Sunteți pe pagina 1din 7

CAPITOLUL 3: ARMONIZAREA POLITICII MONETARE CU DIMENSIUNEA

FISCALĂ ŞI BUGETARĂ
Politica monetară comunitară vizează în sens larg asigurarea stabilității financiare a
Uniunii Europene. Progrese subtanțiale s-au făcut în cadrul procesului de integrare monetară,
în special prin constituirea și consolidarea Zonei euro și a mecanismelor specifice de gestiune
a acesteia. Totuși, limitările cadrului instituțional și instrumentarului prezentat anterior se
manifestă în dependența acestora față de politicile fiscale și bugetare ale Uniunii Europene.
Astfel, o analiză profundă a politicii monetare necesită și acoperirea acestor aspecte tangențiale
și complementare. Lanțul interdependenței acestor diferite politici pornește de la structura
sistemelor de impozitare, prin care se constituie parte din fondurile bugetului unional anual,
care la rândul său este sursa de finanțare a implementării politicii monetare. Dincolo de
procesul de finanțare, este evidentă necesitatea corelării aspectelor financiare și fiscale pentru
sustenabilitatea și eficacitatea activității economice în cadrul Uniunii Europene. Eficiența
politicii monetare este determinată în mare măsură de eficiența coordonării fiscale și de aceea
tendința generală este de a se avansa coordonarea și convergența fiscală la nivelul UE.
Sistemul de impozitare
Teoria macroeconomică atribuie politicii fiscale două tipuri de instrumente, având ca
punct de pornire natura acestora: directe și indirecte.
Impozitarea directă
Ca regulă generală, impozitele directe vizează randamentul factorilor de producţie
înregistrat la nivelul companiilor şi al contribuabililor persoane fizice, dar şi deţinerea în
proprietate a unor bunuri mobile şi imobile, având un impact direct asupra puterii de cumpărare
a subiectelor impunerii. Spre deosebire de impozitele indirecte, care au un caracter regresiv,
impozitarea directă este una progresivă, existând o corelaţie pozitivă între creşterea veniturilor
şi modificarea cotei de impunere. Cu toate acestea, există şi state care au optat pentru o cotă
unică de impozitare, acest fapt, coroborat cu excluderea categorică a votului cu majoritate
calificată în domeniul fiscalităţii, în favoarea votului unanim, îngreunând realizarea unui
federalism fiscal european veritabil. De-a lungul timpului au fost emise multiple ipoteze
relative la armonizarea fiscală, mulţi autori considerând că UE nu are legitimitatea de a taxa în
mod direct persoanele fizice şi juridice, ci doar guvernele naţionale. 1 Totuși, necesitatea
solidarității în asumarea soluțiilor fiscale și bugetare de remediere față de criza economică,
impun o serie de reevaluari ale modului de operare la nivel național și comunitar în aceste
sectoare.
În prezent, instrumentarul utilizat în sistemul de impozitare directă se bazează pe două
categorii principale: impozitul pe profitul corporativ și impozitul pe venit. După cum se poate
observa în Tabelul 1, cea mai mare contribuție la încasările din taxele directe o au taxele pe
venit în toate țările UE.
1) Impozitul pe profitul corporativ
Dacă omogenizarea ratelor de impozit pe profit nu se întrezărește în viitorul imediat,
eforturi mult mai palpabile s-au făcut în sensul omogenizării metodelor de colectare. Astfel,
conform Strategiei Europa 2020, o bază fiscală consolidată comună a societăților (CCCTB)
este în curs de implementare la nivelul UE. Obiectivul acesteia este ca societățile să beneficieze
de un sistem de „ghișee unice” pentru transmiterea declarațiilor fiscale și să-și consolideze
toate profiturile și pierderile înregistrate la nivelul întregii piețe comunitare. Conform
estimărilor Comisie Europene, CCCTB-ul ar conduce la economisirea anuală a 0.7 mld. € prin
reducerea costurilor de conformare, 1.3 mld. € prin consolidare și de 1 mld. € pentru societățile

1
Miroslav N. JOVANOVIĆ, The Economics of European Integration. Limits and Prospects, Edward Edgar
Publishing Ltd, Cheltenham, 2005 pg. 153;
care doresc să se extindă transfrontalier. Profitul corporativ este însă în scădere pe fondul crizei
economice, încasările la bugetele naționale din această sursă înjumătățindu-se în ultimii ani.
Tabel 1: Taxe Directe în UE (2009)

Sursa: Comisia Europeană, Taxation Trands 2011.


2) Impozitul pe venit
Impozitul pe venitul obţinut de persoanele fizice este, după cum se poate observa în
Tabelul 1, o sursă de contribuții semnificativă pentru bugetele naționale. Cu excepția Ciprului
și a Maltei, în toate statele membre ale UE, taxele pe venit reprezintă cel mai mare procent din
totalul taxelor încasate, în 2009 (anul pentru care sunt datele cele mai recente disponibile).
Acest lucru implică automat și semnificația impozitului pe venit pentru bugetul unional, din
care se finanțează instrumente de politică monetară precum fondurile de redresare economică.
Totuși dincolo de eficiența de colectare, autoritățile naționale și comunitare se mai preocupă și
cu flexibilitatea colectării lui. Pe fondul obiectivului declarat de încurajare a mobilității pieței
muncii, instituțiile unionale trebuie să optimizeze sistemul de colectare a taxelor pe venit în
sensul respectării convenţiilor de evitare a dublei impuneri—stingerea creanţelor fiscale pe
care statul de origine le are asupra angajatului să se realizeze prin acordarea unui credit fiscal
pentru achitarea datoriei în ţara de destinaţie.2

2
Codul Fiscal, alin. 3, lit b);
Impozitare indirectă
Impunerea indirectă constă în plata unei taxe de către contribuabil, percepute asupra
consumului unui bun sau serviciu, plată care se va reflecta în prețul de vânzare al acestora. În
literatura ce are ca punct de interes fiscalitatea, sunt recunoscute două principii de colectare a
acestui impozit, care influențează, prin natura lor, dimensiunea comerțului cu bunuri/ servicii:
cel al originii și cel al destinației.3 Diferențierea principială și aplicarea uneia dintre cele două
se impun în interiorul unei zone integrate de state, mai ales monetar. Astfel, principiul
destinației implică taxarea bunului pe teritoriul pe care acesta este consumat, în timp ce
principiul țării de origine admite aplicarea taxei pe produs în statul în care acesta este fabricat.
Primul dintre principii ar contraveni ideii de unificare fiscală, întrucât implică existența
barierelor fiscale între state. Cu toate acestea, metoda destinației este prevăzută de către
Organizația Mondială a Comerțului și este, prin urmare, răspândită în rândul statelor,
prezentând avantajul eliminării distorsionării competiției pe piață și al stabilirii aceleiași baze
de impozitare, independent de țara de origine. Pe de altă parte, conform principiului de origine,
se colectează aceeași cotă de impozitare pentru bunurile provenind din același stat, determinând
o posibilă distorsionare a concurenței pe piața de consum. În cazul aplicării de către autoritățile
fiscale a principiului de origine pentru taxare, este imperioasă armonizarea acesteia în toate
statele partenere la comerț și, în mod deosebit, în acelea participante la o zonă de integrare
economică (uniune vamală, piață internă unică, uniune economică și monetară).

1) Taxe pe vânzare
Taxa pe vânzare apare sub forma contribuției către stat, percepute asupra consumului
de bunuri/servicii, în timpul procesului de producție, fiind suportată integral de către
consumatorul final. Taxa pe valoare adăugată (TVA) este percepută pe produs, în momentul
achiziționării acestuia, dar baza de impozitare se constituie din valoarea adăugată în următorul
stadiu de producție (valoarea adăugată este diferența dintre prețul de vânzare și costul unitar
de producție). Spre deosebire de impozitele directe, a căror colectare reprezintă eminamente
un drept suveran al statelor membre, taxarea indirectă (cu prioritate cea pe valoare adăugată) a
necesitat armonizarea între statele membre, în virtutea funcționării pieței unice și a concurenței
corecte.4 În pofida convergenței politicilor naționale spre obiectivul supranațional în domeniul
taxelor indirecte, aparatele fiscale ale statelor membre păstrează prerogative proprii. Se impune
însă, prin legislația comunitară, respectarea cotei standard minime de 15% și aplicarea
principiului neutralității în domeniul competiției, care statuează că, în fiecare stat membru,
bunurile și serviciile similare vor suporta aceeași sarcină fiscală, chiar dacă nu vor fi
completamente armonizate cotele și scutirile.
Intrarea în vigoare a Actului Unic European (AUE) a reprezentat un punct de cotitură
pentru accelerarea procesului de coordonare și armonizare în domeniul taxei pe valoare
adăugată. În acest scop, eliminarea barierelor fiscale ca etapă a definitivării pieței unice a
solicitat cooperarea sporită a autorităților fiscale naționale, urmând principiile stabilite în Carta
Albă din 1985. Introducerea unui sistem de clearing care să asigure repartizarea veniturilor
publice în țara de consum (conform principiului destinației) și reducerea diferențelor între
ratele naționale ale TVA-lui din statele membre au constituit măsuri de consolidare a pieței
unice, tranzacțiile transfrontaliere din interiorul comunității fiind astfel tratate asemenea celor
naționale. Taxa pe valoare adăugată în interiorul Uniunii Europene aparține unei legislații
complexe, formate îndeosebi din directive. În strânsă legătură cu criza economică și fluctuațiile
piețelor financiare, și TVA-ul diferitelor state membre a suferit mai multe modificări pe
parcursul anilor, de cele mai multe ori în sensul majorării.

3
Miroslav N. JOVANOVIĆ, The Economics of European Integration. Limits and Prospects, Edward Edgar
Publishing Ltd, Cheltenham, 2005 pg. 178;
4
http://europa.eu/pol/tax/index_en.htm.
2) Accize
Taxă de consumație pe produs, acciza este un impozit indirect inclus în prețul de
vânzare al bunurilor și percepută de către statul în care acestea sunt produse. Nu există o
uniformizare, în toate statele, a categoriilor de mărfuri asupra cărora este colectată acciza, însă
pe piața internă a Uniunii apar ca produse accizabile: tutunul, alcoolul, produsele energetice și
electricitatea. Scopul perceperii sale constă în obținerea veniturilor publice și, fiind suportată
de către consumatori, influențează puterea de cumpărare dintr-o economie. Metoda de calcul a
acesteia constă în impunerea unică asupra mărfii, în procesul de producție sau în momentul
importului, ca o taxă cu valoare determinată.
Alinierea statelor membre ale Uniunii la rate identice ale accizei, chiar și după
instituirea pieței interne, a fost dificil de realizat, întrucât aceasta presupunea o unificare a
intereselor politice, dată fiind contribuția semnificativă a acestui tip de taxe la veniturile
publice.5 Cu toate acestea, se impune armonizarea accizelor din două motive esențiale:
discrepanțele dintre valorile taxelor de consumație pe produs stabilite de autoritățile naționale
cresc riscul de evaziune fiscală transfrontalieră și eforturile de coordonare a politicilor
naționale privind TVA-ul necesită o cooperare mai strânsă și în domeniul accizelor, deoarece
acestea se calculează înainte de colectarea TVA-ului.

Bugetul Uniunii Europene


Fie că este utilizat pentru acoperirea cheltuielilor administrative sau sub forma unor
fonduri de reglare a mecanismelor economice, bugetul UE constituie fundamentul
implementării politicii monetare comunitare. Modificările structurii bugetare au survenit pe
măsura creşterii gradului de integrare, fiind evident progresul în acest sens prin comparaţie cu
anii ’70, când constituirea unui fond comun se făcea pe baza contribuţiilor colectate în mod
direct de la guvernele naţionale pe criteriul proporţionalităţii, în funcţie de gradul de dezvoltare
economică. Începând cu anul 1980, finanţarea bugetului UE se face integral în conformitate cu
principiul „sistemului de resurse proprii”6, ele revenind de drept Uniunii, fără a fi necesare
aprobări şi decizii suplimentare ale guvernelor naţionale. Colectarea veniturilor bugetare este
o prerogativă a trezoreriilor statelor membre, excepţie făcând taxele vamale, care prin natura
lor, revin de drept bugetului comunitar.
Dezbaterile intense privind optimizarea bugetului unional sunt, în mare parte, rodul
originalităţii structurii acestuia, statuată în partea a VI-a din Titlul al II-lea al TFUE; astfel,
spre deosebire de bugetele naţionale, care pot fi excedentare, deficitare sau echilibrate, în cazul
Uniunii putem vorbi doar de un buget fundamentat pe principiul echilibrului veniturilor şi al
cheltuielilor bugetare.
Veniturile și cheltuielile bugetului Uniunea Europene fac obiectul următoarelor
constrângeri:
- tratatele: bugetul Uniunii nu poate intra în deficit, ceea ce înseamnă că veniturile
trebuie să acopere toate cheltuielile;
- o limită maximă a cheltuielilor convenită de către guvernele și parlamentele statelor
membre. Cunoscută ca „plafonul resurselor proprii”, această limită este în prezent stabilită la
1,24 % din venitul național brut (VNB) al Uniunii pentru plățile provenite din bugetul Uniunii
Europene. Aceasta corespunde unei medii de aproximativ 293 EUR per cetățean al Uniunii
Europene;

5
Miroslav N. JOVANOVIĆ, The Economics of European Integration. Limits and Prospects, Edward Edgar
Publishing Ltd, Cheltenham, 2005 pg. 186;
6
Ali M. EL- AGRAA, The European Union: Economics and Policies.8th edition. Cambridge University Press,
2005, pg. 354.
- un cadru financiar multianual convenit de către Parlamentul European, Consiliu
Uniunii Europene și Comisia Europeană, care controlează evoluția bugetului Uniunii Europene
în funcție de categorii de cheltuieli pentru o perioadă de timp determinată;
- un regulament financiar adoptat de Consiliu Uniunii Europene și Parlament European,
care prevede norme privind întocmirea, execuția, gestiunea și auditul bugetului.
Bugetul UE se confruntă o serie de provocări, dintre care se disting:
1) Rigiditatea procedurii bugetare şi a controlului execuţiei bugetare, efectele
acesteia resimţindu-se preponderent în perioadele de recesiune sau în cazul circumstanţelor
inevitabile, excepţionale sau neprevăzute când, la propunerea Comisiei, bugetul deja adoptat
poate fi modificat, folosindu-se aceeaşi procedură ca în cazul bugetului general. Există, însă,
numeroase semne de întrebare cu privire la promptitudinea şi eficienţa unui buget rectificat,
solicitat de statele care se confruntă cu dezechilibre majore, ca urmare a faptului că aprobarea
sa este condiţionată majoritar de voinţa „contribuabililor neţi”, care vor manifesta reticenţă,
având în vedere că o eventuală majorare le-ar dăuna acestora din urmă. Aceast marjă de
flexibilitate a fost permisă iniţial, pe considerente de forţă majoră în politica externă.
2) Dimensiunea şi structura bugetului Uniunii, problema care se pune nu este, în mod
necesar, aceea a volumului veniturilor ci, mai degrabă, vizează alocarea judicioasă a acestora.
Măsurile ce pot ameliora aceste provocări bugetare se concentrează în primul rând pe
necesitatea corelării acestuia cu obiectivele Uniunii. Astfel, trebuie adresată atât optimizarea
structurii bugetare, cât și buna gestiune a cheltuielilor (în creștere), în special a celor care
privesc dirijarea fondurilor structurale şi regionale.

Convergența Fiscală
Comisia Europeană a adoptat în luna septembrie 2010 cel mai amplu pachet legislativ
de consolidare a guvernanței economice din UE și zona euro de la constituirea Uniunii
Economice și Monetare (UEM), vizând: întărirea mecanismelor de supraveghere economică,
stabilitatea Zonei euro și redresarea sectorului financiar.7 Principalul instrument de
implementare al acestor măsuri este Semestrul European (SE), introdus de la 1 ianuarie 2011
ca o nouă formulă de guvernare europeană, a cărei existență a fost provocată de criza
economică cu care se confruntă întrega lume din 2007. Astfel, SE este menit să creeze o bază
de coordonare și corectare a politicilor bugetare ale statelor membre. În plus, această
coordonare se realizează înainte ca bugetele naționale să fie adoptate permițând astfel
posibilitatea corectării și rectificării lor în concordanță atât cu recomandările specifice de țară,
cât și cu obiectivele de creștere economică la nivelul Uniunii Europene.
Contextul față de care s-a delimitat necesitatea acestei formule de guvernare este
conturat de situațiile critice din punct de vedere economic cu care s-a confruntat zona euro în
ultimii ani. Astfel dacă ne raportăm numai la contextul actual, Semestrul European, alături de
Pactul Euro Plus (PEP), sau Mecanismul European de Stabilitate (MES) par a fi remedii, a
căror utilitate există numai în contextul crizei economice. Însă, în realitate, Semestrul European
(SE) oferă soluția și pentru problemele specifice de coordonare la nivelul Uniunii Europene
(UE) între politicile adoptate de statele membre. Într-o entitate politică cu 28 de autorități
fiscale și numeroase bănci naționale, este extrem de dificil să se realizeze obiectivele
comunitare de competitivitate, creștere economică și convergență, fără ajutorul unor
mecanisme mai puternice de coordonare a politicilor economice ale statelor membre.

7
Moisă ALTĂR, Semestrul European și asigurarea unei creșteri economice sustenabile prin însănătoșirea
finanțelor publice, Institutul European din România, Bucureşti, 2012.
Avantajele Unificării Fiscale
1. Eliminarea distorsiunilor competiției pe piața unică internă
Piața unică, deși caracterizată prin absența controalelor la frontiere și prin existența
monedei unice, este supusă riscului distorsionării competiției, în condițiile manifestării unei
discrepanțe majore între nivelurile de taxare indirectă din statele membre (necesită atenție
deosebită uniformizarea TVA, întrucât costul acesteia se reflectă în prețuri, mijloc de garantare
a concurenței loiale pe piață). Mai mult, uniformizarea cotelor de impozitare directă ar elimina
tendința de localizare a companiilor transnaționale în paradisuri fiscale și ar diminua proporțiile
evaziunii și fraudei fiscale pe piața UEM.
2. Combaterea economiei subterane
Autoritățile comunitare au convenit ideatic asupra cooperării în domeniul fiscal cu
scopul de a contracara practicile prin care se evită taxarea, supranumite „economie subterană”.
Pentru a recupera neajunsurile, acestea pot ridica nivelul altor impozite și determina - în acest
fel – tendința către nedeclararea veniturilor, creându-se astfel un cerc vicios al impactului
fiscalității asupra veniturilor bugetare. Coordonarea politicilor fiscale naționale, îndeosebi în
sfera impozitării directe în interiorul UEM, ar reduce efectele economiei subterane, ar menține
transparentă colectarea veniturilor publice și ar crea o bază mai mare de venituri pentru
instrumentarul politicii monetare.
3. Creșterea atractivității mediului de afaceri
Eliminarea barierelor fiscale prin construirea pieței unice a fost un progres semnificativ
în sensul creșterii atractivității mediului de afaceri comunitar. Adâncirea integrării fiscale,
permite companiilor transnaționale, europene sau străine, să își desfășoare activitatea
intracomunitară cu o mai mare ușurință și predictibilitate. Politica monetară a luat diverse
măsuri în scopul atragerii investitorilor străini și încurajării dezvoltării celor europeni, dar
omogenizarea nivelurilor de impozitare rămâne unul dintre cele mai puternice elemente de
progres în sensul creșterii atractivității mediului de afaceri european. Variaţia teritorială a
cotelor impozitelor corporative generează o mobilitate asimetrică a factorilor de producţie (în
special a capitalului, deoarece alocarea spaţială şi sectorială eficientă a acestei resurse
condiţionează mărimea profitului investitorilor), efectul principal constând în distorsionarea
concurenţei la nivelul Uniunii. Răspunsul la această problemă ar fi, aşadar, o armonizare a
sistemului de impozitare unional, care nu numai că ar acţiona în favoarea echităţii, dar ar
soluţiona și o paletă largă de conflicte jurisdicţionale cu care se confruntă Companiile
Transnaționale (CTN) ca urmare a impunerii diferenţiate.

Obstacolele Unificării Fiscale


O problemă stringentă a desăvârşirii UEM o reprezintă lipsa corelării politicii monetare
cu o politică fiscală unică, fapt generat de rigiditatea procedurilor legislative, specifice
procesului decizional în materia fiscalităţii europene au determinat impactul gradual al politicii
fiscale, precum şi o capacitate de reacție scăzută. Printre provocările unificării fiscale se pot
enumera:
1. Rigiditatea Pactului de Stabilitate și Creștere
Concept de origine germană, Pactul de Stabilitate și Creștere se structurează pe două
dimensiuni: preventivă și corectivă. Dacă în cadrul celei dintâi, guvernele naționale ale statelor
membre UE trebuie să asigure echilibrul bugetului național și, prin urmare, să mențină finanțe
publice sănătoase și să evite deficitul public, în a doua dimensiune regăsim reglementările
privind măsurile adoptate de către Consiliu, Comisie și statele membre ale Zonei euro în cazul
nerespectării disciplinei fiscale. Criteriile fiscale pe care Pactul le conține (valoarea de referință
de 3% ca raport între deficitul public și Produsul Intern Brut la prețurile pieței, respectiv de
60% ca raport între datoria națională și produsul intern brut la prețurile pieței), a căror
respectare este impusă tuturor statelor membre, și procedura de deficit excesiv au constituit
cauza dezbaterilor îndelungate între specialiști.
2. Divergenţa economiilor naţionale şi a sistemelor fiscale
Pe parcursul evoluției politicii monetare europene, s-a evidențiat necesitatea
complementarității unei politici armonizate fiscal. În absența acestei evoluții sinergetice,
credibilitatea şi chiar existenţa UEM tind să fie periclitate, ca urmare a diversităţii sistemelor
economice şi fiscale ale statelor membre. Statele membre își dovedesc în domeniul politicii
fiscale cea mai mare rezistență față de procesul uniformizării integraționiste, izvorâtă din
multitudinea specificităților economiilor naționale. Ilustrativ este cazul Marii Britanii şi al
Danemarcei, care, deşi practică cote similare de percepere a impozitului pe profit, se opun
vehement unei rate de impozitare comune, generalizată la nivelul UE. Una dintre principalele
rețineri ale statelor membre în privința armonizării fiscale se bazează pe avantajele comparative
pe care diferențele între nivelurile de impozitare le aduc unora dintre producătorii europeni—
Țările Baltice spre exemplu au un nivel de taxare mult mai mic decât state precum Germania
sau Austria. În plus, nivelul de taxare, ca și eficiența colectării, au un impact direct asupra
arhitecturii și performanței sistemelor de protecție socială din fiecare țară, astfel încât
modificarea plafonului de impozitare presupune modificări sructurale profunde în organizarea
și gestionarea bugetelor naționale.