INFORME FINAL

Formas de participación ciudadana en Medellín:

una aproximación a sus dificultades y retos.

PERSONERÍA DE MEDELLÍN
Guillermo Durán Uribe
Personero de Medellín
Alexandra Virviescas Castro
Personera Delegada 20D para los Derechos Humanos

OBSERVATORIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Leonor Gaviria Bedoya, Coordinadora
León Felipe Alzate Meneses
Ana Eloísa Gómez Gómez
Jilmar Jackson Rentería
Juan Fernando Vélez Palacio

UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA
Luquegi Gil Neira
Decano Facultad de Derecho y Ciencias Políticas

Autores
Yesica Alejandra Guzmán Sossa
Luis Miguel Obando Tobón
Jhony Alexander Tamayo Castro
Felipe Nieto Palacio
Cristian Daniel Aguirre Henao
Andrés Felipe Román Bedoya
Ginna Esmeralda Cardona Gómez

Diseño y diagramación
Imprenta Universidad de Antioquia

UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA
OBSERVATORIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
PERSONERÍA DE MEDELLÍN
Sede principal: Centro Cultural Plaza la Libertad Carrera 53A N.° 42-101,
Contigua al Centro Administrativo La Alpujarra. Medellín, Colombia.
http://www.personeriamedellin.gov.co/
info@personeriamedellin.gov.co
Teléfono: +57 (4) 3849999 Fax: +57 (4) 3811847
Twitter: @personeriamed
Facebook: Personería de Medellín DDHH
Instragram: @personeriamed
 Tabla de contenido

5 Presentación

7 1. Planteamiento del problema

14 2. Estado del arte. Formas de participación ciudadana en Medellín:

una aproximación a sus dificultades y retos

15 3. La participación ciudadana y la apertura democrática en Colombia

17 4. La participación ciudadana en la Constitución de 1991

y su desarrollo normativo

21 5. Otras formas de participación ciudadana en Colombia

25 6. Formas de participación ciudadana en Medellín

26 7. La participación ciudadana poblacional

33 8. Participación ciudadana en procesos de desarrollo local

38 9. La participación ciudadana en Medellín desde una mirada institucional

45 Conclusiones

49 Recomendaciones

53 Referencias bibliográficas
 Presentación

La investigación Formas de participación ciudadana en Medellín: una aproximación

a sus dificultades y retos, tuvo como objetivo central identificar las principales pro-
blemáticas en torno a los escenarios y mecanismos de participación ciudadana en
Medellín a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1757 de 2015. Para el cumpli-
miento de este cometido se construyó un diagnóstico general de los procesos de
participación ciudadana en cada una de las zonas en que está dividida la ciudad. De
este modo, se revisaron los distintos documentos institucionales e investigaciones
que se han realizado referentes al tema, y se hicieron entrevistas semiestructuradas
y grupos focales a los actores clave. Esta investigación responde a una necesidad
contextual de aportar un diagnóstico local sobre las realidades de cada zona, que
pueda servir de insumo en la gestión de las administraciones.

5
 1. Planteamiento
del problema

La participación ciudadana, en la medida en que involucra a la sociedad civil en

la toma de decisiones y en el control del poder político, es un pilar fundamental en la
consolidación de los procesos democráticos. En ese sentido, es imprescindible que
la ciudadanía esté informada sobre las dinámicas políticas que les atañe, se involucre
en los espacios de participación local, regional y nacional, y tenga la capacidad de
elegir con criterio ante diferentes opciones que se presentan en el escenario político,
con el fin de dotar de transparencia, eficacia, horizontalidad y legitimidad la capaci-
dad de las instituciones para responder ante las necesidades sociales.

En el caso colombiano, la Constitución de 1991 significó una apertura del sistema

político, lo que permitió la entrada a nuevos actores, debido, entre otros asuntos, a
la inclusión de mecanismos de participación ciudadana, como el plebiscito, el refe-
rendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria
del mandato. Estos mecanismos permitirían, junto con la descentralización admi-
nistrativa iniciada en la en la década de los 80, fortalecer y promover las diferentes
instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública,
en lo local, regional y nacional.

Con respecto a la reglamentación de la participación ciudadana, la Ley 134 de 1994

promulgó las normas fundamentales para la participación democrática de las orga-
nizaciones civiles básicas. Sin embargo, el uso de estos mecanismos por parte de
la ciudadanía se vio truncado por factores tanto de la normatividad misma como
externos a ella, así como la falta de voluntad política y la provisión de recursos para

7
la efectiva aplicación (Velásquez y Gonzáles, 2003), la ausencia de una ciudadanía
activa y la corrupción misma del sistema político.

Dichas dificultades quedan evidenciadas en las estadísticas sobre la participación

ciudadana que entregó la Misión de Observación Electoral (MOE) en 2012, pues
la mayoría de los mecanismos han tenido poco uso o han presentado problemas
en la etapa de recolección de apoyo, en su trámite en el Congreso o en la consti-
tución del comité promotor, que requiere de unos umbrales altos. Y aún cuando
logran superar estas etapas, no logran el objetivo buscado con el mecanismo.

Ante esta situación, la Ley 1757 de 2015 trajo consigo avances legislativos en esta
materia, pues flexibilizó los requisitos para el uso de los mecanismos de participa-
ción, reguló el control social a la gestión pública y la rendición de cuentas, y creó
incentivos para la participación ciudadana (Mosquera e Hinestroza, 2016).

Si bien esta normatividad tiene como objetivo promover y proteger el derecho a la

participación democrática de la ciudadanía, la materialización de estas disposiciones
ha presentado dificultades no solo a nivel nacional, sino también en los espacios
locales, debido a que mecanismos como el plebiscito, el referendo, la iniciativa le-
gislativa y normativa, y la ley de convocatoria de Asamblea Constituyente, requieren
un respaldo ciudadano significativo para el cumplimiento de los requisitos que esta-
blece la ley.

En el caso de Medellín, la reflexión de los últimos años sobre la participación ciuda-

dana ha mostrado los avances y retrocesos en esta materia. Los procesos de parti-
cipación en la ciudad están marcados por las diferencias que se presentan entre las
diversas dinámicas que varían según las zonas, actores y prácticas. Según un estudio
del Instituto de Estudios Regionales de la Universidad de Antioquia (2018), la par-
ticipación ciudadana en Medellín se ubica en un nivel medio bajo. Los resultados
demuestran que hay desconocimiento1 y poco uso2 de los mecanismos de partici-

1. Los resultados de la medición del índice de participación ciudadana demuestran que cerca de la
mitad de los encuestados no conocen mecanismos como veedurías ciudadanas, acciones populares,
juntas de vigilancias, audiencias públicas, entre otros.
2. Los resultados de la medición del índice de participación ciudadana demuestran que los niveles de
uso de los mecanismos de participación oscilan entre el 7 y el 18 %.

8
pación ciudadana. Sumado a esto, no hay una alta confianza en las instituciones
políticas locales3 y no es claro para la ciudadanía el papel4 que aquellas desempeñan
en el mejoramiento de la participación.

En la misma vía, la encuesta de percepción ciudadana de Medellín Cómo Vamos

encontró que, en promedio, siete de cada diez ciudadanos no participan de ninguna
organización. Entre las causas identificadas aparece la falta de interés y de tiempo, y
la percepción que tienen las personas sobre la poca incidencia de su participación
en los procesos políticos de Medellín (Medellín Cómo Vamos, 2018).

Lo anterior demuestra la necesidad de realizar un diagnóstico que permita identificar

cuáles han sido las problemáticas desde la entrada en vigencia de la Ley 1757 de
2015, en el acceso y uso de los mecanismos de participación ciudadana en Mede-
llín. Para ello es necesario identificar los principales mecanismos de participación
ciudadana que han sido utilizados en la ciudad, reconocer las temáticas más recu-
rrentes en los mecanismos de participación ciudadana, diferenciar los actores que
han participado en estos mecanismos e indagar por las percepciones que aquellos
tienen sobre el exceso y uso de los mecanismos de participación ciudadana.

Los objetivos trazados permitirán reconocer cuáles han sido las dificultades en el
acceso y uso de los mecanismos de participación ciudadana en Medellín puesto que
el mecanismo mismo, la temática por la cual se recurre al mecanismo, los actores
que lo impulsan y las percepciones que estos tienen sobre los mismos inciden en la
participación ciudadana.

Preguntarse por los principales mecanismos de participación ciudadana en Medellín

requiere enfatizar en aquellos que, según la Ley 1757 de 2015, tienen mayor inci-
dencia en los espacios locales, como son el cabildo abierto, las consultas populares,
la revocatoria del mandato, las modalidades de control social y la participación so-
cial ante las corporaciones públicas de elección popular. Si bien los mecanismos de

3. Los resultados de la medición del índice de participación ciudadana demuestran que la confianza
en instituciones como la Alcaldía, el Concejo, la Personería, las JAC, las JAL y los Consejos Comunales
o Corregimentales, es media.
4. Los resultados de la medición del índice de participación ciudadana demuestran que es indiferente
para los encuestados el papel que desempeñan el Concejo, el Gobierno Municipal, las JAL y las JAC
en el apoyo y la mejora de la participación ciudadana.

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participación como el referendo, la iniciativa legislativa y normativa, el plebiscito y
la ley de convocatoria a asamblea constituyente requieren de una agencia y alcance
más regional y nacional, también será importante tenerlos en cuenta en el diagnós-
tico sobre la participación ciudadana en Medellín.

Conceptos clave

Concepto Definición Subcategorías Definición subcategorías

Participación Conjunto de acciones La no Conjunto de sentimientos de inefi-
voluntarias y autóno- participación o cacia, cinismo y falta de confianza
mas (Pasquino, 2011; la desafección en las instituciones democráticas
Sartori, 1989) que rea- política que llevan a una posición activa de
lizan los individuos o rechazo y descontento del sistema
colectivos (Leal, 2008; político, o, en otros casos, a la ma-
Castillo, 2017; Guillen, nipulación por parte de los gober-
Sáenz, Badi y Castillo, nantes para distraer y desalentar la
2009) a partir de dife- participación (Torcal, 2006)
rentes formas, moda-
lidades, frecuencias e
intensidades (Pasqui-
no, 2011) y que tienen
diferentes grados de
incidencia en la toma
de decisiones públicas
(Sartori, 1988; Pas-
quino, 2011, Castillo,
2017; Corchete, 2015;)
directa o indirectamen-
te (Sartori, 1988) para
cambiar o mantener
alguna situación (Leal,
2008; Castillo, 2017;
Guillen, Sáenz, Badi y
Castillo, 2009)

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Concepto Definición Subcategorías Definición subcategorías
Participación Proceso mediante el cual los gober-
simbólica nantes presentan un plan previamente
(información y definido a la comunidad para infor-
consulta) marla o para que la apoye. La ciudada-
nía o es objeto de información, o tiene
voz sin poder de decisión (Guillen,
Sáenz, Badi y Castillo, 2009)
Poder ciudadano Proceso mediante el cual la ciuda-
(coparticipación, danía participa en la toma de deci-
poder delegado, siones, mediante mecanismos de ne-
control gociación y acuerdo, delegación o
ciudadano) subsidiaridad del poder, por lo cual
existe capacidad de incidencia o son
agentes de su propio desarrollo (Gui-
llen, Sáenz, Badi y Castillo, 2009)
Escenarios de Se refiere a lugares Locales Los escenarios locales se refieren a
participación y circunstancias esa delimitación territorial, con di-
ciudadana que posibilitan ferentes niveles de incidencia: en la
la participación ciudad, comunas o barrios donde
ciudadana, que se generan las circunstancias para
pueden tener un la participación y a los vínculos o
alcance nacional, relaciones que se establecen en-
regional o local. tre la población como resultado de
proyectos o intereses compartidos.
(Rebollo, s.f) Algunos de estos son:
Juntas de acción comunal, Juntas de
Vigilancia, los Comités de Desarrollo
y Control Social, veedurías ciudada-
nas, juntas de trabajo comunitario,
consejos de desarrollo territorial, etc.
Actores Agentes individuales Individuos Para efectos de esta investigación
o colectivos que se entienden como ciudadanos que
intervienen en lo pueden participar sin necesidad de
público e intentan pertenecer a un colectivo, o bien,
poner en la agenda sus personas que lideran esos procesos
intereses. de participación dentro de los colecti-
vos, por ejemplo, los líderes sociales.

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Concepto Definición Subcategorías Definición subcategorías
Colectivos Organizaciones de primer nivel:
ciudadanos Grupo de personas naturales o ju-
rídicas organizadas para buscar un
objetivo común. “comparte propó-
sitos y necesidades que pasan por
una identidad colectiva”. (Secretaría
de participación Ciudadana, 2018),
como: juntas de acción comunal,
corporaciones, asociaciones, Juntas
Administradoras Locales.
Organizaciones de segundo nivel:
Una organización de segundo nivel
surge cuando dos o más organiza-
ciones de primer nivel se unen para
integrar esfuerzos, coordinar accio-
nes y alcanzar objetivos comunes
más amplios. Esto es, asocian colecti-
vos que comparten intereses, como:
Asocomunales, redes de corporacio-
nes. (Secretaría de Participación Ciu-
dadana, 2018)
Mecanismos Modalidades con las Mecanismos Son aquellos reconocidos por nor-
de que se eligen a los go- formales mas y procedimientos vigentes, lega-
participación bernantes y se puede les para todos los efectos. (Pasquino,
ciudadana influir en sus decisio- 2011).
nes. (Pasquino, 2011) Mecanismos Son aquellos no reconocidos, pero
informales aceptables y aceptados, aún con
considerables variaciones y con am-
plios ámbitos de oscilación, de cual-
quier forma no ilegales (Pasquino,
2011).

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Concepto Definición Subcategorías Definición subcategorías
Percepciones Construcciones
políticas simbólicas e
imaginarias del mundo
político. Conocimiento
de gobernantes y
gobernados, que se da
a través de imágenes,
sobre el Estado, el
orden público, los
partidos políticos,
sobre los vínculos que
unen o diferencian a
los pobladores, sobre
la significación de la
ciudadanía, sobre la
imagen del enemigo y
el contradictor, sobre
la guerra y la paz; en
fin, sobre la realidad
política circundante.
(Uribe de Hincapié,
1995, p.24).

13
 2. Estado del arte. Formas
de participación ciudadana
en Medellín: una aproximación
a sus dificultades y retos

En 1998 David Held advirtió sobre la paradoja de la democracia en el mundo con-

temporáneo: aunque más países se suman a dicha forma de organización política,
lo hacen precisamente en un momento en que 1) su eficacia se pone en duda, 2) su
calidad ha disminuido en varios países y 3) la satisfacción ciudadana ha disminuido
considerablemente precisamente por la falta de eficacia y calidad. Lo que este mar-
co general muestra, es que hablar de la participación ciudadana en la ciudad de Me-
dellín, un ámbito local, no puede olvidar las discusiones internacionales y nacionales
en torno a la democracia y sus crisis, precisamente, porque son estas discusiones
generales, articuladas con las dinámicas locales, las que logran darle un mejor enten-
dimiento al lugar que ocupan las ciudades en la participación ciudadana.

La crisis de la democracia representativa significó abrir paso a la participación ciu-

dadana dentro de la misma, materializada en la apertura de espacios donde los
ciudadanos pudiesen manifestar sus opiniones, agenciar sus demandas y ejercer
vigilancia frente a la gestión de sus gobernantes, espacios que han tenido un mayor
impacto en el ámbito local en tanto posibilita un mayor grado de intensidad y cons-
tancia. Pues bien, Colombia no ha sido ajena a estos debates y transformaciones, al
contrario, todas estas discusiones sumada a las dinámicas internas del país han ido
configurando la forma como se concibe, se expande o se limita normativamente
los alcances de la democracia representativa especialmente en el último tramo del
siglo XX.

14
 3. La participación
ciudadana y la apertura
democrática en Colombia

Al respecto, diversos autores han identificado la incapacidad de la democracia re-

presentativa en Colombia para cerrar las brechas entre el Estado y la sociedad. Para
Uribe (1995), el malestar generalizado con las instituciones fue percibido como uno
de los causantes de una crisis política y moral que impedía la consolidación de la
democracia.

Guevara (2010) explica que en parte esta crisis se debía también a los problemas
de gobernabilidad, al centralismo, la privatización de lo público, la exclusión social
y a la pobreza, por ello el proceso de apertura e instauración constitucional de la
democracia participativa generó muchas esperanzas y expectativas como forma de
superar esta crisis. Sin embargo, el autor aclara que desde la década del 50 ya se ha-
bían vislumbrado algunos intentos de abrir el sistema político, y pone como ejemplo
el caso de las Juntas de Acción Comunal. De igual forma, asegura que ya se había
comenzado a estimular la formulación de Planes Integrales de Desarrollo Urbano y
la creación de Concejos Verdes como instancias de organización e intervención, por
medio del Decreto 1306 de 1980.

Ahora bien, es bajo estas circunstancias, que el país vio en los cambios constitu-
cionales la oportunidad de superar estas problemáticas. Según María Teresa Uribe
(2002), la Constitución de 1991 asumió un carácter fundacional, cuyo eje central
fue el establecimiento de una democracia participativa, vista como la solución de
todas las problemáticas del país. La participación fue la narrativa metafórica con la
que se pretendía dar salida al conflicto armado, el bipartidismo, la debilidad de la

15
sociedad civil, la crisis de legitimidad, entre otros males. En esta misma línea, varios
autores explican cómo la participación ciudadana adquiere un papel relevante en las
reformas descentralizadoras de los 80 y en la nueva carta constitucional en los 90.

Con respecto a la descentralización, Nader (2014) afirma que, si bien el Acto le-
gislativo 01 de 1986 estableció las divisiones administrativas a nivel local, fueron
las novedades normativas efectuadas en 1986, en relación con la elección popular
de alcaldes y la creación del estatuto básico para la administración municipal, las
que impulsaron inicialmente la participación y el involucramiento de los ciudadanos
en la toma de decisiones políticas en el ámbito local y regional. Velásquez (2003)
coincide en este punto cuando señala que la institucionalización de espacios de
participación ciudadana, ligada a las políticas descentralizadoras de la década del 80
(Ley 11 de 1986), implicó un cambio en las dinámicas del sistema político: la gente
podría intervenir directamente en la discusión de las políticas y programas locales,
lo que significó una ruptura del monopolio que las élites políticas (alcaldes y conce-
jales) tenían sobre las decisiones públicas.

Siguiendo esta idea, Escandón y Velásquez (2015) argumentan que la concepción

de la participación ciudadana en Colombia y el surgimiento de los mecanismos de
participación en la Constitución de 1991 están enmarcados en la incursión de la últi-
ma ola de democratización y de reformas constitucionales en América Latina, donde
se pensaron nuevos mecanismos para motivar al ciudadano a una participación más
directa y a un control social del ejercicio de la política que fuera más allá del sistema
de pesos y contra pesos.

16
 4. La participación ciudadana
en la Constitución de 1991
y su desarrollo normativo

Ahora bien, al realizar un rastreo frente al abordaje que se ha hecho de la partici-

pación en la Constitución Política de Colombia, esto es, su modelo normativo, se
encuentran distintos autores que coinciden en varios puntos.

Por un lado, Echeverri (2010) expone que desde el preámbulo de la Constitución

se formula la participación como un valor, y cuando se consagra el Estado social
de Derecho se establecen como características propias su naturaleza democrática,
participativa y pluralista, lo que tiene pleno sentido en una Constitución que se fun-
damenta en el esquema de soberanía popular en el cual la participación ciudadana
se constituye en derecho fundamental.

En este punto coincide con lo expuesto por Guevara (2010), cuando este afirma
que la concepción de la democracia participativa, como un elemento central en la
recomposición del Estado y sus relaciones con la sociedad, se fundamentó en que
los constituyentes entendieron la soberanía popular como soporte conceptual de
esta y, en esta medida, se procuró consolidar el ejercicio de la soberanía popular
fortaleciendo también las instituciones representativas existentes.

En esta línea, Ramírez (2016), señala que desde el artículo 2 de la Constitución Políti-
ca de 1991 se refiere que la participación democrática es un fin esencial del Estado.
Adicionalmente, la participación se concibe como un derecho en la medida en que
fortalece los mecanismos previstos en el artículo 103, para acceder al poder político,
como el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la
iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Estos mecanismos y otros instru-

17
mentos de participación son regulados por la Ley 134 de 1994, esto debido a la exi-
gencia estipulada en el artículo 152-d Constitucional de que dicho tema sea asumido
por el Congreso de la República a través de una Ley Estatutaria.

Siguiendo esta revisión normativa de Ramírez (2016), la jurisprudencia constitucio-

nal colombiana expone desde un inicio un concepto amplio de democracia parti-
cipativa, en tanto incluye múltiples mecanismos de participación. La jurisprudencia
comienza con las sentencias C-180/1994, de 4 de abril de 1994, que se centra en la
Ley 134 de 1994, y C-011/1994, de 21 de enero de 1994, que se centra en la Ley
131 de 1994, la cual también resulta importante en cuanto reglamenta el voto pro-
gramático y la revocatoria del mandato. En esta dirección, la sentencia C-021/1996
hace explícita esta perspectiva de la Corte Constitucional colombiana cuando enfati-
za en que: “la democracia participativa procura otorgar al ciudadano la certidumbre
de que no será excluido del debate, del análisis ni de la resolución de los factores que
inciden en su vida diaria, ni tampoco de los procesos políticos que comprometen el
futuro colectivo”. Además, esta sentencia hace hincapié en que la participación no
se agota en las expresiones institucionales, sino que se extiende a las demás esferas
sociales. Según el autor en cuestión, todas estas sentencias y los demás referentes a
esta materia evidencian una postura clara de la Corte Constitucional en la cual reco-
noce la participación como un mandato constitucional, haciendo la salvedad de que
no reemplaza la democracia representativa, sino que más bien es un complemento,
o mejor, le está supeditada.

Una interpretación distinta de la reglamentación de estos mecanismos es presentada

por Escudero (2002), quien plantea que la Ley 134 de 1993 desestimula la participa-
ción, sobre todo porque se determinan innumerables exigencias para poder acceder
a estos mecanismos, lo que hace que su materialización sea un reto o un privilegio,
pues solo los grandes conglomerados políticos podrían cumplir con los requisitos.

En cuanto la puesta en marcha de estos mecanismos, Escudero (2002) afirma que

hasta dicho año solo se registraron 11 revocatorias del mandato, 20 consultas popu-
lares, 2 iniciativas legislativas y 1 referendo, lo que demuestra que si bien existía una
normatividad, en vez de facilitar el uso de los mecanismos, estos quedaban conver-
tidos en figuras decorativas, pues su eficacia se veía disminuida por la rigurosidad
en la ley.

18
Quizá el análisis más minucioso sobre estos mecanismos que se encuentra en la lite-
ratura corresponde al trabajo realizado por la Misión de Observación Electoral (MOE)
(2012), en el cual se realizó un diagnóstico del uso y la efectividad de la revocatoria
del mandato, la iniciativa legislativa y normativa, el referendo y la consulta popular,
entre 1991 y 2012. Los resultados demuestran por qué en la ciudadanía prima una
percepción generalizada de baja o nula eficacia de los mecanismos de participación.

Para el caso de la revocatoria del mandato, este estudio encontró que hasta el 2012
se presentaron 130 iniciativas, de las cuales 98, es decir, el 75 %, no lograron supe-
rar la recolección de apoyos, mientras que de las otras 32 que pasaron a etapa de
votación, equivalentes al 25 %, ninguna logró el objetivo de revocar el mandato.
Con respecto a la iniciativa legislativa y normativa, la MOE resalta que se presen-
taron 3 iniciativas de proyectos de actos legislativos, 6 iniciativas de proyectos de
ley, 3 iniciativas sobre proyectos de ordenanza y 4 iniciativas sobre proyectos de
acuerdo.

Para el caso del referendo, se encontró que se presentaron 18 iniciativas nacionales

de referendo aprobatorio, de las cuales solo 1 llegó a votación. Con respecto a los
referendos derogatorios, solo se ha tramitado una iniciativa, la cual no prosperó.
A nivel municipal, se lograron identificar 6 referendos aprobatorios y 11 derogato-
rios. Quizá el uso más recurrente a nivel local de este mecanismo responde a las
iniciativas en la creación de municipios, pues hasta julio de 2012 se realizaron 52
referendos con dicho fin. Finalmente, la MOE destaca que entre 1991 y 2012 se
identificaron 25 iniciativas de consultas populares, de las cuales 2 correspondieron
al orden departamental y 23 al orden municipal.

En definitiva, la falta de eficacia en los mecanismos de participación desde la expe-

dición de la ley 134 de 1994 conllevó a que el Congreso replanteara los requisitos
que daban cabida al uso efectivo de los mismos. Es por esto que en 2015 se expide
la Ley 1757 de 2015, la cual tiene como finalidad “promover, proteger y garantizar
modalidades del derecho a participar en la vida política, administrativa, económi-
ca, social y cultural, y así mismo a controlar el poder político.” (Art. 1. Ley 1757
de 2015). Esta Ley se ocupó además de establecer las normas que debe seguir la

19
participación de las organizaciones civiles, lo que no excluye, como la misma Ley lo
determina, la emergencia de nuevas y diversas formas de participación democrática.

En este punto es importante mencionar el trabajo de Mosquera e Hinestroza (2016),

quienes contrastan las modificaciones normativas que ha tenido el reconocimiento
de la participación como derecho en el país. Para los autores, la nueva reglamenta-
ción, en comparación con la ley 134 de 1994, tiene avances en cinco puntos: 1) fle-
xibilización para el uso de los mecanismos de participación ciudadana; 2) regulación
a los mecanismos de rendición de cuentas y control social de la gestión pública;
3) organización del Consejo Nacional de Participación Ciudadana; 4) reglamenta-
ción del presupuesto participativo y; 5) creación de incentivos para la participación
y su financiación.

Sin embargo, Mosquera e Hinestroza (2016) mencionan que a pesar de los avan-
ces significativos que trajo consigo la nueva ley de participación democrática, la
dispersión normativa puede confundir al Estado y a la ciudadanía al momento de
implementar los mecanismos, pues la nueva ley no deroga la reglamentación an-
terior como es el caso de la Ley 134 de 1994 y la Ley 850 de 2003, sino que se
complementan.

20
 5. Otras formas
de participación ciudadana
en Colombia

Ahora bien, en la literatura es posible encontrar autores que abordan la participa-

ción ciudadana a partir del ejercicio de otras expresiones distintas a los mecanismos
establecidos en el Artículo 103 (el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta po-
pular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato), que
igualmente han sido desarrollados normativamente en los últimos años.

Una de la manifestación de la participación ciudadana es la posibilidad de incidir en

la planificación del desarrollo de los territorios. Con respecto a esto, Parra y Pinzón
(2014) explican que la participación ciudadana en Colombia se ha movido en dos
escenarios. Por un lado, el escenario de la oferta estatal que busca fortalecer la re-
presentación política de la sociedad civil por medio de los mecanismos de participa-
ción electoral y de la participación en la planeación del desarrollo. Y, por otro lado,
el escenario de las movilizaciones sociales.

Frente al primer escenario, los autores señalan que en la Constitución de 1991 se

establecieron circunscripciones especiales para grupos minoritarios como los indí-
genas y afrodescendientes, además quedó abierta la posibilidad para que aquellos
movimientos y grupos de ciudadanos que no se sentían representados por los parti-
dos políticos pudieran inscribir candidaturas a través de firmas.

Asimismo, se estipuló que serían las entidades territoriales las encargadas de elaborar
los planes de desarrollo e impulsar la participación de la sociedad civil por medio de la
creación de los Consejos Territoriales de Planeación, integrados por representantes de
los principales sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales.

21
Esto quedó definido en la Ley del Plan de desarrollo 152 de 1994 y, según los autores,
el despliegue de la planeación participativa se evidenció entre el año 1997 y el año
2000, cuando se convocó a la creación de los Consejos Territoriales de Planeación
con la participación activa de diferentes líderes de organizaciones sociales.

En esta misma vía, Hernández (2017) analiza los Consejos Territoriales de Planea-
ción y las Audiencias Públicas de Control como mecanismos de participación ciuda-
dana local. Luego de revisar los casos de Facatativá y Ciénaga, el autor concluye que
estos mecanismos, más que ser un espacio para el debate, la discusión y la toma de
decisiones colectiva, se convierten en oportunidades para negociar políticamente
los intereses privados de algunos grupos. Además, se evidencia que tanto la ciuda-
danía como los mismos servidores públicos desconfían de los actores políticos que
participan, lo que trunca la participación efectiva de la ciudadanía. En definitiva, para
Hernández estos mecanismos son más consultivos e informativos y no deliberativos,
pues suelen ser dependientes de voluntades políticas locales para su funcionamien-
to y potencial incidencia en la toma de decisiones.

Retomando los postulados de Parra y Pinzón (2014), el segundo escenario refiere a

las movilizaciones sociales, las cuales contribuyen, en palabras de Fals Borda, a des-
estatizar la concepción del poder y a repolitizar la sociedad civil en tanto los ciuda-
danos tratan de influir en la definición de la agenda pública y la toma de decisiones
desde fuera. Asimismo, señalan que estas movilizaciones se han intensificado desde
el año 2002, por parte de distintos sectores en especial los de salud y educación (los
movimientos estudiantiles, son un ejemplo de ello).

Otro mecanismo de participación ciudadana que es importante destacar es lo que

Cucalón (2003) llama control social. Para esta autora, la organización Transparencia
por Colombia fue un claro ejemplo de una entidad que desde la sociedad civil ha
impulsado el establecimiento de una cultura de control social, mediante acciones de
vigilancia y seguimiento en la lucha contra la corrupción.

Asimismo, según Escandón y Velásquez (2015), la Constitución de 1991 fijó el dere-

cho fundamental a controlar el poder, estableciendo algunos medios para materia-
lizar este control, entre ellos está la rendición social de cuentas. Según las autoras,
a partir de 1994 se ha aprobado un número considerable de leyes y de acuerdos

22
municipales, y se ha emitido una serie de documentos Conpes (Consejo Nacional
de Política Económica y Social), buscando la institucionalización de la rendición de
cuentas de las entidades públicas, aunque algunas de ellas impactan positivamente
el accionar ciudadano. Entre los ejemplos más comunes se encuentran: garantizar el
acceso a la información, generar transparencia en la administración, efectuar proce-
sos de evaluación de gestión y resultados y crear espacios de explicación y justifica-
ción de las decisiones como las audiencias públicas. Solo el Conpes 3654 de 2010
establece explícitamente una “política de rendición de cuentas de la rama ejecutiva
a los ciudadanos”.

Jaramillo (2016) también se refiere a esta política, explicando que parte de la com-
prensión de la esencia filosófica de la rendición de cuentas y “ofrece elementos me-
todológicos para la propuesta, ejecución, monitoreo y evaluación de este ejercicio,
que es de carácter obligatorio para las alcaldías de los 1123 municipios de Colombia”
(p.1). Este instrumento resulta crucial en una democracia en tanto supone una rela-
ción recíproca entre aquellos que tienen derecho a exigir las cuentas y los que tienen
el deber de rendirlas, contribuye a la lucha contra la corrupción y el clientelismo.

Además, las autoras afirman que durante los últimos años, como parte de los esfuer-
zos realizados desde lo estatal, el Gobierno colombiano se propuso fortalecer accio-
nes como: 1) “Gobierno en Línea”, cuyo propósito fue la mejora en la calidad de la
información de las entidades públicas; 2) “Seguimiento a metas de gobierno y de po-
líticas públicas”, que se realiza por medio del Sistema Nacional de Evaluación de Ges-
tión y Resultados (Sinergia); 3) “Acceso a información pública”, estrategia que logró
la aprobación de la ley “De transparencia y del derecho de acceso a la información
pública nacional” y; 4) “Control social”, desarrollado por medio de un proyecto de
auditorías visibles que busca vigilar las inversiones de los recursos de regalías.

Siguiendo la línea de la vigilancia y control como expresión de la participación ciuda-

dana, vale la pena destacar la interpretación realizada por Montilla (2004) sobre las
veedurías, especialmente en su dimensión normativa. Para este autor, si bien las vee-
durías están contempladas en la Constitución, es la ley 850 de 2003 la que realmen-
te le otorga una base legal a este ejercicio, pues allí se establece su definición, las
facultades para su puesta en marcha, sus procedimientos, entre otras disposiciones.

23
Finalmente, es importante mencionar que, aunque el cabildeo no está contemplado
como una forma regulada de participación ciudadana, para Carolina Moisés (2001)
esta herramienta ayuda a que la sociedad civil, por iniciativa propia, presente ante
los representantes sus opiniones y posturas sobre los asuntos que se deben legislar.
En ese sentido, la autora propone que el cabildeo sea regulado con el fin otorgarle
más garantías a la ciudadanía para que así utilice esta herramienta con pleno cono-
cimiento y sin caer en delitos como el tráfico de influencias.

24
 6. Formas de participación
ciudadana en Medellín

Como se evidenció anteriormente, la participación activa por parte de la ciudadanía

es fundamental para el proceso democrático, pues esto permite que las decisiones
políticas sean tomadas no solo exclusivamente por las instituciones políticas, sino
también por una sociedad civil que se fortalece cada vez que decide sobre los asun-
tos públicos. En el caso colombiano, si bien la Constitución de 1991 estableció las
bases para la participación, la cual fue desarrollada legislativamente, pareciera que
la ciudadanía no ha logrado disfrutar de manera efectiva sus derechos en materia de
participación. Teniendo en cuenta lo anterior, y considerando el objeto de estudio
de la presente investigación, es necesario abordar los aportes que se encuentran en
la literatura sobre la participación ciudadana en Medellín.

La participación ciudadana en la ciudad de Medellín ha estado mediada por dinámi-

cas socio-políticas que desde lo territorial configuran expresiones de construcción de
ciudadanía en el marco de procesos políticos diversos y situados. Sin embargo, esta
participación es generalmente fragmentada y se da en el marco de lógicas concretas
que particularizan los ejercicios de ciudadanía, inscribiéndolos en temas y poblacio-
nes específicas que configuran escenarios formales e informales para el trámite de
las diferentes problemáticas sociales. En ese sentido, en este apartado del Estado del
arte se clasificaron los hallazgos sobre la participación ciudadana en Medellín en
tres ejes temáticos, a saber: participación poblacional, participación en procesos de
desarrollo local y la información institucional que la alcaldía ha venido desarrollando,
estableciendo indicadores y las tendencias de participación en la ciudad.

25
 7. La participación
ciudadana poblacional

En las últimas décadas se ha posicionado en las discusiones académicas y guberna-

mentales la importancia de propender por una ciudadanía activa que vaya más allá
de la participación electoral, una ciudadanía que no se limite a ser portadora de de-
rechos y obligaciones, sino que también se reconozca como sujetos que conforman
y justifican el Estado, y que como tal, tienen la facultad de hacer exigencias y recla-
maciones; una ciudadanía que responda al sentido social, posea un carácter iguali-
tario que se sustente en el reconocimiento de derechos entre todos, que impulse la
inclusión social, sea dinámica, contingente y abierta; y sobre todo, que defienda y se
apropie del espacio público.

En estas discusiones ha sido de principal interés la mirada hacia la participación

ciudadana que se ha venido desarrollando en los espacios de socialización de los
grupos poblacionales, especialmente los jóvenes y las mujeres, en la medida que,
históricamente les han sido negadas las posibilidades de ejercer una ciudadanía ac-
tiva y plena en el marco de sus diversas necesidades y reivindicaciones. En ese sen-
tido, a continuación, se explora algunas de las experiencias que se han registrado
en Medellín respecto a las dinámicas participativas de estos grupos poblacionales a
partir del 2010.

López, Muñoz y Franco (2016, p. 107), rastrean las investigaciones que se han de-
sarrollado desde la institucionalidad gubernamental en el marco de la Escuela de
Formación Ciudadana Municipal y la Unidad de Investigación y Gestión para la
participación, y que han tenido el objetivo de potenciar una cultura participativa y

26
democrática en la ciudad con los pilares de una ciudadanía diferenciada, activa y crí-
tica. Los autores plantean que desde la Secretaría de Participación Ciudadana se ha
incentivado la producción académica y política en temas de participación y para ello
ha entablado relaciones estratégicas con universidades, corporaciones y entidades
privadas, que entre el 2009 y el 2015 han producido 39 investigaciones con diversas
tipologías: sistematización (20%), estado del arte (3%), diagnóstico (8%), estudios
de impacto (5%), análisis documental (13%), estudio descriptivo (28%), estudio ex-
ploratorio (10%), estudio de caso (3%) y caracterización (10%).

Respecto al tema de juventud y participación se destacan dos investigaciones: una

realizada por Esumer (2014), en la cual se sistematizó la formación ciudadana en
participación dirigida a jóvenes y adultos en Medellín; y la otra llevada a cabo por
la Universidad de Antioquia (2012), en la cual se realizó un análisis de la cultura po-
lítica y de la participación social de los jóvenes en la ciudad. Además, se destaca la
presencia activa de instituciones como la Corporación Región y el Instituto Popular
de Capacitación en investigaciones sobre participación ciudadana.

Sumado a esto, los autores resaltan la importancia en la producción académica e

investigativa que se ha propiciado desde la administración municipal para construir
estrategias de participación ciudadana; sin embargo, plantean que en la realidad
siguen vigentes las prácticas de los sistemas políticos tradicionales y, en esa medida,
“Medellín no asiste a un modelo democrático tipo, más bien se encuentra en un pro-
ceso de transición desde la democracia liberal representativa hacia una democracia
de tipo participativa” (López, Muñoz y Franco, 2016, p.115), de allí que sea necesa-
rio seguir impulsando las discusiones académicas y políticas entorno a la ciudadanía
y la participación en escenarios de alta complejidad como la ciudad.

Teniendo en cuenta ese escenario múltiple y complejo de la ciudad, Acosta y Garcés

(2010), exploran los escenarios de socialización de los jóvenes en la ciudad desde
una perspectiva participativa en seis ámbitos: político instituido, político desde la
disidencia y la resistencia, reconocimiento a la diversidad, social-comunitario, lúdi-
co-deportivo y estético.

Respecto al ámbito político instituido, que hace alusión a los escenarios de partici-
pación que contempla la Constitución y la Ley, se destacan varias experiencias: 1)

27
Consejo Municipal Juvenil de Medellín (CMJ) creado mediante el acuerdo 007 de
1994, que tiene por objetivo ser un organismo asesor-consultivo de la administra-
ción municipal para la formulación y ejecución de planes y proyectos relacionados
con la juventud; 2) Red de personeros, personeras y representantes estudiantiles, que
pretende con apoyo de la Personería y Metrojuventud, defender y garantizar los
derechos de los niños en las instituciones educativas a través de estrategias pe-
dagógicas en temas como derechos humanos, libre desarrollo de la personalidad,
objeción por conciencia, debido proceso y participación y violencia juvenil; y 3) Or-
ganizaciones de jóvenes en los partidos políticos, tales como las Juventudes Liberales,
las Nuevas Generaciones Partido Conservador Colombiano, Polo Joven, Jóvenes
Fajardistas y Movimientos étnicos como el Cabildo Chibcariwak, al que pertenecen
comunidades como los Tules, Ningas, Embera Chamí, Embera Katíos, Zenúes, Tai-
ronas, Wuayúu y Arahuacos, que han sido víctimas de desplazamiento forzado y
trabajan por la defensa de los derechos humanos en Medellín.

Por otro lado, se encuentra el ámbito político desde la resistencia que se caracteriza
por aquellas construcciones juveniles desde otras formas de hacer y sentir la política
a través del arte, la danza y la pedagogía contracultural. Entre ellos se destaca el
Grupo de Estudio OtraEzcuela, que pretende reivindicar los postulados de Estanislao
Zuleta; el Grupo Objeción por conciencia (ART), que hace presencia en la ciudad
desde 1990 y que ha pretendido fortalecer el trabajo en red para la formación de
jóvenes como agentes de cambio en un contexto de violencia y empobrecimiento,
propiciando el trabajo articulado en temas como la Objeción por conciencia, La No
Violencia Activa, la Resistencia Civil, el Empoderamiento Juvenil y los Derechos Juve-
niles; y la Corporación Artística Popular “Cultura y Libertad”, que desde los referentes
del Hip Hop congrega a jóvenes de seis comunas de Medellín y del municipio de
Sabaneta con el objetivo de restarle jóvenes al conflicto mediante otros escenarios
posibles de socialización.

En el ámbito reconocimiento a la diversidad se encuentran colectivos afrodescen-

dientes, de mujeres, comunidad LGBT e indígenas, que reclaman y visibilizan en la
ciudad sus derechos. En la categoría de género se destaca la Corporación Vamos Mu-
jer, Mujeres que Crean y Red Juvenil, que han trabajado conjuntamente en propues-
tas como Agenda mujer en la que se tratan temas como democracia y ciudadanía

28
en perspectiva de género, lo cual involucra la planeación y la consolidación de las
organizaciones de mujeres. También se resalta el Colectivo de Mujeres Jóvenes que
se moviliza por los derechos humanos y la defensa de los derechos sexuales y repro-
ductivos. En este apartado los autores hacen mención de la Red de Mujeres Jóvenes
Talento, en la medida de que, si bien es un proyecto promovido por la Secretaría
de la Mujer de la Alcaldía de Medellín, se posiciona como un escenario en el que
es posible reconocer la labor de mujeres jóvenes que trabajan en pro de la ciudad
y las mujeres. En la categoría de Opción Sexual diversa, se mencionan algunos co-
lectivos de jóvenes que reivindican los derechos humanos de la población LGBT en
la ciudad y que promueven el respeto y la diversidad como la Corporación el Xolar,
Corporación El Otro, y la Asociación de Mujeres que Aman.

Respecto al ámbito social-comunitario, se mencionan aquellas organizaciones de jó-

venes en las que prevalece el trabajo de voluntariado, procesos de autogestión y
pequeñas causas. Entre ellas se encuentran la Corporación Picacho con Futuro que
pretende formar, capacitar, acompañar y fortalecer las organizaciones comunitarias de
la Comuna 6 de Medellín; y la Corporación Convivamos que está presente en la ciudad
desde 1990 y se ha dedicado a la promoción del desarrollo local a través de la educa-
ción popular, la investigación acción participativa y el acompañamiento psicosocial.

En el ámbito lúdico-deportivo se desarrollan los discursos sobre el cuidado del cuer-

po y del uso del tiempo en actividades saludables como el deporte. En esta categoría
se encuentran los Barristas, pese a las desviaciones que han sufrido de sus objetivos
iniciales en los últimos años. Por último, en el en el ámbito estético se encuentran
aquellas agrupaciones que, a través de la música, el baile, el arte gráfico y videográ-
fico se han posicionado en la ciudad como referentes alternativos de comunicación
y resistencia, se destaca principalmente el Movimiento Hip-Hop de la ciudad.

Por otro lado, es necesario enunciar también aquellos mecanismos de participación

juvenil formales, pues ellos han posibilitado la incidencia de los jóvenes en la ciudad
y en sus territorios, posicionándolos como actores estratégicos del desarrollo muni-
cipal. En Bravo (2014) se establece que a partir del Acuerdo 02 de 2000, por medio
del cual se adopta la Política Pública de Juventud (Ley 315 de 1997), se comienzan
a viabilizar en la ciudad escenarios de participación juvenil que fomentan la cons-
trucción de ciudadanías activas y que se impulsan a partir de la adopción del Plan

29
Estratégico de Desarrollo Juvenil de Medellín 2007-2015, articulado al Plan Estratégi-
co de Desarrollo Juvenil de Antioquia, y mediante el cual se “insta a la interlocución
de los procesos de planeación e inversión pública y a la articulación de escuelas
ciudadanas para construcción de lo público” (Bravo, 2014, p.68).

El Plan de Desarrollo 2008-2011, sostiene Bravo (2014), da continuidad al progra-

ma Presupuesto Participativo Joven de la Subsecretaría de Metrojuventud, el cual
pretende incentivar la participación de los jóvenes en los procesos de desarrollo
local, en la medida en la que es una plataforma para el fomento de la participación
ciudadana a través de mecanismos formales, que en este caso permiten: 1) estar en
escenarios de planeación local y Presupuesto Participativo; 2) establecer diálogos in-
tergeneracional y, por lo tanto, renovar los liderazgos; y 3) contrarrestar las prácticas
clientelistas y generar nuevas dinámicas de participación.

Ahora bien, en cuanto a la participación política de las mujeres en la ciudad, Restre-

po, Guerra, Aristizábal y Ariza (2016), plantean que los procesos de participación
de las mujeres en el siglo XXI se han visto mediados por las representaciones simbó-
licas, hegemónicas y patriarcales alrededor de los roles y estereotipos socialmente
legitimados hacia las mujeres, sin embargo, las mujeres han sabido romper con ese
paradigma y desde sus particularidades y singularidades, se han movilizado y organi-
zado en pro de los derechos humanos y de las mujeres.

Así, en la Comuna 4 de Medellín se han tejido procesos en red impulsados por

mujeres que buscan transformar a partir de la inclusión y la equidad de género el
espacio que habitan y posicionar su voz en el marco de una sociedad patriarcal.
Flórez, Quintero, Londoño y Klimenko (2016), resaltan las acciones comunitarias,
pedagógicas y políticas del Colectivo de mujeres de la Comuna 4 en el que se en-
cuentran la Corporación Amiga Joven y la Corporación Madres Cabeza de Familia,
que trabajan por los derechos de las mujeres y buscan la disminución de las brechas
socioeconómicas con su accionar colectivo y en algunas ocasiones de mano de la
Secretaría de la Mujer.

También ha sido fundamental el accionar de la Mesa Mujer de Medellín, que se

configura como un espacio participativo en el que diversas organizaciones, redes
de mujeres y mujeres independientes, construyen acuerdos y estrategias para hacer

30
seguimiento y control a las políticas públicas que les afecta directamente, e igual-
mente, como un espacio de apoyo a la labor del Movimiento Social de Mujeres en
su búsqueda de un Estado laico y garante de los derechos de las mujeres, sobre lo
cual se ha dado la defensa de diversos temas, tales como los derechos sexuales y
reproductivos, la autonomía económica y la educación, la paz, la defensa del agua,
entre otros (Mesa de Trabajo Mujer Medellín, 2015, p. 3).

Como se enunció anteriormente, diversas organizaciones de mujeres de la ciudad

han trabajado conjuntamente con la institucionalidad, donde la Secretaría de las
Mujeres de la Alcaldía de Medellín ha sido un actor clave para impulsar propuestas
como el Proyecto Equidad de Género Territorial (PGT), que es resultado de un pro-
ceso histórico a partir de la incidencia del Movimiento Social de Mujeres en torno a
la promoción de los derechos de las mujeres, la erradicación de violencias y discri-
minaciones de género (Alcaldía de Medellín, 2015, p. 9)

El PGT pretende fortalecer los procesos de incidencia política de las mujeres en

el territorio a partir del empoderamiento y la defensa de sus intereses a través del
acompañamiento en 1) Escenarios públicos, 2) Procesos de Planeación Local y Pre-
supuesto Participativo, 3) Formulación del Plan de Ordenamiento Territorial, 4) For-
mulación de los planes de Desarrollo Local, 5) Auditorías de seguridad y 6) Elabora-
ción de Agenda de Paz de las mujeres.

Desde el PGT también se da lugar a la transversalización del enfoque de género en

programas y proyectos de la Alcaldía de Medellín, de los cuales se pueden destacar:
1) Equidad de género en las Escuelas Populares del Deporte (INDER); 2) Medellín
Solidaria: apuesta contra la feminización de la pobreza; y 3) Comités Locales de
Gobierno: visibilizando las violencias de género. Estos programas y proyectos se
han visto articulados con la estrategia de la comunicación pública favorable a la
equidad de género en busca a erradicar los imaginarios discriminativos que se han
desarrollado en la ciudad. Estas apuestas se anclan en unos pilares claves: 1) Llegar
masivamente a nuevos públicos; 2) Participación en eventos masivos mediante arti-
culación; 3) Voz a voz de las reeditoras; 4) Presencia en medios locales alternativos;
y 5) Tomas o activaciones zonales (Alcaldía de Medellín, 2015, p. 20-42)

31
Teniendo en cuenta lo anterior, es evidente que en la ciudad se han realizado diver-
sas investigaciones que dan cuenta de los procesos participativos de los jóvenes y
las mujeres en Medellín, quienes en algunas ocasiones han tendido puentes con la
autoridad gubernamentales para el logro de sus objetivos. Sin embargo, en cada una
de las referencias consultadas se hace una invitación a seguir construyendo estrate-
gias que posibiliten un tránsito más rápido y efectivo a una democracia realmente
participativa en la que haya una incidencia mayor de los jóvenes y las mujeres.

32
 8. Participación
ciudadana en procesos
de desarrollo local

La participación para la planeación en Medellín ha sido objeto de seguimiento des-

de diferentes campos de conocimiento, convirtiéndose en un importante fenómeno
que involucra diversos actores tanto académicos como comunitarios, los cuales se
preguntan por su impacto en la consolidación de la democracia y una real participa-
ción de la ciudadanía en la gestión y control de los asuntos públicos. Son distintos
los factores que pueden incidir en el alto grado de aproximación a este tema, pero
quizá el más notable esté relacionado con la idea de que a través de este se pueden
evidenciar y estudiar cambios sustanciales en los territorios en los que se desarrolla.
La manera cómo este fenómeno ha permitido generar consensos entre varios ele-
mentos sociales con el fin de plantear alternativas a los diferentes problemas sociales
que los afectan, ha interesado a estudiosos que se preguntan por los múltiples mati-
ces y alcances en la transformación o el cambio que se propone, procurando ofrecer
elementos de descripción y análisis que permitan proponer marcos de comprensión
de cara al futuro de la participación ciudadana en la ciudad y el país.

Esto ha propiciado que se den debates centrales sobre la planeación participativa

en Medellín; factores como la descentralización municipal, la redefinición de lo pú-
blico y la construcción de proyectos participativos lo suficientemente fuertes para
potenciar la participación ciudadana, son abordados en distintos trabajos (Cano,
2016; Fierst, 2012; Gómez, 2012; Molina, 2013; Palacio, 2015; Pimienta, 2008).
En consonancia con esto, se considera importante resaltar estos abordajes como
expresiones de simultaneidad que procuran enunciar y plasmar en análisis rigurosos
la cotidianidad de distintos procesos de planeación participativa, principalmente co-

33
munal. Es así que, desde una perspectiva mayoritariamente descriptiva, se enfatizará
en lo relacional, es decir, en los intercambios explícitos o no, que ocurren cuando se
configuran diferentes marcos interpretativos que en los últimos diez años encarnar
diversas visiones de un fenómeno, procesando sentidos, concepciones y prácticas
adscritas a una forma de entender la ciudad.

La mayoría de estos estudios que abordan la participación ciudadana en escenarios

de planeación participativa, se ubican principalmente desde una perspectiva del
desarrollo local, dando lugar a métodos en su mayoría fenomenológicos y metodo-
logías donde priman los estudios de caso. En ellos se buscaba regularmente adscribir
la planeación participativa al desarrollo local como un mecanismo democrático que
pretende mejorar la gestión pública soportando procesos de planeación orientados
a la inclusión, la equidad y el desarrollo sustentable. Explicitando igualmente en la
mayoría de estos una concepción de la gestión que aborda las diferentes fases de
su proceso estratégico, presentando aspectos comunes respecto al sentido colecti-
vo de la planeación participativa como práctica social tendiente a la consolidación
democrática por su carácter incluyente, deliberativo y consensuado, configurando
escenarios de negociación política permanentes, complejos e interdependientes
donde convergen diferentes sectores y actores del desarrollo local.

En este sentido, son investigaciones que abordan las diversas formas de participa-
ción de la mano de las diferentes modalidades de planeación, trabajando las dife-
rencias y similitudes en los modelos y escenarios de planificación donde participan
actores sociales de distintos niveles y sectores. Mostrando por momentos cómo
se da el cambio de una planeación estratégica a las estrategias de los actores en la
planeación participativa, sus apuestas, el intercambio de recursos y la posible com-
binación de sus objetivos. Esto, de entrada, da lugar incluso a análisis más profundos
que van desde la complejización del diagnóstico a los contenidos de la planeación
y la organización democrática de los participantes en el proceso.

Ahora bien, más recientemente son numerosos investigadores y grupos de investi-

gación los que han abordado este objeto genérico, la planeación desde un principio
participativo. En el ámbito local, Alejandro Pimienta (2008) ha centrado el análisis en
la planeación participativa en Medellín, a través del presupuesto participativo, como
una estrategia que procura extender actitudes y valores de una ciudadanía activa y

34
reflexiva que pueda tener cierto grado de incidencia sobre la política local más allá de
las elecciones. Sin embargo, el mismo autor menciona cómo las estructuras asociati-
vas que se forman en torno a dichos procesos no logran consolidar posturas críticas
que permitan la emergencia de prácticas creativas de actuación para la resolución
de problemas concretos, dentro de las prácticas cotidianas y en los espacios de vida
cotidiana, más allá de las virtudes técnicas de la estrategia participativa institucional.

Es decir, se reconoce que estos procesos pueden impulsar el cambio hacia culturas
participativas que transformen las lógicas sociales y las técnicas y estrategias que
procuran encausarlas. Aun así, por momentos se muestran como modelos donde la
participación se ajusta a fórmulas estereotipadas, predeterminadas, de manual, que
no logran impactar en el desvanecimiento de las prácticas clientelistas en la adminis-
tración de los recursos públicos. Por tanto, esto deriva en estrategias que no alcan-
zan el nivel esperado de importancia e incidencia sobre el proceso de planeación
municipal de la ciudad, lo que resalta, de esta forma, la importancia de comprender
cómo se desenvuelven, articulan e inciden los sistemas de relaciones entre los acto-
res intervinientes en la planificación participativa para que esta sea viable y eficaz.

En esta línea, otro de los actores fundamentales que propone un análisis en materia
de participación ciudadana y particularmente en lo referido a la planeación partici-
pativa es Esperanza Gómez (2012) con el grupo de investigación Cultura, Política y
Desarrollo Social de la Universidad de Antioquia. Desde allí, y poniendo en juego un
enfoque crítico frente al desarrollo local, se aprecia la planeación participativa como
una estrategia política de movilización que propugna por una legitimidad política y
una validez social en cuanto plantea un escenario de juego social abierto que po-
sibilita la inclusión de la complejidad de los conjuntos de acción en las redes para
abordar estratégicamente la planificación. Esto parte del abordaje de una serie de
casos a nivel local de los que se tuvo conocimiento directo, tomando sus partes más
significativas para contrastar sus aportes y poder contemplar así aquellos elementos
que sean sustanciales para la comprobación de diversos supuestos hipotéticos cons-
truidos en torno a la planeación participativa.

Ahora bien, en este sentido se han desarrollado diferentes investigaciones que han
posado su lente en distintos procesos participativos en algunas comunas y corregi-
mientos de la ciudad. Investigaciones como las de Palacio (2015), Molina (2013),

35
Fierst (2012) y Cano (2016) son algunos de los trabajos que se preguntan de entra-
da por los orígenes de la participación en la planeación de los territorios, los cuales
procuran delimitar y observar el enfoque del desarrollo que se ha ido construyendo
en dichos escenarios, esto a partir de la demarcación de las metodologías desple-
gadas en los diferentes procesos participativos llevados a cabo, entendiendo cómo
estas gestionan el asunto de la planeación del desarrollo local a través de la imple-
mentación de estrategias técnicas, comunicativas y formativas, la cuales ayudan a
configurar un escenario donde confluyen distintos actores en un proceso de orien-
tación política de las comunas y para los diversos proyectos que se presentan en la
intervención municipal.

Asimismo, estos trabajos desde distintos enfoques procuran ampliar la visión de

la gestión territorial caracterizada por una prevalencia de los recursos, ahondando
en la comprensión del desarrollo local, sus relaciones frente al territorio y lo que
pretende transformar en él, configurando reflexiones conceptuales que establecen
un diálogo con los análisis que surgen de las observaciones del contexto municipal
y comunal como espacios proyectados en materia de desarrollo. De esta forma, y
teniendo la participación como un fenómeno transversal, se consolida un debate en
torno a la planeación en sus múltiples comprensiones y prácticas, su viabilidad en el
contexto económico actual, planteando distintos retos dirigidos a quienes apoyan la
planeación participativa en la ciudad de Medellín.

Ciertamente, estos trabajos se han preguntado de manera general por la institu-

cionalización de la participación y la descentralización de la administración local,
ejercicio que desde el mismo sector gubernamental también se desarrolla a partir de
trabajos como el de la Secretaría de Participación Ciudadana de Medellín a través
del Instituto de Estudios Regionales INER y el Departamento de Sociología de la Fa-
cultad de Ciencias Sociales y Humanas, los cuales construyeron el Índice de Calidad
de la Participación Ciudadana de Medellín (2017), el cual través de la observación
de las condiciones territoriales de la participación ciudadana, los efectos de la misma
y sus actores y prácticas, procura medir la calidad de una participación que se ha
complejizado y enriquecido en aspectos tanto sustanciales como procedimentales.

El índice va de 0 a 1, siendo 0 muy bajo el nivel de participación y 1 muy alto. Par-

tiendo de ello, el informe plantea que las zonas con el mayor nivel de participación

36
son la Suroriental (Comuna 14 - El Poblado) con un resultado de 0,364, y la Centro
occidental con un resultado de 0,363. Siguiéndole la Zona Nororiental con 0,345,
y los corregimientos, que cuentan todos con valores por encima del subíndice agre-
gado que es de 0,334 (medio-bajo). Ahora bien, en lo que corresponde particular-
mente a la dimensión de actores y prácticas, el informe plantea que “las zonas Cen-
tro-occidental, Suroriental y los corregimientos son los que tienen mejores valores
con relación a la calidad de la participación ciudadana, con los subíndices de 0,435,
0,429 y 0,407 respectivamente, que corresponden a niveles medios” (INER, 2017).

Es importante mencionar este informe pues propone una segmentación social y

urbana que posibilita observar las configuraciones sociales y las dinámicas de partici-
pación desde una perspectiva local, abriendo caminos para estudiar la participación
ciudadana con relación a la zonificación de actores y prácticas en escenarios de
planeación participativa a escala municipal. Escenarios que además propician ejer-
cicios ciudadanos más profundos que van más allá de lo formal, y que al parecer se
configuran según las particularidades sociales, económicas, políticas, ambientales y
urbanísticas de cada territorio.

En síntesis, los distintos trabajos que se han abordado reconocen en la participación

para la planeación una herramienta para el fortalecimiento de la democracia y la
consolidación de ciudadanía a partir de un diálogo directo con el gobierno local,
aceptando de igual manera las limitaciones de un camino contingente en permanen-
te construcción. Desde estas visiones se entiende que el binomio participación-pla-
neación abre la mirada a diversas dinámicas en la participación, al mismo tiempo
que apuesta a poner sobre la mesa una perspectiva diferente del desarrollo en el
ámbito local. Por último, este panorama permite a la presente investigación visuali-
zar y reconocer las características principales que definen a los procesos de partici-
pación en algunas comunas de la ciudad, particularmente de cara al fenómeno de
la planeación.

37
 9. La participación
ciudadana en Medellín
desde una mirada
institucional

La participación ciudadana, vista desde una perspectiva institucional, ha sido abor-

dada como un objeto de estudio por parte de unidad de investigación y extensión
de la Secretaría de Participación de la Alcaldía de Medellín (2018). En su más recien-
te investigación, centrada en las concepciones y las producciones de la participación
ciudadana en la ciudad, esta entidad encontró, principalmente, que la participación
ciudadana en Medellín está orientada a interacciones locales y sectoriales, lo que
trae consigo la construcción fragmentada, de corte barrial o comunitaria, de las
relaciones de participación en la ciudad. Es entre vecinos, asambleas comunitarias,
juntas de viviendas y organizaciones autogestionadas donde se gesta la participa-
ción ciudadana, la cual está orientada a la promoción de los proyectos sectoriales
liderados por las comunidades. Esto se produce debido a la división político-admi-
nistrativa que conlleva a que la participación se desligue de una visión integrada de
ciudad, país y escala global.

Sumado a esto, la Secretaría de participación recalca que solo el 50 % de la infor-

mación analizada hace referencia a algún tipo de nueva ciudadanía, como grupos
específicos de mujeres, indígenas, niños y niñas. Por esto, se destacan la necesidad
de potenciar la emergencia de nuevas ciudadanías como las cibernéticas, las juve-
niles, ambientales, entre otras, en la medida en la que las dinámicas sociales y de
relacionamiento en lo público que se gestan en la ciudad así lo ameritan.

Con respecto a las tipologías de participación, el estudio encontró que el 39 % de la

información analizada se ajusta a una participación comunitaria, seguida de la parti-
cipación democrática y la participación con enfoque territorial con 29 %. Luego vie-

38
ne la participación social con 23 % y la participación electoral con 10 %, las cuales
se encuentran poco representadas en los proyectos y en las formas de participación.

Además, entre los hallazgos se encuentra que las relaciones entre la administración
y las organizaciones de la ciudad estén rígidamente protocolizadas, limitando así el
ingreso de nuevas formas e incidencias de participación. Estos protocolos, asegura
la Secretaría, “han generado en las organizaciones y líderes de los territorios una alta
competición por no ser sancionados y por acceder a los recursos destinados para
la participación” (p. 77), de tal manera que se afectan los procesos de relaciona-
miento y gobernanza en la ciudad. Es por esto que la administración está llamada a
implementar diálogos y concertaciones con la comunidad, para que así se permita la
participación más democrática e informada de los actores de la ciudad.

Por otro lado, la encuesta de percepción ciudadana de Medellín Cómo Vamos ha

realizado por varios años seguimiento a los niveles de participación ciudadana en el
municipio desde instancias formales e informales. En términos generales, se podría
afirmar que la participación en la ciudad de Medellín es relativamente baja, puesto
que solo 3 de cada 10 habitantes participan de organizaciones y, de estos 3, solo
1 participa en organizaciones comunitarias (Medellín Cómo Vamos, 2018). Así, por
ejemplo, en el año 2010 se identificó que solo el 4% de la población de la ciudad se
reunía para tramitar problemáticas de sus comunidades y solo el 3% participaba de
algún tipo de organización social. Sin embargo, para el año 2010, con base en los ín-
dices desagregados, se pueden observar diferencias considerables entre las distintas
zonas de la ciudad; mientras que en la Zona Suroriental el 14% de los habitantes se
reúne con otros de su barrio de manera frecuente, en las demás zonas este porcen-
taje oscilaba entre un 2% y 5% (Medellín Cómo Vamos, 2010).

Estos niveles de participación en organizaciones, para el año siguiente, disminuye-

ron en un 1%. Igualmente, la participación en la Zona Suroriental que fue la más
alta en el año 2010, incrementó 8 puntos porcentuales, de 14% a 6%. Frente a
esta disminución, se identifican como principales causas: la falta de tiempo, la falta
de información sobre instancias de participación y la percepción de que estas no
sirven. En el conocimiento de instancias de participación, se destacaron las Juntas
de Acción Comunal (JAC) (53%), las Asociaciones de Padres de Familia (47%), y
los presupuestos participativos y las Juntas Administradoras Locales (JAL) (21%).

39
Otras instancias como las Veedurías ciudadanas, las asociaciones cívicas y comu-
nitarias y los Comités de Participación Comunitaria en Salud fueron identificadas
como conocidas por menos del 16% de los habitantes. El conocimiento de estas
instancias de participación fue mucho mayor, en correspondencia con los niveles de
participación, en la Zona Suroriental, dando cuenta de una posible correlación entre
nivel socioeconómico y el conocimiento de los espacios de participación (Medellín
Cómo Vamos, 2011).

Para los años 2012 y 2013, se indagó por mecanismos “informales” de participación
orientados a la reunión de los ciudadanos de la comunidad para resolver problemá-
ticas que les afectasen. Allí se incluyeron asuntos como: donar alimentos, medicina,
ropa en caso de un desastre en la ciudad, donar sangre, participar como voluntario
a beneficio de una comunidad o grupo, firmar cartas de apoyo, recoger fondos o
donar dinero, usar redes sociales o foros y encuestas en medios de comunicación y
enviar correos electrónico o mensajes de texto. Los hallazgos indican que pese a la
variedad de acciones incluidas para medir los niveles de participación ciudadana, la
participación ascendió al 32% en 2012 y disminuyó al 27% en 2013. Respecto a la
participación formal, se investigó sobre la participación de la comunidad en organi-
zaciones y el tipo de estas, donde se evidenció un aumento respecto al año 2012
donde la participación fue de 19%, mientras que para el año siguiente (2013) fue de
28% (Medellín Cómo Vamos, 2013).

En el año 2013 se incluyeron en la Encuesta de Percepción Ciudadana de Medellín

Cómo Vamos, preguntas relacionadas de manera directa con el Presupuesto Parti-
cipativo –PP– (conocimiento, participación y satisfacción de los resultados de PP).
Del total de las personas entrevistadas, el 45% dijo conocer el PP, pero solo el 9%
afirmó haber participado de este. Al igual que en años anteriores, la Zona Suroriental
mantuvo los índices más altos frente al conocimiento de escenarios de participación
(en este caso PP) con un 60%, e igualmente en participación con un 18%, el doble
del porcentaje total de la ciudad (Medellín Cómo Vamos, 2013).

Para el año 2014, el 45% de los encuestados afirmó haber participado de acciones
en sus comunidades para dar solución a problemas que los afectaba, lo que repre-
sentó el aumento de 18 puntos porcentuales con respecto al año 2013. En relación
con los demás indicadores, no hubo variación. La participación en organizaciones

40
fue del 28%, mientras que en Presupuesto Participativo fue del 9%. Este año, dada la
coyuntura electoral, se indagó por la participación política en la segunda vuelta pre-
sidencial, donde el 59% de los encuestados afirmó haber votado (según datos de la
registraduría, solo el 52% de las personas habilitadas en la ciudad ejerció su derecho
al voto). Entre los principales motivos para votar, se destacaron: derecho a opinar
y reclamar, por ser un deber y finalmente para mejorar la situación del país. Por su
parte, el 25% de los encuestados que no votaron, lo hicieron por desconfianza en
los candidatos y en el proceso electoral (Medellín Cómo Vamos, 2014).

Los años siguientes, no se presentaron patrones muy distantes en el comportamien-

to de los ciudadanos en las dinámicas indagadas en materia de participación abor-
dados desde la encuesta de participación ciudadana de Medellín Cómo Vamos.
En el año 2016, el 33% de los entrevistados participaron en algún tipo de acción
para resolver problemas que los afectaba a ellos y/o a su comunidad. Respecto a
la participación de los ciudadanos en organizaciones, grupos o redes, el 46% afir-
mó participar en alguno de estos espacios, siendo las Juntas de Acción Comunal la
organización más concurrida (16%), seguida de grupos deportivos (14%). Durante
el año 2016, la zona que reportó una mayor participación en organizaciones fue la
suroccidental, siendo igualmente las JAC el espacio donde más se participa. Respec-
to al PP, los índices tuvieron una variación positiva, donde el 86% de los habitantes
de la ciudad afirmaron conocer los resultados de PP, de los cuales el 50% dijo estar
conforme con los resultados (Medellín Cómo Vamos, 2016).

El año 2017 presentó una caída de 18 puntos porcentuales en materia de participa-

ción en organizaciones, pasando de 46% a 28%. Igualmente se dio un cambio en
los espacios de participación, siendo los grupos, clubes o asociaciones deportivas
los más concurridos con un 9%, seguido de las JAC con un 7%. Esta participación
tiene variaciones respecto al nivel socioeconómico de los habitantes, siendo para
los niveles altos de 38%, para los medios de 32% y para los niveles bajos de 22%.
Respecto al Presupuesto Participativo hubo igualmente una disminución en la canti-
dad de personas que afirmaron conocerlo (65%) y los niveles de satisfacción hacia
este era de 29%. La encuesta de percepción ciudadana desarrollada para este año,
expresa desafíos a nivel de ciudad en lo que respecta a la apropiación de diferentes
formas de participación ciudadana en medios formales como las JAC y el PP, espe-

41
cialmente al observar las variaciones en los índices de participación en relación a los
niveles socioeconómicos que indican que conforme disminuye este nivel, se reduce
la participación de la comunidad (Medellín Cómo Vamos, 2017).

Finalmente, la encuesta de percepción ciudadana presentada para el año 2018, dio

cuenta de un repunte en el porcentaje de personas encuestadas que afirmaron par-
ticipar en organizaciones, siendo para este año del 40%, con una participación ma-
yoritaria de mujeres con un 57%. Respecto a la participación por nivel socioeconó-
mico, hubo igualmente un incremento en los índices, pero conservando la tendencia
del año anterior, siendo el nivel socioeconómico alto es donde más se participa con
un 55%, seguido del nivel medio con un 40% y finalmente el nivel bajo con un 37%.
Al igual que en 2017, las asociaciones con mayor participación fueron los grupos
deportivos (14%) y las JAC (11%). En este informe, se hace mención de la herra-
mienta de medición desarrollada por la Secretaría de Participación Ciudadana, el
Instituto de Estudios Regionales y el Departamento de Sociología de la Universidad
de Antioquia denominada Índice de Participación Ciudadana de Medellín la cual se
mencionó en el apartado anterior, donde se indicó que para el año 2017, la ciudad
contaba con un nivel de calidad media en materia de participación (Medellín Cómo
Vamos, 2018).

El informe de la encuesta de participación ciudadana de 2018, hace mención, ade-

más, de la diversidad de acciones que puede emprender la ciudadanía de forma
colectiva o individual para dar tratamiento a problemáticas que los afecten a ellos
o a sus comunidades o bien para mejorar las condiciones de calidad de vida. Entre
las más recurrentes se encuentran: presentar quejas o solicitar apoyos de las autori-
dades; organizarse con otros y firmar peticiones; contactarse con medios de comu-
nicación; asistir a marchas, caminatas o manifestaciones; solicitar apoyo a personas
que considera influyentes; voluntariado; recoger fondos o hacer donaciones; utilizar
redes o utilizar otros medios electrónicos.

Las dinámicas de participación existentes en la ciudad desde el año 2010 hasta el

año 2018, dan cuenta de pequeñas fluctuaciones año a año en los niveles de partici-
pación “formal e informal” en Medellín. Esto genera incógnitas sobre las causas del
aumento y la disminución en la participación ciudadana y los incentivos positivos

42
y negativos existentes que restringen y/o posibilitan que la comunidad se movilice
frente a asuntos de interés personal y colectivo. Además, la correlación entre ni-
vel socioeconómico y nivel de participación que parece indicar la existencia de un
mayor grado de apropiación de los espacios y mecanismos de participación en los
estratos socioeconómicos más altos pone en relieve la necesidad de generar estra-
tegias para el empoderamiento ciudadano en materia de participación de las zonas
de la ciudad con menores niveles de participación, las cuales corresponden a las
de menor nivel socioeconómico y a su vez donde se agrupa la mayor parte de la
población de la ciudad.

43
 Conclusiones

1. Los resultados de esta investigación permiten concluir, en primer lugar, que

aún falta una mejor apropiación, conocimiento y uso de los mecanismos de
participación establecidos en la Ley 1757 de 2015. Esto responde a dificultades
relacionadas, principalmente, con el desconocimiento por parte de la ciudadanía
sobre cuándo, cómo y por qué usarlos. A esto se le suma la complejidad de
comprensión de la ley en términos normativos y la rigurosidad de los requisitos,
asuntos que amplían la brecha entre estos mecanismos y los ciudadanos.

Si bien por parte de entidades como la administración municipal y la Personería

se han emprendido campañas de promoción y capacitación de los mecanismos
de participación ciudadana, hace falta que estas tengan un tono menos
academicista, lo cual puede permitir a los ciudadanos una mejor apropiación de
los mecanismos.

Igualmente, es necesario mencionar que la participación ciudadana, a través

de estos mecanismos formales, se ve también truncada por un generalizado
fenómeno de apatía y desafección política de los individuos, los cuales cada vez
más sienten menos interés y disponen menos tiempo para hacer parte de los
procesos de decisión pública.

A pesar de esto, la participación ciudadana en Medellín se manifiesta en

mecanismos formales como la acción de tutela, los derechos de petición y las
PQRS, esto debido a la facilidad en su uso y la capacidad de respuesta más

45
 inmediata. Sin embargo, es necesario aclarar que su entendimiento sobre los
mismos aún no es profundo, por lo cual no logran explotar su potencialidad.

2. En contraste con el poco conocimiento y uso de los mecanismos de participación

formales, en las distintas zonas de la ciudad la participación informal se ha
convertido en una de las formas utilizadas por medio de manifestaciones culturales,
artísticas y lúdico-deportivas. Estas formas de participación informal tienen una
mayor acogida en tanto su convocatoria es usualmente voz a voz y con apoyo
de las redes sociales; en esta línea permiten afianzar los lazos comunitarios y
construir un tejido social fuerte donde distintos actores se articulan. De igual
forma, se constituyen como espacios abiertos, lo que también las dota de un
potencial crítico frente prácticas como el clientelismo y lo corrupción.

3. El escenario principal de participación en la ciudad de Medellín es el barrio.

Tal como se señaló desde el marco teórico, este escenario barrial es el espacio
nuclear de la participación porque es el más próximo, involucra a la gente al
vivir las problemáticas a diario y, en ese sentido, la posibilidad de incidir en
la transformación del barrio aparece como más efectiva y lograble. Además,
en el barrio están los otros escenarios en que suelen reunirse los ciudadanos
a debatir sobre las problemáticas: las Juntas de Acción Comunal, las Juntas
Administradoras Locales, el colegio, la iglesia y las bibliotecas. También, esto
señala que la participación sigue siendo muy local y particular, sin articulación
zonal ni de ciudad, lo cual dificulta los proyectos conjuntos. Sin embargo, es
innegable que los barrios se han visto beneficiados pues los temas alrededor
del mismo logran generar sentido de pertenencia, convocar más gente y reunir
diferentes intereses, lo cual, si se sabe tramitar, puede llevar a aliviar las tensiones
entre jóvenes y adultos.

4. Los temas por los cuales participan en la ciudad de Medellín tienen tres
características. La primera es que son temas marcados por los contextos
y necesidades de los barrios; la segunda es que, en ocasiones, son temas
coyunturales y que, por lo tanto, suelen ir y venir pero no tener mucha incidencia;
la tercera, ligada a la segunda, es que en algunos ocasiones los temas los termina
poniendo la alcaldía de turno, los cuales suelen ser, regularmente, temas que le
permitan a la ciudad moverse en un ámbito más internacional y que responden

46
 a la visión de ciudad que tenga la administración. En este sentido, los temas más
recurrentes por los que participa la ciudadanía son la salud, la seguridad, los
servicios públicos, la recreación y la cultura. Los temas coyunturales son el medio
ambiente y lo vial. Los temas que termina poniendo la alcaldía se relacionan
con la cooperación internacional, el emprendimiento y la tecnología. Los temas
también están relacionados con cierta población, es decir, los adultos suelen
estar más en salud y servicios públicos, los jóvenes en asuntos relacionados con
el medio ambiente (como la calidad del aire, el cuidado de los ríos o asuntos
de bienestar animal), la tecnología y la cooperación internacional. El tema de
seguridad logra convocar a todo tipo de público. Como se puede ver, la mayoría
de los temas también están relacionados con la lógica barrial, en ese sentido, son
problemas sectoriales, concretos y particulares que benefician a la población del
barrio directamente. Además, dependiendo del tema, se logra tener una mejor
convocatoria y audiencia, pues, como se dijo anteriormente, este también marca
el tipo de público que asiste.

5. Se identificó de manera generalizada que existe una mayor presencia de adultos

en los escenarios formales de participación como los cabildos, las JAL y las JAC.
Esto se debe, en parte, a que son ellos quienes iniciaron estos procesos y se han
mantenido en el tiempo. Esta situación ha causado una tensión con los jóvenes
que intentan participar, siendo descalificados por su inexperiencia o no tenidos
en cuenta, lo que ha traído consigo una apatía hacia estos espacios formales y
una apropiación de los espacios informales por parte de los jóvenes, que, si bien
es algo positivo, son espacios donde no se toman decisiones directamente.

6. En la participación en la ciudad prima más la información y consulta por parte

de la administración a los ciudadanos que la incidencia real de los mismos
sobre los procesos. Esto implica que los gobernantes siguen teniendo mucha
independencia en las decisiones y, además, que el involucramiento por parte
de la ciudadanía es tenue, pues tienen un papel de legitimadores. Aunque
la participación ciudadana sigue siendo un proceso reciente en términos de
tiempo, es necesario que se fortalezca pues involucrarse activamente permite
tener un mayor control, eficacia y transparencia en la administración pública, y
una mejor elaboración de los planes, proyectos y políticas públicas. Este es un

47
 problema en doble vía, es decir, involucra tanto a la administración como a los
ciudadanos, pues de la primera se espera que reconozca la importancia de la
participación y de trabajar en conjunto, mientras en la segunda que sea mucho
más activa, insistente y persistente.

7. A pesar de lo anterior, es evidente que la participación ciudadana es percibida

positivamente, tiene importancia para las comunidades y logra transformar las
realidades locales. Para los líderes de la ciudad, los procesos de participación
que adelantan en sus territorios contribuyen no solo a resolver problemáticas
y necesidades concretas, sino que también fomentan la profundización de la
democracia.

48
 Recomendaciones

Partiendo de lo encontrado en la presente investigación, y teniendo como punto

de referencia las conclusiones anteriormente presentadas, se realizan una serie de
recomendaciones que tienen como objetivo aportar a las dinámicas de participación
ciudadana en Medellín. Esto con el fin de fortalecer las formas de participación
formales e informales que son utilizadas por los ciudadanos para mejorar las
oportunidades de transformación social.

1. Ante el desconocimiento de los mecanismos de participación establecidos en

la Ley 1757 de 2015, se genera la necesidad de crear estrategias que permitan
divulgar e informar sobre cada uno de estos mecanismos, su utilidad y la
forma adecuada de emplearlo. Esto debe estar orientado a las organizaciones
comunales como principales actores de la participación o como canalizadores
de la misma, pero además se debería acompañar (de ser posible) con campañas
publicitarias dirigidas a la ciudadanía en general. Para ello, la articulación
interinstitucional es un punto fundamental, pues la participación de las diferentes
secretarías (Participación, Comunicaciones, Juventud, Mujeres, Inclusión Social,
Familia y DHH) puede permitir dirigir y focalizar las intervenciones en materia
de participación a los diferentes grupos poblacionales.

2. El reconocimiento de la existencia de formas no convencionales de participación,

que logran abarcar y llegar a un número más amplio puede permitir abrir una
nueva puerta a las dinámicas de participación social y comunitaria. Aquella
suele estar encaminada a canalizar y aunar esfuerzos sociales para el beneficio
de la comunidad en su conjunto. Además, crear procesos de articulación con

49
 las organizaciones comunitarias tradicionales y con las organizaciones juveniles
para fomentar la utilización de estos mecanismos informales puede servir como
escenario para generar conocimiento y apropiación de los mecanismos formales
que continúan siendo la vía institucionalizada para incidir ante las entidades
gubernamentales.

3. Es importante ampliar el canon de la participación en aras del desarrollo

democrático a nivel local. La escala barrial y comunal deben potencializarse, y
articularse a procesos zonales y de ciudad, debido a que los territorios comparten
problemáticas que requieren intervenciones de mayor alcance. Es allí donde se
requiere la articulación zonal e interbarrial que genere una mayor incidencia e
impacto territorial.

4. La autonomía de las organizaciones comunales y su discrecionalidad para

movilizarse e incidir en diferentes temas que sean de su interés, no debe ser, por
ningún motivo, un asunto particular de los barrios y de desconocimiento de las
entidades gubernamentales. Adelantar procesos de vigilancia al funcionamiento
de los escenarios de participación instituidos por ley y en los cuales se discuten
procesos de planeación para el desarrollo de las comunidades, debe ser un
ejercicio constante. Ello, con el fin de evitar las dinámicas clientelistas y de
exclusión de algunos sectores de la población para beneficio de quienes dirigen
estas organizaciones, lo cual no va en beneficio de la comunidad en su conjunto.

5. Se hace necesario la innovación social por parte de las entidades públicas y

de las organizaciones comunitarias en sus escalas territoriales, con el objetivo
de buscar estrategias para la apropiación social de la participación y de sus
diferentes mecanismos, que sean novedosas y acordes a los territorios, es decir,
desde una perspectiva situada.

6. Fortalecer la pedagogía para la participación, mediante el uso de estrategias

que logren vincular una mayor parte de la población teniendo en cuentas los
procesos cotidianos de las personas y sus expectativas de vida, tratando de llegar
a otro tipo de espacios como la escuela, la casa, la empresa, entre otros.

50
7. Según todo lo anterior, es necesario que desde la Alcaldía de Medellín y la
Personería se potencien más los espacios de formación desde los cuales se
capaciten a los ciudadanos sobre los mecanismos y formas de participación
desde una visión situada, en la que se reconozcan cómo las diversas expresiones
de la participación ciudadana pueden contribuir a que las comunidades no solo
logren satisfacer sus necesidades y solucionar sus problemáticas, sino también
puedan involucrarse de manera más profunda en la toma de decisiones públicas
relacionadas con su barrio y la ciudad.

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