Investigación Sobre Implementación Del Presupuesto Participativo en Medellín, Últimos Diez Años

Trayectorias
del presupuesto
participativo
en educación
superior
Trayectorias del presupuesto participativo en educación superior 3
Trayectorias
del presupuesto
participativo
en educación
superior
Experiencia en las zonas 1 (nororiental)
y 6 (suroccidental) de Medellín-Colombia
Personería de Medellín
Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad de Antioquia
Medellín
Enero de 2020
Datos de la Personería de Medellín y del Observatorio de Participación Ciuda-

dana (Organigrama con nombres de quienes la integran, datos de contacto,
etc.)
(pendiente)
Datos Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad de Antioquia
y del grupo MASO (Organigrama con nombres de quienes la integran, datos
de contacto, etc.)
(pendiente)
Integrantes de los equipos de investigación por el Observatorio

de Participación Ciudadana y de Medio Ambiente y Sociedad
(período 2017-2019)
Período 2017-2018
Nombres completos Grupo de investigación Rol en el proyecto
Medio Ambiente Investigador
Alberto León Gutiérrez Tamayo
y Sociedad. COL0009206 principal
Medio Ambiente
Liliana María Sánchez Mazo Coinvestigadora
y Sociedad. COL0009206
Medio Ambiente
Luis Alberto Hincapié Ballesteros Coinvestigador
Medio Ambiente
Angélica Saldarriaga Saldarriga Joven investigadora
Medio Ambiente
Laura Peña Loaiza Joven investigadora
OBSPLPP –
Adriana María Maya Gallego Coinvestigadora
Personería de Medellín
OBSPLPP – Personería
Gonzalo Arango Medina Coinvestigador
de Medellín
Sebastián Menuhin Múnera Coinvestigador
de Medellín
Luis Miguel Morales Coinvestigador
de Medellín
Silvia Cristina Zapata López Coinvestigadora
de Medellín
Teresa Stella Restrepo Osorio Coinvestigadora
de Medellín
Período 2018-2019
Nombres completos Grupo de investigación Rol en el proyecto
Medio Ambiente Investigador prin-
Alberto León Gutiérrez Tamayo
y Sociedad. COL0009206 cipal
Medio Ambiente
Liliana María Sánchez Mazo Coinvestigadora
Medio Ambiente
Luis Alberto Hincapié Ballesteros Coinvestigador
Medio Ambiente
Angélica Saldarriaga Saldarriga Joven investigadora
Medio Ambiente
Laura Peña Loaiza Joven investigadora
Medio Ambiente
Camila Pérez Álvarez Estudiante DTS
Medio Ambiente
Davinson Patiño Díaz Estudiante DTS
OBSPC – Personería
Leonor Bedoya Gaviria Coinvestigadora
de Medellín
Gonzalo Arango Medina Coinvestigador
de Medellín
Teresa Stella Restrepo Osorio Coinvestigadora
de Medellín
Ana Eloiza Gómez Coinvestigadora
de Medellín
Felipe Alzate Coinvestigador
de Medellín
Sebastián Morales Coinvestigador
de Medellín
Tablas
Tabla 1. Sistema categorial
Tabla 1. Índice de desarrollo humano por comunas de las zonas nororiental
y suroccidental periodo 2007-2013 15
Tabla 1. Presupuesto participativo asignado según zonas de estudio
n el periodo 2005-2017 21
Tabla 2. Tabla 5. Presupuesto participativo asignado en las zona nororiental
y suroccidental frente al asignado en Medellín por año en el periodo
2005-2017 22
Tabla 3. Presupuesto participativo asignado a iniciativas de educación
superior por zonas 24
Tabla 4. Número de delegados a presupuesto participativo según zonas
de Medellín en el periodo 2006-2016 32
Tabla 5. Delegados al PP de Medellín por sexo según número de años
que participa en el periodo 2011-2016 36
Tabla 6. Delegados al PP de Medellín por zonas de Medellín según sexo
en el periodo 2011-2016 37
Tabla 7. Delegados al PP de la zona nororiental de Medellín por sexo según
rango de edad en el periodo 2011-2016 39
Tabla 8. Delegados al PP de la zona suroccidental de Medellín por sexo
según rango de edad en el periodo 2011-2016 40
Tabla 9. Delegados al PP de la zona nororiental de Medellín por sexo
según rango de edad en el periodo 2011-2016 42
Tabla 10. Delegados al PP de la zona nororiental de Medellín por sexo según
rango de edad en el periodo 2011-2016 43
Tabla 11. Proporción de delegados por nivel educativo según zonas
nororiental y suroccidental de Medellín en el periodo 2011-2016 45
Tabla 12. Número de delegados de PP que se han beneficiado con recursos para
educaciòn superior segùn zonas de Medellìn en el periodo 2011-2016 47
Tabla 13. Resumen de resultados grupos de discusión en comunas 15 y 16 62
Tabla 14. Número de beneficiarios en programas de educación superior
financiados con recursos de Presupuesto Participativo en Medellín
entre julio de 2005 y junio de 2018 70
Tabla 15. Número de beneficiarios en las primeras 10 IES que concentran
la población 71
Tabla 16. Porcentaje de beneficiarios de presupuesto participativo en programas
de educación superior distribuidos por comuna y sexo entre julio
de 2005 y junio de 2018 72
Figuras
Figura 1. Mapa de localización de las zonas nororiental y suroccidental
de Medellín 13
Figura 2. Sistema categorial eje de inversión 17
Figura 3. Sistema categorial eje de metodología 17
Figura 4. Sistema categorial eje de actores 18
Figura 5. Histograma de presupuesto participativo asignado a iniciativas
de educación superior por zonas 25
Figura 6. Valor de la inversión en proyectos de educación superior por comunas
de las zonas nororiental y suroccidental de Medellín en el periodo
2005-2017 26
Figura 7. Proporción de inversión en educación superior respecto al techo
presupuestal de la comuna 1 – Popular acumulado en el periodo
2005-2017 27
presupuestal de la comuna 2 - Santa Cruz acumulado en el periodo
2005-2017 27
presupuestal de la comuna 3 – Manrique acumulado en el periodo
2005-2017 28
presupuestal de la comuna 4 – Aranjuez acumulado en el periodo
2005-2017 28
presupuestal de la comuna 15 – Guayabal acumulado en el periodo
2005-2017 29
Figura 12 Proporción de inversión en educación superior respecto al techo
presupuestal de la comuna 16 – Belén acumulado en el periodo
2005-2017 29
Figura 13. Valor de la inversión en educación superior por comunas de las
zonas nororiental y suroccidental en el periodo 2005-2017 31
Figura 14. Porcentaje de delegados al PP en el periodo 2011-2016 según
número de años que participa 37
Figura 15. Distribución de delegados al PP por zonas de Medellín según
sexo en el periodo 2011-2016 38
Figura 16. Proporción de delegados por zonas de Medellín que participan
entre cuatro y cinco años en el periodo 2011-2015 39
Figura 17. Proporción de delegados según rango de edad en el periodo

2011-2016, por zona nororiental (arriba) y zona suroccidental (abajo) 41
Figura 18. Número de delegados al PP en el periodo 2011-2016 que han sido
beneficiarios de programas de educación superior por comunas
y corregimientos 47
Figura 19. Porcentaje de personas beneficiadas en Medellín en programas
de Educación Superior con recursos de Presupuesto Participativo
entre julio de 2005 y junio de 2018 70
Figura 20. Porcentaje de personas beneficiadas en programas de Educación
Superior con recursos de Presupuesto Participativo según sexo
en Medellín entre julio de 2005 y junio de 2018 72
Figura 21. Porcentaje de beneficiarios de presupuesto participativo en programas
de educación superior distribuidos por zona entre julio de 2005
y junio de 2018 74
Figura 22. Porcentaje de beneficiarios de programas de educación superior
financiados con recursos de presupuesto participativo entre 2005-2
y 2018-1 según rangos de edad en Medellín 74
Figura 23. Número de beneficiarios de programas de educación superior
financiados con recursos de presupuesto participativo en Medellín
entre 2005-2 y 2018-1 según rangos de edad y sexo 75
Figura 24. Porcentaje de beneficiarios graduados y desertores de programas
de educación superior financiados con recursos de presupuesto
participativo en Medellín entre 2005-2 y 2018-1 75
Figura 25. Porcentaje de graduados respecto al total de beneficiarios por tipo
de programa en las zonas de Medellín 76
Contenido
Presentación
Prólogo
Introducción
1. Escenario de actuación: fundamentación

antecedentes, orígenes y pervivencia
1.1 Fundamentos del PP: enfoques y tensiones

1.2 Antecedentes, origen y pervivencia del PP
de Medellín
2. Presupuesto participativo en educación superior:

huellas de la inversión, metodología y actores
en las zonas 1 (nororiental) y 6 (suroccidental)
de Medellín
2.1 Medellín y las zonas de estudio

2.2 Inversión del PP y del PP en educación superior
2.3 Metodología del PP y del PP en educación superior
2.4 Actores y beneficiarios del PP y del PP en educación
superior
3. Aprendizajes y proyecciones: recorridos

y tramos por recorrer
Bibliografía
Índice analítico
Presentación
Pendiente
Prólogo
Pendiente
Introducción
L
as trayectorias del presupuesto participativo – PP en
Medellín (Colombia), a manera de caminos o rutas reco-
rridas en materia de planeación del desarrollo local – PDL
en sus comunas y corregimientos, han generado conocimientos
y alentado experiencias que contribuyen a la construcción de
democracia, particularmente de corte participativo, tanto des-
de los análisis sobre inversión, formas operativas para llevarla
a cabo y, los actores que han asumido la responsabilidad de
administrarla (Franco, Gutiérrez y Ramírez, 2014; Gutiérrez, Hin-
capié y Villa, 2016). Haceres y saberes del PP, combinados, al
implementarse ininterrumpidamente desde 2004 en Medellín,
proporcionan conocimientos relevantes y útiles, socialmente
apropiables, capaces de promover reflexiones, intuir estrategias
y proporcionar elementos sociales y políticos dirigidos al forta-
lecimiento del PP como opción que permite generar y experi-
mentar espacios participativos, prácticas democráticas y convi-
vencia (Gutiérrez, 2015, 2017), no sin que por ello, precisamente,
se esté exento de tensiones, disputas y contradicciones.
Esta es la premisa que animó los esfuerzos conjuntos de la

alianza de cooperación académica e institucional suscrita en
octubre 6 de 2016 entre el para entonces llamado Observato-
rio de Planeación Local y Presupuesto Participativo – OBSPL-
PP (hoy denominado Observatorio de Participación Ciudadana
– OBSPC) de la Personería de Medellín – PdeM y el grupo de
investigación Medio Ambiente y Sociedad – MASO de la Univer-
sidad de Antioquia – UdeA, ratificada mediante el convenio mar-
co de cooperación académica e institucional suscrito en agosto
17 de 2017, entre la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de
la Universidad de Antioquia – FCSH/UdeA y la Personería de
Medellín(1) para adelantar, entre otras cosas, procesos de inves-
tigación social de corte científico y formativo.
En investigación científica, orientada a la recuperación del co-

nocimiento generado sobre PP, se formularon cuatro proyectos
de investigación, siendo uno de ellos el titulado: “Trayectorias
del hacer al saber: planeación local y presupuesto participativo
en las zonas 1 y 6 de Medellín – Colombia”, el cual centró su
atención en la temática sobre educación superior, una de las
más sensibles, solicitadas y con alta inversión históricamente
considerada entre las que atiende el PP; específicamente, en
las áreas geográficas de la zona 1 (nororiental) y sus comunas
1 (Popular), 2 (Santa Cruz), 3 (Manrique) y 4 (Aranjuez), donde se
atribuye el origen de la iniciativa del PP en educación superior,
así como en la propia de la zonas 6 (suroccidental) y sus comu-
nas 15 (Guayabal) y 16 (Belén) del municipio de Medellín, donde
también se acogió esta propuesta; al tiempo, definió como la
principal fuente de información investigativa, la proveniente del
escenario oficial generada por la administración municipal y sus
entes descentralizados; adicionalmente, planteó como catego-
rías de estudio, la inversión de recursos públicos provenientes
del presupuesto operativo anual de inversión – POAI, la meto-
dología diseñada para implementar el PP de Medellín y los ac-
(1) El cual se tores vinculados, entre ellos los beneficiarios del PP en educa-
operacionalizó, en ción superior.
su primera fase,
por medio del acta El estado de la cuestión en que se soportó el aludido proyecto
específica 01 de de investigación científica partió de reconocer que, en materia
octubre 20 de 2017 de PP, entre 1997 y 2017, surgieron y se consolidaron diversas
y, en su segunda apuestas en Colombia, acumulando innovaciones y experien-
fase, por medio del cias en inversión de recursos públicos, formación de sus actores,
acta específica 02 aplicación de sus metodologías y en los arreglos instituciona-
de octubre 03 de les requeridos para su implementación. En 2019, la experiencia
2018, suscritas am- pionera y de mayor tradición en materia de PP, en Colombia, la
bas por la PdeM, del municipio de San Juan de Pasto (Nariño), cumplió 22 años
la FCSH y la Sede de implementación ininterrumpida; junto a ella, se propiciaron
de Investigación otras implementaciones en algo más de dos decenas de muni-
Universitaria – SIU cipios colombianos, siendo uno de ellos Medellín (Antioquia), en
de la UdeA. donde la experiencia PP existe hace ya 15 años.
Buscando aproximaciones a la comprensión de estos fenóme-

nos, se han llevado a cabo estudios, análisis e indagaciones tan-
to por parte del grupo MASO como por el OBSPC. En primer
lugar, los más significativos sobre PP efectuados por el grupo
MASO de la UdeA en el período 2009-2015, tanto de corte cien-
tífico como formativo, se enfocaron hacia reflexiones, debates
y propuestas generadas desde tres (3) investigaciones culmi-
nadas y que tuvieron como ámbito de aplicación el análisis de
parte de la realidad vivenciada en Medellín: uno, sistematizó la
experiencia de implementación de la planeación local y el pre-
supuesto participativo en la comuna 1, período 2004-2007, iden-
tificando las características que lo definen como típico proceso
de planeación del desarrollo (Sánchez, et al., 2011); otro, indagó
en las comunas 1 y 8, su potencial social y político para construir
democracia, destacando la particularidad del presupuesto par-
ticipativo de Medellín en el contexto de América Latina al vincu-
larse con el Sistema Municipal de Planeación el cual, a su vez,
se encuentra conectado con el sistema metropolitano, depar-
tamental y nacional de planeación del desarrollo (Gutiérrez et
al., 2014b); y, el tercero, diseñó una metodología para orientar la
implementación de la apropiación social del conocimiento ge-
nerado por las experiencias de planeación local y presupuesto
participativo en las comunas 1 y 8, entre 2004 y 2011, aplicable a
otros procesos vinculados a la planeación local y al PP de Me-
dellín (Gutiérrez et al., 2014a).
Por su parte, en segundo lugar, el OBSPC de la Personería de

Medellín, ha enfocado sus líneas de investigación alrededor de
tres (3) componentes: el primero, desarrollo de elementos es-
tratégicos de la planeación, en procura de una nueva cultura del
PP (Gaviria, Ardila y Santos, 2013); el segundo, político, desde los
escenarios de la participación ciudadana y el control social, la
transparencia; procesos de participación y movilización ciuda-
dana para ciudades sostenibles y en equidad “caso San Cristó-
bal Venezuela”, el control social y la transparencia, base para la
transferencia de la experiencia puntos de intermediación labo-
ral de Medellín a Quito y San Cristóbal (Gaviria, Ardila y Santos,
2013); el tercero, centró la atención en la dimensión económica
de la planeación local y el presupuesto participativo, analizada
en ámbitos de la economía solidaria, desde los procesos par-
ticipativos en Medellín: De proyectos asociativos sostenibles
a la planeación de una ciudad sostenible, línea económica y
política pública de economía solidaria en el contexto de pla-
neación local y presupuesto participativo de Medellín, período
2008 – 2015, buscando evaluar su efectividad (Gaviria, Ardila y
Santos, 2013).
Estos estudios han servido como pilotos para reunir evidencias

sobre los alcances y limitaciones del presupuesto participativo
aunado a los procesos de planeación del desarrollo local, am-
pliando la frontera de su conocimiento empírico e interpreta-
ción científica; brindando soportes a respuestas posibles sobre
su pertinencia, incidencia, alcances y potencialidades como
instancia de participación, en procura de contribuir a fortalecer
el proyecto democrático participativo; asimismo, han posibili-
tado iluminar desde los nuevos conocimientos generados al
respecto, la necesidad de adecuar a las exigencias y contex-
tos presentes hoy en la municipalidad, el Sistema Municipal de
Planeación del Desarrollo vigente en Medellín, particularmen-
te, el Subsistema de Planeación Local y Presupuesto Partici-
pativo, asunto entendido y afrontado en Acuerdo 28 de 2017.
Resulta sí, posible de inferir a partir de lo expuesto, que se

ha avanzado la identificación de incidencias dispersas del PP
sobre la formación ciudadana; en reflexiones sobre el valor de
este tipo de experiencias para la democracia participativa, en
la descripción de los diseños institucionales y su vulnerabili-
dad frente a las dinámicas políticas y de conflicto armado pro-
pias del país, además, en su institucionalización vía normativa;
en el mismo período, el PP ha pasado a ser considerado como
instrumento para la construcción de paz al punto de ser incor-
porado dentro de lo pactado sobre participación e inclusión
política en el acuerdo de paz gobierno nacional y FARC-EP
(Santos y Jiménez, 2016).
Para contribuir a atender el vacío de conocimiento aludido, el

proyecto formulado indagó por las trayectorias del PP en in-
versión, metodologías y actores reconociendo que, en Mede-
llín, ésta experiencia ha sido valorada de manera positiva y a

la vez, profusamente criticada: se han promovido y llevado a
cabo debates sobre su accionar, implicaciones, alcances, re-
sultados y validez en sesiones del Concejo Municipal (2013a,
2013b); ha soportado diversas auditorías, controles y evalua-
ciones, especialmente con foco en algunos de sus proyectos
y, en áreas algunas área de la intervención, por ejemplo, en
salud, infraestructura, tercera edad (Contraloría General de
Medellín, 2012, 2013; Personería de Medellín, 2013); se han sis-
tematizado experiencias de comunas y corregimientos, con
generalizaciones de zona (Gutiérrez et al., 2014b); ha sido de-
mandado su marco jurídico y revisado su papel institucional
ante una posible actualización del Sistema Municipal de Pla-
neación – SMP (Sánchez, 2010, p. 11).
Estas aproximaciones se han realizado desde marcos muy

específicos: la revisión o estudio de la metodología de una
administración municipal; o muy generales: la sistematiza-
ción del proceso de implementación asociada a un período
de gobierno o de experiencias específicas en comunas y/o
corregimientos. Así, el PP se ha mantenido entre defensores
a ultranza que reivindican el papel de pioneros en Colom-
bia y, otros que lo cuestionan, sin que puedan conocerse sus
recorridos, alcances, fortalezas, dificultades, conocimientos
significativos generados, ni las posibilidades reales para su
apropiación social.
Ello todo, visto de conjunto, ante la obligatoriedad de los en-

tes territoriales de realizar acciones planeadas, coherentes y
responsables en la temática, reitera la necesidad de conocer
estrategias para la promoción de la participación ciudadana y
la construcción de democracia participativa que han tenido las
experiencias ya implementadas del PP, especialmente, antes
de aplicarlas en los municipios colombianos que, amparados
en la nueva normatividad, procedan a estructurar programas
similares, en el mismo escenario de posconflicto que plantea y
orienta el acuerdo gobierno nacional y FARC-EP de 2016, en su
punto 2: participación política, desde la apertura democrática
para construir la paz.
La necesidad de conocimiento expresada adquiere demanda
nacional, en tanto la ley estatutaria 1757 de 2015, por medio
de la cual se promueve y protege el derecho a la participación
democrática (Alonso y Valencia, 2008), estableció disposiciones
para asegurar la “[…] efectiva participación de la sociedad civil
en el proceso de programación participativa del presupuesto, el
cual se desarrolla en armonía con los planes de desarrollo con-
certados de los gobiernos regionales, distritales, municipales y
de las localidades, así como la fiscalización de la gestión”; ade-
más, en su artículo 90, dispuso que, “el proceso del presupues-
to participativo (PP) es un mecanismo de asignación equitativa,
racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públi-
cos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil”; y, pos-
teriormente, basados en el espíritu de esta norma nacional, en
Medellín se le atribuyó al PP como finalidad, entre otras, recoger
aspiraciones y necesidades de la sociedad para considerarlos
en el presupuesto y promover su ejecución de modo que les
permita alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo huma-
no, integral y sostenible (Concejo de Medellín, 2014).
Lo expuesto posibilitó la identificación del problema de conoci-

miento a afrontar que devino en el planteamiento del proyecto
de investigación que soportó su abordaje partiendo, como pre-
misa, de las potencialidades sociales y políticas que se le atribu-
yen al PP, enmarcado por la planeación del desarrollo local, para
contribuir a la construcción de democracia participativa (Gutié-
rrez, Hincapié y Villa, 2016), a lo cual no escapa la experiencia de
Medellín (MASO y OBSPC, 2017). No obstante, la concreción de
estas potencialidades no está garantizada; las estrategias, me-
todologías, herramientas e instrumentos para llevar a la prác-
tica la participación en el PP pueden resultar contradictorias y
lesivas para el proyecto político democrático-participativo. En
consecuencia, aunque en las investigaciones llevadas a cabo se
perfilan evidencias sobre esta potencialidad, se hizo necesario a
recuperar sus trayectorias, identificar conocimientos generados
buscando responder preguntas aún latentes sobre PP: ¿Ha con-
tribuido a fortalecer democracia participativa, formación ciu-
dadana, construcción de territorios y cultura participativa? ¿Ha
vigorizado o debilitado la sociedad civil?
En 2017 se cumplió una década de vigencia del acuerdo mu-

nicipal No. 43 de 2007 el cual, junto a otras normas de carác-
ter ejecutivo, ajustó el Sistema Municipal de Planeación de
Medellín – SMP e incorporó como uno de sus subsistemas, la
Planeación Local y el Presupuesto Participativo – PLPP. Des-
de su adopción, reglamentación e implementación han trans-
currido cuatro períodos de gobierno municipal: el primero, li-
deró la formulación e implementación de la PLPP entre 2004
y 2007 y a la vez, la actualización del SMP; el segundo, entre
2008 y 2011, protagonizó la reglamentación específica de la
PLPP y promovió la articulación práctica de los proyectos PP
con los procesos de Planeación del Desarrollo Local – PDL
en el ámbito de las comunas y corregimientos de Medellín; el
tercero, entre 2012 y 2015, diseñó e implementó las llamadas
Jornadas de Vida como programa de participación paralelo
y en ocasiones, en tensión con la PLPP; y el cuarto, período
2016-2019, en cuya vigencia se cumplió la primera década de
PLPP de Medellín, amparado jurídicamente en el SMP vigente
y donde se actualizó la normativa con la adopción del acuer-
do municipal No. 28 de 2017.
Recuperar la memoria, los caminos recorridos, los logros y rea-

lizaciones, las dificultades y obstáculos del PP, se constituyó
en imperativo para la municipalidad, en tanto estructura gu-
bernamental del Estado que la promueve como parte de su
función pública y, a la vez, es una necesidad de conocimiento
relevante para quienes la dinamizan desde la sociedad civil,
la empresa privada, las organizaciones no gubernamentales,
cívicas y comunitarias, la academia y en general la ciudada-
nía. ¿Con qué información y de qué tipo se cuenta? ¿Qué se
ha hecho y cómo? ¿Quiénes y de qué manera se han vincu-
lado a su implementación? ¿Cuáles han sido los principales
logros y dificultades? ¿Cuáles son los principales aciertos,
aprendizajes, errores y dificultades afrontadas? son interro-
gantes relevantes, entre otros, que demandaron y orientaron
la investigación científica proyectada, en busca de respues-
tas posibles, nuevas preguntas y generación de evidencias
que permitieran valorar adecuadamente la experiencia PP en
educación superior en Medellín.
Científicamente el estudio se justificó desde la necesidad de
suplir vacíos de conocimiento sobre presupuesto participati-
vo, requeridos para fortalecer los procesos formativos que se
imparten desde los enfoques de las ciencias sociales y hu-
manas, las ciencias políticas y las ciencias de la educación.
Académicamente, alentó su realización el que, sus resultados
animarían debates, reflexiones, planteamientos y propues-
tas fundamentadas que derivarían en análisis, diseño e im-
plementación de orientaciones de política pública municipal
dirigidas al fortalecimiento de la democracia participativa. El
propósito por el fortalecimiento de las estructuras y organi-
zaciones de la sociedad civil, tanto a su interior como en su
relación con las estructuras gubernamentales de la municipa-
lidad, justificaron socialmente su realización. Políticamente, el
estudio fue estimulado por la opción de valorarlo en términos
de sus contribuciones a la formación de ciudadanos, el ejerci-
cio de sus ciudadanías, la vigorización de la sociedad civil y las
contribuciones a la gestación del proyecto político democráti-
co, de corte participativo, en el cual se encuentra comprome-
tida desde 1991, no solo Medellín, sino el país entero (MASO y
OBSPLPP, 2017).
En procura de atender la necesidad de conocimiento expues-

ta, en el marco de actuación descrito y con los propósitos de
diversa índole que le animaron, el estudio planteó como su
objetivo general, analizar la implementación de la experiencia
PP, enmarcada por los procesos de PDL, en las zonas 1 y 6
de Medellín, período 2007 – 2017, con énfasis en la temática
de educación superior, mediante la reseña de sus trayectorias
en inversión, metodologías y actores, haciendo visibles avan-
ces y limitaciones que posibilitaran su valoración en términos
de aprendizajes, continuidades y proyecciones en escenarios
democráticos participativos. Para el efecto, se comprome-
tieron tres objetivos específicos, secuenciales y lógicos, que
posibilitarán el análisis aludido: uno, reseñar las metodologías
implementadas, las inversiones realizadas y los actores par-
tícipes en la experiencia PP de las zona 1 y 6; dos, identificar
alcances y limitaciones, logros y desaciertos junto a balances
del PP en ambas zonas, con énfasis en la temática de edu-
cación superior, rescatándole aprendizajes, haceres y saberes

que posibiliten su valoración, continuidad y proyección; y, tres,
diseñar líneas de acción y directrices político – sociales que,
apoyadas en las rutas de la implementación del PP y los cono-
cimientos generados, posibilitaran orientar su fortalecimiento
y consolidación como escenario participativo, deliberativo, de
convivencia y construcción de democracia.
Metodológicamente el estudio fue guiado por la modalidad

científica de investigación social denominada sistematización
de experiencias con enfoque interpretativo, teniendo como fo-
cos y ejes orientadores en PP, y las inversiones realizadas, las
metodologías implementadas y los actores partícipes, entre
ellos, los beneficiarios de educación superior. El campo de ac-
tuación, alcance geográfico y realidad social a estudiar fueron
las zonas 1 (nororiental; comunas 1, 2, 3 y 4) y 6 (surocciden-
tal; comunas 15 y 16) de Medellín. La temporalidad del estudio
abarcó, prioritariamente, el período del PP comprendido entre
2007 y 2017, adscrito al sistema municipal de planeación – SMP.
Así mismo, demandó consulta, reseña y análisis de diversas
fuentes de información, tanto primarias, como secundarias,
oficiales y no oficiales, disponibles en el medio y al alcance del
equipo investigador. Se diseñaron, en la primera fase de la in-
vestigación, estrategias para la identificación, el procesamien-
to y análisis de la información acopiada; adicionalmente, se di-
señó el plan de análisis de la información procesada, basados
en la triangulación de la información obtenida, constitutiva de
evidencia proveniente de las fuentes de información primaria y
secundaria consultadas y el trabajo de campo realizado.
El despliegue operativo del estudio se llevó a cabo en cinco

fases que demandaron para su implementación recursos, es-
trategias y técnicas propias de la investigación social aplicada,
a saber: la fase 1 se dedicó a la preparación, planeación y ni-
velación del equipo investigativo para la acción; se emplearon
técnicas de trabajo colectivo (grupos focales, seminarios inves-
tigativos temáticos, estrategias de planeación y programación
por objetivos, análisis estadístico de datos, técnicas para reco-
lección de información primaria y secundaria, procesamiento y
análisis cuali-cuantitativo de información). El producto obtenido
fue la hoja de ruta operativa del estudio, donde se destaca el
sistema categorial (tabla 1) por eje del estudio, orientador de la
identificación de fuentes de información a consultar, los datos
a acopiar, el plan de análisis a seguir y los resultados a generar
conforme objetivos propuestos, equipo investigativo conforma-
do, recursos disponibles y temporalidad definida.
Dimensión: Ejes de intervención/zonas-comunas PP

Categorías Subcategorías Descriptores
Académico
Poder público (marcos legales: legislativo,
ejecutivo, órganos de control)
Organizaciones no gubernamentales
Tipo de actor Organizaciones comunitarias

Agencias de cooperación internacional
Sector privado
Actores al margen de la ley
Otros actores
Formulación de propuestas y representación
Actores partícipes ciudadana (priorización)
Funciones
(actividades o Diseño de la intervención
tareas de cada Contratación
tipo de actor) Ejecución
Revisión, control, seguimiento y evaluación
Alianzas: cooperación, trabajo conjunto
Contratos
Relaciones verticales (cooptaciones,
Relacionamiento
dominación, control de arriba hacia abajo)
entre actores
Relaciones horizontales: diálogo de saberes
de abajo hacia arriba
Confrontación: disputas
Relacionamiento Financiación
Actores partícipes
entre actores Otras opciones
Prácticas de participación
Iniciativas Estrategias participación
Mecanismos de participación
Procedimientos o mecanismos para la toma
de decisiones
Toma de Espacios para la información

decisiones Espacios para la formación
Espacios para la deliberación
Espacios para la negociación
Concejo Municipal de Medellín
Consejo Territorial de Planeación
Instancias
Consejo Comunal de Participación
Juntas Administradoras Locales
Metodología
Diagnóstico
(concepto y
forma operativa Formulación (incluye una primera prior-
implementada) ización)
Fases (momentos
de la planeación Implementación
del desarrollo Divulgación y gestión
local Seguimiento
implementada)
Evaluación
Temporalidad (marcar mes y año en el que
comienza y termina cada fase)
Equipo de gestión revisa el plan para: iden-
Fases (momentos
tificar proyectos (tarjetón), prioriza proyectos
del PP, es decir
(votación), asignación presupuestal y por
implementación)
proyectos
Articulación
entre procesos Vinculación de necesidades sociales senti-
de planeación das a los diferentes procesos de planeación
participativa
Planeación
(inversión Plan operativo anual de inversiones del
estimada Municipio de Medellín para el período
para iniciativa 2005/2017
priorizada)
Asignación
comunal (techo
presupuestal por
Inversión para educación definida
comisión temáti-
mediante los consejos comunales en las
ca: Priorización,
Inversión zonas nororiental (comunas 1 a 4) y
Asignación
en educación suroccidental (comunas 15 y 16)
Criterios para la
según PDL y PP
asignación de
presupuesto)
Ejecución
presupuestal
Informes de gestión municipal, anuales, con
(Contratación,
expresión de lo realmente ejecutado por
implementación
año en educación superior, período 2005-
Criterios/niveles
2017, las zonas nororiental (comunas 1 a 4) y
de incidencia,
suroccidental (comunas 15 y 16)
para la ejecución
presupuestal)
Similitudes por categorías: metodología,
Relaciones PDL actores e inversión
y PP, desde
Diferencias por categorías: metodología,
componente de
actores e inversión
Efecto educación, por
año de ejecución Tendencias por categorías: metodología,
transformador:
actores e inversión
fortalecimiento
democracia Poder
Redistribución
participativa Ingresos
y sus estrategias
Respuesta a necesidades sociales
de acción
Mejoría y del contexto territorial
condiciones Cambios que modifican concepciones
de vida y actuaciones de diferentes actores
Continuidades y rupturas

Sujetos participantes
Ámbito político
Efecto Cultura política y
transformador: Ámbito social (Generación, fortalecimiento o
organizativa
fortalecimiento consolidación organización social)
democracia Relaciones sociopolíticas
participativa Inclusión/exclusión
y sus estrategias
Tasa de retorno de la inversión por comuna
de acción Justicia social
y zona
Tasa de deserción
Fuente: Elaboración propia (MASO y OBSPLPP, 2017)
La fase 2, se enfatizó en la identificación, acopio, consulta y

procesamiento de la información; la reseña de la información
inició por la ubicación, consulta y clasificación del material dis-
ponible en diversos formatos, en las múltiples fuentes dispo-
nibles, orientada por los tres ejes definidos; posteriormente, se
procedió a la captura de datos relevantes, empleando técni-
cas de investigación cuali y cuantitativa para ciencias socia-
les, avanzando a la par en su procesamiento; se emplearon
técnicas de trabajo en grupo, observación participante, análisis
de contexto y trabajo en campo para llevar a cabo lo propio
con la información primaria requerida; se obtuvo información
secundaria de la Alcaldía de Medellín (Secretaría de Participa-
ción Social y el Departamento Administrativo de Planeación), la
Agencia para la Educación Superior de Medellín-SAPIENCIA, el
Instituto Tecnológico Metropolitano, el Pascual Bravo y la Ins-
titución Universitaria Colegio Mayor de Antioquia; así como la
disponible de manera pública en las páginas web instituciona-
les sobre planes de desarrollo local (comunas) y POAI.
En desarrollo de las actividades se realizaron seis encuentros

con líderes de las comunas 1, 2, 3 y 4 en la zona nororiental y
de las comunas 15 y 16 en la zona suroccidental, uno en cada
comuna con el respectivo consejo comunal de planeación; la
información primaria derivada de estos encuentros junto con
entrevistas aplicadas a diferentes funcionarios de la Secretaría
de Participación Ciudadana, el Departamento Administrativo
de Planeación, Sapiencia, el Instituto Tecnológico Metropoli-
tano y el Colegio Mayor se trianguló, para el análisis, con la
revisión de fuentes documentales no oficiales producidas en
las comunas. El producto generado fue la identificación, ubi-
cación, clasificación y procesamiento de la información que
posibilitó, en primera instancia, llevar a cabo la reseña de las
metodologías implementadas, las inversiones realizadas y los
actores partícipes identificando similitudes, diferencias y ten-
dencias; en segunda instancia, se perfilaron alcances y limita-
ciones, logros y desaciertos, rescatándoles aprendizajes, ha-
ceres y saberes que posibilitaron valoraciones, continuidades
y proyecciones; finalmente, se posibilitó el diseño de líneas de
acción y directrices político – sociales que permiten orientar
su fortalecimiento y consolidación como escenario participati-
vo, deliberativo, de convivencia y construcción de democracia
participativa. En síntesis, se obtuvieron los insumos fundamen-
tales para dar cuenta de los propósitos y fines superiores que
alentaron la realización del estudio planteado.
La fase 3 se dedicó al análisis de la información acopiada; dis-

cusión y síntesis. El plan de análisis de la información procesa-
da, por cada uno de los tres ejes de la sistematización compro-
metidos, basado en la triangulación de los datos provenientes
de las fuentes primarias, las fuentes secundarias y el trabajo en
campo, permitió derivar los insumos requeridos para cumplir los
objetivos y alcanzar los resultados. El análisis proveniente de la
triangulación teórica con la evidencia empírica derivada en esta
fase, generó el fundamento requerido para dar cuenta del PP
en Medellín, desde sus metodologías, los actores partícipes y la
inversión realizada, base para la identificación de las directrices
político-sociales pretendidas, en tanto apuesta por la consolida-
ción del proyecto político democrático participativo.
La fase 4 fue diseñada para generar productos y resultados

investigativos. Al efecto, se emplearon estrategias, técnicas y
métodos para la generación de nuevos productos de cono-
cimiento dirigidos a la población interesada en la temática:
entidades gubernamentales del orden municipal, distrital,

departamental, nacional e internacional; empresas privadas y
fundaciones empresariales; academia en general; organizacio-
nes no gubernamentales, cívicas, sociales, comunitarias y ciu-
dadanas. Al finalizar esta fase se tuvo a disposición información
base para la generación de nuevos productos de conocimien-
to, su socialización, divulgación y circulación.
Finalmente, en la fase 5, se contó con los soportes para la so-

cialización, divulgación y publicación de los resultados de la
investigación. Estrategias, técnicas e instrumentos para la di-
vulgación, apropiación y uso de los resultados investigativos
constituyeron el arsenal operativo de esta fase que permitió
la presentación de ponencias en eventos académicos en la
temática de estudio que amplíen debates y reflexiones al res-
pecto, tanto en ámbitos locales, como nacionales e internacio-
nales. Además de cumplir con los compromisos investigativos
propios de la convocatoria, el resultado obtenido constituyó la
materialización de los principios éticos, sociales y políticos que
animaron la implementación del estudio.
Con todo lo expuesto estructurado, formalizado, gestionado

e institucionalizado el equipo de investigación conformado por
personal de MASO – UdeA y del OBSPC – PdeM, desde octubre
de 2016, asumió la identificación y descripción de las trayecto-
rias del PP en Medellín, en busca del conocimiento generado
por esta experiencia en las zonas 1 y 6, a partir de las tres ca-
tegorías investigativas aludidas; llevar a cabo su procesamien-
to, discusión y circulación con el anhelo de recuperar el saber
que se ha acumulado en su hacer, con la finalidad superior de
contribuir a gestar participación y democracia participativa. Su
implementación, en el primer momento, correspondiente a la
zona 1 (nororiental), se realizó a diciembre 31 de 2017, mientras
que el segundo, en la zona 6 (suroccidental), fue llevada a cabo
a diciembre 31 de 2018. Para ello, se comprometieron recursos
frescos y en especie de PdeM y de la UdeA; como productos
esperados de estas acciones se pactaron: el levantamiento, pro-
cesamiento, análisis y divulgación disponible en la fuente oficial
respecto al PP en educación superior, zonas 1 y 6 de Medellín.
En texto que da cuenta de los aspectos más relevantes deriva-
dos del proceso investigativo llevado a cabo, se estructuró en
tres partes: descripción del escenario de actuación, huellas de
la experiencia de PP en Medellín, aprendizajes y proyecciones.
La primera parte, inicialmente, centra su atención, recorre y re-
crea los propósitos, los horizontes de sentido y la fundamenta-
ción conceptual que abrigó al PP en Latinoamérica, Colombia y
Medellín. Posteriormente, relata y esboza los antecedentes, el
origen y la pervivencia del PP de Medellín, enfatizando en los
aspectos de orden contextual, a nivel glocal; los cambios y ade-
cuaciones en escenarios normativos, institucionales, políticos,
económicos y sociales desatados en Colombia y en Medellín,
alrededor del proceso que derivó en la adopción de la Constitu-
ción Nacional de 1991, sus posteriores despliegues legislativos
y normativos; aspecto relevante cobra en esta parte del texto,
la línea del tiempo normativa sobre PP puesta en vigencia en
Medellín, durante el período de estudio.
En esencia, constituye el soporte que permite describir, carac-

terizar, visibilizar y comprender el terreno abonado en el cual fue
posible que brotara esta semilla del PP, particularmente, escla-
reciendo las confluencias y sinergias entre, de un lado, las de-
mandas provenientes de las luchas sociales por la inclusión, la
ampliación de las instancias de participación y la apuesta por la
construcción colectiva de democracia participativa y, del otro, la
voluntad política de un movimiento político alternativa que, por
primera vez en la historia electoral de Medellín, obtuvo la mayo-
ría de la votación para la alcaldía municipal.
La segunda parte, inicia ubicando al lector en Medellín desde su

localización geográfica respecto a la subregión Valle de Aburrá,
el departamento de Antioquia y Colombia; describe parte de su
historia, a manera de hitos y hecho relevantes, presenta datos
sociodemográficos de interés y enfatiza en su división políti-
co-administrativa en diez y seis comunas y cinco corregimien-
tos, a fin de recrear los criterios definidos normativamente para
la asignación de recursos del PP y, a la vez, identificar las dos
áreas de estudio: la zona 1, nororiental (comunas 1 a 4) y la zona
6, suroccidental (comunas 15 y 16).
Posteriormente, dibuja las huellas de la experiencia del PP de

Medellín en el período 2007-2017, a manera de productos, ha-
llazgos e inferencias derivadas del análisis de la información pri-
maria y secundaria obtenida, procesada y triangulada, mediante
la reseña de sus trayectorias, en primera instancia, sobre la in-
versión priorizada, presupuestada y realmente invertida en ge-
nérico y en educación superior, anual y por período de gobierno
municipal, tanto por cada una de las seis comunas estudiadas,
como por las dos zonas objeto del trabajo y, además, en la juris-
dicción municipal.
En segunda instancia, se moldean como parte de estas trayecto-

rias, las diversas opciones metodológicas, rutas operativas y ca-
minos estratégicos y mediaciones técnicas que hicieron posible
en el período de estudio (2007-2017), la implementación del PP,
promoviendo la vinculación de aquellos actores de base e insti-
tucionales que habrían de discutir, priorizar, decidir, presupuestar,
invertir, controlar y evaluar la inversión pública conferida anual-
mente al PP, especialmente, en materia de educación superior.
Y, en tercera instancia, se presentan los actores del PP y los be-

neficiarios en educación superior, caracterizados, perfilados y
ubicados por las seis comunas y las dos zonas objeto de estudio,
dando cuenta de sus procedencias, vínculos con las organiza-
ciones sociales, comunitarias, cívicas, políticas, administrativas
e institucionales, así como de sus permanencias, recurrencias y
representaciones conforme las diversas instancias y escenarios
que orientó la normatividad en el período de estudio, junto a otras
que la práctica misma del PP fueron creadas y adoptadas como
complementarias a las contenidas en los preceptos de la estruc-
tura gubernamental de la administración municipal; elementos
claves al respecto emergen asociados con los roles de las Jun-
tas de Acción Comunal – JAC, las Juntas Administradoras Locales
– JAL, las organizaciones cívicas, comunitarias y ciudadanas de
base, los actores armados al margen de la ley, las organizaciones
no gubernamentales, la empresa privada y, obviamente, las ins-
tituciones de la estructura gubernamental, en este caso, particu-
larmente, las Secretarías Municipales y los órganos de vigilancia
y control municipal.
La tercera y última parte, hace referencia a los aprendizajes y
las proyecciones que surgen de las trayectorias del PP de Me-
dellín y, en particular, del PP en educación superior orientados,
los primeros, a hacer visibles respuestas posibles a los interro-
gantes investigativos que orientaron el estudio, en procura de
atender la necesidad de conocimiento manifiesta, conforme el
estado de la cuestión recreado; ello, tanto en inversión, como
en metodología y actores; mientras que las proyecciones, se
ubican en el escenario institucional, social y político para, a
partir de lo reseñado, trazar directrices y horizontes de sen-
tido posibles que hagan del PP de Medellín lo que se anhela
colectivamente: una instancia, estrategia, alternativa, posibili-
dad o apuesta y, quizá también, un instrumento, mecanismo o
procedimiento y, tal vez, todas juntas, orientado a la finalidad
superior de continuar fortaleciéndolo para generar, ampliar y
fortalecer la participación ciudadana y la apuesta por la cons-
trucción colectiva de instancias, escenarios y posibilidades
concretas que, un día por fin, se encaminen hacia la vigoriza-
ción de la democracia participativa.
En síntesis, el texto deja trazos acerca del potencial del PP, en tan-
to ha sido y continúa siendo en Medellín, Colombia y América La-
tina, tema de interés central para las ciencias sociales y humanas,
en particular, por los propósitos, alcances y apuestas sociales y
políticas en las interacciones Estado y sociedad, en las contribu-
ciones a desatar procesos participativos, a fortalecer organizacio-
nes sociales de base, a gestar comunidades, a la construcción y
defensa de territorios y, entre otras cosas, a la constitución de de-
mocracia participativa. Para el caso de la experiencia de Medellín,
en el escenario del debate álgido acerca de los enfoques orienta-
dores, diversidades metodológicas para su implementación, ejes
y montos de inversión, actores involucrados, logros y desaciertos,
alcances y limitaciones, permanencias y discontinuidades, mar-
cos legales de soporte, valoraciones y críticas, entre otras múl-
tiples cuestiones, emergió y continua latente, afortunadamente,
como clara necesidad de conocimiento sobre PP, profundizar en
el análisis crítico, alternativo y propositivo sobre el alcance de sus
realizaciones, resultados, efectos e impactos, así como en la ne-
cesaria y conveniente proyección.
Aunque se cuenta con diversos estudios de corte formativo y

científico alusivos al PP de Medellín, especialmente dirigidos al
análisis de fragmentos de la totalidad que le son propios, ejem-
plo, inversiones en educación superior, sistematización de expe-
riencias de comuna y de corregimiento, resultados de la inversión
en salud, conocimientos generados y posibilidades de apropia-
ción, entre otros, no existe aún análisis de conjunto, amplios e in-
tegradores que abarquen la totalidad de la experiencia PP, ni de
la jurisdicción municipal, obviamente con sus particularidades,
permitiendo dar cuenta efectiva de sus realizaciones, aciertos y
desaciertos, alcances e implicaciones.
Del escenario de posibilidades que contiene el problema de co-

nocimiento estudiado, el planteamiento de este estudio fijó su
atención, precisamente y en particular, en el problema de investi-
gación centrado en el análisis de la experiencia sobre PP en Me-
dellín, desde las inversiones efectuadas, las metodologías imple-
mentadas y los actores partícipes, en el período 2007-2017, con
énfasis en la temática sobre educación superior y en las áreas
geográficas de las zonas 1 y 6 y de sus respectivas comunas. La
aspiración proyectiva superior deberá continuar dirigida hacia la
generación de insumos científicos que posibiliten superar la no-
ticia, la opinión, las investigaciones parciales y fragmentadas, el
informe de gestión y las interpretaciones acerca de las realizacio-
nes, logros y dificultades en la implementación del PP en Mede-
llín para, con ello a disposición, valorarlo, destacar sus resultados
y logros, reconocer sus dificultades, hacer visibles sus efectos
e impactos, proyectar su fortalecimiento y consolidación como
escenario participativo, de encuentro, debate y dinamización del
proyecto democrático participativo. La apuesta y el desafío... con-
tinúan y, siquiera.
Escenario
de actuación:
fundamentación,
antecedentes,
orígenes y
pervivencia
01
D
ibujar y recrear el escenario en donde surge, se im-
plementa y mantiene el PP de Medellín, exige, de un
lado, recrear la fundamentación que le soporta, en me-
dio de múltiples y diversas tensiones visibles, particularmente,
en el escenario latinoamericano; y, del otro, para el caso con-
creto de la experiencia PP y del PP en educación superior en
Medellín, detenerse en lo que le antecede a manera de terre-
no abonado, apto para plantarse e implementarse, aspirando a
que germine, se fortalezca y permanezca, instaurándose como
estrategia gubernamental y, a la vez, como práctica social y
política ininterrumpida, por quince años, a partir de su institu-
cionalización en 2004.
De ello se trata este aparte del texto, buscando explorar y re-

crear, en comienzo, la realidad dinámica y particular de Mede-
llín, tanto desde el ámbito territorial, como socio-cultural, eco-
nómico, político, organizativo e institucional para comprender el
contexto que posibilita la emergencia del PP, así como, a seguir,
comprender los escenarios en donde se le concibe, adopta, im-
plementa y pervive en medio de variadas confluencias. Alienta
hacerlo, entre otras cosas, percibir que, apuestas como PP, po-
seen y exaltan potencialidades sociales y políticas vinculadas
con la promoción y, al tiempo, cuestionamientos, sobre los es-
pacios de convivencia y participación ciudadana, del ejercicio
y las restricciones de la ciudadanía, de la posibilidad y a la vez
dificultad para contribuir a promover, gestar e implantar prácti-
cas democrático participativas.
Para el efecto, el numeral se estructura en dos partes. En la

primera de ellas, se plantean sintéticamente los fundamentos
conceptuales y operativos del PP, es decir, los diversos enfo-

ques que le han acompañado desde sus inicios, generando la
base que posibilita comprenderlos y, al tiempo, gestando las
tensiones que desata en medio de debates, contradicciones y
disputas que le son propias como escenario de participación,
inclusión, ejercicio ciudadano, posibilidades para contribuir a
la construcción de democracia y, al tiempo, para desconocerla
mediante imposiciones normativas, prácticas excluyentes y, en
ocasiones, clientelistas y corruptas.
A continuación, en la segunda parte y, en primer lugar, el énfasis

se ubica en visibilizar y exponer los antecedentes más relevan-
tes de la realidad medellinense que, en algo, tuvieron nexos con
el abonar el terreno propio para plantar el PP, destacándose no
solo el escenario político-institucional y normativo que lo posi-
bilitó a partir de la adopción de la Constitución Nacional de 1991
y sus despliegues legislativos, sino también, al tiempo, por el
fragor y entusiasmo desatado a partir del cambio de rumbo en
materia, especialmente, de participación, ciudadanía y demo-
cracia participativa consagrado en el espíritu constitucional.
En segundo lugar, la argumentación se orienta a dibujar el ori-

gen dual del PP, tanto desde la propuesta emergente de la lucha
social por la inclusión como desde la voluntad política e institu-
cional de la alcaldía municipal de turno, generándose confluen-
cias positivas para darlo a luz, especialmente, a la sombra de la
normativa gubernamental promulgada, lo cual devino luego en
la criticada y a veces, contradictoriamente para la experiencia
en Medellín, necesaria institucionalización.
Y, finalmente, el texto se detiene en la ilustración sintética del

trasegar de la experiencia PP y del PP en educación superior de
Medellín, en su resistencia por la pervivencia durante el perío-
do de estudio: 2007-2017, particularmente ligado a los procesos
de planeación del desarrollo local – PDL (en comunas y corre-
gimientos), conforme se estableció desde 2007 con la actuali-
zación del Sistema Municipal de Planeación – SMP, específica-
mente, desde el programa de planeación local y presupuesto
participativo – PPLPP, afrontando múltiples, complejas y diver-
sas disputas; en todo este transcurrir, la normatividad sobre PP
en Medellín puesta en vigencia, implementada, demandada y,
en ocasiones posibilitadora, mientras que en otras, desalenta-
dora, permea esta parte del texto, ilustrándolo en sincronía con
la legislación nacional promulgada.
La síntesis de lo expuesto puede ubicarse desde la compren-

sión de la contradicción que genera el terreno abonado ofrecido
por la realidad de Medellín, de un lado, para el surgimiento del
PP, inclusive, cercano y ligado a los procesos de planeación del
desarrollo local – PDL; y del otro, para su implementación y con-
solidación como práctica social y política dirigida a la atención
de necesidades básicas insatisfechas de la población medelli-
nense, en especial la alusiva a educación superior; y, a la vez,
como promotora de espacios de participación ciudadana, forta-
lecimiento de las organizaciones cívicas, comunitarias y socia-
les, así como de múltiples y diversos liderazgos; mientras que, al
tiempo, este escenario también se torna y constituye en propi-
cio para fomentar prácticas clientelistas que se sobreponen a lo
anteriormente expresado hasta lograr, en ocasiones, desdibu-
jarlo; las evidencias al respecto se exponen más al detalle, en el
numeral 2, brindando elementos de juicio propicios para inferir,
en el numeral 3, aprendizajes y proyecciones.
1.1 Fundamentos del PP: enfoques y tensiones
Develar los enfoques que confieren fundamento conceptual al

PP, al menos, en Latinoamérica y, por tanto, Colombia y Medellín
es, junto a la evidencia de las múltiples y diversas tensiones que
ellos generan, el propósito de este aparte, eje central del sopor-
te teórico que sirvió de base al proyecto de investigación cien-
tífica orientador del estudio sobre las trayectorias del PP y del
PP en educación superior en el municipio de Medellín, período
2007–2017, desde las vivencias en sus zonas 1 (nororiental) y 6
(suroccidental), así como en las seis comunas, respectivamen-
te, objeto de estudio: 1 (Popular), 2 (Santa Cruz), 3 (Manrique), 4
(Aranjuez), 15 (Guayabal) y 16 (Belén).
Comprender las disputas, confluencias y tensiones que provie-

nen de la diversidad de enfoques reconocidos en materia de
PP justifica su reseña, especialmente, porque de ello emerge
como inferencia nítida que el PP no es inocente, al contrario,
dependiendo de cómo se conciba, así será su forma operativa y
el horizonte de sentido que lo anima lo cual, sin duda alguna, fija
la atención en su finalidad superior como esencia y, dependien-
do de ella, así habrá de ajustarse tanto su concepción como el
método que guiarán la implementación.
Para ello, la argumentación se estructura desde el reconoci-

miento de los inicios del PP en medio de confluencias, en oca-
siones perversas, entre proyectos democrático y neoliberal a las
cuales se encuentra sometido; la descripción de, al menos, los
cuatro principales enfoques orientadores de las experiencias
de PP documentadas; la descripción de los despliegues nor-
mativos que sirvieron de base a las experiencias desatadas en
Colombia y, particularmente, en Medellín; para culminar con la
inferencia sobre su potencial, aún inexplorado, en materia social
y política, al concebirse a la par con procesos de planeación de
desarrollo local, en este caso, de comunas y de corregimientos.
La literatura disponible al respecto coincide en afirmar que los

PP surgieron en América Latina, enmarcados por transforma-
ciones económicas, sociales y políticas producto de los pro-
cesos de globalización que tienden, de alguna manera, entre
otras cosas, a acentuar la democracia como proyecto políti-
co y la participación como su forma práctica por excelencia.
A la par, contradictoriamente, estos cambios también han ge-
nerado condiciones necesarias para implementar un mode-
lo económico neoliberal que defiende, estimula y promueve,
precisa y especialmente, acciones en contra de los derechos
ciudadanos, tanto individuales como colectivos (Dagnino, Ol-
vera y Panfichi, 2006). El impulso democrático por un lado y
neoliberal por el otro, demarcan tensiones que repercuten en
la interpretación, análisis y valoración de experiencias de parti-
cipación como los PP, fruto de la forma como en cada caso se
administran, dirimen y transforman las situaciones conflictivas
entre neoliberalismo y democracia; se denota que el PP no es
un instrumento neutral (Goldfrank, 2006), exento de intencio-
nalidad y para nada inocente; al contrario, bien podría resultar
siendo útil a uno u otro proyecto político: democrático y neoli-
beral e, inclusive, a ambos.
En este escenario, la experiencia del PP en Medellín se torna no-

vedosa al vincularlo, directa y explícitamente, con los procesos
de planeación del desarrollo local por vía jurídica, político-insti-
tucional y social, en los ámbitos territoriales de corregimientos y
comunas; de esta forma activa un potencial social y político que
fortalece la apuesta por la democracia, en medio de sus tensio-
nes con el proyecto neoliberal, en el marco de la instauración
de las tendencias globales que les son propias a ambos.
En el seno de las transformaciones institucionales, sociales,

económicas y políticas latentes en el contexto mundial, se
evidencia la transición latinoamericana hacia regímenes po-
líticos democráticos, acompañados de expresiones de movi-
lización de una sociedad civil que reclama a diario y cada vez
con mayor fuerza, profundizar los escenarios, las formas y los
mecanismos de participación en la toma de decisiones y la
transformación positiva de la realidad actual. Estas tendencias
globales, al observarse en los municipios, han servido de base
para generar las condiciones necesarias que demarcan el sur-
gimiento de los PP: una movilización social que exige la imple-
mentación del PP y un escenario político-institucional que lo
posibilita (Aguirre, 2010; Fedozzi et al., 2013; Goldfrank, 2006;
Gómez, 2007; Gutiérrez, Hincapié y Villa, 2016; Gutiérrez y Sán-
chez, 2012; Navarro, 2005; Velásquez y González, 2010) el cual,
la mayoría de las veces, se ha simplificado como voluntad po-
lítica del gobernante. Ambas condiciones son complementa-
rias y contradictorias en tanto, desde el régimen político tradi-
cional se pretende imponer el modelo económico neoliberal y,
al tiempo, los efectos de este sistema económico, negativos
para las mayorías, suscitan a su vez la movilización ciudadana
colectiva y el reclamo de participación directa en espacios de
toma de decisiones de corte político y público. Así, la tensión
entre neoliberalismo y democracia se concreta, de manera ex-
plícita, en la experiencia del PP y tiende a resolverse en favor
del uno o de la otra, en razón a cómo estén configuradas las

dos condiciones comunes a los casos de PP en los países de
América Latina. La experiencia PP adoptada e implementada
en Medellín, obviamente, no es la excepción.
El análisis de estas tensiones permite identificar la primacía de

cuatro perspectivas teóricas y metodológicas (Fedozzi, 2009;
Fedozzi y Martins, 2015; Goldfrank, 2006; Santos, 2007), para in-
terpretar los múltiples casos documentados de PP, como: una,
experiencias de globalización contra hegemónica; dos, herra-
mientas para generar gobernabilidad en coexistencia con los
postulados neoliberales; tres, recursos que favorecen el de-
sarrollo capitalista en tanto estabiliza la democracia; y, cuatro,
riesgo para la democracia representativa que atenta contra la
legitimidad de los gobernantes elegidos. Este es el marco de
referencia para comprender el sentido social y político de una
experiencia PP como la de Medellín. Más que identificar la pers-
pectiva que mejor corresponde con este caso en particular, la
pregunta es por cuáles son las posibilidades reales que ofrecen
los PP para el cambio o perpetuación de un régimen político
democrático sustentado en los derechos civiles, sociales, po-
líticos, económicos, culturales y ambientales, en coexistencia
con un modelo económico neoliberal que pretende desconocer
estos mismos derechos. Esto es, indagar por la respuesta que
brinda la experiencia en Medellín a la contradicción o a la “con-
fluencia perversa” (Dagnino, 2004; Dagnino, Olvera y Panfichi,
2006) entre régimen político democrático y modelo económico
neoliberal para, desde ella, ofrecer alternativas interpretativas
que posibiliten dibujar perspectivas para su fortalecimiento en
Latinoamérica, Colombia, Antioquia y Medellín.
La respuesta, como hipótesis, tiende a ser positiva, en favor de

la democracia (Fedozzi, et al., 2013), en tanto las tensiones que
se generan en el encuentro entre democracia y neoliberalismo,
junto a la articulación de la planeación del desarrollo local con
la destinación participativa del presupuesto que significa el PP,
develan teórica y empíricamente condiciones para el fortaleci-
miento democrático que, al tiempo, contrarrestan los efectos
sociales y políticos del modelo neoliberal. Es este el caso del PP
de Medellín que denota, como característica distintiva de otras
experiencias en América Latina, su vinculación con los procesos
de planeación del desarrollo municipal y local (de comuna y de
corregimiento). Esta característica, más allá de la dicotomía en-
tre las perspectivas liberal, conservadora, de izquierda ortodoxa
(Goldfrank, 2006; Montecinos, 2009) y contra hegemónica (San-
tos, 2007), representa un potencial social y político para cons-
truir y fortalecer democracia (Gutiérrez, Hincapié y Villa, 2016;
Gutiérrez y Sánchez, 2012).
La articulación entre planeación local del desarrollo y presu-

puesto participativo en Medellín, tal y como se expresó anterior-
mente, acontece por vía jurídica, político-institucional y social.
En materia normativa, el PP se enmarca a nivel nacional en las
Leyes 134 de 1994, la cual desarrolla los mecanismos de par-
ticipación ciudadana; 1757 de 2015, mediante la cual se dictan
disposiciones en materia de participación democrática; 152 de
1994, mediante la cual se instauró en Colombia el Sistema Na-
cional y Territorial de Planeación del Desarrollo; y entre otras,
388 de 1997, por la cual se estructuró la planeación del ordena-
miento territorial distrital y municipal. Así mismo a nivel munici-
pal, en los Acuerdos 043 de 1996 que creó el Sistema Municipal
de Planeación y el 043 de 2007 que lo reformula y amplía. En
concreto son el Acuerdo 043 de 2007 y sus Decretos reglamen-
tarios 1073 de 2009 y 1205 de 2013, los encargados de regular
y poner en vigencia el PLPP, conectando normativamente el PP
con los procesos de Planeación del Desarrollo Local – PDL en
las 16 comunas y los 5 corregimientos en que se encuentra di-
vidida administrativa y territorialmente la jurisdicción municipal
de Medellín; ambas normas, están soportadas en la legislación
nacional puesta en vigencia a partir de 1994, especialmente la
alusiva a planeación del desarrollo, ordenamiento territorial,
participación ciudadana, presupuesto y régimen municipal que
despliegan y concretan el espíritu constitucional de 1991.
Estas sinergias normativas, constituyen el soporte para la vincu-

lación político-institucional entre PDL y PP. En efecto, el Acuer-
do 043 de 2007 incluye y articula, sinérgica y dialécticamente,
la planeación local y el presupuesto participativo como com-
ponentes del SMP, definiendo las relaciones del PPLPP con el

sistema mismo y con los demás subsistemas, componentes y
actores que le son propios. A su vez, el SMP está inmerso en
el Sistema Nacional de Planeación – SNP en el que deben
guardarse relaciones vinculantes entre los Planes Nacional,
Departamentales y Municipales de Desarrollo y cuando se pre-
sente, con los planes estratégicos Metropolitanos; asimismo,
inscribirse en los principios de concurrencia, subsidiariedad y
complementariedad que consagra la norma para garantizar la
financiación y correspondiente realización de los programas y
proyectos contenidos en cada plan de desarrollo. La activación
de la planeación al nivel de corregimiento, comuna, municipio,
distrito, área metropolitana, departamento y nación ocurre por
la movilización que los actores sociales, académicos, guberna-
mentales y privados realizan de los recursos institucionales que
disponen en cada ámbito territorial de aplicación; de esta forma,
se conjuga la articulación social que logran la planeación del
desarrollo local – PDL y el PP, en tanto dinamiza la participación
en el ejercicio de la planeación del desarrollo no sólo en la res-
pectiva comuna y corregimiento, al interior del municipio, sino
con ámbitos de mayor alcance: el mismo municipio, el departa-
mento y la Nación.
Los nexos normativos, político-institucionales y socio-cultura-

les que soportan la experiencia sobre PP en Medellín, denotan
la corresponsabilidad de estos tres componentes con un régi-
men político democrático como el definido por la Constitución
Política colombiana de 1991, especialmente, en el marco del
Estado Social de Derecho que le es propio. En corresponden-
cia, esta experiencia, en perspectiva política y social, posee la
potencialidad para generar condiciones encaminadas a contra-
rrestar tendencias negativas del modelo económico neoliberal,
en abierto debate con la perspectiva democrática, enmarcadas
por las opciones disponibles para asumir los PP, en el escena-
rio Latinoamericano; así mismo, bordeadas por las condiciones
particulares que posibilitaron su ingreso a la globalización, espe-
cialmente, la transición democrática, en medio de sus posibles
interpretaciones; enriquecidas por la articulación manifiesta en-
tre procesos de planeación local y de presupuesto participativo
en Medellín; y además, como consecuencia de todo ello, por su
potencial social y político posible de orientarse al fortalecimien-
to de la democracia y a contrarrestar el impacto negativo del
proyecto neoliberal en medio de las tensiones prevalecientes
entre régimen político y modelo económico.
1.2 Antecedentes, origen y pervivencia del PP de Medellín
Recrear, sintéticamente, la realidad nacional y de Medellín de

índole político-institucional, social y, al menos, normativa que
antecedió al PP, aunado a la descripción de sus orígenes y, a la
vez, al trasegar desde sus inicios hasta 2017, constituye la esen-
cia de lo que se trata en este aparte del texto. Justifica hacerlo
el que, como un todo, se erige como la base o soporte en el
cual, tal cual se expresó antes, a manera de terreno abonado,
sirve de sostén, abriga la semilla del PP y del PP en educación
superior para otorgarle condiciones que le posibilitasen como
aconteció, emerger, promoverse, institucionalizarse, arraigarse
y mantenerse aún hoy día, en medio de múltiples y diversas ten-
siones que le son propias.
El propósito que alienta y estimula reflexionar y detenerse a

dibujar esta realidad, en el tono e intencionalidad manifiesta,
no es otro diferente al que posibilita conocer, entender, apro-
piar y valorar las condiciones que han de confluir, de cuidarse
y promoverse para aspirar a que apuestas como las del PP ten-
gan, al menos, un mínimo de posibilidades que le permitan no
sólo plantarse sino, ante todo, germinar, florecer y dar frutos
del tamaño y la calidad que la concepción y la ruta operativa
le confiere desde el enfoque de dónde se conciba, normatice,
promueva, divulgue y se impulse su implementación, control,
seguimiento y evaluación. Orientarlo hacia el fortalecimiento de
la democracia participativa, de la participación y de la planea-
ción del desarrollo local, tal y como se pretende en la experien-
cia de Medellín, es apenas una opción posible, mas no por ello,
fácil, ni expedita, tal y como quedará expuesto en este numeral
y, sobre todo, en el siguiente, a manera de huellas.
Lograr lo manifestado demandó estructurar el texto partiendo

de la descripción de los antecedentes anunciados, tanto del or-
den nacional como los propios de Medellín; recuperar los hitos
de la concepción y surgimiento del PP en Medellín, así como de
la apuesta del PP en educación superior; y, además, relatar el
trasegar desde su institucionalización con la adopción del Plan
de Desarrollo Municipal para el período 2004-2007, pasando por
otros tres de ellos, hasta 2017. De lo expuesto emerge a ma-
nera de síntesis que, en medio de tensiones, sueños e ideales,
PP continúa siendo en Medellín, la única y quizá más relevante
instancia, espacio y escenario de participación y de democra-
cia participativa vigente; se ha posicionado y mantenido, no sin
dificultades, especialmente en materia de educación superior,
debido a sus bondades residuales y logros exiguos, afrontando
los embates propios de quienes aún anhelan retomar el con-
trol de la totalidad del presupuesto anual de inversiones en el
municipio de Medellín; los antecedentes, origen y pervivencias
del PP aquí dibujadas, apenas esbozan los escenarios donde
ha trasegado en sus 15 años de existencia; las evidencias que
soportan este potencial se dibujarán en el siguiente numeral, al
trazar sus huellas especialmente en las zonas 1 (nororiental) y 6
(suroccidental), así como en las seis comunas que las integran.
Los antecedentes: el terreno abonado
Abordar y recrear los antecedentes que contribuyeron a sentar

las bases del escenario donde fuese posible plantar el PP, tanto
en Colombia como en Medellín, invita a esbozar mínimamente,
el proceso de movilización social nacional y territorial en procu-
ra de la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente,
liderado por estudiantes y conocido como el de “séptima pape-
leta” para las elecciones legislativas de 1990, en demanda de
reformas sociales, económicas, institucionales y políticas que
garantizaran la atención de múltiples necesidades poblaciona-
les históricamente insatisfechas. Las tensiones y prácticas inde-
bidas de todo tipo, acumuladas durante la vigencia en Colombia
del llamado Frente Nacional, período 1958-1974, aunadas a la
tibieza de las reformas constitucionales de los 80’s en procura
de administrarlas, incluyendo la elección popular de alcaldes, la
creación de las Juntas Administradoras Locales – JAL, la regla-
mentación de la contratación comunitaria y, entre otras, la ley
de reforma urbana, fueron insuficientes y rebosaron la tasa, col-
mando la paciencia de la población en general, la cual encontró
en la movilización estudiantil, acompañada de movimientos so-
ciales, organizaciones populares y colectivos no gubernamen-
tales, una vocería que rápidamente creció hasta lograr, efectiva
y formalmente, que se convocara la Asamblea Nacional Cons-
tituyente para discutir, acordar y adoptar las nuevas reglas del
juego que habrían de orientar el país hacia rumbos democráti-
cos, participativos e incluyentes como se demandaba.
Efectivamente, por decisión del Consejo de Estado en 1990,

fue convocada la Asamblea Nacional Constituyente y en di-
ciembre del mismo año, se efectuó la elección de sus inte-
grantes, resultado elegidos voceros de todos los sectores de
la sociedad organizada: estructura gubernamental del Estado,
partidos políticos, empresa privada, iglesias, academia, or-
ganizaciones no gubernamentales, ciudadanas, cívicas y co-
munitarias, movimientos sociales, estudiantes, y expresiones
armadas de todos los frentes, exceptuando a las FARC-EP y
al ELN. Los electos asumieron sus cargos y la Asamblea Na-
cional Constituyente fue integrada e instalada formalmente,
en febrero 5 de 1991. Se llevaron a cabo sesiones y consultas
nacionales, regionales, departamentales y municipales hasta
conciliar el texto de la nueva Constitución Nacional de Colom-
bia, promulgada y adoptada en julio 4 de 1991, cuya esencia
fue la declaratoria del país como un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general, orientado al
desarrollo sostenible, mediante ejes que constituyeron el trí-
pode que habría de sentar el espíritu de la Nación: planeación
del desarrollo nacional y territorial, aunado al del ordenamien-
to territorial municipal; participación democrática; y, descen-
tralización política, administrativa y fiscal.
La reglamentación del espíritu constitucional plasmado en

la nueva carta de navegación para el país, no se hizo esperar
e, inmediatamente, se promulgaron las leyes que habrían de
orientar su implementación a lo ancho y largo de Colombia. De
ellas, varias contribuyeron a abonarle el terreno al PP; se des-
tacan, entre otras, la Ley 130, marzo 23 de 1994, por la se dictó
el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, las
normas sobre su financiación y la de las campañas electorales,
junto a otras disposiciones, eliminando la hegemonía exclu-
yente que hasta entonces rigió la política electoral colombia-
na, restringida exclusivamente a tres partidos políticos: liberal,
conservador y comunista, sin posibilidad para que expresiones
sociales con otros enfoques, tuvieran la posibilidad de expre-
sarse electoralmente; la Ley 134, mayo 31 de 1994, por la cual
se dictaron normas sobre mecanismos de participación ciuda-
dana y comunitaria, en el marco del espíritu participativo de-
mocrático plasmado en la Constitución Nacional; la Ley 136,
junio 2 de 1994, por la cual se dictaron normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los muni-
cipios colombianos, posibilitando con ello la concreción de
la descentralización política, administrativa y fiscal elevada a
uno de los ejes constitucionales; la Ley 142, julio 11 de 1994,
por la cual se estableció el régimen de los servicios públi-
cos domiciliarios y se dictaron otras disposiciones relativas al
agua, alcantarillado y la función pública de garantizarlos; la
Ley 152, julio 15 de 1994, por la cual se estableció la Ley Or-
gánica del Plan de Desarrollo, tanto nacional como territorial,
dándole vida al sistema nacional de planeación participativa
del desarrollo y a la obligatoriedad de contar con ellos como
visor y espejo del horizonte de sentido colectivo, la asigna-
ción de los recursos públicos, su administración transparente
y el control, seguimiento y evaluación de la gestión pública;
la Ley 388, julio 18 de 1997, por la cual se modifica la Ley 9ª
de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones,
posibilitó planear, complementariamente, el ordenamiento
territorial a nivel municipal, confiriéndole a su desarrollo tem-
poralidades superiores y vinculantes, a las vigencias de las
inversiones públicas municipales y a las propias de los planes
de desarrollo municipal.
Adicionalmente, se promulgó por el ministerio de Desarrollo
Económico, en 1995, la política urbana: “Ciudades y ciudada-
nos”, la cual orientó el urbanismo mediante la intervención
y transformación del municipio, específicamente, desde sus
áreas urbanas, es decir, por debajo de la cota de servicios
públicos guiando, al tiempo, el devenir de la peri-urbana y de
la rural. De esta manera, quedó preparado, abonado y listo el
terreno propicio para sembrar en Colombia y, por tanto, en
Medellín, el PP; al tiempo, las bases para su posterior institu-
cionalización.
En la normatividad adoptada en Medellín, especialmente, fue

notario el perfil innovador, el carácter de pionera y la adecuación
estimada de la estructura gubernamental para atender la nueva
realidad desatada por la adopción de la Constitución nacional
de 1991. Evidencia de ello, fue la promulgación del acuerdo 43,
en diciembre 4 de 1996, por el cual se creó el Sistema Municipal
de Planeación y se establecieron normas para la elaboración,
aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los
planes municipales y zonales, constituyéndose en el acuerdo
general para la planeación del desarrollo en Medellín; ésta nor-
ma municipal abrió las puertas y sentó las bases de lo que ha-
bría de desatar los preceptos constitucionales y legislativos, en
particular los consagrados en las Leyes 152 y 388, alusivos tanto
a la planeación del desarrollo municipal – PDM y zonal – PDL (en
zonas administrativas, comunas y corregimientos), como a la del
ordenamiento territorial – POT en la jurisdicción municipal, área
urbana, peri-urbana y rural. A ello le siguió, la adecuación de la
estructura gubernamental municipal, con la creación de las ge-
rencias sociales para representar al ejecutivo en las zonas admi-
nistrativas de Medellín, tanto urbanas como rural, aunadas a la
implementación de los Centros Comunitarios de Desarrollo In-
tegral – CCDI; las intervenciones urbanas en asentamientos pre-
carios (Moravia, El Limonar, PRIMED); y, entre otras, la adopción
de los Planes Operativos Anuales de Inversión – POAI, como
opción alternativa para orientar la inversión municipal por secto-
res del desarrollo y localización geográfica, ante la eliminación
por el mandato constitucional de 1991 y su marco legislativo, de
los mal llamados “auxilios parlamentarios”.
La efervescencia ciudadana, social y comunitaria desatada en

el país y particularmente en Medellín por la nueva Constitu-
ción Nacional y sus despliegues legislativos, también tuvo sus
hitos a manera de contribución para preparar en el escenario
municipal, el terreno en que se plantaría luego PP. De manera
breve y selectiva, al respecto, se destacan entre otros, los foros
comunales de diálogo zonal y de ciudad, promovidos por la
Consejería Presidencial para Medellín en procura de atender,
analizar y administrar las violencias urbanas desatadas a fina-
les de los 80’s y principios de los 90’s por actores armados de
diversas tipologías. La integración de la Red de Organizacio-
nes Comunitarias – ROC, encaminada a generar interacciones,
sinergias, estrategias y actividades para fomentar discusiones
y propuestas de acción en procura de materializar en el ámbito
municipal, zonal, de comunas y barrios, corregimientos y vere-
das, el espíritu constitucional y los preceptos legislativos pues-
tos en vigencia. El proceso colectivo y vinculante de expresio-
nes diversas que desató en la zona 1 (nororiental) de Medellín y
en sus cuatro comunas (Popular, Santa Cruz, Manrique y Aran-
juez) el Plan Alternativo Zonal – PAZ, junto a otras similares en
las zonas 2 (noroccidental) y 3 (centroriental) y, entre otras, en
los corregimientos de Altavista y San Antonio de Prado, apro-
vechando el escenario normativo nacional y municipal vigen-
te, en particular, la incipiente estructuración, reglamentación e
implementación del Sistema Municipal de Planeación a partir
de 1996. Asimismo, el fortalecimiento de las redes de interac-
ción social en comunas y corregimientos, zonas administrati-
vas y en toda la jurisdicción municipal encabezada por alianzas
entre movimientos ciudadanos, comunales, cooperativos, no
gubernamentales, cívicos y académicos, se hizo evidente, es-
pecialmente, en los procesos también nacientes de elección y
conformación de las JAL’s, en comunas y corregimientos.
La confluencia de propuestas sociales provenientes de la mo-

vilización, interacción, diálogo y encuentros gestados a finales
de los 90’s, aunados a fragilidades y carencias en materia de
espacios de participación democrática, con el programa de
gobierno del movimiento político Compromiso Ciudadano, li-
derado por Sergio Fajardo Valderrama, coincidieron en la im-
portancia de promover el PP en Medellín; ello, en últimas,
se concretó en la campaña electoral para la alcaldía, período
2004-2007, en donde fue electo Fajardo Valderrama y se de-
sató al interior del debate y la formulación del PDM para el
período 2004-2007, el soporte y la apuesta institucional que
confirió la voluntad política suficiente para el surgimiento ins-
titucional del PP en Medellín y su puesta en marcha a partir
de 2005, asignándosele desde entonces, un porcentaje fijo
del presupuesto municipal anual de inversiones, así como los
criterios para su adecuada y justa distribución (Concejo de
Medellín, 2004a).
Los orígenes: el inicio de la aventura
En Medellín, el PP inició, institucional y normativamente en

2004, con la aprobación y promulgación en mayo 31, del
acuerdo municipal 03 por medio del cual se adoptó el plan
de desarrollo municipal para el período 2004-2007: “Mede-
llín, compromiso de toda la ciudadanía” el cual, en su primera
parte: Fundamentos describió en el numeral uno, la ciudad
que se quería transformar y, al referirse a la crisis sistemáti-
ca de gobernabilidad que le asistía, hizo referencia a uno de
sus principales problemas, como el “clientelismo en las rela-
ciones entre la municipalidad y las organizaciones sociales,
lo que ha debilitado el ejercicio de la ciudadanía por parte
de las mayorías en la ciudad y, a su vez, le ha restado legiti-
midad a la administración local”, junto al “cierre de espacios
de deliberación pública” (Concejo de Medellín, 2004a, p. 2),
asuntos que le demandaban de manera urgente un nuevo
estilo de gobierno que recupere la soberanía del Estado en
todo el territorio de la ciudad y reconstruya legitimidad y cre-
dibilidad, que gestione el desarrollo en concertación con la
ciudadanía de manera transparente y abierta, cierre la brecha
entre administradores y ciudadanos, y lidere una permanente
deliberación pública como instrumento para fraguar de ma-
nera permanente el consenso necesario sobre el futuro que
queremos. Por este compromiso, votaron masivamente los
habitantes de esta ciudad (Concejo de Medellín, 2004, p. 2)
Para atenderlo y procurar lograrlo, se formuló como la prime-

ra línea estratégica del aludido PDM, la denominada: Medellín
gobernable y participativa, con la cual se buscó fortalecer las
relaciones de solidaridad; vigorizar una cultura de la conviven-
cia; alcanzar una conciencia clara de las responsabilidades de
los individuos y de los grupos sociales para crear más socie-
dad, lo que implicaba impulsar procesos políticos garantes de
la gobernabilidad, entendida como armonización de intereses
divergentes a partir del principio de la cooperación (Conce-
jo de Medellín, 2004a). Al interior de ella, se diseñaron cuatro
componentes, siendo denominado el segundo como: Organi-
zación y participación ciudadana, con la responsabilidad direc-
ta de movilizar el indicador asociado con la esperanza de vida
al nacer, del Índice de Desarrollo Humano – IDH, mediante tres
objetivos, uno de los cuales adujo a la garantía del ejercicio de
la participación ciudadana, apoyado en dos estrategias: la del
Sistema Municipal de Planeación y la del Sistema Municipal de
Promoción al Control Social las cuales, a su vez, compartieron
cuatro programas: formación ciudadana para el desarrollo lo-
cal y la construcción de lo público; comunicación pública para
la convivencia y la participación ciudadana; promoción y apoyo
a la organización ciudadana para la integración social, “Tejer
ciudad”, junto a planeación y presupuestos participativos (Con-
cejo de Medellín, 2004a, p. 15).
Ser una sociedad participativa, quiere decir que la ciudadanía

y sus organizaciones, asumen la responsabilidad de aportar en
el mejoramiento de las condiciones de vida, con sus ideas, sus
proyectos y sus acciones. La participación fortalece nuestra
capacidad de articular esfuerzos, de tal manera que se fortale-
ce el capital social gracias al trabajo conjunto entre el Estado y
la ciudadanía. La participación es un factor esencial en el pro-
pósito de construir una gestión transparente de los asuntos y
los dineros públicos (Concejo de Medellín, 2004a, p. 13).
Materializar el programa de planeación y presupuestos parti-

cipativos demandó, además de concebirlo, desagregarlo en
proyectos y asignarle metas. Al efecto, la acción guía a em-
prender se asoció con el fortalecimiento de la democracia
participativa vinculante, “potenciando la capacidad de la co-
munidad para incidir en las decisiones de gobierno y en el pre-
supuesto, para contribuir a la generación de un nuevo modelo
de gestión pública que redunde en una mayor democracia y
desarrollo sostenible de la ciudad” (Concejo de Medellín, 2004,
p. 30); tres de los cinco proyectos concebidos en dirección a
lograr el fortalecimiento comprometido, tuvieron directa rela-
ción con PP: fortalecimiento y desarrollo del Sistema Municipal
de Planeación; diseño e implementación del presupuesto par-
ticipativo; y, conocimiento e intercambio de experiencias exi-
tosas de planeación, presupuestación y gestión participativa:
“Aprendiendo del mundo”. Al tiempo, cuatro de las siete metas,
hicieron referencia a PP: apoyar organizativa y técnicamente
procesos de Planeación en todas las zonas, comunas y corre-
gimientos, durante el cuatrienio; revisar y proponer ajustes al
Acuerdo 43 de 1996 que institucionalizó el Sistema Municipal
de Planeación: diseñar una propuesta metodológica ajustada
y convalidada de planeación participativa del desarrollo local,
con presupuestos participativos; y, realizar 2 foros o talleres
con participación ciudadana, sobre experiencias exitosas del
mundo en procesos de planeación y presupuestos participati-
vos (Concejo de Medellín, 2004, p. 30).
En el presupuesto cuatrienal del PDM 2004-2007, fueron

asignados para el programa: Planeación y presupuesto par-
ticipativos: $1.965 millones, equivalentes al 0.55% de los
$360.745 destinados para la línea 1: Medellín, gobernable
y participativa (el 9.6% del total destinado a los POAI) y, al
0,052% de los $3.759.482 millones del total estimado para
los POAI del cuatrienio (Concejo de Medellín, 2004a, pp.
152-153). En adelante y durante el período 2004-2007, la
asignación presupuestal destinada al PP en Medellín osciló
entre el 5% y 7 % del plan operativo anual de inversiones
(Concejo de Medellín, 2004b, 2005, 2006). Su distribución
siguió criterios aplicables a cada comuna y corregimiento,
relacionados con: Índice de Desarrollo Humano (IDH), Índice
de Calidad de Vida (ICV), población y volumen de inversión
pública efectuada en el año inmediatamente anterior (Gó-
mez, 2007, pp. 64-65).
La implementación “virtual” del PP, inició con la preparación y

adecuación de la estructura municipal durante 2004 y, la “real”,
a partir de la aprobación del Plan Operativo Anual de Inversión
– POAI para 2005 (Concejo de Medellín, 2004b) en donde se
asignan por primera vez en Medellín, recursos del presupues-
to de inversión municipal destinados al PP y, entre los secto-
res del desarrollo considerados para ser financiados con ellos,
estuvo la educación superior. Al efecto, su puesta en marcha
“real”, fue orientada por los decretos municipales 507, marzo
10 de 2005, por medio del cual se crearon los equipos muni-
cipales de gestión, planeación y presupuesto participativo en
Medellín, reglamentándose a la vez su funcionamiento y, 533, (2) En criterio del
marzo 11 de 2005, por medio del cual se sustituyó el decreto DAP (2015, p. 30),
780 de 2004 para la celebración de contratos, susceptibles de citado por Jara-
ser ejecutados con el acompañamiento y vinculación de las millo y Ostau De
organizaciones comunitarias con presencia en la jurisdicción Lafont (2017), para
del municipio de Medellín. 2005, Medellín ya
contaba con diez
El decreto municipal 507/2005, en primer lugar, consideró los y nueve PDL´s for-
elementos centrales que ya quedaron descritos en los antece- mulados como ini-
dentes antes recreados, en particular lo relativo a la vigencia, ciativa comunitaria
el recorrido y temporalidad del acuerdo 43/1996 respecto a en los Consejos
los procesos del Sistema Municipal de Planeación(2) en particu- Consultivos Comu-
lar, los planes zonales (de zona, comuna y corregimiento) para, nales y Corregi-
en segundo lugar, generar los escenarios que permitieron ini- mentales – CCCC,
ciar, ajustar y actualizar los procedimientos, las estrategias y por delegados de
rutas operativas que demandaba el PDM 2004-2007 adoptado Juntas Adminis-
mediante el acuerdo 3/2004. tradoras Locales,
Juntas de Acción
Los equipos zonales de gestión, planeación y presupuesto Comunal, Comités
participativo fueron creados para actuar en las zonas 1 (noro- Comunitarios de
riental), 2 (noroccidental), 3 (centroriental), 4 (centroccidental), Desarrollo Integral
5 y 6 (suroriental y suroccidental), así como otra para los cinco – CCDI, mien-
corregimientos; fueron integrados por los coordinadores de tras que los tres
los comités locales de gobierno y los representantes de cada restantes, fueron
dependencia gubernamental municipal con presencia en cada promovidos por
zona y corregimiento; la función esencial que asumieron, con- la administración
sistió en dinamizar la planeación y gestión del desarrollo local municipal, lidera-
de Medellín en sus ámbitos de zonas, comunas y corregimien- dos por el DAP.
tos, teniendo como eje orientador lo prescrito por el proceso de
planeación y lo concerniente al programa de planeación y pre-
supuesto participativo consagrados en el Sistema Municipal de
Planeación; sus sedes de trabajo fueron las Casas de Gobierno y
los Centros de Integración Barrial y tuvieron, entre otras, funcio-
nes relacionadas con el diseño y puesta en funcionamiento de la
forma operativa para llevar a cabo PP: dinamizar y coordinar los
procesos de planeación y presupuesto participativo en comunas
y corregimientos ubicados en la respectiva área de influencia;
participar y orientar la formulación de proyectos de inversión, así
como su inscripción en el Banco de Programas y Proyectos de
Inversión Municipal – BPIM; registrar los programas y proyectos
declarados viables para financiar con recursos del Programa de
Planeación y Presupuesto Participativo, así como efectuar el se-
guimiento a su implementación; convocar y mantener activos
los Consejo Consultivos Comunales y Corregimentales (CCCC),
conforme lo establecido en el acuerdo 43/1996, especialmente,
en lo relacionado con el POAI; formular su propio plan operativo
de trabajo, generar informes, incluyendo a las JAL de las respec-
tivas comunas y corregimientos, así como para las dependen-
cias gubernamentales del orden municipal. La esencia de estas
instancias zonales y de corregimientos, fue llevar la vocería, ar-
ticular y armonizar la presencia de la estructura gubernamental
municipal y, al tiempo, dinamizar los procesos de planeación
y presupuesto participativo de manera vinculante. Además de
la inversión y forma operativa del PP en Medellín, también se
fueron perfilando sus actores, confiriéndosele rol protagónico
como clave de todo ello, a las JAL.
Por su parte, el decreto municipal 533/2005 (derogado casi en

su totalidad por el decreto municipal 671 de mayo 6 de 2008)
reglamentó para el caso de Medellín, el tema de la contrata-
ción comunitaria, al disponer que, las diferentes Secretarías
que componían la Administración Municipal definirían, con-
forme a sus respectivos Planes Operativos Anuales de Inver-
siones, los proyectos susceptibles de ser ejecutados con el
acompañamiento y vinculación de las cooperativas, organiza-
ciones no gubernamentales, corporaciones sin ánimo de lucro,
fundaciones, juntas de acción comunal, Asocomunal, para rea-
lizar contrataciones por un valor no superior al diez por cien-

to (10%) de la menor cuantía conforme al literal a), numeral 1,
del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 (art. 1); al efecto, debían
previamente inscribirse en un Banco de Proponentes (art. 4)
y participar en un sorteo de proponentes para seleccionar al
proponente, siempre y cuando cumpliese, mínimos con los
requisitos establecidos: su objeto social estuviese relaciona-
do directamente con la obra o servicio que se va a contratar;
tuviera más de un año de funcionamiento; poseer experiencia
específica de al menos una obra o servicio similar al que se va
contratar; y, no tener contratos vigentes con el Municipio, salvo
que no exista pluralidad de oferentes; asimismo, estableció en
su artículo 5, lo que se constituiría en adelante, una exigencia
máxima al respecto: como mínimo, el ochenta por ciento (80%)
de la mano de obra no calificada requerida para la ejecución
del contrato, debería estar constituido por personas residen-
tes en la Comuna o Corregimiento donde debía ejecutarse el
contrato. Con todo ello, en la práctica, se viabilizó la contrata-
ción comunitaria consagrada en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de
2007, aplicándola a los recursos del programa de planeación y
presupuesto participativo de Medellín.
En los inicios del PP, precisamente en el período 2004-2007,

ya se vislumbraron trazos de lo que se constituiría en tema re-
levante para definir sus inversiones: la educación superior. Así
se observa cuando en una de las estrategias del PDM, com-
ponente sobre educación: Medellín social e incluyente, define
su orientación hacia la promoción del aumento en la cober-
tura con equidad, pertinencia y calidad de la educación su-
perior, en términos de “ampliar las oportunidades de acceso
a la educación superior con énfasis en programas técnicos y
tecnológicos, con el fortalecimiento del ITM, crédito ICETEX,
educación por medios virtuales, formación por ciclos prope-
déuticos y centros comunitarios de educación superior” (Con-
cejo de Medellín, 2004a, p. 58), cuya meta comprometida para
el período de su vigencia, fue “generar durante el cuatrienio
13.000 nuevos cupos en educación superior con énfasis en
programas técnicos y tecnológicos, promovidos por el Munici-
pio de Medellín, mediante incremento de cobertura del ITM y
Convenio ICETEX -Municipio de Medellín” (Concejo de Mede-
llín, 2004b, p. 60).
Precisamente basados en esta orientación de política munici-

pal, en la comuna 1 (Popular), zona 1 (nororiental), se abrió paso
la propuesta para destinar recursos del PP a la cofinanciación
de la educación superior, decisión replicada, casi a continua-
ción como se verá más adelante, en la mayoría de comunas y
corregimientos de Medellín. Muestra de ello se evidencia en
el POAI 2005, precisamente el primero que diseña en pleno la
administración municipal liderada por el alcalde Fajardo Valde-
rrama, en donde se asignaron recursos del PP para educación
superior, programa PP-Camino a la educación superior, por
valor de $847 millones, distribuidos específicamente así: co-
muna 1 (Popular), $570 millones, con el objetivo de garantizar
285 cupos para la educación superior (Concejo de Medellín,
2005b, p. 98); comuna 4 (Aranjuez), $107 millones, para brindar
educación superior a los jóvenes de escasos recursos, fomen-
tar la sana competencia educativa y mejorar integralmente la
calidad de vida del sector (Concejo de Medellín, 2005b, p. 123);
comuna 9 (Buenos Aires), $100 millones, para lograr el ingreso
a la universidad de bachilleres de la comuna, contribuyendo
al desarrollo intelectual de los jóvenes y preparándolos para
la universidad (Concejo de Medellín, 2005b, p. 144); y, en el co-
rregimiento de San Cristóbal, $70 millones, con la finalidad de
apoyar la formación profesional de jóvenes en carreras técni-
cas por medio de becas y mejorar la calidad de vida de los jó-
venes del corregimiento (Concejo de Medellín, 2005b, p. 178).
Para el POAI 2006, se adicionó al programa PP-Camino a la

educación superior, el denominado: Promoción y financiación
de la educación superior, en los cuales la mayoría de las co-
munas de Medellín priorizaron y destinaron recursos del PP
para educación superior, quedando solo sin hacerlo, la 2 (San-
ta Cruz), la 10 (La Candelaria), la 11 (Laureles), la 14 (El Pobla-
do) y la 16 (Belén); el corregimiento de San Cristóbal también
mantuvo recursos PP para educación superior y, este año, se le
sumó el corregimiento de Altavista, donde también se hicieron
asignaciones similares (Concejo de Medellín, 2005). Y, ya para
el POAI 2007, sólo se quedaron sin asignar recursos para edu-

cación superior, tres de las dieciséis comunas de Medellín: 10
(La Candelaria), 15 (Guayabal) y 16 (Belén); mientras que, para
esta vigencia, sí lo hicieron los cinco corregimientos: Altavista,
Palmitas, San Antonio de Prado, San Cristóbal y Santa Elena
(Concejo de Medellín, 2006). Estos recursos públicos fueron
administrados inicialmente por convenio directo con las Insti-
tuciones de Educación Superior – IES y, luego por intermedio
del llamado Fondo Camino a la Educación Superior – FOCAES,
a cargo del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Es-
tudios Técnicos en el Exterior – ICETEX (Insuasty, Aristizábal y
Peláez, 2010).
La semilla del PP de Medellín y, en particular, del PP en educa-

ción superior, estaba plantada; el terreno, abonado; asignados
recursos importantes del presupuesto anual de inversión para
su financiación; adecuada la estructura municipal y definido
tanto el equipo que habría de liderar y responder por su im-
plementación y cuidado, como la ruta operativa para garanti-
zar la germinación, floración y cosecha de frutos; identificados
los actores que habrían de participar y vincularse activamente
en el proceso y dadas las condiciones sociales, ciudadanas,
comunitarias e institucionales básicas para obtener fructífera
cosecha. La aventura PP en Medellín y, PP en educación supe-
rior, estaba en marcha; se requería para entonces, adecuar la
base normativa vigente desde 1996, para contribuir a lograr lo
propuesto con PP: el fortalecimiento de la participación demo-
crática y de la democracia participativa.
Pervivencia: resistencias por la permanencia
El alcance de la participación en las experiencias de planea-

ción del desarrollo local desatadas en Medellín a partir 1996
se observaron, al comienzo del siglo XXI, demasiado sujetas
a la voluntad política del poder público municipal y cuestio-
nable su efectiva inclusión en los procesos de planeación del
desarrollo municipal; ello, entre otras cosas, generó al 2003
en Medellín, retrocesos significativos en los procesos de par-
ticipación ciudadana, especialmente aquellos asociados con
los asuntos públicos (Aguirre, 2010; Pérez, 2007; Posada, 2007;
Veeduría al Plan de Desarrollo Medellín, 2008a, 2008b, 2017);
de ahí que, en ocasiones, se perciba y asocie el Programa de
Planeación y Presupuesto Participativo implementado a partir
de 2004, como uno de los esfuerzos emprendidos hacia la re-
cuperación de la conquista ciudadana vinculada con la partici-
pación democrática, la cual se percibía fragilizada y, a la vez, se
encontraba en evidente receso (Concejo de Medellín, 2004a;
Serna, et al., 2008).
Al tiempo, las vivencias del PP y del PP en educación superior

en Medellín, a partir de su creación y formalización institucio-
nal en 2004, particularmente en lo relacionado con los recur-
sos priorizados, presupuestados y ejecutados; con la forma
operativa orientada, implementada y reelaborada desde las
prácticas cotidianas desatadas por las instancias, estrategias
y escenarios en donde se aplicó; y, a la vez, con la diversidad,
particularidad y disparidad de los actores convocados a ex-
perimentar el PP en las 16 comunas y los 5 corregimientos de
la jurisdicción municipal, llevaron a que, casi de inmediato, se
perfilara la necesaria adecuación, reformulación y fortaleci-
miento del Sistema Municipal de Planeación – SMP puesto en
vigencia mediante el acuerdo 43/1996, particularmente, en la
indispensable articulación entre procesos de planeación del
desarrollo local – PDL y el PP. A ello, se sumó, de una parte,
el que había transcurrido una década de implementación del
SMP sin que se le hicieran ajustes, ni adecuaciones a la nueva
realidad de Medellín comenzado el siglo XXI; y, de la otra, el
fragor que desató la experiencia PP tanto en escenarios so-
ciales, como económicos y políticos, poniendo en cuestión su
horizonte de sentido y potencialidad para promover la partici-
pación democrática y consolidar espacios y prácticas efectivas
de democracia participativa, esencias a recuperar plasmadas
en el PDM 2004-2007 (Jaramillo y Ostau De Lafont, 2017; Serna,
Vásquez, Pimienta y Arcila, 2008).
En este escenario surge la iniciativa gubernamental, liderada

por el ejecutivo municipal y aprobada por el poder legislativo
de Medellín, que llevó a la adopción del acuerdo 43 en no-

viembre 8 de 2007, por medio del cual se creó e institucionali-
zó la planeación local y el presupuesto participativo en el mar-
co del Sistema Municipal de Planeación (acuerdo 043 de 1996)
y se modificaron algunos de sus artículos; esta disposición se
constituyó en la norma orientadora del PP y del PP en educa-
ción superior, complementada con otras del ámbito municipal
y nacional, que rigió y orientó la experiencia marcando sus tra-
yectorias en inversión, metodología y actores hasta 2017 (lími-
te superior del período de estudio efectuado), abarcando tres
administraciones municipales: 2008-2011, liderada por Alonso
Salazar; 2012-2015, a cargo de Aníbal Gaviria y, 2016-2019, cuyo
responsable fue Federico Gutiérrez; y, precisamente, momen-
to histórico en donde nuevamente se ajusta el SMP en Mede-
llín, particularmente en lo relativo a PDL y PP, con la adopción
del acuerdo 28, en abril 27 de 2017, por medio del se modificó
el acuerdo 43 de 2007 y se actualizó el Sistema Municipal de
Planeación en Medellín (Concejo de Medellín, 2017).
El acuerdo 43 de 2007, en esencia, mantuvo la estructura con-

ferida al SMP de Medellín por el acuerdo 43 de 1996, incor-
porándole un nuevo capítulo, el cual denominó: 7. Planeación
local y presupuesto participativo y, se constituyó en política
municipal de Estado y no de gobierno, obligando su continui-
dad temporal y estratégica, mediante su consideración en los
subsiguientes PDM adoptados hasta su vigencia, concitando la
voluntad política del gobernante municipal de turno y, a la vez,
alentando los debates, administrando las tensiones y flexibili-
zando la ruta operativa y los actores requeridos para llevarla a
cabo. Al incorporar el Programa de Planeación Local y Presu-
puesto Participativo – PPLPP al Sistema Municipal de Planea-
ción – SMP, se otorgó respaldo normativo a los ejercicios de
planeación del desarrollo local – PDL que se venían gestando
en comunas desde los 90’s, destacándose los de la 1 (Popu-
lar), la 6 (Doce de Octubre) y, entre otras, la 13 (San Javier) a lo
cual, rápidamente, se incorporaron las demás, junto a todos
los corregimientos, hasta contar con PDL en todas las zonas
administrativas, urbanas y rural, de la jurisdicción del municipio
de Medellín (Gutiérrez, 2014)
Además, vislumbró y orientó la sentida necesidad de armo-
nizar los PDL con PP, en procura de hacer de los primeros,
formulados a partir de diagnósticos, debates y propuestas de
proyectos vinculantes, colectivamente consensuados y con
mirada proyectiva, el escenario donde pudieran enfocarse la
inversión estratégica de los recursos frescos asignados al PP,
a manera de su propio plan anual de inversiones, evitando lo
que ya se hacía evidente con la implementación del PP: po-
sibilidades de distorsión, despilfarros, manipulaciones, preva-
lencia de intereses personales, prácticas de corrupción y rela-
ciones clientelistas de múltiple y diversa tipología; aunadas al
manifiesto desborde de la capacidad operativa, de seguimien-
to y evaluación propia de la estructura gubernamental de Me-
dellín que le implicó la implementación del PP en el período
2004-2007 (Gutiérrez, et al., 2004a, 2014b; Jaramillo y Ostau De
Lafont, 2017; Veeduría al Plan de Desarrollo Medellín, 2008a,
2008b, 2017).
Temas álgidos fueron consagrados en el acuerdo 43 de 2007

alusivos al monto de los recursos de inversión destinados al
PP y a los criterios que orientan su asignación por comunas y
corregimientos. En verdad, su artículo 40, determinó al respec-
to que, el Departamento Administrativo de Planeación – DAP,
asignaría dentro del respectivo Plan Plurianual de Inversiones
municipales, el componente PP, el cual no podría ser inferior
al 5% del valor total de dicho plan y, a la vez determinó que, en
todo caso, el valor total del PP no sería inferior al 5% del co-
rrespondiente POAI de Medellín. Así mismo, determinó que su
distribución por comunas y corregimientos estaría a cargo del
DAP, conforme la consideración y aplicación de criterios sobre
población, Índice de Desarrollo Humano – IDH, Índice de Cali-
dad de Vida – ICV y otros, no determinados, ni explícitos, que
garanticen principios de equidad social y solidaridad territorial
(zonas, comunas y corregimientos).
Así mismo, surgen aspectos relevantes complementarios, con-

sagrados en el capítulo 7 del acuerdo 43 de 2007, entre otros,
los siguientes: i) se define como planeación local y presupues-
to participativo – PLPP, al conjunto de “autoridades, órganos,
instrumentos y mecanismos de control, orientados al logro de

los objetivos del desarrollo de Comunas y Corregimientos” (art.
53), los cuales quedan enmarcados en la planeación munici-
pal, siendo parte constitutiva del Sistema Municipal de Planea-
ción – SMP; ii) se amplía el espectro de actores que deciden en
comunas y corregimientos sobre PDL y PP, antes conferido de
manera prioritaria a las JAL, al otorgársele esta competencia
(art. 54) a los Consejos Comunales y Corregimentales: órganos
de planeación participativa, junto a las Asambleas Barriales y
Veredales (art. 55), los cuales presidia la respectiva JAL, quien
los convocaba, junto al Departamento Administrativo de Pla-
neación Municipal, a fin de cumplir el principal encargo con-
ferido: “legitimar y adoptar el plan de desarrollo de comuna o
de corregimiento, priorizar y aprobar las inversiones de Presu-
puesto Participativo que harán parte del Presupuesto Anual del
Municipio” (art. 56); iii) redefine los actores del PPLPP (art. 57),
al indicar los integrantes de los CC: los miembros de la Junta
Administradora Local por derecho propio, los delegados elegi-
dos en las Asambleas Barriales y Veredales, los delegados de
las organizaciones sociales, comunitarias y solidarias (uno por
cada organización elegido por junta directiva o asamblea), un
representante por cada uno de los consejos de grupo de po-
blaciones específicos o sectoriales reconocidos por la ley, con
presencia en la comuna o corregimiento (CMJ, Cabildo Mayor,
Mujeres, Negritudes, Minorías, Desplazados, entre otros), el
Alcalde o su delegado con voz y sin voto, los equipos zona-
les conformados por el personal técnico de la Administración
Municipal, que participarán con voz y sin voto, así como un de-
legado del Concejo Municipal como observador del proceso;
a estos actores, se sumaron los integrantes de las Asambleas
Barriales y Veredales (art. 58): habitantes y vecinos de cada
barrio o vereda de Medellín; iv) se definen los procedimientos,
instancias, gestión, articulación, seguimiento y evaluación tan-
to para la formulación e implementación de los PDL, como de
los PP (arts. 60 a 67); y, finalmente, se institucionalizan el Comi-
té de Enlace y Seguimiento del Presupuesto Participativo para
la coordinación interna del proceso, junto a los Equipos Zona-
les de Planeación, Gestión y Presupuesto Participativo creados
mediante Decreto 0507 de 2005 (art. 68), con la finalidad de
facilitar la asesoría técnica en la formulación y ejecución de las
iniciativas ciudadanas aprobadas mediante PP.
El nuevo marco normativo municipal adoptado, sirvió de base

y se constituyó en el soporte que posibilitó durante la siguiente
administración municipal liderada por Alonso Salazar, período
2008-2011, darle continuidad al proceso PDL y PP instaurado
en Medellín. En verdad, el PDM 2008-2011: “Medellín ES Soli-
daria y Competitiva”, fue aprobado mediante el acuerdo 16 de
junio 16 de 2008 y, en su esencia, marcó como su horizonte en
materia de PPLPP, darle continuidad a lo reglamentado en la
administración municipal a cargo de Sergio Fajardo, en razón
a la mejor percepción que dejó en lo relacionado con la lucha
contra la corrupción, la contratación transparente y democrá-
tica, la rendición de cuentas que posibilitaron, en conjunto,
incrementar la gobernabilidad, así como la gestión pública
basada en “corresponsabilidad, solidaridad y compromiso ciu-
dadano” (Concejo de Medellín, 2008, p. 3).
En particular, allí se destacan, entre otros asuntos, los siguien-

tes: i) continuar avanzando en la implementación integral de
los planes zonales, la planeación local y presupuesto partici-
pativo, con la finalidad de profundizar y consolidar los proce-
sos de planeación local del desarrollo, soportados en el forta-
lecimiento de la desconcentración administrativa, mediante la
implementación de Casas de Gobierno en donde se requiera
presencia cercana e integrada; ii) ratificado el monto de inver-
sión mínima anual, equivalente al 5% del POAI, así como los
criterios determinados para su asignación. Un hito relevante de
resaltar en este momento histórico del PP, fue la demanda por
inconstitucionalidad de los artículos 55, 56 y 58 del acuerdo
43/2007, elevada ante el Tribunal Contencioso Administrativo
de Antioquia, basada en esencia en las competencias atribui-
das por Ley a las JAL para institucionalizar y adoptar los PDL en
comunas y corregimientos (Sánchez, 2010), la cual resultó con
fallo favorable al demandante.
La implementación y puesta en práctica de lo previsto en el

acuerdo 43 de 2007, en lo referido a planeación local y pre-
supuesto participativo, fue reglamentado mediante el decreto

municipal 1073 de julio 22 de 2009 (Alcaldía de Medellín, 2009,
2011). Al efecto, esta disposición ejecutiva municipal, estable-
ció los procedimientos básicos para desarrollar, implementar,
controlar, seguir y evaluar los procesos de PDL y PP en Mede-
llín, aspirando servir de orientación, sin limitar la “capacidad
creativa o de iniciativa que tengan las Juntas Administradoras
Locales y la comunidad, para aplicar nuevas metodologías o
realizar actividades que complementen estas reglas con el
objetivo de ampliar la participación ciudadana en la gestión
pública y el desarrollo local” (Alcaldía de Medellín, 2009, p. 2).
Ratifica las nociones guía contenidas en el acuerdo 43/2007,

respecto a planeación local y presupuesto participativo, con-
siderándolos como un “proceso democrático de participación
ciudadana, que permite a las y los habitantes de Medellín
analizar su presente y su futuro, planear y definir propuestas
de desarrollo, en el marco de los Planes de Desarrollo Local,
comunal o corregimental según el caso, asignando recursos y
decidiendo de forma directa cómo se debe invertir una parte
de los recursos públicos en obras y servicios, de acuerdo a las
necesidades prioritarias de la comunidad” (Alcaldía de Mede-
llín, 2009, p. 3); a seguir, define PP como una “herramienta de
gestión participativa de los recursos de inversión, asignados a
las comunas y corregimientos, que hace parte del presupues-
to anual del Municipio” (art. 6). Ordena en sus artículos 8 y 9,
la articulación entre los PDL y PP, definiendo además los res-
ponsables de lograrlo; orienta, en su capítulo IV, estrategias
pedagógicas para viabilizar y materializar adecuada y oportu-
namente lo prescrito en la norma municipal; define, en el ca-
pítulo V, las autoridades, instancias, órganos, mecanismos de
coordinación, de evaluación y de seguimiento a la PDL y al PP
mientras que el VI, hace lo propio con las Asambleas barriales
y veredales; en el VII hace visibles los mecanismos de coor-
dinación, seguimiento y evaluación aplicables a los PDL y PP,
cerrando en el VIII, con asuntos generales.
En suma, mayor refuerzo a la institucionalización del PP en

Medellín, junto a su tecnificación, burocratización y limitación
práctica operativa en su implementación, consecuencia de lo
cual, en lo cotidiano, se desmotivó la participación, se elitizó
el liderazgo, se incrementaron las confrontaciones entre JAL
y demás actores del proceso y, a la vez, se inició la fragiliza-
ción y debilitamiento generalizado de las organizaciones so-
ciales, cívicas y comunitarias interesadas en PP, dándole paso
a otras, de otro tipo y diverso origen, por lo general, vinculadas
a estructuras de partidos y movimientos políticos, del crimen
organizado e interesadas más en la contratación comunitaria
que en el desarrollo integral de comunas y corregimientos de
Medellín (Gómez, 2007; Gutiérrez, 2014, 2015; Gutiérrez et al.,
2014a, 2014b; Sánchez, 2010). Aun así, la asignación de recursos
del PP para educación superior en comunas y corregimientos
de Medellín se mantuvo en alza, cubriendo la totalidad de la
jurisdicción municipal, lo cual se expresó en la expansión y ac-
tualización del FOCAES (Insuasty et al., 2010); en la creación
del fondo EPM Universidades para la educación superior, con
becas a los mejores bachilleres de Medellín y la del fondo En-
lazamundos para apoyar el estudio de maestrías, doctorados y
pasantías; y, de la misma manera, en la consolidación de la Red
de Formación tecnológica con tres instituciones universitarias
del municipio: el Instituto Tecnológico Metropolitano – ITM, el
Instituto Tecnológico Pascual Bravo – IUPB y la Institución Uni-
versitaria Colegio Mayor de Antioquia – IUCMA (Salazar, 2011,
p. 67). De ello, se da cuenta en el numeral 2, a continuación,
especialmente apoyándose en el análisis y la descripción de
los respectivos POAI para el período 2008 a 2011.
A modo de balance, al 2011, el PPLPP generó empoderamiento

en la ciudadanía al constituirse en espacio de consenso ciu-
dadano para designar representantes, priorizar problemas y
asignarles recursos públicos para su atención; la participación
de la población en las Asambleas Barriales y Veredales, en los
procesos de Planeación Local y Presupuesto Participativo se
incrementó paulatinamente, brindando legitimidad al proceso,
eficiencia en el manejo del 5% de los recursos de inversión pú-
blica municipal y acatamiento a los criterios determinados para
su asignación: población, IDH, ICV y participación (Jaramillo y
Ostau, 2017; Salazar, 2011; Veeduría al Plan de Desarrollo de
Medellín, 2017). Con PP, se buscó “fortalecer la participación

ciudadana y la descentralización administrativa para la toma
de decisiones contribuyendo a la generación del nuevo mode-
lo de gestión pública democrática y de desarrollo de la ciudad”
(Salazar, 2011, p. 93).
En el tema de educación superior, el PP de Medellín pasó a

ser referente nacional por la creación, fortalecimiento y opera-
ción de fondos para cofinanciar oportunidades de educación
para jóvenes de sus 16 comunas y 5 corregimientos, amplian-
do las “oportunidades para el acceso a la educación superior,
condición para la superación de las desigualdades sociales y
la formación del talento humano calificado que contribuye al
mejoramiento de la competitividad” (Salazar, 2011, p. 65); con-
tribuyendo a superar las dificultades económicas para el ac-
ceso y la permanencia de jóvenes, especialmente de estratos
socioeconómicos bajos, en la educación superior; y, a la vez,
generando altos impactos, tanto por el número de estudian-
tes que ingresaron a la educación superior, como por la ma-
nera que ello contribuye a la transformación positiva de las
expectativas de los bachilleres al contar con oportunidades
a su alcance (Salazar, 2011; Veeduría al Plan de Desarrollo de
Medellín, 2017).
La continuidad, coherencia y permanencia de la apuesta por

el PP en Medellín generada desde su creación en 2004 y su
fortalecimiento hasta 2011, afronta cambios importantes con
la elección de Aníbal Gaviria como alcalde de Medellín y la
adopción del Plan de Desarrollo Municipal que lideró, aproba-
do mediante el acuerdo 7, junio 13 de 2012, para el período de
gobierno 2012-2015: “Medellín un hogar para la vida”, mante-
niendo, eso sí vigente, el compromiso con los procesos de pla-
neación del desarrollo local y PP (Jaramillo y Ostau De Lafont,
2017; Veeduría al Plan de Desarrollo de Medellín, 2017), desde
dos apuestas para conseguir su fortalecimiento: aumentar ca-
pacidades y competencias de las comunidades y el vigorizar
los planes de desarrollo de comunas y corregimientos en las
fases de gestión y homologación metodológica, incorporán-
doles sistemas de seguimiento y evaluación apoyados en la
construcción de indicadores; su aplicación daría como resul-
tado, la llamada segunda generación de planes de desarrollo
local de Medellín (Concejo de Medellín, 2012¸ Jaramillo y Ostau
De Lafont, 2017), asunto que generó tensiones y disputas con
los actores del proceso de PDL (DAP, 2015).
Ajustes en la concepción y orientación operativa tanto del PP

en general, como del PP en educación superior, fueron efec-
tuados; nuevas disposiciones normativas de carácter munici-
pal son implementadas; inclusión de otras estrategias de re-
lación gobierno y sociedad como, por ejemplo, las llamadas
jornadas de vida, fueron realizadas en competencia directa con
las propias de la metodología PP vigentes hasta 2011; la crea-
ción y puesta en operación de la Agencia de Educación Supe-
rior de Medellín – SAPIENCIA (Agencia de Educación Superior
de Medellín, 2013; Alcaldía de Medellín, 2012a, 2012b), entidad
que relevó al ICETEX en la administración, gestión y ejecución
de los recursos destinados a educación superior (Alcaldía de
Medellín, 2012b) ajustando, de paso, los fondos existentes,
constituyen de conjunto y a groso modo, aspectos relevantes
a reseñar en el proceso de pervivencia del PP, es decir, en la
lucha por su permanencia, fortalecimiento y negativa a desa-
parecer (Concejo de Medellín, 2012; Gutiérrez, 2015; Gutiérrez,
et al., 2016; Jaramillo y Ostau De Lafont, 2017; Veeduría al Plan
de Desarrollo de Medellín, 2017). La mayor distorsión, y quizá,
elemento álgido de tensión con el PP generado por el PDM
2012-2015 (Concejo de Medellín, 2012), lo constituyó la asigna-
ción de recursos a uno de los programas bandera de Gaviria:
las “Jornadas de Vida y Equidad”, en las cuales se distribuían
recursos del erario público (DAP, 2015), empleando un “medi-
dor de decibeles denominandolo “aplausómetro”, se le entre-
gaban recursos a las comunidades que más ruido hicieran en
pro de un proyecto” (Jaramillo y Ostau De Lafont, 2017, p.11).
Ante la fragilidad para aumentar la cobertura y atender el in-

cremento de la demanda por cupos para educación superior
se creó e implementó el programa “Medellín a la U”, el cual
contribuyó al fortalecimiento del sistema de educación supe-
rior mediante la estrategia Buen tránsito a la educación supe-
rior, diseñada para acompañar los estudiantes de la educación

media hacia la educación superior; mejorar la calidad y las
capacidades de las tres Instituciones de Educación Superior
– IES (IUCMA, IUPB e ITM) del orden municipal y, financiar no
solo el acceso, sino la continuidad en programas profesiona-
les, técnicos y tecnológicos (DAP, 2015; Veeduría al Plan de
Desarrollo de Medellín, 2017).
Asimismo, se actualizó la normatividad reguladora del PP en

educación superior (Concejo de Medellín, 2013c), redefiniendo
los mecanismos de preselección, selección y seguimiento para
aspirantes de todos los estratos socioeconómicos de Medellín;
ajustando la forma operativa orientada para la asignación de
los recursos; fijando varias modalidades de financiación para
pago de matrícula, costos complementarios básicos y/o ni-
velación, sostenimiento, optando por todos o alguno de ellos;
complementariamente, se crea el llamado Comité Articulador
de Presupuesto Participativo – CAPP como instancia para la
revisión, orientación e inversión de los recursos destinados a
educación superior (Alcaldía de Medellín, 2013a) y, a la vez, se
actualiza la forma operativa orientadora de la aplicación de los
recursos del PP en educación superior, tanto para SAPIENCIA,
como para las IES, posibilitando la coexistencia de dos modali-
dades de financiamiento: una, por convenio directo con las IES
(IUCMA, IUPB e ITM); y, dos, mediante el FOCAES con recursos
PP gerenciados por SAPIENCIA; y, además, mediante el Decre-
to 767 de 2013 (modificado parcialmente por el Decreto 1058
de 2014), se creó el Sistema Único de Servicio Social – SUSS,
coordinado por la Secretaría de Educación de Medellín, con
apoyo de la Secretaría Municipal de Participación Ciudadana
con el fin de diseñar e implementar acciones de seguimiento y
evaluación (Alcaldía de Medellín, 2013b, 2014).
Aún en medio de cambios relevantes, nueva normatividad,

otras estructuras y concepciones, el balance de la planeación
del desarrollo local y del presupuesto participativo en este pe-
ríodo, es positivo, en tanto se mantuvieron en alza los recursos
provenientes de los planes operativos anuales de inversiones
con destinación a PP y a PP en educación superior; las formas
operativas o estrategias metodológicas para definir la inversión
de estos recursos públicos fueron vigorizadas y, aunque se ge-
neraron tensiones con otros programas de la Alcaldía, termina-
ron por llevarse a cabo en medio de las contradicciones que,
más adelante, se reseñan al dibujar las trayectorias al respecto
(Alcaldía de Medellín (2015c); y, además, los actores partícipes
también mantuvieron sus roles, en medio de disputas y tensio-
nes de representación, poder y manejos antidemocráticos en
sus relaciones comunitarias (DAP, 2015; Gutiérrez et al., 2014;
Veeduría al Plan de Desarrollo Municipal, 2017).
Finalizando este período de gobierno y previo al inicio del si-

guiente, se promulgó en Colombia la Ley 1757, julio 6 de 2015,
mediante la cual se dictaron disposiciones para la promoción
y protección del derecho a la participación democrática y, en
específico, se reglamentó a nivel nacional el PP. Su objeto, de-
clarado en el artículo primero, fue orientado a la promoción,
protección y garantía del derecho a participar en la vida políti-
ca, administrativa, económica, social y cultural, junto al ejerci-
cio de control del poder político; para el efecto, se dispuso la
regulación de los mecanismos de participación democrática
consagrados en la Ley 134 de 1993 ampliando su ámbito de
aplicación, actualizando su concepción (controles previos y
formas de financiación), incorporando otros (control social, ve-
edurías ciudadanas, consejos nacional y territoriales, así como
el sistema municipal y distrital de participación ciudadana) y, a
la vez, fortaleciendo su institucionalización mediante tecnicis-
mos y formas operativas relativas a su operación que hicieron
más exigente y menos motivante su ejercicio.
En su capítulo III, artículos 90 a 93, complementados con el

capítulo IV, artículo 100, esta norma nacional alude al PP como
proceso y denominándose acuerdos participativos; así mismo,
lo concibe como un “mecanismo de asignación equitativa, ra-
cional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos,
que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil” mediante
el cual, además de municipios y distritos, los gobiernos regio-
nales y locales en donde aplique, “promueven el desarrollo de
mecanismos y estrategias de participación en la programación
de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de

la gestión de los recursos públicos” (art. 90); su finalidad es ase-
gurar la “efectiva participación de la sociedad civil en el proceso
de programación participativa del presupuesto, el cual se de-
sarrolla en armonía con los planes de desarrollo (…), así como la
fiscalización de la gestión” (art. 91), encaminándola hacia la reco-
lección de las “aspiraciones y necesidades de la sociedad, para
considerarlos en los presupuestos y promover su ejecución a
través de programas y proyectos prioritarios, de modo que les
permita alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo hu-
mano, integral y sostenible. Así mismo, el uso de los recursos a
través de un adecuado control social en las acciones públicas”
(art. 92); para el cumplimiento de ello, se estipula la obligatorie-
dad de efectuar seguimientos a estos acuerdos participativos y
que, las “instancias del presupuesto participativo sustentan los
acuerdos y compromisos adquiridos, ante los Consejos Regio-
nales, Municipales y Locales de Planeación, según sea el caso,
para su inclusión en el presupuesto institucional”, para lo cual
“Asambleas y Concejos Municipales y Distritales y las Juntas Ad-
ministradoras Locales, deberán incorporar los acuerdos partici-
pativos previos a la discusión de los presupuestos plurianuales”
(art. 93). Complementariamente, confiere a los gobiernos de los
entes territoriales previstos en la Constitución y la ley (regiones,
departamentos, distritos, municipios y localidades para el caso
de Bogotá), la posibilidad, más no la obligatoriedad, de realizar
ejercicios de presupuesto participativo, en los que se “defina de
manera participativa la orientación de un porcentaje de los in-
gresos que las autoridades correspondientes definirán autóno-
mamente, en consonancia con los objetivos y metas del Plan de
Desarrollo” (art. 100).
Sin duda alguna, como se expone a continuación, este hecho

no posibilitó acciones concretas que incidieran de inmediato
en el PP, ni en PP en educación superior vigente para el caso
de Medellín, más si lo hizo en el siguiente período de gobierno,
el cual inició anunciando desde su Plan de Desarrollo Munici-
pal (Concejo de Medellín, 2016), la necesidad de actualizar el
Sistema Municipal de Planeación y Presupuesto Participativo,
conforme lo establecido por la aludida norma nacional.
Para el siguiente período de gobierno, 2016-2019, fue elegi-
do Federico Gutiérrez como alcalde de Medellín, quien plas-
mó su apuesta gubernamental en el Plan de Desarrollo Mu-
nicipal: Medellín cuenta con vos (Concejo de Medellín, 2016),
aprobado en junio 7 de 2016, valorando desde sus inicios, la
importancia estratégica del PPLPP en tanto “permite el reco-
nocimiento de las prioridades de las comunidades, pues son
ellas mismas las que directamente identifican los problemas y
situaciones desfavorables para que, con una designación de
recursos cuenten con autonomía para su inversión, y de esa
manera reduzcan las problemáticas sociales y económicas
que obstaculizan el desarrollo local y comunitario” (Conce-
jo de Medellín, 2016, p. 84); planteando como propósito ge-
neral, el fortalecimiento del ejercicio de la ciudadanía, por
medio de la organización, movilización, formación y partici-
pación democrática, orientadas a incrementar gobernanza,
incidencia en la gestión pública, control social y desarrollo
local (Concejo de Medellín, 2016); valorando la necesidad de
resignificar el PP promoviendo su transformación metodoló-
gica, sentido sustancial y propósito en materia de participa-
ción democrática, lo público y colectivo en el ejercicio del
presupuesto participativo, las prioridades de inversión y los
criterios para establecerlas, la responsabilidad en la distribu-
ción y ejecución del recurso público, el debate frente a los
intereses y el liderazgo democrático que requiere una par-
ticipación democrática para las transformaciones sociales y
de futuro en la ciudad (Jaramillo y Ostau De Lafont, 2017):
“Las transformaciones que requieren la Planeación Local y
el Presupuesto Participativo serán el resultado del consenso
en debates, foros y conversatorios con la ciudadanía, estos
acuerdos se refrendarán jurídicamente ante las instancias
pertinentes” (Concejo de Medellín, 2016, p. 91); y, entre otras,
al interior del fortalecimiento Estratégico de la Planeación
Social y Económica, se propuso adelantar la revisión del Sis-
tema Municipal de Planeación, a la luz de los cambios nor-
mativos e institucionales, para promover su ajuste, en tanto
“la incorporación de la planeación participativa, es un salto
importante para los procesos direccionadores en la demo-
cracia participativa” (Concejo de Medellín, 2016, p. 94).
En lo referido al PP en educación superior, se diseña el proyecto

Apoyo para el Acceso a la Educación Superior – AAES, orientado
a conceder becas para estudiantes destacados en las pruebas
SABER, con buen desempeño deportivo, cultural o artístico, y
a quienes se destaquen por su calidad humana e integral en
su entorno social y en Medellín. Se continúa con las estrategias
existentes para cofinanciarla: Fondo Medellín EPM, Fondo ca-
mino a la educación superior y Mejores Bachilleres, junto a las
alusivas a estudios de posgrado: Extendiendo Fronteras, Enla-
zamundos y Formación Avanzada. Se propone por medio de
SAPIENCIA y de la Secretaría de Educación Municipal, aumentar
la permanencia y evitar la deserción tanto en educación media
como en la superior y, darle continuidad a la metodología para
la ejecución de recursos por medio de las dos opciones vigen-
tes: SAPIENCIA y Convenio Directo (Concejo de Medellín, 2016).
En términos generales, el balance de este momento histórico

del PPLPP en Medellín al 2017, es también positivo, especial-
mente en lo referido a la continuidad del porcentaje de inversión
asignado en términos del 5% del POAI, de las formas operativas
implementadas y de los actores partícipes. Eso sí, en este pe-
ríodo de gobierno, efectivamente se hicieron las modificaciones
anunciadas al sistema municipal de planeación del desarrollo y
presupuesto participativo, reglamentado desde 2007 mediante
el acuerdo 43, en medio de múltiples debates, tensiones, dis-
puestas y contradicciones generadas por las discusiones en
torno al proyecto de acuerdo que culminó con la adopción de
acuerdo 28, en abril 27 de 2017, en donde se eliminan las Asam-
bleas Barriales y Veredales, se rediseñan los Consejos Comuna-
les y Corregimentales siguiendo las orientaciones de la Ley 1757
de 2015 y se invierte la lógica de participación hasta entonces
instaurada, retornándole las facultades de planeación, decisión,
implementación y reglamentación a la administración municipal
(Veeduría al Plan de Desarrollo de Medellín, 2017, 2018, p. 56),
asunto que escapa a la reseña y análisis en tanto constituye el
límite superior del período de estudio determinado.
La síntesis de lo expuesto permite inferir que, para efectos de

atreverse a crear, implementar, fortalecer y mantener activa
una apuesta como la del PP en Medellín, se requiere de condi-
ciones contextuales propias para lograrlo. Aspectos centrales
asociados con ello son, entre otros, la iniciativa ciudadana y co-
munitaria para aspirar a ampliar los espacios de participación
democrática, aunados a la existencia de voluntad y decisión
política institucional para favorecerlo y apoyarlo; la disposición
de las estructuras gubernamentales tanto de corte municipal
como nacional, para adecuarse a estas apuestas de tal manera
que, no sólo se asignen efectivamente recursos públicos pro-
venientes de los respectivos POAI sino que, adicionalmente,
se disponga del soporte institucional que su implementación
requiere; y, ante todo, que se diseñen adecuados sistemas de
seguimiento, control y evaluación para afrontar las prácticas
clientelistas y de corrupción que se atribuyen a estas expe-
riencias vinculantes de la sociedad a las instancias de decisión
y gestión pública (Gutiérrez et al., 2014a, 2014b; MASO-OBS-
PLPP, 2017; Veeduría al Plan de Desarrollo de Medellín, 2017).
Con ello puesto en el escenario municipal, lo demás es trámite

y trabajo coordinado entre estructura gubernamental y sociedad
para crear formalmente el programa PP; definir sus montos de
financiación anual, acordar colectivamente las formas operati-
vas requeridas para su implementación, seguimiento, evaluación
y proyección, junto a los perfiles y características de quienes en
calidad e actores, habrán de disponer con criterios válidos y pú-
blicos los sectores del desarrollo para la inversión asignada, eje-
cutarla y dar cuenta de logros y resultados obtenidos.
Más, es bien sabido, del “dicho al hecho, hay mucho trecho”. El

“dicho” está expuesto, recreado, dibujado y argumentado para
el caso del PP y del PP en educación superior de Medellín, pe-
ríodo 2004-2017. El “trecho” recorrido, en procura de alcanzar el
“hecho”, se expone a continuación, a manera de huellas de la
vivencia, tanto en materia de inversión, como de metodología
empleada para ejecutarla y, actores que lo hicieron posible.
Presupuesto
participativo en
educación superior:
huellas de la inversión,
metodología y actores
en las zonas 1
(nororiental) y
6 (suroccidental)
de Medellín
02
“El hombre camina días enteros entre los árboles y las piedras.
Raramente el ojo se detiene en una cosa, y es cuando la ha reconocido
como el signo de otra: una huella en la arena indica el paso del tigre, un
pantano anuncia una vena de agua, la flor del hibisco el fin del invierno.
Todo el resto es mudo es intercambiable; árboles y piedras son solamente
lo que son”
Italo Calvino, Las ciudades invisibles
U
na vez dibujado el escenario donde ha surgido, se ha
implementado y sostenido el PP en Medellín, compe-
te ahora ilustrar las huellas que ha dejado en su paso
constante durante 15 años de experiencia. Su vestigio se ras-
trea a partir de los resultados de investigación en materia de
inversión, metodología y actores del Presupuesto Participativo
-PP- en las zonas 1 – nororiental y 6 – suroccidental de Mede-
llín, con énfasis en la temática alusiva a educación superior. Las
evidencias sobre cada eje, provienen de documentos oficiales
como los Planes Operativos Anuales de Inversión en el perío-
do, de datos suministrados por la administración municipal a
través de la Secretaria de Participación Ciudadana, la agencia
para la educación superior SAPIENCIA, y la Secretaría de Edu-
cación; y también, complementariamente, de los generados
mediante entrevistas y grupos de discusión con actores socia-
les de las comunas 1 (Popular), 2 (Santa Cruz), 3 (Manrique), 4
(Aranjuez), 15 (Guayabal) y 16 (Belén) que se circunscriben a la
jurisdicción administrativa de ambas zonas. Estas evidencias
constituyen las huellas, el rastro que ha dejado la implementa-
ción durante quince años continuos de PP en Medellín.
Como la huella que indica el paso del tigre en la ciudad de Ta-

mara concebida por Calvino, los resultados aquí compilados
indican el paso del PP por Medellín, nos hablan de la dirección
que ha tenido, sus idas y venidas, sus pausas, sus ascensos
y descensos. El sentido de documentar esta huella ha tenido

como propósito compilar los datos necesarios para futuros es-
tudios que posibiliten la evaluación del PP, además de proce-
sarlos y presentarlos de una forma que sea útil para ilustrar su
trayectoria debido a que el volumen de información que se ha
producido desde múltiples fuentes sociales, gubernamenta-
les y académicas, aunque enriquece las perspectivas, dificulta
una imagen de conjunto sobre el trecho recorrido.
Describir las huellas del PP de Medellín, requirió estructurar

el texto en cuatro partes. La primera relata, describe e ilustra
a Medellín, uno de los 1.122 municipios que tiene legalmente
reconocidos Colombia y de los 125 que posee el departamento
de Antioquia; eje de la subregión Valle de Aburrá, una de las 9
en que se subdivide administrativamente el departamento de
Antioquia, del cual es su capital (DANE, 2018). Ello posibilita
su localización geográfica tanto en el Valle de Aburrá, como
en Antioquia y Colombia; ilustrar su división político-adminis-
trativa urbana, periurbana y rural, ubicando sus 6 zonas, 16
comunas y 5 corregimientos destacándose, en particular, las
zonas y comunas objeto del estudio realizado: zona 1 (noro-
riental), con sus cuatro comunas: 1 (Popular), 2 (Santa Cruz),
3 (Manrique) y 4 (Aranjuez), junto a la zona 6 (surocciden-
tal) y sus dos comunas: 15 (Guayabal) y 16 (Belén); dibujar el
comportamiento de los índices de desarrollo humano (IDH)
y de calidad de vida (ICV), así como datos, características y
perfiles de la población en el período de estudio, elementos
claves para definir anualmente, conforme se establece por
la normativa, la asignación y distribución de los recursos del
PP de Medellín, provenientes del POAI. Asimismo, permite
ubicar geográficamente los hitos históricos más relevantes
asociados con la transformación e intervenciones urbanas, el
sistema integrado de transporte público masivo, los equipa-
mientos deportivos, recreativos e institucionales de interés,
la hidrografía y, en fin, aspectos que hacen de Medellín un
municipio complejo, dinámico, cambiante en donde es posi-
ble apostarle al PP tanto desde la concepción que anima a la
administración municipal, como la propia de los pobladores y
de sus organizaciones, aunadas a las propias de la institucio-
nalidad pública y privada, además, de la no gubernamental
y de la académica, particularmente, en educación superior.
La primera huella es la inversión, tanto priorizada como reali-

zada en materia de educación superior en ambas zonas, po-
sibilitando comparar las comunas a su interior y con ello evi-
denciando las condiciones desiguales entre el norte y el sur, el
oriente y el occidente de Medellín en las que se ha movido el
PP. La segunda huella es metodológica, ilustrativa de los movi-
mientos entre fases, instancias e iniciativas de participación en
el PP que han dinamizado la inversión. La tercera huella refiere
a los actores del PP, evidenciando el perfil de los delegados y
beneficiarios en materia de educación superior que han pasa-
do por la implementación del programa, los mismos que han
dado forma a la metodología utilizada.
2.1 Medellín y las zonas de estudio
Según el más reciente Censo Nacional, Colombia es un país de

48.258.494 habitantes (DANE, 2018), de los que Medellín apor-
ta 2.376.337. El país se ubica en límites con los países de Costa
Rica, Haití, Jamaica, República Dominicana, Estados Unidos, Ni-
caragua, Panamá, Venezuela, Ecuador, Brasil y Perú (Ver figura2);
con un tamaño medio en el contexto de Latinoamérica, más ex-
tenso que los países de América Central, comparable con Perú
y Bolivia y más pequeño que México, Argentina y Brasil (Depar-
tamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, 2012).
Su división político-administrativa comprende treinta y dos de-
partamentos y un Distrito Capital, Bogotá, que constituyen el ni-
vel jerárquico superior (DANE, 2012), mientras que las entidades
territoriales de escala menor son los municipios, conformados
por entornos de características urbanas y rurales, definidos con-
forme la Constitución Política de 1991 como la unidad territorial
fundamental de la división político-administrativa (Colombia,
Constitución Política de 1991, art. 311).
Además, en Colombia se han creado cinco Áreas Metropoli-

tanas: la del Valle de Aburrá (AMVA), la de Barranquilla, la de
Bucaramanga, la del Centro Occidente (AMCO) y la de Cúcuta.

Así las cosas, hablar de presupuesto participativo en Medellín,
es hablar de participación ciudadana en la priorización de la
inversión pública en un municipio que es capital del departa-
mento de Antioquia, núcleo del Área Metropolitana del Valle
de Aburrá y el segundo municipio con mayor población en el
país, después de la capital (ver figuras 3 y 4). A su interior, Me-
dellín divide su área urbana en 249 barrios (Alcaldía de Mede-
llín, 2000) agrupados en 16 comunas (ver figura 5), e incorpora
cinco corregimientos: San Antonio de Prado, Santa Elena, Alta-
vista, Palmitas y San Cristóbal.
FIGURA 1.
Mapa de
localización
de Medellín
en Colombia
Entre ellas se distribuye el 5% del presupuesto de libre inver-
sión del municipio cada año asignándoles una porción del valor
bruto al que equivale este porcentaje anualmente según crite-
rios de nivel de calidad de vida, población y número de perso-
nas que participan del PP por cada comuna y corregimiento.
Así, a mayor número de habitantes, menores indicadores de
calidad de vida y mayor cantidad de personas participando,
mayor será la inversión asignada en cada año. Para esto Me-
dellín cuenta con sistemas de información como la Encuesta
de Calidad de Vida, el Sistema de Indicadores Estratégicos de
Medellín, las proyecciones de población por comuna y corre-
gimiento basadas en los datos censales, y el Plan Operativo
Anual de Inversiones.
La aplicación de estos criterios en las 21 áreas administrativas

hace que los mayores techos presupuestales sean superio-
res en las comunas por encima de los techos de los corregi-
mientos, debido a que en estas 16 áreas se concentra la mayor
parte de la población. A su vez, está demostrado que las co-
munas del norte del municipio reciben una mayor asignación
presupuestal que las del sur pues presentan menores condi-
ciones en la calidad de vida de sus habitantes y cuentan con
una mayor cantidad de personas participando del PP. De allí
que se optara por dos áreas de estudio que presentan estos
contrastes, la nororiental (comunas 1, 2, 3 y 4) respecto a la su-
roccidental (comunas 15 y 16).
FIGURA 2.
Localización
de las zonas
nororiental y
suroccidental
en Medellín
La zona nororiental de Medellín está conformada por 55 ba-

rrios distribuidos en cuatro comunas: 12 se encuentran en la
comuna 1 - Popular, 11 en la comuna 2 - Santa Cruz, 15 en la
comuna 3- Manrique y 17 en la comuna 4 - Aranjuez. Limita al
norte con el municipio de Bello, al oriente con el corregimiento
de Santa Elena, al occidente con el río Medellín que la separa
de la zona noroccidental y al sur con la zona centro oriental.
El área ha sido de interés para dibujar la trayectoria del presu-
puesto participativo en tanto reporta los menores índices de
calidad de vida entre 2007 y 2013, lo que ha hecho que la ad-
ministración municipal priorice sus inversiones en esta zona,
lo cual se ha reflejado también en el presupuesto participativo
concentrando su mayor inversión respecto a las demás zonas
y corregimientos de Medellín.
En la zona suroccidental se localizan 28 barrios y dos comu-

nas. Siete de los barrios conforman la comuna 15 – Guayabal;
en la comuna 16 – Belén, se localizan los 21 barrios restantes.
Esta zona limita al occidente con el corregimiento de Altavista,
al Sur con el municipio de Envigado, al oriente con la zona su-
roriental o comuna 14 – El Poblado y al norte con la zona cen-
tro occidental. Las características socioeconómicas de la zona
suroccidental ofrecen posibilidades de comparación respecto
a las condiciones observadas en la zona nororiental, bien por
similitudes, diferencias o tendencias.
Cuando en el PP se aplica el criterio de mayor inversión en las

zonas más deprimidas, la nororiental resulta como la priorita-
ria. Según información de la Alcaldía de Medellín, entre 2007 y
2013 la zona nororiental presentó un IDH promedio de 78,8 que
la ubica por debajo del promedio urbano de 83,8. En cambio,
la zona suroccidental está por encima del promedio urbano,
manteniéndose en 85,7 puntos durante el mismo periodo. A su
vez, según las proyecciones de población para Medellín, entre
los años 2007 y 2015 la zona nororiental pasó de 527.522 habi-
tantes a 563.743 con una tasa promedio de crecimiento anual
de 0,78, inferior respecto tanto al crecimiento reflejado en to-
das las comunas de Medellín, 0,79, como al crecimiento en
todo el municipio correspondiente al 0,83. Los datos también
muestran que en la zona nororiental se concentra una cuarta
parte de toda la población de Medellín. Para 2007 se estimaba
que el 25,49% de la población de todas las comunas se alber-
gaba en las correspondientes a la zona nororiental y en 2015
este valor correspondía al 25,45%.
TABLA 1. Índice de desarrollo humano por comunas de las zonas nororiental

y suroccidental período 2007-2013
Comuna o IDH
Zona
corregimiento 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Comuna 1
77.56 75.38 74.8 76.27 75.98 76.88 77.35
- Popular
Comuna 2
78.93 77.17 76.53 77.73 79.21 78.21 79.46
- Santa Cruz
Nororiental
Comuna 3
80.69 78.92 77.68 79.67 78.31 78.85 78.92
- Manrique
Comuna 4
82.38 81.23 80.37 81.9 82.72 81.22 81.29
- Aranjuez
Guayabal 85.59 85.47 84.76 86.49 85.44 85.4 86.39

Suroccidental
Belén 86.82 87.02 86.07 87.6 88.17 87.88 88.49
Promedio ZNOR 79.89 78.175 77.35 78.89 79.06 78.79 79.26
Promedio ZSOC 85.7 85.7 85.7 85.7 85.7 85.7 85.7
Medellín urbano 84.29 83.3 82.45 83.79 84.08 83.93 84.5
Total Medellín 83.72 82.77 82.89 83.3 83.48 83.38 83.89
FUENTE: Elaboración propia, con base en Índices de De-

(3) No se encontró sarrollo Humano de Medellín de publicados por el
información para Departamento Administrativo de Planeación (3)
el periodo 2014
al 2017
100
80
FIGURA 3.
60 Índice de
Desarrollo
40 Humano de la
zona nororiental
20
y el área urbana
de Medellín
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 en el período
ZNOR ZSOC Medellín 2007-2013
FUENTE: Elaboración propia, con base en Índices

de Desarrollo Humano de Medellín de publicados por el
Departamento Administrativo de Planeación (4)
64%
Sobre este escenario que, en los términos de Calvino, podemos

27%
compararlo con los árboles y las piedras que están alrededor de
lo que observamos, es donde se producen las huellas del pre-
Nororiental
supuesto participativo. A partir de las dos zonas referidas con
Suroccidental
las características diferenciales que poseen en términos de po-
blación y nivel de calidad, es en las que se reseña la municipal
Resto inversión,
la metodología y los actores que el presupuesto
9% participativo ha
dejado como marcaje de su paso. El contraste entre una zona y
otra ilustra las huellas que en materia de educación superior se
han ido produciendo con el presupuesto participativo.
2.2 Inversión del PP y del PP en educación superior
La primera huella que se presenta es la inversión que en edu-

7,000,000,000
cación superior se ha efectuado con recursos del PP. Tal informa-
6,000,000,000
ción se ha recuperado en términos de lo proyectado y lo ejecuta-
5,000,000,000
do en cada zona para efectos comparativos. Así, a continuación, (3) No se encontró
se4,000,000,000
muestran los resultados obtenidos en materia de inversión en información para
educación
3,000,000,000 superior para las zonas nororiental y suroccidental y a el periodo 2014
su2,000,000,000
interior, lo que refiere a sus respectivas comunas. al 2017
1,000,000,000
$0
A partir de la información relacionada en los Planes Operativos
Anuales de Inversión —POAI— del período 2005-2017, se han re-
cuperado los valores de Presupuesto Participativo —PP— asig-
nados por comuna y corregimiento. A su vez estos valores han
servido para calcular el valor asignado a cada zona del períme-
tro urbano, el valor asignado en esta área a partir de la suma de
todas las zonas y el valor en el área de los corregimientos. De
los Planes Operativos Anuales de Inversión también fue recupe-
rada la información de los proyectos de educación priorizados
en las comunas de la zona nororiental, pudiendo calcular tanto
la inversión
100 acumulada en la temporalidad objeto de estudio
como su comportamiento a lo largo de los años.
80
De acuerdo con los POAI, en Medellín se han asignado
60
$1.519.453.353.695 (un billón quinientos diecinueve mil cuatro-
cientos
40
cincuenta y tres mil millones trescientos cincuenta y
tres mil seiscientos noventa y cinco pesos) a iniciativas ciuda-
danas20 financiadas con recursos de presupuesto participativo
entre los años 2005 al 2017. De este valor, se ha asignado a la
0
zona nororiental poco más de una cuarta parte de los recursos
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
y a la zona suroccidental poco menos de una décima parte de
ZNOR ZSOC Medellín
ese valor. Las dos zonas acumulan el 36% de toda la inversión
asignada en Medellín mientras que el 64% restante se distri-
buye en las otras cuatro zonas y en los cinco corregimientos.
64%
27%
FIGURA 4
Porcentaje de Nororiental
PP asignado Suroccidental
a las zonas
Resto municipal
nororiental y
9%
suroccidental
de Medellín
en el periodo
2005-2017
TABLA 2. Presupuesto participativo asignado según zonas de estudio en el período

2005-2017
Zona Valor % del total de Medellín

Nororiental $ 413.833.959.333 27%
Suroccidental $ 134.334.827.381 9%
Resto municipal $ 971.284.566 64%
Total Medellín $1.519.453.353.695 100%
FUENTE: Elaboración propia con base en Planes

Operativos Anuales de Inversión 2005 – 2017
En el lapso entre 2005 y 2017, el presupuesto participativo mu-

nicipal pasó de $59.991.190.000 (cincuenta y nueve mil nove-
cientos noventa y un millones ciento noventa mil pesos), en
2005, a $161.464.647.695 (ciento sesenta y un mil cuatrocientos
sesenta y cuatro millones seiscientos cuarenta y siete mil seis-
cientos noventa y cinco pesos), en 2017. Es decir, en trece años
el presupuesto participativo de Medellín se ha multiplicado 2,3
veces respecto a sus inicios en 2005, con un incremento cons-
tante en promedio del 9% cada año.
A su vez, la zona nororiental también presenta un incremento

de 2,1 veces más de lo que se le asignaba en 2005, pasan-
do de $19.852.287.000 (diecinueve mil ochocientos cincuenta
y dos millones doscientos ochenta y siete mil pesos) en ese
año, a $42.275.672.333 (cuarenta y dos mil doscientos setenta y
cinco millones seiscientos setenta y dos mil trescientos treinta
tres pesos) en 2017. No obstante, en la zona el aumento del PP
asignado no ha sido constante como en el nivel municipal; en
el caso de la nororiental se observan decrecimientos en las
asignaciones presupuestales de los años 2006 y 2015 dismi-
nuyendo la asignación un 5% y un 3% respectivamente, en re-
lación con los años inmediatamente anteriores.
TABLA 3. Presupuesto participativo asignado en las zona nororiental y suroccidental
frente al asignado en Medellín por año en el periodo 2005-2017
Año Municipio Zona Nororiental Zona Suroccidental

2005 $59.991.190.000 $19.852.287.000 $ 5.007.000.000
2006 $61.998.516.000 $18.790.000.000 $ 5.400.000.000
2007 $70.000.000.000 $20.225.000.000 $ 6.002.000.000
2008 $101.500.000.000 $28.100.000.000 $ 8.800.000.000
2009 $101.500.000.000 $28.100.000.000 $ 8.800.000.000
2010 $112.000.000.000 $30.735.000.000 $ 9.809.000.000
2011 $120.000.000.000 $32.349.000.000 $ 10.555.000.000
2012 $126.999.000.000 $33.930.000.000 $ 11.321.000.000
2013 $151.000.000.000 $39.532.000.000 $ 13.539.000.000
2014 $151.000.000.000 $40.881.000.000 $ 13.539.000.000
2015 $151.000.000.000 $39.532.000.000 $ 13.539.000.000
2016 $151.000.000.000 $39.532.000.000 $ 13.539.000.000
2017 $161.464.647.695 $42.275.672.333 $ 14.484.827.381

La asignación promedio en la zona nororiental ha sido equiva-

lente al 28% del presupuesto participativo municipal entre los
años 2005 y 2017; este promedio tiende a disminuir dado que
inició con un 33% del techo a distribuir en 2005 y en los años
siguientes no ha vuelto a ese mismo nivel. Esto sugiere que
otras zonas o corregimientos de Medellín se han acercado a
condiciones similares a las de la zona nororiental en materia de
población, Índice de Desarrollo Humano y número de partici-
pantes del PP, criterios con los cuales se hace la asignación del
PP por comunas y corregimientos. Sin embargo, la zona noro-
riental continúa siendo la que mayor proporción del PP se le ha
asignado, en tanto en todos los años y su acumulado, equivale
a más de una cuarta parte del PP municipal, mientras las otras
tres cuartas partes se han distribuido en otras cinco zonas y en
los cinco corregimientos del municipio.
Por su parte, la zona suroccidental presenta un incremento de

2,8 veces más de lo que se le asignaba en 2005, pasando de
$5.007.000.000 (cinco mil siete millones de pesos) en ese año, a
$14.484.827.381 (catorce mil ochocientos ochenta y cuatro millo-
nes ochocientos veintisiete mil trescientos ochenta y un pesos)
en 2017. En la zona el PP asignado ha aumentado en promedio
un 10% anual con incrementos que sobresalen en 2008 y 2013,
cuando la asignación aumentó un 47% y un 20% respectivamen-
te en relación con los años inmediatamente anteriores.
De la zona nororiental, la comuna 1 —Popular— es en la que

más recursos se han asignado del PP en el período 2005-2017,
con un total de $115.976.134.649 (ciento quince mil novecientos
setenta y seis millones ciento treinta y cuatro mil seiscientos
cuarenta y nueve pesos), equivalentes al 28% de todo el PP
asignado en la zona. La siguen las comunas 2 —Santa Cruz—
y 3 —Manrique—, cada una con un 25% de las asignaciones
presupuestales en la zona nororiental; finalmente, la comuna 4
—Aranjuez— es la que menos asignaciones ha recibido del PP
entre 2005 y 2017 con un 22% del total de la zona, equivalentes
a $92.833.774.631 (noventa y dos mil ochocientos treinta y tres
mil millones setecientos setenta y cuatro mil seiscientos treinta
y un pesos).
Por su parte, en la zona suroccidental no se observa una di-

ferencia significativa entre las dos comunas que la confor-
man respecto al valor acumulado de la inversión asignada.
Mientras que en la comuna 15 – Guayabal, se han asignado
$66.017.378.059 (sesenta y seis mil diecisiete millones trescien-
tos setenta y ocho mil cincuenta y nueve pesos), en la comuna
16 – Belén se han asignado $68.317.449.322 (sesenta y ocho mil
trescientos diecisiete millones cuatrocientos cuarenta y nueve
mil trescientos veintidós pesos) en el período que va desde
2005 hasta 2017, equivalentes al 49% y 59% respectivamente
del valor asignado en la zona suroccidental en ese periodo.
Ahora, aunque la proporción es similar en todos los años, se
observa que hasta 2011 la comuna 15 – Guayabal siempre tuvo
asignaciones por encima de la comuna 16 – Belén. A partir de
ese año, la relación entre ambas se invirtió y desde 2012 es la
comuna 16 – Belén en la que mayor porcentaje de recursos se
asignan anualmente.
Ahora, del PP asignado a ambas zonas es posible identificar

cuánto se ha priorizado para proyectos de educación superior
a partir de los proyectos consignados en el POAI de cada año
para la Secretaría de Educación, el Instituto Tecnológico Me-
tropolitano, el Colegio Mayor de Antioquia, el Pascual Bravo y
SAPIENCIA. Según los datos, de los $ 134.334.827.381 (ciento
treinta y cuatro mil trescientos treinta y cuatro millones ocho-
cientos veintisiete mil trescientos ochenta y un pesos) asigna-
dos a la zona suroccidental, el 9% ha sido destinado a proyec-
tos de educación superior lo que equivale a $12.403.351.361,00
(doce mil cuatrocientos tres mil millones de pesos trescientos
cincuenta y unos mil trescientos sesenta y un pesos). Por su
parte, en la zona nororiental se han destinado $45.533.133.947
(cuarenta y cinco mil quinientos treinta y tres millones ciento
treinta y tres mil novecientos cuarenta y siete pesos) a pro-
yectos de educación superior, el equivalente al 11% del presu-
puesto acumulado en la zona.
TABLA 4. Presupuesto participativo asignado en las zona nororiental y suroccidental

frente al asignado en Medellín por año en el periodo 2005-2017
Zona
Año
Nororiental Suroccidental
2005 $677.000.000 $0
2006 $1.429.500.000 $320.000.000,00
2007 $2.312.272.000 $0
2008 $2.818.757.895
2009 $3.887.000.000 $491.880.340,00
2010 $4.623.960.000 $660.000.000,00
2011 $3.991.215.920 $545.820.888,00
2012 $4.912.247.467 $962.775.810,00
2013* $0 $1.187.254.203,00
Zona
Año
Nororiental Suroccidental
2014 $4.021.678.212 $0
2015 $5.288.582.560 $1.865.614.228,00
2016 $5.289.531.475 $1.931.952.310,00
2017 $6.281.388.418 $2.049.021.800,00

*Nota: en el año 2013 no se encontró la información de los

proyectos de presupuesto participativo por lo que no fue
posible calcular la destinación a iniciativas de educación.
En tendencia, cada año la zona nororiental ha destinado a los

proyectos de educación superior entre tres y cuatro veces más
del valor que asigna a estos mismos proyectos la zona surocci-
dental. Mientras en la zona 1 se han destinado recursos ininte-
rrumpidamente en todos los años, en la zona 6, la inversión del
PP asignada a proyectos de educación superior no es constan-
te. Aunque la tendencia es hacia el incremento en la asigna-
ción de recursos, el porcentaje de crecimiento reporta valores
del 4% y 6% en el 2015 y 2016 e incluso valores negativos como
en 2010 cuando la inversión disminuyó un 17%. En la zona noro-
riental en los años 2011 y 2014 hubo disminuciones en la inver-
sión respecto al año inmediatamente anterior, contribuyendo a
acortar la diferencia respecto a la zona suroccidental.
9%
7,000,000,000
FIGURA 5. 6,000,000,000
Histograma de
5,000,000,000
presupuesto
participativo 4,000,000,000
asignado a ini- 3,000,000,000

ciativas de edu-
2,000,000,000
cación superior
1,000,000,000
por zonas
$0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2014 2015 2016 2017
ZNOR ZSOC

*Nota: en el año 2013 no se encontró la información de los

proyectos de presupuesto participativo por lo que no fue
posible calcular la destinación a iniciativas de educación.
Al comparar entre las comunas de ambas zonas, se encuentra

que en el orden de la que más recursos ha asignado a proyectos
de educación superior a la que menos lo ha hecho, se ubican
en primer lugar la comuna 4 —Aranjuez con $12.303.407.448, en
segundo lugar, la comuna 1 —Popular con $12.220.794.742; estas
dos comunas concentran el 52% de la inversión asignada a edu-
cación superior en la zona nororiental. En tercer lugar, se ubica
la comuna 3—Manrique con $11.357.200.874 y en cuarto lugar la
comuna 2 —Aranjuez con $9.651.730.883. La comuna 16 – Belén
es la quinta en el orden de las que más han invertido en edu-
cación superior entre las dos zonas analizadas con un valor de
$7.869.983.878 casi el doble de lo que ha invertido la comuna
15 – Guayabal, con $4.533.367.483. Estas diferencias pueden ser
explicadas por el valor del techo presupuestal asignado que a
su vez depende del tamaño de la población, las condiciones
de vida y el nivel de participación. Al analizar la inversión asig-
nada a educación superior en cada comuna respecto del valor
del respectivo techo presupuestal acumulado en el período se
encuentran proporciones que van del 7% al 13%. Por tanto, es

posible afirmar que la comuna 4 – Aranjuez es la que mayor pro-
porción de sus recursos del PP ha destinado hacia proyectos de
educación superior entre 2005 y 2017; también, la que mayor
presupuesto ha acumulado en este sector. En contraste, la co-
muna 15 – Guayabal es la que menor proporción de sus recur-
sos ha destinado entre las dos zonas en observación. FIGURA 6.
Valor de la
12220794742
11357200874 12303407448 nversión en
9651730883 proyectos de
12220794742 educación
11357200874 12303407448 7869983878
superior por
9651730883
4533367483 comunas de
7869983878
las zonas
4533367483 nororiental y
suroccidental
Comuna 1 Comuna 2 Comuna 3 Comuna 4 Comuna 12 Comuna 16 de Medellín
en el periodo
Comuna 1 Comuna 2 Comuna 3 Comuna 4 Comuna 12 Comuna 16 2005-2017

11% FIGURA 7.
Proporción
11% de inversión
en educación
superior res-
Educación superior
pecto al techo
Otros presupuestal
Educación superior
de la comuna
Otros 1 – Popular
acumulado
89% en el periodo
2005-2017
89%
89%
9%
FIGURA 8.
Proporción
de inversión 91%
en educación
superior
respecto Educación superior
al techo Otros
presupuestal
de la comuna
2 - Santa Cruz
acumulado
en el periodo
2005-2017
FUENTE: Elaboración propia con base en Planes Operativos

Anuales de Inversión 2005 – 2017
11%
FIGURA 9.
Proporción
de inversión
en educación
superior Otros
respecto
Educación superior
al techo
presupuestal
de la comuna
2 - Santa Cruz
89%
acumulado
en el periodo
2005-2017

13%
Otros
Educación superior
89%
Trayectorias del presupuesto participativo en educación superior

89%
99
13%
FIGURA 10.
Proporción
de inversión
13%
en educación
Otros superior
respecto al
Educación superior
techo
presupuestal
Otros
de la comuna
Educación superior 4 – Aranjuez
87%
acumulado
en el periodo
2005-2017
87%
7%
7%
FIGURA 11.
Otros
Proporción
Educación superior de inversión
en educación
Otros superior
respecto
Educación superior
93% al techo
presupuestal
de la comuna
15 – Guayabal
93%
acumulado
en el periodo
2005-2017

FIGURA 12. 12%
Proporción
de inversión
en educación
superior
Otros
respecto
al techo Educación superior
presupuestal
de la comuna
16 – Belén
acumulado 88%
en el periodo
2005-2017

Lorem
El histórico de la inversión asignada a educación superior por

Lorem
comunas de las zonas nororiental y suroccidental evidencia va-
riaciones en términos de las que más recursos destinan a este
tipo de iniciativas. Las comunas 1 y 4 aparecen como las que
desde el inicio y hasta el final del período destinan una porción
mayor de su presupuesto a la educación superior. La comuna
1 inició con una décima parte de sus recursos en 2005 aumen-
tando la proporción al 14% entre 2006 y 2010; en 2011 disminuyó
este porcentaje al 9%, volvió a aumentarlo al 12% entre 2012 y
2014, mientras que en 2015 lo reduce al 9% y en 2016 al 6%. Esa
fue la menor proporción destinada a educación superior en la
comuna 1 – Popular, durante el lapso temporal 2005-2017 en
contraste con la máxima que se presentó ese año sobre un 16%
del techo presupuestal. En promedio la comuna destinó el 11%
anual de sus recursos de presupuesto participativo hacia pro-
yectos de educación superior, pero presentó una reducción im-
portante entre los años 2011 y 2016.
En contraste, la comuna 4 que inició con un 3% de la inver-

sión de su techo presupuestal progresivamente aumentó esta
proporción superando en 2010 la de la comuna 1 – Popular y
manteniéndose desde entonces y hasta el 2015 como la que FIGURA 13.
mayor porcentaje de sus recursos destina a educación superior; Valor de la
en 2016 y 2017 solo es superada por la comuna 16 – Belén. A inversión en
diferencia de la zona nororiental se observa que, en la surocci- educación
dental, la inversión de PP asignada a proyectos de educación superior por
superior no es constante. Allí, aunque la tendencia es hacia el comunas de
incremento en la asignación de recursos, el porcentaje de cre- las zonas
cimiento reporta valores del 4% y 6% en el 2015 y 2016 e incluso nororiental y
valores negativos como en 2010 cuando la inversión disminuyó suroccidental
un 17%. También se observa que en 2005 y 2007 no se prioriza- en el período
ron recursos. 2005-2017
$2.000.000.000
$1.500.000.000
$1.000.000.000
$500.000.000
$0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2014 2015 2016 2017
Comuna 1 Comuna 2 Comuna 3 Comuna 4 Comuna 15 Comuna 16

El análisis de la inversión destinada a la educación superior con
recursos de presupuesto participativo permite señalar dos ten-
dencias en su comportamiento. La primera, es que el interés por
este tipo de iniciativas comenzó en pocas comunas en 2005,
Popular y Aranjuez, y progresivamente se extendió a las demás
de las zonas nororiental y suroccidental. Para el 2009, aunque
con variaciones de un año a otro, todas las comunas de las zo-
nas de estudio priorizaban recursos para la financiación de es-
tudios técnicos, tecnológicos y profesionales de sus habitantes.
Esto sugiere que para ese año la iniciativa se encontraba conso-
lidada y es sostenida desde entonces por quienes priorizan los
recursos de PP.
La segunda tendencia es que la preponderancia por esta inver-

sión no distingue entre los niveles de vida predominantes en las
comunas. En efecto, aunque al comienzo este tipo de iniciati-
vas se presentaron solo en la zona nororiental con los menores
índices de calidad de vida, al final del período se observa que
tanto en la zona nororiental como en la suroccidental se han
dedicado porcentajes similares de sus techos presupuestales a
la financiación de estudiantes en estudios de educación supe-
rior. Así las cosas, la problemática de acceso a los estudios su-
periores está identificada por los actores al punto que dedican
una porción considerable del presupuesto participativo de sus
comunas para atenderla.
2.3 Metodología del PP y del PP en educación superior
El PP en Medellín ha atravesado por lo menos por tres mane-

ras de hacerse antes de llegar a su estado actual con el nue-
vo Sistema Municipal de Planeación, reglamentado mediante
acuerdo municipal 28 de 2017. Desde su creación como progra-
ma de planeación y presupuesto participativo en 2004 se ex-
ploraron rutas para orientar la intervención de los actores en la
inversión municipal; con base en ellas se institucionalizó luego
la ruta operativa mediante acuerdo 43 de 2007 y más tarde se
aplicaron nuevos ajustes institucionales para tratar regular las
prácticas que se habían instaurado entre la ciudadanía. Estos
tres momentos coinciden con las alcaldías de Fajardo, Salazar

y Gaviria, cada uno agregando la marca de su estilo de gobier-
no al PP. Como resultado ha quedado una huella metodológica
en la que los actores inscriben sus prácticas en permanente
ajuste y reajuste.
La metodología se fue ajustando entre un período y otro con-

formando comisiones temáticas, diseñando fichas para las
iniciativas de inversión y ensayando tarjetones para su priori-
zación. En principio, en 2004 se acudió a la figura de las or-
ganizaciones con personería jurídica como corporaciones co-
munitarias, grupos, redes o colectivos sociales para convocar
la participación en la selección de iniciativas ofertadas por
la administración municipal. Esta medida rápidamente mos-
tró límites en la participación de la ciudadanía que estuviera
al margen de las corporaciones, por lo que fueron adoptadas
dos figuras de participación que se mantuvieron a lo largo del
trayecto del PP: las asambleas barriales y los consejos comu-
nales y corregimentales de presupuesto participativo.
Las Juntas Administradoras Locales debían convocar a asam-

bleas barriales y veredales para elegir a los delegados a cada
consejo, a razón de un representante por cada 25 votantes en
asamblea barrial y uno por cada 15 en asamblea veredal. Los
delegados elegidos por barrios y veredas junto con los delega-
dos de las organizaciones sociales pasaban a realizar los ejerci-
cios de diagnóstico, priorización y aprobación del presupuesto
participativo. Juntos conformaban los Consejos Consultivos me-
diante los cuales se trazaba la ruta operativa y se proporcionaba
información a la ciudadanía sobre el diagnóstico de las condi-
ciones sociales, culturales, ambientales y económicas de cada
comuna y corregimiento.
Así las cosas, cuando inició el presupuesto participativo en el

marco del Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007 las JAL se
encontraron en un escenario al que convergían nuevos actores:
los delegados de las asambleas barriales y veredales, los dele-
gados por las organizaciones sociales, comunitarias y solidarias,
y los representantes de los grupos poblacionales o sectoriales,
lo que demandaba reorganizar los procedimientos para definir la
inversión en cada comuna y corregimiento. En 2005 se trazó la
primera ruta siguiendo cinco fases: 1) información y diagnóstico
compartido; 2) construcción y priorización de propuestas; 3) Ajus-
te y viabilidad técnica de las propuestas de inversión comunitaria;
4) su respetiva formalización político-administrativa; 5) contrata-
ción, ejecución, monitoreo y evaluación (Universidad de Antio-
quia, 2006; Serna, et al., 2008; Restrepo, 2007). Para su puesta
en funcionamiento se conformó un comité directivo y un equipo
zonal de Gestión Planeación y Presupuesto Participativo, con la
finalidad de acompañar a la ciudadanía en la metodología y cri-
terios administrativos del programa (Centro Internacional para es-
tudios de participación, 2007; Restrepo, 2007; Serna, et al., 2008).
Así mismo se crearon comisiones con personas que ejercerían la
vocería para la concertación con la Administración Municipal y las
JAL se definieron como responsables de los ajustes técnicos y le-
gales a las iniciativas priorizadas para ser incluidas en el Banco de
Programas y Proyectos, momento previo a la fase de contratación
y ejecución (Alcaldía de Medellín, 2005).
El ajuste requerido por los nuevos escenarios de participación

exigió la capacitación a servidores públicos y a líderes de organi-
zaciones sociales, cívicas y comunitarias para la dinamización del
programa y se creó una Comisión tripartita de vigilancia y control,
conformada por JAL, Asocomunal y Secretaría de Desarrollo So-
cial. Destaca en este momento, una iniciativa de la zona noro-
riental, con la conformación de una veeduría ciudadana para el
seguimiento y control a las iniciativas ejecutadas (Alianza para el
Desarrollo de la Comuna 1 -Popular- y Alcaldía de Medellín, 2010).
Tras los dos primeros años de implementación del programa,

los Consejos Consultivos Comunales y Corregimentales y las
Asambleas Barriales y Veredales se instauraron en Medellín
como instancias de participación y decisión ciudadana; antes no
existían y fueron cobrando mayor relevancia durante el proceso
en tanto destacaron el valor de lo comunitario en el ejercicio
de la política, el surgimiento de nuevos liderazgos y el fortaleci-
miento de otros (Centro Internacional para estudios de partici-
pación, 2007; Pimienta, 2008).
Los Consejos Comunales y Corregimentales debían integrarse

por todos los miembros de la Junta Administradora Local de
cada comuna y corregimiento, quienes presidirían este espa-
cio; por los delegados al presupuesto participativo, tanto los
elegidos mediante asambleas barriales como los representan-
tes de las organizaciones sociales, comunitarias y solidarias;
por un representante de cada consejo o grupo poblacional o
sectorial reconocido por ley; por el Alcalde o su delegado y
por los equipos zonales de la administración municipal, con
voz pero sin voto; y por un delegado del Concejo de Medellín
como observador del proceso. En esta instancia de participa-
ción se tenía el encargo legitimar y adoptar el plan de desarro-
llo de comuna o de corregimiento, y de priorizar y aprobar las
inversiones de presupuesto participativo.
Las asambleas barriales y veredales tenían como objetivo am-

pliar la participación directa de la ciudadanía, incorporando al
proceso habitantes de las comunas y corregimientos que no
tenían ningún tipo de vínculo con alguna organización social
o comunitaria (Alcaldía de Medellín, 2010; Serna et al., 2008).
Esta decisión devino del riesgo que implicaba la denominada
corporativización que estaba caracterizando la dinámica de los
Consejos Consultivos Comunales y Corregimentales (Serna et
al., 2008).
Una vez conformados los Consejos Comunales y Corregimen-

tales, estos desarrollaban momentos en los que se centraba la
atención sobre el presupuesto participativo y no se observaba
una ruta delimitada por el Acuerdo ni por los Decretos regla-
mentarios sobre la planeación local.
Los delegados elegidos por barrios y veredas junto con los de-
legados de las organizaciones sociales pasaban a realizar los
ejercicios de diagnóstico, priorización y aprobación del presu-
puesto participativo, en los que, si bien se informaba del esta-
do de avance de los planes de desarrollo local, podían tenerlo
o no tenerlo en cuenta. La nueva norma condiciona que lo que
se priorice en PP esté definido en los respectivos PDL, para
lo cual cada Consejo Comunal o Corregimental de Planeación
realizará la actualización a que haya lugar. La ruta determinaba
la viabilidad de lo priorizado, es decir después de la votación
hecha por los delegados, sin que hubiera un proyecto técnica-
mente formulado.
En su trayectoria, el PP organizó los consejos comunales y

corregimentales mediante Comisiones Temáticas derivadas
del Diagnóstico Integral de Ciudad para la Equidad, alrededor
de seis dimensiones: educación, protección social, cultura y
recreo-deportes, obras públicas y medio ambiente, desarro-
llo económico, convivencia y participación ciudadana (Alian-
za para el Desarrollo de la Comuna 1 -Popular- y Alcaldía de
Medellín, 2010; Centro Internacional para estudios de partici-
pación, 2007; Restrepo, 2007). También creó una instancia de
participación a nivel de ciudad, cual fue el Comité Municipal de
Presupuesto Participativo –CMPP-, un escenario de encuen-
tro y diálogo entre la ciudadanía y la administración municipal
para acordar la metodología del programa; este comité conta-
ba con la participación de veintiún consejeros representantes
de las comunas y corregimientos de Medellín, además de de-
legados de cada JAL, cinco funcionarios de la administración,
una persona delegada del Concejo de la municipalidad y por
el presidente del Consejo Territorial de Planeación –CTP- (Res-
trepo, 2007; Macía, 2009).
El PP se institucionaliza mediante Acuerdo 43 de 2007, según

el cual la distribución de la inversión por comunas y corregi-
mientos se realizaba, conforme la aplicación de criterios sobre
población, índice de desarrollo humano – IDH, índice de cali-
dad de vida – ICV y, otros que garantizaran la consideración
de los principios de equidad social y de solidaridad territorial
(Sánchez, 2010), tal y como se ratificó, en su momento, con la
puesta en vigencia del Acuerdo 43 de 2007 (Concejo de Me-
dellín, 2007). Una vez conformados los Consejos Comunales y
Corregimentales, estos desarrollaban momentos en los que se
centraba la atención sobre el presupuesto participativo y no se
observa una ruta delimitada por el Acuerdo ni por los Decretos
reglamentarios sobre la planeación local. En la ruta operativa
el PP se formulaba mediante cuatro fases generales:
1. Asignación del presupuesto anual para cada comuna y co-

rregimiento en el marco del Plan Operativo Anual de Inver-
siones de la vigencia respectiva.
2. Realización de las asambleas barriales y veredales para

identificar problemas y oportunidades de cada barrio o ve-
reda. Cada asamblea elegirá un (a) delegad(a) al Consejo
Comunal o Corregimental, a razón de, máximo, uno (1) por
cada 25 votantes en la Asamblea barrial y uno por cada 15
votantes en la asamblea veredal.
3. Realización de Consejos Comunales y Corregimentales en

las distintas fases del proceso: diagnóstico, priorización,
aprobación del presupuesto participativo, monitoreo y se-
guimiento a la ejecución.
4. Refrendación de la decisión del Consejo Comunal y Corregi-

mental mediante resolución de la Junta Administradora Lo-
cal y entrega al Departamento Administrativo de Planeación.
Según la ruta operativa del programa, la Alcaldía de Medellín

presentaba al Consejo Consultivo Comunal y Corregimental una
oferta institucional como insumo de trabajo para las comisio-
nes temáticas, quienes la tenían como referente para acordar la
priorización de las iniciativas comunitarias (Alcaldía de Medellín,
2007). La priorización del recurso se realizaba a través de los
Consejos Comunales, que tenían en cuenta la priorización reali-
zada por las asambleas barriales que consignaban sus intereses
en un tarjetón o fichas. Luego cada comisión organizaba en las
fichas los proyectos y se decidía cuáles eran o no priorizados y
el rubro definido para su ejecución.
La viabilidad de las propuestas era determinada por la adminis-

tración municipal convocando a un representante del Consejo
Municipal de Presupuesto Participativo, un representante del
Departamento Municipal de Planeación, otro de la Secretaría de
Desarrollo Social y uno de Asocomunal. El resultado de las pro-
puestas viables e inviables se presentaba en un tercer consejo
comunal para su validación ciudadana; si se presentaban incon-
formidades, se acudía a la movilización social de los inconfor-
mes a fin de convocar espacios de concertación.
Las Secretarías de Planeación y Desarrollo Comunitario pro-

gramaban lo priorizado en los consejos comunales y corregi-
mentales. La primera planeaba y organizaba las iniciativas en
el marco del plan de desarrollo municipal, mientras la segunda
se encargaba de licitar y delegar a cada secretaría según pro-
yecto. En la ejecución se abrió la posibilidad a que las Cor-
poraciones y Juntas de Acción Comunal se inscribieran como
proponentes de la ejecución de las iniciativas. Como resultado,
acabaron por crearse organizaciones con la única finalidad de
realizar contrataciones con el Estado por la vía del PP. Ser de-
legado barrial o veredal al consejo comunal o corregimental,
no implicaba decidir sobre la ejecución del recurso, por lo que
las organizaciones interesadas en ejecutar proyectos apare-
cían en el momento de la contratación. Para la ejecución del
recurso, regularmente se hacía una convocatoria pública ha-
ciendo la invitación o llamaban a un grupo de organizaciones
de acuerdo con la temática para que presentaran cartas de in-
terés; sin embargo, la organización debía realizar los términos
de referencia para su posterior contratación.
Esta práctica conllevó un reajuste entre 2008 y 2011. Las con-

trataciones con organizaciones de base hacían que pulularan
las iniciativas cuyos términos de referencia estuvieran al alcan-
ce de sus condiciones de contratación. Esto hace que un apa-
rente incremento en el número de iniciativas y organizaciones
que participan en el PP estuviera ligado al interés por captar los
recursos de ejecución de estas iniciativas. Ante tal situación, en
el período 2008-2011, se optó por agrupar las iniciativas en gran-
des programas de inversión lo que tuvo efecto sobre el tipo de
contratantes que alcanzaba a reunir las condiciones necesarias
para la ejecución. Los ejecutores pasaron de ser organizacio-
nes comunitarias a ONG y universidades, tanto públicas como
privadas, introduciendo lógicas de intervención externas a las
dinámicas propias de las organizaciones y procesos de cada co-
muna y corregimiento. En consecuencia, se presentó una figura
de subcontratación por parte de estas entidades, que finalmen-

te afectó el funcionamiento de las organizaciones comunitarias.
A partir de 2010, conforme lo expone Aguirre (2010), el PP se
desarrolló en tres fases anuales:
1) Información y diagnóstico, realizado en el primer Consejo Co-

munal y Corregimental para suministrar información sobre el
proceso y definir la inversión del recurso asignado, también
se convocó a la inscripción de representantes de las organi-
zaciones y se realizaron las asambleas barriales y veredales
para elegir delegados.
2) Socialización de los planes de desarrollo local y con base

en los resultados de las asambleas barriales y veredales se
priorizaron las necesidades y se construyeron las iniciativas
de inversión priorizadas en el segundo Consejo Comunal y
Corregimental y revisadas y ajustadas en el tercer Consejo.
3) Formalización político administrativa de las iniciativas de in-

versión, presentación del POAI al Concejo municipal para su
aprobación y evaluación anual del proceso, identificando re-
comendaciones para su mejoramiento.
Planeación Priorización Seguimiento
Ejecución
participativa participativa y evaluación
Conformación de Difusión de
los consejos Formulario o Priorización
proyectos a la
comunales y actualización programa de
corregimentales ciudadanía
PDL ejecución
de palenación en general
Concepto de Proyectos que podrían Elección ciudadana
Formulación
viabilidad ser priorizados por de proyectos
de proyectos
temática lo próximos 4 años Proyectos a ejecutar
el año sigueinte
Se puede Ajuste de
reunciar con proyectos de
Si Elaborar y Inclusión del POAI
recursos PP acuerdo a
ajustar el plan y registro del
viabilidad
de inversiones banco de proyectos
Gestión de
recursos con otras
fuentes de
ﬁnanciación
según Acuerdo
Presupuesto
Participativo
043 de 2007
FIGURA 14.
Ruta
Nuevas reglamentaciones derivaron de la intención por articu-

lar planeación local al PP. Se trata de los decretos reglamen-
tarios 1073 de 2009 y 1205 de 2013, que definieron como res-
ponsables de tal articulación al Departamento Administrativo de
Planeación, la Junta Administradora Local y el equipo de gestión
de cada comuna y corregimiento. El primero como autoridad y
la segunda como instancia de planeación, junto con el equipo
de gestión se entenderían como “[…] garantes de que los Planes
de Desarrollo Local constituyan el insumo fundamental para las
inversiones públicas en dichos territorios, incluyendo las rela-
ciones con el Presupuesto Participativo, con el apoyo técnico,
logístico, material y humano de la Secretaría de Desarrollo So-
cial ―hoy participación ciudadana―” (Alcaldía de Medellín, 2009).
La articulación propuesta debía realizarse según el avance en
cada comuna o corregimiento de su respectivo Plan de Desa-
rrollo Local y debía tener en cuenta los planes parciales, sec-
toriales, especiales u otros instrumentos de planificación que
se hubieran formulado hasta el momento de la publicación del
Decreto 1073 de 2009.
Por su parte, el decreto 1205 de 2013, reglamentó el capítulo 7

del Acuerdo municipal 43/2007, para garantizar la articulación
del PP con los procesos de planeación local y municipal, e in-
corporó principalmente dos cambios: 1) el PDM plantea y de-
sarrolla un proceso de articulación con los PDL y la nueva ruta
de planeación local, vinculándolos a las decisiones que deban
tomar los delegados al CCCC de cada comuna; y, 2) pasó de
iniciativas barriales y veredales a proyectos comunales y corre-
gimentales que hayan sido acordados por las comunidades y
estén incluidas en sus PDL, sobre los que la ciudadanía conti-
nuaría priorizando la inversión de los recursos. Este decreto fue
una alternativa institucional ante la demanda por inconstitucio-
nalidad entablada por un edil de Medellín a los artículos 55, 56 y
57 del Acuerdo Municipal 43 de 2007 (Pérez, 2019).
En tendencia la metodología del PP ha dejado como huella la

creación de estrategias de participación como los Consejos Co-
munales y Corregimentales, las Asambleas Barriales, las Comi-
siones Temáticas, el Comité Municipal de Presupuesto Partici-
pativo; así como escenarios para la planeación local como los
equipos de gestión, consejos de Planeación y Gestión del Desa-
rrollo, animadores barriales, comités barriales, redes barriales,
nodos de barrios; junto a múltiples intentos para articular ambos
procesos sin que se logren las articulaciones entre uno en parte
porque no se definió claramente en la ruta operativa la relación
entre ambos procesos. Este impase pretende ahora resolverlo
el Acuerdo 28 de 2017 mediante una nueva ruta operativa en la
que primero se planea y luego se prioriza la inversión del PP con
base en los PDL. El alcance de los cambios a los que alude esta
nueva normatividad no se incluye en este trabajo en atención al
periodo de investigación definido, 2004-2017, más la reseña de
la huella metodológica que ha quedado con el PP es insumo
para futuros trabajos que busquen su evaluación como punto
de referencia.
En 2012 se crea Sapiencia como agencia que releva al ICETEX

en sus funciones y se encarga de ejecutar la política de acceso
a la educación superior en Medellín; se establece su reglamen-
to operativo para FOCAES vía Sapiencia, y para la financiación
por medio del convenio directo con las IES del orden municipal
en 2013 por medio del decreto 1350; que orienta lo referente al
incremento de oportunidades de educación superior con recur-
sos del PP, redefine los mecanismos de preselección, selección
y seguimiento para aspirantes de todos los estratos socioeconó-
micos de Medellín; ajustando la forma operativa orientada para
la asignación de los recursos; fijando varias modalidades de
financiación para pago de matrícula, costos complementarios
básicos y/o nivelación, sostenimiento; complementariamente,
se crea el CAPP como instancia para la revisión, orientación e
inversión de los recursos destinados a educación superior (Al-
caldía de Medellín, 2013a).
En cuanto a la forma en que se orienta la aplicación de los re-

cursos del PP en educación superior, tanto para SAPIENCIA,
como para las IES, se establece la diferencia entre ambas mo-
dalidades de financiamiento: el convenio directo como una
beca que financia aspirantes a los programas ofertados por las
tres instituciones universitarias públicas de Medellín: ITM, IUC-
MA e IUPB; en esta modalidad el beneficiario no requiere un
deudor solidario y la no culminación del programa de formación

no genera acreencias con las instituciones; la renovación y asig-
nación del presupuesto para continuidad se realiza de manera
semestral, por lo cual debe cumplir con ochenta (80) horas de
servicio social para continuar con la beca; es una beca que se
legaliza semestre a semestre teniendo en cuenta el promedio
acumulado en el programa académico, o para los estudiantes
nuevos, el puntaje de admisión; la contraprestación de servicio
social; y los créditos tomados por semestre.
De otro lado, el FOCAES operado por Sapiencia, es un crédito

condenable donde se asigna presupuesto para financiar has-
ta 4 Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes- SMMLV
en programas de pregrados en más de 54 IES públicas y pri-
vadas localizadas en el Área Metropolitana del Valle de Aburrá
(Sapiencia, 2016). El crédito condonable es una modalidad de
financiación donde el estudiante, durante su período de for-
mación, es auspiciado con un crédito que se puede condonar
culminando el proceso de formación y realizando ochocientas
(800) horas de servicio social, lo que significa que el beneficiario
del debe terminar la carrera universitaria para ser exonerado del
pago total del crédito; si el estudiante deserta debe pagar la to-
talidad del recurso destinado para los semestres cursados, este
debe estar respaldado por un deudor solidario, que en caso tal
de incumplimiento o mora del crédito deberá responder por las
acreencias con la entidad. El fondo financia de acuerdo con la
modalidad del crédito escogida, siempre que exista disponibi-
lidad presupuestal, los siguientes valores: Matrícula: 4 SMMLV,
los cuales serán girados directamente a la institución de educa-
ción superior; y sostenimiento: se asigna de manera semestral,
dirigido a los beneficiarios que pertenecen al estrato 1, 2 y 3 con
puntaje 0 a 90 en la versión 3 del SISBEN; este monto no podrá
superar los 2 SMMLV, y la suma de las modalidades asignadas
(matrícula y/o sostenimiento) no podrá superar los 4 SMMLV.
Finalmente, se reglamenta la prestación del servicio social

que los beneficiarios deben presentar en ambas modalidades
de financiamiento, por medio del decreto 767/2013, y se crea
también en 2014 mediante el decreto 1058 el Sistema Único de
Servicio Social con el fin de diseñar e implementar acciones de
seguimiento y evaluación (Alcaldía de Medellín, 2013b).
2.4 Actores y beneficiarios del PP y del PP

en educación superior
La tercera huella del presupuesto participativo refiere al tipo

de actores que se ha ido perfilando en este escenario de parti-
cipación. Para el efecto, se evidencia el comportamiento en el
número de personas participando a lo largo del periodo com-
parando además las características de delegados y beneficia-
rios en cada zona de estudio. Así, los datos suministrados por la
Secretaría de Participación Ciudadana posibilitan identificar un
aumento constante de delegados desde 2006 hasta 2011, año
en el que se presentó la mayor cantidad de personas ejerciendo
la representación de sus comunas y corregimientos en el perio-
do de análisis. Pero a partir de este año, el número de delega-
dos decae llegando en 2013 y 2014 a cantidades inferiores a las
de 2006. Para 2015 y 2016, nuevamente aumenta el número de
delegados, pero continúa por debajo de los registros de partici-
pación de los años 2010, 2011 y 2012.
TABLA 5. Número de delegados a presupuesto participativo según zonas de Medellín

en el periodo 2006-2016
Corregimientos
Comunas
Medellín
Año
Z6
Z4
Z2
Z3
Z5
Z1
2006 2.771 655 557 528 354 35 217 2.346 425

2007 2.843 696 420 519 393 38 208 2.274 569
2008 3.237 715 631 551 335 62 255 2.549 688
2009 4.063 979 847 648 397 40 308 3.219 844
2010 5.447 1.144 1.183 826 459 78 575 4.265 1.182
Corregimientos
Comunas
Medellín
Año
Z6
Z4
Z2
Z3
Z5
Z1
2011 5.860 1.203 1.237 920 716 84 571 4.731 1.129

2012 5.472 1.177 1.178 840 606 98 526 4.425 1.047
2013 2.442 512 555 370 258 51 221 1.967 475
2014 2.442 512 555 370 258 51 221 1.967 475
2015 4.666 874 1.036 714 579 112 459 3.774 892
2016 4.281 811 884 647 589 101 447 3.479 802
FUENTE: Elaboración propia con base en datos de la

Secretaría de Participación Ciudadana
5.860
4.860 FIGURA 15.

Número de
3.860
delegados a
2.860 presupuesto
1.860 participativo de
Medellín en el
860
período 2006-
-140 @2006 @2007 @2008 @2009 @2010 @2011 @2012 @2013 @2014 @2015 @2016 2016
Delegados comunes Delegados corregimientos Delegados Medellín

1.237
1.037
837
637
-140 @2006 @2007 @2008 @2009 @2010 @2011 @2012 @2013 @2014 @2015 @2016
1.237
FIGURA 16.
Número de 1.037
delegados a 837
presupuesto
637
participativo de
Medellín según 437
zona en el 237
periodo 2006-
37
2016
@2006 @2007 @2008 @2009 @2010 @2011 @2012 @2013 @2014 @2015 @2016
-163
Delegados Z1 Delegados Z2 Delegados Z3

4%
6%
67%
Ahora, a partir
7% de las bases de datos de delegados se ha po-
dido identificar que en el período 2011-2016, 13.610 personas
Un año
fueron elegidas como delegadas al presupuesto participativo
de Medellín. De ellas, el 45% fueron hombres yDosel años
55% muje-
res. Siete de cada diez participaron un solo año, dos de cada
Tres años
diez participaron como delegadas durante dos años y solo una
participó Cuatro añosque la
16% durante tres años o más. Lo anterior sugiere
mayoría de los delegados en el PP cambia de Cinco
un año años a otro
mientras que la permanencia por más de dos períodos se da
apenas en el 17% de los casos. La permanencia es equivalente
entre ambos sexos, aunque conforme aumenta el número de
años la proporción de mujeres se incrementa en detrimento al
tiempo que disminuye la de hombres. Así, mientras que de la
población que fue delegada por un solo año, el 54% eran mu-
jeres frente al 46% de los hombres, entre quienes participaron
durante cinco años de la temporalidad analizada, la propor-
ción fue de 64% y 36% respectivamente. Lo anterior indica que
las mujeres tienden a permanecer como delegadas de PP por
más tiempo que los hombres.
5.860
4.860
3.860
2.860
1.860
860
TABLA-1406.@2006
Delegados al PP de Medellín por sexo según número de años que participa
@2007 @2008 @2009 @2010 @2011 @2012 @2013 @2014 @2015 @2016
Medellín
Hombres Mujeres Total

Re- % del % de Re- % del % de Re- % de
cuento Sexo años cuento Sexo años cuento años
Un año 4148 68% 46% 4947 66% 54% 9095 67%
1.237
Dos 985 16% 45% 1208 16% 55% 2193 16%
años
1.037
Tres
837 446 7% 46% 516 7% 54% 962 7%
años
637
Cuatro 316 5% 39% 497 7% 61% 813 6%
437
años
237
Cinco 197 3% 36% 350 5% 64% 547 4%
años
37
@2006 @2007 @2008 @2009 @2010 @2011 @2012 @2013 @2014 @2015 @2016
Total
-163 6092 100% 45% 7518 100% 55% 13610 100%
Delegados Z4 Delegados Z5 Delegados
FUENTE: Z6 propia con base en datos de la
Elaboración
4%
6%
67%
7%
Un año
Dos años FIGURA 17.

Porcentaje
Tres años
de delegados
16% Cuatro años al PP en el
Cinco años periodo 2011-
2016 según
número de años
que participa

La distribución de delegados que participaron del PP entre 2011
y 2016, según zonas de Medellín arroja que, la mayor propor-
ción se encuentra en la zona noroccidental con un 21% del total,
mientras que las zonas nororiental y suroccidental, se ubican en
segundo y sexto lugar respectivamente respecto a la propor-
ción de delegados en éste período. Mientras que dos de cada
diez delegados han provenido de la zona nororiental, la surocci-
dental ha aportado uno. La proporción por sexos se mantiene en
cada zona oscilando entre 4 hombres por cada 6 mujeres como
en el caso de la zona suroccidental y un hombre por cada mujer
delegada como en el caso de la zona nororiental.
TABLA 7. Delegados al PP de Medellín por zonas de Medellín según sexo

Hombres Mujeres Total

% de zona
% de zona
% de zona
Recuento
Recuento
Recuento
Zona
% del
% del
Sexo
Sexo
Zona 1164 19% 46% 1391 19% 54% 2555 19%

Nororiental
Zona 1213 20% 42% 1682 22% 58% 2895 21%
Noroccidental
Zona Centro 1014 17% 48% 1089 14% 52% 2103 15%
Oriental
Zona Centro 798 13% 47% 899 12% 53% 1697 12%
Occidental
Zona 107 2% 41% 153 2% 59% 260 2%
Suroriental
Zona 641 11% 45% 778 10% 55% 1419 10%
Suroccidental
Corregimientos 1151 19% 43% 1523 20% 57% 2674 20%
Total 6088 100% 45% 7515 100% 55% 13603 100%

2.682 1.523
1.391
1.154 1.313 1.151 FIGURA 18.
1.089
1.014
899 Distribución
798 778
641 de delegados
al PP por zonas
153 de Medellín
107
según sexo
ZNOR ZNOC ZCOR ZCOC ZZOR ZZOC Corregimientos
en el periodo
Hombres Mujeres 2011-2016
2.682 FUENTE: Elaboración propia con base en datos de la

1.523
1.391 Secretaría de Participación Ciudadana
1.154 1.313 1.151
1.089
11% 1.014 por zonas
Ahora, de la distribución 899 de Medellín es posible iden-
798 27% 778
tificar donde
2%
se concentran los delegados que 641 han participado
entre cuatro y cinco años. Según los datos calculados, de los
1142 delegados que conforman este 107 153 en las zonas de Me-
grupo
dellín,
13% el 27% pertenecen a la zona nororiental y el ZNOR
11% a la zona
ZNOR ZNOC ZCOR ZCOC ZZOR ZZOC Corregimientos
suroccidental para un porcentaje acumulado delZNOC 38%. Del total
de delegados de la zonaHombres nororientalMujeres
en el período de análisis el
ACOR
12% participó durante cuatro o cinco años mientras en la zona
suroccidental esta proporción fue del 9%. ZCOC
ZSOR
20% 26% ZSOC

11%
27%
FIGURA 19.
2%
Proporción
de delegados
13% ZNOR por zonas de
1% 1% ZNOC Medellín que
9%
18% participan entre
ACOR
7% Ninguno cuatro y cinco
ZCOC años en el
Primaria
ZSOR periodo 2011-
Secundaria 2015
20% 26% ZSOC
Técnico
13% FUENTE: Elaboración propia con base en datos de la
Tecnólogo
Profesional
Posgrado
1% 1% 50%
Otra característica de comparación entre los delegados al PP
de ambas zonas es el rango de edad en el que se encuentran.
En este caso, sin importar las diferencias en estratificación so-
cioeconómica, condiciones de vida y número de población en-
tre ambas zonas, la tendencia es a que en los delegados pre-
domine el rango de edad de adultos, seguido por el de adultos
mayores. En ambas zonas la mayor proporción de jóvenes se
presentó en el año 2011 cuando alcanzó el 26% de los delegados
de la zona nororiental y el 28% de los de la zona suroccidental.
En los siguientes años el porcentaje de jóvenes delegados tien-
de a disminuir oscilando entre el 13% y el 15% en ambas zonas.
TABLA 8. Delegados al PP de la zona nororiental de Medellín por sexo según rango de

edad en el periodo 2011-2016
Rango de edad
Sexo Zona
Adulto Total
Nororiental Adulto Joven N.D.
Mayor
2011 286 75 175 0 536
2012 230 138 133 38 539
Hombre Año 2013 121 60 41 0 222
2015 201 79 59 17 356
2016 160 56 62 0 278
2011 417 124 143 2 686
2012 301 177 105 43 626
Mujer Año 2013 181 81 28 0 290
2015 323 133 53 9 518
2016 241 120 40 0 401
2011 703 199 318 2 1222
2012 531 315 238 81 1165
Total Año 2013 302 141 69 0 512

2015 524 212 112 26 874
2016 401 176 102 0 679
FUENTE: Elaboración propia con base en datos de la Secretaría de Participación Ciudadana

TABLA 9. Delegados al PP de la zona suroccidental de Medellín por sexo según rango

de edad en el periodo 2011-2016
Rango de edad
Sexo Zona
Adulto Total
Suroccidental Adulto Joven N.D.
Mayor
2011 160 44 93 2 299
2012 133 49 45 2 229
Hombre Año 2013 62 25 17 0 104
2015 100 50 41 6 197
2016 82 42 35 0 159
2011 201 68 89 0 358
2012 187 48 62 0 297
Mujer Año 2013 85 19 13 0 117
2015 171 60 27 4 262
2016 116 72 20 0 208
2011 361 112 182 2 657
2012 320 97 107 2 526
Total Año 2013 147 44 30 0 221
2015 271 110 68 10 459
2016 198 114 55 0 367
FUENTE: Elaboración propia con base en datos

de la Secretaría de Participación Ciudadana
Respecto al nivel de formación, los delegados al PP de las zo-

nas nororiental y suroccidental tienden a ser personas que han
terminado la primaria o la secundaria con predominio de este
último nivel de formación. Estos dos grupos de población han
representado más del 60% de los delegados que declaran su
nivel de formación tanto en la zona nororiental como en la su-
roccidental. El PP parece atraer personas de nivel educativo bá-
sico; la profesionalización de los delegados entre 2011 y 2016
no supera el 10% en la zona nororiental y, en la suroccidental, su
máximo es del 11% en el año 2015.
TABLA 10. Delegados al PP de la zona nororiental de Medellín por sexo según nivel
educativo y rango de edad en el periodo 2011-2016
Rango
Nivel educativo Zona de edad
Total
Nororiental Adulto
Adulto Joven N.D.
Mayor
2011 3 5 0 0 8
2012 0 0 0 0 0
Ninguno Año 2013 2 4 0 0 6
2015 6 7 0 0 13
2016 3 7 0 0 10
2011 104 91 4 0 199
2012 45 74 2 1 122
Primaria Año 2013 51 33 8 0 92
2015 127 122 10 0 259
2016 83 88 12 0 183
2011 327 53 171 0 551
2012 158 135 105 0 398
Secundaria Año 2013 63 13 7 0 83
2015 196 46 53 0 295
2016 158 54 57 0 269
2011 83 8 52 0 143
2012 25 6 11 0 42
Técnico Año 2013 22 4 4 0 30
2015 80 9 19 0 108
2016 56 8 12 0 76
2011 52 6 23 0 81
2012 9 4 2 0 15
Tecnólogo Año 2013 17 4 0 0 21
2015 52 16 13 0 81
2016 47 11 13 0 71
Rango
Nivel educativo Zona de edad
Total
Nororiental Adulto
Adulto Joven N.D.
Mayor
2011 60 2 37 0 99
2012 20 2 5 0 27
Profesional Año 2013 3 1 3 0 7
2015 57 10 15 0 82
2016 44 6 7 0 57
2011 12 0 1 0 13
2012 1 0 0 0 1
Posgrado Año 2013 3 1 0 0 4
2015 6 2 0 0 8
2016 44 6 7 0 57
2011 62 34 30 2 128
2012 273 94 113 80 560
N.D. Año 2013 141 81 47 0 269
2015 0 0 2 26 28
2016 0 0 1 0 1
FUENTE: Elaboración propia con base en datos

de la Secretaría de Participación Ciudadana
ZSOR
ACOR
20% 26% ZSOC
ZCOC
ZSOR
20% 26% ZSOC
1% 1%
9%
FIGURA 20. 18%
Proporción
7% Ninguno
de delegados 1% 1%
9% Primaria
por nivel educativo
18%
según zonas Secundaria
7% Ninguno
nororiental (arriba)
Técnico
y suroccidental Primaria
13%
(abajo) de Medellín Tecnólogo
Secundaria
en el periodo Profesional
Técnico
2011-2016
13%
Posgrado
50% Tecnólogo
Profesional
Posgrado
50%
1%
12%
10%
Ninguno
1%
12% Primaria
8% 10%
Secundaria
Ninguno
Técnico
Primaria
8% Tecnólogo
Secundaria
14% Profesional
Técnico
55% Tecnólogo
14% Profesional
55%
2% 4%
7%
20%
Ninguno
2% 4%
7% Primaria
20%
Secundaria
Ninguno
Técnico
Primaria
Tecnólogo
Secundaria
Profesional
Técnico
14% Profesional
Técnico
55% Tecnólogo
14% Profesional
55%
2% 4%
7%
20%
Ninguno
2% 4%
7% Primaria
20%
Secundaria
Ninguno
Técnico
Primaria
Tecnólogo
Secundaria
Profesional
Técnico
66% Tecnólogo
Profesional
66%
5%
3%
16%
7%
5% Ninguno
3%
16%
7% Primaria
Secundaria
Ninguno
Técnico
Primaria
Tecnólogo
Secundaria
Profesional
Técnico
69%
Tecnólogo
Profesional
69%
3% 2% 2%
9%
38% Ninguno
3% 2% 2%
Primaria
9%
12%
38% Secundaria
Ninguno
Técnico
Primaria
12% Tecnólogo
Secundaria
Profesional
Técnico
Posgrado
Tecnólogo
34%
Técnico
Primaria
Tecnólogo
Secundaria
Profesional
69% Técnico
Tecnólogo
Profesional
3% 2% 2% 69%
9%
38% Ninguno
3% 2% 2% Primaria
12% 9% Secundaria
38% Ninguno
Técnico
Primaria
Tecnólogo
12%
Secundaria
Profesional
Técnico
Posgrado
34% Tecnólogo
Profesional
Posgrado
34% 2% 1%
5%
7%
64%
Ninguno
2% 1%
5% Primaria
7% Secundaria
64%
Ninguno
21% Técnico
Primaria
Tecnólogo
Secundaria
Profesional
21% Técnico
Tecnólogo
Profesional
La participación como delegados en el PP, en la mayoría de los

casos, no ha implicado el acceso a los beneficios de educación
superior. Entre quienes fueron delegados en Medellín entre 2011
y 2016, solo el 2% fue beneficiario de programas de educación
superior financiados con estos recursos, es decir, apenas 320
personas de las 13.290 registradas en el período. Según sexo, el
54% de quienes se han beneficiado, han sido mujeres y el 46%
hombres. Distribuidos por zonas, de los delegados que se han
beneficiado con recursos de PP en programas de educación su-
perior en las comunas de Medellín, un 32% se localiza en la zona
nororiental frente a un 12% que lo hace en la zona suroccidental.
TABLA 11. Número de delegados de PP que se han beneficiado con recursos para
educación superior según zonas de Medellín en el periodo 2011-2016
Zona Hombre Mujer Total

ZNOR 38 36 74
ZNOC 21 27 48
ZCOR 13 13 26
ZCOC 22 17 39
ZSOR 6 10 16
ZSOC 11 16 27
Corregimientos 36 54 90
Total 147 173 320
FUENTE: Elaboración propia con base en SAPIENCIA,

2019 y Bases de datos de la SPC
Por comunas y corregimientos se identifica que donde mayor

cantidad de delegados se han beneficiado con recursos de PP
en estudios de educación superior, es en los corregimientos de
Altavista y Palmitas con 37 y 35 casos respectivamente. De la
zona nororiental se identifican 33 casos en la comuna Popular
y 33 más en la comuna Santa Cruz, frente a cinco casos en la
comuna Manrique y tres en la comuna Aranjuez. En la zona su-
roccidental, la comuna Guayabal registra 17 casos y la comuna
Belén reporta 10.
33 33 35 37
32
FIGURA 21. 18 18 16 17
15
Número de 9 10 8
5 7 8 6 7
delegados al 3 3
PP en el perio-
15-Guayabal
60-San Cristobal
01-Popular
13-San Javier
02-Santa Cruz
03-Manrrique
04-Aranjuez
05-Castilla
06-Doce de Octubre
07-Robledo
08-Villa Hermosa
10-La Candelaria
11-Laureles
12-La América
14-El Poblado
16-Belén
50-Palmitas
70-Altavista
80-San Antonio de Prado
90-Santa Elena
do 2011-2016
que han sido
beneficiarios
de programas
de educación
superior por
comunas y FUENTE: Elaboración propia con base en SAPIENCIA,
corregimientos 2019 y Bases de datos de la SPC
Otra característica relevante sobre los delegados del PP en las

dos zonas de estudio, es el tipo de elección por medio del cual
fueron designados en su labor. Al respecto, en ambas zonas,
la proporción de delegados elegidos por asamblea barrial se
mantiene por encima del 60% en casi todos los años del pe-
ríodo analizado. Solo en el año 2013 esta proporción disminuye
por debajo del 50% de los delegados elegidos para esa vigencia
fiscal, aumentando en ambas zonas la proporción de delegados
elegidos por organizaciones sociales, con un 55% en la zona no-
roriental y un 54% en la zona suroccidental. Los datos presen-
tados sobre tipo de delegado, nivel educativo y rango de edad
han comparado el histórico debido a que son variables que se
modifican en cada caso de un año a otro, por lo que no podría
hablarse de un acumulado en cada una de estas variables man-
teniendo la claridad sobre los datos únicos.
Sin embargo, ha sido posible perfilar las características genera-

les de la población delegada al PP en el período 2011-2016 en
las zonas nororiental y suroccidental: se trata población adulta,
con niveles de formación básicos, principalmente mujeres con
una alta rotación en la temporalidad analizada, cuya permanen-
cia en el programa por más de dos años, llega a ser poco menos
de una quinta parte de la población. Con estas características
difícilmente se podría argumentar sobre una elitización de la
participación con el PP de Medellín, debido a que el porcentaje
de quienes son reelegidos un año tras otro disminuye progresi-
vamente. Considerar la elitización implicaría que menos del 20%
de la población, los que han sido delegados por más de dos
años, influenciara las decisiones del 80% restante que participa
un año o dos. Por el contrario, ante el cambio constante de de-
legados, las estadísticas sugieren que no hay concentración de
poderes ni de beneficios de educación superior entre los dele-
gados del PP.
La destinación de recursos de presupuesto participativo a la

financiación de estudiantes de Medellín en programas de edu-
cación superior evidencia la manera como se han distribuido
estos recursos por comuna y corregimiento, permitiendo obser-
var el comportamiento de la inversión en la zona suroccidental
de Medellín respecto a las demás del municipio. A su vez, es
posible distinguir la distribución por sexo, rangos de edad y pre-
ferencia del tipo de programas de los beneficiarios.
A continuación, se describen los datos analizados según las

distribuciones por comuna o corregimiento, sexo, edad, pre-
ferencia de programa, Institución Educativa en la que se ha
beneficiado, deserciones y graduados. Aunque la información
suministrada por SAPIENCIA incluye los datos de identificación
para cada persona, en atención a la Ley 1581 de 2012, “Por el
cual se dictan disposiciones generales para la protección de
datos personales”, las tablas, gráficos y mapas que a continua-
ción se presentan, reflejan los datos anonimizados para cada
variable representada.
En primer lugar, entre los 6.993 casos suministrados por SA-

PIENCIA en la base de datos entregada, se identificó que el nú-
mero de beneficiarios real es de 6.853 personas. Entre ellas, casi
la totalidad, equivalente al 98% de la población ha sido benefi-
ciaria en una única ocasión, mientras que el 2% lo ha sido en dos
ocasiones. Solo se identificó un caso en el que la misma perso-
na fue beneficiaria en tres veces diferentes. Ante esta distribu-
ción, es posible establecer las descripciones siguientes sobre la
base del total de casos únicos y si en alguna variable específica
se retoma la población beneficiaria en más de una ocasión se
hará la respectiva alerta al lector.
TABLA 12. Número de beneficiarios en programas de educación

superior financiados con recursos de Presupuesto Participativo
en Medellín entre julio de 2005 y junio de 2018
Número total de beneficiarios

Dos ocasiones
en el periodo
138
Tres ocasiones
6.853 1
Una ocasión
6.714
FUENTE: Elaboración propia, con base en SAPIENCIA, 2019
El 71% de la población beneficiaria se concentra en 10 Institucio-

nes de Educación Superior, de las cuales cinco son de carácter
público: ITM, Politécnico Jaime Isaza Cadavid, Tecnológico de
Antioquia, Universidad de Antioquia y Colegio Mayor de Antio-
quia; y cinco son de carácter privado: FUNLAM, UNIMINUTO,
Universidad de Medellín, Universidad San Buenaventura y Uni-
versidad Pontificia Bolivariana.
TABLA 13. Número de beneficiarios en las primeras 10 IES que concentran

la población
INSTITUCION DE EDUCACION %
Recuento %
SUPERIOR (IES) acumulado
Instituto Tecnológico Metropolitano - ITM 921 13% 13%
Universidad Católica Luis Amigo - FUNLAM 747 11% 24%
Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid 667 10% 33%
Tecnológico de Antioquia 624 9% 42%
Corporación Universitaria Minuto

434 6% 49%
De Dios - UNIMINUTO
Universidad De Antioquia 393 6% 54%
Universidad De Medellín 366 5% 59%
Colegio Mayor de Antioquia 294 4% 64%
Universidad de San Buenaventura 273 4% 67%
Universidad Pontificia Bolivariana 250 4% 71%
Entre las 6.853 personas beneficiarias en Medellín, 6 de cada 10

son mujeres y 4 son hombres. Por su parte, la proporción entre
comunas y corregimientos indica que 9 de cada 10 beneficiarios
provienen de alguna comuna mientras que solo una proviene
de alguno de los cinco corregimientos. Las comunas 1 – Popu-
lar, 2 – Santa Cruz, 5 – Castilla, 8 Villa Hermosa y 13 – San Javier
concentran casi la mitad de los beneficiarios entre el semestre
2005-2 y el 2018-1. Agrupados por zonas, la suroccidental ocupa
el sexto lugar en porcentaje de beneficiarios por debajo de los
corregimientos y superando solo a la zona suroriental.
FIGURA 22.
40%
Porcentaje
de personas
beneficiadas
en programas
de Educación Hombres
Superior con Mujeres
recursos de
Presupuesto
Participativo
según sexo en
60%
Medellín entre
julio de 2005 y
1%
junio de 2018
20%
17 - 30 años
31 - 50 años
TABLA 14. Porcentaje de beneficiarios de presupuesto participativo en programas de
Mayores de 50
educación superior distribuidos por comuna y sexo entre julio de 2005 y junio de 2018
% Comuna o
Comuna o 79%
Hombres Mujeres Total Corregimien-
Corregimiento
to
1 - Popular 254 425 679 10%
2 - Santa Cruz 272 492 764 11%
3 - Manrique 3.077 91 155 246 4%
4 - Aranjuez 45 59 104 2%
5 - Castilla 1.974 242 341 583 9%
6 - Doce De Octubre 98 172 270 4%
7 - Robledo 148 174 322 5%
8 - Villa Hermosa 276 334
749
610 9%
544
9 - Buenos Aires 20 25 45 1%
10 - La Candelaria 132 188 320 35 31 5%
17 - 30 años 31 - 50 años Mayores de 50
Hombres Mujeres
11 - Laureles Estadio 60 102 162 2%

12 - La América 152 231 383 6%
13 - San Javier 241 330 571 8%
14 - Poblado 110 171 281 4%
15 - Guayabal 134 211 345 5%
16 - Belén 78 138 216 3%
50 - San Sebastián De Palmitas 71 106 177 3%
60 - San Cristóbal 28 43 71 1%
70 - Altavista 105 160 265 4%
80 - San Antonio De Prado 112 155 267 4%
90 - Santa Elena 76 96 172 3%
Subtotal comunas 2.353 3.548 5.901 86%
Subtotal corregimientos 392 560 952 14%
Total 2.745 4.108 6.853
40% 60%
Casi la totalidad de la población beneficiaria tiene 35 años o

menos. De ellos, poco más de la mitad son mujeres y 4 de cada
10 son hombres, equivalentes a un 55% y 36% respectivamente.
El rango de edad en el que se concentra una mayor proporción
de beneficiarios va de los 21 a 25 años en el que se reporta el
40% de los casos sin discernir entre sexos.
Respecto la distribución por zonas, la suroccidental se encuen-

tra en quinto lugar de la que más beneficiarios reporta en el pe-
ríodo 2005-2 al 2018-1. En la zona suroccidental se encuentran
el 8% de los beneficiarios, estando por debajo del porcentaje de
los corregimientos y superando apenas el de la zona suroriental
o comuna 14 – El Poblado.
Hombres
40%
Mujeres
Hombres
60%
Mujeres
FIGURA 23. 1%
Porcentaje de 20%
beneficiarios
de programas 60%
de educa-
ción superior 1% 17 - 30 años
financiados con 20%
31 - 50 años
recursos de
presupuesto Mayores de 50
participativo
entre 2005-2 y 17 - 30 años
2018-1 según 79%
31 - 50 años
rangos de edad
en Medellín Mayores de 50

3.077 79%
1.974
FIGURA 24.
Número de 3.077
beneficiarios
749
de programas 544
de educa- 1.974
35 31
ción superior
financiados con 17 - 30 años 31 - 50 años Mayores de 50
recursos de Hombres Mujeres

749
presupuesto 544
participativo en
35 31
Medellín entre
2005-2 y 2018-1 17 - 30 años 31 - 50 años Mayores de 50
según rangos 33% Hombres Mujeres
30%
de edad y sexo

Desertores
Graduados
33% 30%
Resto
Desertores
3.077
1.974
749
544
Al comparar la proporción entre graduados, desertores
35 31 y quie-
nes continúan estudiando al momento del reporte de SAPIEN-
Mayores de 50
17 - 30 años 31 - 50 años
CIA, se encuentra una distribución similar entre los tres grupos.
Hombres Mujeres
Así, cuatro de cada 10 beneficiarios se han graduado, mientras
que 3 han desertado y 3 continúan estudiando.
FIGURA 25.
Porcentaje de
33% 30% beneficiarios
graduados
y desertores
Desertores de programas
de educa-
Graduados
ción superior
Resto financiados con
recursos de
presupuesto
37% participativo en
Medellín entre
2005-2 y 2018-1
Entre los graduados 7 de cada 10 son mujeres y 3 son hom-

bres, y entre los desertores 6 de cada 10 son mujeres y 5 son
hombres. Del total de graduados en las comunas de Medellín
en la temporalidad del análisis, el 10% ha provenido de las
comunas 15 y 16. Esta proporción es similar en el caso de los
desertores de los que el 9% los aporta la zona suroccidental a
la que corresponden las mencionadas comunas.
Entre los beneficiarios de PP en las zonas de Medellín, 7 de

cada 10 han preferido formarse en programas profesionales,
2 en programas tecnológicos y uno ha preferido programas
técnicos. En la zona suroccidental la distribución porcentual
entre las mismas categorías ha sido del 76% para profesiona-
les, 23% para programas tecnológicos y 1% para programas
técnicos. No obstante, conforme aumenta el nivel de forma-
ción disminuye el porcentaje de graduados en el período
2005-2 al 20118-1. Así, mientras que el 63% de los beneficia-
rios en programas técnicos se ha graduado en dicho periodo,
en los programas tecnológicos y profesionales la proporción
es del 42% y 38% respectivamente. En la zona suroccidental
el porcentaje de graduados de programas técnicos es supe-
rior a la proporción combinada de todas las zonas, alcanzado
un porcentaje del 67%, mientras que entre los beneficiarios
de programas tecnológicos y profesionales el porcentaje se
comporta de manera similar al de las zonas, con una 42% y
39% respectivamente.
FIGURA 26. 67%

63%
Porcentaje
de graduados 42% 42%
38% 39%
respecto al
total de benefi-
ciarios por tipo
de programa
en las zonas
Zona Medellín Zona Suroccidental
nororiental y
Técnicos Tecnólogos Profesionales
suroccidental
de Medellín
Así las cosas, la inversión en presupuesto participativo, está

parcialmente articulada con la orientación proveniente de los
planes de desarrollo local de las comunas de la zona noro-
riental. Si bien en ellos, se han presentado iniciativas de edu-
cación superior solo en la comuna 1 – Popular, puede afirmar-
se que estas partieron de su respectivo plan; en las demás
comunas de la zona, fue el plan el que adoptó las iniciativas
de educación superior luego que estas fueran promovidas
por los actores institucionales en los escenarios de PP.
En materia de inversión, se observa un crecimiento progresi-

vo conforme aumenta el presupuesto municipal obedecien-
do a la proporción del 5% definida en la norma desde 2007
y ratificada en 2017. Sin embargo, en el período de gobierno
que va del 2012 al 2015, el presupuesto se mantuvo estático
sin aumentar ni disminuir, lo que se explicaría en parte por
la destinación a las jornadas de vida y equidad implementa-
das durante ese gobierno. La inversión en educación superior
tiende a aumentar con respecto a la inversión en otros pro-
yectos de educación. Este comportamiento se observa tanto
al interior de cada comuna como en el acumulado de la zona.
Destaca la comuna 3 como la que mayor recurso ha invertido
en iniciativas de educación superior, aun por encima de la
comuna 1 que fue pionera en este tipo de proyectos.
Con relación a los actores es de notar la convergencia de

los sectores sociales e institucionales en el presupuesto
participativo. La implementación ininterrumpida de proyec-
tos de educación superior, ha dotado a los actores de una
amplia experiencia de participación. Entre ellos se observa
además relaciones tanto de tensión como de cooperación
por el manejo de la información de sus beneficiarios. Las
críticas circulan entre los actores sociales hacia los institu-
cionales y viceversa: suelen aludir con ellas a los intereses
individualistas que señalan en los otros, las prácticas de
clientelismo que pueden aplicar en los momentos de la ruta,
la corrupción y la manipulación que se hace de la participa-
ción para validar decisiones previamente tomadas. Aun así,
las mutuas acusaciones no impiden la participación de los
actores en el proceso y su cooperación cuando requieren
impulsar iniciativas.
Una tensión significativa reseñada por los actores, es la refe-

rida al otorgamiento de los beneficios de los fondos de edu-
cación superior y la validación de los requisitos exigidos por
la normatividad reseñada, puesta en vigencia para el caso de
Medellín, tal como se enunció en el numeral 1 del presente
texto. Mientras unos actores señalan que la dependencia de
ediles y líderes para estos trámites posibilita la corrupción y
el clientelismo, otros desconfían de que la institucionalidad
maneje los mismos procedimientos por la reserva de infor-
mación que dificulta la transparencia. Aunque se presentan
espacios para el diálogo, entre los líderes las tensiones han
llegado a resolverse mediante agresiones verbales.
Los líderes sociales y los ediles reconocen como su función

inherente adelantar las iniciativas que consideran prioritarias
para sus barrios, en lo que reconocen a las comisiones como
el espacio donde mejor ejercen esta función. No refieren de
la misma manera a los escenarios de planeación, aun cuando
con la nueva normatividad sean parte del consejo comunal
de planeación. Por su parte, los funcionarios se ubican en el
cumplimiento de la norma y refieren a su labor como la de
gestores u orientadores en las comunas que acompañan las
iniciativas sociales. La función más reclamada por todos los
actores es la de seguimiento y evaluación.
Respecto la metodología, la orientación general hacia arti-

cular la planeación del desarrollo local con la inversión de
presupuesto participativo se mantiene a lo largo de la tra-
yectoria. Sin embargo, su concreción está atravesada por
la tensión entre la orientación normativa de hacer lo que
orienta el Plan de Desarrollo Municipal y el entendimiento
de los líderes que ven al PP como el recurso para impulsar
iniciativas distintas a las consignadas en ese plan. En cuanto
a educación superior, la incorporación de Sapiencia como
nuevo actor en el sector significó un cambio en la meto-
dología y marcó un hito en su huella. A partir de agosto de
2017 con el nuevo decreto que modificó el sistema (0697),
aumentó considerablemente el recurso destinado a la edu-
cación superior, siendo el proyecto más votado en las co-
munas. El grueso del acceso a la educación superior se va a
manejar por Sapiencia y esto lleva a realizar nuevas imple-
mentaciones. Aunque quedan recursos por convenio directo
que garantizan la continuidad de los beneficiarios que están
estudiando para que terminen su proceso; las JAL quedaron
también con un margen para decidir por cuál de las dos mo-
dalidades optar o por combinarlas.
En esencia, la trayectoria de los actores, la metodología y la

inversión en el PP de Medellín, da cuenta del recorrido de
tensiones propio de la construcción democrática. Y aunque
se han presentado situaciones críticas en el trayecto, su con-
tinuidad anuncia un balance positivo en tanto se continúa
con la participación a través de los escenarios de planeación
local y presupuesto participativo.
Aprendizajes
y proyecciones:
recorridos
y tramos
por recorrer
03
R
ecreados como están el escenario y el contexto que
propiciaron e hicieron posible, en el período 2004-2017,
los acuerdos, el diseño, la conceptualización, operacio-
nalización, normatización, institucionalización e implemen-
tación ininterrumpida por quince años del PP en Medellín,
en su articulación con la PDL en comunas y corregimientos,
enfatizando en la temática sobre educación superior, propó-
sito central del estudio realizado, específicamente, desde la
reseña de sus trayectorias en cuanto a la inversión de parte
del presupuesto operativo anual de inversiones municipal, a
la metodologías o rutas operativas trasegadas para llevarlo
a cabo y, adicionalmente, a la caracterización de los actores
partícipes y los beneficiarios en educación superior, es con-
veniente a esta altura, hacer un alto en el recorrido para re-
saltar, a manera de síntesis del texto, los aprendizajes y las
proyecciones que del estudio se infiere aportan, en particu-
lar, posibles de asociar al propósito de consolidar PP como
apuesta participativa y democrática.
Anima reflexionar al respecto, de un lado, valorar la información

acopiada sobre la experiencia de PP y PP en educación supe-
rior de Medellín para el período de estudio, proveniente en su
mayoría de fuentes oficiales, tanto secundaria como primaria,
por lo regular de difícil y complejo acceso para consulta, aná-
lisis y difusión; complementada en parte, con la información
proveniente de fuentes no oficiales, tanto comunitarias como

académicas y no gubernamentales que posibilitaron triangu-
larla y en ocasiones, confrontarla. Del otro lado, aportar desde
la mirada institucional, de carácter público, que ostentan las
entidades que lideraron y cofinanciaron el estudio: Observa-
torio de Planeación Local y Presupuesto Participativo, hoy día
denominado Observatorio de Participación Ciudadana de la
Personería de Medellín y Facultad de Ciencias Sociales y Hu-
manas de la Universidad de Antioquia, información relevante
procesada, ordenada y analizada sobre PP y de PP en educa-
ción superior que, de alguna manera, contribuye a engrosar el
material disponible en el medio para quienes tienen interés en
continuar reflexionando, indagando y debatiendo al respecto
y, al tiempo, quiénes requieren desde el cumplimiento de sus
funciones públicas o de sus responsabilidades sociales, contar
con la orientación y aporte que el conocimiento plasmado en
estas páginas les brinda.

Lograrlo es posible, se estima, presentando inicialmente los
aprendizajes que en lo relativo a inversión, metodología, ac-
tores y beneficiarios del PP y del PP en educación superior,
zonas 1 y 6 de Medellín, emergen de lo expuesto para, a con-
tinuación, perfilar las proyecciones que posibiliten orientar
el diseño de líneas de acción y directrices que, apoyadas en
las rutas de la implementación de la PLPP de Medellín y los
conocimientos generados, confluyan en su fortalecimiento y
consolidación como escenario participativo y de construc-
ción democrática.

En esencia, las trayectorias de la inversión, la metodología y los
actores del PP de Medellín, dan cuenta del recorrido trasega-
do en medio de tensiones propias de los procesos vinculantes
y de construcción democrática; y, aunque se han presentado
situaciones críticas en el trayecto, su continuidad anuncia un
balance positivo en tanto pervive la participación democráti-
ca en ciernes, mediante los escenarios de planeación local y
presupuesto participativo vivenciados. Ello todo, de conjunto,
permite inferir que, en Medellín, aún en medio de las múltiples
dificultades afrontadas, los “ires y venires” metodológicos, la
difusa concepción, las tensiones que desata perfilar los acto-
res y, para el caso de educación superior, los beneficiarios, así
como la dinámica y cambiante normatividad en que se sopor-
ta su evidente institucionalización, el PP continua siendo una
opción potencial de participación, gestación de escenarios y
prácticas democráticas por vivenciar, experimentar y fortale-
cer frente al propósito nacional de consolidar la participación
democrática y, a la vez, la apuesta democrático participativa.
Ello, al estar latente y en permanente disputa, tensión y contra-
dicción, amerita continuar trabajando en el fortalecimiento de
la sociedad civil, sus formas de organización, representación y
liderazgo para mantener el alto estas banderas como máxima
de su accionar; a la vez, no desfallecer en la adecuación políti-
co-institucional de la estructura gubernamental municipal para
responder de manera adecuada a estos desafíos; en alentar
las voluntades políticas de ejecutivos y legislativos territoriales
(5) Excepto, como (municipales, distritales y regionales en los términos de la Ley
se reseñó antes, 1757 de 2015) comprometidos con esta causa; y, claro está, al
en el periodo de tiempo, que se invite a los organismos de control a extremar,
gobierno del alcal- modernizar y hacer más efectivos los sistemas de seguimien-
de Aníbal Gaviria, to y evaluación, en particular, articulados con las instancias de
2012-2015, donde control social necesarias para garantizar efectividad.
la destinación de
recursos al PP En primera instancia, respecto a la categoría de inversión en
permaneció, el PP y en el PP para educación superior de Medellín, se infiere
literalmente como tendencia su incremento gradual en montos anuales ne-
estática, sin tos entre 2004 y 2017,(5) así permanezca fija la asignación equi-
aumentos ni valente al 5% del respectivo POAI, en razón, precisamente, a
disminuciones que éste también aumenta cada año. El debate actual, 15 años
significativas, en después de crearse e iniciarse la implementación del PP en
esencia, por la Medellín, ya no está sólo focalizada en cuanto a la pertinencia
implementación y y conveniencia de mantener o modificar el porcentaje del POAI
financiación de las que se le asigna lo cual, si bien permanece latente, ahora está
jornadas de vida y complementado por las necesidades colectivas que, en ver-
equidad (Jaramillo dad, han de atenderse con ese 5% en las 16 comunas y los 5
y Ostau De Lafont, corregimientos de Medellín y la que ha de brindarse, al tiempo,
2017; Veeduría al con el 95% restante de la inversión municipal anualmente pre-
Plan de Desarrollo supuestada para atenderlas: ¿qué atender con el 5% y qué con
de Medellín, 2017) el 95%, de tal manera que se complementen, sin competir en-
tre sí, brindando continuidad al sector del desarrollo al que es-

tán dirigidos? Y, es en esta dirección que emerge la proyección
y, a la vez, uno de los mayores desafíos que afronta PP y espe-
cialmente, PP en educación superior dado que, en ello, estará
basada la apuesta y el aporte real a incrementar en Medellín la
gobernabilidad y la vinculación de la sociedad civil a la gestión
pública local (en zonas, comunas y corregimientos) y municipal,
máxime en vigencia el acuerdo 28 de 2017, mediante el cual se
retornó a la administración municipal, junto a las JAL, la orien-
tación, decisión y tutoría sobre la operación y puesta en práctica
del PP, tal como lo hizo evidente en su pronunciamiento público
la Veeduría al Plan de Desarrollo de Medellín (2017).
Si bien puede evidenciarse en las trayectorias dibujadas que

la inversión en PP, también tendencialmente, está parcial y
tímidamente articulada con las orientaciones, postulados y
horizontes de sentido contenidos y trazados colectivamente
por los PDL, en general y más en particular, con los de las co-
munas de la zona nororiental (Popular, Santa Cruz, Manrique
y Aranjuez), también es cierto que en ello queda trecho por
recorrer. Quizá, el mayor anhelo y la máxima aspiración de la
reforma efectuada en 2007 mediante el acuerdo 43, al Siste-
ma Municipal de Planeación creado en 1996 por medio del
correspondiente acuerdo 43, fue articular de manera efectiva
el PP y los procesos de PDL procurando que los recursos des-
tinados anualmente al PP se convirtieron en los presupuestos
base para financiar los PDL; aunque la intención era adecuada,
parcialmente, la vivencia demostró lo que técnicamente no se
advirtió: la sinergia resultó, en la práctica, imposible, dado que
con los recursos asignados al PP, tanto para la totalidad de la
jurisdicción municipal como la propia concedida a cada comu-
na y corregimiento, conforme la aplicación de los criterios de
distribución establecidos y acordados, no permitió atender el
amplio espectro de necesidades contenidas en los 21 PDL de
Medellín formulados; ellas demandaban al contrario, como en
verdad debía acontecer, recursos provenientes del 95% adicio-
nal, contenidos en los POAI, tanto cuatrienales como anuales;
la ilusión acabó rápidamente y la desarticulación, desconexión
y pretendida sinergia fue evidente a 2017.
En proyección, sin embargo, la ilusión continua dado que la
pretendida articulación aún es posible y permanece como
necesaria, en tanto brindaría a los PDL una base mínima pre-
supuestal que estimule su implementación y, a la vez, otor-
garía mayor sentido colectivo y territorial al PP, ligándolo a
las apuestas de desarrollo endógeno planteadas en los PDL;
bastaría para lograrlo, concitar voluntades político-institucio-
nales provenientes del poder público municipal y las propias
(6) Adicionalmen- de las luchas y propuestas de la sociedad civil y colectivos de
te, la inversión en actores por comunas y corregimientos para definir de manera
educación superior concertada, qué de lo plasmado en los PDL podría atenderse
tiende a aumentar con el 5% de los recursos asignados al PP y el resto, incluirlo
con respecto a la en el 95% restante de inversión, dejándolo establecido como
inversión en otros norma en los correspondientes POAI, tanto cuatrienales como
proyectos del sec- anuales que se adopten para la municipalidad.
tor de desarrollo
en educación; este En relación con PP para educación superior, lo expuesto solo
comportamiento permite afirmar que fue en la comuna 1 (Popular), zona 1 (no-
se observa tanto roriental) de Medellín, en donde las iniciativas y propuestas
al interior de cada partieron de su respectivo PDL; en las demás comunas de la
comuna como zona e, inclusive de la zona 6 (suroccidental) y del conjunto
en los acumula- de la municipalidad, los PDL se constituyeron en el escena-
dos por zona; al rio que albergaron y adoptaron estas iniciativas de educación
respecto, vale la superior, luego que estas fueran promovidas por los actores
pena destacar institucionales, hasta lograr como se evidenció, que en la tota-
que, el período de lidad de los 5 corregimientos y en casi todas las 16 comunas,
estudio, en la zona la educación superior tuviera regular y continuamente, recur-
1 – nororiental, sos del PP asignados y además, en tendencia, incrementados
fue la comuna 3 año tras año del período de estudio.(6)
(Manrique) la de
mayor recurso Quedan latentes, así mismo, desafíos que habrán de incidir en
invertido en inicia- el tema de la inversión en PP y en PP en educación, asociados
tivas de educación con la relación indispensable entre el PDM y el POT vigentes en
superior, aun por Medellín, con los PDL. POT municipal y PDL de comunas y co-
encima de la corregimientos dependen, íntegramente, del recurso público de
muna 1 (Popular), inversión definido cuatrienal y anualmente por los presupuestos
reconocida como del PDM, expresados en los respectivos POAI, de los cuales mí-
la pionera en este nimo el 5% es asignado al PP. Las articulaciones, conexidades,
tipo de iniciativas. complementos en consecuencia, continúan al orden del día y
cada vez son más necesarias, convenientes y urgentes de aten-

der a fin de garantizar que la ilusión participativa y democrática
perviva, se incremente y contribuya efectivamente a elevar la
gobernabilidad, tanto en comunas y corregimientos, como en la
jurisdicción y ámbito de actuación municipal.
En segunda instancia, con referencia a la categoría de meto-

dología, las vivencias del PP y del PP en educación de Mede-
llín, también brindan elementos claves para inferir aprendiza-
jes e indicar proyecciones. Uno de los más relevantes y el cual
emerge con claridad al describir las trayectorias, es el relacio-
nado con la institucionalización del PP, mediante su recurrente,
dinámica y compleja orientación, cambio y control normativo,
de alta incidencia en las motivaciones y estímulos que requie-
ren las instancias de participación democrática demandadas
por la población y contenidas en la normatividad vigente, junto
a sus vínculos con la promoción y fortalecimiento de espacios
e instancias de ejercicio democrático. Ello, aunado al excesivo
tecnicismo asociado con la manera de operar y las rutas ope-
rativas que, en el período de estudio, van y vienen en relación
con la implementación del PP en general y del PP en educa-
ción, terminan desalentando, distorsionando y en ocasiones,
fragmentando la vinculación efectiva de los diversos actores
que requiere el PP, en este caso, de Medellín.
En términos generales, particularmente a partir de 2007, es

clara la orientación general de las rutas operativas implemen-
tadas hasta 2017 dirigida hacia la articulación de los procesos
de planeación del desarrollo local con la inversión de presu-
puesto participativo; sin embargo, su concreción está atrave-
sada por la tensión entre la orientación normativa de hacer lo
que orienta el Plan de Desarrollo Municipal y el entendimiento
de los líderes comunitarios que ven al PP como el recurso des-
tinado a impulsar iniciativas distintas a las consignadas tanto
en el PDM, como en los PDL.
En cuanto a la ruta operativa del PP en educación superior,

la orientación inicial basada en los nexos con el ICETEX, en-
tre 2005 y 2011, se transformó, adecuó y mejoró en 2012, con
la creación y reglamentación de SAPIENCIA. Rigurosidad en
el manejo del recurso público destinado a educación supe-
rior por PP, reglamentación de sus procesos y claridad en sus
procedimientos, controles y evaluaciones más efectivas, arti-
culación de las IES con mayor presencia en la implementación
de los FOCAES y de los convenios directos, ampliación de la
oferta de apoyo económico para cofinanciar estudios de pos-
grado son, entre otros los aprendizajes que emergen de las
trayectorias dibujadas al respecto.
A partir de agosto de 2017, con la puesta en vigencia de la

nueva normatividad modificatoria del Sistema Municipal de
Planeación en Medellín (acuerdo 28 y decreto 697), se au-
mentó considerablemente, en tendencia, el recurso PP des-
tinado a educación superior, constituyéndose en el tema
más votado en la mayoría de las comunas y corregimientos.
El grueso del recurso destinado al acceso y permanencia en
educación superior, pasará a ser manejado por SAPIENCIA y
esto, con certeza, llevará a realizar nuevas implementaciones,
cambios y ajustes en su ruta operativa; aunque quedan aún
recursos por convenio directo que garantizan la continuidad
de los beneficiarios que están estudiando para que terminen
su proceso; las JAL no solo recuperaron su rol como actores
claves del proceso PP en Medellín, sino que, en educación
superior, quedaron también con el margen de decidir por cuál
de las dos modalidades optar: SAPIENCIA o convenio directo
e. inclusive, combinarlas.
En proyección para el PP en educación superior de Medellín,

nuevamente, a partir de la nueva reglamentación del SMP
puesta en vigencia en 2017, aunado a lo consagrado en la nor-
matividad nacional en la materia, habrá otras tensiones, más
disputas y, ojalá, también otras oportunidades para continuar
apostándole al fortalecimiento de la participación democráti-
ca, encaminada hacia la anhelada contribución a la construc-
ción de más y mejores espacios donde sea posible, en verdad,
experimentar, vivenciar y consolidar prácticas democrático
participativas que contribuyan a ampliar la vinculación de la
población en la gestión pública local y municipal.
Los balances, pronunciamientos e información acopiada para

dibujar las trayectorias del PP y del PP en educación superior
de Medellín, puede afirmarse, han generado y consolidado (7) Aspecto clave
capacidades políticas, conciencias sociales y de discusión, en esta dirección
en medio de múltiples y complejas tensiones, respecto a la ha sido percibido
planeación del desarrollo local en comunas y corregimientos, sutilmente en
constituyendo escenarios que renuevan y transforman la ma- la reseña de las
nera de comprender, priorizar, decidir y orientar la inversión trayectorias del PP
del PP, vinculando expresiones diversas de la población, sus y del PP en educa-
organizaciones y expresiones, al lado de instituciones no gu- ción en Medellín,
bernamentales, públicas y privadas que les complementan. efectuada entre
Tanto los PDL como el PP, han logrado que la ciudadanía y 2004 y 2017: el rol
sus organizaciones, aporten al mejoramiento de sus propias protagónico que
condiciones de vida mediante ideas, proyectos y acciones que tuvieron inicial-
articulan esfuerzos y fortalecen el trabajo conjunto Estado y mente, inclusive
sociedad. Así, la participación se constituye en asunto esencial en materia solo
para la gobernabilidad y la vinculación a la gestión pública. El de planeación
aprendizaje que surge es la comprensión de la planeación del del desarrollo, las
desarrollo local y del PP, como procesos sociales y políticos JAL; el declive
potentes, en escenarios de interlocución Estado y sociedad. generado por la
actualización del
Y, en tercera instancia, en lo relacionado con la categoría de SMP con el acuer-
actores y beneficiarios resalta no solo su diversidad en cuando 43, entre 2007
to a grupos etáreos, género, procedencia, tipologías, intereses y 2017, al punto
sino, también, la movilización y dinámica poblacional que se de constituirlas en
generó en el período de estudio PP y PP en educación supe- un actor más del
rior, tanto en la totalidad de la jurisdicción de Medellín, como proceso, no así en
en las zonas y comunas objeto del estudio realizado; y, adicio- su protagonista;
nalmente, la tensión y las disputas permanentes entre los lide- y, finalmente, en
razgos tradicionales y los emergentes, surgidos precisamente proyección, la
a la sombra del SMP puesto en vigencia en Medellín a partir de recuperación del
1996 y que perduró durante todo el período analizado, hasta rol inicialmente
2017.(7) Resalta, así mismo, la evidente convergencia de múlti- conferido, median-
ples sectores sociales e institucionales de comunas, corregi- te el acuerdo 28 de
mientos, zonas y jurisdicción municipal, tanto en los procesos 2017, enmarcado
de PDL como en los del PP. en las orientacio-
nes de la Ley 1757
Se intuyen, más con la información acopiada y analizada, no se de 2015... ¡amane-
dejan evidenciar plenamente la presencia en los procesos PDL cerá y veremos!
y PP de actores al margen de la Ley, así como incidencia de
los partidos y movimientos políticos en las designaciones de
ediles, consejeros, asambleístas y voceros de organizaciones
sociales, ciudadanas, cívicas y comunitarias. También, por otra
parte, de expresiones culturales, deportivas, recreativas, po-
pulares que, sin ser propiamente organizaciones comunitarias
formalizadas mediante personería jurídica y representación
legal, advierten y valoran los escenarios de PDL y PP, como
propicios para alentar y dinamizar sus acciones barriales, de
comuna y corregimiento, zona e, inclusive, con cobertura mu-
nicipal, subregional, departamental y nacional.
En particular, la implementación continua entre 2005 y 2017,

de iniciativas y proyectos de educación superior, ha dotado a
los actores de la PDL y del PP en Medellín de amplia experien-
cia en participación, aún con la incertidumbre de si es o no en
verdad, vinculante, transparente, consciente, activa y crítica, es
decir, democrática; en su accionar, se entrevé tímidamente, re-
laciones tanto de disputas como de cooperación por el manejo
de los recursos y la información de sus beneficiarios. Las críti-
cas circulan entre los actores sociales hacia los institucionales
y viceversa: suelen aludir con ellas a los intereses individua-
listas que señalan en los otros, las prácticas de clientelismo
que pueden aplicar en los momentos de la ruta operativa, la
corrupción y la manipulación que se hace de la participación
para validar decisiones previamente tomadas; aun así, las mu-
tuas acusaciones, sin evidencias que permitan aseverarlo, no
impiden sus vínculos con los procesos, ni la cooperación cuan-
do requieren impulsar iniciativas de interés colectivo.
Una tensión significativa atribuida a la relación entre actores

del PP en educación superior, tanto en Medellín como en las
zonas y comunas objeto del estudio, es la referida al otorga-
miento de beneficios de los fondos de educación superior, sin
la validación del cumplimiento cabal de los requisitos exigidos;
mientras unos actores señalan que la dependencia de los edi-
les y líderes comunales para estos trámites posibilita y pro-
mueve prácticas próximas a esquemas de corrupción y clien-
telismo, otros desconfían de que la institucionalidad pública,
es decir, de la estructura gubernamental municipal, incentive,

promueva y maneje los mismos procedimientos por la reserva
de información que enmarca estos asuntos y contribuye a difi-
cultar su transparencia. Aunque se presentan espacios para el
diálogo entre los líderes estas tensiones, disputas y controver-
sias, se dice, han llegado a desatar agresiones verbales.
En general, líderes sociales y ediles, reconocen como su fun-

ción inherente, adelantar las iniciativas que consideran prio-
ritarias para sus barrios en busca de recursos de inversión
del PP, dándole alto valor a las comisiones temáticas, bien de
los Consejos Comunales y Corregimentales o propias de las
Asambleas Barriales y Veredales, hasta cuando estuvieron vi-
gentes, como el espacio ideal para tramitarlas y en donde me-
jor ejercen esta función, desatando el diálogo, la deliberación,
la argumentación y la decisión colectiva informada.
Curiosamente, no refieren, ni aprecian de la misma manera

los escenarios generados por los procesos de planeación del
desarrollo local – PDL, aun cuando con la nueva normatividad
puesta en vigencia en 2017, ya sean parte integral del ahora de-
nominado, Consejo Comunal de Planeación. Por su parte, los
funcionarios, actores gubernamentales del orden municipal, se
ubican básicamente en el cumplimiento de la norma y refieren
a su labor como la de gestores u orientadores en las comunas y
corregimientos que acompañan las iniciativas sociales y su ruta
operativa para buscar la asignación correspondiente de recur-
sos de inversión del PP, para efectos de implementarlas.
En proyección, especialmente en vigencia la Ley 1757 de 2015 y

el acuerdo 28 de 2017, la expectativa es que la vinculación, perfil,
procedencia, rol y esencia de los actores del PP y del PP en edu-
cación superior de Medellín, se fortalezca, especialmente, en
cuanto a su formación participativa y democrática como sujetos
de la PDL y del PP, al cumplimiento de la atribución conferida
en cuanto a la implementación del control social sobre estos
asuntos, especialmente, desde el diseño y puesta en operación
de adecuados sistemas de seguimiento y evaluación, apoyados
en indicadores de gestión y de logro que midan, de manera ve-
rificable, la eficiencia, la eficacia y la efectividad de estas apues-
tas en dirección a la promoción de participación democrática y
contribución a la democracia participativa.
En fin, el propósito investigativo está cumplido. Con las posibi-

lidades y, a la vez, limitaciones propias de las fuentes de infor-
mación definidas como las principales para efectos de llevar a
cabo el estudio planteado, las fuentes oficiales, en parte, com-
plementadas, con algunas otras no oficiales, se ha recuperado
la memoria, los caminos recorridos, los logros y realizaciones,
las dificultades y obstáculos del PP y del PP en educación su-
perior de Medellín, asunto identificado como la necesidad de
conocimiento relevante que lo motivó en tanto es de interés
generalizado para quienes dinamizan, disfrutan y padecen
desde la sociedad civil, la empresa privada, las organizaciones
no gubernamentales, cívicas y comunitarias, la academia y en
general la ciudadanía, los diseños, despliegues, implementa-
ciones, controles y evaluaciones de este tipo de procesos.
Así, pudo evidenciarse, identificarse, consultarse, procesarse

y analizarse la información oficial más relevante con la que se
cuenta en Medellín sobre la temática objeto de estudio y su
tipología. Ello posibilitó, de alguna manera, visibilizar lo que se
ha llevado a cabo y cómo, es decir, su ruta operativa o meto-
dología guía, a partir de la puesta en vigencia en 2004 y, para
este caso, hasta 2017; quiénes lo han hecho posible, caracte-
rizándolos y tipificándolos, al menos, para las dos zonas y las
seis comunas objeto de estudio; recrear, así sea tenuemente
por ahora, los principales logros y dificultades, aciertos, apren-
dizajes, errores y dificultades afrontados; todo ello, en cuánto
a su contribución al fortalecimiento de la participación demo-
crática y la construcción de democracia participativa.
Las bases del potencial del PP, especialmente, ligado a los

procesos de PDL, han quedado expuesto y ratificado que con-
tinúa siendo en Medellín, Colombia y América Latina tema de
interés central para las ciencias sociales y humanas, en parti-
cular, para las interacciones Estado y sociedad dirigidas hacia
procesos participativos, a fortalecer organizaciones sociales
de base, a gestar comunidades, a la construcción y defensa

de territorios y, a la constitución de democracia participativa.
Para el caso de Medellín, en el escenario del debate álgido
acerca de los enfoques orientadores, diversidades metodoló-
gicas para su implementación, ejes y montos de inversión, ac-
tores involucrados, permanencias y discontinuidades, marcos
legales de soporte, valoraciones y críticas, emergió y continua
latente, afortunadamente, como clara necesidad de conoci-
miento sobre PP y PP en educación superior, profundizar en el
análisis crítico, alternativo y propositivo sobre el alcance de sus
realizaciones, resultados y proyección. El potencial participa-
tivo y democrático del PP continua latente; sus proyecciones
están identificadas y, de manera somera, delineadas. El esce-
nario continúa abierto y dispuesto para la construcción colec-
tiva, Estado y sociedad civil, de las rutas y los espacios que
permitan y posibiliten el ejercicio y la práctica participativa y
democrática ¡La utopía continua viva!
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el incremento de oportunidades de educación. Medellín: Concejo Municipal
Concejo de Medellín (2013c). Acuerdo 02, por medio del cual se modifica el
Acuerdo 09 de 2011 (por medio del cual se reguló la destinación de recursos del
Presupuesto Participativo para el incremento de oportunidades de educación
superior). Medellín: Concejo municipal.
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Congreso de Colombia (1994). Ley 134, por la cual se dictaron normas sobre me-
canismos de participación ciudadana, mayo 31. Bogotá: Congreso nacional.
Congreso de Colombia (1994). Ley 136, por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, junio 2. Bogo-
tá: Congreso nacional.
Congreso de Colombia (1994). Ley 142, por la cual se establece el régimen de los
servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones, julio 11. Bogotá:
Congreso nacional.
Congreso de Colombia (1994). Ley 152, por la cual se establece la Ley Orgánica
del Plan de Desarrollo, julio 15. Bogotá: Congreso nacional.
Congreso de Colombia (1997). Ley 388, por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989,
y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. julio 18. Bogotá: Congreso
nacional.
Congreso de Colombia (2015). Ley 1757, por la cual se dictan disposiciones en

materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática,
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Investigación Sobre Implementación Del Presupuesto Participativo en Medellín, Últimos Diez Años

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Trayectorias

Datos de la Personería de Medellín y del Observatorio de Participación Ciuda-

Integrantes de los equipos de investigación por el Observatorio

Figura 17. Proporción de delegados según rango de edad en el periodo

1. Escenario de actuación: fundamentación

1.1 Fundamentos del PP: enfoques y tensiones

2. Presupuesto participativo en educación superior:

2.1 Medellín y las zonas de estudio

3. Aprendizajes y proyecciones: recorridos

Esta es la premisa que animó los esfuerzos conjuntos de la

En investigación científica, orientada a la recuperación del co-

Buscando aproximaciones a la comprensión de estos fenóme-

Por su parte, en segundo lugar, el OBSPC de la Personería de

Estos estudios han servido como pilotos para reunir evidencias

Resulta sí, posible de inferir a partir de lo expuesto, que se

Para contribuir a atender el vacío de conocimiento aludido, el

llín, ésta experiencia ha sido valorada de manera positiva y a

Estas aproximaciones se han realizado desde marcos muy

Ello todo, visto de conjunto, ante la obligatoriedad de los en-

Lo expuesto posibilitó la identificación del problema de conoci-

En 2017 se cumplió una década de vigencia del acuerdo mu-

Recuperar la memoria, los caminos recorridos, los logros y rea-

En procura de atender la necesidad de conocimiento expues-

cación superior, rescatándole aprendizajes, haceres y saberes

Metodológicamente el estudio fue guiado por la modalidad

El despliegue operativo del estudio se llevó a cabo en cinco

Dimensión: Ejes de intervención/zonas-comunas PP

Tipo de actor Organizaciones comunitarias

Categorías Subcategorías Descriptores

Toma de Espacios para la información

Categorías Subcategorías Descriptores

La fase 2, se enfatizó en la identificación, acopio, consulta y

En desarrollo de las actividades se realizaron seis encuentros

La fase 3 se dedicó al análisis de la información acopiada; dis-

La fase 4 fue diseñada para generar productos y resultados

entidades gubernamentales del orden municipal, distrital,

Finalmente, en la fase 5, se contó con los soportes para la so-

Con todo lo expuesto estructurado, formalizado, gestionado

En esencia, constituye el soporte que permite describir, carac-

La segunda parte, inicia ubicando al lector en Medellín desde su

Posteriormente, dibuja las huellas de la experiencia del PP de

En segunda instancia, se moldean como parte de estas trayecto-

Y, en tercera instancia, se presentan los actores del PP y los be-

Aunque se cuenta con diversos estudios de corte formativo y

Del escenario de posibilidades que contiene el problema de co-

De ello se trata este aparte del texto, buscando explorar y re-

Para el efecto, el numeral se estructura en dos partes. En la

conceptuales y operativos del PP, es decir, los diversos enfo-

A continuación, en la segunda parte y, en primer lugar, el énfasis

En segundo lugar, la argumentación se orienta a dibujar el ori-

Y, finalmente, el texto se detiene en la ilustración sintética del

La síntesis de lo expuesto puede ubicarse desde la compren-

1.1 Fundamentos del PP: enfoques y tensiones

Develar los enfoques que confieren fundamento conceptual al

Comprender las disputas, confluencias y tensiones que provie-

Para ello, la argumentación se estructura desde el reconoci-

La literatura disponible al respecto coincide en afirmar que los

En este escenario, la experiencia del PP en Medellín se torna no-

En el seno de las transformaciones institucionales, sociales,

del uno o de la otra, en razón a cómo estén configuradas las

El análisis de estas tensiones permite identificar la primacía de

La respuesta, como hipótesis, tiende a ser positiva, en favor de

La articulación entre planeación local del desarrollo y presu-