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Políticas
Florencia Finnegan
Ana Pagano
Foro
Florencia Finnegan
Ana Pagano
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Serie:
Ensayos & Investigaciones del Foro Latinoamericano de Políticas Educativas - Buenos Aires, Nº 1
“Las desigualdades educativas en América Latina”
Se permite la reproducción total o parcial de los contenidos de este libro, citando la fuente y enviando
copia de la publicación al Foro Latinoamericano de Políticas Educativas. El presente documento también
se encuentra disponible en internet para su acceso libre y gratuito: Foro Latinoamericano de Políticas
Educativas – FLAPE (www.foro-latino.org)
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
ÍNDICE
1. PRESENTACIÓN 6
2. LA PROBLEMÁTICA DE LA DESIGUALDAD 7
2.1 La desigualdad social 7
2.2 Desigualdad y procesos culturales 13
4
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
4. CONSIDERACIONES FINALES 78
BIBLIOGRAFÍA 83
FUENTES CONSULTADAS 86
86
• correspondientes a organizaciones y movimientos sociales
• para el análisis de indicadores de la desigualdad educativa
en la Argentina 89
5
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
1. PRESENTACIÓN
El Foro Latinoamericano de Políticas Educativas (FLAPE), viene impulsando entre sus líneas
de acción, el desarrollo de una serie de estudios e investigaciones que desde el pensamiento
crítico y el debate colectivo pretenden contribuir a las transformaciones necesarias para que el
derecho a la educación sea una realidad efectiva en la región. En esta línea se inscribe el
presente estudio referido a la desigualdad educativa en la Argentina.
Es sabido que durante los últimos años la problemática de la desigualdad forma parte de los
principales debates que recorren los ámbitos académicos, los movimientos políticos y sociales y
los organismos gubernamentales de nuestro país y de América Latina. Ciertamente los cambios
políticos, económicos, sociales y culturales ocurridos en los últimos 35 años trajeron consigo
una nueva distribución de los bienes valorados socialmente que, en líneas generales, da cuenta
de mayores niveles de desigualdad entre los diferentes sectores sociales. El campo educativo no
es una excepción. La desigualdad educativa en nuestros países de América Latina no sólo
persiste sino que, en algunos casos, también se ha agudizado. Y, por sobre todo, a partir de la
emergencia de una nueva estructura social en los países de la región, sobresalen otras formas de
diferenciación educativa cuyas expresiones, a nuestro juicio, han tornado más compleja y
menos legible a sus caracteres fundamentales. Un panorama que repercute en la dinámica de las
instituciones y de los destinos de las trayectorias educativas de los sujetos y que llama la
atención sobre los diseños de las políticas públicas destinadas a democratizar los bienes
educativos.
Con este telón de fondo, este trabajo se propone contribuir a la caracterización de las
desigualdades educativas que, de diferentes modos, se hallan presentes en nuestro país y a los
debates que se producen alrededor de esta problemática. Para aproximarnos a estos temas,
creemos que es necesario, en primer lugar, situar estas discusiones en el marco de diferentes
perspectivas teóricas que se ocupan de analizar la trama de la desigualdad social y de los
procesos culturales que forman parte de este fenómeno.
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
2. LA PROBLEMÁTICA DE LA DESIGUALDAD
En este punto exponemos un cúmulo de abordajes teóricos que aluden desde diversos puntos de
vista, a los problemas vinculados con la desigualdad social y con los procesos culturales que
legitiman o cuestionan las dimensiones estructurales en las que se asientan estas formas de
diferenciación social.
1
Respecto de las características de la nueva estructura social puede consultarse a: Svampa, M., (2005),
“Hacia el nuevo orden neoliberal” y “La nueva configuración social”, en Svampa, M. La sociedad
excluyente, Buenos Aires, Taurus.
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la atención el hecho de que “las diferencias entre ricos y pobres, patrones y trabajadores,
establecidos y marginales, persisten y hasta se han agudizado. Por otro lado, al tiempo que estas
desigualdades se profundizan, otros principios de diferenciación se han hecho más visibles y
adquirieron una importancia política y académica inédita. Las desigualdades de género,
etnicidad, características físicas, filiación religiosa, generación han sido denunciadas
públicamente y su pertinencia, demostrada por numerosos cambios empíricos” (Grimson,
2008). Predominan, de este modo, un conjunto de problemas vinculados con aquellas
asimetrías estructurales presentes en las sociedades industriales modernas como, también,
sobresalen nuevas formas de diferenciación social, visibles en las últimas décadas y objeto de
reflexión de diversos abordajes teóricos.
Ahora bien, y de manera general, una primera puntualización nos permite caracterizar a la
desigualdad teniendo en cuenta las relaciones diferenciales de bienes, experiencias, posiciones y
estatus sociales y condiciones de vida valoradas socialmente (Grimson, 2008). Asimismo, y
desde otra óptica, si nos acercamos a la noción de igualdad también es posible advertir que
“como valor político y principio ético, la igualdad implica el reconocimiento de una paridad
ontológica de todos los seres humanos, simplemente en virtud de eso: en virtud de su
humanidad” (Danani, 2008).
Al repasar las orientaciones que presentan las sociedades industriales modernas, respecto de las
formas de diferenciación social, se pone en evidencia la presencia de una tendencia hacia la
igualdad. Tendencia que se halla acompañada por la difusión de valores culturales
universalistas, a partir de los cuales se abonaron una serie de principios que contribuyeron a
favorecer la igualdad entre los individuos (Barber, 1991). Pero aún así, aunque pueda
identificarse esta tendencia hacia sociedades más igualitarias, se hace bien notoria la
persistencia de la desigualdad, especialmente si centramos nuestra atención en las diferencias
que subsisten entre diferentes grupos sociales contemplados bajo el uso de determinadas
categorías. En esta dirección, Charles Tilly (2002) concentra su interés en analizar los
mecanismos sociales que fijan en su lugar la desigualdad categorial. Este autor señala en su
argumento central que “las grandes y significativas desigualdades en las ventajas de que gozan
los seres humanos corresponden principalmente a diferencias categoriales como negro/blanco,
varón/mujer, ciudadano/extranjero o musulmán/judío más que a diferencias individuales en
atributos, inclinaciones o desempeños” (Tilly, 2002).
Cierto es que estas distinciones categoriales forman parte de los modos a partir de los cuales se
asientan, en las sociedades modernas, las desigualdades entre diferentes sectores sociales.
Ahora bien, es sabido que las sociedades actuales adquirieron una nueva configuración social en
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Robert Castel plantea que nos hallamos frente a nuevos problemas sociales ligados con las formas de
integración social que adoptan las sociedades a partir del derrumbe de la condición salarial, en las que
crecientemente aumenta la vulnerabilidad social, es decir la inestabilidad, la precariedad y la fragilidad de
las relaciones sociales. Acude al término desafiliación para designar estos nuevos procesos caracterizados
por la “ruptura de las redes de integración primaria, que implican que el conjunto de las relaciones de
proximidad que mantiene un individuo tienen una falla que le impide reproducir su existencia y asegurar
su protección” (Castel, 1997).
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La letra cursiva corresponde al texto original.
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Cierto es que la nueva configuración social que se derivó de la aplicación de las políticas
neoliberales trajo también consigo consecuencias en las formas a partir de las cuales se piensa
la igualdad y la desigualdad social. Es así que Claudia Danani asegura que “son la igualdad/
desigualdades sociales las que literalmente habían desaparecido de los discursos, debates y
estudios, habiendo sido sustituidas por objetivos como la equidad, en el caso de la igualdad, y
por preocupaciones como la pobreza, indigencia, exclusión y vulnerabilidad en el caso de la
desigualdad. Bien pensado, se trata de una circunstancia que no sorprende demasiado: se ha
extendido la convicción de que lo que ha dado en llamarse ´neoliberalismo´ representa una
matriz de pensamiento y acción profundamente anti-igualitaria, y de que esa característica ha
dado forma a debates y preocupaciones en los que se entrecruzan argumentos y razonamientos
con raíces teóricas y doctrinarias variadas. Tal es el rango de esa variación, que pueden
recorrerse desde vertientes socialistas y/o de izquierda hasta la derecha radical y corrientes
libertarias; vale decir, puede recorrerse la distancia entre tradiciones para las cuales la igualdad
es un valor a perseguir, y aquellas que la detestan, respectivamente” (Danani, 2008). Teniendo
en cuenta este desplazamiento, el de la igualdad como valor social, se puede comprender que
“el neoliberalismo ha creado pocas cosas: no inventó la explotación, no creó la desigualdad, no
ideó la ganancia salvaje. En cambio, representa el primer proyecto de la modernidad que
directamente reniega de la igualdad, cambiando de manera explícita los parámetros de
legitimidad y por lo tanto, de merecimiento, pues se funda en la desigualdad como una virtud.
Queda claro que decir esto no implica sostener que el liberalismo haya sido igualitario, ni que lo
haya sido el socialismo realmente existente, y tampoco entraña denuncia ni acto de
develamiento alguno: apenas se afirma que el neoliberalismo no tiene siquiera una relación
contradictoria ni ambigua con la idea de igualdad; sencillamente, la detesta, y permite, apenas y
como residuo, la preocupación por la pobreza extrema, entre otras cosas porque pone en peligro
la gobernabilidad y es fuente de criminalidad (bien se sabe que tanto el pensamiento
conservador como el pensamiento liberal asocian pobreza con crimen)” (Danani, 2008).
Dentro de este marco, otro núcleo fundamental que permite leer e interpretar este fenómeno,
descansa en los abordajes que miden la cuota de poder que poseen diferentes sectores a la hora
de apropiarse del conjunto de bienes sociales. Es que, a nuestro juicio, la trama que recorre a los
problemas vinculados con la desigualdad social se hallan intrínsicamente asociados con las
características que asume la distribución del poder en una sociedad. En sintonía con esta
mirada, L. Reygadas señala que la “desigualdad es, en última instancia, una cuestión de poder.
Está inextricablemente vinculada con las asimetrías en la distribución de recursos y capacidades
y con las relaciones de poder que se establecen sobre la base de esas asimetrías” (Reygadas,
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2008). El autor aporta una perspectiva distintiva: el enfoque procesual de la desigualdad social
en el que sobresale la dinámica de la apropiación-expropiación. De este modo, se ocupan de
subrayar que el “enfoque de la apropiación-expropiación concibe la desigualdad como la
distribución asimétrica de las ventajas y desventajas en una sociedad, que es el resultado de
relaciones de poder mediadas culturalmente. No me refiero sólo al poder político, mucho menos
al poder en el ámbito gubernamental, sino al poder en sentido amplio, es decir, a las relaciones
que se establecen entre los agentes sociales a partir del control diferenciado de diversos recursos
significativos” (Reygadas, 2008).
Por último, las contribuciones de este conjunto de autores no sólo trazan un mapa sobre cómo
se configura la estructura de la desigualdad social. Avanzan, también, en destacar la
4
Norbert Elias realiza estas exploraciones en una pequeña comunidad suburbana, el barrio obrero de
Winston Parva, en Inglaterra.
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importancia que poseen las acciones que puedan llevarse adelante para revertir los actuales
procesos de escisión social, en un marco que invita a “no dejarnos tentar por el determinismo de
las estructuras ni por la pura celebración de la acción colectiva contestataria, sino mas bien en
tratar de desarrollar un abordaje que se instale en el vaivén entre la estructura y la acción”
(Svampa, 2008).
Bajo este telón de fondo, L. Reygadas subraya la potencia que se pone al descubierto en las
confrontaciones que llevan adelante los agentes sociales, al advertir que “existe una dialéctica
entre igualdad y desigualdad. El grado de inequidad y el tipo de desigualdades que existen en
una sociedad son resultado de las confrontaciones entre diversos agentes sociales, así como del
entrelazamiento los procesos y mecanismos que producen mayor desigualdad y aquellos otros
que la reducen o la regulan”5 (Reygadas, 2008). Para este autor adquiere notoriedad la
capacidad de solidaridad y resistencia de los grupos explotados o excluidos, al tiempo que
asegura que destacar “la dialéctica entre igualdad y desigualdad nos aleja de las concepciones
fatalistas que postulan que existe una tendencia ineluctable hacia un aumento de la desigualdad.
Los grados de inequidad y los tipos de desigualdades varían de un país a otro, y a lo largo de la
historia se observan movimientos en una y otra dirección. Aunque hay constreñimientos
económicos y tecnológicos que inciden sobre la evolución de la desigualdad, estos
constreñimientos están mediados por las políticas públicas y por las interacciones entre los
grupos sociales, de modo que los resultados en términos de equidad son inciertos y pueden
cambiar de dirección” (Reygadas, 2008).
En este recorrido, diferentes autores y perspectivas teóricas hacen visible el espesor que
presenta la desigualdad social, su carácter novedoso, complejo y fragmentario. Ponen al
descubierto cómo las características del modelo de dominación instalado a partir del auge del
neoliberalismo atacaron los principios de igualdad que formaron parte de las sociedades
modernas. Destacan no sólo la agudización y extensión del fenómeno sino que, también,
colocan el acento en aquéllas nuevas características que tornan a esta problemática más
heterogénea y menos legible. Invitan a pensar en los cambios que pesan sobre los destinos de
los sujetos y en la mutación que han sufrido las identidades sociales a partir de la estructuración
de una nueva configuración social. Incursionan en el papel preponderante de la fuerza del
poder, tanto en lo que hace a la distribución de bienes como en lo referido al rol que éste juega
en la dinámica de la estigmatización social. Algunos de los autores citados concentran sus
esfuerzos en destacar el carácter procesual de la desigualdad, a partir del cual se puede
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La letra cursiva corresponde al texto original.
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Dentro de este marco, se abren preguntas respecto del papel de las creencias y el sentido común,
en la medida que se trata de aspectos que expresan procesos simbólicos y culturales que, de
diversos y contradictorios modos, acompañan a una determinada estructura social. Ahora bien,
como ya mencionamos, hemos estado6 frente a un modelo de dominación que reniega de la idea
de igualdad y de las prácticas que de ella se derivan (Danani, 2008). Y este contexto es el que
nos obliga a reflexionar sobre los procesos de naturalización, sobre las prácticas culturales que
sostienen tanto estos nuevos parámetros para “medir” la desigualdad entre diferentes sectores
como también los umbrales a partir de los cuales los sujetos toleran la desigualdad presente y
persistente en nuestras sociedades.
6
Respecto del modelo de dominación neoliberal es posible analizar su vigencia en términos de
continuidades y rupturas. Dentro de ese marco, coincidimos con Maristella Svampa (2008) cuando afirma
que “desde hace cinco años se ha venido configurando un nuevo escenario político regional, marcado por
la crisis del consenso neoliberal y por la circulación de discursos antineoliberales y prácticas
contestatarias”. Ahora bien, “admitir el cambio de época no significa en absoluto afirmar que hemos
ingresado en la etapa del posneoliberalismo o que ya hemos instalado una agenda en esa línea” (Savmpa,
2008).
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Debe notarse que J.P. Fitoussi y P. Rosanvallon (1997) dan cuenta de las derivaciones que
plantean estas nuevas estructuras sociales en términos de estabilidad social. Concentran sus
esfuerzos en poner al descubierto cómo la ampliación de las asimetrías sociales atraviesan los
destinos de las trayectorias personales y la construcción de identidades, al tiempo que, también
alteran las representaciones que poseen los sujetos respecto de los lugares que ocupan en la
dinámica social. Así, argumentan que “a partir de determinado grado de desigualdades, la
distribución de ingresos y de riquezas se hace arbitraria. Exacerba las frustraciones pues se
emparienta entonces con el resultado de la suerte o de una lotería. Las posiciones relativas
parecen no obedecer a ningún criterio objetivable. Esta ausencia de legibilidad es como el
gusano en la fruta, pues desestabiliza a la sociedad. Aun cuando muchos lo repriman, todos son
concientes de que su posición podría deberse más a un concurso de circunstancias favorables o
desfavorables que una evaluación objetiva de los méritos. Es cierto, la suerte, el azar, siempre
desempeñan un papel en el devenir de los individuos, y está bien que así sea. Pero cuando en
promedio se convierten en los principales determinantes de su destino, son profundamente
desmovilizadores para el conjunto de la sociedad. En efecto, en esas condiciones, ¿para qué
sirve el esfuerzo si sólo influye en una mínima medida en el devenir social? ¿Hay que ver un
reflejo de esta evolución en el enorme crecimiento de los juegos de azar que experimentó
nuestro país en el último decenio?” (Fitoussi y Rosanvallon, 1997).
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
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los bienes culturales, sino también a los aspectos simbólicos que atraviesan los mecanismos de
apropiación y expropiación de todo tipo de bienes” (Reygadas, 2008).
Ahora bien, y nuevamente, conviene dar cuenta de aquellos procesos donde se expresan las
formas a partir de las cuales los dominados no sólo “consienten” al poder de sus opresores. Así,
y pese a reconocer las existencia de este tipo de relaciones estructurales en las sociedades, L.
Reygadas aporta una perspectiva complementaria al presentar sus análisis sobre las imágenes
que le dan forma a la desigualdad y al examinar cómo se encadenan estos procesos sociales con
las acciones de resistencia de los sujetos, con las disputas respecto de la legitimidad
predominante, sobre todo si tenemos en cuenta aspectos referidos a la distribución de los bienes
en la sociedad. Así, argumenta que las imágenes que modelan la desigualdad “son importantes
para entender cómo se experimenta la inequidad, de qué manera se legitima o cómo es resistida
y desafiada. Son intervenciones simbólicas que inciden sobre las relaciones de poder y sobre los
procesos que configuran las desigualdades. Para entender y combatir las desigualdades
materiales también hay que comprender las desigualdades imaginadas” (Reygadas, 2008). Del
mismo modo adquiere notoriedad para este autor, que el “estudio de las representaciones
sociales de la desigualdad arroja luz sobre las disputas simbólicas en torno a la distribución de
los beneficios y las cargas en una sociedad. Estas represtaciones evalúan, en forma siempre
polémica, la legitimidad de las apropiaciones de la riqueza. Califican la situación de cada
individuo y grupo social como justa o injusta, normal o extraordinaria, aceptable o condenable,
legal o ilegal, merecida o inmerecida. Permiten vislumbrar los siempre cambiantes umbrales de
tolerancia a la desigualdad” (Reygadas, 2008).
Los procesos culturales donde se ponen en práctica la legitimación y el consentimiento se hallan
en la mira de este conjunto de autores como también los de disputa y negociación. La
constitución de identidades, las representaciones de los sujetos sobre la sociedad, los umbrales
de tolerancia de los sujetos a la desigualdad resultan claves en estas lecturas e interpretaciones
de aquellos aspectos referidos a las relaciones entre desigualdad y cultura. Nuevamente el
problema del poder, las formas a partir de las cuales los sistemas de dominación logran
imponerse en el plano simbólico y cultural para consolidar una determinada formación social y
económica, junto con una mirada sobre los procesos culturales que, de modos diversos y
contradictorios, acompañan, consienten, resisten y/o disputan dicha trama social, se tornan ejes
de discusión sobre los que descansan buena parte de las polémicas respecto de cómo revertir las
actuales formas de diferenciación social.
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desafíos para las políticas públicas
3.1. El contexto
De manera más específica, conviene adentrarnos en los cambios ocurridos hacia fines de la
década de 1980 en los países capitalistas periféricos, entre los que se encuentra la Argentina.
Fue allí que se expandió un proceso de reestructuración general de la sociedad “a través de la
erradicación casi completa de las instituciones y regulaciones características de la llamada
´sociedad salarial´. Así, la dinámica de individualización abrió la puerta para la expresión de
nuevas desigualdades (superpuestas a las ya existentes) que terminaron por dislocar los
patrones sociales, culturales y organizativos que durante décadas habían configurado la acción
de las diferentes clases sociales. En la Argentina, al igual que en otras regiones del capitalismo
periférico la mutación fue mayor. En efecto, en los últimos 30 años, todos los grupos sociales
sufrieron grandes transformaciones, tanto en lo que concierne a su composición socio-
ocupacional como al peso político y económico de cada uno de ellos en el espacio social. Más
simple, lo que cambió es la distribución del poder social y, como tal, el modo en que cada uno
se autorrepresenta, piensa y figura su destino social dentro de la sociedad. Cierto es que este
proceso de reconfiguración del poder social aparece muy asociado al terrorismo de Estado de
los 70 y a sus consecuencias tanto políticas como económicas y sociales. Sin embargo, a
mediados de los 90, esta dinámica encontraría una suerte de vuelta de tuerca –lo que podemos
denominar una reproducción ampliada de las asimetrías y desigualdades- que afectaría
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Ahora bien, la magnitud de los cambios que caracterizamos más arriba derivó en la emergencia
de nuevas cuestiones sociales, cuya importancia trajeron consigo la necesidad de explorar, sobre
todo en ámbitos académicos, las principales dimensiones y problemas resultantes de esta gran
mutación. Es así que en un conjunto de estudios se han concentrado en analizar las nuevas
relaciones entre el Estado y la sociedad, las consecuencias de la flexibilización laboral en lo que
hace al aumento de la desocupación y precarización laboral, las políticas de ajuste y sus
impactos en la diversificación y expansión de la pobreza, la transformación de la estructura
distributiva, la mutación de las identidades sociales, entre otros temas. Este tipo de
investigaciones “pusieron en evidencia que las transformaciones económicas y políticas de los
años noventa produjeron un quiebre, o al menos un cambio importante, en las representaciones
sociales acerca de legitimidad de las diferencias y jerarquías sociales hasta entonces
predominantes. Los estudios han mostrado que tanto los numerosos sectores que profundizaban
una situación de pobreza preexistente como los sectores medios que ´caían´ y los pocos que
´subían´ desarrollaron nuevas estrategias de distinción y diferenciación social” (Grimson,
2008).
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análisis y debates que recogen la mirada tanto sobre las trasformaciones que le dieron una
nueva forma a sistema educativo argentino como respecto de los cambios ocurridos tanto en el
interior de las escuelas como en sus actores que, en ellas, realizan diferentes cursos de acción.
En primer lugar, se vuelve necesario recordar que la presencia de la hegemonía neoliberal
significó la entrada y consolidación de un modelo de dominación política que alteró
profundamente el diseño y la ejecución de las políticas públicas en diferentes áreas y,
consecuentemente, trajo consigo cambios estructurales en el sistema educativo de nuestro país.
En el plano de la desigualdad educativa, si bien es sabido que las asimetrías educativas han
formado parte de la escuela pública a lo largo de su historia, las transformaciones ocurridas en
los últimos veinte años no sólo han profundizado y diversificado la desigualdad educativa
estructural, sino que además, y por sobre todo, han conseguido erosionar los principios de
igualdad educativa que permearon a nuestro sistema educativo durante casi cien años.
Fueron los sindicatos docentes, los intelectuales, los movimientos y organizaciones sociales los
que criticaron y lucharon en contra de la aplicación de las políticas neoliberales en educación,
fundamentalmente de sus expresiones más sobresalientes: la llamada reforma educativa y la
sanción, en el año 1993, de la Ley Federal de Educación (Nº 24.195). Las acciones encaradas
para enfrentar estas políticas contemplaban el uso de diferentes expresiones sociales y
culturales: protestas sociales, debates y publicaciones sobre esta temática. Sin pretender agotar
la agenda planteada por estos actores, cierto es que estas acciones pusieron de relieve el
debilitamiento que sufría la escuela pública y la formación de ciudadanía que ella tenía a su
cargo. Sobre este trasfondo, gran parte de las discusiones se ocupaban de analizar las
repercusiones que provocaba en los sujetos y en las instituciones la aplicación de políticas
focalizadas en las escuelas junto con sus principales derivaciones: la transformación del espacio
escolar en asistencial. Al tiempo, se ponía al descubierto la devastación que significaban los
procesos de descentralización y transferencia a las provincias sin el financiamiento adecuado y
el giro político de esta operatoria que abría las puertas de nuevas formas de subordinación entre
las jurisdicciones y el gobierno nacional. El repertorio de críticas y demandas también
apuntaban al deterioro que ineludiblemente sufría la infraestructura y el equipamiento escolar, a
la puesta en práctica de procesos de privatización encubierta y a la precarización del trabajo
docente. De manera general, todos los sectores coincidían en la necesidad de asegurar otra
presencia del Estado7 para revertir el curso de estas políticas que implicaban la profundización
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La reforma del Estado bajo la hegemonía neoliberal trajo consigo una reformulación de los patrones de
interacción del aparato estatal con la sociedad. Si bien, los impulsores de estas medidas han difundido
ideas respecto de la necesidad de minimizar o achicar el Estado, coincidimos en que “la supuesta
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desaparición del estado debería interpretarse, mas bien, como a) su deliberada renuncia o incapacidad
para cumplir ciertas funciones asociadas con el bienestar de los sectores sociales pobres o con su
intervención tradicional en la regulación de la actividad socioeconómica; b) la reencarnación institucional
del estado nacional en otros niveles territoriales y políticos; c) la redefinición de sus modalidades de
actuación, entre las que sobresale su papel como cajero, o sea, como recaudador central de los recursos
que conforman el presupuesto de ingresos del gobierno general y como principal asignador de los
recursos a través del presupuesto de gastos consolidado” (Oszlak, 2000).
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Otra es la mirada que aporta Néstor López sobre el concepto de equidad social y educativa.
Luego de realizar un recorrido sobre los términos de igualdad y equidad y de relevar un
conjunto de críticas centradas en esta última idea, el autor se ocupa de argumentar que “la
noción de equidad no compite ni desplaza a la de igualdad, sino que, por el contrario, la integra,
ampliándola en sus múltiples dimensiones. No hay equidad sin igualdad, sin esa igualdad
estructurante que define el horizonte de todas las acciones. La noción de equidad renuncia a la
idea de que todos somos iguales, y es precisamente a partir de este reconocimiento de las
diferencias que propone una estrategia para lograr esa igualdad fundamental. La igualdad es,
entonces, una construcción social” (López, 2005). Para meterse de lleno en el debate educativo,
López se encarga de advertir que avanzar “en la definición de un criterio de equidad en
educación implica, entonces, tener que identificar una igualdad fundamental en torno a la cual
estructurar un proyecto educativo que permita romper con los determinismos del pasado,
igualando las condiciones de integración a la sociedad. Marc Demeuse destaca que existen al
menos cuatro principios de equidad que compiten por imponerse en el campo educativo,
organizados a partir de las siguientes igualdades fundamentales: igualdad en el acceso, igualdad
en las condiciones o medios de aprendizaje, igualdad en los logros o resultados, e igualdad en la
realización social de estos logros” (López, 2005).
Ahora bien, en los últimos años se produjo una revisión de las consecuencias de la reforma
educativa implementada en la década de 1990. Diferentes perspectivas abren la puerta de un
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debate que se ocupa de revisar las formas en que las viejas y nuevas desigualdades se
sedimentaron en el sistema educativo de nuestro país dando origen, así, al nacimiento de nuevos
problemas, ahora ya anclados en las instituciones y en los actores que forman parte de las
mismas.
En esta línea, y por un lado, Flavia Terigi concentra sus esfuerzos en dar cuenta de que tras
“veinte años ininterrumpidos de gobiernos constitucionales, el futuro de la educación argentina
está fuertemente condicionado por un presente en el que las desigualdades del sistema se han
acentuado, probablemente en proporción menor al agravamiento de la brecha entre quienes más
tienen y quienes menos tienen en la sociedad, pero ciertamente en una escala que compromete
el futuro de las generaciones en edad escolar. A diez años de la sanción de la Ley Federal de
Educación, que debía establecer las bases para el desarrollo de un sistema futuro que asegurara
más años de escolarización y lo hiciera mejorando su calidad, el sistema se muestra
desarticulado y con fuertes desniveles en cuanto a las oportunidades de escolarización y los
aprendizajes reales. La variedad organizacional que muestran los sistemas educativos
provinciales, lejos de expresar opciones estratégicas por organizaciones diversas que garanticen
resultados comunes, es el resultado de un proceso de transformación institucional desacoplado e
inconcluso, que fracasó en el establecimiento de bases homogéneas para el cumplimiento de los
derechos educativos de la población. Pese a ello, este trabajo no comparte la mirada histórica de
un sistema pretendidamente igualitario que habría sido destruido por la Ley Federal. Sí sostiene
la convicción de que los procesos de la década de los años ‘90 contribuyeron finalmente a
acentuar la desigualdad, y plantea la certeza de que tal desigualdad conspira contra la
posibilidad de homologar los aprendizajes que realizan los alumnos y alumnas en los
establecimientos educativos (Terigi, 2005).
Al tiempo, Juan Carlos Tedesco delinea los nuevos temas de una posible “agenda” destinada a
la transformación educativa en Argentina. Así, se refiere a la complejidad que representa el
cambio educativo en medio de un contexto signado por la inequidad social. En función de esta
perspectiva, se ocupa de destacar que “el impacto de estos fenómenos sociales sobre los
resultados educativos también es muy visible y se aprecia fundamentalmente a través del
aumento de la desigualdad en los logros de aprendizaje, claramente asociada a las condiciones
socioeconómicas de las familias y a la distribución regional de la población. Pero no se trata de
un mero aumento cuantitativo de la desigualdad y de la cantidad de población que vive en
condiciones de pobreza, también han cambiado las características de estos fenómenos. En este
sentido, es necesario recuperar los resultados de los estudios recientes sobre las nuevas formas
que asumen las desigualdades, donde juegan un papel fundamental la construcción social de
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Ya hicimos referencia a la sanción de la Ley de Educación Nacional Nº 26.206 (diciembre de 2006) que
amplió la obligatoriedad escolar a 13 años. También existen otras medidas semejantes, entre las que se
encuentran la sanción en el año 2005 de la Ley N° 26.075 de Financiamiento Educativo y la Ley N°
26.058 de Educación Técnico Profesional del mismo año. Por otra parte, la Ley N° 26.061 (promulgada
en octubre de 2005) de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, en lo
específicamente relacionado con el cumplimiento de la escolaridad, establece en el artículo 15º el derecho
a la educación pública y gratuita para todos/as los/as niños/as y adolescentes.
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En este mismo sentido, Eloísa Bordoli (2006) hace visible cómo “en la constitución de nuestros
Estados modernos se configura una matriz discursiva que aspira a que la educación se anude
con la igualdad” y cómo, contrariamente, los “enunciados educativos actuales referidos a la
enseñanza en contextos de pobreza modifican este discurso. La educación ya no será general e
igualitaria en tanto los sujetos ya no son denominados como iguales. Éstos han sido
clasificados, según sus atributos sociales, en pobres, sujetos de la carencia, poseedores de un
síndrome de carencia cultural que los hace retrasados en el desarrollo o faltos de inteligencia.
9
Por lo tanto, la educación deberá ser focalizada para atender las diferencias y ´curar ese mal´
(Bordoli, 2006). Según puede observarse, “en el marco de las nuevas reformas de la enseñanza,
el significante igualdad se omite no sólo en su dimensión utópica, sino en su materialidad
discursiva en tanto está ausente. Equidad y discriminación positiva nombran otros fenómenos.
La matriz discursiva se centra en las diferencias poblacionales. Hay sectores de la población
que son diferentes, desiguales a priori” (Bordoli, 2006).
9
La letra cursiva corresponde al texto original.
23
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
En la misma línea, Carina Kaplan alude a que cierto “discurso, que cobra cada vez más
adhesión en el pensamiento social, argumenta la cuestión de las desigualdades sociales sobre la
base de cualidades individualizantes, llámese éstas ´inteligencias´, ´talentos´, ´genes´,
´facultades innatas´, ´dones´” (Kaplan, 2005). Sobre este trasfondo, Kaplan llama la atención
respecto de esta operación discursiva a partir de la cual “se intenta ocultar el verdadero origen
de las diferencias sociales, esto es, la desigual distribución de los bienes materiales y
10
La letra cursiva corresponde al texto original.
24
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Por su parte, Inés Dussel analiza los vínculos entre la construcción pedagógica y escolar de la
desigualdad y la dinámica escolar. Hace visible que la institución escolar no solamente
reproduce las desigualdades sociales sino que produce sus propias marcas exclusoras. Y es en el
marco de la presencia de estas interrelaciones que puntualiza que “estas cuestiones están
estrechamente vinculadas a lo que algunos analistas consideran del ámbito de la psicología
educacional o social y que nosotros preferimos colocar dentro del marco de la formación ética y
política de los educadores: la consideración de los otros, las expectativas frente a los alumnos,
las relaciones con el poder y el saber que se establecen al interior del aula, las formas de
convivencia y de trabajo que se proponen. Estas son, a juicio de muchos actores del sistema,
cuestiones centrales para repensar las formas en que la escuela se posiciona frente a la
desigualdad. Por ejemplo, habría que cuestionar las formas, viejas y nuevas, que muestran las
maneras en que las escuelas niegan o vuelven invisible el problema de la desigualdad: el
desaliento de la inscripción de ciertos sectores de la población, la exclusión diaria de otros por
la suciedad, el olor o la conducta, la subestimación de sus saberes o experiencias, o la
culpabilización de las familias o de los chicos. Cabría preguntarse: ¿cuáles son los mecanismos
específicamente escolares que operan produciendo las desigualdades escolares? ¿Dónde están
localizados? ¿Dónde y cómo se han vuelto más persistentes? ¿En interacción con qué otras
dinámicas producen esos efectos? ¿En qué actores y a través de qué formas concretas lo hacen?
¿Qué lugar ocupan en ellas la enseñanza y la transmisión de saberes? ¿Hay normativas al
respecto, y qué efectos tienen? ¿Cómo son cuestionadas o contestadas estas formas de
desigualdad? ¿Qué normas, resguardos institucionales, códigos de convivencia o mecanismos
podrían pensarse para revertirlos? Estas son preguntas sobre las que sería necesario establecer
programas de investigación y de intervención” (Dussel, 2005).
25
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Guillermina Tiramonti y Analía Minteguiaga (2004) aportan otra mirada sobre los procesos de
desigualación cuando analizan los diferentes sentidos que se construyen alrededor de la
escolarización. A partir de una investigación realizada en el año 200111 en escuelas
medias/polimodales, estatales y privadas, de la Ciudad de Buenos Aires y del conurbano
bonaerense las autoras argumentan: “podríamos formular la hipótesis de que esta
heterogeneidad de sentidos asociados a la escolaridad - lejos de expresar una ruptura de los
marcos de regulación social que en la modernidad estaban al servicio de un patrón homogéneo
de socialización sostenido en la fuerza simbólica del Estado- revela la coexistencia de diferentes
patrones de regulación y control que se articulan, por un lado, con una mayor presencia del
mercado como organizador social que se expresa mediante la diferenciación y desigualación y,
por el otro, con los cambios en la organización familiar, en la división del trabajo y en las
estrategias de articulación de los sectores sociales a esta nueva cartografía” (Tiramonti y
Minteguiaga, 2004).
11
Se trata de una investigación realizada en el Área de Investigación de la FLACSO. El proyecto
denominado “La nueva configuración educativa en la Argentina” fue dirigido por Guillermina Tiramonti
(Tiramonti, 2004).
26
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
12
La relación entre las condiciones de vida de los/as chicos/as de sectores populares y el grado de
enganche/desenganche que poseen con la institución escolar también es estudiado por: Kessler, Gabriel,
(2004), “Trayectorias escolares” en Sociología del delito amateur. Buenos Aires, Editorial Paidós.
Feldman, Silvio (1997), “Los niños que trabajan en la Argentina”, en Feldman, Silvio, García Mendéz,
Emilio, Araldsen, Hege, Los niños que trabajan. Buenos Aires, UNICEF.
www.unicef.org/argentina/spanich/ar_insumos_PEninosquetrabajan.pdf; García, Marina Luz (2006),
Trabajo infantil y experiencia escolar, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación, Buenos
Aires, IIPE UNESCO, www.pronino.com.ar/pdfs/actividades2006_trabajoinfantil_libro.pdf, Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social/Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales
(2006), Actividades económicas de niños, niñas y adolescentes en la Argentina, Buenos Aires,
www.trabajo.gov.ar/left/biblioteca/files/estadisticas/02actividades economicas.pdf; Waisgrais; Sebastián
(2007), “Aspectos socioeconómicos vinculados a la relación entre trabajo infantil y educación” en El
trabajo infantil en la Argentina. Análisis y desafíos para la política pública, Oficina Internacional del
Trabajo (OIT), Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social; Montesinos, María Paula, Pagano;
Ana; “Chicos y chicas en situación de calle y su relación con las políticas y las tramas institucionales”.
Edición en CD del XI Simposio Interamericano de Investigación Etnográfica en Educación. Niños y
Jóvenes dentro y fuera de la escuela. Debates en la Etnografía y la Educación. Facultad de Filosofía y
Letras, Universidad de Buenos Aires, 20 al 24 de marzo de 2006; Duschatzky, Silvia y Corea, Cristina,
(2002), Chicos en banda. Los caminos de la subjetividad en el declive de las instituciones, Buenos Aires,
Paidós.
13
Según una Encuesta realizada por Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios laborales del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el 6.3% del universo de niños/as de 5 a 13 niños
trabaja en nuestro país. En el mismo trabajo se utiliza el concepto de “actividades económicas de niños,
niñas y adolescentes” para contemplar tres dimensiones de análisis sobre la temática: el trabajo infantil en
sentido estricto, la actividad productiva para el autoconsumo, las tareas domésticas en el propio hogar”;
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad social/Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios
Laborales (2006), Actividades económicas de niños, niñas y adolescentes en la Argentina, Buenos Aires,
www.trabajo.gov.ar/left/biblioteca/files/estadisticas/02actividades economicas.pdf
27
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Por el lado del diseño de políticas públicas de corte macrosocial, Juan Carlos Tedesco concentra
sus esfuerzos en establecer relaciones entre educación y equidad social debido a que “tiene
consecuencias importantes para las estrategias políticas destinadas a enfrentar el problema de la
desigualdad educativa. La consecuencia principal tiene que ver con el carácter integral de las
estrategias de acción, que se refiere a la articulación de las políticas educativas con la dimensión
social de las estrategias de desarrollo y crecimiento económico, donde las políticas destinadas a
promover una distribución del ingreso más democrática y la creación de empleos dignos
asumen una importancia central” (Tedesco, 2005). El autor se aproxima, así, a contemplar una
perspectiva integral para desarrollar un cambio educativo, sobre la base de un enfoque en el que
se superen las visiones puramente sectoriales de las estrategias de transformación (Tedesco,
2005). Y es así que se encarga de advertir que “estamos, en consecuencia, frente a un escenario
que demanda mucho más que en el pasado una acción pública destinada a promover mayor
participación, pero también mayor homogeneidad en los resultados y mayor cohesión nacional
frente a la fragmentación que caracteriza al funcionamiento del sistema educativo. Pero
promover igualdad y promover cohesión requieren distintos instrumentos de acción. Con
respecto a la igualdad, se abre toda la discusión acerca de las políticas compensatorias y la
significativa importancia de la educación inicial. Promover más cohesión, en cambio, alude a
los mecanismos de gestión y administración que garanticen niveles básicos de integración entre
las diferentes jurisdicciones. En este sentido, el problema central se refiere a la articulación
entre el Estado nacional y las provincias” (Tedesco, 2005).
Inés Dussel acerca un conjunto de propuestas para intervenir sobre esta problemática y, en esta
dirección, aporta un listado de ámbitos de trabajo susceptible de ser puestos en marcha en
diversas áreas de la gestión pública. Sobre esta base, la autora registra la necesidad de acoplar
28
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
este tipo de iniciativas desde la política ministerial y, en este marco, invita a pensar que “podría
articularse un observatorio que produjera materiales periódicos sobre el estado de situación y
las políticas que se están desarrollando, que ordenara y orientara el trabajo que se realice en
distintas unidades del ministerio y de otras organizaciones estatales y no estatales, y que
promoviera un debate y conciencia pública sobre el problema. Organizamos las propuestas en
cinco niveles o ámbitos de trabajo: la producción de conocimiento, la redistribución de bienes
materiales y culturales, la formación docente, la organización del sistema escolar y de las
instituciones educativas, y la articulación de políticas intersectoriales de protección a la niñez y
la adolescencia” (Dussel, 2005).
Para pensar propuestas que atiendan la diversidad de situaciones excluyentes que signan, por
sobre todo, a los sectores populares y desarrollar políticas que superen la lógica de la
focalización, se reconoce que es necesario poner en marcha diseños y prácticas que contemplen
la universalidad como criterio político capaz de asegurar la igualdad de oportunidades. Se trata
de ideas y estrategias que se vuelcan a asegurar derechos y que interpelan al Estado como
garante de esos derechos. En el marco de los debates sobre la aplicación de la nueva Ley de
Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (Nº 26.061) algunas de
estas ideas, de carácter aún incipiente, plantean un nuevo escenario para atender estas
problemáticas. Sin desestimar la necesidad de atender la especificidad que asumen las
diferentes condiciones y circunstancias de vida de los/as chicos/as de los sectores populares, se
pone de manifiesto que “los problemas de los niños que no asisten a la escuela, que son
víctimas de delito, que no acceden a la alimentación adecuada, que viven en las calles (…)
deben dejar de ser definidos como situaciones de riesgo, de abandono moral, o situación
irregular y pasar a ser concebidos como situaciones de vulneración de derechos. Esta forma de
construcción de sentidos cambia las alternativas posibles de políticas públicas a implementar.
La existencia de alguna vulneración a algún derecho delata el incumplimiento de alguna
institución del mundo de los adultos y, en consecuencia, son éstas las que se encuentran en una
situación irregular. En este sentido, la política del Estado debe estar dirigida a superar estas
situaciones, no pudiendo su implementación implicar alguna vulneración de derechos” (López
Oliva, 2006).
Roxana Perazza también incursiona en la diversidad de situaciones y de sujetos educativos
involucrados en los procesos de escolarización e invita a contemplar un horizonte cuyos
cambios asuman como perspectiva la igualdad y la justicia educativas. Así, se encarga de
subrayar “ya no basta con los procesos de distribución universal de conocimientos, prácticas y
saberes. Lo masivo no alcanza a dar cuenta de políticas encuadradas en las nociones ético-
29
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
políticas de justicia e igualdad (Perazza, 2008). En estos argumentos adquiere notoriedad que
“una educación justa también debería dar cabida a nuevos modos de encarar la enseñanza, a lo
diverso y a lo múltiple al ser concebida como una herramienta compleja de disputa, como acto
político. Por lo tanto, remite, necesariamente, a la noción de sujeto como sostenedora de
procesos de cambio y como camino democrático para la adquisición de derechos educativos.
Aporta, además, enunciados significativos en el proceso de construcción social de nuevas
subjetividades e invita a prácticas sociales inéditas o a la reelaboración critica de algunas de
ellas, consolida los procesos de colectivos para reestablecer modos igualitarios y justos de
producción y distribución de los saberes” (Perazza, 2008).
Con un telón de fondo en los que se hallan problemas asociados a la diversidad de sujetos
presentes en el ámbito educativo, Néstor López se acopla a estos debates cuando establece
relaciones entre los términos de igualdad y diferencia. Llama la atención sobre la posición que
asume Amartya Sen “cuando plantea que frente a la diversidad que caracteriza al mundo social,
un objetivo de igualdad nos exige llevar adelante acciones desiguales. Si queremos que los
jóvenes de todo un país aprendan lo mismo, deberemos aprender a educarlos de modos
diferentes, según sus particularidades. Pero esta desigualdad en el modo en que se llevarían a
cabo las prácticas educativas estarían legitimadas por la búsqueda de igualdad en los
aprendizajes. Como ya se señaló, las desigualdades son justas si están al servicio de una
igualdad fundante, socialmente deseada, legítima. ¿Desde dónde se sustentan las desigualdades
actualmente existentes en la oferta educativa? ¿Hay alguna igualdad estructurante que justifique
las diferencias que hoy vemos? Es precisamente la ausencia de un principio de justicia en la
base de las desigualdades hoy vigentes en la oferta educativa lo que hace que nuestros sistemas
educativos reproduzcan las desigualdades sociales, y las legitimen” (López, 2005). En función
de esta perspectiva propone que “en el diseño de las acciones de política es hoy un imperativo
renunciar a los supuestos de homogeneidad tan comúnmente presentes –en forma implícita o
explícita– en la región. La tarea hoy es encontrar el modo de promover acciones que impliquen
objetivos comunes para toda la sociedad, pero sensibles a las historias y perspectivas de cada
una de las comunidades o grupos sociales” (López, 2005).
Por su lado, Myriam Southwell, también se encarga de aportar al tema de las relaciones entre
desigualdad y heterogeneidad. Reconoce que “debe incluirse la reflexión acerca de la necesidad
de compensar en el punto de partida de los individuos para que la igualdad pueda tener lugar;
con ello se instala la dimensión de entender la igualdad como un punto de partida –
contrariamente a lo que instaló frecuentemente el discurso de la diversidad-y no como punto de
llegada derivado del merito de los individuos. Esto supone revisar la equivalencia entre
30
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Yendo al plano de las micro políticas, M.P. Montesinos y A. Pagano (2009) concentran su
mirada en las prácticas educativas donde se ponen de relieve la voluntad y el deseo de los/as
chicos/as de sectores populares por revertir los procesos de desigualdad educativa. Así, y ante la
emergencia de nuevos contextos y sujetos, hacen hincapié en la necesidad de elaborar
propuestas pedagógicas que contribuyan a potenciar la democratización del campo educativo.
Sobre este trasfondo, contemplan la necesidad de diseñar alternativas pedagógicas que
modifiquen el currículum, la práctica docente, los diseños institucionales. De manera más
específica, puntualizan el papel relevante que adquiere en estas iniciativas la presencia del
vínculo pedagógico y de espacios de recomposición colectiva orientados a elaborar las
diferentes formas de malestar y a propiciar nuevas formas de constitución subjetiva. Aluden a la
necesidad de promover interacciones sociales sobre la base de una “legalidad” dirigida a
generar reglas claras de convivencia dentro de marcos políticos donde la ciudadanización y el
ejercicio de derechos hagan posible otros destinos para los sectores populares en el campo de
educación y la cultura (Montesinos y Pagano, 2009).
En un registro semejante al anterior, y a partir de una investigación que aborda el desarrollo de
un programa educativo14 destinado a asegurar la permanencia de los/as chicos/as en la escuela
primaria realizado en la Ciudad de Buenos Aires, se destacan los logros que obtuvieron chicos y
chicas que portaban trayectorias escolares fracturadas. Así, se puntualiza la existencia en estas
prácticas de un conjunto de estrategias igualadoras que no serían posibles de implementar si no
vinieran de la mano de una mejora en la inversión educativa por parte de los Estados y de la
elaboración de propuestas pedagógico-didácticas pertinentes para estos grupos, como parte del
diseño de políticas públicas. Según las autoras, adquieren notoriedad, también, el tipo de
visiones que sustentan los actores del programa. Es que al no naturalizar los procesos de
desescolarización, en estas prácticas se introducen ciertos cambios que albergan la posibilidad
de pensar desde otros umbrales el problema de la desigualdad educativa (Pagano y Buitron,
2009). Y es desde este enfoque que se hace hincapié en que “las relaciones entre estructura y
14
Se trata del el Programa de Reorganización de las trayectorias escolares de los alumnos con sobreedad en el
nivel primario de la Ciudad de Buenos Aires (Ministerio de Educación/Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires).
31
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
En dirección a pensar sobre el tipo de estudios con los que cuenta campo educativo, Néstor
López destaca que la “observación de la situación social y educativa en la región deja la
sensación de que en la gran mayoría de los estudios, y en los diagnósticos que dan sustento a las
decisiones de políticas que se van implementando en nuestros países, se subestima la
profundidad del cambio que se está viviendo en América Latina desde hace ya cerca de tres
décadas. Cuesta comprender las nuevas formas en que se manifiesta la pobreza en la región, hay
escasas herramientas para poder intervenir adecuadamente en la prevención y la recuperación
de los procesos de exclusión, está casi ausente en los análisis la preocupación por el
debilitamiento del entramado social y la crisis de cohesión, se desconocen los efectos que
32
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
produce el aumento de las desigualdades, y aún hay explicaciones poco convincentes del modo
en que se profundizan en nuestros países problemas como el de las adicciones y el delito. Frente
a esta diversidad de fenómenos prevalecen todavía claves interpretativas de los procesos
sociales consolidadas en momentos en que las sociedades funcionaban de otro modo” (López,
2005). Se pone al descubierto, así, que ante “diagnósticos erróneos que subestiman el carácter
estructural de los procesos que se están viviendo, las políticas que se están implementando
suelen ser inadecuadas e insuficientes. Para el caso de la educación, cabe insistir en la
observación ya realizada de que el debate que estuvo presente tras cada una de las reformas
implementadas hace ya una década partía de un diagnóstico de la situación social y de una
perspectiva de futuro que poco tenía que ver con lo que es hoy la realidad de nuestra región. En
este sentido, se impone una reflexión que intente captar la especificidad de los procesos sociales
y culturales en América Latina” (López, 2005).
33
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
En el presente apartado se realiza una presentación que intenta dar cuenta, de manera
provisoria, de las visiones que organizaciones y movimientos sociales15 de nuestro país
sostienen respecto de los rasgos que asume la desigualdad educativa en el contexto local. La
propuesta de trabajo supuso el relevamiento de información proveniente de fuentes secundarias,
incluyendo documentos, declaraciones, informes y sistematizaciones de procesos de trabajo
producidos por estos grupos, disponibles en publicaciones gráficas y sitios web.
15
El listado completo de las organizaciones y movimientos sociales relevados puede consultarse en el
sección Anexo
34
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Una segunda observación a plantear es la que refiere a que, sólo en escasas ocasiones, las
organizaciones y movimientos sociales cuyos documentos han sido analizados definen
explícitamente los alcances de los conceptos de desigualdad y de exclusión educativa utilizados
en sus producciones. El Instituto de Investigaciones Pedagógicas Marina Vilte de la CTERA
(IIPMV) constituye una de las excepciones, cuando construye definiciones específicas que
permiten diferenciar los sentidos diversos que se atribuyen a los conceptos de exclusión y
desigualdad. En este marco, entiende por exclusión educativa a la “negación del derecho social
a la educación (…) que se produce, en su forma más clara, cuando los sujetos no pueden
acceder al sistema educativo. (…) también puede considerarse que estamos frente a procesos de
exclusión cuando los estudiantes, luego de ingresar al sistema, son excluidos-expulsados del
mismo. La razón principal de esta negación del derecho debe buscarse en un sistema social
35
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
injusto, no en la responsabilidad de las familias y/o los alumnos, ni de los docentes, como hacen
las visiones conservadoras o tecnocráticas sobre la escuela. Esto no significa que al interior del
propio sistema educativo no existan mecanismos específicos que produzcan la exclusión
educativa, al tiempo que naturalizan e invisibilizan el origen social de la misma” (CTERA-
IIPMV, 2006).
Pero a la vez, esta organización señala, retomando los aportes de Tadeu da Silva que “el acceso
diferencial a la educación (de una clase, sector o grupo social, de una región por sobre otra) no
es la única forma de desigualdad educativa. Existen otros mecanismos, como la segmentación,
la creación de circuitos diferenciados, etc. (...) desigualdades internas en el acceso a la
educación. (…) en aspectos sustantivos de la educación (…) como sus finalidades o sus
contenidos; cómo, por qué, para qué, quiénes han seleccionado los contenidos que se enseñan;
los valores explícitos o implícitos que se enseñan” (CTERA-IIPMV, 2006). Otras disparidades
36
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Por su parte, la Fundación SES utiliza el concepto de exclusión educativa para referir a “una de
las expresiones de la desigualdad social y en el sistema educativo. (que contempla) desde la
imposibilidad de acceder al sistema formal de educación, pasando por el perder su pertenencia,
hasta llegando a ‘sufrir’ la ‘exclusión inclusiva’, referida a la situación de los que están sólo
aparentemente incluidos en el sistema, pero no aprenden lo básico y necesario, sufriendo una
estafa social de proporciones.” Desde su visión, si “la ‘exclusión educativa’ se refiere a la no
escolarización de aquella población que por su edad debería encontrarse dentro del sistema
educativo; la ‘vulnerabilidad educativa’ se relaciona con la asistencia con rezago, ya sea por el
ingreso tardío en el sistema educativo, por repitencia o por deserción temporal.” La desigualdad
educativa, finalmente, se configura en relación con la distribución diferencial de los indicadores
de incorporación al sistema escolar, desigualdad que adopta una expresión “–tanto territorial
como social–“, estrechamente relacionada con el sector social de pertenencia, en perjuicio de
“los jóvenes de los sectores más desfavorecidos” (SES, 2006).
Por su parte, el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el
Crecimiento- CIPPEC, utiliza de manera frecuente en sus informes el concepto de equidad
educativa17, a la que define en términos de “la distribución justa de las condiciones y procesos
simbólicos y culturales de aprendizaje según los puntos de partida de los sujetos, es decir
considerando sus diferencias y permitiéndoles acceder en plenitud a la garantía de sus derechos.
(…) Las formas en que el sistema educativo contempla y opera sobre distintos factores: el
sexo, la edad, la raza y etnia, la nacionalidad, la religión, las necesidades especiales y las
16
La Provincia de Buenos Aires es una jurisdicción educativa de la Argentina que concentra una altísima
proporción de la matrícula y de los establecimientos escolares que componen el sistema educativo
argentino. A modo de ejemplo, en 2007, el 35,47% del total de alumnos matriculados en la educación
común en todo el país asistía a escuelas bonaerenses. Fuente: Ministerio de Educación, Relevamiento
Anual 2007
17
El análisis de los diversos registros lógicos en los que se inscriben las categorías “equidad” e
“igualdad”, en el marco de la introducción de principios de política social fundados en la perspectiva
neoliberal, ha sido abordado en el apartado anterior.
37
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
condiciones socioeconómicas, entre otras cuestiones” (CIPPEC, 2004), constituyen, para esta
organización, mecanismos de vulneración de la equidad educativa.
La creciente concentración de la renta constituye uno de los procesos más destacados como
generadores de desigualdad en el marco de la hegemonía neoliberal, toda vez que se refiere a
“una sociedad que profundizó la desigualdad en la distribución de la riqueza y el poder”
(CTERA, 2008). En el mismo sentido, para la Campaña Argentina por el Derecho a la
Educación- CADE18 (2007), “América Latina constituye una de las regiones que presentó
tradicionalmente desde la década de los setenta la distribución del ingreso mas inequitativa, y
que en los noventa se cristaliza en dinámicas sociales atravesadas por la desigualdad social,
económica y la exclusión educativa”. De esta forma, el carácter agudo que asume en la
actualidad la desigualdad, lejos de constituir “algo que se arrastra desde el fondo de nuestra
historia”, es visualizado como “un producto construido en las últimas décadas, de la mano (del)
18
La Campaña Argentina por el Derecho a la Educación- CADE es una acción conjunta de distintas
Organizaciones Sociales enmarcada en la Campaña Mundial por la Educación, con un fuerte impulso en
Latinoamérica (CLADE). Ver integración Mesa Promotora de CADE en el ANEXO.
38
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Si para los integrantes de la Comisión Especial de Políticas Públicas para la Ciudadanía Plena
de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires19, por su parte, “la exclusión del
sistema educativo (…) – claramente - constituye la reproducción de las desigualdades
existentes, a futuro” (LCABA- CEPPCP, 2008), desde otra perspectiva, el colectivo Docentes
en Marcha (2006) ve en la “imposición de un modelo de aprendizaje acrítico y naturalizador de
19
Ver integración de la Comisión Especial de Políticas Públicas para la Ciudadanía Plena de la
Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el ANEXO.
39
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
40
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
De este modo, para el Movimiento Campesino de Santiago del Estero- MoCaSe la desigualdad
en las oportunidades de asistencia al sistema educativo en las áreas rurales fruto de las
deficiencias de la oferta constituye un aspecto clave en la producción de desigualdad educativa.
En sus palabras: “la ley dice que tiene que haber una escuela cada 10 kilómetros y lo concreto
es que no la hay. Por lo tanto para la gran mayoría de los niños es un logro, fruto del esfuerzo
familiar, poder ir a la escuela. Ni que hablar de la escuela secundaria, eso sólo en los pueblos.
41
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
(…) ya partimos del difícil acceso. A eso le podemos sumar, por ejemplo, que viene un
terrateniente y alambra una ruta provincial y entonces no pueden pasar más los niños que tenían
la escuela derechito a 5 km. y ahora tienen que hacer 25 km, porque tienen que dar toda una
vuelta” (MoCaSe, 2007).
42
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
43
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
La agudización de las disparidades que se evidencian entre los diversos sistemas educativos
provinciales expresa, de esta forma, una de las manifestaciones de la desigualdad educativa más
referida por las organizaciones y movimientos sociales. Desde la visión de los colectivos
sindicales de educadores, y tomando un aporte de la Asociación del Magisterio de la Provincia
de Santa Fe, se alude a ella en términos de una “desarticulación del sistema educativo,
particularmente por la implementación del Tercer Ciclo20, creando 24 sistemas educativos en el
país, uno por provincia, profundizando la desigualdad y la fragmentación (AMSAFé, 2006). A
la vez, se identifican procesos de “fragmentación y desigualdad que se pretende naturalizar
como una ‘lógica’ consecuencia de la condición económica de cada provincia” y en cuyo
contexto “la escuela ya no constituye una herramienta para reducir las desigualdades. Por el
contrario, las reproduce, vaciándose de todo sentido democrático e integrador. (…) Estas
intolerables distancias convierten en letra muerta el precepto constitucional de la igualdad de
oportunidades y posibilidades en el acceso al derecho social a la educación. La ausencia del
Estado Nacional estimula un mecanismo perverso de la injusticia.” (Yasky, 2006)
En consonancia con estos aportes, en la órbita de los movimientos sociales también se denuncia
la consolidación de “circuitos educativos claramente diferenciados según el nivel social y la
provincia de que se trate. Esto es: escuelas para pobres y escuelas para ricos/(as); escuelas de
provincias pobres y escuelas de provincias ricas” (MEPP, 2006) y se alerta respecto de la
emergencia de una, hasta hace una década, inédita “proliferación de una educación de élites en
territorios exclusivos” (Movimiento por la Educación Nacional y Popular, 2009).
20
Se refiere el Tercer Ciclo de la Educación General Básica, introducido en la estructura académica
establecida por la Ley Federal de Educación (1994). Comprendía los años de estudio 7º, 8º y 9, un tramo
particularmente expulsivo del sistema educativo por su condición de articulador entre la educación
primaria y la educación secundaria. Constituye una de las iniciativas de la Reforma Educativa emprendida
en los ’90 más analizadas, en función de la precariedad e irracionalidad de las condiciones y modalidades
implementadas y de las nefastas consecuencias en términos de vulneración del derecho a la educación que
acarreó su puesta en marcha.
44
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Pero, al mismo tiempo, diversas organizaciones plantean el valor estratégico que asume el
desarrollo y la expansión de iniciativas destinadas a apoyar la continuidad de los procesos de
45
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
El abordaje de la desigualdad educativa por parte de estos actores sociales incluye el registro de
que la igualdad como tal constituiría un principio que en sí mismo debería contemplar el
reconocimiento de las diferencias, en un sentido amplio, de las cuales se derivan particulares
demandas a los procesos pedagógicos. Esta cuestión se plantea en términos de la
implementación de “políticas universales que garanticen la educación común y el respeto a las
diferencias” (MEPP, 2009).
La CTERA refiere a esta problemática cuando advierte que “un sistema centrado en dar
respuestas educativas frente a las necesidades de todos los sujetos, con respeto por todos sus
derechos, requiere de una profunda articulación entre los niveles, modalidades y orientaciones;
ya que el derecho a la educación es igual para todos aunque los contenidos, procesos y formatos
educativos que los sujetos necesitan y requieren pueden no ser los mismos, teniendo en cuenta
lo regional, lo multicultural, las poblaciones migrantes, las personas con discapacidades, las
personas privadas de la libertad, etc.”. Desde esta visión, consolidar una educación igualitaria
que contemple “el diseño de iniciativas pedagógicas sólidas, que atiendan la diversidad de
situaciones de los sujetos, sin caer en ofertas de una educación devaluada o segmentadora
constituye una herramienta fundamental. Implica romper la matriz homogeneizante y
normalizadora inscripta en la tradición liberal positivista de nuestro sistema educativo; y a la
vez dar un salto cualitativo en la atención de la diferencia desde la igualdad y no desde la
discriminación y/o subordinación del distinto. Y diseñar formatos educativos tales como:
jornadas completas, hogares-escuelas, escuelas itinerantes, de alternancia, programas de
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desafíos para las políticas públicas
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desafíos para las políticas públicas
injustamente, de su fracaso escolar, trasladándoles la culpa de aquello que, por otra parte, los
expulsa y los margina” (Red de Apoyo Escolar, 2009)
En otros casos, se advierte que la agudización de la exclusión social, tensiona la necesidad de
“replantear constantemente las estrategias de enseñanza. Sin embargo, ni los planes de estudio,
ni la infraestructura, ni el presupuesto, ni las líneas pedagógicas que se siguen, están preparados
para enfrentar problemas sociales tan graves. Ni los docentes con años de experiencia, ni los
recientemente recibidos están realmente capacitados para afrontar la situación actual, y tampoco
existen espacios de contención a los que puedan recurrir.” En este contexto se visualizan las
dificultades que se plantean para incorporar a la labor de la escuela propuestas del trabajo
educativo “no formal”, y que contemplan la vinculación y el acompañamiento de “otros
colectivos sociales”. La imposibilidad de la escuela de dar cuenta en términos pedagógicos de la
complejidad de las problemáticas sociales que se le presentan, sería un factor que agudizaría la
mayor rotación de maestros y también la dificultad para cubrir las vacantes de los cargos
docentes, en las instituciones que atienden a sectores sociales vulnerables (LCABA-CEPPCP,
2008).
También se destaca como una dimensión ligada a la superación de la desigualdad educativa, la
garantía de “la igualdad en el acceso y permanencia a personas con necesidades especiales, (…)
al sistema educativo, a la vida de la escuela y a una modalidad que debe tomar en cuenta no
sólo las llamadas “necesidades especiales”, sino su singularidad como sujeto. (Movimiento
Evita, 2006) Al respecto, refiriendo al caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se plantea
que “el bajo nivel de capacitación en las personas con discapacidad tiene sus raíces en la
desigualdad educativa. (…) otra de las causas de la desigualdad educativa es la falta del planteo
de la temática respecto de las personas con discapacidad en las currículas de los diferentes
niveles de educación. En efecto, los docentes no reciben capacitación relacionada con esta
temática como así tampoco respecto de los modelos integradores. Son sólo los docentes
egresados del programa de educación especial los que reciben la formación para brindar clases a
chicos con discapacidad” (LCABA-CEPPCP, 2008).
En síntesis, una mirada a los textos que organizaciones y movimientos sociales producen para
dar cuenta de las problemáticas educativas permitiría señalar la poca frecuencia con que es
utilizada la categoría desigualdad educativa así nominada, a la vez que se verifica una mayor
intensidad en el uso del concepto de exclusión educativa. Mientras que la referencia a la
desigualdad mayormente se liga a la designación de procesos y estructuras de diferenciación de
oportunidades entre sectores sociales, el término exclusión educativa parece condensar,
asumiendo una gran amplitud de sentidos, la manifestación de la desigualdad social en relación
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desafíos para las políticas públicas
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21
Datos definitivos más actualizados.
22
La etapa de transición en la que se encuentra el sistema educativo nacional en relación con las
decisiones que están adoptando las jurisdicciones educativas respecto de la ubicación del 7º año de
estudio para atender a la modificación de la estructura académica del sistema educativo establecida por la
Ley de Educación Nacional 26.206/ 2006 ha forzado a producir adecuaciones recientes en la estadística
educativa. De esta forma, el Relevamiento Anual 2007 adopta para referirse a los nuevos niveles
educativos las categorías “primaria”, “secundaria básica” y “secundaria orientada”.
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
teniendo en cuenta el quintil de ingreso de los hogares, según información construida por la
Encuesta Permanente de Hogares23 (EPH) del Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INDEC) en el segundo semestre del 2006, se verifica que existe una fuerte disparidad entre
ellas, más aguda en el grupos de edad de 3 a 5 años y de 18 a 23 años. En el primero, en el
marco de una tasa promedio de asistencia escolar del 62%, la población ubicada en el quintil de
menores ingresos alcanza una tasa del 47% frente a un 79% en el quintil de ingresos más
elevados. Y en el grupo de jóvenes de 18 a 23 años, por su parte, la tasa promedio de asistencia
escolar alcanza al 47% y la brecha entre las tasas del primer y el quinto quintil asciende a 40
puntos (30% y 70%, respectivamente). Finalmente, entre los niños y niñas que tienen entre 6 y
12 años la tasa adquiere idéntico valor para ambos quintiles, y en el grupo de 13 a 17 años la
brecha es menor que en los dos primeros grupos: una tasa bruta promedio de escolarización de
91%, con un valor de 84% para los adolescentes del quintil más pobre y de 98% para los del
más rico.
Al analizar las tasas netas de escolarización, es decir la consideración de la población que asiste
al nivel educativo contando con la edad teórica establecida normativamente para hacerlo, la
incidencia del nivel de ingresos sobre las oportunidades educativas también se hace evidente y,
en este caso, se agudiza a medida que se avanza en el nivel educativo considerado. En efecto,
mientras que cuando se considera la asistencia al nivel primario las tasas correspondientes a los
dos quintiles de ingreso extremos coinciden con el promedio, cuando se observa el nivel
secundario éstas se diferencian notablemente, ascendiendo a un 68% para el quintil de los que
perciben menores ingresos frente al 96% de los que acceden a los mayores ingresos.
Una mirada a la asistencia escolar desde la perspectiva del género de la población, indica que,
siempre siguiendo la EPH (Encuesta Permanente de Hogares) 2006- 2° Semestre, no se
plantean diferencias en los niveles de escolarización de varones y mujeres hasta la edad de 12
años. Sin embargo, en los grupos de edad que comprenden a los jóvenes que tienen de 13 a 17
años y de 18 a 23 años, las mujeres aventajan en asistencia escolar a los varones. En efecto, en
el primer grupo la tasa bruta de escolarización de las mujeres alcanza al 92%, frente a un 89%
en el caso de los varones; y en el grupo de edad más avanzada, la brecha es aun mayor: 52% y
44%, respectivamente. Todo indica que, en este nivel de agregación de la información, la
permanencia de mujeres y varones en la escolaridad resulta dispar.
23
La EPH del INDEC cubre 28 aglomerados urbanos localizados en las regiones geográficas Gran
Buenos Aires (incluye la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) , Cuyo, Noreste, Noroeste, Pampeana y
Patagónica
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Si, desde otra perspectiva, se valora la desigualdad educativa en términos de los años de
escolarización efectivamente alcanzados y se consideran las personas de 25 a 65 años de edad
según su nivel de ingresos, la información proporcionada por la EPH correspondiente al primer
semestre de 2005 permite concluir que se observa una evidente relación entre los ingresos
percibidos y los años de estudio efectivamente acumulados, con un promedio de 10,5 años de
estudio para el universo completo. En efecto, a medida que se asciende hacia una situación de
mayores ingresos, el total de años de estudio cursados también aumenta, según la siguiente
progresión, desde el quintil más bajo al más alto: 8,0; 8,6; 9,8; 10,9 y 13,5 años de estudio
acumulados.
24
Los datos forman parte del informe del “Barómetro de la Deuda Social de la Infancia 2007-2008:
Condiciones de Vida de la Niñez y Adolescencia”, programa de investigación desarrollado por el
Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina y la Fundación Arcor. La
Encuesta de la Deuda Social Argentina (EDSA) cubrió 2.520 hogares con población adulta de 18 años y más,
estratificada por estrato socioeducativo de los radios residenciales urbanos relevados. La muestra s
representativa de dos tipos de centros urbanos: 1) El Gran Buenos Aires: Ciudad de Buenos Aires y 24
partidos del conurbano (GBA), y 2) Grandes Centros Urbanos del Interior del país con más de 200 mil
habitantes: Gran Córdoba, Gran Rosario, Gran Mendoza, Gran Salta, Gran Resistencia, Gran Paraná
Neuquén, Plottier y Bahía Blanca. El módulo infancia fue realizado al adulto padre, madre o tutor/a del niño o
niña de 0 a 17 años de edad residente en el hogar. El diagnóstico que aquí se presenta sobre las condiciones y
percepciones en torno a los procesos de formación y escolarización, corresponden al periodo 2007-2008. En
las mediciones 2007 y 2008, se aplicó la misma estructura de encuesta y se mantuvo la misma formulación en
las preguntas, lo cual permitió considerar los datos recabados de manera conjunta, con base en una muestra
acumulada de 4.527 casos, con un margen de error de +/-1,62% (con un intervalo de confianza del 95%).
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Por su parte, también la DiNIECE analizó la asistencia al nivel inicial de la población según el
quintil de ingresos familiares, utilizando información provista por la EPH del Primer Semestre
de 2005. Se obtuvieron resultados coincidentes, al verificar que la brecha en las tasas de
asistencia de niños de hogares ricos y pobres tiende a reducirse en la medida en que se progresa
en el nivel, es decir, que si a la sala de 5 años “asiste el 88% de los niños residentes en los
hogares de menores ingresos y el 97% de los niños residentes en los hogares más ricos, siendo
la brecha sólo de 9 puntos porcentuales. (…) en el otro extremo, en la sala de 3 años, sólo asiste
el 25% de los niños pertenecientes a los hogares más pobres, mientras que el porcentaje se eleva
al 47% en el universo de los hogares más ricos (22 puntos porcentuales de brecha). La
asistencia a la sala de 4 años presenta una brecha algo menor, de 20 puntos” (DiNIECE, 2007).
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
hay servicios estatales la población recurre a servicios privados, situación que perjudica a los
grupos sociales que carecen de los recursos para acceder a la educación privada y a los cuales el
Estado no les garantiza el derecho a una escolaridad temprana, a pesar de reconocer sus
beneficios” (CTERA-IIPMV, 2008). Y si a esto se agrega que, según la misma fuente, del total
de 6.607 unidades educativas que ofrecen nivel inicial localizadas en el ámbito rural sólo 107 de
ellas (1,61%) son de gestión privada, esto parece señalar la menor posibilidad de acceder a la
educación inicial que tendrán los niños pequeños de hogares rurales de menores ingresos allí
donde no se cuente con una oferta gratuita. Finalmente, el mismo estudio alerta respecto de la
existencia de una porción de la oferta educativa en el nivel inicial que se desarrolla en secciones
multinivel, definidas como “secciones de Inicial y Primaria”: según datos del RA 2007, se
encontraba en esa situación un 22,2% de las secciones del nivel en Corrientes, 18% en Salta,
19,2% en Entre Ríos, 12,8% en Córdoba, 10,5% en Misiones (CTERA-IIPMV, 2008).
25
Es importante destacar que, evidenciando un patrón distributivo típico de la Argentina, la pobreza al
interior de las provincias no se distribuye de manera homogénea. Un estudio realizado por el CIPPEC
indica que “con respecto a la brecha de ingresos, entre las provincias con menores desigualdades se
encuentran casos que presentaban una favorable situación de pobreza como Santa Cruz y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, con una brecha de 11 y 15 respectivamente, y algunos casos de extrema
pobreza o pobreza, como Jujuy (14,2) y San Juan (17,1). En el otro extremo, las jurisdicciones con altas
brechas de ingresos son en general aquellas con mayores niveles de pobreza, como Formosa (52,7), Entre
Ríos (32,3), Chaco (28,6) y Salta (25,9). Cabe destacar en este grupo a la Provincia de Buenos Aires que
si bien en los indicadores de pobreza no se destaca por su situación de pobreza extrema (es un caso
intermedio), es una de las cuatro provincias con mayor brecha de ingresos. Por último, Formosa vuelve a
presentarse como un caso preocupante, ya que los ingresos del quinto quintil superan por cincuenta y dos
veces a los ingresos del quintil más pobre de la población. (Centro de Implementación de Políticas
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Fuente: Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, Dir. Gral. de Cultura y Educación. Dir. Provincial de
Información y Planeamiento Educativo. Dirección de Información educativa
Públicas para la Equidad y el Crecimiento- CIPPEC- Área de Política Educativa (2004), “Los Estados
provinciales frente a las brechas socio-educativas. Una sociología política de las desigualdades educativas
en las provincias argentinas. Informe Final”, Fondo de Investigaciones Educativas- PREAL) La brecha de
ingresos es el cociente entre el promedio de ingresos del quintil 5 (de más altos ingresos) y del primer
quintil (de más bajos ingresos). Los datos corresponden al 2002.
55
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Desde esta perspectiva, los desajustes que presenta la escuela secundaria para proponer a
jóvenes y adolescentes una experiencia educativa significativa se tornan particularmente
expulsivos para la población de los sectores populares. Pero, para ellos, el problema del acceso,
es decir el de la posibilidad efectiva de escolarizarse en el nivel secundario, constituye un
primer obstáculo y una de las cuestiones que pone en tensión el mandato legal.
Un estudio encarado por el IIPMV realiza una estimación de las vacantes, secciones y unidades
educativas26 demandadas para el cumplimiento de la obligatoriedad del nivel secundario,
26
El criterio metodológico adoptado calcula la demanda de vacantes y de allí deduce la de secciones y
unidades educativas partiendo de “la diferencia entre la matrícula que existe en el ‘nivel primario’ y la
que existe en el ‘nivel secundario’, ya que al encontrarse universalizado el primario consideramos, en
términos generales, que la obligatoriedad del secundario supondría alcanzar una matrícula similar a la
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
tomando datos del año 2006. Al respecto, realiza observaciones respecto de “la proporción que
representan las vacantes faltantes en relación a la matrícula existente en cada jurisdicción. En
las provincias de Misiones y Santiago del Estero la proporción de las vacantes necesarias llega a
representar casi un 100% de la matrícula existente; en Corrientes, casi un 70%, mientras que en
las provincias de San Juan, San Luis, Formosa y Chaco este dato llega a ser más del 50% de la
matrícula actual” (CTERA-IIPMV, 2008).
- Analfabetismo
Es relevante resaltar que en la Argentina aún subsisten ciudadanos y ciudadanas cuyos derechos
resultan vulnerados de la forma más drástica, en tanto se les niega de plano la oportunidad de
ingresar al sistema educativo. En efecto, según el Censo 2001, 74.522 chicos y adolescentes de
6 a 18 años de edad declararon que nunca habían ido a la escuela, lo cual representa
aproximadamente 1 de cada 10 integrantes de ese grupo de edad. Es de destacar que el 46% de
esos niños y adolescentes habitaban en las provincias del Noreste (Corrientes, Misiones, Chaco
y Formosa) y Noroeste (Jujuy, Salta, Tucumán y Santiago del Estero) del país, las que
concentran un alto nivel de población en situación de pobreza e indigencia y de integrantes de
los pueblos originarios. Para completar, se puede agregar que un total de 829.900 miembros de
este grupo de edad informaron que no se encontraban escolarizados al momento de la
realización del Censo, en el 2001.
existente en la primaria”. El estudio delimita un “nivel primario” y un “nivel secundario” de seis años de
estudio respectivamente. A la vez, define “como unidad de análisis la ‘unidad educativa’, considerando
que cada una refiera a un proyecto educativo organizado en un establecimiento, con un máximo de 500
estudiantes, 20 secciones y 25 estudiantes por sección”. CTERA- IIPMV, “Condiciones para
democratizar el acceso a la escuela secundaria obligatoria”, Informes y estudios sobre la situación
educativa Nº 7 Buenos Aires, Agosto 2008
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
país históricamente relegadas al interior de una jurisdicción educativa, se observa por ejemplo
que en 2001 “en el departamento Ramón Lista de la provincia de Formosa el analfabetismo
llegaba al 23%; al 17%, en General Güemes, Chaco y al 15% en Santa Catalina, en Jujuy
(Aldini, Rodríguez, 2005 en Finnegan, Pagano, 2006).
Si se considera la tasa de repitencia27, se observa que ésta se incrementa en todos los niveles
educativos en el período considerado: trepa de 4,83% a 6,13% en primaria (años de estudio 1 a
6), de 7,61% a 12,82% en secundaria básica (años de estudio 7, 8 y 9) y de 4,83% a 8,09% en
secundaria orientada (años 10 a 12, 13 o 14, según el plan de estudios cursado). Los valores
correspondientes a las jurisdicciones para el corte 2006/2007 presentan una dispersión
significativa, con una variación entre ellas de casi 13 puntos para el nivel primario, aproximada
a los 16 puntos en el caso de la secundaria básica y de 8 puntos en el de la secundaria orientada.
Los valores más altos de repitencia se alcanzan en el nivel primario en Corrientes, Santa Cruz,
Santiago del Estero y Formosa; en secundaria básica en Santa Cruz, Tierra del Fuego y
Neuquén y en secundaria orientada en todas las provincias de la región patagónica, a excepción
de Tierra del Fuego.
27
Tasa de Repitencia: Porcentaje de alumnos que se matriculan como alumnos repitientes en el año
lectivo siguiente. DiNIECE, ME
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Cuando se aborda el abandono escolar en base a la tasa de abandono interanual28 éste disminuye
si se considera el nivel primario de 2,19% en 2001/2002 a 1,60% en 2006/2007, pero se
incrementa en el nivel secundario: trepa de 7,78% a 9,92% en secundaria básica y de 14,13% a
18,63% en la orientada. En el nivel primario, en 2006/2007 las provincias que presentan la
mayor tasa de abandono interanual son las del Noreste y Santiago del Estero (oscilan entre
4,31% Chaco y 3,05% Formosa) con un rango de variación entre jurisdicciones que se aproxima
a los 6 puntos. En la secundaria básica, Santiago del Estero evidencia el valor más alto
(17,35%), seguida por San Juan, Entre Ríos, Río Negro, y Misiones, cuyas tasas oscilan entre
13,43% y 12,99%. Finalmente, la provincia de Buenos Aires presenta la tasa más alta de
abandono interanual en la secundaria orientada, alcanzando un valor de 22,89, en tanto Santa Fe
y Chubut superan los 20 puntos de tasa, con un rango de variación que alcanza los 11 puntos.
Por último, la promoción efectiva30 aumenta durante el período analizado en el nivel primario y,
en contraste, desciende el nivel secundario. En el primer caso, trepa de 91,65% a 92,27% y en el
28
Tasa de Abandono Interanual: porcentaje de alumnos que no se matriculan en el año lectivo siguiente.
DiNIECE, ME
29
“Tasa de abandono anual: hace referencia a la cantidad de alumnos, en términos relativos, que dejan la
escuela durante un año lectivo. Se asocia, operativamente, al porcentaje de alumnos matriculados en un
año de estudio de un nivel de enseñanza en particular, que dejan de asistir durante el año lectivo.”
Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires Dirección Provincial de
Planeamiento Dirección de Información y Estadística, octubre de 2008
30
Tasa de Promoción Efectiva porcentaje de alumnos que al año lectivo siguiente se matriculan en el año
de estudio siguiente. DiNIECE, ME
59
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Por su parte, un estudio del perfil sociodemográfico de la población de estudiantes que en el año
2006 percibían becas proporcionadas por el Programa Nacional de Becas Estudiantiles
desarrollado por el Ministerio de Educación de la Nación mostraba que, “comparada con los
datos de la ECV realizada en el 2001, la proporción de los becarios que contaban con cobertura
de salud (18,3%) era muy inferior comparada con el total de población de 13 a 15 años que vive
bajo la línea de pobreza y dispone de esta cobertura (34,1%) y muy menor al de los
adolescentes de esta edad, independientemente de su condición (53,5%). El 81,7% de los
becarios no se encontraba adherido a sistemas de obra social, planes prepagos, mutuales,
servicios de emergencias médicas u otros que les proporcionaran prevención y atención médica
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
La Encuesta de la Deuda Social, efectuada en el marco del Barómetro, indaga también acerca
de las condiciones en que se encuentra la vivienda31 en la que habitan los chicos, chicas y
adolescentes de los diferentes estratos sociales. Al respecto, concluye que “los/as niños/as en el
10% de los hogares más pobres tienen casi 8 veces más ‘chances’ de vivir en hogares con
problemas de habitabilidad que sus pares en el 10% de los hogares más ricos” (Barómetro,
2007/2008) y, entre los adolescentes, esa proporción disminuye a 4 veces. En coincidencia, el
estudio de la DiNIECE antes referido concluye que el 42,9% del total de los becarios 2006 del
PNBE 2006 “residía al momento de ingresar al Programa en una vivienda precaria y, en algunas
provincias, en altas proporciones, en condiciones de hacinamiento (en Salta, Formosa y Jujuy,
uno de cada tres becarios vivía en una vivienda que disponía de una habitación cada cuatro
personas o más). Estas condiciones, además de otras muchas consideraciones que podrían
realizarse, se contraponen con los requerimientos que formula la escuela en cuanto a la
disponibilidad de espacios adecuados para el estudio en el contexto doméstico” (DiNIECE,
2006).
Por último, la ocupación en el ámbito doméstico y la vinculación laboral temprana de los niños,
niñas y adolescentes constituye una condición desfavorable para el desarrollo de una trayectoria
escolar en las condiciones habitualmente exigidas en el marco del régimen académico
dominante en la educación escolar. Al respecto, la Encuesta de la Deuda Social permite
ponderar la medida en que la propensión al trabajo doméstico en los adolescentes se agudiza en
31
En el estudio citado, las condiciones de habitabilidad se evalúan y describen en términos: del espacio
físico; las características materiales de la vivienda; las condiciones básicas sanitarias; el equipamiento
mínimo; y el tipo de tenencia de la vivienda
63
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
los hogares de bajos y muy bajos ingresos y en el caso de las mujeres, tal como lo ilustra el
gráfico No 5:
Por su parte, el estudio antes citado desarrollado por el CEDLAS da cuenta de la relación
existente entre la edad de la primera inserción laboral y el compromiso educativo, cuando
concluye que “los jóvenes que completaron el nivel medio tenían en promedio 18 años cuando
comenzaron a trabajar (edad teórica de finalización de ese nivel). Los que asistieron pero no
completaron el nivel medio se insertaron antes en el mercado laboral, a una edad promedio de
16 años, y los que nunca asistieron tenían en promedio 14 años cuando entraron a su primer
empleo” (CEDLAS, 2007).
32
Relación alumnos/sección: “se define como el cociente entre la cantidad total de alumnos y la de
secciones. Muestra el tamaño promedio de una sección, medido en términos del número de alumnos. Se
suele usar este indicador como proxy para medir la cantidad de alumnos por docente – pensando en un
docente por sección - cuando no se dispone de información para la construcción de esa relación,
brindando una idea de la carga de trabajo del docente, expresada en cantidad de alumnos a cargo”.
(DiNIECE, 2007)
64
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Al respecto, se deben realizar algunos señalamientos. Por un lado, en términos generales, las
secciones más pobladas se encuentran en los establecimientos situados en territorios en donde
reside población en situación de vulnerabilidad social. En este sentido, la presencia de secciones
superpobladas indicaría un déficit de la oferta educativa en términos de la carencia de secciones
suficientes para albergar a la población demandante. Pero, por otro lado, también se juegan en
relación con este indicador las preferencias de las familias, por ejemplo la elección de algunas
escuelas en desmedro de otras, así como las disparidades en referencia a la cantidad máxima de
alumnos por sección establecidos en las normativas provinciales y la manera como estas
regulaciones son interpretadas y observadas; y hasta la dinámica de trabajo de cada
establecimiento educativo. En muchos casos, frente a la falta de vacantes suficientes para
resolver la asistencia escolar de la población, las instituciones educativas son colocadas frente a
la disyuntiva de respetar los techos de inscripción permitida, conociendo las implicancias que
esto tiene para quienes no podrán acceder a la escolaridad, o forzar esos límites e incorporar
más matrícula que la permitida, sabiendo de las condiciones adversas que esta decisión genera
para el desarrollo de la labor pedagógica.
De esta forma, como sucede con la mayor parte de los indicadores considerados, la cantidad de
estudiantes por sección constituye un parámetro para apreciar la desigualdad educativa en tanto
no se lo considere aisladamente de otros factores con los cuales se correlaciona. Por ejemplo,
una mayor cantidad de alumnos por sección en el sector de gestión privada podría estar o no
acompañada por una mayor dotación de cargos docentes y auxiliares no estipulados para
gestión estatal, o viceversa.
Dicho esto, se destaca que -aunque el promedio de matriculados por sección correspondiente a
la educación común de nuestro país se ubica en una situación intermedia cuando se contrasta
con los valores de la región (Chile y Brasil, -exceptuando en este último el nivel primario- y
Bolivia, Uruguay y Paraguay, representan los extremos en la relación alumnos / sección)-, en el
año 2005, “un poco más de 3.600.000 de niños y jóvenes cursan sus estudios en secciones con
más de 30 alumnos, lo que representa el 41% del total de la matrícula de Educación Común y,
aun, 370.000 (4% del total matricular) lo hacen en secciones que superan los 40 alumnos cada
una (DiNIECE, 2007).
65
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
A medida que se desagregan los datos y se establece algún tipo de relación con el nivel
socioeconómico de la población escolar atendida, se observa cómo la superpoblación de las
aulas se constituye en un fenómeno con mayor incidencia en los distritos escolares que
concentran situaciones de pobreza e indigencia. El cuadro que sigue, que brinda información
correspondiente a la Provincia de Buenos Aires, ilustra esta afirmación.
Como puede verse en el cuadro No 1, los distritos que superan la media provincial de alumnos /
sección coinciden con aquellos territorios en donde reside una mayor proporción de población
de sectores populares. Seguramente, una mirada más desagregada indicaría que, al interior de
los distritos seleccionados, las escuelas que atienden a la población más pobre presentan, a su
vez, las secciones más numerosas en términos comparativos.
De manera coincidente, un estudio efectuado por el IIPMV de la CTERA, referido a las
desigualdades educativas presentes en el acceso a la sala que atiende chicos y chicas de 5 años
en el nivel inicial, alerta respecto de la existencia de jurisdicciones educativas “con aulas
superpobladas. Por ejemplo, en la Provincia de Buenos Aires se registran secciones con más de
30 niños/as que no se desdoblan a pesar de que las directoras lo solicitan, y en San Luis, los
docentes han logrado que el número de niños/as por sala se reduzca a 35 porque aún es
frecuente que superen esa cantidad. (…) También son habituales las ‘listas de espera’, aun en la
sala de cinco que es obligatoria; hay ejemplos en San Juan y en la provincia de Buenos Aires
(en 2003 se registraron 5414 niños/as en esas listas)” (CTERA-IIPMV, 2008).
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Se trata una situación en la cual el sistema educativo reproduce la desventaja social, a la vez que
se desconoce de esta forma la mayor complejidad que supone el trabajo pedagógico con chicos,
adolescentes y jóvenes cuyas condiciones de vida dificultan sus trayectorias educativas y su
permanencia en la escuela.
• La infraestructura escolar
En nuestro país, la información centralizada a nivel nacional disponible para dar cuenta de las
desiguales condiciones de acceso a una infraestructura escolar adecuada para el desarrollo de la
labor pedagógica resulta en general escasa y poco actualizada. En efecto, el último Censo
Nacional de Infraestructura Escolar- CENIE fue efectuado por el Ministerio de Educación de la
Nación en 199833. En el presente, este organismo se encuentra desarrollando un nuevo censo
que permitirá, combinado con los datos que arroje el Relevamiento de Escuelas Rurales,
también en proceso de realización, contar con información más actualizada.
En ámbito de la DiNIECE, fue construido un Índice de Calidad Edilicia (ICE)34 con el objeto de
analizar la información proporcionada por el Censo. Según este indicador, el estado de
conservación y funcionalidad general de los edificios escolares de educación de gestión pública
y privada relevados35 sólo alcanza la categoría de “aceptable para el adecuado desarrollo de la
tarea educativa (62 puntos de ICE, en una escala de 0 a 100 puntos). En efecto, “más de una
tercera parte de los edificios escolares del país presenta malas o regulares condiciones
constructivas y funcionales, valor que se eleva a más del 50% en algunas provincias del norte
argentino” (DiNIECE, 2006). Tal como se observa en el cuadro que sigue, el 58,2% de los
edificios escolares de la región Noreste y el 55% del Noroeste, no alcanza un ICE de 60 puntos.
33
En el curso de los once años transcurridos desde el momento de la realización del CENIE hasta el
presente sin lugar a dudas se llevaron a cabo obras nuevas e intervenciones sobre la infraestructura
edilicia existente, en el marco de los programas de expansión de la oferta escolar. Este período también
coincide con la etapa en la que las jurisdicciones educativas debieron afrontar el mantenimiento de los
edificios escolares recibidos por la Ley Nº 24.049 de Transferencia de Establecimientos de Nivel Medio
y Superior No Universitario, que ordenó el traspaso de las responsabilidades administrativas y financieras
del conjunto de los establecimientos hasta entonces a cargo del estado nacional a las provincias y a la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Si bien la Ley data de 1991, los convenios bilaterales que la
operativizaron terminaron de suscribirse en 1994, cuatro años antes de la administración del CENIE ’98.
Por último, el decenio atraviesa una etapa de aguda crisis socioeconómica e institucional, con secuelas en
el desfinanciamiento del sistema educativo.
34
El Índice de Calidad Edilicia (ICE) está integrado por 19 indicadores, desagregados en casi 200
categorías.
35
El universo censal del CENIE ‘98 comprendió “los establecimientos educativos, de gestión estatal y
privada, que imparten enseñanza en todos los niveles de enseñanza en todo el país, con la única
excepción del nivel superior universitario” (ME, DiNIECE, CENIE ’98).
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Cuadro No2. Total de edificios escolares por rangos del índice de calidad edilicia, según
regiones. 1998
En relación con la disponibilidad de agua, un 15,53%37 de las construcciones escolares del país
(4747 construcciones) no era abastecida por “red pública” ni por “bomba automática de
extracción”; de modo que obtenía el agua accionando una “bomba manual”, la recibía por
“provisión externa mediante camiones” o la extraía de “manantial o vertiente”. Esa situación,
nuevamente, se agrava en las provincias del norte argentino, evidenciando la precariedad de las
condiciones en las que tienen lugar los procesos de escolarización de la población de más bajos
36
Necesidades Básicas Insatisfechas
37
No se consideran los casos que no respondieron al item
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
ingresos y que, es este caso, se asocia a la ruralidad. A modo de ilustración, seis de cada diez
escuelas ubicadas en las provincias de Santiago del Estero y Formosa deben proveerse de agua
aplicando estos últimos procedimientos.
Por su parte, la CTERA realizó en el año 2001 una Consulta Nacional Docente en todo el país,
cuyos datos indicaban que el 46,6 % de los docentes trabajaba en edificios escolares cuyas
características los convertían en ámbitos no recomendados por la OIT y la UNESCO, en virtud
de las deficitarias condiciones y medio ambiente de trabajo (CTERA/ IIPMV, 2008).
Al respecto, un estudio realizado por el CIPPEC, que opta por relacionar los datos de la
Encuesta de Factores asociados administrada en ocasión del Operativo Nacional de Evaluación
2000, de carácter censal, y el CENIE ’98, afirma que “no sólo las provincias más pobres tienen
en promedio escuelas en peor estado edilicio, sino que, en la gran mayoría de las jurisdicciones,
los alumnos de más bajo nivel socioeconómico aprenden en escuelas de más baja calidad
edilicia” (CIPPEC, 2004). Un análisis de los factores relacionados con esta situación, sobre la
base de las entrevistas realizadas en el marco del estudio referido, indica que se habrían
combinado criterios regresivos en términos de la distribución de los recursos públicos
destinados a intervenciones de infraestructura escolar en los ’90 con la incidencia de la
ausencia, en la mayor parte de las jurisdicciones educativas, de partidas presupuestarias para el
mantenimiento de los edificios escolares, o de fondos suficientes cuando éstas cuotas existen, y
una depositación de esta responsabilidad en las cooperadoras escolares. El estudio concluye que
“los estudios demuestran que tanto el poder adquisitivo como la capacidad de movilización de
las cooperadoras (para exigir reparaciones mayores ante las autoridades educativas, por
ejemplo) se encuentran estrechamente asociados al nivel socioeconómico de la población que
atraen las escuelas. En consecuencia, estas organizaciones, inicialmente pensadas para
colaborar con gastos menores ligados al funcionamiento cotidiano de las escuelas, constituirían
un factor clave de reproducción de las desigualdades sociales. (…) la segmentación social
existente entre las escuelas públicas emerge entonces como una de las claves para comprender
no sólo la desigual distribución de la calidad edilicia” (CIPPEC, 2004).
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
hogares más pobres registran 4 veces más ‘chances’ de asistir a un establecimiento en malas
condiciones edilicias que sus pares en el 10% de los hogares más ricos” (Barómetro,
2007/2008).
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Autónoma de Buenos Aires en el período 2006-2010, establece, entre otras obligaciones a las
cuales debe asignarse el incremento de la inversión, el logro de al menos un 30% de los
alumnos de educación básica cursando en escuelas de jornada extendida o completa,
priorizando los sectores sociales más desfavorecidos (LFE, art. 2, inciso d). De este modo, se
tiende a aceptar que una jornada escolar más extendida compensa, en los sectores sociales de
menores ingresos, el acceso a una variedad de oportunidades educativas extraescolares que se
verifica en los sectores de mayores ingresos. Finalmente, la LFE determina el objetivo de
“expandir la incorporación de las tecnologías de la información y de la comunicación en los
establecimientos educativos y extender la enseñanza de una segunda lengua” (LFE, art. 2, inciso
g).
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Finalmente, cuando el estudio analiza los valores diferenciales que adquiere el “índice de
calidad de la oferta educativa” en relación con el ingreso familiar per cápita, concluye que
“mientras que la oferta educativa a la que accede los/as niños/as en el 10% de los hogares más
pobres alcanza una calificación promedio de 2,6 puntos, sus pares en el 10% de los hogares más
ricos alcanzan una calificación promedio de 6,9 puntos”. Y entre los adolescentes que asisten al
nivel secundario, por su parte, los valores son del 6,1 para los grupos de menores ingresos y del
8,2 para el sector de mayores ingresos.
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
completa y otro 1,36%, en variantes de la jornada extendida. Las disparidades entre las
jurisdicciones educativas resultaban notables: mientras en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires un 34,91% de los alumnos asistían a jornada extendida o completa, en el otro extremo,
por ejemplo, en San Juan accedía un 2,38%, en Santa Cruz, un 3,88%, en Misiones, un 4,32%.
Un análisis detallado de esta información supone considerar la incidencia diferencial de las
jornadas extendida y doble en la educación rural, en función del formato de atención educativa
requerido en este ámbito
Por su parte, el estudio ya referido elaborado por el CIPPEC (2004) sobre la base de
información correspondiente al CENIE 98’ y al ONE 2000, concluye que “en todas las
provincias que tienen una escasa oferta de escuelas de jornada completa en el sector público
existe una muy baja correlación con el nivel socioeconómico de los alumnos. (…) en las
provincias donde existe un mínimo del 20% de las escuelas públicas con jornada completa, esta
oferta tiene destinatarios muy distintos según jurisdicciones”. Y al poner en relación los datos
de la dotación de equipamiento informático de que disponen las escuelas con el nivel
socioeconómico de los alumnos que asisten a ellas, los resultados de la investigación efectuada
por el CIPPEC arrojan que “en el indicador de la oferta de computadoras, son las provincias
más pobres las que manifiestan una mayor reproducción de las desigualdades sociales de origen
de los alumnos” (CIPPEC, 2004).
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Si bien cabe realizar un análisis crítico de los indicadores en sí mismos, que ponga en cuestión
los marcos epistemológicos sobre los cuales se asientan, su coherencia con los principios
educativos consagrados en la legislación democrática, los sentidos que construyen, lo cual no es
objeto del presente estudio, sí se señala que éstos proveen un tipo de información que permite
identificar sólo algunas de las disparidades que evidencia el sistema educativo. El problema de
la interpretación de los datos no es menor, toda vez que no corresponde hacer un uso
autosuficiente de éstos, al tiempo que se requieren decisiones metodológicas específicas para
ponerlos en relación con otras fuentes de información sociodemográfica, que frecuentemente
son los datos que proporcionan los censos nacionales de población y la Encuesta Permanente de
Hogares. La disponibilidad de información durante el período intercensal, el alcance de la
representatividad de las EPH, limitada al ámbito urbano, y los problemas para la construcción
de series históricas en base a estas últimas, constituyen complejidades adicionales.
Se puede aceptar que, como una de las manifestaciones de la diferenciación educativa, los
procesos de fragmentación de la oferta según jurisdicciones, territorios, niveles educativos,
grupos de edad pueden ser preliminarmente abordados con los datos que proveen los
mencionados indicadores. Los datos que refieren a la existencia o no de oferta educativa
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desafíos para las políticas públicas
suficiente para atender las demandas de escolarización, por ejemplo, resultan por sí mismos
concluyentes para verificar la presencia de condiciones diferenciales para el acceso. Pero, los
registros estadísticos existentes han demostrado escasa sensibilidad para captar tanto las
determinaciones sobre la realidad educativa de la agudización y de la complejización de la
desigualdad, a la vez que este tipo de instrumento no informa –no fue diseñado para ese fin-
sobre los dispositivos de producción y legitimación de la misma generados en el marco de los
procesos de escolarización y las lógicas que los sostienen, sobre los cuales es posible construir
conocimientos a través de abordajes metodológicos cualitativos.
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
cualificaciones que genera el sistema educativo) y el resultado externo del sistema educativo
(específicamente, el resultado que provoca el sistema educativo después de interactuar con el
mercado de trabajo)” (SITEAL,2006). Los datos son correlacionados con variables clásicas:
quintiles de ingreso, pobreza, clase social, sexo, área geográfica y situación de precariedad
laboral; y se propone como indicador el “índice de concentración”, que valora la dependencia
de la desigualdad educativa de los ingresos de los hogares o la clase social.
Desde un abordaje diferente, centrado en la noción de equidad y enfocado en las áreas de
intervención de la política educativa, el CIPPEC propone la creación de un sistema de medición
de la equidad educativa, basado en el relevamiento de información acerca del nivel
socioeconómico (de los alumnos) por escuela, turno y sección, tanto para el sector público
como privado. El sistema proporcionaría datos para la toma de decisiones “en la distribución
micro de los recursos y políticas” con el propósito de remediar la situación por la cual “las
escuelas donde asisten los chicos más pobres tienen peor calidad edilicia y muchas veces no son
correctas destinatarias de las políticas compensatorias. (…) Este dato se relacionaría con datos
clave de la oferta educativa que cada alumno/a recibe: (a) Calidad edilicia de la escuela, (b)
Materiales y equipamiento disponible en la escuela, (c) Libros de texto y otros materiales
disponibles por alumno, (d) Becas y ayudas entregadas por el Estado por alumno, (e) Servicios
alimentarios por alumno, (f) Características de los docentes por sección y por escuela (edad,
formación, capacitación, etc.). La correlación de estos datos con el nivel socioeconómico de las
escuelas, turnos y secciones serviría para evidenciar los niveles de equidad en la oferta estatal
de las condiciones educativas del sector público principalmente (aunque extensivo al sector
privado).” (CIPPEC, 2005)
Al mismo tiempo, se retoman los aportes de E. Achilli (1996) e I. Dussel (2005) ya referidos en
el punto 3.2. de este trabajo, que señalan tanto los límites que evidencia el tipo de información
cuantitativa disponible destinada a mapear la realidad de la desigualdad educativa, como la
relevancia de incorporar abordajes de tipo cualitativo orientados a analizar el conjunto de
situaciones, trayectorias e interacciones que se ponen en juego en los procesos de escolarización
y a proporcionar “datos blandos” referidos a los procesos que tienen lugar en el sistema
educativo. En una línea coincidente, el Instituto de Investigaciones Pedagógicas Marina Vilte,
de la CTERA postula la importancia de combinar los indicadores habituales que dan cuenta de
ciertos aspectos del acceso, tránsito y egreso del sistema escolar, con una indagación acerca de
los saberes que allí se enseñan, el “sentido político-pedagógico” que adoptan, “su
significatividad para los sujetos”, entre otras cuestiones (IIPMV, Prioridades, 2004).
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desafíos para las políticas públicas
Al mismo tiempo, la consideración del nivel de ingreso de los alumnos como dato central para
dimensionar la desigualdad educativa admite al menos un alerta: los procesos de diferenciación,
tal como se señaló anteriormente, atraviesan también otras categorías sociales, entre otras el
género, la edad, el país de origen, el lugar de residencia, la etnia. Y, más allá de otras
consideraciones, se señala que la construcción de información que permita analizar y valorar la
producción y reproducción de la desigualdad educativa, captada en su complejidad, constituye
una cuestión de un orden totalmente diferente y que no puede confundirse con el relevamiento y
puesta en relación de datos destinados a garantizar la equidad de las intervenciones
gubernamentales en clave compensatoria y de focalización.
Por otro lado, los indicadores educativos disponibles y más frecuentemente utilizados en los
estudios, las conocidas “tasas de eficiencia interna del sistema educativo” constituyen una
fuente que proporciona información válida sobre todo en los mayores niveles de agregación, a
la vez que resultan potentes en su combinación con otras fuentes de información, cuestión
metodológicamente siempre compleja.
Finalmente, cada vez más se plantea la relevancia de contar con estudios que favorezcan el
análisis de procesos locales de producción de desigualdades educativas que tienen lugar en las
escuelas a través del desarrollo de abordajes cualitativos que entren en diálogo con la
información proporcionada por la estadística educativa y con otros estudios de base
cuantitativa.
4. CONSIDERACIONES FINALES
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Para analizar las problemáticas vinculadas con la desigualdad educativa, y como parte de la
dinámica excluyente de los modos a partir de los cuales en las últimas décadas el modelo de
dominación neoliberal se asentó en nuestras sociedades, es necesario concentrar esfuerzos que
permitan realizar una caracterización precisa y densa sobre las formas en que estas asimetrías se
manifiestan en el diseño de políticas educativas, en las instituciones y en las trayectorias de los
sujetos. Es que la celeridad e intensidad de los cambios ya delineados requiere de perspectivas
más completas y complejas que permitan captar este conjunto de fenómenos ocurridos
recientemente. Como hemos visto, en las desigualdades sociales y educativas se articulan
diferentes procesos, algunos simultáneos, otros discontinuos, fruto, también, de la
yuxtaposición de asimetrías recientes e históricas.
Ahora bien, debe notarse que algunos usos que diversos actores sociales realizan de la noción
de desigualdad conspiran contra esta tarea destinada a captar sus principales cualidades. De
manera general, y en distinta medida, agencias estatales, organizaciones sociales, fundaciones
empresariales, instituciones eclesiales, utilizan visiones esquemáticas de esta realidad, al punto
tal que, y a nuestro juicio, en algunos casos llegan a simplificar el problema de la desigualdad,
de sus contenidos, causas y posibles soluciones.
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
a partir de los cuales cada sujeto representa su destino social. Se trata de una naturalización que
estructura la vida cotidiana, las interacciones, las rutinas y creencias que sostienen a las
prácticas de personas, grupos e instituciones.
En este sentido, los indicadores que surgen de la estadística educativa más frecuentemente
utilizados en los estudios, si bien constituyen una fuente que proporciona información válida,
proveen un tipo de información que permite señalar sólo algunas de las disparidades que
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
evidencia el sistema educativo. Más allá de la revisión crítica que se reclama a los marcos
epistemológicos en los que sustentan estas aproximaciones metodológicas, cuestión que excede
las posibilidades del presente estudio, se puede afirmar que los registros estadísticos disponibles
han demostrado escasa sensibilidad para captar tanto las determinaciones sobre la realidad
educativa de la agudización y de la complejización de la desigualdad. A la vez, estos
instrumentos no informan sobre los dispositivos de producción y legitimación de desigualdades
educativas en el marco de los procesos de escolarización y sobre las lógicas que los sostienen y
reproducen, lo que reclama construir conocimientos incorporando de manera sistemática
abordajes de indagación de corte cualitativo, que puedan dialogar con la información
proporcionada por la estadística educativa y con otros estudios de base cuantitativa para un
tratamiento de la desigualdad acorde a la densidad y a la complejidad de estos fenómenos.
En este marco, se observa que se están instalando nuevas variables como indicadores que
predican acerca de las posibilidades diferenciales de escolarización que se ofrecen a diferentes
sectores y grupos sociales, derivadas de las normativas educativas de reciente aprobación. En
tanto tienden a referir a cuestiones pedagógicas cuya consideración resulta compleja, como la
duración de la jornada escolar o la selección de perfiles docentes en función de los sectores
sociales atendidos, resulta evidente la necesidad de detenerse en un debate que defina con
precisión sus alcances, partiendo de problematizar tanto las implicancias de considerarlas a
estas variables como indicadores de desigualdad educativa, como las concepciones político-
pedagógicas sustentadas.
Sobre este trasfondo, también se hizo hincapié en que las formas que adoptó la desigualdad
educativa fundó nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad y que esas nuevas relaciones
generaron nuevas instituciones que, por sobre todo y en este caso, se hallan encarnadas en la
implementación de programas focalizados. Entonces, es necesario revisar y revertir este tipo de
institucionalidad vinculada con la focalización en el campo educativo, en tanto no hace más que
consolidar las formas de desigualdad educativa. Al tiempo, se torna indispensable afirmar que
no existe igualdad educativa posible sin la presencia de instituciones que acompañen la retórica
discursiva expresada tanto por los responsables de las políticas públicas como en los
lineamientos trazados en la legislación vigente. Son los arreglos institucionales, materiales y
simbólicos, los que deben asegurar derechos e igualdad a todos/as los/as niños/as y adolescentes
de nuestro país, sobre todo si tenemos en cuenta la presencia, fundamentalmente en los sectores
populares aunque no exclusivamente, de sujetos que requieren de nuevos formatos
institucionales para realizar sus trayectorias educativas.
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desafíos para las políticas públicas
Y estos arreglos institucionales tienen que estar acompañados por propuestas pedagógicas
consistentes que reviertan aquellas prácticas educativas cuya precariedad de enunciados,
fundamentos y recursos refuerzan las asimetrías existentes. Es uno de los problemas de las
políticas públicas en educación garantizar el armado de bases pedagógicas que cuenten con
respaldos conceptuales y recursos suficientes para asegurar procesos formativos en dirección a
fortalecer la educación universal de todos y todas. Al respecto, resulta imperioso cuestionar la
situación de precariedad institucional evidente en muchos de los ámbitos educativos y sociales
que abordan esta problemática y, principalmente, la medida en que se tolera y se ha
naturalizado instalar dispositivos acotados, poco profesionalizados y deficitariamente provistos
para llevar a cabo intervenciones complejas, dispositivos que finalmente depositan en los
actores institucionales la responsabilidad de compensar aquello que el dispositivo no provee.
Al tiempo, los cambios en la estructura social a los que se aludió en este trabajo hicieron visible
el cruce de diferentes problemáticas que son las que permiten caracterizar las consecuencias que
en los sujetos y en las instituciones trajeron las nuevas formas de desigualdad. Y es desde esta
perspectiva que es necesario pensar en políticas integrales para los/as niños/as y adolescentes,
que no sólo atiendan el plano educativo sino también la salud, la vivienda, la alimentación. Y,
sobre este trasfondo, son diversas las disciplinas y las profesiones que deben ocuparse de
atender las distintas situaciones y sujetos que se hallan inmersos en esta realidad.
Finalmente, a nuestro juicio, es la práctica política y las formas que adoptaron las actuales
democracias las que deben ser puestas en el foco de interés de estas discusiones. Hemos visto
que se suceden debates y análisis críticos respecto del modelo de dominación neoliberal, sobre
todo en aspectos referidos a la dinámica social, educativa y económica. Resulta también
necesario enfatizar que la hegemonía neoliberal también penetró en los tipos de democracia
vigentes, en su intensidad, en sus formas de concebir la participación ciudadana. Y es que, a
nuestro modo de ver, para revertir los procesos de desigualdad educativa y social es necesario
también interpelar a la política. Poner en cuestión las formas del actual régimen político, sus
modos de representación, los tipos de participación ciudadana predominantes y la distribución
del poder político de actores y sectores sociales. Ciertamente, ya dimos cuenta de las
contradicciones presentes en la actual configuración social entre el reconocimiento formal de
los derechos y un contexto político que, paradojalmente, marca una tendencia hacia la escisión
social. Pero los vaivenes de la política permiten hacer visible procesos de disputa en los que la
desigualdad no queda cristaliza, como si estuviera al margen de las acciones e interpretaciones
de los sujetos. Tanto la impugnación a los procesos de distribución de los bienes sociales como
los debates que procuran caracterizar esta realidad social expresan posibilidades de
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desafíos para las políticas públicas
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------------------------ (2009), “¿Se llega a este ritmo? Notas sobre la reducción de las
desigualdades educativas en América Latina” OEI-UNESCO-IIPE. Disponible en:
http://www.siteal.iipe-oei.org/datosdestacados/index.asp
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Movimientos sociales
Movimiento Barrios de Pie
Movimiento Evita
Movimiento Libres del Sur
Movimiento de Trabajadores Desocupados MTD- La matanza
Centro para la Educación y Formación de Cultura Comunitaria (CEFOCC) Barrio La
Juanita – MTD La Matanza
Cooperativa de Educadores e Investigadores Populares CEIP – Bachilleratos Populares
Movimiento de Chicos del Pueblo- CTA
Frente Darío Santillán
Movimiento por la Educación Nacional y Popular
Movimiento por una Educación Pública Popular
Docentes en Marcha
Instituto de Estudios y Formación – IDEF
Central de Trabajadores de la Argentina, CTA
Confederación de trabajadores de la Educación de la República Argentina- CTERA
Instituto de Investigaciones Pedagógicas Marina Vilte- IIPMV (CTERA)
Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educación de la Provincia de Buenos Aires –
SUTEBA
Confederación de Educadores Argentinos – CEA
Asociación de Trabajadores de la Educación del Chubut- ATECH
Asociación del Magisterio de la Provincia de Santa Fe- AMSAFE
Federación Universitaria Argentina- FUA
Encuentro Nacional de Estudiantes de Organizaciones de Base – ENEOB
Red de apoyo escolar y educación complementaria zona norte Bs As RAE
Fe y Alegría
Universidad trashumante
Centro Nueva Tierra
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Pañuelos en Rebeldía
Inter-redes
Instituto de Cultura Popular- INCUPO
Centro de Estudios Legales y Sociales- CELS
Asamblea Permanente por los Derechos del Hombre- APDH
Madres de Plaza de Mayo – Universidad de las Madres
Colectivo de derechos de infancia y adolescencia
Comité Argentino de Seguimiento y Aplicación de la Convención Internacional sobre
los Derechos del Niño- CASASIDN
Campaña Argentina por el Derecho a la Educación – CADE. Mesa Promotora integrada
por las organizaciones CIPPEC, Fe y Alegría, Fundación SES, FLACSO, Fundación
Escolares, Laboratorio de Políticas Públicas y Save The Children.
Foro por los Derechos de la Niñez, la Adolescencia y la Juventud de la Provincia de
Buenos Aires
Comisión Especial de Políticas Públicas para la Ciudadanía Plena- Legislatura de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Integrada por: Acceso YA!, Asesoría General
Tutelar de la Ciudad de Buenos Aires, Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos
Aires, Fundación Rumbos, Fundación T.E.M.A.S., Centro de Estudios de Educación y
Sociedad, Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), ProyectARG,
AdeCOOP, Docentes del Centro Educativo Isauro Arancibia, U.T.E., CTERA, Además,
Secretaría de Género - CTA Nacional, Centro Cultural de la Cooperación, APDH,
Iglesia Santa Cruz, Asociación Civil "Educación para Todos", Referente Bajo Flores
1.11.14, coordinaciones de programas gubernamentales (ZAP, Programa Puentes
Escolares, Club de Jóvenes), Instituto de Investigaciones en Ciencia de la Educación-
Universidad de Buenos Aires, Escuela N° 4 D.E. 19 "Homero Manzi", Escuela N° 2
D.E. 20, Junta 1 Media UTE, Madres del Colegio Mariano Acosta y asesores y asesoras
de los legisladores integrantes de la Comisión Especial.
Red Puna
Movimiento campesino de Formosa -MOCAFOR
Movimiento campesino de Misiones
Movimiento campesino de Santiago del Estero -MOCASE
Movimiento campesino de Córdoba
Movimiento Nacional Campesino e Indígena de Argentina- Vía Campesina
Fundación Arcor
Fundación de Organización Comunitaria FOC
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desafíos para las políticas públicas
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