Cuprins

Introducere

Capitolul I: Definiție, reglementare, rolul invocării excepției de nelegalitate și sfera actelor

administrative care pot constitui obiect al excepției de nelegalitate
Secțiunea I. Definiție. Istoricul reglementării excepției de nelegalitate
Secțiunea a II a. Trăsăturile caracteristici
Secțiunea a III a. Condițiile ridicării excepției de nelegalitate

Capitolul II: Acțiunea directă în contencios administrativ și excepția de nelegalitate,

analiză comparativă
Secțiunea I. Obiectul acțiunii, solicitările care pot fi adresate instanței și efectele admiterii
acestor solicitări de către instanță
Secțiunea a II a. Obiectul excepției, procedura invocării acesteia și efectele admiterii
excepției

Capitolul III: Analiza unor soluții jurisprudențiale cu privire la excepția de nelegalitate

Capitolul IV: Utilitatea reglementării excepției de nelegalitate. Propuneri de modificare a

actualei reglementări

Bibliografie

1
 Introducere

Administrația statului are sarcina de a asigura aplicarea legilor, de a edita acte normative
în scopul executării legilor, de a asigura funcționarea serviciilor publice, de a lua măsuri pentru
executarea contractelor administrative, ocrotirea drepturilor persoanelor și satisfacerea cerințelor
acestora, menținerea ordinii publice.
Dacă uneori în îndeplinirea acestor sarcini, administrația lezează drepturile sau interesele
persoanelor, acestea pot formula o reclamație, o contestație juridică, rezolvată în mod contencios
de către organele competente.
Excepția de nelegalitate este definită ca fiind instituția tradițională a contenciosului
administrativ de doctrina actuală, fiind un instrument procedural potrivit căruia într-un litigiu,
indiferent de obiectul său, oricare parte poate invoca pe cale de excepție nelegalitatea actului
administrativ care i se opune de către cealaltă parte și care prezintă interes pentru soluționarea
cauzei.
Excepția de nelegalitate reprezintă, după acțiunea directă care vizează anularea sau
modificarea actelor administrative, cea de-a doua cale prin care instanțele de contencios
administrativ exercită controlul de legalitate asupra actelor administrative adoptate sau emise
de autorități publice.
Acțiunea în anularea unui act administrativ este o cale principală și directă prin care se urmărește
ca instanța de contencios administrativ să pronunțe desființarea efectelor juridice ale actului
administrativ respectiv, în timp ce excepția de nelegalitate este doar un mijloc de apărare.
Excepția de nelegalitate reprezintă, în primul rând, o modalitate indirectă de exercitare,
de către instanțele judecătorești, a controlului de legalitate asupra actelor administrative,
control care este garantat prin Constituție.
În al doilea rând, excepția de nelegalitate constituie un mijloc de apărare al
cetățeanului, care poate fi utilizat în orice categorie de proces, oricând, cu consecința
înlăturării din judecarea cauzei a actelor administrative unilaterale a căror nelegalitate
este constatată.
Nu în ultimul rând, ea reprezintă o garantare a respectării legii, un mijloc instituțional
prin care, alături de controlul direct, se realizează controlul judecătoresc asupra actelor
autorităților publice.

2
 Titlul prezentei lucrări de dizertație este “Excepția de nelegalitate”, și își propune o
reabordare conceptuală și procedurală a acestei instituții juridice.
Lucrarea este concepută în patru capitole; primul capitol vizează atât aspecte de ordin
istoric, cât și de redare a scopului acestei instituții; cel de-al doilea capitol analizează cele două
forme de control, controlul direct, pe calea acțiunii în contenciosul administrativ și controlul
indirect, pe cale de excepție; cel de-al treilea capitol este consacrat analizei unor soluții
jurisprudențiale cu privire la excepția de nelegalitate, iar ultimul capitol se încheie cu concluzii,
propuneri de lege ferendă, cu formularea de soluții legislative de natură să limpezească regimul
juridic al acestei instituții.
Pe parcursul prezentei lucrări, am încercat să subliniez actualitatea și importanța instituției
excepției de nelegalitate și să surprind totodată evoluția reglementărilor specifice în materia
excepției de nelegalitate.
Această lucrare, ca și oricare alta, de altfel, nu-și propune să epuizeze toate aspectele pe
care o instituție juridică le poate genera. Ea trebuie să traseze însă anumite repere ale unor
abordări viitoare, să clarifice anumite controverse și să creeze făgașul unor cercetări și practici
viitoare.

3
 CAPITOLUL I: DEFINIȚIE, REGLEMENTARE, TRĂSATURILE
CARACTERISTICE ȘI CONDIȚII DE ADMISIBILITATE

Secțiunea I. Definiție. Istoricul reglementării excepției de nelegalitate

Dacă în cele mai multe cazuri contenciosul administrativ se exercită pe calea acțiunii
directe (în anularea actului administrativ sau în obligarea autorității pârâte la adoptarea unei
conduite prescrise de lege ca, de exemplu, emiterea unui act administrativ sau a altui înscris),
sunt și situații în care contenciosul administrativ poate fi exercitat pe cale indirectă, având ca
scop doar înlăturarea unui act administrativ unilateral (de autoritate) din soluționarea unui litigiu
judecătoresc1.
Astfel, conform unei definiții devenită tradițională, excepția de nelegalitate reprezintă o
apărare pe care o parte într-un proces o ridică împotriva unui act administrative ilegal, act ce
are incidență în speța respectivă.
Tocmai de aceea, excepția de nelegalitate poate fi ridicată în orice proces de competența
instanțelor judecătorești (atât în cauzele civile, cât și în cauzele penale) și de orice parte din
proces și din oficiu, de către instanța judecătorească; în cazul acesteia nu i se pot opune termene
de prescripție sau de decădere.
Deși nicio lege a contenciosului administrativ, până la actuala lege, nu a reglementat-o în
mod expres, s-a considerat, în practica instanțelor de judecată, că este de principiu admisibil ca o
parte dintr-un proces, indiferent de natura acestuia, să se poată apăra, invocând excepția de
nelegalitate a actului administrativ pe care partea adversă și-a întemeiat pretențiile, respectiv
dreptul ori interesul legitim care a făcut obiectul acțiunii judiciare2.
Prima referință legală privind dreptul instanțelor din România de a cenzura actele
administrative apare în anul 1912, prin Legea privind reorganizarea Curții de Casație, care la art.
35 alin. (7), reglementa faputl că, “tribunalele ordinare nu se pot pronunța asupra ilegalității
unui act administrativ de autoritate decât pe cale de excepție”.
Deși în Legea contenciosului administrativ din 1925, acest text nu mai apare, profesorul
Rarincescu considera în mod just faptul că3, dreptul de a cerceta pe cale de excepție legalitatea

1
Trăilescu A., Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ, în Revista “Dreptul” nr. 3/2006, p.
110.
2
Giurgiu L., Considerații privind excepția de nelegalitate a actelor administrative în reglementarea instituită prin
legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, “Curierul Judiciar” nr. 5/2008, p. 89.
3
Rarincescu C.G., Contenciosul administrativ român, Edițiunea a doua, Editura „Universală Alcalay & Co.”,
București, 1936, p. 175.

4
actelor administrative este în continuare recunoscut instanțelor de drept comun, în pofida
existenței unor instanțe specializate pentru contenciosul administartiv.
În același sens își exprimau opinia și profesorii Tarangul4 și Negulescu5.
Astfel, indiferent de natura litigiului (comercial, civil, penal), instanța în fața căreia se invoca
excepția de nelegalitate, era competentă să o judece, și dacă ea era admisă, actul administrativ
era înlăturat din judecarea cauzei.
Chiar în literatura postbelică, atunci când Legea din 1925 a contenciosului administrativ a
fost abrogată prin Decretul nr. 128/ 1948, s-a susținut posibilitatea ridicării excepției de
ilegalitate (așa cum era numită, încă de la început), dezbaterea cu privire la admisibilitatea
acesteia se păstra doar la nivel teoretic, întrucât instanțele din acea perioadă o considerau
aplicabilă cu privire atât la actele cu caracter normativ, cât și cu privire la cele cu caracter
individual.
După schimbarea Constituției din 1965, a fost adoptată legea nr. 1/ 1967 privind judecarea
de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale; prin
intermediul căreia instanțelor le era interzis să anuleze acte administrative cu caracter normativ,
însă le era permisă analiza legalității acestora în raport cu legea superioară, în momentul în care
erau investite cu o cerere de anulare a unui act administrativ cu caracter individual, emis în
temeiul unui act administrativ normativ.
Întrucât dispozițiile art. 17 (“Dispozițiile prezentei legi sînt aplicabile, în mod corespunzător, și
în cazurile în care cel vătămat într-un drept al său pretinde numai înlăturarea vătămării fără a
cere și anularea actului administrativ, precum și în cazurile în care cel vătămat a cerut anularea
actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, întinderea pagubei nefiindu-i
cunoscută la data judecării cererii de anulare. Termenul de prescripție, în asemenea cazuri, este
cel prevăzut de dreptul comun.”) și ale celorlalte articole din Legea nr. 1/ 1967 nu erau
neechivoce, s-a susținut faptul că în acord cu abordarea tradițională, excepția de ilegalitate putea
fi invocată în fața oricărei instanțe, care era competentă să o judece6.
În analiza sa referitoare la reglementarea excepției de nelegalitate, reputatul profesor
Tudor Drăganu, opina faptul că, deși excepția de ilegalitate putea fi invocată în fața oricărei
instanțe, ea putea fi judecată doar de către instanțele prevăzute la art. 2 din Legea nr. 1/1967
(„Cererea prevăzută în art. 1 se judecă de tribunalul în circumscripția căruia domiciliază
reclamantul, după cum urmează:

4
Tarangul E.D., Tratat de drept administativ român, Editura Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944, p. 475.
5
Negulescu P., Tratat de drept administrativ. Vol I. Principii Generale, Ediția a IV-a, Institut de Arte Grafice E.
Marvan, București, 1934, p. 350.
6
Ionașcu Tr., Barasch E.A., Teoria și practica litigiilor precontractuale, Editura Academiei R.P.R., București, 1963,
p. 358.

5
 a) de tribunalul popular, când cererea privește un act al unui organ local al administrației de
stat sau al unei instituții subordonate unui asemenea organ;
b) de tribunalul regional sau de Tribunalul Capitalei Republicii Socialiste România, după
caz, când cerea privește un act al unui minister sau al unui alt organ central al
administrației de stat, ori al unei instituții subordonate unuia din aceste organe centrale.”).
Argumentul principal a fost faptul că în expunerea de motive a legii s-a urmărit ca întregul
control al actelor administrative ilegale să revină instanțelor prevăzute la art. 2, dar și fapul că
admițând interpretarea profesorului Ionașcu, art. 17 din Legea nr. 1/ 1967 ar fi devenit
redundant7.
După adopatarea Legii nr. 29/ 1990 a contenciosului administrativ, publicată în Monitorul Oficial
nr. 122 din 08.11.1990, s-a admis că actul administrativ putea fi atacat pe calea acțiunii
principale, și neexistând o dispoziție contrară, s-a admis în continuare posibilitatea de a invoca
excepția de nelegalitate în fața instanțelor de drept comun, în baza principiului confrom căruia
judecătorul acțiunii este și judecătorul excepției8, el fiind și competent să o soluționeze9.
Excepția de nelegalitate, definită ca fiind instituția tradițională a contenciosului
administrativ de doctrina actuală, a fost reglementată expres și salutar pentru prima dată prin
Legea nr. 554/ 2004 prin care exista posibilitatea de a fi cercetată legalitatea unui act
administrativ unilateral, cu modificările care i s-au adus prin Legea nr. 262/ 2007, care permite,
în cadrul unei proceduri suple, cercetarea legalității unui act administrativ unilateral pe cale de
excepție în cadrul unui proces pornit pentru alte motive decât cele care vizează anularea actului
respectiv.
Excepția de nelegalitate trebuie să prezinte interes pentru soluționarea cauzei, întrucât
instanța de judecată urmează să decidă în ce măsură acel act va fi luat în considerare sau înlăturat
de la soluționarea litigiului.
Deci, în baza rolului său activ, dacă judecătorul constată că excepția este întemeiată, în procesul
respectiv nu se va ține seama de dispoziția apreciată ca fiind ilegală din actul administrativ vizat.
Referitor la natura sa juridică, putem aprecia că excepția de nelegalitate reprezintă, pe de
o parte, un mijloc de apărare sui generis, dar, pe de altă parte, este și o cale accesorie distinctă
de verificare a legalității unui act administrativ cu procedură și condiții proprii de exercitare.

7
Drăganu T., Actele administrative și faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit legii nr. 1/ 1967,
Editura Dacia, Cluj, 1970, pp. 51-54.
8
Giurgiu L., op. cit., p. 91.
9
Dragoș D.C., Procedura contenciosului administrativ, Editura All Beck, București, 2003, p. 556.

6
Secțiunea a II a. Trăsăturile caracteristice

Trăsăturile caracteristice ale excepției de nelegalitate, în temeiul noii legi a contenciosului

administrativ, sunt următoarele:
a) este un mijloc de apărare, prin urmare, cel puțin teoretic, ea nu are ca efect anularea
actului administrativ, ci doar constatarea ilegalității și înlăturarea acestuia din cauză.
De aceea, faptul că termenul de exercitare a acțiunii directe în anularea actului a expirat și că
acțiunea s-a prescris este irelevant pentru admiterea excepției de ilegalitate10.
b) poate fi invocată oricând (este imprescriptibilă), și pe tot parcursul procesului judiciar
(fond, apel sau recurs).
Astfel, în cazul în care nu a fost ridicată în fața instanței de fond, sau dacă a fost ridicată și
respinsă, excepția poate fi din nou ridicată în apel sau recurs, fie prin cererea de apel sau recurs,
fie ulterior, deoarece legea precizează “oricând în cadrul unui proces” [art. 4 alin. (1)]. Inițial,
practica instanței noastre supreme a impus interpretarea, corectă, conform căreia excepția nu
poate fi ridicată în cadrul acțiunilor introduse înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/ 2004,
aplicabilitatea acesteia fiind restrânsă la actele emise/adoptatea ulterior acestui moment 11. După
adoptarea Legii nr. 262/2007, inițiatorul legii și-a impus punctul de vedere, înserând în lege
prevederea conform căreia excepția de ilegalitate privește orice act, emis chiar înainte de
intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Însă, recent, Înalta Curte de Casație și Justiție a exlus de la aplicare art .4 alin .(1) din Legea
contenciosului administrativ, în măsura în care excepția de nelegalitate ar fi aplicabilă și pentru
acte emise anterior intrării în vigoare a legii. Astfel, excepția de nelegalitate poate fi invocată
oricând, insă numai cu privire la acte emise ulterior intrării în vigoare a noii legi a
contenciosului administrativ.
c) vizează numai actele administrative tipice, nu și actele administrative asimilate,
contractele administrative, operațiunile administrative sau actele premergătoare;
d) invocarea excepției se poate face de către părțile interesate sau din oficiu;
e) natura juridică a excepției este aceea a unei excepții procesuale de ordine publică, chiar
dacă în ipoteza admiterii excepției, efectele acesteia se răsfrâng exclusiv inter partes
litigantes12;

10
Dacian C.D., Legea Contenciosului Administrativ. Comentarii și explicații, Ediția a 2 a, Editura C.H.Beck,
București, 2009, p. 159.
11
Dacian C.D., op. cit., p. 160.
12
Iorgovan A., Noua lege a contenciosului administrativ, geneză și explicații, Editura Roata, București, 2004, p.
299.

7
 f) excepția poate fi invocată în orice proces de competența instanțelor judecătorești (civil,
comercial, penal, de dreptul muncii).
Ea poate fi ridicată și în procese de contencios administrativ, însă nu și în cazul procedurilor
administrativ-jurisdicționale, pentru că acestea rămân căi administrative de atac, specie a
recursului administrativ, chiar dacă împrumută caracteristici jurisdicționale;
g) instanța investită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de
nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde
soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-
o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză.
În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere
interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul
h) în urma constatării ilegalității sale, actul administrativ individual continuă să producă
efecte juridice, atât față de destinatar, cât și față de terțe persoane13, efectul declarării
nelegalității lui fiind acela de a-l face inopozabil în soluționarea cauzei respective. Într-o
altă cauză, între aceleași părți sau între alte părți, legalitatea actului administrativ va
trebui pusă din nou în discuție, însă ea va beneficia de autoritatea lucrului judecat,
invocată de părți sau de instanță din oficiu.
i) în cazul acțiunii directe în contencios administrativ, actul este anulat de către instanță,
lucrul acesta fiind consemnat în dispozitivul hotărârii; în cazul excepției de nelegalitate,
constatarea nelegalității actului se face de către instanța investită cu fondul litigiului și în
fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie
prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză.
j) excepția de nelegalitate este admisibilă indiferent de faptul că actul în discuție mai poate
fi contestat pe calea directă sau nu, pentru că legea nu face această distincție.
k) excepția de nelegalitate și actele exceptate de la acțiunea directă în contencios
administrativ.
S-a susținut în doctrină faptul că existența finelor de neprimire – cum sunt actele care
privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar- nu este un
impediment pentru invocarea excepției de nelegalitate, întrucât actul nu este atacat direct și
anulat, ci doar ignorat în judecarea unei alte cauze, pentru a permite, spre exemplu, acordarea
despăgubirilor; la fel, în cazul actelor exceptate pe temeiul recursului paralel, excepția este
admisibilă, intenția legiuitorului nefiind aceea de a scoate aceste acte de sub controlul
justiției, ci de a le da în competență unei alte instanțe decât cea de contencios administrativ14.

13
Rarincescu C.G., op. cit., p. 179.
14
Dacian C.D., op. cit., p. 168.

8
 Dimpotrivă, alți doctrinari au considerat că, excepția de nelegalitate poate fi invocată
doar cu privire la actele care pot forma și obiectul unei acțiuni în anulare în fața instanțelor
de contencios administrativ.
Cu alte cuvinte, cele două fine de neprimire prevăzute de art. 126 alin. (6) teza I din
Constituție, actele administrative emise în raporturile cu Parlamentul și actele administrative
de comandament cu caracter militar, reprezintă fine de neprimire și pentru excepția de
nelegalitate, fiind în prezența unor dispoziții exprese ale Constituției.
Dacă legiuitorul constituant a înțeles că cele două categorii de acte administrative să nu poată
fi cenzurate sub aspectul legalității, de către instanțele de contencios administrativ, logic,
această interdicție constituțională vizează atât acțiunile directe, cât și excepțiile de
nelegalitate15.
Practica instanței supreme contrazice și ea opinia legată de admisibilitatea excepției de
nelegalitate în cazul actelor exceptate de la controlul direct.
Astfel, decretul prezidențial de grațiere a fost considerat act juridic complex, nesupus
controlului de contencios administrativ, deoarece se încadrează la excepția referitoare la
actele emise în relația cu Parlamentul16 [art. 5 alin. (1)].

15
Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Volumul II, Ediția a IV a, Editura All Beck, București, 2005, p. 639.
16
Bîrsan G.V., Georgescu B., Excepția de nelegalitate în reglementarea Legii nr. 554/2004, în C.J. nr. 11/2007, p.
174.

9
 Secțiunea a III a. Condițiile ridicării excepției de nelegalitate

Așa cum am mai precizat în Secțiunea I a prezentei lucrări, excepția de nelegalitate,

deși este o instituție tradițională în dreptul administrativ, nu a fost expres reglementată de
nicio lege a contenciosului administrativ până la actuala lege specială în această materie nr.
554/2004.
Ea permite, în cadrul unei proceduri suple, cercetarea legalității unui act administrativ
unilateral pe cale de excepție, în cadrul unui proces porrnit pentru alte motive decât cele care
vizează anularea respectivului act.
Astfel, din cuprinsul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
“legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii
acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau
la cererea părții interesate ”, se desprind condițiile cerute de legiuitor pentru ca judecătorul
să exercite rolul de a sesiza instanța de contencios administrativ în vederea pronunțării asupra
excepției:
- în primul rând, excepția de nelegalitate trebuie să se refere la verificarea legalității unui
act administrativ;
- de asemenea, potrivit legii excepția trebuie să aibă în vedere ca obiect un act
administrativ unilateral cu caracter individual;
- o altă condiție pentru admisibilitatea excepției de nelegalitate este aceea a existenței
unui proces pe rolul instanței judecătorești, fie civil, fie penal, fie comercial etc.,
indiferent în ce fază se află acesta fond, apel, recurs sau într-o cale extraordinară de atac.
Excepția nu va putea fi invocată în faza procedurii prealabile administrative. În context deducem
că excepția de nelegalitate nu poate forma obiectul unei cereri separate, ci obligatoriu trebuie să
existe un proces, indiferent de obiectul acestuia, pe rolul unei instanțe judecătorești.
- o ultimă condiție se referă la faptul că de actul administrativ care face obiectul excepției
de nelegalitate să depindă soluționarea litigiului în fond.
Așadar, instanța în prealabil trebuie să constate această legătură intrinsecă și mai apoi să sesizeze
instanța competentă cu soluționarea excepției.
Dacă una din condițiile de mai sus nu este îndeplinită, judecătorul poate respinge cererea
de sesizare a instanței competente să soluționeze excepția de nelegalitate, iar încheierea de
respingere nu poate fi atacată separat cu recurs decât odată cu fondul.

10
 Exemple practice în care se poate folosi excepția de nelegalitate17:

a) în cazul în care acțiunea directă în contencios administrativ s-a prescris prin expirarea
termenului de contestare, iar în baza actului administrativ astfel definitivat a fost emis
un alt act administrativ, atacabil cu acțiune directă; nelegalitatea actului atacat direct
derivă din cea a actului anterior, prin urmare ea poate fi dovedită prin ridicarea excepției
de nelegalitate a actului anterior, cel definitivat. Această modalitate este aplicabilă și
refuzurilor explicite sau tacite; astfel, refuzul de a emite autorizație de construcție pe
motivul că planul urbanistic zonal nu permite, în condițiile în care acest plan este ilegal.
c) în cazul în care actul ce impune anumite obligații nu este respectat de către destinatar și,
ca urmare a acestei nerespectări, se trece la executarea silită, persoana fizică sau juridică
poate ridica excepția de nelegalitate a actului neexecutat cu prilejul contestării actului de
executare silită.
d) se pot solicita despăgubiri, pe calea dreptului comun, o dată cu ridicarea excepției de
nelegalitate a unui act administrativ, epuizat material (cum ar fi o autorizație de demolare
executată).
e) de asemenea, se pot solicita despăgubiri pe calea dreptului comun, odată cu ridicarea
excepției de nelegalitate a actului administrativ, atunci cănd acesta s-a definitivat prin
expirarea termenelor și nu mai poate fi atacat pe cale directă atunci când acesta s-a
definitivat prin expirarea termenelor și nu mai poate fi atacat pe cale directă. Este cazul
actelor de aplicare a unor alte acte administrative. Practica judiciară admite excepția de
nelegalitate chiar și în cazul în care actul nu s-a definitivat prin neatacare.
f) în cazul unor acte administrative succesive care atrag competența unor instanțe diferite,
se poate cere anularea ultimului act, și ridica excepția față de primul act; această soluție
ar evita inițierea simultană a două procese diferite, precum și costuri de judecată mai
scăzute pentru reclamant.
g) în cazul unui act administrativ abrogat, dar care a produs efecte juridice până la data
abrogării, și, prin aceasta, are importanță în cazul supus judecății.

17
Lupașcu D., Vișan L., Pasăre D.I., Culegere de practică judiciară, Editura Universul Juridic, București, 2005, p.
354.

11
 CAPITOLUL II: ACȚIUNEA DIRECTĂ ÎN CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI EXCEPȚIA DE NELEGALITATE, ANALIZĂ
COMPARATIVĂ

Secțiunea I. Obiectul acțiunii, solicitările care pot fi adresate instanței și

efectele admiterii acestor solicitări de către instanță

Obiectul acțiunii

Potrivit art. 8 al Legii nr. 554/2004, obiectul acestei acțiuni îl poate constitui: un act
administrativ unilateral, nesoluționarea în termen sau refuzul nejustificat de soluționare a
unei cereri precum și refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare
pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.
Cu privire la actul administrativ ce poate forma obiectul unei acțiuni în contenciosul
administrativ, trebuie precizat că acesta este necesar să fie un act administrativ de autoritate,
emis cu nerespectarea prevederilor legii. Actul administrativ prin care o persoană fizică sau
juridică se consideră vătămată în drepturile ei, pentru a forma obiectul unei acțiuni în
contenciosul administrativ trebuie să fie un act administrativ de autoritate și pentru care
legea să nu prevadă o altă cale judiciară de atac18.
Actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau
normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării
executării sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi
juridice. În doctrină această definiție corespunde actului administrativ tipic și sensului
restrâns al actului administrativ.
Pe lângă acesta, poate constitui obiect al acțiunii directe și actul administrativ
asimilat, respectiv contractele încheiate de autoritățile publice expres nominalizate, și anume

18
Popa V., Petrițor P., Crăciunescu D.A., Drept administrativ și contencios administrativ, Editura Helicon,
Timișoara, 1995, p. 229-230.

12
cele care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de
interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile publice.
Pot constitui obiect al acțiunii în contencios administrativ și alte tipuri de contracte dacă
acestea sunt adăugate prin legi speciale. În doctrina actuală, contractul administrativ reprezintă
acordul de voință dintre o autoritate publică, aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o
parte, și alte subiecte de drept, pe de altă parte, prin care se urmărește satisfacerea unui interes
general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în valoare
a unui bun public, supus unui regim de putere publică19.
Alături de actul administrativ unilateral, contractul administrativ formează sensul larg al noţiunii
de act administrativ la care face referire legea contenciosului administrativ. Instanţele de
contencios administrativ sunt competente să soluţioneze litigiile ce apar în fazele premergătoare
încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea,
interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ.
Totodată, obiect al acţiunii directe în contencios administrativ poate fi faptul
nesoluţionării unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.
Se distinge între nesoluţionarea cererii în termenul legal, care în doctrină este identificată drept
tăcerea administraţiei, şi care presupune faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30
de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen; şi refuzul nejustificat
de a soluţiona o cerere care constă în exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu
rezolva cererea unei persoane, exprimare căreia îi este asimilată şi nepunerea în executare a
actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau a plângerii prealabile.
Se poate observa că nu orice tip de refuz de a rezolva favorabil o cerere este un refuz
nejustificat, ci numai acela prin care autoritatea publică îşi manifestă dreptul de apreciere de aşa
natură încât fie încalcă limitele competenţei sale prevăzute de lege, fie încalcă drepturile şi
libertăţile cetăţenilor. Pentru a ne afla în faţa unui refuz nejustificat este necesară atât depăşirea
atributelor de putere publică, cât şi comunicarea expresă a poziţiei autorităţii publice căreia i s-a
adresat cererea.20 Instanţa de contencios administrativ va aprecia, de la caz la caz, dacă refuzul de
a rezolva cererea favorabil a fost justificat ori nu.
Mai mult, art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează posibilitatea persoanelor care se
consideră vătămate prin ordonanțe sau prin dispoziții din ordonațe să introducă acțiune la
instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, ce urmează să
fie transmisă Curții Constituționale spre soluționare, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de

19
Vedinaș V., Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, manual practic, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2002, pag. 127.
20
Tofan D.A., Drept administrativ, volumul II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pag. 297.

13
lege privind organizarea și funcționarea acesteia, situație în care se suspendă soluționarea cauzei
de fond.
În intentarea acestei acțiuni există două posibilități: fie Curtea Constiuţională declară
neconstituţională ordonanţa sau dispoziţia din ordonanţă, iar instanţa de contencios administrativ
repune cauza pe rol şi judecă în fond, putând acorda despăgubiri pentru prejudiciile cauzate,
anularea actelor emise în baza acesteia și, după caz, obligarea unei autorități publice la
emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative; fie Curtea
Constituţională respinge excepţia de neconstituţionalitate, iar instanţa de contencios
administrativ respinge acţiunea ca inadminisibilă pe fond.
Totodată, pot fi atacate în acţiune directă şi actele administrativ-jurisdicţionale. Actul
administrativ-jurisdicţional este acel act juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii
jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe principiile
independenţei, contradictorialităţii şi asigurării dreptului la apărare.
În doctrina actuală sunt considerate condiţii pentru a întruni calitatea de act administrativ-
jurisdicţional următoarele aspecte: actul să fie emis de către o autoritate administrativă, adică un
organ al administraţiei centrale sau locale; autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuţii de
a soluţiona un conflict, altfel spus, să fie un organ administrativ jurisdicţional, conflictul să se
soluţioneze cu citarea părţilor în baza principiului contradictorialităţii; părţilor să le fie
recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.21
Actul administrativ-jurisdicţional este dat în cadrul unei jurisdicţii administrative speciale
definită că activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă, care are, conform legii organice în
materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură
bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei
activităţii administrativ-jurisdicţionale.
Acţiunile în contencios administrativ intentate de prefect pot avea ca obiect numai actele
administrative ale autorităţilor locale considerate nelegale. Într-un contencios obiectiv, prefectul
va putea controla actele cu privire la legalitatea acestora.
Totodată, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate chema în judecată numai
autorităţile publice centrale şi locale care emit sau adoptă acte administrative prin care se încalcă
legislaţia privind funcţia publică.

21
Alexandru I., Cărăuşan M., Bucur I., Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2005, pag. 580.

14
 Nu pot face obiectul acţiunii în contencios administrativ:
- actele exceptate potrivit art. 5 din Legea nr. 554/2004 actele administrative ale
autorităţilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul;
- actele de comandament militar;
- actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege
organică, o altă procedură judiciară.

Solicitările care pot fi adresate instanței de contencios administrativ

15
 Acțiunea în contencios administrativ poate avea ca obiect:
- anularea în tot sau în parte a unui act administrativ, repararea pagubei cauzate și eventual
reparații pentru daune morale;
- anularea actului și obligarea la despăgubiri;
- obligarea autorității publice care refuză să rezolve o cerere referitoare la un drept sau
interes legitim al reclamantului, să-i recunoască dreptul pretins; dar și cu privire la
refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau
protejarea dreptului sau interesului legimtim;
- obligarea autorității publice la recunoașterea dreptului pretins și la plata de despăgubiri
pentru paguba ce i-a fost cauzată reclamantului prin refuzul nejustificat;
- anularea unor acte administrative și formalități procedurale premergătoare încheierii unui
act administrativ;
- obligarea la încheierea sau executarea unui contract administrativ ori desființarea unui
asemenea contract;
- acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile produse reclamantului prin ordonanțe sau
dispozitii din ordonanțe neconstituționale.

Efectele admiterii solicitărilor adresate instanței de contencios administrativ

16
 Judecând acțiunea în contencios administrativ, instanța poate pronunța, după caz,
următoarele soluții:
a) anularea totală sau parțială a actului adminsitrativ.
Anularea parțială a actului, deși prin cerere s-a solicitat anularea totală a actului, poate fi
consecința epuizării unor efecte ale acestuia până la darea hotărârii. Anularea poate fi însoțită de
obligarea administrației la emiterea unui alt act, legal de această dată22.
În considerentele hotărârii, potrivit art. 18 alin. (2) din Legean nr. 554/2004, instanța este
competentă să se pronunțe și asupra ilegalității actelor sau operațiunilor care au stat la baza
emiterii actului supus judecății; problema care se pune aici fiind aceea dacă ne aflăm în prezența
unor efecte specifice excepției de nelegalitate, ce presupune înlăturarea din cauză a actului
cercetat, sau instanța poate chiar decide anularea actului administrativ ilegal. Apreciem că prin
„pronunțare” legiuitorul are în vedere doar constatarea ilegalității actului și poate decide doar
înlăturarea lui din cauză; dacă nu am interpreta astfel textul legal, ar însemna ca pe calea unei
veritabile excepții de nelegalitate să se poată ajunge la anularea unor acte care nu au fost atacate
în termenele legale, concluzie inadmisibilă din perspectiva rațiunii de a fi a acestor termene de
prescripție.
Nu același lucru se poate afirma legat de sfera soluțiilor posibile în dispozitiv cu privire la
actele subsecvente actului atacat, instanța putând anula și aceste acte, a căror ilegalitate derivă
din actul pe care se întemeiază;
b) obligarea autorității publice la rezolvarea cererii, prin emiterea unui act, a unui
certificat, a unei adeverințe sau a oricărui alt înscris.
Remarcăm o restrângere a obiectului acestei acțiuni doar la obținerea de înscrisuri, cu omiterea
operațiunilor administrative, din acest punct de vedere, textul fiind neconstituțional, pentru că
art. 52 din Constituție nu restrânge sfera obiectului hotărârii de obligare la rezolvarea cererii;
așadar, interpretarea constituțională este aceea că rezolvarea cererii poate fi impusă prin orice
modalitate, chiar prin efectuarea unor operațiuni administative, cu condiția ca raportul juridic
stabilit între administrație și particular să fie unul de drept administrativ.
Hotărârea judecătorească nu poate însă ține loc de act administrativ 23 sau să-l modifice,
cu excepția anulării parțiale, care este în esență o modificare.
În temeiul art. 51 din Constituție și al O.G. nr. 27/2002, instanța poate să oblige
administrația exclusiv să răspundă la cerere.
h) în cazul soluționării cererii, instanța va putea să se pronunțe și asupra despăgubirilor
22
Dacian C.D., op. cit., p. 310.
23
Vedinaș V., Introducere în studiul dreptului administrativ, Editura Era, București, 1999, p. 124.

17
pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a cerut acest lucru;
i) obligarea celui căzut în pretenții la plata cheltuielilor de judecată;
j) instanța poate stabili un termen pentru executare, în caz contrar aplicându-se termenul de
30 de zile prevăzut la art. 24 alin. (1) din Legea nr. 544/2004; totodată nimic nu împiedică
instanța să hotărască, încă din această fază, că, în cazul nerespectării termenului de executare a
hotărârii de contencios administrativ, conducătorul autorității publice sau persoana vinovată de
emiterea actului vor fi obligați la plata amenzii de întârziere prevăzut la art. 24 alin. (2) din lege;
despăgubirile pentru întârziere se pot acorda însă reclamantului numai în urma unei noi cereri,
deoarece ele trebuie dovedite;
f) în cazul acțiunilor de contencios administrativ obiectiv (intentate de prefect, Agenția
Națională a Funcționarilor Publici, Ministerul Public, autoritățile publice) nu se pot solicita
despăgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii.
În cazul acțiunilor de contencios administrativ subiectiv intentate de Avocatul Poporului sau de
Ministerul Public, reclamantul introdus în proces va aprecia dacă solicită și despăgubiri, în acest
caz completându-și acțiunea introductivă.
Este util să facem distincția între contenciosul administrativ obiectiv și cel subiectiv, primul fiind
un proces „contra actului administrativ”, raportat la legile care-i guvernează emiterea, pe când al
doilea are în centrul său preocuparea față de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau
juridice, fără a se preocupa de legalitatea obiectivă a actului administrativ24.
g) în cazul contractelor administrative (contractele încheiate de autoritățile publice care
au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes
public, prestarea serviciilor publice, achiziții publice), soluțiile din dispozitiv pot viza:
- în faza premergătoare încheierii contractului- obligarea autorității publice la emiterea
unor acte sau efectuarea unor operațiuni premergătoare atribuirii contractului administrativ sau la
anularea unor astfel de acte sau operațiuni [aceste două soluții din dispozitiv nu sunt prevăzute
expres de lege, însă reies din faptul că instanța este competentă să se pronunțe asupra litigiilor
din fazele premergătoare contractului administrativ, în temeiul art. 8 alin. (2)], respectiv la
încheirea contractului.
- în faza posterioară încheierii contractului:
a) anularea contractului,
b) obligarea părților la îndeplinirea unei obligații
c) suplinirea voinței acestora atunci când interesul public o cere,
d) obligarea la plata unor despăgubiri.

24
Dacian C.D., op. cit., p. 243.

18
Aici trebuie avut în vedere și art. 8 alin. (3), care impune principiul de soluționare a litigiilor
referitoare la contractele adminsitrative cu respectarea priorității interesului public față de cel
privat.
h) penalități de întârziere- unele soluții din dispozitiv pot fi prevăzute “sub sancțiunea unei
penalități pentru fiecare zi de întârziere”; este vorba de:
- obligarea autorității administrative la rezolvarea cererii,
- obligarea autorității publice la încheierea contractului administrativ, precum și impunerea unei
părți a contractului administrativ la îndeplinirea unei obligații.

Secțiunea a II a: Obiectul excepției, procedura invocării acesteia și efectele

admiterii excepției

19
Obiectul excepției

Potrivit doctrinei actuale, în raport cu dispozițiile constituționale în vigoare, excepția de

nelegalitate poate fi ridicată numai cu privire la actele care pot forma și obiectul unei acțiuni în
anulare în fața instanțelor de contencios administrativ25.
Potrivit art. 4 alin. (1) fraza I din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ
unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la
cererea părții interesate.
Potrivit art. 4 din lege, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007: „(1)
Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii
acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la
cererea părții interesate.”
O modificare importantă a textului inițial al Legii nr. 554/2004, adusă prin Legea nr.
262/2007, a vizat restrângerea ridicării excepției de nelegalitate doar la actele administrative
individuale, fiind vorba de o schimbare fundamentală de optică privind instituția excepției de
nelegalitate, care tradițional a avut în vedere actele administrative normative.
O asemenea schimbare este de presupus că se datorează posibilității prevăzute de lege de a ataca
oricând, pe calea unei acțiuni directe, această categorie de acte administrative26.
Din punct de vedere al obiectului excepției de nelegalitate, Legea nr. 262/2007, a mai venit
cu o precizare, în sensul că pot fi vizate actele administrative, indiferent de data emiterii
acestora.
Prin urmare, pot face obiectul excepției de nelegalitate două categorii de acte administrative, din
punct de vedere al momentului emiterii lor: acte administrative emise anterior intrării în
vigoare a legii, pentru care legalitatea lor va fi cercetată în raport cu actele normative în
vigoare la data emiterii actelor care fac obiectul excepției și acte administrative emise
ulterior intrării în vigoare a legii, pentru care legalitatea lor va fi cercetată în raport cu
dispozițiile actualei legi cadru în materie.
Formularea folosită de lege pentru circumscrierea obiectului excepției de nelegalitate,
aceea de act administrativ unilateral, a avut drept scop demarcarea actelor administrative
unilaterale, care sunt acte de autoritate, de contractele administrative care sunt acte juridice
bilaterale, asimilate de lege cu actele administrative, în general, iar nu cu actele administrative
individuale.
25
Iorgovan A., Vișan L., Pasăre D.I., Ciobanu Al., Legea contenciosului administrativ- comentată și adnotată,
Editura Universul Juridic, București, 2008, p. 119.
26
Apostol Tofan D., Unele considerații privind excepția de nelegalitate, Revista de drept public nr. 4/2007, p. 30.

20
 Excepția de nelegalitate are un obiect mai restrâns decât acțiunea directă care vizează
actele administrative, în general, iar nu exclusiv pe cele cu caracter unilateral, precum excepția
de nelegalitate.
În ceea ce privește delimitarea sferei noțiunii de act administrativ unilateral la care se
referă dispozițiile art. 4 alin. (1) din lege, în formă inițială, după intrarea în vigoare a Legii nr.
262/2007, s-a prevăzut în mod expres că este vorba de legalitatea unui act administrativ
unilateral cu caracter individual, ceea ce înseamnă că actul administrativ unilateral cu caracter
normativ este exclus de la controlul de legalitate pe calea excepției de nelegalitate.
Cu toate acestea, unii autori consideră că excepția de nelegalitate poate viza în continuare
și actele administrative normative iar jurisprudența instanței supreme s-a pronunțat în acest
sens27.
Alți autori consideră că, excepția de nelegalitate a unui act administrativ normativ trebuie
privită ca un incident procedural, care va fi rezolvat de instanța sesizată cu fondul cauzei28.
Nu putem face însă abstracție și de poziția Curții Constituționale în această problemă, care
prin Decizia nr. 944/2009 (M. Of. nr. 646 din 1 octombrie 2009), a statuat că excepția de
nelegalitate a actelor administrative cu caracter normativ nu poate fi ridicată în fața unei instanțe
naționale.
Pot face obiectul excepției de nelegalitate numai actele administrative unilaterale, nu și
actele administrative asimilate, contractele administrative, actele premergătoare sau operațiunile
administrative.
Dacă ne raportăm la art. 2 alin. (2), care asimilează refuzul nejustificat și tăcerea
administrativă actului administrativ, am putea concluziona că și aceste manifestări de voință
exprese sau tacite ale administrației publice pot fi cercetate pe calea excepției de nelegalitate;
concluzia nu poate fi acceptată, deoarece:
1. excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare a părții de un act existent, nu de un act
ce nu a fost emis;
2. partea care invocă actul în instanță nu poate invoca faptul că nu a răspuns unei cereri sau
a respins-o, iar partea care invocă excepția are ca scop înlăturarea actului din proces, nu
obținerea unui răspuns la o cerere, fapt ce ar presupune obligarea autorității publice la a
acționa într-un anumit fel, or nu aceasta este rațiunea de a fi a acestui mijloc procedural29.
Tot referitor la obiectul excepției de nelegalitate, Instanța Supremă a reținut că:

27
Bîrsan G.V., Georgescu B., op. cit., p. 61.
28
Iorgovan A., Vișan L., Pasăre D.L., Ciobanu Al., op. cit., p. 127.
29
Dacian C.D., op. cit., p. 162-163.

21
- poate forma obiectul excepţiei de nelegalitate un act administrativ cu caracter normativ care
este abrogat la data invocării excepţiei, întrucât abrogarea nu produce efecte în privinţa legalităţii
actului, ci cu privire la momentul până la care acesta produce efecte juridice ;
- abrogarea unei Hotărârii de Guvern pe parcursul procesului nu lipseşte de obiect recursul,
întrucât, pe de-o parte, actul administrativ cu caracter normativ vizat de excepţia de nelegalitate a
produs efecte juridice pe perioada în care a fost în vigoare, iar pe de altă parte, legalitatea actului
se analizează în raport cu normele legale în vigoare la data emiterii sau adoptării acestuia, asfel
că excepţia de nelegalitate a actului aflat în discuţie nu apare ca fiind lipsită de obiect;
- instanţa competentă are obligaţia de a cenzura legalitatea actului administrativ unilateral
abrogat, dacă în temeiul acestuia a fost emis actul care formează obiectul cauzei în care s-a
ridicat excepţia şi de actul contestat pe cale de excepţie depinde soluţionarea litigiului pe fond.
- un act premergător emiterii unui act administrativ, nefiind susceptibil prin el însuşi să dea
naştere, să modifice sau să stingă drepturi şi obligaţii, nu poate face obiectul excepţiei de
nelegalitate, iar legalitatea sa se verifică în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004;
- ordinul prin care se autorizează efectuarea controlului vamal ulterior este un act preparator
emiterii actului administrativ-procesul-verbal de control, nu este un act administrativ în sensul
art. 2 din Legea nr. 554/2004 întrucât nu produce efecte juridice prin el insuşi, ci pregăteşte
emiterea actului administrativ fiscal, asfel că nu poate face obiectul controlului de legalitate în
procedura reglementată de art. 4 din aceeaşi lege;
- nu pot fi cercetate pe calea excepţiei actele prin care organele admnistraţiei publice realizează
operaţiuni administrative, în privinţa cărora Legea nr. 554/2004 dispune fără echivoc prin art. 18,
în sensul că instanţa competentă să verifice legalitatea unui act administrativ are căderea să se
pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecăţii30;
- refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept nu poate face obiectul excepţiei
de nelegalitate, întrucât în privinţa instituţiei reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004, nu
sunt aplicabile dispoziţiile art. 2 din lege, potrivit cărora « se asimilează actelor administrative
unilaterale şi refuzul nejustificat da a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim »;
- este inadmisibilă excepţia de nelegalitate a decretului de revocare a graţierii individuale a unor
persoane, decretul de graţiere fiind un act juridic unilateral de drept public care nu poate fi
asimilat unei categorii de acte adminitrative, deoarece este rezultatul unor raporturi de natură
constituţională, pe de o parte, între cei doi șefi ai executivului, şi, pe de altă parte, cu
Parlamentul, care nu este supus controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ;
30
Alexandru I., Cărăușan M., Bucur S., Drept administrativ, Ediția a II a revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex,
București, 2007, p. 252.

22
- este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la hotărârea consiliului de
administraţie al unei regii autonome, întrucât această hotărâre nu este un act admistrativ, nefiind
dată pe baza legii şi pentru organizarea executării ori executarea în concret a acesteia, ci este un
act juridic prin care organul de conducere al unei regii autonome a adoptat o măsură în cadrul
unor raporturi juridice contractuale;
- este inadmisibilă acţiunea principală care are ca obiect excepţia de nelegalitate a unui act
administrativ, în filozofia Legii nr. 554/2004 este o procedură incidentală care se poate derula
numai în cadrul unui proces31.

Procedura invocării excepției de nelegalitate

Până la modificarea realizată prin Legea nr. 76/2012, judecarea excepției de nelegalitate se
realiza printr-un mecanism de scindare a cauzei. Astefl, competența soluționării pe fond a
excepției de nelegalitate aparținea instanței de contencios administrativ, sesizată fiind de instanța

31
Albu E., Dreptul contenciosului administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2008, p. 267.

23
în fața căreia a fost ridicată, prin încheiere motivată; pe tot parcursul judecării excepției de
nelegalitate, cauza principală era suspendată. Se instituia astfel o excepție de la principiul
consacrat de art. 17 C. Proc. Civ., confrom căruia cererile accesorii și incidentale sunt în
competența instanței sesizate cu judecarea cererii principale.
Exista o situație în care nu intervinea suspendarea, care a fost introdusă prin Legea nr.
262/2007, aceea în care excepția era invocată chiar în fața instanței de contencios administrativ
care judeca acțiunea principală și care avea competența să se pronunțe și asupra excepției32.
Prin art. 54 din Legea nr. 76/2012, instanța competentă să soluționeze excepția de
nelegalitate devine cea în fața căreia a fost ridicată, indiferent de natura litigiului (civil, penal,
contencios).
Astfel, în ceea ce privește suspendarea procesului, conform noilor prevederi, aceasta
nu va mai fi dispusă, întrucât excepția de nelegalitate va fi soluționată de instanța
competentă să judece cererea principală, o astfel de procedură nemaifiind necesară.
Instanța de judecată se pronunță, printr-o hotărâre interlocutorie, fie prin hotărârea ce
se va pronunța în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. Hotărârile
interlocutorii sunt potrivit art. 235 din noul Cod de procedură civilă, acelea prin care fără a se
hotărî în totul asupra procesului, se soluționează excepții procesuale, incidente procedurale ori
alte chestiuni litigioase.
În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior
intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 în forma actuală, cauzele de nelegalitate urmează a fi
analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului
administrativ.
În ceea ce privește soluționarea excepției de nelegalitate, se observă faptul că instanța
competentă să verifice legalitatea actului administrativ va putea fie să respingă excepția de
nelegalitate ca fiind nefondată, caz în care instanța va soluționa cauza pe baza actului
administrativ contestat, fie să o admită.
Atâta timp cât excepția de nelegalitate a fost caracterizată ca un mijloc de apărare, efectele sale
se produc doar între părțile din litigiu, însă, admiterea excepției poate avea efecte indirecte
imediate dar și pe termen lung.
Așadar, în situația în care instanța constată nelegalitatea actului, aceasta va soluționa cauza,
fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. Însă reținem faptul că soluția
cu privire la admiterea excepției de nelegalitate va crea un precedent judiciar care va fi invocat și
în alte dosare. Se presupune astfel că, după conturarea unei practici constante de admitere a
excepției, actul administrativ intră în desuetudine, ceea ce va determina autoritatea emitentă să îl
32
Vedinaș V., Drept administrativ, Ediția a V a revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2009, p.
197.

24
retracteze, fie imediat după pronunțarea primei hotărâri în sensul admiterii excepției, fie ulterior
ținându-se cont de faptul că în dreptul european se garantează dreptul la o bună administrare,
care, evident, impune o astfel de atitudine din partea emitentului33.
Ca regulă, excepția de nelegalitate nu beneficiază de autoritate de lucru judecat, ea
putând fi invocată chiar dacă anterior a mai fost cercetată în cadrul altui proces 34. Acest lucru
reiese din faptul că instanța nu este sesizată prin capetele de cerere ale acțiunii principale, ci pe
cale accidentală, ca apărarea a părții sau din oficiu35.
Această nouă viziune asupra excepției de nelegalitate nu a întârziat să provoace și reacții
critice din partea unor autori36 care consideră că dezavantajele noii reglementări sunt mai
pronunțate decât aspectele pozitive ce s-au avut în vedere de către legiuitor.
Principalele critici aduse modificărilor instituite de noua lege a contenciosului administrativ cu
privire la excepția de nelegalitate sunt:
- dacă specific contenciosului administrative a fost și este controlul direct de legalitate al
actelor administrative, exercitat de instanțele judecătorești competente, trăsătura
caracteristică determinantă a excepției de nelegalitate rezidă din faptul că aceasta a
reprezentat o formă de control indirect al actelor administrative;
- instanțele judecătorești s-au considerat dintotdeauna competente să examineze, pe calea
indirectă a excepției, legalitatea unor acte în virtutea unor texte legislative exprese sau ca
urmare a aplicării principiilor generale de drept.
Concluzionând cu privire la soluționarea excepției de nelegalitate, vom putea afirma că
admiterea excepției de nelegalitate nu va avea ca efect anularea actului administrativ
supus controlului de legalitate, însă va produce consecințe asupra conținutului raportului
juridic din litigiul de fond, deoarece instanța va judeca litigiul fără a mai ține seama de
actul a cărei nelegalitate a fost constatată37.
În ceea ce privește citarea organului emitent al actului administrativ atacat, Legea nr.
76/2012 nu mai prevede citarea autorului actului. În forma inițială, legea nu făcea referire la
citarea emitentului, însă în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a consacrat formula
conform căreia în procesul având ca obiect soluționarea excepției de nelegalitate, este obligatorie
citarea emitentului actului administrativ care face obiectul excepției și introducerea acestuia în
cauză. O asemenea soluție, în opinia Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți
de Casație și Justiție se impune pentru a se asigura respectarea principiului contradictorialității, a
dreptului procesual la apărare, a dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 din Convenția
33
Iorgovan A., Vișan L., Pasăre D.L., Ciobanu Al., op. cit., p. 134-135.
34
Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție SCAF nr. 3094/ 2006.
35
Suciu A., Excepțiile procesuale în Noul Cod de proceudră civilă, Editura Universul Juridic, București, 2012, p. 81.
36
Bîrsan G.V., Georgescu B., Excepția de nelegalitate, Editura Hamangiu, București, 2006, p. 7.
37
Ioan A., Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, București, 2008, p. 700.

25
europeană a drepturilor omului și a libertăților fundamentale ( ratificată de România prin Legea
nr. 30/1994, publicată în M. Of. nr. 135 din 31 mai 1994) precum și a articulului 85 din Codul de
procedură civilă, conform căruia judecătorul nu poate hotărî asupra unei cereri decât după
citarea sau înfățișarea părților, afară numai dacă legea nu dispune altfel.
După modificarea conținutului articolului 4 din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007,
lucrurile s-au clarificat în plan legislativ, statuând că instanța de contencios administrativ va
judeca excepția în procedură de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului
actului.
Admiterea excepției de nelgalitate nu atrage obligatoriu și respingerea actului38.
Se consideră în doctrină că soluția este corectă, pentru că nu s-ar putea proceda la anularea
unui act în lipsa emitentului. Am menționat mai sus că anterior legea prevedea citarea obligatorie
a autorului actului și a părților, însă aceste dispoziții au fost eliminate prin actuala lege. De
vreme ce excepția de nelegalitate a devenit o excepție procedurală obișnuită, care se soluționează
de instanța fondului, autorul actului nu mai este citat în cauză, soluție nu tocmai potrivită.
Apreciem că ar trebui regândită soluția, în sensul instituirii obligației de citare a autorului
actului.
Totodată trebuie să reținem faptul că efectele admiterii excepției de nelegalitate se vor
produce doar între părțile prezente în cauză, inter partes litigantes.

Efectele admiterii excepției de nelegalitate

Admițând excepția de nelegalitate, instanța de contencios administrativ nu va putea

dispune anularea actului administrativ vizat, ci va constata, doar, nelegalitatea lui totală sau
parțială.
Excepția de nelegalitate, de vreme ce este un mijloc de apărare, o formă procedurală
incidentă, este de la sine înțeles că nu poate avea efecte decât între părțile acelui litigiu, inter
partes litigantes39.

38
Suciu A., op. cit., p. 75.
39
Iorgovan A., op. cit., p. 683.

26
Așadar, cu privire la efectele admiterii excepției de nelegalitate, se constată că aceste efecte
limitează numai la părțile din litigiu, ele nu au niciun efect asupra actului administrativ de
autoritate, care este doar înlăturat din soluționarea procesului, continuând să subziste și să
producă eventual efecte față de alte persoane.
Efectele admiterii excepției de nelegalitate rezultă din interpretarea textului art. 4 alin. (3)
din Legea contenciosului administrativ, care prevede că: „în cazul în care a constatat
nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată
excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost
constatată”.
Chiar dacă, în reglementarea actuală, excepția de nelegalitate nu mai este doar un simplu
mijloc de apărare, ci o a doua cale procesuală de cercetare a legalității unui act administrativ,
considerăm, totuși, așa cum am menționat mai sus, că instanța de contencios administrativ
competentă, admițând excepția nu va putea dispune anularea actului administrativ respectiv
pentru nelegalitate, ci va putea doar constata nelegalitatea actului, cu consecința înlăturării lui de
la judecata cauzei de fond40.

Se poate afirma că:

 admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ nelegal;

 admiterea excepției de nelegalitate produce însă consecințe asupra conținutului raportului
juridic din litigiul de fond, deoarece, instanța va judeca litigiul fără a mai ține seama de
actul a cărui nelegalitate a fost constatată;
 admiterea excepției nu impune și respingerea acțiunii introductive de instanță, nu obligă
instanța de fond să respingă acțiunea principală.

40
Albu E., op. cit., p. 288.

27
Singura obligație a acesteia este să judece acțiunea fără a lua în seamă efectele actului
administrativ constatat nelegal41.
 efectele pot fi numai între părțile în litigiu, inter partes litigantes.

Capitolul III: Analiza unor soluții jurisprudențiale cu privire la excepția de

nelegalitate

În cele ce urmează vom analiza soluțiile jurisprudențiale cu implicații în ceea ce privește

instituția excepției de nelegalitate în raport cu actualele dispoziții legale în materie și de deciziile
Curții Constituționale.

41
Suciu A., op. cit., p. 73.

28
 1. Jurisprudența în ceea ce privește actul administrativ cu caracter individual emis
anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004

Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de Contencios administrativ și fiscal, ulterior

deciziilor pronunțate cu ocazia controlului de constituționalitate, și-a cristalizat jurisprudența,
statuând în ședința Plenului judecătorilor din 26 mai 2008, că se va înlătura aplicarea
dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.
262/2007, și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul
administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr.
554/2004.
Astfel, pe cale jurisprudențială, cu privire la dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,
cu modificările și completările ulterioare din Legea nr. 262/2007, care reprezintă temeiul de
drept al invocării excepției de nelegalitate, s-a statuat că judecătorului national, în actualul
context european, îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din
Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor referitoare la drepturile
fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției europene), iar,
pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, cu privire la compatibilitatea și
concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitară.
De asemenea, în acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al
Convenției europene a drepturilor omului, are obligația de a asigura efectul deplin al normelor
acesteia, asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională,
fără să fie nevoie să se aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor.
În argumentarea soluției de principiu se menționează și cele reținute de Curte de Justiție de
la Luxemburg în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu
privire la actele instituțiilor Uniunii Europene, în sensul că, atunci când partea îndreptățită să
formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act al Uniunii depășește termenul limită pentru
introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al
actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici
chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. Prin urmare, Înalta Curte a reținut că
dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea
legalității oricăror acte administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a
Legii nr. 554/2004, în mod repetat și fără limită de timp, încalcă dreptul la un proces echitabil și
aduc atingere principiului securității juridice, consacrate de art. 6 din Convenția europeană a
drepturilor omului și în practica C.E.D.O., fiind contrare și practicii Curții de Justiție de la
Luxemburg, cu atât mai mult cu cât, în privința actelor administrative individuale, admiterea

29
excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului
respectiv. Însă această modalitate de interpretare este diametral opusă celeilalte opinii a doctrinei
administrative recente, care pledează pentru o teorie a excepțieie de nelegalitate extinsă cu
privire la actele administartive cu caracter individual emise sau adoptate anterior intrării în
vigoare a prezentei legi, precum și a celor care nu mai pot fi atacate pe calea acțiunii directe ca
urmare a împlinirii termenului de decădere prevăzut de lege pentru exercitarea acesteia.

2. Jurisprudența în ceea ce privește actul administativ cu caracter normativ

După cum se observă, prin actuala reglementare a excepției de nelegalitate, legiuitorul

limitează posibilitatea invocării acestei excepții numai cu privire la actul administrativ unilateral
cu caracter individual. La această soluție s-a pornit și de la premisa potrivit căreia actul
administrativ normativ poate fi atacat oricând pe calea acțiunii directe.
În acest context, nu au întârziat să apară soluții ale practicii judiciare, transpuse în hotărâri
judecătorești, în sensul că nu se poate cenzura legalitatea unui act administrativ normativ pe
calea excepției de nelegalitate.
Aceste instanțe au apreciat că legiuitorul prin noile dispoziții care reglementează excepția de
nelegalitate, a înțeles să restrângă controlul exercitat de instanțele de contencios administrativ în

30
procedura excepției de nelegalitate asupra actelor administrative cu caracter normativ, arătând că
doar legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii
acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la
cererea părții interesate.
Pe de altă parte, au existat situații în care excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu
caracter normativ, după apariția Legii nr. 262/2007, a fost formulată în cadrul unui recurs
împotriva unei hotărîri pronunțate de o instanță de contencios administrativ.
În această situație, Înalta Curte a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate,
apreciind că soluționarea acesteia este de competența instanței sesizate cu judecarea cererii
principale, în raport de dispozițiile art. 17 C. Proc. Civ., coroborate cu cele ale art. 20 și art. 28
din Legea nr. 554/2004, modificată, conturându-se astfel o linie jurisprudențială în sensul că,
după apariția Legii nr. 262/2007, excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu
caracter normativ va fi privită ca un incident procedural care va fi rezolvat de instanța
sesizată cu fondul pricinii.
Cu alte cuvinte, instanța de recurs a statuat că este competentă să se pronunțe asupra excepției de
nelegalitate invocate cu ocazia soluționării căii extraordinare de atac, pe care a apreciat-o totuși
ca fiind admisibilă. Pentru adoptarea acestei poziții procesuale, instanța de control judiciar a
reținut că excepție de nelegalitate vizează doar actul administrativ cu caracter individual, însă și-
a argumentat soluția nu pe dispozițiile art. 4 din lege, ci având în vedere atât principiul legalității
reglementate prin art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (2), art. 124 din Constituția României, cât și
împrejurarea că excepție de nelegalitate a actului administrativ normativ, ce are legătură cu cauza
dedusă judecății, a fost recunoscută în doctrina și jurisprudența anterioară Legii nr. 554/2004.
Însă, este important a fi menționată jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și
Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscla, referiotare la excepția de nelegalitate cu
privire la actele administrative unilaterale cu caracter normativ, ulterior modificării alin. (1) al
art. 4 din Legea nr. 554/2004 prin art. 1 pct. 5 din Legea nr. 262/2007.
Plenul judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și
Justiție, întrunit la 28 septembrie 2008, în condițiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul privind
organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, a
adoptat, confom art. 33 alin. (3) din același regulament, soluția de principiu și de unificare a
practicii judiciare potrivit căreia este admisibilă excepție de nelegalitate cu privire la actele
administrative unilaterale cu caracter normativ în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, așa cum
a fost modificat prin Legea nr. 262//2007.

31
Practica judiciară a instanței supreme este constantă și unitară în sensul acestei soluții. Totuși,
sunt și opinii potrivit cărora nu se poate cenzura legalitatea unui act administrativ normativ pe
calea excepției de nelegalitate.
Curtea Constituțională, prin Deciziile nr. 944 din 25 iunie 2009, nr. 1026 din 9 iulie 2009, nr.
1163 din 17 septembrie 2009, analizând excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4
alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările
aduse prin Legea nr. 262/2007, în raport de dispozițiile art. 21 alin. (1), (2) și (3) din Constituție,
precum și ale celor ale art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a liberăților
fundamnetale referitor la dreptul la un proces echitabil și art. 241 din Tratatul de instituire a
Comunității Europene (în prezent art. 277 TFUE- n.n.), cu referire directă la limitarea invocării
excepției de nelegalitate doar la actele administrative individuale, a statuat că dispozițiile legale
menționate sunt constituționale.
Este de remarcat însă faptul că instanța de contencios constituțional a concluzionat că
excepția de nelegalitate a actelor administrative cu caracter normativ nu poate fi ridicată în fața
unei instanțe naționale, nefiind reținută critica fromulată de autorul excepției și prin prisma art.
241 TCE.
În concluzie, deși legiuitorul a dorit să aducă un plus de rigoare în redactarea normelor
privind excepția de nelegalitate și să pună capăt interpretărilor diferite din practica judiciară și
din doctrină incidente în materie, acest fapt nu s-a întâmplat, dată fiind menținerea și în prezent a
opiniilor doctrinare diametral opuse expuse anterior, dar și practica Înaltei Curți de Casație și
Justiție, cât și jurisprudența instanței de contencios constituțional.
Din perspectiva că excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare, o procedură
incidentală care se poate derula numai în cadrul unui proces aflat deja pe rolul unei instanțe și
pentru a cărei dezlegare legiuitorul a prevăzut o procedură specială, analiza practicii judiciare a
instanței supreme în materia contenciosului administrativ a reliefat că, în mod constant, s-a
statuat că sunt inadmisibile acțiunea având ca obiect principal excepția de nelegalitate cu privire
la un act administrativ, cât și invocarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ pentru
care autorul acesteia mai are pe rolul instanțelor de contencios administrativ o acțiune în
anularea aceluiași act.
Prin urmare, față de cele expuse, referitor la excepția de nelegalitate, se constată o
“europenizare” a justiției administrative românești.
De asemenea, se remarcă, în ceea ce privește actele administrative emise de autoritățile
publice centrale, asumarea și îndeplinirea, de către Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Secția
de contencios administrativ și fiscal, a rolului fundamental și constituțional de jurisdicție
supremă, care, potrivit art. 126 alin. (3) din Constituție și art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2004

32
privind organizarea judiciară, republicată, asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de
către celelalte instanțe judecătorești, prin stabilirea conduitei de urmat, în privința interpretării, în
speță, a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2005, cu modificările și completările ulterioare, și
de a regla divergențele de jurisprudență ce apar la nivelul curților de apel.

Capitolul IV: Utilitatea reglementării excepției de nelegalitate. Propuneri de

modificare a actualei reglementări

Lucrarea de dizertație pe care am elaborat-o a analizat regimul juridic al excepției de

nelegalitate, parte componentă a instituției contenciosului administrativ, în sistemul de drept
românesc.
Instituția contenciosului administrativ este fundamentală pentru statul român de drept și
democratic, așa cum este el calificat prin Constituție. Ea a avut un rol fundamental în cei
aproximativ 25 de ani cât s-au scurs de la Revoluția din decembrie 1989 și continuă să joace o

33
influență pozitivă în consolidarea democrației constituționale în România, cum se exprimă
doctrina de specialitate.42
Un asemenea rol rezultă din numărul din ce în ce mai mare de litigii de contencios administrativ,
ceea ce dovedește încrederea potențialilor justițiabili în ceea ce am putea numi “ virtuțile
contenciosului administrativ în statul de drept”.
Excepția de nelegalitate este considerată utilă, în dreptul comparat, atunci când ea vizează
acte normative, care fie sunt contestabile un anumit termen de la publicare ( cum a fost cazul sub
imperiul Legii nr. 29/1990 la noi), dar produc vătămarea unor drepturi și ulterior expirării
termenului de contestare, fie nu sunt contestabile direct de persoane fizice sau juridice.
Excepția permite analiza legalității actului administrativ pe cale incidentală, de către
instanța care soluționează procesul în care este ridicată, fiind, din nou, utilă sub aspectul
celerității judecății, deoarece nu implică suspendarea procesului și începerea unui proces separat
de contencios administrativ.
În cazul actelor individuale, excepția ar fi utilă, respectând în același timp și principiul
seurității juridice, dacă legea prevede termene scurte de contestare prin acțiune directă.
Acum însă termenele sunt destul de generoase pentru ca cei interesați să conteste direct actele
vătămătoare și, în același timp, să accepte faptul că necontestarea în termen semnifică
definitivitatea actului administrativ43.

Critica textului legal44

Instituției excepției de nelegalitate i s-au adus numeroase critici. Din perspectiva dreptului
comparat și a aplicării principiilor de bună guvernare, în special a principiului securității
juridice și a predictibilității normei juridice, trebuiesc menționate câteva aspecte:
a) prin declararea ca ilegală a unui act administrativ individual sau a unei părți a acestuia în
cadrul unui proces, pe cale indirectă, termenele de contestare, prevăzute de legea
contenciosului administrativ pentru acțiunea directă nu mai au sens. Prin intermediul
excepției de nelegalitate se ajunge la același rezultat ca și prin anularea directă:
inopozabilitatea actului, ineficiența acestuia, lipsirea actului de efecte juridice, de care
profită exact persoana care avea interes în anularea actului pe cale directă.

42
Alexandru I., Democrația constituțională, Editura Universul Juridic, București, București, 2012.
43
Alexandru I., Drept administrativ comparat, ediția a II a revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, București,
2003, p. 170.
44
Dacian D.C., op. cit., p. 170.

34
 b) în acest context, principiul securității juridice, în temeiul căruia se instituie termene de
contestare în contencios administrativ, și care au ca efect, în caz de nerespectare,
definitivarea actului administrativ individual, primește o grea lovitură. În dreptul
comparat, excepția de nelegalitate fie este limitată la actele normative, fie poate fi
ridicată, în cazul actelor individuale, numai atâta vreme cât poate fi intentată și acțiunea
directă în anulare.
c) sfera de acțiune cea mai întâlnită a excepției de nelegalitate în dreptul comparat o
reprezintă actele normative. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin
modificările care i s-au adus prin Legea nr. 262/2007, exclude insă, actele normative din
sfera de aplicare a excepției de ilegalitate, pe considerentul că acestea pot fi atacate
oricând pe cale directă.
Argumentul nu este însă în totalitate corect, deoarece tocmai în cazul actelor normative
excepția de nelegalitate își poate găsi utilitatea practică fără încălcarea principiului securității
juridice. Astfel, atunci când se dorește obținerea anulării unui act administativ individual, însă nu
și a actului administrativ normativ pe baza căruia a fost emis acel act- acesta declanșând o altă
competență-, actul individual este atacat direct, prin acțiune, iar actul normativ, indirect, prin
ridicarea excepției de nelegalitate. Poate fi chiar o succesiune de acte, doar primul justificându-se
a fi atacat cu acțiune directă în anulare.
De asemenea, în cazul în care actul normativ ce impune anumite obligații nu este respectat
de către destinatar și, ca urmare a acestei nerespectări, se trece la executarea silită, persoana
fizică sau juridică ar fi putut ridica excepția de nelegalitate a actului neexecutat cu prilejul
contestării actului de executare silită.

Propuneri de modificare a actualei reglementări

După cum am dezvoltat pe larg în conținutul prezentei lucrări, reglementarea legală

actuală în materia contenciosului administrativ este reprezentată de art. 4 din Legea nr. 554/2004
a contenciosului administrativ.
Apreciem că actuala concepție a legii care consacră un singur text excepției de
nelegalitate, este nesatisfăcătoare. Astfel, în cuprinsul Legii nr. 554/2004 trebuie să se
regăsească cel puțin două categorii de dispoziții referitoare la excepția de nelegalitate:
a. dispoziții de principiu, prin care să se recunoască existența controlului
indirect de legalitate al actelor administrative ale autorităților publice pe
calea contenciosului administrativ, alături de controlul direct;

35
 b. dispoziții care să dezvolte regimul juridic al excepției de nelegalitate, astfel
cum este el în prezent plasat în art. 4 al legii.
Propunem aceasta, întrucât adoptarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
care a reglementat pentru prima dată în mod expres excepția de nelegalitate a reprezentat, fără
îndoială, un mare pas înainte.
El s-a dovedit în timp a fi nesatisfăcător, a avea o anumită fragilitate.
Concluzia se desprinde în primul rând din faptul că în aproximativ 10 ani câți au trecut de
la adoptarea Legii nr. 554/2004, reglementarea a suferit numeroase modificări.
Mai mult chiar, reglementarea în general a acestei instituții a avut o anumită
vulnerabilitate, care a determinat și alimentat disputele din doctrină și jurisprudență și avem în
vedere, cu precădere, jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a găsit de cuviință să
înlăture de la aplicare unele din prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ. Este vorba de acele prevederi care permiteau să facă obiect a excepției de
nelegalitate și actele administrative emise sau adoptate înainte de intrarea în vigoare a Legii nr.
554/2004 a contenciosului administrativ.
Rațiunea principală pentru care s-a hotărât acest lucru a fost aceea că, în opinia Înaltei
Curți de Casație și Justiție se încalcă principiul stabilității juridice garantat atât de art. 6 din
Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cât și Carta Europeană privind drepturile
fundamentale și tratatele constitutive și modificatoare a Uniunii Europene, inclusiv Tratatul de la
Lisabona.
Este evident că o asemenea stare de lucruri atrage nevoia ca, pe de o parte, textul de lege
să se modifice, în sensul de a li se înlătura prevederile care conțin anumite vulnerabilități care au
determinat discuțiile și soluțiile din doctrină și jurisprudență, iar pe de altă parte, completarea
cadrului normativ, pentru ca astfel de discuții și controverse, să fie, pe cât posibil, eliminate în
viitor.

1. Prima propunere de modificare a actualei reglementări vizează, în considerarea celor

prezentate în legătura cu critica textului legal, lărgirea sferei de aplicabilitate a excepției
de nelegalitate, atât cu privire la actele individuale, cât și cu privire la actele normative,
dar să fie admisibilă atâta vreme cât actul este anulabil pe cale directă.
2. În spiritul celor prezentate mai sus, o altă propunere de modificare a actualei
reglementări pe care o formulăm, este aceea de a se completa art. 2 alin. (1) din Legea
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ care reglementează semnificația unor
termeni, cu o prevedere în care să explice și definească excepția de nelegalitate.

36
 Propunem această prevedere, într-o succesiune firească și logică, să urmeze prevederilor
de la litera f) și g) unde sunt definite conceptele de „ contencios administrativ” și “ instanța de
contencios administrativ”. Propunem astfel, introducerea unei noi litere, după actuala literă g),
care să fie litera g1 ), cu următorul conținut: „excepția de nelegalitate- formă de control indirect
exercitat asupra actelor administrative care constă în invocarea din oficiu sau de către una din
părți, a nelegalității unui act administrativ cu caracter individual de care depinde judecarea pe
fond a cauzei principale, care se soluționează de către instanța de contencios administrativ
competentă”.
Prin această definiție am urmărit să determinăm elementele esențiale ale reglementării
juridice al excepției de nelegalitate, după cum urmează:
a. precizarea faptului că prin intermediul excepției de nelegalitate se exercită o formă de
control indirectă asupra actelor administrative ale autorităților publice;
b. determinarea competenței instanței judecătorești de contencios administrativ de a
soluționa excepția de nelegalitate.
Restul dimensiunilor regimului juridic al acestor excepții sunt dezvoltate în art. 4 care reprezintă
sediul special al acestui mijloc procedural în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
3. Următoarea propunere de modificare pe care o formulăm vizează art. 4 din Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ.
Reglementarea actuală în materia contenciosului administrativ contravine literei și spiritului legii
fundamentale a țării, și constantelor regimului juridic al acestei instituții astfel cum s-a conturat
el de-a lungul timpului în doctrină și jurisprudență.
Apreciem că, excepția de nelegalitate, în calitatea pe care o are, de formă de control al
legalității unui act administrativ trebuie să revină, sub aspectul competenței de soluționare,
instanței de contencios administrativ.
Excepția de nelegalitate are un regim juridic aparte, care determină îndepărtarea ei de la regula
procedurală conform căreia excepția se soluționează de instanțele judecătorești competente să
soluționeze fondul pricinilor.
Specificitatea regimului ei juridic își are obârșia în semnificația contenciosului
administrativ de care ea aparține, care reprezintă un mijloc de garantare a drepturilor și
libertăților fundamentale ale particularilor, persoane fizice sau juridice, inclusiv a intereselor lor
legitime.
Dacă ea ar reprezenta un mijloc procedural obișnuit, o excepție procedurală la fel ca și celelalte
excepții, ea și-ar afla locul în Codul de Procedură Civilă. Că lucrurile nu stau astfel, rezultă din
faptul că ea este reglementată în Legea nr. 554/2004, ca un element al acestei instituții în
ansamblul său.

37
 Sub acest aspect, apreciem că, ar trebui reglementată și semnificația și definiția legală a
contenciosului administrativ, în sensul în care ea să cuprindă și controlul indirect alături de
controlul direct al actelor administrative ale autorităților publice cât și al legalității acestora, pe
calea excepției de nelegalitate.
Această viziune ar putea fi refelectată în contextul în care în legea contenciosului
administrativ se va regăsi norma legală propusă la punctul 2), prin care am formulat o posibilă
definiție a excepției de nelegalitate care ar urma să-și afle sediul în art. 2 alin. (1) care cuprinde
“semnificația unor termeni”.
Apreciem că aceste propuneri ar trebui să se regăsească în viitor, dacă nu într-o forma ad
literam, măcar sub aspectul esenței conținutului lor. În acest fel, controlul de legalitate exercitat
asupra actelor administrative ale autorităților publice își vor îmbogăți conținutul, iar contenciosul
administrativ își va consolida rolul de instrument fundamental al statului de drept.

BIBLIOGRAFIE

1. Albu E., Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic,

București, 2008;
2. Alexandru I., Cărăuşan M., Bucur I., Drept administrativ, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2005;

38
3. Alexandru I., Cărăușan M., Bucur S., Drept administrativ, ediția a II a
revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2007;
4. Alexandru I., Democrația constituțională, Ed. Universul Juridic,
București, 2012;
5. Alexandru I., Drept administrativ comparat, ediția a II a revăzută și
adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2003;
6. Apostol Tofan D., Drept administrativ, volumul II, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004;
7. Apostol Tofan D., Unele considerații privind excepția de nelegalitate,
Revista de drept public nr.4/2007;
8. Bîrsan G.V., Georgescu B., Excepția de nelegalitate în reglementarea
legii nr.554/2004, în Curierul Juridic nr.11/2007;
9. Bîrsan G.V., Georgescu B., Excepția de nelegalitate, Editura
Hamangiu, București, 2006;
10. Dacian C.D., Legea contenciosului administrativ, comentată și
explicată, Ed. C.H.Beck, București 2009;
11. Dacian C.D., Procedura contenciosului administrativ, Ed. All Beck,
București 2003;
12. Drăganu T., Actele administrative și faptele asimilate lor supuse
controlululi judecătoresc potrivit legii nr.1/1967, Ed. Dacia, Cluj, 1970;
13. Giurgiu L., Considerații privind excepția de nelegalitate a actelor
administrative în reglementarea instituită prin legea contenciosului
administrativ nr.554/2004, Curierul Judiciar nr.5/2008;
14. Ioan A., Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic,
București, 2008;
15. Ionașcu Tr., Barasch E.A., Teoria și practica litigiilor precontractuale,
Ed. Academiei R.P.R, București, 1963;
16. Iorgovan A., Noua lege a contenciosului administrativ, geneză și
explicații, Ed. Roata, București, 2004;

39
17. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. II, ediția a IV a, Ed. All
Beck, București, 2005;
18. Iorgovan A., Vișan L., Pasăre D.I., Ciobanu Al., Legea contenciosului
administrativ, comentată și adnotată, Ed. Universul Juridic, București, 2008;
19. Lupașcu D., Vișan L., Pasăre D.I., Culegere de practică judiciară, Ed.
Universul Juridic, București, 2005;
20. Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ, Vol. I. Principii generale,
ediția a IV a, Institutul de arte grafice E. Marvan, București, 1934;
21. Popa V., Petrișor P., Crăciunescu D.A., Drept administrativ și
contencios administrativ, Ed. Helicon, Timișoara, 1995;
22. Rarincescu C.G., Contencios administrative roman, edițiunea a II a,
Ed. Universală Alcalay & Co., București, 1936;
23. Suciu A., Excepțiile procesuale în Noul Cod de proceudră civilă,
Editura Universul Juridic, București, 2012;
24. Tarangul E.D., Tratat de drept administrativ român, Ed. Tipografia
Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944;
25. Trăilescu A., Studiu comparativ asupra formelor contenciosului
administrativ, în Revista “Dreptul” nr.3/2006;
26. Vedinaș V., Drept administrativ, ediția a IV a revăzută și actualizată,
Ed. Universul Juridic, București, 2009;
27. Vedinaș V., Drept administrativ și instituții politico-administrative,
manual practic, Ed. Lumina Lex, București, 2002;
28. Vedinaș V., Introducere în studiul dreptului administrativ, Ed. Era,
București, 1999;
29. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție SCAF nr. 3094/ 2006;
30. Legea nr. 554/2004 a Contenciosului Administrativ;
31. Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii;
contenciosului administrativ nr. 554/2004;
32. Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010
privind Codul de procedură civilă

40
41