Sunteți pe pagina 1din 109

Nicolae TUDORESCU

Managementul institutiilor
publice

NOTE DE CURS
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 2

CUPRINS:

1. Legitimitatea aplicării managementului în cadrul organizaţiilor publice (MP)


1.1. Evoluţia condiţiilor de aplicare a managementului la nivelul organizaţiilor publice
1.2. Necesitatea modernizarii serviciilor publice
1.3. Dificultatea modernizarii serviciilor publice tinand cont de specificitatile acestora
1.4. Avantajele potenţiale ale aplicării managementului în cadrul organizaţiilor publice
1.4.1. Noi soluţii pentru disfuncţionalităţile apărute la nivelul organizaţiilor
publice
1.4.2. Tendinţe actuale ale managementului public
1.5 Tipologia instrumentelor de management utilizate in institutiile publice
1.6 Factori de rezistenta si de incitatie la schimbare in cadrul organizatiilor publice

2. Mutaţii semnificative în managementul public (MP)


2.1. Instituirea unor sisteme de măsurare a performanţelor
2.1.1. Necesitatea măsurării performanţei
2.1.2. Crearea sistemelor de măsurare a performanţelor
2.1.3. Dimensiunile performanţei
2.1.4. Implementarea sistemelor de măsurare a performanţelor
2.2. Întărirea autonomiei şi a responsabilităţii
2.2.1. Întărirea autonomiei prin redistribuirea puterii şi a responsabilităţilor
2.2.2. Utilizarea abordării contractuale - factor de întărire a responsabilităţii
2.3. Regândirea mecanismelor de control
2.4. Reconsiderarea relaţiei cu utilizatorii serviciilor publice
3. Sistemul de pilotaj al serviciilor publice (MP)
3.1. Relaţia sistemului de pilotaj cu managementul strategic şi operaţional
3.2. Consideraţii asupra noţiunii de sistem de pilotaj
3.2.1. Rolul managerului într-o organizaţie
3.2.2. Definiţiile şi principiile sistemului de pilotaj
3.2.3. Problematica pilotajului în cadrul serviciului public
3.3. Legaturile dintre sistemul de informare, controlul de gestiune şi sistemul de pilotaj
3.3.1 Sistemul de informare şi sistemul de pilotaj
3.3.2. Controlul de gestiune şi sistemul de pilotaj
3.4. Structura unui dispozitiv de pilotaj
3.4.1. Arhitectura globală a dispozitivului de pilotaj
3.4.2 Topografia tablourilor de bord
3.5. Alegerea indicatorilor
3.5.1. Tipuri de indicatori
3.5.2. Selecţia indicatorilor
3.5.3. Formalizarea sistemului de pilotaj
4. Leadership si motivare in institutiile publice
Modul II – Managementul institutiilor publice 3

1. LEGITIMITATEA APLICĂRII MANAGEMENTULUI ÎN CADRUL


ORGANIZAŢIILOR PUBLICE

1.1. Evoluţia condiţiilor de aplicare a managementului la nivelul organizaţiilor publice

Apariţia managementului în sectorul public reprezintă un răspuns la criza de legitimitate


a administraţiei publice, în modul său tradiţional de funcţionare.
Prima tentaţie ar fi să definim managementul public ca fiind managementul sectorului
public. Aceasta ar semnifica faptul că noţiunea de management este destul de clară şi nu ne-ar
rămâne decât să analizăm extensia sectorului public şi a specificităţilor manageriale la nivelul
acestuia. Cel mai adesea, până în prezent, conceptul de management public s-a bazat pe o
definiţie juridică a acestuia, dar o asemenea abordare, în opinia noastră, nu mai corespunde
evoluţiei actuale a sectorului public.
În practică, limita dintre sectorul public şi cel privat este din ce în ce mai greu de
conturat, o clasificare binară a organizaţiilor - în publice şi private - nu mai corespunde
realităţii.
Unii teoreticieni văd în aplicarea managementului în cadrul unor servicii publice
abandonul noţiunii de servicii publice. Această argumentaţie ocupă un loc important în
dezbaterile economice şi politice actuale, atât în ceea ce priveşte extinderea sau diminuarea
sectorului public, cât şi în ceea ce priveşte legitimitatea aplicării managementului în sectorul
public.
În realitate sunt necesare două precizări adiacente în raport cu ceea ce reprezintă în fapt
legitimitatea aplicării managementului în sectorul public, şi anume:
- distincţia dintre sectorul public şi cel privat (mai precis, existenţa însăşi a sectorului
public şi pertinenţa propriei frontiere);
- modul de funcţionare şi impactul sectorului public (cu alte cuvinte, interesul şi
performanţele acţiunilor sectorului public).
Prima precizare face trimitere la construcţia sferei publice şi a rolului statului în
societate. Ea se situează în centrul preocupărilor economiştilor şi al politologilor, dar şi al
juriştilor, care însă leagă explicaţiile lor de principii, reguli şi de deontologia în sectorul public.
A doua precizare, care a apărut la începutul anilor ’80, este puternic legată de ceea ce
reprezintă de fapt dezbaterile asupra managementului public: în timp ce promotorii săi afirmă că
acesta poate ameliora performanţele organizaţiilor publice, modernizându-le, adversarii
managementului public denunţă pierderea valorilor şi a principiilor de interes general în
favoarea unei abordării unei logici antreprenoriale.
Toate aceste precizări ne conduc la ideea că tema legitimităţii managementului public o
regăsim şi la nivelul marilor organizaţii, fie ele publice sau private.
Din acest punct de vedere managementul public reprezintă sistemul de gestiune
dezvoltat în organizaţiile a căror legitimitate tradiţională a devenit inoperantă.
Managementul este adesea considerat ca un ansamblu de tehnici utilizate în sectorul
privat pentru maximizarea profitului (experienţa, capacitatea de decizie, pragmatismul,
asumarea riscului, relaţiile umane, arta conducerii). Putem considera managementul drept un
limbaj administrativ particular.
În favoarea acestei abordări ne permitem să avansăm două argumente preliminare:
- managementul s-a afirmat pe măsură ce dezvoltarea organizaţiilor private a
necesitat împărţirea activităţii de conducere între cadrele superioare şi medii;
- managementul s-a dezvoltat paralel cu marile şcoli de afaceri din S.U.A. şi Europa,
care şi-au însuşit cele mai performanţe tehnici de management.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 4

Totuşi, aceste argumente nu ne sunt suficiente şi de aceea vom încerca, în continuare, să


demonstrăm faptul că managementul reprezintă un „limbaj”. Pentru aceasta, avem în vedere
că:
a) managementul nu este altceva decât aplicarea analizei de sistem la nivelul
organizaţiei;
b) analiza de sistem nu este decât un limbaj referitor la o realitate concretă şi
complexă.
c) unul din principalele avantaje ale definirii managementului, plecând de la
analiza de sistem, este că acesta este aplicabil atât sectorului public, cât şi celui
privat.
Analiza de sistem caracterizează relaţia dintre fluxurile de intrare şi cele de ieşire, ceea
ce defineşte „metabolismul organizaţiei”.
Sistemul existent la nivelul unei organizaţii este prevăzut cu un feedback care
informează organizaţia asupra pertinenţei activităţii sale. Dacă cifra de afaceri se diminuează
sau dacă studiile de piaţă indică o insatisfacţie a pieţei vom avea un feedback negativ, ceea ce va
conduce la o modificare a politicii organizaţiei.
Organizaţia este divizată în subsisteme subordonate unui management de nivel superior,
care au drept principal scop realizarea sintezei informaţiilor disponibile şi stabilirea obiectivelor
ţinând cont de anumite constrângeri (restricţii). Aceste obiective sunt, apoi, descompuse în
obiective derivate de producţie, financiare, de marketing şi de personal.
Remarcăm faptul că analiza de sistem nu ajută la nimic dacă organizaţia nu construieşte
ea însăşi un limbaj care să-i permită să abordeze o realitate complexă.
În opinia noastră, putem defini managementul public sub două forme. Astfel:
- în sens strict: managementul public reprezintă un mod de aplicare a limbajului de
management (analiză de sistem) în cadrul sectorului public definit în sens juridic;
- în sens larg: managementul public este abordat ca un mod de gestiune aplicabil
atunci când organizaţia devine foarte mare raportată la mediul său extern.
Prima definiţie prezintă o anumită insuficienţă ţinând cont de criza noţiunii de serviciu
public, de variaţia statutului juridic al organizaţiilor, de criza criteriilor de drept administrativ şi
chiar a noţiunii de sector public.
În literatura de specialitate asistăm la numeroase analize care încearcă să redefinească
relaţiile dintre sectorul public şi sectorul privat. În acest sens putem cita analizele lui Galbraith,
Alain Tourrain sau Bernard Cazes.
Profesorul Romain Laufer propune o nouă terminologie pentru managementul public în
sens larg, şi anume macromanagement.
Definiţia dată managementului public în sens larg poate fi privită şi ca ceea ce devine
managementul organizaţiilor atunci când publicul ia cunoştinţă despre efectul organizaţiei
asupra mediului economic şi social.
Consecinţele acestei definiţii pot fi sintetizate astfel:
- în raport cu spaţiul, managementul trebuie să ţină cont de amenajarea teritoriului
şi de ecologie;
- în raport cu publicul, managementul trebuie să ţină seama de imaginea
instituţională a organizaţiei (acceptarea sa de către public reprezintă în fapt
legitimitatea acestuia);
- în raport cu timpul, managementul trebuie să acţioneze pe termen lung, ţinând
cont de accelerarea transformărilor ştiinţifice, tehnologice, sociale şi politice.
Caracteristicile managementului public, în sens larg, sunt următoarele:
- este un management reflexiv: obiectivul nu trebuie doar să fie realizat, ci trebuie
să fie acceptat de către mediul extern;
- este managementul „puterii vizibile”, întrucât poate să dezvolte o politică
îndreptată asupra publicului ţinând cont de formele de organizare ale acestuia.
Modul II – Managementul institutiilor publice 5

Orice organizaţie este delimitată, mai mult sau mai puţin precis, de o frontieră care ne
permite să distingem ceea ce este în interior faţă de exterior. Administraţia pare însă ca o masă
enormă şi complexă, deci este dificil să recunoaştem cu precizie părţile implicate. Unul dintre
motivele majore pentru care administraţia pare să scape de logica gestiunii este reprezentat de
dificultatea de a identifica subsistemele conduse într-o manieră independentă.
Administraţia este alcătuită dîntr-un ansamblu complex de funcţiuni, obiective, ierarhii,
reguli şi de tradiţii. De către cei din exterior, ea poate fi privită ca un organism impenetrabil, iar
de către cei care fac parte din ea, ca un angrenaj de rotiţe şi uzanţe în care fiecare cunoaşte
numai o parte.
Managementul poate fi aplicat în administraţie numai în măsura în care putem
delimita subsistemele componente ce pot fi conduse de o manieră autonomă. Cu alte
cuvinte, trebuie avute în vedere următoarele consideraţii:
1. Delimitarea subsistemului plecând de la un obiectiv.
Această abordare constă în definirea unui obiectiv fie global, fie limitat, pentru ca apoi
să fie concepute mijloacele de punere în aplicare a acestor obiective, ca de exemplu: asigurarea
calităţii vieţii, responsabilitatea ce poate fi atribuită Ministerului Mediului, asigurarea securităţii
rutiere sau lupta împotriva şomajului etc. În acest caz, managementul va asigura adaptarea
obiectivelor la o structură de responsabilitate şi la mijloacele necesare atingerii obiectivelor
propuse.
2. Delimitarea subsistemului plecând de la o organizaţie.
O altă manieră de delimitare a unui subsistem este izolarea acestuia în cadrul structurii
administrative. De exemplu, putem izola un serviciu sau o procedură. Este cazul unor servicii
cum ar fi poşta, telecomunicaţiile, al căror statut se aseamănă cu cel al unor organizaţii private
deoarece le putem delimita relativ uşor. De asemenea, la nivelul administraţiilor urbane şi rurale
există servicii publice cu un contur bine delimitat: biblioteci, muzee, şcoli, spitale etc. În aceste
domenii aplicarea managementului este puţin contestată.
3. Raportul dintre administraţia tradiţională şi management.
În sensul cel mai tradiţional, administraţia publică are ca obiectiv aplicarea legii pe baza
unor serii de proceduri scrise: legi, decrete, circulare, formulare, care formează, în fapt, canalul
tradiţional al acţiunii administrative. Această formă de funcţionare a administraţiei tradiţionale
se caracterizează prin următoarele elemente:
• legitimitatea este legală ţinând cont de faptul că administraţia este legitimă pentru
că aplică legea;
• modul său de funcţionare este scris;
• controlul este formal şi apriori;
• autoritatea ierarhică se manifestă de la nivelul cel mai ridicat până la nivelul de
bază al piramidei administrative;
• funcţionarea administrativă este bazată pe structurile formale de acţiune.
Managementul, privit prin prisma celor enumerate mai sus, reprezintă o formă de
organizare opusă celei administrative, deoarece:
- legitimitatea este bazată pe raţionalitatea deciziilor şi acţiunilor;
- departe de a se baza numai pe documente scrise, managementul utilizează
contactul personal, imaginea, relaţiile informale etc.;
- controlul exercitat are loc, în principal, post factum;
- autoritatea poate fi descentralizată;
- funcţionarea managerială este bazată pe adaptarea la schimbările mediului extern şi
pe mobilitate.
Opoziţia dintre cele două tipuri de funcţionare administrativă - clasică şi managerială -
conduce la o concluzie care pune la îndoială posibilitatea aplicării managementului în
administraţie. Totuşi, pentru înţelegerea trecerii de la un tip de funcţionare la altul, în cazul de
faţă al aplicării managementului în administraţie, putem face referire la lucrarea lui Laurence şi
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 6

Horsch „Organisation et Environnement”. Studiul lor se bazează pe raportul dintre eficacitatea


unei organizaţii şi turbulenţa mediului. În opinia lor, organizaţia eficace este aceea care se
adaptează la mediul în care acţionează. Dacă mediul extern este stabil, modul de organizare
ierarhic centralizat pare mai bine adaptat; dacă mediul extern este turbulent, o structură
descentralizată va fi mai eficace, permiţând organizaţiei să se adapteze mai rapid.
În cazul administraţiei, unde modul de funcţionare se bazează pe un document scris
(formularul administrativ), observăm că, din ce în ce mai mult, mediul în care acesta acţionează
a devenit turbulent, iar structurile manageriale devin mai adecvate pentru gestiunea sa.
Un element important ce poate fi adus în discuţie este relaţia dintre administraţie
şi cel administrat. În opinia nostră, este necesar să integrăm raţionalitatea în cadrul
organismelor de interfaţă din cadrul administraţiei, al căror rol este să faciliteze cunoaşterea
obligaţiilor şi a drepturilor cetăţeanului, asigurându-i acestuia din urmă o informare şi o
asistenţă adaptate condiţiilor actuale din ţara noastră.
Aplicarea managementului în administraţia publică este determinată fără îndoială de
existenţa unei crize de legitimitate a acesteia. Atunci când norma juridică încetează să codifice
un act administrativ într-o manieră neechivocă, este necesar să o substituim cu o altă normă.
Managementul reprezintă o abordare normativă, raţionalitatea fiind principiul său de
bază, iar pragmatismul, forţa sa. Punerea în aplicare a unei proceduri de management, în care
unul din obiective este minimizarea nemulţumirilor, permite umplerea spaţiului lăsat liber de
limbajul administrativ şi juridic clasic cu o logică coerentă a relaţiilor, a informaţiilor şi a
comportamentelor, ce îşi regăseşte normativitatea în raţionalitatea mijloacelor puse în aplicare,
cât şi în calitatea climatului creat.

1.2. Necesitatea modernizării serviciilor publice

Verbul „a moderniza”, utilizat din ce în ce mai des în literatura de specialitate, poate


însemna, în primul rând, a actualiza, a încerca recuperarea unei întârzieri, trecând de la o
organizare statică, caracterizată prin inerţie, la una plină de dinamism, adaptată unui mediu aflat
în transformare rapidă. A moderniza înseamnă totodată a se adapta la modernitate, a adopta
comportamente moderne, considerate inovatoare în raport cu cele precedente.
Se pune problema dacă trebuie schimbat totul prîntr-un „reenginering” total al
organizaţiilor publice. Acest lucru nu este realist, nici pertinent... În realitate, dacă privim din
punctul de vedere al responsabililor organizaţiilor publice, o astfel de bulversare nu are sens pe
termen mediu sau scurt, deoarece preocupările lor au în vedere, în primul rând, funcţionarea în
cele mai bune condiţii posibile a organizaţiilor lor, şi nu „răsturnarea şi refacerea lumii în
fiecare dimineaţă”.
Desigur, există uneori schimbări radicale, legate, în principal, de opţiunile politice în
ceea ce priveşte structurile, responsabilităţile sau activităţile, care vin să pună serios sub semnul
întrebării anumite modalităţi de acţiune. Aceasta nu înseamnă, însă, că schimbările şi
modernizările din cadrul organismelor publice sunt, în mod inevitabil, dependente de aceste
momente de ruptură.
Necesitatea modernizării serviciilor publice provine din faptul că, la ora actuală, acestea
sunt supuse din ce în ce mai mult concurenţei, iar unele dintre rezultatele lor sunt criticabile.
Concurenţa se dezvoltă o dată cu posibilitatea de alegere datorată liberalizării care a avut loc în
cadrul sectorului public. Ca urmare, serviciile publice trebuie să se poziţioneze faţă de
concurenţi şi să obţină adeziunea celor cărora li se adresează, care pot fi: cetăţeni, utilizatori sau
clienţi.
Pentru serviciul public, concurenţa se exercită între:
o interesul general şi interesul privat, întrucât interesul general chiar dacă este
evident susţinut de către lege şi prin sprijin financiar, nu este însă şi neapărat
aplicat.
Modul II – Managementul institutiilor publice 7

o între bugetele diferitelor ministere şi servicii atunci când au loc negocierile


bugetare. Întotdeauna se pune problema dacă trebuie privilegiată educaţia,
întreţinerea drumurilor, sănătatea, justiţia, armata etc., dacă trebuie acordaţi mai
mulţi bani pentru investiţii, pentru salarii sau pentru formare?
o între diferitele modalităţi de punere în practică, publică sau privată, a misiunilor
publice.
o între diferitele prestaţii ale serviciilor publice înseşi.
Ea a fost determinată de o serie de mutaţii care au apărut la începutul anilor ’90 în
mediul în care acţionează organizaţiile publice, dintre care cele mai importante sunt:
- eşecul ţărilor cu economie planificată în asigurarea bunăstării cetăţenilor;
- mondializarea economiei, care a obligat organizaţiile, chiar şi pe cele publice să
facă faţă eficacităţii crescute sau să dispară;
- apariţia curentelor de gândire ultraliberale, care au luat importanţă peste tot în lume
şi care s-au tradus prin apologia pieţei şi critica sistematică a administraţiei;
- creşterea economică redusă, care a determinat organizaţiile să caute noi pieţe şi să
nu ezite să preia activităţi care în mod tradiţional aparţineau serviciului public
(formarea, radioul, televiziunea, telefonul, sănătatea etc.);
- limitarea resurselor publice disponibile;
- dezvoltarea schimburilor care au schimbat mărimea pieţelor, care altădată erau
doar regionale şi naţionale şi care acum au devenit europene şi chiar mondiale;
- reglementările naţionale sau europene, care au redus barierele protecţioniste şi
monopolurile;
- reducerea monopolurilor naturale, datorate evoluţiei tehnologice;
- transferurile de putere de la nivel naţional către colectivităţile locale;
- dezvoltarea puterii consumatorilor şi producătorilor;
- intensificarea informării şi a educării cetăţenilor, fapt care permite o mai bună
cunoaştere şi apreciere a ofertelor disponibile;
- stabilizarea democraţiei, ceea ce permite exprimarea unui număr mai mare de
aşteptări.
La aceste mutaţii ale mediului extern al serviciilor publice trebuie să adăugăm
rezultatele criticabile ale acestora, respectiv:
- slăbiciunile strategiei şi gestiunii organizaţiilor publice;
- proasta concretizare a intenţiilor sociale iniţiale.
Începând cu anii ’70, economiştii anglo-saxoni, în special, şi sociologii, în general, au
pus sub semnul întrebării intervenţia publică. În primul rând, ei considerau că organizaţiile
publice nu sunt incitate să reducă, în permanenţă şi la maximum, toate cheltuielile de
funcţionare. În al doilea rând, rigiditatea organizaţională a serviciilor publice a creat frâne în
calea adaptării acestora la un univers din ce în ce mai complex. Statutul lor, ca şi cel al
salariaţilor lor, a fost conceput pentru a proteja cetăţenii împotriva corupţiei elitelor şi contra
avantajelor pe care le-ar putea obţine un grup social în detrimentul altuia. Toate acestea au
devenit uneori un obstacol în calea schimbării. În plus, precaritatea situaţiei locurilor de muncă
a unei mari părţi a salariaţilor din sectorul privat a accentuat prăpastia care îi separa de
funcţionari, ale căror locuri de muncă sunt garantate şi a mărit exigenţele pe care aceştia le au
faţă de angajaţii serviciului public.
După cum am arătat, serviciul public se află în inima creării Statului-Providenţă. Ori,
intenţiile sociale vizate în aceste proiecte nu au fost întotdeauna concretizate şi sunt supuse
astăzi unor numeroase dezbateri, precum cea a concepţiei privind justiţia socială pe care trebuie
să o adopte.
Egalitatea înscrisă în deviza republicănă este principiul constitutiv al cetăţeniei într-un
regim democratic. Ea garantează dreptul la un tratament identic al tuturor persoanelor şi trebuie
asigurat prin reguli formale. Pe această concepţie se bazează încă foarte mult procedurile şi
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 8

acţiunea serviciilor publice de tip francez, ca şi cele din ţara noastră. Ori, această egalitate
formală este profund criticată de rezultatele reale obţinute deoarece:
o acest principiu provoacă funcţionarea birocratică care deresponsabilizează
funcţionarii, favorizează rutina şi conduce, în final, la nesatisfacerea nevoilor
utilizatorilor;
o încercând să asigure egalitatea tratamentului pe ansamblul teritoriului, acest
principiu interzice serviciului public să se sprijine pe mediul local pentru a ameliora
serviciul respectiv;
o critica supremă provine din faptul că egalitatea drepturilor nu conduce la atingerea
obiectivelor sale democratice. Astfel şcoala a întreţinut mitul democratizării
cunoştinţelor şi egalitatea şanselor, în timp ce toate studiile au arătat că originea
familială rămâne determinantă pentru a explica reuşita şcolară.
Se pune problema dacă trebuie să înlocuim acest concept de egalitate cu cel de echitate.
Modelul egalitar presupune creşterea de o manieră uniformă a drepturilor juridice sau sociale,
reducerea inegalităţilor de venituri, dezvoltarea prestaţiilor sociale pentru toţi. Acest model
crachează din toate părţile.
Rezultatele reale nu au fost întotdeauna conforme cu intenţiile iniţiale. În plus, apar noi
nevoi o dată cu creşterea populaţiei îmbătrânite şi excluziunea unei părţi importante a
populaţiei. La aceasta se adaugă şi stabilizarea resurselor publice disponibile. De aici şi ideea de
a trece de la o aspiraţie confuză către egalitate la o reflexie aprofundată asupra noţiunii de
justiţie. Fără a intra în detalii, un aspect important merită să fie subliniat, şi anume cel al
justificării inegalităţilor într-o societate. Conform principiului de diferenţiere, avansat de J.
Rawls, inegalităţile sociale ar trebui să fie acelea care ar aduce cel mai mare beneficiu celor mai
dezavantajaţi. Aceasta tinde să legitimeze diferenţierea utilizatorilor şi să identifice categoriile
susceptibile de a beneficia de cel mai bun tratament social posibil.
În contextul acestor muţatii, agenţii serviciilor publice sunt îngrijoraţi. Ei îşi văd
efectivele reduse, o parte a publicului lor insatisfacut, anumite roluri abandonate, pierderea
monopolului. Ei se tem de privatizare şi, din acest motiv, se arată foarte rezervaţi faţă de un
anumit tip de modernizare, care nu merge îin sensul întăririi serviciului public. O mare parte
dintre ei nu aderă la modelul organizaţiei private, care are în vedere obţinerea profitului cu
consecinţele sale în ceea ce priveşte locurile de muncă. Ei nu văd de ce seviciile publice, ale
căror misiuni constau în a fi în serviciul binelui public, ar trebui să se comporte ca şi
organizaţiile, de vreme ce ele nu împartaşesc aceleaşi obiective. Ei nu văd de ce li se impun
anumite tehnici, care nu ţin cont de particularităţile organizării lor. În general, aceşti agenti ai
sectorului public nu văd, încă, necesitatea luării în considerare a publicului pe motiv că ei înşişi
sunt reprezentanţii interesului general şi, în acelaşi timp, sunt tehnicieni experimentaţi.
Transformarile economice, geopolitice, tehnologice, socioculturale, juridice ale
mediului în care acţionează serviciile publice, dar şi rezultatele criticabile ale acestora
(proasta gestinune, slaba concretizare a intenţiilor sociale vizate) au pus în discuţie modul
tradiţional de funcţionare a serviciilor publice.
Centralizarea excesivă a structurilor şi a deciziilor acestora conduce la creşterea
perioadei de răspuns şi soluţionare a problemelor cu care se confruntă organizaţiile publice.
Actualele proceduri şi reguli interne produc blocaje care nu permit integrarea, în structurile
organizaţiilor publice, a schimbărilor necesare. Caracterul impersonal al intervenţiilor publice
aduce un anumit prejudiciu noilor aşteptări şi exigenţe sociale. Valorile tradiţionale ale
serviciului public nu mai sunt suficiente motivării angajaţilor, care sunt privaţi de recunoaşterea
socială.
În practica de specialitate, au fost dezvoltate mai multe abordari pentru a raspunde
acestor probleme; privatizarea, comercializarea serviciilor publice sau introducerea unor taxe,
inclusiv a unor elemente de competiţie internă în interiorul serviciilor publice; descentralizarea
în favoarea colectivităţilor locale, promovarea concurenţei şi a reglementărilor, revizuirea
procedurilor bugetare; etc. Toate acestea au determinat apariţia unor mutaţii atât în procesul de
Modul II – Managementul institutiilor publice 9

funcţionare globală a serviciilor publice, cât şi în principiile care trebuie să conducă aceste
servicii.
Astfel, putem vorbi despre o trecere de la un mod de funcţionare bazat pe controlul a
priori al resurselor, pe o reglementare vastă care să prevină abuzurile şi pe un control a
posteriori, care să verifice respectarea normelor legale, la un mod de funcţionare orientat spre
obiective, pe satisfacerea cetăţeanului şi responsabilizarea lui pentru obţinerea rezultatelor.
Toate aceste schimbări, care pun în discuţie atât legitimitatea serviciilor publice, cât şi
necesitatea adoptării unui nou mod de funcţionare internă, presupun transformări pe mai multe
componente, pe care le redăm în continuare:
a) În ceea ce priveşte componenta strategică, transformările s-au produs pe mai multe
planuri:
 în primul rand, în planul redefinirii politicilor şi domeniilor de expertiză ale
organizaţiilor publice. Deschiderea spre concurenţă a făcut necesară
repoziţionarea strategică a fiecărui serviciu public.
 în al doilea rând, în planul repartizării puterilor şi al proceselor de decizie.
Semnificativ în acest sens este cazul descentralizării, care a implicat o repartiţie
a competenţelor între stat şi colectivităţile locale. Concomitent, a avut loc şi o
redefinire a rolului sectorului public în raport cu cel privat.
Toate acestea au condus şi la necesitatea redefinirii obiectivelor şi a priorităţilor
serviciilor publice, responsabilii acestora fiind puşi în situaţia de a face noi alegeri în funcţie de
care urmează să îşi orienteze activităţile.
b) În ceea ce priveşte componenta structurală, redefinirea acesteia se datorează
prioritar schimbarilor care au avut loc în organizarea generală şi în modalităţile de funcţionare
ale serviciilor publice.
Pe de o parte, transferurile de competenţe şi mijloace, de la administraţia centrală către
administraţiile locale, impune şi o readaptare a configuraţiilor acestora. Pe de altă parte,
dezvoltarea tehnologiilor informaţiizate de gestiune şi schimbările care au intervenit atât în
statutul serviciilor publice, cât şi în regulile contabilitate publică determină necesitatea unor
schimbări în sistemul de mananagement al organizaţiilor publice.
Referitor la problema structurilor din cadrul organizaţiilor publice, putem evidenţia o
dublă dificultate:
 rigiditatea procedurilor din cadrul sistemului organizaţiilor publice;
 diluarea rolurilor (consecinţă a structurilor actuale, greşit pilotate), relaţia
„integrare/diferenţiere” fiind lăsată în derivă.
Tipul de management ce trebuie utilizat trebuie să combată fenomenul de tehno-
birocraţie ce se manifestă la nivelul organizaţiilor publice. Acesta, contrar aparenţelor, trebuie
folosit, în mod egal, şi în structurile descentralizate pentru care rolurile nu sunt întotdeauna
foarte bine clarificate.
Edificatoare ni s-a părut formula folosită de H. Mintzberg - „descentralizarea
centralizată”, cu alte cuvinte, este important nu este doar să descentralizezi, ci contează şi cum
realizezi acest lucru, dar şi cum evaluezi, în prealabil, implicaţiile acestui proces.
c) În ceea ce priveşte componenta cultural-organizaţională, sistemele de valori şi
referenţialele tradiţionale ale actorilor sectorului public se regăsesc la toate palierele schimbării
interne şi externe. Noţiunea „serviciu public” capătă noi conotaţii în condiţiile în care
prestatorul şi utilizatorul nu mai sunt într-o situaţie de dependenţă exclusivă şi unilaterală.
Angajaţii serviciilor publice dispun, cu prioritate, de o expertiză profesională în domeniul tehnic
şi cel juridic dar, transformările mediului în care acţionează serviciile publice tradiţionale,
globalizarea şi liberalizarea - în sensul deschiderii lor spre concurenţă - au facut necesară
dobândirea, de către cei care lucrează în aceste servicii, a unor competenţe manageriale şi
sociale. Putem afirma, fără să exagerăm, că aceştia se confruntă cu un adevărat „şoc cultural”.
d) În privinţa comportamentelor, redefinirea acestora este determinată de delimitarea
resurselor şi de schimbarile care au avut loc atât în relaţia „şef - subordonat”, cât şi în relaţia
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 10

„client - furnizor de servicii publice”. Aceste schimbari au generat încurajarea şefilor ierarhici
să devină „manageri”, situaţie care implică şi modificarea comportamentelor lor. Astfel, aceştia
trebuie să se orienteze spre performanţă, să utilizeze tehnicile manageriale, să încurajeze
subordonaţii să-şi asume initiaţive şi responsabilităţi.
Procesul de luare a deciziei a apărut ca o problemă esenţială a managementului
organizaţiei. În sectorul public, această problemă devine tot mai stringentă. Modul de luare a
deciziei, de tip unilateral şi descendent, nu poate fi schimbat uşor, iar dezvoltarea autonomiei
decizionale presupune un drum lung şi destul de dificil de realizat.
Managementul responsabilizator, care trebuie aplicat în sectorul public, constă în
schimbarea logicii tayloriene, bazată pe separaţia celor ce conduc de cei ce execută, pe
structurile ierarhizate cu funcţionarea greoaie, lipsite de iniţiativă. A inversa logica tayloriană
presupune:
- consultarea, înainte de adoptarea unei decizii, a tuturor persoanelor vizate în aplicarea
ei;
- responsabilizarea managerilor în ceea ce priveşte obiectivele de atins şi sarcinile de
îndeplinit, prin utilizarea abordării contractuale, care se referă la contracte explicite
sau la acorduri negociate, mai putin formale;
- delegarea deciziei, la primul nivel de competenţă existent (principiul subsidiarităţii) şi
punerea în practică a unei urmăriri „a posteriori” şi a unei obligaţii de raportare în
locul unui control „a priori”.
O altă problemă constă în antrenarea resurselor umane, care presupune mobilizarea
tuturor „actorilor” din cadrul organizaţiei, în vederea creşterii performanţei acesteia. Pe de o
parte, evoluţia stilurilor de management asociate eforturilor de desconcentrare şi de
responsabilizare a condus la necesitatea luării în considerare a factorului uman în gestiunea
organizaţiei, iar pe de altă parte, atât contextul turbulent, de incertitudine, cât şi dificultăţile
economiei şi aspiraţiile sociale generale au crescut neîncrederea personalului.
În sectorul public întâlnim o percepţie specifică legată de statutul funcţionarilor publici
care constituie o sursă de avantaje ce trebuie conservată, dar care prezintă şi anumite deficienţe
care cu greu pot fi depăşite. Antrenarea angajaţilor din cadrul organizaţiilor publice reprezintă o
miză importantă la care managementul nu poate răspunde numai cu simple tehnici
motivaţionale existente la modă.
Iniţiativele de aplicare a managementul în organizaţiile publice caută, în fapt, să
concilieze formalismul şi euristicul pentru pilotarea strategică a organizaţiei.
Actualul tip de management caută să aducă soluţii pertinente problemelor datorate me-
diului turbulent. În opinia profesorilor V.N. Santo şi P.E. Verrier, „managementul nu reprezintă o
sumă de instrumente moderne de gestiune, ci el reprezintă punerea în perspectivă strategică a
acestor instrumente”.
Din punctul nostru de vedere, cred că este necesar să insistăm asupra noţiunii de
iniţiativă, fapt ce permite managementului să devină pertinent şi să caute să facă să evolueze
organizaţia într-o manieră pragmatică. Totodată precizăm că nu trebuie să ne imaginăm că
managementul constituie o reţetă pentru toate dificultăţile şi disfuncţionalităţile apărute la
nivelul organizaţiilor publice.
Un alt punct de vedere susţine faptul că managementul urmăreşte să repereze în
permanenţă disfuncţionalităţile, să analizeze şi să declanşeze un proces de ameliorare a
rezultatelor organizaţiei. Pe plan european, cunoştinţele teoretice şi practice în domeniul
managementului organizaţiilor publice evoluează într-un sens ce pune în discuţie practicile tra-
diţionale de management. Pe de altă parte, modificările nevoilor şi asteptarilor populaţiei, care
au avut loc o dată cu dezvoltarea economică şi socială şi cu evoluţia modurilor de viaţă, au
impus o adaptare a prestaţiilor serviciului public la nevoile personalizate ale utilizatorilor.
O nouă abordare a serviciilor publice trebuie să aibă la bază o relaţie directă strategie –
structură organizatorică – cultură – comportament, ceea ce determină schimbări specifice.
Modul II – Managementul institutiilor publice 11

Schimbările preconizate în cadrul serviciilor publice trebuie să aibă în vedere trei


aspecte importante:
- capacitatea de adaptare (care pune în valoare flexibilitatea);
- capacitatea de anticipare (care pune în valoare supravegherea);
- capacitatea de înţelegere şi conducere (care pune în valoare evaluarea).
Flexibilitatea, supravegherea şi evaluarea devin elemente-cheie ale acestor schimbări,
ceea ce presupune perfecţionarea sistemului managerial al serviciilor publice, care urmăreşte să
creeze un potenţial de performanţă adaptat contextului şi care implică toţi „actorii” publici.

1.3. Dificultatea modernizării serviciilor publice ţinând cont de specificităţile acestora


1.3.1. Obstacole în calea modernizării

În cadrul serviciilor publice există două categorii de specificităţi care îngreunează


procesul său de modernizare, respectiv: complexitatea obiectivelor şi comportamentele
organizaţionale.
A. Complexitatea obiectivelor
Un serviciu public nu este o organizaţie privată, chiar dacă, în bună măsură,
funcţionarea sa cotidiană poate fi comparabilă cu a acesteia. Complexitatea sa specifică provine
în principal din dificultatea de a-şi fixa obiectivele.
 Obiectivele sunt multiple
Chiar dacă organizaţia privată caută să satisfacă o cerere externă, nu este vorba decât de
a atinge obiective „interne”(private) şi anume de a obţine o rată satisfăcătoare de rentabilitate şi
de profit pentru acţionarii săi. În schimb, organizaţia publică tipică „îşi găseşte justificarea în
voinţa de a schimba starea mediului; astfel avem în vedere reducerea şomajului, evitarea
agresiunilor externe, facilitarea comunicaţiilor, menţinerea echilibrului balanţei de plăţi etc. 1
Ori această stare a mediului socio-economic are adesea dimensiuni multiple, care pot
conduce la obiective contradictorii la nivelul cel mai ridicat. Astfel, automobilele trebuie să fie
sigure (conform Ministerului Transporturilor), să fie eficiente din punct de vedere energetic
(conform Ministerului Economiei şi Comerţului) şi nepoluante (conform Agenţiei pentru
Protecţia Mediului). Reglementările promulgate de către aceste organisme se contrazic.
Securitatea este, groso modo, direct proporţională cu greutatea automobilului, iar greutatea este
inamicul eficienţei energetice, iar echipamentele de control al emisiei de poluare se adaugă şi
ele la greutatea autovehiculului, iar astfel de exemple pot fi multe.
 Politicienii sunt foarte rar expliciţi
Serviciile publice depind în mod evident de puterea politică. Or, politicienii au rareori
interesul să-şi dezvăluie preferinţele, întrucât vor să acapareze un număr cât mai mare de
electori la viitoarele alegeri. Acestea din urmă le impun, adeseori, un orizont pe termen scurt,
incompatibil cu urmărirea unor obiective de transformare semnificativă.
La aceasta se adaugă responsabilitatea afectivă conţinută în decizia politică. întrucât
spre deosebire de o decizie privată, ea ne are în vedere pe toţi şi poartă în ea speranţa unui
„proiect al societăţii”. De aici decurge şi dificultatea de a oficializa anumite obiective, precum
„limitarea la 10% a creşterii anuale a numărului de şomeri”. Aceasta îi determină să ascundă
dimensiunea constrângătoare, proprie oricărei puteri publice, şi care îi impune prelevarea şi
redistribuirea unilaterală a resurselor.
 Decidenţii sunt multipli
Părţile implicate în definirea obiectivelor sunt, în egală măsură, multiple. De aceea,
complexitatea echilibrării acestor multiple preocupări face ca obiectivul implicit al serviciului
public să fie adesea diferit de finalitatea oficială care i-a fost atribuită la crearea sa. Astfel, spre
exemplu, crearea unor oficii de plasare a forţei de muncă vizează, în fapt, canalizarea populaţiei
1
P.GIBERRT, Management public, management de la puissance public, Revue Politique – Management
Public, vol. 4, nr. 2.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 12

aflată în şomaj cu scopul de a menţine ordinea publică. Această dificultate de a stabili obiective
clare contribuie la dezvoltarea unor comportamente organizaţionale specifice.
B. Comportamentele organizaţionale
Obstacolele în calea modernizării serviciilor publice decurg, în principal, din:
– schemele mentale ale conducătorilor şi ale cadrelor superioare;
– cultura organizaţională;
– teama de nou a actorilor implicaţi în schimbare.
 Schemele mentale ale conducătorilor
Primul obstacol în calea schimbării provine din schemele mentale pe care le au în cap
conducătorii şi funcţionarii superiori. Altfel spus, atunci când mediul se schimbă, dacă oamenii,
care compun organizaţia şi o fac să trăiască, şi în primul rând cei ce o conduc şi iau decizii, fac
ca ea să evolueze în ritmul schemelor lor mentale, aceasta înseamnă că ei iau decizii bazate pe
false premise şi blochează transformările necesare.
Trebuie deci, ca, în permanenţă, conducătorii să se deschidă spre exterior, să se
perfecţioneze, să călătorească, să participe la colocvii, seminarii etc., pentru a integra în mintea
lor, mutaţiile mediului, pentru a le transmite colaboratorilor lor şi pentru a face să evolueze
propriile lor practici. Astfel, pentru mulţi funcţionari superiori din cadrul serviciilor publice,
„managementul înseamnă manipulare”, din cel puţin două motive. În primul rând,
managementul, care are o dimensiune psihologică incontestabilă, constituie adesea o noutate
pentru cei ce lucrează în sectorul public şi care provin, în principal, din cele trei mari filiere:
drept, inginerie, contabilitate publică. Există o mică sensibilitate vizavi de „gestiunea şi ştiinţele
umaniste”, aşa încât tot ce are legătură cu psihologia este perceput ca fiind manipulator. În cel
de-al doilea rând, modul de funcţionare a administraţiei se bazează pe „impersonalitate”, şi de
aici a rezultat ideea celor care lucrează în cadrul serviciilor publice conform căreia, individul
trebuie să se afle în spatele misiunii pe care ei o îndeplinesc, aceea de a fi în serviciul binelui
comun. Această „impersonalitate”a administraţiei se traduce în următoarea manieră:
- fiecăre trebuie să-şi facă munca singur, nefiind necesare metode psihologice pentru
a-l constrânge;
- cadrele superioare joacă în principal un rol tehnic: ei aduc metodele, cunoştinţele şi
instrumentele pentru a întocmi şi rezolva dosarele;
- baza funcţionării constă în proceduri prescrise şi nu în aplicaţii individuale şi
opţiuni personale;
- indivizii trebuie să fie uşor schimbaţi între ei, structurile sunt preconcepute, identice
în toate organizaţiile de aceeaşi natură.
În toate acestea, subiectivismul este proscris. Managementul, fiind bazat pe o abordare
personalizată a relaţiilor de muncă, integrează acest element, iar de aici apar şi rezistenţele pe
care le suscită acesta.
Sistemele de pilotaj, ca parte integrantă a managementului prin obiective, riscă să fie
pur şi simplu respinse, să fie acceptate pentru aspectul lor strict instrumental sau să fie utilizate
pentru a „conserva”mai bine sistemul existent.
 Cultura organizaţională
Cultura organizaţională reprezintă ansamblul elementelor care permit membrilor unei
organizaţii să trăiască, să comunice şi să muncească împreună. Ea reprezintă modalitatea
colectivă de a rezolva problemele.
Cultura organizaţională îndeplineşte două funcţii importante:
– constituie un factor esenţial de coeziune internă, întrucât permite membrilor să
trăiască împreună şi, în acest sens, ea constituie o forţă de conservare, un obstacol
în calea schimbării;
– furnizează o modalitate de adaptare la pericolele exterioare, oferind metode pozitive
de rezolvare a problemelor.
Cultura organizaţională reprezintă un ansamblu complex structurat pe trei nivele:
Modul II – Managementul institutiilor publice 13

– la primul nivel, se situează manifestările aparente ale vieţii colective: amenajarea


spaţiului, ţinuta, comportamentele, vocabularul.
– la al doilea nivel, în parte vizibil, în parte invizibil în mod direct, se găsesc valorile
în care crede organizaţia şi care servesc drept referenţial pentru comportamente.
– la al treilea nivel, în mare parte inconştient, se situează postulatele de bază, viziunea
asupra lumii, care prevalează în organizaţie: concepţia asupra omului şi a societăţii
asupra rolului statului şi asupra naturii puterii.
Cultura nu se reduce la valori, chiar dacă acestea ocupă un loc central. Ele definesc ceea
ce în cadrul organizaţiei este considerat a fi „bine”sau „rău”, „just” sau „injust”, „eficace”sau
„ineficace”. Ele joacă un rol extrem de concret, chiar dacă nu sunt explicate în mod clar. Ele se
bazează pe fundamente mult mai profunde şi se traduc prin manifestări vizibile care trebuie
descifrate pentru a se ajunge până la ele.
Cultura este, deci, fructul trăirii colective, o creaţie a istoriei organizaţiei. Născută cu
ocazia provocărilor pe care organizaţia trebuie să le depăşească în cursul existenţei sale, ea este
liantul care leagă membrii săi unii de alţii. Este vorba de o realitate profundă, pe care nu o
putem distruge fără riscuri, nu o putem modifica fără probleme. Observarea acestei realităţi
demonstrează faptul că organizaţiile şi ţările care reuşesc sunt numai acelea care ştiu să se
sprijine pe cultura lor pentru a evolua şi nu acelea care o resping fără precauţie.
În realitate, nu există cultură organizaţională „bună”sau „rea” în sens absolut, ci există
aspecte multiple, care la un moment dat, constituie atuuri sau slăbiciuni.
Managerii performanţi sunt cei care, în permanenţă, ştiu să se sprijine pe punctele forte
ale culturii organizaţiei, dar şi să evolueze, să accelereze unele aspecte care pot constitui atuuri
(dar care la ora actuală, reprezintă greutăţi).
Cultura organizaţională nu trebuie distrusă, ci ea trebuie condusă spre o transformare
pentru a-şi schimba valorile. Modificările concrete de strategie, structuri şi proceduri sunt cele
care vor conduce spre evoluţie şi nu invers. Cu toate acestea, adeseori, în administraţia centrală
din România, se consideră că reforma nu poate veni decât de sus şi că ceea ce este mai dificil
este făcut de îndată ce circulara, care o defineşte în cele mai mici detalii, este redactată, semnată
şi expediată.
În formaţia obişnuită a cadrelor serviciului public putem constata predominanţa
cunoştinţelor tehnice (la eşalonul intermediar) şi a celor juridice (la eşalonul superior). De aici şi
importanţa comunicării scrise între acestea, care reprezintă inconvenientul major al suprimării
retroacţiunii dintre emitentul şi receptorul informaţiei.
 Teama de nou a celor implicaţi în schimbare
Orice organizaţie este constituită înainte de toate din oamenii care o fac să trăiască, să
evolueze sau să regreseze. Nimic nu se face fără ei.
Ori, aceşti oameni au tendinţa naturală de a refuza schimbarea pentru simplul motiv că
„fiecăre ştie ce va pierde, dar nu ştie ce va câştiga de pe urma schimbării”.
În practică, în orice organizaţie care are o anumită vechime, fiecare individ, oricare ar fi
funcţia sa, se caracterizează prin trei elemente esenţiale:
- informaţiile de care dispune, care nu-i servesc în mod real într-o organizaţie pe care
o cunoaşte;
- know-how-ul şi cunoştinţele pe care le-a dobândit şi care riscă să-i nu-i mai fie de
folos într-o organizaţie modificată;
- reţelele pe care le-a creat şi care-i permit să ştie şi să acţioneze cât mai eficace
posibil.
Orice modificare a organizaţiei ameninţă deci indivizii, care vor avea, într-un prim
moment, o atitudine de refuz sau cel puţin de teamă faţă de orice proiect de schimbare.

1.3.2. Factorii de reuşită şi elementele constitutive ale modernizării serviciilor publice


MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 14

Pentru a transforma o organizaţie, trebuie să aibă loc o consultare, o informare şi un


dialog între toţi actorii implicaţi în schimbare, dar şi să se realizeze o „analiză strategică”, adică
studiu al reacţiei probabile a celor afectaţi de schimbare. În acest scop, nu trebuie să ne
mulţumim să concepem un proiect bun „pe hârtie”, ci trebuie întotdeauna să ne punem întrebări
de tipul:
– Care sunt mizele acestei schimbări? Cine va câştiga, cine va pierde?
– Cum am putea face altfel?
– Pe care obiective ne putem sprijini?
Numai aşa, ne putem lansa în realizarea schimbării.
Vor trebui găsite mijloacele de a face organizaţiile publice mult mai reactive, favorizând
orice intenţie nouă a funcţionarilor de a-şi regândi munca lor.
Va fi poate necesară o dezbatere pe plan naţional privind modernizarea serviciilor
publice. Problema centrală este dacă: este mai bine ca serviciile publice să fie mai puţin
omniprezente şi mai eficace în susţinerea populaţiei cu adevărat defavorizată?
Nu este vorba numai de o problemă filozofică. Absenţa unei adevărate dezbateri asupra
acestei probleme dăunează acţiunii cotidiene, aşa cum arată şi exemplul următor:

Limbajul schimbării este un Succesul organizaţiei


limbaj pozitiv bazat pe publice respective
VALORI

Schimbarea va favoriza
REACTIVITATEA
organizaţiei publice

În ce scop? Concepţia
formală strict egalitaristă
mai este încă justificată?

Fig.II.1

Observarea reformelor reuşite în cadrul administraţiilor din alte ţări a relevat importanţa
acordată fazei de pregătire.
Michel Crozier, după ce a studiat reformele administrative din Japonia, Suedia şi SUA,
insistă asupra necesităţii de a începe prin centrarea asupra problemelor şi nu asupra soluţiilor
(aşa cum fac în mod obişnuit tehnocraţii). „Este vorba de a se ajunge, printr-o dezbatere reală, la
un consens privind identificarea problemelor şi apoi să se încerce obţinerea unui acord real
privind problemele şi soluţiile posibile”2.
Sigur această condiţie nu este singura. Trebuie, în egală măsură, ca:
• să fie lansat un angajament prioritar al cele mai puternice personalităţi politice din
ţară. Spre exemplu în Australia, Japonia, primul-ministru a fost cel care a lansat un
puternic angajament în favoarea modernizării SP.
• acţiunea să aibă în vedere o perioadă mai mare de timp. În ţările citate, durata
aproximativă a reformei globale a fost de zece ani. Trebuie subliniat faptul că, chiar

2
M. CROZIER, Comment reformer l’Etat? Collection des rapports officiels, la documentation française,
mai 1988.
Modul II – Managementul institutiilor publice 15

dacă între timp, tendinţa politică s-a schimbat, axele fundamentale ale reformei au
rămas aceleaşi.
• să se menţină presiunea de-a lungul întregului proces. Spre exemplu, în Australia,
modernizarea a început în 1987 printr-o reducere drastică a numărului de miniştrii,
trecându-se de la 28 la 16. S-a decis de asemenea ca întreg bugetul să fie prezentat
de programe, adică în funcţie de obiectivele şi efectele sale previzibile. Funcţionarii
au început să fie evaluaţi în funcţie de rezultatele lor, iar salariile puteau să depindă
până la 20% de aceste rezultate.
• serviciul public trebuie să conducă el însuşi schimbarea. Serviciul public trebuie să
se schimbe, el este singurul care o poate face bine, deoarece el îşi cunoaşte
specificităţile: natura misiunilor, rigoarea regulilor de contabilitate publică, statutul
funcţiei publice. Lui îi revine sarcina de a inventa noi forme de management
adaptate la realitatea sa. Orice transformare impusă din exterior este, prin natura sa,
mai puţin adaptată. În ţările occidentale mişcarea a început de mai mulţi ani şi în
anumite administraţii s-a ajuns deja foarte departe. În toate cazurile, formarea în
domeniul managementului a jucat un rol decisiv în reuşita transformărilor. Şi în
România, trebuie întreprinse astfel de schimbări de fond, pentru ca să se înscrie şi
ea în această tendinţă a modernizării serviciului public.
• să aibă loc o responsabilizare a managerilor publici. Profesia de manageri public a
fost revalorizată printr-o remunerare apropiată celei din sectorul privat, prin
creşterea calităţii formării şi a autonomiei contractualizate.
Aceasta din urmă se sprijină pe valorile puternice ale serviciilor publice. Inovarea
administrativă reuşită a fost întotdeauna însoţită de preocuparea pentru asigurarea unui serviciu
mai bun şi pentru modernizarea mijloacelor.
Este surprinzător să constatăm că unul din punctele cheie ale reuşitei modernizării
serviciilor publice constă în capacitatea de a evalua în mod echitabil rezultatele managerilor
publici.
În afară de creşterea salariilor, managerii publici trebuie să aibă posibilitatea de a
identifica consecinţele modernizărilor de care sunt responsabili. Aceste consecinţe nu sunt
numai materiale, ci au o natură diversă: modernizarea face posibilă îmbunătăţirea condiţiilor de
funcţionare a serviciului respectiv, creşterea posibilităţilor de formare individuală.
Stabilirea unui astfel de sistem de repartiţie a responsabilităţilor între nivelul politic şi
cel managerial nu se face fără dificultăţi:
– Prima dificultate este de ordin tehnic. Ea constă în definirea unor obiective
cuantificabile pentru diferitele activităţi care au adesea rezultate foarte calitative.
În realitate, dificultatea este tot atât de bine, de natură politică întrucât este vorba de a
oferi mai multă transparenţă în ceea ce priveşte scopurile concrete ale acţiunii şi de a justifica
rezultatele obţinute în raport cu intenţiile iniţiale.
– O a doua dificultate rezidă în teama oamenilor politici de a acorda marje de manevră
mai mari administraţiei, de teama ca ea să nu abuzeze de acest lucru. Experienţa demonstrează
însă, că timpul pierdut cu detaliile administrative îi împiedică să aprofundeze mai mult
problemele care sunt cu adevărat de resortul lor.
Dincolo de aceste cerinţe este însă extrem de important sa se constientizeze natura
logicii care sta la baza reformei sectorului public (necesitatea modernizarii, integrarii) şi a
directiei în care trebuie orientata reforma (limitarea dimensiunilor sectorului public /ameliorarea
performanţelor acestuia).

1.4. Avantajele potenţiale ale aplicării managementului în cadrul organizaţiilor publice


1.4.1. Noi soluţii pentru disfuncţionalităţile apărute la nivelul organizaţiilor publice
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 16

În cadrul literaturii de specialitate de până la sfârşitul anilor 80’ se propuneau cinci


tipuri de acţiuni care în fapt stabilesc domeniul de acţiune al managementului la nivelul
organizaţiei şi anume: planificare; organizare; coordonare; comandă; control.
Împărţirea operaţională pe aceste axe poate fi diferită în funcţie de paradigmele pe baza
cărora se sprijină şi în funcţie de contextul în care aceste organizaţii evoluează.
În perioada actuală, procesul de management poate fi împărţit în cinci procese
majore: finalizare (sau de definire clară a obiectivelor organizaţiei); organizare; alocare a
mijloacelor şi resurselor; animare; control (sau de pilotaj).
În prezent este necesară o actualizare a fiecăruia dintre aceste cinci procese
majore.
 Planificare versus finalizare
În primul rând, planificarea prezintă o abordare rigidă a construcţiei unui plan de viitor
dar care a devenit din ce în ce mai neadaptat contextului actual. Specialiştii din domeniul
strategiilor de organizaţie cunosc bine acest aspect, deoarece anii 80’ au marcat trecerea „de la
planificarea strategică la managementul strategic”.
În prezent utilizarea abordării de tip „finalizare”este mai flexibilă şi se bazează pe
definirea clară a obiectivelor pentru o organizaţie dată (indiferent de mărimea acesteia) şi pe
stabilirea priorităţilor acesteia.
În sensul tradiţional, funcţia de organizare semnifică înainte de toate o împărţire a
sarcinilor şi responsabilităţilor între indivizii unei organizaţii. În prezent funcţia de organizare
este concepută într-o manieră transversală cu o nouă logică, cea a proiectelor, coordonarea
făcând parte integrantă a procesului organizaţional.
Dacă în sistemul de management tradiţional cererea era superioară ofertei şi resursele
nu erau foarte dificil de procurat, în prezent în situaţia în care resursele sunt limitate, este
esenţial ca acestea să fie alocate într-o manieră cât mai pertinentă în funcţie de obiective şi
priorităţi.
Abordarea în termenii raportului „obiective-resurse-mijloace”trebuie să constituie o
preocupare permanentă pentru cei care conduc organizaţia.
 A comanda versus a anima
Conotaţiile celor doi termeni „a comanda”şi „a anima” ni se par clare şi nu este dificil
să distingem deosebirile dintre aceştia. Subliniem numai faptul că „a comanda” se face pe baza
obiectivelor descendente şi definite unilateral, executantul neavând posibilitatea de alegere.
Dimpotrivă, animarea presupune ca personalul organizaţiei să contribuie la dinamizarea
structurii din care face parte. Chiar dacă procesul de animare este esenţial pentru ca organizaţia
să supravieţuiască şi să evolueze, aceasta nu înseamnă că managementul organizaţiei trebuie să
se reducă numai la acest proces.
Procesul de control în cadrul sistemului actual de management necesită un proces de
pilotaj permanent al activităţii care să permită evidenţierea rapidă atât a oportorganizaţiilor, cât
şi a ameninţărilor.
Rezumând aspectele distinctive ale concepţiei de management tradiţionale şi ale celei
actuale le putem rezuma în tabelul de mai jos.
Modul II – Managementul institutiilor publice 17

Tab.II.1. Concepţii privind managementul tradiţional şi cel actual


Concepţia tradiţională Concepţia actuală
Planificare (într-o manieră rigidă) Finalizare (stabilirea clară a obiectivelor)
Organizare (coordonare şi repartizare a misiunilor
Organizare
individuale, muncă în echipă)
Coordonare Alocarea de mijloace coerente în funcţie de obiective
A comanda (cu directive descendente) Animare
Control (a posteriori sau a priori) Control (pilotaj, măsurarea performanţei)

Problematica abordată până acum a scos în evidenţă dimensiunea strategică a misiunii


organizaţiei şi nevoia de schimbare a stilului actual de management.
Cu alte cuvinte, managementul reprezintă ansamblul proceselor de finalizare,
organizare, animare şi control puse în serviciul calităţii prestaţiilor externe şi al modalităţilor de
funcţionare internă.
Este nevoie de introducerea managementului la toate nivelurile organizaţiei publice cu
un obiectiv precis: transformarea sectorului public şi adaptarea sa la contextul actual. Ţinând
seama de acest obiectiv, noul model de funcţionare a organizaţiilor publice se bazează pe o
serie de mutaţii importante:
- trecerea de la un tip de administraţie bazată pe propriul său mod de funcţionare la
un tip de administraţie deschisă către aşteptările cetăţenilor;
- trecerea de la o administraţie bazată pe supunere necondiţionată la o administraţie
responsabilă;
- trecerea de la o administraţie verticală (unde totul este comandat de piramida
ierarhică) la o administraţie transversală, care se bazează pe modul de funcţionare
în reţea;
- trecerea de la o administraţie bazată „pe cheltuieli”la o administraţie bazată pe
„rezultate”.
Însă, pentru o funcţionare corectă, organizaţia va trebui să combine atât gestiunea, cât şi
managementul. În literatura de specialitate există o anumită ambiguitate între ceea ce priveşte
diferenţele dintre managementul organizaţiilor publice (viziunea gestionară) şi managementul
politicilor publice (viziunea politică şi juridică). Există tendinţa ca managementul să fie abordat
într-o manieră diferită: economiştii folosesc expresia „management”, în timp ce sociologii
utilizează termenul de „micromanagement”. Deci putem considera că managementul
organizaţiilor publice conţine două părţi; pe de o parte „macromanagementul”care corespunde
pilotajului unei organizaţii (nivelul colectiv), iar pe de altă parte „micromanagementul”care se
referă la gestiunea relaţiilor dintre „manager”şi „cei conduşi” (nivelul interpersonal). În această
situaţie întâlnim un dublu nivel de acţiune a managerului organizaţiei publice: macro şi micro.

Tab.II.2. Concepţii privind rolul managerului


Alocarea de
Definirea
Organizare mijloace Animare Control
obiectivelor
(resurse)

„Macro” Bugetare Comunicare


Evaluarea
Strategie Repartiţia Alocarea internă
= rezultatelor
Proiectul misiunilor resurselor în Actualizarea
Pilotajul Pilotajul
organizaţiei Coordonare funcţie de metodelor
organizaţiei activităţilor
priorităţi de muncă
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 18

„Micro”
Definirea Condiţiile şi Apreciere
= Obiectivele funcţiei Interviuri
mijloacele Asistenţă
Relaţia manager - individuale individuale
Delegarea de muncă Sancţiune
subordonaţi

Într-o logică managerială, definirea obiectivelor nu constituie doar o simplă orientare


generală, ci o intenţie clară de ameliorare a indicatorilor cantitativi şi calitativi ai organizaţiei.
Definirea obiectivelor la nivel „macromanagerial” se înscrie în cadrul unei strategii sau
al unui proiect la nivelul organizaţiei. Procesul de organizare nu se reduce numai la organizarea
organizaţiei, acesta nu reprezintă decât traducerea formală (în general scrisă şi reprezentată sub
forma unei scheme) a unei opţiuni privind repartiţia autorităţii şi responsabilităţii în cadrul unei
organizaţii. Ţinând cont de riscul apariţiei rigidităţii şi pierderii reactivităţii ca rezultat direct al
unui proces organizaţional foarte greoi, centralizator şi foarte ierarhizat, se impune introducerea
unei anumite flexibilităţi a structurilor prin reducerea nivelurilor ierarhice şi creşterea rolului
muncii în echipă. Misiunea alocării de mijloace (resurse financiare, umane, materiale) impune
dezvoltarea unui control bugetar pertinent şi în primul rând stabilirea bugetului în funcţie de
priorităţi.
Animarea la nivel macromanagerial reprezintă stabilirea unui plan de comunicare
internă şi actualizarea periodică a metodelor de muncă şi de gestiune. La nivelul „micro”, ani-
marea se bazează pe o acţiune de motivare directă a personalului din organizaţie. Controlul
reprezintă un instrument de pilotaj permanent şi indispensabil pentru managementul organiza-
ţiei. Acesta permite evitarea derivei şi a risipei în termeni de cost, calitate, durată.

1.4.2. Tendinţe actuale ale managementului public

Tendinţele actuale sunt puternic marcate de noul concept: new public management.
Acest concept prevede ca administraţia să fie angajată într-un proces de schimbare pe patru
planuri:
- o schimbare pe plan strategic, prin care să se redefinească rolul şi prestaţiile
statului, în sensul delimitării clare a prestaţiilor acestuia faţă de cele ale
organizaţiilor private;
- o schimbare pe plan legal, mergând către o diminuare a densităţii legislative, o
utilizare mai mare a legilor-cadru lăsând o marjă de manevră ridicată autorităţilor
executive.
- o schimbare pe plan organizaţional, orientată către reducerea ierarhiilor,
simplificarea procedurilor şi supleţea posibilităţilor de acţiune, în sensul creşterii
puterii de a delega execuţia sarcinilor publice către organisme care nu fac parte din
administraţie.
- o schimbare pe plan cultural, altfel spus o schimbare a valorilor şi modurilor de
acţiune a ansamblului actorilor publici. Acest aspect este fără îndoială cel mai
important şi reprezintă cea mai grea sarcină.
Aceste schimbări antrenează apariţia unor noi roluri pentru actorii sistemului politic
administrativ.
• Rolul aleşilor politici
În principiu, aleşii vor trebui să se ocupe mai mult de marile orientări strategice şi mai
puţin de latura operaţională. Această schimbare de atitudine şi comportament, percepută de unii
drept o pierdere de putere, corespunde în realitate unei mari capacităţi de coordonare a
aparatului administrativ care va fi evaluat în funcţie de unul din criteriile: prestaţiile efectuate
sau cost, în condiţiile unor alocaţii bugetare bine definite.
• Rolul funcţionarilor publici
Modul II – Managementul institutiilor publice 19

Funcţionarii publici trebuie să urmărească:


- un comportament şi o eficienţă în acţiune comparabile cu cele ale salariaţilor din
sectorul privat;
- un spirit de „antreprenor”, altfel spus să devină un colaborator preocupat de a
ameliora funcţionarea serviciului sau/şi a organizării muncii sale;
- creşterea gradului de satisfacere a cetăţenilor în condiţiile unor costuri limitate.
Pentru cadrele de conducere trebuie avută în vedere creşterea responsabilităţii acestora
prin atribuirea unor dotări bugetare necesare atingerii unor obiective precise, comparând
permanent resursele consumate cu cele utilizate în cadrul unor servicii similare ce operează în
acelaşi domeniu, în scopul stimulării spiritului novator.
În fond se profilează o tendinţă de a metamorfoza neutralitatea, ce caracterizează
modelul birocratic, într-o deschidere şi o disponibilitate faţă de public.
• Rolul utilizatorilor grupurilor de interese şi cetăţenilor
Consumatorii de servicii publice devin clienţi de prestaţii publice. Prin aceasta trebuie
să înţelegem o creştere a implicării acestora în funcţionarea administraţiei încă din momentul
definirii caracteristicilor de calitate foarte concrete, în funcţie de care se vor evalua prestaţiile
furnizate. Pentru a reuşi, ar trebui ca aceşti utilizatori să fie pregătiţi, susţinuţi şi informaţi.
Actorii „periferici”– diferitele grupuri de interese – vor trebui să fie integraţi mai mult
în construcţia proiectelor administraţiei pentru a avea o mai bună percepţie a aşteptărilor
acestora şi pentru a preveni acţiunile revendicative, foarte frecvente mai ales în faza de realizare
a proiectelor.
În ce priveşte „cetăţenii”– uneori iniţiatori, alteori consumatori de resurse publice –
aceştia trebuie să-şi remanifeste interesul pentru „activitatea publică”, în sensul unei anumite
reapropieri de administraţie, şi al unei exprimări mai clare a priorităţilor lor.
În acest domeniu, necesitatea schimbării culturale este cel mai puţin evidentă: deficitul
democratic este în realitate cel puţin la fel de important ca şi finanţele publice!
Astfel, putem conchide că ansamblul actorilor mediului politico-administrativ trebuie să
se angajeze într-un lung proces de învăţare ale cărui mize prefigurează profilul administraţiei
viitorului mileniu: o administraţie în serviciul colectivităţii, flexibilă şi performantă, utilizând
eficient resursele alocate pentru a atinge obiectivele şi criteriile de calitate a prestaţiilor dorite
de cetăţeni.

1.5Tipologia instrumentelor de management utilizate în administraţia


publică

Managementul public nu poate fi considerat drept o sumă de instrumente moderne de


gestiune, ci mai degrabă o punere în perspectivă strategică a acestor instrumente.
Putem clasifica instrumentele de gestiune în trei mari categorii independente:
 instrumente de finalizare;
 instrumente de control;
 instrumente de animaţie.
Însă nici una din aceste categorii nu poate pretinde, singură, că aduce soluţii globale pentru
ansamblul problemelor cu care se confruntă o organizaţie publică.
Această problemă îşi găseşte rezolvarea în căutarea echilibrului dintre instrumentele de
finalizare, control şi animare.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 20

Finalizare

Animare Control

Din păcate, instrumentele de gestiune sunt supuse presiunilor pieţei organizaţiei, cu efecte
nu întotdeauna benefice asupra obiectivelor urmărite de administraţie. Cu toate
similitudinile de termeni şi denumiri în raport cu managementul privat, aceste instrumente
de gestiune trebuie să fie adaptate la restricţiile şi specificităţile publice.

3.2.1. Instrumente de finalizare

Ţinând cont de abordarea sistemică a organizaţiilor, de sistemul de finalizare existent, orice


organizaţie vizează în principal determinarea obiectivelor la toate nivelurile şi pe ansamblul
funcţiunilor care o compun.
Obiectivele unei organizaţii trebuie să formeze un ansamblu primordial şi coerent.
Baza piramidei este compusă dintr-un ansamblu de obiective cantitative, suficient de precise
pentru a putea influenţa activitatea operatorilor.
La nivel intermediar, axele strategice sunt în general formulate într-o manieră cantitativă şi
exprimă opţiunile cele mai importante necesare la realizarea finalităţii organizaţiei.
Finalităţile reprezintă reflectarea sistemului de valori ale unei organizaţii. Acestea stabilesc
cadrul de acţiune la nivelul organizaţiei şi raporturile cu mediul exterior.
În opinia profesorilor P. Tabatoni şi P. Jarnoiu, sistemul de finalizare este abordat ca un
proces de orientare a activităţilor ce determină natura, localizarea, nivelul şi principalele
componente operaţionale, făcând referire la principiile de acţiune colectivă sau la practicile
de conducere ale decidenţilor.
În domeniul organizaţiilor publice există numeroase obstacole care se interpun în faţa
existenţei unui sistem de finalizare, spre deosebire de organizaţiile private unde lucrurile
sunt mult mai clare.
Stabilirea finalităţii unei organizaţii reprezintă o etapă determinantă a acţiunii manageriale
ce constă în stabilirea unor obiective pe termen scurt şi mediu. În general, instrumentele
utilizate sunt, pe de o parte, strategia, înţeleasă ca o metodologie de alocare a resurselor în
scopul dezvoltării organizaţiei, şi, pe de altă parte, managementul participativ prin
Modul II – Managementul institutiilor publice 21

obiective (MPO) şi metoda Bugetului bază zero (BBZ), orientate către determinarea
obiectivelor de gestiune.
Analiza şi planificarea strategică vizează activităţi larg utilizate la nivelul întreprinderilor
private, asistarea conducerii generale a firmei în misiunea sa de pilotare strategică a
organizaţiei.
În administraţia publică din România, centrele de decizie sunt marcate de o bună bucată de
vreme de pecetea centralismului. În consecinţă, ar părea paradoxal să vorbim de strategia
unei organizaţii publice, care depinde în continuare, într-o mare măsură, de eşalonul central.
Totuşi, dublul fenomen de descentralizare şi desconcentrare a activităţilor publice, care a
început să se manifeste şi în ţara noastră, deschide noi oportunităţi organismelor publice
care se văd în situaţia de a-şi construi propria strategie. Ca urmare, este necesar să revenim
la noţiunea de strategie, pentru ca apoi să încercăm să demonstrăm pertinenţa de aplicare a
acesteia la nivelul organismelor publice.
Putem defini strategia ca o alegere a criteriilor de decizie (denumite strategice) care vizează
să orienteze într-o manieră determinantă şi pe termen lung activităţile şi structurile
organizaţiei.
Conceptul de strategie pare indisolubil legat de noţiunile de marjă de manevră şi de forţele
concurenţiale. Existenţa marjei de manevră constituie o condiţie prealabilă a acţiunii
strategice. Definită în maniera de mai sus, iniţiativa strategică este mai puţin pertinentă în
mediul administraţiei publice, în primul rând datorită absenţei marjelor de manevră
strategică şi caracterului ilegitim al concurenţei.
Marjele de manevră ale organizaţiei publice în domeniul alocării resurselor sunt
restricţionate prin dispoziţiile statutare, principiul specializării organizaţiilor publice
constituind unul din pilonii de bază ai dreptului administrativ. Dacă organizaţia publică îşi
diversifică activitatea, aceasta trebuie să informeze organismul tutelar şi corpul de control.
Concurenţa în domeniul public se prezintă sub două forme: concurenţa cu o altă organizaţie
publică sau concurenţa cu o întreprindere privată. Sunt numeroase cazurile în care
organizaţiile publice intră în concurenţă directă cu firmele private. Putem afirma că
administraţiile publice încep să aibă deja experienţa concurenţei cu firmele private.
Ţinând cont de acest aspect, acţiunea strategică poate fi aplicată mutatis mutandis la nivelul
organizaţiilor publice.
Practicile strategice sunt deja reperabile în anumite sectoare ale puterii publice, de exemplu
în elaborarea unor strategii de dezvoltare la nivelul unor ministere sau în căutarea unor
formule de cooperare între organismele publice.
Strategiile de cooperare dintre organizaţiile publice sau dintre acestea şi sectorul privat se
dezvoltă acolo unde este necesară realizarea unei investiţii cu costuri ridicate.
Anumite instrumente larg utilizate în firmele private pot fi utilizate şi în definirea strategiei
anumitor organizaţii publice.
Un exemplu în acest sens îl constituie acţiunea strategică a unei colectivităţi locale
(comună, oraş judeţ). Analiza concretă a vieţii politice şi economico-administrative a
colectivităţii locale ne poate conduce la concluzia că există anumite elemente care permit
elaborarea strategiilor la nivel local.
Paralel cu acţiunile strategice, deja evocate la nivelul organizaţiilor publice, putem utiliza cu
destule reţineri cele două metode de management: Metoda bugetului bază zero şi
managementul participativ prin obiective.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 22

Managementul participativ prin obiective (MPO) are ca principal scop descompunerea


obiectivelor globale ale organizaţiei în obiective operaţionale şi constă, pe de o parte, în
identificarea agenţilor implicaţi, iar, pe de altă parte, a nivelurilor lor de responsabilitate.
Sistemul managementului participativ prin obiective (MPO) postulează eficacitatea
motivării personalului prin iniţiativa şi autonomia lăsate la dispoziţia acestuia.
Crezul managementului participativ prin obiective (MPO) poate fi rezumat astfel:
„Controlăm cu oamenii şi nu fără ei“.
Acest sistem poate să pară idilic, impregnat de o anumită naivitate în raport cu viaţa
organizaţiilor, deoarece în contact cu realitatea au apărut mai multe disfuncţionalităţi cum ar
fi: dificultăţi în măsurarea performanţelor, alegerea unor soluţii care privilegiau acţiunea pe
termen scurt.
Experimentarea managementului prin obiective în domeniul administraţiei publice a fost
realizată în administraţia Nixon.
În Europa, introducerea acestui tip de management n-a cunoscut o largă răspândire, în
principal datorită modului de organizare a administraţiei publice în ţările europene.
Aplicarea integrală a unui sistem de management prin obiective este greu de realizat în
absenţa explicitării obiectivelor globale la nivelul organizaţiilor publice. O asemenea
acţiune ar fi incompatibilă cu raţionalitatea politică. În general, oamenii politici se rezumă
să emită orientări generale mai puţin susceptibile de a fi contrazise de rezultatele concrete
ale acţiunii publice.
Introducerea managementului participativ prin obiective în întreprinderile private este larg
facilitată de existenţa unui sistem de cointeresare la obţinerea de beneficii.
Metoda bugetului bază zero (BBZ) se bazează pe o ierarhizare a obiectivelor operaţionale
ale unui serviciu, ca o condiţie prealabilă a realizării bugetului.
Dezvoltarea acestor metode de management, cât şi folosirea instrumentelor de finalizare în
organizaţiile publice rămân până în acest moment limitate deoarece stabilirea obiectivelor
organizaţiilor publice depinde în mare măsură de puterea politică.

3.2.2. Instrumente de control

Printre instrumentele moderne de control, cele mai des utilizate în administraţia publică
sunt:
 sistemul de contabilitate analitică;
 tabloul de bord;
 tehnica de audit.
Contabilitatea analitică constituie un sistem de informaţii financiare care au ca scop
determinarea costurilor aferente unei activităţi sau unui produs.
Metodele curente folosite de contabilitatea analitică pot fi formalizate în tabelul următor.
Modul II – Managementul institutiilor publice 23

Metodele curente folosite în contabilitatea analitică în cadrul unei organizaţii publice

Metoda Principiile metodei Limitele


Costuri - Separarea - Complexitatea
complete cheltuielilor directe sistemului de analiză a
de cele indirecte cheltuielilor indirecte
- Repartiţia uneori
arbitrară a cheltuielilor
indirecte
Costuri - Urmărirea costurilor - În practică sunt dificil
parţiale variabile sau de disociat costurile
specifice fixe de costurile
variabile
- Analiza contribuţiei
fiecărei activităţi la
acoperirea
cheltuielilor de
structură

Metoda „direct costing“ constă în a repartiza cheltuielile care nu depind de nivelul de


activitate (denumite cheltuieli de structură) şi a studia modul în care fiecare activitate
contribuie la acoperirea acestor cheltuieli. În practică este privilegiată metoda costurilor
complete.
Tabloul de bord poate fi definit ca un ansamblu de indicatori susceptibili de a ajuta un
manager să măsoare performanţele organizaţiei al cărei responsabil este, să cerceteze
mediul în care acesta se poziţionează.
Acest tip de instrument constituie şi un sistem de urmărire a evoluţiei indicatorilor fizici şi
financiari determinanţi pentru un centru de responsabilitate la nivelul unei organizaţii
publice (de exemplu, urmărirea diferenţelor care apar între previziunile iniţiale şi realizările
constatate). Acest lucru permite apariţia aşa-numitului „feed-back“ care are drept efect
corectarea eventualelor deviaţii de la prognoze, localizarea şi imputarea celor care se fac
vinovaţi.
Tehnica de audit poate fi considerată ca un sinonim al unui studiu de diagnostic. Ea
reprezintă un examen profesionist al unei informaţii în vederea exprimării unui punct de
vedere responsabil şi independent asupra acesteia, făcându-se referinţă la un criteriu de
calitate.
Utilizarea tehnicii de audit în organizaţiile publice constituie o etapă importantă în
reînnoirea serviciilor publice. Există deja, în cadrul unor ministere, structuri proprii de
control, iar la nivelul administraţiilor locale s-a făcut apel la organisme de audit private
(exemplu primăria Municipiului Bucureşti).

3.2.3. Instrumente de animare


MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 24

Începând cu anii ’80, mijloacele de animare au găsit un teren favorabil de manifestare în


cadrul serviciilor publice. Acest fapt se datorează convergenţei dintre ştiinţa socială americană
şi sociologia franceză.
Instrumentele de finalizare şi control au arătat în practică limitele lor, reducând organizaţia
la un ansamblu alcătuit din subansamble inerte.
Mijloacele de animare permit organizaţiilor publice să-şi reînnoiască imaginea în faţa
propriilor funcţionari (agenţi) şi în faţa cetăţenilor. Cu apariţia mijloacelor de animare, serviciile
publice intră într-o nouă etapă a managementului public, într-un sistem de pilotaj de gradul doi
al organizaţiei.
Pe plan mondial, au fost experimentate în cadrul serviciilor publice, dar şi la nivelul
administraţiei de stat şi în colectivităţile teritoriale diverse mijloace de animare.
În primul rând, este cazul proiectelor de servicii care sunt de fapt versiunea publică a
proiectelor din întreprinderi şi care îmbracă forme diferite: proiectele oraşelor, proiectele de
mobilizare, proiectele instituţionale.
Ca şi în cazul întreprinderilor, ele se prezintă sub forma unei carte comune, difuzată la toate
nivelurile ierarhice, precizându-se fundamentele minime şi caracteristicile obiectivelor
organizaţiei. Aceste documente scrise permit organizaţiilor publice să se raporteze la valori
identice.
În funcţie de finalitatea pe care le-o dăm, putem distinge trei mari categorii de proiecte de
servicii:
 proiecte de servicii a căror finalitate este de a mobiliza resursele umane din cadrul
organizaţiei;
 proiecte de servicii al căror scop este să favorizeze reorganizarea unei direcţii sau a
unei instituţii publice având ca referinţă comună noile circuite de decizie şi producţie;
Obs.: Putem afirma că în proiectele de servicii căutăm efectul de levier intern care
permite o mai bună înţelegere a noilor proceduri de către funcţionarii publici.
 proiecte de servicii al căror obiectiv este să adapteze misiunea unei organizaţii la
noile condiţii ale mediului extern, ceea ce presupune o mai bună comunicare cu exteriorul, în
special cu utilizatorii-clienţi.
Începând cu anii ’90, pe plan mondial, la nivelul administraţiilor de stat, cât şi la nivelul
colectivităţilor teritoriale s-a introdus noţiunea de „cerc de calitate“
Cercul de calitate reprezintă forma cea mai elocventă a activităţilor participative şi se poate
defini ca fiind modul de formulare colectivă a propunerilor de ameliorare a calităţii
serviciului propus.
Acţiunea „cercurilor de calitate“ se caracterizează prin reunirea voluntară a funcţionarilor în
subgrupuri sub îndrumarea unui responsabil, abandonând cu această ocazie terenul strict al
ierarhiei, având ca misiune lansarea de idei şi de propuneri concrete pentru ameliorarea calităţii
serviciului prestat.
Acest nou concept „cerc de calitate“ este utilizat deja pe scară largă la nivelul primăriilor
marilor oraşe europene.
În anii ’90, el a constituit o afirmare a mijloacelor de animare în cadrul managementului
organizaţiilor publice, realizându-se o versiune nouă a managementului participativ adaptată la
organismele publice.
Fără îndoială, implementarea managementului participativ în serviciile publice a fost mai
rapidă decât oricare dintre celelalte instrumente de gestiune. Temele de animare se pretează mai
mult decât orice altceva la realizarea unui consens relativ în cadrul administraţiei: o mai bună
comunicare, ameliorarea calităţii, creşterea responsabilităţii funcţionarilor.
Modul II – Managementul institutiilor publice 25

Managementul participativ poate fi utilizat cu succes şi la nivelul colectivităţilor teritoriale,


dar implică o metodologie proprie de aplicare. Utilizarea mijloacelor de animare constituie de
fapt un nou mod de regularizare socială, dar aceasta nu semnifică faptul că acestea singure pot
aduce soluţii problemelor actuale de performanţă al serviciilor publice.
Aceste instrumente de animare trebuie să aibă finalităţi precise şi modalităţi de control
riguroase pentru a permite organizaţiilor publice să-şi controleze evoluţiile lor.
În cazul de faţă, caracteristic managementului public este faptul că s-a dat prea multă
importanţă părţii frumoase a instrumentelor pe care întreprinderea privată nu le-a acceptat decât
după o finalitate precisă. În industrie, calitatea a fost definită clar dintr-o perspectivă
concurenţială şi productivă, în timp ce în sectorul public aceste mijloace de animare au
constituit adesea teme de dialog social şi de deblocaj ierarhic. Aici nu există diferenţe de
metode, ci mai degrabă diferenţe de intenţii datorită naivităţii administraţiilor publice care au
considerat că schimbând cuvintele, manipulând imaginile vor schimba organizaţia şi modul de
management al acesteia.
Concluzionând, putem afirma că o parte din aceste instrumente de gestiune au efecte de
structurare a stilului de management, altele neconstituind însă decât simple grefe la care
sistemul de gestiune publică existent se acomodează cu greu.

1.6 Factorii de rezistenţă sau de incitaţie la schimbare

În mod bizar, sistemul public este acuzat de inerţie şi de imobilism, dar totodată el este
perceput ca fiind purtător de reforme continue.
Existenţa acestei duble abordări îşi găseşte, fără îndoială, explicaţia în coexistenţa, pe de o
parte, a unor puternici factori de blocaj şi, pe de altă parte, a unor stimuli activi faţă de
schimbarea organizaţiilor publice.

6.1.1. Factorii de rezistenţă la schimbare

În acest sens se pot întreprinde două niveluri de analiză:


pe de o parte, identificarea factorilor de blocaj a priori (care frânează lansarea în sine a
oricărei schimbări);
pe de altă parte, analiza factorilor de fragilitate a schimbărilor iniţiate (care duc la
abandonarea schimbării în curs de desfăşurare sau care fac ca aceasta să rămână fără
efecte).
În tabelul următor sunt prezentaţi sintetic aceşti factori:

Factori Rezistenţa la Fragilitate în timp


demaraj
Strategici • Logica • Lipsă de
instituţională perspectivă în
centralizată timp (planificare)
(controlul
• Lipsa
puterii publice)
bilanţurilor/eva-
• Complexitate luărilor sintezelor
decizională
• Diagnostice
(nondecizie/dec
focalizate asupra
izie dificilă)
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 26

• Polemici simptomelor
asupra
• Centrare pe
legitimităţii
conţinut în
detrimentul
procesului
Structurali • Încetineala •
birocratică Compartimentarea
serviciilor
• Sisteme de
autoritate ce • Mobilizarea
defavorizează cadrelor
iniţiativa
• Diluarea
• Restricţii responsabilităţilor
juridice
• Existenţa
• Mijloace centrelor de putere
limitate paralele
• Talie şi
complexitate
Culturali • Respingerea • Reflexul
arbitrarului recurgerii la
uman asistenţa ierarhică
• Teamă de risc • Tendinţa de
concertare
• Sindromul
NIH (Not • „Părinţii“
invented here) noutăţilor
• Tradiţia
„continuităţii“
• Existenţa
tabuurilor
Comportam • Lipsa • Puternică
entali stimulării personalizare a
individuale proiectelor
• Lipsa • Confuzie şi
obiectivelor prudenţă în faţa
formale crizei
• De motivare • Absenţa
şi frustrări leadership-ului
• • Neimplicarea
Comportament actorilor
ele de aşteptare
A. Factorii de blocaj în demararea unei schimbări

Bazându-ne pe modelul dezvoltării integrate a organizaţiilor, putem identifica patru familii


de obstacole în calea apariţiei schimbărilor şi care pot întreţine un puternic imobilism în
cadrul organizaţiilor publice:
Modul II – Managementul institutiilor publice 27

a) Factorii strategici
• Logica instituţională centralizată
Sistemul public românesc se bazează pe o puternică logică instituţională centralizată, în
măsura în care activităţile sunt dependente de orientările şi de controlul puterii publice.
Pentru început, putem considera că această logică supervizează orice eventuală deviaţie în
raport cu cadrul general şi nu favorizează inovarea. Cu toate acestea însă, există marje de
manevră importante, în plus, procesele de descentralizare şi de desconcentrare au redus
acest factor de blocaj.
• Complexitatea decizională
Complexitatea decizională ce caracterizează organizaţiile publice constituie frâne în punerea
în practică a inovaţiilor, în măsura în care ea face dificilă însăşi decizia de schimbare. În
plus, ea se traduce, în mod frecvent, prin non-decizii, a căror consecinţă este rutina
funcţionării şi reproducerea acţiunilor anterioare.
• Polemicile asupra legitimităţii
Numeroase dezbateri privind legitimitatea rolului statului reprezintă factori paralizanţi, care
împiedică încă de la început orice tentativă de evoluţie. Asta face ca toate polemicile să se
cantoneze permanent la nivel “macro“ (statul, vocaţia sa, misiunile sale politice),
neglijându-se astfel chestiuni precum performanţa la nivel “micro“.

b) Factorii structurali
• Încetineala birocratică
Esenţa însăşi a funcţionării birocratice se bazează pe o logică de stabilitate şi de rutină, în
măsura în care totul este reglementat după proceduri, reguli fine, referinţe universal
valabile. Se presupune deci că sistemul orientează comportamentul actorilor într-un sens
predefinit. Orice nevoie de ajustare este deci neglijată ori reglată a posteriori şi reintegrată
în mecanismul iniţial... Acestea sunt caracteristicile faimosului „fenomen birocratic“ născut
din logicile publice piramidale, frecvente în cultura românească.
• Sistemul de autoritate
Structura ierarhică a organizaţiilor publice este, în mod tradiţional, bazată pe rolul major al
cadrelor de conducere care transmit directive descendente subordonaţilor, pentru ca aceştia
să le aplice în mod direct, fără a se interoga în ceea ce priveşte oportunitatea şi eficacitatea
lor. Este evident că o astfel de paradigmă nu lasă loc unei gândiri autonome a indivizilor şi
nu recunoaşte noţiunea de iniţiativă.
Orice disfuncţionalitate şi orice situaţie excepţională trebuie, în principiu, să fie discutată la
vârful ierarhiei, ceea ce nu produce decât încetineală în cadrul organizaţiei şi dăunează
evoluţiei sale.
• Restricţiile juridice
Cadrul juridic şi/sau de reglementare este foarte pregnant pentru organizaţiile publice;
conceput pentru a fi purtător de drepturi şi obligaţii, de protecţie şi garanţii în raport cu
interesul general, el cuprinde un ansamblu de dispoziţii pe care actorii trebuie să le respecte,
oricare ar fi nivelul la care se găsesc. Dacă adăugăm la acest cadru formal obiceiurile
structurate şi utilizările colective care întăresc osatura, vom înţelege fără îndoială
importanţa cadrului restrictiv în care îşi exercită activitatea întregul sistem.
• Mijloacele limitate
Contextul crizei economice şi micşorarea bugetelor publice joacă un dublu rol: pe de o
parte, unul de incitare pentru schimbare în vederea unei mai bune eficienţe, pe de altă parte,
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 28

unul de limitare a inovaţiilor, care sunt, în mod necesar, cel puţin pentru început,
consumatoare de mijloace (financiare, materiale, umane). În organismele publice de azi,
limitarea mijloacelor şi a personalului, precum şi sentimentul de lipsă de timp blochează
adesea reflecţia prealabilă necesară lansării unei schimbări.
• Talia (mărimea) şi complexitatea
Organismele publice din ţara noastră au adesea o talie importantă (în special administraţiile
şi principalele întreprinderi publice) sau acţionează în cadrul unei reţele complexe de actori
şi entităţi care joacă un rol important în funcţionarea lor.
Or, teoriile organizaţiilor au demonstrat, de mult timp, că aceşti factori, dacă nu sunt
compensaţi prin dispozitive de transversalitate şi flexibilitate, îngreuiază funcţionarea lor şi
grevează inovarea şi decizia.
„Cu cât o entitate este mai mare, cu atât mai puţin se poate ajunge la o ajustare mutuală, la
care membrii organizaţiei să recurgă în mod spontan.“

c) Factorii culturali
• Respingerea arbitrarului de natură umană
Principiile tradiţionale ale organizării birocratice au fost concepute pentru a elimina
arbitrarul uman. Lucrările lui Weber valorizează puterea „raţional-legală“ a ierarhiilor
pentru a evita situaţiile de leadership informal şi carismatic.
Aceste concepţii se bazează pe o neîncredere implicită în ceea ce priveşte subiectivismul şi
luarea în considerare a dimensiunilor umane, percepute ca fiind neraţionale în raport cu
sistemul „cartezian“ de valori ce domină în tehnocraţia tradiţională. Această tendinţă a
condus la apariţia riscului de a respinge orice idee nouă care ar integra alte dimensiuni decât
cele conţinute în procedurile standardizate.
• Teama de risc
Fiind formaţi şi obişnuiţi cu aplicarea unor norme generale, funcţionarii publici, spre
deosebire de alţi actori ce acţionează în medii mai turbulente, nu sunt obişnuiţi cu situaţii de
incertitudine şi risc. Evoluţiile, modernizările sunt însă purtătoare de o formă necunoscută şi
provoacă adesea nelinişti implicite... de unde şi clasicul fenomen de rezistenţă faţă de
schimbare (adesea analizat ca o fatalitate de neevitat).
• Sindromul „NIH“ (not invented here)
Această expresie împrumutată de la americani este, în general, utilizată pentru a califica
anumite reticenţe în ceea ce priveşte implementarea unor inovaţii venite din altă parte.
Mediul public pare a fi atins de virusul NIH, interzicând preluarea unor experienţe care se
petrec în alte forme de organizaţii. Practic, teama legitimă de a nu provoca disfuncţionalităţi
datorită unor transpuneri precipitate a metodelor private a condus uneori la adaptarea unor
poziţii extreme de imobilism nejustificat.
• Tradiţia „continuităţii“
Rolul statului şi a instituţiilor sale este, fără îndoială, de a garanta o anumită stabilitate a
naţiunii şi a cetăţenilor săi. Principiul continuităţii propriu serviciilor publice constituie, în
egală măsură, una din valorile sigure ale acestui mediu. Nu este deci surprinzătoare
manifestarea unui puternic ataşament faţă de tradiţie, continuitatea şi solidaritatea insti-
tuţiilor şi activităţilor sectorului public.
• Existenţa tabuurilor
Toate motivele invocate anterior au provocat apariţia unui număr semnificativ de tabuuri,
care adesea se manifestă în opoziţie cu caracteristicile sferei marfare private: astfel,
Modul II – Managementul institutiilor publice 29

noţiunile de profit şi interes particular sunt respinse cu putere, iar numeroase alte concepte
precum: clienţi, productivitate, strategie, marketing, management le sunt asimilate. Adesea
se apreciază că luarea lor în considerare ar provoca încălcarea principiilor deontologice şi a
principiilor fundamentale ale sectorului public.
Bineînţeles, asemenea tabuuri sunt provocatoare de rezistenţă faţă de schimbare, în măsura
în care proiectele de schimbare sunt adesea legate de luarea în considerare a mediului şi de
căutarea obţinerii unei eficienţe.

d) Factorii comportamentali
• Absenţa stimulărilor individuale
Sistemele de gestiune a resurselor umane în cadrul sectorului public sunt, în mod
tradiţional, bazate pe principii de egalitate, pe criterii colective universale şi cad în sarcina
serviciilor centrale care nu întreţin un raport direct cu funcţionarii. Comportamentele
acestora din urmă nu sunt în nici un fel legate de schimbări individualizate, în măsura în
care nimic nu încurajează iniţiativa şi ameliorarea sistemelor existenţei.
• Lipsa obiectivelor finale
În general, funcţionarul public munceşte în funcţie de un cadru formal, care îi este transmis
mai mult sau mai puţin clar, şi în funcţie de propria interpretare pe care o dă contururilor şi
limitelor activităţilor sale. Acestea sunt principiile tradiţionale, chiar dacă unele organizaţii
au încercat să le facă să evolueze.
În acest context general, funcţionarul nu are deci obiective specifice care trebuie integrate în
atitudinea sa, dacă acest lucru nu contribuie la ameliorarea muncii sale cotidiene. Fie că
încearcă sau nu să contribuie la ameliorarea performanţei generale, a priori statutul şi
poziţia sa nu se vor schimba. Chiar dacă el încearcă să inoveze şi să-şi îmbunătăţească
activitatea, dependenţa sa de inerţia colegilor şi superiorilor ierarhici (care nu dispun nici ei
de obiective formale) riscă să-l descurajeze puternic.
• Demotivare şi frustrări
Prinşi în angrenajul sistemului, funcţionarii publici se simt adesea neputincioşi şi blocaţi. În
plus, adesea suferă de lipsă de recunoaştere atât pe plan intern, cât şi pe plan extern. Pe plan
intern, ei au sentimentul de injustiţie întrucât nu sunt apreciaţi atunci când depun eforturi.
Relaţiile externe nu sunt nici ele mai favorabile deoarece ei se confruntă, în general, cu
imaginea negativă a „funcţionarului“... Demotivarea şi frustrările sunt consecinţele acestor
situaţii şi conduc la descurajarea chiar şi a celor mai întreprinzători dintre ei care sfârşesc
prin a renunţa la orice iniţiativă de schimbare.
• Comportamentele de aşteptare
Această situaţie este clasică şi se întâlneşte în cea mai mare parte a organizaţiilor, inclusiv în
cele private: fiecare aşteaptă ca celălalt să înceapă şi în special „şeful“ care ar trebui să
reprezinte exemplul. Conform acestei logici, orice funcţionar are dreptul să aştepte primul
pas al celuilalt, generalizarea acestei atitudini cristalizează, în mod evident, inerţia
organizaţiei.
În fapt, ea provoacă foarte uşor critici din partea superiorilor ierarhici care nu cunosc
întotdeauna motivele şi constrângerile specifice (lipsa informaţiilor, a mijloacelor sau a
eforturilor). Astfel, superiorul ierarhic este adesea factor de instisfacţie. În organizaţiile
publice, acest fenomen de aşteptare poate uneori să fie întărit de un alt tip de aşteptare: cel
al apropiatei plecări a superiorului ierarhic, al directorului sau a alesului, despre care ştiu că
are puternice şanse să determine abandonarea proiectului de schimbare întreprins.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 30

B. Factorii de fragilitate

În ciuda tuturor acestor factori de frânare în calea demarării unei schimbări, în cadrul
organizaţiilor publice au apărut numeroase modernizări, care însă se pot dovedi foarte
fragile şi pot fi abandonate la jumătatea drumului.

a) Fragilitatea în termeni strategici


• Lipsa de perspectivă (planificare) în timp
Absenţa reflexiei strategice şi a planificării în timp, care ar fi necesară pentru pregătirea
fazelor ulterioare punerii în practică a schimbărilor, constituie una din cauzele frecvente de
eşec pe termen lung. Conceperea schimbării se cantonează în jurul punerii sale în practică,
ceea ce conduce la mobilizarea forţelor o dată cu lansarea sa, neglijând însă gestiunea
urmăririi şi actualizării în timp a schimbărilor operate.
• Lipsa bilanţurilor şi evaluărilor
Sectorul public românesc a rămas lung timp departe de preocupările de evaluare a
impactului acţiunilor sale. Acelaşi lucru s-a întâmplat şi în cazul schimbărilor: bilanţurile
formale, riguroase sunt rare.
Din cauza acestui fapt, capitalizarea şi activarea schimbărilor întreprinse nu sunt câtuşi de
puţin posibile, ceea ce le fragilizează inevitabil.
• Diagnostice incomplete
Calitatea unei strategii de schimbare se bazează, în mare parte, pe calitatea analizelor
prealabile. Cu toate acestea, nu rareori este cazul ca, în cadrul sectorului public, fazele de
diagnostic să fie rapid expediate, soluţia fiind uneori aleasă înainte de identificarea
completă a problemei. Această abordare determină adesea o focalizare pe rezolvarea
simptomelor şi nu pe înlăturarea cauzelor sau problemelor de fond. Aceasta face ca
schimbarea iniţiată să nu producă efectele scontate, ceea ce va conduce, în final, la
abandonarea sa.
• Centrare pe conţinut în detrimentul procesului
Pilotajul strategic al unei schimbări presupune o gestiune a cuplului „proces-conţinut”.
Sectorul public are obiceiul imixtiunilor centralizate, al directivelor tehnocratice, al
circularelor care conţin reformele ce trebuie puse în practică. Ca urmare a acestui fapt,
procesul este deseori neglijat: actorii implicaţi nu sunt consultaţi, adaptarea la context este
inexistentă şi posibilitatea reală de ancorare în timp a schimbării se dovedeşte extrem de
redusă.

b) Fragilitate în termeni structurali


• Compartimentarea serviciilor
În mediul public există două tipuri de compartimentare:
o primă compartimentare se întâlneşte frecvent în marile organizaţii divizate, ale căror
entităţi interne sunt aproape în totalitate independente unele de altele; în aceste organizaţii,
schimbările se difuzează greu;
Modul II – Managementul institutiilor publice 31

o a doua compartimentare, mai înşelătoare, proprie administraţiilor publice şi instituţiilor de


mărime mare se manifestă între serviciile centrale şi serviciile desconcentrate şi locale. Din
acest motiv, unele servicii centrale se implică greu în schimbările iniţiate la nivel local şi nu
sunt în măsură să le sprijine. Ca urmare, acestea riscă să se prăbuşească din lipsă de
susţinere sau datorită interferării cu schimbările întreprinse la nivel central.
• Mobilitatea cadrelor
Aşa cum am arătat, una din caracteristicile mediului public este frecventa mobilitate a
cadrelor, şi în particular a eşalonului superior. Acest fenomen este adesea dăunător pentru
perenitatea schimbărilor, acestea având nevoie să se deruleze în timp. Legăturile nefiind
întotdeauna asigurate, aceste proiecte de modernizare dispar în acelaşi timp ca şi iniţiatorii
lor.
• Diluarea responsabilităţilor
Conglomerarea decizională nu favorizează emergenţa noutăţii, ea dă naştere totodată unei
diluări a responsabilităţilor, care este defavorabilă continuităţii iniţiativelor angajate. În
practică, se constată frecvent că o dată ce operaţia de plecare a fost lansată, nici o persoană
nu ştie, în mod exact, ce activităţi are în responsabilitatea sa.
• Existenţa centrelor de putere paralele
În cadrul sectorului public există două tipuri de situaţii ierarhice:
fie filiera ierarhică este în mod clar definită şi decupată în diferite eşaloane într-o logică
piramidală unică şi descendentă (cazul birocraţiilor mecaniciste);
fie invers, există o coabitare a mai multor filiere ierarhice, care se confruntă cu dificultăţi de
coordonare (cazul birocraţiilor profesionale precum spitalele sau universităţile).
În cele două cazuri, puterile formale nu sunt singurele care se exercită, deoarece apar
fenomene de influenţe paralele în jurul multiplelor logici posibile: logica sindicală, logica
de grad, logica de personalitate mai mult sau mai puţin marcantă, logicile relaţionale
externe ale unităţii etc.
Aceşti diferiţi factori dau naştere unei sociograme, care se poate dovedi rezistentă la
proiectele iniţiate de către ierarhia formală, conform unor mecanisme difuze de
contraputere.

c) Fragilitate în termeni culturali


• Reflexul recurgerii la asistenţa ierarhică
Este vorba despre o tendinţă frecventă a sectorului public, cum ar fi cea a obiceiului de a
executa directive sau cea a unui comportament general de aşteptare. În toate aceste cazuri,
reflexul de a recurge la asistenţa ierarhică pare a fi puternic ancorat.
• Tendinţe spre concertare
A devenit o realitate faptul că sectorul public nu încetează să organizeze reuniuni de
concertare, să creeze comisii de studiu, să lanseze seminarii de reflexie. Concertarea a
devenit deci un risc permanent care conduce la amestecul şi dezbaterea ideilor fără însă a le
concretiza şi care poate duce la eşecul chiar al celor mai frumoase proiecte. La nivel
naţional (guvernul şi înalţii funcţionari de stat), ca şi la nivel teritorial (aleşii locali şi
unităţile administrativ-teritoriale) recurgerea excesivă la reuniuni sau grupuri de lucru,
întărite prin dispozitive obligatorii de consultare, poate pune sub semnul întrebării
iniţiativele de schimbare deja întreprinse.
• „Părinţii” noutăţilor
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 32

Reînnoirea frecventă a conducerii nu conduce doar la abandonarea proiectelor, ci contribuie


în plus la contestarea unei schimbări de către o alta, ceea ce decredibilizează cu atât mai
mult fiecare inovaţie. În fapt, noii veniţi caută să-şi găsească locul, să marcheze o urmă în
viaţa organizaţiei, ceea ce constituie un puternic factor de fragilizare.

d) Fragilitate în termeni comportamentali


• Puternica personalizare a proiectelor
În ciuda faptului că la luarea deciziilor participă mai multe persoane, ecuaţia „o schimbare =
un om” rămâne puternică în mediul public, fapt relevat spre exemplu şi de circularele care
poartă numele ministrului care le-a promovat.
În practică însă este clar că pentru reuşita unor schimbări este nevoie de energia reunită a
mai multor indivizi care să utilizeze marjele lor personale de manevră. La aceasta adăugăm
faptul că datorită acestei personalizări, atunci când individul respectiv se descurajează sau
părăseşte locul de muncă, schimbarea iniţială este sortită eşecului.
• Confuzie şi prudenţă faţă de criză
Reţetele de succes folosite în trecut nu mai funcţionează. Divizarea, procedurile, sistemele
bugetare de angajare nu mai permit organizaţiei publice să funcţioneze în mod corect. În
plus, resursele sunt rare.
La aceasta se adaugă confuzia şi comportamentele prudente faţă de criză. Unii decidenţi
publici nu se simt confortabil atunci când se confruntă cu necesitatea de a schimba erorile şi
ezitările lor provoacă rupturi în evoluţiile aflate în curs de desfăşurare.
• Absenţa leadershipului
Ţinând cont de statute şi de regulile derivate din dreptul muncii în cadrul sectorului public,
încadrarea nu reuşeşte să stăpânească toate variabilele gestiunii resurselor umane. Ea nu are
toate capacităţile de a remunera sau sancţiona şi nu dispune de factori de stimulare a
personalului său. În aceste condiţii, leadershipul ierarhic este dificil, iar impulsul necesar
pentru punerea în practică a schimbărilor angajate este puţin eficace.
• Neimplicarea actorilor
Pentru ca o schimbare să fie perenă şi pusă în practică în mod real, oricine ştie că adeziunea
actorilor implicaţi trebuie să fie puternică. Pentru aceasta, una din condiţiile necesare (chiar
dacă nu şi suficientă) constă în implicarea lor cât mai în amonte posibil. Or,
comportamentul tehnocratic, încă dominant în sistemul public, constă într-o concepere
izolată a proiectelor de către „experţi”, care rămân deconectaţi de utilizatorii sau beneficiarii
schimbării. De aici rezultă un risc puternic ca schimbarea iniţiată să nu fie nici integrată,
nici pusă în practică, sau cel mult acest lucru să se facă, în mod real, sau cu dificultate, ceea
ce va compromite puternic durata sa de viaţă.
În ciuda acestor factori de rezistenţă la demaraj, organizaţiile publice se transformă şi
evoluează, aceasta datorită existenţei unui număr de factori care intervin în sens invers,
favorizând puternic schimbarea.

6.1.2. Factorii de incitare la schimbare

Ca şi pentru factorii de rezistenţă, analiza merită o distincţie între factorii de impresionare


iniţială, pe de o parte, şi şansele de perenitate, pe de altă parte.
Factorii de incitare la schimbare
Modul II – Managementul institutiilor publice 33

Factorii Impulsionarea la Perenitatea


plecare
Strategici • Preocupările • Politicile pe
guvernamentale termen lung
• Numeroase • Miza politică
provocări ale a modernizării
mediului
• Învăţarea
• Principiul strategică
„rentabilităţii” colectivă
serviciului public
• Nevoia reactivată
de legitimitate
Structurali • Descentralizarea • Noile
puterilor proceduri de
evaluare
• Desconcentrarea
serviciilor • Interferenţa
Interactivitatea
• Căutarea de
schimbărilor
mijloace
Culturali • Fenomenul de • Abordarea
modă modernă
• Mimetismul • Formarea
profesională
• Tabuurile pe cale
de dispariţie
Comportamentali • Existenţa marjelor • Preocuparea
de manevră pentru munca
bine făcută
• Mizele de carieră
• Nevoia de
• Aşteptările
recunoaştere
personalului
externă

Impulsionare la plecare
a) Factorii strategici
• Preocupările guvernamentale
Pentru ca iniţiativele de modernizare să-şi găsească susţinerea şi să aibă şanse de succes
trebuie ca, la nivel guvernamental, să existe o permanenţă a preocupărilor pentru schimbare,
fapt care joacă incontestabil un rol incitativ şi care reprezintă o garanţie de legitimitate
pentru proiectele de îmbunătăţire a funcţionării unităţilor publice.
• Numeroasele provocări ale mediului
Schimbarea nu este numai legitimă, ci şi indispensabilă, deoarece sectorul public trebuie să
răspundă noilor nevoi ale populaţiei într-un context care trebuie să ţină seama de
dificultăţile economice, de exigenţele de eficienţă şi de transparenţă.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 34

b) Factorii structurali de impulsionare


• Descentralizarea şi desconcentrarea
Negocierile dintre structurile naţionale şi structurile teritoriale, transferurile unor activităţi
conduc la evoluţia sistemului public.
Accentuarea fenomenului de desconcentrare are ca efect creşterea marjelor de manevră şi
implicit la o anumită flexibilitate pe plan local.
• Necesitatea unui cadru juridic larg şi deschis
Ţinând cont de caracterul restrictiv al variabilei juridice în sectorul public, aceasta din urmă
poate apărea ca un factor incitativ (de stimulare). Iar în acest caz, întâlnim două fenomene:
în primul rând, numeroasele circulare, ordonanţe şi alte texte legislative care sprijină
modernizarea activităţilor publice;
în al doilea rând, cadrul juridic trebuie să fie larg şi din ce în ce mai puţin procedural;
aceasta presupune iniţiative autonome şi specifice ale actorilor locali.
• Căutarea de noi resurse
Un stimulent incontestabil în favoarea schimbării pentru managerii publici îl constituie
căutarea de noi resurse, „credite speciale” pentru procesul de modernizare.
În fapt, responsabilul unui organism public, atunci când prezintă administraţiei tutelare un
proiect bine construit, coerent şi conform cu linia politicii naţionale, îşi va permite să
negocieze cu instanţele decizionale din domeniul bugetului mijloace complementare pentru
a atinge obiectivele definite în prealabil.

c) Factorii culturali de impulsionare


•Fenomenul „modei”
Moda joacă un rol important în materie de management şi totodată poate provoca unele
inconveniente (exces, risipă). În sectorul public, modernizarea managerială este
incontestabil stimulată de fenomenul modei, fiind întărită de mediatizarea importantă ce o
însoţeşte.
Pe plan cultural, spiritul evoluează sub influenţa transformărilor strategice, structurale şi
comportamentale. Analiza eficienţei, a calităţii, a flexibilităţii şi responsabilităţii actorilor în
sectorul public sunt elemente de maximă actualitate.

d) Factorii comportamentali de impulsionare


• Marjele de manevre
Cu toate că regulile şi statisticile sunt restrictive este clar că este nevoie de mai multe marje
de manevră. Întâlnim în acest caz tendinţa „adhociatică” care coexistă în modelul
„birocratic” şi datorită acesteia asistăm la o schimbare în sectorul public.
•Ţintele carierei
Managerii din sectorul public trebuie să cunoască bine modul de evoluţie a propriei lor
cariere şi faptul că aceasta depinde de capacitatea de inovaţie şi de gradul de conformitate al
acţiunilor lor cu politicile naţionale de modernizare.

• Acţiunile personalului
Modul II – Managementul institutiilor publice 35

Modernizarea sectorului public nu poate face abstracţie de corpul funcţionarilor, de modul


în care aceştia sunt motivaţi, de condiţiile de muncă ale acestora.
Procesul de conducere a organizaţiilor publice trebuie să ţină cont de variabila resursă
umană, lucru fără de care acest proces nu ar avea obiect şi nici finalitate.

Factorii de sustenabilitate

Schimbările începute în sectorul public nu întotdeauna sunt duse până la capăt. Totuşi,
există atuuri optimiste cu impact pe termen lung.

a) Atuurile strategice
• Politica pe termen lung
Sistemul public trebuie să dezvolte politici publice de fond şi să asigure o permanenţă a
prestaţiilor de calitate. Mesajul de modernizare a serviciilor publice creează un ecou pozitiv
în opinia publică.
Ameliorarea performanţelor publice constituie şi o miză politică (chiar electorală) majoră,
proces ce trebuie pilotat cu multă îndemânare.

b) Atuurile structurale
• Noile proceduri de evaluare
Organizaţiile publice au devenit din ce în ce mai conştiente de limitele propriilor moduri de
funcţionare şi au fost nevoite să înceapă procese de evaluare novatoare:
- pe de o parte, în termeni obiectivi, de definire a obiectivelor şi măsurare a rezultatelor;
- iar, pe de altă parte, în termeni, individuali, cu abordări care depăşesc evaluarea
tradiţională.
• Interactivitatea schimbărilor
Abordările de schimbare în sectorul public rămân marcate de prudenţă.
Interacţiunile dintre procesul şi conţinutul schimbărilor conduc în final la o dinamică
progresivă a dezvoltării globale.
Întâlnim o logică a „bulgărelui de zăpadă” în cadrul procesului de schimbare care are un
impact puternic asupra gradului de sensibilitate a organizaţiilor publice.

c) Atuurile culturale
• Evoluţia curriculei academice în domeniul administraţiei publice
Generaţiile de absolvenţi vin cu un alt bagaj de cunoştinţe în domeniu şi un alt mod de
abordare a problemelor din sectorul public. Abordarea managerială a sectorului public
reprezintă şi un efect al efortului de adaptare a învăţământului din administraţia publică la
noile cerinţe de pregătire a personalului în vederea integrării europene.
• Formarea continuă
Acest tip de formare joacă un rol important în coeziunea culturală.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 36

d) Atuurile comportamentale
• Lucrul bine făcut
• Nevoia de recunoaştere externă
Concluzionând, organizaţiile publice se regăsesc astăzi în poziţie de „echilibrism”, oscilând
între un pol „fragilizat” şi un pol „de continuitate” în procesul de schimbare. În funcţie de
circumstanţe, unitatea considerată poate bascula într-un sens sau altul.
Fără îndoială, calitatea pilotajului schimbării poate constitui o condiţie majoră pentru
sustenabilitatea acţiunilor întreprinse şi implicit pentru modernizarea organizaţiilor publice.

2. MUTAŢII SEMNIFICATIVE ÎN MANAGEMENTUL PUBLIC

2.1. Instituirea unor sisteme de măsurare a performanţelor


2.1.1. Necesitatea măsurării performanţei

Serviciile publice trebuie să-şi regândească modul de funcţionare deoarece misiunile


sale nu vor mai fi aceleaşi în lumea de astăzi. Confruntat cu evoluţiile semnificative ale
misiunilor sale (creşterea insecurităţii, şomajul cronic, problema cartierelor periferice,
revizuirea rolului de tutelă al statului asupra organizaţiilor care sunt din ce în ce mai puţin
publice), cu structuri ce trebuie remodelate (adaptarea la descentralizare, nevoia de cooperare
interministerială, noua împărţire a competenţelor între serviciile centrale şi cele deconcentrate),
serviciul public trebuie să facă dovada eficacităţii sale, adică a capacităţii sale de a-şi
îndeplini misiunile care-i sunt proprii, de a atinge obiectivele care i-au fost atribuite.
Confruntat cu extinderea concurenţei pe piata, cât şi cu o reducere relativă a
mijloacelor, serviciul public se vede constrâns să caute să-şi amelioreze eficienţa, adică
raportul dintre rezultatele obţinute şi mijloacele utilizate pentru a atinge aceste rezultate. El va
trebui să facă tot atâtea lucruri cu mai puţine mijloace sau chiar să facă mai mult cu tot atâtea
mijloace întrucât rata prelevărilor obligatorii e şi aşa foarte ridicată şi ca urmare el nu poate
spera câtuşi de puţin să-şi sporească resursele. Din contră, în anumite sectoare, el va trebui chiar
să înveţe să-şi reducă efectivele..
Ca urmare, acesta va trebui să treacă la o logică mult mai centrată pe atingerea
obiectivelor decât pe gestiunea mijloacelor.
Serviciul public va trebui deci să continue să înveţe să conducă schimbarea şi nu numai
să înveţe să gestioneze ceea ce există deja
Acest lucru este pus în evidenţă de J. Chevalier şi D. Loschak în articolul lor intitulat
„Raţionalitatea juridică şi raţionalitatea managerială în administraţie”: „Dacă încercăm să
sintetizăm schematic diferenţele semnificative dintre cele două modele de administraţie şi cele
două tipuri de raţionalitate pe care acestea le susţin, putem evidenţia câteva din caracteristicile
distinctive care marchează trecerea de la un model la altul.
Legitimităţii bazate pe regularitatea procedurilor aplicate în baza conformităţii cu
legea a conduitelor şi a comportamentelor i se substituie o legitimitate fondată pe eficacitatea
acţiunilor întreprinse, pe capacitatea de a atinge obiectivele fixate în prealabil; primatul
mijloacelor într-un sistem care privilegiază stabilitatea structurilor formale de organizare şi de
acţiune face loc primatului acordat scopurilor într-un sistem care valorizează schimbarea,
inovarea şi mobilitatea. Modului de raţionament analitic linear şi deductiv caracteristic logicii
juridice i se opune un raţionament sintetic, sistemic şi teologic, care permite o mai bună
înţelegere a complexităţii realului, deci favorizează eficacitatea acţiunii”.
Modul II – Managementul institutiilor publice 37

Toate acestea fac necesară construirea unui sistem de măsurare a performanţelor, al


cărui principal scop este de a îmbunatăţi luarea deciziilor care conduc la obţinerea unor
performanţe mai bune în folosul comunităţii.
Măsurărarea performanţelor reprezintă un proces obiectiv şi sistematic de colectare,
analizare şi folosire a informaţiei pentru a determina cât eficient şi eficace sunt distribuite
serviciile publice. Un sistem de măsurare a performanţelor este un etalon care permite
serviciului public sa aprecieze pertinenţa obiectivelor propuse şi măsura în care acestea sunt
realizate. El permite managerilorr şi factorilor de decizie politică să îmbunătăţească permanent
serviciile publice furnizate.
În funcţie de publicul ţintă şi de obiectivul pe care îl urmareste, sistemul de măsurare
a performanţelor poate îndeplini mai multe funcţii, respectiv:
- el asigură managerilor o modalitate sistematică de a identifica punctele forte şi pe
cele slabe operaţionale şi poate contribui la ameliorarea functionării unei organizaţii
din punctul de vedere al economiei resurselor, eficienţei, raportului cost-eficacitate
sau al calităţii serviciului furnizat (de exemplu, informaţia poate permite
managerilor să utilizeze mai bine resursele disponibile, să reducă timpul de
asteptare, să elimine anumite costuri etc.);
- el poate servi la îmbunătăţirea mecanismelor de control pe care le au la dispoziţie
managerii şi ministrii, precum şi a mecanismelor de responsabilizare faţă de
instanţele exterioare, cum sunt, de exemplu, organismele de reglementare a
serviciilor publice, de audit sau autorităţile deliberative (parlament, consiliu
judeţean, consiliu local). El poate permite celor responsabili cu furnizarea
serviciilor, să dea socoteală în ceea ce priveşte folosirea resurselor primite şi
rezultatele obţinute;
- el poate servi la motivarea personalului atunci când remunerarea acestuia se face în
funcţie de performanţele obţinute la nivel individual sau de grup
- el ajută la clarificarea procesului bugetar, prin punerea la dispoziţia decidenţilor a
unor informaţii de tip nou care să le permită să realizeze legături între buget şi
performanţă; el poate permite decidenţilor să utilizeze informaţiile privind
măsurarea rezultatelor pentru a aloca şi realoca resursele.

2.1.2. Crearea sistemelor de măsurare a performanţelor

În crearea sistemelor de măsurare a performanţelor pot fi folosite atât abordările


„descendente” (în care iniţiativa de creare a sistemului de măsurare a performanţelor apartine
esaloanelor superioare), cât şi abordarile „ascendente” (în care iniţiativa este dezvoltată de
către eşaloanele inferioare) dar, aproape în toate cazurile, întregul personal este implicat într-un
fel sau altul. Uneori sunt implicaţi şi beneficiarii serviciilor publice, dar într-un mod indirect,
prin intermediul raspunsurilor pe care le dau în cadrul sondajelor referitoare la ceea ce este
important pentru ei în termeni de performanţă şi ceea ce ar trebui să fie măsurat.
În multe ţări, problema modalităţii de abordare a măsurării performanţelor a devenit
subiectul unor dezbateri între cei care susţin o abordare situată la centru şi orientată de către
acesta şi cei care sunt pentru o abordare descentralizata, care să vină de la nivelurile inferioare.
În Marea Britanie, există o ierarhie a obiectivelor care sunt fixate de către nivelul
superior, dar numai dupa consultarea eşaloanelor inferioare, ajungându-se până la nivelul
fiecărui agent. În Noua Zeelandă, pe de altă parte, sistemele de măsurare a performanţelor sunt
elaborate iniţial de către ministere, dar sunt revazute apoi de Trezorerie şi de Comisia serviciilor
statului prin intermediul contractelor de performanţă. În Australia, integrarea obiectivelor este
facilitată prin procesele de planificare proprii fiecărei agenţii şi prin negocierile care intervin
ulterior între agenţii şi Ministerul finanţelor.
Cu toate acestea, experienţele din ţările OECD arată că organismele centrale de
management joacă un rol din ce în ce mai important în dezvoltarea masurării performanţelor în
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 38

cadrul sectorului public, în special atunci când problema performanţei este integrată în procesul
bugetar central. Un organism central de management poate contribui foarte mult la crearea unui
mediu axat pe măsurarea performanţelor, întrucat acesta se poate implica în promovarea şi
introducerea unor măsuri de susţinere şi stimulare, în organizarea şi încurajarea unor pregătiri
adecvate şi, în general, în impunerea şi susţinerea punerii la punct a sistemelor de măsurare a
performanţelor.
Astfel, în Finlanda, un rol important în dezvoltarea sistemelor de măsurare a
performanţelor îl joacă Centrul de Dezvoltare Administrativa şi Ministerul Finantelor, iar în
Belgia s-a creat un serviciu de consiliere internă, la nivel central, care are un rol de conducere în
dezvoltarea sistemelor de măsurare a performanţelor.
Există două abordari în stabilirea sistemelor de măsurare a performanţelor: fie o politică
generală de elaborare şi implementare a sistemelor de măsurare a performanţei, fie o politică
specifică şi ad-hoc a unui anumit serviciu, care poate iniţia un anumit proiect pilot. Deseori
aceste initiative individuale pot deveni stadii initiale ale unei abordari mai generale.Alegerea
uneia dintre aceste abordarri diferite este influentata de schimbarile care au loc în structurile
organizaţionale (de exemplu procesul de descentralizare) şi în cadrul procedurilor interne(de
exemplu contractele interne), care pot crea un alt mediu sau pot facilita implementarea unui
sistem de măsurare a performanţelor.
Un context favorabil implementarii unui sistem de măsurare a performanţelor este legat,
în principiu, şi de existenţa unei voinţe politice, clar exprimate, de a sprijini astfel de reforme ce
implică o măsurare a rezultatelor.
Implementarea unui sistem eficace de măsurare a performanţelor trebuie să respecte mai
multe exigente: validitate, legitimitate şi continuitate.
Validitatea tehnică a sistemului – se poate asigura prin lansarea, în prealabil, a unor
studii pilot care să verifice dacă viitorul sistem de măsurare a rezultatelor va funcţiona în mod
corespunzator. Astfel de studii – pilot permit reajustarea modelului şi sistemului de măsurare a
performanţelor.
Legitimitatea implică recunoaşterea şi acceptarea sistemului de măsurare a
performanţelor de către cei care îl vor face să functioneze şi îl vor utiliza, atât în interior, cat şi
în exterior. Este foarte important ca cei care vor aplica sistemul să fie consultaţi şi implicati în
elaborarea lui. Oricum, toate persoanele implicate în aplicarea lui trebuie informate pentru a
obţine adeziunea acestora. O elaborare descendentă sau o impunere a sistemului din exterior
poate fi tehnic validă, însă poate fi foarte fragilă. Asigurarea legitimităţii devine cu atât mai
importantă în cazul în care se pune problema folosirii sistemului ca punct de sprijin pentru
încheierea de contracte, pentru introducerea sistemului de remunerare sau de bugete bazate pe
performanţă.
Continuitatea are în vedere menţinerea în viaţă a sistemului de măsurare a
performanţelor şi determinarea acestuia de a contribui la îmbunătăţirea functionării organizaţiei.
Continuitatea şi generalizarea sistemului de măsurare a performanţelor prin extinderea acestuia
la noi domenii de activitate şi prin înrădăcinarea sa în interiorul culturii organizaţionale implică
folosirea anumitor mecanisme, cum ar fi:
 asigurarea transparenţei şi a vizibilităţii informaţiilor produse de către sistemul de
măsurare a performanţelor;
 evaluarea periodică şi sistematică a performanţelor şi folosirea acestora ca bază
pentru dezvoltarea iniţiativelor de ameliorare a mangementului;
 legarea măsurarii performanţelor de procesul bugetar.
Folosirea informaţiilor asupra performanţelor crează, prin natura ei, o serie de
interacţiuni cu şi între nivelele administrative şi politice. În primul rand, aceste informaţii
întăresc procesul managerial, încurajând elaborarea de noi norme şi reîntarind sistemele de
control ale managementului, precum şi sistemele de contabilitate. Mai mult, folosirea
informaţiilor referitoare la performanţele de la nivelele administrative şi politice poate crea un
Modul II – Managementul institutiilor publice 39

dialog şi raporturi de muncă fructuoase. Toate acestea ar putea stimula elaborarea indicatorilor
de măsurare a performanţelor şi asigurarea continuităţii sistemului.

2.1.3. Dimensiunile performanţei

Stabilirea performanţei unei organizaţii nu este un lucru uşor şi cu atât mai mult pentru
o organizaţie publică. În principiu, în sectorul public, există o serie de dificultăţi în definirea
noţiunii de „performanţă”, respectiv:
- prima dificultate se referă la sensul dat conceptului de „performanţă”;
- a doua dificultate consta în definirea performanţei aşteptate de către organizaţia
considerată;
- a treia dificultate ţine de modalitatea de obţinere a performanţelor;
- a patra are în vedere identificarea criteriilor şi a indicatorilor de performanţă, altfel
spus evaluarea acesteia.
Privit din punct de vedere etimologic, conceptul de performanţă ne trimite la ideea
îndeplinirii unei acţiuni. Aceasta semnifică faptul că este vorba, în primul rând, de a întreprinde
şi de a tremina o acţiune, fără însă a explica, a priori, natura şi nivelul rezultatului ce poate fi
obţinut. În limbaj curent, performanţa înseamna obţinerea unui rezultat bun. Dar ne putem pune
întrebarea firească: „ce reprezintă un rezultat bun pentru o organizaţie publică?”.
Analiza performanţei unei organizaţii presupune stabilirea unei relaţii între rezultate,
mijloace şi obiective, iar, mai precis, este vorba de o abordare din punctul de vedere al
eficacităţii, eficienţei, al calităţii şi al procesului de bugetare.
Diversele preocupari exprimate la diferite nivele de luare a deciziilor au determinat
conturarea mai multor dimensiuni ale performanţei. Măsurările performanţei, utlizate de ţările
OECD, pot fi grupate în următoarele categorii generale:
a) Măsurarea economiei de resurse poate fi definită ca fiind obţinerea de resurse de
calitate adecvată, cu costuri mai scăzute decât cele prognozate. Toate costurile pertinente trebuie
incluse în această apreciere. O măsură a economiei resurselor este, deci, raportul dintre preţurile
de achiziţie a inputurilor sau a resurselor şi valoarea aşteptată a acestor preţuri. Deseori, putem
lua ca valoare aşteptată, valoarea programată sau adoptată drept obiectiv. O organizaţie este
econoamă dacă achiziţioneaza resursele proprii la cel mai bun pret posibil.
b) Măsurarea costurilor, ceea ce presupune măsurarea, în expresie monetară, a
resurselor consumate pentru furnizarea serviciilor respective. Ea poate întâmpina dificultăţi
acolo unde unele organizaţii primesc servicii gratuite din partea altor organizaţii publice sau
acolo unde sistemul de contabilitate este bazat doar pe contabilitatea financiara, adică pe
înregistrarea facturilor şi a platilor, fără să se folosească contabilitatea de gestiune. În principiu,
atunci când dorim să evaluăm cu adevarat toate costurile, asa cum se înatâmplă într-un sistem de
contabilitate comercială, este necesar să avem în vedere şi costul de utilizare a capitalului. De
asemenea, poate prezenta dificultăţi şi alocarea adecvată pe programe şi activităţi a cheltuielilor
generale. În unele cazuri, o alocare adecvată a costurilor legate de forţa de muncă pentru fiecare
activitate poate obliga personalul să accepte sisteme de contabilizare a timpului de lucru.
c) Măsurarea eficienţei - are în vedere relaţia dintre rezultatul obţinut (volumul
serviciilor furnizate) şi mijloacele folosite pentru a le obţine, altfel spus relaţia dintre produse şi
resursele folosite.Un proces este eficient dacă obţine maximum de rezultate posibile la o
cantitate data de resurse sau dacă utilizeaza minimul de resurse la un volum data de rezultate.
Aşadar, cuantificarea eficienţei (EF) se poate exprima ca raport între efectele sau rezultatele (R)
obţinute şi eforturile sau mijloace consumate (M), sau invers:
Ef= R/M -raport ce trebuie maximizat
Ef= M/R -raport ce trebuie minimizat
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 40

Eficienta marginală măsoară variaţia rezultatului obţinut ca urmare a variaţiei cu o


unitate a resurselor consumate. Eficienţa relativă măsoară variaţia rezultatului obţinut în raport
cu rezultatul care s-ar putea obţine folosind un proces bazat pe cea mai bună practica în vigoare
sau pe cea mai bună posibilitate teoretică.
d) Măsurarea eficacităţii – are în vedere capacitatea unei acţiuni de a produce
rezultatul scontat. Cuantificarea ei este dată de raportul dintre rezultatul obţinut şi obiectivul
prevazut la iniţierea unui program. Aceasta presupune ca obiectivul să fie definit în prealabil, iar
rezultatul obţinut să poată fi măsurat.
Eficacitatea este elementul cel mai important al raportului calitate-preţ. Bunurile şi
serviciile pot fi furnizate de o manieră economică sau eficientă, dar dacă nu ating obiectivul
(rezultatul) aşteptat, putem spune că resursele folosite vor fi în mare parte risipite. Măsurarea
eficacităţii este însă un proces mai dificil, datorită dificultăţilor ce apar în definirea obiectivelor.
De asemenea, uneori este dificil să cuantificam în mod clar rezultatele obţinute în urma unor
programe, întrucat uneori rezultatele obţinute pot fi influenţate şi de alţi factori care nu ţin, în
mod strict, de derularea programului respectiv.
Măsurarea eficacităţii are în vedere:
- fie raportul între rezultatele realizate efectiv (Rr) şi cele prevazute(Rp), care trebuie
maximizat;
- fie raportul între mijloacele consumate efectiv (Mr) şi cele programate a fi
consumate (Mp), care trebuie minimizat;
Eficacitatea ridică o problemă de ambiguitate în ceea ce priveşte obiectivul stabilit,
întrucat se pune problema unei eficacităţi la nivel macro (la nivelul întregului program, al
întregii organizaţii) şi a unei eficacităţi la nivel micro (la nivelul unei activităţi). Una din
particularităţile de aplicare a conceptului de eficacitate a sectorului public este luarea în
considerare atât a efectelor la nivel „macro”, căt şi la nivel „micro”, fără de care s-ar pierde
condiţiile de reusită şi ne-am îndeparta fundamental de sensul acţiunii serviciului public. De
exemplu, la construcţia unei autostrazi, eficacitatea la nivel micro poate avea în vedere
realizarea acesteia la costurile programate per kilometru. Aşadar, responsabilitatea inginerului
şef de proiect este de a construi autostrada de o maniera eficace din punctul de vedere al
costului şi calităţii. În timp ce, la nivel macro, eficacitatea are în vedere gradul în care ruta
construita şi-a atins obiectivele de reducere a timpului de călătorie, de reducere a numărului de
accidente, a costurilor de transport. Obţinerea eficacităţii la nivel macro nu mai este deci de
competenţa şefului de proiect,c i de a persoanelor care au decis construcţia autostrazii.
e) Măsurarea calităţii serviciilor – urmăreşte gradul în care natura produsului şi
furnizarea sa raspund exigenţelor sau sunt adpatate fianlităţilor. În acest sens, calitatea
înglobeaza eficacitatea unui program. Totuşi, în general, folosim acest termen într-un sens mai
restrans, prin referire la nevoile imediate sau directe ale utilizatorilor, cum ar fi punctualitatea,
exactitatea, continuitatea şi adaptabilitatea serviciilor, nivelul de confort şi amabilitatea întâlnită
în obţinerea serviciului. Aceste aspecte ţin mai mult de calitatea prestarii serviciului decât de
rezultatele serviciului furnizat.
Aşadar, calitatea are în vedere, pe de o parte, interacţiunile externe (punerea la
dispoziţie a produsului sau serviciului), iar pe de altă parte, interacţiunile interne (procesele de
management şi situaţia personalului).
Aceasta calitate a ofertei de prestaţii publice este o preocupare ce se regăseşte din ce în
ce mai mult în programele de reformă a sectorului public, în multe ţări membre OECD. Această
nouă conştientizare are două explicaţii:
- pe de o parte, aproape toate guvernele au recunoscut legătura care există între
calitatea serviciilor şi performanţa economică,
- iar, pe de altă parte, publicul percepe, din ce în ce mai mult, incidenţa pe care
serviciile publice o au asupra bunăstării şi vieţii sale cotidiene şi, ca urmare, el devine
tot mai exigent în raport cu acestea şi mai conştient de drepturile sale.
Modul II – Managementul institutiilor publice 41

Cele mai multe ţări au concluzionat ca ameliorarea calităţii serviciilor publice depinde
de o reorientare a administraţiei, care trebuie să abandoneze stilul sau tradiţional bazat pe
aplicarea rigidă a regulilor şi procedurilor şi să adopte o cultură receptivă axată pe
client/consumator. Satisfacerea nevoilor beneficiarului de servicii publice este considerată, la ora
actuală, ca fiind parte integrantă a managementului axat pe performanţă.
f) Măsurarea performanţelor financiare – este urmarită, în principal, de către serviciile
publice de interes economic, care încasează ţărife sau taxe de la utilizatorii serviciilor şi care îşi
pot stabili drept obiective de performanţă obţinerea anumitor profituri brute sau nete. De exemplu,
în cazul unei organizaţii cu caracter comercial, performanţa poate să constea în obţinerea unei
anumite rate a profitului, concomitent cu menţinerea unor ţărife reduse. Toate serviciile publice
trebuie să fie supuse anumitor exigenţe în ceea ce priveşte managementul trezoreriei, plata la timp
a creditorilor sau colectarea debitelor, exigenţe ce trebuie acompaniate de măsuri de performanţă
pertinente.
g) Măsurarea performanţei globale - are în vedere dimensiunile performanţei,
abordate în mod global. Experienţa a arăatat că nu există o singură faţetă a performanţei care
trebuie atinsă, deşi, la nivelul unei organizaţii publice, rebuie privilegiate anumite dimensiuni
ale acesteia precum eficacitatea. nele dimensiuni individuale pot fi antagonice, iar în alte cazuri
pot fi complementare. Aşadar, ăsurarea performanţei globale necesită un ansamblu adecvat de
indicatori de măsurare a performanţei legaţi de aceste dimensiuni, ansamblu care să se bazeze
pe cunoaşterea aprofundată a tuturor interacţiunilor care au loc între aceste dimensiuni.

2.1.4. Implementarea sistemelor de măsurare a performanţelor

Implementarea unui sistem de măsurare a performanţelor la nivelul unui serviciu public


presupune parcurgerea mai multor etape:
1. Evaluarea pregătirii organizaţiei pentru implementarea unui astfel de sistem
2. Definirea scopului şi elaborarea declaraţiei de intenţie
3. Stabilirea unui plan de lucru
4. Pregătirea şi implicarea personalului
5. Selectarea ariei de servicii ce urmează a fi măsurate
6. Formularea misiunii, „tintelor”si obiectivelor serviciilor selectate
7. Identificarea indicatorilor de performanţă
8. Stabilirea unui sistem de colectare, analiza şi raportare a datelor
9. Monitorizarea şi evaluarea sistemelor de măsurare a performanţelor
10. Publicărea şi utilizarea informaţiilor privind performanţele

Etapa 1- Evaluarea pregătirii organizaţiei


O organizaţie este pregătită să implementeze un sistem de evaluare a performanţelor
dacă are la dispozitie timp, bani şi informaţii pentru a finaliza procesul, precum şi o echipă de
lucru adecvată, formată din persoane responsabile de îndeplinirea procesului, care să urmeze cu
rigurozitate dezvoltarea şi aplicarea planurilor de lucru.
În introducerea unui sistem de măsurare a performanţelor exista o serie de constrangeri,
cum sunt următoarele:
- existenţa unor competenţe inadecvate: O concepere corectă a măsurării
performanţelor necesită competenţe specifice. O soluţie pe termen scurt poate avea în vedere
transferul rapid al competenţelor către organizaţie prin angajarea de consultanţi sau prin
recrutarea de specialişti (sociologi, economişti, statisticieni, contabili). Aceştia pot contribui
într-o mare măsură la punerea în practica a sistemului şi, de asemenea, ei pot transmite
personalului existent cunoştinţele lor.
- imposibilitatea măsurării pe termen scurt a performanţelor: este general recunoscut
faptul că eficacitatea programelor este dificil de măsurat, pe termen scurt, deoarece realizarile şi
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 42

rezultatele se manifestă adesea pe o perioadă mai lungă de timp şi pot fi influenţate şi de alţi
factori care nu se află sub controlul organizaţiei.
- lipsa informaţiilor despre costurile produselor şi al serviciilor: Pentru anumite
servicii publice, contabilizarea costurilor reale şi repartizarea acestor costuri pe produse sau
servicii este adesea foarte dificil de stabilit. Ca urmare, este necesar ca, în paralel cu elaborarea
unui sistem de măsurare a performanţelor, să aibă loc modernizarea sistemelor de informaţii
financiare şi să se identifice informaţiile de care este nevoie, precum şi metodele de obţinere a
lor.
- neimplicarea personalului: promovarea măsurării performanţelor se poate dovedi
dificilă atunci când este văzută de către personal doar ca făcând parte dintr-un program de
reducere a costurilor sau ca un instrument prin care conducerea recompenseaza pe cei
competenţi sau îi sancţionează pe cei neperformanţi. Acest lucru poate divide personalul, ceea
ce are consecinţe nefaste asupra iniţiativei în cauză.
- rigiditatea structurală: introducerea unui sistem de măsurare a performanţelor poate
fi dificilă dacă, pentru un motiv sau altul, sistemul de management nu poate fi modificat.
Etapa 2 - Definirea scopului şi elaborarea declaraţiei de intenţie
Scopul pentru care se dezvoltă un sistem de cuantificare a rezultatelor trebuie să fie
foarte clar definit. În acest sens, trebuie să se raspundă la mai multe întrebări:
- Ce se urmăreşte prin implementarea unui astfel de sistem: procesul de luare a
deciziilor, modalităţile de planificare, managementul, procesul bugetar, întărirea
responsabilităţii, transparenţa sau atingerea alttor scopuri?
- Care sunt problemele organizatorice sau disfunctionalităţile pe care acest sistem
intenţioneaza să le înlature?
- Cine sunt potenţialii utilizatori ai datelor privind performanţele şi de ce informaţii
au ei nevoie?
Răspunsurile la aceste întrebări vor facilita elaborarea unui sistem capabil să răspundă
necesităţilor specifice şi să fie acceptat şi susţinut de către persoanele implicate.
Definirea scopului introducerii unui sistem bazat pe măsurarea rezultatelor trebuie
inclusă în cadrul unei declaraţii de intenţie, care este recomandat să atingă următoarele
puncte:
- angajamentul oficial al autorităţii legislative sau deliberative şi al executivului de a
sprijini proiectul cu personalul şi resursele financiare adecvate, precum şi de a
valorifica informaţiile rezultate;
- măsura în care vor fi implicaţi angajaţii şi cetăţenii;
- aplicarea sistemului de măsurare a performanţelor la toate serviciile publice sau
numai la anumite servicii;
- folosirea personalului din interiorul organizaţiei sau a unor consultanti externi;
- frecvenţa şi formatul rapoartelor;
- coordonarea cu sistemele financiare şi de personal.
Etapa 3 - Elaborarea planului de lucru
Pentru implementarea unui sistem de măsurare a performanţelor este necesară
întocmirea unui plan de lucru scris, care să conţină următoarele elemente: echipa responsabilă
cu aplicarea lui, calendarul activităţilor, bugetul, pregătirea personalului, metodologia şi
principiile directoare, modalităţile de monitorizare şi cele de evaluare.
Echipa desemnată ar trebui să fie competentă, conferind ajutor în selecţionarea
măsurilor şi a indicatorilor de performanţă, în colectarea datelor, anliza lor şi întocmirea
rapoartelor. Se poate constitui un comitet consultativ format din reprezentanţi ai utilizatorilor
(persoane din alte compartimente, cetăţeni, societăţi comerciale, asociaţii) care au un interes în
ceea ce priveşte calitatea serviciului respectiv. Consultanţii externi pot oferi un ajutor
semnificativ şi valoros în activităţi precum: colectarea datelor, elaborarea sondajelor de opinie,
întocmirea rapoartelor şi a formularelor, derularea programelor de instruire. Este important să
Modul II – Managementul institutiilor publice 43

nu se creaze o dependenţă nejustificată faţă de consultanţii externi. Succesul va fi cu atât mai


mare cu cât va fi mai mare implicarea personalului propriu.
Este foarte importanta şi stabilirea calendarului activităţilor, adica a timpului necesar
şi a perioadei de desfăşurare a fiecărei activităţi începand cu declanşarea, stabilirea obiectivelor,
selectarea indicatorilor, colectarea datelor şi raportarea. Un program realist constituie un
instrument indispensabil pentru implementarea unui sistem de măsurare a performanţei.
Planul de lucru trebuie să includă şi un buget al proiectului, care să cuprindă o
estimare a costurilor pentru personal, servicii de consultanţă, instruirea personalului, colectarea
datelor de bază şi sondajele de opinie, prelucrarea acestora, materiale consumabile, alte servicii
(tipăriri, multiplicări, transport). De aceea este important ca, încă din stadiul planificarii, toate
costurile lansării şi funcţionarii să fie identificate şi să se efectueze o analiză cost/beneficiu
pentru a ne asigura de faptul că sistemul ce va fi implementat are un bun raport cost/beneficiu şi
că nu există soluţii mai avantajoase.
Experienţa ţărilor OECD arată că, resursele necesare pentru punerea în practica a
sistemelor de măsurare a performanţelor poate varia în mod considerabil, între 2%-5% din
cheltuielile de funcţionare.
Pregătirea şi implicarea personalului este un alt element important ce trebuie inclus
în planul de activităţi. În acest sens, trebuie ales tipul de pregătire ce urmează a fi oferit şi
furnizorul de programe care are oferta cea mai potrivita şi de calitate. Trebuie apoi stabilite
persoanele care urmează să fie instruite şi modul în care progresele acestora vor fi comunicate
conducerii organizaţiei.
Planul de lucru trebuie să fie în conformitate cu metodologia care va fi folosită în
selectarea activităţilor care urmează a fi măsurate (evaluate). O abordare mai extinsă, mai
cuprinzătoare poate fi costisitoare, solicitând mult timp şi complexitate. Proiectele pilot oferă
avantajul de a fi mai uşor de administrat şi mai putin riscante, mai ieftine şi mai uşor de condus.
În final planul de lucru ar trebui să se descrie modul în care proiectul va fi
monitorizat. Pentru aceasta este necesară stabilirea criteriilor de performanţă prin care se va
evalua succesul proiectului, cum ar fi spre exemplu: informaţiile calitative îmbunatăţite,
satisfacţia angajatilor şi a cetăţenilor, realizarea unor economii, îmbunătăţirea serviciilor de
documentare etc.
Etapa 4 - Pregătirea şi implicarea personalului
Acceptarea criteriilor de performanţă depinde de implicarea utilizatorilor–cheie şi de o
orientare şi instruire eficace a acestora. Implicarea oficialilor aleşi, a conducerii şi a angajaţilor
în elaborarea şi implementarea sistemului conduce la mărirea credibilităţii, la evitarea
neînţelegerilor şi crearea sentimentului că sistemul le aparţine.
Orientarea trebuie să ofere informaţii despre scopul proiectului, modul în care datele
vor fi utilizate, etapele ce se vor derula şi destinaţia finală a informaţiilor prelucrate, obţinute în
urma procesului de evaluare a performanţelor.
Pregătirea în domeniul măsurării performanţelor trebuie să fie structurată astfel încât să
se atinga nevoile diferiţilor utilizatori. Exemple de subiecte de pregătire sunt: conceptul de
măsurare a performanţelor şi terminologie, etapele implementarii unui sistem de măsurare a
performanţelor, formularea obiectivelor, selectarea indicatorilor, verificarea şi utilizarea
informaţiilor, obstacole şi experienţe ale altor organizaţii.
Este foarte important să se obţină adeziunea personalului prin implicarea lui, în diferite
moduri, în procesul schimbarii. Pentru a atinge acest scop, sunt folosite metode şi tehnici
diferite precum:
- prezentarea experienţelor de succes care au avut loc în organizaţii similare;
- organizarea de întâlniri în care să se discute în mod concret reformele
implementate;
- implicarea personalului sau a reprezentanţilor acestuia în elaborarea criteriilor de
performanţă;
- informarea lor referitor la rezultate;
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 44

- uneori, chiar şi participarea personalului la câştigurile de productivitate care vor


rezulta din aplicarea sistemului.
Etapa 5 - Selectarea ariei serviciilor care urmează a fi măsurate
Unele servicii publice sunt mai uşor de măsurat decât altele. Spre exemplu, întreţinerea
străzilor, alimentarea cu apă, canalizarea, colectarea deşeurilor, întreţinerea parcurilor şi a
locurilor de agrement sau transportul public sunt servicii relativ mai uşor de cuantificat şi de
măsurat. Altele, precum cele de asistenţă socială, sunt mai dificil de măsurat datorită rezultatelor
imprevizibile, dificultăţii de cuantificare şi a perioadei lungi necesare măsurării performanţelor.
Pentru ca un serviciu public (sau anumite activităţi ale acestuia) să poată fi selectat
pentru măsurarea performanţelor, este necesar ca el să respecte anumite criterii:
- anumite date privind furnizarea serviciului respectiv sunt deja colectate;
- serviciul respectiv are obiective scrise deja stabilite;
- personalul de conducere oferă sprijin şi este interesat în acest proces;
- oficialii aleşi şi cetăţenii au exprimat un mare interes pentru serviciul respectiv;
- datele actuale indică existenţa unor disfunctionalităţi sau nevoia de îmbunătăţire a
performanţelor;
- acest serviciu este nou înfiinţat;
- serviciul este furnizat de o altă organizaţie (particulară, publică, mixtă sau
nonprofit);
- serviciul public respectiv a fost măsurat intensiv de către o altă administraţie şi
există date care pot fi folosite pentru comparaţie;
- există lucrari de specialitate în domeniu care oferă informaţii privind măsurarea
performanţei.
Etapa 6 - Formularea misiunii, a „ţintelor” şi a obiectivelor
Declararea misiunii constituie fundamentul oricărei activităţi sau serviciu al
administraţiei. Din ea derivă apoi ţintele şi obiectivele specifice propuse.
Misiunea defineşte menirea acelui serviciu, ce îşi propune să facă, în ce scop şi în
folosul cui va acţiona. Misiunea descrie scopul general al organizaţiei publice şi al serviciilor
acesteia şi constituie o bază pentru stabilirea ţintelor precise şi a obiectivelor.
Tinta reprezintă o formulare a scopului care descrie ce doreşte să realizeze o unitate
funcţionala, concentrându-se pe nevoile şi preocuparile comunităţii (de exemplu, un transport
sigur şi la timp,care nu afecteaza mediul).
Misiunile şi ţintele devin operaţionale prin obiective, care descriu cum se măsoară
respectarea misiunii şi a ţintelor, într-un interval de timp. Obiectivele materializează scopurile
generale, divizându-le în părţi mult mai concrete şi mai operaţionale, servind drept bază pentru
stabilirea criteriilor de performanţă.
Obiectivul formulat trebuie să respecte mai multe cerinţe:
- este orientat către rezultate: descrie rezultatul şi nu modul în care se ajunge la acesta;
- este specific şi măsurabil: defineşte, în termeni cantitativi şi verificabili, ce este de
realizat;
- este precis în ceea ce priveşte timpul: precizează peste cât timp vor fi realizate
rezultatele;
- este realist: poate fi îndeplinit cu un cost şi într-un timp rezonabil;
- este uşor de înţeles şi motivant.
Etapa 7 - Identificarea indicatorilor de performanţă
Criteriile de performanţă cuantifică resursele folosite, economiile de resurse obţinute,
cantitatea de servicii furnizate, rezultatul, impactul şi calitatea serviciilor, eficienţa furnizarii
acestora. Ele ajuta şi la determinarea gradului în care obiectivele au fost realizate. În principal,
se pot utiliza patru tipuri de indicatori de performanţă:
Modul II – Managementul institutiilor publice 45

• indicatori de resurse – măsoară resursele financiare, umane, materiale folosite


pentru furnizarea serviciului analizat: cheltuielile bugetare, numărul de ore-muncă,
cantitatea de materiale folosite, numărul de ore de folosire a utilajelor. Acest tip de
indicatori sunt uşor de identificat şi sunt adesea găsiţi în bugete şi în rapoarte
administrative. Cu toate acestea, ei nu oferă nici o informaţie despre rezultatele
obţinute prin folosirea resurselor.
• indicatori de proces - indică cantitatea de muncă realizată: tone gunoi colectat,
suprafeţe de parcuri cosite, suprafeţe de parcuri cosite şi curaţate, suprafete de gropi
reparate, număr de autorizaţii eliberate, număr de inspecţii efectuate. Aceşti
indicatori sunt urmăriţi, în mod normal, dar ei precizează într-o mică măsură,
calitatea şi costul muncii. Ei pot fi interpretaţi în foarte multe moduri.
• indicatori de rezultat - prezintă rezultatele şi calitatea serviciilor furnizate. Aceşti
indicatori descriu gradul în care serviciile îşi îndeplinesc misiunea, scopurile şi
obiectivele. Exemple de astfel de indicatori sunt: gradul de satisfacţie al cetăţenilor
şi al utilizatorilor, ratele de înlaturare a abaterilor, procentul de lampi de iluminat
stradal care nu funcţioneza, procentul de străzi în stare bună sau excelentă. Un tip
aparte de indicator de rezultat este calitatea, ce are în vedere capacitatea serviciului
de a satisface standardele solicitate: timpul de aşteptare, exactitate, corectitudine,
disponibilitate, siguranţă, curtoazie, compatibilitate, siguranţă, transparenţă,
amabilitate.
• indicatori de eficienţă – arată costul pe unitate de produs sau consumul specific,
cantitatea de resurse consumate pe organizaţia de produs. Exemple; costul pe tona
de gunoi colectat, costul asfaltării pe kilometru, număr de reclamaţii rezolvate pe
lună, număr de procese verbale întocmite în urma inspecţiilor efectuate pe lună.
Indicatorii de eficienţă evaluaţi permanent semnalează tendinţele productivităţii.
La alegerea indicatorilor de performanţă trebuie să se ia în considerare următoarele
aspecte:
• utilitatea: indicatorul trebuie să asigure informaţii folositoare care să ajute la luarea
deciziilor sau a unor măsuri de corectare;
• disponibilitatea datelor: are în vedere existenţa informaţiilor disponibile pentru
calcul;
• validitatea: indică dacă indicatorul este în concordanţă cu misiunea şi cu
obiectivele serviciului. În măsura posibilului, indicatorii nu trebuie să fie afectaţi de
factori externi care nu au legatură cu performanţele şi care ar conduce la
interpretarea greşită a acestora;
• claritatea: se pune problema dacă indicatorul este bine înţeles de către cei care îl
calculează şi de către cei care îl folosesc;
• unicitatea: se are în vedere dacă informaţiile furnizate de către indicator sunt puse
la dispozitie şi de către alt indicator;
• acurateţea: indică dacă sursele de informaţii sunt suficient de sigure sau există
exagerări, omisiuni sau erori care fac ca indicatorul să fie greşit sau inexact.
• oportunitatea: arată dacă datele sunt colectate şi analizate la timp, în vederea luarii
deciziilor. Performanţele managerilor nu ar trebui să fie măsurate decât în domeniile
pe care aceştia le controlează.
• costul: se pune problema dacă valoarea costurilor colectării datelor este mai mare
decât beneficiile;
• cuprinderea: arată dacă setul final de indicatori cuprinde toate aspectele serviciului.
Este însă necesară concentrarea asupra unui număr limitat de indicatori esenţiali,
susceptibili de a prezenta maximum de interes.
Etapa 8 - Stabilirea sistemului de culegere, analiză şi raportare a datelor
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 46

Etapa de colectare a datelor poate fi considerată ca fiind cea mai dificilă şi costisitoare
etapă, datorită volumului mare de muncă pe care îl implică. Ideal ar fi ca informaţia să fie uşor
de colectat, completă, exactă, oportună, consistentă, practică şi permisă. În vederea colectarii
datelor se parcurg urmatorii paşi:
- identificarea personalului responsabil cu culegerea şi definirea datelor;
- proiectarea formularului standard;
- elaborarea instructiunilor de utilizare a formularelor;
- stabilirea programului şi a frecvenţei de colectare;
- informatizarea culegerii datelor;
- alegerea tehnicilor de colectare;
- revizuirea periodică şi monitorizarea procedurilor de colectare.
În etapa de analiză a datelor se realizează comparaţii cu obiectivele stabilite anterior, cu
perioadele trecute, cu nivelul programat al indicatorilor de performanţă, cu standardele, cu
nivelele de performanţă ale altor entităţi similare care oferă servicii comparabile. În acest sens,
este utilă o comparaţie cu organizaţiile cele mai performante. Ca urmare, indicatorii trebuie să
fie coerenţi, în timp şi între unităţile administrative. Cu toate acestea, nu trebuie comparat decât
ceea ce este comparabil.
Ultima etapă presupune stabilirea rapoartelor în funcţie de nivelul de detaliere dorit şi
de categoriile de utilizatori ai rapoartelor. Pentru a fi eficient, un raport trebuie să îndeplinească
urmatoare condiţii:
- să permită realizarea unei comparaţii între rezultatele obţinute şi cele planificate;
- să descrie activitatea, scopul şi obiectivele;
- să surprinda tendintele faţă de perioada precendentă;
- să prezinte măsurile adecvate fiecărui obiectiv principal, cu variante şi alternative;
- să interpreteze semnificatia indicatorilor utilizaţi şi rezultatele obţinute;
- să propună măsuri de îmbunătăţire şi de corecţie.
Etapa 9 - Monitorizarea şi evaluarea
Fiind un proces continua ce evolueză permanent, măsurarea performanţei depinde de
monitorizarea şi ajustarea sa pe parcursul desfăşurării procesului. Credibilitatea sistemului este
mărită prin verificări independente ale datelor, de aceea a devenit uzual auditul activităţii de
măsurare a performanţelor.
Fara audit şi fără alte garanţii adecvate care să aducă asigurări asupra informaţiilor
semnalate, o parte importantă a procesului de măsurare ar putea fi compromisă. Serviiciile
publice pot furniza informaţii inexacte sau incomplete sau pot să nu publice informaţiile decât
în mod selectiv. Această verificare implică o examinare regulată a sistemelor de măsurare a
performanţelor, fiind însoţită, dacă este necesar, de comentarii asupra fiabilităţii, exactitudinii,
coerenţei şi exhaustivităţii sale.
Etapa 10 - Publicarea şi utilizarea informaţiilor privind performanţele
Oportunitatea publicării informaţiilor obţinute în urma măsurării performanţelor a dat
nastere unor dezbateri. Multe ţări subliniază oportunitatea publicării informaţiilor având în
vedere responsabilizarea serviciilor publice faţă de Parlament şi de autorităţile locale, precum şi
avantajele unei administraţii transparente. Alte ţări însă, şi-au exprimat rezerve faţă de o
deschidere totală şi au accentuat nevoia de selectivitate, întrucât pot exista domenii care
generează informaţii delicate sau confidenţiale. De asemenea, poate exista riscul de a utiliza
informaţia în mod neadecvat sau de a-i ignora limitele sale intrinseci şi de a demotiva personalul
prin critici injuste. O serie de ţări membre OECD au realizat totuşi, în ultimii ani, progrese
remarcabile în ceea ce priveşte publicărea regulată şi de bună calitate a informaţiilor referitoare
la performanţele serviciilor publice.
Publicarea, sau nu, a informaţiei depinde, în mare măsură, de rolul care îi este atribuit
acesteia. Atunci când se pune accentul pe controlul mijloacelor bugetare care depinde, în ultima
instanta, de Parlament şi atunci când problemele legate de performanţe sunt integrate în ciclul
Modul II – Managementul institutiilor publice 47

bugetar, publicărea informaţiilor se realizeaza în mod logic. Însă, în egală măsură, publicarea
acestor informaţii poate juca şi un rol pedagocic: ea ajută la schimbarea stării de spirit a
personalului organismelor monitorizate, a miniştrilor, a parlamentarilor şi a publicului,
înlocuind simpla cultură administrativă de aplicare a actelor normative cu o cultură axată pe
rezultate. În perioadele de testare însă, publicarea unor astfel de informaţii poate da naştere unor
efecte inverse, demotivând personalul şi orientându-l spre defensivă.
Este necesar, în plus, ca aceşti factori strategici să se acorde cu factorii instituţionali, ce
se referă la obligaţia organizaţiilor autonome de a face publică informaţia, dar şi cu prevederile
legislative care autorizează accesul utilizatorilor la informaţia publică.
In ceea ce priveşte utilizarea informaţiilor referitoare la performanţele serviciilor
publice, acestea se pot fi de uz intern şi extern. De exemplu în SUA, folosirea interna are în
vedere îmbunătăţirea managementului şi functionarea din interiorul agentiilor. Măsurarea
performanţelor poate fi folosită la iniţiativa managerilor pentru a monitoriza, la intervale
regulate, rezulatele unei echipe, unei organizaţii sau a unei părţi a acesteia. În Franta de
exemplu, acest lucru se realizează în serviciile anumitor prefecturi sau municipalităţi cu scopul
de a ameliora funcţionarea internă a organizaţiei.
În unele ţări, aceste informaţii servesc de asemenea pentru a îmbunătăţi calitatea
serviciilor. În aceste ţări, performanţele obţinute au fost comparate cu cele ale organismelor
similare din cadrul sectorului public, dar şi cu un număr restrâns de furnizori de servicii din
cadrul sectorului privat cu care se afla în competiţie.
Australia şi Marea Britanie sunt exemple de ţări care folosesc mai explicit informaţiile
privind performanţele în scopuri mai degraba externe. În aceste ţări, informaţiile sunt transmise,
în mod regulat, Parlamentului şi ministerelor pentru a-şi exercita responsabilităţile şi pentru a-şi
clarifica alegerile publice. De asemenea, aceste informaţii sunt destinate şi marelui public
pentru a demonstra modul în care au fost cheltuiţi banii, Trezoreriei publice pentru a-şi
determina priorităţile între programe, precum şi organismelor publice de audit pentru a facilita o
evaluare imparţială a activităţilor sectorului public.
Totusi, chiar şi în ţările OECD, măsurarea performanţei se găseşte într-o fază de
tranziţie. Chiar dacă este folosită la toate nivelele administraţiei, ea nu este nici exhaustiva, nici
cu adevarat sistematică. Se pare că va trebui să treacă câţiva ani până când măsurarea
performanţei va fi folosită în mod regulat de către ţările membre OECD, ca instrument major de
decizie strategică şi operaţională, precum şi ca mijloc de ameliorare a managementului
sectorului public.

2.2. Întărirea autonomiei şi a responsabilităţii

Aşa cum am arătat, modernizarea organizaţiilor publice implică trecerea de la un sistem


bazat exclusiv pe input-uri la un sistem centrat pe output-uri. Aceasta presupune o definire mai
clară a obiectivelor şi a metodelor care trebuie urmate. Pe de altă parte, managementul cotidian
al activităţii va trece în responsabilitatea unor unităţi operaţionale şi nu în cea a administraţiilor
centrale.
Conceptul care rezumă cel mai bine această mişcare a reformei este responsabilitatea
completă. Ea are în vedere, pe de o parte, transferarea unor mai mari responsabilităţi
managerilor operaţionali şi serviciilor desconcentrate şi sporirea autonomiei acestora, iar pe de
altă parte, menţinerea şi întărirea responsabilităţii, în mod particular prin folosirea abordarii
contractuale.
Scopul acestor contracte este de a promova o mai mare înţelegere şi negociere în
interiorul sectorului public, respectând, în acelaşi timp, principiul fundamental al ierarhiei între
guverne şi administraţiile lor, între oamenii politici şi funcţionari. Decizia finală va ţine, în
continuare, de autoritatea guvernamentală sau de oamenii politici însă, această abordare
contractuală va permite clarificarea responsabilităţii fiecărei părţi, angajându-le, în mod formal,
asupra a ceea ce s-a convenit.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 48

Acest lucru presupune tehnici de acţiune îmbunătăţite, capacitatea de a exercita un


management eficace şi implicit o schimbare a modului tradiţional de funcionare a unităţilor
centrale, ce consideră uneori că regulile prestabilite şi controlul permanent ar fi singurele
mijloace de a orienta unităţile operaţionale către realizarea obiectivelor sau respectarea
procedurilor. Acest lucru implică, pe de o parte, crearea de agenţii autonome şi desconcentrarea
serviciilor de interes naţional şi pe de altă parte, descentralizarea serviciilor publice, prin
trecerea responsabilităţii anumitor servicii în sarcina autorităţilor locale.
Indiferent de soluţia legală adoptată, autoritatea guvernamentală îşi păstrează
responsabilitatea de a fixa obiectivele sau de a-şi preciza exigenţele, chiar dacă acest lucru se
face prin dialog şi negociere. Astfel, în toate ţările membre OECD se conturează o noua tendinţă
ce implică o nouă cultură managerială ce are la bază întărirea autonomiei, responsabilităţii şi
raspunderii. Aceste trei exigenţe sunt legate între ele şi au drept scop acordarea unei mai mari
autonomii serviciilor, concomitent cu dezvoltarea unei capacităţi crescute de control strategic şi
de dirijare la nivel central.
Echilibrul între autonomie, raspundere, control şi responsabilitate constituie cheia
reformelor. Unităţile operaţionale sunt responsabile dacă:
- beneficiază de autonomia necesară pentru realizarea rezultatele scontate;
- obiectivele acestora sunt clar enunţate (responsabilitate);
- există o măsurare, o informare şi o analiză a rezultatelor obţinute (control).

2.2.1. Întărirea autonomiei prin redistribuirea puterii şi a responsabilităţilor

Autonomia poate deriva din mai multe surse. Ea poate fi creată de către lege, printr-o
decizie guvernamentală sau prin practici de delagare internă în cadrul unui minister. Raţiunea de
a fi a autonomiei rezidă în ameliorarea performanţelor. Aceasta se realizează prin:
- libertatea, acordată fiecărui organism, de a lua decizii adaptate situaţiei sale
specifice şi mediului în care se găseşte;
- adaptarea aplicării politicilor publice la contextele locale sau la aşteptările diferite
ale beneficiarilor, ameliorând astfel receptivitatea;
- aplicarea principiului subsidiarităţii, ce presupune luarea deciziilor de către
autoritatea care se află cel mai aproape faţă de cetăţean, care îi cunoaşte cel mai
bine adevăratele nevoi şi soluţiile pentru satisfacerea acestora;
- motivarea personalului prin acordarea unei anumite marje de manevră în locul
încadrării sale într-un bloc de reguli rigide;
- delegarea puterii de decizie în ideea degrevării celui mai înalt nivel de decizie,
permiţându-i acestuia să se concentreze mai mult asupra problemelor strategice.
Asadar, prin autonomie se poate obţine:
- clarificarea procedurilor de luare a deciziilor şi a responsabilităţilor în ideea unei
transparenţe perfecte;
- introducerea aceluiaşi tip de mamagement ca şi în sectorul privat, în intenţia de a
acorda serviciilor publice un grad de autonomie managerială cât mai apropiat de
cel existent în sectorul privat;
- introducerea elementelor de concurenţă între serviciile publice şi cele private sau
prin aplicarea unor mecanisme interne de tipul pieţei, ceea ce se traduce adesea
printr-o mai mare libertate tarifară.
Se pot distinge două forme de autonomie şi anume: autonomie managerială şi
autonomie strategică.
Autonomia managerială - urmăreşte să ofere serviciilor o mai mare libertate pentru a
imagina soluţii care să permită o mai bună utilizare a mijloacelor deţinute, pentru a face faţă
austerităţii bugetare sau chiar pentru a impune restricţii bugetare mai mari.
Autonomia managerială vizează, în principal, următoarele aspecte:
Modul II – Managementul institutiilor publice 49

- managementul resurselor financiare (de obicei are în vedere doar cheltuielile de


funcţionare, şi mai puţin pe cele de investitii). În acest sens, flexibilitatea poate avea în vedere
transferul de fonduri dintr-un an în altul (în limite predeterminate), posibilitatea de a converti o
parte a fondurilor de functţonare în cheltuieli de investiţii şi invers, posibilitatea de a reţine în
cadrul serviciului o parte sau totalitatea economiilor realizate, capacitatea de a genera şi reţine
venituri.
- managementul resurselor umane, ce urmăreşte asigurarea unei mai mari flexibilităţi în
ceea ce priveşte personalul, în mod particular capacitatea de a schimba structurile
organizaţionale sau libertatea de a recruta anumiţi membrii ai personalului în anumite condiţii.
Managementul personalului reprezintă un domeniu sensibil întrucât el nu se bucură, în mod
necesar, de sprijinul personalului sau al sindicatelor.
- organizarea interna şi localizarea serviciilor.
Autonomia strategică – înseamnă dreptul serviciilor desconcentrate în teritoriu de a
da un aviz obiectivelor guvernamentale şi de a propune modul prin care ele pot fi transpuse în
obiective operaţionale. Prin aceasta, serviciul se va găsi într-un raport mai echilibrat cu
administraţiile centrale atunci când se defineşte direcţia activităţilor proprii.
Aşadar, autonomia strategică implică:
- a recunoaşte faptul că serviciile deconcentrate, datorită experienţei lor în problemele
de teren şi în implementarea politicilor guvernamentale, trebuie să consilieze administraţiile
centrale în definirea obiectivelor strategice, iar apoi să le transpună în obiective operaţionale;
- a oferi serviciilor capacitatea de a modela priorităţile naţionale în funcţie de situaţia
specifică în care se găsesc ăi, pe cât posibil, să justifice aceasta ajustare;
- a permite serviciilor să-şi aleagă modalităţile de acţiune (în mod particular, strategiile
de subcontractrare, parteneriate privilegiate);
Autonomia trebuie să ajute la stabilirea tipului de decizie pe care fiecare nivel al
serviciului este abilitat să-l ia. Aceasta presupune definirea problemelor pe care un serviciu
desconcentrat e capabil să le rezolve, a problemelor care pot fi, în mod legitim, rezolvate la
acest nivel şi a problemelor care cer intervenţia unui nivel ierarhic superior sau a unei viziuni
globale. Astfel, se poate observa faptul că autonomia strategică poate varia în funcţie de natura
misiunii serviciilor manageriale şi de obiectivele care le-au fost atribuite. Acest lucru este
relevant atunci când:
- serviciile au diferite tipuri de activităţi complementare, între care ele pot să faca
arbitraje referitoare la mijloace şi să trateze cu diferitele categorii de beneficiari şi
clienţi;
- obiectivele sunt exprimate în termeni generali, iar serviciile desconcentrate sunt
responsabile de transpunerea lor în obiective operaţionale.
Atunci când serviciile au o singură finalitate şi când obiectivele lor sunt, în principal,
financiare şi axate pe performanţă, aşa cum este cazul utilităţilor publice, autonomia
managerială este prioritara. Autonomia strategică pune mai puţine probleme, în sensul ca
obiectivele sunt relativ simple şi bine înţelese de cele două părţi.
Acordarea unei autonomii lărgite presupune definirea unor unităţi coerente, uneori
denumite centre de responsabilitate, centre de profit sau agenţii. Această coerenţă implică
faptul că, pentru a folosi autonomia, organizaţia aleasă trebuie să aibă misiuni clare, definibile,
compatibile între ele şi trebuie să constituie o structură în care funcţionarea garantează o
anumită omogenitate internă.
Experienţa arată că autonomia poate fi implementată cu succes doar dacă conducătorii
au analizat metodele şi procedurile de lucru din cadrul organizaţiei şi au decis, folosind noua lor
autonomie, care sunt schimbările care trebuie realizate.
Implementarea autonomiei efective presupune o analiză a sarcinilor şi a proceselor
concrete de funcţionare ale serviciilor desconcentrate, în particular a relaţiilor lor cu
administraţiile centrale. Analiza strategică şi definirea obiectivelor nu sunt substituibile unei
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 50

diagnoze a organizaţiei, care implică studiul practicilor interne de lucru, a proceselor de


producţie şi a modului de atribuire a resurselor.
Se pune însă problema gradului de autonomie pe care trebuie să-l aibă aceste servicii
desconcentrate în raport cu administraţia centrală. Dacă autonomia unităţilor operaţionale este
puternic întărită, va fi necesară o redefinire a rolului administraţiei centrale. Acest lucru implică
întărirea capacităţii de analiză prospectivă, a cunoaşterii problemelor tehnologice, a capacităţii
de investigaţie la nivel global a aşteptarilor clienţilor-utilizatori şi crearea unor unităţi care să
asigure animarea şi monitorizarea reformelor. Aceste unităţi trebuie să consilieze serviciile
operaţionale, să sintetizeze şi să evalueze abordările, să elaboreze metodologii, ghiduri şi reguli
de acţiune şi să monitorizeze performanţa unităţilor autonome.
Aşadar, administraţiile centrale trebuie să-şi întărească capacitatea de audit intern pentru
a monitoriza şi consilia eforturile de modernizare iniţiate de managerii unităţilor operaţionale. O
problemă importantă ce se pune este implementarea unui sistem informaţional pertinent atât
pentru administraţiile centrale, cât şi pentru serviciile desconcentrate, acolo unde acest sistem
lipseşte, este îndoielnica existenţă a progreselor.

2.2.2. Utilizarea abordării contractuale - factor de întărire a responsabilităţii

Întărirea responsabilităţii presupune o clarificare şi o împărţire a rolurilor între


administraţiile centrale şi serviciile desconcentrate, între administraţiile locale şi serviciile
descentralizate, care cel mai adesea poate lua forma unui contract. Un contract defineşte regulile
jocului: cine este responsabil, care este sfera autonomiei, care sunt limitele ei,care sunt
obiectivele ce trebuie atinse, care sunt resursele, care sunt mecanismele de control vizate pentru
a verifica dacă rezultatele au fost atinse. Natura părţilor contractante indică, de asemenea, cine
este responsabil în faţă cui.
Contractele pot fi văzute fie ca un cadru de referinţă şi de negociere care stabileşte
drepturile şi obligaţiile fiecărei parţi, fie drept o convenţie prin care mai multe persoane se
angajează între ele să realizeze un obiectiv comun.
Abordarea cotractuală îndeplineşte mai multe roluri:
- este un factor de claritate şi de responsabilitate, care precizează drepturile şi
obligaţiile fiecărei parţi contractante;
- reprezintă o organizare a puterii ierarhice, în sensul că nu poate exista un contract
fără un angajament reciproc;
- reprezintă un mijloc de negociere, întrucât prevederile unui contract presupun
consultare şi dialog (chiar dacă decizia finală rămâne a uneia din părţi);
- este un mijloc de garantare a echilibrului angajamentelor reciproce, în sensul că
orice contract este necesar să prevadă măsurile care trebuie luate atunci când una
din părţi nu este în măsură să-şi îndeplinească obligaţiile asumate prin contract.
În funcţie de evoluţia structurilor administrative naţionale, abordarea contractuală
poate avea finalităţi diferite:
- în cazul statelor relativ centralizate sau al statelor cu un sistem administrativ şi
regulamente financiare restrictive, contractul a aparut că un mijloc de a da naştere unor raporturi
mai echilibrate, de negociere şi dialog între administraţiile centrale şi serviciile desconcentrate;
- în ţările în care administraţia este de mult timp structurată în agenţii autonome,
contractele sau planurile de obiective sunt mai degrabă un un mijloc de evitare a efectelor
centrifuge ale autonomiei şi de respectare a obiectivelor guvernamentale de către unităţile
autonome.
Contractul nu are valoare juridică, în sensul propriu al termenului, deoarece el nu se
inscrie în cadrul sistemului ierarhic la statului, ci el indică mai degrabă intenţia de a respecta
anumite angajamente reciproce.
Contractele pot lua forme diferite:
Modul II – Managementul institutiilor publice 51

- un document cadru sau un ansamblu de principii care să guverneze funcţionarea


unităţilor autonome;
- un document cadru pentru fiecare serviciu în parte şi o ierarhie a contractelor cu un
mai mare grad de detaliere la nivelele inferioare;
- pot acoperi un aspect particular al performanţei;
- de asemenea, regulile bugetului formal pot fi considerate, în mod egal, drept un
contract, de exemplu, regulile care garantează un anumit nivel al finanţării pentru
cheltuielile curente, legate de o limitare a posibilităţii de a beneficia de credite
bugetare suplimentare;
- pot fi documente-cadru semnate de către mai multe părţi contractante sau
documente-cadru semnate de către un ministru, dar având forţa unui angajament
mutual.
În general, în toate ţările, conţinutul contractelor are în vedere: definirea unei
perspective bugetare plurianuale, determinarea obiectivelor şi a indicatorilorr ce permit
monitorizarea realizării acestora, natura sistemului de informare şi de control managerial.
Exista însă diferenţe sensibile în ceea ce priveşte gradul de formalizare a contractelor:
- în unele cazuri, ele merg până la a defini, foarte precis, rolul fiecărui actor şi
acoperă toată gama de indicatori (de rezultate, de eficienţă, de eficacitate şi de
calitate a serviciului), stabilirea lor necesitând o diagnoză aprofundată a situaţiei
serviciului, a programelor sale şi a metodelor utilizate.
- în alte cazuri, contractele sunt mult mai succinte, incluzând câteva obiective
cantitative generale, precum cele de productivitate, completate cu obiective
calitative cum ar fi creşterea gradului de satisfacţie a clientului sau îmbunătăţirea
calităţii serviciilor.
Alegerea uneia sau alteia din aceste abordări depinde, în mare măsură, de gradul de
maturitate al procesului de reformă managerială.
Implementarea contractelor întâlneşte, în practică, anumite constrângeri care ţin, în
principal, de următoarele aspecte:
 pericolul că un astfel de contract să nu reprezinte un angajament reciproc al părţilor,
unul din parteneri putând să nu-şi respecte obligaţiile asumate prin contract;
 riscul instabilităţii resurselor, în sensul aplicarii, în cursul anului, de către
administraţia centrală, a unor ajustări bugetare neprevăzute. Pentru a evita perturbarea
echilibrului, aceste ajustări trebuie să fie anticipate printr-o informare rapidă şi argumentată;
 riscul instaurării unor proceduri prea restrictive, în locul privilegierii stabilirii de
obiective clare, lăsând o mai mare autonomie părţilor contractante. Pentru a evita acest lucru,
este necesară consultarea în ceea ce priveşte definirea obiectivelor şi a regulilor de bază,
clarificarea răspunderilor, furnizarea unor mijloace de informare eficace şi stabilirea unor
instrumente de control şi evaluare;
 dificultatea selecţionarii obiectivelor prioritare, una din probleme fiind stabilirea unor
obiective prea numeroase şi care tind să exprime mai mult starea activităţilor la un moment dat
şi mai putin direcţia în care ele trebuie să se îndrepte. Este recomandat ca în contracte să fie
definit un număr redus de obiective şi indicatori, care, însă, să răspundă simultan aşteptarilor la
nivel politic, la nivelul publicului, al managerilor serviciilor publice şi al personalului.
Reuşita implementarii contactelor trebuie să ţina seama de mai multe aspecte:
 o negociere mai echilibrata între ministerele creditate, centrele de responsabilitate şi
Ministerul de Finante. Acesta din urma trebuie să evite să se implice în definirea obiectivelor
strategice ale unităţilor creditate, asumandu-si doar un rol de asistenta şi consiliere pentru un
management mai bun al serviciilor desconcentrate.
 necesitatea de intari simultan capacitatea partilor contractante de a se reforma, în
sensul că ambele părţi trebuie să cunoasca noile dispozitii, rolul lor în aplicarea acestora şi să se
adapteze schimbarilor.Experienta arata ca, în general, administraţiile centrale au tendinta de a
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 52

ramane în urma serviciilor desconcentrate care reusesc mult mai repede să-şi imbunatateasca
capacitatea de analiza şi de programare a activităţilor lor. Pentru a favoriza acest lucru este
necesar:
- sa aibă loc adaptarea administraţiilor centrale la noile puteri ale serviciilor
desconcentrate, ceea ce necesită o organizare viabilă în interiorul administraţiilor
centrale. În general, administraţiile centrale dispun de o capacitate mai mare de a
aprecia rezultatele obţinute de către serviciile desconcentrate, atunci când acestea
sunt mai numeroase şi de mai mică mărime, ceea ce permite administraţiilor
centrale să facă unele comparaţii între performanţele diferitelor servicii;
- să fie creat un sistem de informare eficace în sprijinul administraţiei centrale, care
să permită realizarea unor comparaţii între obiectivele stabilite de către fiecare
serviciu şi mijloacele necesare pentru atingerea acestora. Criteriile de evaluare a
părţilor trebuie să fie explicite şi cunoscute, furnizând o bază pentru dialog şi
negociere.
 imprimarea unei schimbării în ceea ce priveşte managementul părţilor contractante.
În acest sens este necesar să aibă loc:
- dezvoltarea unei culturi manageriale la toate nivelele ierarhiei, bazată pe
performanţă, ceea ce necesită sensibilizarea personalului faţă de costuri, respectarea
termenelor limită şi faţă de calitate. O astefl de cultură se propagă doar dacă natura
relaţiilor ierarhice din în interiorul organizaţiilor suferă o schimbare orientată către
promovarea procedurilor consultative, pe o mai mare responsabilitate;
- dobândirea de către personalul managerial de noi abilităţi manageriale, inclusiv
abilităţi de negociere;
- îmbunătăţirea calităţii resurselor umane, care trebuie să fie capabile simultan să
gestioneze bugete mai restrânse, să fie mai performante, să fie responsabile pentru
rezultatele lor , să asimileze noi tehnici manageriale, să integreze asteptarile
cleintilor şi beneficiarilor, să respecte legalitatea şi să vegheze la buna utilizare a
fondurilor publice;
- asigurarea unui echilibru între continuitatea acţiunii administrative şi autonomia
managerială a directorilor unităţilor operaţionale, a căror responsabilitate personală
trebuie să fie clar specificată şi subliniată în contractul sau de angajare, care este
valabil pe durată determinată (2-5 ani), dar care însă să asigure perenitatea
procesului de modernizare şi care poate fi reînnoibil în funcţie de rezultatele
obţinute;
- introducerea unor mecanisme stimulative, care să permită personalului să accepte şi
să integreze schimbările care decurg din procesul de modernizare. Problema care se
pune este dacă aceste stimulente să fie individuale sau colective, dar experienţa
arată că remunerarea bazată pe performanţă nu a produs întotdeauna rezultatele
aşteptate în realizarea obiectivelor fixate.
 obţinerea adeziunii personalului în ceea ce priveşte integrarea noilor sisteme
manageriale de control, întrucât, în foarte multe cazuri, acesta dă dovadă de reticienţă, dat fiănd
faptul că motivele crearii acestora sunt evazive. Un control ce urmăreşte responsabilizarea şi un
control ce este destinat să ajute serviciile să-şi coordoneze mai bine activitatea nu implică nici
aceleaşi informaţii, nici aceleaşi tehnici şi nici aceleaşi interese.

2.3. Regândirea mecanismelor de control

Evoluţia serviciilor publice de la raţionalitatea juridică către o raţionalitate managerială


presupune regândirea mecanismelor de control în cadrul serviciului public.
J.Chevalier şi D.Loschak indicau clar acest lucru în cadrul unui articol din Revista
franceză de Administraţie publică: controlul nu mai are în vedere respectarea „regulilor”, ci
Modul II – Managementul institutiilor publice 53

„rezultatele obţinute”, el nu mai reprezintă faza ultimă a unui proces linear, ci este conceput că
un mijloc al unui „feedback”permanent ce permite ajustarea acţiunii în scopul vizat.
Avem de-a face cu două raţionalităţi antitetice, dar fiecare dintre ele este adaptată unui
anumit tip de mediu socio-economic, intelectual şi ideologic, cu o anumită concepţie a acţiunii
şi a rolului administraţiei, cu o anumită viziune a interesului general (tab.II.3).

Tab.II.3
Raţionalitatea juridică Raţionalitatea managerială
bazată pe regularitatea procedurilor bazată pe eficacitatea acţiunilor
Legitimitate
aplicate întreprinse
Primatul mijloacelor scopurilor
stabilitatea structurilor formale ale
Priorităţi adaptarea la schimbări, la inovaţie
organizaţiei
Mod de analitic, linear, deductiv (logica sintetic, sistematic (logica eficacităţii
raţionare juridică) acţiunii)
Conceperea fermă, funcţionând după o logica deschisă înspre mediul propriu şi
organizaţiei proprie adaptarea constantă
- cuplul ierarhie-supunere - delegare pe scara largă
Autoritate
- ordine unilaterale emise de sus în jos - stimulare şi negociere
- bazat pe respectul faţă de reguli
- bazat pe rezultatele obţinute
Control - faza ultimă a unui proces linear ce
- mijloc al unui feedback
permite ajustarea acţiunilor la scopuri
Sursa: Chevallier şi Loschak –La Revue Francaise d’Administration Publique, nr.24/ oct-dec 1992

În contextul în care interesul general este sinonim cu neutralitatea şi în care


administraţia este, înainte de toate, un agent de conservare socială şi de simplă reglementare a
raporturilor sociale, în care dreptul reprezintă nu numai instrumentul prin excelenţă al acestei
reglementări într-o societate relativ stabilă, ci şi limbajul însuşi în care se exprimă ideologia
dominantă, nu este câtuşi de puţin surprinzător că administraţia este în întregime impregnată cu
o „raţionalitate juridică”: deoarece se consideră a fi raţional ceea ce este conform cu normele
juridice stabilite în prealabil, în virtutea postulatului conform căruia aceste norme impuse prîntr-
un ordin organizat şi coerent sunt ele însele raţionale. Atunci când, însă, administraţiei i se
atribuie un rol de agent activ al schimbării sociale într-o societate aflată în plină transformare,
atunci când interesul general se apreciază în termeni de eficacitate, adică în funcţie de
capacitatea de a atinge aceste obiective de modernizare, atunci când economia devine pe de o
parte, preocuparea centrală a statului şi pe de altă parte, limbajul dominant din punct de vedere
intelectual şi ideologic, „raţionalitatea managerială”, bazată pe noţiunea de costuri, de
randament, eficacitate se substituie, în mod natural, raţionalităţii juridice, în sensul că este
raţional ceea ce este adaptat scopurilor urmărite.
Modernizarea mecanismului de control, sau mai curând crearea unor complemente
procedurilor existente, reprezintă, în fapt, o transformare în profunzime a modului său de
funcţionare.
Astfel, controlul inseamna în primul rand, măsurarea calitativa sau cantitativa a
diferentelor dintre obiectivele initiale şi rezultatele observate, iar în al doilea rand, interpretarea
acestor diferente pentru folosirea lor în procesul de luarea a deciziilor.
Monitorizarea şi controlul trebuie să devina mijloace prin care managerii unităţilor
operaţionale pot să-şi exercite autonomia mangeriala şi să implementeze activităţile, iar
administraţiile centrale pot să-şi pregateasca deciziile viitoare, să asigure o responsabilitate
efectiva (in măsură în care rezultatele pot fi atribuite unei persoane sau unei organizaţii) şi să
rasplateasca sau să penalizeze organizaţia sau persoana în cauza.
Pentru serviciile desconcentrate, controlul este mai uşor de suportat şi mai eficace dacă
exista obiective precise stabilite prealabil şi transpuse în indicatori cantitativi şi calitatitivi şi
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 54

sisteme de informare viabile. dacă organizaţia se autoevaluaeaza, în mod continuu, controlul îşi
pierde caracterul exceptional şi natura să constrângatoare.
Pentru administraţiile centrale, problema cheie este cum să coordoneze unităţile
operaţionale care dispun de autonomie, fără că însă intervina cotidian în deciziile manageriale
ale acestora. Chiar şi în cazul unei desconcentrari vaste, cum ar fi cazul agenţiilor din Marea
Britanie, practicile intervenţioniste persistă şi sunt dificil de modificat. Acest lucru se întâmplă
deoarece măsurarea rezultatelor nu este suficientă, obiectivă sau sistematică. Din acest motiv,
administraţiile centrale se tem că vor fi informate prea târziu sau deloc pentru că erorile
mangeriale să mai poată fi corectate. Miza desconcentrării are deci în vedere instituirea unei
veritabile monitorizări, fără însă că aceasta să afecteze autonomia unităţilor operaţionale.
Se insistă asupra faptului că monitorizarea ţine, în primul rând, de responsabilitatea
serviciilor desconcentrate şi că procedurile aferente trebuie specificate, în mod formal, în
contracte şi nu lasate la discreţia uneia dintre parţile contractante. Este necesar să se stabileasca
cine este responsabil, pentru ce, sub ce formă şi care este frecvenţa de elaborare a dărilor de
seamă.
Aceste reguli explicite pot da impresia instituirii unui control excesiv, însă adevaratul
lor scop este de a evita interferenţele zilnice ale administraţiilor centrale în funcţionarea
unităţilor operaţionale şi asigurarea unui anumit grad de stabilitate şi continuitate în actiunile
lor.
În unele ţări, contractele sau documentele cadru încheiate între administraţii şi unităţile
lor operaţionale sunt făcute publice alături de rezultatele înregistrate, fapt ce constituie un
mijloc de presiune la fel de eficace sau, cel puţin, complementar controlului. El încurajează
respectarea angajamentelor reciproce asumate de către părţile contractante.
În ceea ce priveşte formele controlului, acesta poate fi operaţional sau strategic:
- controlul operaţional presupune folosirea unor instrumente de măsurare şi verificare
a rezultatelor şi este realizat printr-o colaborare între ministere şi unităţile
operaţionale;
- controlul strategic se realizează de către persoane care nu sunt direct implicate în
programul controlat. El urmăreşte să ajute managerii să-şi definească propriile
criterii de măsurare şi evaluare.
În ceea ce priveşte modalităţile de realizare a controlului, se pune problema
organismului care trebuie să realizeze controlul asupra unităţilor operaţionale: este acela
ministerul acreditat sau Ministerul de Finanţe; folosesc ele aceleaşi instrumente? Este necesar ca
unităţile centrale să măsoare ele însele rezultatele sau acestea trebuie doar să se limiteze la a
verifica dacă unităţile oparationale deţin instrumente adecvate de măsurare sau de control intern.
În ceea ce priveşte conţinutul controlului, abordarea contractuală urmăreşte înlocuirea
controlului axat pe intrări şi trecerea la unul orientat spre ieşiri. Se pune însă problema dacă
analiza ieşirilor este relevantă şi dacă nu cumva mai semnificativ este un control axat pe impact,
pe rezultate.
În general, analiza ieşirilor este relevantă în cazul obiectivelor operaţionale cantitative,
în timp ce măsurarea impactului, a rezultatelor este mai adaptată atunci când dorim să verificăm
gradul de îndeplinire a obiectivelor strategice. Măsurarea cantitativă a rezultatelor face ca
rezultatele constate să poată fi mai uşor atribuite organizaţiei sau managerilor care o conduc. Ea
introduce şi alţi factori care nu ţin de organizaţia respectivă şi care pot influenţa nivelul
rezultatelor. Atunci când accentul este pus pe ieşiri, legătura dintre control şi sancţiuni sau
recompense reflectă dorinţa de responsabilitate şi răspundere în serviciile publice. În general,
este recomandat ca ambele cerinţe să fie îndeplinite deoarece, deşi întărirea responsabilităţilor
angajaţilor publici presupune măsurarea, de o manieră obiectivă, a ieşirilor ce sunt atribuite
activităţii lor, însă ea nu se poate limita doar la aceasta, ci trebuie uneori să conducă la
analizarea utilităţii şi a pertinenţei unui program, în funcţie de rezultate.
Între scopul controlului şi gradul de autonomie acordat unităţilor operaţionale există o
legătură logică: dacă autonomia este de natură strategică este mai adecvat controlul
Modul II – Managementul institutiilor publice 55

rezultatelor,care îi va permite autorităţii centrale să verifice dacă obiectivele de ordin strategic


au fost atinse sau dacă este necesară o redefinire a acestora, în timp ce, atunci când autonomia
este doar de ordin managerial, atunci este suficient doar un control al ieşirilor.
Măsurarea şi interpretarea rezultatelor intră, într-o primă etapă, în responsabilitatea
unităţilor operaţionale. Administraţiile centrale nu au însă uneori acces rapid la informaţii care
să le permită să verifice validitatea interpretărilor şi pentru a putea analiza corect sursa
abaterilor constatate. Uneori este necesară şi o consiliere din partea unor experţi externi care pot
fi mai obiectivi.
Reformele manageriale care trebuie instaurate au în vedere introducerea unui control
centrat, în principal, pe rezultatele globale ale unei organizaţii şi nu pe o decizie individuală
punctuală. Prin aceasta, controlul nu mai trebuie să fie văzut ca un aspect negativ, care atrage
după sine o sancţiune, ci ca o modalitate de apreciere negativă sau pozitivă în raport cu
rezultatele organizaţiei. El nu mai poate fi întâmplător, ci trebuie să funcţioneze într-un cadru
dat şi cu o periodicitate definită, şi este necesar să se refere la obiectivele iniţiale, fixate în
contract.
Rezultatele constatate în urma controlului trebuie să fie asociate unor cauze, care se pot
situa la nivelul personalului sau serviciilor, însă, înainte de a propune sancţionarea personalului
responsabil pentru disfunctionalităţile constatate, trebuie avute în vedere şi reglementarile şi
procedurile existente în cadrul organizaţiei, în vederea modificarii lor.
În general, este recunoscut faptul că un control eficace trebuie însoţit de un mecanism
de sancţiuni şi recompense. Experienţa arată că, în general, în contracte sunt prevazute doar
recompensele, penalizările fiind omise, fapt ce lasă la latitudinea administraţiilor centrale
decizia de a sancţiona sau nu, şi în ceea ce priveşte natura şi marimea sancţiunilor.
Există însă, anumite dificultăţi în ceea ce priveşte aplicarea sancţiunilor care ţin de
necesitatea asigurării obiectivităţii măsurării rezultatelor, dar şi de faptul că penalizările aplicate
trebuie să afecteze doar organizaţia controlată, nu şi pe utilizatorii serviciilor furnizate, condiţii
ce sunt destul de dificil de asigurat.

2.4. Reconsiderarea relaţiei cu utilizatorii serviciilor publice

În cadrul concepţiei tradiţionale a beneficiarului serviciilor publice, acesta era


considerat, înainte de toate, un administrat. Această concepţie tradiţională era direct legată de
modalităţile în care organizaţiile publice îşi desfăşurau activitatea şi anume: în absenţa unui
mediu concurenţial în care aceste servicii publice îşi desfăşurau activitatea, ele beneficiau de o
situaţie de monopol în ceea ce priveşte prestaţiile pe care le furnizau. În absenţa produselor
alternative, cetăţenii nu aveau altă alternativă decât să consume serviciile existente. Această
etapă, specifică evoluţiei sistemelor administrative, se caracteriza prin întârzieri, lipsa de atenţie
acordată cetăţeanului şi o absenţă cvasi-totală a comunicării cu acesta. Ea avea că rezultat o
imagine degradată a funcţionarului public, văzut ca depozitar al tuturor valenţelor negative ale
birocraţiei.
În sectorul public, nevoia pentru un anumit produs trebuie să fie recunoscută de o
manieră normativă care depinde de indiferenţa sau chiar de ostilitatea publicului, administraţia
fiind cea care decide dacă trebuie sau nu să promoveze produsul. Limitarea mijloacelor bugetare
ale administraţiei va fi cea care va limita marja de manevră a administraţiei.
Studiul publicului este adesea inexistent în cadrul serviciilor publice. În mod tradiţional,
dorinţele şi nevoile publicului ajung la administraţie prin canalele sistemului politic. Ca urmare,
devine indispensabilă realizarea unor studii ale nevoilor şi atitudinilor publicului pentru a
asigura un flux de servicii şi informaţii între serviciul public şi publicul acestuia.
Totodată, informaţia pe care administraţia o transmite publicului (cetăţenilor) este
adesea insuficientă, transmiterea ei reprezintă o responsabilitate, dar nimeni nu-şi pune
întrebarea ce poate să aducă ea în contrapartidă în vederea ameliorării serviciului public.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 56

Pentru a înţelege mai bine relaţia dintre organizaţiile publice şi beneficiari, vom
considera că aceasta este caracterizată prin două variabile (tab.II.4):
- organizaţia publică are, sau nu, posibilitatea de alegera;
- beneficiarul de servicii publice are, sau nu, posibilitatea de alegere.
Cadranul I – reprezintă situaţia în care nici individul, şi nici organizaţia publică nu are
posibilitatea de alegere. În acest caz, individul trebuie să plătească impozitele, să respecte legea,
iar administraţia trebuie să perceapă impozite, să oblige fiecare cetăţean să-şi plătească
impozitele şi să respecte legea. În acest caz, organizaţiile publice nu se află în concurenţă cu
sectorul privat.
Cadranul II – reprezintă situaţia în care individul are posibilitatea de alegere în ceea ce
priveşte utilizarea serviciilor publice (electricitate, poştă, căi ferate,etc), iar organizaţia publică
nu are posibilitatea de a oferi sau nu are aceste servicii. În schimb, individul are posibilitatea de
a utiliza alt tip de serviciu decât cel oferit de administraţie, deci apare concurenţa, însă ea
rămâne moderată.
Cadranul III – reprezintă situaţia, relativ rar întâlnită, în care administraţia are
posiblitatea să ofere, sau nu, anumite servicii cetăţeanului devenit client, iar, la rândul său,
acesta poate să utilizeze, sau nu, serviciile propuse. În acest caz, concurenţa este puternică.
Cadranul IV - reprezintă situaţia paradoxală în care organizaţia publică are posiblitatea
de alegere, iar persoana administrată nu o are. Este situaţia în care individul devine obiectul
puterii administraţiei. În principiu, aceasta situaţie trebuie evitată.
Tab.II.4
Organizaţia publică nu are Organizaţia publică are
posibilitatea de alegere posibilitatea de alegere
I
Beneficiarul nu are IV
posibilitatea de alegere Administratul este obligat să
Putere discreţionară, arbitrară
plătească taxe şi impozite
Beneficiarul are posibilitatea II III
de alegere Utilizator de servicii publice clienţi

Împărţirea în cele patru categorii include şi categoria clienţi, dar ignoră anumite
categorii intermediare, precum:
- utilizatorii captivi care reprezintă o categorie intermediară între utilizatori şi
persoanele obligate să plătească taxe şi impozite. Teoretic, persoana respectivă este
utilizator dar, în realitate, nu există o concurenţă reală, ceea ce face ca persoana
respectivă să nu aibă posiblitate de alegere.
- utilizatorii clienţi care reprezintă o categorie intermediară între clienţi şi utilizatori,
care au posibilitatea, teroretică şi practică, de alegere, iar în acest caz concurenţa
serviciilor publice cu sectorul privat poate deveni puternică (exemplul spitalelor
publice care sunt în competitie cu clinicile private, concurenţa în ceea ce priveşte
transportul interurban de calatori etc.).
Managementul public foloseşte, în mod tradiţional, pentru a desemna beneficiarul unui
serviciu public, termenul de utilizator; tot mai mult însă managerii publici utilizează termenul
de client, ceea ce semnifică un nou tip de legatură între furnizorul şi beneficiarul de servicii
publice.
Dezvoltarea noţiunii moderne de utilizator-client al serviciilor publice se datorează mai
multor factori (Auby 1996):
- sporirea exigenţelor „administratilor” - utilizatori care doresc ca cererile şi
dorinţele lor să fie luate în considerare de către organizaţiile publice;
- exemplul modelului privat de tratare a consumatorului;
- deschiderea spre concurenţă a serviciilor aflate anterior în situatie de monopol, fapt
ce a condus la modificări de comportament ale organizaţilor publice;
Modul II – Managementul institutiilor publice 57

- dezvoltarea de noi produse;


- trecerea de la o situaţie de ofertă deficitară la una excedentară.
Toate acestea explică trecerea progresivă de la perceperea utilizatorului ca administrat
la perceperea lui că şi client. Serviciile publice plasate în situatii de concurenţă au fost primele
care şi-au modificat comportamentul, urmate rapid de alte structuri care care nu erau plasate
într-un context concurenţial, dar care se temeau de concurenţa care s-ar putea instaura şi în
domeniul lor de activitate, de apariţia unor noi produse care le-ar putea substitui pe cele ale lor
sau care doreau să confere instituţiei lor o apartenenţa la o imagine modernă.
În acest context, o gamă importantă de servicii publice a încercat să determine nevoile
utilizatorilor pentru a-şi adaptata produsele şi serviciile.Î In cazul în care serviciul în cauză se
afla în concurenţă cu firmele private sau cu alte servicii publice, managementul le percepe
foarte repede datorita libertăţii de alegere pe care o au cetăţenii; în schimb, atunci când acesta
nu se afla într-o situaţie concurenţiala, perceptia acestor nevoi este mai putin evidentă: „în cazul
unei concurenţe forte, administratul este client, adica subiect de dorit …”(Lauffer, Burlaud
1980).
Achiziţionarea de servicii publice reprezintă un proces decizional complex. Decizia de
cumpărare sau de utilizare, în domeniul serviciilor publice, are elemente comune cu cea
referitoare la cumpărarea bunurilor private. Achiziţionarea sau alegerea de a utiliza serviciile
publice corespunde unei necesităţi, chiar dacă natura acestei necesităţi nu este, în principal, de
natură comercială, ea se supune totuşi principiilor clasice ale motivaţiei. Consumatorul adoptă
întotdeauna o atitudine de cautare a satisfacţiei maxime, însă el nu dispune întotdeauna de
informaţia necesară. În cazul sectorului public, situaţia este identică, utilizatorii de servicii
publice având nevoie de elemente precise de informare. Uneori administraţia le poate furniza
informaţii (legate de fiscalitate, informaţii juridice, informaţii referitoare la circulaţia rutieră, la
starea drumurilor etc.), alteori administraţia nu ajută utilizatorul în efectuarea alegerii, fie din
lipsa mijloacelor de informare, fie dintr-o inerţie birocratică, fie din absenţa funcţiei
marketingului.
Clientela administraţiei publice este una particulară, ceea ce presupune:
- anumite specificităţi ale relaţiei utilizator/producţie publică;
- specificităţi în ceea ce priveşte decizia de a opta pentru un anumit serviciu public.
Utilizatorul de servicii publice acţionează sub influenţa unei viziuni specifice.
Exprimarea nemulţumirilor faţă de administraţia publică se înscrie într-un proces continuu;
birocratul va fi întotdeauna perceput drept un slab gestionar, monopolist, rigid, putin
comunicativ etc. Acest proces de intenţie, această judecare, fără drept de apel, ajunge să se
generalizeze, să penetreze subconştientul colectiv. Pentru un număr mare de cetăţeni,
administraţia publică are o imagine negativă. în opinia lui Bernard Gournay, principalele
reproşuri care i se aduc administraţiei sunt:
- parazitismul (un număr prea mare de funcţionari, care costă prea scump);
- nonşalanţa;
- iresponsabilitatea, care nu este intotdeauna sancţionată;
- ineficacitatea;
- inumanitatea (administraţia nu ţine cont de situaţiile individuale);
- amestecul abuziv în viaţa personală.
Individul dezvoltă o adevărată fobie faţă de tot ceea ce înseamnă serviciul public. Din acest
punct de vedere, utilizatorul serviciilor publice se deosebeşte faţă de cel serviciilor private.
Elementele care au întărit aceasta mentalitate ţin de următoarele aspecte:
- probleme aparute în ceea ce priveşte modul de tratare a cetăţeanului;
- întârzieri şi lipsa de atenţie acordata publicului;
- excesul de proceduri birocratice;
- proasta adaptare a orarului serviciului de relaţii cu publicul;
- absenta serviciilor post-utilizare;
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 58

- carenţe în ceea ce priveşte informarea publicului.


Cele mai multe critici se concentrează asupra aspectelor informaţionale şi
comunicaţionale. Ca urmare, marketingul trebuie să se concentreze pe aceste aspecte.
Utilizatorul de servicii publice are exigenţe specifice şi datorită interpretării care se dă
noţiunii de serviciu public. Administraţia publică are că obiectiv furnizarea de servicii publice
către cetăţean. Ideea de bază a serviciului public nu acoperă, însă, ansamblul criteriilor sociale şi
economice pe care trebuie să le respecte administraţia, aceasta trebuind să facă dovada
adaptabilităţii şi accesibilităţii sale crescute. Utilizatorii săi trebuie să devină ţinte privilegiate
pentru marketingul public (misiunea esenţială a acestuia fiind modificarea concepţiei
antibirocratice mai mult sau mai puţin meritate a publicului).
Producţia publică prezintă puncte de convergenţă şi divergenţă în raport cu cea privată;
este vorba de o producţie destinată ansamblului societăţii, ca răspuns la nişte nevoi existente.
Dar ea este, în special, o producţie de servicii (consiliere, informaţii, reglementari, salubritate
etc). Ea este oferită ansamblului colectivităţii, dar totodată ea răspunde principiului egalităţii
cetăţenilor în faţa serviciului public. Aceesibilitatea în raport cu oferta administrativă reprezintă
un criteriu determinant.
Un element interesant de analizat este fixarea preţului serviciului public. Principiul
iniţial de funcţionare a serviciilor publice era cel al gratuităţii acestora, plata lor facându-se
indirect prin impozite. Prin prisma analizei marketingului, de distribuţie a serviciilor publice,
putem considera preţul drept o barieră în utilizarea acestor prestaţii. Cu toate acestea, în cea mai
mare parte a serviciilor administrative (intrarea la muzee, spitalizarea persoanelor bolnave,
activităţile caselor de cultură), tarifele nu acoperă decât 5-10% din costul prestaţiei.
Ca urmare:
- primul obiectiv al administraţiei este să acopere o parte din costul acestor servicii
şi să realizeze echilibrul financiar la nivelul ei;
- al doilea obiectiv este stabilirea tarifului public şi realizarea transferurilor de
costuri dintre stat şi colectivitatilor locale;
- al treilea obiectiv constă în obţinerea optimului economic. În lipsa tarifării
serviciilor publice, resursele economice riscă să se piardă şi să nu aducă eficacitatea
dorită;
- al patrulea obiectiv urmarit ţine de funcţia simbolică a tarifelor publice. Pe de o
parte, preţul valorizează serviciul public, iar pe de altă parte, el simbolizează gradul
de socializare a serviciului public. În cele mai multe cazuri, întâlnim tarife în care
raportul preţ-cost este foarte mare. Preţul contribuie la valorizarea serviciilor
publice. Partea din costul serviciului, plătită direct de către utilizator, poate fi
considerată că fiind o măsură a nivelului de socializare a serviciului colectiv. Toate
aceste obiective însă, nu conduc niciodată la obţinerea aceluiasi tarif public.
Fixarea preţului public este rezultatul unui compromis între diversele forme de
legitimare a serviciului public, fiind, deci, de natură politică.
Decizia de a utiliza un serviciu public reprezintă un proces complex. Pentru a putea
reflecta asupra unei posibile modelări a comportamentului, este foarte important să se aibă în
vedere specificităţile legate de public. Cetăţeanul optează pentru un serviciu public din
următoarele motive:
- el aşteaptă ca administraţia publică să fie apropiată din punctul lui de vedere. Acest
lucru nu este uşor de realizat, structurile administraţiei publice fiind foarte
numeroase; din acest motiv serviciile locale, comunitare sunt deosebit de
importante în acest demers;
- el aşteaptă de la administraţia publică o simplificare a procedurilor; acest lucru este
însă delicat din cauza complexităţii procedurilor şi rigidităţii structurilor;
- el speră să aibă un acces sporit la serviciile publice. Capacitatea de acces este
proporţionala cu: vmodernizarea vechilor sedii, adaptarea orarului de relaţii cu
publicul, optimizarea relaţiei cu cetateanul, a modului său de tratare.
Modul II – Managementul institutiilor publice 59

Este important să evidenţiem interacţiunea care leagă utilizatorul de serviciul public.


Acest utilizator nu întreţine niciodată o relaţie unidirectionată cu serviciile publice. El este un
utilizator polivalent (transport în comun, poştă, impozite, biblioteci etc).
Întrucât utilizatorul de servicii publice nu este un consumator obişnuit, acest fapt
obligă administraţia să adopte o abordare specifică în relaţia sa cu publicul. Ea trebuie să
adapteze marketingul propriu la tipul sau particular de producţie.
Specificitatea funcţiei de marketing în sectorul public ţine deci mai puţin de tehnicile şi
finalităţile sale, fiind direct legata de două elemente esenţiale (Santo Vernier 1993):
- opozitia existentă între produsul industrial şi serviciu. Produsul este un bun care
poate fi stocat şi fabricat fără participarea directă a consumatorului, în timp ce
serviciul nu este stocabil, mai ales în ceea ce priveşte administraţia „de ghişeu”.
.Mai mult, prestarea unui serviciu presupune participarea mai mult sau mai puţin
activă a utilizatorului, comportamentul acestuia condiţionând în bună măsură
calitatea serviciului insesi.
- cea de a doua specificitate ţine de sectorul public şi de natura anumitor misiuni
specifice; dacă activităţile industriale şi comerciale ale serviciilor publice (telefonie,
alimentarea cu apa, transportul public etc.) permit o abordare de marketing
apropiată de cea a firmelor private, anumite misiuni specifice ale organizaţiilor
publice necesită un demers mult mai profund şi soluţii mult mai originale.
În mod evident, marketingul nu are funcţia de a se substitui autorităţilor competente, ci
are rolul de a oferi acestor autorităţi tehnici mult mai fine şi mai performanţe decât clasicile
rapoarte administrative. Adaptarea abordarii de tip marketing în administraţia publică semnifică
o schimbare majoră de optică în ceea ce priveşte cetăţeanul, văzut asa cum este normal, în
postura de client, cu toate consecinţele ce decurg din acest fapt.
Luarea în considerare a clientului şi utilizatorului, în măsură în care ea contribuie la
întărirea legitimitatii sectorului public, nu se poate rezuma doar la câteva anchete sau acţiuni de
comunicare, de primire sau de formare punctuale şi necoordonate,ci ea reprezintă o abordarea
globală integrată care combină deschiderea, analiza, strategia, implicarea personalului.
Utilizate în funcţie de contextul serviciilor publice, marketingul şi managementul
calităţii reprezintă instrumente care pot aduce o contribuţie interesantă pentru luarea în
considerare a publicului, prin valorizarea clientului – utilizator. Marketingul şi calitatea
contribuie la realizarea aceluiaşi obiectiv şi sunt complementare.
Marketingul, ca şi calitatea, reprezintă, în primul rând, o stare de spirit, care plasează
clientul, utilizatorul, în centrul preocuparilor organizaţiei. Acesta este, în fapt, cel care-i
justifică existenţa, organizaţia publică neavând nici un motiv de a fi în lipsa destinatarilor.
Marketingul, ca şi calitatea vizeaza satisfacerea clientului, utilizatorului. Marketingul
are mai mult în sarcină interfaţa cu exteriorul, în timp ce calitatea este responsabilă de procesul
de lucru care permite organizaţiei să raspundă exteriorului. Aceste două abordări, legate, se
bazează pe un ansamblu de metode şi instrumente care sunt uneori comune.
Marketingul reprezintă arta de a promova un produs sau serviciu spre satisfactia
mutuala a clientului şi a organismului producător, arta de a supune deciziile organizaţiei dorinţei
de a satisface clientul. El reprezintă de asemenea un ansamblu de mijloace de studiere a
publicului vizat şi de tehnici de promovare, în scopul de a ajuta organizaţia să acţioneze, mai
eficace, la dorinţele publicului.
În cadrul misiunii stabilite, abordarea de tip marketing constă în a stabili un diagnostic
al nevoilor, al aşteptarilor şi al comportamentelor, în sens larg, a inventaria şi analiza mijloacele
necesare pentru a răspunde acestor nevoi. Aceste mijloace au în vedere definirea publicului-
ţintă, definirea produsului sau a serviciului, a preţului, a distribuţiei şi a mijloacelor de
promovare.
Marketingul ia în considerare ansamblul forţelor care acţionează asupra clienţilor,
precum evoluţiile tehnologice, sociale, economice şi, în mod special, concurenţii. Instrumentele
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 60

de lucru ale marketingului sunt, în principal, studiile de piaţă şi instrumentele de analiză


strategică aplicate produsului sau serviciului.
Calitatea produsului sau serviciului se defineşte că fiind aptitudinea sa de a satisface
nevoile exprimate şi implicite ale destinatarului. Calitatea este deci adaptarea prestaţiei la nevoi.
Dacă adptarea nu este totală, apare defectul.
Calitatea unui produs sau serviciu este rezultatul unui proces de muncă. Dacă acesta
prezintă disfunctionalităţi la nivelul concepţiei sau al realizării, produsul nu va fi de calitate.
Abordarea de tip calitate este o abordare anticipatoare, de progres continuu, care vizează
satisfacerea destinatarului prin reducerea progresivă a tuturor cauzelor de insatisfacţie sau de
disfunctionalităţi. Ea se bazează pe rezultatele anchetelor făcute de marketing. Ea pleacă de la
definirea specifică a nevoii, a produsului, a proceselor de lucru şi a rezultatelor obţinute pentru a
măsura eventaualele abateri, a căuta cauzele acestora şi a defini actiunile preventive sau
corective care trebuie aduse.
În cazul prestării serviciilor publice, calitatea are următoarele componente:
 promtitudinea cu care este servit beneficiarul, care se referă la timpul de aşteptare
pentru a fi servit;
 cantitatea sau volumul în care serviciul este furnizat în raport cu cerinţele
beneficiarilor;
 accesibilitatea, care se referă la distanţele pe care trebuie să le parcurgă clientul
pentru a avea acces la serviciu, la orarele de lucru ale diverselor servicii,
urmărindu-se ca ghişeele să fie deschise la ore convenabile sau să se asigure accesul
la informaţii prin telefon, internet sau alte mijloace moderne de comunicare.
Accesibilitatea poate avea în vedere şi aspecte referitoare la echitate sau la egalitate
în ceea ce priveşte accesul la servicii, în special pentru utilizatorii din mediul rural
sau care sunt dispersaţi din punct de vedere teritorial;
 disponibilitatea sau continuitatea serviciilor, care au în vedere frecvenţa cu care
este întreruptă furnizarea serviciului şi cât durează remedierea disfuncţionalităţilor
intervenite;
 acurateţea, se referă la corectitudinea şi precizia serviciilor sau informaţiilor
primite;
 siguranţa,are în vedere gradul de risc sau accidente care se manifestă în furnizarea
serviciilor publice;
 oportunitatea, se referă la probleme mai generale privind eficacitatea serviciilor,
gradul în care acestea corespund nevoilor cetăţenilor sau rezolva problemele pentru
care a fost conceput;
 calitatea primirii, ce are în vedere politeţea cu care este tratat clientul sau gradul de
confort şi curăţenie din birourile publice sau din locurile de furnizare a serviciilor
publice;
 simplificarea procedurilor administative şi a formularisticii. De exemplu,
formularele trebuie să fie uşor de citit şi înţeles. Lucrul cu o instituţie publică nu ar
trebui să semene cu o cursa cu obstacole şi, în acest sens, este necesară eliminarea
cerinţelor administrative lipsite de relevanţă, reducerea numărului de formulare care
li se solicita beneficiarilor de servicii publice pentru a face dovada statutului lor,
acceptarea în unele situaţii a declaraţiilor pe proprie răspundere, simplificarea
legislaţiei, administrarea flexibilă a regulamentelor şi statutelor.
Importanţa diferitelor componente care definesc calitatea poate varia de la un serviciu la
altul; de asemenea, ele pot prezenta relevanţă doar pentru unii beneficiari, în timp ce pentru altii
nu. Ca urmare, abordarea calităţii atunci când are loc stabilirea standardelor serviciilor trebuie
să difere de la un serviciu la altul.
Îmbunătăţirea calităţii serviciilor publice a devenit o preocupare extrem de importantă
în multe ţări europene, mişcare ce s-a concretizat în crearea unor cercuri de calitate, concepute
Modul II – Managementul institutiilor publice 61

pentru a permite tuturor categoriilor de funcţionari publici să propună soluţii şi să participe la


eforturile concrete de îmbunătăţire a calităţii. În acest sens, s-au depus eforturi susţinute de a
răspunde aşteptarilor clienţilor, care au dreptul şi chiar obligaţia să solicite servicii
corespunzatoare.
Cresterea calităţii serviciilor publice se poate asigura prin:
 creşterea competiţiei în ceea ce priveşte furnizarea serviciului public, asigurând
cetăţeanului o mai mare libertate de optiune a organizaţiei prestatoare;
 introducerea unor standarde specifice pentru fiecare serviciu public,care ar trebui
să fie monitorizate şi publicate şi care să indice calitatea la care trebuie să se aştepte
cetăţenii;
 îmbunătăţirea informării şi promovarea deschiderii serviciilor publice către
cetăţeni. Informaţiile oferite trebuie să fie complete, corecte, accesibile. Acestea ar
trebui să permită cetăţenilor să compare performanţele diferiţilor prestatori.
Serviciile publice trebuie să opereze cu transparenţă;
 cresterea posibilităţii de opţiune şi consultarea cetăţenilor. Organizaţiile publice ar
trebui să ofere clientilor, pe cât posibil, posibilităţi de optiune în ceea ce priveşte
serviciile furnizate sau, cel puţin, printr-o consultare sistematică, să se asigure că
acestea raspund necesităţilor. Un aspect important este şi implicarea cetăţenilor în
stabilirea standardelor de calitate ale serviciilor publice;
 introducerea managemetului calităţii totale (TQM), ce are în vedere abordarea
tuturor aspectelor calităţii ale producerii sau comercializarii serviciului. Pentru a
facilita obţinerea calităţii dorite la sfârşitul procesului de producţie, managementul
calităţii va avea în vedere descompunerea canalului de productie în clienţi şi
furnizori. El se va aplica asupra ansamblului acestor actori, fiecare fiind clientul
verigii anterioare a canalului. Veriga precedentă va fi deci furnizorul verigii
următoare. Această descompunere a procesului în clienţi şi furnizori interni face ca
anumite servicii care dispun de clienţi interni numeroşi să dezvolte tehnici interne
de marketing pentru a le cunoaşte nevoile.
Demersurile de tip marketing şi calitate pot contribui la orientarea instituţiei publice în
direcţia clientului, la dotarea sa cu metode şi dobândirea de experienţă, dar este important să se
ţină cont de contextul şi de modul propriu de funcţionare, diferit de sectorul privat.
Exista anumite condiţii de reusită în utilizarea acestor metode în organizaţiile publice,
care se referă la:
- principiile şi misiunea de interes general, elemente specifice dar greu de
măsurat, variabile şi dependente de factori tehnici, politici, de evoluţia problemelor
societăţii şi de raportul de forţe pe plan internaţional;
- prestaţiile cu „plăţi deplasate“, în care consumatorul nu este întotdeauna
direct plătitor, chiar dacă există întotdeauna un plătitor al prestaţiilor oferite;
- o ascultare şi o cunoaştere încă insuficientă a publicului;
- existenţa unui ansamblu de destinatari ai serviciilor publice, uneori foarte
complex. Utilizatorul nu este întotdeauna clientul direct: uneori administraţiile
reprezintă intermediari. Spre exemplu, în cazul impozitelor, în care ţinta este
contravenientul, iar beneficiarul constă din cei care nu săvârşesc contravenţii şi
Ministerul de Finanţe;
- existenţa unei poziţii, adesori dominante, a administraţiei publice, fără
sancţiuni imediate din partea mediului.

3. SISTEMUL DE PILOTAJ AL SERVICIILOR PUBLICE


MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 62

Serviciul public este confruntat cu transformări ale mediului care îl determină să treacă
de la o logică de gestiune a mijloacelor la o logică de atingere a rezultatelor, în contextul unei
schimbări permanente. El trebuie, în consecinţă, să aplice un management responsabilizant.
Ca urmare, nu mai este cazul să se limiteze la stabilirea de norme şi proceduri şi să
impună simpla respectare a acestora de către funcţionari, ci să-i responsabilizeze pe aceştia în
atingerea unor obiective corespunzătoare finalităţilor şi axelor strategice ale entităţii
considerate. În această situaţie, sistemul de pilotaj constituie, alături de alte trei elemente, una
dintre componentele majore ale edificiului instrumental ce trebuie construit: alegerea opţiunilor
strategice, traducerea lor în obiective operaţionale, reuniunile de evaluare (reuniuni de
apreciere, de progres, sau pur şi simplu reuniuni anuale).
Chiar dacă sunt indispensabile, aceste instrumente nu au sens decât dacă:
- sunt inserate într-o abordare strategică globală, adică dacă sunt puse într-o
perspectivă strategică.
- nu devin un obstacol pentru managementul personalizat, pentru participarea,
dezvoltarea ideilor colaboratorilor, pentru reactivitate, pentru luarea deciziei
adaptată problemelor reale.
Înainte de a prezenta aspectele tehnice ale sistemului de pilotaj, trebuie să explicăm
relaţiile existente între acesta şi managementul strategic şi cel operaţional.

3.1. Relaţia sistemului de pilotaj cu managementul strategic şi operaţional

Fără a oferi o definiţie precisă a sistemului de pilotaj, din punctul nostru de vedere, a
pilota o organizaţie sau o unitate de muncă înseamnă, pentru managementul acesteia, a
conduce organizaţia în vederea atingerii obiectivelor ce rezultă din opţiunile strategice ale
ansamblului căruia îi aparţine această organizaţie.
Pilotajul reprezintă deci aplicarea cotidiană a orientărilor strategice. El nu are
sens decât în raport cu urmărirea obiectivelor operaţionale, ele însele derivate din
scopurile strategice ale organizaţiei. Dacă managerul dispune de un sistem de informare de
pilotaj (SIP), el va şti unde se află şi se va ajuta de aceasta în luarea deciziilor cu care se
confruntă în permanenţă.
Ca urmare, înainte de a analiza în profunzime sistemul de pilotaj, va trebui să arătăm de
ce el nu este decât rezultatul unei abordări mai globale şi anume: managementul strategic şi
transpunerea să operaţională, managementul prin obiective (M.P.O.).
Articularea strategicului şi operaţionalului într-o abordare de ansamblu poate fi
sintetizată în următoarea schemă (fig.II.2):

ARTICULAREA STRATEGICULUI CU OPERAŢIONALUL


(ANALIZĂ)
PREMISE

Evoluţia mediului Situaţia unităţii Conducătorii


Ameninţări/oportunităţi Puncte forte/puncte Opţiunile lor
slabe

Mizele
STRATEGICUL

Opţiunile strategice
 Priorităţi
 Structuri
 Alocare de resurse
 Obstacole de evitat
Modul II – Managementul institutiilor publice 63

OPERAŢIONALUL

MPO şi planurile de acţiune


 Obiective operaţionale
 Planuri de acţiune

Sistemul de pilotaj şi
tablourile de bord

Fig.II.2
Această figură indică faptul că opţiunile strategice se află în centrul funcţionării
organizaţiei (sau organizaţiei de lucru care aparţine unei organizaţii). Ele condiţionează
managementul operaţional furnizându-i un referenţial pentru fixarea obiectivelor şi pentru
luarea deciziei cotidiene şi îi impune să identifice mizele cărora organizaţia trebuie să le facă
faţă în următorii ani pentru a-şi îndeplini misiunile sale fundamentale.
Dincolo de aspectul formal şi linear al unei astfel de scheme, trebuie să observăm că:
- diferitele aspecte ale managementului sunt legate între ele: operaţionalul nu are sens decât
în cadrul unei viziuni strategice a rezultatelor ce trebuie atinse şi invers, strategicul nu are
sens decât dacă este pus concret în practică. Or, adesea, organizaţiile acţionează fie în
absenţa unei viziuni strategice, fie printr-o separare puternică a strategicului de operaţional.
- orizonturile temporale nu sunt aceleaşi pentru cele două ramuri ale managementului:
operaţionalul are în vedere termenul scurt (mai puţin de un an), în timp ce strategicul
vizează termenul mediu (3-5 ani) şi chiar lung (mai mult de 5 ani).
- procesul nu trebuie să se limiteze la trecerea succesivă în revistă a diferitelor puncte
menţionate, ci trebuie să fie iterativ, opţiunile strategice putând fi detaliate şi adaptate în
funcţie de posibilităţile concrete de transformare în planuri de acţiune.
Fixarea obiectivelor unei organizaţii de lucru reprezintă un proces ce se poate
descompune în patru etape principale, reprezentate în figura următoare (fig.II.3):
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 64

1. ETAPA PRELIMINARĂ

- identificarea câmpului de obiective se află la intersecţia a trei domenii:

Activităţile principale şi misiunile


Priorităţile şi orientările
permanente ale unităţii de lucru
generale ale unităţii de lucru

Câmpul de obiective de
Problemele de rezolvat la ameliorare dorite
nivelul unităţii de lucru

2. FIXAREA OBIECTIVELOR

- stabilirea unor obiective în funcţie de priorităţile şi rezultatele negocierii cu direcţia din


care
unitatea de lucru face parte

3. TRANSPUNEREA OBIECTIVELOR ÎN ACŢIUNI

- programarea acţiunilor în timp (etape, rezultate intermediare)


- alocarea mijloacelor necesare (umane, financiare, tehnice)
- elaborarea unei strategii de mobilizare a actorilor ce trebuie implicaţi în acţiune, prin
fixarea OBIECTIVELOR INDIVIDUALE

4. URMĂRIREA OBIECTIVELOR

- elaborarea şi utilizarea unui tablou de bord care permite urmărirea evoluţiei indicatorilor şi
3.2. perioadei,
evaluarea, la sfârşitul Consideraţii asupra
a rezultatelor noţiunii
unităţii deşisistem
de lucru de pilotaj
ale indivizilor care contribuie la
atingerea acestor rezultate
3.2.1. Rolul managerului într-o organizaţie

Organizaţia reprezintă orice structură ce are finalitate precisă, structură ce este în


la atingerea acestor rezultate
general, compusă din resurse umane (de competenţe), din mijloace tehnice şi resurse financiare.
Managerul acestei organizaţii este persoana însărcinată cu coordonarea şi controlul
activităţii organizaţiei respective în scopul de a-şi îndeplini misiunile care i-au fost atribuite.
Într-un fel el este pilotul, iar organizaţia poate fi asemănată cu un avion. Această definiţie scoate
în evidenţă importanţa organizării, fie că este vorba de o organizaţie, de o administraţie, de o
direcţie, de un serviciu sau de un birou sau chiar de o structură temporară şi volatilă, precum o
echipă de proiect.
Modul II – Managementul institutiilor publice 65

Contextul organizaţiei şi rolul managerului sunt prezentate în următoarea schemă, care


evidenţiază principalele elemente care alcătuiesc SISTEMUL DE PILOTAJ.
O ORGANIZAŢIE UNA SAU MAI MULTE OBIECTIVE
MISIUNI

MIJLOACE ACTIVITĂŢI REZULTATE

Umane Aplicarea de programe, Produse


Tehnice proiecte, procese... Prestaţii
Financiare Servicii

Elementele de conducere Derularea activităţii Nivelul de atingere a


a funcţionării obiectivelor
organizaţiei B
A C
MANAGERUL

Un dispozitiv de pilotaj
Mediul elaborează tablouri de bord
extern ce permit să se acţioneze
D

ASUPRA FUNCŢIONĂRII ASUPRA METODELOR, ASUPRA


ŞI STRUCTURII METODOLOGIILOR, OBIECTIVELOR
ORGANIZAŢIEI PROCEDURILOR, (priorităţi, termene)
PROCESELOR

La fel că un pilot de avion (pentru a conduce în mod optim acţiunea) managerul sau
conducătorul organizaţiei trebuie, să fie informat în permanenţă privind starea a patru domenii
principale:

A. Elementele de conducere a funcţionării organizaţiei


Această familie de parametri este foarte vastă şi că urmare nu există un model unic de
analiză.Dat fiind acest fapt, este vorba, în principal, de a identifica şi măsura elementele de
adaptare a organizaţiei la misiunile sale, care vor avea în vedere, în mod concret, în principal,
resursele umane (personal, competenţă, repartiţie, mobilizare, reactivitate), mijloacele tehnice
(adaptare suficientă, conformitate, calitate sau securitate), mijloacele financiare, în general
resursele bugetare, atunci când ne referim la funcţia publică.
B. Derularea activităţii şi procedurilor
Vom avea în vedere aici ansamblul proceselor permanente, periodice sau ciclice care
conduc în final la atingerea obiectivelor şi la producerea rezultatelor (fie că este vorba de
produse, în sens strict, de prestaţii sau de servicii).
Problemele se pun deci în termeni de conducere a proceselor, de respectare a termenelor
şi legăturilor, a conformităţii cu regulile şi normele, în termeni de asigurare a calităţii, de
optimizare a consumului de resurse.
Vom putea deci distinge două categorii de procese:
- procese de producţie având că destinaţie un client sau utilizator (intern sau
extern);
- procese de gestiune internă, în sens larg, precum programarea bugetară, un
plan de formare, un proiect de informaţiizare...
C. Gradul de atingere a obiectivelor
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 66

Aceasta reprezintă problema principală a organizaţiei şi a managerului său. Capacitatea


de a-şi atinge obiectivele caracterizează, în mod fundamental, eficacitatea unei organizaţii. că
urmare, analiza diferenţelor (şi a cauzelor acestora) dintre rezultate şi obiective este cea care
condiţionează acţiunile şi deciziile „pilotului-manager”.Vom vedea ulterior că, pe de-o parte,
noţiunea de obiectiv are adesea o accepţiune specifică în cadrul organizaţiilor aparţinând
funcţiei publice şi, pe de altă parte, determinarea acestor obiective nu are în vedere doar
elemente contabile, ceea ce complică foarte mult problema.
D. Supravegherea evoluţiilor mediului extern
Ca şi în cazul unui avion, organizaţia nu acţionează într-un mediu fixat, predeterminat.
Din contră, ea este din ce în ce mai mult confruntată cu evenimente (pe termen scurt) sau este
influenţată de tendinţe (pe termen mediu şi lung) care îi afectează, în mod inevitabil, modul de
funcţionare, structura sa, chiar şi natura misiunilor şi obiectivelor sale. În consecinţă
dispozitivul de pilotaj al organizaţiei trebuie să integreze o funcţie de ascultare, de supraveghere
şi de atenţionare asupra tuturor domeniilor susceptibile de a interacţiona între ele. Chiar dacă nu
toate schimbările mediului sunt previzibile, este important să avem buni „captori”sau buni
„observatori”cu scopul de a îmbunătăţi capacitatea de anticipare a organizaţiei care
condiţionează strategia, gestiunea şi funcţionarea sa.
Organizaţiile publice se confruntă cu numeroase evenimente şi semnale externe precum:
evoluţiile sociale, economice, schimbările structurale datorate, pe de-o parte, reglementărilor
europene, şi, pe de altă parte, regionalizării, descentralizării, sporirii concurenţei interne şi
externe etc.
Cunoaşterea la momentul potrivit a informaţiilor referitoare la cele patru domenii va
permite „pilotului-manager”să acţioneze sau să reacţioneze:
- asupra comportamentului sau funcţionării organizaţiei (noi repartiţii de
resurse, introducerea de noi competenţe) sau eventual asupra structurilor sale
(delocalizări, descentralizări, noi repartiţii de misiuni);
- asupra activităţii şi proceselor de producţie, optimizând circuitele şi
procedurile (ghişeul unic, introducerea noilor tehnologii);
- asupra obiectivelor (adaptarea politicilor şi strategiilor la schimbările
contextului).
Aşa cum arată experienţa, sistemele de pilotaj îmbracă forme foarte diferite şi acoperă
domenii şi câmpuri de aplicare eterogene de la o organizaţie la alta. Noţiunile abordate în acest
capitol au o aplicabilitate generală şi permit degajarea definiţiilor şi a principiilor fundamentale
care caracterizează aceste dispozitive.

3.2.2. Definiţiile şi principiile sistemului de pilotaj

În opinia prof. Bărbulescu, cuvântul „pilotaj”reprezintă un termen generic care


defineşte în acelaşi timp două componente:
- pe de o parte, el reprezintă fixarea anumitor obiective generale ce trebuie
atinse;
- pe de altă parte, el presupune activitatea concretă a conducerii organizaţiei
pentru a realiza aceste obiective.
Se foloseşte, de asemenea, termenul de sistem de pilotaj care reprezintă ansamblul
coerent şi evolutiv de procese de conducere şi de proceduri destinate aplicării pilotajului în
cadrul unei organizaţii. Sistemul de pilotaj este un ansamblu de elemente care-i permit acesteia
să tindă în permanenţă către obiectivele pe care le urmăreşte. În sens larg, el se compune din trei
subsisteme:
a) un sistem de informare;
b) un operator (un pilot);
Modul II – Managementul institutiilor publice 67

c) o serie de instrumente de comandă ce-i permit pilotului să orienteze entitatea


pilotată către direcţia dorită.
Subsistemul de informare are rolul de a furniza pilotului informaţiile necesare pentru
luarea deciziei, oricare ar fi nivelul de responsabilitate pe care-l ocupă în cadrul organizaţiei.
Din acest punct de vedere, conceperea şi punerea în practică a unui sistem de pilotaj prezintă
două dificultăţi principale:
– Prima ţine de identificarea parametrilor, a informaţiilor necesare luării deciziei. Ea se
întâlneşte în permanenţă la nivel operaţional, în conceperea sistemelor de pilotaj, fie că e vorba
de organizaţii publice sau de organizaţii. Această dificultate provine din înclinaţia puternică a
managerilor, a conducătorilor de „a dori să ştie tot”, la niveluri de detaliu, de cele mai multe ori,
nesemnificative. că urmare, managerul participă adesea la suprainformarea lor, pe care o
condamnă datorită lipsei de claritate în definirea delegărilor de responsabilităţi şi în aplicarea
procedurilor de control care sunt necesare în contrapondere.
– A doua dificultate se referă la luarea în consideraţie a diferitelor orizonturi de timp:
scurt, mediu şi lung. Ea conduce uneori la amestecuri între nivelurile de intervenţie strategică şi
nivelurile mai operaţionale, privilegiindu-se în mod exagerat termenul scurt şi gestiunea
cotidiană. Chiar dacă nu sunt singurele, organizaţiile publice au cel puţin câteva motive pentru a
face acest lucru datorită evoluţiilor politice care afectează acţiunile pe termen lung şi a
restricţiilor formale ale procedurilor bugetare ce limitează reactivitatea pe termen mediu şi scurt.
Vom reveni asupra acestui aspect mai târziu, atunci când vom aborda problema controlului de
gestiune şi, în particular, pe cea a controlului bugetar în cadrul funcţiei publice.
Orice dispozitiv de pilotaj face apel deci, în mod inevitabil, la managementul
organizaţiei şi, în consecinţă, la diferitele ramuri ale acestuia, şi anume:
- managementul strategic, adică punerea în perspectivă a organizaţiei, a
activităţii şi a funcţionării în raport cu orientările şi obiectivele pe termen lung,
mediu şi scurt;
- managementul operaţional, adică aplicarea instrumentelor, metodelor şi
mijloacelor necesare acţiunii, în funcţie de obiectivele rezultate din opţiunile sale
strategice.

3.2.3. Problematica pilotajului în cadrul serviciului public

Trei caracteristici fundamentale ale serviciilor publice determină problematica


sistemului de pilotaj în acest sector, şi anume:
1. Serviciul public raţionează, în primul rând, în termeni de cheltuieli, de mijloace, de
buget (ceea ce este conform cu natura misiunilor şi funcţionării lui), şi nu de venituri, de
rezultate, de cont de exploatare, aşa cum o fac organizaţiile ce acţionează pe piaţă. În mod
normal, primul indicator al gestiunii financiare a unui serviciu public este deci consumarea
creditelor bugetare, şi nu cifra de afaceri sau profilul. Controlul de gestiune constă deci, înainte
de toate, şi uneori se reduce numai la controlul bugetar. Obiectivul urmărit este, în primul rând,
eliberarea autorizaţiilor de angajare a creditelor bugetare şi a ordinelor de plată.
2. Serviciul public are la dispoziţie un timp mai mare pentru a-şi recupera banii .
Bugetele sunt, în principal, negociate o singură dată pe an, şi eventual rectificate o dată sau de
două ori pe an. Cheltuielile sunt, de asemenea, programate de-a lungul unui an, ceea ce
reprezintă atât sursa „seninătăţii sale”(ştie ce va percepe), cât şi o frână pentru reactivitatea sa:
orice deviere importantă pune probleme de finanţare.
3. Serviciul public raţionează în termeni de „maximum” şi nu de „optimum”, aşa cum
face organizaţia. Pentru aceasta, opţiunile fundamentale constau, prin stabilirea volumului de
producţie ţinând cont de preţul pieţei, în optimizarea utilizării acestor mijloace. Finalitatea
serviciului public, însă este „de a fi util”. Nu există deci optimizare în acest domeniu, ci grija
permanentă de a face mai mult, mai bine, maximum. Se raţionează în absolut, nu în relativ.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 68

Aceste caracteristici permit evidenţierea principalelor probleme ale sistemului de pilotaj


în cadrul serviciului public:
 În primul rând, serviciul public nu dispune de indicatori „spontani”, direcţi privind
calitatea prestaţiilor sale, în timp ce organizaţia de pe o piaţă ştie, în permanenţă, dacă clienţii
cumpără sau nu produsele şi serviciile sale, dacă acestea corespund aşteptărilor clientelei.
Aceasta, deoarece un client este cineva care are opţiunea de a cumpăra sau nu o anumită
prestaţie de la o anumită organizaţie (exceptând cazul monopolului care teoretic este interzis în
economia de piaţă), în timp ce utilizatorul, administratorul sau cetăţeanul nu plăteşte pentru
prestaţiile primite de fiecare dată, ci o singură dată pe an atunci când plăteşte impozitele.
 În al doilea rând, că un corolar al celui precedent, feedback-ul privind calitatea
prestaţiilor sale este mult diferit în timp pentru serviciul public, cu excepţia cazului în care el
este dotat cu un sistem de măsurare a satisfacţiei administraţiilor sau utilizatorilor. Feedback-ul
extern privind calitatea (denumit şi „returul de sancţionare”) există şi în cazul serviciului public,
însă el are loc doar cu ocazia alegerilor (cu excepţia cazurilor grave) şi după aceea este contestat
bugetul organizaţiei (constrângerile sociale şi politice vor avea tendinţa de a atenua aceste
efecte).
 În al treilea rând, serviciul public, aflat adesea în situaţia de monopol (dar nu
întotdeauna), dispune de puţine elemente de comparare, în timp ce piaţa furnizează astfel de
elemente în permanenţă organizaţiilor (exceptând cazul de monopol). Serviciul public trebuie
deci să se angajeze prîntr-un efort voluntar pentru a-şi procura elementele de comparaţie în alte
organisme cu activitate similară, din ţară sau din străinătate.

3.3. Legaturile dintre sistemul de informare, controlul de gestiune şi sistemul de pilotaj


3.3.1 Sistemul de informare şi sistemul de pilotaj

Spunem astăzi despre informaţie că este materia primă a deciziei. Ea este totodată
materia primă a activităţii, în particular pentru sectorul terţiar, ceea ce este cazul, bineînţeles, şi
pentru cea mai mare parte a organizaţiilor publice.
Problema majoră rezidă în selecţia dintre informaţiile operaţionale necesare producţiei
şi cele necesare pentru luarea deciziei.
Absenţa unei astfel de selecţii duce la „suprainformare”, care obstrucţionează sau
parazitează procesul de evaluare şi decizie. În viaţa cotidiană, constatăm deseori la cadrele de
conducere o abundenţă de suporţi informaţionali interni sau externi, sub formă de note, rapoarte,
statistici diverse care nu pot fi citiţi şi utilizaţi decât într-o foarte mică măsură. Deşi ele
reprezintă surse foarte bogate, destinatarii lor nu au timpul material de a le trata, de a extrage
din ele sinteze care prezintă cu adevărat utilitate pentru ei şi care le-ar permite să exercite mai
eficace şi mai rapid funcţiile de urmărire, control şi decizie care intră în responsabilităţile şi
atribuţiile lor.
Sistemul de pilotaj, la toate nivelurile organizaţiei, se hrăneşte deci cu sistemele de
informare existente.
Locul sistemului de pilotaj în cadrul sistemului de informare al organizaţiei

1
Elemente de previziune şi
de planificare strategică

Ascultarea şi suprave-
SISTEMUL DE Ascultarea şi suprave-
4 gherea mediului intern PILOTAJ ŞI DE gherea mediului extern
3
DECIZIE

SISTEMUL DE GESTIUNE
Sistemele operaţionale de
productie

2
Modul II – Managementul institutiilor publice 69

Fig.II.4

Schema de mai sus pune în evidenţă legăturile şi articulaţiile dintre sistemul de pilotaj şi
ce am putea numi subsistemele de informare. Ea indică faptul că instrumentele şi suporţii de
bază ai dispozitivului de pilotaj sunt, la nivelurile de responsabilitate şi de decizie ad-hoc,
receptorii de informaţii de sinteză provenind de la subsistemele descrise mai sus. Valoarea
adăugată a informaţiei de pilotaj va consta, deci, în:
- o exprimare sintetică şi agregată;
- posibilitatea de a stabili corelaţii rapide (modelate sau intuitive) între
indicatori sau datele provenind din diferitele domenii.
Figura de mai sus pune în evidenţă patru grupe de legături principale:
 Legăturile cu elementele strategice ale organizaţiei. Aceste legături sunt
fundamentale. Sistemul de pilotaj este instrumentul principal de formalizare a OBIECTIVELOR
şi PLANURILOR DE ACŢIUNE, pentru o perioadă dată, care reprezintă transpunerea concretă
şi operaţională a strategiei organizaţiei. Sistemul de pilotaj trebuie deci să informeze, în mod
sintetic, în ceea ce priveşte:
- nivelul de atingere a obiectivelor (raportul rezultate/obiective);
- derularea planurilor de acţiune, astfel spus controlul termenelor, etapelor,
scadenţelor sau controlul utilizării resurselor alocate pentru realizarea lor.
Identificarea unor diferenţe, a unor întârzieri sau a altor elemente, care nu sunt
conforme cu previziunea şi planificarea, va permite orientarea şi declanşarea acţiunilor de
corecţie.
 Legăturile cu sistemul de gestiune şi cel de producţie. Cea mai mare parte a
organizaţiilor prezintă trei ansambluri de funcţii principale.

Funcţia
de
orientare


Produse Consumator
Prestaţii Utilizator
Servicii Client
Funcţia Funcţia (intern sau extern)
de gestiune de
producţie
Fig.II.5

Observăm deci că, în general, dispozitivele de pilotaj au nevoie de informaţii agregate


elaborate plecând de la datele operaţionale obţinute de la:
- sistemele de producţie: gestiunea proceselor, gestiunea planurilor, gestiunea
proiectelor, uneori gestiunea stocurilor sau a fabricaţiei;
- sistemele de gestiune în sens strict: gestiunea financiară sau bugetară,
gestiunea resurselor umane, gestiunea materialelor etc..
 Ascultarea şi supravegherea mediului intern
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 70

Informaţiile, plecând de la care se exercită pilotajul unei organizaţii, nu se limitează


numai la datele structurate, formale, cantitative pe care le produc dispozitivele informaţiizate.
Un studiu american a arătat că numai 5% din informaţiile care circulă într-o organizaţie sunt
luate în considerare sau produse de sistemele informaţiice.
Pilotajul unei organizaţii se sprijină deci pe date mult mai informale percepute de
indivizi, care constituie adevăraţi „captori interni”. În consecinţă, trebuie organizate ascultarea
şi supravegherea evenimentelor, semnalelor şi tendinţelor referitoare la climatul social în sens
larg.
 Ascultarea şi supravegherea mediului extern
În general, sunt asimilate cu funcţia de supraveghere. Foarte adesea, această funcţie se
exercită vag, fiecare responsabil al unei activităţi, al unui sector sau al unui domeniu de
expertiză are sau nu iniţiativa de a formaliza sau de a organiza o supraveghere tehnologică,
juridică, economică sau financiară etc. Însă, în cea mai mare parte a timpului, această
supraveghere sau observare a sectoarelor specifice mediului este cantonată doar la nivelul unui
serviciu specializat, iar informaţia care rezultă în acest caz nu circulă în mod transversal în
cadrul organizaţiei. Este păcat, întrucât informaţiile constituie o sursă neexploatată care ar putea
ajuta decizia strategică şi acţiunea pe termen mediu şi scurt. Această slăbiciune se datorează
unei înclinaţii de a tezauriza informaţia de care dispunem. Japonia şi, în mai mică măsură, ţările
anglo-saxone au înţeles avantajele pe care le pot obţine de pe urma unei supravegheri colective
mai bine organizată, chiar instituţionalizată, care poate constitui un factor de anticipare.
Japonezii au arătat că 95% din informaţie este publică şi că dificultatea constă mai puţin în
căutarea acestei informaţii, ci mai curând în gestionarea şi analiza să în cadrul organizaţiei.
În materie de sisteme de pilotaj, este dificil, chiar imposibil, să spunem apriori că o
anumită informaţie este bună pentru un anumit instrument, iar pentru altele nu.
Experienţa arată că o informaţie dată poate fi determinantă pentru un anumit nivel dat şi
inutilă sau nesemnificativă pentru un alt nivel. Dacă nu ţinem cont de acest lucru, poate apărea o
hipertrofie a dispozitivelor de pilotaj (în special a tablourilor de bord), care contribuie la o
suprainformare ce decredibilizează aceste instrumente. că urmare, este necesară o ierarhizare a
informaţiei de pilotaj din cadrul unei organizaţii, bazându-ne pe analiza nivelurilor de
responsabilitate, a zonelor de autonomie pentru luarea deciziei.
În general, putem constata o anumită corelaţie între nivelurile de responsabilitate şi
diferitele orizonturi temporale, care pune în evidenţă parţial criteriile de pertinenţă a
conţinutului instrumentelor de pilotaj, util fiecărui nivel. Astfel:
Nivelul 1. Nivelul ierarhic cel mai înalt (Director, Stat-Major) are drept rol
impulsionarea orientărilor şi propunerea unor scopuri pe un orizont plurianual (trei-cinci ani sau
mai mult). El va evalua, în fiecare an, progresele înregistrate şi realizările făcute, cât şi
dificultăţile întâlnite sau noile oportorganizaţii apărute pentru a corecta, dacă e cazul, orientările
stabilite.
Nivelul 2. Funcţionarii superiori, fiecare pentru domeniul său de responsabilitate, îşi
adaptează marile orientări generale şi propun planuri de acţiune, cel mai adesea pe un orizont de
un an, chiar dacă ele se înscriu într-un proces de glisare sau de actualizare plurianuală. Ei
evaluează teoretic rezultatele obţinute în raport cu obiectivele, la o lună, trimestru sau semestru.
Nivelul 3. Cei care fac parte din echipele operaţionale execută planurile de acţiune în
funcţie de o programare operaţională pe termen scurt, ce necesită adesea o urmărire la intervale
mici de timp (o lună, 15 zile) şi aşa mai departe, până la cele mai elementare niveluri de
execuţie.
Această abordare are, bineînţeles, limite şi nu poate constitui un punct de referinţă
strict. Ea demonstrează faptul că dimensiunea temporală trebuie integrată atât în etapa de
concepere, cât şi în etapa de utilizare a sistemului de pilotaj. Remarcăm, de asemenea, că
diferitele orizonturi de timp intervin în rapoartele ce servesc informării decidenţilor şi că
instrumentele, mijloacele de informare ar trebui să ia mai bine în considerare cele trei situaţii
tip, prevăzute mai jos.
Modul II – Managementul institutiilor publice 71

În practică, observăm că nivelurile 2 şi 3 sunt, în general, bine luate în considerare. Din


contră, nivelul 1 este adesea uitat: există puţine tablouri de bord adevărate, care să reunească
indicatorii cei mai semnificativi ai activităţii organizaţiei. Foarte rar, managerii organizaţiilor
publice dispun de date privind evoluţia principalilor indicatori precum: rata reducerii numărului
de salariaţi, rata evoluţiei bugetului, creşterea calităţii etc.

Situaţia nevoilor Instrumente de Conţinut


referinţă
- Indicatori de sinteză
1. Vreau să ştiu Consult tabloul meu
- Alerte
repede esenţialul de bord de pilotaj
- Alarme
- Tablourile de bord ale organizaţiilor
subordonate
2. Vreau să înţeleg Consult documentele - Sinteze de statistici
mai bine de bord
- Situaţii ale controlului de gestiune
- Studii şi rapoarte
Fac apel la - Sisteme informaţiice de gestiune internă
3. Vreau să ştiu
ansamblul sistemului - Infocentre
totul în detaliu
de informare - Bănci de date

Pentru a concluziona acest capitol, trebuie să precizăm următoarele:


- Fiecăre responsabil trebuie să aibă propriul sistem de informare de pilotaj
(SIP);
- SIP este deci un instrument aflat în slujba managementului, un mijloc de a
acţiona şi în consecinţă un instrument care ajută la luarea deciziei;
- SIP este alcătuit dintr-o carte de bord şi dintr-un tablou de bord.
Cartea de bord a unui responsabil conţine: statistici şi/sau date contabile şi financiare
privind activităţile care sunt de competenţa sa; studii şi anchete (dacă ele există); fişe de
urmărire a „proiectelor”; date privind mediul; tablourile de bord ale colaboratorilor direcţi (dacă
există).
Tabloul de bord al unui responsabil reprezintă o sinteză a informaţiilor conţinute în
cartea de bord, ce permite verificarea gradului de atingere a obiectivelor.
El se axează pe esenţial. El trebuie să permită evidenţierea uşoară a punctelor sensibile
ce merită o atenţie crescută şi, eventual, a măsurilor corectoare.

SISTEMUL DE PILOTAJ AL UNEI ORGANIZAŢII

 Tabloul de bord al nivelului n


 Cartea de bord a nivelului n
- Tablourile de bord ale nivelurilor n-1
nivelul n - Statistici, studii, anchete
- Date asupra mediului
 Tabloul de bord al nivelului n-1
 Cartea de bord a nivelului n-1
nivelul
- Tablourile de bord ale nivelurile n-2
n–1 - Statistici, studii, anchete
- Date asupra mediului
 Tabloul de bord al nivelului n-2
nivelul  Cartea de bord a nivelului n-2
n–2
- Tablourile de bord ale nivelurile n-3
- Statistici, studii, anchete
- Date asupra mediului
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 72

Fig.II.6
Modul II – Managementul institutiilor publice 73

Schema generală de mai jos ilustrează integrarea sistemului de pilotaj în sistemul de


informare global al organizaţiei.

SISTEME
DE PILOTAJ
SISTEME DE
INFORMAŢII
Fapte, Indicatori de
INFORMAŢII Tabloul EXTERNE
evenimente, comparare care
INTERNE de bord (Baze de date,
semnale, ajută la luarea
infocentre etc.)
tendinţe deciziei

Indicatori de sinteză comparaţi cu obiective, praguri

S ta c a lita
şi
U r tic ip r

tis t tiv e
p re su m i d e

T a b sn te z
A n v o ilo

de
m ă ar
ne

ic i
iu n i

lo u ă
ş
c o n b lo u r

rir e a

can

ri
ea
t-c a d e

io d e
te

p e r p o a rt
ic e
lita

tita
re s
c o s a liz a
v iz
Ta

tiv e
Ra
An

Contabilitate Analiza de Gestiunea stocurilor şi Gestiunea Gestiunea Alte elemente


bugetară gestiune resurselor resurselor activităţii de statistice
umane producţie

SISTEME DE INFORMAŢII INTERNE

Fig.II.7

3.3.2. Controlul de gestiune şi sistemul de pilotaj

Problematica controlului de gestiune este o problemă de noutate în cadrul serviciilor


publice din România, chiar dacă ea se pune de mai mulţi ani în ţările occidentale, după ce în
prealabil s-a dezvoltat puternic în sectorul privat, şi chiar în unele organizaţii şi organizaţii
publice care s-au confruntat cu exigenţele rigorii de gestiune impuse de mediul tot mai
concurenţial în care acestea îşi desfăşurau activitatea.
Lăsat mult timp la latitudinea responsabililor organizaţiilor administrative, în numeroase
ţări occidentale, controlul de gestiune a devenit de câţiva ani o condiţie a punerii în practică a
centrelor de responsabilitate în cadrul funcţiei publice. Rolul său este:
- de a justifica a priori şi a posteriori repartiţia şi alocările bugetare proprii
fiecărei organizaţii considerate drept Centru de responsabilitate;
- de a explica consumarea creditelor bugetare în raport cu obiectivele urmărite.
În acest subcapitol vom încerca să prezintăm diferenţele şi legăturile existente între
noţiunea de sistem de pilotaj şi cea de control de gestiune, deoarece aceste noţiuni sunt extrem
de importante în contextul modernizării sectorului public din ţara noastră.
În sens general, controlul de gestiune vizează introducerea unor metode de gestiune
previzională în cadrul organizaţiilor, fie că sunt publice sau private, cu scopul de a ritma
ciclurile de funcţionare conform următoarelor etape:
- definirea cuplului obiective/mijloace plecând de la o analiză politico-
strategică a misiunilor;
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 74

- urmărirea realizărilor în cursul perioadei în scopul de a verifica adaptarea sau


coerenţa dintre rezultatele obţinute şi obiectivele fixate, pe de o parte, între rezultate
şi mijloace sau resursele utilizate, pe de altă parte;
- analizarea permanentă sau periodică a diferenţelor ce justifică decizii
corectoare.
În opinia lui H. Jordan „Controlul de gestiune este efortul permanent realizat de către
responsabilii unei organizaţii pentru a atinge obiectivele fixate”.
Bineînţeles, modalităţile sale de aplicare la nivelul funcţiei publice ţin cont de
diferenţele fundamentale existente între administraţie şi sectorul pur productiv: inexistenţa
bilanţului, a contului de exploatare sau a profitului.
Dincolo de diferenţele structurale, controlul de gestiune adaptat funcţiei publice
constituie un real instrument care ajută la luarea deciziilor şi care se bazează pe: controlul
pertinenţei opţiunilor şi alocărilor de resurse; controlul eficacităţii şi eficienţei acţiunii;
măsurarea şi evaluarea impactului acţiunii publice.
Mai concret, în opinia noastră, controlul de gestiune vizează, spre exemplu:
- definirea unor norme şi repere
- compararea cuplurilor obiective/mijloace astfel încât să se treacă de la o
logică a consumului de resurse la o logică de acţiune
- utilizarea mai bună a mijloacelor umane (personal/competenţe), a mijloacelor
tehnice şi logistice şi repartizarea lor mai bună
- ameliorarea nivelului calitativ şi cantitativ al prestaţiilor folosind aceleaşi
mijloace
- o mai bună gestiune a timpului
- măsurarea ecarturilor dintre obiective şi realizări.
Toate acestea presupun utilizarea unor instrumente şi proceduri de gestiune noi,
denumite în general Control de Gestiune Bugetară. Principalele instrumente ale Controlului de
Gestiune Bugetară sunt:
 Controlul bugetar
Bugetul serveşte la transpunerea în previziuni financiare a consecinţelor acţiunii vizate
sau programate pe o perioadă dată. În principiu, controlul de gestiune bugetară vizează să
verifice dacă rezultatele atinse sunt conforme cu obiectivele şi corespund resurselor care au fost
afectate pentru a le atinge.
Însă exigenţele şi restricţiile formale impuse de nomenclatura bugetară, pe de o parte,
practica foarte răspândită a bugetelor de mijloace, şi nu a bugetelor de programe, pe de altă
parte, nu fac din buget altceva decât un mijloc de control de conformitate a cheltuielilor, în timp
ce funcţia publică are nevoie de un instrument de evaluare a performanţelor şi de sprijin pentru
luarea deciziilor.
Evoluţia practicilor către o mai bună stăpânire a gestiunii resurselor trece, printre altele,
prin definirea centrelor de responsabilitate care reprezintă organizaţii funcţionale sau
operaţionale coerente, însărcinate în mod explicit cu o misiune sau cu programe de acţiune.
Responsabilii acestor organizaţii sunt implicaţi în stabilirea, urmărirea şi controlul bugetelor
acestor organizaţii, bugete ce sunt propuse şi stabilite chiar de ei în funcţie de obiectivele pe
care le negociază.
Controlul bugetelor depăşeşte deci funcţia să de control de execuţie a cheltuielilor
pentru a evolua către o funcţie de sprijinire a conducerii gestiunii.
 Controlul costurilor
Performanţele unei organizaţii publice depind, de asemenea, de puterea de control a
costurilor sale, ce conduce la evitarea derivelor bugetare pe de o parte şi la credibilitatea know-
how-ului său pe de altă parte. Reamintim, încă o dată, că nu este vorba de a urmări un obiectiv
strict de creştere a marjei de profit sau de maximizare a profitului total, ci de a căuta obţinerea
unei mai mari productivităţi a banilor cheltuiţi sau a resurselor consumate.
Modul II – Managementul institutiilor publice 75

Controlul costurilor presupune în prealabil cunoaşterea elementelor componente ale


acestor costuri. Pentru aceasta există diferite metode de calcul şi de analiză care se bazează pe
aplicarea contabilităţii analitice pe destinaţii, denumită şi contabilitate de gestiune. Diferitele
instrumente de gestiune din cadrul unui sistem se pot clasifica pe trei niveluri, fiecare nivel
contribuind la alimentarea celorlalte.
Componentele principale ale unui sistem de gestiune a informaţiilor cu caracter
financiar pot fi ilustrate în figura următoare (fig.II.8):

COMPONENTELE UNUI SISTEM DE GESTIUNE

Note Date
contabile statistice
1 2

Contabilitat Contabilitat Contabilitat Contabilitat


NIVELUL 1 e e bugetară e generală e
de 4 5 analitică
Trezorerie 6
3

Elemente de CONTROLUL
NIVELUL 2 comparare, norme, DE GESTIUNE
previziuni... 7

URMĂRIREA SISTEM DE ACŢIUNE


NIVELUL 3 PILOTAJ INTERNĂ ŞI
OBIECTIVELOR
8 EXTERNĂ

Trebuie reamintit că:


 într-o organizaţie privată, CONTABILITATEA GENERALĂ are o dublă finalitate,
respectiv: gestionarea fluxurilor, adică repartizarea cheltuielilor şi veniturilor după natura lor,
pentru a determina rezultatul; determinarea bilanţului, adică a situaţiei patrimoniale a
organizaţiei. Ea permite prezentarea contului de rezultate prin luarea în considerare a
cheltuielilor şi veniturilor exerciţiului, a amortizărilor datorate exerciţiilor trecute şi a
provizioanelor pentru exerciţiile viitoare.
 CONTABILITATEA BUGETARĂ, în mod tradiţional, împarte cheltuielile şi
veniturile exerciţiului după natura lor, astfel: într-o organizaţie, contabilitatea bugetară serveşte
la a controla „unde merg banii?”şi permite responsabilizarea actorilor cărora li se deleagă
mijloace; în cadrul funcţiei publice, este vorba, în fapt, de o contabilizare a consumului de
credite bugetare.
 CONTABILITATEA DE TREZORERIE serveşte la urmărirea fluxurilor monetare de
intrări şi ieşiri, a încasărilor şi plăţilor. Ea permite gestionarea fluxurilor conform scadenţelor.
 CONTABILITATEA ANALITICĂ serveşte analizării cheltuielilor şi veniturilor după
destinaţia lor. Aceste destinaţii pot fi: sectoarele de activitate, centrele de responsabilitate,
proiectele specifice, acţiuni sau programe etc.
În modul prezentat anterior, constatăm că:
- la nivelul 1, diferitele mijloace de „contabilitate”servesc pentru clasarea şi
agregarea datelor provenind din fluxurile de evenimente „contabile”în funcţie de
diferitele afectări.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 76

- la nivelul 2, controlul de gestiune reţine o parte din informaţiile extrase de


către diferitele mijloace contabile pentru a pune în evidenţă evoluţiile semnificative
şi pentru a permite comparaţii cu trecutul, cu previziunile sau cu alte organizaţii şi
organizaţii.
- în sfârşit, la nivelul 3, sistemul de pilotaj, care se alimentează, bineînţeles, din
informaţiile provenind de la controlul de gestiune, integrează şi alte date orientate
mai mult spre acţiune şi spre viitor, precum urmărirea obiectivelor prioritare,
urmărirea proiectelor şi toate elementele de atenţionare şi anticipare.
Acest model corespunde unei abordări a controlului de gestiune centrate în principal pe
controlul elementelor financiare şi economice ale organizaţiei. Diferenţele dintre acesta şi
sistemul de pilotaj sunt evidente, în ciuda legăturilor evidente şi necesare care le leagă.

3.4. Structura unui dispozitiv de pilotaj

De la început, trebuie subliniat faptul că în acest domeniu nu există un model de


referinţă din mai multe motive printre care se numără şi următoarele:
a) Orice sistem de pilotaj trebuie să fie adaptat structurii organizaţiei în care este
integrat. În măsura în care organizaţiile îşi schimbă forma şi structura, sistemele de pilotaj
trebuie să însoţească şi ele aceste schimbări.
b) Sistemul de pilotaj trebuie să permită focalizarea atenţiei asupra priorităţilor,
obiectivelor, factorilor de risc. Toate aceste elemente evoluează şi îşi schimbă natura de-a lungul
timpului. Conţinutul sistemelor de pilotaj va fi, în consecinţă, şi el evolutiv. Nimic nu este mai
periculos, decât un sistem de pilotaj realizat o dată pentru totdeauna şi care funcţionează „într-
un mod automat”.
c) Sistemul de pilotaj se află într-o continuă evoluţie şi ameliorare. Se adaptează
oamenilor care îl animă, şi care evoluează ei înşişi către o „maturitate managerială”. Trebuie
deci să ţinem cont de această caracteristică pentru a evita o solidificare prea mare a acestor
instrumente, ceea ce ar fi contra naturii oricărei organizaţii umane.
Experienţa arată că ne trebuie aproape un an pentru a optimiza un tablou de bord. Se
estimează, de asemenea, că sunt necesari doi-trei ani pentru a reda cu adevărat un sistem de
pilotaj într-o organizaţie complexă.

3.4.1. Arhitectura globală a dispozitivului de pilotaj

Arhitectura dispozitivului de pilotaj trebuie să se integreze în mod optim în cadrul


organizaţiei, ceea ce se realizează cel puţin pe două planuri:
– planul structurii organizaţiei (nivelurile ierarhice, diferenţierea pe centre, poli de
competenţe şi de responsabilitate, repartiţia spaţială etc...);
– planul funcţionării organizaţiei (diferitele faţete ale pilotajului activităţii care sunt
reprezentate de către funcţiile de reglementare, delegare, coordonare, concertare, evaluare,
control, decizie...)
A. În ceea ce priveşte structura, este mult mai simplu să ne bazăm pe structura
ierarhică, verticală a organizaţiei. Cea mai mare parte a organizaţiilor publice sunt efectiv
constituite conform unor modele ierarhice relativ stabile care facilitează descompunerea
sistemului de pilotaj pe mai multe nivele, aşa cum indică figura de mai jos (fig.II.9):
Modul II – Managementul institutiilor publice 77

STRUCTURA ORGANIZAŢIEI ŞI SISTEMUL DE PILOTAJ

CARTEA DE BORD NIVEL N


Structura ierarhică a Structura sistemului de
organizaţiei pilotaj

TABLOUL DE BORD
Nivelul N
Nivelul N

CARTEA DE BORD NIVEL n-1


Nivelul N-1
Tabloul de bord
Nivelul N-1

Tabloul
de bord
Nivelul-2

Nivelul N-2

Fig.II.9

Dacă ţinem cont de dimensiunea verticală a organizaţiei, sistemul de pilotaj se compune


din diferite niveluri ierarhice, tablourile de bord ale unui nivel dat alimentează prin sinteză de
tabloul de bord al nivelului superior.
Chiar dacă acest proces este indispensabil, el nu trebuie să ignore alte două tipuri de
restricţii:
 Aportul valorii adăugate corespunzătoare fiecărui nivel
Diferitele organizaţii care compun organizaţia nu rezultă numai din declinarea verticală
şi sistematică a misiunii centrale, ci şi din repartizarea funcţiilor şi responsabilităţilor specifice
pe domenii de know-how şi de expertiză.
În consecinţă, tabloul de bord al unui nivel dat nu se poate reduce doar la un simplu
filtru de agregare situat între un nivel N-1 şi un nivel N+1. El va conţine elemente proprii de
responsabilitate şi expertiză ale nivelului N considerat.
 Transversalitatea dispozitivului de pilotaj
Unul dintre obstacolele majore în calea obţinerii performanţei constă în compartimentările
care se reproduc sau se creează în cadrul organizaţiei. Acest lucru este accentuat atunci când se
alege o structură strict verticală pentru sistemul de pilotaj. Pentru a evita acest obstacol, trebuie să
se ţină cont de dimensiunea orizontală a funcţiei de pilotaj, care are în vedere, pe de-o parte, datele
esenţiale care provin din alte domenii şi care trebuie cunoscute şi pe de altă parte, aspectele
importante ale domeniului sau sectorului de care suntem responsabili şi care trebuie aduse la
cunoştinţă şi altor responsabili.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 78

Ansamblul acestor consideraţii ne determină să recomandăm o abordare încrucişată a


celor două dimensiuni ale organizaţiei: dimensiunea verticală, axa principală a delegării şi a
controlului, dimensiunea orizontală, axa principală a canalelor de cooperare (fig.II.10).

delegării şi controlului
Diferitele niveluri ale

INTEGRAREA VERTICALĂ ŞI TRANSVERSALĂ A


SISTEMULUI DE PILOTAJ

Nivelul N+1

Contribuţiile Tabloul de bord Contribuţiile


altor niveluri N NIVELUL N altor niveluri N

Nivelul N-1
fig.II.10
Cooperări transversale (canale de cooperare)
B. În ceea ce priveşte modul de funcţionare în cadrul organizaţiei, este important să
luăm în consideraţie modalităţile interne de coordonare-control la care contribuie evident
reuniunile de orice natură care jalonează ritmul activităţii. Poate fi vorba de reuniunile
direcţiei, ale subdirecţilor, ale serviciilor, ale comisiilor, reuniuni ale proiectelor, fiecare dintre
acestea având drept obiect analizarea:
– nivelurilor de atingere a obiectivelor atribuite participanţilor;
– problemelor apărute pe parcursul perioadei care necesită o rezolvare colectivă;
– a faptelor şi evenimentelor survenite care trebuie aduse la cunoştinţa grupului;
– a deciziilor ce trebuie luate pe termen scurt, mediu şi lung.
Tablourile de bord ale diferitelor organizaţii (organizaţii funcţionale, grupuri de proiecte
etc.) invitate la reuniunile de coordonare permit optimizarea derulării acestora şi a
productivităţii lor.

3.4.2 Topografia tablourilor de bord

Dincolo de diferitele forme posibile, de conţinutul concret şi de suporţii informaţionali,


conceperea unui tablou de bord seamănă foarte mult cu cea a construcţiei unor imobile, pentru
că:
– într-un prin moment, se defineşte un plan de urbanism de ansamblu, care
prevede căile de acces, relaţiile, circulaţia între diferitele ansambluri funcţionale.
Transpunându-le, putem vorbi de o economie globală a sistemului de pilotaj.
– apoi, se defineşte arhitectura fiecărui subansamblu, ţinându-se seama de
funcţionalităţile sale. Le putem compara cu schiţa de plan.
– în sfârşit, vom încerca să adunăm materialele necesare pentru construcţia
fiecărui edificiu.
Orice altă abordare ar conduce la construirea unui ansamblu eterogen, fără raţionalitate.
Modul II – Managementul institutiilor publice 79

Figura următoareîncearcă să ilustreze topografia generală a unui tablou de bord.

TOPOGRAFIA GENERALĂ A TABLOULUI DE BORD AL UNEI


ORGANIZAŢII
A. URMĂRIREA OBIECTIVELOR PRIORITARE
E. ATENŢIONARE
B. URMĂRIREA FUNCŢIONĂRII
INTERNĂ
FLUXURI CALITATE EFICIENŢĂ
F. ATENŢIONARE
C. URMĂRIREA RESURSELOR
EXTERNĂ
UMANE TEHNICE BUGETARE
D. URMĂRIEREA PROIECTELOR PRIORITARE
fig.II.11

Vom analiza în continuare principalele câmpuri de aplicaţie ale tabloului de bord în


cadrul unei organizaţii.
A. Urmărirea obiectivelor prioritare
Acest prim câmp este probabil cel mai important, deoarece el permite punerea în
evidenţă a tot ceea ce conduce organizaţia respectivă către progres, schimbare, viitor. Pertinenţa
tabloului de bord va depinde de alegerea obiectivelor pe care vrem să le urmărim cu prioritate.
Pentru identificarea acestor obiective se pot folosi mai multe abordări:
 Obiective strategice cu impact colectiv
Este vorba de obiective a căror stabilire depinde direct de politicile generale, care sunt
în mod normal exprimate în proiectele de servicii, în planurile de dezvoltare, în schemele
directoare sau în alte elemente-suport ale proiectării misiunilor şi activităţilor pe termen mediu
şi lung.
 Obiectivele legate mai direct de activitatea specifică a unei organizaţii
Este vorba de obiective cantitative referitoare la activitatea organizaţiei (ameliorarea
productivităţii interne) sau de obiective mai calitative (îmbunătăţirea termenelor, procentelor de
eroare etc.).
Această diferenţiere nu trebuie să ne facă să credem că obiectivele specifice unei
organizaţii sunt deconectate de ansamblul căruia aceasta îi aparţine.
Pentru a evita un decalaj între sistemul de pilotaj „strategic” rezervat funcţionarilor de
nivel înalt şi pilotajul „operaţional” exercitat de cadrele de nivel mediu, se recomandă, pe de-o
parte, explicarea declinării obiectivelor „strategice”până la nivelurile de execuţie cu scopul de a
întări sentimentul de apartenenţă la realizarea obiectivelor organizaţiei în ansamblul său; pe de
altă parte, valorizarea obiectivelor sectoriale ale organizaţiilor operaţionale care pot rezulta din
iniţiativa concertată a tuturor responsabililor.
Schema de mai jos indică faptul că cu cât o unitate este situată la un nivel ierarhic cât
mai ridicat, cu atât obiectivele sale vor fi de ordin strategic şi invers: cu cât va fi situată mai jos,
cu atât obiectivele vor fi de ordin operaţional. că urmare, trebuie stabilită o legătură constantă
între cele două nivele, legătură de care trebuie să se ţină seama şi în conceperea diferitelor
nivele ale tablourilor de bord.
Nu este însă mai puţin adevărat că, dacă dispozitivele de pilotaj nu iau în considerare
urmărirea obiectivelor prioritare ale organizaţiei date, absenţa cuplului „politică - strategie”, ce
dă sensul adevărat al acţiunii, va face dificilă obţinerea coerenţei şi eficacităţii acestui dispozitiv
managerial pe care încercăm să-l construim.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 80

B. Urmărirea funcţionării organizaţiei


Este important, de asemenea, în orice situaţie că responsabilul unei organizaţii să se
asigure că organizaţia funcţionează în bune condiţii. Organizaţia cu diferitele sale componente,
umane, tehnice şi financiare, reprezintă de fapt „aportul de produse”al managerului-pilot.
Pentru că acesta din urmă să fie informat în permanenţă asupra „stării de funcţionare”a
organizaţiei sale, el trebuie să identifice şi să utilizeze o întreagă serie de indicatori.
Dacă la momentul t indicatorii respectivi se află sub pragurile-limită, managerul-pilot
poate considera că totul merge bine şi că, în consecinţă, ansamblul activităţilor ce decurg din
misiunile care-i sunt conferite se află „sub-control”.
Evident, este dificil de a propune un cadru de referinţă a priori, privind cei mai buni
indicatori de funcţionare. fiecare unitate are un context şi un ansamblu de parametrii specifici
care trebuie analizaţi în mod deosebit. Putem afirma chiar că fiecare organizaţie trebuie să caute
în permanenţă obţinerea unui echilibru între fluxurile de intrări (natura şi volumul dosarelor pe
care trebuie să le rezolve, numărul de organizaţii de lucru pe care trebuie să le trateze, numărul
de proceduri pe care trebuie să le declanşeze) şi resursele de care el dispune, apreciate cantitativ
şi calitativ, oricare ar fi natura acestor resurse.
Acest echilibru permanent trebuie căutat nu numai pe termen scurt (pentru a face faţă
evenimentelor), ci şi pe termen mediu (afectarea optimă a resurselor pentru activităţile
prioritare) şi chiar lung.
Condiţiile bunei funcţionări a unei organizaţii constau în abordarea acestui echilibru,
ceea ce presupune cel puţin identificarea şi analizarea principalilor factori sau parametrii care îl
condiţionează şi apoi crearea câtorva indicatori determinanţi care să permită, pe de-o parte,
informarea privind o situaţie dată (o fotografie la momentul T), iar pe de altă parte, anticiparea
evoluţiilor (a unui context, a unei cereri) care pot să afecteze volumul şi natura activităţilor şi,
de asemenea, dimensionarea cantitativă şi calitativă a mijloacelor ce trebuie utilizate.
Schema de mai jos propune un sistem de identificare a condiţiilor unei bune funcţionări,
sistem care are aplicabilitate generală şi care poate fi adaptat fiecărei misiuni sau familii de
activităţi în funcţie de contextul intern sau extern al acesteia.
Modul II – Managementul institutiilor publice 81

SISTEM
SISTEM DE
DE IDENTIFICARE
IDENTIFICAREAACONDIŢIILOR
CONDIŢIILOR
„UNEI
„UNEI BUNE
BUNE FUNCŢIONĂRI“
FUNCŢIONĂRI“

Mediul Fluxuri de Norme, reguli,


extern intrări legislaţie

CUNOAŞTERE ŞI ANTICIPARE

Proces MISIUNEA SAU Produs, Client,


sau Controlul ACTIVITATEA Evaluare prestaţie utilizator,
procedură derulării UNEI UNITĂŢI calitate sau consumat
satisfacţie serviciu or
cetăţeni

ADAPTARE PE TERMEN MEDIU ŞI LUNG

RESURSE

UMANE BUGETARE TEHNICE ŞI


LOGISTICE

fig.II.12

Această figură pune în evidenţă trei categorii de restricţii, pentru care vom încerca: să
fixăm pragul critic sau ritmul în care dorim să progreseze aceşti parametri pe care vrem să-i
controlăm şi să determinăm factorii sau elementele de informare proprii care duc la creşterea
capacităţii de anticipare a tuturor parametrilor interni sau externi care scapă de sub controlul
nostru direct.
Ghidul de analiză pe care îl propunem va facilita explorarea misiunilor sau activităţilor
pe următoarele planuri:
 Planul orizontal: de la procese la produse şi la clienţi. Orice activitate constă în
producerea de produse, prestaţii sau servicii destinate clienţilor, consumatorilor, utilizatorilor
sau cetăţenilor.
Stăpânirea acestui aspect se va baza pe:
- gradul de cunoaştere a nevoilor şi aşteptărilor utilizatorilor;
- gradul de satisfacţie faţă de produse, prestaţii sau servicii realizate (atât a
clienţilor externi, cât şi a celor interni), nivelul de calitate a prestaţiilor, care se pot
exprima prin termene, fiabilitate, cost;
- rigoarea, eficacitatea şi eficienţa proceselor şi procedurilor interne, care pot fi
evaluate prin termene, securitate, adaptabilitate, disponibilitate etc.;
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 82

 Planul extern: fluxuri, mediu şi contextul normativ. Este reprezentat prin


subansamblul parametrilor asupra cărora nu avem un control direct şi asupra cărora nu se poate
acţiona. Îmbunătăţirea controlului acestor parametri (impactul mediului extern, evoluţia
legislaţiei, normelor, variaţiile fluxurilor cantitative şi calitative) depinde, în principal, de
folosirea unor „captori”sau „observatori”eficace în măsură să anunţe cât mai din timp posibil
modificările sau schimbările care vor avea loc.
 Planul intern: adaptarea resurselor. Condiţiile unei bune funcţionări a organizaţiei
rezidă în capacitatea de a optimiza în timp adaptarea resurselor la restricţiile activităţii. Aceste
resurse sunt, în principal:
- resurse umane, privite din punct de vedere cantitativ şi calitativ; vorbim aici
de cupluri personal/competenţe;
- mijloace financiare şi bugetare;
- mijloace tehnice şi logistice care, la ora actuală, fac loc mijloacelor
informaţiice şi de comunicare sub toate formele.
Stăpânirea şi controlul acestor mijloace se vor baza pe capacitatea de a prevedea
alocarea optimă a acestora pe termen scurt, redistribuirea acestora pe termen mediu şi evoluţiile
structurale pe termen lung.
C. Urmărirea proiectelor prioritare
Proiectele rezultă, în general, dîntr-o decizie de schimbare importantă ce vizează
modificarea procesului existent sau introducerea unui nou dispozitiv de producţie.
Un „proiect”este un ansamblu de operaţiuni precise, având un început şi un sfârşit
definibil şi care constă în realizarea sau în aplicarea a ceva nou sau în modificarea aparatului de
producţie (în sens larg) existent.
Activităţile specifice care rezultă din aceste proiecte se caracterizează, în principal, prin
trei parametrii:
- timpul: respectarea planingului, scadenţelor;
- conformitatea rezultatelor intermediare: trecerea fără risc de la o etapă la alta
presupune atingerea prealabilă a obiectivelor corespunzătoare etapelor anterioare;
- cheltuielile, adică ansamblul resurselor afectate proiectului, depăşirea
acestora fiind frecventă.
Tablourile de bord vor prezenta, cel mai adesea prin excepţii, diferenţele existente în
raport cu previziunile în ceea ce priveşte rezultatele, termenele şi consumul resurselor.
D. Atenţionarea internă şi externă
În general, spaţiile referitoare la aceste aspecte, din cadrul tablourilor de bord, sunt
lăsate la latitudinea responsabililor care vor trebui să sintetizeze, sub forma unor scurte mesaje
de atenţionare, elementele sau evenimentele marcante pe care consideră că trebuie să le aducă la
cunoştinţa colectivităţii.
Modul II – Managementul institutiilor publice 83

3.5. Alegerea indicatorilor


3.5.1. Tipuri de indicatori

Indicatorii reprezintă informaţii de sinteză care alimentează tablourile de bord ce


alcătuiesc sistemul de pilotaj.
Prin noţiunea de indicator, în sens larg, înţelegem: o informaţie sub formă de text, o
dată numerică simplă sau un raport.
 Indicatorii sub formă de text. Tablourile de bord nu conţin numai indicatori
cantitativi, numerici. Anumite informaţii determinate nu se pot exprima decât printr-o formulare
liberală, chiar dacă aceasta este sintetică. Informaţiile de atenţionare internă şi externă pot fi
formulate în următoarea manieră: „Atenţie: un nou decret riscă să modifice procedura X în
termen de trei luni”, „Constatăm o creştere a apelurilor telefonice referitoare la insatisfacţia
consumatorilor”, „Absenteismul din cauza depresiei este în creştere...”.
 Indicatorii numerici - au în vedere date elementare, precum numărul de posturi de
lucru, suma din buget, cifra de afaceri, fondul de salarii etc. Aceste date elementare constituie
indicatori foarte săraci în informaţii dacă nu li se adaugă alţii cu o semnificaţie mai mare,
precum rapoartele.
 Rapoartele. Un raport se construieşte prin împărţirea a doi indicatori semnificativi,
ale căror evoluţii pot fi corelate, pot semnifica tendinţe, pot releva obţinerea unui echilibru sau
pot alerta. Există o multitudine de rapoarte mai mult sau mai puţin standardizate, concepute şi
construite de către manageri, gestionari şi destinate a prezenta în mod sintetic „starea de
sănătate”a organizaţiei, a releva echilibrele structurale şi financiare, a pune în evidenţă
caracteristicile de funcţionare.
În cadrul funcţiei publice, se foloseşte metoda raţionalizării opţiunilor bugetare care
constă în a pondera afectările de resurse în funcţie de criterii obiective. Spre exemplu, se pot
aloca:
- posturi de profesori, învăţători, în funcţie de populaţia şcolarizată şi de rata
evoluţiei demografice;
- posturi de gardieni, în funcţie de populaţia rezidentă şi rata criminalităţii;
- bugete de întreţinere a reţelei rutiere, în funcţie de lungimea acesteia şi
evoluţia traficului.
Spre deosebire de sectorul public, în sectorul privat este mult mai uşor de conceput
astfel de rapoarte cu valoare universală pentru simplul motiv că finalitatea organizaţiilor este de
a obţine profit din activitatea realizată şi că toate variabilele de funcţionare şi de structură se
referă la cifra de afaceri şi marja de profit degajată.
Oricare ar fi natura şi finalitatea acestei categorii de indicatori, în construirea unor astfel
de indicatori trebuie respectate următoarele reguli:
a) Referirea la o valoare de obiectiv sau de prag. Aceasta înseamnă a compara o
valoare înregistrată la momentul T cu o valoare de obiectiv dorită sau cu un prag critic dincolo
de care trebuie declanşată alerta. De exemplu, dacă dorim creşterea productivităţii şi a
rentabilităţii unui serviciu de instrumentare a dosarelor, se va construi un indicator care va
raporta numărul de personal la numărul de dosare şi care va permite compararea raţiei obţinute
cu nivelul de performanţă dorit. În acest exemplu, performanţa la momentul T este stabilită
SCALA DE VALORI

împărţind numărul de dosare rezolvate (600) la numărul de posturi de lucru (30 de persoane
prezente efectiv în perioada considerată). Obiectivul fiind de 25, realizarea constatată de 20,
indicatorul pune în evidenţă o diferenţă de 5.
URMĂRIREA UNUEI EVOLUŢII A PERFORMANŢELOR
b) Referirea la o evoluţie. Această informaţie este fundamentală, deoarece ea permite
nu numai fotografierea situaţiei la momentul T, ci şi măsurarea evoluţiei în timp. O diferenţă de
5 puncte aceea din exemplul dat ar trebui să ne neliniştească, însă, dacă am observat că am
35
progresat în mod regulat de trei luni, această diferenţă relativă nu este aşa de gravă decât în
30 Valoare de obiectiv
cazul în care am constatat o creştere permanentă a acestei diferenţe.
25
20
15
10 Realizat
Evoluţie constantă
5 în timp

SCALA TIMPULUI
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 84

fig.II.13

Exemplul de mai sus demonstrează o progresie constantă în timp a valorii realizate către
obiectiv. Am reprezentat apoi o proiecţie teoretică prin extrapolarea realizărilor din ultimele trei
luni cunoscute. Folosirea extrapolărilor trebuie să se facă însă cu numeroase precauţii, deoarece,
în general, există o multitudine de factori care le pot influenţa. Deşi rămân teoretice şi aleatorii,
aceste extrapolări au cel puţin meritul de a ne proiecta în timp, facilitând elaborarea sau luarea
în considerare a unor scenarii alternative.
c) Referirea la istoric. În numeroase cazuri, poate fi interesant să comparăm o situaţie
constatată astăzi cu ceea ce s-a întâmplat în anul sau în exerciţiul precedent. Din acest punct de
vedere, trebuie să ţineam seama de:
- Permanenţa contextului. Referirea la rezultatele obţinute în anii precedenţi nu are cu
adevărat valoare decât dacă condiţiile şi contextul rămân identice în timp sau dacă
suntem capabili să luăm în considerare evoluţiile acestora, care nu sunt însă
întotdeauna evidente. Ignorarea acestor precauţii poate conduce la apariţia unor
efecte perverse în interpretarea indicatorilor.
- Complexificarea indicatorilor. Chiar dacă un indicator trebuie să fie bogat în valoare
informaţiivă, el nu trebuie să aibă o prezentare supraîncărcată. Frecvent, se greşeşte
prin reprezentări de curbe şi histograme foarte dense, puţin lizibile, pentru că s-a
dorit să se spună prea multe, să se transmită prea mult. Trebuie să ne limităm, spre
exemplu, la două curbe pe un grafic, la două-trei serii de valori pe o histogramă.
Indicatorii de mai jos prezintă, în mod simultan:
- obiectivul de performanţă nr. dosare/nr. de personal
- rezultatele obţinute în anul N-1
- progresia rezultatelor realizate în cursul perioadei.

URMĂRIREA UNEI PERFORMANŢE ÎN RAPORT CU CEA A ANULUI TRECUT

35
30 Obiectivul anului N
25
20 Realizat anul N
15
10 Realizat N-1
5

fig.II.14
Modul II – Managementul institutiilor publice 85

3.5.2. Selecţia indicatorilor

Această operaţiune trebuie să aibă loc numai după ce au fost identificate atât obiectivele
pentru care dorim să urmărim gradul de atingere de-a lungul timpului, cât şi parametrii bunei
funcţionări a organizaţiei, pe care îi considerăm necesari a fi controlaţi.
Această operaţiune de selecţie prezintă câteva dificultăţi, astfel:
 în primul rând, se manifestă, în general, o înclinaţie de a selecţiona fără un veritabil
discernământ, indicatorii „evidenţi”, fie pentru că ei există deja, fie pentru că dispunem imediat
de datele necesare. Datorită acestui fapt, această abordare simplificatoare conduce la construirea
unor tablouri de bord cu foarte mică valoare adăugată care se limitează la comunicarea
periodică a informaţiilor statistice privind perioada anterioară, precum procentul de consumare a
creditelor bugetare, rata absenteismului sau alte date care adesea sunt uşor de obţinut. Chiar
dacă nu sunt inutili, aceşti indicatori sunt însă insuficienţi.
 în al doilea rând, indicatorii fiind construiţi plecând de la una sau mai multe date de
bază, există o puternică tentaţie de a inversa abordarea, datorată preocupării pentru realism şi
eficacitate şi tendinţa de a nu lua în considerare, într-un prim moment, în construirea
indicatorilor, decât baza de date existentă. Datorită acestui fapt, riscăm pe de o parte, să pierdem
sensul adevăratei finalităţi a sistemului de pilotaj şi să construim tablouri de bord superficiale şi
pe de altă parte, să abandonăm prematur toţi indicatorii pentru care bazele de date nu sunt
accesibile imediat.

Cu scopul de a evita aceste pericole, trebuie să urmăm o abordare raţională în selectarea


indicatorilor care să răspundă celor opt întrebări formulate mai jos:

METODOLOGIA DE SELECŢIE A INDICATORILOR

Metodologia de selecţie a indicatorilor


Obiectivele
Există Cine
sau parame- Periodicitatea Indicatori Indicatorii Sub ce
datele tratează Când?
trii bunei de urmărire posibili reţinuţi formă
necesare? datele
funcţionări
1 2 3 4 5 6 7 8

Indicatori doriţi Indicatori reţinuţi


fig.II.15

1. Ce obiective vrem să atingem sau ce parametrii de bună funcţionare trebuie să


controlăm?
Este vorba de a defini, cât mai precis posibil, ceea ce dorim să măsurăm sau să evaluăm.
Dacă este vorba de un obiectiv, trebuie menţionată explicit transpunerea să în rezultate. Pentru
un obiectiv calitativ, spre exemplu, ar trebui depăşit stadiul formalizării vagi precum
„ameliorarea relaţiei cu consumatorii”pentru a trece la expresii concrete de tipul: „nedepăşirea
ratei de 15% a absenteismului în perioada dată”; „nedepăşirea volumului de 100 de dosare
nerezolvate”.
2. Care este periodicitatea, frecvenţa de urmărire?
Chiar dacă nu există o regulă absolută în acest domeniu, principul operaţionalităţii
trebuie să prevaleze. Spre exemplu, nu serveşte la nimic dacă măsurăm în fiecare săptămână
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 86

gradul de satisfacţie a consumatorilor atunci când, pe de-o parte, variaţiile sunt nesemnificative
şi pe de altă parte, organizaţia nu este în măsură să declanşeze eventualele acţiuni corectoare în
perioada de timp considerată. Din contră însă, a evalua doar o dată pe semestru gradul de
execuţie al unui plan de acţiune va lăsa puţine marje de manevră pentru a reacţiona în raport cu
devierile constatate. că urmare, trebuie respectate câteva reguli:
- Cu cât ne apropiem mai mult de nivelurile operaţionale ale organizaţiei, cu
atât frecvenţa de actualizare şi de control are tendinţa de a se micşora;
- Este mai bine să începem prin experimentarea unor frecvenţe de urmărire
relativ scurte, pentru că apoi să le mărim pe măsură ce dobândim experienţă.
Ca urmare, este recomandată utilizarea unor indicatori lunari deoarece, astfel:
- se vor trata, prin excepţie, indicatorii care necesită frecvenţe mai scurte, doar
câţiva necesitând în mod real o urmărire la intervale mai mici de timp;
- indicatorii anuali sunt în fapt mai mult sau mai puţin conţinuţi sau examinaţi
în bilanţul exerciţiului (bilanţul economic, bugetar, social, moral...) şi vor fi adesea
obţinuţi prin agregarea indicatorilor lunari sau trimestriali.
- frecvenţele foarte reduse de actualizare a tablourilor de bord riscă să conducă
la o supralicitare a producerii de informaţii şi de documente, reducând astfel
efectele benefice ale dispozitivelor de pilotaj.
3. Care sunt indicatorii posibili?
Pentru fiecare obiectiv sau parametru identificat se caută unul sau mai mulţi indicatori
pertinenţi. Nu sunt rare cazurile în care sunt necesari mai mulţi indicatori pentru a evalua o
situaţie, o evoluţie. Este în general cazul indicatorilor de natură calitativă. De exemplu, un
obiectiv calitativ conduce adesea la definirea unui ansamblul de indicatori de tipul: termene,
rata erorilor, indicele de satisfacţie etc.
În această etapă a reflecţiei, trebuie să dăm dovadă de imaginaţie şi creativitate
deoarece indicatorii pertinenţi nu sunt întotdeauna evidenţi. Este necesară întotdeauna o
perioadă de timp pentru a evalua fezabilitatea sau realismul acestor indicatori.
4. Există datele necesare?
Probabil că aici apar principalele dificultăţi. Indicatorii fiind construiţi pornind de la una
sau mai multe date, trebuie verificat dacă aceste date de bază există, trebuie identificate sursele
de provenienţă ale acestora, sursele putând fi interne (sistemele de gestiune, mijloacele stabilite
etc.) sau externe (bănci de date, infocentre, publicăţii sau studii specializate etc.). De îndată ce
am răspuns la aceste patru întrebări prealabile, vom selecţiona indicatorii.
5. Care sunt indicatorii reţinuţi?
Această alegere se poate face în funcţie de două criterii:
- pertinenţa indicatorilor, adică capacitatea lor reală de a lua în considerare
obiectivele ce trebuie atinse sau parametrii de bună funcţionare care trebuie
urmăriţi. Tocmai în acest moment se pune problema „efectelor perverse”ale
indicatorilor. O încredere prea mare acordată informaţiei furnizate prin intermediul
indicatorilor poate conduce la false interpretări, chiar la decizii nefaste. Pentru a
evita acest lucru, este necesar să căutăm indicatori complementari, de contracarare
sau de detectare a efectelor perverse.
- accesibilitatea datelor, adică capacitatea reală de a colecta date la anumite
intervale de timp pentru a actualiza indicatorii. În practică, se dovedeşte adesea
dificil de a realiza acest lucru cel puţin într-un prim moment.
Ca urmare, este de preferat să se acţioneze în doi timpi, construind rapid indicatorii
pentru care colectarea datelor de bază nu pune mari probleme, definind apoi un plan de acţiune
pentru construcţia progresivă a unor surse sau circuite de date necesare construcţiei indicatorilor
care nu sunt disponibili imediat.
Următoarele trei întrebări care urmează vizează determinarea fezabilităţii tablourilor de
bord, determinând:
Modul II – Managementul institutiilor publice 87

6. Cine tratează datele? Altfel spus care persoană din cadrul organizaţiei, serviciului,
organizaţiei este responsabilă fie de colectarea datelor şi transmiterea lor, fie de construirea
indicatorilor plecând de la aceste date actualizate.
Nu trebuie însă subestimate restricţiile cu care se vor confrunta aceste persoane, că
aceea de a demonstra diferiţilor actori că exerciţiul regulat la care sunt invitaţi să participe nu
este decât o procedură tehnocratică şi birocratică suplimentară, nu o operaţiune artificială.
7. Când se prelucrează datele?
În general, această operaţiune are loc în ritmul ales pentru actualizarea indicatorilor.
Există însă şi anumiţi indicatori care prezintă frecvenţe variabile în cursul perioadei sau
exerciţiului. Este cazul celor care depind de parametrii sezonieri, de etapele de proceduri ciclice
sau de fazele unui proiect.
8. Sub ce formă?
Această întrebare are în vedere două aspecte:
– forma suporţilor şi circuitelor de colectare a datelor
Poate fi vorba de documente de hârtie, suporţi magnetici sau de proceduri de
comunicare în cazul în care contextul permite acest lucru (mesageri interne, serveri video
interni, reţele locale). Cu toate acestea, trebuie să fim atenţi să nu ne bazăm, în crearea
tablourilor de bord, pe aplicarea unor dispozitive informaţiice foarte sofisticate.
– forma de prezentare a indicatorilor rezultaţi, adică prezentarea grafică, introducerea de
comentarii şi analize. Pertinenţa şi lizibilitatea prezentărilor vizuale pot fi obţinute prin abordări
succesive.

3.5.3. Formalizarea sistemului de pilotaj

Sistemul de pilotaj se traduce, în mod concret, prin producerea unor suporţi de


informaţii (tablouri de bord), oricare ar fi mijloacele sau instrumentele utilizate. Aceste mijloace
vor contribui în mod cert la calitatea, pertinenţa sau eficienţa sistemului, dar ele nu trebuie să
constituie un scop în sine. Este deci important să abordăm faza operaţională cu simţul măsurii
pentru a nu privilegia formalismul şi estetica tablourilor de bord şi indicatorilor în detrimentul
pertinenţei conţinutului, dar şi pentru nu ne lăsa antrenaţi într-o derivă birocratică sau
tehnologică (informaţiică) în special.
Oricare ar fi suportul fizic utilizat, structura tabloului de bord al unei organizaţii ar
trebui să cuprindă cinci elemente, respectiv:
STRUCTURA GENERALĂ A UNUI TABLOU DE BORD

Feedback
Atenţionare 
Indicatori 
Comentariu general

 
PAGINA
PAGINADE
DEGARDĂ
GARDĂ

1. „Pagina de gardă”
Poate fi sau prima pagină a unui document de hârtie, sau ecranul unei aplicaţii
informaţiice. Pagina de gardă conţine:
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 88

- precizarea elementelor de identificare a tabloului de bord: organizaţia de bază,


domeniul avut în vedere etc.
- precizarea perioadei de referinţă sau a datei de publicăre şi de achiziţionare a
datelor de referinţă.
- prezentarea sumarului indicatorilor prezentaţi şi, dacă este posibil, a
punctajului aferent acestora, asupra căruia dorim să atragem atenţia, ceea ce va
permite diferiţilor destinatari să ajungă foarte repede la esenţial.

1. PAGINA DE GARDĂ

TABLOUL DE BORD AL DIRECŢIEI DE RESURSE UMANE


Perioada de la../.. la../..
INDICATORI ALERTA
Indicatorul 1   
Indicatorul 2
Indicatorul 3
Indicatorul n

Trebuie, în egală măsură, să repetăm identificarea tabloului de bord pe ansamblul


documentelor care îl constituie.
2. Comentariul general
El permite celui care realizează tabloul de bord să-şi exprime, dacă este nevoie,
aprecierea să asupra situaţiei care a prevalat în perioada de referinţă, cât şi percepţia să asupra
tendinţelor, evoluţiilor sau riscurilor ce pot avea loc în viitor.
2. COMENTARII GENERALE 3. INDICATORI

COMENTARII ŞI SITUAŢII  Numele indicatorului


 Definiţie/finalitate
SITUAŢIA GENERALĂ  Eventual datele de bază care au contribuit
la construcţia sa
14%

12%
57%

Principalele ameliorări 17%

Factori de risc Comentarii

3. Prezentarea indicatorilor

Este posibilă prezentarea mai multor indicatori în cadrul aceluiaşi document. Cu toate
acestea, trebuie să evităm supraîncărcarea excesivă a suporţilor informaţionali (pagina sau
ecranul) pentru a nu afecta viziunea şi nici atenţia. Este o problemă simplă de ergonomie şi de
eficacitate a comunicării. că urmare, atunci când concepem tabloul de bord, trebuie să ne
gândim la destinatarii, la cititorii lui, uşurându-le percepţia şi interpretarea informaţiilor
conţinute în tabloul de bord.
Prezentarea fiecărui indicator ar trebui să conţină trei elemente:
– identificarea indicatorului, numele său
Trebuie reamintită finalitatea sa, spre exemplu: urmărirea unui anumit obiectiv,
atenţionarea asupra unui anumit risc, nivelul de parcurgere a unui anumit proiect etc.
Modul II – Managementul institutiilor publice 89

În sfârşit, se pot eventual reaminti datele de bază care au ajutat la construirea


respectivului indicator.
– prezentarea grafică, care trebuie să fie clară şi să faciliteze înţelegerea şi
interpretarea indicatorilor.
– comentariile autorului, ale celui care elaborează tabloul de bord, care permit
interpretarea indicatorilor prezentaţi anterior.
4. Elementele de atenţionare
Chiar dacă există şi indicatori de atenţionare care se exprimă grafic plecând de la datele
cifrice (spre exemplu rata şomajului, puterea de cumpărare a diferitelor grupuri sociale etc.), de
cele mai multe ori, este vorba despre o formulare literară sintetică a faptelor, evenimentelor sau
elementelor apărute pe diferitele câmpuri de atenţionare internă sau externă referitoare la
organizaţia considerată.
Se vor descrie într-un mod foarte sintetic atât elementele constatate în perioada de
referinţă, cât şi eventualele recomandări şi sugestii care rezultă din analiza acestora.
5. Elementele de feedback
Una dintre dificultăţile cel mai frecvente întâlnite în punerea în practică a sistemelor de
pilotaj şi a tablourilor de bord rezidă în funcţionarea unidirecţională a acestor dispozitive. Altfel
spus, tablourile de bord „urcă”de la nivelul N-1 la nivelul N, dar nu „coboară”niciodată. Este
deci important să integrăm aceste instrumente de management operaţional şi să le asociem
dialogului managerial care reglează funcţiile de delegare - control.
În mod concret, aceasta semnifică faptul că:
- tablourile de bord ale unei organizaţii sau ale unui domeniu vor fi
analizate, discutate şi comentate în cursul unei reuniuni de concertare: comitet de
direcţie, reuniunea periodică a serviciului etc.
- analizele şi, în primul rând, deciziile luate pe baza informaţiei
comunicate de către tablourile de bord vor fi ele însele formalizate şi restituite celor
care au depus efortul de a le produce.
5. FEEDBACK DECIZII

Aprecieri şi comentarii Decizii adoptate

Responsabilii ierarhici abilitaţi formalizează aprecierile şi deciziile lor într-o manieră


sintetică şi restituie tablourile de bord comentate celor care au furnizat informaţiile.
Această abordare inovatoare nu este întotdeauna uşor de pus în practică. Ea este adesea
lungă şi laborioasă deoarece se loveşte de obişnuitele rezistenţe la schimbare ale indivizilor:
schimbarea în perspectivă strategică, schimbarea mentalităţilor, schimbarea managementului
oamenilor şi structurilor.
De aceea mi se pare util că în final să atrag atenţia mai mult asupra eventualelor
dificultăţi şi pericole care pot fi întâlnite în această tentativă de modernizare, decât asupra
aspectelor strict operaţionale sau tehnice pe care fiecare le va rezolva progresiv odată cu
perfecţionarea dispozitivelor experimentale.
Există trei idei false care domină şi care trebuie eliminate:
1. „Se poate face pilotaj automat”
Acesta este virusul mai mult sau mai puţin mărturisit al anumitor decidenţi, în special al
celor de formaţie şi cultură foarte tehnică. Această abordare se poate dovedi periculoasă
deoarece un sistem de pilotaj se bazează pe indicatori pertinenţi, dar care nu prezintă toată
realitatea şi care nu oferă întotdeauna garanşii de obiectivitate. Ei se mulţumesc să indice, nu să
demonstreze în mod ştiinţific. Sistemul de pilotaj este, deci, un instrument care ajută la luarea
deciziilor, dar nu un instrument de decizie.
2. „Poate exista o soluţie miraculoasă şi definitivă”
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 90

În general, managerii doresc să-şi valorizeze în mod durabil efortul depus în timp. Este
însă foarte periculos să credem că un astfel de dispozitiv de pilotaj se concepe odată pentru
totdeauna şi că el poate rezolva toate problemele de management şi de funcţionare a
organizaţiei. Dimpotrivă, el nu exclude alte instrumente, de informare sau de gestiune
operaţională.
În plus, el trebuie permanent adaptat organizaţiei în cadrul căreia este introdus. El
trebuie să evolueze în acelaşi timp cu ea, în funcţie de noile sale misiuni, de modificările
structurii sale, de schimbările mediului său. că urmare, contrar acestei false idei, dispozitivele de
pilotajtrebuie să facă obiectul unor adaptări şi actualizări perioadice.
3. „Sistemul de pilotaj diminuează slăbiciunile sistemului de informare existent”
Aceasta este una dintre tendinţele frecvente ale managerilor care se plâng de lipsa de
reactivitate, de pertinenţă, de exhaustivitate a diferitelor componente ale sistemului de informare
cu care organizaţia este dotată. că urmare, se manifestă puternic tendinţa de a răspunde
ansamblului deficitelor de informaţii şi, în consecinţă, apare riscul real de a cădea în capcana
suprainformării, a multiplicării suporţilor şi instrumentelor care vor împiedica atingerea
scopului căutat prin implementarea unui instrument de sinteză care vizează esenţialul pentru a
ghida decizia de acţiune.
Trebuie, în final, să reţinem că orice încercare de concepere şi de punere în practică a
unui dispozitiv de pilotaj trebuie atent pregătită printr-o reflecţie aprofundată asupra finalităţii şi
obiectivelor sale. Atât sensibilizarea actorilor organizaţiei, cât şi participarea acestora sunt două
elemente-cheie ale succesului. Pentru a evita derivele de orice natură, iniţiatorii acestei abordări
ar trebui, în mod practic, să-şi reamintească câteva reguli de bază:

UN SISTEM DE PILOTAJ
ESTE NU ESTE
 Un instrument în serviciul managementului  Un dispozitiv „poliţienesc”
 Un instrument de pilotaj strategic  Un „retrovizor”al trecutului
 Un instrument care ajută la luarea deciziei  Un sistem de informare exhaustiv

Ca urmare, tablourile de bord au că prim rol de a ajuta pilotajul organizaţiilor. Datorită


acestui fapt, forma şi conţinutul lor trebuie să redea cu prioritate:
- Ceea ce ajută la măsurarea „drumului parcurs” în raport cu obiectivul stabilit,
nu să explice în retroviziune situaţiile constante.
- Ceea ce ţine cont de variabilele de acţiune ale decidenţilor, nu reprezentările
contabile sau financiare.
- Ceea ce permite clarificarea luării deciziei operaţionale.
- Ceea ce alertează asupra schimbărilor de context din cadrul mediului.
- Ceea ce contribuie la întărirea atenţiei asupra constrângerilor de transver-
salitate.
Conţinutul tablourilor de bord va fi, deci, mai mult orientat către indicatori fizici de
ghidare a activităţii şi de reglare a funcţionării, decât spre rapoarte contabile şi financiare, chiar
dacă acestea nu sunt, în mod necesar, excluse din câmpul de preocupare a diferiţilor manageri.
Forma tablourilor de bord trebuie să fie adaptată noilor restricţii de achiziţionare a
informaţiei pentru luarea deciziei. În acest sens, ele trebuie:
- Să permită citirea rapidă şi sintetică a unei informaţii cu valoare adăugată
ridicată.
- Să ia în considerare ritmurile şi ciclurile operaţionale de funcţionare,
adaptându-şi frecvenţa de actualizare a indicatorilor la termenele reale de reacţie a
structurii.
În sfârşit, integrarea tablourilor de bord în managementul organizaţiei ar trebui să
depăşească unicul obiectiv de control sau de „raportare”verticală pentru a-şi îmbogăţi şi
Modul II – Managementul institutiilor publice 91

dezvolta funcţia de observare, atenţionare şi interactivitate transversală, pentru a face


funcţionările cooperatiste mult mai eficace şi mai productive.

4. Leadership şi Motivare
LEADERSHIP

1. Ce este leadership-ul?
Leadership-ul este procesul de influenţare, motivare şi împuternicire a celor
conduşi pentru a contribui la succesul organizaţiilor din care fac parte.

Orice membru al organizaţiei poate exercita influenţă asupra celorlalţi indiferent de


nivelul ierarhic pe care se afla. Persoanele cu funcţie de manager sunt desemnate oficial
ca lideri.
În această calitate, ei ar trebui să-i influenţeze pe ceilalţi, având autoritatea necesară
pentru a-şi conduce subordonaţii.
Dar puterea cu care sunt investiţi oficial nu constituie o garanţie a faptului că reuşesc să
exercite influenţă. De asemenea un rol formal de lider nu este o garanţie a exercitării în
fapt a calităţii de lider. Leadership înseamnă a influenţa pe alţii dincolo de calitatea
oficială atribuită.

În funcţie de rolul determinant pe care trebuie să-l joace, există două tipuri de lideri:

liderul orientat spre obţinerea rezultatelor, preocupat în principal de


îndeplinirea unei misiuni, stabilirea strategiei şi diviziunea muncii, prin
organizarea celorlalţi.

liderul socio-emoţional, preocupat mai ales de reducerea tensiunilor, aplanarea


conflictelor, rezolvarea dezacordurilor şi menţinerea unui moral ridicat.
Liderii de succes reuşesc să echilibreze cele două orientări.

2. Ce îi deosebeşte pe lideri de manageri?

Cei mai buni conducători au capacitatea de a fi atât lideri cât şi manageri. Liderii sunt
cei care au curajul şi imaginaţia de a visa la un viitor posibil mai bun (viziune) şi de a-i
entuziasma pe ceilalţi în realizarea viziunii. Managerii sunt cei care gestionează
procesele şi resursele pentru a pune în practică viziunea.

Warren Bennis aprecia că: „Liderii cuceresc situaţia – instabilă, turbulentă, ambiguă
care uneori pare să conspire împotriva noastră şi care ne va sufoca dacă o lăsăm aşa – în
timp ce managerii se supun acesteia.

Managerii administrează, liderii inovează. Managerul este o copie, liderul un original.


Managerul menţine, liderul dezvoltă. Managerul se concentrează pe sistem şi structură,
liderul pe oameni. Managerul se bazează pe control, liderul pe încredere. Managerul
gândeşte pe termen scurt, liderul pe termen lung. Managerul întreabă cum şi unde,
liderul ce şi de ce. Managerul priveşte la rezultatul final preconizat, liderul către orizont.
Managerul imită, liderul inovează. Managerul acceptă status quo-ul, liderul îl provoacă.
…. Managerii fac lucrurile bine, liderii fac lucrurile bune.”
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 92

Leadership şi management sunt două sisteme de acţiune complementare şi distincte,


fiecare cu funcţiile şi caracteristicile lui specifice. Ambele sunt necesare pentru a reuşi
într-un mediu de afaceri a cărui complexitate este în creştere.

Orice organizaţie trebuie să fie conştientă că un leadership puternic însoţit de un


management slab nu este bun, iar uneori poate să fie chiar mai rău decât inversul.

Adevărata performanţă o reprezintă combinarea unui leadership puternic cu un


management puternic şi compensarea lor reciprocă.

Nu oricine poate fi simultan un lider bun şi un manager bun. Organizaţiile vizionare


consideră valoroase ambele categorii de persoane şi fac eforturi pentru a-i avea coechipieri.

Managementul şi leadership-ul au în comun faptul că sunt sisteme de acţiune ce implică


luarea deciziilor, crearea legăturilor dintre oameni, a relaţiilor care pot duce la realizarea
unui plan comun, şi încercarea de a te asigura că acei oameni îşi fac datoria.

Manager Lider
Planifică Stabileşte direcţia – are o viziune, identifică noi
oportunităţi, stabileşte obiectivele şi standardele
împreună cu colaboratorii, conduce acţiuni de
îmbunătăţire continuă, înlătură barierele din calea
progresului
Organizează şi alocă resurse Aliniază oamenii cu misiunea şi valorile
organizaţiei – comunică formal şi informal
Coordonează şi controlează acţiuni şi Motivează şi inspiră – este un exemplu pentru
persoane şi rezolvă probleme (inclusiv ceilalţi, consiliază şi antrenează ajutând oamenii să
abateri de la plan) se dezvolte

În concepţia lui Henri Fayol, Tabel 1 Diferenţe


managerul se ocupăîntre
cu: lideri şi manageri
(1) prevede şi planifică: evaluează viitorul, construieşte planuri;
(2) organizează: construieşte relaţii formale pentru implementarea
planurilor;
(3) conduce: oferă exemplu personal colaboratorilor săi şi îi
influenţează să-şi facă datoria;
(4) coordonează: armonizează acţiunea oamenilor, alocă resurse,
oferă tehnici, proceduri, instrumente de lucru;
(5) controlează: verifică dacă rezultatul coincide cu previziunea.
Rolurile managerilor, în viziunea lui Henry Mintzberg sunt:
(1) interpersonale: lucrează cu oameni;
(2) informaţionale: prelucrează informaţii;
(3) decizionale: adoptă decizii.

În opinia lui Mintzberg leadership-ul se “joacă” în zona interpersonală, nu însă fără a


stăpâni informaţia şi decizia.
Modul II – Managementul institutiilor publice 93

3. Putere, autoritate şi influenţă

Liderul este, aşadar, persoana care îi influenţează pe ceilalţi.


Puterea liderului este generată de mai multe surse care nu se exclud unele pe altele.
Dintre acestea reţinem:

puterea dată de poziţia ierarhică - ea este conferită liderului formal pentru a-şi
îndeplini funcţiile.

puterea de a recompensa - cu cât controlul asupra mijloacelor de


recompensare este mai mare, cu atât puterea liderului va fi mai mare;

puterea de constrângere - influenţează direct proporţional puterea liderului;

puterea expertului – se bazează pe faptul că prestigiul profesional într-un


anumit domeniu, experienţa existentă într-o anumită arie precis conturată
conferă celor care o deţin respectul colaboratorilor direcţi.

puterea posesorului de informaţie - persoanele care care deţin informaţii


dispun de o resursă foarte importantă şi îi pot influenţa pe ceilalţi.

puterea carismatică - se bazează pe calităţile personale ale liderului. Aceste


calităţi îi determină pe ceilalţi să-l urmeze necondiţionat, demonstrând, în
cazuri speciale, un adevărat devotament.

Puterea este potenţialul sau capacitatea unei persoane sau a unui grup de a
influenţa alte persoane sau grupuri.
Autoritatea este un tip anume de putere: este puterea care i se acordă formal unui
individ sau unui grup, prin poziţia sau rolul pe care îl îndeplineşte în
interiorul unei organizaţii.
Influenţa apare atunci când o persoană sau un grup exercită un impact asupra a
ceea ce face şi/sau gândeşte o altă persoană sau un alt grup.

Caracteristici ale puterii, autorităţii şi influenţei


1) Puterea depinde de relaţii
Posibilitatea unui individ (sau grup) de a influenţa alt individ (sau grup) depinde de relaţia dintre ei. Să
zicem, de pildă, că încercaţi să vă convingenţi un coleg să susţină o anumită politică promovată de dvs,
oferindu-i ceva în schimb. Succesul acestei strategii va depinde de

cât de mult preţuieşte colegul dvs ceea ce îi oferiţi;

cât de multă încredere are în dvs şi cât de mult vă respectă.

2) Puterea derivă din diferenţă


Indivizii sau grupurile se deosebesc sub raportul accesului la resurse. Accesul la resurse
influenţează direct proporţional puterea pe care o puteţi exercita asupra celor cu care
veniţi în contact. Dacă organizaţia din care faceţi parte depinde de un furnizor
specializat, furnizorul respectiv este probabil să aibă mai multă putere în negocierile cu
dumnevoastră, decât în cazul în care aţi putea apela cu uşurinţă şi la alţi furnizori. Dacă
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 94

despre un coleg consideraţi că are mai multă experienţă utilă şi competenţă decât
dumneavoastră, atunci este probabil să vă lăsaţi influenţaţi de judecata lui.

3) Puterea se întemeiază pe percepţiile individuale


Puterea nu este absolută ci depinde de modul în care o percepem fiecare dintre noi.
Constatările la care ajungem pot crea comportamente contradictorii: o putere mare a
unei persoane sau grup cu care venim în contact ne poate stimula sau ne poate
complexa.

4) Puterea nu este niciodată unilaterală


Relaţiile de putere se caracterizează printr-un oarecare grad de reciprocitate. Fiecare
individ din cadrul relaţiei s-ar putea să influenţeze pe ceilalţi în anumite moduri. Este,
de asemenea, important să recunoaştem că puterea nu se află numai în mâinile liderilor
– toată lumea are o anumită putere. Este de asemenea important să nu privim negativ
puterea altora şi să ne arătăm deschişi la influenţa celor cu care lucrăm – nimeni nu
deţine monopolul asupra înţelepciunii.

Liderii pot fi:

lideri informali - neavând autoritate ei trebuie să se bazeze pe simpatia sau pe


aprecierea personală de care se bucură pentru a-şi exercita influenţa.

lideri formali - îşi exercită influenţa în virtutea poziţiei ocupate.

Conducerea înseamnă influenţă. Cel care crede că este un conducător şi nu are adepţi
care să-l urmeze, nu conduce – el numai se plimbă! Conducerea este abilitatea de a
câştiga adepţi. Oricine este în stare să influenţeze şi este influenţat de alţii: poţi fi lider
într-o situaţie şi poţi fi condus într-o alta. Problema nu este dacă influenţezi sau nu pe
cineva ci felul influenţei pe care o exerciţi.

Nivelurile conducerii
Dacă vrei să exerciţi o influenţă eficientă este esenţial să îi iei alături de tine spre
nivelele superioare, şi pe ceilalţi oameni cu influenţă din grup.

Ce trebuie să ştii şi să pui în aplicare pentru a promova de la un nivel de influenţă la


altul:

Nivelul 1: Funcţie

Să cunoşti în cele mai mici detalii descrierea funcţiei pe care o îndeplineşti

Să cunoşti trecutul organizaţiei

Să prezinţi istoricul/spiritul organizaţiei în faţa membrilor acesteia

Să fii un jucător de echipă

Să accepţi responsabilitatea
Modul II – Managementul institutiilor publice 95

Să-ţi îndeplineşti funcţia cu o perfecţiune consecventă

Să faci mai mult decât ceea ce se aşteaptă de la tine

Să oferi idei creatoare pentru schimbări şi îmbunătăţiri


5. FORŢA Această etapă este apanajul liderilor
PERSONALITĂŢII care ani la rând au format oameni şi
Respect: organizaţii. Ei sunt oameni cu un
Oamenii te urmează caracter şi competenţă deosebite.
pentru ceea ce eşti Puţini ajung aici. Cei care reuşesc sunt
şi reprezinţi la fel de măreţi ca viaţa însăşi.

4. FORMAREA Angajarea ta în Acesta este punctul în care se


OAMENILOR produce evoluţia de anvergură. formarea de
Reproducţia: noi lideri îţi asigură o evoluţie continuă
Oamenii te urmează ascendentă a organizaţiei şi a oamenilor.
pentru ceea ce ai făcut Depune toate eforturile ca să ajungi şi să te
pentru ei menţii la acest nivel.

3. PRODUCŢIA
Rezultate: Acesta este punctul în care succesul este perceput de
Oamenii te urmează către majoritatea oamenilor. Aceştia te aprobă pe tine
şi ceea ce faci. Problemele se rezolvă cu efort minim
pentru ceea ce ai făcut datorită zelului de care dau dovadă oamenii
pentru organizaţie

2. BUNĂVOINŢA Oamenii te vor urma dincolo de autoritatea ta oficială.


Relaţii: La acest nivel munca se face din plăcere. Atenţie: dacă
Oamenii te urmează rămâneţi prea mult timp la acest nivel fără a vă dezvolta
pentru că aşa vor ei oamenii foarte motivaţi şi centraţi pe rezultate vor
deveni îngrijoraţi

1. FUNCŢIA
Drepturi: Influenţa ta nu se va adânci dincolo de fişa postului tău. Cu
Oamenii te urmează cât prelungeşti mai mult rămânerea la acest nivel cu atât mai
mulţi oameni te vor părăsi iar entuziasmul va fi mai scăzut
pentru că sunt obligaţi
să o facă

Nivelul 2: Bunăvoinţa

Să ai o dragoste de oameni autentici

Să-I faci să aibă succes pe cei care lucrează cu tine

Să poţi să vezi lucrurile prin ochii altora


MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 96

Să iubeşti oamenii mai mult decât regulamentele

Practică relaţii câştig / câştig sau renunţă

Include-i şi pe alţii în evoluţia ta

Tratează-i cu înţelepciune şi înţelegere pe cei dificili

Nivelul 3: Producţie

Iniţiază şi acceptă responsabilitatea pentru dezvoltare

Întocmeşte şi urmează misiunea organizaţiei / departamentului

Stabileşte principiile şi valorile comune în virtutea cărora doriţi să acţionaţi

Armonizează misiunea personală, descrierea funcţiei şi energia ta cu misiunea


organizaţiei

Dezvoltă răspunderea pentru rezultate începând cu tine însuţi

Găseşte elementele care maximizează profitul şi acţionează în consecinţă

Comunică strategia şi perspectiva organizaţiei

Transformă-te într-un promotor al schimbării şi înţelege importanţa momentului


oportun

Ia deciziile dificile ale căror rezultate contează

Nivelul 4: Formarea oamenilor

Fii conştient că oamenii sunt cea mai de preţ bogăţie

Pune accent în primul rand pe formarea oamenilor

Fii un model bun de urmat pentru ceilalţi

Concentrează-ţi eforturile asupra a 20% dintre cei mai buni şi importanţi oameni
ai tăi

Oferă-le celorlalţi lideri sau oamenilor-cheie cu potenţial de conducere şansa de a


progresa

Fii capabil să atragi alţi câştigători/producători ca şi tine spre o ţintă comună

Înconjoară-te de un mic grup care să te completeze în actul conducerii

Nivelul 5: Forţa personalităţii


Modul II – Managementul institutiilor publice 97

Adepţii tăi sunt loiali şi gata de a face sacrificii

Ţi-ai petrecut mulţi ani ca mentor şi modelator de lideri

Eşti considerat un expert şi eşti solicitat de către alţii

Încerci cea mai mare bucurie atunci când urmăreşti progresul şi dezvoltarea altor
oameni

Eşti cel care trage oamenii şi organizaţia după el/ea (nimeni nu poate conduce pe
altcineva mai departe decât a ajuns el însuşi).

Toţi oamenii sunt lideri pentru că îşi exercită influenţa asupra cuiva. Oricine poate
deveni un lider mai bun.

Două întrebări aşteaptă răspunsul tău: “Vei da frâu liber potenţialului tău de a conduce?”
şi “Îţi vei folosi talentul de lider spre binele oamenilor?”.

4. Liderul şi echipa

Conducerea se realizează numai împreună cu cei pe care îi conduci. Liderul se manifestă în grupuri sau
echipe.

Conceptele de grup şi echipă nu sunt sinonime. Scopul pentru care sunt constituite,
structura lor şi modul de funcţionare ne permit să apreciem că, în timp ce toate echipele
pot fi privite ca grupuri, nu toate grupurile sunt echipe. Un grup poate fi considerat
echipă numai dacă membrii săi se ajută între ei, pentru a îndeplini obiectivele
organizaţiei.

Aşadar, o echipă este un grup ai cărui membri se influenţează între ei pentru


îndeplinirea unui obiectiv (unor obiective) al(e) organizaţiei.

În organizaţii, echipele apar ca o cerinţă pentru obţinerea succesului, iar liderii încearcă
în mod constant să transforme grupurile în echipe.

DE CE SUNT IMPORTANTE ECHIPELE?

Liderii preferă să folosească echipe pentru că:


 ele sunt cele mai indicate pentru a rezolva probleme complexe care
necesită opinii şi cunoştinţe diferite;
 ele reprezintă un excelent mediu de învăţare;
 ele sunt mult mai orientate către obiective decât organizaţia în
ansamblul său şi îşi stabilesc mult mai uşor o viziune şi un scop propriu;
 ele valorifică mai bine resursele fiecărui membru;
 ele sunt mai flexibile decât grupurile organizaţionale pentru că pot fi
mult mai uşor formate, dizolvate, reorganizate, redimensionate;
 ele cultivă loialitatea şi funcţionează pe principiul “toţi pentru unul şi
unul pentru toţi”.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 98

 ele favorizează delegarea de responsabilităţi pentru că oferă garanţia de


a controla comportamentul membrilor săi, prin norme proprii.

5. Etape în formarea echipei

Atunci când lucrează cu echipe, liderii trebuie să ştie că acestea parcurg mai multe
etape înainte de a fi eficiente:

(1) Constituirea/Formarea.
Începe cunoaşterea reciprocă, oamenii sunt rezervaţi, politicoşi.
Se manifestă o lipsă de identitate comună (Cine sunt ei?
De ce sunt acolo?). Domnesc sentimente de incertitudine şi
anxietate dar şi un anumit nivel de entuziasm.
Oamenii îşi ascund sentimentele şi reacţiile emoţionale. Ei tind să
se conformeze liniei oficiale stabilite, în parte din motive de teamă. Liderul formal este
central, oamenii se orientează în funcţie de modul în care acesta se comportă.

Oamenii se întreabă dacă se vor putea integra sau nu, dacă ceilalţi au o părere bună despre
ei sau dimpotrivă. Se vorbeşte mult dar oamenii nu se prea ascultă unii pe alţii. Domneşte
ambiguitatea şi confuzia. În cel mai bun caz în acest stadiu ne putem aştepta la politeţe şi
ordine.

Nevoia cea mai mare a membrilor grupului este cea de apartenenţă.

(2) Furtuna.
După ce se constituie, echipele intră în această fază caracterizată
prin conflicte şi neînţelegeri legate de clarificarea rolurilor
individuale ale membrilor lor. Se contestă în permanenţă modul
de funcţionare şi, echipei pare să-i lipsească unitatea.

Apar insatisfacţiile, realitatea nu corespunde aşteptărilor, se


realizează alianţe, jocuri politice şi „bisericuţe”. Unii indivizi devin plăcuţi şi respectaţi;
alţii nu. Apar animozităţi manifeste. Oamenii concurează pentru popularitate şi atenţie.

Liderul s-ar putea să fie atacat şi trebuie să-şi câştige poziţia. Este util în acest stadiu să
se adâncească cunoaşterea interpersonală şi să se construiască un climat care să permit
exprimarea diferenţelor şi găsirea unor înţelegeri comune.

Pentru a ajuta echipa să treacă de etapa de furtună, liderii trebuie să-i încurajeze pe
membrii acesteia să se simtă liberi, să critice orice problemă care priveşte echipa şi să-şi
prezinte punctele lor de vedere, complet şi corect. Mai mult decât atât, liderii trebuie să
favorizeze armonizarea punctelor de vedere ale membrilor echipei astfel încât ea să-şi
poată atinge obiectul (obiectivele).
Modul II – Managementul institutiilor publice 99

(3) Normarea. S-au găsit şi se respectă un scop comun,


norme şi proceduri, aşteptările individuale sunt satisfăcute.

Apare sentimentul de apartenenţă, echipa este dispusă să


încerce lucruri noi, fiecare îşi poate exprima problemele şi primeşte sprijin din partea
celorlalţi. Creşte calitatea ascultării active. Pentru o scurtă perioadă echipa poate să
primească mult mai greu „intruşi” (noi veniţi). În această etapă, membrii echipei ajung
să-şi înţeleagă şi să-şi accepte rolurile, să respecte regulile şi să adopte comportamente
adecvate lucrului în echipă. Acum se rezolvă conflictele apărute în faza anterioară.

Trecerea la faza următoare necesită: capacitatea de adaptare la situaţii noi, stabilirea


unor criterii clare de evaluare a succesului, capacitatea de a dezvolta şi analiza opţiuni
diferite, de a lua decizii eficiente şi a acţiona hotărât şi analiza periodică orientată spre
îmbunătăţire continuă.

(4) Performanţa. Este stadiul de progres şi productivitate maximă. Relaţiile şi activităţile merg bine,

echipa are o încredere ridicată, diferenţele sunt valorizate şi utilizate constructiv, fiecare ştie exact ce

are de făcut şi se află la locul potrivit.

Membrii echipei încep să se preocupe cu optimizarea eforturilor şi creşterea eficienţei. Există un

sentiment de mândrie şi de valorizare a apartenenţei la echipă. Indivizii cresc în cadrul echipei şi

aceasta primeşte recunoaştere pentru rezultatele obţinute.

Încrederea, deschiderea, cooperarea, confruntarea constructivă şi îmbunătăţirea continuă devin modul de

viaţă în cadrul echipei.

(5) Suspendarea/Reînnoirea. Această etapă marchează încheierea misiunii echipei şi


pregăteşte desfiinţarea sa. Suspendarea apare numai în cazul echipelor create pentru o
perioadă limitată de timp. Pe parcursul etapei de suspendare, membrii echipei se simt, în
general, dezamăgiţi că echipa se destramă, întrucât acest lucru înseamnă pierderea unor
relaţii pe plan personal şi/sau a unor situaţii plăcute de muncă.

Desfiinţarea se poate datora terminării sarcinii sau proiectului sau intrării echipei în
stadiul de Degenerare – când echipa se complace în starea existentă, devine suficientă şi
obosită, apare conformitatea în gândire şi nimeni nu mai vrea să deranjeze armonia
echipei. În această situaţie printr-o infuzie de „sânge proaspăt” (noi manageri) echipa va
intra într-o etapă de Reînnoire. Liderii trebuie să cunoască starea de spirit a membrilor
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 100

fostelor echipe şi să facă eforturi pentru a-i integra în noi echipe sau activităţi care să fie
la fel de stimulative şi atractive.

Nu toate echipele din cadrul organizaţiilor trec, în mod obligatoriu, prin aceste etape de
evoluţie. Cunoaşterea acestui ciclu permite însă liderilor:

să obţină informaţii utile despre modul în care funcţionează echipele;

să-şi adapteze acţiunea în raport cu caracteristicile echipelor noi sau a celor


mature;

să accelereze procesul de maturizare a echipelor pentru a beneficia de


productivitatea lor maximă.

Liderul şi calităţile sale influenţează decisiv performanţa echipei.

6. Liderul şi viziunea organizaţiei

Adevăraţii lideri adoptă viziuni noi şi îndrăzneţe asupra a ceea ce este posibil şi dezirabil, comunică
aceste viziuni şi îi conving pe ceilalţi să devină devotaţi noilor direcţii şi să investească energie în
realizarea lor.

Viziunea fără acţiune nu este decât un vis.


Acţiunea fără viziune este doar o modalitate de a alunga plictiseala.
Viziunea însoţită de acţiune poate schimba lumea.
(Joel Arthur Barker)
Viziunea este o imagine personală asupra viitorului, un viitor mai bun decât prezentul.

O bună viziune:
 clarifică scopuri şi direcţii: defineşte ceea ce vrea organizaţia să facă, este credibilă;
 este ambiţioasă: reprezintă un progres, prefigurează viitoare standarde de excelenţă ale
organizaţiei;
 este articulată şi uşor de înţeles;
 este plină de sensuri, culoare, adică dinamizatoare: inspiră entuziasm şi favorizează
angajarea;
 este potrivită pentru organizaţie: se integrează în istoria organizaţiei, în cultura şi valorile
ei. Aceasta nu înseamnă că organizaţiile nu pot sau nu vor să se schimbe. Schimbarea
trebuie însă să fie naturală, dorită.
 reflectă nevoile şi aspiraţiile persoanelor ce au interese în organizaţie: transcede
diferenţele culturale, rasiale, de vârstă, de sex şi uneşte persoanele ce o compun într-o
comunitate cu aceleaşi scopuri.

7. Liderul şi misiunea organizaţiei


Misiunea organizaţiei reprezintă un ansamblu de formulări privind:
 Ce face organizaţia (serviciile pe care le oferă),
 Pentru cine face (segmentul de consumatori căruia i se adresează),
 Cum face (tehnologia folosită şi filozofia generală cu privire la salariaţi şi mediu).

Formularea unei misiuni conferă organizaţiei următoarele avantaje:


Modul II – Managementul institutiilor publice 101

 asigură unitatea de interese a membrilor unei organizaţii;


 îi determină pe membrii organizaţiei să utilizeze resursele pentru îndeplinirea ei,
 stabileşte un anumit climat organizaţional,
 facilitează transpunerea scopurilor şi obiectivelor în activităţi curente,
 stabileşte standarde care să poată fi controlate: cost, termene, eficienţă.

8. Liderul şi valorile organizaţiei

Valorile exprimă tendinţe generale de a prefera anumite stări de lucruri în comparaţie cu altele. Ele sunt
determinate de sentimente, de emoţii, de percepţia noastră cu privire la bine şi rău.

Valorile sunt orientări emoţionale foarte generale care prezic, într-o oarecare măsură, comportamentul în
anumite situaţii specifice.

Valorile sunt de mai multe feluri: intelectuale, economice, estetice, sociale, politice, religioase.

Fiecare individ învaţă şi îşi consolidează valorile cu ajutorul părinţilor, învăţătorilor, reprezentanţilor
bisericii.

Membrii diferitelor organizaţii îşi stabilesc valori comune. Liderul are rolul esenţial în stabilirea şi
afirmarea valorilor organizaţiei. Concret, el trebuie să susţină şi să aplice valorile unei organizaţii de
succes precum:
 orientarea spre munca în echipă,
 sinceritatea, împuternicirea angajaţilor,
 respectul pentru individ,
 orientarea spre client,
 spiritul competitiv şi dorinţa de a învinge,
 atitudinea întreprinzătoare,
 atmosfera plăcută, asumarea răspunderii personale,
 învăţarea continuă, deschiderea faţă de schimbare, încrederea.

MOTIVAREA

1. Ce este motivarea?

Complexitatea conceptului face dificilă o definiţie simplă, unanim acceptată. Nu a fost


posibil încă să se găsească un răspuns mulţumitor la întrebarea “Ce anume îi face pe
angajaţi să muncească eficient?”. Dificultatea este determinată de faptul că orice
cercetător trebuie să facă unele presupuneri privind motivele comportamentului pe care
l-a observat sau înregistrat.

Ca urmare în raţionamentele privitoare la motivare va exista întotdeauna un anumit


element de subiectivitate. Putem, totuşi, să reţinem următoarea definiţie:

Motivarea este procesul în care oamenii aleg diferite forme de comportament pentru
atingerea scopurilor personale.

Relaţia dintre performanţa în muncă şi motivaţia angajatului este următoarea:

P = f (Me, A, M) (Victor Vroom)

unde:
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 102

P = performanţa
Me = mediu/climat de muncă
A = abilitate
M = motivaţie

Eforturile liderilor de a-şi motiva colaboratorii determină următoarele avantaje:

atitudine pozitivă faţă de organizaţie;

fluctuaţie redusă de personal;

rate mici ale absenteismului;

calitate sporită a serviciilor;

respectarea termenelor limită;

creativitate şi asumarea responsabilităţii.

2. Necesităţile umane
Pentru a determina factorii care influenţează comportamentul individului s-au întreprins cercetări care au
evidenţiat relaţia dintre nevoie (necesitate) şi motivaţie.

Comportamen
Nevoile Conduc la Tensiuni, Care te sau acţiuni
individuale dezechilibre declanşează

Astfel se Atingând
produce
„noul”

Reevaluarea Fapt care Fapt care Obiectivel


nevoilor generează satisfacţie produce e anterior
stabilite

Figura 4 Relaţia nevoie - motivaţie

Pornind de la observaţii clinice, Abraham Maslow a dezvoltat două idei fundamentale:

nevoile umane pot fi ierarhizate pe cinci niveluri care pot fi reprezentate printr-o
piramidă ;
Modul II – Managementul institutiilor publice 103

atât timp cât o nevoie nu este satisfăcută, ea constituie o sursă de motivare. În


momentul în care a fost satisfăcută, nevoia de nivel superior va deveni o nouă
sursă de motivare.

Realizare
profesională
şi personală
Nevoia de
împlinire

Succes, statut
Nevoia de apreciere

Recunoaşterea
Nevoi sociale apartenenţei la grup

Nevoi de siguranţă Securitate


protecţie

Nevoi (necesităţi) primare


Foamea, setea

Figura 5 Piramida lui Maslow

Cum motivaţi colaboratorii cu nevoi primare?


 Oferiţi salarii şi beneficii adecvate în raport cu nivelul
general de salarizare din domeniul în care vă desfăşuraţi
activitatea şi din organizaţie.
 Asiguraţi condiţii de muncă adecvate.

Cum motivaţi colaboratorii cu nevoi de siguranţă?


 Oferiţi un contract de angajare ferm;
 Prezentaţi-le Manualul în care sunt detaliate politicile şi
procedurile din organizaţie;
 Stabiliţi strategii şi politici care să evite concedierile abuzive;
 Asiguraţi-vă că nu există riscurile unor accidente sau îmbolnăviri
cauzate de muncă;
 Includeţi în pachetele de recompense şi asigurări de sănătate,
despăgubiri şi ajutoare în caz de accidente, facilităţi pentru
concediile de boală.

Cum motivaţi colaboratorii cu nevoi sociale?


 Încurajaţi munca în echipă;
 Arătaţi interes faţă de colaboratori ca persoană;
 Lăudaţi periodic personalul pentru eforturile depuse;
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 104

 Creaţi o cultură organizatorică care să îi facă pe angajaţi să simtă că aparţin


unor organizaţii cu valori şi norme bine stabilite;
 Solicitaţi opinia şi sprijinul colaboratorilor atunci când urmează să faceţi
schimbări în organizaţie;
 Stabiliţi criterii obiective pentru evaluarea performanţei în muncă;
 Organizaţi activităţi recreative (sportive şi culturale).

Cum motivaţi colaboratorii cu nevoi de recunoaştere (stimă)?


 Oferiţi-le posibilitatea de a lucra în echipă şi şansa de
a-şi demonstra priceperea în faţa celorlalţi;
 Căutaţi să oferiţi varietate în sarcinile postului;
 Delegaţi sarcini sau proiecte speciale;
 Revizuiţi stilul de control pe care îl exercitaţi (evitaţi controlul excesiv);
 Acordaţi recompense angajaţilor foarte buni;
 Stabiliţi practici care să elimine favoritismul şi discriminarea între angajaţi;
 Introduceţi un sistem echitabil de promovare pe baza rezultatelor în muncă.

Cum motivaţi colaboratorii cu nevoi de perfecţionare?


 Facilitaţi exprimarea creatoare a colaboratorilor;
 Acordaţi-le libertate în luarea unor decizii care afectează

direct felul în care muncesc;


 Implicaţi colaboratorii în stabilirea unor programe de
dezvoltare personală;
 Identificaţi nevoile de instruire şi iniţiaţi programe adecvate;
 Adoptaţi, ori de câte ori este posibil, o politică de promovare din interior.

Piramida lui Maslow evidenţiază direcţii generale de acţiune. Un lider ştie că:

anumite nevoi pot să nu existe la anumite persoane. Mediul social (tradiţiile, stilul
de viaţă, cultura) influenţează nevoile individuale.

imposibilitatea individului de a-şi satisface nevoi de rang înalt îl determină să se concentreze


exclusiv asupra nevoilor primare;

presupunând că toate cele cinci nevoi există, ierarhizarea lor diferă de la individ la individ. Mai
multe nevoi pot exista simultan şi se pot manifesta la fel de intens;

unele nevoi pot fi “create”. Un climat organizaţional în care este favorizată competiţia benefică
între angajaţi amplifică nevoile de recunoaştere şi autoperfecţionare.

3. Miturile motivării

Mitul nr.1 - "Pot motiva oamenii"


De fapt trebuie să gândeşti altfel: ei trebuie să se motiveze singuri. Tu ca lider nu poţi decât să le creezi
mediul adecvat pentru a găsi ceea ce îi motivează cu adevărat.

Mitul nr.2 - "Banii sunt un bun motivator"


Modul II – Managementul institutiilor publice 105

Banii nu produc neapărat motivaţie ci previn scăderea acesteia.

Mitul nr.3 - "Frica este un bun motivator"


Doar pentru scurt timp.

Mitul nr.4 - "Ceea ce mă motivează pe mine îi motivează şi pe colaboratorii


mei"
Fiecare individ este diferit de ceilalţi, deci este motivat de lucruri diferite.

Mitul nr.5 - "Este dificil să ştii ceea ce îi motivează pe colaboratorii tăi"


Nu este uşor, dar nici imposibil. Trebuie doar răbdare şi multă atenţie.

4. Motivarea prin delegare

Cele mai puternice motivaţii sunt generate de conţinutul muncii.


Delegarea are un rol deosebit în transformarea muncii în factor de motivare.

Dacă îi anulezi omului iniţiativa şi independenţa nu poţi să îi


dezvolţi caracterul şi curajul. Nu poţi să îi ajuţi pe oameni dacă
în permanenţă, faci în locul lor ceea ce ar trebui să facă ei înşişi.
Abraham Lincoln

Delegarea este actul prin care se transferă altei persoane responsabilitatea executării
unei sarcini. Actul de delegare este însoţit de control pentru a avea garanţia că persoana
respectivă duce la bun sfârşit sarcina primită, asumându-şi responsabilitatea pentru
realizarea ei.

În timp ce arta delegării este să transferi subordonaţilor responsabilitatea unor sarcini


care îţi aparţin, măiestria delegării constă în a a face în aşa fel încât să nu existe nici o
îndoială că ele vor fi rezolvate cu succes.

Responsabilizarea colaboratorilor se face în trei trepte (AAC) :


1) Obţinerea Acordului (răspunsul afirmativ în cazul delegării unei sarcini);
2) Obţinerea Angajamentului (discuţie care vizează clarificări asupra modului
în care colaboratorul intenţionează să îşi ducă la bun sfârşit sarcina );
3) Stabilirea de comun acord a Consecinţelor (discutarea opţiunilor pe care le
are persoana care deleagă în cazul în care sarcina nu a fost realizată).

Delegarea nu este posibilă în toate situaţiile. Iată câteva motive pentru a nu delega o
sarcină:
 colaboratorul nu este capabil (nu are pregătirea sau experienţa necesară) să
ducă la îndeplinire sarcina;
 deşi este capabil să îndeplinească sarcina, din diverse motive (nu are
încredere în sine, nu se simte bine), colaboratorul se împotriveşte să facă
acest lucru;
 realizarea sarcinii presupune lucrul cu informaţii care au caracter secret şi
cer un nivel ridicat de securitate.
MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 106

Cel care deleagă trebuie să parcurgă următorii paşi:


1. explică ce este de făcut şi care este rezultatul dorit;
2. verifică înţelegerea de către colaboratori a explicaţiilor date;
3. discută cu privire la resursele necesare şi se asigură că ele sunt disponibile;
4. discută despre situaţiile neprevăzute;
5. permite colaboratorului să se descurce singur, după ce s-a convins că acesta
ştie ce are de făcut şi că ştie unde poate cere sprijin.

Principalele greşeli pe care le poate face liderul atunci când deleagă sunt:

A. Lipsa de încredere în capacitatea colaboratorilor săi că pot face o muncă la fel


de bine ca el înşişi.
Consecinţe:
 este nevoit să facă mai multe lucruri decât îi permit timpul şi capacităţile fizice;
 nu va avea niciodată oameni pe care să se poată baza şi cu care să poată colabora;
 va fi tot timpul obosit şi nemulţumit;
 nu va înregistra o creştere a performanţei organizaţiei şi nici a competenţelor
colaboratorilor săi;
 va avea imaginea unei persoane care nu are încredere în nimeni şi nu va fi apreciat
de colaboratori;
 va constata o lipsă completă de motivare a colaboratorilor săi.

Soluţii:
porneşte de la ideea că nivelul de competenţă al colaboratorilor este
cel pe care l-ai format tu;
consultă colaboratorii înainte de a lua o decizie şi încearcă să obţii
cooperarea nu supunerea acestora;
informează colaboratorii despre situaţia în care se găseşte organizaţia
şi transferă treptat sarcini către aceştia;
comunică din start standardele la care trebuie să fie executată fiecare
activitate;
stimulează creativitatea angajaţilor în îndeplinirea sarcinilor delegate;
deleagă activităţi complexe care implică decizie şi acordă angajaţilor
autoritatea necesară pentru îndeplinirea lor.

B. Supraîncărcarea prin delegare a colaboratorilor în care ai încredere deosebită


Consecinţe:
 veţi constata că unii colaboratori sunt supraîncărcaţi iar alţii se plictisesc sau
sunt frustraţi pentru că nu se simt apreciaţi;
 veţi înregistra o mare nemulţumire din partea ambelor tabere;
 veţi determina apariţia unor grupări adverse în organizaţie si implicit a unor
conflicte nedorite;
 veţi depinde prea mult de colaboratorii în care ai încredere şi vei considera
plecarea lor din organizaţie un act de trădare;
 veţi concentra activitatea în mâna unui număr foarte mic de persoane şi nu
vei obţine o creştere a competenţei tuturor colaboratorilor;
 veţi avea imaginea unui şef părtinitor şi subiectiv.
Modul II – Managementul institutiilor publice 107

Soluţii:
conştientizează faptul că fiecare are interese proprii şi poate în orice
moment să îşi găsească alt loc de muncă;
oferă şanse de manifestare profesională tuturor colaboratorilor, susţine-i
şi acordă-le încredere;
ţine o evidenţă clară cu activităţile pe care le-ai delegat, cărei persoane şi
pe ce interval de timp;
analizează periodic lista şi coreleaz-o cu evaluarea profesională
periodică;
deleagă prin rotaţie în cadrul aceluiaşi departament anumite sarcini care
nu necesită o mare specializare.

C. Delegarea activităţilor la întâmplare fără a ţine seama de atribuţii şi competenţe


Consecinţe:
 veţi introduce foarte repede în organizaţie o stare de nesiguranţă, confuzie şi
nemulţumire;
 vi se vor pune tot timpul în discuţie deciziile şi vă veţi pierde autoritatea;
 veţi fi pus tot timpul în situaţia de a nu şti ce şi cum aţi delegat;
 veţi crea imaginea unui lider care nu ştie să conducă;
 se va înregistra o scădere a nivelului performanţei colaboratorilor pe fondul
lipsei de motivare;
 veţi constata o mare fluctuaţie de personal.

Soluţii:
identifică calităţile, disponibilităţile şi defectele fiecărui colaborator;
asigură-te că fiecare colaborator se găseşte pe postul cel mai potrivit, în
funcţie de interesele organizaţiei, de capacităţile şi dorinţele personale;
încearcă să defineşti profilul psihologic al fiecărui colaborator pentru a
corela activităţile pe care le delegi cu personalitatea sa;
stabileşte clar pentru fiecare angajat în parte ce responsabilităţi are şi ce
activităţi ar mai putea primi în plus;
respectă împărţirea pe departamente a organizaţiei şi, numai în cazuri de
excepţie, deleagă activităţi dintr-un departament în altul;
controlează periodic gradul de satisfacţie în muncă al colaboratorilor tăi
şi dacă îşi doresc să facă şi altceva.

6. Feed-back-ul: instrument de motivare

Relaţiile cu cei din jurul nostru depind de modul în care comunicăm. Pentru asigurarea
unei bune comunicări este necesar feed-back-ul, confirmarea că mesajele au fost
recepţionate şi înţelese corect.
Unii dintre colaboratorii noştri nu înţeleg în totalitate ce li se comunică şi, cu toate
acestea, nu au puterea de a recunoaşte acest lucru. Sugerează că au înţeles şi împiedică
astfel oferirea de explicaţii suplimentare. Colaboratorii care în timpul unei prezentări
doar zâmbesc şi înclină afirmativ capul oferă un feed-back ineficient. Pentru a evita o
astfel de situaţie liderul trebuie să favorizeze comentariile colaboratorilor săi pentru a le
cunoaşte opiniile şi pentru a se asigura de înţelegerea corectă.

Orice feed-back presupune o reacţie CIS:


MANAGEMENTUL INSTITUTIILOR PUBLICE 108

 se sesizează un (C)omportament,
 se identifică (I)mpactul acestuia,
 se naşte un (S)entiment asociat acelui comportament.

În relaţiile dintre indivizi pot apărea următoarele tipuri de feed-back:


Feed-back pozitiv;
Feed-back negativ;
Feed-back obiectiv;
Lipsă de feed-back.
Modul II – Managementul institutiilor publice 109

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ:

1. ALÉCIAN S., Guide du management dans les services publics, Les Editions
FOUCHER D. d’Organisation, Paris, 1994
2. ANDRONICEANU Noutati in managementul public , Editura Universitara, 2005
ARMENIA
3. BARTOLI A. Management des organisations publiques, Les Editions d’Organisation,
Paris
4. BARTOLI A. „Conceptions et pratiques de managemnt dans le secteur public français”,
Annales du Management, Economica, 1992
5.
6. OECD Governance în Transition: Public Management Reform în OECD
Countries, OECD, Paris, 1995
7. QUATREBARBES B. Usager ou cleinet? – Marketing et qualite dans les services publics, Les
Editions d’Organisation, Paris, 1996
8. S. ALÉCIAN, Les sistemes de pilotage dans les services publics, Les Editions
J.P.AERTS d’Organisation
9. MATEI LUCICA Management public , Editura Economica, 2003

10. SCHEIN, E. H. The Role of the founder în Creating Organizaţional Culture,


Organizaţional Dynamic, 1983
11. TOFFLER, A. Powershift. Puterea în mişcare, Editura Antet, Bucureşti,
1995
12. TWISS, B. Inovarea tehnologică. Creativitate-Conducere-Organizare,
Editura tehnică, Bucureşti, 1975
13. VERBONCU, I. Cum conducem? Ghid metodologic pentru manageri, Editura Tehnică,
Bucureşti, 1999
14. VERBONCU, I. Manageri & Management, Editura Economică, Bucureşti,
2000
15. VERBONCU, I. Tabloul de bord, Editura Tehnică, Bucureşti, 2001
16. VERBONCU, I., Diagnosticarea firmei, Teorie şi aplicaţii, Editura Tehnică, Bucureşti, 2001
POPA, I.
17. WEILL, M. Le Management Stratégique, Armand Colin, Paris, 1992
18. ZORLENŢAN,T., Managementul organizaţiei, Editura Economică, Bucureşti,
BURDUŞ,E., 1998
CĂPRĂRESCU, G.