
atunci când există o contradicţie între susţinerile contravenientului din mo­
mentul redactării procesului-verbal şi cele arătate în instanţă (Trib. Bucureşti,
s. a IX-a cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr, 1254 din 23 aprilie 2009, în N. Cristuş,
Circulaţia rutieră..., p. 44-45).
(2) Trib. Bucureşti, s. a IX-a cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 2372 din 25 iunie
2009, în N. Cristuş, Circulaţia rutieră..., p. 44-45.

186 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 03:13:12

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/paBXIGDu 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/njmDP86v

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei Articolul 16


__________________________r____________________________________________________

într-o altă speţă, aceeaşi instanţă a apreciat că semnarea proce-


sului-verbal fără obiecţiuni echivalează cu „ asumarea implicită a
comiterii f a p t e i Susţinerea (care în speţa citată rezultă şi din coro­
borarea atitudinii contravenientului cu alte probe din dosar) ar putea fi
corectă numai dacă această atitudine a fost rezultatul unei voinţe
libere şi neviciate, pe de o parte, şi, pe de alta, în cazul contravenţiilor
săvârşite de persoanele juridice, numai dacă provine de la persoana
împuternicită să reprezinte contravenientul(1). în ceea ce ne priveşte,
preferăm abordarea aceleiaşi instanţe dîntr-o altă speţă(2>: semnarea fără
rezerve a procesului-verbal are, în principiu, semnificaţia acordului cu
privire la menţiunile consemnate şî la sancţiunea aplicată. Şi, deşi
această nu echivalează cu prezumţia irefragabila de recunoaştere a
faptei, cel sancţionat are obligaţia de a-şi justifica atitudinea substanţial
diferită, materializată prin contestarea ulterioară a procesului-verbal, în
condiţiile în care nu a avut nimic de obiectat cu prilejul întocmirii
acestuia. în lipsa dovedirii unor împrejurări care să ateste că persoana
sancţionată s-a aflat în eroare sau a fost constrânsă să semneze actul
fără obiecţiuni, simpla negare a situaţiei de fapt în astfel de condiţii nu
poate conduce la înlăturarea prezumţiei de veridicitate a celor expuse
în procesul-verbal contestat.
Obiecţiunile înscrise la rubrica „Alte menţiuni" pot avea şi o anu­
mită forţă probantă. Astfel, într-o speţă(3), în care petentul a fost sanc­
ţionat pentru contravenţia de a fi circulat fără autorizaţie aferentă unui
anumit tonaj, acesta a făcut dovada în faţa instanţei că a achitat în
aceeaşi zi, prin ordin de plată, autorizaţia în cauză. Desigur, în această
ipoteză, se ridică un dubiu cu privire la momentul exact al plăţii res­
pective: fusese aceasta făcută anterior sancţionării petentului ori abia

(,) Raţionamentul nu s-ar putea apfica, bunăoară, în cazul în care contravenient


este o societate de transport, iar semnatarul procesului-verbal este conducă­
torul auto - prepus al societăţii în cauză.
(2) Trib. Bucureşti, s. a IX-a cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1290 din 23 aprilie
2009, în N. Cristuş, Circulaţia rutieră..., p. 118-119.
(3) Trib. Bucureşti, s. a IX-a cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 684 din 5 martie 2009,
în N. Cristuş, Circulaţia rutieră..., p. 77-79.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 187

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:13:25

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/njmD P86v 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/kkLh4Ctt

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

Articolul 16 O.G. nr. 2/2001

ulterior, acesta urmărind să îşi fabrice o apărare cu privire la un act de


sancţionare legal emis raportat la starea de fapt existentă în momentul
redactării sale? Or, raportat la obiecţiunea din procesul-verbal, potrivit
căreia contravenientul a prezentat agentului constatator ordinul de
plată, menţiune care se coroborează cu înscrisul depus la dosar,
rezultă în mod evident că la momentul întocmirii procesului-verbal
autorizaţia era achitată, deci contravenţia nu există.
în cazul în care contravenientul nu cunoaşte limba română, dar
totuşi semnează procesul-verbal fără obiecţiuni, practica a stabilit nuli­
tatea procesului-verbal de contravenţie, ca fiind contrar dispoziţiilor
art. 6 parag. 3 lit. e) din Convenţia europeană a drepturilor omului{1>.
Considerăm că, dacă ignorarea prevederilor Convenţie europene este
criticabilă, la fel de criticabilă este aplicarea acestora acolo unde este
cazul. In primul rând, subliniem faptul că dispoziţiile menţionate sunt
incidente numai în materie penală, incidenţa lor fiind, aşadar,
restrânsă la un număr limitat de contravenţii. Pe de altă parte, chiar şi
în materie penală, textul menţionat este aplicabil în principal în faza
de judecată a procedurii, Convenţia utilizând noţiunea de „audienţă",
în realitate, o persoană care nu vorbeşte limba română are posibilitatea
de a refuza să semneze un act pe care nu îl înţelege, cu atât mai mult
cu cât, mai ales în materia contravenţiilor rutiere, procedura este
identică în cea mai mare parte a statelor europene. De aceea, nu
putem fi de acord cu soluţia anulării automate a oricărui proces-verbal
de contravenţie încheiat în asemenea circumstanţe.
r r

O problemă interesantă se ridică atunci când contravenientul este


persoană juridică: cine are, în această situaţie, dreptul de a face obiec­
ţiuni? într-o speţă, instanţa a stabilit că în mod corect agentul consta­
tator a reţinut că prepusul petentei - conducătorul auto - nu are calita­
tea de reprezentant al acesteia, calitate ce aparţine administratorului
societăţii. în aceste condiţii, conducătorul auto nu putea face obiec­
ţiuni, consemnându-se în mod corect că procesul-verbal a fost întoc­
mit în lipsa reprezentantului contravenientei. Prin urmare, dacă repre-

ll) Trib. Buzău, dec. civ. din 1 iunie 2009, în N. Cristuş, Circulaţia rutieră..., p. 120.

188 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:13:39

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/kkLh4Ctt 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/bEdK0IrV

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei


_________________________ Articolul 17
r___________________________________________________

zentantul societăţii nu era de faţă, agentul constatator nu avea cui să


aducă la cunoştinţă dreptul de a face obiecţiuni, legea permiţând doar
consemnarea obiecţiuni lor făcute de contravenientul care se află de
r

faţă la întocmirea procesului-verbal, iar nu de acesta prin telefon(1). So­


luţia ni se pare de un formalism exagerat. Să nu uităm totuşi că art. 16
alin. (7), instituind un drept al contravenientului, trebuie interpretat în
favoarea, şi nu în contra acestuia. La extrem, dacă am interpreta acest
text în sensul că, dacă administratorul unei societăţi comerciale nu
este de faţă, atunci „contravenientul nu este de faţă" şî, prin urmare,
nu poate formula obiecţiuni, ar conduce la concluzia că, în ipoteza în
care procesul-verbal a fost întocmit în momentul şî în locul săvârşirii
contravenţiei, contravenientul nu a fost de faţă la comiterea acesteia.
Şi atunci, cine a săvârşit contravenţia? Este fără îndoială un raţio­
nament absurd. în atare situaţii, în opinia noastră, prepusul societăţii
(conducătorul auto) sau administratorul acesteia, prîn telefon, trebuie
lăsat să formuleze obiecţiuni, iar acestea trebuie înscrise în procesul-
verbal. în speţa de faţă, soluţia pe fond, corectă în sine, ar fi putut fi
păstrată şi cu motivarea în sensul că refuzul de a înscrie obiecţiunile în
procesul-verbal nu a cauzat contravenientului un prejudiciu care să
necesite anularea actului de sancţionare. r

Articolul 17. [Menţiunile obligatorii ale procesului-verbal]


Lipsa m enţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agen­
tului constatator; numele şi prenumele co n traven ien tu lu iiar în
cazul persoanei juridice lipsa denum irii şi a sediului acesteia, a
faptei săvârşite şi a datei com iterii acesteia sau a semnăturii
agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. N ulita­
tea se constată si din oficiu.

(1)Jud. Făurei, sent. civ. nr. 950/2008, definitivă prin dec. civ. nr. 201 din 6 apri­
lie 2009 a Tribunalului Brăila, în N. Cristuş, Circulaţia rutieră..., p. 165-169.

O vidiu Podaru / Radu Chiriţă 189

bibliotecahamargiu.ro 3.02.2016 03:13:56

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/bEdK0IrV 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/xI U lG W J M

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 17 O.G. nr. 2/2001

Comentariu

La o primă vedere, dintre numeroasele menţiuni pe care trebuie să


le cuprindă procesul-verbal, numai unele dintre ele sunt considerate
de legiuitor esenţiale, astfel încât lipsa lor să fie sancţionată cu nuli­
tatea procesului-verbal, prezenţa celorlalte părând mai degrabă o
simplă recomandare făcută de legiuitor agenţilor constatatori. în
realitate însă, potrivit distincţiei arătate la comentariul art. 16 - nulităţi
exprese, nulităţi virtuale - în cazul lipsei menţiunilor considerate
esenţiale, vătămarea se prezumă, pe când, dacă se invocă lipsa celor­
lalte menţiuni, o vătămare trebuie dovedită.
Sintetizând argumentele, mai întâi vom analiza pe rând situaţia
menţiunilor obligatorii a căror lipsă este sancţionată cu nulitatea de
către art. 17 (A), apoi a celor prevăzute de art. 16 şi care nu sunt relua­
te în art. 17 (B), urmând ca, la final, să analizăm şi teza ultimă a art. 17
referitoare la constatarea din oficiu a nulităţii (C).

A. Menţiunile obligatorii a căror lipsă este sancţionată cu nulitatea


de către art. 17

în cazul acestora, prezumţia de vătămare este relativă, astfel încât,


în anumite situaţii, aceasta ar putea fi răsturnată. Le vom analiza pe
rând:
1. Numele, prenumele şi calitatea agentului constatator. în mod
evident, dacă lipseşte chiar numele acestuia, vătămarea este evidentă,
de vreme ce există un dubiu serios cu privire la persoana care a redac­
tat procesul-verbal, aducându-se astfel atingere dreptului la apărare al
contravenientului, prin imposibilitatea ascultării agentului care a
redactat actul sancţionator. în schimb, în situaţia în care lipseşte doar
prenumele (apare doar iniţiala acestuia) ori calitatea agentului consta­
tator, prezumţia de vătămare rămâne în picioare în măsura în care
autoritatea competentă nu dovedeşte că, în cadrul acesteia, există un
singur agent constatator cu acest nume (ori cu acest nume şi iniţială a
prenumelui sau cu acest nume şi prenume, indiferent de calitate). O

190 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 03:14:12

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/xIU lG W JM 1/1


03.02.2016 bi bl iotecahamang iu. ro/ti pareste/4759/xTdcJj hj

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei


_________________________ Articolul 17
r___________________________________________________

interpretare în alt sens ar fi excesiv de formalistă şi, evident, contrară


interesului public care reclamă sancţionarea contravenienţilor*0. Mai
trebuie făcută o precizare însă: de vreme ce suntem în prezenţa unei
nulităţi exprese şi a unei prezumţii de vătămare, această probă îi
revine autorităţii pârâte. Astfel, în măsura în care aceasta nu depune
întâmpinare şi nici nu îşi trimite un reprezentant în faţa instanţei, nu se
poate decide administrarea acestei probe din oficiu, hotărându-se
efectuarea unei adrese la autoritatea competentă în vederea stabilirii
dacă în cadrul autorităţii pârâte există unul sau mai mulţi agenţi
constatatori cu datele de identificare din procesul-verbal(2). Aşadar,
încă din acest moment se impune precizarea că o oarecare diferenţă
de tratament juridic există între lipsa unei formalităţi şi efectuarea ei
viciată, căci, în primul caz, vătămarea se prezumă (şi, uneori, este
aproape imposibil de răsturnat această prezumţie), în vreme ce, în cel
de-al doilea, ea trebuie probată de către petent.

2. Numele şi prenumele contravenientului persoană fizică, res­


pectiv denumirea şi sediul contravenientului persoană juridică. Fără
îndoială că lipsa acestor elemente creează un dubiu serios asupra
identificării contravenientului, care nu poate fi identificat ulterior,
astfel încât, în aceste situaţii, instanţa nu are altceva de făcut decât să

(1) în dreptul public (în special în dreptul administrativ) există principiul preemi­
nenţei interesului public faţă de interesele private (a se vedea, de pildă,
R.N. Petrescu, op. cit., p. 63). Totuşi, acest principiu nu semnifică faptul că
interesul privat ar putea fi călcat în picioare de cel public, căci, în situaţia
nerespectării acestuia, particularul va fi beneficiarul unei reparaţii, de regulă o
despăgubire bănească, dar nu numai. Astfel, în speţa de faţă, prejudiciul suferit
de particular va fi acoperit prin anularea procesului-verbal emis cu nerespec­
tarea condiţiilor de formă. însă, în cazul în care există un singur agent consta­
tator cu elementele de identificare (chiar incomplete) din procesul-verbal, con­
travenientul nu a suferit nicio vătămare şi, în consecinţă, răspunderea contra­
venţională se va angaja în sarcina sa.
(2) Precizarea este importantă pe tărâm probator, întrucât este deja un fapt notoriu
că, în majoritatea situaţiilor, autoritatea pârâtă nu se prezintă în faţa instanţei
prin reprezentanţii săi şi, în destule situaţii, nici nu îşi precizează poziţia
procesuală.

O vidiu Podaru / Radu C h iriţă 191

bibliotecahamarglu.ro 3.02.2016 03:14:26

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/xTdcJj hj 1/1


03.02.2016 bi bliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/3xCBRyEc

11407 - Regim ul juridic al contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 comentată/2011

Articolul 17 O.G. nr. 2/2001

anuleze procesul-verbal. Suntem astfel întru totul de acord cu jurispru-


denţa potrivit căreia menţionarea greşită a prenumelui contravenien­
tului atrage nulitatea procesului-verbal de constatare a contravenţiei0*,
dar numai dacă dubiul privind identificarea persistă. Aceeaşi poziţie ar
trebui adoptată în ipoteza în care contravenientului i-a fost trecut un
prenume în plus (în speţă, Sebastian)(2). De asemenea, lipsa oricăror date
de stare civilă a contestatorului atrage nulitatea procesului-verbaP. A
fortiori, nu este valabil procesul-verbal de constatare a contravenţiei în
care se menţionează drept făptuitor o altă persoană decât cea care a
săvârşit contravenţia'4’. Astfel, toate aceste cazuri de îndeplinire viciată
a elementului de formă reprezintă cazuri de nulitate virtuală care,
astfel, nu îl dispensează pe petent de dovadă.
în sens contrar, de amintit şi decizia potrivit căreia, atâta timp cât
în cauză procesul-verbal cuprinde toate datele de identificare ale con­
travenientului, date pe care petentul nu le-a contestat, consemnarea
greşită a numelui de familie nu constituie o împrejurare care să poată
fi calificată ca lipsă a menţiunilor privind numele contravenientului,
astfel că tribunalul a apreciat că prima instanţă a dat dovadă de un
formalism exagerat când a dispus anularea procesului-verbal sub acest

(,)Trib. Bucureşti, dec. nr. 537/1998, în C.P.J. 1992-1998, p. 252-253. în speţă,


procesul-verbal a fost anulat întrucât pe petent îl chema V.N. şi nu V.M.
(2) Jud. sect. 3 Bucureşti, sent. civ. nr. 123/2004, www.amenda.ro.
(3) Jud. sect. 1 Bucureşti, sent. civ. nr. 564/1997, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 48. în
acelaşi sens s-a pronunţat şi practica noastră judiciară mai veche: „ neiden-
tificarea cu exactitate în procesul-verbal de constatare a contravenţiei a
persoanei contravenientului (datele sale personale, dom iciliul şi locul săvârşirii
contravenţiei) duce la nulitatea procesului-verbal" (Jud. sect. 2 Bucureşti, sent.
civ. nr. 492/1970, în L. Groza, Gh. Părăuşanu, op. cit., p. 73); idem, Jud. sect.
4 Bucureşti, sent. civ. nr. 5462/1970; Jud. sect. 3 Bucureşti, sent. civ.
nr. 128/1971: „ Neidentificarea în procesul-verbal de constatare a contravenţiei
a contravenientului, prin datele de stare civilă, numărul buletinului de
identitate etc., atrage nulitatea procesului-verbal".
(4) Jud. Tulcea, sent. civ. nr. 359/1970; idem, sent. civ. nr. 467/1970 şi sent. civ.
nr. 806/1970, în L. Groza, Gh. Părăuşanu, op. cit., p. 72.

192 Ovidiu Podaru / Radu Chiriţă

bibliotecahamangiu.ro 3.02.2016 03::

http://bibliotecahamang iu.ro/ti pareste/4759/3xCBRyEc 1/1


03.02.2016 bibliotecahamangiu.ro/tipareste/4759/fHu3cruV

114 0 7 - R e g im u l ju rid ic al co n travenţiilor, O .G . n r. 2/2001 co m entată/20 1 1

II. Constatarea contravenţiei


_________________________ Articolul 17
r___________________________________________________

aspect(1). De asemenea, eroarea privind o literă din prenumele contes-


tatorului nu este de natură să atragă anularea procesului-verbal de
contravenţie^.
Discuţii ar putea implica doar lipsa sediului persoanei juridice
contraveniente, căci, după cum se ştie, cel puţin într-un judeţ, poate
exista o singură societate comercială cu aceeaşi denumire. Iar dacă în
procesul-verbal apar şi alte date de identificare, cum ar fi numele unui
administrator (ori al altui reprezentant), numărul de înmatriculare în
registrul comerţului ori codul fiscal, nu credem ca, prin simpla lipsă a
sediului, contravenientul să fi suferit vreo vătămare care să reclame
imperativ anularea procesului-verbal.
Un caz interesant, însă frecvent întâlnit în practică, este acela în
care contravenientul nu are deloc