INTRODUCERE

Dreptul financiar public este o ramura de drept public, dar care se

intrepatrunde cu dreptul privat, intrucat implica contracte care se
incheie cu privatii si prin care se stabilesc achizitii mari.

Spre exemplu, contractul de vanzare-cumparare din dreptul financiar e

distinct reglementat. Acolo unde aceste deosebiri nu exista, Codul civil
vine sa completeze cu regulile sale de drept comun.

Banii publici – obiectul dreptului financiar public

Conceptul de bani publici este unul familiar, din limbajul comun, in

care reprezinta banii ai tuturor si folositi in beneficiul tuturor.
Avem o identitate intre termenii de bani publici, fonduri publice si
venituri publice. Cele trei notiuni sunt sinonime si vor fi folosite
alternativ.
Banii publici sunt cei distribuiti/platiti din bugetele publice.
Banii publici sunt supusi unor reguli speciale. Acestia sunt cei a caror
pastrare (fizica), administrare (luarea deciziilor cu privire la acesti
bani), cheltuire (iesirea banilor din patrmoniul titularului catre alte
patrimonii) este supusa unor reguli imperative cuprinse in legi speciale.
Atunci cand statul transfera bani, de exemplu, intre unitati
administrativ-teritoriale, el nu cheltuie, ci acestia raman tot in sfera
publica, acestia fiind pur si simplu administrati/repartizati dintr-un
buget public in altul.
Pe masura caracterului imperativ al regulilor, si sanctiunile pentru
nerespectarea regulilor sunt aspre, deseori fiind vorba despre sanctiuni
penale. Rezulta ca este foarte importanta recunoasterea banilor ca fiind
publici, intrucat folosirea lor altfel decat cu respectarea regulilor duce la
o raspundere aspra.
Un alt motiv pentru care conteaza recunoasterea banilor publici este
un motiv cantitativ, banii publici fiind intr-un numar foarte mare.
Statul este cel mai mare angajator si cheltuitor.
Un al treilea motiv este cel istoric: controlul societatii civile
(intelegand ansamblul sferei private, deosebita de stat). Controlul de
catre privat a modului in care statul cheltuie banii este de natura
recenta, fiind specific modernitatii.
Englezii sunt cei care au inventat conceptul dublu:
• Atunci cand statul il obliga pe cetatean sa dea bani, el nu o poate
face decat cu acordul reprezentantilor celor care platesc - statul
nu poate culege impozite daca reprezentantii celor care vor plati
nu sunt de acord ca acestia sa le plateasca.
• Controlul contribuabililor asupra modului in care statul cheltuie
acesti bani - statul nu poate face uz de forta pentru a ii obliga pe
cetateni sa plateasca. Parlamentul aproba impozitul, iar ulterior, ca
obligatie cuprinsa in lege, ea este adusa la indeplinire, dar, in acelasi
timp, acesta da socoteala pentru cheltuirea banilor.

Asa cum reiese din cele aratate, impozitul este principala modalitate de a
colecta bani publici. In 1700 apar primele impozite permanente (bani
luati fortat, precum mafie legitima). Pana atunci, banii erau luati sub
forma de imprumuturi.

Istoric, momentul cheie este anul 1215 - Magna Charta Libertatum,

adoptata ca urmare a unei revolte legate de bani. Seniorii feudali englezi
s-au revoltat impotriva regelui, care le cerea bani. Ei contesta
legitimitatea acestei prelevari de bani.

Magna Charta consacra un principiu important, care a supravietuit pana

azi: „no taxation without representation”, adica “nu exista
impunere fara reprezentare”.

Astfel apar:
1) Principiul consimtamantului la impozit.
2) Principiul aprobarii cu privire la destinatia cheltuielilor.

Bill of Rights reia primul principiu.

Odata cu permanentizarea impozitului si generalizarea procedurii de a

aproba bugetul in fiecare an in Parlament, statul se dezvolta.

Statul in sine e o fictiune, o suma de institutii. Statul e acea forma de

organizare care urmareste atingerea unui bine comun, avand o suma de
functii pe care le realizeaza institutiile care-l formeaza.
Statul exista in masura in care componentele sale functioneaza.

Statul esuat e acela in care functiile sale nu mai sunt eficace.

Ex: politia se retrage din anumite teritorii, e timorata; justitia nu
functioneaza; statul nu mai poate exercita monopolul violentei legitime.
Statul nu poate exista si functiona decat prin cheltuirea de bani.

Istoric, distingem doua mari modele de organizare a finantelor

statului:

 Modelul statului clasic

 Principalele sale surse erau veniturile fiscale, iar cele nefiscale

erau reduse pentru simplul motiv ca statul nu avea foarte multe
proprietati care sa ii aduca venituri, el nefiind proprietar in sensul
larg al termenului. Statul nu intervenea in economie, el neavand
societati.
 El nu desfasura activitati industriale/comerciale, fiind lasate la
dispozitia pietei libere.
Intreprinzatorii privati erau cei care aveau initiativa, statul
neproducand profit din astfel de activitati.
 Statul impozita pentru a-si acoperi acele cheltuieli
necesare. Statul clasic cheltuia putin, pentru ca isi
indeplinea doar functiile clasice: aparare, ordine publica,
asigurarea justitiei, lipsind marile zone de cheltuieli care
sunt specifice statelor moderne (lipsea zona sociala,
neexistand sistem public de pensii, asistenta sociala,
sistem public de sanatate etc.).
 Statul nu avea intreprinderi pe care sa le subventioneze. El
nu avea nicio activitate economica, nu vindea, fiind doar
un cumparator (cumparand cu banii stransi din impozite).
 Aceasta este starea clasica a finantelor publice. Statul minimal,
cu cheltuieli pe masura, care isi impovareaza relativ putin
cetatenii.

La momentul Marii Crize din 1929, SUA se vede confruntate cu

realitatea in care trebuia sa gaseasca o solutie pentru iesirea din criza.
John Keynes aduce cateva idei noi, aratand ca problema care a declansat
criza este somajul, faptul ca oamenii nu muncesc, nu au bani, nu au ce sa
cheltuiaca, motiv pentru care economia e paralizata, intrucat banul nu
circula. Cuvantul cheie lansat de Keynes este cerere, spuna „da-le
oamenilor slujba si salariu pentru a avea cu ce sa cumpere”.

Adoptandu-i ideile, SUA incep mari lucrari de constructii de

infrastructura, oferind locuri de munca. Din acel moment, statul face un
pas intr-o zona in care nu mai fusese: zona economica, statul incepand sa
infiinteze intreprinderi industriale, intreprinderi de constructii. Altfel
spus, statul preia in acest mod activitati realizate pana in acel moment in
mod exclusiv de privati. Odata infiintate, ele trebuiau tinute in viata,
neproducand profit permanent, deci generand costuri pentru stat.

Implicit, statul are nevoie de mai multi bani, asa ca apeleaza la la tot mai
multe surse si culege bani in cantitati tot mai mari.
Tot in acel moment se nasc ideile de protectie sociala si de asigurare
pentru varsta (primele fonduri de pensii - care apar ca initiativa privata
in Marea Britanie, secolul XVII). Acestea se extind si devin politici
publice, iar statul isi asuma ideea de protectie sociala si, mai ales, isi
asuma ideea de a dezvolta sisteme publice de pensii. Acest lucru
inseamna ca statul colecteaza bani de la cetatenii sai cu un scop special,
ca din acei bani sa plateasca pensii.
Exista doua mari categorii de organizare a sistemului de pensii:

Sistemul de tip investitional

• Cel gandit initial, in care fiecare persoana contribuie pe parcursul vietii la
fondul de pensii.
• Banii sunt investiti astfel incat valoarea lor sa nu se piarda, ba chiar sa
produca un profit.
• In momentul in care persoana are nevoie de un venit, pentru ca nu
mai poate munci, ea benficiaza de o pensie.

Sistemul pay-as-you-go

• Banii pe care persoana ii plateste, iar statul ii strange in fondul de

asigurari sociale, sunt platiti imediat pensionarilor care au dreptul de a
primi pensie.
• Acest sistem a aparut intr-o logica in care persoanele active (care
plateau contributii) erau intotdeauna mai multe decat cele care primeau
pensii, deci banii ar fi trebuit sa fie suficienti.
• In realitate, persoanele pasive pot fi mai multe decat cele active.

 Modelul statului modern

 Acesta intra si in domeniul social, ceea ce presupune o crestere

spectaculoasa a cheltuielilor. Astfel, a fost necesara dezvoltarea
unor sisteme alternative pentru a reduce presiunea economica.
 Se considera ca statul modern apare intre razboaie, dar abia dupa
Al Doilea Razboi Mondial statul isi dezvolta activitatea in aceste
domenii noi. Astfel, constructiile menite sa indeparteze urmele
razboiului (reconstructia) sunt facute din bugetele publice. Statul
construieste noi intreprinderi, care nu existau pe piata, el
devenind un mare angajator. Pana in anii '80, in toate sectoarele
 mari: industrie, productie, linii aeriene, telecomunicatii si altele,
statul presteaza activitati prin intreprinderi de stat.
 Sistemele sociale se dezvolta. Statul cheltuie tot mai multi bani
pentru a da drepturi de natura sociala cetatenilor.
 Toate acestea caracterizeaza statul modern, un stat care face mai
multe lucruri si are mai multe functii, in mai multe domenii.
 Statul modern creste impozitele constant, prin urmare ia tot mai
multi bani de la cetatenii care platesc impozite, dar, in acelasi
timp, se si imprumuta constant, astfel incat, la momentul anilor
'90, s-a observat si ca impozitele erau mari si ca imprumuturile
erau foarte mari. Atunci apar state care nu isi platesc datoria, iar
astfel au loc falimente de stat, adica state care isi recunosc
datoria, dar declara ca nu o pot plati niciodata. Tot in aceasta
perioada vom vorbi despre fenomenul in care state, cel putin cele
din Europa, ajung la concluzia ca trebuie sa convina o limitare
atat a deficitului (adica a cheltuielilor neacoperite din bugetele
publice), cat si a datoriei publice totale.
In zilele noastre statul este, in continuare, unul modern, care cheltuie
foarte mult si culege foarte multe impozite, imprumutandu-se, in acelasi
timp, foarte mult. Diferenta este ca mecanismele de presiune/de
control/ de limitare a deficitului si a datoriei s-au inasprit, capatand
forma juridica si existand legi care impun sanctiuni daca nu se respecta
aceste limite. Se pun probleme si de suveranitate, discutia fiind daca,
pana la urma, un stat care este atat de indatorat poate exista.

Strict formal, nu exista in niciun stat vreo lege care sa reglementeze

falimentul national. Ceea ce se intampla atunci cand un stat nu are bani
este o strict ochestiune de fapt.

Inainte de finalul celui de-al Doilea Razboi Mondial, au fost puse bazele a
doua institutii financiare: FMI si Banca Mondiala. Ideea acestor doua
institutii financiare internationale a fost aceea de a pregati pacea care va
urma sa vina dupa Razboi si de a face cat mai indepartat prospectul unei
noi conflagratii.

S-a plecat de la ideea unui mecanism international care intervine in

momentele de cumpana financiara ale unui stat si ajuta acel stat sa isi
depaseasca dificultatea sau, acolo unde este vorba despre un stat foarte
sarac, intervine pentru a ajuta depasirea acelei stari de saracie extrema.

FMI a fost gandit ca un mecanism financiar care sa ajute statele sa iasa

din situatii de criza financiara, prin imprumuturi care sa aiba dobanzi
mult mai mici decat cele de pe pietele financiare, imprumuturi care sa fie
insotite si de un set de masuri convenite cu statul beneficiar, masuri care
sa il ajute sa rezolve cauzele care au dus la criza.

Banca Mondiala este creata prin contributii initiale ale statelor, dar ceea
ce este si mai important este ca existenta acestui capital si existenta in
structura acestor institutii ca actionar a statelor cele mai puternice
financiar, face ca BM, precum si FMI - daca nu sunt suficienti banii din
capital pentru imprumuturi - sa se imprumute de pe pietele financiare,
dar cu o dobanda mult mai mica.

Banii publici sunt o suma de bani pentru a caror cheltuire statul

trebuie sa dea seama in detaliu, prin intermediul bugetelor, Parlamentul
stabilind reguli in privinta modului in care statul trebuie sa faca acest
lucru. Pentru aceste motive, este foarte importanta cunoasterea regulilor
privind banii publici.

Bugetele sunt acele planuri de venituri si cheltuieli care

infatiseaza veniturile estimate ale statului si cheltuielile pe
care acesta estimeaza sa le faca. Banii publici sunt cei distribuiti
conform unor evidente de bani publici.
Legea obliga persoanele juridice de drept public sa intocmeasca evidente
ale banilor pe care ii folosesc, adica planuri de venituri si cheltuieli - care
poarta denumirea de bugete . Sumele despre care se face vorbire in
aceste planuri sunt banii acelor persoane juridice de drept public, fiind
veniturile pe care le vor folosi pentru a face cheltuieli.
Banii publici (sau fondul public) se deosebesc de cei privati prin faptul
ca:
- Banii privati nu au reguli de cheltuire, in timp ce banii publici au
reguli de cheltuire, au destinatii stabilite.
- Banii publici sunt insotiti de un regim juridic imperativ pentru
fiecare actiune care insoteste banii publici. Incalcarea regulilor
atrage raspunderea contraventionala sau penala.
- Banii publici nu sunt siguri. Nimic nu e mai supus tentatiei de furt
decat banii publici.
Sunt multe motive pentru aceasta, insa unul este de tip virulent:
 Necunoasterea regulilor
Cei care lucraza cu banii publici sunt singurii care le stiu
regulile si profita de asta. Exista un set de reguli care
formeaza un drept al achizitiilor publice, in alte state
fiind chiar o ramura de drept intreaga.
La nivel practic au aparut numeroase discutii cu privire la aceasta
categorisire a banilor si leaga in special de cheltuielile publice. Astfel, se
ajunge mereu cu discutia la unele institutii publice care ofera salarii de
25.000€ pe luna:

- Autoritatea de Supraveghere Financiara si BNR

Argumentul acestor doua institutii e ca nu sunt bugetare, nu
primesc bani de la stat, ci isi produc singure banii.
Asta e adevarat, dar tot bani publici sunt si ei.

- CNADNR
Aici, banii vin din doua surse: colectarea taxelor (de rovinieta, de
pod, etc.) si bani primiti de la stat pentru investitii.

Banii pe care ei ii colecteaza sunt pretinsi de ei ca nefiind publici,

insa sunt cat se poate de publici si nu pot face ce vor cu ei.

Pentru a intelege mai bine care sunt banii publici si care sunt banii
privati, trebuie sa intelegem care sunt persoanele juridice de drept
public si cele de drept privat.

Astfel:
 Persoanele juridice de drept public sunt recunoscute prin
aceea ca sunt infiintate prin lege sau prin alte acte normative,
in vederea exercitarii unor functii publice.

Aceste persoane juridice nu imbraca niciuna dintre formele

specifice persoanelor de drept privat, astfel ca nu sunt
asociatii, nu sunt fundatii, nu sunt societati.
Criteriul suplimentar pentru a le deosebi de cele private este
acela ca nu imbraca forma lor.

Acestea sunt institutiile publice, inclusiv autoritatile publice

cu personalitate juridica, unitatile administrativ teritoriale,
dar nu si sectoarele bucurestene.
De asemenea, regiile autonome infiintate de stat sau la nivel
local sunt considerate persoane de drept public pentru ca nu
au forma unei societati, insa multe trasaturi ale lor sunt de
drept privat.

O persoana juridica de drept public nu poate avea in

patrimoniul sau bani privati.
  Persoanele juridice de drept privat sunt infiintate printr-o
procedura data de lege, nu direct prin ea.

Criteriul juridic elementar de diferentiere, insa, este ca banii publici

sunt sumele de bani aflate in patrimoniul persoanelor juridice
de drept public. Daca banii se afla in patrimoniul unei persoane
juridice de drept public, atunci acestia sunt bani publici. Daca ei se afla
in patrimoniul unei persoane juridice de drept privat, atunci vor fi bani
privati. Persoanele juridice de drept public trebuie tratate ca un
ansamblu, fiind numite, lato sensu, stat.

Sunt bani publici si banii aflati in patrimoniul unei persoane

juridice de drept privat, in urmatoarele situatii:

 Persoana primeste banii publici cu o destinatie speciala

Spre exemplu, daca consiliul local acorda o subventie
societatii locale de transport, banii din subventie, desi intra
in patrimoniul unei persoane juridice de drept privat, ei nu
mai sunt bani privati. Fiind o subventie, acesti bani vin cu o
destinatie precisa si obligatorie si pot fi verificati/controlati
intocmai ca banii publici.
Se considera ca banii respectivi, in masura in care sunt
transferati dintr-un buget public catre o persoana de drept
privat, fara contraprestatie, in ceea ce priveste respectarea
acelui scop pentru care au fost transferati, vor fi supusi
contorlului intocmai ca si cum ar fi bani publici.
 Persoana de drept privat exploateaza sau administreaza un
domeniu public si obtine bani din acea exploatare.
Spre exemplu, CNADNR, care administreaza drumurile
publice si incaseaza taxa pe rovinieta si pod, nu incaseaza
taxe pentru proprietatea sa, ci in baza unei legi care i-a
permis sa faca asta. Astfel, banii nu sunt la dispozitia lor.

Totodata, ROMATSA face bani in domeniul aerian, insa o

face in numele statului.

 O entitate privata desfasoara activitati publice cu caracter

de monopol, activitati pe care niciun alt privat nu le poate
face. Activitatea este, in teorie, realizata de stat, dar in
concret, realizarea e inmanata privatului, in mod exclusiv.

Un alt exemplu interesant este reprezentat de ANAF, care colecteaza taxe

si impozite intrucat chiar aceasta activitate constituie menirea sa. ANAF
ia banii si ii da mai departe catre Ministerul Finantelor.
Pe de alta parte, statul detine doar ceea ce construieste.
Astfel, un privat poate sa construiasca pod, acest pod intrand in
proprietatea privatului, nu a statului, iar privatul poate sa ceara taxe
proprii.

In schimb, banii platiti de institutii publice pe post de salariu sunt

considerati bani privati.

Aceste delimitari nu rezulta expres din lege, ci sunt rezultatul unor

aprofundate interpretari.

Din multitudinea de surse prin care statul face rost de bani, exista
o sistematizare care le imparte in doua:
 Venituri nefiscale

Acestea sunt comune persoanei fizice sau persoanei juridice de

drept public.
Subiectul dobandeste de regula aceste venituri in temeiul
unor contracte, insa tot in aceasta categorie intra amenzile,
sanctiunile, confiscarile - tot ceea ce inseamna sanctiune
patrimoniala, precum si mostenirile vacante.

 Venituri fiscale

Acestea sunt accesibile numai statului. Sunt venituri impuse

unilateral de stat, prin lege, fara contraprestatie directa si
imediata. Veniturile fiscale sunt obligatii de plata impuse
unilateral, prin lege. Astfel, discutam despre o sursa
permanenta si constanta de venituri.
Aceasta se refera la faptul ca statul a avut initiativa colectarii
banilor si vorbeste despre absenta unei contraprestatii directe si
imediate. Statul ia acei bani, ii impune prin lege, fara sa dea
nimic in schimb direct sau imediat.
Exista trei tipuri de venituri fiscale:
• Impozite
 Aceasta este sursa principala de bani a statului, fiind cea
mai sigura. Constitutia prevede ca statul are dreptul, prin
lege, cu consimtamantul Parlamentului, sa ceara impozite.
Statul nu realizeaza o contraprestatie directa si imediata in
baza impozitelor.

In schimb, el va presta, in folosul cetatenilor , acele functii

elementare ale sale, functii care nu presupun o plata
imediata de la cetateni: apararea ordinii publice,
administrarea treburilor publice, servicii gratuite, etc.
Majoritatea taxelor si impozitelor sunt aprobate prin
lege. Totusi, exista si impozite stabilite in temeiul legii. In
codul fiscal avem impozitele locale, stabilite prin lege,
aceasta dand posibilitatea de a decide valoarea impozitului
in o anumita marja de catre autoritatile locale.
Impozitele pot sa fie de mai multe felturi, reale, personale,
etc.
Din pacate, impozitele la noi se pot eschiva usor.
Retinem ca impozitele pot sa fie:
 Impozitele directe - se taxeaza un element din
patrimoniul persoanei.
 Impozitele indirecte - se taxeaza valoarea transferului
dintr-un patrimoniu in altul.

• Taxe

Taxele sunt sumele sau obligatiile de plata care sunt

datorate pentru accesul la un serviciu public, operand
principiul amelioritatii: intai platesti, apoi primesti.
Spre deosebire de impozite, cand statul percepe acesti bani,
presteaza un serviciu imediat, chiar daca valoarea
serviciului nu are neaparata legatura cu taxa platita.

Retinem, asadar, ca exista servicii publice cu titlu gratuit si

exista servicii care trebuie platite, desi sunt finantate din
impozite.
In aceasta categorie se regasesc taxele de timbru, taxele
pentru utilizarea domeniului public, taxele pentru
eliberarea actelor de identitate, etc.
 Astfel, daca inainte de proces taxa nu e platita, se respinge
actiunea ca netimbrata.
In unele cazuri, serviciul public supus taxei e obligatoriu,
iar in altele, nu e.
La fel de bine, exista sevicii publice cu privire la care statul
are monopol, nefiind asigurate de piata privata, neputand
sa se obtina acel tip de serviciu pe piata privata, dupa cum
exista servicii care sunt disponibile in paralel si la stat si la
privat.

Taxa ca venit fiscal impus de stat e doar taxa perceputa de

serviciile monopol de stat sau in general fara o alternativa
privata. Singurul mod de a scapa de ele e sa nu ceri
serviciul, iar asta doar daca nu e obligatoriu.
Taxele cerute pentru serviciile care nu sunt monopolizate de
stat sunt venituri nefiscale, fiind nascute dintr-un contract,
acord de vointa. Regimul lor e contractual, deci daca statul
nu presteaza serviciul, nu platesti, daca a prestat prost, ceri
despagubiri.
Astfel, facem diferenta dintre:
 Taxe fiscale
 Taxe nefiscale
Nu tot ce se numeste taxa e taxa in sens fiscal.

• Contributii

In cazul contributiilor, exista o legatura directa intre banii

platiti statului si ceea ce este primit inapoi, insa de aceasta
data nu se primeste un bun sau un serviciu, ca in cazul, ci se
primeste un drept care poate fi exercitat (mai devreme sau
mai tarziu) in anumite conditii.

Spre exemplu, contributiile pentru fondul de pensii, fondul

de somaj si fondul de santate.
Altfel spus, platesti contributia pentru pensii. Daca ajungi
sa indeplinesti conditiile pentru pensie, primesti pensia.

Discutam despre un timp si un termen.

 Acestea trei au in comun faptul ca sunt obligatorii,
contribuabilul neavand posibilitatea legala de a se sustrage de
la plata acestora. De asemenea, toate trei implica o plata
fixata prin lege in mod unilateral.
Diferenta dintre veniturile fiscale si cele nefiscale consta in puterea
statului de a impune remiterea acestor sume de bani.
De asemenea, nu exista o destinatie unica a banilor pe care statul ii
culege din sursele prezentate anterior.
Persoanele juridice de drept public alcatuiesc statul in
materialitatea sa, asa cum am aratat. Acestea vor cheltui banii pe care
statul a avut puterea sa ii culeaga de la contribuabili, prin diverse
metode (fie ca venituri fiscale, fie ca venituri nefiscale).
Izvoarele, normele, raporturile si arhitectura institutionala a
dreptului financiar public

Izvoarele
Distingem intre izvoarele de la nivel european si cele de la nivel national.

La nivel european, avem:

 TFUE
Astfel, incepand cu 1992, anul in care a fost semnat Tratatul de la
Maastricht, au fost impuse reguli care obliga statele membre sa
limiteze deficitul public si datoria publica.

Deficitul public e suma anuala cheltuiata de stat, dar care nu se poate

acoperi din veniturile obisnuite, ordinare.
Altfel spus, este suma pe care o cheluiteste statul anual pentru ca nu i-au
ajuns banii, imprumutandu-se.

Ex: Angajatii statului sunt platiti la un nivel de salarizare stabilit de lege,

iar pensiile sunt calculate in baza unui cuantum. Plata salariilor si
pensiilor e obligatorie, e o cheltuiala care trebuie facuta.

Daca nu are bani sa plateasca pensiile si salariile, statul trebuie sa se

imprumute.

Potrivit tratatului, fiecare stat e liber sa isi stabileasca veniturile si

cheltuielile, insa aceasta limita exista pentru prevenirea irationalitatii
cheltuielilor.
Astfel, deficitul bugetar nu trebuie sa fie mai mare de 3% din
PIB, anual.

Datoria publica a unui stat reprezinta cumulul datoriilor pe care

acesta le are. Este limpede ca acumularea deficitelor duce la acumularea
datoriei.

Astfel, atunci cand are nevoie, statul se imprumuta de la cei care au bani,
adica de la particulari, privati. Statul intra intr-un veritabil joc al pietei.

Statul apeleaza, in principal, la banci, fonduri de pensii private, fonduri

de investitii.

Cu cat statul e mai indatorat, cu atat scade rata credibilitatii, implicit

scazand sansa de acordare a unor noi imprumuturi si crescand rata
dobanzilor.

Paradoxal, cu cat debitorul este mai slab economic, cu atat va vrea sa se

imprumute mai mult. Se poate face cu omul bolnav care in loc sa se
opereze, alege sa subziste cu ajutorul medicamentelor. Datoria o sa fie
tot mai mare, pana se va ajunge la un caz ca al Greciei.

Pentru a se preveni astfel de situatii, este impus ca datoria publica a

unui stat sa nu depaseasca 60% din PIB.

 Pactul Fiscal European din 2012

Actualmente, regulile din pactul fiscal sunt transpuse in legislatia

nationala.
Ele privesc tot datoria si deficitul public.

 Regulile aplicabile utilizarii fondurilor europene

Este vorba despre banii nerambursabili primiti de Romania, dar se

folosesc diferit.

 Jurisprudenta CJUE

Intreprinderile publice care au pierderi au fost integrate, din punct de

vedere financiar, in notiunea de stat. Catre aceasta notiune sunt
orientate si intreprinderile care nu ar putea functiona decat daca ar fi
sprijinite prin subventii de catre stat.
In momentul de fata, din punct de vedere al raportarii deficitului public
si a constructiei planului de venituri si cheltuieli ale statului, se includ
in tablou si acele societati detinute de stat care nu se autofinanteaza
integral. Daca la institutiile publice toti banii din patrimoniul lor sunt
bani publici, la aceste societati detinute de stat, avand capital de stat,
banii pe care ii incaseaza din activitatea lor proprie - exemplu:
CNADNR, care incaseaza din diverse surse proprii - sunt bani privati,
iar cei incasati de la stat sunt bani publici.
CJUE a sustinut ca bani publici nu sunt doar cei pe care statul ii da
direct unei astfel de entitati, ci si aceia pe care entitatea ii colecteaza
singura, dar in virtutea unei obligatii de plata impusa prin lege si careia
platitorii nu i se pot sustrage. Taxa de drum, colectata de CNADNR, e
venit fiscal - banii colectati din aceste surse vor fi bani publici, conform
CJUE. Ideea este ca definitia legii romane se completeaza cu
reglementarile din regulamentele care privesc modul de calcul al
deficitului si care includ si societatile cu pierderi, dar si cu jurisprudenta
CJUE, care sustine ca nu este obligatoriu ca banii sa vina de la buget
pentru a fi publici, ci pot fi colectati pe baza unei obligatii impuse de
lege.
La nivel national, avem:
 Constitutia

Art. 138 vorbeste despre bugete, adica modul de tinere a evidentei

banilor publici. Acest articol reprezinta principala, dar si cea mai
eficienta proptea a celor care au incercat sa invoce neconstitutionalitatea
acelor de texte de lege care cresteau sau scadeau veniturile salariale.

Parlamentul stabileste cat de adanc baga mana statul in buzunarul

cetatenilor, dar si cum cheltuieste banii. Bugetul e atat un plan cheltuieli
cat este un plan de venituri.

Poate Parlamentul sau poate Guvernul sa adopte pur si simplu o lege

prin care se maresc cheltuielile publice? La prima vedere, s-ar spune ca
Guvernul poate sa mareasca si sa scada salariile cum vrea.

CCR spune insa ca nu prea poate, deoarece mai intai trebuie sa rectifice
planul de cheltuieli, sa rectifice bugetul. Art. 138 spune ca pentru a
adauga o cheltuiala noua la buget, trebuie dovedita o sursa de venituri
care sa o acopere. Sursa de bani trebuie expres indicata.
  Legi

Avem mai intai Legea 69/2010 a responsabilitatii fiscal-bugetare.

Aceasta expune marile principii de stabilire a bugetului.
Ex: nu se pot lua bani de la investitii pentru a fi mutati la cheltuieli de
personal; nu se pot cheltui mai multi bani decat exista venituri, intr-o
anumita limita.
Aceasta lege a fost adoptata intr-un moment greu, cand nimeni nu mai
era dispus sa imprumute Romania. Statul, nemaigasind creditori pe
piata financiara, se duce la UE, care imprumuta doar impreuna cu
FMI. FMI imprumuta doar statele aflate in mare nevoie.

Aceasta lege e adoptata mai mult sau mai putin silit, deoarece ea a fost o
conditie pentru primirea banilor de la FMI.

Apoi avem Legea 500/2002 a finantelor publice (centrale).

Stabileste regulile de administrare a banilor la nivel central.

Nu in ultimul rand, avem Legea 273/2006 a finantelor publice locale.

Cele trei legi trebuie privite mereu impreuna.

Daca luam drept indiciu cantitatea si continutul legilor de rectificare,

este limpede ca lucrurile nu sunt cum ar trebui sa fie, in ciuda acestor
legi, deoarece apare mereu in ele sintagma "prin derogare de la art. x din
legea finantelor publice".

Intr-adevar, din pacate, toate legile cu care operam in aceasta materie

sunt ordinare.

Totusi, exista o nuanta: deoarece in Legea 500 exista reglementata o

infractiune, ea a fost adoptata dupa procedura de adoptare a legilor
organice.

Economistii din Ministerul Finantelor Publice spun ca ea e in intregime

organica si ca nu se poate deroga de la ea deloc.

In realitate, o lege poate contine atat dispozitii organice, cat si ordinare.

Astfel, din cele 80 de articole ale legii, doar unul e organic, cel al
infractiunii, iar de la celelalte 79 de articole se poate deroga fara
probleme.
Mai mult decat atat, exista diverse zone care sunt relgementate de legi
separate, dar acestea nu fac obiectul studiului nostru.

Normele
Normele de drept financiar public sunt in integralitate imperative.
Raporturile
Acestea s-ar crede ca sunt de drept public, potrivit dreptului
administrativ.
In realitate, cele mai multe raporturi de cheltuire a banilor publici (peste
90% dintre acestea) se nasc in baza unor contracte. Inainte de cheltuirea
propriu-zisa, statul incheie acest contract bilateral si isi asuma obligatia
sa plateasca o suma de bani. Cand vine scadenta, statul face plata si asa
se spune ca a cheltuit bani.

Intrucat cheltuirea se face in temeiul unor contracte, nu prea exista acele

raporturi de subordonare specifice actelor administrative, actelor de
drept public in genere. Intram, astfel, in dreptul civil.

Asadar, normele imperative ale dreptului public se intalnesc cu normele

de drept privat, la o frontiera.

Arhitectura institutionala a finantelor publice

Este vorba despre acele institutii publice care au atributii in materie de
finante publice.

Intrebarea e cine ia deciziile? Exita institutii specializate in acest sens?

Da. Este vorba de Parlament, Guvern si institutiile autonome,
acestea relationand.

Exista o separare verticala si una orizontala intre ele.

Astfel, in ce priveste atributiile legate de banii publici:

- Parlamentul, puterea legislativa, aproba prin vot legi si bugete.
- Guvernul, puterea executiva, prin intermediul Ministerului
Finantelor Publice, alcatuieste bugetul, apoi coordoneaza
cheltuielile. Tot el face bilantul la sfarsit si il supune spre aprobare
Parlamentului.

Intre Parlament si Ministerul Finantelor exista anumite relatii.

 - Institutiile autonome, adica BNR, Curtea de Conturi si
Consiliul Fiscal, care emite opinii independente privind deciziile
Parlamentului si Guvernului. Ele sunt institutii publice, dar sunt
nesubordonate.

Intre acestea trei discutam despre separatia orizontala.

Cat priveste separatia verticala a puterii, orice suma de bani

cuvenita statului se face venit la bugetul de stat, daca legea nu
dispune altfel. (Legea 500)

Pentru ca banii sa mearga in alta parte, e nevoie de o lege care sa

exprime o exceptie.

Totusi, exista o exceptie mare:

 UAT-urile au dreptul ca, din veniturile colectate, sa isi
pastreze o parte cu titlu de venituri proprii.

Sumele astfel pastrate sunt ale lor, nu se datoreaza la bugetul de stat.

Autonomia locala nu exista cu adevarat daca autoritatile nu isi pot culege

veniturile necesare pentru existenta lor.

Cu toate astea, realitatea e ca 3/4 dintre comune nu au venituri suficiente

pentru subzistenta. Norocul nostru este ca putem solicita fonduri
nerambursabile de la UE.
 DREPT BUGETAR

GENERALITATI

Pentru stat este foarte important sa aiba o imagine a veniturilor

de care dispune si a cheltuielilor pe care si le propune sa le
faca. Daca aceasta imagine nu ar exista, statul nu ar putea functiona.
Tocmai pentru ca resursele sunt limitate, iar cheltuielile potential-
nelimitate, este esentiala stabilirea acestei imagini. Odata cu acea
cucerire masiva care a insemnat, in secolul XVII, recunoasterea
dreptului Parlamentului de a aproba impozitele si de a aproba modul in
care banii vor fi cheltuiti, la intervale stabilite Parlamentul trebuie sa
aprobe destinatiile pentru care vor fi cheltuiti banii publici, adica acele
resurse pe care statul le strange intr-un an.
Statul trebuie sa faca estimari legate de venituri si previziuni legate de
cheltuieli. Acest plan este supus aprobarii de catre Parlament, iar
Parlamentul il adopta printr-o lege care, practic, autorizeaza executivul
sa incaseze acele venituri pe care le-a estimat si sa cheltuie acele sume,
pentru acele destinatii pe care le-a previzionat.
Acest plan financiar poarta denumirea de buget.
Veniturile sunt doar estimate, deci Guvernul nu este obligat la
respectarea intocmai. Ar trebui ca macar atat sa se incaseze, insa
daca acest lucru nu se intampla, estimarea se dovedeste a fi gresita.
Acesta este motivul pentru care spunem ca bugetul este un plan, un
act de previziune.
Cheltuielile sunt limite maxime autorizate legal, ele neputand fi
depasite. Pe eficienta cheltuirii este o presiune, deoarece chiar si
nedepasirea limitei de cheltuieli nu apara de raspundere, fiind necesara
dovada unei cheltuiri eficiente a banilor. Daca cheltuiala nu e trecuta si
aprobata acolo, ea nu se poate face. Acesta motivul pentru care spune ca
bugetul este si un act de autorizare. Aceasta interdictie e
absoluta. Autorizarea poarta asupra a doua elemente:
- Destinatia insasi
- Suma alocata destinatiei respective
Statul isi poate da astfel seama de cati bani o sa aiba, cati bani poate sa
aloce pentru cheltuieli, ce cheltuieli nu sunt acoperite si cu cat trebuie sa
se imprumute.
Exista o impartire pe categorii de cheltuieli, urmand ca pe fiecare
destinatie de cheltuieli sa se stabileasca o valoare maxima.
Este important de reiterat ca valoarea si destinatia odata fixate nu pot
fi modificate arbitrar, fiind obligatorii.
Ele sunt date de o maniera care poate fi modificata tot prin lege, lege de
rectificare a bugetului.
Guvernul prin Ministerul Finantelor Publice pregateste acest plan
financiar, pregatindu-l potrivit unor principii. Acestea sunt foarte
importante, ele spunand multe despre constructia acestui plan.

Statul roman are, potrivit Constitutiei, trei mari categorii de

bugete:

 Bugetul de stat - include toate veniturile si cheltuielile

statului.

Bugetul de stat nu contina o singura lista, ci mai multe planuri

separate. Altfel spus, e un sistem de bugete. Avem bugetul de
stat propriu-zis, dar mai exista si diverse bugete separate,
precum bugetele fondurilor speciale.

Exemplul clasic e fondul de sanatate. E bugetul din care se

cheltuiesc cheltuielile pentru sanatate, inclusiv salarii. Unele
spitale sunt subord Min Sanatatii, altele sunt subordonate local.
Exista diverse bugete care evidentiaza sumele imprumutate,
fondurile, etc.

 Bugetul asigurarilor sociale de stat - include anumite

venituri, contributii ale cetatenilor si persoanelor juridice (din
care se platesc drepturile de asigurari sociale - pensii, ajutor
de somaj).

Bugetul asigurarilor sociale de stat nu e unul singur, ci sunt

doua, unul pentru fiecare tip de asigurare.
 Bugetele locale – sunt atatea cate unitati administrativ-
teritoriale exista. Fiecare comuna, oras si judet are buget propriu.
Se adauga sectoarele Municipiului Bucuresti care, desi nu sunt
unitati administrativ teritoriale, au buget propriu. Exista inclusiv
un buget al municipiului Bucuresti.

Existenta bugetelor locale decurge din autonomia locala, care este

un principiu constitutional, implicand si o componenta financiara.
 Cu alte cuvinte, exista, cel putin la nivel legal, principiul
autonomiei financiare locale. Unitatile administrativ-teritoriale au
propriul buget pe care il administreaza cum cred de cuviinta.
Acestea incaseaza impozitele reale, cum ar fi cele pe cladiri, bunuri
(cu tranctiune mecanica, in principiu), taxe pentru servicii locale.

In timp, statul accepta sa renunte la o parte dintr-un venit

consistent din impozit, si anume impozitul pe venit. In momentul
de fata, in jur de 70% din impozitul pe venit platit de persoanele
fizice se intoarce la unitatile administrativ-teritoriale. Cu alte
cuvinte, statul colecteaza impozitul de venit, dar 72,5% se imparte
in judet, in comuna/orasul in care isi are sediul angajatorul. De
aici reiese miza autoritatilor locale ca pe teritoriul acestora sa fie
cat mai multi angajatori.

Acestora li se adauga veniturile nefiscale.

Daca bugetele locale nu sunt suficiente, exista canale legale prin

care statul poate sustine bugetele locale.

Incepand cu anul 2010, legea reglementeaza si insolventa

unitatilor administrativ-teritoriale.

De la bugetele locale nu pleaca niciodata bani la bugetul de stat

sau al asigurarilor, dar pot pleca inspre alte unitati administrativ-
teritoriale.

Parlamentul aproba bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat.

In schimb, bugetele locale se aproba la nivel local.
Pentru fiecare dintre aceste trei de categorii de bugete exista un
document unic, chiar daca are o structura complexa, document care
reflecta veniturile si cheltuielile fiecaruia, in ansamblu.
Intre cele trei categorii de bugete exista transferuri. Spre exemplu,
bugetul asigurarilor sociale de stat nu se poate sustine singur, ci doar
prin transferuri de la bugetul de stat sau din imprumuturi.
Bugetul consolidat reflecta realitatea: cati bani a cheltuit si a incasat
statul intr-un an.
Bugetul agregat inseamna ansamblul veniturilor si cheltuielilor la
nivelul unui domeniu, de exemplu in domeniul sanatatii. In realitate,
acest buget este tot o operatie matematica, fiindca el aduna (eliminand
transferurile), bugetele tuturor institutiilor publice din domeniul
sanatatii.
Bugetul individual inseamna planul de venituri si cheltuieli al fiecarei
persoane juridice de drept public.
Dintre toate aceste categorii de bugete, cele care exista in realitate si
sunt supuse aprobarii sunt cele trei categorii initiale, alaturi de ultima
categorie (de stat, asigurarilor sociale de stat, locale, plus cele
individuale).
Celelalte doua, bugetul consolidat si bugetul agregat, sunt simple
operatiuni matematice pe care le face MFP pentru a avea o imagine
mai buna asupra veniturilor.
Relatia dintre bugetele individuale si bugetul de stat, al asigurarilor
sociale, local este ca la nivelul statului fiecare persoana juridica de drept
public (ministere, institutii publice, autoritati publice, etc.) au si
propriul lor buget. Ne intrebam "de unde au venituri?", raspunsul fiind:
din bugetul de stat sau din celelalte doua tipuri de bugete.
Bugetul de stat reuneste bugetele individuale ale tuturor
institutiilor care compun statul, pentru ca bugetul statului inseamna
veniturile pe care le incaseaza si cheltuielile pe care le face statul prin
aceste institutii pe care le reprezinta.
Totalitatea bugetelor pe care le pregatesc persoanele juridice de
drept public constituie bugetul public national.
Pregatirea bugetului, care urmeaza sa fie votat de Parlaement, rezulta in
autorizari, raspunde unor principii. Modul in care juridic este perceputa
ideea de dubla autorizare pe care o aduce bugetul este
perceputa diferit in diferitele sisteme de drept. Marea diferenta
este intre sistemul continental si sistemul american.
Perceptia continentala este ca statul presteaza un serviciu absolut
esential cetatenilor sai, iar aceasta activitate este mai importanta decat
formalismul si principiul vechi al aprobarii de catre cetateni a
cheltuielilor statului. In baza acestei conceptii, statul va continua sa
functioneze chiar daca bugetul nu i-a fost aprobat de catre Parlament,
dar in limita autorizarii date pentru anul precedent, fiind acceptata o
extindere tacita a autorizarii.
Perceptia americana pastreaza teoria Bill of Rights, spunand ca
libertatea este cea mai importanta, ca statul nu are voie sa ia bani decat
daca Parlamentul ii da voie anual. In sistemul constitutional american,
neaprobarea bugetului duce la blocarea activitatii.
 PRINCIPIILE, STRUCTURA SI CLASIFICAREA
VENITURILOR BUGETULUI
Principiile bugetului sunt:
 Principiul unitatii

Acest principiu spune ca nu trebuie venit cu mai multe documente, ci

toate veniturile si toate cheltuielile statului trebuie incluse intr-un
singur document, un singur plan financiar. Principiul se traduce, la
nivel de stat, in doua bugete: bugetul de stat si bugetul asigurarilor
sociale de stat, iar la nivel local, bugetul fiecarei unitati administrativ-
teritoriale, plus subdiviziunile Municipiului Bucuresti, care desi nu
sunt persoane juridice, au buget. In acest mod, avand un singur plan
financiar, Parlamentul poate sa stie ce aproba. Daca i s-ar depune mai
multe planuri financiare, ar fi foarte greu de inteles.
O mai buna adminsitrare a bugetului face ca acest principiu al unitatii
sa se nuanteze, fiind unul dintre principiile cele mai elastice.
Acest principiu al unitatii era menit pentru a evita sustragerea de la
obligatia de aprobare.
In prezent, se vorbeste despre un sistem de buget, prezentandu-se un
document unic care are, in interior, mai multe bugete anexe.
Bugete anexe
Se realizeaza un artificiu, fiind prezentat bugetul de stat, care are
mai multe anexe. Anexele bugetului de stat exista pentru ca s- a
simtit nevoia unei evidente a unor venituri si, respectiv, a unor
cheltuieli in mod separat.

Pentru ratiuni de claritate se justifica prezentarea lor separata:

- Bugetele fondurilor speciale - ele se constituie pentru
destinatii speciale de cheltuieli.

Exemplul tipic este fondul special pentru sanatate. Aceasta

este evidenta cheltuielilor si a veniturilor destinate exclusiv
sistemului sanatatii publice.
Un alt fond special este fondul special pentru drumuri, care e
destinat exclusiv pentru renovarea/reablitarea infrastructurii
de transport.

De regula, aceste fonduri speciale se constituie prin lege.

Ele sunt, in mod vadit, o exceptie de la principiul unitatii.
- Bugetele institutiilor publice finantate partial sau total din
bugetul de stat - este vorba despre acele persoane juridice de
drept public care functioneaza fie exclusiv, fie partial cu banii
primiti de la bugetul de stat.

- Bugetele institutiilor publice finantate integral din fonduri

proprii - art. 75 din Legea finantelor publice prevede o regula
foarte clara, precizand ca orice suma de bani colectata de o
institutie publica devine venit la bugetul de stat daca legea nu
prevede altfel.

Pentru ca banii colectati de o institutie publica sa nu se duca la

bugetul de stat este nevoie de cel putin un act normativ de forta
legii. Banii care nu merg in bugetul de stat se duc in bugetul
asigurarilor de stat, in bugetele locale sau, uneori, legea da
dreptul chiar institutiei care a colectat banii sa ii pastreze (in tot
sau in parte) - acestea poarta denumirea fie de venituri proprii,
fie de venituri extrabugetare.
Extrabugetar = nu au mai trecut prin bugetul de stat.
Se ajunge la intrebarea privitoare la limita puterii
discretionare a institutiei publice de a dispune de banii din
venituri proprii, adica cat de corect procedeaza legea cand le da
voie sa ii foloseasca fara limitari.

Exemplul clasic este Autoritatea de Supraveghere Financiara,

care colecteaza lunar in numele statului un procent din veniturile
institutiilor private pe care le supravegheaza. Este un
supreveghetor si un reglementator, care da reguli pentru
domeniul privat in materie de intermediere financiara, de
asigurari, si percepe o taxa de la cei pe care ii supravegheaza.

Taxele sunt procente din veniturile asiguratorilor, investitorilor.

Argumentul financiar: nu sunt bani de la buget, in sensul ca nu au

mai ajuns in bugetul de stat pentru ca legea, pentru a eficientiza
activitatea de supraveghere, i-a dat voie sa ii opreasca. Totusi, i-a
incasat, pentru ca legea este cea care ii da voie sa ii colecteze de la
cei care au obligatia de a plati. O astfel de institutie e
independenta total si cu privire la banii publici pe care ii
primeste? Indepartarea masiva de la principiul unitatii.
 - Bugetul pentru administrarea fondurilor imprumutate de catre
stat si bugetul sumelor provenite din fonduri externe
nerambursabile, precum banii de la Uniunea Europeana.

 Principiul universalitatii

Acest principiu cere ca toate veniturile si toate cheltuielile sa fie in acel

unic document (impus de principiul unitatii). Nu exista venituri si
cheltuieli in afara bugetului si deci care nu au fost aprobate de
Parlament. Pot fi deosebite gandindu-ne ca principiul unitatii vorbeste
despre forma, in timp ce principiul universalitatii vorbeste despre
continut.
In realitate, principiul universalitatii este rezumatul a doua alte
principii.
El reuneste:
- Principiul necompensarii

Veniturile si cheltuielile se inscriu in acest plan, in suma bruta,

si fara sa se compenseze intre ele. Cu alte cuvinte, daca statul
are o padure in proprietate si taie lemne pe care le pune pe foc,
in sobele unei institutii publice, in buget trebuie precizat.
Toate veniturile, chiar daca ele sunt rezultatul unui schimb sau a
utilizarii unui bun aflat in proprietatea statului trebuie reflectate
in buget.
- Principiul neafectarii veniturilor bugetare

Istoria acestui principiu porneste de la intrebarea: "Daca statul

face atat de multe lucruri pentru care are nevoie de bani, exista
vreo prioritate intre aceste activitati, fiind unele mai importante
decat altele?". Raspunsul este ca nu.
Odata aprobate in buget, toate destinatiile de cheltuieli sunt in
mod egal importante. Principiul spune ca in aceste conditii, in
care toate activitatile sunt egal importante, iar pentru toate se
primesc bani, nu trebuie sa existe o legatura directa si
predeterminata intre o sursa anume de venit si o destinatie
anume de cheltuieli.
Odata incasate veniturile, acestea se depersonalizeaza, disparand
relevanta sursei din care acestea au venit la buget.
 In practica, acest principiu este folosit, de regula, ca scuza.
Atunci cand se face un buget, se pune problema "daca se
descopera o cheltuiala noua, ce se intampla?", raspunsul fiind
rectificarea bugetara.
Exista un "bazin" al veniturilor in care intra toate veniturile,
inclusiv cele nefiscale, iar din sumele astfel stranse, autorizate
ca venituri in buget, se vor cheltui banii pentru cheltuielile
autorizate, fara legatura cu sursa - care isi pierde relevanta.
Exista doua exceptii exprese de la acest principiu, adica exista
surse cu privire la care legea permite afectarea lor unor destinatii
anume de cheltuieli:
- Veniturile din donatii si legate - cel care doneaza bani
unui buget public poate stabili ca sarcina a donatiei
destinatia cheltuielii. Mostenirea Stoicescu e un exemplu
bun.
- Sponsorizarile - atunci cand o persoana juridica da bani
cu titlu gratuit unei persoane de drept public poate preciza
destinatia banilor.

A treia categorie de exceptii, dedusa, sunt legile speciale.

Intrucat este un principiu prevazut de lege, o alta lege poate
stabili o exceptie. In practica, legi care instituie astfel de exceptii
sunt legile care infiinteaza fonduri speciale deoarece, de
exemplu, si fondul pentru drumuri este alimentat dintr-o sursa
speciala de venituri.
Cunoastem o exceptie de la principiul universalitatii.
Statele moderne infiinteaza tot mai multe agentii nesubordonate
ierarhic, care se finanteaza exclusiv din venituri extrabugetare, adica
din venituri cedate de stat. Aceste institutii sunt anexate, tot mai des,
la bugetele de stat, nu pentru ca asa spune legea nationala, ci cea
Europeana, prin regulament cu aplicare directa la noi in tara. Aceste
bugete nu trec prin Parlament.
 Principiul anualitatii

In principiu, bugetele se aproba in fiecare an, pentru o durata de un an.

In realitate, in ultimii 20-25 de ani, a inceput sa aiba loc o mutatie

profunda in administrarea banilor publici. Aceasta merge pe ideea ca
administrarea banilor publici ar trebui sa se faca potrivit unor reguli de
eficienta asemanatoare celor din mediul privat, din administrarea
banilor intreprinderilor private.

Asta a nascut o discutie intre doua optiuni: bugetul obisnuit (numit si

buget de mijloace) si bugetul de rezultat, care presupune un buget in
care tu nu efectiv niste bani pe care ii poti cheltui intr-un anumit fel, ci
vii ca executiv in fata Parlamentului si spui ce obiective ai, dupa care
explici de cati bani are nevoie in fiecare an si in total pe numar de ani,
pentru a-ti atinge obiectivul. Obiectivele sunt cuantificabile.

Treptat, incepand cu mijlocul anilor 1990, legile finantelor publice

incep sa se modifice pentru a face loc acestui tip de buget. Exista
posibilitatea, introdusa si la noi, de a avea program, de a aproba prin
lege programe cu obiective si cu bugete proprii. Acestea nu sunt multe,
sunt generale si cu obiective foarte generale.
Bugetul unui program care se va derula pe 3 ani se numeste buget
multianual.

Astfel, retinem ca exista urmatoarele exceptii de la principiul

anualitatii:
- Bugetele de program
- Bugetele multianuale
 Principiul unitatii monetare

Pentru a urmari veniturile si cheltuielile, toate sunt trecute in buget in

moneda nationala, lei, urmand ca acelea care se incaseaza in alta
moneda sa fie trecute in echivalent in lei. Cu alte cuvinte, faptul ca
bugetul este facut in lei, nu inseamna ca nu se pot face incasari si plati
si in alte monende.
 Principiul specializarii bugetului

Acest principiu presupune ca, pentru a urmari cu usurinta informatiile

din buget, si veniturile si cheltuielile sunt grupate pe niste categorii
prestabilite, acestea purtand denumirea de clasificatie bugetara.

De exemplu, veniturile sunt impartite pe mari surse:

- Venituri ordinare
 Venituri fiscale
 Venituri nefiscale
- Venituri extraordinare.
La cheltuieli detalierea este si mai mare, in sensul ca exista doua mari
criterii de impartire:
- Clasificatie functionala - in functie de destinatia lor, de
functiunea care se indeplineste cu ajutorul acelor bani:
 Cheltuieli pentru functionarea aparatului de stat
 Cheltuieli pentru educatie
 Cheltuieli pentru sanatate
 Cheltuieli pentru cercetare
- Clasficatie economica - in functie de efectul economic al
cheltuielii, cu ce te alegi de pe urma acelei cheltuieli:
 Cheltuieli curente - cheltuiesti pe lucruri pe care le consumi
pentru a functiona: salarii, hartie, pixuri, etc.
 Cheltuieli de capital/de investii - cele din urma carora
rezulta bunuri de folosinta indelungata: cladiri, drumuri,
obiecte
In concluzie, principiul specializarii ordoneaza veniturile si cheltuielile.
Avem o exceptie, si anume fondul de rezerva, care se gaseste la
toate nivelurile de buget. El consta intr-o suma de bani alocata, dar
pentru care nu exista destinatie.

Legea finantelor publice locale spune ca banii din fondul de rezerva se

cheltuiesc pentru orice chestiune urgenta si neprevazuta.

Acest concept tine de o minima prudenta si este o exceptie deoarece nu

sunt mentionate destinatiile. Se poate ajunge chiar la sume foarte mari.

In realitate, o imagine foarte interesanta a fenomenului fondurilor de

rezeriva ne-o ofera mereu Rapoartele anuale de la Consiliului Fiscal, un
corp de experti care emit opinii independente, avand girul expertizei
despre situatia finantelor publice din Romania si care e independent).

Facem referire la raportul din 2017, care priveste anul 2016.

Potrivit, raportului, fondul de rezerva e o suma mare de bani, care se
cheltuieste integral, in fiecare an, pana la 31 decembrie pe destinatii
care nu sunt nici extraordinare, nici neprevazute. Banii se duc cel mai
des la bugete locale, fara criterii de alocare.

Fondul de rezerva nu priveste nici macar calamitatile, deoarece deja

exista bani alocati pentru asemenea situatii, considerandu-se a avea o
destinatie precisa.
 Principiul publicitatii

La nivelul bugetului de stat publicitatea presupune faptul ca

dezbaterile legate de buget sunt publice. Totodata, este o componenta
de transparenta, in sensul ca proiectele de buget, odata pregatite si
pana la aprobare, sunt facute publice, iar ulterior legea prin care se
aproba bugetul se publica in Monitorul Oficial.
La nivelul bugetului local, proiectul de buget se afiseaza, fiind
public, iar cetatenii pot depune observatii care, in mod obligatoriu,
trebuie luate in discutie in sedinta de consiliu in care se discuta
bugetul.

 Principiul echilibrului bugetar

Prima data a fost inclus principiul acesta in Constitutia din New York si
reprezinta o garantie de prudenta data creditorilor.

E unul dintre cele mai controversate, in sensul ca a starnit atata

tensiune in realitate.
Strict tehnic, ne imaginam ca se refera la relatia dintre venituri si
cheltuieli. Bugetul e echilibrat atunci exista destui bani sa acopere
toate cheltuielile.
Se aduce insa argumentul ca e inutil, deoarece oricum trebuie sa
avem bani pentru a face cheltuieli. Totusi, banii pot sa vina si de la
imprumuturi.
Pornim mereu de la intrebarea legata de ce se intampla daca un stat
nu gaseste resurse suficiente pentru a-si acoperi cheltuielile.
Raspunsul la aceasta intrebare este, asadar, ca se imprumuta, insa
poate aparea ipoteza in care el nu se mai poate imprumuta.
Astfel, In realitate, raportul se refera la veniturile ordinare si
cheltuieli.
Intreaba subdiacenta acestei intrebari este una veche: Poate statul da
faliment? Raspunsul clasic este ca nu.
Istoric, aceste limitari specifice echilibrului bugetar sunt aduse in prim
plan odata cu Razboiului de Independenta al Statelor Americane.
In acest moment, pentru a suporta cheltuielile legate de razboi,
mai multe state americane se imprumuta masiv de la creditori, in
special de la creditorii europeni. Se pune cu adevarat problema
unui faliment statal, pentru ca acesti creditori asteapta plata
datoriilor al caror cuantum este imposibil de returnat.
In aceste conditii, statul federal propune statelor americane si
creditorilor urmatoarea tranzactie: datoriile statelor care nu le puteau
sa fie preluate de statul federal, in schimbul prelungirii termenelor de
plata. Moneda de schimb a acestei preluari era acceptul Constitutiei
Federale si acceptarea capitalei la Washington, trocul fiind unul politic.
Statele renunta la o parte a prerogativelor lor in favoarea statului
federal; le cedeaza in schimbul preluarii de catre statul federal a
datoriilor lor.
Urmeaza Razboiul de Secesiune, un alt moment tensionat in care
statele se imprumuta din nou si nu isi pot plati datoriile. Creditorii,
nemultumiti de impasul platii datoriei vin si se indreapta catre statul
federal.
Pentru a convinge creditorii sa le imprumute in continuare bani,
statele se indreapta tot catre statul federal, iar statul federal accepta,
pentru a doua oara, sa plateasca datoriile, dar de aceasta data, cu o alt
aconditie - aceea ca, de acum incolo, in constitutiile statelor sa apara
un principiu al echilibrului bugetar, unul care sa spuna ca niciodata
cheltuielile lor nu vor depasi veniturile si ca isi vor plati singure
datoriile.
La mijlocul secolului XIX apare ideea de constitutie a statelor membre,
constitutie care include un principiu al echilibrului bugetar, cu alte
cuvinte spunand ca statul federal nu raspunde pentru bugete statelor
membre.
Acesta este momentul de inceput al ideii de echilibru bugetar la nivel
constitutional.
Tot in SUA apare si ideea de faliment al unitatilor administrativ-
teritoriale, nascut tot in ideea de autonomie locala.
In Europa lucrurile nu merg la fel, in sensul ca ideea echilibrului
bugetar nu este preluata, abia incepand sa fie teoretizata dupa al II-lea
Razboi Mondial, dupa doctrina economica odroliberala, in Germania.
Ordoliberalismul german are drept idee principala aceasta echilibrare
a bugetului, obligatia guvernantilor de a aproba estimari de venituri si
cheltuieli care sa fie echilibrate, intrebarea fiind ce inseamna
echilibrat, daca veniturile sunt intotdeauna egale cu cheltuielile.
Daca veniturile ordinare nu acopera toate cheltuielile, un stat fie isi
ajusteaza cheltuielile, fie apeleaza la venituri extraordinare pentru a
acoperi diferenta de cheltuieli. Daca veniturile ordinare sunt mai mici
decat cheltuielile propuse inseamna ca avem un deficit bugetar. Acest
deficit se acopera cu venituri extroardinare, adica, de regula, cu
imprumuturi. In teorie, mai exista doua alte surse de venituri
extraordinare. Una dintre ele este emisiunea monetara, statul tiparind
bani noi, pe care apoi ii cheltuie pe destinatiile pe care altfel nu le-a
acoperit, iar a doua sursa teoretica este vanzarea de rezerve
internationale (aur si moneda straina) - bunurile de rezerva sunt
foarte usor fungibile, care pot fi transformate rapid in bani.
Emisiunea monetara pentru acoperirea deficitiului nu este permisa in
cadrul Uniunii Europene. Vanzarea din rezervele nationale este
permisa doar in situatii extraordinare. In aceste conditii, veniturile
extraordinare aflate la indemana sunt imprumuturile (extraordinar
nu inseamna ceva care intervine foarte rar - el este extraordinar prin
faptul ca bugetul este utilizat ca sursa de bani la buget numai in
completarea veniturilor ordinare).
Intorcandu-ne la ideea de deficit, un stat nu isi poate acoperi toate
cheltuielile din veniturile ordinare. El ar putea apela la venituri
extraordinare, dar nu nesfarsit. Acest lucru naste intrebarea: "Ce
inseamna un buget echilibrat?" - Raspunsul ordoliberalilor a fost ca un
buget echilibrat este un buget in care exista un deficit acceptabil, dar
include si ipoteza bugetului avand un deficit acceptabil, nu foarte mare,
cu conditia ca sumele imrumutate sa fie folosite pentru investitii.
La momentul tratatului de la Maastricht, in 1992, odata cu adoptarea
monedei unice, statele europene decid ca administrarea banilor
publici trebuie limitata, pentru ca altfel dezechilibrele unui stat vor
afecta si celelalte state. A se vedea art. 127 din TFUE.
In contextul statelor care se apropie de faliment, UE gaseste calea de a
se imprumuta ea pentru a da banii cu imprumut statelor.
In 2012, 25/27 state membre UE semneaza Tratatul privind
stabilitatea, cooperarea si guvernanta in Uniunea Economica si
Monetara. Acest tratat, pentru ca nu este semnat de toate statele
membre, nu este un act UE. El este un tratat international incheiat de
25 de state. Numele mai scurt cu care este desemnat acest tratat este
"Pactul fiscal".
Acest pact stabileste cateva reguli:
- Toate statele semnatare se obliga ca intr-un an sa includa in
legislatia lor, preferabil la nivel constitutional sau la un alt
nivel care sa nu permita schimbarea cu usurinta, un principiu
al echilibrului bugetar.
 - Tratatul precizeaza ca echilibrul bugetar inseamna limita
stabilita prin pactul de stabilitate si crestere, plus o incadrare a
deficitului structural intr-o limita care variaza intre 0,5% si 1%
din PIB.
- Deficitul general nu trebuie sa depaseasca 3% din PIB. Un stat
nu se poate imprumuta, intr-un an, cu o suma mai are de 3%
din cat produce.

Deficitul structural inseamna variatia cheltuielilor de la un an la

altul, cu exceptarea situatiilor extraordinare si a masurilor temporare.
Cu alte cuvinte, daca in anul X0 a existat un deficit Y, in anul X1,
deficitul nu trebuie sa creaca cu mai mult de 0,5%. (Ex.: 2014 - deficit
0,5%; 2015 - NU se poate ca deficitul sa fie 3%).
Pactul fiscal spune ca daca un stat are finante stabile si datorie publica
sub 60%, aceasta variatie a deficitului structural poate merge pana la
1%.
Ce te faci daca tu vii de la un deficit mare, de peste 3%? Cum decide
Parlamentul de la an la an, cat va fi deficitul si cum va fluctua el?
Tratatul introduce ideea de strategie fiscal-bugetara. Cu alte cuvinte,
odata la 3 ani, Parlamentul trebuie sa aprobe o strategie fiscal-
bugetara pentru urmatorii 3 ani, strategie in care sa arate cum va
evolua deficitul in acesti ani.
Daca, de exemplu, vorbim despre un stat cu deficit de 7%, Pactul spune
ca strategia statului trebuie sa arate masuri spre reducerea deficitului.
Daca deficitul este sub 3%, strategia trebuie sa arate idei de mentinere
sau chiar reducere a deficitului.
Strategia reprezinta obiectivul pe termen mediu, adica obiectivul de
deficit structural pe urmatorii 3 ani.
Daca se incalca pactul nu se mai primesc bani de la UE si se plateste o
amenda, ca procent din veniturile publice.
Statele s-au opus in mod real, folosindu-si toata imaginatia ca sa nu
inregistreze toate cheltuielile in bugetul lor.

Regulamentul 549/2013 zdruncina multe dintre prejudecatile juristilor.

El spune ca o cheltuiala e consoderata a fi facuta din bugetele publice
chiar si atunci cand riscul contractului apartine statului, nu doar cand
cheltuiala se face din bani publici in mod efectiv.
Un exemplu e contractul de leasing financiar.
Modalitatea de calcul a deficitului nominal ii poate schimba mult
valoarea.
Pana la aderarea la UE, singura modalitate in care Romania isi calcula
bugetul era in sistemul cash, adica diferenta dintre veniturile si
cheltuielile efectiv calculate, din buget.

Pe acest sistem, in ultimele 3 luni, nu se mai platea nimic, pentru a

evita deficitul in acest sistem.

Regulamentul UE da niste reguli comune de tinere a contabilitatii

publice are un alt mod de calcul a deficitului (sistemul ESA -
European Sistem of Accounts) presupune luarea in calcul a veniturilor
si cheltuielilor scadente in acel an. Faptul ca o cheltuiala e scadenta in
an o include in buget, chiar daca ea nu e platita efectiv.
In sistem ESA, deficitul Romaniei a reiesit ca fiind dublu, de 7-8%.

Modul de plata nu influenteaza natura juridica, economica, bugetara a

actului. Indiferent de modul de plata, importanta este natura juridica
atunci cand vine vorba de trecera in buget. Aceasta e o metoda de
prevenire a evaziunii fiscale.
De exemplu, contractul de antrepriza.

Romania a ratificat Pactul Fiscal prin Legea nr. 83/2012. El a fost

ratificat de toate statele pana la sfarsitul anului 2012 si a intrat in
vigoare in 2013.

Pe data de 29 decembrie 2013, Romania transpune principiul

echilibrului bugetar in legislatia nationala, in legea responsabilitatii
fiscal-bugetare. Ea nu il numeste principiu, ci regula, preluand ca atare
textul din tratat.
Doar Italia si Spania si-au schimbat constitutia, majoritatea preferand
legea organica. La noi, dupa cum stim, legea este ordinara.
Totusi, in Const avem art. 138 (5), care spune ca nicio cheltuiala
bugetara nu poate sa fie aprobata fara o sursa de finantare stabilita.
Gaura e ca sursa stabilita poate sa fie orice, chiar si imprumutul,
nefiind cu adevarat o consemnare a echilibrului.
CCR, totusi, a cenzurat foarte multe legi in baza acestui articol,
deoarece a inceput sa se intereseze de sursele efective, reale.
La nivelul bugetului local, principiul echilibrului bugetar exista in legea
finantelor publice locale inca din 1996, dar cu o alta insemnatate.
 Astfel, in art. 13 din Legea finantelor publice locale se precizeaza ca
cheltuielile unui buget local se acopera exclusiv si integral din resursele
bugetului respectiv.

In realitate, nu e vorba de principiul echilibrului asa cum se doreste.

El prinde un contur doar atunci cand se citesc alte reglementari care

indica posibilitatea imprumutului doar pentru investitii, nu si pentru
cheltuieli ordinare. De aici s-a ajuns la situatia in care primariile sa nu
mai aiba bani sa faca cheltuielile.

Pentru bugetele locale, mai exista alte trei principii separate

de cele amintite pana acum:
- Principiul solidaritatii
Potrivit acestuia, din bugetul local se pot cheltui bani pentru
alte unitati administrativ-teritoriale sau pentru persoane fizice
aflate in dificultate.
- Principiul autonomiei locale

In plus fata de ceea ce a fost discutat la Drept administrativ, el

mai are o componenta financiara reprezentand faptul ca atunci
cand, prin lege, se incredinteaza anumite sarcini/functii
autoritatilor locale, statul trebuie sa se asigure ca le pune la
dispozitie intr-o forma sau alta si mijloacele financiare cu care
sa isi indeplineasca acele sarcini.
- Principiul consultarii

Oridecateori statul intentioneaza, prin lege, sa adopte

reguli/masuri care ar avea impact financiar asupra autoritatilor
locale, aceste autoritati locale trebuie consultate.
Structura si veniturile bugetului
In mod obisnuit, orice buget public de previziune are doua mari
componente:
- Venituri
- Cheltuieli.

Bugetul asigurarilor sociale e compus doar din contributii.

Bugetul de stat si bugetele locale sunt alcatuite din toate tipurile de venit
mai putin contributii, altfel spus din taxe, impozite si venituri nefiscale.
Bugetul enumera toate tipurile de venit si estimeaza toate destinatiile
banilor in exercitarea atributiilor.

Se pot face doar acele cheltuieli strict necesare pentru indeplinirea

atributiilor.

Se impun precizari suplimentare la bugetele locale.

Bugetele locale au doua parti:
 O sectiune de functionare, care cuprinde veniturile si
cheltuielile care permit functionarea institutiei, deci chestiuni
elementare.
 O sectiune de dezvoltare, care cuprinde veniturile si cheltuielile
destinate realizarii de lucrari publice, de investitii.

Legea spune ca sectiunea de functionare e obligatorie, dar cea de

dezvoltare nu. Lipsa sectiunii de dezvoltare ne arata ca printre
atributiile autoritatii nu exista obligatia de a realiza investitii, iar asta,
din pacate, se vede. Intrucat legea nu indica aceasta obligatie, toti banii
tind sa se duca la functionare, din pacate.

Exista, insa, unele bugete care au in structura doar cheltuieli, nu si o lista

de venituri. E vorba de acele persoane juridice de drept public care, prin
modul in care functioneaza, nu au niciun venit, neexistand rostul
evidentei lor. In schimb, aceste institutii publice cheltuiesc venituri
pentru a functiona, acesti bani venind din alt buget, cel mai adesea de la
bugetul de stat, de asigurari sau local.

Sunt incasate fix sumele de bani necesare pentru cheltuieli, nimic mai
mult si nimic mai putin.

Acest tip de institutie cheltuieste in primul rand pentru personal, deci ne

intereseaza salariile platite intr-o anumita luna. Cu putin timp inainte,
contul acelei institutii o sa fie alimentat cu fix banii necesari pentru plata
salariilor. Imediat dupa ce au intrat, ei pleaca catre salariati.

In ipoteza unei institutii publice cu venituri proprii, precum UB care

incaseaza taxele de studii, aceasta are dreptul sa pastreze banii in
conturile lor, astfel ca daca in ziua in care trebuie sa plateasca salariile nu
primeste in cont banii dedicati salariilor, sa poata totusi sa plateasca
salariile.

Structurile bugetare mari, precum bugetele de stat, locale sau de

asigurari au mereu structura duala, adica si cheltuieli si venituri.
Intrebarea e care sunt veniturile?

In principiu, statul strange bani din diverse arii ale societatii societate
pentru acoperirea nevoilor. Ba chiar este interesul statului sa nu lase
nimic netaxat.
Banii stransi merg, de regula, toti la bugetul de stat. Daca exista anumite
legi, se poate sa se stabileasca o alta destinatie, precum direct la asigurari
sociale. Se poate si ca banii sa ramana la institutia care i-a strans.

Astfel, retinem ca:

- Veniturile bugetare sunt cele care trec la bugete.
- Veniturile extrabugetare sunt cele pe care institutille le pastreaza
dupa ce le-au strans.

Termenul extrabugetar e inselator, ducand la ideea ca banul e in afara

bugetului. Veniturile sunt in realitate tot bugetare, dar nu se afla in cele
trei mari bugete publice.
Revenind la exemplul de mai inainte, Universitatile de stat colecteaza
taxe, iar acestea raman Universitatilor.
Atentie, ei sunt bani publici, dar legea le permite Universitatilor sa ii
pastreze.

Astfel, denumirea de venituri extrabugetare nu e utilizata pentru ca n-ar

intra in buget sau pt ca n-ar fi bani publici, ci pentru ca in loc sa se duca
la bugetul de stat si de acolo statul sa redistribuie banii catre institutiile
din subordine pentru a fi cheltuiti, legea scurtcircuiteaza acest drum.

Trecand la urmatoarea clasificare, retinem ca statul va culege:

- Venituri ordinare
- Venituri extraordinare

Am crede ca veniturile extraordinare sunt cele stranse rar, cu ocazii

speciale si in mod deosebit prin proceduri speciale.
Lucrurile nu stau asa.

Diferenta dintre ele nu e frecventa ocurentei lor, criteriul fiind insa

ordinea in care se apeleaza la ele.

Astfel, veniturile ordinare sunt cele la care se apeleaza in primul rand si

in mod obisnuit.
In sens contrat, veniturile extraordinare sunt cele la care se apeleaza
numai cand veniturile ordinare nu sunt suficiente.
Din multitudinea de surse de venituri la dispozitia statului reiese un
avantaj urias comparat cu persoanele juridice si cele fizice.

ORDONATORII DE CREDITE

Ordonatorul de credite este pesoana fizica si doar persoana fizica, avand

calitatea de conducator al unei institutii publice cu pesonalitate juridica,
care are, potrivit legii, atributia de a decide in materie bugetara.

Ordonatorii sunt elementul central al procedurii bugetare.

Mai mult, întrucât au cele mai multe atribuții legate de folosirea banilor
publici, au și cea mai mare răspundere.
Principiul stabilit de legile finantelor legii este ca, ope legis, calitatea si
atributia de a administra banii publici apartine mereu conducatorului
institutiei publice cu personalitate juridica.

Logica e ca banii publici sunt banii aflati in patrimoniul persoanei

juridice de drept public. Fiecare persoana juridica de drept public are un
buget care reflecta acesti bani publici. Conducatorul persoanei juridice e
singurul care are o viziune deplina asupra acestor beni, deci acesta
trebuie sa fie ordonatorul de credite.

Există 2 excepții de la aceasta regulă:

1. Când legea desemnează altă persoană decât conducătorul
pentru a îndeplini atribuțiile de ordonator de credite bugetare.
Ex: secretarii generali ai celor 2 camere ale Parlamentului si
secretarul general al Guvernului.

2. Legea finanțelor publice dă dreptul ordonatorilor de credite

bugetare să delege aceste atribuții pentru o perioadă determinată
unei alte persoane. Această persoană poate fi înlocuitorul de
drept potrivit actului normativ care reglementează funcționarea
acelei instituții. Totodata, aceste atributii mai pot fi desemnate
secretarilor generali (funcție special creată pentru a administra
activitatea curentă) sau altor persoane din cadrul instituțiilor.

Delegarea se face prin act individual al ordonatorului de credite

(în cazul ministrului, prin ordin de ministru) și trebuie să
cuprindă atribuțiile delegate și durata delegării.
Retinem doua consecințe:
  Legea nu identifică foarte precis persoanele cărora li se
poate delega calitatea de ordonator de credite, astfel ca
legea nu prevede o calificare specială a celui care poate fi
delegat.

Laa nivelul bugetelor locale, legea prevede înființarea unui

post special în organigrama primăriei, administrator al
unității administrativ-teritoriale purtand denumirea-tip
de city manager. Ei bine, conducătorul unității poate să îi
delege acestui city manager inclusiv atribuțiile de
ordonator de credite bugetare.

 Legea permite atât delegarea parțială, cât și delegarea totală

a atribuțiilor.

 Delegarea nu poate fi nelimitată în timp, ci se face pe o

durată determinată.

 Este incompatibil contabilul institutiei.

Paradoxul este ca dintr-o posibilitate exceptionala, cum s-a dorit

situatia delegarii, ea a devenit in fapt regula la noi.
Foarte rar se mai gasesc ordonatori care sunt totodata
conducatorii institutiilor.

Ordonatorilor li se încredințează pregătirea bugetului si efectuarea

tuturor cheltuielilor prevazute in buget.
Acesta incheie contracte, urmărește executarea, aprobă efectuarea
plăților.
Ordonatorul va monitoriza și va ține evidența permanentă a modului în
care se administrează banii publici.
Va monitoriza încasarea veniturilor.
Va coordona realizarea bilanțului după încheierea execuției bugetare.
Ordonatorul de credite răspunde de modul în care e administrat
patrimoniul (drepturile, obligațiile, bunurile persoanei juridice de drept
public).
Aceste atribuții sunt însoțite de răspunderea sa principală în cazul unei
proaste administrări.
Trebuie facuta diferenta intreprincipiul subordonării clasice,
administrative, aceasta avand ca obiect puterea decizionala a
superiorului asupra atributiilor inferiorului si ideea de subordonare
financiara, care presupune posiblitatea de a influenta deciziile legate
de utilizarea banilor sau chiar de a influenta bughetul ca plan.
Aceste doua forme de subordonare nu se suprapun niciodata.
Exemple:
- CCR e subordonata financiar, neavand venituri proprii, dar nu e
subordonata administrativ, fiind insasi imaginea autonomiei
administrative.
- BNR e autonoma administrativ, dar si financiar, avand venituri
proprii.
- UB, in mare parte, are autonomie administrativa, dar financiara
doar foarte putin.
- Legea permite la nivelul oricarei institutii infiintarea de servicii
finantate integral din venituri proprii. Agentiile de mediu locale
sunt subordonate unor agentii de mediu judetele, care sunt
subordonate Ministerului Mediului. Prin lege, agentiile de mediu
primesc sume de bani, taxele percepute pentru eliberarea
autorizatiilor de mediu, bani pe care ii pot utiliza cum considera
ele, fara necesitatea aprobarii ordonatorilor superiori ierarhic.

In acest caz, avem un exemplu de lipsa de autonomie

administrativa totala, dar cu o autonomie financiara
considerabila.

Cea mai ravnita situatie e cea in care autonomia administrativa se

intersecteaza cu cea financiara, ceea ce e destul de rar intalnit.

Institutiile de invatamant sunt entități care folosesc imobile aflate în

proprietatea unităților administrativ-teritoriale, astfel ca finanțarea lor e
dublă:
- Salariile și activitatea didactică sunt finanțate de la bugetul
central.
- Cheltuielile cu imobilele sunt finanțate din bugetul local.
Unele spitale sunt subordonate central, altele sunt subordonate local.
Ambele însă sunt finanțate pe de-o parte din bugetul central, respectiv
cel local, iar pe de altă parte din fondurile speciale de sănătate aflate la
nivel central.
Structura ierarhica a ordonatorilor de credite bugetare reflecta structură
ierarhica a administratiei publică.

Astfel, legea organizează ordonatorii de credite în 3 categorii ierarhice:

  Ordonatori principali
 Ordonatori secundari
 Ordonatori tertiari
La bugetul central, ordonatorii principali de credite bugetare sunt:
- Miniștrii
- Conducătorii altor instituții publice centrale (Guvernul,
Președinția, Camerele Parlamentului)
- Conducătorii instituțiilor publice autonome la nivel central
(nesubordonate nici ministerelor, nici celorlalte instituții publice
de la nivel central – CCR, președintele CCR, președintele Curții
de Conturi, guvernatorul BNR).
Ordonatorii secundari la nivel central sunt conducătorii instituțiilor
publice subordonate instituțiilor publice conduse de ordonatori
principali și care au la rândul lor alte instituții publice în subordine.
Excepție: unde există 4 nivele ierarhice, va fi ordonator secundar și cel
subordonat unui alt ordonator secundar și care are în subordine o altă
persoană juridică.
Spre exemplu, președintele ANAF, care este subordonat MFP și are în
subordine direcțiile regionale ale finanțelor publice, e ordonator
secundar.
Ordonatorul terțiar conduce o instituție subordonată, dar nu mai
are alta instituție în subordine. Acesta este limitat cam in toate
atributiile sale de aprobul superiorilor.
Toți cei 3 ordonatori conduc persoane juridice și se disting fie în funcție
de absența subordonării (principali), fie în absența oricărei entități aflate
în subordine (terțiari).
Retinem ca președintele CCR e ordonator principal, desi nu mai are pe
nimeni in subordine.
Un exemplu interesant este dat de Universitatea din București, instituție
publică. Ea e subordonată decizional Ministerului Educației (ministrul
fiind ordonator principal).
Rectorul Universității e ordonator terțiar (se subordonează Ministrului
Educației și nu are în subordine o altă instituție juridică de drept public).
Facultățile nu au personalitate juridică, deși se află în subordinea
Universității.
Ordonatorul de credite bugetar e persoana fizică care are decizia. Nu
există ipoteza unei decizii colective în cadrul unei instituții publice
legate de cheltuirea banilor publici.
Ordonatorii de credite bugetare răspund doar ei pe actele pe care le
realizează în îndeplinirea acestor atribuții.
Totodata, ei nu pot fi întâlniți decât în cazul instituțiilor publice, adică al
persoanelor juridice de drept public.
La nivel local, ordonatorii de credite sunt de regulă principali,
avand in minte primarii și președinții Consiliilor Judetene.
Pe de alta parte, instituțiile publice cu personalitate juridică
subordonate autorităților locale sunt de regulă conduse de ordonatori
terțiari.
ETAPELE PROCEDURII BUGETARE
Procedura bugetara inseamna ansamblul de operatiuni prin care este
elaborat, aprobat si executat bugetul de stat/bugetul local.
Vorbim despre buget in acceptiunea de plan financiar, de estimare de
venituri, estimare de cheltuieli care odata aprobate vor deveni bugetul ce
va fi executat si care va contine o autorizare a incasarii veniturilor
estimate si o autorizare de a cheltui maximum suma aprobata.
Statul ajunge sa isi aprobe acest plan printr-o procedura mai complicata
la nivel central si relativ mai simpla la nivelul unitatilor administrativ-
teritoriale.
La nivel istoric, in plan central, procedura a inceput sa se complice foarte
mult in anul 2010.
In 2009 Romania a ajuns la un prag de colaps, in situatia fizica de a nu
avea bani pentru cheltuielile curente, iar pietele financiare ii refuzau
imprumuturile, situatie dificila in care Romania se adreseaza
institutiilor financiare internationale. La acea data, potrivit modului de
lucru al acestor institutii financiare internationale, are loc si o evaluare a
modului in care sunt administrati banii publici. Cu alte cuvinte,
creditorul isi evalueaza debitorul cu privire la capacitatea de a
administra banii. La acea data evaluarea arata ca modul de administrare
a banilor publici se face haotic, pe baza unor reguli putine si care lasa loc
arbitrariului.
Ca o conditie pentru a transfera banii imprumutati, apare ca
obligatorie reglementarea unei proceduri logice de cheltuire a
banilor publici, procedura care sa induca o disciplina in utilizarea
acestor bani.
Dincolo de disciplina, obiectivul fiind responsabilitatea.
Astfel, ca o conditie a primirii acestor bani, este adoptata legea nr.
69/2010, legea responsabilitatii bugetare. Aceasta stabileste anumite
principii ale politicii bugetare, cu alte cuvinte politica de cheltuire a
banilor publici, politica care trebuie sa se supuna unor mari principii:
transparenta (astfel incat contribuabilul sa aiba cces usor la felul in
care se propune si se efectueaza cheltuirea banilor publici),
responsabilitate (ceea ce inseamna ca exista reguli, iar cine nu le
respecta raspunde, iar destinatiile majore pentru cheltuieli nu pot fi
schimbate in timpul anului, cheltuielile neputand fi marite in decursul
unui an daca nu au survenit situatii exceptionale).
Ca urmare aprobarii acestei legi, procedura de adoptare a bugetului
central devine mai complicata. Ea este complicata in anul 2011, cand la
nivelul UE se adopta un pachet de reglementari menite sa combata
criza financiara care afecta, in principal, bugetele publice.
Cumulul regulilor asumate in 2010, cu regulamentele adoptate in 2011
(pachetul de sase reglementari care a dat o serie de detalii legate de
cheltuirea banilor la nivelul statelor membre) da actuala reglementare
legata de adoptarea si cheltuirea bugetelor publice.
Mai exista un al treilea element specific legislatiei romanesti, si anume
efectele care se manifesta odata cu adancirea crizei, si anume 2012 -
2013. Un efect colateral al crizei, in ciuda legii 69/2010, in ciuda six
pack-ului adoptat la nivelul UE, este acumularea masiva de datorii
rezultate din facturi neplatite la nivelul autoritatilor centrale si locale.
Aceste datorii reprezentand bunuri si servicii poarta denumirea de
arierate. Tehnic, arieratele sunt datorii nascute din contracte care au fost
executate si care au ramas neplatite timp de cel putin 90 de zile de la
scadenta.
La nivelul bugetelor publice, mai ales in 2012 si 2013 se inregistreaza
sume foarte mari ca arierate. Se ajunge ca la nivelul unor autoritati
locale, bugetele aprobate sa nu ajunga pentru plata datoriilor.
Reglementarilor legate de executia bugetului se adauga noi reguli.
Apar trei mari surse ce privesc bugetul:
• Legea responsabilitatii fiscale - care se adreseaza etapei de pregatire
a proiectului de buget;
• Reglementarea la nivelul UE (Six pack din 2011);
• Normele legate de problema arieratelor (adoptate in 2012-2013)
nascute din practica impovaratoare care presupunea acumularea de
datorii foarte mari
Ele dau continut ideii de procedura bugetara.
Procedura bugetara este ansamblul de operatiuni care conduc la
aprobarea si executarea unui buget public.
Procedura cunoaste patru etape:
1. Elaborarea proiectului de buget
2. Aprobarea bugetelor
3. Executia propriu-zisa a bugetelor
4. Inchiderea executiei bugetare

Elaborarea proiectului de buget

Procesul in ceea ce priveste bugetul de stat este coordonat de catre
Ministerul Finantelor Publice. MFP, in colaborare cu Ministerul
Muncii vor coordona bugetul asigurarilor sociale de stat. Intocmirea
bugetelor locale este coordonata de ordonatorul la nivel local, fie
primarul, fie Presedintele CJ.
Aceasta etapa este cea mai dificila.
Contraintuitiv, aceasta etapa e reglementata in doua acte legale: legile
500/2002 si 69/2010.
Pentru marea majoritate a bugetelor locale din Romania, cea mai parte
sursa de venituri o reprezinta transferurile de la bugetul de stat.

Cele doua legi trebuie corelate cu reglementarile UE, Romania avand

obligatia de a mentine deficitul la 3% si datoria la 60% din PIB.

Acest proces are nevoie de coordonare, coordonare care se face la nivelul

MFP. Inceputul procesului de elaborare a bugetului este atunci cand
MFP intocmeste strategia fiscal-bugetara, noutate pe care legea
responsabilitatii fiscal-bugetare a adus-o.
Strategia fiscal-bugetara contine o estimare a veniturilor si a
cheltuielilor din anii precedenti. Prin aceasta strategie trebuie sa se
propuna tinte concrete sub forma unor limite de cheltuieli, cum ar fi
totalul cheltuielilor cu personalul din sistemul bugetar, posibilitatile de
eficientizare.
O a doua componenta sunt cheltuielile de investitii. ca stat incasezi niste
bani. Ai de gand sa ii cheltui pe consumabile sau ii investesti?

Un al treilea element se rezuma la intrebarea daca statul se poate

descurca cu veniturile ordinare sau daca este nevoie de imprumut si cu
cat in fiecare an (din ce in ce mai mult sau din ce in ce mai putin?). Pana
la sfarsitul lunii iulie, trebuie pregatita strategia care va contine limitele
de cheltuieli, o limita a deficitului pe care vrea sa si-l asumem, iar aceste
limite vor fi incluse intr-un proiect de lege pentru aprobarea lor, astfel
incat pana la 15 august Guvernul trebuie sa depuna la Parlament
strategia fiscal- bugetare pentru urmatorii trei ani, strategia trebuid sa
aiba atasat un proiect de lege privind limitele cadrului bugetar si care
sunt valabile doi ani, iar al treilea lucru pe care il contine acest pachet
este o declaratie de raspundere pe care o semneaza prim-ministrul si
ministrul finantelor publice.
Legea spune ca odata aprobata de Parlament, strategia ar trebui sa fie
valabila 3 ani, iar limitele de cheltuieli 2 ani. Ea poate fi modificata
numai in trei situatii, si anume:
o Inrautatirea situatiei financiare, adica statul traverseaza o criza
pe care nu a putut sa o prevada
o Schimbarea Guvernului
o Ipoteza in care, prin lege, ar fi adaugate sarcini noi ale
sectorului public, adica din bugetele publice trebuie sa fie
acoperite activitati noi.

Atunci cand concret se face bugetul unui an anume, ar trebui ca acest

buget sa respecte strategia si legea prin care s-au stabilit strategia si
limitele de cheltuieli pt urmatorii ani.

Legea responsabilitatii bugetare a incercat sa dea o perspectiva de 3

ani cheltuielilor publice si incasarilor si sa supuna bugetul fiecarui an
acestei perspective. Marea majoritate a statelor UE folosesc acest sistem
si a dat rezultate. De fapt cand vorbim de elaborarea bugetului, spunem
ca odata la 3 ani parlam aproba strategia propusa de Guv si aproba legea
care stabileste limitele cadrului bugetar, adica niste limite valorice ale
bugetului fiecarui an.

Bugetul fiecarui an se pregateste de guvern prin MFP. Cum?

Guvernul estimeaza indicatorii macroeconomici: PIB, inflatia, veniturile
estimate ale sectorului privat. Cine face aceste prognoze? Comisia
Nationala de Prognoza = cea care la inceputul anului intocmeste aceste
estimari. Ele sunt concret importante pentru Guvern. (Guvernul se uita:
cat am incasat anul trecut pe impozitul pe profit? X lei. Vor obtine
firmele romaneste acelasi profit anul acesta pentru ca prelevand
impozitul sa incasam acelasi buget?). Aceasta comisie nu stabileste
singura estimarile, in primele 6 luni ale fiecarui an avand loc semestrul
european.
Unul din regulamentele din pachetul UE presupune ca in primele 6 luni
ale fiecarui an are loc ceea ce se numeste semestrul european. in acest
sem european, statele membre schimba intre ele informatii legate de
prognozele macro-economice. Pt ca economiile lor sunt atat de
interpdependente ele schimba intre ele date astfel incat sa estimeze cat
mai exact incasarile pe care le vor avea. Daca la nivelul statelor UE se
estimeaza o scadere a activitatii economice, ar fi absurd ca tu ca stat atat
de legat de celelalte sa spui ca tie iti vor creste incasarile din impozitul pe
profit. Decat daca ai motive foarte serioase prin care poti sa spui in buget
ca o sa obtii mai mult.

*Se urmaresc prin acest lucru profesionalizarea celor care participa la

astfel de schimburi si profesionalizarea estimarilor.*

Semestrul european presupune un cadru instituitional de cooperare intre

state, pentru a elabora profesional aceste estimari. Pentru Romania este
un ajutor bun. Odata elaborate aceste estimari, MFP, uitandu-se la
strategia si limitele de cheltuieli deja aprobate, va trimite pana la 1
iunie, tuturor ordonatorilor principali de credite de la nivel central si de
la nivel local, o scrisoare cadru care contine 2 elemente foarte
importante: o metodologie de pregatire a proiectului de buget si
limite de cheltuieli.

Ordonatorul stie ca totalul limitelor de cheltuieli date reprezinta limita

de cheltuieli aprobata prin strategia bugetara si legea responsabilitatii
financiare. Aceasta limita de cheltuieli o stabileste MFP, ceea ce face ca
pozitia sa sa fie una foarte puternica. Primind aceasta scrisoare,
ordonatorii incep sa isi pregateasca proiectul de buget.

Dupa ce primeste scrisoarea cadru, ordonatorul principal de credite o

transmite ordonatorului de credite din subordinea sa. Ordonatorii
secundari vor transmite si ei limitele de cheltuieli. Intr-un prim pas, la
nivelul unui domeniu, informatiile legate de cum trebuie pregatit bugetul
si care e valoarea maxima de cheltuieli ajung la fiecare ordonator.
Bugetul se face de jos in sus (de la ordonatorii aflati pe ultima treapta de
subordonare catre ordonatorul principal).
Exista 2 mari categorii de institutii publice: institutii publice care
sunt finantate integral de la bugetul de stat (ele nu colecteaza bani, ci
primesc de la BS pt a-si acoperi chelt. Ex: CCR- pers jurdica care nu
colecteaza bani de la nimeni). Alte institutii publice colecteaza bani in
numele si pe seama statului pt ca asa e prevazut de lege. Aceste
institutii colecteaza taxe pt serviciile pe care le presteaza si au dreptul sa
le pastreze. Ex: televiziunea romana, Consiliul Concurentei.

Celelalte institutii care mai colecteaza bani:

1. Institutii finante integral din venturi proprii: au dreptul sa

le retina, nu mai primesc venturi in completare de la bugetul de
stat. Atunci bugetul lor: cheltuieli + aceste venituri proprii. Aceste
institutii sunt din ce in ce mai multe, in numele ideii de
autonomie. Legea le da dr sa colecteze venituri in numele si pe
seama statului si sa le opreasca. Aceste venituri, se poate intampla,
sa creasca: - colecteaza un procent din cifra de afaceri a celor
supravegheati. Daca CA creste si incasarile lor vor creste. In
schimb, cheltuielile vor creste automat si ele? Sau acelasi persoanl
este capabil sa supravegheze acelasi tip de activitate dar cu o cifra
de afaceri diferita? Aici este unul dinre punctele fierbinti ale
finantelor publice in toate statele europene si in SUA, pentru ca iau
din excedent si dau statului - poate fi interpretat ca o stirbre a
autonomiei. BNR- desi organizata ca institutie publica, in cadrul
bancii, se aplica un impozit de 90% pe orice sume, pe excedent, pe
diferenta pozitiva dintre venituri si cheltuieli. Orice excedent va fi
supus acestui impozit. Este singura institutie publica care
functioneaza asa. In cazul celorlalte, excedentele raman la ele.
Nimeni nu pune la indoiala autonomia BNR.

2. Insitutuii finantate partial din venituri prorpii, partial de

la bugetul de stat. in cazul lor vor avea clar cheltuielile si vor
avea niste venituri, care insa nu vor fi suficiente pentru a acoperi
toate cheltuielile => finantare de la bugetul de stat: ex: cazul
Universitatii Bucuresti: o institutie finanata de la bugetul de stat,
partial din veniturile proprii: taxe percepute de la studenti si din
activitati de cercetare.
Cum vor arata bugetele? Vor arata diferit, daca o institutie nu colecteaza
bani, ci doar primeste de la stat, va trece in buget doar cheltuielile (cu
personalul, chelt curente etc). Celelalte institutii, care mai colecteaza
niste bani pot fi de 2 feluri: instituii finantate integral din venituri proprii
(bugetul lor va fi format din cheltuieli + venituri proprii) si institutii
finantate partial din venituri proprii, partial de la BS (vor avea cheltuieli
si niste venituri care nu vor fi suficiente pt acoperirea cheltuielilor pt ca e
nevoie si de veniturile de la stat).

Un ordonator secundar va culege toate bugetele ordonatorilor tertiari

subordonti, le va cumula intr-un document si va adauga apoi si propriul
buget, astfel incat va rezulta un buget intermediar care intruneste mai
multi ordonatori tertiari subordonati unui singur secundar => va rezulta
bugetul domeniului pe care il coordoneaza.

Ordonatorii principali vor trimite fiecare dintre ei propunerile de buget

pana la sfarsitul lunii august MFP si aici vine intrebarea: Daca MFP
constata ca un ordonator principal si-a depasit limita de cheltuieli, poate
sa cenzureze ce a cerut fiecare ordonator principal de credite? Pana la
urma propunerea de buget, are valoarea unui act administrativ pe care
si-l asuma ministrul respectiv. Raspunsul legii pentru a nu cadea in
neconstitutionalitate: ministrul finantelor publice va infatisa subiectul in
sedinta de guvern, va incerca sa obtina medierea primului-minstru (fie
va ceda ministrul finantelor publice si va trebui sa cheme alti ministri si
sa-I convinga si pe ei sa renunte; daca medierea nu reuseste poate sa taie
ministrul finantelor publice doar ceea ce a depasit limitele de
cheltuieli?) si daca in final acest lucru nu e posibil, si numai in masura in
care s-a depasit limita de cheltuieli, va putea sa rectifice unilateral
bugetul cu ceea ce priveste doar limita.

Pana la urma Ministerul Finantelor Publice, culege pe aceasta cale, de jos

in sus, propunerile de buget si intocmeste proiectul bugetului de stat,
respectiv bugetul asigurarilor sociale de stat. Aceste bugete sunt trimise
Guvernului pana la 30 sept, 1 noiembrie fiind termenul pana la care
proiectul se poate finaliza.

Forma finala a bugetului se va trimite Parlamentului spre adoptare pana

la data de 15 noiembrie. Guv depune la parlament proiectele celor doua
bugete asa cum le-a depus MFP, trimite proiectele legilor de aprobare a
celor doua bugete si va depune o declaratie de conformitate cu legea pe
care o semneaza primul-ministru si ministrul finantelor publice. In
aceasta declaratie de conformitate, ei confima ca proiectul de lege
respecta legea responsabilitatii bugetare, legea finantelor publice si
respecta strategia fiscal-bugetara si nu in ultimul rand legea care prevede
limitele. Mai mult, Parlam solicita opinia Consiliului Fiscal. CF e
organizat ca o autoritate independenta, format din profesionisti care ar
trebui sa emita opinii cu privire la politicile bugetare ale GUV (un soi de
evaluator al acestor politici). Aceasta autoritate independenta exista, a
inceput sa functioneze din 2010. In proportie covarsitoare opiniile ei
sunt negative, insa ele nu sunt luate in seama. Chiar si asa, parlam poate
sa treaca la aprobarea bugetului. Cat costa sa existe CF? X lei/an. Merita
sa existe o instit ale carei opinii nu sunt luate in considerare sau poate s-
ar face ceva mai bun cu acei bani? Problema este ca legea, pt a asigura
caracterul independent al CF prevede ca cei de acolo au mandate, tocmai
pt a le garanta independenta. Ei nu pot fi schimbati, in schimb pot fi
ignorate opiniile lor.

Parlam primeste acest pachet, urmand ca apoi in timpul ramas sa discute

si sa aprobe proiectele de buget prin aprobarea legilor care adopta
bugetul respectiv.

Legea responsabilitatii fiscal-bugetare introduce o exceptie si spune ca

in mod exceptional, in anii in care alegerile parlamentare au loc in
ultimele 3 luni ale anului, proiectul de buget va fi definitivat de noul
Guvern. Legea prevede 2 derogari: posibilitatea guvernului de a
modifica strategia si posibilitatea noului guvern de a fi cel care
definitiveaza noul buget. Termenele sunt calculate in zile -15-20 de la
investirea noului guvern. Abia dupa investirea sa, prima prioritate a sa
este rectificarea strategiei (aprobata cel tarziu in vara acelui an) si daca e
cazul sa rectifice proiectul de buget (sa-l schimbe), caz in care va
depunde la parlament si rectificarile de stragegie si noua propunerea de
buget, iar Parlam le va aproba.

In legea 500/2002 avem limite ale dreptului de a depunde

amendamente in Parlament, introduse in 2012/2013, drept conditii
pentru imprumut.
In parlament acum se pot aduce doar acele amendamente care nu duc la
majorarea deficitului bugetar si nici nu conduc la adaugarea de noi
cheltuieli pentru care nu exista sursa de finantare.
In concret, singurul obiect al amendamentelor poate sa fie mutarea unor
cheltuieli dintr-o parte in alta.

Implicit, procesul de adoptare indeplineste doua obiective:

 Nu se depaseste deficitul
 Timpul de adoptare a bugetului e mult redus.

Ce adopta Parlamentul sunt de fapt legile de adoptare, bugetele propriu-

zise fiind niste anexe la aceste legi.
Aceste legi bugetare anuale instituie derogari valabile doar pe parcursul
acelui an bugetar de la cheltuielile publice.

Daca legea bugetului nu se aproba pana in 31 decembrie, avem principiul

continuitatii serviciului public

La nivel local: Bugetul se intocmeste mult mai simplu, pt ca aici nu

sunt necesare prognoze macroeconomice, nici coordonare cu alte state
UE, ci aici cel care intocmeste bugetul e ordonatorul principal de credite
(primarul si presedintele consiliului judetean). De regula, bugetul se
intocmeste in functie de incasarile din anii precedenti si de planul de
cheltuieli corespunzator. O componenta majora a bugetelor locale este
data de transferurile de la bugetul de stat. Nu poate fi facut bugetul local
pana nu stiu cati bani voi transfera de la bugetul central. Pana nu stiu
cati bani se intorc de pe impozitul pe profit, nu pot sa finalizez proiectul
bugetului local. Termenul de aprobare a bugetului local este stabilit prin
lege ca nr de zile: 45 de zile de la aprobarea bugetului de stat. In perioada
alegerilor parlamentare, termenele de la bugetele centrale se lungesc.
Conditia ramasa e ca adoptarea sa aiba loc inainte de 31 decembrie.

De fapt, singura particularitate a acestui proiect de buget este ca se face

intotdeauna dupa adoptarea bugetului de stat. Al doilea element
particular este ca la momentul la care proiectul de buget este propus de
consiliul local spre aprobare, lui trebuie sa i se faca si publicitate si exista
un termen in care persoanele care au domiciliul pe teritoriul uat pot face
si o contestatie. Contestatiile se depun la consiliul local, iar legea
prevede ca ele trebuie discutate de consiliul local. Rostul acestei
prevederi era acela ca pe baza acestor constestatii, ar putea consiliul local
sa modifice proiectul de buget. Pentru ca legea nu are nicio norma care
sa sileasca, in practica, ele nu contribuie in mod neaparat la modificarea
bugetului local.
Ce se intampla daca bugetul local nu este adoptat in 45 de zile? Intra in
actiune sanctiunea: directiile judetene ale finantelor publice vor refuza
sa transfere sumele din impozitul pe venit. Practic, daca nu isi aproba
bugetul in termen, sanctiunea este ca statul nu le va mai transfera acel
procent din impozitul pe venit. Banii nu vor fi pierduti, ci pur si simplu
nu ii vor mai primi.

Aprobarea bugetelor
Bugetul de stat
In principiu, in conditii normale, in anii in care nu au loc alegeri, in
ultimile 3 luni ale anului, Guvernul trebuie sa depuna pana la data de 15
noiembrie proiectul de buget la parlament.
Proiectul de buget este insotit si de alte documente, si de anume de
proiectul legii de aprobare a bugetului (fiecare din acestea
gasindu-se in dublu exemplar): proiectul bugetului de stat, proiectul
bugetului asigurarilor sociale, proiectul legilor. Pe langa astea se mai
depune si declaratia de confirmare de la Primul-Ministru si MFP-
care arata faptul ca bugetele sunt conforme cu strategia fiscal-
bugetara. Ce se intampla in ipoteza In care intervine o schimbare de
Guvern? Noul Guvern in ce masura isi insuseste strategia existenta?
Daca decide sa modifice strategia, va trebui sa depuna si o strategie de
modificare a strategiei.
Parlamentul primind aceste acte,le analizeaza si aproba legile de
aprobare a bugetului. Parlamenul din acest pachet pe care il primeste si
il dezbate, sfarseste prin a aproba 2 legi: legea de aprobare a
bugetului de stat si cea a asigurarilor sociale.
Ideea de control parlamentar al bugetului, pregatit de executiv, ar
insemna ca parlamentul ar avea o putere nelimitata de a modifica
proiectele pe care le-a depus Guvernul. Nu putem modifica, pentru ca
exista o strategie fiscal-bugetara si un set de valori care contin acele
limite: limite de cheltuieli totale in fiecare an, limite de deficit in fiecare
an, limite de cheltuieli de personal, limite de garantii emise de stat. Mai
mult legea responsabilitatii fiscal-bugetare si cu legea finantelor publice,
ambele prevad limite ale interventiei parlamentului:
modificarile care pot fi aduse in parlament proiectelor de
buget propuse de guvern, au 2 limite mari:
1. Nu pot duce la cresterea deficitului bugetar (poate doar sa
redistribuie banii intre cheltuieli, dar nu poate majora o categorie
de cheltuieli)
 2. Adaugarea de noi cheltuieli: parlamentul pastrand acelasi
deficit, poate realoca valori de cheltuieli intre destinatiile deja
propuse de Guvern. Aceasta limia suplimentara a fost introdusa la
sf. anului 2013. Pana la sf. anului 2013, singura limitare era aceea
de “majorare a deficitului”. Deficitul aprobat tot de parlament prin
alta lege nu putea fi modificat la momentul dezbaterii bugetului
unui an. Cu banii existenti se depuneau constant mii de
amendamente (venea in parlament bugetul cu proiectele de lege de
aproabre si parlamentarii depuneau mii de amendamente. De ce
atat de multe? De unde veneau ele? Aceste amendamente nu erau
depuse de opozitie, ci de cele mai multe ori erau depuse chiar de
cei care faceau parte din actul guvernamental pt ca intervenea
interesul reprezentat de fiecare parlamentar care incerca sa ia bani
de la o destinatie si sa-I dea la o alta destinatie care i se parea lui
importanta pt interesele comunitatii pe care o reprezenta. De
regula, ele priveau, adaugarea de noi destinatii de cheltuieli. Iarasi
s-a observat ca toate aceste discutii ingreuneaza procedura de
adoptare a bugetului, si in 2013, in octombrie, este modificata
legea finantelor publice si se introduce aceasta limitare: la
momentul dezbaterilor, amendamentele nu pot avea ca
obiect decat realocarea intre destinatii a bugetelor.
Discutarea bugetelui in Parlament, de regula, dureaza foarte putin.
De regula, legile de aprobare a bugetului ar trebui adoptate cu 3
zile inainte de sfarsitul anului, pentru ca punand la vigoare
cele 3 zile pentru intrarea in vigoare a legilor, bugetul sa fie
disponibil incepand cu 1 ianuarie a noului an. In cazul in care nu se
reuseste aceasta incadrare in limita de timp, anul care incepe
continua sa aplice bugetul anului precedent, in sensul ca se aplica
limitele lunare de buget ale anului trecut => ele ultraactiveaza, care
se aplica insa in limita a fie 1/12 din bugetul anului precedet:
adica in luna ianuarie pe care am inceput-o fara buget, voi cheltui
1/12 din bugetul anului precedent, si tot asa in fiecare luna pana se
aproba noul buget.

Ce se intampla daca in proiectul de buget care e in dezbatere ,

suma alocata unei institutii e mai mica decat suma alocata in
anul precedent? Pentru astfel de situatii, legea finantelor publice,
spune ca pe cale de exceptie, daca suma aprobata de noul buget este mai
mica decat suma din vechiul buget, instituia respectiva va cheluti 1/12
din noul buget, nu 1/12 din bugetul anului precedent.
Pe de alta parte, in Constitutia veche, continuarea bugetului anului
precedent, era limitata la 3 luni. In momentul de fata nu este
limitat. Aceasta lipsa de limitare nu trebuie inteleasa in sensul ca se
poate ajunge pana in luna decembrie a unui an, aplicand bugetul anului
anterior. Ea permite continuare functionarii, cu 1/12, dar NU nelimitat
in timp.
Parlamentul aproba: legi bugetare, legi limitate in timp, adoptate
pentru un an bugetar (dar care pot ultraactiva), si care contin o detaliere
a principalelor prevederi din buget, detalierea principalelor surse de
venituri si cheltuieli si proiectul legii de aprobare a bugetului- care poate
contine si prevederi derogatorii de la alte legi
Impozitul se calculeaza asupra diferentei intre venituri si cheltuieli. in
ziua in care s-a adoptat legea noua pentru noul buget, inceteaza si aceste
prevederi derogatorii care sunt continute in legea bugetului de stat.
Ce mai prevede o componenta controversata a legii bugetului de stat?
se refera la 2 fosuri speciale exsitente la nivelul guvernului: fondul de
rezerva la dispozitia PM, si fondul de interventii la dispoziti
GUvernului. Fondule de rezerva si fondul de interventie, sunt
prevazute de legea finantelor publice, ele sunt prevazute separat in
poriectul de buget si sunt aprobate de parlament, mentionate ca atare in
legea de aprobare a bugetului, in ceea ce priveste valoarea lor. Destinatia
ramane aceasta generala, data e lege. Practic prin lege se spune: se
aporba suma de – ca fond de rezerva si suma de- ca fond de interventie a
guvernului. Aceste sume, urmeaza a fi folosite exclusiv de catre guvern,
in limitele date de parlament, ca valoare.
Legea prevedeca fondul de rezerve este detinsat acoperirii unor
cheltuieli urgente si neprevazute- pare sa stabileasca un criteriu dublu:
urgenta si caracterul neprevazut- la mom elaborarii bugetului. Fondul de
interventie are o destinatie si mai precisa: este menit sa acopere
consecintele catrastrfelor naturale, si ajutorarii persoanelor sinistrate-
din catastrofele naturale. In cazul in care are loc o catastrofa naturala si
sumele din fondul de interventie nu sunt suficiente, guvwrnul transfera
fonduri din cel de rezerva in cel de interventie.
Fondul de rezerva este unul care a suscitat foarte multe discutii: ce se
intampla, in ipoteza in care guvernul foloseste acesti bani pentru
situatii care nu sunt nici urgente si nici neprevazute- pentru ca ele
existau la momentul la care s a aprobat bugetul?-el este folosit integral
la sf lunii decembrie, prin transferul catre ordonatorii principali: fie de la
bugetul de stat, fie de la bugetele locale. Din acest fond se transfera la
cererea orodnatorilor principali: primari si preseidnti de consilii judente-
a nivel local ,pentru cheltuieli precise, care de regula sunt din categria
cheltuielilor de investitii: se repar acoperisuri, se pun geamuri. Exista
vreun criteriuprin care este transparenta alocarea acesto sume? Doar
in masura in care exista o hotarare de guvern care le enumera. Nu exista
un mecanims de transfer, pentru ca este un evenimetn neprevazut si
urgent. In realitate este unul dintre cele mai contestate decizii de politic
publice: pentru ca aceste alocari a unor sume importante, sunt facute
intr-o lipsa totala de criteriu. A vrut legea, lasand acest fond la dispzitia
guvernului sa creeze un spatiu discretionar, exceptat de la regula
aprobarii bugetului de catre Parlament? IN principu, NU- tocmai pentru
ca prevede si acele doua criterii, chiar si generale.
Legea de aprobare a bugetului de stat si a asigurarilor sociale Iintra in
vigoare la data de 1 ianuraie. Pote modificata in timpul anului?
Legea de aporbare a guvernului putea fi rectificata oricand.
Legea responsabilitatii fiscal bugetare- spune ca rectificarea nu se poate
face decat de maximum de 2 ori pe ani, incepand cu al 2 lea semestru:
adica incepand cu data de 1 iulie. Se presupune ca un buget intocmit
profesionist, chiar daca are doar niste estimari, ar trebui ca macar 6 luni
sa fie valabil. Ulterior legea este modificata, si se adauga o exceptie:
bugetul poate fi modificat si in primul semestru, daca a intervnit o
modfiicare semnificativa, o inrautatire semnificativa a indicatorilo macro
exonomici care au fost luati in considerare la construirea bugetului.
Daca nu se intampla nimic dramatic in economie, nu se poate modfiica
bugetul, pnetru ca pregatirea priectului de buget este un proces laborios.
Cea mai mare pedeapsa? – trebuie sa se descurce cu acel b uget, asa cum
l-a intomcit, chiar gresit.
Incepand cu anul 2012,2013-2014- legea bugetului de stat a fost
modificata in fiecare an de 3 ori. Toate 3 modificarile fiind facute in al
doilea semestru, cu incalcarea legii responsabiliatii fiscal-bugetare.
Bugetul local
La bugetul local, aprobarea bugetelor se face numai dupa aprobarea
bugetului de stat. Rectificarea nu este supusa limitarilor.
La nivelul bugetului local, exista bugetul de rezerva si bugetul de
interventie. Ele trebuie aprobate separat in bugetul local.
Bugetul local are o structura duala:
• Sectiunea de functionare
In sectiunea de functionare sunt incluse marea majoritate a
veniturilor bugetului local si cheltuielile legate de functionare,
exercitarea atributiilor (cheltuieli de personal, cu bunurile, cu
utilitatile).
• Sectiunea de dezvoltare
 In sectiunea de dezvoltare veniturile provin fie din imprumuturi
contractate de autoritatile locale pentru realizarea unor investitii,
fie din transferuri din sectiunea de functionare. Sectiunea de
dezvoltare poate lipsi daca o unitate administrativ-teritoriala nu isi
asuma realizarea unor investitii. Bugetul local trebuie sa fie
echilibrat la momentul aprobarii sale. Nu este posibila aprobarea
unui buget local care sa aiba deficit.
Transferurile de la bugetul de stat catre bugetele locale
Potrivit prevederilor din Legea finanțelor publice locale și din alte legi
speciale, de la bugetul de stat către bugetele locale pot fi efectuate mai
multe categorii de transferuri cu caracter definitiv și nerambursabil,
toate aceste categorii de transferuri fiind destinate susținerii bugetelor
locale.
Unele din aceste transferuri sunt în principiu necondiționate, putând fi
doar suspendate în anumite condiții, cum ar fi transferul lunar al cotelor
defalacte din impozitul pe venit, în timp ce cele mai multe transferuri
sunt condiționate de existența unei solicitări formulate de unitatea
administrativ-teritorială beneficiară precum și de îndeplinirea unor
condiții în funcție de care se determină eligibilitatea beneficiarului și
suma transferată.
1. Cote defalcate din impozitul pe venit
Din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unităţi
administrativ-teritoriale în luna anterioară, cu excepţia impozitului pe
veniturile din pensii, se alocă lunar, până cel târziu la data de 8 a lunii în
curs, o cotă de:
a) 41,75% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor pe
al căror teritoriu îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozit pe venit;
b) 11,25% la bugetul local al judeţului;
c) 18,5% într-un cont distinct, deschis pe seama direcţiei generale a
finanţelor publice judeţene la trezoreria municipiului reşedinţă de judeţ,
pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale
municipiilor, precum şi a bugetului local al judeţului.

În execuţie, cota de 18,5% se alocă de către direcţiile generale ale

finanţelor publice judeţene pentru echilibrarea bugetelor locale ale
comunelor, ale oraşelor şi ale municipiilor, precum şi a bugetului local al
judeţului, proporţional cu sumele repartizate şi aprobate în acest scop în
bugetele respective.
Pentru municipiul Bucureşti cota de 71,5% din impozitul pe venit, cu
excepţia impozitului pe veniturile din pensii, se repartizează:
a) 20% la bugetele locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti;
b) 44,5% la bugetul local al municipiului Bucureşti;
c) 7% într-un cont distinct, deschis pe seama Direcţiei Generale a
Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti la Trezoreria Municipiului
Bucureşti, pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor, precum şi
a bugetului local al municipiului Bucureşti. În execuţie, cota de 7% se
alocă de către Direcţia Generală a Finanţelor Publice a Municipiului
Bucureşti pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor, precum şi
a bugetului local al mu nicipiului Bucureşti, proporţional cu sumele
repartizate şi aprobate în bugetele respective, potrivit prevederilor art.
33 alin. (6).

Operaţiunile de virare la bugetele locale a cotelor cuvenite din impozitul

pe venit se efectuează de Ministerul Finanţelor Publice, prin direcţiile
generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a Direcţiei Generale a
Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti.

2.Cote şi sume defalcate din unele venituri ale bugetului de

stat cu destinație specială și pentru echilibrarea bugetelor
locale
Prin legea bugetului de stat se aprobă sume defalcate din unele venituri
ale bugetului de stat, cu destinaţie speciala şi, respectiv, pentru
echilibrarea bugetelor locale
Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru
echilibrarea bugetelor locale vor fi repartizate pe judeţe, potrivit
următoarelor criterii:
a) capacitatea financiară determinată pe baza impozitului pe venit
încasat pe locuitor, în proporţie de 70%
b) suprafaţa judeţului în proporţie de 30%

3. Transferuri consolidabile pentru bugetele locale

Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se acordă pentru

investiţii finanţate din împrumuturi externe la a căror realizare
contribuie şi Guvernul, potrivit legii, şi se aprobă anual. Din bugetul de
stat, din sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum
şi prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia ori din
alte bugete se pot aloca, pe bază de contract de finanţare, resurse
financiare către bugetele locale pentru finanţarea integrală sau parţială a
unor proiecte de dezvoltare sau sociale de interes naţional, judeţean ori
local.
Stabilirea proiectelor şi a unităţilor/subdiviziunilor administrativ-
teritoriale beneficiare se face pe baza criteriilor propuse de fiecare
ordonator principal de credite al bugetului de stat şi aprobate prin
hotărâre a Guvernului.
4. Programul Național de Dezvoltare Locală
Programul naţional de dezvoltare locală este un program multianual
coordonat de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
având ca obiectiv general echiparea unităţilor administrativ-teritoriale
cu toate dotările tehnico-edilitare, de infrastructură educaţională, de
sănătate şi de mediu, sportivă, social-culturală şi turistică,
administrativă şi de acces la căile de comunicaţie. Programul
funcționează potrivit OUG 28/2013, cu modificările ulterioare (OUG
46/2015).
Finanțarea se acordă pentru obiective de investiții determinate în
temeiul unor contracte de finanţare multianuale încheiate între
Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi beneficiari,
pe o perioadă de maximum 4 ani.
5. Fondul de rezervă al Guvernului
Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se repartizează
ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale (primari,
președinți de consiliu județean), pe bază de hotărâre a guvernului,
pentru finanţarea unor cheltuieli publice urgente sau neprevăzute
apărute în timpul exerciţiului bugetar.
6. Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului
Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului se repartizează
ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale (primari,
președinți de consiliu județean), pe bază de hotărâre de guvern, pentru
finanţarea unor acţiuni urgente în vederea înlăturării efectelor
unor calamităţi.
Executia bugetara
Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor de stat
Cifrele care sunt aprobate in buget sunt cifre pentru tot anul. Aceasta
suma este impartita pe trimestre. Adica este impartita in parti neegale
(trimestru- 4, perioada de 3 luni). Suma aprobata la nivelul anului se
imparte in 4 parti, partile nu sunt necesar egale, dar aceasta
repartizre pe trimestre este prima operatiune cu care incepe
executia bugetara. Este facuta de catre ordonatorul de credita si
aprobata de ordonatorul principal pentru cei subordonati, pentru
orodnatorul principal este aprobat de MFP.
Efectuul repartizarii pe trimestre: odata aprobata repartizarea, limita
pe trimestru stabilita astfel nu poate fi depasita.
Finalizarea bugetului local nu poate avea loc decat dupa ce bugetul local
stie cati bani i se vor distribui din impozitul pe venit, daca va atinge
plafonul de 1.500.000 lei, pana nu se stie ce proiecte de investitii vor fi
finantate prin transferurile de reechilibrare din TVA.
Parlamentul aproba BS si BASS prin cate o lege.

Ajustarea proiectului BL si aprobarea intr-un termen de max 45 de zile a

tuturor BL din Rom.

La nivel central, lucrurile merg mai departe intr-o cascada de aprobari

care e generata de aprobarea bugetului mare de catre parlament.

Odata cu aprobarea acestui buget mare de catre parlament, intrebare e

cum ramane cu proiectele de buget pe care le-au trimis ordonatorii pe
cale ierarhica de jos in sus? Ele au fost modificate in acest proces. Spre
deosebire de ipoteza in care MFP nu poate sa modifice propunerile de
buget inaintate de ordonatorii principali pt ca ceilalti ministrii nu sunt
subordonati MFP si atunci daca MFP vrea sa modifice propunerile de
buget prezentate de ceilalti ordonatori apeleaza la medierea primului-
ministru, dar nu poate impune modificarea decat daca au depasit limitele
de cheltuieli.

Practica deduce din subordonara administrativa-un ordonator ierarhic

superior poate modifica propunerea de buget primita de la un ordonator
ierarhic inferior astfel incat adunandu-le, impreuna sa realizeze bugetul
institutiei pe care o conduce si pe care o trimite apoi mai departe.

Astfel OT care a trimis un proiect de buget e sigur ca bugetul lui propriu-

zis e identic cu proiectul pe care l-a trimis? Raspunsul e NU! Dupa
aprobarea bugetului de stat, fiecare ordonator principal retrimite
ordonatorilor din subordine in aceeaasi cascada ierarhica bugetele
aprobate si abia atunci fiecare ordonator subordonat ierarhic isi cunoaste
propriul buget, astfel incat cei care isi vad bugetul aprobat prin legea
bugetului de stat sunt doar ordonatorii principali, mai departe OP dupa
ce i s-a aprobat bugetul prin legea bugetului de stat imparte mai departe
acei bani conform propunerilor de buget, aprobandu-si propriul buget si
bugetele ordonatorilor ierarhic inferior-OS si OT subordonati direct, iar
secundarii vor aproba bugetele OT subordonati direct. Astfel incat abia la
interval de timp pe care legea nu-l impune ajunge fiecare ordonator pana
la ultimul tertiar sa-si vada propriul buget aprobat. Abia atunci poate
incepe executia bugetara. Adica etapa efectiva de aplicare a acelui buget.
De aceea e aici foarte importanta autonomia administrativa pt ca cei
autonomi administrativ isi aproba singuri bugetul in limita bug de stat,
iar cei subordonati asteapta aprobarea ordonatorului ierarhic superior.

Suntem in ipoteza in care fiecare ordonator are propriul buget (=bugetul

institutiei pe care o conduce). Coboram din sfera dr constituitonal de
care tine aprobara bugetului de catre parlament intr-o sfera de dr
administrativ care tine de fiecare institutie publica. In orice institutie
publica, limtele puterii lor de a actiona, de a incheia acte juridice cu
continut patrimonial sunt date de buget.

Este aici o sincopa de rationament juridic datorita faliei dintre dr public

si dr privat. Exista tendinta juristilor de a trata o institutie ca fiind de dr
administrativ care se combina cu o abordare de dr privat in care
contractele pe care le incheie acea pers de dr public sunt considerate sub
incidenta codului civil. GRESIT si riscant!!! Exista prevederi legale in
materia finantelor publice care tin de executia acelui buget si care se
refera la executarea obligatei de plata asumate prin contracte. 99% din
obligatiile de plata ale instiutiilor publice se nasc din contracte. Aceste
contracte sunt supuse regulilor de dr privat pana la un punct, dar asta nu
inseamna ca nu vor fi incidente si normele de dr public. Ignorarea lor va
duce la pierderi si probleme in executarea acelor contracte.

Legatura intre cele 2: fiecare institutie la capatul acestui proces de

elaborare si aprobare a bugetului se regaseste la inceputul exercitiului
bugetar cu un buget pe masa-un plan de venituri si o autorizare de
cheltuieli. Autorizare de cheltuieli=inseamna ca are dr sa cheltuiasca, sa
primeasca acea suma de bani pe care apoi sa o cheltuiasca. Cum va
cheltui acesti bani?

In 99% obligatiile de plata pt a caror executare va cheltui banii se nasc

din contracte, nu din lege. Cheltuielile legate de personal se nasc din
contracte de munca-au un izvor contractual cheltuielile cu bunurile pe
care le cumpara acea institutie pt a putea functiona-hartie, pixuri,
materiale in activitatea sa-presupun incheierea unor contracte cu
furnizorii acelor bunuri.

Se pot naste apoi obligatii de plata din hotarari jud? Da. Institutia
publica poate fi actionata in judecata si i se poate cere sa platasca o
suma de bani.

Putine sunt situatiile –ex: case de pensii-obligatia administrativa de

plata a pensii.

Marea majoritate a institutiilor efectueaza cheltuieli incheind contracte

prin care isi asuma obligatii de plata dupa care ele executa aceste
obligatii conform atat contractului pe care l-au incheiat, cat si conform
legii-prevederi imperative. Cand incheie contractul, entitatile publice nu
pot prevedea orice, clauzele contractului trebuie sa respecte prevederile
legii legate de executia bugetara. De aceea aceste prevederi au impact nu
numai asupra entitatii in sine, pt ca daca a incalcat un functionar aceste
reguli si el va suporta-se merge mai departe-contractul incheiat va fi
nul=> impact asupra pers private care e cocontractanta in acel contract.
Cand inchei un contract cu o institutie publica nu e suficient sa stii codul
civil, ci trebuie sa tii cont si de prevederile din legea finantelor
publice care au caracterul de a fi imperative, astfel incat incalcarea lor
atrage nulitatea.

E importanta legatura dintre executia bugetului si executarea

contractului care contribuie la executia bugetului. Etapele executiei
bugetare capata importanta nu numai pt dr public, ci si pt contractele pe
care institutiile publice le incheie.

Etapele executiei bugetare

De indata ce are bugetul aprobat, fiecare institutie publica, inainte de a
face orice operatiune trebuie sa realizeze o repartizare pe trimestre a
veniturilor si a cheltuielilor.
In buget si veniturile si cheltuielile sunt prevazute ca cifre valabile pe tot
anul. Apare problema gestionarii banilor de-a lungul anului, prin urmare
veniturile si cheltuielile trebuie impartite la 4. Suma totala din buget se
imparte la patru, cele partu parti rezultate netrebuind neaparat sa fie
egale.
Si realitatea evidenta ca statul nu are toti banii la inceputul anului.
Bugetul a intrat in vigoare la 1 ian si tu stii ca ai chletuieli de investitii pt
institutia cu care vb de 5 mil lei, asta inseamna ca pe 2 ian tu o sa ai 5
mil in buget? NU. Veniturile se incaseaza de-a lungul intregului an. De
aceea statul impune ordonatorilor sa-si programeze chletuielile in
conformare cu incasarile. Statul la inceput nu are bani, asteapta sa
incaseze. Incasarile veniturilor publice se fac relativ regulat. Cele fiscale
se platesc lunar-taxe, accize, impozitele pe venit-nu toate, majoritatea,
altele se platesc trimestrial-impozitul pe venit; altele se platesc
ocazional-cand au loc evenimentele care genereaza plata impozitului.
Veniturile nefiscale-de regula se platesc lunar (chirii, redevente) sau
anual. Ideea e ca in mod constant bugetul incaseaza venituri si atunci
poate sa le puna la dispozitie.
Aceasta repartizare pe trimestre are dublu rol: organizare de incasare
venit si chelt si ragaz statului sa colecteze venitul.
Dar e aprobata repartizarea de ordonatorul pp pe fiecare ramura, sector
de activitate. Odata aprobata repartizarea pe trimestre, efectul ei e
similar limitelor anuale, oarecum, nu total. In sensul ca veniturile se pot
incasa si peste limita prevazuta pe trimestru, in timp ce cheltuielile in
principiu nu pot depasi limita trimestriala. In mom in care s-a atins
limita trimestriala, de regula, ordonatorul tr sa astepe sa vina trimestrul
urmator pt a mai face cheltuieli. Acest lucru are un efect important. In
momentul in care se incheie un contract si obligatia asumata de
autoritatea publica, obligatia de plata e prevazuta de acest contract, la o
anumita valoare, ar trebui intrebat daca valoarea respectiva la care se
obliga ordonatorul se incadreaza in limitele trimestriale de cheltuieli.
Daca de ex incheiem un contract si se stipuleaza ca o plata se face in
feb,alta in martie, alta in aprilie, alta in mai=> 4 plati prevazute in
contract. Platile insumate pe primul trimestru si platile pe trimestrul 2
(apr si mai)- se incadreaza in limitele trimestriale? Pt ca daca nu se
incadreaza, nu se va putea face plata; ex: daca a platit pt februarie, dar
cand sa plateasca martie, a depasit limita de chelt, iar daca
cocontractantul va cere despagubiri el va putea spune ca nu le-a platit pt
ca legea nu-i da voie, deci are o cauza legala care-l impiedica sa
plateasca. Intrebarea e de ce a acceptat ordonatorul sa scrie asa ceva in
contract? poate fi un abuz in functie, sa i se ceara personal lui
despagubiri, da institutia e tinuta. De aceea trebuie verificata incadrarea
in limita trimestriala.
Apoi institutia respectiva poate trece la incasarea veniturilor proprii sau
de la bugetul de stat-ele vor fi puse la dispozitia institutiei publice
respective pe baza unei cereri. Banii alocati pt un trimestru nu sunt pusi
de la inceput in contul instituei publice si trimestrul acela ii chletuiesti,
ci inainte de fiecare plata propriu-zisa ordonatorul, conducatorul
institutiei face catre ordonatorul principal, prin intermediul
ordonatorului secundar, daca exista unul, o cerere de deschidere de
credite bugetare care e o cerere de aproabre a transferului banilor, a
punerii banilor la dispozitie.
Rezultatul aprobarii acestor cereri-sumele necesare platii respective vor
fi transferate in contul de trezorerie al acelei institutii publice si
institutia va putea face plata. Daca mai are de facut inca o plata, va face
acelasi lucru.
De fapt institutia publica vede banii in contul sau propriu abia cu putin
timp inainte de plata propriu-zisa si numai cand cere banii. Intre timp,
banii stau in bugetul mare, la bugetul de stat. E o modalitate de
eficientizare. Bugetul de stat transfera banii fiecarei institutii publice
strict cand are nevoie sa-i dea mai departe, nu-i lasa sa stea cu ei. De
aceea acesta procedura prin care se face efectiv incasearea banilor si
cheltuirea lor poarta denumira de executia de casa-desemnand
ansamblul operatiunilor propriu-zise de incasare si plata din fonduri
publice.
Legea romana e destul de stricta in aceasta privinta-prevede obligatia
institutiilor publice de a desfasura executia de casa-operatiunile de
incasari si plati-exclusiv prin unitati ale trezoreriei statului. Se accepta
utilizarea bancilor comerciale pt operatiuni de incasari si plati numai pt
situatia in care trezoreria statului nu are unitate in localitatea respectiva
sau pt derularea contractelor de imprumut (situatie f rara, pt ca marea
majoritate a institutiilor publice nu au dreptul sa se imprumute singure,
numai MFP se imprumuta). Iata ca marea majoritate a platilor si
incasarilor se fac prin unitati ale trezoreriei statului. Exista derogari in
ceea ce priveste aceste reguli punctuale doar pt incasarea anumitor
categorii de venituri de la public, cum sunt taxele si altele, unde
trezoreria incheie conventii de colaborare cu bancile.
Trezoreria statului este o institutie publica organizara in subordinea
MFP. Este os tructura care face toate operatiunile de incasari si plati si
coordoneaza/supravegheaza respectarea bugetelor de catre institutiile
publice. Fiecare institutie publica trebuie sa transmita trezoreriei din
raza sa teritoriala bugetul si repartizarea pe trimestre, astfel incat daca
institutiile publice se duc sa faca o plata la trezorerie, ea verifica
bugetul, iar daca limitele sunt depasite, plata este refuzata.
Aceasta procedura greoaie urmareste ca in momentul in care institutiile
publice au banii in cont ele sa nu poata abuza de folosirea lor. Astfel,
cat timp banii sunt in contul institutiei publice, chiar si atunci exista o
supraveghere a unui reprezentant al statului, si anume trezoreria.
Daca vrei sa executi silit orice pers fiz sau jur, o modalitate e sa-i
opresti conturile bancare. In cazul institutiilor publice, prima
complicatie deriva din faptul ca inst publice nu au voie sa aiba conturi
bancare, caci ele sunt obligate sa fac operatiunile prin trezorerie. Dar
trezoreria nu are voie sa accepte nicio plata decat daca e prevazuta in
buget. Tu ii opresti contul de la trezorerie, dar daca plata e prevazuta
in buget-institutia publica a incheiat un contract, s-a obligat sa
platateasca lunar o suma si nu o plateste-contractul dobandeste titlu
executoriu—poti trece la executare silita-ii opresti contul din
trezorerie si trezoreria va fi obligata sa execute poprirea in limitele
sumelor aprobate in buget. Dar daca ai cerut si penalitati, ele nu sunt
prevazute in buget, evident, si atunci solutia: e valabila obligatia de
plata a penalitatilor? Da. Numai ca institutia publica va trebui sa-si
rectifice bugetul, sa treaca drept valoarea suplimentara valoarea
penalitatilor. Rectificarea bugetului se va face cu aprobarea
ordonatorului principal care trebuie sa-i dea fondurile sau sa le ia cu
imprumut. Si abia dupa aceea trezoreria va putea sa plateasca
penalitatile din acel contract..?
+Venituri proprii pastrate la trezorerie
Interpretare care nu e f conforma cu legea. Legea spune ca fondurile
bugetare nu se pot incasa decat daca s-au platit prin trezoreria
statului. In consecinta se tolereaza faptul ca veniturile proprii ale
institutiilor publice, adica acelea care nu sunt incasate de la buget, ci
din venituri proprii pot fi pastrate in conturi deschise la banci
comerciale. Motivul tolerarii acestei situatii e ca veniturile proprii
pastrate in conturile bancilor comerciale produc dobanzi.
Cu titlu de excepţie, instituţiile publice pot derula operaţiuni de
încasări şi plăţi şi prin instituţii de credit în anumite cazuri, precum:
- în ipoteza finanţării sau cofinanţării unor programe de către
instituţii financiare, situaţie în care operaţiunile se derulează în
condiţiile acordului de finanţare;
- în cazul în care anumite unităţi ale Trezoreriei Statului nu au
organizată casierie-tezaur, direcţiile generale ale finanţelor publice
judeţene pot selecta instituţii de credit pentru prestarea de servicii de
casierie pentru unităţile respective;
- încasări şi plăţi efectuate in valută;
- operaţiuni de plată efectuate de instituţii publice în beneficiul unor
persoane care nu au calitate de agent economic.
Efectuarea cheltuielilor
Aceasta se face din conturile aflate in trezorerie si parcurge patru mari
etape:
1. Angajamenul
2. Lichidarea
3. Ordonantarea
4. Plata

Ele trebuie parcurse toate, integral, in aceasta ordine, ori plata nu poate
fi facuta.
Trei dintre aceste etape (1, 2, 3) sunt in atributiile ordonatorului de
credite. Plata propriu-zisa, adica transferul banilor catre beneficiarul
platii nu este in atributiile ordonatorului, ci in atributiile contabilului.
Legea Finantelor Publice consacra un principiu specific, anume
principiul separarii atributiilor intre ordonatori si contabili. Niciodata
ordonatorul nu poate face ce face contabilul si viceversa. In ultima
etapa a platii, contabilul reverifica ce a facut ordonatorul.
Ordonatorul de credite nu isi poate delega atributiile contabilului. Sunt
singurii oameni carora nu poate niciodata sa le delege atributiile, iar
daca o face actul de delegare e nul, sunt angajatii cu rang de contabili. Pt
ca astfel ar incalca pp separatiei atributiilor prevazuta in ambele legi ale
finantelor.
Angajamentul
Presupune incheierea actului juridic din care ia nastere obligatia de
plata. Complicatia vine din faptul ca incheierea acestui act juridic nu
poate avea loc decat dupa ce se parcurg mai multe etape. Este etapa care
are cea mai mare legatura cu bugetul pt ca in buget este autorizata o
limita de cheltuieli si atunci ideea si legatura evidenta e ca nu poti sa-ti
sumi o obligatie de plata prin act juridic in mod valabil, decat daca te
incradrezi In limita prevazuta pt acel tip de cheltuiala. Exista insa mai
multe posibilitati in practica. Poti sa-ti asumi obligatia de plata si ea sa
devina scadenta in cursul aceluiasi an sau poti sa-ti asumi obligatia de
plata si contractul sa se execute pe parcursul mai multor ani. Noi nu
putem spune ca un contract tr sa fie semnat si executat in cursul
aceluiasi an in cursul valabilitatii aceluiasi buget. ex: contractul de
antrepriza sau de lucrari care se poate derula pe mai multi ani=> nu
intotdeauna executarea contractului se petrece in acelasi timp cu
momentul incheierii sale. Tocmai de aceea, in practica au aparut 2
diviziuni ale limitelor cuprinse in buget. In buget sunt autorizate 2
limite: e autorizata o limita pt semnarea angajamentului, adica a
actului jur si aceasta limita poarta denumirea de credit de
angajament si o a doua limita pt efectuarea platilor-pt cheltuirea
banilor si aceasta poarta denumira de credit bugetar.
Diferenta este urmatoarea: daca intr-un buget mie mi s-a aprobat pe
cheltuieli de ecombustibil, de ex, credit de angajament-limita de 1 mil lei
si credit bugetar de 500 000 inseamna ca in cursul anului in care execut
bugetul eu pot sa inchei contract in valoare de 1 mil, dar nu pot sa fac
plati in cadrul acelui contract decat de 500 000. Automat restul de 500
000 tr sa-i includ drept credit bugetar in anul urmator. Nu pot sa inchei
un contract decat in limita creditelor de angajament prevazute in buget.
Creditele de angajament presupun limita in care se pot incheia acte
juridice.
Dar daca intr-o institutie publica se incheie contracte de acelasi fel, toate
supuse aceleiasi limite, aceluiasi credit de angajament. Pot incheia
contracte din care valoarea totala a obligatiilor de plata asumate de
institutia publica sa nu poata depasi creditul de angajament. dar pot sa
inchei mai multe contracte. Cu fiecare contract pe care il inchei consum
din acest credit de angajament.
In cazul institutiilor publice mari. Mai e o formalitate-intre mom deciziei
de a incheia un astfel de contract si incheierea propriu-zisa a contractului
mai e o etapa importanta: selectarea cocontactantului privat cu care se
incheie contractul.
Selectarea cocontractantului privat se face potrivit unor reguli reglem la
nivelul UE-reguli comune pt toate statele membre. E vb de procedurile
de achizitii publice.
Dar aceste proceduri de achiziti publice prin care se selectaza
cocontractantul privat presupun o anumita perioada pt derularea lor.
Intr-o institutie in care se intentioneaza cumpararea mai multor bunuri
care toate sunt supuse aceluiasi credit de angajament, cand se considera
consumat acel credit?
Avem un credit de angajament-pt dotari: doresc sa cumpar mobila/aer
conditionat, ce se intampla cand se consuma creditul?
Exista o procedura de rezervare a creditului pt ca altfel, cel care ar semna
contractul primul, ar consuma creditul de angajament. Or rezervand
creditul de angajament pt o anumita suma, derulezi procedura si la final
nu te trezesti ca nu poti sa semnezi contractul pt ca nu mai ai credit de
angajament.
Tr verificat mai intai sa vezi daca exista credit de angajament, apoi faci
rezervare pt valoarea estimata, iar apoi in limitele valorii estimate in
contract se organizeaza o procedura de achizitii publice.
Achizitiile publice sunt reglem la nivelul UE, ele pleaca de la ideea ca pe
orice piata, in orice stat membru, statul in general e cel mai mare
cumparator de bunuri si servicii.
Daca statul ar incheia conditii cu cine vrea, s-ar putea ajunge la o
distorsionare mare a pietei.
Statului nu ii este permisa prin urmare, libertatea recunoscuta entitatilor
private. Entitatea privata cumpara ce vrea de la cine vrea, la ce pret vrea.
Statul, pt a nu afecta concurenta-valoare esentiala a sistemului
economic-nu are voie sa cumpere decat daca organizeaza proceduri
competitive, transparente, bazate pe egalitate de tratament. Aceste
proceduri de achizitii publice sunt f detaliat reglementate.
Mai mult, sistemul prin care se asigura respectarea acestor reguli de
detaliu este f ingenios, in sensul ca nu statul verifica prin alte institutii
daca s-au respectat sau nu regulile, si statul poate face asta, dar orice
persoana interesata poate contesta un contract pe care statul nu l-a
incheiat potrivit acelor proceduri si il poate contesta si desfiinta pe o
procedura mult mai rapida si simplificata decat procedurile judiciare
obisnuite si poate cere si despagubiri pt ca nu au fost respectate regulile
legale. Oricare dintre concurentii de pe piata poate contesta. Acest mod
de supraveghere a respectarii regulilor e foarte eficient. In Romania
exista o practica dezvoltata in materie de achizitii publice, in sensul ca
extrem de putine contracte de achizitii nu sunt supuse procedurilor de
contestatie. E f bine.
Pt a avea o imagine globala a acestei etape: bugetul trebuie sa dea limita
creditului de angajament, dupa care in aceasta limita voi organiza eu
institutie publica o procedura selectiva pt alegerea unui cocontractant
privat. Dupa aceea se va semna contractul cu acel cocontractant privat.
Responsabilitatea semnarii contractului care contine obligatii financiare
apartine ordonatorului de credite, daca nu a delegat expres aceasta
atributie. Aceasta competenta e una speciala si se adauga celei generale,
administrative. Cine reprezinta o institutie publica in relatie cu tertii?
Relatiile cu tertii includ si contractele. Dar un contract incheiat cu o
instiutie publica prevede o obligatia de plata a institutiei publice,
contractul trebuie semnat neaparat de ordonatorul de credite sau de cel
caruia i s-a delegat atributia.
Daca de ex, in lege se prevede ca ministerul X e reprezentat de ministru,
dar ministrul a delegat atributiile de ordonator secretarului general, iar
ministerul incheie un contract de achizitie, numai secretarul-cel
desemnat de ord de credit-va putea semna contractul, nu ministrul.
In practica, sunt semnate contracte in care o parte apare primaria X
reprezentata de Xulescu. Prin acel contract primaria se obliga sa faca o
plata. Acest contract e nul perfect, primaria nu poate fi parte a
contractului si daca persoana delegata sa semneze-tr sa ii cerem actul in
baza caruia ordonatorul i-a delegat calitatea de ordonator.atentie! cel
care isi asuma calitatea de ordonator!=de cel desemnat sa semneze
contractul.
Angajamentul ca etapa a efectuarii este responsabilitatea exclusiva a
ordonatorului de credit. Prin urmare, un contract prin care se asuma o
obligatie de plata din buget.
Un contract cu bani semnat de contabil nu valoareaza nimic pt ca incalca
dispozitiile imperative din legea finantelor publice.
Odata semnat contractul e indeplinita aceasta etapa a anagajamentului.
Urmeaza executarea dr si indeplinirea obligatiilor asumate in contract.
Lichidarea
Aceasta etapa presupune confirmarea de catre ordonator a executarii de
catre cocontractantul privat a obligatiilor care ii revin si pentru care se
cere plata.
In principiu, cu exceptiile permise de lege, institutiile publice nu
platesc decat dupa ce celalta parte si-a executat obligatiile.
Se pot face plati in avans cu respectarea unor conditii:
a. Se pot face plati in avans numai pentru anumite tipuri de
operatiuni, aprobate periodic prin HG;
b. Plata prevazuta ca avans de contract nu trebuie sa depaseasca, ca
valoare, 30% din valoarea contractului pentru acel an;
c. Pana la sfarsitul anului, valoarea avansului trebuie acoperita cu
bunuri, servicii sau lucrari. Daca acest lucru nu se intampla,
cocontractantul trebuie sa dea avansul inapoi cu penalitati.

Prin urmare, intr-un contact incheiat trebuie verificate limitele

imperative ce nu pot fi depasite prin norme contractuale.
In aceasta etapa, ordonatorul de credite verifica daca sunt indeplinite
conditiile pentru plata, adica daca s-a predat marfa/s-au prestat
serviciile si daca obligatia de plata este scadenta.
Daca prin contract au fost prevazute si conditiile suspensive ale platii, se
verifica daca au fost indeplinite.
Rostul acestei etape e ca ordonatorul sa confirme in ce masura sunt
indeplinite conditiile si din lege si din contract pt ca plata sa poata fi
facuta.
Daca e realizata si aceasta etapa, ordonatorul confirma ca sunt
indeplinite toate conditiile platii, urmeaza cea de-a treia etapa: cea mai
simpla dar si ce a mai puternica in sensul juridic.
Ordonantarea
In aceasta etapa, ordonatorul transmite contabilului ordinul de
efectuare a platii, confirma ca sunt indeplinite toate conditiile legale si
contractuale si da ordin contabilului sa efectueze plata.
Aceasta este o etapa formala, concretizandu-se prin intocmirea si
semnarea acestui document care este transmis de catre ordonator,
contabilului.
Acest formular de ordonantare este insotit de documente justificative
legate de obiectul platii, iar contabilul primind acestea este obligat nu
doar sa indeplineasca ordinul care i s- a dat, ci trebuie sa verifice
documentele justificative. El va fi responsabil pentru felul in care a
facut aceasta verificare.
Plata
Presupune transferul sumei din conturile institutiei publice in conturile
beneficiarului platii. Plata propriu-zisa nu poate fi facuta decat dupa ce
banii au ajuns din contul trezoreriei statului in contul iinstitutiei publice.
Agentii economici care sub beneficiari ai platii tr sa aiba la randul lor
conturi deschise la trezorerie, scopul fiind acela de a translata costul
comisioanelor asupra cocontractantului privat. El isi primeste banii tot
in trezorerie dupa care el ii transforma de regula intr-o banca comerciala
si atunci el va suporta costul transferului.
Daca regulile nu au fost respectate pe parcursul acestor 4 etape, vor
putea fi trasi la raspundere atat ordonatorul-pentru primele 3 etape, cat
si contabilul care a ingaduit o plata care nu respecta prevederile legii.
Contabilul tr sa verifice si ca plata pe care o face sa se incadreze in a doua
categorie de limite pe care o prevede bugetul (creditele bugetare). Plata
pe care o face nu trebuie sa depaseasca creditul bugetar pt anul respectiv.
Mai mult, plata nu trebuie sa depaseasca limita pe trimestrul in care e
facuta plata. Daca o depaseste, va putea plati doar ce se incadreaza in
limita.
Fie amana plata pana la trimestrul urmator, si plateste integral atunci,
fie plateste acum cat se incadreaza in limita si restul il plateste in
trimestrul urmator. Trezoreria verifica si ea aceste limite, ea va verifica
daca acea plata se incadreaza in limite, daca nu o va returna.=>mai
multe mecanisme de filtrare care sa impiedice incalcarea acestor reguli.
Acestea sunt regulile generale. Lor li se adauga reguli speciale. Ele au fost
generate de criza-anul 2009. Este cea legata de arierate. Au inceput sa se
acumuleze plati restante care depasisera cu mai mult de 90 de zile
scadenta. Aceste arierate erau atat de mari ca valoare incat in mom in
care se facea proiectul de buget, cand ele erau introduse obligatoriu in
buget, daca ai datorii vechi cand faci noul buget cu ele incep. Erau atat de
mari ca aproape acopereau limita de cheltuieli. Atunci s-a spus ca tr sa
gasim o modalitate de a stopa acet fenomen. Modalitati au fost initial 2:
reguli care obligau la plata constanta a arieratelor combinate cu
interzicerea incheierii de contracte noi cat timp existau arierate.
Solutiile sunt diferite la nivel central si la nivel local. Dar la nivel central
unde solutiile sunt mai drastice la nivel central:
1. o institutie publica avand arierate inregistrate in bugt, nu are voie
sa incheie contracte. Iata cum suntem in ipoteza in care incheiem
un contract care va fi lovit de nulitate pt ca institutia respectiva nu
ptuea incheia contracte!
2. O institutie publica avand arierate nu are voie sa faca plati, altele
decat cele pt stingerea arieratelor, pt salarii si pt plata datoriei
publice daca e cazul.

Incidentele care pot aparea pe parcursul executiei

In contextul crizei financiare din anul 2009 s-a observat o
particularitate a bugetelor publice care nu fusese observata pana atunci:
prezenta arieratelor.
Legea defineste arieratele ca fiind plati scadente a caror plata a
intarziat cu mai mult de 90 de zile dupa data scadentei.
S-a observat ca aceste plati restante erau din ce in ce mai mari, mai ales
la nivel local, astfel incat incepand cu anul 2010 au aparut mai multe
modificari succesive atat la legea finantelor publice, cat si la legea
finantelor publice locale, modificari care au introdus restrictii succesive
legate de prezenta arieratelor. Intr-un prim pas, ordonatorilor de credite
bugetare ale caror bugete inregistrau arierate le-a fost interzisa
incheierea de contracte noi.
Cu alte cuvinte, atunci cand un buget inregistra datorii restante,
prima sanctiune era ca acel ordonator de credite nu avea voie sa
incheie niciun contract nou. El nu putea decat sa execute bugetul
existent.
Aceasta limitare a fost primita cu mare reticenta de catre ordonatori,
dar a fost aplicata, pentru ca sanctiunea in sine era nulitatea
contractului incheiat cu incalcarea acestei reguli. Regula functiona atat
pentru bugetul central, cat si pentru cele locale. Regula continua sa fie
si astazi in vigoare, prin urmare bugetele si ordonatorii se straduiesc sa
nu inregistreze arierate de la o luna la alta. Exista si un sistem national
de raportare a arieratelor, atat la nivel central, cat si la nivelul
bugetelor locale. Aceasta raportare se face catre directiile finantelor
publice, care sunt reprezentanti ai MFP in teritoriu - MFP fiind capabil
sa stie la orice moment care este situatia arieratelor. De asemenea,
raportarea se face si catre Trezoreriile statului, astfel incat acestea sa
sesizeze momentul incheierii contractului vizavi de existenta
arietarelor.
Aceasta informatie si aceasta limitare este importanta si pentru mediul
privat. Un cocontractant privat care incheie un contract cu o institutie
publica ce inregistreaza arierate a incheiat un contract nul. Caracterul
imperativ al normei nu il va apara de o eventuala invocare a bunei-
credinte.
O a doua limitare interesanta, care a venit dupa ce s-a vazut ca aceasta
limitare legata de incheierea contractelor nu a dus la scaderea
semnificativa a arieratelor este una si mai dura: interdictia de a efectua
plati. Aceasta interdictie a fost implementata nuantat la nivelul
bugetelor centrale, respectiv la nivelul bugetelor locale. La nivel central,
ordonatorii de credite care inregistreaza arierate nu au voie sa faca plati
decat pentru salarii, arierate si datoria publica, in masura in care au
astfel de obligatii de plata.
Toate celelalte plati sunt suspendate, intrebarea fiind daca un
cocontractant privat care are un contract in derulare cu o institutie
publica care inregistreaza arierate va fi in situatia de a nu-si putea incasa
platile chiar daca si-a executat prestatiile. Raspunsul fiind da. Se pune
intrebarea daca el va putea pretinde despagubiri. In masura in care
cocontractantul privat nu avea cum sa impiedice aparitia arieratelor, iar
la momentul incheierii contractului institutia publica nu inregistra
arierate, ea nu poate fi lipsita de despagubiri chiar daca nu se poate
retine o culpa a autoritatii publice cu care a contractat. Astfel, daca
adresandu-se instantei judecatoresti cocontractantul obtine despagubiri
scopul legii nu mai este atins.
La nivel local, interdictia de plata nu survine la simpla inregistrare de
arierat, ci aceasta interdictie survine atunci cand arieratele nu sunt
reduse de la o luna la alta cu cel putin 5%. Doar daca nu se poate
demonstra reducerea arieratelor cu 5% apare interdictia de a face
plati.
A treia limitare, introdusa in cursul anului 2013: ordonatorii de credite
nu au voie sa receptioneze bunuri, lucrari si servicii decat in limita
creditelor bugetare aprobate pentru anul respectiv. Mai mult, la
momentul aprobarii bugetului, ordonatorii vor informa cocontractantii
cu privire la valoarea creditului bugetar, astfel incat ei sa stie care este
valoarea ce le poate fi receptionata. In cazul bugetului local este vorba
despre orice contracte incheiate de autoritatile locale, cu alte cuvinte
aceasta interdictie de receptionare se aplica in toate contractele, pe cand
in bugetele centrale se aplica in contractele avand ca buget investitii.
Pe langa aceste incidente, exista o regula importanta care a fost
introdusa in cursul anului 2012, regula legata de stabilirea termenului de
plata, atunci cand platitorul este o institutie publica. In anul 2011 a fost
adoptata o directiva, 7/2011, privind termenele de plata. Aceasta
directiva obliga introducerea in contracte, mai ales cand acestea sunt
incheiate de institutii publice, a unor termene rezonabile de plata.
Termen rezonavil de plata inseamna 30 de zile si, in anumite
circumstante, 60 de zile. Termenul maxim de plata pe care il poate trece
intr-un contract o institutie publica este de maximum 60 de zile.
Un alt element important il reprezinta raspunsul la intrebarea daca
bugetul aprobat poate fi modificat in cursul executarii sale, raspunsul
fiind da - bugetul mare, adoptat de Parlament, dupa insumarea tuturor
bugetelor componente poate fi rectificat de maximum 2 ori pe an, in al
2-lea semestru. In mod exceptional, una dintre rectificari poate avea loc
in primul semestru, daca are loc o inrautatire semnificativa a
indicatorilor macroeconomici.
Trebuie retinut ca Parlamentul aproba bugetul referitor la sumele
ordonatorilor primari. Daca se muta de la un ordonator la altul sumele,
structura bugetului este modificata si este nevoie de un vot pentru
rectficare.
Intrebarea este daca la nivelul "marunt", al bugetului individual al unei
institutii publice (scoala, de exemplu), se poate aplica aceasta regula.
Raspunsul este da, se poate. Legea nu mai trebuie rectificata.
Ideea de rectificare a bugetului prin lege de rectificare adoptata de
Parlament este rezervata ipotezei inc are se transfera credite bugetare
sau de angajament de la un ordonator principal la alt ordonator
principal, adica atunci cand este modificata aprobarea data pe mari
ordonatori principali. Daca suntem sub acest nivel, aprobarile vor fi,
evident, la un nivel inferior. Orice modificare a destinatiei creditelor
bugetare care se face intre capitole sau intre ordonatori subordonati se
aproba de catre MFP. Orice alta modificare in interiorul bugetului unui
ordonator se aproba de catre ordonatorul principal.
Exista anumite limite, astfel incat modificarea destinatiei creditelor
bugetare sa fie o exceptie, iar nu o regula, acest elimite fiind in numar
de trei:
• Doua limite temporale - legate de plasarea in timp a momentului
modificarii (cand poate fi facuta modificarea), legea spunand ca
similar ipotezei regilor de rectificare se poate veni cu modificarea
destinatiei numai incepand cu al treilea trimestru, adica din
semestrul II.
A doua limitare temporala are ca rol temporizarea, si anume nu se
pot face modificari decat cu o luna inainte de angajarea cheltuielii.
Aceasta este o restrictie foarte utila in practica.
• O limita valorica - suma transferata nu poate depasi 20% din
creditul bugetar din care se ia. Daca este vorba despre un
program, nu poate depasi 10% din valoarea programului. Rostul
acestei limitari valorice este ca nu pot fi luati toti banii de la o
destinatie si sa fie mutati la o alta. Aceasta ar lipsi de continut
procedura de aprobare.

Incidente ce pot aparea in cazul bugetelor locale

In Legea Finantelor Publice Locale a fost introdusa reglementarea unor
situatii inedite, si anume, pe de o parte, criza financiar, pe de alta parte,
insolventa unitatilor administrativ-teritoriale. Conceptul de insolventa
este unul vechi, aplicat persoanelor de drept privat. Pe model american
el este translatat si in dreptul roman in ceea ce priveste unitatile
administrativ-teritoriale.
Bugetele locale au particularitati care le deosebesc de cele centrale. Au o
structura duala: sectiune de functionare si o sectiune de dezvoltare
(poate lipsi). Exista si regula care spune ca intotdeauna bugetele locale
trebuie adoptate in echilibru. Veniturile ordinare trebuie sa fie egale cu
cheltuielile, ceea ce nu este cazul pentru bugetele de stat.
Pornind de la aceasta ultima regula, am putea crede ca pe parcursul
executarii bugetului lucrurile ar ramane asa cum el a fost adoptat, dar
acest lucru nu este adevarat. Daca la momentul adoptarii bugetului
estimarile de venituri sunt prea optimiste, iar cheltuielile sunt, raportate
la aceste venituri estimate, este foarte usoara adoptarea unui buget
echilibrat in care veniturile sunt egale cu cheltuielile. Pe parcursul
executiei bugetar se pot intampla diverse incidente care fie reduc
veniturile, fie majoreaza cheltuielile.
La nivelul bugetului local deficitul nu poate fi finantat din
imprumuturi. Daca un buget local nu are bani nici de salarii, el nu se
poate imprumuta, in timp ce bugetul central poate face acest lucru. La
bugetul local imprumuturile pot fi utilizate doar pentru investitii de
interes local.
Criza financiara se declanseaza oridecateori situatia financiara a unei
unitati administrativ-teritoriale este dificila, iar aceasta inregistreaza o
lipsa acuta de resurse, inregistrand datorii neplatite la scandeta.
Exista o definire generala fara elemente valorice, legiuitorul adaugand ca
se prezuma a fi in stare de criza financiara orice unitate administrativ-
teritoriala care este in una dintre urmatoarele doua situatii:
• Acumularea de arierate care reprezinta impreuna cel putin 15% din
buget;
• Neplata salariilor timp de 90 de zile.

Legea impune obligatia de a sesiza starea de criza financiara

ordonatorului principal de credite. El sesizeaza consiliul judetean sau
local, care ia act de starea de criza si il imputerniceste pe ordonator sa
faca un plan de redresare si numeste un comitet pentru situatiile de
criza financiara. Sarcina comuna va fi aceea de a pregati planul de
redresare. Odata declasata criza financiara, ea se notifica Directiei
Generale a FP si se inscrie intr-un registru local de situatii de criza
financiara.
Odata adoptat planul de redresare, se mai pot incheia doar acele acte
juridice conforme cu acesta. Nu se mai pot incheia alte contracte in
afara celor permise de plan, nu se mai poate majora capitalul social al
societatilor din subordine, nu mai pot fi infiintate noi societati, nu se
mai poate imprumuta decat pe refinantare, etc.
Legea prevede o durata limitata in timp pentru starea de criza financiara,
maximum 6 luni.
La sfarsitul acestora se pot intampla doua lucruri:
• Unitatea administrativ-teritoriala iese din criza
• Situatia se inrautateste, iar unitatea administrativ-teritoriala
intra in insolventa. Ea nu poate continua starea de criza
financiara mai mult de 180 de zile.
In ceea ce priveste insolventa - starea de insolventa este tot o stare
de dificultate financiara ce presupune lipsa de bani si acumularea de
datorii, dar legiuitorul instituie doua prezumtii pentru declansarea
starii de insolventa:
• Acumularea de datorii neplatite mai mult de 120 de zile de la
scandenta (care reprezinta peste 50% din bugetul local);
• Salariile nu au fost platite de mai mult de 120 de zile.

Lor li se adauga o a treia: starea de criza financiara care a durat mai

mult de 180 de zile si nu a dus la ameliorarea situatiei. Se considera ca
daca timp de 6 luni nu s-a iesit din starea de criza financiara, solutia nu
poate fi decat insolventa.
Starea de insolventa nu se mai constata de catre consiliul local, ci se
constata de catre instanta judecatoreasca. Pot cere declansarea starii de
insolventa fie ordonatorul de credite, fie oricare dintre creditori. Daca
instanta incuviinteaza si constata starea de insolventa a unitatii
administrativ-teritoriale, judecatorul sindic va numi un administrator
judiciar care este un practician in insolventa, adica un liber profesionist
privat. Ordonatorul principal are obligatia sa pregateasca planul de
redresare si sa il supuna aprobarii consiliului local.
Legea stabileste ca daca consiliul local nu aproba planul de redresare,
administratorul judiciar poate cere instantei judecatorului sindic sa ii
permita sa preia atributiile ordonatorului principal de credite. Aceeasi
solutie a preluarii atributiilor ordonatorului principal de catre
administratorul judiciar poate fi decisa de catre judecatorul sindic, la
cererea administratorului judiciar, atunci cand ordonatorul principal nu
respecta planul de redresare.
In aceasta preluare de atributii CL lipseste cu desavarsire, decizia
apartinand instantei.
Spre deosebire de situatia de criza financiara, legea nu prevede o durata
maxima a starii de insolventa. Ea poate dura oricat, singura modalitate
de a iesi din starea de insolventa fiind incetarea premiselor aparitiei ei.
Singura modalitate de a iesi din starea de insolventa este incetarea
premizei aparitiei ei, este de a plati macar o parte din datorii.
Nu poate fi desfiintata uat, la lichidarea acesteia. Ea va continua sa
existe.
Efectele principale din punctul de vedere al adminstrarii banilor publici:
- Limitari suplimentare
 - Posibilitatea in cazul insolventei de a suspenda atributiile
ordonatorilor de credite si de a le transfera administratorului
judiciar, sub conrolul instantei judecatoresti,

Investitiile publice
Regimul investitiilor publice
Putem identifica o obligatie a administratiei, fie la nivel local, fie la nivel
central sa faca investitii publice. =Activitati care au ca rezultat
producerea unor bunuri de folosinta indelungata si care la un
moment dat vor intra in proprietatea statului sau a uat.

Caracterul investitiilor-utilitatea lor de durata, ele nu sunt menite sa-

si consume substanta repede, ci sa serveasca pe o durata lunga de timp
interesului public. In al doilea rand, statul sau uat vor fi proprietarii lor.

Dpdv al investitiilor publice e irelevanta sursa de finantare. Exista 3

potentiale surse de finantare a acestor lucrari: de cele mai multe ori sunt
activitati de construire, investitiile publice pot fi finantate din bani
publici integral, fie integral din fonduri private, fie intr-o modalitate
mixta care le combina; fonduri publice si fonduri private.

Cand sunt utilizati bani publici pt a realiza investitiile publice vom avea
in buget cheltuieli de investitii publice. Cand se cheltuie bani publici pt
investitia respectiva, acea investitie se va regasi in buget.

Atunci cand finantarea se face total sau partial cu bani publici avem o
problema de punere in buget a acelei cheltuieli (partea de drept bugetar);
cand finantarea se face din fonduri private, sau sunt implicate si fonduri
private, problema e una mai complexa, nu mai am buget, dar totusi este
o problema care tine de dreptul financiar public.

Incepem cu palierul de drept bugetar-investitiile sunt finantate din bani

publici. In acest caz exista o serie de proceduri care pregastesc includerea
cheltuielilor cu investiiile in buget. In primul rand, fiecare ordonator
principal de credite va intocmi un program de investiti care va fi anexa la
bugetul sau (doar ordonatorul principal), program in care descrie
investitiile sectorului pe care il conduce.

OS, OT chiar si OP fiecare va identifica investitiile pe care le va considera

necesare dupa care va realiza o documentatie tehnico-economica in
care detaliaza lucrarile necesare si valoarea lor. Practic, aceasta
documentatie pregatitoare are 2 mari meniri:

- o data sa identifici dpdv tehnic daca se poate realiza investitia

respectiva, lucrarea daca se poate realiza si ce presupune
- sa verifice valoarea estimata-cam cat ar costa.
Ca o investitie careia ii cunosc acesti paramaetri sa ajunga in programul
de investitii a OP e nevoie ca ea sa fie aprobata. Iar aprobarea se face in
functie de valoarea estimata:

- Investitiile de pana la 5 milioane lei (cifre stabilite prin lege),

ordonatorul care a propus investitia este cel care decide realizarea
ei, are nevoie doar de o aprobare a OP cu privire la necesitatea
si oportunitatea investitiei-adica Ordonatorul PP nu va
contesta, nu va citi documentatia, dar ordonatorul va spune daca e
necesara acea lucrare si daca e nevoie sa o faci acum sau mai poate
astepta.

- Intre 5-30 mil lei aprobarea apartine OP, documentatia tehnico-

economica se aproba de OP, el va studia toate detaliile, va
aproba valoarea estimata. Va putea sa spuna, nu-l face cu 10
etaje, ci cu 4 deocamdata.

- Orice documentatie cu o valoare mai mare de 30 mil, se

aproba de catre Guvern, care aproba documentatia in detaliile
sale, nu doar oportunitatea investitiei.
La nivel local-la nivelul autoritatilor locale, daca autoritatile locale vor sa
faca o investitie la nivel local, aici nu o sa mai am aceeasi aprobatori caci
intervine autonomia locala. Procedura e aceeasi, ca anexa la
bugetul local voi avea un program de investitii, pt ca o investitie sa
ajunga pe acea lista tr sa fie intocmita documentatia tehnico-economica
si va fi aprobata de autoritatea deliberativa-consiliul local in toate
cazurileasta in cazul in care finantarea se face doar din bugetul
local.

Atunci cand si statul participa din bugetul de stat la investitiile locale, in

acest caz pt partea din documentatia economica se aproba de Guvern.

NU exista subordonarea intre Consiliul Judetean si Consiliul local. Ele

sunt complet independente. A spune ca un CJ aproba investitia pe care
vrea sa o faca o comuna, e irelevant, sunt separate, nu contribuie cu
nimic.

Daca la un moment dat o investitie locala, a unei comune, e finantata

intr-o proportie (irelevanta) de CJ care aloca fonduri pt acea investitie,
va trebui aprobata documentatia tehnico-economica in ansamblu si de
consiliul local al comunei si de CJ pt ca acea investitie se va face cu bani
din 2 bugete si atunci documentatia tehnico-economica tr aprobata de
toti cei implicati, toti cei care platesc.

Cine plateste, aproba! Plateste bugetul local integral, documentatia

tehnico-economica va fi aprobata de Consiliul local. Plateste si CJ,
aproba si CJ pt ca da si el bani. Contribuie cu fonduri si Guvernul,
aproba si Guvernul.

Odata aprobata documentatia tehnico-economica, investitia poate fi

inclusa in program. Efectul includerii in programul de investitii e ca
toate cheltuielile aferente, sub forma de credit de angajament (CA) sau
credit bugetar (CB), vor fi incluse in buget sub forma de cheltuiala.

Vor fi incluse in capitolul de cheltuieli de investitii sau cheltuieli de

capital (sunt opuse cheltuielilor curente, de functionare). In bugetul
local, care are o structura duala (sectiune de functionare, sectiune de
dezvoltare)-sunt incluse intotdeauna in sectiunea de dezvoltare.

Ca structura a bugetului, dupa ce au fost incluse in buget valorile

estimate ale investiilor, (de ex in primul am CA-100 mil, in primul an am
CB de 60 mil, in al doilea am CB 40 mil), legea finantelor publice
vorbeste de 3 mari categorii de cheltuieli de investitii:

- cheltuieli pt investitii noi, care incep

- cheltuieli pt investitii in continuare
- alte cheltuieli de investitii-aici gasim de toate, si intalnim si
cele mai multe surprize pt ca in primele 2 categorii intra: cheltuieli
cu lucrarile propriu-zise, contravaloarea lucrarilor respective. In
primul an cheltuielile vor fi in prima categorie-CA+CB pe primul
an, in al doilea an o sa fie in a doua categorie-restul de pret al
lucrarilor ramase de executat. Daca se constata ca terenul e
mlastinos si am nevoie de mai multi bani, vom introduce un act
aditional de suplimentare a bugetului.
In cea de-a treia categorie-regasim achizitionarea terenului (fie ca aici
includem costul de expropriere-despagubirea e acoperita din fonduri
publice si intra in categoria cheltuielilor de investitii, la alte
cheltuieli)+costuri privind expertize tehnice+costurile consultantilor
care vor surpaveghea lucrarea, lista de costuri e foarte lunga si tot aici
vom regasim studiile de fezabilitate.

Romania a cheltuit in ultimii 15 ani sume uriase pe studii de fezabilitate,

or ideea e in felul urmator, foarte tarziu au fost introduse in lege (la
cererea FMI) au fost interzise 2 limitari:

1. Nu poti sa introduci in buget cheltuiala cu studii de

fezabilitate daca un astfel de studiu pe acelasi obiectiv s-a
mai facut in ultimii 5 ani.
2. Nu poti sa introduci o astfel de cheltuiala daca nu poti sa
incluzi cheltuiala cu investitia respectiva in bugetul
anului urmator.
In foarte multe bugete, cheltuielile de investitii noi sunt bugetate 0,
cheltuielile de investitii in continuare sunt 0 sau foarte putin, dar alte
cheltuieli de investitii-mult, milioane. Or e absurd pt ca a treia categorie
ar fi una auxiliara primelor 2.

Legea interzice virarea de credite bugetare din primele doua

categorii de cheltuieli de investitii, la alte cheltuieli. Nu poti sa virezi
din primele 2 capitole care presupune cheltuieli efective, catre alte
cheltuieli care presupune cheltuieli pregatitoare.

Cheltuielile de investitii mai au in ansamblul lor (pe langa cele 3

categorii) niste limitari in sensul ca nu poti sa transferi fonduri din
cheltuielile de investitii catre orice alt capitol de cheltuieli.

Aceasta interdictie a fost introdusa in legea resposnabilitatii fiscal-

bugetare, dar e o alta interdictie care a fost incalcata prin legile de
rectificare, in sensul ca au existat legi de rectificare care au trasnferat
fonduri din cheltuielile de investitii catre cheltuielile de personal (de cele
mai multe ori), ele servind pt majorarea cheltuielilor de salarii, de pensii
etc. or, interdictia din lege e cea care da ideea ca o cheltuiala de investitii,
odata aprobata, ea trebuie terminata, nu poti sa o lasi asa pt ca tu
transferi banii catre alte capitole de cheltuieli.
In cursul lunii septembrie 2013 mai apare o reglementare solicitata de
FMI si Banca Mondiala, pornind tot de la o realitate a Romaniei si care a
fost o conditie pt incheierea acordurilor de finantare de tip stand-by
(FMI s-a obligat sa dea bani imprumut, iar finantatorul e dispus sa te
imprumute la o dobanda mai mica pt ca stie ca ai FMI in spate, in caz ca
nu poti sa platesti tu). Ele cer pornind de la realitatea care arata ca
investitiile publice erau incluse in programul de investitii anexa la
bugetul oricarui ordonator fara niciun criteriu de selectie, pur si
simplu aparea o lista de investitii.

Institutiile financiare internationale spun: cum faceti sa le puneti pe

lista? si cer legiferarea unor criterii de prioritizare a
investitiilor.Aceste criterii si procedura de aplicare a lor sunt legiferate
in OUG 88/2013.

- Aceste criterii nu au aplicabilitate generala, ci se aplica numai

unor investii anume: in primul rand-investitii finantate din bugete
centrale. Aceste criterii de prioritizare nu se aplica investitiilor de
la nivel local, ci doar daca sunt finantate si de la bugetul de stat
- Trebuie sa fie semnificative ca valoare (>100 milioane de lei).
Pot intra in procedura de prioritizare si cele >50 milioane lei in
masura in care prezinta riscuri deosebite.
Cu aceste 2 conditii indeplinite, procedura de prioritizare, de aplicare a
criteriilor urmeaza sa fie facuta de o unitate speciala de evaluare a
investitiilor organizata la MFP. Asta creste puterea MFP, pt ca pana
atunci daca tu voiai sa faci o investitie de 120 mil la Univ din Buc, faceai
documentatia tehnico-economica, te duceai la aprobare-la Guvern, daca
o aproba, investitia era trecuta pe lista de investitii a Ministerului
Educatiei, banii veneau de la buget.

Prin OUG-trebuie sa faci documentatia tehnico-economica, o dai la

aprobare la Guvern, dupa care o trimiti la MFP la unitatea speciala de
evaluare pt prioritizare. Aceasta unitate strange toate proiectele si le
pune un sablon cu niste criteriii din care rezulta un punctaj. In functie de
acest punctaj, in ordinea descrescatoare a punctajului se va intocmi o
lista de proiecte prioritare, fiecare cu valoarea lui, iar valorilor lor vor fi
comparate cu banii de investitii din buget. Se stabileste pt cate exista
fonduri pt investitii in buget, doar ele vor fi aprobate, primele X.
Celelalte, NU. Trebuie sa astepti pana anul urmator, ceea ce inseamna ca
in bugetul anului urmator, am prioritizarea facuta, vin si proiecte noi,
daca dintre cele noi sunt unele care au punctaj mai mare decat cele vechi,
acestea vor fi aprobate.

Nu intru in procedura de prioritizare daca am un proiect <50 mil!

In ceea ce priveste finantarea din fonduri private a institutiilor

publice-toata etapa de construire va fi finantanta de cocontractantul
privat.

Prima intrebare: ce fel de contract as putea eu sa inchei cu o persoana

privata prin care ea sa-si asume obligatia de a suporta costurile unei
investitii (costurile unei lucrari care la un moment dat nu va intra in
proprietatea sa)-voi putea incheia un contract de concesiune.

Concesionarul va finanta lucrarea, va primi insa nu un pret, ci va primi in

schimbul acestei finantari dreptul de a exploata lucrarea finantanta, pe
riscul sau, exploatare care presupune incheierea de contracte cu tertii si
obtinerea de venituri de la terti, utilizatori ai lucrarii care sa-i permita
recuperarea investitiei facute (a costurilor), a costurilor de
operare (a cheltuielilor de mentinere a bunului in stare de functionare)
si obtinerea unui profit rezonabil, in lipsa caruia nu este niciun motiv
pt a fi incheiat contractul. La sfarsitul contractului, la momentul incetarii
din orice motiv a contractului, bunul va trece in proprietatea statului sau
uat care e parte la contractul de concesiune.

Aceasta modalitate de derulare a contractului poate sa presupuna plati

din fonduri publice (caz, in care aceste fonduri vor fi bugetate). Ex: la
concesiune construire autostrada-concesionarul nu isi va recupera
niciodata banii investiti din taxele primite de la utilizatori, motiv pt care
autoritatea concedenta plateste o suma de bani (publici)-face plati de
disponibilitate-lunar autoritatea contractanta, concedentul, va plati
concesionarului o suma reprezentand de regula diferenta dintre ce a
apucat el sa incaseze de la utilizatori si sumele pe care le datoreaza
bancii, caci concesionarul construieste cu finantare bancara.

Concedentul intelege sa faca plati, el intelege ca aceste plati de

disponibilitate sunt pretul pe care il va plati pt ca tarfiul pe autostrada sa
fie mai mic, caci altfel concesionarul va pune un tarif mai mare pt a-si
acoperi cheltuielile (deci autoritatea urmareste realizarea unui interes
public-ca utilizatorii sa nu plateasca taxe foarte mari pt utilizarea
autostrazii). Aceste cheltuieli din bani publici vor fi evident incluse in
buget, dar vor fi ele cheltuieli de investitii? NU. Intra in categoria
cheltuielilor de servicii-in cel mai fericit caz vor intra in categoria de
alte cheltuieli de investitii pt ca nu finanteaza o lucrare, lucrarea e deja
realizata.

Dihotomia existenta in aprecierea contractelor care au un continut

economic pronuntat: suntem obisnuiti sa realizam o analiza juridica a
acelui tip de contract-identificam cine e proprietarul in cadrul acestui
contract. In cazul unui contract de antrepriza-bani publici/contract de
concesiune-bani privati. Daca ne uitam in ambele cazuri, putem
identifica usor proprietarul. La incetarea contractului de antrepriza
proprietarul va fi beneficiarul care a avut obligatia de plata a pretului. In
cazul contractului de concesiune, proprietarul lucrarii construite-fie
beneficiarul, fie concesionarul care finanteaza din banii lui-acesta e
proprietar pana la incetarea contractului, dar dupa obligatoriu bunul
trece in proprietatea statului/uat.

Cu toate acestea, aceasta analiza juridica nu coincide intotdeauna

cu analiza economica, ce sta la baza reglementarilor contabile.

Principala deosebire care frapeaza un jurist care se apropie de

contabilitate: analiza economica este diferita de analiza juridica. Mai
exact, daca intr-un contract de construire a unei autostrazi/contract de
concesiune construire camin-concesionarul construieste lucrarea,
plateste lucrarea, ia bani din utilizarea caminului, la sfarsitul
contractului, bunul va trece in proprietatea universitatii/statului/uat,
insa pana atunci proprietar va fi concesionarul.

Partile pot sa prevada in contract ca proprietatea se transfera in

proprietatea beneficiarului la terminarea lucrarii. Dar dpdv contabil,
proprietarul contabil este diferit de cel juridic. Dpdv contabil,
proprietar va fi cel care:

1. suporta riscurile lucrarii

2. se bucura de benficiile utilizarii bunului.
ex: contractul de leasing-cel care utilizeaza bunul nu e proprietar, el e
doar utilizator, are doar un drept de folosinta, insotit de o plata.
Proprietatea asupra bunului se transfera la sfarsitul duratei contractului.
Deci, dpdv juridic uilizatorul nu e proprietar. Dpdv economic insa, el are
toate riscurile, daca bunul piere, el suporta pierderea pt ca asa e
amenajat prin contract. Daca masina e avariata, el va trebui sa suporte
costurile, daca masina piere, el e obligat sa o plateasca in continuare, el
plateste asigurarea-toate riscurile din contract ii sunt transmise. El
foloseste bunul, proprietarul nu foloseste bunul. Beneficiile utilizarii
bunului sunt toate ale utilizatorului. Deci dpdv contabil, utilizatorul e
proprietarul, ceea ce are efecte in domeniul fiscal.

Regulile contabile la nivelul UE spun ca intr-un contract de concesiune

important este cine suporta riscul contractului-riscul contracului
privit pe ansamblul sau: construire+operare (ambele etape).

Daca ne uitam pe toata durata contractului si pe niste criterii de detaliu

stabilesc ca riscul in contract ii apartine concedentului, atunci contractul
si bunul ca valoare va fi inclus in bugetele publice, chiar daca nu da
bani pt bunul respectiv. Incheind acel contract, el doreste sa obtina
bunul si exploatarea lui. Daca am riscul contractului aici, e ca si cum as fi
platit bunul din bani publici, si toata valoarea contractului se
inscrie in bugetele publice, chiar daca nu ai dat niciun leu!*

Dimpotriva daca riscul contractului integral apartine concesionarului

privat, atunci contractul abia atunci va fi in afara bugetelor publice si nu
va avea impact bugetar.

*Un contract evaluat in ansamblul sau poate fi inclus in bugetele publice

chiar daca plata propriu-zisa a cheltuielilor de investitii nu se face din
bani publici, ci din bani privati.

Incheierea executiei bugetare

Este o etapa de bilant. Inchiderea executiei bugetare se face

intotdeauna dupa incetarea aplicarii unui buget. In aceasta
etapa ne aflam in situatia in care bugetul a iesit din uz si deja a intrat in
uz un alt buget.

Bilant=sa compari previziunile cu ce s-a realizat, atat la venituri, cat si la

cheltuieli, de aceea acest bilant pe care legea il numeste cont general
de inchidere a executiei bugetare va contine o oglinda atat a
veniturilor bugetare, respectiv a cheltuielilor. Fiecare ordonator de
credite isi intocmeste acest bilant pe un model furnizat de MFP.
Miscarea e aceeasi ca la elaborarea bugetului, Ordonatorii subordonati le
trimit Ordonatorului superior care le concentreaza intr-un singur cont,
toate ajung la OP, OP pregateste prin inglobarea tuturor datelor intr-un
cont al incheierii executiei bugetare pe domeniul pe care il conduce si il
trimite la MFP.

MFP pregateste contul de inchidere a executiei bugetare pe tot bugetul, si

pe BS si pe BASS. La nivel local, primarul pregateste contul de inchidere
a executiei bugetare. Acest cont la nivel central trebuie trimis pana la 1
iulie de Guvern, care isi insuseste contul intocmit de MFP, il trimite la
Parlament. Parlamentul primeste un bilant care inchide procesul
bugetar.

Parlamentul a autorizat cheltuiala si acum trebuie sa autorizeze cum s-au

cheltuit efectiv banii. Inainte de a lua o decizie, parlamentul asculta
obligatoriu raportul Curtii de Conturi. O institutie de specialitate, mai
priceputa decat Parlamentul, va prezenta raportul sau parlamentului, iar
parlamentul va aproba contul general de inchidere a executiei printr-o
alta lege si aceasta lege incheie sirul legilor cu aplicare temporara in
materie bugetara. Asta la nivel formal, de procedura constitutionala,
Parlamentul incheie o bucla.

Ce se intampla la nivel micro, la nivelul fiecarui buget?

Presupunem ca noul buget se adopta de la 1 ian, la 31 decembrie ce s-a

intamplat cu platile pe care nu am mai apucat sa le fac? Am facut
angajament, lichidare, ordonantare, plata si contabilul nu plateste, sau
banca e inchisa, nu face plata, ce se intampla cu acea plata? Ea va fi
facuta in ianuarie. Si in ce buget va fi inscrisa acea cheltuiala? In bugetul
anului viitor! Daca vine pe 3 ian un cetatean care vine sa plateasca un
impozit de pe luna decembrie, acel impozit va fi inclus in bugetul anului
viitor!

- Efectul inchiderii bugetului este in primul rand ca orice venit

si orice cheltuiala care nu a fost realizata pana la
inchidere vor fi incluse, contabilizate in contul bugetului
anului urmator.
Daca nu am buget la 1 ian, ci abia la 1 feb aprobat pe 2016 si incasez
venituri si cheltuieli in ianuarie 2016, banii se vor duce in bugetul 2015
pt ca el nu a fost incheiat inca!!!
 - al doilea efect-dramatic-anularea de drept a creditelor de
angajament neutilizate si a creditelor bugetare neutilizate.
Neutilizat inseamna neangajat macar, nu am semnat macar
contract. In realitate, asta inseamna ca daca tu aveai credit de
angajament de 100 mii si nu ai semnat pana la inchiderea bugetului
contracte in valoare de 100 mii, creditul acesta de angajament e anulat, il
pierzi, nu e reportat in anul urmator. Nu mergi cu diferenta in anul
urmator-ceea ce e o pierdere, se pierd creditele bugetare sau de
angajament neangajate.

Unii teoreticieni vorbesc si de o a cincea etapa-controlul financiar. Pt

ca dupa ce bugetul a fost executat, exista o perioada indefinita sau
nelimitata punctual in timp in care poate sa survina controlul financiar,
insemnand aici ansamblul activitatilor prin care organe si
institutii specializate ale statului verifica utilizarea fondurilor
publice si administrarea patrimoniului public.

In primul rand, iata ca acest control este incredintat unor entitati, mai
multe, dar cu atributii determinate si delimitate intre ele pt ca fiecare
dintre ele se va specializa intr-un anumit tip de control. Controlul
respectarii tuturor regulilor din procedura bugetara e unul minutios si e
mai eficient sa fie mai multe entitati specializate fiecare pe un anumit tip
de control.

Exista un control preventiv si un control ulterior (dupa ce s-a

facut operatiunea de plata)-cel ulterior il include si pe cel concomitent,
nu neapearat dupa ce s-a incheiat contractul, poate sa se faca si in cursul
derularii contractului.

Exista si un control intern pe care il desfasoara institutii specializate si

exista un control extern, desfasurat de institutii specializate.
Combinand aceste 2 criterii, o sa vorbim de un control preventiv
intern, organizat la nivelul fiecarei institutii, relativ temut sub
denumirea de CFP (control financiar preventiv), dupa cum vom avea un
control preventiv extern pe care il realizeaza delegatiile MFP.

De asemenea, vom vorbi de un audit intern, altceva decat CFP, pe care

il deruleaza depaartamente specializate de audit, organizate in fiecare
institutie, si vom vorbi de audit extern pe care il deruleaza Curtea de
Conturi, o institutie specializata care face parte din institutiile majore
ale statului, reglementata si la nivel constitutional.=>4 forme de
control, caracteristicile lor fiind date de momentul realizarii controlului
si apartenenta celor care realizeaza controlul.

Obiectul controlului-dualeste dat atat de utilizarea fondurilor

publice-modul in care sunt utilizati banii publici, cat si de
administrarea bunurilor aflate in patrimoniul institutiei, ceea
ce legile legate de control il denumesc patrimoniu public, in materie
financiara inseamna bunuri aflate in proprietatea statului sau uat si
aflate in adminstrarea institutiei publice respective.

Legatura intre bani si bunuri e foarte stransa: cheltui bani ca sa

administrezi bunurile, iar daca nu le administrezi, ele se ruineaza, se
distrug, ceea ce presupune bani mai multi pt reparatii sau chiar
imposibilitatea utilizarii lor. De aceea, in acest context, controlul face o
trecere foarte usoara intre bani si bunuri, de aici obiectul dual al
controlului. E valabil pt oricare dintre tipurile de control.

Ce anume verifica fiecare tip de control? care e obiectivul specific?

Verifica banii si bunurile, dar ce anume in ceea ce le priveste? Care sunt
obiectivele?

Obiectivele generice ale fiecarui control financiar sunt cateva amintite de

lege si e de subliniat ca nu toate formele de control urmaresc toate
obiectivele.

Obiectivele privite in ansamblu:

- legalitatea
- regularitatea
- economicitatea
- eficienta
- eficacitatea
Legea finantelor publice, printr-o modificare din 2011-le reuneste pe
toate aceste 5 obiective sub o denumire-principiul bunei gestiuni
financiare.

Povestea pe care o spune obiectul controlul cu obiectivele lui e

urmatoarea: statul a infiintat niste institutii, patru, care sa vina fiecare pe
bucata ei si sa verifice in ce mod cheltuirea banilor si administrarea
bunurilor unei institutii s-a facut cu respectarea celor 5 obiective. Cu alte
cuvinte, cand ai cheltuit banii:

- ai respectat legea (legalitate);

- ai respectat procedurile interne ale institutiei, care nu sunt
in lege, ci in acte administrative interne, regulamente interne
(regularitate),
- verifica daca atunci cand ai cumparat ceva, cand ai cheltuit bani, ai
cheltuit cat de putin ai putut (economicitatea=minimizarea
banilor folositi pt un anumit rezultat)-economicitatea nu e
absoluta, nu trebuie sa cumperi la cel mai mic pret in absolut, ci e
relativa, raportata la procedurile de achizitie publica pe care le-ai
organizat;
- cand ai cheltuit acei bani ai reusit sa atingi obiectivele
(eficacitatea);
- verifica acest control in ce masura, cu minimum de fonduri ai
obtinut maximum de rezultate posibile (eficienta).
Toate aceste obiective si definitiile lor se gasesc in OUG 119/1999 care
reglementeaza controlul intern-deci una dintre formele de control.

Legea finantelor publice, legea finantelor publice locale vorbesc si ele de

aceste principii si spun ca ele alcatuiesc buna gestiune, ca un ordonator
de credite e obligat sa administreze fondurile conform principiului
bunei-gestiuni, adica sa cheltuiasca banii respectand cele 5 principii.
Oricare dintre principii a fost incalcat, am o incalcare a principiului
bunei-gestiuni, deci am o incalcare a legii. Controlul vine sa verifice
aceste obiective.

Controlul preventiv, in ambele forme, si intern si extern (delegat)

verifica doar legalitatea si regularitatea pt ca e inainte.

Auditul intern, care e ulterior, intern sau extern-le verifica pe

toate 5. Verifica nu numai legalitatea potentiala cum a verificat
controlul preventiv, ci verifica legalitatea tututor aspectelor. De aceea in
practica, auditul e mai temut decat controlul preventiv pt ca intinderea
controlului din cadrul auditului e mult mai mare decat cea din controlul
preventiv.

Cu atat mai temut e auditul extern desfasurat de Curtea de conturi.

Curtea de Conturi vine in control si spune de ex: eu cred ca nu aveai
nevoie de (copaceii de plastic) avocati. Ordonatorul de credite vine si
spune ca era nevoie. Curtea spune ca aveai juristi, nu aveai nevoie sa
angajezi un avocat. Miza e de valori foarte mari, deci teoretic judecatorul
e cel care va stabili in final modul de cheltuire a banilor pulici, controlul
nu poate decat sa intocmeasca un act administrativ de control care
consemneaza rezultatele acestei verificari. Problema nu e de legalitate.
Incalci principiul eficientei, incalci principiul bunei-gestiuni, incalci
legea.

Niciuna dintre aceste forme de control, in principiu, nu poate sa

aplice sanctiuni, ci poate sa faca doar un control cu rol de
informare, nu de sanctionare, concluziile vor fi comunicate mai
departe si altcineva va fi cel care va aplica sanctiunile.

Tipuri de control

4 tipuri contorl-obiective diferite.

Particularitatile fiecarui tip de control.

Verificarea legalitatii si regularitatii-controluri preventive.

Controluri ulterioare-audit-nu atat de obiectul controlului, cat

persoanele.

Auditul intern e realizat de un departament din interiorul institutiei.

Auditul extern e realizat de o institutie speciala-Curtea de Conturi.

Ce e comun celor doua tipuri de control=obiectivele, in sensul ca in

cadrul auditul se verifica in general eficienta, economicitatea si
eficacitatea. Dar poate avea in vedere si legalitatea si regularitatea, desi
nu acesta e obeictivul lor principal.

Legea creeaza un mecanism complex de verificare permanenta a

activitatii realizate cu fonduri publice in condtiiile in care orice
cheltuaiala din bani poublici trebuie verificata inainte de semnarea
contractului, dupa care exista un control intern care verifica care verifica
cum s-au cheltuit banii si exista posibilitatea de a se realiza si un control
extern.
Realitatea ne arata ca in f multe ipoteze chelt banilor publici se face in
dispretul tututor acestor obiective. Asta denota ca exista inca deficiente
in emcanismul interior de control.

1. Operatiunea de control preventiv-legea care se aplica-OG 119/1998

care a fost republicata pe parcursul anilor-instituie 2 nivele de
control preventiv: unul propriu-la nivelul fiecarei institutii publice
tr sa existe obligatoriu un departament de control preventiv intern.
Acest departament are angajat personal specializat-ei sunt
recrutati, trebuie sa aiba un certificat de atestare a acestei calitati
(nu oricine poate lucra intr-un astfel de department). Ele sunt
angajatele institutiei si sunt subordonate intotdeauna
conducatorului institutiei-ordonatorul-deci el va fi controlat de
subaltern. Prevede garantii legea de stabilitate a acestor persoane:
nu pot fi sanctionate, concediate, mutate pe alte posturi, decat in
conditii speciale prevazute de lege. Legea incearca sa le creeze un
statut special care sa le subsumeze un statut de stabilitate.
Pe de alta parte, controlul lor nu e unul extrem de temut, pt ca efectele
sale sunt relativ slabe. ce fac aceste persoane in realitate? La ele
trebuie sa ajunga orice proiect de operatiune care are ca obiect banii
publici sau administrarea bunurilor institutiei-deci patrimoniul
public. Ce verifica cu privire la aceste operatiuni? orice idee care
presupune cheltuirea de bani

sau orice operatiune care ca obiect administrarea bunului tr sa ajunga in

stadiul de proiect la controlul preventiv. Acest departament va verifica 3
lucruri:

- legalitatea-daca legea permite acel tip de operatiune.

- regularitatea- daca s-au respectat procedurile, ordinele interne
cand s-a facut aceasta propunere
- incadrarea in creditele bugetare
Un prim moment in care se face verificarea e cat timp operatiunea e un
poroiect. Dpdv al efectuarii cheltuielilor publice, ar trebui sa mergi la
controlul efectiv inainte de angajament, pt ca aceasta e prima etapa. Deci
inainte de semnarea oricarui contract prin care institutia isi asuma plata
de bani publici, trebuie sa treci prin aceasta etapa de control preventiv.
Aceasta etapa de control preventiv exista in fiecare institutie publica. El
exista si procedura e aceeasi si in cazul entitatilor private care folosesc
bani publici (primesc de exemplu subventii) sau au in administrare
bunuri publice) societati/companii nationale care admin bunuri publice).
Acest control pt ca este plasat inainte de operatiune, trebuie sa fie rapid,
nu poate dura mai mult de 3-5 zile. Care e rezultatul acestui control? O
viza de control, adica un soi de confirmare a celor 3 lucruri: legalitate,
regularitate, sunt bani in creditele bugetare, sau dimpotriva un refuz de
viza.

Poti sa faci operatiunea, poti sa semneze tu ordonator angajamentul

fara sa fi facut controlul preventiv? Nu. E contraventie. Daca insa ai
cerut controlul si s-a finalizat cu bine, ti s-a dat o viza de control poti sa
mergi mai departe. Daca ti s-a refuzat viza, va fi impiedicat ordonatorul
sa realizeze operatiunea pt care controlorul a refuzat viza? Decizia
legii: ordonatorul poate face operatiunea desi i s-a refuzat viza de
control preventiv, el o va face asumandu-si astfel intreaga raspundere, el
si probabil si contabilul sef care va semna plata. Legea spune ca
controlorul pus intr-o astfel de situatie e obligat sa instiinteze
ordonatorul ierarhic superior, va instiinta ministerul finantelor publice
care e supervizorul activitatii de control prventiv in toate institutiile
publice si va mai instiinta si Curtea de Conturi-controlorul extern. De
regula, astfel de instiintari, desi legea nu spune, te pun la inceputul listei
de audit extern. Adica, Curtea se va duce mai ales la acele institutii unde
a fost semnalata.

Legea incearca un echilibru intre puterea ordonatorului caruia nu i se

poate nega atributia de a decide si rolul preventiv al controlului. La
nivelul OP exista si un al doilea nivel de control peventiv-delegat. Acelasi
lucru se intampla si in cazul institutiilor publice care implementeaza
fonduri europene si a altor institutii care desi sunt subordonate folosesc
bani publici.

Dupa un control propriu urmeaza si controlul delegat, care e exercitat de

delegati ai MFP. Practic, fiecare ordonator principal are pe langa el unul
sau mai mult controlori care sunt delegati de MFP, care stau permanent
in institutia in care au fost delegati.

Daca controlul preventiv a refuzat viza, ea nu mai poate merge la

controlul delegat. Daca insa controlul preventiv propriu a incuviintat
operatiunea, controlul preventiv delegat o va verifica a doua oara. Daca e
refuz de viza, ordonatorul poate alege din nou sa realizeze operatiunea si
iarasi vor mai fi instiintate Curtea de conturi si MFP. (asta la nivelul OP)

El se realizeaza in 2 mari momente: inainte de angajament si inainte

de ordonantare (inainte de actul prin care se dispune plata). Acest
control, mai ales la ordonatorii principali unde e dublu ar trebui sa fie
eficient. El e gandit astfel incat orice operatiune care nu e legala, nu
respecta procedurile interne sau nu se incadreaza in buget nu se va
realiza.

Urmeaza apoi controlurile ulterioare-care urmaresc mai mult.

Auditul intern-fiecare institutie publica are si un departament de audit

intern, singurele exceptate sunt institutiile mici, care au buget mic. El va
verifica de regula operatiunile, toate! Exista obligativitatea ca macar o
data la 3 ani fiecare operatiune sa fie verificata, operatiuni legate de
fonduri publice si de admin bunurilor publice si verifica economicitatea,
eficacitatea si eficienta operatiunii. Apare problema reala legata de
standardele reale de evaluare-Rom a adoptat standardele internationale
de audit intern.

Unde s-au facut proceduri de achizitii publice-pretul rezultat din

procedura de achizitie, daca e cel mai mic, e considerat si cel mai
economic, cu conditia ca documentatia de atribuire sa fi fost corect
scrisa.

Cu privire la celelalte componente, gradul de subiectivitate poate fi f

mare: auditul intern in sine nu e o procedura temuta, pt ca auditorii
interni sunt subordonati conducatorului institutiei publice in care
lucreaza. Rezultatul controlului lor: se intocmeste un control de audit
care se prezinta conducatorului inst publice. Conducatorul inst publice
are libertatea de a decide ce masuri ia: daca il sanctioneaza pe cel care a
realizat o operatiune care nu a respectat aceste obiective sau nu. Nu e un
control care sa aiba rezultate dramatice. Nu la fel stau lucrurile in cazul
auditului extern realizat de Curtea de Conturi-e reglem de cst, inst de
baza, scopul sau fiind vertificarea modului de cheltuire a banilor publici.
In fiecare judet exista Camera de Conturi. Plenul Curtii la nivel central e
format din consilieri care sunt numiti de Parlamant pe mandate fixe de 9
ani. Probabil va mai trece ceva timp pana cand institutia va fi eliberata
de politic. Teoretic, membrii si consilierii nu trebuie sa fie membri ai
unui partid politic, ideea legii era sa se aleaga profesionisti. Legea
prevede un minim de ani de experienta.

Ce face Curtea de Conturi? Exercita misiuni de audit extern, exercitand

cam acelasi tip de control pe care il face si auditul intern-verifica in ce
masura operatiunile legate de fonduri publice de admin bunurilor
publice respecta cele 5 elem ale bunei gestiuni financiare. E foarte temut.
De ce? pt ca efectele sale sunt f diferite. CC analizeaza aceleasi elemente
pt operatiune, insa in masura in care constata un prejudiciu va insiinta
ordonatorul de credite despre descoperirile sale, iar ordonatorul e obgliat
sa ia toate masurile pt recuperarea acelui prejudiciu de la cei vinovati. Si
aici se naste o relatie procesuala f interesanta: nerespectarea acestei
obligatii legate de ordonator - nedeclansarea proceurilor de recuperare a
prejudiciilor e infractiune spune legea Curtii-se sanct cu inchisoare.
Mecanismul e urmatorul: Curtea de Conturi vine in control, verifica
legalitatea, regularitatea operatiunilor, economicitatea (vede daca pretul
a fost cel bun, cel mai mic), eficienta (vede daca s-au obtinut maximul de
rezultate) si eficacitatea (daca obiectivele au fost atinse). Constatarile
sale le trece intr-un proces verbal de control pe care le comunica
ordonatorului. In masura in care CC constata ca nu s-au respectat aceste
etape, va stabili un prejudiciu. Prejudiciul e apreciat de CC ca fiind suma
cheltuita. Ce inseamna prejudiciu? Suma cheltuita din bugetul de stat,
adica suma care a iesit din patrimoniul institutiei platitoare pt o
operatiune care a fost nelegala, neregulata, neeconomica, neeficace,
neeficienta, deci nu a respectat unul sau toate prejudiciile sau e cel
determinat potrivit regulilor generale: nu ma uit doar la ce s-a platit ci si
daca s-a primit ceva in schimb.

Ex: CC vine in control la o institutie publica si spune ati cumparat 30 de

masini din care jumatate sunt suvuri. La ce va trebuie? este o o cheltuiala
neeficace: prejudiciul-valoarea platita. conducatorul institutiei: masinile
sunt la noi in curte-e prejudiciul total? Problema pt care legea nu ne da
un raspns.

Pot exista argumente si pt pozitia curtii de conturi-banii aceia raman

cheltuiti, ei puteau fi utilizati in alt scop mult mai util institutiei.
Irelevant ca tu poti sa vinzi si sa recuperezi din bani. Poti sa faci asta, dar
prejudiciul ramane total.!
Procedura: care sunt partile rap jur de control? CC si institutia
controlata-pers juridice amandoua-sb de dr public. Raportul de control e
adresat institutiei controlate, iar legea prevede obligatia ordonatorului de
a lua masuri pt recuperarea prejudiciului. pe cine va chema in judecata
pt recuperarea prejudiciului? Curtea a zis ca prejudiciul vine din
nerespectarea principiilor. Ordonatorul, contabilul, CFP, care a avizat,
departamentul juridic care a atestat legalitatea contractului. Toti cei care
semneaza actele vor raspunde. Va fi o actiune civila in raspundere
delictuala impotriva acelor persoane. Pana sa se ajunga la aceasta
actiune in rasp civila delictuala, sunt 2 etape: 1. controlul adresat
institutiei publice controlate, dar care obliga institutia sa recupereze
prejudiciul de la niste pers fiz. Pers fiz nominalizate de la care urmeaza
sa se recupereze prejudiciul pot contesta actul administrativ-procesul
verbal de control. Legea nu spune. Se constata lipsa de interes: din mom
ce nu tu ai fost cel controlat, nu tu esti vatamat prin control. Procesul
verbal de control – cat timp n-ai fost chemat in judecata de institutie in
actiunea in raspundere civila delictuala, tu nu ai dr sa contesti procesul
verbal de control. Or asta e o problema, pt ca daca tu reusesti sa
desfiintezi procesul verbal de control, nu mai ai temei pt actiune
delictuala.

Incheierea executiei bugetare

Se face intotdeauna dupa incetarea aplicarii unui buget. Suntem in
ipoteza in care bugetul a iesit din uz. Ce ramane de facut este un bilant
al executiei bugetului expirat.
Bilant = compararea previziunilor cu ceea ce s a realizat atat la
venituri, cat si la cheltuieli. De aceea, acest bilant pe care legea il
numeste cont general de inchiderea executiei bugetare, va contine o
oglinda atat a veniturilor prognozate si a veniturilor efectiv realizate, cat
si a a cheltuielilor aprobate in bugetul initial, a cheltuielilor aprobate in
urma rectificarilor si a cheltuielilor efectiv realizate.
Fiecare ordonator de credite isi intocmeste acest bilant pe un model
furnizat de MFP.
MFP pregateste contul de inchidere a executiei bugetare pe tot bugetul.
La nivel local, primaria pregateste contul de inchidere a bugetului local,
iar la nivel central, acest cont trebuie trimis Parlamentului pana la 1 iulie
al anului urmator. Parlamentul primeste un bilant care completeaza,
inchide procesul bugetar. Parlamentul a autorizat cheltuiala si acum
trebuie sa autorizeze cum s- au cheltuit efectiv banii. Inainte de a lua o
decizie, Parlamentul asculta obligatoriu raportul Curtii de Conturi. O
institutie de specialitate va prezenta raportul sau Parlamentului.
Parlamentul va aproba contul general de inchidere a executiei printr-o
alta lege. Aceasta lege incheie sirul legilor cu aplicare temporara in
materie bugetara.
Ce s-a intamplat pe 31 decembrie cu platile pe care n-au mai apucat sa
le faca? Ele vor fi facute in ianuarie si vor fi inscrise in bugetul anului
viitor. Efectul inchiderii bugetului, ajungerii sale la termen, este in
primul rand ca orice venit si orice cheltuiala care n-au fost realizate pana
la inchidere, vor fi incluse in contul bugetului anului urmator. Daca nu
am buget la 1 ianuarie, si incasez venituri si fac cheltuieli in ianuarie, ele
vor merge in bugetul lui 2015. Un al doilea efect este unul dramatic.
Acesta este anularea de drept a creditelor de angajament neutilizate si
acreditelor bugetare neutilizate. Neutilizat inseamna neangajat. Asta
inseamna ca daca aveam un credit de angajament de 100000 si n-ai
semnat pana la inchidere un contract in valoare de 100000, creditul de
angajament este anulat, nu este portat in bugetul anului viitor. Daca ai
avut credit bugetar de 80000 si ai apucat sa cheltuiesti doar 60000, nu
duci cu tine 20000 in anul urmator. Creditul bugetar, adica autorizarea
ti-a fost stearsa. Luna decembrie este cea mai periculoasa pt ordonatori.
Controlul financiar - a cincea etapa a procedurii bugetare
Dupa ce bugetul a fost executat, exista o perioada indefinita sau
nelimitata punctual in timp in care poate sa survina controlul financiar.
Controlul financiar inseamna ansamblul activitatilor prin care organe si
institutii specializate ale statului verifica utilizarea fondurilor publice si
administrarea patrimoniului public. In primul rand, acest control este
incredintat unor entitati, dar cu atributi determinate si delimitate intre
ele. Fiecare dintre ele va desfasura un anumit tip de control si se va
specializa. Controlul respectarii tuturor regulilor este unul minutios. Este
bine ca fiecare sa fie specializat pe bucata lui, pt ca asa e mai eficient.
Exista un control preventiv care are lor inainte de derularea
operatiunilor si un alt control ulterior care are lor dupa ce s a facut
operatiunea. Controlul ulterior il include si pe cel concomitent. De
asemenea, exista un control intern pe care il desfasoara departamente
specializate ale institutiilor publice si exista un control extern desfasurat
de institutii specializate. Combinand aceste doua criterii, vom vorbi
despre un control preventiv intern organizat la nivelul fiecarei institutii,
relativ temut sub acronimul de CFP – controlul financiar preventiv. Vom
avea si un control extern preventiv. Vom vorbi si despre un audit intern
pe care ilderuleaza departamente specializate de audit orgamizate in
fiecare institutie si vom vorbi despre audit exitern pe care il deruleaza
Curtea de Conturi, care face parte dintre institutiile majore ale statului.
Obiectul controlului este dual. Este dat atat de utilizarea fondurilor
publice, cat si de administrarea bunurilor aflate in patrimoniul
institutiei, ceea ce legile numesc patrimoniu public. Controlul financiar
verifica si administrarea, pt ca legatura intre bani si nunuri este f stransa.
Daca nu administrezi bunurile, ele se ruineaza, se distrug, ceea ce
presupune bani mai multi pt reparatii sau chiar imposibilitatea utilizarii
lor. In acest context controlul face o trecere f usoara intre bani si bunuri.
Ce anume verifica fiecare tip de control? Care este obiectul specific?
Obiectivele generice ale oricarui control financiar sunt cateva amintite de
lege. Important de subliniat este ca nu toate formele de control urmaresc
toate obiectivele. Obiectivele sunt: legalitatea, regularitatea,
economicitatea, eficienta si eficacitatea. LFP le reuneste sub o denumire
– principiul bunei gestiuni financiare. Statul a infiintat niste institutii
care sa vina fiecare pe bucata ei si sa verifice in ce mod cheltuirea banilor
si administrarea bunurilor unei institutii s au facut cu respectarea celor 5
obiective - In ce masura, cand ai cheltuit bani publici, ai respectat legea,
ai respectat procedurile interne ale institutiei? Controlul verifica daca
atunci cand ai cheltuit bani ai utilizat cele mai mici resurse –
economicitatea – minimizarea resurselor. Economicitatea nu e absoluta.
Este relativa raportata la procedurile de achizitiei publica organizate.
Eficacitatea presupune atingerea obiectivelor. Controlul verifica si in ce
masura, cu minimum de fonduri, ai obtinut maximum de rezultate
posibile – eficienta – OG 119/1999 care reglemengteaza controlul intern.
Oricare dintre ele a fost incalcata, de fapt am o incalcare a princ bunei
gestiuni, deci o incalcare a legii care obliga la respectarea acestui
principiu. Nu toate formele de control verifica toate obiectivele.
Controlul preventiv si extern, si intern, verifica doar legalitatea si
regularitatea, pt ca e inainte.
Auditul intern/extern, care e ulterior, le verifica pe toate 5. Verifica nu
numai legalitatea potentiala, ci verifica legalitatea tuturor aspectelor. De
aceea, auditul este mai temut decat controlul preventiv, pt ca intinderea
controlului facut in cadrul auditului este mai mare decat cea a
controlului facut in cadrul controlului preventiv. Problemele practice nu
sunt mici. Judecatorul va decide cu privire la eficacitate.
Niciuna dintre aceste forme de control nu poate aplica sanctiuni, ci doar
poate sa faca propuneri si sa indice neregulile semnalate. Nu e un control
sanctionator, ci un control cu rol de confirmare. Concluziile vor fi
comunicate mai departe.
Controlul preventiv
Se aplica OG 119/99-institutie cu 2 nivele de control preventiv. Exista
un nivel de control preventiv propriu, la nivelul fiecarei institutii
publice.
Acest departament are anagajat personal specializat. Sunt subordonati
conducatorului institutiei. OG prevede garantii de stabilitate a acestor
persoane: nu pot fi sanctionate, concediate decat in conditii speciale
prevazute de lege.
Au in control si operatiuni care au ca obiect administrarea bunurilor.
Trebuie sa ajunga la acest departament in forma de proiect. Verifica
legalitatea, regularitatea (respectarea procedurilor, regulile
interne) si incadrarea in creditele bugetare. Inainte de etapa
angajamentului, proiectul trebuie sa fie verificat de controlul financiar
preventiv. Controlul nu poate dura mai mult de 3-5 zile.
Rezultatul controlului este o viza de control (o confirmare a celor 3
elemente) sau un refuz de viza. Semnarea contractului fara a face
controlul reprezinta contraventie. Daca s-a refuzat viza, ordonatorul
poate face operatiunea asumandu-si intreaga raspundere. Controlorul
pus intr-o astfel de situatie este obligat sa instiinteze ordonatorul
ierarhic superior, va instiinta MFP (supervizorul controlului preventiv
in toate institutiile) si Curtea de Conturi.
La nivelul tuturor ordonatorilor principali exista si un control preventiv
delegat. La fel este si cazul institutiilor care gestioneaza fondurile
europene. In aceste cazuri, dupa controlul propriu urmeaza si un control
delegat, realizat de delegati ai MFP. La ei ajung operatiunile dinainte de
realizare, dar numai dupa ce au obtinut viza controlului preventiv. Daca
ordonatorul principal continua cu operatiunea in ipoteza refuzului de
viza, vor fi instiintate MFP si Curtea de Conturi. Controlul se efectueaza
inainte de angajament si inainte de ordonantare.
Auditul intern
Fiecare institutie are un departament de audit intern. Va verifica, de
regula, operatiunile. Exista obligativitatea ca o data la 3 ani sa fie
verificate toate operatiunile. Rezultatul controlului lor este un raport de
audit prezentat conducatorului institutiei publice. Acesta are libertatea
de a decide ce masuri ia: daca il sanctioneaza pe cel care a realizat o
operatiune ce nu a respectat aceste obiective sau nu.
Auditul extern
Realizat de Curtea de conturi. Curtea de conturi este organizata la nivel
central si la nivel teritorial.
Plenul Curtii este format din consilieri numiti de Parlament pe mandate
de 9 ani.
Curtea de conturi exercita misiuni de audit extern. Verifica anumite
categorii de operatiuni in care analizeaza in ce masura opeartiunile
legate de fondurile publice, administrarea patrimoniului public verifica
cele 5 obiective. Analizeaza acele elemente pentru operatiuni. In masura
in care constata un prejudiciu, va instiinta ordonatorul de credite despre
descoperirile sale, iar acesta este obligat de legea Curtii sa ia toate
masurile pentru recuperarea acelui prejudiciu de la cei vinovati.
Nerespectarea acestei obligatii legale de catre ordonator este infractiune.
Constatarile sunt trecute intr-un proces-verbal de control comunicat
ordonatorului. Toti care au contribuit la incheierea contractului vor
raspunde. Ordonatorul principal va fi obligat sa nominalizeze persoanele
vinovate.
DATORIA PUBLICA
Veniturile extraordonare sunt cele care sunt subsidiare veniturilor
ordinare. Teoria financiara recunoaste 3 categorii teoretice de venituri
extraordinare. Teoria economica recunoaste 4 categorii.
Teoria juridica a finantelor publice spune ca statul poate apela la venituri
extraordinare provenite din:
• Emisiune monetara
• Imprumut
• Rezerva internationala care include moneda straina
(usor vandabila)
• Bunuri care pot fi vandute cu usurinta
(aur)

Imprumutul este o sursa de venituri extraordinare care apartine datoriei

publice. Nu toate imprumuturile genereaza venituri extraordinare (ex:
daca statul constata ca nu are venituri suficiente; pentru aceste decalaje
temporare de fonduri, se contracteaza imprumuturi scurte, sumele de
bani fiind platite la momentul colectarii impozitelor, taxelor; nu
reprezinta venituri extraordinare). Statele membre UE nu pot folosi
emisiunea monetara pentru a-si acoperi cheltuielile. Exista o interdicitie
la nivel european ca bancile nationale sa finanteze statul si administratia
publica in general. Singura exceptie este situatia in care banca nationala
poate acorda credite bancilor cu capital de stat.
Datoria publica reprezinta acele obligatii de plata nascute din 2
categorii de contracte: fie din contracte de finantare rambursabila,
fie din contracte de garantie. NU orice suma pe care statul trebuie sa
o plateasca e datorie publica.

Contractele de finantare rambursabila presupun ca statul a primit o suma

de bani sau i s-a ingaduit sa nu plateasca o suma de bani cu obligatia de a
plati mai tarziu. Nu include numai imprumutul, ci si contractele
asimilate imprumutului. Intra si contractele de leasing.
Obligatiile nascute din garantii: un tert s-a imprumutat, iar statul
garanteaza pentru el. Isi asuma obligatia ca in cazul in care debitorul
principal nu plateste,va plati statul.
Datoria publica este impusa unei limite de 60% din PIB. Monitorizarea
este facuta de catre MFP.
Exista niste limitari legale care insotesc aceste obligatii de natura datoriei
publice.
O prima limitare este data de faptul ca legea nu permite oricarei
persoane juridce de drept public sa-si asume obligatii de natura datoriei
publice. Legea datoriei publice- OUG 64/2007. Isi pot asuma obligatii de
natura datoriei publice doar statul si unitatile administrativ-teritoriale.
Avem 3 categorii de debitori:
• MFP, ordonatorii principali de la nivel central pot incheia
contracte de leasing cu aprobarea Guvernului si avizul MFP;
• Societatile controlate de stat nominalizate expres prin lege sa
constituie garantii de stat in numele si pe seama statului: EXIM
Bank, Fondul de Garantare pentru companii mici si mijlocii,
Fondul Roman de Garantare;
• La nivel local se imprumuta si emite garantii numai unitatea
administrativ-teritoriala.

A doua limitare o reprezinta scopul incheierii contractelor din care se

nasc aceste obligatii. Scopul intotdeauna trebuie sa fie legat de
interesul public. Daca statul se imprumuta, sumele trebuie utilizate in
interesul public. Statul nu se poate imprumuta pentru utilizarea
banilor intr-un interes privat.
A treia categorie de limitare priveste categoria beneficiarilor
garantiilor. Garantiile de stat pot fi emise in favoarea a 2 mari categorii:
persoane juridice si unitati administrativ-teritoriale, cu conditia ca ele
sa desfasoare o activitate in interesul public. In mod exceptional, este
permisa emiterea de garantii in favoarea persoanelor fizice. La nivel
local, unitatile administrativ-teritoriale pot emite garantii numai pentru
institutiile publice si serviciile publice din subordinea lor.
Datoria publica este reglementata dual: OUG 64/2007, iar la nivel
local, dispozitii speciale in legea 273/2006.
Statul, prin MFP, se poate imprumuta de la institutii de credit romane
sau straine, de la persoane fizice sau juridice, indirect prin emisiune de
titluri de stat. Atunci cand statul emite titluri de imprumut, ele nu pot fi
dobandite direct de persoane fizice sau jurdice, ci la momentul
emisiunii lor pot fi dobandite numai de banci. Aceasta poarta denumire
de piata primara. Bancile pot sa vanda aceste titluri catre oricine.
Aceasta a doua tranzactie poarta denumirea de piata secundara.
Persoanele fizice sau juridice pot sa imprumute statul prin tranzactii pe
piata secundara.
Statul se poate imprumuta de la institutii financiare internationale:
BIRD, FMI, Banca Mondiala pentru Investitii. Se poate imprumuta de
la alte state sau, pentru statele membre, chiar de la UE.
Unitatile administrativ-teritoriale se pot imprumuta de la banci romane
sau straine, de la persoane fizice si juridice tot prin emisiune de
obligatiuni, pe care le pot dobandi direct. Se pot imprumuta de la
institutii financiare internationale (acelea care au ca obiect
imprumuturi pentru comunitatile locale): Banca Europeana de
Investitii. Se pot imprumuta de la stat.
Din contractele de finantare rambursabila se naste obligatia de a da
inapoi nu numai banii primiti,ci si niste sume in plus, reprezentand
comsioane, dobanzi.
Contractele de garantie - statul sau UAT se obliga sa plateasca daca
acela pentru care a garantat nu plateste
Obligatiile care intra in sfera datoriei publice au un regim juridic specific
Exista datorie publica guvernamentala-cea asumata la nivel central de
catre MFP si datorie publica locala-asumata de UAT-uri.Din punctul de
vedere al izvorului obligatiei,distingem intre datorie publica directa(se
naste din contracte de finantare rambursabila)si datorie publica
garantata(cea nascuta din contracte de garantie).
4 mari categorii de datorie publica:datorie guvernamentala
directa,garantata,datorie locala directa,garantata
 Datoria guvernamentala
Exista o separare totala intre datoria publica a statului si datoria locala.
Aceasta autonomie a celor 2 datorii publice este esentiala.O UAT care se
imprumuta si nu isi plateste datoria,este singura cu creditorul sau,nu
beneficiaza de nicio garantie implicita a statului.Cel care a imprumutat
UAT,a imprumutat-o numai pe ea.
Statul nu raspunde pentru datoria publica asumata de UAT-uri. Cele 2
datorii publice pot fi vazute si impreuna cand se pune problema limitei
nationale a datoriei publice.Prin Pactul de stabilitate si crestere statele
membre au convenit ca datoria publica sa fie limitata la 60% din PiB.Se
ia in considerare datoria publica totala(guvernamentala si locala)
Creditorul nu are o actiune directa impotriva statului pentru a recupera
datoria de la UAT.UAT-ului ii pot fi executate silit bunurile,poate intra in
insolventa,intocmeste un plan de redresare etc
Exista posibilitatea de refinantare.Contractele prin care statul se
imprumuta pot sa ajunga la situatia in care nu sunt platite.Un stat
membru nu va putea fi niciodata tinut sa raspunda pentru obligatiile
altui stat membru.Trimiterea este la datoria publica.Criza financiara a
readus in centrul atentiei aceasta chestiune.Un stat dator membru,prin
intermediul monedei afecteaza si celelalte state.La nivelul UE a fost
adoptat un mecanism de stabilitate financiara la care au aderat cea mai
mare parte a statelor membre si care da posibilitatea Bancii Centrale
Europene sa se imprumute emitand obligatiuni,iar banii astfel obtinuti sa
ii imprumute statelor membre care au dificultati
Principalul imprumutator tinde sa fie mediul privat. Mediul privat
imprumuta repede,fara ananlize mutliple si banii pot fi obtinuti aproape
imediat.Principalul avantaj al mediului public este financiar.Banii sunt
mai ieftini,dar procedura este mai greoaie.Banii nu sunt imprumutati
fara conditii.
Pe piata financiara sunt oferiti bani cu imprumut si se cer
imprumuturi.Pietele financiare functioneaza electronic.Rapiditatea
acestei piete financiare este asigurata de un mecansim uniform de
evaluare a solvabilitatii debitorului eventual.Presupune evaluarea
periodica a debitorilor eventuali,inclusiv a statelor de catre Agentii de
Rating(Notare).Nota arata riscul de a nu da inapoi.In urma
notarii,fiecare debitor potential este inclus intr-o categorie(ex:junk).Nota
reflecta daca ti se da sau nu imprumutul si dobanda cu care ti se da
imprumutul.
In ipoteza in care un stat nu reuseste sa se imprumute pe pietele
financiare,acesta se va reorienta catre cealalta zona, zona publica,
solicitand imprumuturi institutiilor financiare internationale sau
UE(cazul Romaniei). De multe ori,cele 2 se conjuga: UE imprumuta
impreuna cu institutiile financiare internationale. Imprumutul este
insotit de conditii.Se va evalua ratiunea pentru care statul a ajuns sa
obtina o nota mica incat sa nu se poata imprumuta de pe pietele
financiare.
In numele statului, si datoria directa si datoria garantata sunt asumate
exclusiv de catre MFP. Exista o singura cateogrie de exceptii in ceea ce
priveste imprumuturille si o singura cateogorie de exceptii in ceea ce
priveste garantiile.
Aceasta activitate de imprumut se face pe baza unei strategii.Aceasta se
elaboreaza pe termen de 3 ani impreuna cu strategia fiscal-bugetara si
poate fi modifcata numai daca circumstantele s-au schimbat.MFP trebuie
sa elaboreze programe anuale.Activitatea de imprumut este una
planificata.La sfarsitul fiecarui an,MFP prezinta Guvernului un raport
privind datoria publica guvernamentala,iar odata raportat de
Guvern,este trimis spre informare Parlamentului.Guvernul prezinta
contul general al datoriei publice Parlamentului.Contine date cu privire
la datoria guvernamentala si locala.In 2010 prin legea 69/2010,prin
strategia fiscal-bugetara si prin legea de aprobare a indicatorilor
strategiei,Parlamentul arpoba plafonul garantiilor guvernamentale si
plafonul datoriei locale.Ceea ce ramane este libertatea MFP de a se
imprumuta dar nu mai mult de limita de 60%. Imprumutul se face prin
ordin al ministrului Finantelor Publice.
Doar 2 categorii de imprumuturi sunt supuse aprobarii prin
lege:imprumuturile si garantiile menite sa finanteze proiecte,programe si
actiuni economice.Daca Guvernul intentioneaza sa finanteze investitiile
sau programele economice exclusiv prin imprumut,sau sa emita garantii
care au un scop economic,atunci acele imprumuturi si garantii trebuie
aprobate prin lege.Parlamentul va aproba programul de investitii cu
caracter economic si realizarea lui prin imprumut sau sustinerea prin
garantii publice.
A doua categorie:imprumuturile guvernamentale de la insitutiile
financiare internationale menite sa finanteze deficitul bugetar.Este o
decizie economica a Guvernului ratificata de Parlament.
Statul se poate imprumuta pentru a-si acopri deficitul,pentru a-si
refinanta un imprumut existent si pentru a finanta programe economice,
investitii.
Datoria guvernamentala directa presupune obligatii care se nasc
din 3 categorii de contracte:
 Titluri de stat - cele mai folosite instrumente de datorie
publica.Avantajul este rapiditatea obtinerii banilor si
transmisibilitatea lor.Sunt acte juridice care constata un drept de
creanta asupra statului nascut dintr-un imprumut.Statul
intocmeste un prospect de emisiune(act in care sunt incluse
conditiile in care statul intelege sa se imprumute,prevederile
contractului de imprumut)-arata valoarea pe care doreste sa o
imprumute,valoarea fiecarui titlu de
stat,scadenta,dobanda,modalitatea de plata.Pe baza acestuia,sunt
emise titlurile.Sunt inscrise intr-un registru electronic.2
categorii:titluri de stat cu dobanda si tituri de stat cu
discount(emise la valoare mai mica decat valoarea nominala)-la
scadenta primesti valoarea nominala.Pot fi emise pe termen
scurt,de pana la un an,pe termen mediu(1-5 ani) si pe termen
lung.Cele pe termen mediu si lung poarta denumirea de obligatiuni
 Contracte de imprumut - presupun semnarea unui contract
propriu-zis de imprumut cu bancile.Nu se poate semna cu orice
instiutie de credit. Statul,prin MFP este obligat sa organizeze o
procedura de selectie competitiva pentru plasamentul privat.Atat
pe pietele financiare cat si in cazul incheierii contractului de
imprumut cu bancile,MFP poate sa selecteze un grup de
imprumutatori sofisticati(profesionisti in domeniul acordului de
imprumuturi si care sunt supravegheati de activitati de
reglementare).Este o forma de simplificare a accesului la
imprumut.
 Contracte asimilate imprumutului - patrimoniul statului nu
se mareste primind o suma de bani,ci neplatind o suma de bani.
In loc sa plateasca suma la scadenta,convine cu creditorul sau sa
plateasca la un termen ulterior impreuna cu o dobanda care
compenseaza aceasta intarziere. 2 categorii de contracte:
o Creditul furnizor - desemneaza in contabilitate situatia in
care statul primeste bunuri,lucrari,servicii in temeiul unui
contract dar nu plateste pretul pentru ca in contract este
prevazut un termen suspensiv pentru plata pretului.Dpdv
economic este vazut ca un imprumut,un credit.Legea datoriei
publice spune ca o astfel de ipoteza este una care da nastere
unei obligatii de natura datoriei publice.In 2013,prin legea 72
Romania transpune directiva 7/2011,directiva privind
combaterea intarzierilor la plata in contractele intre
 profesionisti si contractele intre autoritatile publice.Orice
clauza care prevede un termen de plata mai mare de 60 de
zile este nula absolut. MFP poate sa prevada un termen mai
mare de 60 de zile in cadrul creditorului furnizor dar trebuie
sa dea si o compensatie,o dobanda pe perioada in plus.Acest
mecanism este accesibil numai MFP
o Contractele de leasing financiar.
Prin contractele de leasing financiar,durata contractului este
suficient de mare incat sa permita ca prin platite facute
periodic pentru utilizarea bunului sa se acopere aproape
integral valoarea bunului,astfel incat suma ramasa de plata ca
pret pentru cumpararea bunului la sfarsitul termenului
contractului sa nu fie semnificativa comparativ cu valoarea
totala a bunului.

Utilizatorul bunului,fara sa devina proprietar,primeste

dreptul de a-l folosi,in schimbul unei plati.Plata se face
suficient de mult timp incat sa acopere valoarea bunului.La
sfarsitul termenului acestei folosinte,utilizatorul are dreptul
sa-l cumpere.
Leasingul operational - utlizatorul nu preia riscul bunului.Are
un drept de folosinta asupra bunului.Plateste pentru aceasta
folosinta.Contractul este pe un termen mult mai
scurt.Valoarea chiriilor este departe de a acoperi valoarea
bunului si la sfarsitul contractului,nu are dreptul de a
cumpara bunul.
Contractele de leasing financiar vor fi incluse in registrele si
evidentele de datorie publica.Vor putea fi incheiate de MFP si
de ordonatorii principali cu aprobarea MFP.
Ansamblul valoric al acestor obligatii nascute din instrumentele de
datorie publica poarta denumirea de serviciul datoriei publice.
Acest serviciu beneficiaza de o facilitate prevazuta de lege:autorizarea
bugetara. Sunt cheltuieli publice si vor respecta toate etapele si regulile
cheltuielilor publice. Pentru cheltuielile de natura datoriei publice,exista
autorizare bugetara permanenta. Si in ipoteza in care nu sunt prevazuti
bani in buget pentru aceasta destinatie,ordonatorul este autorizat sa ia
toate masurile pentru a rectifica bugetul si a include banii necesari in
buget pentru restituirea datoriei publice. Plata datoriei publice revine
MFP.
Garantiile de stat pot fi individuale (emise de MFP), fie garantii emise
pe numele si pe seama statului de catre entitati private carora li s-a
incredintat prin lege aceasta atributie. Beneficiarul intotdeauana trebuie
sa plateasca un comision. Emiterea garantiei publice nu se face cu titlu
gratuit. Aceste comisioane alimenteaza un fond special:Fondul de Risc.
Culege bani din comisioane pentru toate garantiile emise de stat,iar cand
statul ajunge sa plateasca in temeiul unei garantii,prima sursa de plata
este Fondul de Risc.Statul se va putea intoarce impotriva debitorului
pentru suma platita.Aceasta creanta este una fiscala.Creantele fiscale
sunt supuse unei proceduri de executare silita mult mai eficienta si mai
rapida decat executarea pe procedura civila obisnuita.Pentru neplata la
scadenta,se aplica penalitati prevazute de Codul de Procedura Fiscala,de
regula mai mari decat cele conventionale sau legale din mediul
privat.Banii rezultati din aceasta executare silita vor merge la Fondul de
Risc.
Este prevazuta o obligatie de publicitate permanenta a obligatiilor de
natura datoriei publice. Registrele datoriei publice care arata diversele
izvoare ale datoriei publice,trebuie sa fie publice la orice moment. La
nivel local, chiar registrul trebuie sa fie publicat.
Pctul de plecare in analiza datoriei publice si care face legatura cu
elementele despre care am vorbit pana acum il constituie notiunea de
venituri extraordinare. Venituri extraordinare sunt numai extraordinare
prin raportarea numai la veniturile ordinare. Sunt cele care sunt
subsidiare veniturilor ordinare. Venit ord sunt primele la care apeleaza
orice ordonator principal, iar daca ele nu sun suficiente apeleaza la
veniturile extrordinare.
Teoria juridica recunoaste 3 categorii teoretice de venituri extraord, iar
teoria economica recunoaste 4 categorii.
Teoriga jur spune ca odata ce statul nu se poate descurca cu veniturile
ordinare, va apela la v extraord (emisiunea monetara-statul emite
moneda suplimentara, tipareste bani; imprumutul-in masura in care
gaseste de la cine sa se imprumute; orice stat are o rezerva
internationala-rezerva pe care o pastraza in permanenta si care include:
moenda straina sau bunuri care pot fi vandute cu usurinta.Mmoneda
straina-poate fi oricand schimbata pe piata financiara, adica monede
usor vandabile sau bunuri usor vandabile: aur, titluri de stat-obligatiuni
emise de alte state, state care sunt buni debitori).
Economistii adauga o a patra categ de venituri pe care juristii nu o neaga,
dar o introduc in categ veniturilor ordinare: alegerea pe care o are orice
stat atunci cand nu are bani destui e de a se imprumuta sau de a majora
impozitele. Majorarea impozitelor ar fi a 4a sursa in conceptia
economistilor.
Din categ VE, intre ele gasim imprumuturi. Imprumutul e o sursa de
venituri extraord care apartine continutului datoriei publice, dar nu
epuizeaza datoria publica. Vom vedea ca exista si alte obligatii pe langa
imprumuturi care sunt incluse in datoria publica.
Nu toate imprumuturile genereaza VE. Ex: daca statul, pe parcursul
executiei unui buget constata ca nu are incasari suficiente, desi
cheltuielile respective au fost introduce in buget sau statul are de facut o
cheltuiala inainte de data prevazuta pt colectarea impozitelor, va avea
bani, dar nu ii are acum si atunci pt aceste decalaje temporare statul se
poate imprumuta. Ele sunt imprumuturi pe termen scurt si nu genereaza
VE. Ipoteza e aceea in care codul fiscal prevede termene de plata a
impozitului si inainte de survenirea termenului de plata statul trebuie sa
faca o plata urgenta si atunci se va imprumuta, dar ii va restitui imediat
dupa incasarea impozitelor-el ramane in cadrul acelui buget, nu sunt VE.
Veniturile extraord!!!= diferite de datorie publica. Exista VE care nu intra
in categ de datorie publica (emis moentara+vanzarea bunurilor din
reserve); dupa cum nici imprumutul nu epuizeaza datoria publica. Mai
mult, nu toate imprumuturile constituie venituri extraord.
Statele membre UE nu pot folosi emisiunea monentara pt a-si finanta
deficitul. Prin tratatul privind fct UE si la nivel national prin legea
privind statutul Bancii Nationale a Romaniei statul nu poate emite
moneda pt a-si acoperi cheltuielile, lucru care nu e interzis altor state. ex:
SUA face acest lucru. Ele tiparesc moneda pt a-si mari masa monetara
aflata in circulatie si aflata la dispozitia statului.
Mai mult, vom vedea ca exista o interdictie expresa la niv european ca
bancile nationale din ficare stat sa finanteze statul si administratia
publica in general. Institutiile publice, fie ca sunt la niv central, fie ca
sunt uat, fie ca sunt societati cu capital de stat, nu se pot imprumuta de la
banca nationala. singura exceptie e aceea potrivit careia BN poate acorda
credite bancilor cu capital de stat, atat! Asta e o limitare f interesanta.
Atatul american se poate imprumuta de la banca federala.
Datoria publica=reprezinta un set, un ansamblu f interesant de obligatii
asumate de stat in ansamblul sau-reprezinta acele obligatii de plata care
sunt nascute din 2 mari categ de contracte: fie din contracte de finantare
rambursabila, fie din contracte de garantie. =>nu orice datorie, nu orice
suma pe care statul in ansamblul sau trebuie sa o plateasca e datorie
publica. Daca statul treb sa plateasca salariile angajatilor sai, daca statul
tr sa plateasca munca unui antreprenor care a construit o autostrada nu
inseamna ca e o datorie publica!!! ci conceptul de datorie publica include
obligatii de plata, dar care sunt nascute numai din aceste 2 mari categ de
contracte:
- contractele de finantare rambursabila presupun ca statul (in
ansamblul sau) a primit o suma de bani sau i s-a ingaduit sa nu
plateasca o suma de bani cu obligatia de a plati mai tarziu. a primit
un disponibil de bani, a primit o suma (nu a avut loc un transfer
dintr-un patrim oniuin altul. Includem si ipoteza in care trebuia sa
dea si i s-a amanat plata, ceea ce e tot un castig, e ca si cum tot ar fi
primit acei bani dpdv economic, dar are obligatia sa dea acei bani
inapoi. =>mai mult decat imprumut, imprumutul e doar o ipoteza -
cineva ti-a dat bani cu precizarea ca trebuie sa ii dai bani inapoi.
Tot aici intra si ipoteza in care cineva livreaza marfa statului cu
precizarea ca i-o va plati peste 6 luni/1 an. asta e tot o finantare
rambursabila pt ca in loc sa platesti banii acum tu, stat, poti sa
folosesti banii reprezentand pretul pana la scadenta cand vei plati
pretul scadent.
tot finantare rambursabila include si contractele de leasing. statul
primeste folosinta unui bun, dar plata pt acest bun este amanata. statul
va avea o datorie de plata, ca si cum s-ar fi imprumutat de pretul cu care
ar fi cumparat acel bun.
acest tip de contract, imprumut, vanzare cu scadenta amanata, leasing,
toate cele 3 sunt categorii de contracte cu finantare rambursabila si
obligatiile pe care statul le are din aceste contracte vor intra in structura
datoriei publice.
- Obligatiile nascute din garantii-nu statul s-a imprumutat de data
aceasta, ci altcineva, un tert, iar statul garanteaza pt el-isi asuma
obligatia ca in cazul in care debitorul principal-cel care s-a
imprumutat, nu plateste, va plati el, statul. deci obligatia de plata
nu e rezultatul primirii unei sume de bani de catre stat, ci altcineva
primeste banii si-i foloseste in schimb. statul garanteaza pt el adica
isi asuma o obligatie subsidiara obligatiei pricipale sa plateasca in
locul debitorului pp, daca el nu plateste.
Ansamblul obligatiilor de plata formeaza datoria publica. datoria publica
pt statele UE e supusa unei limite generala de 60% din PIB. toate aceste 4
sume incluse in aceste categ de datorie publica au un regim special, sunt
limitate si statele le monitorizeaza prin MFP.
exista niste limitari legale care insotesc aceste obligatii de natura datoriei
publice. ele nu vor fi valabile decat daca respecta aceste limite. cea mai
importanta limitare din practica e data de faptul ca legea nu permite
oricui, oricarei pers jur de dr public sa-si asume obligatii de natura
datoriei publice. am o lista f lunga de debitori ai datoriei publice. efectul
acestei limitari: daca e incalcata limitarea, nulitatea absoluta a
contractului.
daca de ex o uat vrea sa emita o garantie publica-obligatie de natura
datoriei publice si obligatia e semnata, e asumata de primaria
municipiului X, reprezentata de contabilul sef si bancile primesc o astfel
de garantie, tocmai a primit o garantie nula absolut.
Foarte putine persoane isi pot asuma obligatia de datorie publica:
- la niv central
- la niv local
OUG 64/2007-se pot imprumuta doar statul si uat!!!atat!!!
Intrebarea e cum se poate imprumuta statul? La nivel central, spune
legea, pot exista doar 3 mari categ de debitori ai datoriei publice: se pot
imprumuta in numele si pe seama statului:
- doar MFP-competenta exclusiva
- prima exceptie: ordonatorii principali la nivel central-nu sa se
imprumute!!! ci sa incheie contracte de leasing, cu aprobarea
guvernului si cu avizul MFP-atentie! se incheie doar o anumita
categ de contracte-de leasing
- a doua exceptie: cea care permite unor societati controlate de stat,
nominalizate expres prin lege sa constituie garantii de stat in
numele si pe seama statului: Eximbanc-banca romana de export-
import (emite garantii in numele si pe seama statului), Fondul de
garantare pt IMM-uri care emite garantii in cadrul programului
Prima Casa; Fondul roman de contragarantare (toate sunt societati
controlate de stat si carora statul prin lege le-a incredintat emiterea
de garantii publice). In rest, se imprumuta in numele statului si
emite garantii exclusiv MFP
- la nivel local: se imprumuta si emite garantii numai UAT.
=>raman pe dinafara o lista extrem de lunga de inst publice. nici chiar
inst publice autonome nu se pot imprumuta pt ca ele sunt parti ale
statului iar statul poate sa se imprumute doar prin MFP.=>restrangere f
clara a sferei debitorilor datoriei publice.
Daca vine un minister la o banca si spune ca vrea sa se imprumute nu are
voie!
In practica, multe universitati s-au imprumutat in numele statului.
A doua limitare: scopul incheierii contractelor din care se nasc aceste
obligatii. Scopul tr sa fie intotdeauna legat de interesul public, in sensul
ca daca statul se imprumuta sumele trebuie utilizate in interesul public,
statul nu se poate imprumuta pt utilizarea banilor intr-un interes privat
si ipoteza ar fi urmatoarea: un primar vrea sa reabiliteze blocurile din
localitate, care sunt proprietate privata. Poate sa se imprumute pt a face
aceasta cheltuiala? NU, daca nu are lege speciala care sa-i permita sa faca
acest lucru, pt ca banii nu vor fi folositi in scop public. contractul in sine
nu poate fi incheiat. ce se intampla in cazul garantiilor pt ca si ele tr sa
respecte aceasta limitare? statul garanteaza pt altcineva. ex: programul
prima casa: orice pers privata se poate imprumuta de la banca in anumite
conditii si statul va garanta aceasta obligatie a sa de a rambursa
imprumutul. interesul public e justificat in nota de fundamentare, in
expunerea de motive a actului normativ a legii prin care a fost
fundamentat acest program-e legat de depasirea efectelor crizei, de
sprijinirea sectorului bancar-in acel moment-anul 2009, bancile erau f
lovite, creditarea scazute f mult, statul s-a gandit sa stimuleze creditarea
dand bancilor mai multi clienti prin instituirea acestor garantii. deci
primul scop a fost evitarea prabusirii sistemului bancar. al doilea scop
urmarit a fost dezvoltarea sectorului constructiilor, caci existand acces la
credite bancare, vor exista clienti care sa cumpere casele.
se pot emite garantii publice, dar ele trebuie justificate de un interes
public care dubleaza interesul privat al celui care primeste imprumutul
garantat de stat.
a treila limitare: beneficiarii garantiilor. garantiile de stat pot fi emise in
principiu in favoarea a doua mari categorii de beneficiari: pers jur si uat,
cu conditia ca ele sa desfasoare o activitate in interesul public. in mod
exceptional si numai in cazul programului prima casa, este permisa
acordarea de garantii pt persoanele fizice, dar numai pe cale de exceptie
prevazuta de lege. regula e ca garantiile se emit in favoarea pers jur si
uat. atentie: pers jur pot fi si de stat si private.!! la nivel local, uat pot
emite garantii numai pt institutiile publice si serviciile publice aflate in
subordinea lor. nu pt altceva: nu pt pers fizice, nu pt pers jur.
=>datoria publica e f limitata. ea e reglem dual: OUG 64/2007-la niv
central; la nivel local-prevederi speciale legate de datoria publica in legea
fin publice locale.
intrebare-priveste potentialii creditori ai datoriei publice: de la cine se
pot imprumuta statul si uat?
Statul, prin MF se poate imprumuta de la institutii de credit romane sau
straine, se poate imprumuta de la PF sau PJ dar nu direct, ci indirect prin
emisiune de titluri de stta ceea ce in seamna ca at cand statul emite
obligatiuni ele nu pot foi dobandite diect de pf sau pj ci ele pit fi
dobandite numai de banci comerciale. aceasta tranzactie prin care statul
se imprumuta de la banci prin emisiunea de obligatiuni poarta
denumirea de emisiune primara. bancile pot sa revanda aceste
obligatiuni catre orice alta pers-acasta a doua tranzactie poarta
denumirea de piata secundara. Pj si pf pot sa imprumute statul dar
numai prin tranzactii pe piata secundara. Orice pf si pj poate deveni
creditor al statului.
Daca de ex eu vreau sa dobandesc titluri de stat-considerate investitii
sigure-le cumpar de la banca, banca le cumpara de la stat.=>orice pers
fiz/jur poate deveni creditor al statului.
statul se poate imprumuta de la BM, FMI, bancile europene, banca
europeana de investitii. statele se mai pot imprumuta de la alte state,
ceea ce e mai rar azi sau in cazul RO, se poate imprumuta chiar de la UE,
in schimb, uat se pot imprumuta de la banci (romane sau straine) se pot
imprumuta de la pers fiz sau jur tot prin emisiune de obligatiuni, dar pe
care le pot dobandi direct, deci nu mai vorbim de piata financiara
secundara.
Uat se mai pot imprumuta de la institutii financiare internationale-acelea
care au ca obiect de activitate imprumuturi pt autoritati locale-BEI
(banca europeana de investitii) si BE..?
BM, FMI-nu imprumuta uat, doar state.
Ultimul imprumutator al uat e statul.
Datoria publica - ansamblu al obligatiilor apartinand statului sau uat
nascute din contracte, din imprumut si din contracte de garantii.
Contractele de garantie: statul/uat se obliga sa plateasca daca acela
pentru care a garantat nu plateste.
Exista o sursa de obligatii de plata care au un regim de plata. Cele care
intra in categoria datoriei publice au un regim juridic specific.
Criteriul impartirii:
Debitorul. Cine isi asuma obligatia?
1. Datorie publica guvernamentala: asigurata la nivel central, de
catre MFP
2. Datorie publica locala: aceea asumata de uat.
Izvorul obligatiiei:
1. Datorie publica directa
 2. Datorie publica garantata: nascuta din contracte de garantie
Combinand aceste doua criterii => 4 mari categorii de datorie publica:
pot sa am datorie guvernamentala directa ; pot sa am datorie
guvernamentala garantata; pot sa am datorie locala directa; pot sa am
datorie locala garantata
Datoria guvernamentala – acele obligatii de plata nascute din
imprumuturi sau finantari ramburasabile sau garantii asumate de stat- la
nivel central
Exista o separarare totala intre datoria publica a statului si datoria
publica locala. Aceasta autonomie a datoriiilor este esentiala, mai ales
daca o privim din perspectiva datoriei locale. O uat care se imprumuta si
nu plateste datoria e singura cu creditorul, ea nu beneficiaza de nicio
garantie implicita.
Legea datoriei publice si legea finantelor locale- prevad foarte clar ca
statul nu raspunde pentru datoria publica asumata de uat. Aceasta
separare este foarte importanta. Pe de alta parte, cele doua datorii pot fi
vazute si impreuna, cand se pune problema limitei nationale a datorii
publice.
Prin pactul de stablitate si crestere, statele membre UE au convenit ca
deficitul lor public si datoria publica sa fie limitata. In cazul datoriei
publice limita este de 60% din PIB. Cand se calculeaza datoria publica
la nivel national, se ia in considerare datoria totala: datoria
guvernamentala + datoria locala.
De ce regulamentele la nivelul UE, care formeaza pactul de stabilitate si
crestere si care au o aplicare directa in dreptul national, de ce aceste
reglementari privesc datoria publica nationala, ca reunind datoria
guvernamnetal cu datoria locala?
Cine este debitorul aceste datorii publice nationale? – statul. Nu cumva
statul este intr-un fel debitor si pentru datoria publica locala? In realitate
insa, politic vorbind, pana la urma un stat poate sa asiste pasiv la
incapacitatea unei uat de a-si plati datoriile?- NU. Ce se va intampla cu
acea ua? – va fi obiectul executarii silite sau va putea sa-si declare starea
de insolventa? Aceasta reglementare a procedurilor de plata este tot o
opera a statului. El este cel care a reglementat aceste proceduri.
In Romania, uat nu au fost atat de indraznete incat sa se imprumute,
exista insa cateva orase mari- care au desfasurat lucrari de infrastructura.
La momentul scadentei acestor imprumuturi, marea maj a oraselor nu au
avut suma necesara acoperirii intregii creante. Dar fiind orase mari, el au
avut solvabilitate in fata creditorului pentru a se imprumuta din nou. Nu
exista situatii semnificative in care uat sa nu fi reusit sa refinanteze
aceasta datorie. Romania, din acest punct de vedere este un caz fericit,
pentru ca Franta ofera exemple in acest sens, SUA- in care uat s-au
imprumutat, nu au putut plati acea datorie si nici nu au putut
reimprumuta banii cu care sa isi plateasca datoria. Creditorii nu au avut
actiune directa impotriva statului, creditorii au intrat in lungul drum al
procedurii de insolventa a uat, asteptand sa isi recupereze candva acele
imprumuturi.
In Franta, in foarte multe cazuri, uat care au imprumutat bani, au cerut
instantei anularea actului de imprumut pentru motivul ca acest act de
imprumut cuprindea modalitati de calcul al dobanzii pe care uat nu le-au
inteles la momentul incheierii contractului. Iata ca exista hot ale
instantelor din Franta care au anulat partial contractul incheiat de uat.
Instanta nu poate sa anuleze contractul in sine, miza lor a fost reducerea
semnificativa a dobanzii platite pentru acesti bani.
In cazul statului, problema a genrat o practica interesanta, pentru ca si
aici contractele pentru care statul se imprumuta pot sa ajunga la situatia
in care nu sunt platite. Statul s-a anagajat sa plateasca, statul trebuie sa
plateasca. Tratatul…impune o prevedere exprese: un stat membru nu va
putea niciodata obligat sa raspunda pentru obligatiile altui stat.
Uniunea economica si monetara nu atrage o raspundere juridica a
statelor membre pentru datoria publica a altui stat membru. Cu toate
acestea, criza financiara, criza greaca, a readus pe tapet aceasta
prevedere. Un stat care nu isi plateste datoriile, dar are o moneda
comuna cu alte state, afecteaza si celellte state?- DA.
Cum sa faci sa salvezi aceasta situatie? Tratatul prevede ca nu exista
obligatie juridica => asteptarea implicita a creditorilor- singurii care ar
putea salva grecia, putea sa vina de la statele direct afectate. Prin urmare
la nivelul uniunii europene a fost adoptat un mecanism de stabilitate
financiara, la care au aderat cea mai mare parte a statelor membre si care
da posibilitatea bancii centrale europene sa se imprumute emitand
obligatiuni, iar banii astfel obtinuti sa-I imprumute mai departe statelor
membre care au dificultati. Indirect, asta duce : banii cu care va
rambursa datoria, vor veni de la celelalte state membre.
In ce masura acest mecanism nu incalca tratatul? – CEJ- A SPUS CA NU.
Curtea constitutionala a spus ca atat timp cat nu afecteaza direct
finantele, acest mecanism este si constitutional si conform cu tratatul.
Cine sunt acesti creditori? De fapt cui datoreaza statele banii?- in teorie
exista o lista care cuprinde deavalama persoane private: banci romane,
banci straine, persoane fizice sau juridice nedeifinite si o zona de public-
institutiile financiare international: FMI, banca mondiala, banca
Europeana de investitii sau state , sau uniunea europeana.
In realitate exista o diferenta mare intre regulile pe care le aplica
creditorii privati si creditorii de drept public. Marea alegere a unui stat
atunci cand vrea sa se imprumute este din cele doua zone. Alegerea se
face in functie de aceste reguli specifice fiecareia. Principalul
imprumutator ar tinde sa fie mediul privat, avantajul este pur financiar:
mediul privat imprumuta repede, fara analize multiple si banii pot fi
obtinuti app imediat. Principalul avantaj al mediului public este tot
financiar: banii sunt mai ieftini, dar procedura este mult mai greoaie.
Banii nu sunt imprumutati fara conditii, cu alte cuvinte, ti se dau banii,
dar trebuie sa indeplinesti niste conditii ulterioare. Din aceasta
perspectiva, alegerea naturala a statelor este catre mediul privat, de aceea
absenta regulilor semnificative de pe piata private, o fac foarte atractiva.
Piata privata?- o piata financiara pe care sunt oferiti bani cu imprumut si
se cer imprumuturi. Aceste piete financiare functioneaza electronic, si
statele au acces la aceste piete. Cine sunt creditorii prezenti permanent
pe pietele internationale?: banci, societati de asigurari, fonduri de pensii,
cei care au bani. Rapiditatea acestei piete financiare este asigurata de un
mecanism uniform de evaluare a solvabilitatii debitorului potential. El
presupune evaluarea periodica a fiecarui debitor potential, de catre niste
actori specializati ai acestor piete, numiti agentii de rating.
Acestia dau o nota oricui imprumuta bani. Aceasta nota arata riscul de a
nu da banii inapoi. Evident, in urma notarii practicata de agentiile de
rating, fiecare debitor potential, inclusiv statele, sunt imparititi in
anumite categorii. Nota determina doua mari detalii: 1. Daca ti se da
sau nu imprumutul si 2. Dobanda cu care ti se acest imprumut.
Acest sistem permite accesul debitorului la imprumut pe aceste piete.
In ipoteza in care, un stat nu reuseste sa se imprumute pe pietele
financiare, abia atunci statul se va reorienta catre zona publica, solicitand
imprumuturi insitutiilor financiare internationale, sau uniunii europene.
De multe ori cele doua se conjura: institutiile financiare internationale
imprumuta impreuna cu UE.
Intrebarea pe care o pun institutiile internationale financiare dervia din
natura existentei lor. Un stat care este la colt din punct de vedere
financiar, nu este izolat , ci are acest recurs de a se imprumuta de la
institutii special infiintate in acest scop. Numai ca fondul nu este un
substitut pentru piata libera, ci este un intermediar care isi doreste sa
salveze un stat dintr-o situatie limita si sa il aduca in situatia in care se
poate imprumuta singur pe piata libera. De aceea imprumutul este
insotit de conditii. Conditiile vor viza ameliorarea acestei stari.
Experienta celor 70 de ani de la infiintarea FMI,-> fondul s-a inselat.
Astfel incat, uneori nu s-a reusit.
Ca elemnte comune. In numele statului si datoria directa si datoria
garanatata, sunt asumate exclusiv de catre MFP. Nimeni altcineva nu se
poate imprumuta pentru stat, nicio alta insitutie publica. Exista o singura
categorie de exceptii in ceea c e priveste imprumuturile si o singura
categorie de exceptii in ceea ce priveste garantiile.
Aceasta activitate de imprumut a MFP se face pe baza unei strategii.
Aceasta strategie se elaboreaza pe termen de 3 ani, impreuna cu strategia
fiscal-bugetara, si ea poate fi modificata numai daca circumstantele s-au
schmbat. Pe cateogrii de forme juridce de imprumut, MFP trebuie sa
elaboreze programe anuale si sa se tina de ele.
Aceasta activitate de imprumut si de garantii pe care o coordoneaza
MFP- este una planificata. Mai mult la sfarsitul fiecarui an, MFP prezinta
Guvernului un raport privind datoria publica guvernamentala, iar odata
aprobat de guvern, acest raport este trimis spre informare parlamentului
si totodata la sfarsitul fiecarui an, impreuna cu contul de inchidere a
executiiei bugetare, guvernul prezinta parlamentului si contul general al
datoriei publice. Acest cont contine date nu numai cu privire la datoria
guvernamentala, ci si date cu privire la datoria locala.
Cum poate un stat prin mecanismele sale constitutionale: prin
interventia parlamentului, sa intervina in ipoteza in care ministrul de
finante si guvernul innebunesc si se imprumuta nelimitat? Exista foarte
multe state in care datoria guvernamentala nu poate fi asumata decat
prin lege. Cu alte cuvinte, nu poti sa te imprumuti oricat. Exista alte state
care odata cu bugetul, parlamnetul aproba un plafon anual de imprumut:
ex. SUA.
Romania a avut aceasta idee de plafon anual de imprumut
guvernamental pana in 2007. In 2007 el a fost inlaturat. Intre 2007 si
2010- nu a fost niciun plafon la nivel guvernamental -> MFP a fost liber
ca pasarea cerului. In 2010 prin legea resonsabilitatii fiscal bugetare-
spune ca prin acea strategie fiscal bugetara si prin legea de aprobare a
indicatorilor strategiei -> parlamentul ajunge sa aprobe 2 plafoane.
Plafonul garantiilor guvernamentale si Plafonul pentru datoria
locala.- cu plafoane separate pentru imprumuturile locale si pentru
garantiile locale.
De ce parlamentul aproba prin lege plafonul pana la care se poate
imprumuta si emite datorii ansamblul autoritatilor locale? Parlamentul
stabileste anual care este valoarea garantiilor pe care guvernul le poate
aproba la anul si care este datoria autoritatilor locale.
Alte state au si mecanismul dupa care fiecare imprumut este aprobat prin
lege.
Anumite imprumuturi si garantii trebuie sa fie aprobate prin lege. In
Romania: regula- imprumutul se face prin ordin al ministrului de
finante publice.
Datoria locala este si ea controlata prin acel plafon general aporbat in
fiecare an.
In Romania, doar 2 mari categrii de imprumuturi sunt supuse aprobarii
prin lege, in mod obligatoriu.
Prima categorie este una generica: include si imprumuturile si
garantiile, menite sa finanteze proiecte , programe etc. Orice imprumut
sau orice garantie menita sa fie atasata unui proiect, program, actiuni
prioritare pentru economie. Cu alte cuvinte, daca guvernul intentioneaza
sa finanteze investitiile sau programele economice cu caracter pur
economic, exclusive din imprumut sau sa emita garantii care au un scop
economic, adica doresc sustinerea unei ramuri sau unui sector economic,
atunci acele imprumuturi trebuie sa se aprobe prin lege.
Legea va avea 3 mari parti: va aproba programul/proiectul de investitii
cu caracter economic; va aproba finantarea lui prin imprumut sau
sustinerea lui cu garantii publice; imprumutul propriu-zis si garantia
propriu-zisa se realizeaza de cate MFP. Statul poate sa decida sa
construiasca ceva (reabilitare a scolilor) si sa decida ca acest program are
o valoarea estimata si c a modalitatea de finantare este imprumutul.
Legea va aproba programul cu coordontatele sale si-l va trimite pentru
delatii la Parlament, va aproba finantarea prin imprumut si va proba
incheierea contractului dand mandate in continuarea legii MFP>
A doua situatie este data de imprumuturile guvernamentale de la
institutii financiare internationale menite sa finanteze deficitul bugetelor.
Cu alte cuvinte, daca guvernul decide sa se imprumute de la o institutie
financiara internationala pentru a finanta deficitul, are nevoie de o lege
de abilitate, de aprobare a imprumutului, daca se imprumuta de pe
pietele private nu are nevoie de lege. De ce aceasta diferenta? De ce
aceste doua exceptii?
Prima exceptie vine din faptul ca este o decizie economica a guvernului
care este ratificata de parlament, acea decizie de a finanta din
imprumuturi anumite investitii. Cu ale cuvinte, totusi parlamentul
supervizeaza acest tip de decizie a guvernului. Cu alte cuvinte, exista o
simterie: daca guvernul finanteaza economia – aceasta actiune este
supervizata de parlament. Daca guvernul vrea sa finanteze acelasi tip de
activtitati- imprumutandu-se.
In cazul insitutiilor financiare internationale, daca este vorba despre o
prima ratiune a imprumutului, care este data de faptul ca aceste institutii
financiare internationale sunt subiect de drept international public, si
acordul va fi pana la urma un tratat. Prin urmare se pune problema
ratificarii lui prin lege. O a doua explicatie tine de faptul ca de regula
acest imprumut va contine conditii care trebuie asumate de stat. de aceea
imprumuytl, nu singuul subiect, si conditiile sunt importante., guvernul
nu se poate obliga la respectarea lor (are nevoie de aprobarea
parlamentului).
Asta este imaginea generala a modului in care statele se imprumuta. Un
stat se poate imprumuta pentru cateva mari destinatii: pentru
finantarea deficitului; pentru a refinanta un imprumut
existent; pentru a finanta programe economice sau investitii.
Ex: statul are nevoie de bani, primeste o nota de la agentiile de rating si
primeste o dobanda mare: 70%, imprumutul 5 ani. Daca pana la
scadenta gaseste un imprumut cu o dobanda mai mica, 35% si cu care
poate plati celalalt imprumut. Aceasta inlocuire a imprumutului cu
dobanda mare cu un imprumut cu o dobanda mai mica -> refinantare.
Perspectiva pur juridica: care sunt actele juridice din care ia nastere
obligatia de natura datoriei publice? Datoria guvernamentala directa
presupune obligatii care se nasc din 3 categorii de contracte. Exista 3
mari categorii de instrumente ale datoriei directe: titluri de stat,
contracte de imprumut si contracte asimilate imprumutului. In
acelasi timp, normele metodologice privind datoria publica desemneaza
o singura categorie de …scrisoare de garantie. Prin instrumente ale
datoriei publice se intelege orice act juridic din care iau nastere
obligatii de natura datoriei publice.
Tilurile de stat. cele mai folosite instrumente de datorie publica.
Avantajul lor: rapiditatea obtinerii banilor si mai ales transmisibilitatea
lor. Titlurile de stat – acte juridice care constata un drept de creanta
asupra statului, nascut dintr-un imprumut. Practic, statul odata ce a luat
decizia de a emite titluri de stat, intocmeste un prospect de emisiune,
care este un act in care sunt incluse condtiile in care statul intelege sa se
imprumute, prevederile contractului de imprumut. Este o oferta de a
contractat prospectul de emisiune, care devinde contract. Pe baza acestui
prospect de emisiune sunt apoi emise titlurile de creanta. Acum 100 de
ani aceste titluri erau emise pe hartie. Incepand cu anii 80, titlurile de
stat incep sa fie in forma dematerializata. Ele nu mai sunt tiparite,
detinerea lor este atestata prin inscrierea intr-un registru electronic.
Exista din perspectiva mecanismului de strucutare a titlurului -> 2
categorii de titluri
 1. Titlurile de stat cu dobanda- pot fi dobandite in schimbul
valorii nominale inscrise pe ele. La scadenta primesti suma plus
dobanda (mai des folosite)
2. Titlurile de stat cu discount- emise la o valoarea mai mica
decat valoarea nominala. Iar la scadenta primesti valoarea nominal
inscrisa pee le.
Titlurile de stat sunt emise in forma dematerializata. Avanatajul lor
principal fiind transmisibiliatatea lor pana la scadenta. Este vorba de o
cesiune de creanta.
Acestea pot fi emise pe termen scurt, de pana la 1 an. Mai poarta
denumirea de certificate de trezorerie. Pot fi emise pe termen mediu:
1-5 ani. Dar si titluri emise pe termen lung: ex:20 de ani. Aceste titluri pe
termen mediu si lung- obligatiuni- modalitatea cea mai simpla de acces
pe pietele financiare. Titlurile de stat nu pot fi dobandite de la stat, in
prima emisiune decat de banci. Abia bancile pot sa trasnmita mai departe
titlurile catre orice alt debitor, pe piata secundara.
Statul nu intentioneaza sa aiba o relatie directa cu persoanele fizice sau
persoanele juridice. La nivel local, lucrurile stau diferit. Titlurile de stat
sunt modalitatea cea mai des utilizata pentru asumarea datoriei.
Contractele de imprumut: presupun o relatie contractuala cu bancile,
cu singurii actori profesionisti care sunt abilitati de lege sa acorde un
imprumut. Contractul de imprumut nu se poate semna cu orice institutie
de credit, ci in acest caz, statul prin MFP este obligat sa organizeze o
procedura de selectie competitiva. Cu alte cuvinte, daca statul ofera
titluri de stat pietei financiare, licitatia este implicita, pentru ca piata
financiara asa functioneaza. Statul va instraina titlurile catre cei care
ofera dobanda cea mai mica de pe piata.
Alta modalitate: Plasamentul privat: atat pe pietele financiare cat si in
cazul incheierii contractului de imprumut direct cu bancile, MFP poate sa
selecteze un grup de creditori sofisticati, asta inseamna – care sunt
profesionisti in domeniul acordarii de imprumuturi, si sunt
supravegheati de activitatii de reglementare. Nu orice imprumutator
poate sa imprumute bani statului, ci doar investitiorii sofisticati si care
sunt supusi reglementarii. Atunci statul, in loc sa se adreseze pietei, in
general, poate sa selecteze un nr de persoane cu care sa negocieze o
oferta concreta. Aceasta negociere conduce la un rezultat care este
comparat cu piata sau este comparat cu rata cu care statul s-a mai
imprumutat de la banci.
Daca In primul caz te adresezi tuturor, in cazul Plasamentului privat tu
poti sa selectezi doar un nr cu care poti sa negociezi. MFP trebuie sa
justifice de ce a ales acei creditori. Ratiunea- costul redus.
MFP are mai mult modalitat prin care poate sa deiscute cu potentioalii
creditori, astfel incat sa aiba acces cat mai rapid la banii respective.

3. Contractele asimilate imrpumutului. Specificul acestor

contracte este acela ca prin ele statul nu primeste bani propriu-zis,
patrimonial sau nu se mareste primind o suma de bani, ci neplatind
o suma de bani. Ipotza clasica a acestor doua contracte este ca
statul are o obligatie de plata nascuta dintr-un contract obisnuit,
dar in loc sa o plateasca la scadenta, convine cu creditorul sau sa
plateasca la un termen ulterior impreuna cu o dobanda care
compenseaza aceasta intarziere.
Exista in pratica 2 ipoteze. Ele sunt numite dupa o folosinta pur-
contabila.
1. Creditul furnizor. Desemneaza in contabilitate situatia in care o
persoana (statul), primeste bunuri, lucrari, servicii in temeiul unui
contract oarecare , dar nu plateste pretul. Pentru ca in contract
ester prevazut un termen suspensiv pentru plata pretului. In
contabilitate insa, ei il vad ca pe un credit. Partea contractanta care
te lasa sa ii platesti cu intarziere -> e ca si cum ar acorda un
imprumut. Figura contabila- credit furnizor. Bani pe care ii
folosesti legal, ai dreptul sa o faci. Legea datoriei publice spune ca o
astfel de ipoteza este una care da nastere unei obligatii de natura
datoriei publice. I se APLICA toate regulile privind datoria publica.
Exista o reglementare care vine sa complice lucrurile. In 2013 prin
legea 72, Romania transpune directive 7/2011, privind intarzierile
la plata. in contractele intre profesionisti si intre profesionisti si
autoritatile publice. Intr-un contract incheiat intre un profesionist
si o autoriitate publica, institutia publica nu are voie sa treaca un
termen de plata mai mare de 60 de zile. Orice clauza care ar
prevedea o scadenta mai mare de 60 de zile este nula absoluta.
Orice instiutie publica atunci cand incheie un contract trebuie sa
prevada un termen de plata de maxim 60 de zile. Ramane in
continuare ipoteza in care MFP incheie astfel de contracte,prevede
un termen de plata cat convine cu cealalta parte, dar ca pe langa
plata pretului trebuie sa plateasca si o compensatie. Este accesibil
acest artificiu oricarei instutii publice? Nu. Doar MFP- este
singurul care isi poate asuma datorie publica
2. Contractele de leasing financiar
Contracte care dau nastere unei operatiuni asemanatoare imprumutului -
contractele de leasing financiar. Mai exista o categorie de contracte de
leasing -> operational, nu sunt asimilate . Diferenta dintre ele e ca prin
contractele de leasing financiar, durata contractului este suficient de
mare (de cel putin 80% din durata contabila din durata de amortizare a
bunului), criteriul e acela ca durata contractului e suficient de mare incat
sa permita ca prin platile facute periodic pt utilizarea bunului sa se
acopere aproape integral valoarea bunului astfel incat suma ramasa de
plata ca pret pt cumpararea bunului la sfarsitul termenului contractului
sa nu fie semnificativa comparativ cu valoarea totala a bunului.
Ipoteza leasingului financiar e cea in care durata permite plata aproape
integrala a bunului. Acest criteriu se adauga celorlalte 2 care definesc
leasingul in general: transferul riscurilor bunului catre utilizator ca si
cum ar fi proprietar , desi nu e proprietar, si posibilitatea de a cumpara
bunul la sfarsitul termenului contractual.
Utilizatorul bunului, fara sa devina proprietar primeste dreptul de a-l
folosi in schimbul unei plati, plata se face suficient de mult timp cat sa
acopere valoarea integrala a bunului. La sfarsitul acestei folosinte
utilizatorul, cel care a folosit bunul are dreptul sa-l cumpere, dar pretul
va fi mic pentru ca pretul a fost acoperit in mare parte din platile facute
pe paracurs.
Strict economic, el seamana pana la identitate cu ipoteza in care cineva
ti-a imprumutat bani, ai cumparat un lucru, si dai inapoi banii pe care i-
ai imprumutat. Economic e acelasi lucru, juridic sunt figuri
diferite.=>acest contract de leasing financiar este asimilat imprumutului,
iar contractul de leasing de garantie este asimilat datoriei publice.
Contractul de leasing financiar- plateste pentru folosinta, are riscul, dar
contractul e de regula pe termen mult mai scurt astfel incat valoarea
chiriilor platite, contravalorii folosintei platite e departe de a acoperi
valoarea bunului si nu are dreptul de a-l cumpara la sfarsitul contracutlui
sau chiar daca l-ar vrea, valoarea ar fi foarte mare. Acesta e un leasing
operational care de fapt juridic reprezinta o simpla inchiriere-contract
prin care se transfera folosinta bunului in schimbul unei plati. De aceea
el nu da nastere la datoria publica.
Contractele de leasing financiar vor fi incluse in evidenta si in registrele
de datorie publica, dar vor putea fi incheiate la nivel central numai de
MFP si de ordonatorii principali. Ele sunt interzise, nu pot fi incheiate de
alti ordonatori de credite nici la nvel central, nici la nivel local. La nivel
local doar uat, ea insasi poate incheia un contract de leasing financiar.
Odata incheiate aceste acte jur, in diversele forme: titluri de stat,
contracte de imprumut, contracte asimilate imprumuturilor, banii vor fi
primiti si va exista obligatia rambursarii lor. Ansamblul valoric al acestor
obligatii nascute din instrumentele de datorie publica poarta denumirea
de serviciul datoriei publice. Serviciul datoriei publice - o valoare care da
la un moment dat suma acestor obligatii de plata.
Cat are statul de platit la un moment dat in cadrul datoriei publice?
Acest serviciu al datoriei publice -> facilitate prevazuta de lege foarte
importanta: autorizarea bugetara. Acete plati legate de serviciul datoriei
publice, aceste plati pe care statul le face pt a-si plati datoria publica sunt
ele plati publice? DA. Prin urmare vor respecta toate etapele si regulile
cheltuielii publice.
Dar se poate trezi un creditor ca in bugetul aprobat nu sunt inclusi la
destinatia de plata a datoriei publice suficienti bani si e nevoie de
rectificare? Ar fi o problema pentru ca de regula creditorii nu sunt
dispusi sa-si asume alte riscuri in afara de insolvabilitate. Ei nu-s dispusi
sa-si asume si un risc de administrare/cheltuire a banilor. Aceasta
prevedere legala pare una lipsita de importanta dar ea da un semnal
major de incredere creditorilor.
In toate aceste legislatii se prevede ca pt cheltuieli de natura datoriei
publice exista autorizare bugetara permanenta care inseamna ca si in
ipoteza in care nu sunt prevazuti bani in buget explicit pt aceasta
destinatie, ordonatorul e autorizat sa ia toate masurile pt a rectifica
bugetul si a include banii necesari in buget pt restituirea datoriei publice.
Daca toate celelalte cheltuieli sunt autorizate strict de parlament; nu
poate cheltuieli decat pt destinatiile si in limitele autorizate de
parlament. In cauza datoriei publice, nu se mai respecta aceasta regula.
Executivul si ordonatorii sunt considerati de lege autorizati de plano pt a
gasi surse de plata a datoriei publice (ei pot rectifica bugetul, pot
redistribui banii, fara sa respecte regulile pt celelalte cheltuieli).
Cand aceste miscari in interiorul bugetului nu sunt suficiente, executivul
este cel autorizat sa se imprumute pt restituirea datoriei publice, prin
autorizarea bugetului permanent se creeaza un cadrul general in care
executivul sa gaseasca banii pt plata datoriei. =>nu e o impiedicare
adminsitrativa, plata nu se face doar daca efectiv nu exista bani.
Cine se ocupa de aceasta plata a datoriei publice: ea revine tot
MFP.Atributia exclusiva de plata a datoriei revine MFP-cel care si
contracteaza aceasta datorie.
Garantiile de statpot fi individuale cand sunt emise de MFP, fie
garantii emise in numele si pe seama statului de entitati private carora li
s-a incredintat prin lege aceasta atributie. Aceastea din urma sunt
sisteme de garantii pt ca lege prevede sistemele generale de emitere a
garantiilor si cine indeplineste regulile si obtine garantiile poate primi
garantia statului. Ce e comun si garantiilor individuale si garantiilor din
sisteme e faptul ca beneficiarul intotdeauna trebuie sa plateasca un
comision. Emiterea garantiei publice nu se face niciodata cu titlu gratuit.
Statul nu are voie sa faca astfel de cadouri beneficiarului garantiei pt ca
vine cu puterea financiara a statului intelege sa garanteze pt un privat, il
favorizeaza pe de o parte pe acel privat, in comparatie cu altii care poate
nu au avut acces la acest gen de favor din partea statului si asta e o
problema.
A doua problema-legata de profesionistii care in piata financiara acorda
garantii contra cost in mod obsinuit-acestia cine sunt: bancile si
societatile de asigurari-emit garantii contra cost. Daca statul ar emite
garantii gratuite le-ar face o concurenta neloiala.=>statul nu are voie sa
emita garantii decat cu plata unui pret numit comision care trebuie sa fie
stabilit in functie de piata.=>statul nu are voie nici macar sa practice
preturi pt emiterea acestor garantii care sa fie mult mai mici ca cele
emise de concurenti.
Statul emite intodeauna aceste garantii in schimbul unei plati- numite
comisioane care alimenteaza FONDUL DE RISC. El e important pt ca el
culege bani pt toate garantiile emise de stat, iar in momentul in care
statul e pus in situatia de a plati o garantie pt ca debitorul pt care a
garantat nu-si plateste datoria: prima sursa de plata nu va fi bugetul
mare, ci fondul de risc. Lucrurile nu se opresc aici-fondul de risc odata
folosit pt a-si plati datoria. Garantul va avea dreptul de regres impotriva
debitorului pt a-si recupera suma platita.
Creditorul si-a platit plata, nu de la debitor, ci de la garant, dar olbigatia
principala nu era a garantului ci a debitorului, prin urmare garantul se va
putea intoarce impotriva debitorului pt a-si lua banii inapoi. Ce spune
legea: aceasta creanta pe care statul o dobandeste asupra debitorului pt
care a platit, nu e o creanta obisnuita ci e o creanta fiscala (legea datoriei
publice). Creantele fiscale sunt supuse unei executari silite mult mai
eficiente si mai rapida decat executarea pe procedura civila obisnuita.
Statul e un creditor mai neindurator decat creditorul obisnuit.
A doua consecinta a calificarii drept creanta fiscala e faptul ca pt neplata
la scadenta se aplica penalitati prevazute de lege de codul de procedura
fiscala si care sunt de regula mai mari decat cele conventionale sau legale
din mediul privat.
Aceasta calificare drept creanta fiscala a creantei nascute din plata
garantiei e una facuta de lege si care n-are legatura cu natura obligatiei pt
ca de regula creanta fiscala nu se naste din contract ci din obligatia de
plata a impozitului-creanta legala, ori creanta aici s-a nascut din contract.
Pe cale de exceptie deci legea califica drept creanta fiscala. Banii rezultati
din aceasta creanta vor merge la fondul de risc.
Registrele datoriei publice
E prevazuta o obligatie de publicitate permanenta a obligatiilor de natura
datoriei publice. Registrele datoriei publice care arata diversele izvoare
ale datoriei, trebuie sa fie publice la orice moment. Registrele nu sunt
publice ca atare dar sinteza datoriei publice pe surse e disponibila pe site-
ul MFP.
La nivel local, chiar registrul trebuie sa fie publicat.
Datoria publica locala
In primul rand, datoria publica locala are un izvor legal specific: legea
finantelor publice locale. Un element specific si o intrebare specifica: cine
poate fi debitorul unei astfel de datorii, cine se poate imprumuta la nivel
local? Raspuns: UAT-calitatea de debitor apartine UAT. Intrebarea fata
de tacerea legii finantelor publice locale+ legea datoriei publice.
Subdiviziunile adminstrativ teritoriale-sectoarele Mun. Bucuresti se pot
imprumuta?
Legea dat publice nu spune nimic, legea finantelor publice locale-sediul
materiei-spune ca UAT se pot imprumuta=>subdiviiunile, nefiind uat, nu
se pot imprumuta. Si totusi, sectoarele Mun Bucuresti au buget propriu,
au ordonator de credite-primarul, desi nu au personalitate juridica,
colecteaza impozite, au cheltuieli. Se pot imprumuta?
Legea care permite subzistenta subdiviziunilor adminsitrativ teritoriale-
legea administratiei publice locale- au o serie de atributii si printre ele
regasim si posibilitatea de a se imprumuta, dar nu oricum, ci cu acordul
C.G.M.B, acord care e necesar si pt multe alte decizii pe care le iau
consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti.
De ce n-au sectoarele mun. Bucuresti? Care ar fi marea problema daca ar
avea personalitate juridica? Problema ar fi proprietatea. In momentul de
fata legea spune ca proprietatea e a Muncipiului, a unitatii, sectoarele nu
au decat un drept de adminsitrare date de CGMB. Acest drept de
administrare e un drept real corespunzator proprietarii publice, dar nu
este drept de proprietate.
Sectoarele Mun Bucuresti se considera ca se pot imprumuta, deci.
Cine sunt creditorii uat?
- banci-mediul privat-profesionisti care acorda imprumuturi
 - persoane fizice/persoane juridice prin emisiune de obligatiuni
municipale-prin titluri.
- de la institutii fin internationale care acorda imprumuturi uat-nr
lor e mult mai redus-2-3.: Banca Europeana pt constructii si
dezvoltare, Banca europeana de investitii.
Beneficiarii acestor garantii sunt foarte strict delimitati: numai pt
societatile aflate in subordinea lor. Legea finantelor publice locale
foloseste aici o sintagma “operatori economici”=societate cu scop lucrativ
si adauga legea, servicii publice, ceea ce inseamna tot societate cu scop
lucrativ care are ca obiect un serviciu public, aflate in subordinea
consiliilor locale. Nimeni altcineva nu poate fi beneficiar al garantiei
locale.
Pot avea o lege speciala care sa precizeze garantii pt ceva privat-
reabilitare termica.
O alta restrictie foarte importanta priveste si scopul datoriei publice
locale: o uat se poate imprumuta pt 2 mari destinatii: finantarea
investitiilor publice si refinantarea datoriei publice locale. Legea
finantelor deja e foarte generoasa in comparatie cu legea franceza. Legea
franceza nu permite autoritatilor locale sa se reimprumute pt plata
datoriei.
Finantarea investitiilor publice locale-finantarea unor lucrari din care va
rezulta un bun care la un moment dat va intra in proprietatea uat, altfel
ea nu va fi o investitie publica locala, prin urmare nu va putea fi
finantata. Trebuie sa fie un bun care priveste o folosinta indelungata, si
nu consumului. UAT se poate imprumuta sa reabiliteze sistemul de apa si
canalizare din localitate, dar nu se poate imprumuta sa imprumute
combustibil pt autobuze/incalzire termica, pt ca e un bun de consum.
Refinantarea-fie plata la scadenta, fie plata inainte de termen …
Acest scop al datoriei locale functioneaza si pt datoria directa de
imprumuturi si pt datoria garantata. Garantiile locale pot fi emise numai
pt imprumuturi sau contracte asimilate imprumutului, incheiate de
societatile din subordinea consiliului local si numai daca ele au ca obiect
o investitie.
De ex: daca societatea de transport local se imprumuta pt a-si plati
salariile sau pt a-si cumpara combustibil, e un imprumut, dar nu e pt
investitii si nu poate fi emisa valabil garantia publica.
O alta mare categorie de restrictii care face foarte diferita datoria locala
de datoria guvernamentala: limitarea accesului la datorii al autoritatilor
locale. Survine aici o forma de tutela administrativa care se cere
justificata in raport cu ideea de autonomie locala.Autoritatile locale nu
sunt in principiu libere sa se imprumute cat vor si sa garanteze cum vor,
ca statul.
Exista mai multe limite unele impuse de lege si unele care sunt concrete,
legate de fiecare UAT in parte. Cer permisiunea autoritatilor centrale pt a
se imprumuta. Ce justifica aceasta tutela? In niciun caz nu o temere a
statului de a i se cere executare silita pt ca e prevazuta expres separarea
datoriilor publice. Ci existenta plafonului european de 60% in care intra
si dat publica locala.
Aceasta tutela administrativa exista si in dreptul francez, si in alte state.
Ea nu este o creatie romaneasca.Exista un set important de limitari ale
dreptului autoritatilor locale de a se imprumuta. Justificarea acestor
limitari e data “cu jumatate de gura”, in sensul ca nu exista o consacrare
legala a explicatiei acestei tutele administrative extinse.
Ea merge de la lipsa de sofisticare a autoritatilor locale in sensul ca nu
intotdeauna autoritatile locale au la dispozitie consultatie pt a cunoaste
consecintele. Aceasta “nestiinta a autoritatilor locale” si-a gasit expresie
in jurisprudenta franceza. Dobanda direct dependenta de dobanda de pe
pietele financiare. Din cauza crizei economice din 2006-2007, dobanzile
pe piata financiara au crescut foarte mult.=>ratele de plata au inregistrat
o crestere spectaculaoa. Consiliul de stat a apreciat ca acele clauze sunt
nule pt ca ele presupuneau asumarea unui risc pe care UAT nu le-au
inteles-o viciere a consimtamantului lor. Pe un astfel de rationament
multe UAT au scapat. Dar aceasta solutie ramane insa discutabila. E un
eufemism sa spunem ca originea tutelei adminsitrative se afla in nestiinta
autoritatilor locale.
Existenta acestor limite impuse prin lege si nu numai, si prin procecuri
administrative necontencioase, e considerata compatibila cu autonomia
locala.
O prima limita este o limita generala de indatorare care este stabilita prin
legea finantelor publice locale. Rolul sau este de a impune prudenta
autoritatilor locale in asumarea datoriei publice. Aceasta regula generala
spune ca autoritatile locale nu se pot imprumuta decat in limita a 30%
din media artimetica a veniturilor proprii pe ultimii 3 ani. Regula spune
ca totalul datoriei la un moment dat nu poate depasi mai putin de o
treime (30%) din veniturile proprii pe ultimii 3 ani intre care se face o
medie artimetica.
Sunt luate in considerare doar veniturile pe care UAT le culege singura,
nu le primeste de la altcineva, veniturile care depind de ea-cele din
impozite si taxe locale pe care si le culege singura, cu exceptia cotei
repartizate din impozitul pe venit, dar care depinde tot de efortul UAT de
a crea cat mai multe locuri de munca pe teritoriul unitatii administrative.
Toate celelalte impozite si venituri locale, tu le culegi. Tot venituri
proprii: taxe rezultate din administrarea autoritatii locale.
Mai mult, legea exclude din veniturile proprii pe cele care nu au caracter
de continuitate. Exemplu: daca autoritatea a vandut un teren, o cladire,
acel venit nu e constant, banii veniti din acea vanzare, nu vor intra in
calculul plafonului de indatorare pt ca e un venit care nu are caracter de
constanta. Mai mult, daca vreau sa ma imprumut anul asta, nu ma uit
nici la veniturile de anul asta, nici la venitul de anul trecut, ci ma uit la un
orizont mediu de 3 ani. Media aritmetica imi da o constanta cat de cat
acceptabila. Deci valoarea datoriei nu trebuie sa depaseasca veniturile
mele dintr-un an (aprox).
Prin urmare, ce trebuie sa faca UAT atunci cand vrea sa se imprumute
este sa adune datoriile pe care le are deja, sa le compare cu limita de 30%
si sa vada cu cat se mai poate imprumuta. Asta e o modalitate menita sa
oblige autoritatile locale sa fie prudente. Raportarea se face la incasari
concrete din ultimii 3 ani.
In momentul in care se discuta stategia fiscal bugetara, in fiecare an se
aproba indicatorii strategiei, printre care unul e limita datoriei locale si
limita garantiei locale. Acesti 2 indicatori se aproba prin lege. Aceasta
limita este speciala.
Cum se cumuleaza ea cu limita generala? Cum functioneaza cele 2 limite
impreuna? Legea nu ne spune.; pt noi e important pt ca din jocul celor 2
limite=>limitele capacitatii persoanelor juridice de a se imprumuta, ale
UAT. Daca UAT s-a imprumutat cu depasirea limitei, sanctiunea nespusa
din lege dar care rezulta din toate principiile, este nulitatea contractului
de imprumutat. Intrebarea e: daca pt imprumutator e relativ bine, caci
nulitatea presupunea punerea partilor in situatia anterioara, deci
imprumutatorul isi recuperaza banii, dar nu cred ca e la fel de bine si pt
UAT. Lucrurile pot aduce o perturbare serioasa a autoritatii. Orice
persoana interesata poate invoca aceasta nulitate. Si atunci cum
functioneaza cele 2 limite impreuna?
Limita de 30 % e o limita pt fiecare UAT. Legea da o formula. Limita
speciala prevazuta de legea cu strategia f-b e o limita la nivelul intregii
tarii. E posibil ca tu sa te incadrezi, ex: tu UAT vrei sa te imprumuti de
100 mil, calculezi limita de 30%, si rezulta ca poti sa te imprumuti si esti
in luna octombrie si te duci sa verifici a doua limita-pe tara-a
imprumuturilor directe din care s-au mai imprumutat si alte autoritati
locale. Au mai ramas disponibile 75 mil.=>chiar daca limita ta iti permite
sa te imprumuti, cea nationala nu-ti permite.
Invers, vrei sa te imprumuti, iti faci calculul cu limita de 30 % si vezi ca
poti lua maxim 100 mil. Te duci la nivel national si vezi ca din miliardul
alocat, mai sunt 500 milnu te poti imprumuta mai mult de100 mil.
=>limita gen 30 %, limita speciala nationala ca plafon (speciala pt ca e
adoptata an de an).
Al treilea set de limitari: conditii financiare pt accesul la
imprumut/garantie. Ele sunt in nr de 3: chiar daca limitele i-ar permite
sa se imprumute de o suma oarecare, legea finantelor publice locale
spune ca o UAT nu are voie sa se imprumute deloc decat daca
indeplineste 3 conditii. Aceste 3 conditii tin de situatia financiara
concreta a UAT. Acest set de conditii e din categoria totul sau nimic. Daca
nu le indeplinesti nu poti sa te imprumuti deloc, daca le indeplinesti, poti
sa imprumuti cat vrei tu dar in limitele de mai sus:
- o uat nu se poate imprumuta daca are restante (sume scadente si
neplatite la 31 decembrie a anului precedent). Daca tu ai incheiat
anul si la 31 dec aveai restante, sume pe care nu ti le-ai platit, in
anul urmator nu ai voie sa contractezi datorie publica, nici sa te
imprumuti, nici sa garantezi. Cu toate acestea, conditia nu e atat de
dura pe cat pare. Legea spune ca daca aceste restante sunt platite
inainte de asolicita aprobarea pt imprumut, conditia e considerata
implinita. E o conditie pe care o mai poti repara. Daca in iunie vrei
sa te imprumuti, atunci vei putea intai sa-ti platesti aceste restante
si apoi poti sa te imprumuti.
- sa nu ai arierateoricum o uat care are arierate nu prea poate sa
incheie niciun angajament, apai sa se imprumute. Si aici poti sa-ti
platesti arieratele si apoi poti sa te imprumuti.
- la sfarsitul exercitiului anterior (31 dec) sa nu se fi incheiat executia
cu un deficit al sectiunii de functionare. Asta e conditie pe care nu o
mai poti repara ca pe celelalte. Logica: imprumutul si garantiile
locale pot avea ca scop, ca destinatiile-doar investitiile publice,
exclusiv. Dar cheltuielile de investitii se fac din sectiunea de
dezvoltare. Dar daca tu la sfarsitul anului trecut ai incheiat cu
cheltuieli de functionare neplatite, cu deficit, tu nu poti sa te
dezvolti. Sectiunea de dezvoltare nu exista decat acolo unde
sectiunea de functionare e inchisa. Sectiunea de dezvoltare poate sa
nu existe.
Cu toate acestea exista 2 mari situatii in care aceste conditii nu se aplica.
Prima este cea in care uat se imprumuta pt a cofinanta investitii finantate
din fonduri europene. Ipoteza e urmatoarea: o uat atrage fonduri
europene, dar aceste fonduri europene nu acopera niciodata valoarea
investiei-acopera undeva la 80-90%-restul trebuie pus de beneficiar.
Bugetul local s-ar putea imprumuta de acesti bani, fiind vorba de o
investitie
Conditiile nu intra in actiune pt ca se considera ca prudenta pe care o
impun conditiile e depasita de valoarea faptului ca 80-90% din cheltuiala
respectiva e data de fonduri nerambursabile. Posibilitatea de a avea acces
in proportie atat de mare la bani nerambursabili e mai mare decat
prudenta.
A doua ipoteza: atunci cand esti in procedura de criza financiara sau de
insolventa si planul de redresare prevede ca varianta de redresare sau de
iesire din criza.. ex: esti in criza/insolventa. Dar intre timp piata
financiara poate sa aiba o evolutie foarte buna, dobanzile pot sa scada. Ar
fi absurd ca legea sa nu iti permita sa te imprumuti pt a inlocui un credit
cu o dobanda mare, cu un credit cu o dobanda mica. Legea spune ca te
poti imprumuta pt a refinanta datoria pt a-ti usura datoria-nu trebuie sa
indeplinesti conditiile.
La nivelul uat, ai luat hotararea sa te imprumuti, ai identificat scopul:
investitie locala/refinantare, ai verificat toate cele 3 conditii si le
indeplinesti pe toate. Imprumutul va fi aprobat de consiliul local. Legea
prevede o majoritate absoluta in sensul de jumatate+1 din numarul
consilierilor in functie, insa nu e suficient acest lucru in sensul ca desi
hotararea aia de consiliu e luata, contractul nu poate fi incheiat pt ca mai
e necesar avizul Comisiei de autorizare a imprumuturilor locale.
Aceasta este o comisie care functioneaza ala nivel central, formata din
reprezentanti ai ministerelor si reprezentanti ai asociatiilor comunelor,
municipiilor si judetenelor (reprezentati ai uat, dar mai putini decat cei
din ministere). E o forma directa de tutela administrativa. Comisia poate
sa decida ca nu e cazul ca o uat sa se imprumte. Suntem intr-o zona
suprinzatoare din perspectiva juristului pt ca nu exista criterii legale pt
decizia comisiei. Si nu avem nicio jurisprudenta. Nicio uat nu a atacat
actul administrativ al comisiei care ii limiteaza dreptul de a se
imprumuta. Sa ai o tutela administrativa fara conditii precise.
Acest aviz e o bariera, iar problema lui nu e existenta sa, ci lipsa
criteriilor care sa-i delimiteze deciziile.
Daca exista si acest aviz, urmeaza alegerea instrumentului de datorie
publica, organizarea licitatiei publice daca e cazul, selectarea creditorilor
si incheierea contractului+derularea sa.
Titlurile de datorie publica sunt similare celor guvernamentale. Pot fi
emise titluri care pot fi dobandite de oricine pt ca ele sunt puse direct pe
pietele secundare in vanzare.
Contracte de imprumuturi incheiate cu banci. In anii de boom aveau un
departament de creditare a uat.
Contracte asimilate creditelor de imprumut: credit furnizor si leasing
financiar.
Tot la nivel local pot exista si garantii locale. Exista 2 forme de garantare
specifice datoriei locale: acordul de garantare prin venituri si care se
aproprie foarte mult de o garantie reala (in conditiile in care garantiile
publice sunt garantii personale) si avalizarea biletelor la ordin.
(avalizare-denumire veche a garantiei)
Instrument de datorie publica locala care vine ca o exceptie si care desi e
des folosit in practica, el nu e inteles. in ceea ce priveste uat, ele pot emite
garantii, legea enumera mai multe modalitati de garantare:
- pot emite scrisori de garantie prin care sa-si exprime explicit
garantarea unei obligatii
- pot sa avalizeze bilete la ordin
- pot sa incheie acorduri de garantare prin venituri-ele au o
atractivitate practica speciala pt ca legea fin publice locale f sumar
spune ca uat pot sa garanteze cu veniturile proprii. Or aceste
venituri proprii ale uat: impozitele si taxele locale pe care le
colecteaza direct este acea cota redistribuita de stat din impozitul
pe venit-bani colectati de stat dar pe care ii transfera bugetului de
stat lunar; incasarile pe care le poate avea o uat din admin
bunurilor publice (chirii, redevente-sursa constanta, de mai multi
ani, ceea ce presupune venituri constate-pt contracte de
concesiune)=> un creditor care citeste in lege ca o uat dispune de
aceste venituri, insumarea acestor sume care ar veni in buget
conform contractului, poate sa ma convinga sa imprumut o uat.
Vad ca exista niste surse de bani-legea vorbeste de un acord de
garantare prin venituri. Cand am vorbit de garantii pana acum, am
vorbit de garantii personale-acele garantii prin care garantul se
obliga sa plateasca daca nu plateste debitorul, fara sa se indice
sursa. Raspunderea mea e limitata de intreg patrimoniul meu, sunt
un creditor chirografar. Problema cand spun ca garantez cu
veniturile, concret eu nu mai vorbesc de o garantie personala, nu
ma apropii f mult de o garantie reala-care are ca obiect veniturile.
Creditorul ma va accepta ca garant, nu pt ca eu uat sunt demn de
crezare cand spun ca voi plati si o sa vad eu din ce platesc (eu am
precizat veniturile cu care garantez-fie am spus: “toate veniturile”
fie am facut o lista cu toate aceste venituri) si atunci ele sunt o
garantie suficienta.
 - Garantia prin venituri poate sa acopere ipoteza in care uat
garanteaza pt altul, debitorul pp e altcineva si desi legea prevede o
limitare-uat poate sa garanteze pt altul nelimitat ca statul? Nu. uat
poate sa garanteze numai pt operatorii economici, societatile din
subrodinea sa-cele pe care el le-a infiintat-legea 215permite
generic consiliului local sa infiinteze societati cu scop lucrativ care
vor servi interesului local-numai pt acestea pot imprumuta. ex:
regia locala de transport se imprumuta de la banca pt a cumpara
autobuze-nu si pt cumparare combustibil, caci combustibilul nu e
investitie-e consumabil. Daca societatea locala de transport ce are
garantie de la uat-daca nu plateste, intervine uat si plateste.
- ipoteza in care uat garanteaza pt sine si asta e un specific care
argumenteaza in plus pt statutul de garantie reala a acordului de
garantare. Garantia nu prea are sens pt sine-eu nu pot fi in acelasi
timp si debitor pp si debitor secundar. Asta nu se poate. In schimb,
eu pot sa spun ca eu sunt debitorul pp si iti aduc pt creanta ta o
garantie reala-de ex: daca nu-ti platesc, vei putea sa urmaresti
salariul sau un venit dintr-un contract de concesiune sau alt
contractiti constitui o garantie reala. =>el are posibilitatea sa
defineasca niste venituri cu care sa garanteze cu o garantie reala. in
ambele ipoteze e posibila aceasta garantie reala.
de aceea-e cea mai folosita forma de garantie reala pt ca e f interesanta
pt creditor. Intrebarea apare insa: cum va functiona aceasta garantie
reala? (caracteristicile ei: dr de preferinta si dr de urmarire) ce inseamna
ca uat instituie o garantie in favoarea bancii X, creditor, asupra
redeventei din contractul de concesiune sau asupra impozitelor si taxelor
locale pe care le poate colecta? ce se intampla daca uat nu plateste? daca
uat nu plateste garantia reala pe venituri da dreptul creditorului sa
urmeasca aceste venituri direct la debitorul lor-creditorul se poate adresa
direct debitorului venitului si astfel executa garantia. executarea
garantiei reale pe venituri presupune urmarirea bunului-venitului-deci
pot sa ma adresez direct debitorului care plateste venitul. Poate statul si
uat sa cedeze dreptul sau de a culege impozite? sau sa constituie garantii
asupra acestui drept? nu prea, pt ca e un drept care tine de suveranitate
in sensul larg. Acele venituri proprii despre care spune legea ca pot fi
obiect al garantiei sunt venituri din bugetul local al uat. poate sa se
substituie creditorul care isi executa garantia sa se substituie uat pt a
colecta impozitele? nu prea. Lege tacesi atunci practica cu prudenta
face urmatoarea distinctie: atunci cand veniturile proprii, care sunt
obiectul garantiei, sunt datorate/colectate in temeiul unui rap de dr
public (cum e cel de colectare de taxe/impozite), nu contractual-atunci se
considera ca aceasta garantie nu poate avea ca obiect decat veniturile
deja incasate de uat, nu si creanta in sine. cu alte cuvinte, se merge pe o
interpretara literala-litera legii se refera la venit-or venitul e un venit
autentic cand a fost colectat=>daca impozitul nu a fost colectat, ele nu au
intrat in patrim uat, prin urmare nu sunt venit public, deci nu pot face
obiectul garantiei.
in ceea ce piveste veniturile provenite din contracte exista situatii in
practica in care se considera ca notiunea de venituri permite colectarea
direct de la debitorul contractual al venitului, cum e cazul redeventei, de
ex. Si in acest caz ar trebuie sa aplicam acealasi rationament pt ca legea
spune ca obiectul garantiei sunt veniturile, ori veniturile nu inseamna
creanta, ci sume incasate. Tu cand iti faci bugetul te raportezi strict la
venituri, ca ai si creante, si nu ti le-au platit, nu le-ai incasat, nu intra la
venituri. Veniturile sunt cele deja colectate! creantele nu pot face obiect.
Daca apreciem ca termeul “venituri proprii” nu e cel bugetar, atunci
putem sa consideram ca intr-adevar creditorul se poate duce la
creeditorul redeventei si sa-l execute pe el pt plata redeventei.
In practica, importanta majora: in privinta platii impozitelor-uat poate sa
fie pasiva, adica nu se duce sa execute silit debitorul. Dar daca nu a fost
colectat, creditorul nu are ce executa? Creditorul care are o garantie pe
acel venit, nu poate urmari nimic atat timp cat nu a fost colectat venitul.
Un creditor nu se poate substitui uat in colectarea veniturilor bugetare.
La un mom dat uat nu poate sa-si garanteze toate veniturile si sa-si
substituie astfel un creditor harnic care sa-l alerge pe debitor sa le
plateasca, cum ar fi trebuit sa faca primaria.
=>In lege neclaritate pe termenul de “venituri proprii”, formula cea mai
simpla si prudenta folosita de practica e cea a garantiei reale mobiliare pe
conturile formelor de venit si care exclude din sfera veniturilor creantele.
venit=suma efectiv incasata.
In ceea ce priveste cealalta forma de garantere pe care o pot utiliza uat-
avalizarea bitelelor la ordin, ea presupune asumarea unei garantii
personale cu privire la biletul la ordin emis de o societate. biletul la ordin
e emis pt sau de un alt debitor, de regula, fiindca nu poti sa avalizezi
propriul bilet la ordinl Nu poti sa garantezi ca vei plati ceva ce te-ai
angajat deja sa platesti.
biletul la ordin-cel mai simplu titlu de valoare, de creanta transmisibila
prin care emitentul se obliga sa plateasca o suma de bani la scadenta
titularului (celui care detine titlul). Exista un formular tipizat emis de
BNR, dar teoretic orice foaie de hartie care contine elementele
starndardizate poate sa fie bilet la ordin. Nu trebuie sa precizez cauza
obligatiei, si ce face foarte atractiv in practica biletul la ordin e ca pana la
scadenta creditorul il poate transfera de nenumarate ori. Cine are biletul
la scadenta-se prezinta la debitor si ii cere plata. mai mult, obligatia de
plata poate fi garantata printr-un aval care e scris pe spate: eu, altul decat
cel care a emis bilet, ma oblig sa platesc eu daca nu plateste cel scris pe
fata. si atunci tu, titularul biletului la ordin, te duci la debitorul pp si daca
nu-ti face plata te duci la avalist si iti va plati el. ce face la aprecierea
biletului la ordin e ca potrivit legii el e titlu executoriu in sine. e unul
dintre putinele titluri de creanta pe care legea le declara ab initio, de la
mom emiterii lor, ca fiind titluri executorii. debitorul nu ti-a
platit=>declansezi direct executarea silita, spre deosebire de ipoteza in
care debitorul se angajeaza prin contract sa-ti plateascs=>actiune pt a
obtine o hot jud-care sa-l oblige pe debitor la plata-si apoi executare
silita. De aceea toti creditorii profesionisti-banci, societati de leasing, toti
folosesc aproape exclusiv acete bilete la ordin.
printre debitori pot fi si uat. uat pot sa emita bilete la ordin, dar pot sa si
avalizeze, adica sa garanteze biletele la ordin emise de societatile din
subordinea lor. este o garantie f rapida, care ramane insa o garantie
personala.
In ceea ce priveste garantiile locale, in rest, se aplica elementele de la
garantiile de stat. fondul de risc, comisionul pt acest fond de risc,
functioneaza la fel.
si in materie locala-obligatie de tinere a registrelor, obligatiile de
transparenta sunt mai mari decat in cauzul datoriei guvernamentale.
legea obliga explicit autoritatile locale-situatia datoriilor locale pe site la
zi. mai mult-autoritatile locale pe langa faptul ca tin aceste registre si le
fac publice in mod constant, ele tr sa raporteze lunar situatia datoriilor
lor ministerului finantelor publice. e o alta exprimare a tutelei
administrative care exista in materia datoriei publice locale.
Situatia Imprumuturilor care pot fi acordate atat statului, cat si uat de
catre institutiile financiare itnernationale. In acest tip de imprumuturi
care sunt acordate de sb de drept public, includem in ceea ce priveste UE
2 mecanisme f interesante in care statul membrul al UE, in functie de
situatia sa concrecta si de moneda sa se poate imprumuta direct de la UE,
ceea ce e un mecanism care excede ideii de imprumut de la o institutie
internationala ci se apropie de ideea de imprumut intre state.
IFI au aparut la sf 2RM –scopul de a constitui o sursa de bani pt statele
membre. in ipotezele in care statul nu se poate imprumuta pe pietele
financiare (pt ca tranverseaza o criza deja, sau o criza e iminenta) si
atunci pietele nu-l imprumuta, statul se poate imprumuta de la aceste
sub de dr public special create. inainte de aparitia lor, statul se putea
imprumuta de la un stat care avea o situatie mai bun-relatie politica, de
drept international public si depindea de dorinta statului creditor de a
acorda imprumutul.
aparitia IFI au permanentizat acest imprumut de rezerva. Entitate care
tine bani la dispozitie si al carei scop e de a da acesti bani pt a ajuta un
stat, nu are sens sa se mai negocieze. IFI imprumuta banii pusi la
dispozitie de state, ele platesc contributii financiare pe parcurs. IFI nu
poate sa acorde bani in ideea ca nu-i va mai primi inapoi. exista
mecanisme prin care sa se asigure ca acei bani vor fi rambursati. la sf 2
RM au fost infintate 2 ifi concomitent cu roluri diferite:
- Banca Mondiala-care cuprinde mai multe institutii-grupul bancii
mondiale e de fapt-dintre care una e banca internationala pt
reconstructie si dezvoltare si care e cea care finanteaza prin
imprumuturi programe de dezvoltare a statului-banii sunt dati pt a
finanta un anumit program de dezvoltare pe termen lung si
program complex pt mai multe componente. sau programe de
finantare pt dezvoltarea unor institutii imp: de ex: cele privind
dezvoltarea bursei de valori. Crearea lor presupunea fonduri f mari.
BM a imprumutat statul roman pt aceste obiective. In timp acesti
bani vor fi dati inapoi. alte programe utile: cele de crestere a
capacitatii administrative a statului roman-de pregatire a
functionarilor publici. Poate sa finanteze si programe de mediu,
sunt programe dintre cele mai diverse

- Fondul monetar international-tinta mult mai pragmatica, pur

financiara-un stat care are nevoie de bani pt a-si acoperi datoriile
interne/externe si nu gaseste bani pe pietele fin, se poate
imprumuta la FMI. Deci scopul ei e de a da bani pt aceste state
aflate in situatii de criza. in aceste ipoteze fmi e un imprumutator.
in ambele impoteze, si BM si FMI imprumuta insa conditionat de
anumite masuri pe care statul se obliga sa le ia in functie de
obiectivul imprumutului. daca ai fost imprumutat de BM pt a
realiza un program de dezvoltare, singura conditie e sa iti atingi
acel scop-destinatia. daca ai imprumutat pt ca esti in criza, nu e
suficient sa iei banii si sa platesti datoria, adica sa-ti atingi scopul
tau, dar scopul imprumuturilor FMI nu e doar acela de a te ajuta
sa-ti platesti datoriile si sa depasesti criza fin, ci are si un scop
subsidiar-sa gasesti cauzele care te-au dus in situatia de a nu gasi
bani pe pietele financiare. Numai indeplinirea acestor conditeii
permite acordarea transelor de imprumut.
cele 3 documente:
 - scrisoare de intentie-document transmis unilateral de stat, in care
statul e cel care identifica probleme si propune solutiile
- memorandumul de politici economice- cel pur contractual-prin
care partile convin masurile de luat si etapizarea lor-in ce oridne,
pana la ce termen. aceste masuri sunt adevaratele conditii.
- memorandumul tehnic si care are un rol f interesant-el contine
criteriile obiective de evaluare a indepinirii condiitilor. insemna ca
daca tu ca sa primesti transa din februarie, de care ai nevoie pt ca la
1 martie ai scadenta, tu tre sa indeplinesti conditiile din
memorandumului de politici. Memorandumul tehnic descrie
criteriile obiective de indeplinire a conditiilor-elimina orice forma
de subiectivitate. Tot ce mai poate face creditorul a carui obligatie
de a da banii e afectata de o conditie suspensiva-poate sa renunte la
indeplinirea conditiei caci e in favoarea lui-o considera
indeplinita.=>accent pus pe criterii obiective. Sa nu cumva
creditorul sa considere subiectiv ca tu nu ai indeplinit conditia, iar
du debitor zici ca ai indeplinit-o. se inlatura obiectivismul

- BERD si BEI-acorda imprumuturi punctuale pt investitiii concrete,

pt realizarea unei lucrari precis identificate. Deci: imprumuturi pt
obiective punctuale pt investitii punctuale.
Problema ajutorului de stat
La nivelul UE ajutorul de stat a devenit in ultimii 10 ani o adevarata
ramura de drept. Aspecte care tin de utilizarea banilor publici. Se pot
regasi in orice actiuni pe care le intreprinde statul sau uat. -> f multe
greseli in practica.
Este specific pietei libere. Intr-o piata libera, legea fundamentala care
reglmenteaza regulile intre participantii la piata e legea concurentei ceea
ce la randul sau presupune libertate. Partile care participa la o piata pot fi
in concurenta cat timp au o pozitie legala.
UE printre altele a fost creata in ideea de a pune bazele unei piete unice
pt toate statele membre, o piata bazata pe libera concurenta, cu scopul-
prosperitatea tuturor acelor state.
Problema pietei, si in general problema liberei concurente e de la un
punct incolo existenta si manifestarea statului pt ca statul are f multi bani
in comparatie cu ceilalti actori-si mai mult, statul cheltuieste acesti bani
pe care-I strange, incheind contracte. Mare parte din aceste contracte
sunt incheiate tocmai cu participantii la piata. Cu alte cuvinte, cu
puzderia de bani pe care ii strange plateste salarii, dar in f mare proportie
achizitioneaza bunuri, lucrari, servicii fara de care activitatea sa nu ar
putea functiona.
In piata libera, in piata privata, cine are bani si vrea sa cumpere bunuri,
lucrari, servicii face acest lucru de la cine vrea el. in principiu voi cauta
cel mai bun pret, dar e deplina libertate contractuala.
Ar putea statul sa-si aleaga liber contractantii? NU.
A doua modalitate prin care statul poate fi un pericol pt piata libera e
atunci cand statul alege sa il sprijine pe unul din participantii la piata
dandu-i bani. Statul poate sa-i acorde unui comerciant o subventie, sa-i
dea niste bani pe care sa nu-i mai dea inapoi. Persoana privata ar putea
face asta, dar statul nu! pt ca ar descuraja concurenta.
-statul sa ierte un angajator ca n-a platit impoziteledistorsionarea
liberei concurente de catre stat.
Tratatul privind functionarea UE a inclus de la inceput o interdictie
legata de aceste interventii ale statului in piata libera. Cand coboara
statul in piata libera trebuie sa respecte niste reguli astfel incat sa nu
afecteze concurenta. Cand cumpara, tr sa o faca prin proceduri de
respectare a cumparatorului, de transparenta.
Statul NU poate sa aleaga de la cine sa cumperea dezvoltat ramura
achizitiilor publice
a doua interdictie: nu ai voie sa ajuti cu bani publici pe niciunul dintre
participantii la piata pt ca ajutand abolesti libera concurentaa dat
nastere la ramura de drept-ajutorul de stat.
In ce situatii vorbim de ajutorul de stat? care sunt consecintele
existentele acestui ajutor de stat?
Potrivit Tratatului privind funcitonarea Ue ajutorul de stat in principiu e
interzis, e considerat incompatibil cu piata libera. asta e regula!!! exista si
exceptii.
In principiu, tr sa faci licitatie sa alegi de la cine cumperi. la ajutorul de
stat, pornesti de la o interdictie ca regula: nu ai voie sa dai ajutor de stat.
consecinta-am un text de ordine publica, de putere totala juridica-inclusa
in tratatul functionarea UE-deci e deasupra regulilor interne. Orice act
care incalca aceasta dispozitie-lovit de nulitate absoluta.
Ajutorul de stat e o masura pe care o ia statul folosind fondurile publice.
Nu e un pleonasm? statul poate folosi si altceva decat fonduri publice? de
ce aceasta dubla precizare? aceasta dubla precizare pe care o face si
jurisprudenta Curtii Europene, si tratatul-e necesar pt ca interdictiei
acesteia i se da o interpretare extensiva. Orice interdictie e de regula
interpretata restrictiv. Interesant e ca pornind de la o interdictie cuprinsa
in tratat, in timp, Curtea de Justitie a UE-care are putere de precedent-
jurisprudenta sa are caracter obligatoriu a dezvoltat, a adaugat acestei
interdictii tot mai multe situatii.
ce inseamna stat? Curteastatul nu inseamna numai pers jur de dr
public definite ca atare intr-un stat, ci inseamna orice entitate cu sau fara
personalitate juridica pe care statul o controleaza in asa fel incat decizia
luata de acea entitate, desi de drept privat, este de fapt o decizie pe care a
luat-o statul. Aici curtea pune un bemol si spune: simplul control juridic
nu e suficient ci trebuie facuta dovada de la caz la caz a controlului
propriu-zisa in luarea deciziei.
ipoteza: statul e actionar intr-o intreprindere publica in compania
TAROM de exemplu TAROM decide ca toti angajatii unei societati X
private primesc bilete la jumatate de pret.TAROM-pers de dr privat. Dar
ea e controlata de stat dpdv juridic. Statul ca actionar influenteaza votul
in decizia respectiva (proportional cu ponderea). Daca luarea acestei
decizii in consiliul de adminsitratie, reprezentantul statului a fost si a
impus aceasta hotarare=>masura luata de stat. Daca nu a fost si nu s-a
implicat in luarea acestei deciziistatul nu a participat la luarea acestei
decizii.
=>sfera notiunii de stat in materia ajutorului de stat-variabila-va include
intotdeauna pers jur de dr public, dar va include si pers jur de dr privat
daca din circumstante rezulta ca vointa acelor pers jur private controlate
de stat a fost o continuare a vointei statului. Daca se dovedeste insa ca
societatea, desi controlata de stat, a actionat independent de vointa
statului, solutia va fi alta.
Angajarea in organele de conducere de persoane independente care sa nu
fie numite politic.
Miza e importanta: daca bifez toate conditiile pt a identifica un ajutor de
stat, ai semnat un contract lovit de nulitatea absoluta.
Masura trebuie luata de stat utilizand fonduri publicemasura poate fi
luata iata de un interpus al statului, dar care nu foloseste fonduri
publicenu va fi ajutor de stat, caci masura tr luata cu fonduri publice.
Curteasa utilizezi fonduri publice nu inseamna numai sa dai bani
publici, inseamna si sa nu ii iei. Nu inseamna numai sa-I dai unei
persoane bani dintr-un buget public si astfel sa-I maresti patrimoniul, ci
si sa nu ii iei bani pe care ar fi trebuit sa ii iei. de ex: daca o pers trebuia
sa-ti plateasca impozit, si tu ii spui nu m-I mai da- ai renuntat la bani
publici.
Sau-daca tu cumperi la un pret mare-el vinde clientilor cu 5 lei, tie iti
vinde cu 50 de lei. acorzi ajutor de stat in situatia asta!!
Curteabani publici nu insemana numai bani din patrim unei pers de dr
public, ci insemana si bani pe care o persoana privata ii primeste din
bugete publice cu o anumita destinatie sau insemana si bani pe care o
pers privata ii primeste in temeiul legii care altfel s-ar fi cuvenit statului.
cu alte cuv, atunci cand legea obliga pe cineva sa plateasca o suma de
bani unei anumite persoane, banii aia devin bani publici.
Legea obliga toate pers care au abonament/contract furnizare
electricitate si care au un aparat tv sa plateasca abonament televiziunii
publice. daca televiziunea publica e o societate comerciala privata-banii
aia nu sunt bani privati, pt ca statul te obliga sa-I platesti.
sau : legea obliga toti cei care utilizeaza drumurile publice sa plateasca o
taxa: statul impune taxa asta, dar spune ca CNADR-compania statului sa
ii colecteze-sunt bani publici, nu bani privati.
Statul e proprietar-spatiu aerian-oricine trece prin spatiul aerian plateste
o taxa-statul spune ca banii astia vor fi colectati de o companie a sa-
ROMATSAcei de la romatsa spun ca-s bani privati, gresit! sunt bani
publici. Folositi sub controlul statului, ei pot fi sursa de ajutor de stat!
Conditie ajutor de stat—sa creeze un avantaj financiar (ori a castigat niste
bani, ori a evitat o paguba) unei persoane sau mai multor persoane,
avantaj la care acele persoane nu ar fi avut acces in conditiile pietei
libere.
Curteae nevoie de un criteriu obiectiv si dezvolta incepand cu anul
2002 un criteriu, un test de apreciere a acestei conditii: nu atat a faptului
ca exista un avantaj financiar. Acest avantaj sa nu fi fost posibil de
obtinut pe piata libera-testul investitorului privat intr-o economie libera.
Daca in locul statului ar fi fost un investitor privat care urmareste
profitul, investitorul privat intr-o piata libera este o entitate, o pers jur cu
scop lucrativ. Daca el ar fi fost in locul statului, ar fi luat el masura in
forma respectiva? Daca da, atunci criteriul nu e indeplinit. Insemna ca
statul s-a purtat ca un investitor privat. Daca raspunsul e nu, atunci
inseamna ca beneficiul, daca exista, nu ar fi fost disponibil in conditiile
pietei libere (statul scuteste un contribuabil pe motiv ca are f multi
angajatiil scutesc de impozit). in piata libera, un creditor l-ar scuti pe
un debitor pt astfel de motive? NU.
urmatoarea conditie pt a vb de ajutor de stat: el sa fie selectiv-beneficiul
sa fie disponibil nu pt toti concurentii dintr-o piata, ci doar pt unul/unii
dintre ei. daca statul vine si spune: scutesc de impozit toate
intreprinderile producatoare de masini pt ca vreau sa sprijin acest sector,
nu e indeplinita conditia. egalitatea ca premisa a concurentei nu e
afectata pt ca toti concurentii sunt scutiti, nu e nicio problema. dar daca
prevad doar pt unul anume, e ajutor de stat.
ultima conditie: beneficiul sa fie suficient de semnificativ pt a afecta
comertul intre statele membre. Consiliul Europei a adoptat un
regulament care defineste pragul peste care valoarea beneficiului este
semnificativ si este de natura sa afecteze libera concurenta-pragul de
minimis-pragul pana la care nu e afectat comertul intre statele membre:
200.000 euro timp de 3 ani?. Sunt ajutoare de stat, dar nu afecteaza
comertul intre statele membre-exceptii de mica valoare.
Calificarea unei masuri ca ajutor de stat se face doar pe baza acestor
criterii-toate au o componenta financiara. Nu conteaza scopul pt care e
luata masura. scopul poate fi nobil, statul poate spune ca am dorit sa ajut,
sa dezvolt, scopul nu justifica acceptabilitatea ajutorului de stat. Masura
care indeplineste aceste conditii e luata de stat cu fonduri publice,
creeaza un avantaj unei entatati care nu ar fi putut fi obtinut pe piata
libera, e selectiv si afecteaza comertul-e ajutor de stat-e lovit de nulitate
absoluta.
cu timpul, s-a ajuns la concluzia ca nu poate fi ignorat scopul totusi.=>2
tipuri de ajutoare de stat:
- ajutoare incompatibile
- ajutoare compatibile-ce le face compatibile cu piata comuna e
scopul lor, care nu poate fi neglijat. 2 mari categ de ajutoare
compatibile permise-
- prima categoriepreavazuta in tratat:
o masurile cu caracter social destinate pers fizice-intra tot ce
inseamna plati pe care statul le face pers fiz in scopuri sociale
o platile menite sa inlature urmarile unor dezastre/calamitati
naturale
o masurile luate de statul german pt dezvoltarea Germaniei de
Est-a iesit din uz, dar a avut importanta la mom lor.
- a doua categ de ajutoare compatibile-cele pe care le declara
Comisia europeana ca atare: exista o lista care privilegiaza iarasi
scopul:
o cele legate de dezvoltarae unor regiuni-statul poate da
subventii, acorda scutiri societatilor care ajuta la dezvoltarea
unor regiuni
 o obiective de mediu-protectia mediului, culturale
Cum stii ce sa faci in aceste cazuri?
In primul rand, ori de cate ori statul, o uat, sau o intreprindere publica-
tot ce teoretic poate intra in definitia statului vrea sa ia o masura, daca el
au continut financiar, primul lucru pe care tre sa-l faca trebuie sa vada
daca sunt indeplinite conditiile pt a fi ajutor de stat. Daca nu sunt
indeplinite, pot sa iau masura fara probleme. Daca sunt conditiile
indeplinite insa, e incompatibil, dar urmatoarea masura pe care tre sa o
iau e sa cercetez daca ar putea fi cumva compatibil, daca ar putea intra in
una din cele 2 categorii. Si atunci am nevoie de aprobarea Comisiei
Europene. In fiecare stat exista o institutie care se ocupa de asa ceva-in
Rom- e Consiliul Concurentei. CC va pregati notificarea Comisiei
Europene. Daca CE spune NU nu poti lua masura. numai dupa ce CR
spune da, poti sa iei masura.
Daca iei masura, fara sa notifici Comisia Europeana sau nu astepti
aprobarea comsiei, contractul e ilegal chiar daca Comisia isi da aprobarea
ulterior, el e ilegal pt ca l-ai incheiat.
Daca raspunsul e DA, dar vine cu anumite conditii-daca primesti banii,
dar nu respecti scopul-ajutorul e abuziv. In ambele cazuri, fie ca e nulit,
fie ca e abuziv, banii trebuie recuperati. Atentie, poate nu ti-a dat bani,
poate doar te-a scutit, tu tr sa-I dai banii inapoi.
Cine poate sa sesiseze ca e nul/abuziv?
- Nu numai statul, nu numai institutiile publice se pot sesiza ca banii
publici au fost folositi pt un ajutor ilegal-ci orice persoana
interesata=>in primul rand concurentii te vor “vana”-daca ei
constata ca e o forma de ajutor de stat, vor cer instantei anularea.