Sunteți pe pagina 1din 100

MANUELA PANAITESCU

MANAGEMENT STRATEGIC
ÎN ADMINISTRAȚIA
PUBLICĂ

GALAȚI, 2016
© Toate drepturile pentru această lucrare sunt rezervate
autorului. Reproducerea ei integrală sau fragmentară este interzisă.

Editura Universitară „Danubius” este recunoscută de


Consiliul Naţional al Cercetării Ştiinţifice
din Învăţământul Superior (cod 111/2006)

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României


PANAITESCU, MANUELA
Management strategic în administrația publică/ Manuela
Panaitescu. - Galaţi: Editura Universitară Danubius, 2016
Conţine bibliografie
ISBN 978-606-533-442-7

005

Tipografia Zigotto Galaţi


Tel.: 0236.477171

2
CUPRINS

1. MANAGEMENT APLICAT IN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ... 7


1.2. Concepte de bază ale managementului strategic .................... 15
1.3. Sisteme de măsurare a performanţelor .................................. 18
2. ANALIZA SITUAȚIEI STRATEGICE. VIZIUNE STRATEGICĂ,
MISIUNE ȘI OBIECTIVE ........................................................ 32
3. ANALIZA ALTERNATIVELOR STRATEGICE .................... 43
3.1. Modelul de management strategic în administraţia
publică ...................................................................................... 43
3.2. Etapele planificării strategice în instituţii .............................. 45
4. PARTICULARITĂȚI ALE SISTEMULUI DECIZIONAL ÎN
ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ .................................................. 53
4.1. Implicarea cetatenilor in deciziile privind
politicile publice ........................................................................ 53
5. METODE ȘI TEHNICI UTILIZATE ÎN MANAGEMENTUL
PUBLIC.................................................................................. 65
5.1. Noțiunea de metodă............................................................. 65
5.2. Tipologia metodelor utilizate în administrația publică ........... 66
5.2.1. Metodele de executare ...................................................... 68
5.2.2. Metode de organizare si functionare ................................. 70
5.2.3. Metodele de investigare/cercetare..................................... 73
5.2.4. Metoda analizei diagnostic aplicata in
managementul public ................................................................. 74

3
6. PARTICULARITĂȚI ALE MANAGEMENTULUI STRATEGIC
ÎN DOMENIUL RESURSELOR UMANE ÎN ADMINISTRAȚIA
PUBLICĂ ............................................................................... 78
6.1. Strategii de recrutare a resurselor umane .............................. 78
6.1.1. Principii și tehnici de recrutare ......................................... 80
6.1.2. Selecția resurselor umane ................................................. 82
6.2. Codul de conduită al funcționarilor publici ........................... 83
7. ANALIZA COMPARATIVĂ ÎN DOMENIUL
MANAGEMENTULUI STRATEGIC ÎNTRE ROMÂNIA ȘI
ȚĂRILE UNIUNII EUROPENE ................................................ 87
7.1. Concepte inovative de management strategic ........................ 97
Bibliografie ............................................................................... 98

Lista figurilor
Figura 3.1. Modelul raţional de planificare strategică în administraţia
publică............................................................................................... 45
Figura 3.2. Comparație între sectorul public, sectorul privat și
societatea civilă ................................................................................. 51
Figura 5.1. Metodele aplicate în administrația publică ...................... 68
Figura 7.1. Ciclul de viață al cunoașterii ........................................... 96

Lista Tabelelor
Tabel 1.1. Dimensiunea economică și socială a administrației .......... 13
Tabel 1.2. Raţionalitate juridică şi raţionalitate managerială în
administraţia publică ......................................................................... 23
Tabel 7.1. Tendinţe cheie în Marea Britanie şi SUA în dezvoltarea
programelor de leadership ................................................................. 93

4
INTRODUCERE
Întregul progres socio-economic, precum si tranziția către economia de
piață au dat naștere unor profunde schimbări pe toate palierele unei
comunități, în toate dimensiunile structurale ale societății și implicit la
nivelul sectorului public, prin organizațiile administrative. Din aceste
considerente, principalul punct al schimbărilor aduse la nivelul unei
organizații publice l-a constitu preluarea mecanismelor de management
şi implementarea lor pentru a transforma organizaţiile administrative și
pentru a eficientiza logica structurilor de acest tip și calitatea
administraţiei, în general. Dimensiunile care constituie punctul de
plecare al acestor schimbări implică un înalt grad de profesionalism la
nivel organizaţional, valență care să se răsfrângă asupra actorilor
implicaţi şi a organizaţiilor, prin instruire permanentă, prin
perfecţionarea proceselor şi mecanismelor decizionale, prin stabilirea
clară a criteriilor decizionale şi a principiilor valorice de lucru.
Toate aceste atribute îmbracă termenul de „management strategic”.
Acest concept este unul relativ recent ce se prezintă ca fiind ansamblul
activităților manageriale strâns legat de o gândire strategică transpusă
în practică, menită să permită organizației ascensiunea la o performanţă
mai bună a serviciilor furnizate beneficiarilor direcți. Din acest punct
de vedere, cunoaşterea tuturor acestor elemente, care sunt dimensiuni
ale managementului organizaţiilor administrative, joacă un rol
important întrucât oferă posibilitatea înţelegerii particularităţilor care
apar în spaţiul organizaţiilor administrative.
Identificând aceste elemente ale managementului organizaţiilor
administrative, scopul acestei cărți se constituie pe fundamentarea unei
logici organizaționale bazată pe mecanismele și procesele de realizare
a obiectivelor structurilor manageriale. Cu alte cuvinte, performanțele
oricărei entități publice se afla în relație de interdependență cu ceea ce
numim calitatea conducerii, mai cu seamă de metodele şi tehnicile
5
utilizate de aceasta pentru a-şi exercita funcţiile. Astfel, pentru sporirea
performanțelor și atributelor organizațiilor publice se impune o
reconsidere a acestor uzanțe folosite de către structura de conducere la
nivelul tuturor eșantioanelor organizatorice.

Este nevoie de management strategic în administraţia publică?


Administraţia publică din societatea contemporană trebuie să ia în
considerare impactul pe care un mediu dinamic, în continuă schimbare
îl poate avea asupra ei; identificarea misiunilor, scopurilor şi
obiectivelor organizaţionale reprezintă nu doar o strategie
managerială ci şi o modalitate de supravieţuire. Chiar dacă
managementul strategic va suferi presiuni importante în cazul
aplicării în domeniul public potenţialul său de schimbare a modelului
administrativ tradiţional, rigid rămâne extrem de ridicat; chiar dacă
aplicarea sa nu va asigura în mod automat succesul, va aduce cu
siguranţă o notă de raţionalitate într-o administraţie publică deseori
prea puţin interesată de obiective plasate dincolo de simpla ei
existenţă şi perpetuare. În vederea satisfacerii necesităţilor sociale,
prin realizarea corespunzătoare a unor valori noi (servicii publice),
autorităţile administraţiei publice trebuie să acţioneze respectând şi
aplicând principii, metode şi tehnici specifice ştiinţei manageriale.

6
1. MANAGEMENT APLICAT IN ADMINISTRAȚIA
PUBLICĂ

Managementul strategic ajută organizațiile să identifice obiectivele pe


care și le propun pentru a obține rezultate valoroase și modalitățile de
rezolvare a acestor obiective. O latură importantă a managementului
strategic se referă la analiza riguroasă și pertinentă a mediului în care
activează organizația, analiză care trebuie să cuprindă toate resursele
disponibile, resurse tangibile, de natură fizică, umană și financiară, cât
și resurse intangibile, cum ar fi informația. Rezultatele acestei analize
trebuie să identifice punctele tari și punctele slabe ale organizației, să
valorifice punctele tari care pot să reprezinte competențe performante
intr-un anumit domeniu și care pot fi ulterior valorificate ca avantaje
competitive în raport cu alte organizații.
1.1. Mediul organizaţiei publice
Aşa cum am precizat anterior organizaţiile reprezintă entităţi complexe,
dificil de înţeles şi interpretat. Acest lucru se datorează nu doar
proceselor şi structurilor interne ci şi influenţei mediului organizaţiei.
Nicio organizaţie, publică sau privată, nu poate fi înţeleasă în afara
analizei influenţelor pe care le exercită mediul asupra funcţionării ei.
Aceste influenţe tind să fie şi mai puternice în cazul organizaţiei
publice (datorită caracteristicilor proprii) care nu poate fi niciodată
înţeleasă în lipsa analizei mediului propriu.
Mediul organizaţiei publice este axat pe următoarele coordonate
principale:
Condiţii tehnologice: nivelul de cunoştinţe şi capacităţi ştiinţifice, de
la comunicaţii şi transporturi la agricultură şi medicină. Este evident
că nivelul de dezvoltare tehnologică afectează direct şi puternic
7
funcţionarea organizaţiilor publice. O administraţie care are la
dispoziţie tehnologii moderne poate funcţiona mult mai bine (este
mai bine, spre exemplu, să ai o arhivă accesibilă electronic decât să
cauţi în sacii de la subsolul instituţiei; este totodată preferabil să deţii
reţele de calculatoare care să îţi permită o circulaţie rapidă a
informaţiei). Trebuie însă precizat aici că acest lucru nu este suficient
şi că existenţa tehnologiei în lipsa resursei umane capabile să o
înţeleagă şi utilizeze la capacitatea necesară este la fel de importantă.
Condiţii legale: legi, reglementări, caracteristici ale instituţiilor de
specialitate, valori etc. Importanţa calităţii cadrului legal este imensă
pentru administraţia publică, care este nevoită să îşi structureze
obiectivele şi activitatea în funcţie de reglementările legale existente.
Instanţele judecătoreşti pot analiza deciziile administrative şi
suspenda pe cele pe care le consideră a fi în afara legii.
Justiţia are posibilitatea de a limita abuzurile administraţiei (sau
abuzurile împotriva administraţiei) şi de a stabili standarde şi
precedente în ceea ce priveşte funcţionarea corectă a instituţiilor. Spre
deosebire de influenţele politice, justiţia are calitatea de a lua (cel puţin
teoretic) deciziile referitoare la acţiunea administrativă pe baze
raţionale (Gelhorn & Levin, 1990, p. 73).
Efectele pe care funcţionarea justiţiei le are asupra administraţiei
publice sunt mari: funcţionarea defectuoasă a aparatului propriu duce
la perpetuarea abuzurilor administraţiei, corupţiei, favoritismului şi
lipsei de responsabilitate a funcţionarului faţă de deciziile proprii care
afectează grav drepturile unor persoane (Jreisat, 1997, p. 58). Pe de
altă parte putem observa efecte interesante la cealaltă extremă:
restricţionarea puternică a activităţii administraţiei din partea justiţiei
duce la fenomene de birocratizare excesivă şi lipsă de iniţiativă.
Un exemplu interesant ar fi cel al crizei vaccinurilor antigripale din
Statele Unite în iarna 2004-2005. Datorită faptului că producătorul cu
care Statele Unite avea contract de producere a vaccinurilor a comis
8
o eroare tehnică de fabricaţie acestea au trebuit retrase de pe piaţă şi s-
a ajuns la o criză majoră, în care accesul la vaccinuri antigripale a
fost dificil, dacă nu imposibil pentru multe persoane. Producătorul în
cauză era o fabrică din Anglia deoarece nicio companie americană nu
a fost interesată de producerea vaccinului în cauză. Motivul principal
era teama de a fi daţi în judecată de clienţii nemulţumiţi de calitatea
vaccinului.
Condiţii politice: caracteristici ale proceselor politice, ale instituţiilor
politice, gradul de stabilitate politică. Importanţa mediului politic
asupra administraţiei publice este evidentă – nu ne putem imagina că
un aparat administrativ poate funcţiona eficace într-o ţară cu un sistem
politic deficitar, bazat pe instabilitate, corupţie, violenţă, lipsa
instituţiilor democratice sau o funcţionare defectuoasă a acestora.
Relaţia politicii cu administraţia a făcut obiectul multor cărţi şi articole
de specialitate; de la cunoscutul eseu al lui W. Wilson (care a pus
problema separării politicii de administraţie şi selectarea
funcţionarilor pe criterii de merit şi nu pe criterii politice) şi până la
lucrările cele mai recente în domeniul ştiinţei administrative aceasta
reprezintă o temă de actualitate. Relaţia politică a administraţiei este
percepută, în general, pe două planuri.
Primul ar fi cel al unei percepţii pozitive. Politicienii sunt cei care
definesc obiectivele strategice ale administraţiei, politicile publice
care trebuie implementate. Ei sunt îndreptăţiţi să facă acest lucru
pentru că sunt reprezentanţii poporului, aleşi în funcţii publice.
Totodată politica poate exercita o presiune necesară asupra birocraţiei,
gata oricând să se extindă mai mult decât o cer necesităţile practice.
Politicienii sunt cei care ar trebui să reamintească administraţiei
raţiunea ei de a exista - servirea intereselor cetăţeanului şi să încurajeze
promovarea valorilor comunităţii.
Întotdeauna reforma administraţiei este direct şi inevitabil legată de
voinţa politică; în lipsa acesteia orice demers de îmbunătăţire a
9
funcţionării instituţiilor publice este doar un exerciţiu de retorică. Pe
de altă parte, cel mai cunoscut plan în relaţia administraţie - politică
este cel ce deţine conotaţii negative: influenţa politicii este
dezastruoasă şi duce la efecte de genul „politizării”, ocupării
posturilor publice după fiecare proces electoral pe criterii de
apartenenţă politică (spoil system) şi nu competenţă (merit system),
corupţie, nepotism, favoritism, promovarea intereselor unor grupuri
obscure în detrimentul cetăţeanului etc.
W. Wilson atrăgea atenţia în 1887 în „The study of public
administration” că „problemele administrative nu sunt probleme
politice”. Aici apare inevitabil în discuţie necesitatea protejării
funcţionarului în faţa presiunilor politice, prin promovarea unor
reglementări şi instituţii specifice. Acest lucru se realizează, la modul
general, prin (Chevallier, 1994) încercări de promovare a unui statut
al funcţionarului public (care să stabilească drepturi, obligaţii,
condiţii de recrutare şi angajare, sancţiuni etc), selecţia personalului
pe criterii de competenţă, profesionalizarea corpului funcţionarilor
(funcţia publică este o meserie care presupune o cunoaştere
specializată şi care se exercită de persoane cu anumite abilităţi şi
cunoştinţe), dezvoltarea asociaţiilor profesionale ale funcţionarilor
pentru apărarea împotriva abuzurilor etc.
În mod evident însă existenţa acestor bariere formale nu este suficientă
dacă mentalitatea politică dintr-un sistem dat nu este capabilă să
depăşească faza „spoil system-ului” în care fiecare proces electoral
este urmat de schimbări masive şi iraţionale ale funcţionarilor publici
la toate nivelurile. Din nefericire acest aspect „popular” al influenţei
politice este cel mai vizibil.
Aici trebuie să facem însă două observaţii: prima se referă la faptul că
administraţia nu se află în poziţia de simplu executant mecanic al
ordinelor venite din partea politicului. Ea are posibilitatea de a
influenţa nu numai acţiunile operaţionale ci şi conceperea politicilor

10
publice şi a strategiilor la nivel politic. Administraţia publică deţine o
putere specifică, exprimată prin accesul ei la informaţie specializată,
expertiză şi rolul ei inevitabil în implementarea politicilor.
Politicianul trebuie să ţină seama de aceste lucruri, altminteri
maşinăria birocratică îi va bloca cele mai nobile intenţii (nu odată am
auzit cu toţii argumentul unor politicieni care susţineau că au avut
intenţii bune, dar au fost „înfrânţi” de birocraţie - evident că acest tip
de scuză nu face decât să sublinieze lipsa capacităţilor manageriale
ale persoanei în cauză). Fiecare organizaţie publică îşi va dezvolta
propriul set de interese instituţionale pe care va încerca să le
promoveze şi să le apere în mediul politic (Jreisat, 1997, p. 49).
Relaţia cu mediul politic este sensibilă - lucru dovedit de existenţa la
nivelul guvernelor a unui minister pentru relaţia cu parlamentul sau de
importanţa consiliului local în guvernarea unei administraţii locale.
Lupta este foarte grea pentru că resursele sunt limitate, iar deciziile
politice de alocare a acestora nu se iau întotdeauna pe criterii raţionale;
ca atare nicio organizaţie publică nu îşi poate permite să rămână
inactivă în acest domeniu, investind resurse materiale şi puternice
activităţi de lobby. Cea de a doua observaţie vizează natura
interacţiunii între administraţie şi politician. Aceasta este bazată pe
condiţionare reciprocă şi pe necesitatea de colaborare. Relaţia
politicianului cu funcţionarul public poate fi văzută la 4 niveluri diferite
(Pollitt, 2003, p. 73):
- ca dependenţă (are nevoie de el ca să pună în aplicare politicile
definite la nivel politic şi să îl ajute în dezvoltarea carierei
politice prin furnizarea de „muniţie”- adică rezultate la nivelul
administraţiei);
- ca o sursă de frustrare (atunci când nu reuşeşte să schimbe nimic);
- ca un subiect de atacat pentru câştiguri politice;
- ca o scuză pentru propria incapacitate de a realiza ceva („ţapul
ispăşitor”).
11
Atacarea birocraţiei a fost şi rămâne un subiect minunat pentru
orice politician care doreşte capital politic; percepţia cetăţeanului
despre administraţie nu este dintre cele mai roz (în majoritatea
ţărilor); prea puţini cetăţeni cred că administraţia este formată din
indivizi bine pregătiţi, gata să se supună dezinteresat în slujba
intereselor comunităţii. Acest lucru este cunoscut şi de mulţi
politicieni care, în lipsă de subiecte mai bune sau de inspiraţie, deţin
întotdeauna o ultimă cale de scăpare: critica birocraţiei.
Mulţi politicieni au ajuns la putere candidând practic „împotriva
birocraţiei” (Moskow, 1987, p. 6). Acest lucru are şi efecte pozitive
precum limitarea abuzurilor şi extinderii excesive a aparatului
birocratic. Dar, în acelaşi timp trebuie să înţelegem faptul că atitudinea
politicului faţă de administraţie afectează percepţia publicului pe
termen lung.
Atacarea continuă (justificată sau nu) a administraţiei publice poate
duce, în timp, la dezvoltarea unei mentalităţi negative în ceea ce
priveşte instituţiile publice, la demoralizarea şi demotivarea
funcţionarului, la probleme mari în atragerea unor persoane de
valoare în sectorul public şi la imposibilitatea reformării eficace a
sectorului public.
Concluzia generală în ceea ce priveşte mediul politic este că
administraţia publică este profund influenţată de acesta şi relaţia între
cele două părţi este complexă şi dificil de analizat; viziunea politică
(sau lipsa acesteia) poate influenţa major funcţionarea pe termen lung
a sectorului public, iar deciziile strategice pot fi luate de multe ori
în afara sferei de influenţă a managerului public (chemat apoi să le
aplice).
Figura următoare (Nutkey & Osborne, 1994, p. 36) ilustrează
combinaţiile posibile existente din prisma interpretării „naturii
politice” a administraţiei:

12
Tabel 1.1. Dimensiunea economică și socială a administrației
Dimensiunea economică Dimensiunea socială
Piaţa ca furnizor Statul că furnizor
Piaţa ca finanţator Libertarianism Piaţa socială
Statul ca
finanţator Pluralism Statul Bunăstării Generale

Condiţii economice: Activitatea administraţiei este condiţionată de


gradul de dezvoltare economică a societăţii (prosperitatea, nivelul
inflaţiei, taxele, capitalul existent etc). În mod evident organizaţiile
publice plasate într-o ţară dezvoltată din punct de vedere economic vor
avea acces la resurse semnificative.
Totodată, o economie competitivă va influenţa profund atât modul de
cheltuire a banilor publici cât şi percepţia cetăţeanului faţă de ceea ce
semnifică un serviciu de calitate; acesta tinde să compare serviciilor
publice cu cele private şi să aibă aşteptări mult mai mari în ceea ce
priveşte calitatea. Pe de altă parte să nu uităm că administraţia
publică este un angajator major şi un furnizor de comenzi şi fonduri
semnificative nu numai pentru organizaţiile publice ci şi pentru cele
private.
Condiţii demografice: Acestea se referă în principal la caracteristici
ale populaţiei precum vârsta, sexul, rasa, religia, etnia etc. Toate aceste
caracteristici pot să aibă un impact major asupra modului de
funcţionare şi asupra structurării aparatului administrativ. Să luăm
doar două exemple din România: existenţa minorităţii maghiare a
făcut ca administraţia publică să asimileze structuri şi modalităţi de
lucru specifice pentru a răspunde aşteptărilor acestui grup; pe de altă
parte existenţa unui număr mare de pensionari a dus la dezvoltarea
puternică a instituţiilor administrative specializate şi solicită (nu
neapărat cu un răspuns pe măsură din partea administraţiei)
modalităţi şi abordări noi de servire a acestui segment de populaţie.
13
Condiţii ecologice: caracteristici ale mediului, incluzând clima,
caracteristicile geografice, poluarea, resursele naturale etc. Aceste
elemente influenţează structurarea aparatului administrativ şi au o
importanţă majoră în funcţionarea acestuia. Este suficient să amintim
aici importanţa pe care administraţiile moderne o acordă problemei
protecţiei mediului.
Condiţiile culturale: se referă la valori predominante, atitudini,
convingeri, cutume, procese de socializare privitoare la elemente
precum structura familiei, practici politice, practici religioase etc.
Toate aceste elemente sunt asimilate în discursul politic la nivelul
„mentalităţilor” şi sunt extrem de importante în funcţionarea
administraţiei (Jreisat, 1997, p. 58). Modul în care un cetăţean român
sau suedez se raportează la administraţie poate să fie total diferit;
modul în care funcţionarul public român sau suedez se raportează din
start la cetăţean poate să fie total diferit.
Tradiţiile istorice influenţează, uneori mai mult decât ne dăm seama,
funcţionarea administraţiei moderne. Diferitele studii comparative
realizate de-a lungul timpului au arătat diferenţe interesante în
domenii precum percepţia administraţiei, încrederea în autorităţi,
natura puterii, rolul individului etc (Almond & Verba, 1996).
Hofstede (1993, p. 89) consideră cultura naţională ca fiind
„programarea mentală colectivă a minţii care distinge un grup sau o
categorie faţă de altul/alta”. Ea conţine indici de analiză precum:
- nivelul de inegalitate între persoane considerat normal de
populaţie;
- colectivism versus individualism – valorizarea acţiunii
individuale sau de grup;
- masculinitate versus feminitate - măsura în care valorile asociate
cu bărbaţii (performanţă, competiţie, succes) primează în faţa
celor asociate cu femeile (calitatea vieţii, relaţii personale
calde, preocupare pentru cei neajutoraţi, solidaritate);
14
- nivelul în care oamenii preferă situaţii structurate sau
nestructurate.
În mod natural una din problemele majore care se pot pune în acesta
discuţie se referă la direcţia preponderentă a influenţei – societatea
influenţează organizaţia sau organizaţia este cea care influenţează
societatea? În ce măsură cultura naţională influenţează şi structurează
mentalul individului? Cât de mult din funcţionarea actuala a
administraţiei poate fi explicata prin raportarea la „mentalităţi”?
Relaţionarea tuturor acestor factori de influeţă activi în mediul
organizaţiei publice pune în evidenţă o situaţie complexă în care
organizaţia publică este condiţionată în funcţionarea sa de
caracteristici aflate, de multe ori, în afara capacităţii ei de control sau
influenţare. Este adevărat că relaţia organizaţiei cu mediul său nu este
unilaterală: ea poate să facă anumite alegeri şi să încerce să influenţeze
anumiţi factori - deşi efortul nu este unul facil. Ca atare organizaţia
publică este imposibil de înţeles, analizat sau condus în lipsa
inţelegerii importanţei şi influenţei mediului în care se plasează.
1.2. Concepte de bază ale managementului strategic
Discuţiile referitoare la managementul public conţin în mod
invariabil folosirea unor termeni şi concepte specifice; dorinţa
noastră este de a clarifica câţiva dintre aceşti termeni de bază, pentru
a facilita înţelegerea comună a terminologiei folosite.
Eficacitatea (Swiss, 1990) presupune atingerea obiectivelor
organizaţiei. Spre exemplu dacă o unitate de pompieri este chemată
să stingă un incendiu, eficacitatea semnifică faptul că aceştia vor reuşi
să facă acest lucru (se ating obiectivele fixate).
Eficienţă presupune atingerea obiectivelor pe baza folosirii raţionale a
resurselor avute la dispoziţie. În acelaşi exemplu, dacă pentru
stingerea unui incendiu minor s-au folosit 200 de pompieri, 30 de
maşini şi 3 elicoptere (deşi era suficientă o găleată de apă) eficacitatea

15
nu a fost însoţită de eficienţă. Pe de altă parte, dacă în efortul de
stingere a incendiului toate resursele au fost folosite raţional dar
rezultatul final este că incendiul distruge imobilul în cauză, vorbim
de eficienţă fără eficacitate. După cum se poate observa existenţa
unuia dintre termeni nu presupune automat şi existenţa celuilalt.
Economia resurselor presupune achiziţionarea resurselor (input-urilor)
la un nivel calitativ definit şi la costuri cât mai scăzute. Angajarea
excesivă de personal reprezintă un exemplu de neglijare a acestui
principiu.
Valoare pentru bani (Value for money). Acest concept a fost introdus
în cadrul administraţiei de teoreticienii managementului public pentru
a stabili un principiu clar: în schimbul resurselor puse la dispoziţie
organizaţiile publice sunt obligate să obţină rezultate în termeni de
economie, eficacitate şi eficienţă. Ele nu pot să mai adopte atitudinea
clasică în care bugetul nu este în niciun fel relaţionat cu performanţa
organizaţională şi reprezintă doar bani ce trebuie cheltuiţi conform
prevederilor legale.
Subsidiaritatea reprezintă un concept foarte important în
managementul modern şi semnifică luarea deciziilor la primul nivel
de competenţă existent în organizaţie. Mitul „şefului omniprezent”
care se ocupă de toate detaliile vieţii organizaţionale (de la
achiziţionarea consumabilelor şi utilizarea xerox-ului, la decizii
strategice) este depăşit şi ineficient în administraţia modernă.
Încercarea managerului de a acoperi toate activităţile de detaliu în
instituţie semnifică consumarea resursei de timp în alte activităţi decât
cele presupuse de statutul managerial (pentru care este angajat şi
plătit).
Sintetizând, putem considera că un manager inteligent îşi selectează
subordonaţi competenţi, defineşte clar obiectivele acestora, furnizează
resursele necesare şi se dă la o parte, concentrându-se pe „imaginea
de ansamblu” (alegeri şi decizii strategice).
16
Responsabilitate managerială. Unul din conceptele întâlnite cel mai
des în discuţiile referitoare la managementul public este
responsabilitatea. În primul rând ce înseamnă responsabilitatea? Ea
semnifică (Pollitt, 2003, p. 88) necesitatea ca persoana vizată să
recunoască o obligaţie de a explica şi justifica acţiunile sale către
cineva; acest lucru presupune existenţa unei relaţii de
subordonare/supraordonare şi ideea de sancţiune în cazul
nerespectării obligaţiilor asumate.
Acel „cineva” este reprezentat de către cetăţean şi comunitate în cazul
administratorului public. Managerul public trebuie să înţeleagă că
deciziile sale au calitatea de a afecta un număr mare de oameni şi că
rolul său este de a servi comunitatea - ca atare el trebuie să fie
responsabil pentru acţiunile sale. Este adevărat că aceste
responsabilităţi nu se raportează numai la cetăţean ci şi la politicieni,
lege, şefi ierarhici etc. Există ca atare mai multe tipuri de
responsabilităţi (importanţa uneia sau alteia este direct legată de tipul
de funcţie deţinută şi nivelul managerial) (Behn, 2001; Pollitt, 2003):
- Responsabilitatea politică se exercită faţă de reprezentanţi aleşi
în funcţii publice. Aici putem să ne referim la responsabilitatea
unui ministru sau funcţionar superior care trebuie să se prezinte
în faţa unor comitete parlamentare etc;
- Responsabilitatea legală: se exercită faţă de lege şi instanţe
(fie ele specializate/administrative sau de altă natură);
- Responsabilitatea birocratică se exercită faţă de coduri şi
norme interne sistemului. (spre exemplu coduri etice de
funcţionare a instituţiilor publice);
- Responsabilitatea profesională se exercită faţă de standarde
stabilite de propriul corp profesional (aici un bun exemplu ar fi
reprezentat de Colegiul Medicilor).
O altă clasificare (Kester, Painter & Barnes, 1997) consideră că
responsabilizarea managerului poate fi gândită la următoarele niveluri:
17
- financiar (acesta presupune aspecte diferite - de la cele mai
simple ce presupun furnizarea de date financiare care
demonstrează acurateţea şi legalitatea operaţiunilor financiare
la cele legate de atingerea obiectivelor financiare - cu toate
limitările sectorului public);
- bugetar (menţinerea organizaţiei în cadrul bugetului ei anual
reprezintă o măsură tradiţională de măsurare a performanţelor;
numeroase critici au fost formulate faţă de incapacitatea
acestei abordări de a adresa problema calităţii serviciilor
furnizate);
- managerial (responsabilitatea managerilor publici în ceea ce
priveşte realizarea obiectivelor pe baza unor criterii stabilite şi
acceptate (Day & Klein, 1987);
- politic (acest concept este cel mai complex şi greu de definit în
ceea ce priveşte performanţa organizaţională; justificarea
deciziilor este în acest caz direct legată de valorile definite la
un moment dat ca fiind necesare „bunăstării şi interesului
cetăţeanului”).
În discuţia referitoare la responsabilitate în managementul public apar
întrebări complexe de tipul: care sunt criteriile de judecată ale
respectării obligaţiilor asumate? Cine le stabileşte? Accentuarea
exagerată a acestui concept poate conduce la teama funcţionarului
de a-şi asuma orice risc şi la tendinţa de a deveni exagerat de
birocratic pentru a fi „acoperit” tot timpul? Este acest proces unul
serios sau întotdeauna este pedepsit cel mai mic/vulnerabil membru al
lanţului ierarhic?
1.3. Sisteme de măsurare a performanţelor
Una din criticile constante aduse organizaţiei publice se referă la
greutatea/imposibilitatea măsurării riguroase a performanţelor proprii.
În timp ce organizaţia privată are modalităţi clare de a măsura

18
productivitatea (legate în principal de factorul profit) instituţia publică
are dificultăţi în definirea şi măsurarea a ceea ce înseamnă succesul;
problema nu este doar cum să se măsoare „productivitatea” ci şi ce
să se măsoare pentru a o stabili (Kanter & Summers, 1987; Steward
& Walsh, 1994).
În cazul în care vrem să definim dacă primăria X a avut rezultate
pozitive, discuţia va fi mult mai complicată decât dacă dorim să facem
acelaşi lucru în cazul unei fabrici de ciocolată. Procesul politic face
ca criteriile de performanță şi succes să nu fie aceleaşi de la o etapa la
alta, ceea ce duce la probleme manageriale majore. Este adevărat şi
faptul că, în mod tradiţional, organizaţia publică nu s-a arătat
întotdeauna foarte interesată de procese clare de măsurare a
performanţelor. Ea tinde să prefere o abordare mai relaxată în
domeniu şi să înţeleagă succesul organizaţional în funcţie de interesele
de moment.
Organizaţia publică modernă nu poate însă să se plaseze în afara
acestor sisteme de evaluare a activităţilor şi de măsurare a
performanţelor (în bună măsură tocmai datorită problemei
responsabilităţii). Performanţa reprezintă un concept relativ, ce
necesită raportarea la o anumita bază; ca atare performanţa
organizaţiei poate fi măsurată prin: (OECD, 1994; Butt & Palmer,
1985):
- raportare la ceea ce organizaţia a realizat în trecut (care sunt
rezultatele de astăzi raportate la rezultatele anterioare?);
- compararea rezultatelor organizaţiei cu cele ale unei organizaţii
similare;
- raportare la obiectivele desemnate;
- raportare la potenţialul organizaţiei (ce ar fi capabilă să facă
organizaţia şi ce face în termeni reali organizaţia).
Una din întrebările cheie se referă la corectitudinea şi viabilitatea
19
metodologică a criteriilor de evaluare; în cazul în care acestea sunt
percepute ca fiind subiective sau aplicate selectiv, pot duce la
demotivarea personalului. O altă problemă se leagă de utilizarea
rezultatelor evaluărilor – sunt ele utilizate intern sau extern
(rapoarte publice). Unde se opreşte dreptul cetăţeanului de a cunoaşte
adevărul în ceea ce priveşte funcţionarea instituţiilor publice? Cât de
mult argumentele de tipul „secretului de serviciu” sau „raţiunii de
stat” pot limita transparenţa sectorului public?
Folosirea Sistemelor de Măsurare a Performanţelor (SMP) vizează în
principal 4 elemente manageriale (OECD, 1994):
- îmbunătăţirea funcţionării organizaţiei din punctul de vedere
al eficienţei, eficacităţii, calităţii serviciilor şi economiei
resurselor;
- îmbunătăţirea mecanismelor de control managerial
(managerul deţine informaţii reale referitoare la funcţionarea
organizaţiei care îi permit să intervină în zonele deficitare);
- îmbunătăţirea procesului bugetar (prin legarea utilizării
resurselor existente de obţinerea de performanţe);
- motivarea personalului în direcţia îmbunătăţirii performanţelor.
Aplicarea SMP în sectorul public se poate lovi de obstacole serioase;
între care cele mai importante se referă la (OECD, 1994):
- Competenţe inadecvate. Construcţia unui sistem performant de
măsurare a performanţelor necesită competenţe specifice pe
care organizaţia publică nu le deţine întotdeauna. Soluţiile la
această problemă pot fi pe termen scurt (angajarea de
consultanţi) sau pe termen lung (pregătirea propriului personal
sau politici de atragere a unor specialişti);
- Fixarea nesatisfăcătoare a obiectivelor. De multe ori
legislativul nu formulează obiectivele organizaţiilor publice în
termeni cuantificabili (mulţi politicieni argumentează că acest
20
lucru este practic imposibil);
- Atitudini negative. Mulţi manageri şi funcţionari privesc din
start măsurarea performanţelor că fiind imposibilă în
organizaţiile publice. Deşi trebuie să acceptăm că în multe
cazuri ea este greu de realizat există posibilităţi de aplicare cu
succes a SMP şi în administraţia publică (respectarea
termenelor limită, sume atrase din surse extrabugetare etc);
- Lipsa informaţiilor despre costuri. Stabilirea costurilor unor
proiecte publice este greu de realizat în termeni financiari clari;
- Măsurarea rezultatelor. De multe ori în cazul organizaţiei
publice rezultatele sunt vizibile doar după perioade lungi de
timp (vezi exemplul educaţiei); presiunea politică este orientată
înspre obţinerea unor rezultate vizibile în mod rapid, pe perioade
scurte de timp;
- Probleme de personal. Dacă sistemele de măsurare a
performanţelor nu sunt bine gândite pot apărea conflicte majore
în interiorul resursei umane datorită recompensării diferenţiate
şi a criteriilor folosite pentru aceasta;
- Rigiditate structurală. SMP nu poate fi realizat dacă
managementul instituţiei nu este gata să opereze anumite
schimbări de structură şi atitudine.
Organizaţiile publice prezintă, aşa cum am precizat anterior, anumite
caracteristici care au o influenţă directă asupra tipului de management
aplicabil lor. Unele voci susţin că managementul public reprezintă pur
şi simplu aplicarea managementului privat la o organizaţie publică.
Reforme administrative majore (precum cele iniţiate de R. Reagan în
State Unite sau M. Thacher în Marea Britanie) s-au bazat pe
presupunerea că ceea ce funcţionează în sectorul privat funcţionează
şi în cel public.
Organizaţiile publice (Beetham, 1987) reprezintă un spaţiu complex,
21
o combinaţie interesantă de drept (aplicarea prevederilor legale) şi
management (livrarea produsului). Cele două componente nu se află
întotdeauna într-o armonie perfectă şi de aici una din problemele legate
de managementul public. Raţionalitatea juridică şi cea managerială în
abordarea administraţiei publice se bazează pe evoluţii istorice legate
de dezvoltarea sistemelor administrative.
Abordarea europeană „continentală” (în principal franceză şi germană)
a văzut tradiţional administraţia ca fiind esenţial un instrument de
acţiune a statului, însărcinat cu asigurarea legalităţii şi ordinii.
Abordarea anglo-saxonă (Statele Unite şi Marea Britanie) a fost
preocupată mai mult de eficacitatea domeniului administrativ şi, ca
atare, s-a concentrat pe probleme de organizare optimă a sectorului
public prin transferul tehnicilor manageriale de succes din domeniul
privat în cel public („ce este bun pentru General Motors este bun şi
pentru America”).
Abordarea juridică (Chevallier, 1994) se bazează pe înţelegerea şi
optimizarea funcţionării administraţiei prin referirea la texte legale.
Răspunsul la problemele administrative stă în legi şi reglementări iar
administraţia reprezintă un domeniu privilegiat al dreptului
administrativ, care este principalul instrument de raţionalizare şi
structurare a acţiunii administrative. Metodele sunt deductive, pornind
de la regulă şi urmărind ulterior condiţiile de aplicare. Uneori juriştii
privesc cu ostilitate abordările manageriale, reproşându-le o prea
puţină consideraţie acordată importanţei reglementărilor juridice.
Abordarea managerială are o perspectivă diferită şi vizează în principal
ameliorarea funcţionării organizaţiei publice printr-o organizare
superioară. Metodele sunt diferite de cele ale abordării juridice,
pornind de la o situaţie specifică, „de teren”, şi încercând să formuleze
cele mai bune soluţii. De asemenea, ea acordă o atenţie crescută faţă
de faza de implementare a politicilor şi strategiilor şi încearcă să aplice
principiile manageriale la spaţiul public pentru a obţine rezultate mai

22
bune. Abordarea managerială se concentrează în principal asupra
rezultatelor şi nu asupra proceselor.
O sinteză interesantă a caracteristicilor raţionalităţii
juridice/manageriale în cadrul sectorului public a fost furnizată de
Chevallier şi Loschak (1982):
Tabel 1.2. Raţionalitate juridică şi raţionalitate managerială în
administraţia publică
Raţionalitate juridică Raţionalitate managerială
Legitimitate Fondată pe regularitatea Eficacitatea acţiunilor
procedurilor aplicate întreprinse

Întâietate Mijloacele Scopurile


Priorităţi Stabilitatea structurilor formale Adaptarea la schimbări, la
ale organizaţiei inovaţie
Mod de Analitic, linear, deductiv Sintetic, sistematic (logica
raţionare (logica juridică) eficacităţii acţiunii)
Conceperea Fermă, funcţionând după o Deschisă înspre mediul
organizaţiei logică proprie propriu şi adaptarea constantă

Autoritate Cuplul ierarhie-supunere Ordine Delegare pe scară


unilaterale emise de sus în jos largă Stimulare şi
negociere
Control Bazat pe respectul faţă de Bazat pe rezultatele obţinute
reguli Faza ultimă a unui Mijloc al unui feedback ce
proces linear permite ajustarea
acţiunii la scopuri
După Chevallier şi Loschak în La Revue Francaise d’ Administration
Publique, nr. 24, Oct- Dec, 1982.
Existenţa celor două tipuri de raţionalităţi semnifică, pe lângă
furnizarea unui subiect de dezbateri continue între diverse grupuri
profesionale, necesitatea unei cooperări pentru funcţionarea optimă a
organizaţiei publice.
23
Există în literatura de specialitate foarte multe definiţii ale
managementului. Noi vom încerca aici să dăm o definiţie simplă,
dublată de analizarea celor mai importante funcţii şi caracteristici.
Astfel, managementul poate fi privit ca fiind efortul de stabilire şi
atingere a obiectivelor organizaţiei pe baza economiei resurselor,
eficacităţii şi eficienţei.
Managementul prezintă o serie de funcţii specifice, aplicabile
fiecărei organizaţii; una dintre cele mai cuprinzătoare descrieri ale
funcţiilor manageriale este cea a lui Allison (1980), pe care o
prezentăm în cele ce urmează:
Funcţiile managementului general
Strategie
1. Stabilirea priorităţilor şi obiectivelor pentru organizaţie;
2. Producerea planurilor operaţionale pentru realizarea acestor
obiective.
Managementul Componentelor Interne
3. Organizare: stabilirea structurilor (unităţi şi poziţii cu autorităţi
şi responsabilităţi desemnate) şi procedurilor (pentru
coordonarea activităţii şi iniţierea acţiunilor);
4. Conducerea personalului şi sistemului de management al
personalului: capacitatea organizaţiei este direct afectată de
calităţile şi cunoştinţele membrilor săi; sistemul de
management al personalului recrutează, selecţionează,
socializează, pregăteşte, recompensează, sancţionează capitalul
uman, capital ce reprezintă capacitatea organizaţiei de a acţiona
pentru atingerea scopurilor sale;
5. Controlul performanţelor/evaluarea. Diferite sisteme
manageriale de informaţie - incluzând bugete, rapoarte, sisteme
statistice, evaluare de performanţe, asistă managementul în
luarea deciziilor şi măsurarea progreselor în efortul de realizare
24
a obiectivelor. Alegerile şi acţiunile viitoare depind de
capacitatea managementului de a monitoriza şi evalua calitatea
acţiunilor anterioare (furnizarea serviciilor promise, nivelul de
atingere al standardelor, satisfacţia cetăţeanului faţă de
serviciile/produsele oferite etc).
Managementul Componentelor Externe
Cooperarea cu unităţile „externe” ale organizaţiei, care sunt subiect
al aceleiaşi autorităţi comune: cei mai mulţi manageri trebuie să
lucreze şi să coopereze cu manageri ai altor unităţi din cadrul marilor
organizaţii (fie că ei sunt situaţi la un nivel superior, inferior sau
„lateral”) pentru a realiza propriile obiective;
Cooperarea cu organizaţii independente: instituţii din alte branşe
guvernamentale, grupuri de interes, firme private ce pot afecta în mod
semnificativ capacităţile organizaţiei de a–şi atinge obiectivele;
Cooperarea cu presa şi publicul, a căror aprobare şi bunăvoinţă este
importantă.
Analiza acestei descrieri a principalelor activităţi manageriale ne
aduce în atenţie câteva elemente importante care trebuie luate în
considerare de fiecare manager public:
- managementul se structurează pe două niveluri importante: cel
strategic (care se referă în principal la efortul de stabilire a
obiectivelor organizaţiei) şi cel operaţional (care se referă la
activităţile cotidiene puse în aplicare pentru atingerea
obiectivelor definite);
- resursa umana reprezintă un factor esenţial în organizaţie;
neglijarea importanţei acesteia poate duce la rezultate negative;
- relaţia cu publicul/cetăţeanul şi mass-media este esenţială
pentru organizaţia publică, datorită caracteristicilor sale.
Managementul are ambiţia de a se construi ca o ştiinţă distinctă,
lucru ce presupune definirea unor reguli precise şi impersonale pe
25
baza cărora organizaţiile îşi pot atinge obiectivele stabilite. El a
cunoscut, de-a lungul timpului, o evoluţie amplă pe parcursul căreia
şi-au adus aportul diferiţi autori – de la fondatorii managementului
ştiinţific (Taylor, Fayol) la şcoala relaţiilor umane (Mayo), abordarea
sistemică (Simon), teoria contingenţei, simbolica organizaţională
(March şi Olsen), reinventarea guvernământului/noul management
public (Osborne & Gaebler).
Evoluţia teoriilor manageriale a cunoscut salturi interesante: în cazul
managementului ştiinţific accentul este pus pe reguli şi principii clare
de funcţionare, pe care individul trebuie să le respecte, pe baza unui
mecanism clar de recompense şi sancţiuni („stick and carrot”).
Şcoala relaţiilor umane a adus în discuţie importanţa considerării
resursei umane în organizaţie, existenţa relaţiilor formale şi
informale; ea a pus în evidenţă faptul că individul nu este un robot
care poate funcţiona total raţional şi previzibil; pe lângă relaţiile şi
structurile formale apar în organizaţie, inevitabil, şi relaţii informale
care sunt la fel de importante şi a căror neglijare duce la imposibilitatea
conducerii performante a organizaţiei.
Teoria contingenţei a pus în evidenţă faptul că deciziile manageriale nu
pot fi definite într- un mod abstract, general; fiecare decizie este luată
în funcţie de o situaţie dată într-un mediu organizaţional specific.
Teoriile legate de cultura organizaţională au adus în discuţie
importanţa simbolisticii în organizaţii iar cele referitoare la noul
management public au încercat să definească o abordare mai dinamică
a administraţiei (bazată pe descentralizare, măsurarea performanţelor,
calitatea serviciilor etc). Toate aceste evoluţii au dus înspre
dezvoltarea semnificativă a domeniului managerial şi a influenţei
deţinute de acesta în cadrul analizei organizaţiei publice.
În mod tradiţional administraţia a fost structurată în Europa pe câteva
principii simple (Auby, 1996):
- o puternică supunere faţă de drept; dreptul public s-a dezvoltat
26
considerabil de-a lungul secolului XX, încadrând strict acţiunea
publică. Această situaţie corespunde, din punct de vedere
istoric, unei exigenţe de a asigura faptul că deciziile
responsabililor publici sunt conforme cu ceea ce doresc cei care
i-au mandatat (respectarea unui principiu democratic);
- o puternică centralizare a puterilor şi responsabilităţilor în
interiorul aparatului administrativ (acest lucru a fost accentuat
de o manieră semnificativă de evoluţiile istorice din România
după cel de al Doilea Război Mondial); de aici o distincţie clară
între cei ce concep/decid şi cei ce execută o decizie; pe baza
principiilor birocratice decizia se ia la nivelurile superioare iar
funcţionarul nu are altă obligaţie decât să le aplice, fără să pună
în discuţie calitatea sau aplicabilitatea acestora;
- un personal recrutat şi coordonat pe baza unui sistem de tip
carieră, în cadrul căruia funcţionarul public îşi dezvoltă
întreaga viaţă profesională în administraţia publică şi în care
avansarea se face în principal pe criterii de vechime.
Funcţionarii publici sunt recrutaţi de o manieră specifică,
remuneraţi pe o bază particulară şi protejaţi de apartenenţa lor
la funcţia publică;
- o diluare a responsabilităţilor manageriale prin aplicarea
principiului de separare a ordonatorului şi a contabilului.
Regularitatea primează în faţa eficienţei. Este mai puţin
important ca banii publici să fie folosiţi de o manieră optimă
decât ca aceştia să fie utilizaţi în conformitate cu reglementările
oficiale;
- o absenţă aproape totală a conceptului de rentabilitate ce se
resimte în mod egal şi în cazul remunerării funcţionarilor;
conform teoriei clasice a funcţiei publice aceştia sunt plătiţi
în funcţie de responsabilităţile lor sociale şi nu în funcţie de
„producţia” lor sau de productivitate;
27
- o lipsă de iniţiativă din partea funcţionarului şi un respect strict
al procedurilor; nu numai că funcţionarul nu este încurajat să
aibă iniţiative, dar este chiar periculos să devină creativ sau să
„aibă idei noi”;
- o separare extrem de puternică atât pe verticală (între
niveluri ierarhice) cât şi pe orizontală (între birouri şi
servicii). Cooperarea şi comunicarea în organizaţie este redusă.
Administraţia publică a cunoscut însă schimbări mari odată cu trecerea
timpului; pe baza unor presiuni diverse ea a fost obligată să aducă
schimbări diverse propriului mod de funcţionare. Aceste presiuni s-au
referit în principal la:
- extinderea şi diversificarea rolului administraţiei publice care
trebuie să se ocupe de probleme pe care nici nu le lua în
considerare în urma cu câţiva ani (protecţia mediului, drepturile
consumatorului etc);
- presiuni bugetare, legate de reducerea alocaţiilor bugetare şi
necesitatea căutării de resurse suplimentare;
- presiuni venite din partea cetăţeanului; acesta este în mod
natural tentat să compare serviciile oferite de instituţia publică
cu cele ale firmelor private; odată ce el plăteşte (direct sau
indirect) pentru ambele servicii nu va înţelege de ce are parte
de tratament diferit. Mass-media şi politicienii sunt de
asemenea interesaţi uneori să sprijine aceste presiuni;
- presiuni tehnologice; astfel impactul dezvoltării tehnologiei
informaţiei asupra funcţionării instituţiilor publice este direct şi
puternic;
- presiuni legate de factorul globalizării, în care standardele
internaţionale de funcţionare au tendinţa de a fi tot mai influente.
Înşiruirea (parţială) a acestor presiuni poate să ne facă să înţelegem
că administraţia modernă nu mai poate funcţiona pe baza principiilor
28
birocratice tradiţionale axate pe abordarea exclusiv juridică a
fenomenului administrativ. Modificarea rolului administraţiei şi
schimbarea profilului cetăţeanului (mult mai educat şi mai conştient
de drepturile sale) au condus la necesitatea unor schimbări rapide şi
profunde, asumate în grade diferite de toate ţările democratice şi bazate
pe eficacitate, eficienţă, responsabilitate, descentralizare,
transparenţă, abordări s trategice, calitate etc.
Managerul public se află într-o situaţie delicată. El trebuie să
promoveze tehnici de succes în sectorul privat, dar să fie în acelaşi
timp atent la caracteristicile organizaţiei publice; în activitatea sa el
se va întâlni cu limitări unice, necunoscute managerului firmei private.
Pe de altă parte însă, el deţine atribute pe care managerul privat nu le
va avea niciodată precum situaţii de monopol sau puterea de aplicare
a coerciţiei faţă de clienţi.
Una din marile întrebări pe care orice manager public şi le va pune se
referă la evaluarea propriei activităţi. Va fi el evaluat în funcţie de
rezultatele sale manageriale sau în funcţie de criterii de alta natura?
Relaţia specifică a administraţiei cu politica face ca multe decizii şi
judecăţi să se bazeze pe judecăţi de valoare şi nu pe factori raţionali.
Raţionalitatea politică nu este aceeaşi cu cea managerială; ea se
orientează în principal înspre obţinerea şi menţinerea puterii şi înspre
compromis. De aceea nu întotdeauna managerul public de succes este
cel care are rezultate şi performanţe deosebite din punct de vedere
raţional. Modul în care este plasat politic, capacitatea sa de a-şi
construi o imagine publică bună (prin relaţia cu presa), capacitatea de
a relaţiona cu cetăţeanul contează de multe ori la fel de mult (sau chiar
mai mult).
Una dintre teoriile (Rhodes, 1988) care ne ilustrează complexitatea
activităţii manageriale în contextul relaţiei administraţie/politică este
cea care presupune că stilul de management al organizaţiei şi
rezultatele sale sunt definite de confruntarea grupurilor interesate şi
29
poate fi analizat prin înţelegerea următoarelor niveluri:
- participanţi (funcţionari, politicieni, mass-media, grupuri
economice etc);
- motivare şi scopuri (fiecare participant are scopuri şi interese
specifice);
- schimburi şi tranzacţii: diferiţii participanţi interacţionează şi
încearcă să tranzacţioneze;
- conflict şi putere. Fiecare participant deţine resurse diferite şi
inegale şi de aici conflicte pentru asimilarea resurselor necesare
pentru impunerea propriilor interese.
Procesul managerial este dificil şi complex; sugerăm ca punct de
pornire în studierea managementului public câteva observaţii de bază:
- problemele organizaţiei se pot rezolva prin construcţia unui
sistem managerial functional şi raţional şi nu prin apariţia
miraculoasa a unor lideri „geniali” şi providenţiali;
- managementul nu reprezintă o carte de bucate; este practic
imposibil să definim „the best way”, adică abordarea
managerială perfectă, potrivită oricăror circumstanţe. Rolul
managerului este să aplice cele mai bune strategii în funcţie de
contextul existent, propria personalitate, obiective etc;
- obiectivul oricărui manager se referă la realizarea obiectivelor
organizaţiei în condiţii de eficienţă şi eficacitate (apartenenţa la
serviciul public nu reprezintă o scuză pentru practicarea unui
tip de conducere ineficient). Managementul nu este o modă ci
o ştiinţă. Spre deosebire de tipul de funcţionare tradiţional al
administraţiei publice, preocuparea principală nu se referă
exclusiv la respectarea procedurilor, ci vizează realizarea
performanţei organizaţionale;
- raţionalitatea managerială nu este sinonimă cu cea politică;
de multe ori alegeri ce par iraţionale în termeni de management
30
sunt explicabile pe baza raţionamentelor politice; procesul de
luare a deciziilor în domeniul public nu este întotdeauna atât de
raţional pe cât am dori iar acest lucru trebuie luat în considerare
de către manager;
- managerul public trebuie să dea dovadă de o combinaţie largă
de calităţi şi să fie creativ dacă doreşte să fie un manager de
succes (este adevărat că în sectorul public această cerinţă poate
fi uneori facultativă, date fiind şansele reduse de dispariţie a
organizaţiei publice, chiar în cazul unei funcţionări deficiente).

31
2. ANALIZA SITUAȚIEI STRATEGICE. VIZIUNE
STRATEGICĂ, MISIUNE ȘI OBIECTIVE
Abordarea strategică nu reprezintă o problemă specifică societăţilor
moderne; din cele mai vechi timpuri oamenii şi-au pus problema de
a gândi şi acţiona strategic în diferite domenii. Termenul de strategie
provine din cuvântul grec strategos (general). Aplicaţiile sale au apărut
de-a lungul timpului în domeniul militar, politic sau economic.
Problema strategiei a fost prezentă în domeniul militar din cele mai
vechi timpuri; lucrările unor teoreticieni precum Sun Tzu sau Karl von
Clausewitz au pus în evidenţă necesitatea utilizării planificării şi
strategiilor specifice, precum şi a utilizării raţionale a resurselor unei
armate pentru atingerea scopurilor (victoria militară) faţă de un
competitor definit (armata adversă).
Mai mult decât atât, von Clausewitz (1997) a atras atenţia că
strategiile şi campaniile militare sunt doar o modalitate de a atinge
obiective politice mai largi. Pe baza acestui argument am putea
considera că politica reprezintă principalul domeniu în care abordarea
strategică si-a făcut simţită prezenţa. Ulterior, domeniul economic a
preluat şi accentuat problema managementului strategic, încercând să
raţionalizeze şi ordoneze teoriile în domeniu.
Încă de la început trebuie să stabilim diferenţa între nivelurile
strategic, tactic şi operaţional (Bozeman & Straussman, 1990):
- Nivelul strategic se referă la determinarea obiectivelor,
misiunilor şi viziunii organizaţiei;
- Nivelul tactic se referă la alegerea (dintr-un pachet de
alternative) unei modalităţi de atingere a obiectivelor definite
la nivel strategic;
- Nivelul operaţional se referă la activităţile cotidiene realizate de
organizaţie pentru punerea în aplicare a tacticilor definite.

32
Planificarea a fost prezentă în primele definiri ale funcţiilor
managerului general; spre exemplu în 1937 Gulick (p. 13) a inclus
planificarea în binecunoscutul său model POSDCORB (planning,
organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting).
Mediul academic din domeniul ştiinţelor economice a fost interesat
în ultimii 50 de ani de evoluţia teoretică a managementul strategic;
teoreticieni precum Ansoff (1965) sau Chandler au marcat etape
majore în acest proces.
Chandler (1989) defineşte strategia că reprezentând „determinarea
scopurilor şi obiectivelor organizaţiei pe termen lung, adoptarea
politicilor determinate şi alocarea resurselor pentru atingerea acestor
scopuri”.
Această definiţie indică, practic, problemele majore la care trebuie
să răspundă procesul strategic:
- încotro se doreşte să se avanseze?
- prin ce parametri se pot traduce scopurile organizaţiei?
- ce politici particulare vor implica aceste scopuri?
- ce mijloace umane şi financiare vor trebui angajate?
În domeniul privat managementul strategic este definit ca (David,
1993, p. 6) „arta şi ştiinţa formulării, implementării şi evaluării…
deciziilor care permit unei organizaţii atingerea propriilor obiective
managementul strategic se concentrează pe integrarea
managementului, marketingului, finanţelor, operaţiilor, cercetării,
dezvoltării şi informaţiei pentru atingerea succesului organizaţional”.
David (1993, p. 9) sugerează că există trei etape principale în
managementul strategic:
Formularea strategiilor: Dezvoltarea misiunilor, identificarea
oportunităţilor, ameninţărilor, determinarea punctelor slabe şi
puternice ale organizaţiei, stabilirea obiectivelor pe termen lung,
selectarea unor strategii specifice de atingere a acestora.
33
Implementarea strategiilor: Stabilirea obiectivelor anuale, definirea
politicilor, motivarea personalului, alocarea resurselor necesare,
dezvoltarea unei culturi organizaţionale care să susţină realizarea
obiectivelor, crearea unei structuri organizaţionale potrivite, pregătirea
bugetului, dezvoltarea sistemelor de management informaţional.
Evaluarea strategiilor: Revizuirea factorilor interni şi externi care stau
la baza strategiilor existente; măsurarea performanţelor programului;
luarea măsurilor necesare pentru ameliorarea activităţii şi corectarea
erorilor.
Allan Steiss (2003) consideră că există 6 elemente ale deciziei
strategice în fiecare organizaţie:
- Misiuni de bază;
- Grupurile ţintă (membri, clienţi, alte organizaţii ale
administraţiei publice etc);
- Scopuri şi obiective;
- Programe şi servicii oferite de către organizaţie pentru atingerea
scopurilor şi obiectivelor;
- Aria geografică de influenţă: identificarea ariei geografice în
care programele organizaţiei au impact: local, regional, naţional,
internaţional;
- Avantaj comparativ: cum reuşeşte organizaţia să aibă un avantaj
semnificativ faţă de actori similari pe piaţă.
O altă definiţie interesantă este cea dată de Tabatoni (1975): strategia
reprezintă „o alegere de criterii de decizie numite strategice pentru că
ele vizează să orienteze de o manieră determinantă şi pe termen lung
activităţile şi structurile organizaţiei”.
Thompson şi Strickland (1996, p. 6) considera că cele 5 sarcini ale
managementului strategic sunt:
1. Formularea unei viziuni strategice în ceea ce priveşte viitorul
34
organizaţiei - direcţie pe termen lung, misiuni;
2. Convertirea viziunii strategice în obiective măsurabile şi
rezultate în termeni de performanţă;
3. Dezvoltarea şi testarea strategiilor dezvoltate pentru realizarea
rezultatelor dorite;
4. Implementarea şi executarea strategiilor determinate eficient şi
efectiv;
5. Evaluarea performanţei, realizarea unor ajustări în ceea ce
priveşte obiectivele, direcţia, implementarea pe baza experienţei
noilor dezvoltări, schimbările apărute etc.
Am menţionat toate aceste definiţii pentru că ele ne permit să facem
câteva observaţii preliminare referitoare la managementul strategic în
general:
- managementul strategic se referă în principal la eficacitate şi
nu la eficienţă. Aşa cum spunea Drucker: „întrebarea pertinentă
este nu cum să facem optim lucrurile ci cum să găsim lucrurile
optime care trebuie făcute şi să concentrăm resursele şi
eforturile asupra lor”. Literatura anglo-saxonă are o expresie
potrivită pentru această perspectivă: „doing the right things not
doing the things right”;
- planificarea şi managementul strategic se leagă de o dilemă
perpetuă a organizaţiei publice legată de existenţa unor
diferenţe semnificative între rezultatele aşteptate/dorite şi
performanţele reale, obţinute;
- strategia presupune luarea în considerare a unei perspective
pe termen mediu şi lung; activităţile organizaţiei nu mai sunt
gândite numai „de la o zi la alta”, în termeni exclusiv
operaţionali, ci „în perspectivă”. Ca atare activităţile strategice
sunt cele care afectează funcţionarea organizaţiei pe o perioadă
semnificativă de timp;
35
- o decizie strategică afectează organizaţia de o manieră
determinantă; acest lucru semnifică faptul că decizia în cauză
va afecta nu doar pe termen lung dar şi puternic organizaţia la
diferite niveluri: structura, obiective, cultură organizaţională etc;
- managementul strategic include stabilirea obiectivelor,
scopurilor, misiunilor şi viziunii organizaţiei;
- managementul strategic nu înseamnă numai procesul de
planificare strategică; el conţine şi activităţi legate de
managementul resurselor, implementare, control şi evaluarea
programelor;
- definirea managementului organizaţiei este direct legată de
analiza mediului organizaţiei.
În general în discutarea managementului strategic se foloseşte un
grup de concepte şi termeni comuni, care trebuie clarificaţi:
Viziune: o proiecţie mentală despre cum ar trebui să arate organizaţia
în viitor. Bryson (1995) consideră că aceasta trebuie să includă
valorile fundamentale ale organizaţiei şi filosofia sa; ea trebuie să fie
„scurtă şi inspiraţională” (p. 18).
Misiune: de ce există organizaţia şi ce urmăreşte ea?
Scopuri: rezultate generale; în ceea ce priveşte scopurile organizaţiei
problema este mult mai complicată decât am putea crede la o primă
vedere. Westerlund şi Sjostrand (1979) au identificat o varietate de
scopuri în organizaţii:
- scopuri onorifice – scopuri teoretice ce oferă o imagine pozitivă
organizaţiei;
- scopuri tabu – scopuri existente dar imposibil de exprimat;
- scopuri stereotipe – scopuri pe care orice organizaţie „serioasă”
trebuie să le aibă;
- scopuri existente – scopuri „reale”, urmărite în mod direct, chiar
36
dacă sunt incompatibile cu valorile declarate ale organizaţiei.
În relaţie cu procesul de construcţie a strategiilor, Steiss (2003)
consideră că scopurile pot fi clasificate ca fiind:
- scopuri de dezvoltare societală (rezultatele organizaţiei
contribuie la dezvoltarea propriului mediu şi societăţii);
- scopuri legate de membri sau clientelă (rezultatele afectează
dezvoltarea grupurilor ţintă);
- scopuri de dezvoltare organizaţională (resursele sunt folosite
pentru dezvoltarea organizaţiei ca entitate capabilă să acţioneze
eficace şi eficient).
Obiective: rezultate specifice (această diferenţă între scopuri şi
obiective este subtilă şi nu întotdeauna uşor de realizat). Este de
precizat aici că nu toate obiectivele se plasează la acelaşi nivel de
importanţă şi ca atare putem vorbi aici de o ierarhie a obiectivelor
şi de priorităţi strategice.
Avantaj competitiv: analiza competitorului, evaluarea resurselor
acestuia, construcţia unei poziţii avantajoase faţă de acesta pe piaţă.
Firmele private (Rabin, Miller & Hildreth, 2000) văd dezvoltarea
managementului strategic ca fiind direct legată de două elemente
principale:
- concurenţa cu competitorii de pe piaţă; dezvoltarea unei perspective
strategice este esenţială pentru rezistenţa la atacurile competiţiei şi
pentru dominarea acesteia.
Analiza competitivă analizează forţele majore prezente într-un sector
industrial particular - forţa cumpărătorilor şi furnizorilor, produsele
substituibile, concurenţa - în ideea câştigării unui avantaj semnificativ
prin intermediul unor strategii precum diferenţierea faţă de concurenţă
sau selectarea segmentelor industriale în care există şanse mari de
control. În mediul industrial principalele pericole la adresa firmei
(Porter, 1995) se referă la:
37
1. Rivalitatea între firmele existente deja pe piaţă;
2. Ameninţarea noilor veniţi pe piaţă;
3. Puterea de negociere a clienţilor;
4. Puterea de negociere a furnizorilor;
5. Ameninţarea noilor produse (care le pot înlocui pe cele vechi,
tradiţionale).
Exerciţiu: un producător european de automobile este confruntat cu
probleme majore în contextul creşterii concurenţei pe piaţă venite
din partea producătorilor europeni, americani şi japonezi. Ce
alternative strategice poate defini acesta pentru ameliorarea situaţiei?
- exploatarea oportunităţilor apărute pentru dezvoltarea organizaţiei.
În lipsa unei perspective strategice managerul privat poate pierde
oportunităţi favorabile, posibil de prevăzut; acest lucru poate avea
consecinţe dezastruoase pentru firma în cauză, incluzând chiar
falimentul.
Exerciţiu: Daţi un exemplu în care datorită lipsei de perspectiva
strategică o firmă privată a pierdut oportunităţi semnificative şi a
experimentat probleme majore.
Ca atare managementul strategic a fost preluat de către sectorul privat
ca o modalitate de a răspunde la un mediu dinamic, caracterizat de
existenţa unei concurenţe acerbe. Definirea activităţii organizaţiei pe
termen mediu şi lung nu reprezintă un lux ci o condiţie necesară
supravieţuirii. Această viziune utilitaristă defineşte abordarea
strategică în sectorul privat.
Ca şi modalitate de analiză şi interpretare managementul strategic
poate fi abordat din diferite puncte de vedere (Morgan, 1980; Zanetti
& Cunningham, 2000, p. 546):
 perspectiva ecologică care vede managementul strategic ca o
interacţiune între organizaţie şi mediul acesteia; cel mai
38
important lucru se referă aici la analiza mediului pentru
identificarea constrângerilor sau oportunităţilor;
 perspectiva axată pe luarea deciziilor, care analizează
procesul de luare a deciziilor strategice în organizaţie;
 perspectiva axată pe leadership care analizează managementul
strategic din punctul de vedere al liderului; cel mai important
aspect este cine ia deciziile strategice şi care este profilul
acestei persoane (sau grup).
Diferenţele între cele trei abordări sunt semnificative şi orientează
analiza procesului strategic în direcţii diferite. Fiecare dintre ele are
argumente care pot dovedi importanţa propriului punct de vedere: nu
poţi înţelege strategia organizaţiei în lipsa analizei mediului; nu poţi
înţelege strategia organizaţiei în lipsa analizei modului în care se iau
deciziile strategice; nu poţi înţelege strategiile organizaţiei fără să ştii
cine le ia şi care sunt trăsăturile acestei persoane sau grup. Acest lucru
nu semnifică însă faptul că ele nu pot fi combinate într-un proces mai
complex de înţelegere a managementului strategic.
O altă problemă importantă în discuţia referitoare la managementul
strategic se referă la modul în care este înţeles demersul strategic în
organizaţii (Rabin, Miller & Hildreth, 2000). Pe de o parte avem
abordarea raţională (sau sinoptică) care vede elaborarea strategiilor ca
fiind un proces logic şi liniar. Organizaţia defineşte secvenţial
obiectivele, analizează mediul, identifică ameninţări şi oportunităţi,
elaborează strategii, selectează cea mai bună alegere în termeni
raţionali şi o implementează.
Este vorba practic de un efort de maximizare a câştigurilor
organizaţiei printr-o abordare raţională clasică. Pe de altă parte alţi
teoreticieni (Lindblom, 1959; 1979) au formulat obiecţii la adresa
acestei interpretări şi au propus abordarea incrementală în
managementul strategic. Pe baza principiului „raţionalităţii limitate”
ei susţin că organizaţia nu este nici pe departe atât de raţională şi
39
obiectivă pe cât presupune teoria sinoptică.
Managerii tind să ia decizii bazate în principal pe realităţi presante cu
care se confruntă la un moment dat şi nu pe planuri vagi de viitor. De
câte ori sunt confruntaţi cu o criză tendinţa va fi să ia măsuri de
remediere rapidă a situaţiei chiar dacă acest lucru înseamnă distrugerea
strategiei pe termen lung; puţini dintre ei sunt capabili să depăşească
această condiţionare.
Procesul strategic este prea complex şi neclar pentru a putea fi
abordat atât de raţional. Olsen şi Eadie (1982) au sintetizat cele mai
importante categorii de rezerve la adresa aplicării managementului
strategic în organizaţii:
- procesul formal de planificare este prezentat a fi mult mai
raţional şi analitic decât este cu adevărat; designul acestuia este
prea abstract pentru a putea lua în calcul dinamica socio-
politică specifică oricărei organizaţii;
- procesul formal de planificare strategică este prea rigid şi încet
pentru a răspunde în mod adecvat unui mediu în schimbare;
- procesul formal de planificare acţionează împotriva creativităţii şi
inovaţiei.
Ca atare, abordarea strategică trebuie să fie mult mai mult bazată pe
adaptare la schimbările mediului, pe învăţare („organizaţiile trebuie
să înveţe pentru a supravieţui”, Ketl, 1994, p. 22) şi pe negociere cu
diferiţii actori interesaţi din domeniu. Conform ideii „step by step and
by small degree” (“pas cu pas şi în grade mici”, Lindblom, 1959, p.
81) procesul strategic reprezintă un proces în desfăşurare în care
organizaţia învaţă din interacţiunea cu mediul şi ceilalţi participanţi.
Trebuie să ne fie clar însă că abordarea incrementală nu semnifică în
nici un fel eliminarea raţionalităţii din cadrul procesului strategic; ea
propune mai degrabă o combinaţie de raţionalitate şi intuiţie, de
raţionalitate şi asimilare de cunoştinţe noi. De altfel aceasta
40
confruntare între cele două teorii sugerează cel mai bine esenţa
managementului strategic în organizaţii, plasat continuu între raţiune
şi instinct.
Managerul public trebuie să îşi plaseze acţiunea între alegeri ce ţin de
o atitudine reactivă (ce reacţionează la schimbările apărute în mediu)
sau proactivă (ce încearcă să anticipeze schimbările din mediu şi să le
speculeze în folosul organizaţiei)
O altă dilemă a organizaţiilor se referă la modalitatea de stabilire a
strategiilor care poate fi (Zanetti & Cunningham, 2000):
- un demers ierarhic, autoritar. Conducerea organizaţiei
stabileşte obiectivele şi strategiile iar nivelurile medii şi
inferioare nu fac decât să o aplice fără comentarii
- un proces participativ în care managementul superior defineşte
doar viziunea generală a organizaţiei şi implică nivelurile
inferioare în definirea obiectivelor şi strategiilor.
Pe de altă parte ne putem întreba ce este cel mai important într-o
organizaţie: să existe o mentalitate şi o gândire strategică, capabilă să
orienteze continuu activitatea organizaţiei în funcţie de obiective pe
terme mediu şi lung? să existe un proces formal şi raţional de
planificare care să stabilească pas cu pas misiuni, obiective, strategii,
alternative, implementare, evaluare etc? Sa existe documente
strategice cât mai vaste, care „să dea bine”? să fie capabilă să aplice
strategii definite la nivel politic? Fiecare dintre aceste întrebări ne
pune în faţa unei abordări diferite, capabile să modifice fundamental
acţiunea la nivel strategic a organizaţiei.
Dacă considerăm că cel mai important lucru este legat de existenţa
unor documente, întreaga capacitate a organizaţiei se va concentra pe
realizarea acestora chiar dacă ele nu au nici o legătură cu realitatea.
Dacă accentul va cădea pe dezvoltarea gândirii strategice la nivelul
instituţiei procesul este mult mai complicat şi presupune activităţi de
restructurare a structurii organizaţiei, motivare, training etc.
41
Conceptul general de management strategic poate presupune că atare o
abordare diferită în ceea ce priveşte sectorul principal de interes. În
efortul de înţelegere sau formulare a strategiilor manageriale (Bryson,
1995) se pot accentua aspecte diferite precum:
- sistemele de planificare strategică; accentul cade aici pe
procesul de planificare strategică ca un demers raţional şi
organizat;
- analiza participanţilor/actorilor; accentul cade aici pe analiza
persoanelor şi grupurilor interesate, puterea şi influenţa lor,
capacitatea de negociere etc. Strategia particulară adoptată
reprezintă rezultatul unui proces de confruntare între grupuri
interesate;
- managementul problemelor strategice; accentul cade aici pe
identificarea problemelor fundamentale cu care organizaţia se
confruntă şi pe rezolvarea lor;
- negocieri strategice; dezvoltarea strategiilor este văzută ca un
proces puternic politizat, în care activitatea cea mai importantă
se referă la negocieri şi compromisuri continue.
O altă problemă se leagă de logica construcţiei procesului strategic:
- unele abordări consideră că obiectivele sunt stabilite din start de
către instanţe externe sau interne iar procesul de planificare
strategică se va raporta la aceste obiective deja existente şi va
stabili numai strategiile de atingere a acestora;
- alte abordări văd stabilirea scopurilor şi obiectivelor
organizaţiei ca fiind parte a procesului de planificare strategică
şi nu o realitate pre-existentă.
Aşa cum putem observa, structurarea procesului strategic presupune
modalităţi diferite de abordare şi metodologii diverse. Prezentarea
tuturor acestor dileme urmăreşte nu doar trecerea în revistă a
dezbaterilor teoretice referitoare la managementul strategic ci şi
punerea în evidenţă a complexităţii domeniului, tratat de multe ori
simplist de către politicieni, manageri funcţionari sau cetăţeni.
42
3. ANALIZA ALTERNATIVELOR STRATEGICE

3.1. Modelul de management strategic în administraţia publică


Managementul strategic priveşte funcţionarii publici situaţi în posturi
de răspundere, funcţionarii ce nu trebuie doar să îndeplinească mecanic
munca de zi cu zi, ci să se raporteze la obiectivele generale ale
organizaţiei. El este însă, mai ales, legat direct de funcţionarii publici
aflaţi la niveluri superioare, acolo unde se elaborează deciziile de ordin
strategic. Putem considera că managementul strategic desemnează acea
componentă a activităţii unui manager public care constă în a lărgi
orizonul imediat pentru a „gândi în perspectivă” acţiunea entităţii pe
care o conduce.
El conţine două aspecte majore:
1. Definirea obiectivelor, a strategiei, a structurii şi principiilor de
funcţionare a acestei entităţi;
2. Măsurarea impactului, în spaţiu şi timp, a unei măsuri ce este luată.
Planificarea strategică este parte a conducerii strategice şi este esenţială
pentru managementul programelor guvernamentale, succesul acestora
fiind deseori sinonim cu succesul etapei de planificare strategică.
Esenţa planificării strategice este analiza mediului extern, identificarea
oportunităţilor şi a ameninţărilor la adresa organizaţiei publice şi
exploatarea sau combaterea acestora prin decizii luate în prezent.
Planificarea influenţează întreaga activitate a administraţiei publice.
Determină limitele responsabilităţii guvernamentale, alocarea
resurselor şi distribuirea cheltuielilor, piaţa muncii. Anvergura
problemelor curente – cum ar fi poluarea aerului sau a apei, exploatarea
accentuată a resurselor naturale sau declinul standardului de viaţă – sunt
consecinţele unei planificări deficitare.

43
Pentru a furniza un cadru sistematic şi acoperitor pentru înţelegerea
noţiunii de management strategic în sectorul public vom prezenta şi
analiza modelul raţional de planificare strategică. În conformitate cu
acest model, pentru a se realiza o planificare raţională este necesară
parcurgerea a următoarelor 5 etape.
1. identificarea problemei/problemelor necesar a fi soluţionate
precum şi a oportunităţilor mediului extern.
2. elaborarea unor soluţii alternative sau a unor cursuri de acţiune
(politici, programe, planuri) care să soluţioneze problemele
identificate sau să măsoare oportunităţile identificate; se va avea
în vedere în această etapă determinarea consecinţelor şi eficienţei
pentru fiecare dintre soluţiile alternative.
3. compararea şi evaluarea alternativelor între ele şi alegerea
alternativei al cărei impact este cel mai aproape de condiţiile
iniţiale dorite.
4. dezvoltarea unui plan de acţiune pentru implementarea
alternativei selectate, incluzând bugetul alocat, programul
activităţilor sau reglementările necesare.
5. evaluarea planului de acţiune pe măsură ce acesta este derulat.
Deşi aceste etape sunt prezentate separat şi într-un mod liniar, în
practică ele se desfăşoară în mod ciclic.

44
Obiective socio-
economice
fundamentale

Valorile Misiunea Planificarea pe Implementarea Evaluarea


administraţiei Stabilirea termen mediu (acţiuni
obiectivelor Obiective clare concrete)
strategice

2 3 4 5
Identificarea
oportunităţilor
ameninţărilor

Premise 1

Figura 3.1. Modelul raţional de planificare strategică în administraţia


publică
3.2. Etapele planificării strategice în instituţii
Prima premisă a planificării, obiectivele socio-economice
fundamentale se referă la acele obiective care trebuie îndeplinite de
către administraţie în satisfacerea cerinţelor cetăţenilor şi a societăţii.
Cu alte cuvinte, societatea cere ca administraţia publică să utilizeze
resursele de care dispune pentru a satisface cerinţele cetăţenilor şi ale
colectivităţilor.
Această premisă explică că pe măsură ce administraţia se dezvoltă iar
complexitatea societăţii creşte, cerinţele acesteia devin tot mai
numeroase şi uneori contradictorii.
A doua premisă este legată de valorile celor care administrează şi
acestea pot fi de exemplu: eficienţa administraţiei, conservarea
resurselor, echitate, participare.
In această premisă ar putea fi incluse şi valorile celor aleşi sau numiţi
în poziţii politice care guvernează (la nivel local sau central). În primele
etape ale planificării, când se iau deciziile politice, influenţa acestora –
prin intermediul reglementărilor - este decisivă. Trebuie să subliniem
că deseori valorile clasei politice nu coincid cu cele care se regăsesc în
administraţia publică.

45
Ultima premisă se referă la identificarea factorilor externi/interni ce pot
influenţa activitatea administraţiei publice. După cum am arătat în
analiza mediului extern, un bun manager de strategie va şti întotdeauna
să exploateze oportunităţile şi să evite ameninţările (problemele) care
se pot ivi. Previziunea este esenţială în această etapă. De aceea, cea de-
a treia premisă implică fără îndoială, mai mult decât o bună anticipare
a evenimentelor. Managerul de strategie va trebui să discerne cu o
foarte mare acurateţe tipul problemei şi să poată să o enunţe corect.
De exemplu: problema sărăciei poate fi enunţată în mai multe moduri.
Dacă se defineşte în termeni de lipsă a necesităţilor de bază (hrană,
educaţie), atunci soluţiile pe care administraţia publică le va identifica
se vor axa pe programe care să furnizeze aceste necesităţi populaţiei.
Dacă problema sărăciei se va identifica în termeni de şomaj, programele
se vor axa pe atragerea investitorilor în zonele specificate, generarea de
noi afaceri şi posibilitatea creşterii ofertei de locuri de muncă. Felul în
care problema este identificată are deci o relevanţă covârşitoare.
Organizaţiile publice tind să fie mai mult reactive decât pro-active în
relaţia cu mediul, iar acest lucru are efecte în definirea procesului
strategic.
Factorii mediului extern şi organizaţiile publice
Pot fi grupaţi în factorii:
 Mediului economic;
 Mediului juridic;
 Mediului geo-politic;
 Mediului socio-cultural;
 Mediului tehnologic.
Analiza internă în sectorul public
Deficienţele majore existente în funcţionarea internă pot aduce
organizaţia într-o poziţie extrem de vulnerabilă într-un mediu extern
46
bazat pe presiuni majore în direcţia eficientizării şi responsabilizării
domeniului public; organizaţia trebuie să aibă o imagine clară a
dimensiunilor sale financiare, operaţionale şi de resursă umană şi să
încerce dezvoltarea unei viziuni critice în analiza funcţionării propriilor
structuri; chiar dacă acest lucru se dovedeşte extrem de dificil în
practică, lipsa capacităţilor de analiză internă poate conduce la
imposibilitatea de definire a unei perspective strategice.
Cultura organizaţională în administraţia publică
Mult timp, organizaţiile publice au încercat să domine nesiguranţa şi
riscul autoreproducând în interiorul lor o viziune a „realului” şi o
cultură de „execuţie” incompatibile cu continua schimbare scenariului
economic, social şi politic. Sistemul administraţiei publice a continuat
să se rotească în jurul orbitei sale asimilând din exterior doar acea
parte a realităţii care se adapta mai bine sistemului său de valori şi
credinţe, întărindu-l şi făcând din el o foarte puternică armă de
autoapărare.
Caracteristicile cele mai evidente ale acelei culturi pot fi rezumate
sintetic în următoarele puncte:
 inflexibilitatea şi inabilitatea de a se adapta la schimbare:
organizaţiile publice se prezintă ca sisteme închise;
 exagerare excesivă în ceea ce priveşte controalele formale şi
regulamentele, cu slabă considerare pentru evaluarea
rezultatelor activităţilor;
 lipsa unei viziuni unitare a organizaţiei preferându-se concepţia
„clasică” de tip bipolar;
 predomină formarea juridică a funcţionarilor;
 slaba comunicare între diferitele nivele ale organizaţiei şi, în mod
specific, între vârful ierarhiei şi funcţionării din „prima linie”,
cei mai apropiaţi de cetăţenii-beneficiari;

47
 evidentă tendinţă pentru specializare, cu precădere pentru
capacităţile profesionale ale indivizilor
 mai degrabă decât pentru o viziune sistemică a organizaţiei
publice;
 lipsa unei programări eficace;
 rezistenţă în faţa folosirii tehnicilor cantitative de măsurare a
prestaţiilor în muncă;
 carenţe în procesul de leadership;
 tendinţa spre conservatorism.
Misiunea şi obiectivele strategice
Următorul element important al modelului raţional este cel prin care se
determină obiectivele strategice şi se identifică priorităţile. În această
etapă influenţa factorului politic este decisivă pentru că rolul lor în
stabilirea misiunii este foarte important. Este etapa elaborării politicilor
publice.
Politica publică este acea direcţie de acţiune sau lipsă a acţiunii aleasă
de autorităţile publice ca răspuns la o anumită problemă sau la un set de
probleme interconectate. Ea se referă la un curs de acţiune sau de
inacţiune aleasă deliberat de autorităţile publice. Indiferent de
dimensiunile lor simbolice, politicile publice sunt considerate atât de
către cei care le creează, precum şi de către cetăţeni drept modalităţi de
a rezolva anumite probleme, identificate în prima etapă a modelului
raţional de planificare strategică. Prin natura sa o politică publică este
un ghid de acţiune, un plan, un cadru, menit să răspundă unor anumite
probleme.
Identitatea organizaţiei este dată ca şi în sectorul afacerilor de stabilirea
misiunii.
Misiunea organizaţiei poate genera forţe foarte puternice în interiorul
acesteia, de la vârf şi până la baza organizaţiei. Oamenii vor şti ce să
48
facă şi ce trebuie să înceteze să mai facă. (Osborne & Gaebler, 1993:
1993). Peters şi Waterman (1982) consideră că deşi majoritatea
organizaţiilor publice au stabilite obiective de către factorul politic,
formularea unei misiuni a organizaţiei duce la rezultate excelente din
punctul de vedere al devotamentului personalului faţă de organizaţie şi
misiunea acesteia. În cazul organizaţiilor publice de mari dimensiuni cu
departamente în industrii diferite, regula este că fiecare dintre aceste
departamente/compartimente să-şi stabilească propria misiune.
De regulă organizaţiile de succes din sectorul public şi cel al societăţii
civile beneficiază de declaraţii ale misiunii, şi de strategii generate de
aceste misiuni. În consecinţă ele dedică o foarte mare parte a procesului
planificării strategice elaborării acestor misiuni şi a obiectivelor
strategice.
O misiune bine definită ajută organizaţia să fie mai disciplinată şi face
ca eforturile sale să nu fie irosite în activităţi neproductive. Organizaţia
publică care are stabilită o misiune, va încuraja apariţia unor idei noi,
acestea fiind motorul schimbării mentalităţii existente în sectorul public
şi al incrementalismului caracteristic administraţiei.
În elaborarea misiunii în cazul organizaţiilor publice acest lucru
presupune examinarea atentă a mandatelor oferite de către autorităţile
externe prin intermediul legislaţiei şi reglementărilor (acest lucru are o
greutate deosebită în cazul sectorului public; în timp ce organizaţia
privată poate să îşi stabilească finalităţile în mod direct şi flexibil,
organizaţia publică trebuie să ţină seama în activitatea sa, de limitele
specificate de legislaţie);
Stabilirea obiectivelor organizaţiei
O politică rămâne doar o politică dacă ea nu se transformă în rezultate
care pot fi atinse prin acţiuni concrete.
În această etapă, se elaborează strategiile care vor fi implementate în
vederea îndeplinirii obiectivelor strategice identificate în etapa
precedentă. Elaborarea strategiilor în planificarea strategică necesită o
49
mare varietate de input-uri. Managerii cu rol de decizie în planificarea
strategică trebuie să adune foarte multe informaţii de la diverse grupuri
de experţi.
Luarea deciziei strategice în domeniul public se plasează într-un
context specific caracterizat de:
 ambiguitatea politicilor (mult mai difuz definite faţă de firmele
private);
 „vulnerabilitate” mai mare faţă de participarea şi influenţa
mass- media, politicienilor şi altor agenţii, precum şi o atenţie
crescută faţă de aceşti factori;
 constrângeri artificiale de timp datorită proceselor electorale
periodice;
 coaliţii instabile ce pot duce la stoparea/eliminarea unor politici
sau soluţii particulare.
În momentul în care strategii alternative au fost elaborate, pasul următor
este să se evalueze consecinţele acestor strategii.
Implementarea
Este pasul în care se alocă resursele şi se detaliază activităţile pentru ca
obiectivele să fie atinse. Reprezintă etapa cea mai importantă în
procesul de planificare strategică, etapa în care politicile publice sunt
implementate. Încă din 1930 s-au dezvoltat o varietate de acţiuni menite
să implementeze politicile publice. Osborne şi Gaebler au identificat 36
de instrumente prin care strategiile pot fi implementate. Dintre acestea
amintim: grant-uri, contractări, achiziţii, licenţe, parteneriate public-
privat, parteneriate public-public, investiţii, asistenţă tehnică,
voluntariat, asigurări, informaţie, impozite, subvenţii. Este la îndemâna
autorităţilor publice să aleagă instrumentele şi mijloacele de
implementare a acestor instrumente.

50
Guvernul poate alege spre exemplu să reducă consumul de droguri
folosind campaniile publicitare (instrument - informaţia). Cine va face
această campanie? Şi cum va fi ea făcută? Prima decizie este una care
ţine de alegerea instrumentelor iar cea de a doua de implementare.
Prima decizie necesită o analiză mai atentă din punctul de vedere al
legăturii care se stabileşte între instrumente şi consecinţele
implementării strategiilor elaborate.
Fezabilitate: cât de dificil este să stabileşti strategia de implementare,
instrumentele de implementare şi în ce fel strategia aleasă este
operabilă?
Eficienţă: analiza costuri - beneficii
Echitate: beneficiile sunt distribuite în mod echitabil, indiferent de sex,
regiune, venituri, vârstă.
Un alt aspect important reliefat este alegerea sectorului în care
instrumentele utilizate produc efectele dorite.

-Obiective Obiective
economice -echitate
Sectorul privat -generare profit -prevenirea
-promovarea discriminării Sectorul public
profitabilitaţii -coeziune socială
-reglementări

Obiective sociale
Voluntariat
Activităţi non-profit
Responsabilitate individuală

Societate civilă

Figura 3.2. Comparație între sectorul public, sectorul privat și societatea


civilă
Evaluarea
Ultima etapă în planificarea strategică. Este axiomatic faptul că o
planificare eficientă implică o evaluare periodică prin care se asigură

51
nu numai că strategia este implementată aşa cum a fost stabilit ci şi că
rezultatele sunt cele aşteptate – o afirmaţie care nu întotdeauna este
onorată de către administraţia publică. Aceasta înseamnă în primul rând
ca rezultatele implementării strategiilor să poată fi măsurate.
Feed-back-ul este un factor decisiv în modelul raţional de planificare
strategică. Feed-back-ul permite o informare a palierului politic şi al
celui administrativ de nivel superior asupra modului în care strategiile
implementate au dus la rezultate aşteptate. Cu ajutorul feed-back-ului
se pot face ajustările necesare urmare modificărilor din mediul extern
sau intern administraţiei.
Există două feluri de feed-back. Cel pozitiv care determină dinamica
sistemului în sensul creşterii acestuia şi negativ reprezentat de control
şi stabilitate şi care conduc la reechilibrarea sistemului. Ce se întâmplă
dacă strategiile sunt implementate şi nu există feed-back?

52
4. PARTICULARITĂȚI ALE SISTEMULUI
DECIZIONAL ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ

In administratia publica luarea deciziilor este un proces complex care


trebuie sa tina cont de multi factori, dar in principal trebuie sa aiba in
vedere buna cooperare cu cetatenii si societatea civila prin intermediul
partenerilor sociali deoarece scopul in sine al administratiei este de a
servi cetateanul, iar prin implicarea cetateanului in luarea deciziilor
acest fapt este cel mai bine realizat.
Analiza deciziei-arborele deciziei. Atunci cand sunt prezentate ca si
studii de caz, spre exemplificarea unei metode problemele sunt
structurate clar, alternativele de rezolvare sunt evidente,iar
probabilitatile diferitelor directii de actiune sunt, de asemenea,
specificate de la bun inceput. Totusi, in activitatea de zi cu zi acest lucru
se intampla rareori. La prima infatisare, o problema se prezinta ca o
aglomeratie de valori inconsistente care concureaza o diferenta intre
situatia curenta si cea dorita.. aceasta este combinata cu o senzatie de
confuzie a decidentului care intelege treptat, ca trebuie sa gaseasca un
curs de actiune care, trebuie sa le satisfaca cel putin partial. In
consecinta, un prim pas important este aici, decelerarea alternativelor si
valorilor, precum si identificarea optiunilor si obiectivelor. Abia intr-o
etapa ulterioara decidentul se va preocupa de estimarea incertitudinilor
legate de diferite optiuni precum si de indentificarea modalitatilor de
reducere a acestor incertitudini.
4.1. Implicarea cetatenilor in deciziile privind politicile publice
Beneficiile participarii cetatenilor la luarea deciziilor publice este
major. Participarea activa a cetatenilor reda faptul ca ei au capacitatea
de a discuta si genera optiuni decizionale independente. Acest fapt cere
guvernelor sa faca publice programele de guvernare societatii civile si

53
partenerilor sociali pentru a asigura ca decizia finala va fi in
concordanta cu cerintele acestora.
1) INFORMAREA: relatia unidirectionala intre guvern si societatea
civila prin care cetatenii sunt informati atat pasiv cat si activ despre
politicile publice.
2) CONSULTAREA: relatia bidirectionala intre guvern si societatea
civila prin care se asigura un feedback al problemelor aparute in luarea
deciziilor si modificarea lor.
3) PARTICIPAREA ACTIVA: relatia bazata pe parteneriat in care
partea active a societatii civile prin dialog influenteaza deciziile finale
sau politicile publice.
Deciziile reprezinta rezulatatul unui efort colectiv. A lua o decizie
presupune un proces complet prin care se asuma angajarea fata de un
anumit curs de actiune referitor la o problema anume existenta intr-o
organizatie. Acest proces presupune alegerea intre mai multe
posibilitati de a actiona. In plus, hotararea finala trebuie justificata in
functie de anumite criterii de tipul: eficienta, eficacitate, constrangeri
legale, imagine publica etc. Ultimele doua criterii sunt importante in
special pentru organizatiile din domeniul public, deoarece, spre
deosebore de omoloagele lor din sectorul private le sunt supuse mult
mai atent influentelor din partea publicului si a domeniului politic
pentru motivul ca functioneaza din banii publici.
Probleme cu care se confrunta institutiile publice sunt foarte diverse.Ele
pot fi statice sau dinamice, structurate sau nestructurate, manifestate sau
latente. Totusi ca prima conditie pentru rezolvarea lor se impune
existenta unui set de informatii pertinente si suficiente. Apoi este
necesara pregatirea managementului pentru utilizarea eficienta si
eficace a acestor informatii. In timp ce managementul de varf se
concentreaza pe utilizarea in scop strategic a acestor informatii, nivele
intermediare de conducere se concentreaza pe utilizarea lor
operationala.
54
Procesul strategic de luare a deciziei de structureaza pe directia unui
ciclu continuu format din urmatoarele etape: DIAGNOZA,
PROPUNERE, IMPLEMENTARE.
Etapa diagnoza consta in identificarea starii de fapt in vederea
intelegerii necesitatii schimbarii.Etapa elaborarii propunerii consta in
crearea unei recomandari, solutii pentru a raspunde necesitatii de
schimbare identificata in etapa precedenta. In final, etapa implementarii
se ocupa cu aplicarea masurilor necesare pentru a face posibila
schimbarea. Acest process strategic de luare a deciziei de desfoasoara
in mod continuu si are loc la toate nivelurile organizatiei.
Perioada cuprinsa intre 1950-1975 a promovat solutia traditionalista
conform careia’’ cu cat mai multa informatie exista despre o problema
sau o situatie,cu atat mai bine’’. Aceasta perioada a pregatit terenul
pentru ce a reprezentat ulterior explozia mijloacelor de stocare a
informatiilor. Aceasta este perioada cuprinsa dupa 1975, cand s-a
cristalizat si dezvoltat abordarea comform careia pentru a avea un
proces bun de luare a deciziei este nevoie de cat mai multe computere
unde sa fie sticata si prelucrata cat mai rapid cat mai multa informatie.
Ceea ce nu s-a luat in considerare de catre aceste abordari a fost
influenta factorului uman asupra acestor procese. Atat informatia cat si
computerele sunt de fapt factori exogeni; deciziile se iau de catre
manageri, care sunt supusi influentelor subiective, diverselor valori pe
care le acorda lucrurilor din jurul lor sau preferintelor pentru solutiile
propuse. Astfel este nevoie sa se acorde o atentie sporita felului in care
gandim atunci cand luam deciziile, precum si a felului in care cei din
jur gandesc atunci cand iau deciziile.
Ce ne interesează este procesul prin care un individ sau un grup de
indivizi alege un anumit curs de acţiune din mai multe disponibile.
Orice activitate a unei instituţii publice se bazează pe o decizie
anterioară, modul în care sunt luate deciziile este mai mult decât
important. În funcţie de subiectul deciziei şi aria de impact a efectelor,
55
deciziile implică un număr variat de oameni şi un număr variat de
structuri administrative.
Charles E. Lindblom (născut în 1917) professor de economie la Yale,
oferă o perspectivă pertinentă privind procesul decisional în cadrul
administraţiei publice în eseul intitulat – “The Science of Muddling
Through”. Pornind de la scrierile lui Chester Barnard şi Herbert Simon,
Lindblom afirmă că în analiza procesului decizional în sectorul public
există două mari modele decizionale.
Primul numit Raţional-Exhaustiv (rational-comprehensive or root
method) şi se referă la modul classic în care teoreticienii administraţie
percep procesul decizional. Cel de-al doilea intitulat Modelul Succesiv
Comparat - Incremental (successive limited comparison or branch
model) conform lui Lindblom prezintă realitatea, modul efectiv în care
sunt luate decizile în organizaţiile publice.
Să presupunem ca un funcţionar public este însărcinat cu formularea
unei politici privind reducerea inflaţiei. Primul pas ar fi să realizeze o
listă de indicatori pe care să-i aibă în vedere: nivelul de şomaj, profitul
sectorului privat, rata dobîndei bancare, mecanisme de protecţie a
bursei de valori etc. Pasul doi ar fi să calculeze pentru fiecare dintre
indicatorii identificaţi valoarea atribuită de societate şi apoi să realizeze
o ierarhie a lor (adică, cum vede societatea fiecare dintre aceşti
indicatori/obiective şi care este importanţa fiecăruia). Odată realizată
ierarhia, poate trece la identificarea alternativelor de politică pe care le
are la dispoziţie şi compararea lor pentru a vedea care dintre alternative
conţine cei mai mulţi indicatori/cele mai multe obietive – deci care
dintre aceste alternative va aduce cele mai mari beneficii. În următoarea
fază va încerca să identifice toate teoriile existente în domeniu pentru a
avea cît mai multe informaţii privind fiecare alternativă în parte. În final
va alege acea variantă care maximizează un număr cît mai mare de
indicatori/obiective. O altă metodă (modelul incremental) ar fi ca
decidentul să aleagă un singur indicator/obiectiv după care să îşi

56
ghideze evaluarea alternativelor - de exemplu menţinerea preţurilor la
un nivel cît mai scăzut. Restul valorilor vor avea o importanţă scăzută
sau pur şi simplu nu va ţine cont de ele, deci nu va realiza o ierarhie a
indicatorilor/obiectivelor – o valorizare a lor. În faza următoare va
încerca să identifice alternativele existente pornind în special de la
experienţa precedentă în situaţii asemănătoare. Odată identificate va
încerca să le compare însă nu pe baza teoriilor existente ci recurgînd din
nou la experienţa acumulată pînă atunci. Va încerca să aducă modificări
minore unor politici precedente pentru a se apropia cît mai mult de
scopul pe care trebuie să îl atingă în cazul de faţă. În primul rînd va
observa ca fiecare alternativă va avea mai multe efecte decît cel urmărit
de el. Spre exemplu, o anume politică va oferi stabilitate a preţurilor în
detrimentul şomajului, în timp ce alta nu va oferi stabilitate dar va fi
antentă cu rata şomajului.
Această a doua metodă combină într-o singură etapă atît alegerea
instrumentului potrivit cît şi a valorii determinante. Deoarece deidentul
din metoda secundă se aşteaptă să-şi atingă scopul propus doar parţial,
el va repeta secvenţa descrisă de mai multe ori încercînd să se apropie
cu „paşi mărunţi” de scopul propus - model incremental. În realitate
majoritatea decizilor în cadrul instituţiilor publice sunt luate mai
degrabă după modelul secund – Incremental.
Caracteristicile Modelului Raţional-Comprehensiv:
1. definirea cît mai clară a scopului/obiectivelor urmărite,
ierarhizarea lor, înainte de a analiza alternativele disponibile;
2. analiza se realizează după modelul „mijloace/instrumente – scop
urmărit” (means-end analysis). Prima dată sunt identificate şi izolate
scopurile (ends) după care se caută instrumentele necesare pentru a
atinge aceste scopuri (means);
3. Se realizează testul „politicii bune” – adică o politică este cu atât
mai „bună” cu cît demonstrează a fi cel mai potrivit instrument pentru
atingerea scopului propus/obiectivelor propuse;
57
4. Analiza fiecărei politici este comprehensivă. Fiecare factor
relevant este luat în considerare;
5. Întregul proces se bazează foarte mult pe teoriile existente.
Caracteristicile Modelului Succesiv Limitat sau Incremental:
1. Selecţia scopului/obiectivelor şi analiza empirică a instrumen-
telor/mijloacelor necesare nu sunt realizate în mod independent şi
distinct, ci sunt interconectate (interconectarea evaluării şi a analizei
alternativelor);
2. Deoarece mijloacele/instrumentele nu sunt distincte de scopuri,
analiza de tip instrumente-scop urmărit (folosită în primul model) este
inadecvată;
3. Testul „politicii bune” reprezintă defapt acordul tuturor
decidenţilor privind alternativa analizată (chiar dacă aceasta nu este cea
mai benefică şi potrivită pentru scopul urmărit – nu oferă beneficiile
maxime);
4. Partea de analiză este limitată drastic:
5. Nu sunt luate în calcul toate efectele posibile ale alternativelor
decît cele care sunt cele mai evidente în momentul deciziei;
6. Nu sunt luate în calcul toate alternativele posibile, decît cele
evidente în momentul deciziei conform cu scopul principal;
7. Nu sunt loate în calcul toate valorile societăţii/comunităţii pe care
o reprezintă instituţia respectivă.
Primul model decizional este aplicabil doar în decizile simple care
implică un număr redus de variabile care trebuie luate în calcul. În
sectorul public însă vorbim despre politici complexe cu scopuri
multiple, uneori contradictorii şi un număr mare de variabile care sunt
greu de identificat şi izolat. De aceea, majoritatea decizilor în cadrul
administraţiei publice se iau conform modelului incremental.
Etapa 1 - Interconectarea evaluării şi a analizei alternativelor
58
Modelul Incremental interconectează etapa de identificare şi valorizare
a indicatorilor/obiectivelor cu analiza şi evaluarea alternativelor.
Teoretic, primul model este atrăgător însă în practică este aproape
imposibil de aplicat.
Prima problemă cu care se confruntă modelul raţional este realizarea
acordului privind valorile sau scopurile importante, care ar trebui
urmărite.
De asemenea o altă problemă este aprecierea valorică a fiecărui obiectiv
sau ierarhizarea obiectivelor, mai ales cînd unele din ele sunt
conflictuale. A treia problemă sunt circumstanţele în care trebue luată
decizia. În unele cazuri anumite valori sunt mai importante decît altele
pe cînd în alte situaţii lucrurile se schimbă, şi importaţa fiecărui obiectiv
se modifică.
2. Relaţia dintre Scopuri şi Mijloace/Instrumente
Modelul incremental al deciziei nu are la bază o analiză de tipul scopuri
urmărite-mijloace potrivite. Acest tip de abordare se potriveşte cu
modelul raţional unde odată ce scopurile sunt identificate li se atribuie
o valoare, sunt ierarhizate după care în funcţie de această ierarhie sunt
identificate alternativele şi este aleasă alternativa care atinge în cea mai
mare măsură scopurile stabilite.
3. Testul Politicii „Bune” („Good Policy”)
În modelul raţional testul se poate realiza atîta vreme cît toţi decidenţii
cad de acord atît asupra obiectivelor care trebuie atinse, importanţei lor
şi apoi asupra alternativei care este în stare să ofere cele mai multe
beneficii ţinînd cont de obiectivele stabilite. Dar am văzut deja că
consensul asupra obiectivelor este extrem de greu de obţinut datorită
contradicţiilor care apar între acestea. Iar fără o diferenţiere clară a
acestor obiective nu putem analiza alternativele, deci testul „politici
bune” este imposibil de realizat în practică după relaţioa scop-mijloc.
În cazul modelului incremental lucrurile sunt mai simple. Politica cea

59
mai bună este politica asupra căreia se poate obţine consensul indiferent
de obiectivele urmărite.
4. Analiză non-exhaustivă
În cazul organizaţiilor publice, care urmăresc interesul general,
politicile au un caracter vast şi general astfel este imposibil de luat în
considerare toţi factorii şi toate efectele pe care le poate produce o
politică – fie din lipsa informaţiei necesare, lipsa capacităţii de analiza
a unei cantităţi mari de date, lipsa resurselor. În cazul modelului
incremental se realizează o simplificare a analizei.Această simplificare
se realizează prin limitarea numărului de politici care urmează a fi
analizate şi comparate.Această înlăturare a unor alternative duce la o
utilizare mai eficientă a resurselor, deoarece resursele sunt cheltuite
pentru analizarea acelor politici care au cele mai mari şanse de a fi
adoptate.
5. Succesiunea comparaţiei - reajustare continuă
Ultimul element distinctiv în modelul incremental este faptul analiza
alternativelor împreună cu alegerea politici se realizează într-o
succesiune cronologică. Politicile nu sunt făcute „odată pentru
totdeauna”; procesul e continu, ele sunt reajustate permanent.
Critici:
- Pot fi omise unele politici/alternative „bune” din simplul motiv că
ele nu decurg din experinţa şi informaţiile acumulate anterior;
- Nu sunt luate în calcul toate obiectivele – pot fi omise obiective
importante pentru comunitate;
- Modelul nu e performant atunci cînd se doresc schimbări
drastice/majore;
- Singura metodă de testare a alternativei(testul politicii bune) este
obţinerea aordului. Apar situaţii în care decidenţii cad de acord asupra
unor alternative care nu urmăresc interesul public(corupţie).

60
Conform legii 544/2001 Autoritatile publice sunt obligate sa dea din
oficiu publicitatii un raport periodic de activitate, cel putin anual, care
se publica în Monitorul Oficial al României.
• Principiile care stau la baza legii 52/2003 sunt urmatoarele:
informarea in prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de
interes public care urmeaza sa fie dezbatute de autoritatile
administratiei publice centrale si locale, precum si asupra proiectelor de
acte normative;
• consultarea cetatenilor si a asociatiilor legal constituite, la
initiativa autoritatilor publice, in procesul de elaborare a proiectelor de
acte normative;
• participarea activa a cetatenilor la luarea deciziilor administrative
si in procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu
respectarea urmatoarelor reguli:
• sedintele autoritatilor si institutiilor publice care fac obiectul
prezentei legi sunt publice, in conditiile legii;
• dezbaterile vor fi consemnate si facute publice;
• minutele acestor sedinte vor fi inregistrate, arhivate si facute
publice, in conditiile legii.
Rezultatele unui studiu de caz realizat la initiativa Centrului de Resurse
pentru Participare Publica (CeRe). Obiectivele studiului sunt:
• Descrierea si analizarea practicii consultarii publice in Romania
(incluzand si analiza legislativa);
• Analizarea modalitatilor concrete de consultare publica (analiza
de proces);
• Formularea de recomandari pentru imbunatatirea practicii
consultarii publice in Romania.

61
Studiul de fata surprinde caracteristicile procesului de consultare
publica, depasind analiza limitata a efectelor legii 52/2003 (Legea
privind transparenta decizionala in administratia publica).
Este urmarita separarea procesului de consultare publica de elementele
contextului socio-politic si, pornind de aici, sa sugeram solutii pentru a
creste calitatea proceselor de consultare.
Problematica participarii publice si consultarii cetateanului in decizia
de politica publica.
Interesul guvernelor pentru promovarea participarii cetatenilor la luarea
deciziilor de politica publica este relativ nou. Dezvoltarea acestui
interes la nivel international a avut loc pe fondul crizei institutiilor
politice,deficitului de consens intre partidele politice si liderii politici,
slabirii capacitatii statului de a rezolva singur toate problemele
societatii. Guvernele,dar si organizatiile private,initiaza din ce in ce mai
mult procese formale de consultare in domenii de politica publica din
sfera economica si sociala si asistam la o crestere a dialogului intre
diversi actori sociali in exteriorul institutiilor politice traditionale.
Romania, nu face exceptie de la aceste tendinte de crestere a interesului
pentru consultare si participare publica.In ultimii ani se inregistreaza o
dezvoltare a formulelor institutionale si non-institutionale de dialog
social si conultare publica. Incepand cu 2001 apar si in Romania
elemente de legislatie si un cadru instituional care reglementeaza
practica si consultarea publica. Aceste elemente se dezvolta de fondul
reformei guvernarii si a reformei administratiei publice si a dezvoltarii
societatii civile.
Consultarea si participarea publica pot fi definite ca implicarea
cetateniilor in managementul deciziilor si oferta de servicii
publice.Consultarea si participarea au loc atunci cand cetatenii si
autoritatiile publice au nevoi indentificate de consultare/participare si
cand exista mecanisme create pentru a sustine consultarea/participarea.
Mecanismele cunoscute de consultare/participare publica includ:
62
audieri publice, intalniri publice, forumuri cetatenesti, grupuri
consultative, diverse tipuri de sondaje de opinie, focus-grupuri,
utilizarea mijlocelor electronice de comunicare, publicatii ale
administratiei publice etc.
Consultarea si participarea autentica apar atunci cand cetateanul este
implicat in decizia de politica publica, se exprima liber fata de un
guvern responsabil si este implicat in producerea de servicii publice
(prin mecanisme de contractare, implicarea in stabilirea de standarde
pentru servicii, activitati de evaluare).
Primul nivel de implicare publica se refera la informare,aceasta are loc
numai in cazul in care procesul de elaborare de politici publice este
suficient de transparent ca cetatenii sa obtina informatiile de care au
nevoie pentru a putea evalua in ce masura guvernul isi respecta
promisiunile. Al doilea nivel se refera la consultare, un set de activitati
care permit cetatenilor sa ofere feedback cu privire la optiunile de
politica publica, in diverse stadii ale pricesului de decizie. Al treilea
nivel se refera la participarea activa,care permite catanilor sa devina
parteneri in luarea deciziilor in politica publica. Participarea presupune
ca cetatenii sa participe la fixarea obiectivelor de politica publica, sa isi
poata exprima opinia lor in legatura cu diversele optiuni de politica
publica, sa propuna strategii de implementare.
Numeroase programe EPA aduc oportunitatile implicarii publice ca o
conditie superioara, spre deosebire de cerintele primare ale organizatiei,
care recunosc eficienta implicarii publicului in luarea deciziilor. Criticii
proiectului de implicare publica spun ca desi angajarea societatii in
luarea deciziilor poate fi un lucru bun, uneori poate avea consecinte
negative, aducand unele procese la nivele anterioare. EPA a format un
grup auxiliar bazat pe dezvoltarea recomandarilor care implementeaza
noile politici sa imbunatatesc calitatea serviciilor generale EPA. Acest
grup are trei subcomitete care rolul de a informa,evalua si adresa

63
problemele catre agentie. Este esential succesul acestor politic pentru
ca EPA sa incurajeze si sa suporte in contiunuare acest gen de decizii.
Notiunile ce stau la baza activitatilor din structura interna sunt:training,
accesul la informatie si evaluarea. Desi obiectivele si activitatile
dezbatute in acest document sunt concentrate in interiorul organizatiei
EPA, aceasta planuieste sa faca o baza de date si un pachet de
servicii,oportunitati de pregatire profesionala si evaluare a
instrumentelor disponibile pentru partenerii EPA si a publicului in
viitorul apropiat. Prin politica de implicare a publicului si
implementarea activitatilor bazate pe teoria prezentata, agentia
intentioneaza sa obtina si sa administreze:
• imbunatatirea activitatilor EPA;
• eforturi de mobilizare a publicului mai consistente;
• cresterea increderii societatii;
• decizii imbunatatite;
• amelioararea modului inca care societatea intelege politicile EPA.

64
5. METODE ȘI TEHNICI UTILIZATE ÎN
MANAGEMENTUL PUBLIC

5.1. Noțiunea de metodă


Desfasurarea activitatii in institutiile publice presupune utilizarea unui
ansamblu de metode si tehnici care sa permita realizarea obiectivelor
stabilite la toate nivelurile administratiei.
Metodele de management reprezinta ansamblul de mijloace si procedee
cu ajutorul carora managementul influenteaza actiunea elementelor
sistemului condus in vederea realizarii obiectivelor stabilite. Utilizarea
metodelor moderne de management a fost impusa de cresterea
complexitatii sistemelor conduse si a devenit posibila datorita
realizarilor teoretice si operationale obtinute de stiinta managementului.
Managementul organizatiilor contemporane nu mai poate fi conceput
fara utilizarea unor metode si tehnici stiintifice care sa permita:
- cunoasterea si aplicarea eficienta a legilor economice obiective;
- utilizarea eficienta si rationala a resurselor;
- stimularea si utilizarea creativitatii personalului salariat si a
managerilor;
- aprecierea corecta a rezultatelor obtinute;
- optimizarea procesului decizional si a tuturor functiilor
managementului.
Metoda administrativa reprezinta o modalitate sau un ansamblu de
modalitati care faciliteaza realizarea unor obiective ale institutiilor di
administratia publica. De asemenea, metoda administrativa reprezinta
un instrument utilizat de functionarii publici, pentru a realiza sistemul
de obiective al institutiei in care iti desfasoara activitatea

65
In managementul public se aplica o serie de metode si tehnici specifice
alaturi de cele care se regasesc si in alte domenii ale stiintei.
Metoda administrativa presupune un mod organizat de gandire si
actiune in vederea obtinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.
Utilizarea metodelor moderne de management trebuie facuta
respectandu-se unele conditii si cerinte:
- metodele sa fie integrate intr-o conceptie generala justa despre
activitatea de management, bazata pe cunoasterea temeinica a
legilor dezvoltarilor sociale;
- formularea clara a obiectivelor si scopurilor institutiei publice,
organizarea optima a sistemului decizional;
- asigurarea concordantei dintre continutul metodei si situatia in
care se aplica;
- utilizarea metodelor in mod eficient.
5.2. Tipologia metodelor utilizate în administrația publică
Din punct de vedere fundamental, noțiunea de „metodă administrativă”
se prezintă ca un ansamblu de proceduri și intrstrumente utilizate atât
de management, cât și de funcționarii publici, în vederea îndeplinirii
obiectivelor strategice din administrația publică. La nivel practic, în
managementul public se aplică numeroase metode și tehnici specifice,
dar și unele care se regăsesc și în alte domenii, uzanțe care au ca scop:
 Folosirea rațională a resurselor;
 Cuantificarea corectă a rezultatelor;
 Stimularea și aprecierea creativității personalului de către
management;
 Optimizarea întregului proces decisional.
Metoda administrativă constă într-un mod de gândire și de acțiune
organizat, pentru maximizarea rezultatelor, cuoncomitent cu

66
minimizarea eforturilor. Această metodă se raportează la alocarea în
timp și spațiu a resurselor de care dispune o structură administrativă
publică.
Este necesar ca modalitățile de acțiune să fie diversificate și adaptate în
funcție de condițiile în care exercită managementul public. Astfel, atât
în literatura de specialitate, cât și în practică toate metodele și tehnicile
de management public își dovedesc eficacitatea prin rezultatele
obtinute. Indiferent de natura lor, acestea trebuie adaptate relațiilor
mediului social aflat permanent într-o continuă mișcare.
Pe de altă parte, în situatia in care se foloseste o gama restransa de
metode si tehnici de management public, eficienta activitatii se va
diminua considerabil incat unele probleme administrative vor fi
rezolvate corespunzator prin metode si tehnici stiintifice, iar altele vor
fi solutionate neadecvat prin metode si tehnici empirice.
În funcție de obiectivele preconizate a fi realizate în următorul interval
de timp, metodele aplicate în administrația publică se clasifică în 3
categorii (fig. nr. 5.2):

67
Figura 5.1. Metodele aplicate în administrația publică
Pentru o conducere eficientă este necesară o foarte bună cunoaștere a
realitatii și a intereselor sociale care stau la baza stabilirii obiectivelor
din structura administrativ-teritorială. Metoda presupune stabilirea unor
raporturi de munca corespunzatoare intre diversele categorii de
functionari publici.
5.2.1. Metodele de executare
Acestea diferă în funcție de sistemul public administrativ din fiecare
stat. Totuși, cele mai întanlite metode sunt:
- Metoda constrângerii – specifică statelor totalitare, fiind
principala modalitate de a asigura execuția actelor administrative emise
de către autorități. Astfel, majoritatea populației știe că administrația
publică deservește serveste o grupare minoritara dominanta si in general
va opune rezistenta in executia actelor administrative, nu le vor executa
de buna voie deoarece ele promoveaza doar interesele celor aflati la
putere in dauna populatiei majoritare asuprite. Din acest considerent
68
metoda constrangerii este modalitatea de actiune utilizată cu o frecvență
crescută pentru executarea actelor administrative.
În statele nedemocratice este principala metodă de executare a
deciziilor administrative și a actelor organelor statului, utilizată după un
evertisment prealabil asupra recurgerii la eventuale măsuri de
constrângere, explicându-se totodată și importanța implementării lor.
Avertizarea functionarilor publici, a cetatenilor in cauza, explicatia data
fiecaruia si opiniei publice privind necesitatea folosirii metodei
constrangerii preintampina nemultumirile fata de organele
administratiei publice.
- Metoda convingerii – se regăsește în toate statele
democrate, care au ca politică principală promovarea intereselor
cetățenilor, acționând pentru creșterea bunăstării materiale și spirituale.
Spre deosebire de prima metodă, în acest caz deciziile organelor statului
sunt executate de bunăvoie atât de membrii societății, cât și de
funcționari, conștientizând că acționează în propriul lor interes.
Convingerea in legatura cu necesitatea adoptarii sau aplicarii unei
decizii administrative solicita un proces de informare a cetatenilor si
functionarilor publici direct sau indirect implicat sau interesati de
continutul unor acte normative.Un rol important in realizarea
convingerii cetatenilor revine mass-mediei.
- Metoda cointeresării
Pe lângă cele două metode anterior prezentate, statul își rezervă dreptul
de a utiliza și alte metode în vederea determinării funcționarilor publici,
dar și pe cetățeni să își îndeplinească obligațiile ce le revin. Astfel, unele
state apelează frecvent la recompense materiale pentru realizarile
deosebite obtinute. Aceste stimulente pot amplifica gradul de
cointeresare a functionarilor publici.
Această metodă constă în realizarea unor sisteme de indicatori pentru a
sensibiliza angajații instituțiilor publice fata de realizarea intereselor
69
publice generale. La aceasta se adauga si mijloacele folosite de stat
pentru determinarea unor persoane sa respecte si sa execute
corespunzator deciziile administrative.
5.2.2. Metode de organizare si functionare
Se concretizează prin 5 uzanțe folosite ca instrumente în procesul de
organizare efectivă a activității desfășurate în cadrul instituțiilor
administrației publice.De fapt, datorită accentului pus de către
funcționari în procesul de organizare științifică a activității, pe
valorificarea experienței personalului, ori pe structura judicioasă a
programului de lucru a resursei umane, în timp, aceste proceduri s-au
generalizat fiind prezentate astăzi sub forma unui simplu concept:
metodele administrative de organizare și funcționare. Concret
observăm:
- Metoda conducerii eficiente a activității – se raportează la
managementul administrației publice care trebuie să cuantifice
performanțele subordonaților săi, iar în cazul în care acestea se
diminuează intervine cu măsuri concrete pentru eliminarea lor.
În vederea obținerii eficienței scontate este necesar ca în procesul de
selecție a funcționarilor publici să se regăsească anumite cunoștințe,
calități sau deprinderi: comunicare eficientă; capacitatea de abordare
constructivă a problemelor administrative și recunoașterea și
remedierea eventualelor erori umane.
Această metodă tratează și problema comunicării interumane, relație
dintre angajat și unitatea angajatoare, ce trebuie să fie directă și deschisă
încât să asigure fondul de baza necesar fundamentării și sedimentării
unor decizii administrative clare, concise și coerente.
- Organizarea rațională a activităților administrative – tratează
modul în care activitățile administrației publice trebuie să se
desfășoare în vederea îndeplinirii obiectivelor stabilite.

70
Prezenta metodă constă în crearea unor planuri de activitate generale și
altele în detaliu pe fiecare instituție publică. Aceste planuri au rolul de
a asigura o mai bună coordonare a activității din cadrul sistemului
public.
- Metoda ședinței;
În esență, ședinta reprezintă acea modalitate principală de transmitere a
unor informații și de stabilirea a feed-back-ului. La nivelul
administrației publice, este cea mai utilizată metodă de management și
constă în reunirea personalului de specialitate din cadrul mai multor
departamente din unitatea publică pentru o anumită perioadă, cu scopul
soluționării unor probleme de ordin decizional, informațional sau de
analiză ori de cercetare.
Utilizarea acestei metode are o serie de particularități în funcție de
specificul domeniului. Durata unei ședințe variază de la min.15 minute
la 2-4 ore, în funcție de tipul de ședință ori de nivelul administrativ.
Numărul participanților variază în funcție și de metoda si de tipul
deciziilor administrative care urmeaza a fi adoptate.
Rolul acestei metode este de a constata o serie de abateri de la
regulamentele stabilite, consecințele asupra calității deciziilor
administrative și a funcționari sistemului administrativ în ansamblul
său.
- Valorificarea experienței în muncă;
Calitatea proceselor de management și de execuție dintr-un sistem
administrativ, precum si rezultatele activităților realizate de către
funcționarii publici sunt direct influențate de experiența acestora în
muncă.
Experiența se imprimă funcționarului public într-un interval de timp
îndelungat, ceea ce conduce la realizarea cu rapiditate și eficiență a
sarcinilor.Totusi, realizarea cu caracter permanent a acelorași sarcini
poate genera efecte negative in momentul in care intervine rutina,
71
comoditatea, lucrarile fiind executate in mod mecanic fara nici un fel
de efort intelectual.
Prin folosirea metodei valorificarii experientei in munca, personalul din
sistemul public este determinat sa-si valorifice potentialul profesional
dobandit in timp, dar si capacitatea creativa pentru gasirea unor solutii
eficiente și relevante pentru ineditele probleme sociale care apar in
diferite perioade.
Valorificarea experientei in munca, in mod absolut, trebuie corelata cu
stimularea si folosirea potentialului creativ al personalului din sistemul
administrativ. Masura in care functionarii publici cu functii de
conducere reusesc sa imbine experienta cu creativitatea va determina in
mod expres cresterea calitatii managementului public, a deciziilor
administrative fundamentate la toate nivelurile sistemului
administratiei publice.
- Metoda etapizării corespunzătoare a programului
funcționarilor publici.
Această metodă este privită ca una dintre cele mai eficiente modalități
în sporirea eficacității muncii tuturor funcționarilor din administrația
publică. Apariția acesteia se datorează numeroaselor situații de
prelungire exagerată a duratei zilei de munca, in special a functionarilor
publici cu functii de conducere si de utilizarea necorespunzatoare a
timpului de catre aceștia, atat in procesele de management, cat si de
executie.
Concret metoda face referire la programul de lucru al funcționarului
public și constă în asigurarea climatului optim de desfășurare a
activității, a unui loc de munca ce are condiții necesare executării
sarcinilor și funcțiilor în cadrul sistemului public. Principalele cerințe
minime constau intr-un climat organizațional deschis, dotare tehnică
adecvată și confort.
Utilizarea metodei structurarii programului de lucru al functionarilor
publici implica si cunoasterea influentei factorilor de solicitare fizica si
72
nervoasa ai mediului ambiant, care au impact direct asupra calitatii si
productivitatii muncii angajatilor din sistemul administrativ.
5.2.3. Metodele de investigare/cercetare
Dezvoltarea socio-economică are efecte directe și diverse, atât la nivel
privat, cât și în cadrul unităților publice, dar mai cu seamă implică o
observarea și investigarea continuă a proceselor de management si de
executie. Astfel, se impune ca fiecare instituție publică să se adapteze
la noile condiții pentru a servi in mod corespunzator cerintelor prezente
si de viitor ale societatii ale societatii.
La nivel central, experiența specialiștilor din administrația publică a
demonstrat necesitatea studierii cu atenție a numeroaselor aspecte ale
activității administrative și implicit a consecințelor pe care le impune o
reorganizare a administrației. O eventuală omisiune a acestora ar
determina esecul oricărei încercări de acest gen.
Cea mai cunoscută metodă de investigare este analiza – diagnostic,
care constă în parcurgerea mai multor etape, precum:
- Documentarea domeniului/programului ce va fi abordat –
întregul proces de culegere a datelor trebuie să aibă în vedere:
strucura instituției publice cu toate elementele de organizare
structurală, sistemul informațional și cel decizional, metode și
tehnici de management public, precum și climatul în care
funcționarii publici iși desfășoară activitatea.
- Analiza cauzală detaliată a datelor și informatiilor;
Datele astfel obținute devin obiectul unei analize detaliate,
utilizându-se o serie de metode și tehnici specifice altor domeniii
pentru servi ca instrument in interpretarea corecta si completa a
datelor obtinute in urma desfasurarii anterioare.
Așadar, dentificarea cauzelor generatoare a situației care face
obiectul analizei, cauze pozitive sau negative, reprezintă un punct
de plecare în vederea unei interpretări realiste și fundamentate.
73
- Identificarea deficientelor si aspectelor pozitive;
Această etapă reiterează toate punctele forte si slabe ale activitatii
administrative, prin analiza principalelor categorii de informatii si
date culese in prima etapa, respectiv cele referitoare la structura,
sistemul informational din unitatea administrativa, sistemul
deciziilor administrative, stilul managerial al functionarilor publici
cu functii in institutia publica si informatii despre climatul
organizational din cadrul acesteia.
- Formularea propunerilor de perfecționare
Având la bază cauzele generatoare, această abordare are rolul de a
diminua semnificativ punctele slabe constatate la nivelul instituției
publice analizate. De asemnea acestei etape îi revine rolul de
extindere, dezvoltare și perfecționare a elementelor favorabile
desfasurarii activitatilor din institutia publica analizata.
De asemnea, specialiștii consideră că în activitatea de
diagnosticare și de formulare a propunerilor de
redresare/perfecționare trebuie avute în vedere: eficiența
propunerilor, utilitatea activității de cercetare și timpul necesar
pentru derularea ei și nu în ultimul rând optimizarea mediului și a
relațiilor interumane.
5.2.4. Metoda analizei diagnostic aplicata in managementul public
Utilizarea acesteia ar trebui sa fie permanenta si sa reprezinte un
instrument de reglare a functionalitatii institutiilor publice.
Orice investigatie stiintifica trebuie sa porneasca de la culegerea de
date, care ulterior sunt supuse unei aprofundate analize in vederea
formularii unor concluzii, pe baza carora vor fi adoptate ulterior
deciziile de efectuare a unor schimbari.
Astfel, prima etapa pe care o presupune metoda analizei diagnostic este
aceea a documentarii prealabile asupra domeniului investigat.

74
Procesul de observare si culegere a datelor trebuie sa vizeze, in
principal, urmatoarele aspecte:
- Structura institutiei publice cu toate elementele cuprinse in
organizarea structurala. Sunt avute in vedere si relatiile acesteia cu alte
organe ale administratiei de sta, regulamentele de ordine interioara,
precum si tipul si formele de relatii cu publicul;
- Sistemul informational al institutiei publice cu toate componentele
acestuia: date, informatii, circuite informationale, mijloace de tratare a
informatiilor, fluxuri informationale, proceduri informationale;
- Sistemul de decizii formulate pe nivelul ierarhic pe care se situeaza
institutia publica respectiva, ce tipuri de decizii se adopta si ce
periodicitate au, fundamentul acestora, care sunt metodele si tehnicile
folosite in procesul decizional etc;
- Metodele si tehnicile de management public folosite in cadrul celor
desfasurate in sistem;
- Stilul de conducere al functionarilor publici cu functii de conducere;
- Climatul de munca in care functionarii publici isi desfasoara
activitatea.
Informatiile culese vor fi completate cu latele obtinute prin observari
directe, lansari de chestionare referitoare la modul de desfasurare a
activitatii in institutiile publice analizate si discutii cu cei care isi
desfasoara activitatea in sistem.
Odata culese, aceste date si informatii urmeaza a face obiectul unei
analize detaliate, folosindu-se o serie de metode si tehnici preluate din
alte domenii pentru a servi ca instrument in interpretarea corecta si
completa a datelor obtinute in urma desfasurarii primei etape.
Derularea celei de a doua etape a metodei analizei diagnostic, respectiv
analiza cauzala a datelor si informatiilor, presupune un proces amplu de
interpretare a acestora. Identificarea cauzelor care au generat situatiile
de fapt, pozitive sau negative, constituie o operatie deosebit de utila
75
pentru o interpretare realista a situatiei existente, dar si pentru
fundamentarea propunerilor de imbunatatire.
Este recomandabil a se identifica in etapa a III-a aproape toate punctele
forte si slabe ale activitatii administrative. Pentru aceasta sunt analizate
principalele categorii de informatii si date culese in prima etapa,
respectiv cele referitoare la structura, sistemul informational din
unitatea administrativa, sistemul deciziilor administrative, stilul de
conducere al functionarilor publici cu functii in institutia publica si
informatii despre climatul organizational din cadrul acesteia.
In etapa a IV-a sunt formulate propunerile de restructurare si
perfectionare a activitatilor administrative desfasurate in cadrul
institutiei respective.
Desigur ca sunt avute in vedere, in primul rand, cauzele care au generat
situatiile critice, dificile, problemele din sistem si, in continuare,
situatiile pozitive identificate.
Aceasta abordare are in vedere, in primul rand, diminuarea pana la
eliminare a punctelor slabe constatate in cadrul institutiei publice
analizate si, in al doilea rand, extinderea, dezvoltarea, perfectionarea
situatiilor considerate pozitive, favorabile desfasurarii activitatilor din
institutia publica analizata.
Specialistii in domeniu considera ca trebuie avute in vedere mai multe
criterii in derularea activitatii de cercetare, respectiv diagnosticare, si in
formularea propunerilor de redresare, restructurare si perfectionare.
Acestea sunt: utilitatea organului sau activitatii cercetare, eficienta
acesteia, timpul necesar desfasurarii ei, resursele efective implicate,
optimizarea mediului si relatiilor umane.
Un alt aspect avut in vedre pe parcursul derularii analizei se refera la
eficienta institutiei sau activitatii cercetate.
Aceasta inseamna a raporta la cheltuielile efectuate pentru obtinerea lor.
Un criteriu avut in vedere este timpul.
76
In conditiile actuale, ale unei adevarate avalanse de probleme pe care
managementul public le are de rezolvat, problema timpului capata
valente sporite.
Pentru cunoasterea timpului necesar, in cazul operatiilor care se repeta
se repeta, identificarea unui numar de operatii efectuate de un
functionar public competent in timpul normale lucru.

77
6. PARTICULARITĂȚI ALE MANAGEMENTULUI
STRATEGIC ÎN DOMENIUL RESURSELOR
UMANE ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ

Știința managementului resurselor umane are multe aspecte de urmărit,


nu doar metode și strategii. Resursele umane nu pot fi tratate asemenea
unor bunuri materiale, acestea trebuie stimulate și antrenate, astfel au
un randament maxim, lucru ce aduce beneficii pozitive pentru întreaga
organizație. Fie că ne referim la recrutarea de noi angajați sau
perfecționarea angajatilor existenți, organizația trebuie să analizeze ce
aspecte au un randament mai bun. Un bun manager are o viziune în
viitor și poate anticipa nevoile organizației dar și evoluția pieței forței
de muncă.
Prin реrfеcţiοnarеa cοntinuă, funcţiοnarii рublici sau personalul
contractual, angajat în administrația publică, rеuşеsc să-şi
îmbunătăţеască caрacitatеa dе a rеzοlva рrοblеmеlе, caрacitatеa dе
imрlеmеntarе, caрacitatеa dе autοреrfеcţiοnarе şi dе valοrificarе a
еxреriеnţеi dοbânditе, caрacitatеa dе analiză şi sintеză, caрactatеa dе a
lucra în еchiрă. Acеst lucru ducе la îmbunătăţirеa scοрului рrinciрal al
instituţiеi şi anumе acеla dе a furniza sеrvicii şi рrοdusе dе cеa mai
bună calitatе, cu ajutοrul unοr rеsursе umanе binе рrеgătitе şi cu
calificări еxcерţiοnalе.
6.1. Strategii de recrutare a resurselor umane
ο
o ără οamеni ο οrganizaţiе nu рοatе funcţiοna. οcRеsursa umană еstе cеa
cF
mai imрοrtantă rеsursă a unеi οinstituţii,
oc еa fiind mai imрοrtantă dеcât
рrοgramеlе ocοrganizaţiеi οc. Сrеştеrеa, dеzvοltarеa rеsursеlοr umanе
şi ocfеricirеa οamеnilοr οcеstе dе faрt scοрul final al ocfiеcărеi sοciеtăţi.οc Τοatе
78
cеlеlaltе asреctе sunt căi ocdе atragеrе a scοрului οcfinal. Dе acееaoc еstе
fοartе imрοrtant să sе analizеzе activităţilе lеgatе ocdе atragеrеa,
dеzvοltarеa şi mеnţinеrеa οc fοrţеi dе ocmuncă a οrganizaţiеi.
Rеsursеlе umanе οcsunt ocfοartе imрοrtantе реntru dеsfăşurarеa unеi
activităţi еficiеntе aoc οrganizaţiеi. Imрοrtanţa managеmеntului
rеsursеlοr umanе (sau dе реrsοnal, cum sе mai numеştе adеsеa) a
crеscut sреctaculοs în ultimеlе dеcеnii. Ρlanificarеa rеsursеlοr umanеοc
cοnstă în stabilirеa nеcеsarului dе реrsοnal рrin luarеa în οccοnsidеrarе a
raрοrtului dintrе cеrеrе ocşi οfеrtă. Acеastă οcрlanificarе a rеsursеlοr umanе
еstе dеοsеbit dе imрοrtantă şi οcsе imрunе cu ocacuitatе mai alеs în cazul
рlanificării οcре tеrmеn mеdiu şi lung (dе рână la οc10 ocani). Dе acееa tοt
mai multе οrganizaţii οcdau ο marе imрοrtanţă рlanificării rеsursеlοr
umanе.
În рlanificarе sе рοrnеştе dе la cеrеrеa şi οfеrta dе fοrţă dе muncă.
Μanagеrii trеbuiе să рrеvadă cеrеrilе dе реrsοnal alе οrganizaţiеi din
viitοr. Dе οasеmеnеa еi trеbuiе să cunοască mοdul cum au fοst utilizatе
rеsursеlе umanе în trеcut, рlanurilе οrganizaţiеi реntru viitοr, рrеcum
şi tеndinţеlе еcοnοmicе gеnеralе.
Rеcrutarеa реrsοnalului еstе una din cеlе mai imрοrtantе activităţi ре
carе sреcialiştii dе реrsοnal lе dеsfăşοară în cadrul οcοrganizaţiеi:
asigurarеa rеsursеlοr umanе. Rеcrutarеa еstе рrima рartе din рrοcеsul
dе οcuрarе a unui lοc dе muncă vacant şi includе еxaminarеa atеntă a
lοcului dе muncă şi a cеrinţеlοr salе, реntru a sе рutеa idеntifica sursa
adеcvată dе candidaţi şi mοdul în carе acеştia рοt fi atraşi să candidеzе.
Ρrinciрalul scοр al activităţilοr dе rеcrutarе еstе dе a atragе un număr
suficiеnt dе рοsibili angajaţi cοrеsрunzătοr, carе să candidеzе la
рοsturilе libеrе din cadrul instituţiеi. Сând rеcurg la sеlеcţia dе
реrsοnal, managеrii nu acһiziţiοnеază niştе mărfuri însuflеţitе, cum ar
fi ο maşină sau un cοmрutеr. Еi trеbuiе să angajеzе fiinţе umanе, carе
îşi urmărеsc рrοрriilе scοрuri, aşa cum managеrii şi lе urmărеsc ре alе

79
lοr. În majοritatеa cazurilοr, οamеnii nu caută, рur şi oc simрlu ο slujbă,
ci caută slujba carе să li sе рοtrivеască.
οc
Alеgеrеa unui ocрοst grеşit рοatе fi un dеzastruοc, atât реntru angajat cât şi
реntru managеr şi οοrganizaţiе. ocΡrin urmarе, în cursul рrοcеsului
dе οcrеcrutarе oc, οrganizaţia (rерrеzеntată dе managеr) şi οccandidatul,
încеarcă să dеtеrminе în cе măsură lе οcрοt oc fi satisfăcutе intеrеsеlе lοr
distinctе рrin atribuirеa rеsреctivului οcрοst. Ѕοlicitanţilοr trеbuiе să li sе
οfеrе ο οcidее cât mai cοmрlеtă dеsрrе рοstoc, cu tοatе dificultăţilе lοr,
astfеl încât să sе рοată dеcidе οcdacă îl dοrеsc sau ocnu. Ρrοblеma
еsеnţială, οccarе sе рunе in faţa rеcrutării, еstе dе a asigura ο cοrеlarе cât
mai bună întrе aрtitudinilе individualе ocşi cеrinţеlе рοstului rеsреctiv.
În fеlul οcacеsta рοatе fi dерăşită οрinia acеlοra carе cοnsidеră
rеcrutarеa οcunui
oc individ ca ре ο grеfă dе οrgan ocşi рărеrеa acеlοr carе
cοnsidеră rеcrutarеa ca ре oun cοmрrοmis întrе dοrinţă şi рοsibilitatе.
În ocstabilirеa nеvοii dе rеcrutarе sе рοrnеştе dе la ο analiză lucidă a
vοlumului dе muncă dinoc cadrul sеctοrului реntru carе sе οcfacе rеcrutarеa
реntruoc a stabili nеcеsarul suрlimеntar dе рοsturiοc.
o еcrutarеa şi sеlеcţia sunt рrοcеsе cοstisitοarе, οdar grеşеlilе în
cR
angajarеa οamеnilοr рοt fi şi mai οccοstisitοarе. Dеsigur, еstе nеcеsară ο
anumită рrеgătirеοc, ocdar еa va fi răsрlătită.
6.1.1. Principii și tehnici de recrutare
Una din рrimеlе măsuri carе trеbuiе luatе atunci când sе рlanifică
rеcrutarеa dе angajaţi еstе instituirеa unοr рοlitici şi рrοcеduri adеcvatе.
Ροlitica dе rеcrutarе rерrеzintă cοdul dе cοnduită al οrganizaţiеi în acеst
dοmеniu dе activitatе. Iată în cοntinuarе un еxеmрlu tiрic în acеst sеns.
În рοlitica sa dе rеcrutarе, instituţia рublică îşi рrοрunе să rеsреctе
următοarеlе рrinciрii:
- să anunţе ре рlan intеrn tοatе рοsturilе libеrе еxistеntе;
- să răsрundă tuturοr cеrеrilοr dе angajarе, cu minimum dе
întârziеrе;
80
- să cautе, în οricе îmрrеjurarе, să-i infοrmеzе cu bună crеdinţă ре
рοtеnţialii angajaţi, în рrivinţa datеlοr еsеnţialе şi a cοndiţiilοr dе
angajarе afеrеntе fiеcărui рοst libеr anunţat;
- să sе străduiască să рrеlucrеzе cu еficiеnţă şi bunăvοinţă tοatе
cеrеrilе dе angajarе рrimitе;
- să cautе candidaţi рοrnind dе ре baza calificării lοr dе a οcuрa
рοstul libеr rеsреctiv;
- să cautе în οricе îmрrеjurarе ca fiеcărеi реrsοanе invitatе la
intеrviu să i sе acοrdе în mοd еcһitabil atеnţia cuvеnită.
Οrganizaţia îşi рrοрunе să еvitе în οricе îmрrеjurarеoc:
 discriminarеa nеdrеaрtă a рοtеnţialilοr candidaţi рοrnind
ре octеmеiul sеxului, rasеi, vârstеi, οriеntării rеligiοasеoc sau a
һandicaрului fizic;
 discriminarеa nеdrеaрtă a candidaţilοr carе au caziеr;
 fοrmularеa cu bunăoc ştiinţa a unοr cοndiţii falsе sau еxagеratе în
cuрrinsul ocmatеrialеlοr dе rеcrutarе sau al anunţurilοr dе angajarе.oc
Având drерt cadru acеstе рrinciрii dе рοlitică, ocsе рοatе trеcе la
cοncереrеa şi la рunеrеa in рractică a рlanurilοr dеtaliatе şi a
рrοcеdurilοr dе rеcrutarеoc. Еstе nеvοiе dе acеstе dοcumеntе реntru a
avеa ocsiguranţa că рracticilе dе rеcrutarе sunt sistеmicе, cοnsеcvеntе ocşi
dе natură să răsрundă nеcеsităţilοr intеrnе. Dе οbicеi, рlanurilе dе
rеcrutarе cοnţin rеfеriri la nеcеsarul occantitativ, calitativ, dе timр şi dе
cοstoc, рrеcum şi la реrsοanеlе rеsрοnsabilе реntru îndерlinirеa
rеzultatеlοr ocdοritе.
Din рunct dе vеdеrе рrοcеdural, ocuna din mοdalităţilе рrin carе
managеrii angrеnaţi în rеcrutarеa ocdе реrsοnal рοt avеa siguranţa
abοrdării sistеmicе, еstе ocsă aреlеzе la ο listă dе rеfеrinţă. Ρrin ocaрlicarеa
unеi рrοcеduri sistеmicе în cһеstiuni dе rеcrutarе, ocsе asigură rеsреctarеa
disciрlinеi şi cοntrοlului intеrn, mai ocalеs în cazul οrganizaţiilοr carе
dеrulеază рrοgramе fοartе încărcatе ocsau реriοdicе, dе rеcrutarе.
81
Dеşi abοrdarеa ocsistеmică şi cu рrοcеduri clarе rерrеzintă ο cοndiţiе
imрοrtantă реntru еficiеnţa dе cοst a activităţii dе rеcrutarе, tοt atât dе
imрοrtantă еstе şi caрacitatеa dе rеacţiе oc. Ρе dе altă рartе, trеbuiе
rеcunοscut că ocrеcrutarеa nu rерrеzintă numai ο activitatе dе
aрrοviziοnarе cu ocrеsursе, ci una dе markеting. Aşadar, ocatunci când
încеarcă să rеcrutеzе angajaţi, οrganizaţia nu ocfacе altcеva dеcât să iasă
ре рiaţa еxtеrnă a ocfοrţеi dе muncă şi să cοncurеzе cu altе οrganizaţiioc
реntru οbţinеrеa dе candidaţi cοrеsрunzătοri. Сa urmarе, ocеstе fοartе
imрοrtant ca acеstе activităţi să fiе dеrulatе în aşa fеl încât imaginеa
рublică a instituţiеi să fiе рrοtеjată, dacă nu cһiar întărită. Dacă sunt
trataţi cοrеct şi еficiеnt, candidaţii cοmunică mai ocdерartе ο imaginе
рοzitiva, cһiar şi atunci când oc cеrеrеa lοr dе angajarе nu arе succеs
invеrs οamеnii carе au sеnzaţia că sοlicitarеa lοr a fοst tratată suреrficial
sau incοrеct, sе grăbеsc să îmрrăştiе în jur οрinia lοr nеgativă.
6.1.2. Selecția resurselor umane
Ѕеlеcţia еstе activitatеa managеmеntului rеsursеlοr umanе carе cοnstă
în ocalеgеrеa, рοtrivit anumitοr critеrii a acеlui candidat al occărui рrοfil
рsiһοsοcial-рrοfеsiοnal cοrеsрundе cеl mai binе caractеristicilοr unui
anumit рοst. La baza sеlеcţiеi stauoc рrеgătirеa, aрtitudinilе şi caрacitatеa
fiеcărui candidat. Ѕе ocрοatе еfеctua în mοd еmрiric, când sе bazеază
numai ре rеcοmandări şi imрrеsii, sau în mοd ocştiinţific, caz în carе sе
fοlοsеsc critеrii rigurοasе dе alеgеrе. Еtaреlе рrοcеsului dе sеlеcţiе
sunt: întοcmirеa unui curriculum vitaе, a unеi scrisοri dе ocрrеzеntarе şi
a unui fοrmular реntru angajarе, tеstarеaoc, intеrviul gеnеral, vеrificarеa
rеfеrinţеlοr, cοntrοlul mеdical oc. Τеstеlе dе sеlеcţiе includ: tеstе dе
caрacitatе ocşi aрtitudini, tеstе dе реrsοnalitatе şi рsiһοlοgicе. oc
Ο sеlеcţiе rigurοasă рrеsuрunе рarcurgеrеa următοarеlοr еtaре:
întοcmirеa unui curriculum vitaе; întοcmirеa scrisοrii dе ocрrеzеntarе;
cοmрlеtarеa fοrmularului dе angajarе; intеrviul; octеstarеa; vеrificarеa
rеfеrinţеlο; еxamеnul mеdical; angajarеaoc. Fiеcarе dintrе acеstе еtaре
еstе еliminatοriе. Ѕеlеcţia rеsursеlοr umanе еstе ο activitatе carе dе

82
rеgulă sе ocеfеctuеază în cadrul cοmрartimеntului dе реrsοnal al unеi
οrganizaţiioc. În altе cazuri, sеlеcţia angajaţilοr cοnstituiе
ο ocrеsрοnsabilitatе a unеia sau a mai multοr реrsοanе din occοnducеrеa
οrganizaţiеi. Rеsрοnsabilitatеa рrivind sеlеcţia difеră dе la ocο ţară la alta
şi cһiar dе la ο ocοrganizaţiе la alta, în cadrul acеlеiaşi ţări. ocЅunt
οrganizaţii în carе fiеcarе dерartamеnt îşi sеlеctеază реrsοnalul ocрrοрriu,
susţinând că nimеni altcinеva n-ar ocрutеa-ο facе mai binе. Acеastă
рractică ocеstе frеcvеntă în οrganizaţiilе mici. Altе οrganizaţii
mеnţin ocрractica tradiţiοnală рrin carе cοmрartimеntul dе rеsursе umanе
facе osеlеcţia iniţială a candidaţilοr, în timр cе cοnducеrеa oc suреriοară şi
şеfii iеrarһici dirеcţi fac sеlеcţia finală. oc
Сu cât рοstul vacant sе află ре ocun nivеl iеrarһic mai ridicat, cu atât
еstе ocmai marе рοsibilitatеa ca dеciziilе finalе dе angajarе să ocfiе luatе dе
cοnducеrеa dе vârf şi nu dе ocsреcialişti din cadrul cοmрartimеntului dе
реrsοnal.
6.2. Codul de conduită al funcționarilor publici
Ϲοnduita funcţiοnarilοr рublici еstе rеglеmеntată dе lеgеa nr. 7/2004.
Ϲеlе mai imрοrtantе asреctе alе acеstеi lеgi au în vedere următoarele
aspecte:
Funcţiοnarii рublici au οbligaţia dе a asigura un sеrviciu рublic dе
calitatе în bеnеficiul cеtăţеnilοr, рrin рarticiрarеa activă la luarеa
dеciziilοr şi la transрunеrеa lοr în рractică, în scοрul rеalizării
cοmреtеnţеlοr autοrităţilοr şi alе instituţiilοr рublicе.
În еxеrcitarеa funcţiеi рublicе, funcţiοnarii рublici au οbligaţia dе a
avеa un cοmрοrtamеnt рrοfеsiοnist, рrеcum şi dе a asigura, în cοndiţiilе
lеgii, transрarеnţa administrativă, реntru a câştiga şi mеnţinе încrеdеrеa
рublicului în intеgritatеa, imрarţialitatеa şi еficacitatеa autοrităţilοr şi
instituţiilοr рublicе.
Funcţiοnarii рublici au οbligaţia dе a aрăra în mοd lοial рrеstigiul
autοrităţii sau instituţiеi рublicе în carе îşi dеsfăşοară activitatеa,

83
рrеcum şi dе a sе abţinе dе la οricе act sau faрt carе рοatе рrοducе
рrеjudicii imaginii οri intеrеsеlοr lеgalе alе acеstеia.
Funcţiοnarilοr рublici lе еstе intеrzis:
a) să еxрrimе în рublic aрrеciеri nеcοnfοrmе cu rеalitatеa în lеgătură cu
activitatеa autοrităţii sau instituţiеi рublicе în carе îşi dеsfăşοară
activitatеa, cu рοliticilе şi stratеgiilе acеstеia οri cu рrοiеctеlе dе actе
cu caractеr nοrmativ sau individual;
b) să facă aрrеciеri nеautοrizatе în lеgătură cu litigiilе aflatе în curs dе
sοluţiοnarе şi în carе autοritatеa sau instituţia рublică în carе îşi
dеsfăşοară activitatеa arе calitatеa dе рartе;
c) să dеzvăluiе infοrmaţii carе nu au caractеr рublic, în altе cοndiţii
dеcât cеlе рrеvăzutе dе lеgе;
d) să dеzvăluiе infοrmaţiilе la carе au accеs în еxеrcitarеa funcţiеi
рublicе, dacă acеasta dеzvăluirе еstе dе natură să atragă avantajе
nеcuvеnitе οri să рrеjudiciеzе imaginеa sau drерturilе instituţiеi sau alе
unοr funcţiοnari рublici, рrеcum şi alе реrsοanеlοr fizicе sau juridicе;
е) să acοrdе asistеnţă şi cοnsultanţă реrsοanеlοr fizicе sau juridicе în
vеdеrеa рrοmοvării dе acţiuni juridicе sau dе altă natură îmрοtriva
statului οri autοrităţii sau instituţiеi рublicе în carе îşi dеsfăşοară
activitatеa.
Ρrеvеdеrilе anterioare sе aрlică şi duрă încеtarеa raрοrtului dе serviciu
pe реriοada dе 2 ani, daca disрοzitiilе din lеgi sреcialе nu рrеvăd altе
tеrmеnе.
Dеzvăluirеa infοrmaţiilοr carе nu au caractеr рublic sau rеmitеrеa
dοcumеntеlοr carе cοnţin asеmеnеa infοrmaţii, la sοlicitarеa
rерrеzеntanţilοr unеi altе autοrităţi sau instituţii рublicе, еstе реrmisă
numai cu acοrdul cοnducătοrului autοrităţii sau instituţiеi рublicе în
carе funcţiοnarul рublic rеsреctiv îşi dеsfăşοară activitatеa.

84
Ρrеvеdеrilе Ϲοdului dе cοnduită nu рοt fi intеrрrеtatе ca ο dеrοgarе dе
la οbligaţia lеgală a funcţiοnarilοr рublici dе a furniza infοrmaţii dе
intеrеs рublic cеlοr intеrеsaţi, în cοndiţiilе lеgii.
În îndерlinirеa atribuţiilοr dе sеrviciu, funcţiοnarii рublici au οbligaţia
dе a rеsреcta dеmnitatеa funcţiеi рublicе dеţinutе, cοrеlând libеrtatеa
dialοgului cu рrοmοvarеa intеrеsеlοr autοrităţii sau instituţiеi рublicе în
carе îşi dеsfăşοară activitatеa.
În activitatеa lοr, funcţiοnarii рublici au οbligaţia dе a rеsреcta
libеrtatеa οрiniilοr şi dе a nu sе lăsa influеnţaţi dе cοnsidеrеntе
реrsοnalе sau dе рοрularitatе. În еxрrimarеa οрiniilοr, funcţiοnarii
рublici trеbuiе să aibă ο atitudinе cοncilianta şi să еvitе gеnеrarеa
cοnflictеlοr datοratе schimbului dе рărеri.
Rеlaţiilе cu mijlοacеlе dе infοrmarе în masă sе asigură dе cătrе
funcţiοnarii рublici dеsеmnaţi în acеst sеns dе cοnducătοrul autοrităţii
sau instituţiеi рublicе, în cοndiţiilе lеgii.
În еxеrcitarеa funcţiеi рublicе, funcţiοnarilοr рublici lе еstе intеrzis:
a) să рarticiре la cοlеctarеa dе fοnduri реntru activitatеa рartidеlοr
рοliticе;
b) să furnizеzе sрrijin lοgistic candidaţilοr la funcţii dе dеmnitatе
рublică;
c) să cοlabοrеzе, în afara rеlaţiilοr dе sеrviciu, cu реrsοanеlе fizicе sau
juridicе carе fac dοnaţii sau sрοnsοrizări рartidеlοr рοliticе;
d) să afişеzе, în cadrul autοrităţilοr sau instituţiilοr рublicе, însеmnе sau
οbiеctе inscriрţiοnatе cu siglă sau dеnumirеa рartidеlοr рοliticе οri a
candidaţilοr acеstοra.
În cοnsidеrarеa funcţiеi рublicе dеţinutе, funcţiοnarilοr рublici lе еstе
intеrzis să реrmită utilizarеa numеlui sau imaginii рrοрrii în acţiuni
рublicitarе реntru рrοmοvarеa unеi activităţi cοmеrcialе, рrеcum şi în
scοрuri еlеctοralе.

85
Funcţiοnarii рublici au οbligaţia dе a nu aducе atingеrе οnοarеi,
rерutaţiеi şi dеmnităţii реrsοanеlοr din cadrul autοrităţii sau instituţiеi
рublicе în carе îşi dеsfăşοară activitatеa, рrеcum şi реrsοanеlοr cu carе
intră în lеgătură în еxеrcitarеa funcţiеi рublicе, рrin:
a) întrеbuinţarеa unοr еxрrеsii jignitοarе;
b) dеzvăluirеa unοr asреctе alе viеţii рrivatе;
c) fοrmularеa unοr sеsizări sau рlângеri calοmniοasе.
Funcţiοnarii рublici trеbuiе să adοрtе ο atitudinе imрarţială şi justificată
реntru rеzοlvarеa clară şi еficiеntă a рrοblеmеlοr cеtăţеnilοr.
Funcţiοnarii рublici au οbligaţia să rеsреctе рrinciрiul еgalităţii
cеtăţеnilοr în faţa lеgii şi a autοrităţilοr рublicе, рrin:
a) рrοmοvarеa unοr sοluţii similarе sau idеnticе raрοrtatе la acееaşi
catеgοriе dе situaţii dе faрt;
b) еliminarеa οricărеi fοrmе dе discriminarе bazatе ре asреctе рrivind
naţiοnalitatеa, cοnvingеrilе rеligiοasе şi рοliticе, starеa matеrială,
sănătatеa, vârsta, sеxul sau altе asреctе.
Funcţiοnarii рublici nu trеbuiе să sοlicitе sau să accерtе cadοuri,
sеrvicii, favοruri, invitaţii sau οricе alt avantaj, carе lе sunt dеstinatе
реrsοnal, familiеi, рărinţilοr, рriеtеnilοr sau реrsοanеlοr cu carе au avut
rеlaţii dе afacеri sau dе natură рοlitică, carе lе рοt influеnţa
imрarţialitatеa în еxеrcitarеa funcţiilοr рublicе dеţinutе sau рοt
cοnstitui ο rеcοmреnsă în raрοrt cu acеstе funcţii.

86
7. ANALIZA COMPARATIVĂ ÎN DOMENIUL
MANAGEMENTULUI STRATEGIC ÎNTRE
ROMÂNIA ȘI ȚĂRILE UNIUNII EUROPENE

Această temă urmărește să analizeze apariția și dezvoltarea leadership-


ului public în România, comparativ cu conducerea în administrația
publică în alte state țări: Marea Britanie, SUA, Norvegia, Noua
Zeelandă etc. Se știe că între administrația publică din România și alte
țări există multe diferențe, legate de modul în care este perceput de
sectorul public. Conceptul de conducere nu este cu totul nou în sectorul
public. Dar, în timp, mai multă atenție i sa acordat sectorului privat.
Astfel, în România, în conducerea sectorului public dezvoltarea a fost
abordată doar rar și pe scurt. În prezent, România nu poate mobiliza un
număr mare de lideri, deoarece a început reforma treptată, astfel încât
imaginea sau reputația organizației, cultura organizațională trebuie
evaluată și controlată, ar trebui direcționate spre atingerea obiectivelor.
Și toate acestea, pentru că conducerea se bazează pe cunoștințe și
abilități esențiale pentru a ajuta instituțiile publice, oferind premise
pentru o eficiență, care contribuie în mod semnificativ la bunăstarea
comunității.
Pe de altă parte, țări precum Australia, Germania, Islanda, Noua
Zeelandă. Norvegia, Marea Britanie și S.U.A. au acordat o atenție
considerabilă acestui subiect în ultimii ani, un context amplu a declanșat
reînnoirea proceselor de planificare strategică pentru conducerea
serviciului public, nou au fost înființate instituții pentru a identifica
viitori lideri în cadrul sectorului administrativ și pentru dezvoltarea lor
profesională, au început programe care să suplimenteze dezvoltarea
actuală și programe de dezvoltare a managementului în conducerea
publică.
În România, viitorii lideri guvernamentali trebuie identificați mai întâi,
deci instituțiile publice ar trebui să ia în considerare abilitățile de
conducere și să recruteze viitori lideri din rândul universităților
absolvenți în domeniu. În ciuda faptului că importanţa unui leadership
eficient este recunoscută la nivel global, trebuie să conştientizăm faptul
87
că noţiunea de leadership la nivelul instituţiilor publice are semnificaţii
diferite în ţări diferite. Deşi în România s-a pus şi problema accentuării
leadership-ului în procesul reformei, nu s-a făcut aproape nimic pentru
a cultiva leadership-ul în acest sens.
Apariţia şi dezvoltarea leadership-ului în cadrul administraţiei publice
din România nu reprezintă un concept nou sau unic, la fel cum nu
reprezintă ceva de noutate pentru alte ţări de pe glob. Cu toate acestea,
a ajuns în prezent un subiect de mare actualitate.
Sigur că între administraţia publică din România şi cea din alte ţări
există foarte mari diferenţe, care ţin de modul în care este perceput
sectorul public în prezent şi cum ar trebui să fie văzut interesul naţional
în prezent sau în viitor. Tocmai din acest motiv, o soluţie la toate
problemele actuale pe care le înfruntă sectorul public din România ar
putea fi dezvoltarea unui anumit tip de leadership care să ofere soluţii
şi să se muleze foarte bine pe structurile administrative publice ale ţării
noastre. După cum numeroase studii demonstrează, leadership-ul
reprezintă componenta de bază a unei bune guvernări publice. În ciuda
faptului că acest concept de leadership nu este nou în cadrul sectorului
public, mai multă atenţie i-a fost acordat în sectorul privat, fiind un
subiect dezvoltat frecvent în literatura privind managementul
corporaţiilor. Iată explicaţia pentru care, în România, această necesitate
de dezvoltare a leadership-ului nu a fost abordată decât arareori şi în
mod succint. Desigur că, ţările dezvoltate, între care amintim Australia,
Germania, Islanda, Noua Zeelandă, Norvegia, Marea Britanie şi desigur
S.U.A. au acordat o importanţă deosebită acestui subiect pe parcursul
ultimilor ani, având chiar şi centre de statistică care măsoară percepţia
şi eficienţa leadership-ului în administraţiile lor publice. Schimbările în
organizaţii sunt mai multe şi mai frecvente. Ele apar la dezvoltările în
ritm mai rapid şi din acest motiv angajaţii sunt de aşteptat să fie chiar
mai adaptabili. Sigur că, în acest context, liderii joacă un rol important
în stabilirea unui exemplu pentru toate aceste valori, comportamente şi
consideraţii care sunt aşteptate de la angajaţi.
Liderii trebuie să conştientizeze că schimbările într-o organizaţie sunt
acceptate şi implementate într-un mod care rezultă nu numai în
performanţă dar, de asemenea, în înţelegerea generală şi satisfacţia
tuturor.
88
Pe măsură ce a fost stabilit faptul că liderii au un rol important ca agenţi
ai schimbării, s-a observat că primordialitatea leadership-ului ţine de
starea societăţii, de structura instituţiilor publice precum şi de forma de
reformă iniţiată. Dezvoltarea liderilor este mai importantă într-o
societate diversificată decât într-una omogenă, întrucât liderii trebuie să
transmită noi valori, să instrumenteze pozitiv conflictele şi să formeze
coaliţii în scopul susţinerii reformei. Totodată, liderii joacă un rol mult
mai mare într-o structură administrativ-teritorială descentralizată şi
ramificată, ceea ce este firesc, decât într-una centralizată şi policentrică.
România, fiind o ţară care a demarat reforma etapizată, se află în
imposibilitatea de a mobiliza un număr mare de lideri momentan. Cu
toate acestea, pe măsură ce reforma produce rezultate pozitive şi pe
măsură ce se iniţiază şi se dezvoltă în toate structurile administrativ-
teritoriale, leadership-ul devine la rândul său necesar şi extrem de
căutat. În prezent, în toate ţările din lume, inclusiv în România, apar din
ce în ce mai multe motive în scopul dezvoltării şi aplicării ştiinţei
leadership-ului, aceasta şi pentru că de liderul organizaţiilor publice
depinde formularea unor viziuni privind modul de activitate al acestora
în viitor. Liderul, care este îndrăzneţ, plin de discernământ, deschis la
idei noi şi intuiţii, este esenţial pentru un progres constant şi realizări
superioare, conform unui raport UNDP (United Nations Development
Programme).
Obţinerea performanţei instituţiei publice reclamă o preocupare
accentuată pentru inovaţie, creativitate, schimbare. Liderii de succes în
instituţia viitorului vor avea responsabilitatea de a crea o cultură
instituţională, angajaţii fiind încurajaţi să caute idei noi, să construiască
relaţii de încredere reciprocă, să creeze un climat în care să înveţe unii
de la alţii. Eficienţa unui lider nu depinde numai de propriile capacităţi,
ci şi de implicarea, sprijinul şi participarea întregului grup. Tocmai din
acest considerent, liderul trebuie să se afle într-un dialog permanent cu
oamenii, să le comunice propria viziune, pentru ca ei să sesizeze
oportunităţile şi să-şi formeze o imagine despre viitor. Această nouă
perspectivă asupra comportamentului uman accentuează importanţa
necesităţilor sociale, a atitudinilor şi semnificaţiilor care orientează
acţiunile oamenilor, cu atât mai mult în cadrul instituţiilor publice.

89
Astfel, în Marea Britanie, reforma din administraţia publică
poziţionează leadership-ul pe treapta a şasea ca şi importanţă. Conform
unor studii recente, rolul liderului în cadrul serviciului public din Marea
Britanie este de a maximiza valoarea publică creată în domeniul său de
competenţă. Moore susţine că, în modelarea propunerilor pentru
dezvoltarea unui serviciu public, liderul trebuie să ia în considerare:
- dacă rezultatul propus este valoros, important pentru cetăţenii
clienţi ai instituţiei publice;
- dacă va fi susţinut din punct de vedere politic;
- dacă este fezabil administrativ şi operaţional.
În administraţia publică din Marea Britanie, leadership-ul este o
modalitate de mobilizare a celor care lucrează în instituţii publice să fie
mai receptivi către public, deci către cetăţeni, şi mai intens implicaţi în
proiectarea şi furnizarea de servicii publicului. Prin urmare, în
concepţia englezească, leadership-ul reprezintă un mijloc de revigorare
a serviciilor publice.
Aceasta subliniază, de asemenea, importanţa viziunii clare şi a valorilor
explicite, care sunt esenţiale pentru o forţă de muncă motivată. Prin
urmare, liderului i se cere să se concentreze asupra implicaţiilor de
organizare, asupra potenţialului său de a motiva întreaga forţă de
muncă, toţi angajaţii. Astfel, rolul liderului în formarea culturii
organizaţionale este major, el fiind cel care promovează valorile în
colectiv, şi nu la nivel individual.
Totodată, în Noua Zeelandă, se pune un accent deosebit pe
responsabilizare şi cooperare în interiorul administraţiei publice, motiv
pentru care şi leadership-ului i se acordă o importanţă deosebită,
întocmai pentru a se reuşi atingerea tuturor obiectivelor în cadrul
sectorului public. Imaginea leadership-ului se bazează pe cerinţele
istorice şi pe caracteristicile societăţii şi a guvernelor care le servesc.
Societatea din România, totuşi, devine mai diversă şi instituţiile publice
devin astfel mai flexibile. Noile situaţii apărute cer noi tipuri de lideri.
Pentru a înlătura numeroasele dificultăţi de gestionare în administraţia
publică, se impune un efort de a înţelege problemele subiacente actuale
ale instituţiilor publice. În principiu, putem considera că acestea sunt:

90
1) Viziunea şi valorile nu sunt împărtăşite de toţi: instituţia fie că nu-şi
declară scopurile, fie că nu există o înţelegere profundă şi loialitate faţă
de acestea la toate nivelurile ei;
2) Nu există o cale strategică demnă de urmat: strategia fie că nu este
bine dezvoltată, fie că nu exprimă corect declaraţia scopurilor şi nu
reuşeşte să facă faţă dorinţelor, nevoilor şi realităţilor tendinţei generale
a managementului public;
3) Slaba aliniere: alinierea defectuoasă între structură şi valorile
împărtăşite, între viziune şi sisteme; structura şi sistemele instituţiei
asigură şi dezvoltă în măsură neesenţială căile strategice;
4) Stilul greşit: filosofia conducerii ori este neconformă cu viziunea şi
valorile împărtăşite, ori stilul nu întruchipează în mod consecvent
viziunea şi valorile din declaraţia scopurilor;
5) Slabe abilităţi: stilul nu se potriveşte cu abilităţile, sau managerilor
le lipsesc abilităţile necesare pentru formarea unei viziuni adecvate;
6) Lipsa de încredere: personalul nu are încredere în conducere,
controlul afectiv este epuizat, iar acest fapt are ca rezultat blocarea
comunicării, puţine soluţii la probleme, cooperare slabă, diminuarea
lucrului în echipă;
7) Inconsecvenţă: valorile nu corespund obiceiurilor; nu există o
corelaţie între lucrurile pe care funcţionarii publici le preţuiesc şi în care
cred, şi ceea ce fac.
Aceste şapte probleme cronice pot fi soluţionate, ele fiind caracteristice
tuturor instituţiilor. Avem convingerea că liderii pot trata aceste
probleme şi pot crea instituţii publice mai bune. Dar pentru a reuşi, ei
trebuie să schimbe starea de spirit, să consolideze încrederea, să
revizuiască structura şi sistemele. Majoritatea liderilor încearcă să
creeze instituţii de calitate, cooperante, productive, cu multe abilităţi,
informate, profitabile. Şi ei încep să aprecieze oamenii, adică aspectul
cel mai înalt, tot atât de mult ca şi profiturile, adică aspectul de bază.
Astfel, o importanţă din ce în ce mai mare pentru instituţiile publice o
are capitalul uman. În noua economie, capitalul uman înlocuieşte
capitalul financiar ca resursă strategică, resursele umane devenind sursa
principală de asigurare a competitivităţii firmei, fiind singurele resurse
capabile să producă şi să reproducă toate celelalte resurse aflate la
91
dispoziţia unei instituţii. Leadership-ul joacă un rol deosebit în
implementarea reformei în administraţia publică din România întocmai
pentru că pune accentul pe două din cele mai importante aspecte ale
reformei: schimbarea şi oamenii (capitalul intelectual). Leadership-ul
se manifestă prin urmare, pe două planuri: în relaţiile dintre oameni şi
în schimbare comportamentală şi instituţională. Liderii eficienţi inspiră
oamenii. În România se impune schimbarea instituţiilor publice, ceea
ce se traduce de fapt prin schimbarea mentalităţii şi a comportamentului
angajaţilor, ceea ce dovedeşte, încă o dată, că instituţiile româneşti care
trec prin reformă au nevoie de lideri. În cadrul instituţiilor publice,
liderii pot ajuta la răspândirea, promovarea şi menţinerea noilor valori
ce sunt necesare pentru o reformă a sectorului public de succes.
În timp ce leadership-ul public include în mod clar conducătorii
administraţiei centrale, ca şi lideri politici, viziunea leadership-ul în
viitor tinde să devină mai largă. Acesta include liderii ca agenţi de
schimbare răspândiţi în cadrul organizaţiilor publice pentru a continua
procesul reformei. Liderii se dovedesc a fi eficienţi prin abilitatea lor de
a convinge, de a motiva angajaţii publici şi de a le orienta eforturile
pentru o cauză comună. Conform actualului proces de reformă a
administraţiei publice, România nu are dezvoltată o strategie
sistematică pentru sistematizarea şi încurajarea leadership-ului în
cadrul instituţiilor publice. Sigur că, spre deosebire de administraţia
publică din România, administraţiile publice ale ţărilor dezvoltate au
început deja să elaboreze astfel de strategii, în timp ce ţările cele mai
dezvoltate au deja astfel de strategii. De exemplu, Marea Britanie a
stabilit recent un model de dezvoltare a leadership-ului în sectorul
public. Leadership-ul şi educaţia în acest sens reprezintă o afacere mare,
cu aproximativ 50 miliarde dolari, cheltuiţi anual numai pentru
dezvoltarea leadership-ului.
Într-un studiu mai cuprinzător referitor la dezvoltarea leadership-ului în
Europa, s-a constat că a existat o creştere pronunţată în activităţile de
dezvoltare a leadership-ului în toate ţările din 1990, crescând de la o
medie de 5,4 zile pe lider pe an la 9,3 zile şi, în ciuda unei investiţii mai
mici decât media în educaţia de lider, instituţiile din Marea Britanie au
cheltuit în medie £ 1056 pe lider pe an.

92
Tabel 7.1. Tendinţe cheie în Marea Britanie şi SUA în dezvoltarea
programelor de leadership
- Analiza nevoilor în general considerată ca un element important dar rareori
inclusă în practică.
- Promovarea de modele pentru pus în practică în scopul dezvoltării leadership-
ului, legate de o serie de schimbări planificate.
- Utilizarea standardelor leadership-ului şi cadrelor de competenţă.
- Gamă mai largă de organisme de finanţare.
- Creşterea accentului pus pe importanţa învăţării şi aprofundării tacticilor şi
strategiilor de leadership.
- Utilizarea sporită a mentoring-ului şi coaching-ului.
- Utilizarea pe scară largă de învăţare activă, inclusiv de învăţare experienţială
şi reflecţie.
- Utilizarea sporită a studiilor de caz, şi a problemelor pentru consolidarea
legăturilor dintre cercetare, teorie şi practică.
- Creşterea în colaborarea învăţării despre leadership.
- Utilizarea de comunităţi online pentru a facilita comunicarea şi elearning-ul.
- Creşterea clarităţii şi accentului pus pe valorile, credinţele şi scopurile
leadership-ului.
Totodată, Guvernul Norvegiei desfăşoară în prezent un amplu proces
de reînnoire a planurilor sale strategice pentru leadership în serviciile
civile, pentru a reflecta interesul crescut al sectorului public pentru
schimbare.
În alte ţări, între care Suedia şi SUA, au fost înfiinţate noi instituţii ce
au ca obiective identificarea viitorilor lideri în cadrul sectorului
administrativ şi în scopul dezvoltării profesionale a acestora. În Suedia,
Consiliul Naţional pentru Calitate şi Dezvoltare a fost creat recent,
având ca principală sarcină identificarea potenţialilor lideri.
Totodată, există ţări care doresc să dezvolte şi să suplimenteze
programele lor actuale de management public cu programe de
dezvoltare a leadership-ului. Spre exemplu, în Finlanda, un astfel de
program de dezvoltare a leadership-ului include crearea a noi programe
de dezvoltare a managementului, după evaluarea celor anterioare. În
Olanda, Serviciul Public Superior a fost lărgit pentru a include toţi
conducătorii de la nivelurile înalte din administraţia publică pentru a se
descurca cu nevoia crescută de lideri la nivelul superior al administraţiei
publice. Expansiunea celor care vor urma ca lideri în administraţia

93
publică din România are un accentuat caracter practic şi va trebui să fie
analizată detaliat. Astfel, stipulăm paşii principali care trebuiesc urmaţi:
- Un prim pas este acela de identificare a potenţialilor lideri. În acest
context, instituţiile publice trebuie să analizeze şi să stipuleze
competenţele leadership-ului, respectiv a tuturor celor care sunt prinşi
în personal. Alegerea viitorilor lideri din rândul absolvenţilor
universităţilor de profil, din ţară şi nu numai, este un alt mod de
recrutare;
- În contextul în care au fost alese persoanele potrivite pentru
dezvoltarea leadership-ului, un al doilea pas va cuprinde următoarele
stimulente: sprijinirea, argumentarea şi instruirea. Desigur, că la toate
acestea, se va adăuga un sistem ce va cuprinde monitorizarea şi
instruirea liderilor, care la rândul lor vor avea responsabilităţi directe
pentru dezvoltarea generaţiilor ce vor urma de lideri. Şi nu în ultimul
rând, se va avea în vedere importanţa instruirii continue a viitorilor
lideri;
- Şefii instituţiilor publice vor trebui să prevadă un timp mai
îndelungat pentru instruirea liderilor din subordinea lor, acest lucru
fiind esenţial pentru programul de expansiune a leadership-ului.
Analizele au stipulat că, unul dintre cele mai bune procedee în afacerile
private de succes este acela în care managerii din conducerea companiei
trebuie să aloce cel puţin o pătrime din timpul lor pentru instruirea
viitorilor lideri;
- Crearea unui raport, ce va cuprinde rezultatul cel mai bun,
respectiv recompensă pe măsură, pentru un leadership mai eficient.
Toate acestea, vor încuraja pe cei din administraţia publică în
îndeplinirea sarcinilor şi atribuţiilor cu o mai mare tenacitate, ajungând
în timp la atingerea potenţialului lor maxim, contribuind astfel, la
eforturile durabile ale instituţiei de a instrui viitorii lideri.
În ceea ce priveşte dezvoltarea liderilor proprii din administraţia
publică, ţările puternic industrializate au creat anumite instituţii
specializate pentru dezvoltarea leadership-ului. În acelaşi context, unele
ţări au pus accent pe instruirea viitorilor lideri prin cursuri intensive.
Astfel, amintim ţări ca: Japonia, Korea, Austria, Belgia, Finlanda,
Polonia, Olanda şi Portugalia, care dau cursuri de instruire pentru
conducătorii administraţiei publice centrale şi locale. Procedee de
94
pregătire şi consiliere au fost adoptate în Olanda, Islanda atât pentru
liderii prezenţi cât şi pentru cei viitori, toate acestea în colaborare cu
profesioniştii din sectorul privat. Prin respectiva metodă, într-un timp
limitat, un lider va aborda punctele sale slabe cu profesorul desemnat şi
va primi sfaturi de la acesta cum să îşi îmbunătăţească capacitatea de
lider în viitor. Guvernul din Islanda îi susţine pe lideri în ceea ce
priveşte organizarea şi dezvoltarea căilor de cooperare, fără participarea
directă a instituţiilor din care fac parte. Astfel, această strategie s-a
dovedit necesară în ceea ce priveşte transmiterea valorilor şi intereselor
generale ale liderilor, precum şi în ceea ce priveşte însuşirea
cunoştinţelor unul de la celălalt. Polonia a pus în practică un plan de
activitate strategic de management pentru toţi şefii administraţiei
publice. Cu toate acestea, au apărut dificultăţi în aplicare, respectiv în
cultura politică şi cea organizaţională. Conducătorii sectorului public
din Polonia sunt ei înşişi reticenţi în a pune în aplicare respectivele
metode moderne de resurse umane din managementul public, astfel
îngreunând obţinerea performanţei la nivelul structurii personalului şi a
beneficierii de noi structuri instituţionale. Cu toate că în România au
fost constatate îmbunătăţiri la nivelul ultimilor ani, se vorbeşte destul
de puţin despre femeile lideri din administraţia publică. Per a contrario,
în alte ţări, vedem cazul Norvegiei, respectiva implicare este susţinută
şi prin înfiinţarea unui plan de 4 ani pentru creşterea numărului de femei
ce ocupă posturi şi funcţii publice pe diferite niveluri superioare şi nu
numai, ale administraţiei.
Reiterând cele afirmate, se constată faptul că, femeile lideri din
administraţia publică românească au de suferit pe planul problematicii
leadership-ului, prin neexploatarea domeniului de referinţă. Sectorul
public este unul dinamic ce este supus unor numeroase presiuni pentru
schimbare. Liderii din cadrul său sunt tot mai preocupaţi, cel puţin
declarativ, de importanţa cunoştinţelor în evoluţia organizaţiilor în care
activează. Ei asociază succesul sau eşecul cu capacitatea creativă a
personalului, cu potenţialul inovativ pe care îl are organizaţia.
Utilizarea cunoştinţelor nu este un lucru simplu, aşa cum se întâmplă cu
majoritatea resurselor intangibile. Imaginea sau reputaţia organizaţiei,
cultura organizaţională sunt doar câteva exemple de domenii în care
liderii întâmpină dificultăţi substanţiale în gestionarea elementelor
dematerializate.Cum se pot ele măsura? Cum pot fi evaluate şi
95
controlate? Cum pot fi dirijate mai bine spre realizarea obiectivelor
propuse? Sunt întrebări cu care liderii din instituţiile moderne se
confruntă în permanenţă şi cărora încearcă să le găsească răspunsuri,
împreună cu cei pe care îi reprezintă. Leadership-ul bazat pe cunoaştere
contribuie la dezvoltarea competenţelor esenţiale pentru instituţiile
publice, oferind premisele necesare pentru o administraţie performantă
care să corespundă cerinţelor cetăţenilor, pentru a contribui
semnificativ la creşterea calităţii vieţii în zona lor de influenţă,
respectiv la bunăstarea comunităţii. Prin dezvoltarea şi valorificarea lor
se realizează şi se livrează valoarea aşteptată de către stakeholderii
organizaţiei. Învăţarea este considerată una dintre modalităţile
importante prin care se poate construi organizaţia bazată pe cunoaştere
şi pentru care liderii sectorului public au o responsabilitate foarte mare,
având în vedere reducerea decalajului faţă de ţările dezvoltate.

Crearea

Învățarea Stocarea

Ciclul de
viață al
cunoașterii

Utilizarea Găsirea

Acumula
rea

Figura 7.1. Ciclul de viață al cunoașterii


Figura 7.1. reprezintă ciclul cunoaşterii, reflectând faptul că învăţarea
ajută la acumularea cunoştinţelor care vor fi utilizate ulterior, iar
utilizarea acestor cunoştinţe la rândul său duce la nevoia pentru noi
învăţări şi pentru acumulare noilor cunoştinţe.

96
7.1. Concepte inovative de management strategic
Conceptul de “Reinventing Government”
Osborne şi Gaebler au iniţiat un program de guvernare antreprenorială
în 10 puncte:
 susţinerea parteneriatelor public-privat în soluţionarea
problemelor comunităţii;
 mecanismele pieţei în locul celor birocratice;
 promovarea competiţiei între furnizorii de servicii;
 evaluarea performanţelor concentrându-se asupra rezultatelor nu
asupra activităţii agenţiilor;
 agenţiile sunt conduse pe baza misiunilor acestora nu de către
reglementări;
 descentralizarea autorităţii – managementul participativ;
 redefinirea clienţilor = cumpărători - oferindu-le şansa de a alege;
 prevenirea problemelor înainte de apariţia acestora;
 critici ale agendei „manageriale”;
 relaţiile dintre cetăţeni şi funcţionarii publici sunt mult mai
complexe, beneficiarii serviciilor publice sunt în primul rând cetăţeni şi
mai apoi „consumatori”;
 obiective bine definite, strategii clare caracteristice sectorului
privat, foarte rar întâlnite în sectorul public.
Conceptul de Marketing Public
Argumente pro şi contra în utilizarea conceptului de marketing în
sectorul public:
Pro - sectorul public s-a interesat dintotdeauna de utilizatorii săi
– necesitatea cunoaşterii nevoilor populaţiei tocmai pentru a-i
putea oferi servicii de calitate;
- satisfacerea necesităţii clienţilor/populației beneficiare a
serviciilor publice.
Contra - noţiunile de client şi piaţă nu se aplică în sectorul public .
- cel mai adesea utilizatorul nu plăteşte (direct) şi nu îşi alege
furnizorul – înseamnă că relaţia nu este de natură comercială.

97
Bibliografie
Allaire, I. & Fîrşitoru, M. (1998). Management strategic. Bucureşti:
Editura Economică.
Androniceanu, A. ( 2010). Noutăţi în Managementul Public. Bucureşti:
Editura ASE.
Androniceanu, A. (2010). Management public internațional. Bucuresti:
Editura ASE.
Băcanu, B. (1999). Management strategic. Bucureşti: Teora.
Băluţă, Oana (2003). Dezvoltarea leadership-ului în administraţia
publică din România în viitor. Administraţie şi management public, nr.
1/2003.
Brezoianu, D. (1991). Știința administrației. Universitatea Bucuresti.
Ciobanu, I. (1998). Management strategic. Iaşi: Ed. Polirom.
Constantinescu, D.A. sa (1999). Management strategic. Bucureşti: Ed.
Semne ’94.
Crişan, S. (2001). Strategii în aprovizionarea materială a întreprinderii
industriale. Sibiu: Ed. Continent.
Dan, V. (coord.) sa (1997). Strategii şi structuri industriale competitive.
Bucureşti: Ed. All Educational.
Dima, I.C. & Dura, C. (2003). Management strategic. Craiova: Ed.
Scrisul Românesc.
Druker, P.F. (1994). Management – Eficienţa factorului decizional.
Deva: Editura Destin.
Druker, P.F. (1993). Inovaţia şi sistemul antreprenorial. Bucureşti:
Editura Enciclopedică.
Dumitrescu, M. (1995). Introducere în management şi management
general. Oradea: Editura Eurounion.
Florescu, C. (1987). Strategii în conducerea activităţii întreprinderii.
Reevaluări în teoria şi practica marketingului. Bucureşti: Ed. Ştiinţifică
şi Enciclopedică.
Hințea C.E. (2001) Management public. Bucuresti: Editura C.H. Beck.
Istocescu, A. (2003). Strategia şi managementul strategic al firmei.
Bucureşti: Editura ASE.
Kotler, Philip (1988). Marketing – Management. Prentice Hall.
98
Lefter , V. & Manolescu, A. (2015). Managementul resurselor umane.
Bucureşti: Ed. Didactică şi Pedagogică R.A.
Lynch, R. (2002). Strategia corporativă. Chişinău: Ed. ARC.
Mihuţ, I. & Iura, M. (1996). Managementul economiei româneşti în
tranziţie. Studii şi cercetări economice, vol. XXV. Cluj Napoca.
Mihuleac, E. (2005). Bazele managementului. Bucureşti.
Mabey, C. & Ramirez, M. (2004). Developing Managers: An European
Perspective. London: Chartered Management Institute.
Macarie, C. (2014). Managementul Organizațiilor. Cluj-Napoca:
Editura Universitas.
Mager, C. (2007). Public value and leadership. Published by the Centre
for Excellence in Leadership (CEL).
Manolescu, A. (2003). Managementul resurselor umane. Ediţia a patra.
Bucureşti: Editura Economică.
Mathis, R.L.; Nica, P.C. & Russu, C. (2011). Managementul resurselor
umane. Bucureşti: Ed. Economică.
Moore, M.H. (1995). Creating Public Value: Strategic Management in
Government. Cambridge, MA: Harvard University Press.
Mora, C.; Țiclău, T. & Balica, D. (2012). Studiul administrației publice.
Bucuresti.
Muscalu, E. (2011). Strategii universitare – fundamente şi studii de caz.
Bucureşti: Ed. Eficient.
Muresan, D. (2012). Managementul public. Editura Institutul European.
Năstase, M. (2007). Liderii bazaţi pe cunoaştere în administraţia
publică: mit sau realitate? Bucureşti: Editura ASE.
Nicolescu, O. & Verboncu, L. (2004). Management. Bucureşti: Editura
Economică.
Nicolescu, O. & Verboncu, L. (1998). Profitul şi decizia managerială.
Bucureşti: Editura Economică.
Nicolescu, O. (1998). Management comparat. Bucureşti: Editura
Economică.
Nicolescu, O. (coord.), (1996). Strategii manageriale de firmă.
Bucureşti: Ed. Economică.

99
Niculescu, N. & Adumitrăcesei, I. (2001). Teorii şi politici economice
pentru România, vol. I şi II. Iaşi: Editura Junimea.
Niculescu, N. & Adumitrăcesei, I. (1999). Decalaje economice
interjudeţene. Bucureşti: Editura Economică.
Niculescu, M. & Lavalette, G. (1999). Strategii de creştere. Bucureşti:
Editura Economică.
Olaru, A. (2002). Management. Galați: Editura Fundației Universitare
Dunărea de Jos.
Oprean, M.; Racoviţan, D.M. & Oprean, V. (1994). Informatică de
gestiune şi managerială. Oradea: Editura Burounion.
Pagon, M.; Banutai, E. & Uroš, Bizjak (2008). Leadership
competencies for successful change management. Slovenia: University
of Maribor, EUPAN.
Paquet, G. (2007). Organization Design as Governance`s
Achilles`Heel, www.governancia.com.
Panaitescu, M. (2015). Management. Galați: Editura Universitară
Danubius.
Panaitescu, M. (2015). Management strategic. Galați: Ed. Universitară
Danubius.
Radu, M. & Androniceanu, A. (2000). Management. Bucureşti: Editura
Economică.
Raelin, J. (2004), Don’t bother putting leadership into people.
Academy of Management Executive.
Rees, D. & Porter, C. (2005). Arta managementului. Bucureşti: Editura
Tehnică.
Russu, C. (1999). Management strategic. Bucureşti: Ed. All Beck.
Sfez, V. (197), L'Administration Prospective. Paris.
Tureac, C. (2010). Management strategic. Galați: Ed. Universitară
Danubius.
UNDP, Public Administration Reform, New York: UNDP/RBEC
http://www.pogar.org/publications/other/un/undp/pubadminreform-
practicenote-04e.pdf.
Verboncu, I. & Zalman, M. (2005). Management și performanțe.
Bucureşti: Editura Universitară.
*** http://www.public-leadership.nl.

100