REPENSANDO EL ESPACIO GEOPOLÍTICO METROPOLITANO EN MEXICO:

¿COMO LOGRAR UN VERDADERO GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD?

PARA TODOS?

Peter M. Ward1

RESUMEN

Aun cuando evitaba la vida de la gran ciudad, Elisée Reclus comprendió que las grandes
ciudades, y en particular las principales ciudades (capitales) de América Latina eran los puntos
focales donde las elites de poder nacional aseguraban la hegemonía de la ciudad nacional
sobre las provincias, sentando las bases de lo que luego se conocería como relaciones
asimétricas centro – periferia. Sin embargo, aun cuando las áreas metropolitanas todavía
mantienen su importancia dentro del cálculo geopolítico nacional, ya no hay un centro
abrumadoramente dominante. Varias áreas metropolitanas pueden competir una con otra como
centros regionales dominantes, y con frecuencia como interlocutores globales. La
descentralización y la democratización han dado a los gobiernos sub-nacionales y de las
grandes ciudades mayor autonomía y capacidad para atender cuestiones de desarrollo regional
e inequidad espacial. Sin embargo las áreas metropolitanas de México, como muchos en el
resto de las áreas metropolitanas de América Latina, enfrentan el desafío de un planeamiento
integral en el marco de una compleja arquitectura político-administrativa que involucra múltiples
jurisdicciones municipales que se superponen; muchas veces estas jurisdicciones, están
gobernadas por distintos partidos políticos. En algunos casos, como el de la Ciudad de México,
estas áreas metropolitanas abarcan más de un estado dividiendo el gobierno en dos
legislaturas locales. Desde una perspectiva que integra los conceptos de democracia
representativa y democracia participativa, este trabajo intenta responder cómo alcanzar una
estructura de gobierno coordinada que garantice una buena gobernabilidad y que a su vez,
permita una genuina participación democrática. En primer lugar se analiza la constitución
federal y el régimen de gestión de las áreas metropolitanas de México, así como también, se
presenta una revisión de la literatura sobre experiencias de gobernabilidad y cooperación
intergubernamental. En el contexto mexicano, se analizan diferentes modelos de colaboración
en la gestión metropolitana a través del estudio de los casos de Ciudad de México,
Guadalajara, Monterrey, Toluca y Ciudad Juárez.

1
Un borrador del presente trabajo fue elaborado originalmente por Peter Ward con la asistencia de Hector Robles y
como parte de un proyecto mayor de Gobernabilidad Metropolitana en las Américas. Dr Peter Ward fue profesor del
Departamento de Geografía en las Universidades de Londres y Cambridge, Reino Unido. Actualmente Prof. Ward se
desempeña como C. B. Smith Sr. Centennial Chair en Relaciones entre US-Mexico, y es Profesor del LBJ Escuela
de Políticas Publicas, y en el Departamento de Sociología, de la Universidad de Texas en Austin. Además, ha sido
Director del Centro Mexicano en UT-Austin, y entre 2002-2007 Editor-in-Chief del Latin American Research Review.
Dr. Hector Robles recibió su Ph.D del LBJ School of Public Affairs, UT-Austin, y enseña en el ITESM, Guadalajara.
Actualmente, se desempaña como PRI regidor para la municipalidad de Zapopan, la cual es parte del área
metropolitana de Guadalajara.

Este trabajo ha sido traducido por Alejandra Ramírez Cuesta estudiante de Doctorado LBJ Escuela de Políticas
Publicas, Universidad de Texas en Austin, Master en Proyección Urbanística UPC, España. Arquitecta Universidad
Nacional de Córdoba, Argentina. Fue presentando por la primera vez en el Coloquio: Cátedra de Geografía Humana
Elisée Reclus, “La geografía: ciencia universal con compromiso social”, Ciudad de México, 3-5 de julio, 2007.
1
INTRODUCCION: EL RETO DE LOGRAR LA DEMOCRATIZACIÓN
METROPOLITANA
Es interesante especular qué hubiese pensado un cronista bien viajado y eminente
geógrafo como Elisée Reclus, de la geopolítica metropolitana contemporánea de América
Latina. A fines del siglo XIX, Reclus comprendió claramente el rol dominante que la
Ciudad de México tenía la centralización del poder y la producción, y si bien no inventó el
adagio: “fuera de México, todo es Cuautitlán”, ciertamente lo previó. Reclus comprendió
de qué manera la ciudad capital de la época de Porfirio Díaz cumplía con el proyecto
centralizador del entonces dictador, así como las inevitables inequidades que resultaban
del proyecto, a saber: la dominación del centro, la creciente inequidad regional, y lo que
más tarde sería formulado como relaciones e inequidades centro–periferia, y, por
supuesto, la convergencia de la elite de poder en la “corte” del dictador. Mientras ésto
último terminó con la Revolución Mexicana de 1910-1917, la reconstrucción se efectuó
bajo la hegemonía de un partido político único, conocido luego como el PRI, que dio lugar
a la sucesión de presidentes del PRI que gobernaron ininterrumpidamente durante más
de 70 años, hasta que finalmente perdieron el gobierno federal en el 2000. Durante la
mayor parte de la época del apogeo del PRI, las mayores áreas metropolitanas, y la de la
Ciudad de México en particular, permanecieron como los catalizadores del crecimiento, de
la dominación política y del poder de la elite – o sea el PRI.
Sin embargo, el dominio abrumador de Ciudad de México de los años ‘80s y su rol
como centro de comando político ha cambiado; en primer lugar por el crecimiento
económico de otros centros, en segundo, por algunos intentos de planeación y tercero,
y probablemente lo más importante de todo, por los cambios democráticos y una
creciente pluralidad, al haber otros partidos que compiten con creciente éxito durante los
‘90s por el gobierno a nivel de las ciudades y los estados, lo que culminó con el cambio
radical de la elección del 2000, con el triunfo del Partido Acción Nacional. A partir de la
descentralización puesta en marcha al principio de los ‘90s, ya la carrera de uno no deba
comenzar y terminar en el Centro de México y en el partido hegemónico. Los gobiernos
subnacionales –estados y ciudades- son mucho más autónomos y el “nuevo federalismo”
ahora otorga debido peso a la soberanía estatal y la autonomía municipal (Rodríguez y
Ward, 1999). Las inequidades centro – periferia todavía se mantienen, como lo
demuestran los hechos ocurridos en Chiapas, Oaxaca y Guerrero -- pero la situación hoy
en día no no es la de México al finales del siglo XIX, ni siguiera de México en la segunda
parte del siglo XX. Ahora son el resultado de una nueva realidad política más
democrática, pero al mismo tiempo con mayor integración de lo nacional y subnacional
con la globalización. Sin embargo, muchos de los aspectos que el trabajo de Reclus
identificaba como centrales en aquel momento – inequidad espacial, exclusión social del
pobre, dominación política de la elite – siguen siendo relevantes tanto a nivel nacional, y
como intentaré explorar aquí, también a nivel metropolitano. Si el “Goliat” de la Ciudad de
México y el PRI que describen Marie France Schapira (en este volumen) y Kathleen
Bruhn (1997) han sido ambos domados (si no completamente destruidos), la geopolítica y
los imperativos de atender efectivamente la inequidades sociales y espaciales se
mantienen sobretodo en aquellas áreas metropolitanas donde, la mayor parte de las
veces, una jurisdicción o municipalidad puede aun ser percibida como un Goliat entre
pequeños David.
2
 Otro elemento que se destaca de la obra de Reclus es su perspectiva
interdisciplinaria. Reclus, geógrafo extraordinario, reconocía la necesidad de comprender
otras disciplinas como la economía, sociología y relaciones políticas con la finalidad de
documentar los procesos que observaba y sus resultados espaciales. Esta necesidad de
tomar un abordaje multi- e inter-disciplinario es cada vez más importante para examinar la
vida y la gobernabilidad metropolitana. Como mostraremos en este capítulo, las áreas
metropolitanas en México, al igual que en otros países, enfrentan importantes desafíos
que Reclus y sus seguidores anarquistas describieron a fines del sigo XIX: ¿cómo
construir un nivel de gobierno metropolitana, con su propia conciencia y participación
ciudadana? ¿cómo organizar el espacio territorial (metropolitano) con el fin de maximizar
la integración social? ¿cómo construir una gobernabilidad que sea democrática y
participativa? etcétera. Además, las ciudades metropolitanas han crecido tanto
demográfica como espacialmente, algunas veces formando “mega ciudades” (Gilbert
1996), y se ha dado un creciente interés en los desafíos que ellas presentan (Rojas y
otros, 2005; Spink y otros, 2009). Particularmente aquí estamos interesados en la
arquitectura espacial y gubernamental que ha emergido, y cómo lograr colaboración y
coordinación efectiva entre las diferentes entidades administrativas y gubernamentales.
También es igualmente importante considerar como mediar las relaciones de poder para
asegurar equidad así como para maximizar la participación democrática. Todo lo anterior
fue parte de la desiderata de la ciencia e imaginación geográfica de Elisée Reclus.
En trabajos previos he señalado los desafíos actuales que enfrentan las áreas
metropolitanas en América Latina, y específicamente en México, para desarrollar una
estructura de gobierno democrático y gobernabilidad (Ward 1996; 2004).2 Pese a la
implementación de algunos modelos de gestión metropolitana, estos desafíos siguen
vigentes, tal como veremos a continuación. Durante los años ‘60s en muchas ciudades
del mundo se crearon autoridades metropolitanas especiales con el objetivo de reducir
externalidades y de alcanzar una mayor eficiencia en la gestión metropolitana. Parte del
fracaso de dichas autoridades se debió al boicot ejercido por la oposición de los gobiernos
locales y de grupos de interés. Pero la principal causa de dicho fracaso se debió a que se
ignoraron tanto la voz pública, como los mecanismos de rendición de cuentas; es decir,
que fue ignorada la esencia de lo que entendemos por gobernabilidad. Una segunda ola
de gobiernos metropolitanos surge en los años ‘90s, que incluyó modelos que van desde
la implementación de una única autoridad metropolitana, como en los casos de las áreas
metropolitanas de Portland, USA [1992], Toronto, Canadá [1998] y Quito, Ecuador [1993)3;
hasta un sistema de dos niveles (local y metropolitano), en el cual un gobierno
metropolitano es electo para el desarrollo de funciones ejecutivas especificas -este es el
caso de la Autoridad del Gran Londres que comenzó a funcionar en 2002. Más allá de
estos casos, la colaboración intermunicipal es menos institucionalizada, y su éxito y
sustentabilidad son más efímeros, como veremos en el caso mexicano.

2
El término “gobierno” se refiere a estructuras y funciones de gobiernos en la ciudad; “gobernabilidad”, en tanto, se
refiere a otras formas de acción pública, mas allá del gobierno (Lefebvre, 1998), enfocándose más en las relaciones
y los procesos dentro y alrededor del gobierno y de la provisión de bienes públicos.

3
Quito es la única área metropolitana en Latino América que posee un nivel supra-municipal de gobierno (Klink, en
Rojas et al. 2005).
3
 El Coloquio Elisée Reclus, “La geografía: ciencia universal con compromiso
social” (2007), en el cual este trabajo fue presentado por primera vez- brindó una
excelente oportunidad para revisar y debatir varios de los temas sobre los cuales mis
colegas y yo hemos trabajado por más de una década y media: ¿Como alcanzar una
efectiva gobernabilidad de las grandes áreas metropolitanas, teniendo en cuenta la
gran cantidad de población (y en muchos casos altamente diferenciada) que reside en
ellas y las múltiples y superpuestas jurisdicciones administrativas y gubernamentales,
que cumplen a la vez, el imperativo de asegurar tanto la democracia representativa
como participativa,?4 ¿Cómo alcanzar el objetivo de gobernabilidad efectiva en las
actuales condiciones? ¿a través de la construcción de un nuevo nivel de gobierno
metropolitano dentro de los sistemas federales y unitarios en América Latina? o ¿a través
de la reorganización de las oportunidades, incentivos, demandas de cooperación y
colaboración entre las distintas unidades de gobierno, agencias y los actores? De lo
anterior se desprende claramente que el punto de partida para responder a estos
interrogantes se basa en la teoria de la elección pública (“public choice” en inglés) que
argumenta a favor de la autonomía de los gobiernos locales como lo más apropiado
cuando éstos están incluidos dentro de un área o región metropolitana. Mi argumento es
que efectivamente un cierto nivel de gobierno que atraviese las distintas jurisdicciones sí
es necesario para garantizar una planeación integrada, y que a su vez pueda asegurar
cierto nivel de redistribución de las funciones en un espacio urbano altamente
diferenciado.5 La pregunta que nos confronta, entonces, es ¿cómo crear esta nueva
arquitectura metropolitana de gobierno y gobernabilidad? En este trabajo analizaré
diferentes experiencias ocurridas en México, en el marco de la estructura federal de tres
niveles de gobierno de este país, con la finalidad de poder abrir el debate sobre la
factibilidad de desarrollar niveles de gobierno metropolitano.
Antes de comenzar a analizar el caso de México, seria útil examinar brevemente
diferentes aspectos que son importantes en esta búsqueda de una nueva arquitectura de
gobernabilidad metropolitana. En primer lugar, la democratización nos obliga a mirar de
una nueva manera la forma en cómo son gestionadas las ciudades, y cual es el
funcionamiento de la sociedad civil. El cambio de sistemas autoritarios o regímenes de un
solo partido a sistemas democráticos, implicó la creación e implementación de nuevas
instituciones basadas en una democracia representativa. Esto ha significado la
reformulación de la relaciones tradicionales entre sociedad y estado, es decir,
patrimonialistas, corporativistas o dominadas por la maquinaria de los partidos políticos.
Esto también ha generado la necesidad de considerar cómo la ciudadanía y las
estructuras de participación pueden ser creadas (democracia participativa) para dar
respuesta a las necesidades de una nueva cultura cívica y de una nueva sociedad civil.
Desde una perspectiva de arriba hacia abajo, ha habido una creciente desilusión de
grandes sectores de la sociedades latinoamericanas con respecto a sus lideres
nacionales, al mismo tiempo que resurgió el interés, desde abajo hacia arriba, en los
gobiernos locales y en un “nuevo federalismo” que ha movido el locus del poder desde el
4
El trabajo editado por Rojas et al. (2005) es, tal vez, el ejemplo más reciente y informativo en esta materia.

5
Algunos trabajos referidos a la teoria de la elección pública “public choice” reconocen que ciertos servicios y
funciones son proveídos más eficientemente a escala metropolitana (Hamilton, 2000).
4
gobierno central hacia los niveles sub-nacionales y locales (Wilson, Ward, Spink y
Rodríguez 2008)
Esto ha sido reforzado por un segundo factor: descentralización y devolución 6, ya
sea dentro de los niveles administrativos metropolitanos (o de la ciudad), o dentro de las
agencias de gobierno. Este proceso ha contado con un amplio apoyo de las agencias
internacionales, como es el caso del Banco Mundial (Rodríguez 1997; Campbell 2003;
Ward 2005). La descentralización también está asociada con la redefinición de
Federalismo. En México, como en tantos otros países, la descentralización vertical del
poder ha sido acompañada también por una horizontal, principalmente a través de una
separación emergente de los poderes en las tres ramas de gobierno (Rodríguez, 1997).
En algunos casos, están en boga los argumentos a favor de la re-centralización,
especialmente como consecuencia de la reacción del gobierno frente a las ineficiencias
causadas por la sobre-devolución (Wilson et al 2008). Aún cuando las áreas
metropolitanas no son de escala nacional, estas enfrentan un dilema similar ¿cómo
descentralizar funciones y actividades a los niveles locales o barriales de manera
igualitaria y eficiente? ¿Debe prevalecer el principio de subsidiariedad? y si este es el
caso, ¿qué funciones y poderes deberían ser transferidos a una institucionalidad
metropolitana, y cómo se asegura que este nivel de gobierno siga teniendo un carácter
democrático?
El tercer factor consiste en que, en México al igual que en otros países, se está
experimentando una tecnocratización tanto administrativa como de los procedimientos
gubernamentales, lo cual ha generado una mayor transparencia en el sistema de
rendición de cuentas del presupuesto municipal, y a su vez ha incrementado la eficiencia
en el aprovisionamiento de los servicios urbanos (Ward 1998b). Esto nos obliga a
considerar los temas de devolución (devolution), empoderamiento empowerment, y
rendición de cuentas (accountability), dado que actualmente los administradores de la
ciudad reconocen los beneficios políticos que conlleva una gestión más transparente y
abierta hacia los ciudadanos, como también la exploración de las áreas de innovación
administrativa y de las buenas prácticas (Wilson y Cramer 1995; Moreno 2008,, Cabrero
1995). Además, las autoridades de las ciudades como de las áreas metropolitanas han
tenido que afrontar reducciones del gasto público y de los subsidios, así como también,
una creciente presión para privatizar la provisión de los servicios públicos. Sumado a esto
los niveles locales han sido sometidos a mayor responsabilidad fiscal, debiendo elevar
sus propios niveles de recaudación (Cabrero 1996). Consecuentemente, no es
sorprendente que haya un mayor nivel de involucramiento de la población en los temas
de gasto público.
El cuarto factor a considerar es que muchas de las áreas metropolitanas
presentadas en el presente escrito, están atravesando un proceso de transición
demográfica – desaceleración de los niveles de crecimiento de la población-;
concomitantemente se producen cambios profundos en la estructura de la misma. Esto
requiere un nuevo abordaje de las políticas públicas, que sea espacialmente
diferenciado, en tanto los gobiernos buscan expandir sus capacidades para absorber
tanto población joven como la de mediana edad, y al mismo tiempo, anticipar y planificar
6
Devolución: transferencia de poder desde niveles más centralizados a niveles de menor escala.

5
el envejecimiento de la población en el nuevo milenio (Ward 1998a). Además, los
patrones de migración están cambiando y esto afecta a las áreas metropolitanas, al dejar
éstas de ser receptoras de los flujos de migración nacional. De hecho, algunas áreas
metropolitanas han empezado a experimentar una pérdida de población absoluta (al
menos en las áreas centrales), mientras la migración hacia las áreas periféricas y áreas
peri-urbanas está redefiniendo los parámetros y la escala del cambio demográfico y
económico. Las áreas de crecimiento metropolitano no serían ya las zonas construidas y
consolidadas, sino las áreas peri-urbanas o en el hinterland semi-rural (Aguilar y Ward
2003).
El quinto factor a tomar en cuenta es que la naturaleza global de las ciudades está
cambiando. Las áreas metropolitanas, especialmente las grandes, eran invariablemente
los interlocutores con el mundo exterior, aún en periodos caracterizados por políticas de
protección económica o de substitución de industrias. Pero, bajo la globalización y la
apertura económica, el rol de las áreas metropolitanas se ha alterado marcadamente
debido al creciente traslado de actividades productivas hacia áreas urbanas de menor
escala, y a la concentración de actividades de servicio en los nuevos centros
metropolitanos, dichos cambios se producen independientemente de si son ‘ciudades del
mundo o ciudades regionales’ (Friedmann 1995, Knox et al 1995). Sin embargo, los
intentos de ubicar las grandes ciudades dentro del sistema global no consideran las
maneras a través de las cuales se ha reformulado la organización territorial (Brenner
1999), en las cuales las fuerzas a escala intermedia hacen más compleja la interfase
entre lo global y local. Es el caso, particularmente, de las ciudades donde el gobierno es
multi-jurisdiccional y está sujeto a presiones de los niveles intermedios. Aquí se plantea la
cuestión de la competitividad: las autoridades fragmentadas a través de regiones
funcionales podrían actuar en contra la competitividad, como Newman (2000) demostró
en el caso de Europa. Por ende, la falta de cooperación puede inhibir el accionar de las
grandes áreas metropolitanas, las cuales son el motor de crecimiento económico.
Analizar a México nos lleva al meollo de muchos de los dilemas que confrontamos
cuando pensamos en los gobiernos metropolitanos y la gobernabilidad. El primero, por el
hecho de que un número considerable de áreas metropolitanas en México se expanden
sobre jurisdicciones de municipalidades adyacentes siendo una de ellas, generalmente, la
municipalidad la dominante. Esto introduce la necesidad de algún tipo de colaboración
intergubernamental entre una autoridad y las otras. En México, si bien han habido
acuerdos legales con el objetivo de lograr la coordinación de la gestión metropolitana o la
coordinación inter-jurisdiccional, estos generalmente han sido de carácter consultivo y han
carecido de un poder efectivo en términos de una autoridad ejecutiva que abarque a la
región metropolitana en su conjunto. El segundo consiste en que frecuentemente existen
dificultades en la planeación, en general; en la implementación de planes de desarrollo
urbano, en la planeación integrada de usos del suelo, en el desarrollo de infraestructuras
para el agua y drenaje, en la provisión de transporte, servicios públicos, seguridad,
limpieza, etc. La naturaleza trans-metropolitana de estas actividades dependerá de si la
provisión de los servicios es pública o privada, y de si la implementación es jerárquica u
horizontalmente coordinada, a través de acuerdos de cooperación formal o informal que
maximizan la eficiencia y la equidad e incrementan el acceso o cualquier otro objetivo.

6
 Un tercer grupo de preguntas se refiere a la base constitucional de la legitimidad
de los principales funcionarios de gobierno. ¿Son designados por el gobierno, electos, o
resultado de una combinación de ambos? En el caso de aquellos funcionarios electos, ¿el
criterio de elección es en base a términos partidarios o no partidarios? 7 En México el
criterio para la elección, por ley, es partidario dado que las elecciones se basan en
partidos políticos; además, debido a la imposibilidad de reelección existen pocas
posibilidades de que los funcionarios puedan desarrollar lealtades políticas con sus
electores. Este panorama se complica aun más en las áreas metropolitanas, dado que
generalmente involucran capitales estatales y nacionales, y consecuentemente, hay
varios actores de los poderes ejecutivos, con diferentes mandatos, alcances y peso
político (gobernadores versus alcaldes [presidentes municipales en México]). Esto hace
imperativa la coordinación inter e intra- gubernamental. En el caso de la ciudad de
México, por ser la capital nacional, el gobierno metropolitano es aun más complejo, ya
que involucra al presidente de la nación, el gobierno federal, dos gobernadores
regionales, y 52 gobiernos municipales.
Una cuarta dimensión de análisis es la identificación de las oportunidades de
autogobierno local. Es decir, ¿hasta qué punto los ciudadanos de las áreas
metropolitanas enfrentan el desafío de la movilización y la participación, ya que son
ciudadadanos tanto de entidades locales como metropolitanas? y ¿cómo experimentan
la ciudadanía y la ideología ‘construida’ en cada nivel? Aquí surgen dos subtemas: 1) las
estructuras institucionales dentro de las cuales los ciudadanos están representados –
democracia representativa y 2) las estructuras y los canales a través de los cuales los
ciudadanos participan en la gobernabilidad de la ciudad – democracia participativa-. El
punto aquí es averiguar si tanto en México como en otros contextos, ser ciudadano de la
‘ciudad metropolitana’ tiene un significado especial. Es decir, si el avecindario cuenta (si
“place matters” como dicen los geógrafos ingleses) es muy probable que tendrá múltiples
significados dependiendo del punto de partida del cual uno se posiciona. También cabe
preguntarse, como lo hacen los geógrafos, ¿que importancia tiene el tamaño o la escala
de la ciudad? ¿Son las grandes áreas metropolitanas innatamente diferentes en términos
de participación e identificación ciudadana? En este sentido, cabe cuestionarse si el
hecho de residir en la capital nacional en la ciudad de México, plantea diferencias
significativas en términos de prácticas de gobernabilidad y oportunidades. Hasta 1997,
existían dichas diferencias, ya que en el Distrito Federal (que constituye la mitad del área
metropolitana) los principales funcionarios públicos no eran electos por los ciudadanos
-anomalía especifica del D.F. Es posible que esta imposición del gobierno federal así
como de lo regional y lo local haya marcado importantes diferencias en términos de
ciudadanía y participación.
Una quinta consideración se refiere a las maneras a través de las cuales los
ciudadanos definen su identidad con su ciudad y con su nivel metropolitano o local. Es
común que los residentes y nativos de un área metropolitana se identifiquen con su

7
Algunos gobiernos locales en Latino América son construidos sobre las bases de alianzas políticas, mientras otros
se basan en la lealtad individual a políticos determinados. Los Estados Unidos tiene una fuerte tradición no partidaria
en los gobiernos locales (Stanyer 1976); en tanto en el Reino Unido, la mayoría de los votantes eligen sus consejeros en
función del partido político que representan, desconociendo o importándoles poco la persona que es elegida (Ward ,
1996).
7
ciudad o su región, tal es el caso de los nacidos en el Distrito Federal; los ‘chilangos’. En
el caso de Guadalajara, el cual se analiza a continuación, sus residentes son ‘tapatíos’
(del centro de Jalisco), o se identifican con Guadalajara (municipio o área metropolitana),
o como Zapopenses (de Zapopan). Lo cierto es que las municipalidades han comenzado
a cultivar su identidad como parte de su estrategia de mercadotécnica (marketing),
promoviendo el sentido de pertenencia y lealtad hacia determinadas sub-áreas de las
regiones metropolitanas.

2. LA ESTRUCTURA METROPOLITANA DE MÉXICO

2.1 Áreas Metropolitanas y Actividad Económica

El Cuadro 1 presenta datos sobre las 67 áreas metropolitanas y ciudades de más de
100.000 habitantes de México en el año 2000; en él se indica el número de
municipalidades que abarcan las áreas metropolitanas, así como los valores del producto
bruto generado por los principales sectores de producción de cada ciudad. Aquellas
ciudades que están resaltadas no conforman parte de áreas metropolitanas, es decir que
no forman una conurbación de dos o más municipalidades (ver explicación más abajo).
No obstante, siete de las primeras 23 son municipalidades con una población mayor de
medio millón de habitantes – sobre este punto retornaremos más adelante cuando
tratemos el caso de Ciudad Juárez.
Una idea implícita que subyace, tal como lo mencionamos anteriormente, es que
un gobierno único o acuerdos metropolitanos son deseables para promover el desarrollo
económico: tanto como unidades productivas y también para permitirles ser competitivas
para capturar economías de escala, maximizar la eficiencia, innovar y dirigir el crecimiento
urbano, etc. Sin embargo, las formas en que estas intersecciones espaciales ocurren o se
desarrollan, son poco conocidas, ya que generalmente consisten en interpretaciones
subjetivas y basadas en consideraciones ad-hoc o en trabajos empíricos aislados (Paiva
2003). Sin embargo, la importancia relativa de estas ciudades se expresa en el producto
bruto por sector y per cápita, tal como se puede observar en el Cuadro 1. la Ciudad de
México es, por lejos, la más importante, sin embargo, su rol como productor industrial ha
declinado en los años recientes (aunque aún genera tres veces más producción industrial
que Monterrey). Comparada con la mayoría de las ciudades, la Ciudad de México es más
significativa en términos de comercio y servicios. También lo son los centros turísticos y
las capitales como Acapulco en primer lugar y Morelia y Mérida en segundo. Los centros
industriales más sobresalientes están orientados hacia la producción de bienes de
exportación y son: Puebla, Toluca, Querétaro, San Luís Potosí, Saltillo, etcétera, entre el
65-75% del producto bruto de estas ciudades se genera por la actividad industrial (Cuadro
1). Estas mismas ciudades, a su vez, tienen, significativamente, los niveles más altos de
PIB (Producto Interno Bruto) per capita (siendo Saltillo, la ciudad con el PIB per capita
más alto - más de 61.000 pesos). Generalmente, aquellas ciudades con mayor
orientación industrial son las que generan los niveles mas elevados de PIB per capita –
superiores a 40.000 pesos. Las ciudades orientadas al sector comercial o de servicios, o
a la producción industrial nacional (como es el caso de León) tienen un PIB per capita
menor.

8
2.2 La definición de lo ‘Metropolitano’: La ambigüedad de lo Metropolitano en México.
La Constitución Federal de México no contempla la creación de gobiernos metropolitanos.
El sistema federal mexicano solamente establece tres niveles de gobierno; federal
(central), estatal (regional) y el local (municipal). Por lo tanto, cualquier colaboración o
coordinación metropolitana debe hacerse formal o informalmente a través de programas
estatales y/o a través de arreglos establecidos por ley estatal; esto es posible siempre y
cuando éstos no contradigan la Constitución (nacional o estatal). En la práctica, las
definiciones de lo ‘metropolitano’ han surgido de una manera ad hoc y subjetiva.
Desde 1950 un asentamiento urbano de más de 2.500 habitantes es
considerado oficialmente por el Censo como urbano (siendo esta la clasificación más
baja de urbano en el mundo). Posteriormente, el primer Programa Nacional de
Desarrollo Urbano 1989-1994, creó la siguiente clasificación de ciudades acuerdo a su
tamaño: ciudades pequeñas aquellas que poseen una población entre 15.000 y
100.000 habitantes; ciudades medianas de 100.000 y 1 millón, y grandes ciudades las
que poseen más de 1 millón de habitantes. En México, se considera un área como
‘Metropolitana’ solo cuando el área urbana abarca mas de una municipalidad, lo cual es
problemático bajo nuestra perspectiva, ya que deja fuera a Ciudad Juárez, que ocupa
el 6to lugar con mas de 1.2 millones de habitantes, así como también a muchas otras
ciudades con mas de 500.000 habitantes (Cuadro 1). Es necesario diferenciar entre
áreas metropolitanas y zonas metropolitanas. Sobrino (2003) define las áreas
metropolitanas como aquellas que comprenden zonas urbanas construidas que se
extienden sobre dos o más municipalidades, que abarcan usos de suelo no agrícolas y
son físicamente continuas. Por el otro lado, una zona metropolitana también incluye
territorios municipales que se tocan en un área metropolitana, independientemente de
si los usos del suelo urbano son continuos. Por lo tanto, los límites de una zona
metropolitana son congruentes con los límites de los municipios que forman parte de un
área metropolitana- en realidad ellos forman parte de una conurbación. De hecho, en
México el término conurbación es el término legal preferido para definir lo metropolitano
y la coordinación metropolitana.8
Sin embargo, el término conurbación se utiliza en forma ambigua. En 1994,
CONAPO publicó un estudio en el cual estableció cuatro zonas metropolitanas y treinta
conurbaciones (que abarcaba 87 municipalidades), mientras el Programa Nacional de
Desarrollo Urbano 1995-2000 utilizó un criterio diferente, proponiendo 125 municipios
que conformaban 29 conurbaciones. Estos trabajos ponen de manifiesto la falta de una
definición oficial en la delimitación de las localidades que se incluyen en la definición de
las áreas metropolitanas. Solamente dos artículos de la Constitución se refieren a las
zonas metropolitanas o ciudades, pero éstos no proveen una clara definición de las
zonas metropolitanas, ni como se determina la pertenencia a dichas áreas. En el
articulo 115 VI sobre las municipalidades, la Constitución establece que: “cuando dos o
más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades
federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las
entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias,
8
Aun no formalmente reconocido dentro de la definición de metropolitano, un estudio reciente de la Secretaría de
Desarrollo Social, junto con el INEGI y CONAPO ya esta manejando una definición más pragmático que incluye a
ciudades grandes aun de un solo municipio – como Cd. Juárez y Morelia (SEDESOL, 2007)
9
planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros
con apego a la ley federal de la materia” (reformado mediante Decreto publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero 1983). Este artículo ofrece la posibilidad
de creación de agencias metropolitanas de cooperación y coordinación, pero no
considera la creación de gobiernos metropolitanos, dado que solamente el municipio
tiene la autonomía y la autoridad sobre su jurisdicción. 9 El Artículo 122 sobre el Distrito
Federal indica que localidades o municipalidades conurbadas con el DF deberían
coordinarse entre ellas y con el gobierno federal para la provisión de servicios a través
de comisiones metropolitanas. La regulación de dichas comisiones esta sujeta al
acuerdo entre las partes, pero una vez más, estas no poseen ni carácter, ni autoridad
de gobierno.
La Ley Nacional de Asentamientos Humanos (1976 y reformulada en 1983)
define vagamente el termino conurbación como “la continuidad física y demográfica que
forman o tienden a formar dos centros poblacionales”; mientras zona metropolitana es
definida como “el espacio territorial comprendido bajo la influencia de un centro
poblacional”. Con este nivel de ambigüedad la Ley reconoce la necesidad de
coordinación entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, y los niveles
locales en zonas conurbadas, otorgándole a los estados y a las municipalidades la
facultad de administrar conjuntamente los servicios públicos de dichas zonas.
Específicamente, el Articulo 21 de la Ley indica que todos los niveles de gobierno
deben estar involucrados en la delimitación de una zona conurbada donde las
características geográficas, urbanas y económicas de dos o más centros poblacionales
de estados colindantes lo requieran.
Si bien la legislación Mexicana reconoce la existencia de zonas conurbadas, no
establece su delimitación, dado que el establecimiento, delimitación y los acuerdos
para la creación de comisiones que operen en las mismas, dependen de la voluntad de
los municipios que la conforman, y de sus respectivos estados. Estos acuerdos definen
tanto los límites de la conurbación, como las responsabilidades del gobierno nacional y
de los correspondientes estados y municipalidades y para que sean efectivos dichos
acuerdos deben ser publicados en el Diario Oficial de la Federación.
Las comisiones de las conurbaciones son responsables del desarrollo de la
planeación urbana, pero la ley no define ni su estructura, ni los medios para alcanzar
sus objetivos específicos., Por lo tanto, la fortaleza o debilidad de la comisión
conurbada depende principalmente de las facultades que le son asignadas por el
estado y los municipios. Como veremos más adelante, las comisiones invariablemente
han carecido de poder, pero para los fines de este trabajo y pensando en el futuro,
debemos indicar que la ley permite el ejercicio efectivo de los poderes de las
comisiones, aunque en la práctica este ejercicio está directamente ligado a la
existencia de voluntad política.

9
Si bien desde 1983, las municipalidades dentro del mismo estado pueden asociarse y coordinar la provisión de
servicios en una conurbación, no fue hasta la reforma constitucional de 1999 que se permitió la coordinación entre
municipalidades de distintos estados de una misma conurbación, previa aprobación del Congreso estatal. Estas
oportunidades, sin embargo, sólo pueden aplicarse en casos ocasionales, cuando dos o más estados sean parte de
una zona metropolitana (ver Cuadro 1, los casos de Ciudad de México, Puebla, Torreón, Tampico y Puerto Vallarta).
10
 Además de las comisiones de conurbación, existen otras leyes y reglamentos
que requieren de la coordinación de diferentes gobiernos para la provisión de servicios
metropolitanos. Un buen ejemplo es la ley que establece las bases de coordinación del
Sistema Nacional de Seguridad Pública. Esta ley permite el desarrollo de acuerdos de
coordinación entre diferentes niveles de gobierno, entre municipalidades vecinas, y
específicamente permite la creación de cuerpos inter-municipales que provean
seguridad pública en una conurbación o zona metropolitana.

2.3 Oportunidades de colaboración intergubernamental

Dada la falta de empoderamiento (empowerment) y de mandato constitucional de una
estructura metropolitana dentro del sistema federal de México, es útil mencionar algunas
oportunidades de colaboración intergubernamental. Un paso positivo en este sentido,
como explicaremos más adelante, ha sido el consejo de Alcaldes (o Presidentes
Municipales) y Gobernadores. Los partidos políticos han buscado ofrecer capacitación
para fortalecer la gobernabilidad municipal, especialmente dada la rotación de personal
cada tres años y dado el bajo nivel de capacitación existente. A su vez, el gobierno federal
tiene una oficina -dentro de la Secretaria de Gobernación – responsable de monitorear la
descentralización y los procesos de fortalecimiento de los gobiernos municipales,
establecida en el marco de la reforma al Artículo 115, llevada a cabo en 1983. Por su
parte, los gobernadores están jugando un papel cada vez mas importante a través del
Consejo Nacional de Gobernadores (CONAGO), presionando por tener una mayor
participación en la asignación de los recursos fiscales y por el incremento de las
oportunidades impositivas a nivel regional (Ward et al 1999). Un rol importante de los
gobernadores ha sido influir en la asignación de los recursos fiscales, pero en el ambiente
de un México más democrático, esto ya no depende tanto de las lealtades personales ni
de la cercanía al Presidente, sino que más bien de la efectividad en crear una estructura
institucional que permita avanzar con los proyectos a escala estatal o metropolitana;
siendo de suma importancia tener buenos equipos técnicos que sean efectivos en la
formulación de los mismos. El trabajo en cooperación de algunos gobernadores se ha
puesto de manifiesto en casos recientes como los de Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila
y Chihuahua (González Parás, 2003), y vale mencionar que esta cooperación en algunos
casos se ha dado entre autoridades de distinto partido político. Hasta el 2000 dicha
colaboración de ‘todos para uno, y uno para todos’ era un anatema en un sistema
centralizado y de tradición jerárquica como el de México. Sin embargo, hoy dicha
colaboración parece más factible.
Es posible anticipar varios tipos de coordinación inter-gubernamental. En la figura 1
vemos como la escala de coordinación política de Clyde Mitchell Weaver y sus colegas
(2000), en el cual los diferentes tipos de coordinación muestran tres grandes tipos de
dificultad política. Este marco es útil para nuestro análisis de la coordinación inter-
gubernamental metropolitana en México. En un extremo de la escala, están los modelos
de cooperación más fáciles de alcanzar: arreglos de cooperación informal, acuerdos de
servicios inter-locales, consejos regionales y contratación de proveedores privados. En el
nivel “moderadamente difícil” de coordinación se encuentran: los distritos locales
especiales, transferencia de funciones, anexión o la creación de distritos especiales
regionales, distritos metropolitanos multi-objetivos, etcétera.
11
 Finalmente, el nivel “más difícil” de ser alcanzado políticamente es el de un nivel de
gobierno (fusionar dos o más jurisdicciones en una), o aquellos cambios requeridos para
la creación de un nuevo nivel de gobierno como parte de la estructura federal, a través de
la reforma a la Constitución. Este modelo de análisis nos permite comenzar a explorar los
mecanismos a través de los cuales las áreas metropolitanas en México han moldeado un
nivel metropolitano de administración (gobierno) y participación (gobernabilidad). A
continuación mostraremos algunos casos de coordinación metropolitana:

3. ESTUDIO DE CASOS DE COORDINACIÓN METROPOLITANA

En México hay 16 centros urbanos con más de 500 000 habitantes, en los cuales dos o
más municipalidades forman una conurbación y conjuntamente crean una zona
metropolitana (Cuadro 1).10 Estos casos son precisamente los que necesitan una
coordinación entre gobiernos para la provisión de servicios y para garantizar el
desarrollo sustentable de la ciudad. En este sentido, los casos más representativos son
las grandes áreas metropolitanas de Ciudad de México Guadalajara y Monterrey, las
cuales se analizan a continuación.

3.1. Gobierno Macro-Metropolitano de la Ciudad de México: ¿Es una “misión

imposible”?
Como podemos observar en el Cuadro 1 y la figura 2, si un solo gobierno municipal
representa el modelo más sencillo, entonces la ciudad de México representa el modelo
de mayor complejidad. En el área metropolitana de México residen 20 millones de
personas las cuales se distribuyen igualitariamente en dos entidades federales: el
Estado de México y el Distrito Federal (tocando al Estado de Hidalgo en una
municipalidad al norte). La conurbación total (zona metropolitana) está conformada por
no menos de 40 municipios sumados a las 16 delegaciones existentes en el Distrito
Federal, pero si consideramos únicamente las áreas urbanas continuas –lo que
llamamos el área metropolitana- ésta incluye un número menor de municipalidades (30
en total). Varios de estos municipios y delegaciones son muy poblados y albergan más
de 1 millón de habitantes, como lo son los casos de Cd. Netzahualcóyotl y del
municipio de Ecatepec. Esto presenta un rompecabezas (patchwork) de gobiernos, en
el cual los tres niveles de autoridad federal están altamente involucrados, siendo los
gobiernos del D.F y del estado de México los principales actores. De esta manera, la
intersección de los gobiernos federal, regional y local en la ciudad capital de la nación,
constituye un caso extremo en cualquier análisis sistemático sobre este tema.
En el pasado han habido numerosos intentos de crear un consejo consultivo
para la Comisión de la Conurbación, así como también han habido intentos ocasionales
de coordinación de actividades entre municipios adyacentes, y entre el DF y los
municipios mayores que forman parte del continuo en el vecino estado de México; pero
estas colaboraciones han sido efímeras (Ward, 1998) y generalmente han fallado
(Iracheta [in Ward] 2004:513). Sin embargo, existen algunas comisiones metropolitanas
que han funcionado bastante bien en el pasado, el caso más notable es el tema de
transporte rápido de pasajeros (Metro) a través del COVITUR.
10
Podemos también incluir otros dos casos: Reynosa y Tuxtla Gutiérrez dado que estos tenían una población
cercana a la línea de corte de 500.000 habitantes en el año 2000.
12
 El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal incluye en su sección tercera un
grupo de artículos sobre coordinación metropolitana. Básicamente la ley establece que
el DF debe coordinar con las municipalidades vecinas las actividades de planificación
del asentamiento humano protección ambiental y preservación ecológica; transporte;
agua y drenaje; tratamiento y disposición final de los residuos; y seguridad pública. El
principal mecanismo de coordinación metropolitana en la Ciudad de México son las
comisiones metropolitanas. Si bien el gobierno de la Ciudad de México puede destinar
recursos materiales, humanos y financieros para la operación de estas comisiones, el
monto de estos recursos está sujeto a la autorización de la Asamblea Legislativa.
Además, cualquier acuerdo metropolitano debe ser publicado en el Diario Oficial de la
Federación y en la Gaceta del DF. A pesar de la atracción y el éxito que estas
comisiones alcancen – y en principio, la evidencia indica que en el mejor de los casos
se trata de éxitos parciales – las dimensiones, extensión y complejidad de la estructura
multi-jurisdiccional de la Ciudad de México plantea desafíos fenomenales. En este
sentido la Ciudad de México es un caso extremo que probablemente requiera acciones
dramáticas como la reforma a la Constitución, para remediar la situación actual (ver el
modelo de Weaver figura 1) .
Sin menoscabo de los desafíos, el Distrito Federal, en particular, ha realizado
importantes avances desde 1997, en el desarrollo de estructuras más democráticas y
efectivas de gobernabilidad, que son más representativas y participativas, tanto a nivel
regional a través de la actividad de la Asamblea Legislativa, como a nivel local a través
de las 16 delegaciones (Ward 2004; Ziccardi 2003). En términos generales se han
mejorado tanto la calidad del gobierno, como el conocimiento y la participación
ciudadana a nivel local. Sin embargo, aún se necesita abordar el gran tema del nivel
primario de toma de decisión y de efectiva coordinación entre el DF y el estado de
México.
Varias conclusiones se desprenden de este caso particular, entre la cuales se
podrían mencionar: el imperativo de crear algún nivel integrado de autoridad
metropolitana y la necesidad de asegurar un cierto grado de redistribución entre las
áreas mejor y menos dotadas de la Ciudad de México. Aún cuando el mismo
argumento podría usarse en cualquier otra gran ciudad, la escala de la Ciudad de
México y las inequidades sustanciales presentes entre las jurisdicciones administrativas
hacen que sea deseable cierto nivel de compensación. De cualquier manera, la
creación de una autoridad metropolitana parece poco probable, y cualquier intento de
anexar la mitad de la ciudad tanto al DF como al estado de México seria difícilmente
aceptada. La creación de un gobierno metropolitano con funciones ejecutivas y
legislativas todavía es una “misión imposible”. No obstante, puede haber colaboración
en la planeación metropolitana y en la toma de decisiones, a través de las comisiones
metropolitanas. En la medida que estas últimas puedan tener competencias para rendir
cuentas a las asambleas elegidas por el voto popular (Asamblea Legislativa del DF y el
Congreso del estado de México) –lo ideal sería tener la ratificación de los acuerdos de
manera similar a la de los tratados nacionales-, se podría combinar un nivel efectivo de
gobernabilidad con la supervisión publica, lo cual representaría un mejoramiento
sustancial de la estructura actual.

13
 La gobernabilidad en la Ciudad de México empezó a mejorarse como resultado
de la reforma política de 1996, la cual permitió en 1997 la elección directa del jefe de
gobierno de la Ciudad de México y de los jefes de las delegaciones. Este nuevo
sistema representativo de gobierno marcó un avance significativo en el proceso de
participación democrática y transparencia en la gobernabilidad local. Este ejemplo no
es replicable, ya que este proceso fue implementado para rectificar una anomalía (el
DF era la única área donde previamente no había elecciones directas). Sin embargo, la
idea de aplicar el principio de subsidiariedad a esta jerarquía metropolitana de
relaciones y actividades inter-jurisdiccionales –local (municipal y delegacional) – estatal
-- podría ser útil tanto para la Ciudad de México como para otras áreas metropolitanas.

3.2 Guadalajara: Gobernabilidad Metropolitana a través de Consejos y Comisiones:

¿Gobernabilidad a medias?
Guadalajara es la segunda área metropolitana en el país y cuenta con 3,5 millones de
habitantes. Está ubicada en el estado de Jalisco y comprende dentro de su
conurbación siete municipalidades, seis de las cuales forman el continuo del área
metropolitana (Cuadro 1, y Figura 3). Guadalajara tiene 1.6 millones de habitantes,
seguida por otras tres municipalidades importantes: Zapopan con 910,000 habitantes,
Tlaquepaque con 460,000 habitantes, y Tonalá con 315,000 habitantes.
La coordinación entre municipalidades en la zona de Guadalajara no es reciente.
En 1977 surgieron por primera vez instancias formales de colaboración cuando el
Congreso de Jalisco promulgó la “Ley de Asentamientos Humanos” sobre la base de la
ley nacional aprobada en 1976. Esta ley estatal reguló la coordinación inter-municipal
para el desarrollo metropolitano usando el esquema federal de comisiones de
conurbación.
Hubo colaboración entre municipalidades principalmente en la planeación física
de la ciudad. En 1978 se creó la Comisión para el Desarrollo Urbano-Regional de
Guadalajara. Esta comisión incluía al gobernador del estado y diecinueve presidentes
municipales, de lo que entonces se llamó la ‘Región de Guadalajara’. Esta comisión
elaboró y aprobó en 1982 el “Plan de Ordenamiento de la Zona Conurbada de
Guadalajara”. Sin embargo, este fue un típico plan “que quedó en el papel”. Fueron
requeridos por la ley de 1976 y por el Plan Nacional de Desarrollo Urbano de 1978,
pero hubo muy escasa o inexistente autoridad ejecutiva que los implementara.
Lo que hace al caso de Guadalajara interesante es que desde 1989 existe una
institución metropolitana, el “Consejo de la Zona Metropolitana de Guadalajara”. Ese
consejo es responsable de la coordinación y conciliación de acciones intermunicipales
de planeamiento y financiamiento del trabajo público de alcance metropolitano.
Inicialmente, el Consejo estaba formado por miembros de algunos departamentos y
oficinas del estado nacional, gobierno estatal y gobiernos locales de Guadalajara,
Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan. Posteriormente se incorporaron como miembros del
consejo los de los ayuntamientos de El Salto, Ixtlahuacán de los Membrillos,
Juanacatlán y Tlajomulco de Zúñiga. Pese a la creación del consejo en 1989, su
reconocimiento legal como entidad responsable de coordinación de la zona
metropolitana se hizo efectivo en 1993, fecha en que la ley estatal de desarrollo urbano

14
reconoció su competencia. Las responsabilidades del Consejo establecidas por la ley
estatal son:
 Ordenamiento y regulación del crecimiento urbano en la ciudad
 Buscar alternativas para la operación y administración eficiente de los
servicios públicos
 Acordar las mejores alternativas para la ejecución de los trabajos públicos de
magnitud relevante en las áreas de infraestructura y planeamiento
 Resolver, bajo un esquema metropolitano, los problemas de tratamiento de
residuos sólidos
 Abordar los problemas de contaminación urbana
El Consejo opera a través de cinco comisiones que son coordinadas por el
ministerio del Estado que atiende en cada área: Desarrollo Urbano, Transporte Público
y Carreteras, Agua y Drenaje, Ambiente y Recursos Naturales, y Finanzas. En estas
comisiones se desarrolla la mayor parte del trabajo técnico y político, siendo el
gobernador el actor con mayor peso e influencia política, especialmente en temas
referidos a trabajos públicos.
En términos económicos, existe un Fondo Metropolitano el cual genera recursos
para que el mandato del Consejo de la Ciudad pueda operar; estos fondos incluyen
contribuciones del Estado a nivel nacional, del sector privado y contribuciones
permanentes del gobierno del estado y de las municipalidades. Con la aprobación de
los proyectos por el pleno del Consejo se establecen las contribuciones de los
gobiernos estatales y municipales, estas se definen de acuerdo a una fórmula que
considera la población residente en cada municipio y los fondos de co-participación que
éste recibe del gobierno federal. Una vez definido el monto de las contribuciones, los
presidentes municipales solicitan los fondos a sus respectivos cabildos, para que sean
incorporados dentro del presupuesto municipal del siguiente año; por su parte el
gobierno estatal también establece en su presupuesto anual los fondos que serán
destinados al Fondo Metropolitano. El total de fondos disponibles para el año 2001 fue
de menos de 50 millones de dólares. La asignación del Fondo Metropolitano priorizó la
inversión en carreteras en un 64%, mientras que para agua, drenajes y residuos
sólidos se destino un 21%, y para transporte un 10%. En el año 2004 el total de fondos
disponibles fue de 26 millones de dólares, con un a contribución del 50% por parte del
estado (13 millones de dólares) y el otro 50% por parte de las municipalidades (13
millones de dólares).
Otro mecanismo para alcanzar la coordinación intermunicipal es a través de
acuerdos entre municipios. Si bien en Jalisco la mayoría de los servicios de transporte
y carreteras son responsabilidad del gobierno estatal, la Ley de los Servicios de
Vialidad, Tránsito y Transporte del estado de Jalisco establece en el capítulo seis que
los Ayuntamientos de la conurbación pueden desarrollar acuerdos, ya sea entre ellos o
con el estado, para los trabajos de coordinación del carreteras y transporte público.
Estos acuerdos pueden ser llevados a cabo tanto a través del Consejo Municipal como
a través de la creación de comisiones.
Dentro del Consejo, las municipalidades de Zapopan y Guadalajara propusieron
la creación de un Instituto Metropolitano de Planeación, pero no se ha alcanzado

15
consenso respecto a la misma debido a discrepancias políticas entre diferentes actores
y sectores. Específicamente 3 de las 6 municipalidades conurbadas se rehusaron a
firmar el acuerdo por temor a perder autoridad y autonomía municipal.
Guadalajara, al igual que México y Monterrey, posee un sistema metropolitano
de transporte controlado por una agencia pública descentralizada Sistema de
Transporte Colectivo de la Zona Metropolitana (SISTECOZOME), la cual administra y
opera el sistema de transporte urbano en la zona metropolitana de Guadalajara.
SISTECOZOME es administrada por un director general y un consejo de
administración. Este consejo de administración incluye al gobierno estatal, a los
presidentes municipales de Guadalajara, de Zapopan y de Tlaquepaque, a
representantes del sector privado y a diferentes sindicatos. El hecho de que cinco de
los diez consejeros pertenezcan al gobierno estatal, le da mayor influencia al
gobernador en el proceso de toma de decisiones. En sus comienzos SISTECOZOME
operaba principalmente a través del financiamiento público y de subsidios. A partir de
1982 ha habido una creciente participación del sector privado debido a la concesión de
los servicios de micro-buses. Actualmente la mayoría de las rutas de SISTECOZOME
son operadas por el sector privado a través de la subcontratación en la provisión del
servicio. Las tarifas del servicio son establecidas por el gobierno del estado, quien
también provee cierto nivel de subsidio.
Las principales funciones y servicios a cargo de los municipios son: agua y
drenajes, alumbrado público, recolección, tratamiento y disposición de residuos sólidos,
mercados y centrales de abasto, cementerios, mataderos; calles, parques y espacios
abiertos y seguridad pública dentro de sus jurisdicciones. Además de estas funciones
los municipios pueden coordinar, a través de la Comisión de la Conurbación, las áreas
de asentamientos humanos, protección ambiental, transporte público, gestión de los
residuos sólidos y seguridad pública. Por su parte el estado es responsable de proveer
en las áreas metropolitanas educación pública, protección ambiental, sistema de agua
y cloacas (conjuntamente con los municipios), previsión social, seguridad publica,
cultura y bibliotecas, algunos parques conjuntamente con el gobierno federal, vivienda,
desarrollo urbano y turismo.
Recientemente (2007) el partido mayoritario (PAN) ha propuesto una nueva
iniciativa de ‘asociación inter-municipal’. Sin embargo, a pesar de que todos los nuevos
gobiernos municipales son PANistas, esta iniciativa difícilmente puede ser considerada
como novedosa. Robles (2007) ha planteado que dadas las limitaciones legales para
dotar de poder al gobierno a nivel municipal, las posibilidades de hacer efectiva la
asociación entre municipios es reducida, a menos que otros actores centrales de los
gobiernos federal y estatales también participen y se preste especial consideración a la
distribución de los recursos
El caso de Guadalajara demuestra las dificultades generadas por la resistencia
inter-gubernamental que puede obstaculizar la efectiva colaboración metropolitana. A
su vez, muestra la existencia de una intensa competencia entre las jurisdicciones, la
cual no estaría anclada en diferencias partidistas, ya que la mayoría de los gobiernos
en Guadalajara son PANistas. Otro aspecto interesante, es que la ciudad ha tenido
desde 1997 una estructura de consejo metropolitano y aunque ésta ha sido una
iniciativa significativa, la falta de recursos adecuados ha dañado sus posibilidades
16
potenciales. Finalmente, en el caso de Guadalajara, parece que los intentos recientes
de crear un Instituto de Planeación Metropolitana dio lugar a competencia, celos y
rivalidad partidista, tanto hacia adentro como entre varias de las entidades
comprendidas en la zona metropolitana. Las evidencias parecen sugerir que los
institutos de planeación funcionan mejor dentro de una sola jurisdicción (como
muestran los ejemplos de León y Cd. Juárez), aunque ésta probablemente es todavía
una hipótesis más que un resultado definitivo.

3.3 Monterrey: El caso de Coordinación Metropolitana a través del Poder Regional del
Gobierno Estatal.
La zona metropolitana de Monterrey comprende nueve municipios y un total de 3.2
millones de habitantes, de los cuales 1.07 millones vive en la municipalidad central de
Monterrey, y el resto de la población reside en las municipalidades adyacentes del este
y del norte: Guadalupe (535 mil), San Nicolás de los Garza (437 mil), Apodaca y
General Escobedo (aproximadamente 100 mil), mientras que en el valle protegido del
sur se encuentra San Pedro Garza García (113 mil), la municipalidad más rica del país
(ver Cuadro 1 y Figura 4). Al ser Monterrey una capital provincial importante, las
oficinas federales están ubicadas allí y trabajan conjuntamente con el gobierno central.
En términos de concentración de población el área metropolitana de Monterrey pasó de
tener el 74% de la población del estado de Nuevo León en 1970, para concentrar
aproximadamente el 85% de la población (Aguilar Barajas 2004). Por esta razón, el
gobierno estatal presta especial atención al área metropolitana.
Como vimos en los dos casos anteriores, las municipalidades llevan a cabo las
funciones y actividades locales, y el gobierno estatal funciona como el principal
aglutinador del planeamiento metropolitano y de actividades sectoriales, tales como
transporte, infraestructura, protección ambiental, seguridad, etc. La coordinación
metropolitana se puede lograr de tres maneras diferentes: a través de acuerdos
bilaterales entre municipalidades, mediante la descentralización regional de agencias
publicas, o como en el caso de Monterrey, mediante un gobierno regional (el esado y
las secretarias) a través del cual el gobernador ejerce su influencia. En Monterrey, las
comisiones de conurbación no han funcionado bien en el pasado.
En el área del transporte opera el Consejo Metropolitano de Transporte (CMT),
el cual es administrado por el gobierno del estado (Paiva 2003:185). La compañía de
trenes urbanos METORREY es una agencia dependiente del gobierno estatal a través
de la Secretaria de Obras Públicas, la cual a su vez participa en el CMT. Como en el
caso de Guadalajara, este Consejo Metropolitano de Transporte planifica, invierte y
establece las tarifas, siendo el gobierno estatal el mayor poder detrás de esta
estructura, estableciendo los precios y las rutas de transporte urbano. Dicho Consejo
es una “agencia fuerte y adecuada en términos territoriales. Su fortaleza esta dada por
la legislación estatal que asegura que las decisiones en temas de transporte urbano
sean tomadas a nivel del estado” (Paiva 2003: 213). Los municipios por su parte, son
responsables de implementar las regulaciones y habilitar los permisos, lo cual se ha
profundizado con la descentralización llevada a cabo en los años recientes (Paiva,
2003: 203), que ha dado a los municipios un mayor control y responsabilidad, que
también sirven como agentes de los gobiernos nacional y regionales para monitorear el
17
transporte público con respecto al ambiente y a la calidad del servicio. Por ende, si
bien los municipios son autónomos, están claramente influidos por el gobierno central
y sobretodo por el gobierno estatal.
Esta tendencia del gobierno estatal y del gobernador de tener un fuerte control
sobre las estrategias a nivel metropolitano se demuestra en la ley 2000 en la cual se
establece la creación de una agencia descentralizada de Sistema de Procesamiento de
Residuos Sólidos Metropolitanos (SEMIPRODESO) el cual deja en manos de los
municipios la recolección de residuos, pero determina el control directo del estado
sobre los sitios de disposición final, recepción y procesamiento de los residuos. En
Monterrey, quizás más que en cualquier otra área metropolitana, el gobierno del estado
es el que está involucrado más efectivamente en la cuestión metropolitana. Paiva
(2003:62) explica este proceso como el resultado de la relativa independencia de
Monterrey (por ser un estado del norte) con respecto al centro de México, aunque
probablemente el factor más importante, sea su rol como centro industrial y exportador
(ver también Garza 1996). Como observamos en el Cuadro 1, Monterrey todavía
mantiene un importante perfil manufacturero a escala nacional.
El éxito relativo de la coordinación metropolitana de Monterrey, por lo tanto, se
deriva en gran parte de la gran intervención y control ejercido por el gobierno estatal y,
particularmente, por el gobernador. El hecho de que el área metropolitana albergue una
proporción tan elevada de la población del estado, que la ciudad contenga
municipalidades muy ricas, y que además tenga una considerable importancia
económica a nivel nacional, hace que el costo de oportunidad debido a errores o
ineficiencias en el manejo metropolitano sea muy elevado.

3.4. Toluca: Coordinación Metropolitana: entre ciudades poli-nucleares dentro de la

ciudad.
La dinámica de crecimiento metropolitano del área de Toluca (séptima. ciudad en
términos de tamaño en Cuadro 1) está muy relacionada con la expansión industrial que
se inició a partir de mediados de los años ‘60s siguiendo el eje de la autopista que
corre desde el oeste hacia el centro, pasando por la Ciudad de México. Las plantas
industriales se establecieron en pequeños ranchos privados en el norte de la autopista,
la cual se convirtió en el Paseo Tollocan que es la entrada actual a la ciudad y a las
zonas fabriles.
La expansión metropolitana se debió al desarrollo de su parque industrial, el cual
fue promovido por el gobernador y el grupo económico Atlacomulco. La elite económica
de Toluca jugó un rol esencial tanto en el crecimiento económico de la ciudad, como en
el crecimiento físico de la misma. Sin embargo, la naturaleza de la población de la zona
metropolitana y de su administración son muy diferentes.
El área metropolitana de Toluca tiene una población total de 800.000 habitantes,
incluidos en menos de 10 municipios (tantos como Guadalajara que tiene mayores
dimensiones). Estas municipalidades constituyen la conurbación de Toluca, aún cuando
no todas son parte del continuo urbano (ver figura 6). La característica interesante de
Toluca es que el área metropolitana contiene una serie de cabeceras municipales y un
gran número de pueblos dentro de la misma. Esta estructura metropolitana puede
caracterizarse mejor como un área metropolitana de “pueblos conurbados”. En la figura
18
5 se pueden observar 16 pueblos pequeños que forman parte de cuatro municipios.
Además del de Toluca, se encuentran principalmente otros tres municipios: Metepec,
San Mateo, y Zinacantepec (Figura 5). Los municipios antes mencionados, al igual que
los pueblos ubicados al norte del centro de Toluca, mantienen una atmósfera de
antiguos poblados y una estructura en sus cabeceras en las cuales se encuentra un
centro histórico con sus plazas, edificios comerciales y administrativos, mercados y
viviendas de alquiler para sectores de bajo ingreso alrededor de las áreas centrales. En
algunos casos, en ellos se encuentran parcelas agrícolas que se expanden hacia otros
pueblos. Con el crecimiento industrial y la expansión urbana, estos pueblos han sido
foco de atracción de población de clase trabajadora, la cual no solo se asentó en sus
centros, sino que también en las tierras ejidales; en paralelo, ha habido un desarrollo
residencial en zonas de granjas y quintas. De esta manera, el área metropolitana
comenzó a fusionarse, encargándose cada municipio de su propio desarrollo y de
acuerdo con el gobierno estatal intervino en la creación de un sistema de rutas
adecuadas que unieran los pueblos con las zonas donde se localizaban los empleos
(zonas industriales del norte y Toluca). Los planes de desarrollo urbano del estado,
intentaron mantener la integridad de estos pueblos y de su población dentro de los
límites municipales, mientras procuraban asegurar la movilidad de la misma hacia los
lugares de trabajo, sin embargo, sólo se lograron éxitos parciales.
El caso de Toluca requiere mayor análisis, ya que resulta difícil sacar
conclusiones a partir de esta experiencia debido a la naturaleza sui-generis de su
estructura poli-nuclear. Además la atención del gobierno estatal está enfocada en los
diez millones de personas que viven en la mitad de la aglomeración de la Ciudad de
México que se encuentra dentro de los límites del estado de México. Sin embargo, en
el caso de Toluca, es claro que el poder de las elites influyentes ha sido un factor
determinante del desarrollo de la ciudad. Por otro lado, la coordinación realizada por el
estado en las municipalidades conurbadas y sus pueblos, parece ser un eje crucial
para alcanzar un nivel significativo de integración, especialmente si esto también
incluye el principio de subsidiariedad a nivel local.

3.5. Ciudad. Juárez: Gobierno Metropolitano bajo una sola jurisdicción y el caso de
cooperación público - privada.
Como mencionamos anteriormente, México tiene siete municipios con más de un millón
de habitantes los cuales no clasifican como áreas metropolitanas debido a que no
forman parte de una conurbación, sino que toda el área urbana esta comprendida en
una sola jurisdicción. Estos casos, organizados en forma descendente de acuerdo a la
cantidad de población son: Ciudad Juárez, Chihuahua, Acapulco, Morelia, Mexicali,
Culiacán, y Hermosillo (ver Cuadro 1). Esto significa que la responsabilidad de proveer
servicios en estas ciudades está a cargo de un solo gobierno, por lo tanto no es
imperativa la necesidad de tener una coordinación con otros municipios. A continuación
analizaremos en detalle uno de estos casos - Ciudad Juárez - con el objetivo de
evaluar cuanto más fácil y eficiente es la gobernabilidad urbana bajo una única
estructura gubernamental. Esto puede representar un caso contra-factual a los
considerados anteriormente.

19
 Es importante considerar que aunque Cd. Juárez es un único municipio, en un
sentido más amplio también forma parte de una zona metropolitana mayor por estar
localizada en la frontera, cerca de El Paso (Texas) y Sunland Park (Nuevo México). Este
no es un caso atípico de ciudades fronterizas entre Estados Unidos y México. Cd. Juárez
con 1.2 millones de habitantes forma parte de un área metropolitana de aproximadamente
2 millones de habitantes, que se despliega sobre el territorio de dos países y tres estados.
Sin embargo, a pesar de que siempre ha existido una fuerte tradición de comunicación y
diálogo a través de la frontera, así como cooperación sobre temas de interés común entre
las dos ciudades como por ejemplo el control del grado de contaminación del aire, los
temas específicos de planificación, desarrollo social y provisión de infraestructura han sido
responsabilidad propia de cada municipalidad y de su gobierno. Por el otro lado, la
ciudad tiene una fuerte tradición y una elite muy influyente de empresarios, los cuales han
ejercido una gran influencia tanto en la dirección como en la naturaleza del crecimiento y
el planeamiento urbano. En este trabajo, el caso de Cd. Juárez ilustra como una sola
entidad municipal ofrece oportunidades a las elites económicas de ejercer una influencia
directa, en un contexto en el cual existe un grado de consenso considerable entre las
mismas, y una visión común de la ciudad.
La existencia de un importante sector privado se remonta a la presencia de
familias de elite económica de Chihuahua, las cuales se vincularon en el desarrollo
económico de la ciudad a través de las industrias maquiladoras. Desde el inicio de la
planeación urbana, a fines de los años ‘70s, los principales actores del sector privado –
principalmente empresarios industriales- invariablemente protegieron sus intereses y
modelaron el crecimiento urbano a través de negociaciones encubiertas con el presidente
municipal y el gobernador. Con la ascensión del PAN en el gobierno municipal y estatal
(inicio de los años 90’s), y con la devolución de competencias de planeación urbana a un
instituto de planeación mixto, publico y privado, llevada a cabo por el PAN, las elites
empresariales ganaron un acceso más directo y transparente en el proceso de delinear el
desarrollo de la ciudad a través del “Grupo Progreso de la Fundación de Empresariado
Chihuahuense”. Este grupo surgió durante la administración del gobernador Francisco
Barrio (1992-98), y fue sostenido aún después de que el PRI ganó nuevamente el estado
en 1998 (Padilla, 2005). Sin embargo, la sensación de que el Grupo actuaba en función
de sus propios intereses, y su estilo corporativista, generó cuestionamientos entre
sectores cívicos más amplios (Padilla, 2005: 507). Como consecuencia de esto, en el año
2000 se creó el “Plan Estratégico de Juárez A.C.”, el cual abrió la participación a otros
sectores y grupos sociales, incluyendo no sólo a los empresarios (‘socios impulsores”),
sino también a instituciones públicas y privadas (“los promotores”) y a pequeños y
medianos emprendedores, individuos y desarrolladores privados (“los socios sumarios”).
El Plan se basó en el modelo exitoso de recuperación urbana de Bilbao, España (Padilla
Delgado 2005).
El punto que nos interesa destacar, sin entrar en detalles respecto del plan, es
cómo una sola unidad administrativa es capaz de desarrollar una visión integrada a través
del liderazgo público o privado. En el caso de Cd. Juárez, la existencia de grupos
económicos de elite altamente organizados ha significado que el sector privado ha jugado
un rol preponderante en el desarrollo urbano, a diferencia de lo que usualmente ocurre,
en las áreas metropolitanas que involucran varias jurisdicciones autónomas, o donde las
20
elites son menos influyentes. A su vez, este caso muestra cómo la participación
concertada de las elites puede delinear la naturaleza del planeamiento y del crecimiento
urbano, en este caso articulado a través de una única jurisdicción municipal (comparado
con Toluca donde los intereses de las elites eran articuladas a través del gobierno estatal).
A su vez, Cd. Juárez muestra como a través de un Instituto de Planeación Metropolitana
se puede trabajar mejor cuando participan todos los sectores, y también ganar apoyo de
los sectores más poderosos del sector privado. Sin embargo, como en el caso de Toluca,
estos resultados no son fáciles de replicar.

4. ESTRATEGIAS PARA MEJORAR LA GOBERNABILIDAD METROPOLITANA EN

MEXICO
Los estudios de caso presentados ilustran varias de las opciones existentes en México, y
muestran cómo los gobiernos metropolitanos intentan abordar los problemas comunes de
planificación integrada, protección ambiental, seguridad, transporte, así como también
promover el compromiso ciudadano. En el capítulo final de este trabajo presentamos un
resumen de las estrategias que consideramos importantes de considerar.

4.1 Posibilidades de creación de nuevas instancias de gobierno metropolitano: fusión,

incorporación (annexation) y consejos ejecutivos metropolitanos
Esta es probablemente la alternativa más difícil e improbable de alcanzar en México,
debido a que interfiere con sectores de poder y de intereses locales. En la ciudad de
México, por ejemplo, mientras posiblemente el DF se convierta en el 32avo estado de
Anáhuac (como ha sido propuesto y debatido), la fusión de dos unidades (DF y el Estado
de México) crearía un “súper-estado”, aún más poderoso que las partes que actualmente
lo conforman; sería como un país dentro del país. Aún en áreas metropolitanas donde
esta integración podría ser posible, como la de Guadalajara, los fuertes intereses locales
probablemente prevalecerían. Además, tal fusión no sería deseable dado que el
compromiso y la identidad ciudadana son más fáciles de alcanzar a escala local.
Sin embargo, tendría sentido la implementación de una nueva instancia de
gobierno o de organización metropolitana con responsabilidades especificas para
determinadas funciones (planificación urbana a escala macro, control ambiental,
seguridad, transporte, e infraestructura primaria de redes, etc.). Esta instancia
metropolitana necesitaría tener funciones ejecutivas, disponer de financiamiento
apropiado por parte de las autoridades federales y regionales, ser transparentes y rendir
cuentas – probablemente a un consejo o congreso metropolitano electo. Como modelo,
se puede mencionar el Consejo del Gran Londres y otros numerosos ejemplos (HMSO,
1997; Rojas et al, 2005). Sin embargo, la creación de este cuerpo requeriría de una
reforma constitucional y la aprobación de dos tercios del Congreso más la mitad más uno
de los estados. Sin embargo, si bien esta idea puede resultar atractiva, en términos más
pragmáticos probablemente existen maneras más simples de alcanzar esta integración,
las cuales deben ser seriamente consideradas antes de reformular la actual estructura
federal.
Dentro de las estructuras existentes sería posible experimentar con los consejos
con funciones específicas y con acuerdos de coordinación metropolitana, los cuales
21
deberían rendir cuentas a la legislatura estatal o local. En la Ciudad de México, esto
requeriría un nuevo arreglo institucional dentro del Ejecutivo que permita reportar a las
dos legislaturas: Asamblea Legislativa del D.F y al Congreso del Estado de México en
Toluca. En otros casos, implicaría un arreglo institucional en el cual los ayuntamientos
interesados tendría igual participación y el consejo metropolitano rendiría cuentas a cada
uno de ellos. Como discutimos anteriormente, esto sería factible de operar en el marco
de la legislación existente. Sin embargo, para que esta propuesta sea realmente efectiva,
sería necesario instrumentar algunos cambios constitucionales de forma tal de crear un
mandato: que sea financiado apropiadamente, sostenible más allá de los periodos
electorales, y que no esté sujeto a las diferencias ideológicas que operan en cada una de
las unidades. Esto también parece ser una “misión imposible”, sin embargo, si el
mandato se restringe a actividades en un nivel macro, en las que existe un interés común,
y con un sistema de rendición de cuentas asegurado, ésta podría ser una forma que
permita avanzar en la gobernabilidad metropolitana, especialmente si está ligada con el
concepto de subsidiariedad.
Subsidiariedad implica dar responsabilidades en la toma de decisiones a los
niveles locales y transferir a un nivel superior de gobierno únicamente aquellos temas que
no pueden ser manejados localmente. Es posible ver como esto funcionaría bien en el DF,
aunque generalmente es más fácil de hacerlo efectivo en un sistema unitario. En la
estructura federal de México, un nuevo arreglo metropolitano (ya sea formalmente
institucionalizado o no) podría abarcar la noción de subsidiariedad desde los distritos
locales y sub-municipales, municipales, consejos metropolitanos hasta gobiernos
regionales. Como ya mencionamos anteriormente, es probable que para que funcione
efectivamente sea necesario formalizarlo institucionalmente. En este sentido, el caso de
Toluca muestra como el principio de subsidiariedad funciona bien dentro de municipios en
los cuales se encuentran varias ciudades o poblados importantes (Figura 5).

5. CONCLUSIONES: FORTALECIENDO EL GOBIERNO METROPOLITANO A TRAVÉS

DE ACUERDOS Y PRÁCTICAS EXISTENTES.
El presente trabajo ha demostrado que en México existe una creciente ambigüedad
sobre la definición de lo que constituye lo “metropolitano” y que no hay una entidad
formal de gobierno metropolitano. Las áreas metropolitanas comprenden un área
construida continua que se esparce a través de más de una jurisdicción administrativa.
Por el otro lado, las zonas metropolitanas incluyen el total del municipio
independientemente de si es parte de un área construida. Estas son similares a las
conurbaciones, para las cuales la legislación mexicana permite la creación de
comisiones a nivel de la conurbación. Existen numerosos modelos que tienen el
objetivo de alcanzar algún nivel de coordinación metropolitana, con distintos niveles de
éxito. Aun cuando hablamos de áreas o zonas metropolitanas no existe actualmente en
México una instancia de gobierno, ni la noción de una estructura de gobernabilidad que
se adecue a las necesidades de la población que vive en estas áreas metropolitanas.
En este sentido, entonces la idea de gobierno metropolitano sigue siendo una quimera.
Nuestro análisis sugiere que, independientemente de que sea una quimera o no,
las áreas metropolitanas necesitan numerosas respuestas para atender a los desafíos
22
del ejercicio de gobierno y gobernabilidad entre las distintas jurisdicciones. Como
hemos sugerido, la Ciudad de México representa un caso particular dado que involucra
no sólo a las municipalidades locales, sino que también a los niveles federal y estatal. A
su vez los políticos están más expuestos, ya que los cargos ejecutivos generalmente
sirven como plataforma política para alcanzar posiciones más importantes de gobierno;
por lo tanto representan una apuesta mayor.
Como hemos observado en el caso de Monterrey, existen situaciones en las cuales
un gobierno metropolitano puede ser alcanzado a través del fortalecimiento de la
capacidad y liderazgo del gobierno regional (estatal). Esto puede ser logrado por el
empoderamiento de agencias estatales, o a través de la creación de comisiones
sectoriales. . Si bien la creación de un consejo metropolitano, como en el caso de
Guadalajara, parece acertada en principio, en la práctica su éxito depende de la buena
voluntad política y del consenso entre los principales gobiernos interesados. La
experiencia sugiere que, probablemente, ante una situación de urgencia o crisis, estos
consejos podrían derrumbarse en cualquier momento, pudiendo afectar a unas áreas más
que a otras. Otra debilidad es la falta de continuidad entre administraciones. Los sectores
como la provisión de servicios de agua, drenaje o transporte son más fáciles de
encomendarse a la gestión de consejos o comisiones metropolitanas que otros,
especialmente aquellos que requieren una mayor inversión pública, o son políticamente
difíciles de gestionar localmente.
La coordinación y colaboración entre municipios puede alcanzarse mediante otros
modelos tales como consorcios, acuerdos de mancomunidad, o acuerdos bilaterales. La
privatización es otro mecanismo para superar las responsabilidades locales y ubicar éstas
en la esfera de las empresas privadas, las cuales generalmente tienen un mayor alcance.
Otra alternativa, que ha sido poco explorada, es el modelo de asociación publico-privado
bajo el cual las jurisdicciones locales conservan su voz y responsabilidades trabajando
conjuntamente con el sector privado. Independientemente de la arquitectura institucional
que se adopte, siempre existirá la necesidad de fortalecer la gobernabilidad
metropolitana, de facilitar cierto grado de autonomía fiscal y de proveer una agencia
metropolitana de financiamiento o fondos directos para el financiamiento de los servicios.
Pero parece que México está todavía lejos de crear efectivas estructuras representativas
y participativas de gobierno a nivel metropolitano. Lo más probable es que se continúe
con arreglos de colaboración ad hoc, siguiendo las líneas de los casos aquí presentados.

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