Monografía - Congreso de La Rep 2

Monografía de:
“EL PODER LEGISLATIVO DEL PERÚ”
CURSO: Derecho Constitucional del Perú.

DOCENTE:
-Canal Alata, Rosario Viviana.
INTEGRANTES:
-Grando Mamani, Manuel Yeferson.
-Inofuente Peñaloza, Jaqueline Edith.
-Lipa Yancachajlla, Henry Pascual.
SEMESTRE: “V”
GRUPO: “A”
PUNO-PERÚ
2019
DEDICATORIA
A nuestros padres, por ser el pilar más importante, permitiéndonos
haber llegado hasta este momento de nuestra formación profesional,
demostrarnos siempre su cariño y apoyo incondicional. A nuestros
docentes que nos imparten su sabiduría y sabios consejos.
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DERECHO CONSTITUCIONAL
Índice.
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................ 5
CAPÍTULO I: LA ESTRUCTURA DEL ESTADO. ...................................................................................... 6
1.- NIVELES DE ORGANIZACIÓN. ................................................................................................................. 6
1.1.- Gobierno nacional. ................................................................................................................ 6
1.2.- Gobierno regional.................................................................................................................. 6
1.3.- Gobierno local. ...................................................................................................................... 6
2.- ANTECEDENTES.................................................................................................................................. 6
2.1.- Sistema unicameral o monocameralismo. ............................................................................ 7
3- PODER LEGISLATIVO. ............................................................................................................................ 8
3.1.- Proceso Electoral. .................................................................................................................. 8
3.2.- Restricciones.......................................................................................................................... 9
3.3.- Funciones. ........................................................................................................................... 10
3.4.- Irrenunciabilidad del cargo. ................................................................................................ 11
3.5.- Informes e Investigación. .................................................................................................... 12
3.6.- El Antejuicio y la Comisión Permanente. ............................................................................. 13
3.7.- Inmunidad. .......................................................................................................................... 14
4.- ESTRUCTURA DEL CONGRESO. ............................................................................................................ 16
4.1.- Organización Parlamentaria. .............................................................................................. 16
4.1.1.- El pleno. ...................................................................................................................................... 16
4.1.2.- El Consejo Directivo. ................................................................................................................... 17
4.1.3.- La Junta de Portavoces. .............................................................................................................. 17
4.1.4.- La Presidencia. ............................................................................................................................ 17
4.1.5.- La Mesa Directiva. ....................................................................................................................... 18
4.1.6.- Las Comisiones. ........................................................................................................................... 18
4.2.- El servicio parlamentario. .................................................................................................... 19
4.2.1.- La oficialía mayor. ....................................................................................................................... 19
4.2.2.- La Dirección General Parlamentaria. .......................................................................................... 19
4.2.3.- La Dirección General de Administración. .................................................................................... 19
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CAPÍTULO II: FUNCIÓN LEGISLATIVA ............................................................................................... 20
1.- LEYES ESPECIALES, IRRETROACTIVIDAD, DEROGACIÓN Y ABUSO DEL DERECHO. .............................................. 20
2.- DELEGACIÓN DE FACULTADES AL PODER EJECUTIVO. ............................................................................... 21
3.- PROYECTOS DE LEY. .......................................................................................................................... 22
4.- LEYES ORGÁNICAS. ........................................................................................................................... 22
5.- REFORMA CONSTITUCIONAL. .............................................................................................................. 23
6.- APROBACIÓN DE TRATADOS................................................................................................................ 24
7.- LA MOCIÓN DE INTERPELACIÓN. .......................................................................................................... 24
8.- MOCIÓN DE CENSURA. ...................................................................................................................... 24
CAPÍTULO III: LA FORMACIÓN Y PROMULGACIÓN DE LAS LEYES. ................................................... 24
1.- DE LA FORMACIÓN DE LAS LEYES.......................................................................................................... 24
2.- ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. ........................................................................................... 25
2.1.-Iniciativa legislativa:............................................................................................................. 25
2.1.1.- Derecho de iniciativa legislativa. ................................................................................................. 26
2.1.2.- Presentación de las iniciativas legislativas/ requisitos. ............................................................... 27
2.1.2.1.- Congresistas. ....................................................................................................................... 27
2.1.2.2.- Presidente de la república. ................................................................................................ 27
2.1.2.3.- Otros poderes del estado. .................................................................................................. 28
2.1.2.4.- Instituciones públicas autónomas, los gobiernos regionales, los gobiernos locales y los
colegios profesionales. ............................................................................................................................ 28
2.1.2.5.- Los ciudadanos. .................................................................................................................. 29
2.2.- FASE DE INGRESO A LA OFICIALÍA MAYOR............................................................................................ 29
2.2.1.- Remisión de proyectos de ley o de resoluciones legislativas a las comisiones. ................ 30
2.3.- FASE CONSTITUTIVA O ESTUDIO EN COMISIONES. ................................................................................. 30
2.3.1.-Estudio de las Iniciativas Legislativas en Comisiones. ....................................................... 30
2.3.2.- Acuerdos de la Comisión. ................................................................................................. 31
2.4- FASE DE INGRESO A CONSEJO DIRECTIVO. ............................................................................................ 32
2.5.- FASE DEL DEBATE EN EL PLENO. ....................................................................................................... 32
2.5.1.- Inicio de la Sesión: ............................................................................................................ 32
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2.5.2.- Sustentación y debate: ..................................................................................................... 33
2.5.2.1.- Debate. .................................................................................................................................... 33
2.5.3.- Aportes y Modificaciones al Debate: ................................................................................ 33
2.6- FASE DE LA REDACCIÓN DE LA AUTÓGRAFA. ......................................................................................... 35
2.6.1 - Redacción y Firma de la Autógrafa. ................................................................................. 35
2.7.- ETAPA DE INTEGRACIÓN O DE EFICACIA.............................................................................................. 35
2.7.1.- Remisión de la autógrafa al presidente de la república: .................................................. 35
2.7.2.- Promulgación. .................................................................................................................. 36
2.7.3.- Publicación. ...................................................................................................................... 36
2.7.4.- Vigencia y Obligatoriedad de la Ley. ................................................................................ 37
CONCLUSIONES. ............................................................................................................................. 37
BIBLIOGRAFÍA. ................................................................................................................................ 38
ANEXOS .......................................................................................................................................... 39
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Introducción
Uno de los principales desafíos del Derecho, es el de poder asegurar el estricto
cumplimiento normativo que se oriente en el bienestar de la sociedad. Sin embargo, cabe
incidir que la dación de estas como proceso y como derecho es vital para un Estado
soberano; ya que, cobra el verdadero lienzo democrático del país, siendo que estos
encargados de formular leyes y otros elementos positivistas, reciben el poder emanado
del pueblo por ser representantes de un sector de la población, y es por ello, que conocer
las atribuciones, deberes, formas de organización, límites, entre otros, que la
Constitución Política y las leyes le otorgan es de suma importancia para un Estado de
Derecho.
Entre las implicancias que se derivan de ostentar el cargo parlamentario se tiene a la
muy señalada inmunidad parlamentaria, el rol de las Comisiones, la fiscalización, la
potestad de iniciativa legislativa, entre otros aspectos, que se desarrollarán en las
siguientes líneas del presente trabajo de investigación.
Comprender los rasgos históricos y las diferencias que se generaron con el presente
respecto al modelo parlamentarista implica también reconocer y comprender los
fundamentos bajo los cuales fueron dados y no hay mejor manera de hacerlo que apreciar
primero lo indicado en las pautas que expresamente nos señala el texto constitucional, a
partir del Título IV, y específicamente en los Capítulos I, II y II; que nos invitan a
desarrollar estos artículos, acompañados del Reglamento del Congreso de la República y
entre otros instrumentos, de manera que se abarquen los campos más esenciales y
necesarios, para entender al Poder Legislativo Peruano, y la razón de su existencia, como
elemento indispensable del Estado, para ser reflexivos y críticos de estas, con el objetivo
de buscar la manera de mejorar el sistema bajo el cual nos desarrollamos, en beneficio de
todos.
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Capítulo I: La estructura del estado.
Representa uno de los grandes hitos en la historia moderna, ya que establece los límites
bajo los cuales los detentores del poder se organizan, operan y se atribuyen funciones; de
manera que estas se hallen restringidas por el marco constitucional, que es inspirado en
la fuente del poder, es decir el pueblo; razón por la cual es base del Estado Democrático.
1.- Niveles de organización.
De conformidad con el Artículo 189º de la Constitución Política del Perú se identifica:
1.1.- Gobierno nacional.
Aquel con competencia para todo el territorio nacional. Consta de dos tipos de
órganos: Los poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), y Órganos
Constitucionales Autónomos (Contraloría General de la República, Banco Central de
Reserva del Perú, Superintendencia de banca y Seguros, Ministerio Público, La
defensoría del Pueblo, Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos
Electorales, Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, Tribunal Constitucional,
y Junta Nacional de Justicia).
1.2.- Gobierno regional.
Se rigen bajo su ley orgánica, y la Constitución Política del Perú (artículos 188°-190°
y 197°-198°).
1.3.- Gobierno local.
En el que rigen las Municipalidades reguladas por los artículos 191º- 196º de la
Constitución Política del Perú.
2.- Antecedentes.
El funcionamiento del Poder Legislativo como órgano político colegiado que
representa a la ciudadanía depende en gran medida de la forma como este se encuentre
organizado y de la estructura que posea. El Parlamento, por lo general, está conformado
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por cuerpos orgánicos denominados cámaras legislativas, y éstas en la mayoría de los
casos son de dos tipos: unicamerales o bicamerales.
2.1.- Sistema unicameral o monocameralismo.
Es aquel conformado por una sola cámara legislativa, sus inicios se encuentran en la
época de cambios políticos de inspiración liberal (Revolución Francesa). Según Berlin
(1994): “Implica la existencia de un solo órgano legislativo, integrado por una asamblea
elegida generalmente por sufragio directo” (p. 229).
Sin embargo, cabe mencionar que a lo largo de la historia han existido parlamentos
con incluso tres cámaras legislativas. Es el caso del parlamento tricameral en la
Constitución Napoleónica, la misma que establecía la división del parlamento de la
siguiente manera: Tribunado, Cuerpo Legislativo y Senado.
En el caso peruano fue Simón Bolívar quien tomó en cuenta tal estructura y la plasmó
en la Constitución Vitalicia de 1826, donde el Poder Legislativo residía en tres cámaras:
Tribunos, Senadores y Censores, con 24 miembros cada una. Sobre la organización de las
Cámaras legislativas existen variadas y complejas formas.
Como también nos menciona Planas (1997) sobre los órganos parlamentarios: “(…)
son de dos clases: los órganos de dirección [también llamados órganos de gobierno] y
los órganos de producción. Entre los órganos de gobierno están el Presidente, la Mesa
Directiva y la Junta de Portavoces. Entre los órganos de producción, el pleno, las
comisiones y la Comisión o Diputación permanente.” (p. 165)
En la actualidad la Constitución Política del Perú de 1993 cambió la composición
bicameral del Congreso que tenía su predecesora. En ese sentido, la principal
característica de la bicameralidad quedó excluida siendo esta la facultad reflexiva. Por lo
que, actualmente, los proyectos de ley son discutidas en comisiones legislativas, antes de
pasar a discusión en el pleno; luego de ello, devendría la posibilidad de su promulgación.
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3- Poder legislativo.
En el Perú, este ente del Estado data desde 1822 donde los diputados juramentaron
ante San Martín, como el Primer Congreso Constituyente. Durante la vida Republicana
del País estuvo constituida por dos cámaras. Sin embargo, nuestra regente Constitución
Política de 1993, en el artículo 90º, indica que consta de cámara única y que reside en el
Congreso de la República. Así mismo, precisa el número de congresistas (130) elegidos
por 5 años mediante proceso electoral, donde se requiere ser peruano de nacimiento, haber
cumplido 25 años y gozar del derecho de sufragio.
Mediante el Reglamento del Congreso de la República en el Artículo 2º, se define:
El Congreso de la República es el órgano representativo de la Nación, encargado
de realizar las funciones legislativas, de control político y las demás que establece
la Constitución del Estado. Es unicameral y está integrado por ciento treinta
Congresistas elegidos en forma directa, de acuerdo a ley. (p. 7)
En razón a esto debe considerarse, que se trata de un órgano autónomo, que representa
a la nación, sin quedar sujetos a mandato imperativo. (Reglamento del Congreso de la
República, artículo 14º)
3.1.- Proceso Electoral.
Bajo la ley Nº 30996 que modifica la Ley Orgánica de Elecciones, se expresa, que la
elección de congresistas se realiza mediante sufragio directo, secreto y obligatorio, de
acuerdo al sistema del distrito electoral múltiple aplicando el sistema de representación
proporcional (Art. 21º) y sobre las Listas de candidatos al Congreso se determinan por
Postulación en elecciones internas o primarias con una cuota de 40% de mujeres o
hombres (Art. 116º).
En virtud del artículo 91º antes de postular deben renunciar 6 meses antes: Ministros
y vice ministros, Contralor General, Miembros del Tribunal Constitucional, entre otros.
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Esta medida se toma en cuenta para evitar favorecimientos por razón de cargo, ya que de
no contarse con esta restricción no habría igualdad de condiciones para participar.
3.2.- Restricciones.
El artículo 92º limita que el congresista asuma otras funciones que no sean las
parlamentarias. Sin embargo, pueden desempeñarse como ministros (previa autorización
del congreso) y en comisiones extraordinarias de carácter internacional. Rubio (2013)
sobre la finalidad del artículo:
Tratar que los congresistas asuman responsablemente su trabajo de representantes
políticos. (…) permitir que el congresista haga otras labores profesionales,
comerciales, o similares, pero fuera de las horas de funcionamiento del congreso.
Moralizar la función del congresista estableciendo incompatibilidades (…) en las
que podría obtener ventajas ilegítimas aprovechando su condición. (p. 175)
Además, el Reglamento del Congreso de la República en el artículo 18º delimita:
La función de Congresista es de tiempo completo. Comprende los trabajos en las
sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente y de las Comisiones, así como en
el Grupo Parlamentario y la atención a los ciudadanos y las organizaciones
sociales, y cualquier otro trabajo parlamentario, eventualmente, la asunción de
algún cargo en la Mesa Directiva o en el Consejo Directivo del Congreso. (p. 24)
Prohíbe además según el artículo 19º del Reglamento de Congresistas de la República,
el ejercicio de un congresista en la función pública, a menos que sea en la de Ministro u
comisiones extraordinarias autorizadas por el congreso.
Se halla incompatibilidad también al ejercer como gerente, abogado, u otro tipo de
cargo que represente intereses de empresas que tienen contratos con el Estado,
concesiones, entre otros.
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Consecuentemente queda prohibido, según el artículo 20º del Reglamento de
Congresistas de la República; desempeñar otro oficio durante las horas de trabajo en el
parlamento, de las normadas en el artículo 19º incisos b) y d), de intervenir a favor de
terceros sin resolución final del Poder Judicial, de integrar comisiones fiscalizadoras
cuando se está siendo procesado penalmente.
3.3.- Funciones.
El artículo 4º del Reglamento del Congreso de la República, indica:
La función legislativa comprende el debate y la aprobación de reformas de la
Constitución, de leyes y resoluciones legislativas, así como su interpretación,
modificación y derogación, de acuerdo con los procedimientos establecidos por
la Constitución Política y el presente Reglamento. Comprende, asimismo, el
debate y aprobación de las modificaciones a este Reglamento. (p. 8)
Lo mismo que se encuentra normado en el artículo 94º de la Constitución Política del
Perú:
El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley; elige a
sus representantes en la Comisión Permanente y en las demás comisiones;
establece la organización y las atribuciones de los grupos parlamentarios;
gobierna su economía; sanciona su presupuesto; nombra y remueve a sus
funcionarios y empleados, y les otorga los beneficios que les corresponden de
acuerdo a ley. (p. 68)
Esto último se dicta en razón de atender eficazmente los asuntos parlamentarios, es
decir rápidamente mediante los representantes de cada grupo.
Así mismo, el artículo 102º de la Constitución Política del Perú señala las facultades
que posee el congreso:
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1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o
derogar las existentes.
2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo
conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.
3. Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitución.
4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
6. Ejercer el derecho de amnistía.
7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.
8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio
de la República, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberanía nacional.
9. Autorizar al Presidente de la República para salir del país.
10. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son
propias de la función legislativa.
Siendo que durante el proceso de la emisión de leyes se debe haber considerado las
necesidades de la sociedad, por lo mismo que son aquellos quienes nos representan. De
la misma manera, los tratados y presupuesto deben sustentarse en el beneficio de la
sociedad, de modo que deben ser discutidas y remitidas al control ciudadano.
El mencionado derecho de amnistía, supone el olvido del delito cometido, para
restablecer derechos cuando sea pertinente.
3.4.- Irrenunciabilidad del cargo.
El artículo 95º del texto Constitucional, aclara que el mandato adquiere este carácter,
donde las medidas disciplinarias no pueden superar 120 días de legislatura. Lo cual
coincide con el Reglamento del Congreso de la República.
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De lo expuesto se ratifica en el Reglamento del Congreso de la República, en su
artículo 15º: “El cargo de Congresista es irrenunciable. Sólo vaca por muerte,
inhabilitación física o mental permanente que impida ejercer la función y por
inhabilitación superior al período parlamentario o destitución en aplicación de lo que
establece el artículo 100 de la Constitución Política.” (p. 19)
3.5.- Informes e Investigación.
El artículo 96º de la Constitución Política, faculta al congresista a pedir información a
las instituciones conforme ley. Su formulación debe ser por escrito y la omisión o
negación de tal genera responsabilidades conforme a ley.
El control que ejerce el Legislativo, tiene la atribución y obligación de ejercer control
cuando le corresponda, y por tal, el artículo 97º del texto Constitucional formula, que el
congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público, y la
comisión a cargo podría efectuar el levantamiento del secreto bancario y de la reserva
tributaria, excepto información que afecte la intimidad personal.
Resalta el Reglamento del Congreso de la República, en el artículo 5º:
La función del control político comprende la investidura del Consejo de
Ministros, el debate, la realización de actos e investigaciones y la aprobación de
acuerdos sobre la conducta política del Gobierno, los actos de la administración
y de las autoridades del Estado, el ejercicio de la delegación de facultades
legislativas, el dictado de decretos de urgencia y la fiscalización sobre el uso y la
disposición de bienes y recursos públicos, el cumplimiento por el Presidente de la
República del mensaje anual al Congreso de la República y el antejuicio político,
cuidando que la Constitución Política y las leyes se cumplan y disponiendo lo
conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores. (p. 9)
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Pero no habría que olvidar que las investigaciones que realiza el congreso son de orden
político, y por tal no obligan a los tribunales a acatar decisiones, ya que estos últimos sí
poseen investigación de carácter jurisdiccional.
3.6.- El Antejuicio y la Comisión Permanente.
En palabras de Rubio (2013): “El derecho constitucional ha considerado siempre que
existen algunos funcionarios y representantes en el Estado que no pueden estar sujetos a
acusación de cualquier persona (…) pues así favorecería el abuso, la venganza política y
la anarquía” (p. 181).
Es por ello, que nuestra Constitución plasma en su artículo 99º las atribuciones de la
Comisión Permanente, siendo que puede acusar: al Presidente de la República; a los
representantes del Congreso; Ministros de Estado; Miembros del Tribunal Constitucional;
miembros de la Junta Nacional de Justicia; vocales de la Corte Suprema; fiscales
supremos; Defensor del pueblo y Contralor General.
Donde el trámite lo inicia la Comisión Permanente (según el artículo 101º su número
es proporcional a los representantes de cada grupo parlamentario, y estos miembros son
elegidos por el Congreso, sin exceder el 25% de sus integrantes) y el Pleno del Congreso
decide, así como estipula el artículo 100º de la Constitución, podría elegirse entre la
suspensión o inhabilitación en caso de encontrársele meritorio, de hasta 10 años o
destituirlo de su función.
Por otro lado, se concede al acusado el derecho de defensa. Y de encontrársele
responsabilidad penal, el Fiscal de la Nación, formula la denuncia ante la Corte Suprema
(en 5 días como máximo). Esta corte al expedir sentencia absolutoria, devuelve los
derechos políticos.
Además, son atribuciones de la Comisión Permanente, en base al artículo 101º:
1. Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República.
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2. Ratificar la designación del Presidente del Banco Central de Reserva y del
Superintendente de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones.
3. Aprobar los créditos suplementarios y las transferencias y habilitaciones del
Presupuesto, durante el receso parlamentario.
4. Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le otorgue.
No pueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a reforma
constitucional, ni a la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley
de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.
5. Las demás que le asigna la Constitución y las que le señala el Reglamento
del Congreso.
Resalta Rubio (2013) respecto a esta premisa: “La Comisión Permanente ha adquirido
esta importancia porque el Congreso es ahora unicameral, y algún organismo tiene que
cumplir las funciones especializadas que antes realizaban el Senado y la Cámara de
Diputados por separado.” (p. 184)
3.7.- Inmunidad.
Sin duda, es un tema bastante controversial, pero vale indicar que la inmunidad
parlamentaria, se trata de un mecanismo que buscaba evitar que los congresistas detengan
sus funciones parlamentarias por atender asuntos particulares, que en múltiples ocasiones
se efectúan únicamente por el cargo político que ostentaban, y no por acusaciones
formales. Por ello, en virtud de la responsabilidad que tienen con el país, esta forma se
justificaba y preveía que puedan seguir sus procesos una vez acabado el ejercicio de sus
funciones; además, considera que de hallarse en flagrante delito, este era suficiente para
estar a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente.
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Aquello refiere al segundo y tercer párrafo del artículo 93º de la Constitución Política
del Perú:
No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las
opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.
No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la
Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber
cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos
a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las
veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el
enjuiciamiento. (p. 176)
Se respalda también mediante el artículo 16º del Reglamento del Congreso de la
República, que en su segundo párrafo prevé:
La inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de
naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los
procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad
a su elección, los que no se paralizan ni suspenden.
La petición para que se levante la inmunidad parlamentaria y se autorice a tramitar
un proceso penal en contra de un Congresista (…) será formulada por una
Comisión conformada por Vocales Titulares de la Corte Suprema de Justicia
designada por su Sala Plena. Dicha Comisión evalúa que la solicitud de
levantamiento de fuero que se presenta al Congreso de la República esté
acompañada de una copia autenticada de los actuados, (…)”. (pp. 20-21).
El proceso, será llevado de la siguiente manera, primero la Presidencia del Congreso,
pondrá en conocimiento a la Comisión de Levantamiento de Inmunidad, quienes tienen 4
días útiles para admitir la solicitud, o pedir que la Corte Suprema de Justicia subsane
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defectos o vicios procesales, luego revisará las motivaciones, y en caso de admitir la
solicitud, el presidente de la denominada comisión convocará a sesión, donde el acusado
tendrá derecho de defensa, con dos fechas para ello, y la Comisión de Levantamiento de
Inmunidad Parlamentaria, tendrá un plazo de 15 días para dictaminar. Finalmente, en un
lapso de 2 días de emitido el dictamen, el Consejo directivo del Congreso lo consignará
en debate y subsiguiente votación.
4.- Estructura del Congreso.
El parlamento se organiza dentro de los límites del Reglamento del Congreso de la
República, así tenemos la Organización Parlamentaria y el Servicio Parlamentario
conforme al artículo 26 del mismo. Por otro lado, se indica que se rigen por medio de una
organización especial, la Comisión Permanente y el Centro de Estudios Constitucionales
y Parlamentarios del Congreso.
Por ello, los órganos que lo componen son, de conformidad con el artículo 27° del
Reglamento del Congreso de la República:
4.1.- Organización Parlamentaria.
4.1.1.- El pleno.
De conformidad con el artículo 29° del Reglamento del Congreso de la República:
El Pleno es la máxima asamblea deliberativa del Congreso. Lo integran todos los
Congresistas incorporados y funciona de acuerdo con las reglas de quórum y
procedimiento que establecen la Constitución y el presente Reglamento. En él se
debaten y se votan todos los asuntos y se realizan los actos que prevén las normas
constitucionales, legales y reglamentarias.
Al inicio del período anual de sesiones, los Grupos Parlamentarios y el Consejo
de Ministros presentarán una propuesta detallando los temas o proyectos de ley
que consideren necesario debatir y aprobar durante dicho período (…). (p. 14)
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Se trata entonces de la máxima asamblea deliberativa del congreso, en la que se decide
aspectos referentes a normas constitucionales, legales y reglamentarias; para la
aprobación de estas o su consiguiente desestimación.
4.1.2.- El Consejo Directivo.
Se refiere al órgano de decisión del Congreso de la República. Como se describe en el
Reglamento del Congreso de la República, en el artículo 30°:
El Consejo Directivo está integrado por los miembros de la Mesa Directiva y los
representantes de los Grupos Parlamentarios que se denominarán Directivos-
Portavoces elegidos por su respectivo grupo. A cada Directivo-Portavoz titular
corresponderá un suplente elegido por cada Grupo Parlamentario (p. 15).
Además, estos se reúnen antes de convocarse a la sesión del Pleno, de las
convocatorias del Presidente del Congreso, o solicitud del tercio del número legal de sus
miembros. Tiene una composición plural. Goza además de otras competencias que se
hallan en los literales del artículo ya expuesto.
4.1.3.- La Junta de Portavoces.
Está compuesta por los integrantes de la Mesa Directiva y por un portavoz por cada
grupo parlamentario. Tienen un voto proporcional al número de miembros que componen
su bancada. Entre sus funciones está la de elaborar el cuadro de comisiones para su
aprobación por el Consejo Directivo, asimismo, la exoneración de los trámites de envío
a comisiones, la ampliación de la agenda de la sesión y la determinación de prioridades
en el debate.
4.1.4.- La Presidencia.
Ejercen su cargo en un periodo de (1) año, y para su elección (efectuándose
conjuntamente con la Mesa Directiva) se opta la mayoría simple. Y las atribuciones que
emanan de este, se encuentran descritas en el Reglamento del Congreso, en el artículo
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32°, entre ellas resalta, la de representar el Congreso, presidir las sesiones (conceder el
uso de la palabra, dirige el debate, etc.), firma en conjunto con uno de los Vicepresidentes,
las autógrafas de las Resoluciones Legislativas, entre otras que se describen en los
literales de tal artículo.
4.1.5.- La Mesa Directiva.
Preside y dirige los debates del Pleno, de la Comisión Permanente y del Consejo
Directivo, está prevista del Presidente y de (5) Vicepresidentes. El artículo 33° del
Reglamento Congreso de la República considera atribuciones y señala que es supervisor
de la administración del congreso, acuerda el nombramiento de los funcionarios de más
alto nivel del congreso a propuesta de la Oficialía Mayor, aprueba el Presupuesto y la
Cuenta General del Congreso antes de su presentación al Pleno y otros.
4.1.6.- Las Comisiones.
El artículo 34° del Reglamento de Congresistas de la República:
(…) son grupos de trabajo especializados de Congresistas, cuya función principal
es el seguimiento y fiscalización del funcionamiento de los órganos estatales y,
en particular, de los sectores que componen la Administración Pública.
Asimismo, les compete el estudio y dictamen de los proyectos de ley y la
absolución de consultas, en los asuntos que son puestos en su conocimiento de
acuerdo con su especialidad o la materia.” (p. 18)
Conformada por los representantes titulares y accesitarios aprobados por el Pleno del
Congreso, se prevé que ningún congresista se encuentre en más de (5) ni menos de (1)
comisión, de acuerdo a criterios de pluralidad, proporcionalidad y especialidad, de
acuerdo al número de los Grupos Parlamentarios.
Entre las clases de comisiones se encuentra la Ordinaria (para el estudio y dictamen
de los asuntos ordinarios de la agenda del congreso), de Investigación (de acuerdo a lo
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precisado en el artículo 97 de la Constitución Política), Especial (de razón protocolar o
ceremoniales, para el estudio de asuntos aprobados por el Pleno), y la de Ética
parlamentaria (previene actos contrarios a la misma y absuelve dudas relativas al Código
de Ética).
4.2.- El servicio parlamentario.
De acuerdo con el artículo 38° del Reglamento del Congreso de la Republica, se trata
de un órgano de apoyo y asesoría administrativa de los Congresistas de la República, sin
tomar parte de algún partido, con la finalidad del desarrollo y la ejecución imparcial de
actividades, servicios y productos institucionales confiables y eficaces, que gozan de
autonomía, estas son:
4.2.1.- La oficialía mayor.
En consideración al artículo 40° del Reglamento de Congresistas de la República:
“(…) es el máximo órgano del servicio parlamentario del Congreso. Está a cargo de un
funcionario denominado Oficial Mayor del Congreso, nombrado por acuerdo del Consejo
Directivo a propuesta del Presidente del Congreso, dando cuenta al Pleno. Dispone de
una Secretaría Técnica” (p. 23). Este articulo además de talla las atribuciones de tal
órgano.
4.2.2.- La Dirección General Parlamentaria.
Es un órgano adscrito a la Oficialía Mayor, tiene la obligación de organizar la agenda
del pleno, del Consejo Directivo y de la Comisión Permanente. Este funcionario
(es el Director General Parlamentario) reemplaza al Oficial Mayor en caso de ausencia.
4.2.3.- La Dirección General de Administración.
Esta entidad, también es dependiente a la Oficialía Mayor y administra los recursos
físicos, humanos y tecnológicos, entre otros. Se encuentra a cargo del Director General
Parlamentario.
19
Capítulo II: Función legislativa
Es preciso señalar que la función legislativa del Congreso consta de dos ámbitos: un
ámbito jurídico y un ámbito político. Ambos están unidos indesligablemente, porque la
función legislativa encuentra su fundamento en la voluntad popular delegada por la
ciudadanía a los congresistas, lo que, en teoría, representa la participación política de los
ciudadanos en la emisión de normas jurídicas. La representación parlamentaria debe
entenderse en términos políticos.
1.- Leyes especiales, irretroactividad, derogación y abuso del derecho.
Cuando el Estado, haciendo uso de las prerrogativas de que goza, dicta una
determinada norma, esta se aplica de manera general. De manera justa y equitativa según
las facultades legislativas de las que estén investidos.
En esta medida toda ley debe de responder al interés común y goza, asimismo, de
obligatoriedad. De otro lado, la ley contiene un mandato unipersonal, y por ello la
exigencia de que se expiden leyes especiales por la naturaleza de las cosas y no por la
diferencia de las personas.
La irretroactividad como un principio general del derecho que tiene raíces antiguas y
consagra la seguridad jurídica de todo sistema basado en el dominio de la ley. La garantía
es clara y precisa; una ley solo tiene efectos a futuro. Sin embargo, pueden existir
excepciones puntuales.
Como también lo menciona el Art. 103° de la Constitución Política del Perú 1993:
(…) Puede expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las
cosas, pero no por razón de la diferencia de las personas. La ley, desde su entrada
en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas
existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en
materia penal (…) la ley se deroga por otra ley.
20
2.- Delegación de facultades al Poder Ejecutivo.
En el actual proceso democrático se puede afirmar que el control constitucional del
Poder Ejecutivo pasa por definir: los alcances de la función legislativa de este poder, las
características de estas normas legales, decretos legislativos, decretos de urgencia y los
tratados simplificados; y analizar las principales resoluciones de la jurisdicción
constitucional, recaídas sobre estas normas. A fin de que se puedan establecer,
inductivamente, las funciones del control parlamentario.
Cabe señalar, que en un régimen presidencial atenuado como el peruano, el desarrollo
del Estado democrático ha demostrado la necesidad de que el poder público participe en
el fomento y promoción del bienestar económico y social de todos los ciudadanos. Lo
cual es motivo para que el Presidente de la República, antes que el Parlamento, sea quien
se encargue de dirigir la política general del gobierno de desarrollo social y económico,
según dispone el Artículo 118°-3 de la Constitución Política. Pero, dada la tradición
presidencialista caracterizada por el mayor dinamismo y recursos técnicos del Poder
Ejecutivo, el ejercicio discrecional de la facultad legislativa delegada u originaria ha
llevado, incluso, a replantear la teoría de la división de poderes y de la forma de gobierno,
así como el rol legislativo. En pro de evitar un uso abusivo de esta facultad.
Como lo menciona el Art° 104° del texto Constitucional:
El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar,
mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo
determinado establecidos en la ley autoritativa. No pueden delegarse las materias
que son indelegables a la Comisión Permanente. Los decretos legislativos están
sometidos, en cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las
mismas normas que rigen para la ley. El Presidente de la República da cuenta al
Congreso o a la Comisión Permanente de cada decreto legislativo.
21
3.- Proyectos de ley.
Los proyectos de ley son las propuestas presentadas ante un órgano legislativo
competente, y que aún no ha sido aprobado o ratificado por este.
La ley aprobada según lo previsto por la Constitución, se envía al Presidente de la
República para su promulgación dentro de un plazo de quince días. En caso de no
promulgación por el Presidente de la República, la promulga el Presidente del Congreso,
o el de la Comisión Permanente, según corresponda.
Si el Presidente de la República tiene observaciones que hacer sobre el todo o una
parte de la ley aprobada en el Congreso, las presenta a éste en el mencionado término de
quince días. Reconsiderada la ley por el Congreso, su Presidente la promulga, con el voto
de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.
Como lo menciona el Art. 105° de la Constitución Política del Perú: “Ningún proyecto
de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva Comisión
dictaminadora, salvo excepción señalada en el Reglamento del Congreso. Tienen
preferencia del Congreso los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de
urgencia”.
4.- Leyes orgánicas.
Según el Art. 106° de la Constitución Política del Perú 1993:
Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las
entidades del Estado previstas en la Constitución, así como también las otras
materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución. Los
proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su
aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número
legal de miembros del Congreso.
22
La constitución suele prescribir que dichas normas sean aprobadas, por ejemplo, por
mayoría absoluta o por algún otro tipo de mayoría cualificada. Con ello se pretende que
no sea una mayoría parlamentaria coyuntural la que configure aspectos básicos y
fundamentales de la convivencia ciudadana o la estructura y organización de los poderes
políticos de un Estado.
En los países en donde existe este escalón intermedio entre las leyes ordinarias o
comunes y la constitución, es normal que se limite la aplicación de las leyes orgánicas a
una serie de materias concretas a este también se le denomina «reserva de ley orgánica».
El fundamento de esta limitación es doble:
 Obligar a la regulación con amplia mayoría parlamentaria de ciertas materias muy
sensibles.
 Evitar esa regulación, que es mucho más difícil de modificar, en otro tipo de
materias más cambiantes y que necesitan de mayor flexibilidad en su regulación.
5.- Reforma constitucional.
Por su trascendental importancia se requiere que se analice y reflexione su necesidad
(si es imprescindible), su oportunidad (si existen condiciones fácticas y jurídicas viables),
y su plazo de espera y estudio (tener un tiempo de evaluación). Además, se debe evitar
cualquier reforma contraria a las disposiciones de intangibilidad constitucional. Es decir,
la facultad de reforma constitucional está limitada a los principios y valores jurídicos y
políticos insertos en la Constitución. Tampoco puede reformarse materias que traigan
como consecuencia la modificación unilateral, en todo o en parte, de las obligaciones
internacionales contraídas por el Estado peruano a través de Tratados.
23
Como nos menciona Robinson (2012) “La Constitución otorga al Congreso la potestad
de aprobar la reforma constitucional en su artículo 206° que también dispone los titulares
de esa iniciativa.” (p. 45)
No procede cualquier iniciativa de reforma que recorte los derechos fundamentales
del artículo 2°. El Pleno del Congreso puede aprobarla con referéndum o sin él. La ley de
reforma constitucional no puede ser observada por el Presidente de la República.
6.- Aprobación de tratados.
Antes de la ratificación de Tratados por el Presidente de la República, el Congreso de
la República, según la Constitución vigente, debe aprobar los que versan sobre:
Derechos humanos, soberanía estatal, defensa nacional, obligaciones financieras
estatales y modificaciones tributarias y legales.
7.- La moción de interpelación.
Es un pedido de explicación de un asunto de interés público al Ministro del sector
correspondiente. Se halla en el artículo 131º pretende determinar la existencia o no de
responsabilidad política sobre un suceso de especial importancia.
8.- Moción de censura.
Es un pedido de escarnio político público sobre un Ministro o el propio gabinete
ministerial, por considerar que éste cometió un grave error político. Ésta no puede ser
presentada por menos del 25% de la representación nacional. Se aprueba con el voto a
favor de más de la mitad del número legal de congresistas. Se aparta al Ministro de su
cargo, además, si se censura al Presidente del Consejo de Ministros.
Capítulo III: La formación y promulgación de las leyes.
1.- De la formación de las leyes.
La producción de normas jurídicas, como mandatos obligatorios que rigen los hechos
o conductas de los hombres en un tiempo y lugar determinados, supone el ejercicio de
24
una de las principales funciones del Estado: La función legislativa. Esta producción se ve
regida por una serie de etapas que tienden a garantizar que el producto final contenga de
manera cabal la voluntad de su titular.
Previamente debemos precisar que, el proceso de formación de leyes al que haremos
mención, es aplicable a la formación establecida en la Constitución. Al respecto,
Pizzorusso (1984) señala que: “El proceso de elaboración de las leyes constitucionales es
básicamente igual al previsto para las leyes ordinarias” (p. 219). Asimismo, para García
(1990) postula: “La referencia genérica al proceso de formación de normas jurídicas es
extensible a la propia Constitución Política-en tanto norma jurídica-sin prescindir de las
características que le son propias como ley de leyes” (p. 20).
De esta manera, el proceso de elaboración de leyes -conocido como iter legislativo-,
si bien no ha sido sistematizado en un número determinado de etapas, la doctrina se
orienta a configurarlo como un proceso tripartito.
Morales (2016), citando a Pizzorusso nos indica las siguientes fases:
 Fase de iniciativa o introductoria: En la cual se identifican las materias o
supuestos a ser legalmente regulados.
 Fase constitutiva, dividida en preparatoria o instructora y decisoria: Acto
de regulación de las materias identificadas en la etapa anterior.
 Fase de integración o eficacia: Relativa a la perfección de la norma,
mediante requisitos que condicionan su eficacia, pero que no alteran el
contenido normativo de la ley. (p. 215)
2.- Etapas del procedimiento legislativo.
Estas fases o etapas son recogidas en nuestro ordenamiento, especificadas en el
Reglamento del Congreso de la República, así tenemos:
2.1.-Iniciativa legislativa:
25
La primera de las etapas, es el ejercicio del derecho de iniciativa en la formación de
las leyes por sus titulares expresamente enunciados en la Constitución y, respecto a las
materias que les son propias. Por el derecho de iniciativa legislativa, los ciudadanos y las
instituciones señaladas por la Constitución Política tienen capacidad para presentar
proposiciones de ley ante el Congreso.
 Iniciativa Legislativa: Es la facultad de presentar proyectos de ley. Recae en los
parlamentos y se extiende a algunas instituciones que por su naturaleza
especializada puede contribuir en la transformación del ordenamiento jurídico.
 Iniciativa popular: Es el derecho que asiste a de una fracción del cuerpo electoral
a proponer la aprobación de leyes.
 Iniciativa normativa: Es la potestad de presentar proyectos en todos los ámbitos
normativos del derecho
2.1.1.- Derecho de iniciativa legislativa.
El artículo 107º de la Constitución Política del Perú (1993) establece:
El Presidente de la República y los Congresistas tienen derecho a iniciativa en la
formación de leyes. También tienen el mismo derecho en las materias que les son
propias los otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los
Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales y los colegios profesionales.
Asimismo, lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme
a ley. (p.31)
Esta norma, al establecer de manera general otros Poderes del Estado e instituciones
públicas autónomas, no determina claramente quiénes son los titulares en exclusiva de la
formulación de la iniciativa legislativa, lo que ha originado que existan órganos que, no
estando contemplados dentro de este listado, presenten proyectos de ley al Congreso de
la República.
26
2.1.2.- Presentación de las iniciativas legislativas/ requisitos.
La presentación de iniciativas legislativas es el acto que pone en marcha el
procedimiento legislativo, provoca la obligación de proceder a los actos procedimentales
subsiguientes, como es el caso de la publicación de las mismas. Pero este acto no obliga
al Congreso a aprobarlas; en realidad, tampoco existe obligación de que las considere,
evalúe ni las discuta; salvo el caso de las iniciativas ciudadanas para las cuales existe un
proceso especial que contempla un plazo perentorio para el pronunciamiento del
Congreso La presentación de las proposiciones o proyectos de ley, según el autor, exige
ciertos requisitos y está sujeta a restricciones en determinadas materias, tal como se
describe a continuación.
2.1.2.1.- Congresistas.
Si bien la Constitución Política del Perú establece que los Congresistas tienen derecho
a iniciativa en la formación de leyes, a partir de la modificatoria reglamentaria del año
2006 (Resolución Legislativa del Congreso Nº 025-2005-CR) la presentación de tales
iniciativas legislativas requiere que se haga a través del grupo parlamentario. Si el grupo
parlamentario está compuesto por seis miembros –que es el número mínimo para
conformar un grupo parlamentario– el proyecto de ley debe estar firmado por la mayoría
de sus miembros (cuatro Congresistas).
2.1.2.2.- Presidente de la república.
Según el Manual Del Proceso Legislativo (2012):
Los proyectos de ley que presenta el Presidente de la República al Congreso deben
ser previamente aprobados por el Consejo de Ministros y deben estar refrendados
por el Presidente del Consejo de Ministros; también pueden ser presentados con
27
la firma del ministro o los ministros cuyas carteras se relacionen directamente con
la materia que regula el proyecto de ley. (p. 34)
Según el artículo 76º inciso 1 del reglamento del congreso, nos indica que los
proyectos de ley pueden versar sobre cualquier asunto y, de manera exclusiva, le
corresponde la iniciativa en materia presupuestal y financiera, legislación delegada,
legislación demarcatoria territorial, tratados internacionales, consentimiento para el
ingreso de tropas extranjeras, prórroga del estado de sitio, declaración de guerra y firma
de la paz y autorización para ausentarse del país.
El Presidente de la República tiene la facultad de solicitar que sus proyectos de ley
sean tratados con carácter de urgente, para lo cual envía el proyecto con dicha solicitud.
2.1.2.3.- Otros poderes del estado.
La Constitución Política del Perú vigente hace referencia a tres Poderes del Estado: el
Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Este último tiene derecho de
iniciativa legislativa, pero sólo en las materias de su competencia, debiendo precisar, en
el documento de remisión de su proyecto de ley, la concordancia de su competencia.
Ejerce su derecho de iniciativa legislativa a través de la Sala Plena de la Corte Suprema,
que es el órgano supremo de deliberación del Poder Judicial.
2.1.2.4.- Instituciones públicas autónomas, los gobiernos regionales, los
gobiernos locales y los colegios profesionales.
Los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales y los colegios profesionales tienen
derecho de iniciativa legislativa sólo en las materias que son de su competencia. En el
documento de remisión de sus respectivos proyectos de ley, como en el caso del Poder
Judicial, deben precisar la concordancia de su competencia. Del mismo modo, en el
28
ámbito de su competencia lo hacen las instituciones públicas autónomas, es decir, el
Ministerio Público, el Defensor del Pueblo, el Jurado Nacional de Elecciones, el Consejo
Nacional de la Magistratura, el Tribunal Constitucional, la Contraloría General de la
República, el Banco Central de Reserva y la Superintendencia de Banca y Seguros y
Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones.
2.1.2.5.- Los ciudadanos.
Los proyectos de ley que presentan los ciudadanos deben ir acompañados por las
firmas de por lo menos el 0.3% de la población electoral y de una resolución expedida
por la Oficina Nacional de Procesos Electorales, en la que se declara expedito el
procedimiento, al haberse realizado la verificación de la autenticidad de las firmas por el
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. El oficio de remisión al Congreso
debe estar firmado por uno o por los diez primeros ciudadanos que suscriben la iniciativa,
indicando, además del número del documento de identidad, la dirección donde deba
notificársele en caso de ser necesario.
Los proyectos que presentan los ciudadanos no pueden versar sobre las siguientes
materias: presupuestal y financiera, legislación delegada, legislación demarcatoria
territorial, tratados internacionales, consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras,
prórroga del estado de sitio, declaración de guerra y firma de la paz y autorización para
que el Presidente de la República pueda ausentarse del país. Según el artículo 206º de la
Constitución Política del Perú: “Los ciudadanos tienen iniciativa de reforma parcial o
total de la Constitución Política (…)”
2.2.- Fase de ingreso a la oficialía mayor.
Luego de verificar que la proposición de ley o de resolución legislativa cumple con
los requisitos reglamentarios formales mencionados en los párrafos del 1 al 14, la oficina
especializada de la Oficialía Mayor la recibe, la registra, le asigna un número y dispone
29
su publicación en el Portal del Congreso, informando a la Vicepresidencia encargada de
procesar y tramitar las iniciativas a las Comisiones. En caso de incumplimiento de los
requisitos, la iniciativa no puede ser recibida y es devuelta a sus autores para que se
subsanen las omisiones (Art. 107 de la CP; Arts. 76, inc. 1, 2, 3 y 4; 77 del RC).
2.2.1.- Remisión de proyectos de ley o de resoluciones legislativas a las comisiones.
Cumplidos los requisitos y no habiendo observaciones, el Oficial Mayor envía la
proposición recibida y registrada a una o dos Comisiones, como máximo, para su estudio
y dictamen, previa consulta con el Vicepresidente encargado. En la remisión de las
proposiciones a comisiones se aplica el criterio de especialización.
2.3.- Fase constitutiva o estudio en comisiones.
Comprende la elaboración misma de la ley y concluirá con la aprobación del producto
final, mediante procedimientos propios del ejercicio parlamentario como dictámenes,
votaciones, mayorías, etc. Actualmente, el procedimiento previsto para la aprobación de
leyes se ha visto sustancialmente modificado con el nuevo texto constitucional, toda vez
que se ha adoptado un sistema unicameral. Así, la aprobación de leyes le corresponde al
Pleno del Congreso, previa aprobación de la Comisión dictaminadora, salvo dispensa de
más de la mitad más uno del número de representantes presentes en el Congreso. Los
autores de las iniciativas legislativas tienen la potestad de retirarlas. Se entiende que tal
facultad la pueden ejercer hasta antes de su aprobación por el Pleno del Congreso, o de la
presentación del dictamen correspondiente.
2.3.1.-Estudio de las Iniciativas Legislativas en Comisiones.
Recibida la proposición, previa verificación del cumplimiento de los requisitos y
calificación de admisibilidad, la comisión organiza su trabajo legislativo dando prioridad
a los proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de urgente, a los que
tienen relación con la Agenda Legislativa y a los presentados por los ciudadanos. El
30
estudio y dictamen de los proyectos de ley se inicia con la determinación de la comisión
de estudiar y evaluar un proyecto de ley de manera individual o acumulándolo a otros que
abordan la misma materia. La comisión tiene un plazo de treinta días útiles para
dictaminar; dicho plazo se computa a partir de la fecha en que la comisión recibe
formalmente el proyecto de ley.
2.3.2.- Acuerdos de la Comisión.
Los acuerdos que adopta una comisión dictaminadora pueden ser:
 Los dictámenes en mayoría: requieren la firma de la mayoría de los Congresistas
presentes en el momento de la aprobación en que se debatió el asunto, luego de
verificado el quórum.
 Los dictámenes en minoría: pueden estar firmados por cualquier número de
Congresistas miembros de la comisión, y de igualar o superar el número de firmas
de los de mayoría por las adhesiones posteriores, ambos dictámenes vuelven a ser
considerados por la comisión hasta lograr una diferencia final que permita
determinar con claridad las posiciones de mayoría y minoría.
 Los dictámenes por unanimidad: Según el artículo 70º, segundo párrafo del
Reglamento Del Congreso de la Republica: “Deben estar firmados, según el
Reglamento, por todos los miembros hábiles de la comisión”. En la práctica, son
firmados por todos los miembros presentes en el momento en que se consulta y
toma el acuerdo.
Una de las etapas del proceso legislativo ordinario es la publicación de los dictámenes
que son emitidos por las comisiones. Estos deben ser objeto de publicación en el Portal
del Congreso o en la Gaceta del Congreso o en el diario oficial El Peruano, por lo menos
siete días calendarios antes de su debate en el Pleno del Congreso.
31
El Consejo Directivo dispone la puesta en agenda de los dictámenes, a propuesta del
Presidente, debiendo ser distribuidos con anticipación de 24 horas antes que se considere
el proyecto, en las oficinas de trabajo de los Congresistas. Sólo en caso de suma urgencia,
a criterio del Presidente se dispone la entrega domiciliaria.
2.4- Fase de ingreso a consejo directivo.
El órgano encargado de elaborar la agenda de cada sesión del Pleno es el Consejo
Directivo, este órgano define los proyectos de ley que se tratarán en el Orden del Día de
la sesión (Art. 30, inc. e) del RC). El quórum para que el Consejo Directivo del Congreso
realice sesiones válidas es de la mitad más uno del número legal de sus miembros y sus
acuerdos los adopta por mayoría simple de los presentes (Art. 31 del RC).
La determinación de los temas de la agenda del Pleno compete al Consejo Directivo,
pero puede ser modificada por la Junta de Portavoces y por el Presidente del Congreso
(Arts. 29, 53 y 54, inc. c) del RC). Salvo que se haya recurrido al procedimiento
legislativo abreviado, todos los asuntos que ingresan a la agenda del Pleno deben haber
cumplido todos los requisitos reglamentarios. La agenda de la sesión plenaria es puesta
en conocimiento de los señores Congresistas veinticuatro horas antes del inicio de la
sesión (Arts. 30, inc. e y 77, 6to. párr. del RC). El consejo directivo Coloca el dictamen
en la agenda del Pleno y determina el tiempo del debate.
2.5.- Fase del Debate en el Pleno.
2.5.1.- Inicio de la Sesión:
En la fecha y hora señaladas para la realización de la sesión plenaria, reunidos los
Congresistas en el hemiciclo, se procede a pasar lista y el Presidente informa al Pleno el
quórum legal de la sesión. De no haber quórum en la Sala, el Presidente lo anunciará y
suspenderá la reunión, convocando para nueva hora o fecha y ordenando la publicación
32
de los nombres de los Congresistas que con su ausencia han impedido que se realice la
sesión.
Abierta la sesión, el Presidente pone a consideración del Pleno del Congreso el Acta
de la sesión precedente, puesta en conocimiento de los Congresistas con veinticuatro
horas de anticipación. Si los Congresistas tuvieran observaciones, éstas las presentan por
escrito y el Presidente ordena su inserción en el Acta
2.5.2.- Sustentación y debate:
La discusión de un asunto legislativo se inicia con la sustentación del fondo del asunto
que se propone aprobar. El dictamen emitido por la comisión ordinaria es sustentado por
el Presidente, el Vicepresidente o el Secretario de la Comisión, respetando dicha
prelación.
2.5.2.1.- Debate.
En los debates generales de proposiciones de ley sólo pueden intervenir los voceros
designados por los grupos parlamentarios, por espacio no mayor a diez minutos cada uno,
además del presidente o delegado de la comisión o de los firmantes del dictamen en
minoría (Art. 55, inc. b., 4to. párr. del RC).
El Consejo de Ministros en pleno o los ministros por separado pueden concurrir a las
sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los
parlamentarios, salvo la de votar si no son Congresistas. Cuando el Presidente del
Congreso decide participar en el debate, durante una sesión plenaria, puede hacerlo
ocupando su escaño, y haciendo uso de la palabra en las mismas condiciones que los
demás Congresistas, cediendo previamente la Presidencia a quien deba reemplazarlo.
2.5.3.- Aportes y Modificaciones al Debate:
33
En el transcurso del debate, el Presidente de la Comisión dictaminadora, o quien hace
sus veces, toma nota de los aportes y modificaciones propuestos por los Congresistas, que
considere pertinente acoger.
Luego de haberse agotado la discusión, el Presidente del Congreso anuncia al Pleno
que el debate ha concluido y que se va a proceder a la votación respectiva. Para ello
verifica el quórum y, desde ese instante, ningún Congresista puede volver a hacer uso de
la palabra, ni abandonar la Sala de Sesiones.
2.5.4.- Votación.
Todas las votaciones que realiza el Pleno del Congreso son públicas, salvo que dos
tercios de los miembros hábiles acuerden que sean secretas. Las votaciones públicas se
realizan mediante el tablero digital, donde se registra el sentido del voto del Congresista
(a favor, en contra, abstención).
El asunto queda sin resolver cuando: El número de abstenciones es mayor al de los
votos a favor o en contra.
Se considera que se ha aprobado un asunto cuando: El número de votos a favor es
mayor que el de los votos en contra aun cuando la suma de las abstenciones y los votos
en contra sea superior a los votos a favor.
Se asume que ha sido rechazado un asunto cuando: El número de votos en contra es
mayor que el de los votos a favor aun cuando la suma de las abstenciones y los votos a
favor sea superior a los votos en contra.
Terminado el acto de votación, el Presidente anuncia al Pleno el resultado obtenido y
el estado del asunto. Cuando el resultado de alguna votación es inferior al quórum
establecido, el Presidente queda autorizado para volver a someter el tema a votación el
mismo día, sin necesidad de que sea tramitado como una reconsideración, continuándose
la sesión con el debate de otros asuntos.
34
2.6- Fase de la redacción de la autógrafa.
2.6.1 - Redacción y Firma de la Autógrafa.
Aprobada la ley por el Congreso, le corresponde a la oficina especializada de la
Oficialía Mayor redactar el texto que debe ser enviado para la respectiva promulgación.
Dicho texto recibe el nombre de autógrafa, que constituye el texto fidedigno de la ley
aprobada por el Pleno del Congreso. No existe ninguna disposición reglamentaria ni
directiva de los órganos del Congreso que establezcan un plazo máximo para la
elaboración de la autógrafa, ni para su suscripción por el Presidente del Congreso. Se
entiende que debe ser redactada inmediatamente después de aprobada el acta o aprobada
la dispensa de este trámite. Una vez establecido el texto de la autógrafa, ésta es firmada
de inmediato por el Presidente del Congreso y uno de los Vicepresidentes (Art. 78, 5to.
párr. del RC). Luego de la suscripción de la autógrafa, el Presidente del congreso ordena
su remisión al Presidente de la República.
2.7.- Etapa de Integración o de Eficacia.
Finalmente, la etapa de integración o de eficacia implica el despliegue de actos
formales, ajenos a la declaración contenida en el texto de la ley aprobada -que ya es
completa e inmutable-, pero que suponen una condición para que la norma pueda ser
perfecta y eficaz y, por tanto, pueda surtir los efectos que le son propios; es decir, que
pueda regir y ser obedecida, con carácter de obligatoriedad, con el respaldo del poder
estatal para garantizar su cumplimiento.
Estos actos, que son instrumentales respecto de las decisiones ya tomadas en las fases
anteriores, se encuentran referidos a la sanción, promulgación y publicación de la ley, los
cuales condicionan su vigencia o vigor y, por ende, su eficacia y aplicabilidad.
2.7.1.- Remisión de la autógrafa al presidente de la república:
35
El presidente promulga y ordena la publicación de la ley o la observa y vuelve al
Congreso. El Presidente de la República tiene la facultad de “vetar las leyes”, es decir,
discrepar con su contenido y no aceptar integrarlas al ordenamiento jurídico, presentando
sus objeciones respecto de la ley aprobada por el Congreso. Dichas objeciones puede
hacerlas sobre el todo o una parte de la ley aprobada y pueden responder a situaciones de
carácter constitucional, político, procedimental o de técnica legislativa. Las
observaciones que tiene el Presidente de la República debe presentarlas al Congreso
dentro de los quince días útiles de recepcionada la autógrafa de la ley. Las comisiones
dictaminadoras están sujetas a un plazo que no puede exceder de treinta días útiles para
pronunciarse sobre las observaciones formuladas por el Presidente de la República a las
autógrafas de ley aprobadas por el Congreso.
Las alternativas de pronunciamiento que las comisiones pueden tener respecto de las
observaciones remitidas son el allanamiento, la insistencia y la formulación de un
proyecto sustitutorio con modificaciones.
2.7.2.- Promulgación.
La titularidad de la promulgación de una ley puede recaer en el Presidente de la
República o en el Presidente del Congreso. La Constitución Política del Perú, en el
artículo 108º, establece que el plazo dentro del cual el Presidente de la República debe
proceder a la promulgación de la ley es de “quince días”, no precisando si son días útiles
o calendario. Es el Reglamento del Congreso, en el artículo 79º, primer párrafo, el que
indica que se trata de días “útiles”.
El Presidente de la República ejecuta el procedimiento de promulgación si es que no
tiene objeciones respecto de la ley aprobada por el Congreso; y lo hace dentro de los
quince días útiles que corren a partir de la fecha de recepción de la autógrafa.
2.7.3.- Publicación.
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Una vez promulgada y enumerada la ley, el Poder Ejecutivo se encarga de disponer su
publicación en el diario oficial El Peruano. La publicidad de las normas del Estado es uno
de los fundamentos del principio democrático y permite a los ciudadanos y autoridades
conocer las leyes que en adelante están en la obligación de cumplir y ejecutar, según
corresponda. La publicidad de la ley facilita su cumplimiento.
2.7.4.- Vigencia y Obligatoriedad de la Ley.
La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo
disposición distinta de la misma ley que establezca un mayor período de vacatio legis, en
todo, o en parte. Este término hace referencia a la disposición de la propia ley que posterga
la entrada en vigencia de la totalidad de la ley, o de parte(s) de ésta. Es decir, una ley
puede haber sido promulgada y publicada, y no entrar en vigencia hasta la fecha que la
propia ley indica. La obligatoriedad de la ley no depende exactamente de su
promulgación, sino que se deriva de su publicación en el diario oficial.
Conclusiones.
1. Nuestro Congreso de la República, se encuentra dotado de atribuciones, un sistema
de control interno, prohibiciones y restricciones que fortifican la institucionalidad de la
misma. Sin embargo, se debe precisar que, durante los últimos años, con hondo pesar
37
hemos sido testigos de las irregularidades del parlamento, del sistema corrupto que han
desarrollado, el obstruccionismo y las trabas para encarpetar reformas importantes para
el país, todo esto guiado según intereses ajenos. Pero, no debemos olvidar que este poder,
tiene origen en el pueblo y que este decide sobre el futuro del país, por ello es que nuestros
próximos representantes tienen la gran tarea de enmendar pasados errores, se requiere de
un hemiciclo cuyas discusiones se encuentren a la altura de los proyectos de ley
propuestos en beneficio de la ciudadanía, para devolver la confianza en el ente y fortificar
así, el sistema democrático. No solo depende del congreso, sino de una correcta
fiscalización, con órganos encargados y participación de la ciudadanía.
2. El proceso legislativo en el Perú es crucial para regir los distintos sectores del país, por
lo tanto, un mal producto del proceso legislativo podría devenir en una crisis social,
económica y/o política.
3.- Los ciudadanos por medio de la iniciativa legislativa tenemos una forma de
participación popular directa en los asuntos públicos del país, la constitución otorga las
herramientas para que los ciudadanos organizados puedan presentar proyectos de ley, la
importancia radica en que podemos participar en la creación de las leyes que dirigirán el
país en las diferentes materias, excepto las que nos indica el Congreso de la República.
4.- El legislativo se ocupa de crear y recrear constantemente un marco de acción para las
principales relaciones económicas, políticas y sociales del país, algunos mecanismos
económicos o políticos que influyen en la distribución de la riqueza, las garantías
individuales, los tratados y relaciones con otros países.
Bibliografía.
- Alacantara, S. M. (2005). Análisis del Poder Legislativo. España: Universidad de
Salamanca.
- Berlin, V. F. (1994). Derecho parlamantario. Mexico: Fondo de cultura.
38
- Congreso de la República. (1993). Constitución Política del Perú. Lima.
- Congreso de la República. (2016). Reglamento del Congreso de la República.
Recuperado de: http://www.congreso.gob.pe/Docs/files/documentos/reglamento-
15-07-2016.pdf.
- García, D. (1990). Sanción, promulgación y publicación de la Constitución de
1979. Lima: Comisión Andina de Juristas.
- Morales, F. (2016). Apuntes acerca de la entrada en vigencia de la Constitución
Política de 1993. Lima.
- Pizzorruso, A. (1984). Lecciones de Derecho Constitucional. Tomo II. Madrid.
- Planas, S. P. (1997). Derecho Parlamentario. Lima: Ediciones Forense.
- Robinson, P. (2012). Manual Del Proceso Legislativo. Lima: Oficialia Mayor
- Rubio, C. M. (2013). Para Conocer la Constitución de 1993. Lima: Fondo
editorial PUCP.
Anexos
39

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“EL PODER LEGISLATIVO DEL PERÚ”

CURSO: Derecho Constitucional del Perú.

A nuestros padres, por ser el pilar más importante, permitiéndonos

haber llegado hasta este momento de nuestra formación profesional,

demostrarnos siempre su cariño y apoyo incondicional. A nuestros

docentes que nos imparten su sabiduría y sabios consejos.

CAPÍTULO I: LA ESTRUCTURA DEL ESTADO. ...................................................................................... 6

1.- NIVELES DE ORGANIZACIÓN. ................................................................................................................. 6

1.1.- Gobierno nacional. ................................................................................................................ 6

1.2.- Gobierno regional.................................................................................................................. 6

1.3.- Gobierno local. ...................................................................................................................... 6

2.1.- Sistema unicameral o monocameralismo. ............................................................................ 7

3- PODER LEGISLATIVO. ............................................................................................................................ 8

3.1.- Proceso Electoral. .................................................................................................................. 8

3.3.- Funciones. ........................................................................................................................... 10

3.4.- Irrenunciabilidad del cargo. ................................................................................................ 11

3.5.- Informes e Investigación. .................................................................................................... 12

3.6.- El Antejuicio y la Comisión Permanente. ............................................................................. 13

3.7.- Inmunidad. .......................................................................................................................... 14

4.- ESTRUCTURA DEL CONGRESO. ............................................................................................................ 16

4.1.- Organización Parlamentaria. .............................................................................................. 16

4.1.1.- El pleno. ...................................................................................................................................... 16

4.1.2.- El Consejo Directivo. ................................................................................................................... 17

4.1.3.- La Junta de Portavoces. .............................................................................................................. 17

4.1.4.- La Presidencia. ............................................................................................................................ 17

4.1.5.- La Mesa Directiva. ....................................................................................................................... 18

4.1.6.- Las Comisiones. ........................................................................................................................... 18

4.2.- El servicio parlamentario. .................................................................................................... 19

4.2.1.- La oficialía mayor. ....................................................................................................................... 19

4.2.2.- La Dirección General Parlamentaria. .......................................................................................... 19

4.2.3.- La Dirección General de Administración. .................................................................................... 19

CAPÍTULO II: FUNCIÓN LEGISLATIVA ............................................................................................... 20

1.- LEYES ESPECIALES, IRRETROACTIVIDAD, DEROGACIÓN Y ABUSO DEL DERECHO. .............................................. 20

2.- DELEGACIÓN DE FACULTADES AL PODER EJECUTIVO. ............................................................................... 21

3.- PROYECTOS DE LEY. .......................................................................................................................... 22

4.- LEYES ORGÁNICAS. ........................................................................................................................... 22

5.- REFORMA CONSTITUCIONAL. .............................................................................................................. 23

6.- APROBACIÓN DE TRATADOS................................................................................................................ 24

7.- LA MOCIÓN DE INTERPELACIÓN. .......................................................................................................... 24

8.- MOCIÓN DE CENSURA. ...................................................................................................................... 24

CAPÍTULO III: LA FORMACIÓN Y PROMULGACIÓN DE LAS LEYES. ................................................... 24

1.- DE LA FORMACIÓN DE LAS LEYES.......................................................................................................... 24

2.- ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. ........................................................................................... 25

2.1.1.- Derecho de iniciativa legislativa. ................................................................................................. 26

2.1.2.- Presentación de las iniciativas legislativas/ requisitos. ............................................................... 27

2.1.2.1.- Congresistas. ....................................................................................................................... 27

2.1.2.2.- Presidente de la república. ................................................................................................ 27

2.1.2.3.- Otros poderes del estado. .................................................................................................. 28

colegios profesionales. ............................................................................................................................ 28

2.1.2.5.- Los ciudadanos. .................................................................................................................. 29

2.2.- FASE DE INGRESO A LA OFICIALÍA MAYOR............................................................................................ 29

2.2.1.- Remisión de proyectos de ley o de resoluciones legislativas a las comisiones. ................ 30

2.3.- FASE CONSTITUTIVA O ESTUDIO EN COMISIONES. ................................................................................. 30

2.3.1.-Estudio de las Iniciativas Legislativas en Comisiones. ....................................................... 30

2.3.2.- Acuerdos de la Comisión. ................................................................................................. 31

2.4- FASE DE INGRESO A CONSEJO DIRECTIVO. ............................................................................................ 32

2.5.- FASE DEL DEBATE EN EL PLENO. ....................................................................................................... 32

2.5.1.- Inicio de la Sesión: ............................................................................................................ 32

2.5.2.- Sustentación y debate: ..................................................................................................... 33

2.5.2.1.- Debate. .................................................................................................................................... 33

2.5.3.- Aportes y Modificaciones al Debate: ................................................................................ 33

2.6- FASE DE LA REDACCIÓN DE LA AUTÓGRAFA. ......................................................................................... 35