Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo
Anais do VII Simpósio Nacional de

Auditoria de Obras Públicas
Brasília, 25 a 29 de novembro de 2002

© Copyright 2003, Tribunal de Contas da União
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
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Os conceitos e opiniões emitidos nos trabalhos assinados

são de inteira responsabilidade de seus autores
Ficha catalógráfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas ( 7 :

2002 : Brasília )
Anais do VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras
Públicas. -- Brasília : Tribunal de Contas da União, Secob,
2002
224p.
1. Auditoria. 2. Obras públicas I. Título.

Tribunal de Contas da União
Ministros
Valmir Campelo, Presidente

Adylson Motta, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça
Iram Saraiva
Humberto Guimarães Souto
Walton Alencar Rodrigues
Guilherme Palmeira
Ubiratan Aguiar
Benjamin Zymler
Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhães da Rocha

Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Ministério Público
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral

Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Procuradora
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Sumário
Conferências
Discurso do Ministro Humberto Guimarães Souto, Presidente do TCU. 9
Discurso da Ministra de Estado Anadyr de Medonça Rodrigues, Corregedora-Geral da
União. 15
Palestras
Novos Procedimentos Adotados no Âmbito do Controle Externo Previsto nos Arts. 70
e 71 da CF, Notadamente na Área de Obras Públicas . 27
Cláudio Sarian Altounian
André Luiz Mendes
O SINAPI como Referencial de Custos nas Contratações de Obras Públicas de Engenharia. 51
Luiz Felippe Pinheiro Junior
Ivan Domingues das Neves
Painéis Técnicos
Painel 1 Técnicas e Metodologias de Auditoria
Técnicas de auditoria para obras rodoviárias. 68
Carlos Augusto de Sousa Maia
Perícias em obras de engenharia envolvendo recursos públicos federais. 94
Marta Ligia de Freitas Vieira
Estudo de modelo de eficácia da gestão de obras públicas municipais. 118
Analúcia Mota Vianna Cabral
Painel 2 Auditoria de Aspectos Ambientais das OP
O Controle de Obras Públicas a serviço da Sociedade
Auditoria de aspectos ambientais das obras públicas. 140
Luis Wagner Mazzaro Almeida Santos
Auditoria ambiental em obras públicas. 150
Arildo da Silva Oliveira
Daniel Levi de Figueiredo Rodrigues
Painel 3 Auditoria de Projetos de OP
Análise de projetos de abastecimento de água . e de esgotamento sanitário. 176
Flávio Guimarães Figueiredo Lima
Gustavo Henrique Ferreira Gonçalves de Abreu
Auditoria de projetos: A análise econômica das obras públicas. 190
Wanda Claudia Galluzzi Nunes
André Escovedo Freire
Painel 4 Informatização / Automação da OP
O Sistema de Acompanhamento de Obras com Fotos Digitalizadas - SIURB .210
Luiz Felippe Pinheiro Junior
Ivan Domingues das Neves
Concepção para implantação de Sistema Informatizado de Controle de Obras Públicas
no TCE-RS. 218
Giovani Vilnei Rotta
Rafael Minuscoli Stolfo
Túlio Tavares Mariani
Sistema de Controle de Obras Públicas - Proposta do Tribunal de Contas do Estado de
Mato Grosso para automatização do controle de obras públicas. 228
José de Paula Ramos
Apêndice
O Controle de Obras Públicas a Serviço da Sociedade. 25 a 29 de novembro de 2002.
CARTA DE BRASÍLIA. 243
Conferências
VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas
Abertura
Discurso do Ministro Humberto Guimarães Souto,
Presidente do TCU
É com satisfação que o Tribunal de Contas da União sedia este VII Simpósio Nacional de
Auditoria de Obras Públicas.
Não é necessário destacar a importância deste evento para a discussão de temas relativos à
fiscalização de obras executadas pelo setor público.
Aqui estão reunidos expoentes de todos os segmentos que, direta ou indiretamente, participam
do planejamento, da condução e do controle das obras estatais.
Por esse motivo, os debates que ocorrerão ao longo dos próximos dias serão cruciais para
aperfeiçoamento das metodologias de fiscalização hoje empregadas nesse campo, que reputo como
um dos principais focos de atuação dos órgãos de controle.
Todos sabem da relevância que possuem os investimentos em obras públicas. Em primeiro lugar,
pelos elevados valores geralmente envolvidos. Em segundo lugar, pelo impacto econômico e social
que tais investimentos possuem sobre a vida da comunidade que vai ser beneficiada pela edificação
de um hospital ou de uma escola, pela construção de um açude, de uma ponte ou de uma estrada, pela
implantação de um sistema de saneamento básico.
Também é notório que esses investimentos são altamente suscetíveis à ocorrência de

irregularidades, exatamente em razão da magnitude das quantias despendidas e das dificuldades
enfrentadas para acompanhamento de todas as etapas de execução.
Não se trata de um exagero. Tenho certeza de que, na cabeça de todos, ainda estão presentes as
conclusões das Comissões instaladas no âmbito do Poder Legislativo Federal, em 1995 e em 2001,
para investigar obras inacabadas. Não há como esquecer que, na primeira daquelas oportunidades,
foram detectadas malversações de recursos federais em mais de 2000 empreendimentos.
Estou certo de que a experiência profissional da maior parte deste Auditório, em especial daqueles
que rotineiramente acompanham obras públicas, comprova a necessidade de conferir prioridade a tal
modalidade de fiscalização.
Essa tem sido uma preocupação do Tribunal de Contas da União.
Desde 1997, as Leis de Diretrizes Orçamentárias têm atribuído ao TCU a tarefa de remeter à
Comissão Mista Permanente de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional
informações gerenciais sobre a execução físico-financeira dos subprojetos mais relevantes previstos
nos orçamentos fiscal e da seguridade social. Assim tem feito o Tribunal.
Anais do VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas 9

ABERTURA
CONFERÊNCIAS
Até o dia 30 de setembro de cada exercício, as informações relacionadas a obras públicas têm sido
encaminhadas à Comissão Mista, e têm sido cruciais não só para orientar decisões daquele colegiado sobre
liberação de recursos para empreendimentos onde foram detectadas irregularidades graves, mas igualmente
para subsidiar outras deliberações do Congresso Nacional sobre a Lei Orçamentária Anual .
Além disso, o Tribunal encaminha ao Congresso Nacional informações referentes aos indícios
de irregularidades graves identificados na fiscalização de contratos, convênios, parcelas ou subtrechos
referentes a obras constantes do Orçamento da União em até 15 dias após sua constatação.
Contudo, a preocupação dentro do TCU com o tema das obras antecedeu as exigências legais.
A partir de 1993, os trabalhos de auditoria de obras, até então esporádicos, começaram a ser
sistematizados e ampliados de um exercício para outro, em particular depois de 1995, quando as
conclusões da comissão do Senado Federal que investigou obras inacabadas mostraram a urgência
de reforçar a fiscalização de tais empreendimentos.
O esforço prosseguiu em 1997, com a criação, no TCU, de uma comissão destinada a atender
demandas do Congresso Nacional, em especial as relacionadas a auditorias de obras públicas. Presidi
essa comissão, e estou convicto de que o trabalho então feito foi fundamental para incrementar o
relacionamento do Tribunal com as Casas Legislativas e com suas Comissões e teve papel decisivo
na elaboração da sistemática de controle de obras federais que hoje existe.
O ápice do processo de desenvolvimento veio no final de 2000, quando o Tribunal, com base em
estudos sobre tendências do controle externo que tive oportunidade de supervisionar, decidiu criar
uma unidade técnica especializada, com a finalidade específica de desenvolver e disseminar
metodologias de controle de obras públicas e de coordenar os trabalhos de fiscalização realizados
pelas diversas secretarias do TCU no Distrito Federal e nos Estados da Federação.
Essa unidade específica recebeu a denominação de Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio

da União, e tem desenvolvido atividades que conferem maior efetividade aos trabalhos do Tribunal
na área, motivo pelo qual diversos Tribunais de Contas Estaduais também implementaram medidas
no sentido de criar unidades técnicas especializadas.
A implantação da Secretaria de Obras foi acompanhada pela tentativa de criação de um corpo de

servidores altamente especializado. Para tanto, o TCU realizou, por intermédio da Universidade de
Brasília, um curso de pós-graduação em auditoria de obras, com cerca de um ano de duração, para 40
alunos, dos quais 30 eram servidores do Tribunal e 10 eram vinculados a outros órgãos e entidades
públicos, como a Secretaria Federal de Controle Interno e a Caixa Econômica Federal.
O resultado foi excelente. Além de estimular a parceria do TCU com esses outros órgãos e de
dotar o Tribunal de um grupo de técnicos capaz de assegurar melhoria contínua de processos de
trabalho, o curso ainda permitiu o desenvolvimento de vários procedimentos de auditoria de obras, já
que uma das exigências acadêmicas feitas aos alunos era justamente a de que suas monografias
consistissem na elaboração de um procedimento de auditoria específico, cuja propriedade seria do
Tribunal.
A consistência de todo esse esforço de aprimoramento pode ser aquilatada pelos resultados
obtidos.
10 Tribunal de Contas da União

A quantidade de trabalhos de fiscalização, que em 1997 era de apenas 96 auditorias, passou para
110 em 1998 e para 135 em 1999. A partir daí, os saltos foram mais expressivos, da ordem de cerca
de 50% ao ano: 197 trabalhos em 2000, 301 em 2001 e 434 em 2002. Assim, o incremento, no
período de cinco anos, foi de mais de 300%, o que permitiu verificar quase 95% do volume de
recursos destinados a projetos constantes da Lei Orçamentária, correspondentes a R$ 15 bilhões.
O Tribunal tem encontrado irregularidades graves em cerca de 1/3 das obras fiscalizadas. Quando
essas irregularidades não são saneadas pelos gestores até o final do exercício, nos termos determinados
pelo Plenário, a execução orçamentária desses empreendimentos pode ser bloqueada pelo Congresso
Nacional.
Houve, igualmente, melhorias qualitativas. Além daqueles benefícios decorrentes do curso de pós-
graduação que mencionei há pouco, os critérios empregados para seleção de obras a serem fiscalizadas
foram aperfeiçoados, o que fez com que fossem auditados não apenas empreendimentos de maior
materialidade, mas também aqueles de menor magnitude, quer em decorrência dos riscos de ocorrência de
irregularidades que apresentavam, quer em função da relevância social da obra para a comunidade a que
se destinavam.
Ganhos no tocante ao caráter pedagógico do controle também se concretizaram. O mais

significativo foi a elaboração pelo Tribunal de uma cartilha de obras públicas, com orientações e
recomendações para contratação e fiscalização daqueles empreendimentos.
Foi desenvolvido um sistema eletrônico, o FISCOBRAS, para registro do andamento e dos

resultados das auditorias de obras e para cadastramento das deliberações do Tribunal acerca dos
trabalhos das equipes técnicas. Isso permitiu padronizar procedimentos e conclusões das fiscalizações
realizadas, além de tornar mais ágil a colocação de informações à disposição do Parlamento, que, hoje,
tem acesso direto ao sistema.
Graças a tal providência, aumentou a confiabilidade do processo decisório do poder Legislativo,

já que a tomada de decisões no Parlamento é feita com base em informações permanentemente
atualizadas.
Houve também preocupação em estimular o controle social.
Dadas as limitações de recursos com que se defrontam os órgãos de fiscalização, é quase

impossível o monitoramento contínuo de todos os empreendimentos.
Assim, para incentivar a participação do cidadão comum no esforço de fiscalização, o Tribunal

providenciou para que os dados relativos a obras com indícios de irregularidades graves ficassem à
disposição, para consulta pública, em sua página na Internet.
Desse modo, qualquer um pode acompanhar os problemas existentes nas obras realizadas em
sua comunidade e cobrar dos responsáveis as providências corretivas.
Além disso, o Tribunal aperfeiçoou seus ritos internos. Os processos relativos a auditorias de obras
tiveram sua tramitação e seu exame pelos Relatores e pelos Colegiados simplificado e acelerado, de
forma a cumprir a contento, sem prejuízo da qualidade dos trabalhos, os exíguos prazos fixados pela
LDO.

ABERTURA
CONFERÊNCIAS
Muito significativa foi também a sintonia que conseguimos obter com o Congresso Nacional no
campo da fiscalização de obras públicas.
Já mencionei que, pela sistemática hoje empregada, fica bloqueado o repasse de recursos
orçamentários para contratos ou convênios relativos a obras em que o Tribunal tenha apontado
indícios de ocorrência de irregularidades graves.
Uma vez suspenso, o fluxo de recursos somente pode ser reiniciado após o TCU constatar a
adoção de providências corretivas pelo gestor da obra e após a edição de um decreto legislativo
específico.
Além de permitir colaboração mais estreita entre o Parlamento e o Tribunal, esse procedimento
tem sido altamente efetivo para correção de irregularidades, pois estimula os responsáveis pelas
obras a tomarem medidas para saneá-las com a maior celeridade possível.
É importante destacar o papel que o poder Legislativo tem desempenhado no aperfeiçoamento do

controle das obras públicas, principalmente por intermédio das Leis de Diretrizes Orçamentárias, que
têm facilitado a atuação do TCU.
A LDO para o exercício de 2003, por exemplo, traz em seu bojo algumas inovações bastante
interessantes para ampliar a transparência no uso dos recursos públicos.
No art. 18, a lei estabelece que os órgãos e entidades federais devem registrar no Sistema
Integrado de Administração de Serviços Gerais, o SIASG, informações referentes aos contratos e
convênios. No caso destes últimos, o dispositivo estipula que os dados referentes à execução física
e financeira dos contratos a eles correspondentes também devem ser mantidos atualizados, o que
torna mais fácil a fiscalização, já que permite um acompanhamento concomitante da execução das
obras correspondentes.
Outra novidade está no art. 86, onde o procedimento adotado internamente pelo Congresso
Nacional para exclusão de obras da relação de empreendimentos com indícios de irregularidades
graves é bastante simplificado em relação ao adotado até pouco tempo atrás.
Agora, qualquer decisão tomada pela Comissão Mista Permanente de Planos, Orçamentos Públicos
e Fiscalização, com base em pronunciamento conclusivo do Tribunal de Contas da União que
reconheça o saneamento dos indícios de irregularidades apontados, tem caráter terminativo, se não
houver recurso ao Plenário do Congresso Nacional por 1/10 dos integrantes de cada Casa.
A medida é bastante oportuna. Como já destaquei, hoje, quando há suspensão de repasses de

recursos para uma determinada obra, passa a haver interesse dos respectivos gestores em sanear as
irregularidades detectadas o mais rapidamente possível, a fim de evitar a paralisação.
Contudo, ocorria de, muitas vezes, as irregularidades serem corrigidas com celeridade, mas,
diante da dificuldade em conseguir uma rápida decisão do Plenário do Congresso a respeito da
liberação de transferência dos recursos, a obra permanecia parada, com o conseqüente prejuízo para
a comunidade que deveria auferir os benefícios que ela deveria proporcionar.

Graças ao novo procedimento, que concede caráter terminativo às decisões da Comissão Mista,
a velocidade da liberação de repasses para obras onde o Tribunal comprovou que os problemas foram
erradicados aumentou, permitindo que tais empreendimentos sejam concluídos mais rapidamente.
Por fim, outra inovação extremamente oportuna veio com o art. 93 da LDO, onde, pela primeira
vez, foi fixado um critério objetivo para apuração de custos das obras. Assim, os custos unitários de
materiais e serviços de obras executadas com recursos federais não podem superar em mais de 30%
os constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil, o SINAPI,
mantido pela Caixa Econômica Federal.
Com a instituição desse parâmetro oficial, a aferição de eventuais superfaturamentos ficou muito
facilitada, e as arrastadas discussões a respeito de indicadores adequados de preços puderam ser
superadas, o que tornou mais ágil e menos sujeito a críticas todo o processo de fiscalização no âmbito
do TCU.
Para que os participantes deste evento tenham noção do funcionamento do SINAPI e do SIASG
e das oportunidades que oferecem para o controle, ambos os sistemas serão objeto de palestras
específicas e de exibição em “stands” especialmente preparados com esse intento.
Essa estreita ligação entre o órgão de controle e o Parlamento na fiscalização de obras, com a
adoção de medidas complementares por ambos os lados, não é usual no mundo.
Para se ter uma idéia da singularidade desse procedimento, no último mês de setembro, na XII
Assembléia Geral da Organização Latino-Americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras
Superiores – OLACEFS, realizada na Cidade do México, o TCU presidiu comitê técnico sobre o
tema da auditoria de obras públicas.
Naquela oportunidade, descrevi para os participantes do evento as peculiaridades do modelo

adotado no Brasil, que atribui ao Congresso Nacional a competência de sustar a alocação de verbas
federais para obras em que o Tribunal de Contas da União apontou a existência de indícios de
irregularidades graves.
A sistemática, inédita entre os países-membros da Organização, foi bastante elogiada, inclusive

pelos representantes de países europeus que acompanhavam a reunião.
Isso mostra o acerto do procedimento até aqui adotado. Contudo, é preciso aperfeiçoa-lo
continuamente.
Para tanto, é indispensável a realização de encontros como este. A crescente complexidade dos
processos administrativos, a sofisticação cada vez maior dos mecanismos de desvio de recursos, as
próprias peculiaridades do processo de planejamento, contratação e execução de obras públicas, tudo
isso aumenta constantemente a dificuldade de fiscalizá-las.
A melhor alternativa para enfrentar as adversidades e continuar a cumprir nossas atribuições

nessa área pode ser expressa em uma única palavra: cooperação.
Cooperação na troca de experiências e informações, de modo a ampliar uma base de conhecimentos

comuns, a criar uma rede de controle que permita detecção mais rápida de irregularidades.

ABERTURA
CONFERÊNCIAS
Cooperação na disseminação de procedimentos de auditoria, de melhores práticas encontradas,

de erros e dificuldades mais freqüentemente detectados, de modo a aumentar a eficiência dos trabalhos
de auditoria e a elevar os padrões operacionais das obras públicas.
Cooperação entre o Tribunal de Contas da União e os Tribunais de Contas dos Estados na

própria execução dos trabalhos, uma vez que a maioria das grandes obras públicas é patrocinada com
recursos federais e estaduais.
Este é o significado maior deste evento: cooperação.
Estamos todos aqui, neste momento, conscientes da importância e da dificuldade de fiscalizar as

obras estatais. Sabemos que, isolados, a superação desse desafio se torna ainda mais árdua, mas que,
partilhando nosso conhecimento, aumentamos nossas possibilidades de sucesso.
Aqui estão representantes de diversos órgãos de controle. Aqui estão profissionais com vasta
experiência na fiscalização de obras, com grande conhecimento acadêmico e com firme compromisso
com a melhoria do controle.
Isso me faz crer que as exposições que aqui serão feitas e os debates que aqui serão travados terão
alto nível e serão proveitosos para todos os participantes.
Agradeço a presença desses profissionais que vieram enriquecer os debates. Agradeço, também,
a presença das autoridades que prestigiam a abertura deste evento. Vejo nesse comparecimento o
reconhecimento da importância do tema de que trataremos e da oportunidade da realização deste
encontro.
Que os resultados estejam de acordo com nossas expectativas e que possam contribuir para
melhor atingirmos o objetivo maior dos órgãos de controle: garantir a regular e efetiva aplicação dos
recursos públicos, em benefício da sociedade.
Câmara dos Deputados, Auditório Nereu Ramos, em 25 de novembro de 2002.

HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente do TCU

VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas
Encerramento
Discurso da Ministra de Estado Anadyr de Medonça
Rodrigues, Corregedora-Geral da União
Sumamente honrada com o convite formulado pelo eminente Presidente do Egrégio Tribunal de
Contas da União, o Excelentíssimo Senhor Ministro HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO, para
pronunciar algumas palavras, neste VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas, agradeço,
desde logo, a oportunidade de poder expor, em síntese, o relacionamento da Corregedoria-Geral da
União com a fiscalização de obras públicas.
À guiza de preâmbulo necessário, impõe-se recordar que o atual quadro do controle interno
existente no País deflui do assentado na Constituição da República Federativa do Brasil promulgada
em 1988, que exibe sinais veementes da inspiração ética que a animou.
Um desses sinais eloqüentes está em que, ao prescrever o receituário dos procedimentos

considerados indispensáveis a evitar a recaída nos males que pretendia expurgar da vida nacional, a
Carta de 1988 enunciou, de modo inédito e revolucionário — porque nunca antes haviam constado
tão explicitamente de um texto constitucional pátrio — os PRINCÍPIOS a cujo respeito ficaria
necessariamente jungida a Administração Pública e, dentre eles, inseriu, significativamente, o princípio
da MORALIDADE.
Nesse diapasão ético, foi a Carta de 1988, também, o texto constitucional que primeiramente
cogitou de prescrever sanções — das mais graves — ao que chamou de “atos de improbidade
administrativa”, desta maneira fornecendo arma poderosa, para o combate à corrupção no seio do
Poder Público.
Pois bem. Elucidativamente, dentre os muitos preceitos desse texto constitucional que revelaram
inaudita postura renovadora de costumes, encontrou-se, de modo igual, o extraordinário aprimoramento
do sistema de Controle Externo e Interno garantidor da boa aplicação dos recursos públicos, advindo
dos artigos 70 a 75 da Carta de 1988.
E mais. cuidou ainda, a mesma Carta de 1988, de anunciar que a aplicação dos recursos públicos
se faria de modo intransigentemente sério, em respeito ao cidadão contribuinte, e, para isso,
explicitamente, também, e de modo por igual inovador, consignou, com detalhes, que “Prestará
contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie
ou administre dinheiros, bens ou valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.

ABERTURA
CONFERÊNCIAS
Ademais, ficou determinado que, sob a nova ordem instaurada em 1988, não mais caberia apenas ao
Poder Executivo a manutenção de sistema de controle interno, pois essa obrigação passou a caber, desde
então, indistintamente, a todos os três Poderes, que deverão cumpri-la de forma integrada.
De outra parte, aos sistemas de controle externo e de controle interno coube, na ordem implantada com a Carta
de 1988, não só uma fiscalização financeira e orçamentária - tal como era previsto nos textos constitucionais
precedentes - , mas, também, a fiscalização contábil, operacional e patrimonial da União, nela incluídas as entidades
da administração direta e indireta, e especificando-se, além disso, que haverão de ser consideradas a legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.
Em seqüência natural à instituição de sistema tão fortalecido, as atribuições do Tribunal de Contas da União,
no auxílio ao Congresso Nacional, foram especificadas de forma a assumir larga abrangência, enquanto que o
Controle Interno de cada Poder também se viu essencialmente robustecido, em suas competências.
Nesse contexto, revelador do decidido desiderato ético da Constituição Federal de 1988, deu-se, no
âmbito do Poder Executivo Federal, em plena harmonia com tal inspiração, estrito e cabal cumprimento ao
disposto no art. 74 da Carta de 88, fazendo-se a implantação da sua sistemática:
a) primeiro, com o advento da Medida Provisória nº 480, de 27.4.1994, e dos diplomas que,
sucedendo-a, redundaram na promulgação da Lei n° 10.180, de 6.2.2001, regramento que, ao regular
o SISTEMA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO, no Poder Executivo Federal, criou e
disciplinou, para executá-lo, a SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO, órgão
vinculado, então, ao Ministério da Fazenda; e,
b) subseqüentemente, com a edição da Medida Provisória n° 2.143, de 2.4.2001, a qual, com suas
sucessivas alterações, instituiu, na estrutura da Presidência da República, a CORREGEDORIA-
GERAL DA UNIÃO, órgão de funções também tipicamente próprias do sistema de controle interno,
mas já então voltadas, intrinsecamente, ao plano correcional, e que veio a complementar o Sistema
Federal de Controle Interno, na medida em que o dotou da executoriedade máxima que lhe faltava e era
imprescindível às correções de rumo que se fizessem necessárias.
Assim, o Poder Executivo Federal, na linha da direção sinalizada pela Constituição Federal de 1988,
com a iniciativa de criar esses dois órgãos ¾ ainda que por vezes arrostando incompreensões e acusações
de toda espécie ¾, deixou marcada a sua adesão efetiva à nova ordem ÉTICA, exigida pelos cidadãos do
País e harmônica, também, com o moderno contexto internacional.
Este era, pois, o quadro do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, quando, em
agosto de 2001, o E. Tribunal de Contas da União prolatou Decisão que fez esta Recomendação:

“À Casa Civil da Presidência da República que promova estudos técnicos no sentido de avaliar a
conveniência e oportunidade do reposicionamento hierárquico da Secretaria Federal de Controle Interno –
SFC junto ao órgão máximo do Poder Executivo, retirando-a do Ministério da Fazenda, de modo a
prestigiar-se o aumento no grau de independência funcional da entidade, em face da busca de maior
eficiência no desempenho das competências arroladas no art. 74 da Constituição Federal.”
Seguiu-se-lhe a edição do Decreto nº 4.113, de 5.2.2002, que transferiu, “da estrutura do Ministério
da Fazenda, para a da Casa Civil da Presidência da República, a Secretaria Federal de Controle Interno
e a Comissão de Coordenação de Controle Interno”.
Com essas providências administrativas, o Poder Executivo Federal deu, portanto, cabal atendimento
à formal Recomendação emanada do E. Tribunal de Contas da União, no tocante ao posicionamento
estrutural da Secretaria Federal de Controle Interno.
O que moveu o Poder Executivo Federal a deslocar a Secretaria Federal de Controle Interno, para a
estrutura da Presidência da República, não foi, entretanto, apenas o intento de atender à Recomendação do
E. Tribunal de Contas da União: sendo o único árbitro da conveniência e oportunidade da prática de tal ato,
poderia tê-lo legitimamente postergado, sem ofensa ao recomendado. Na verdade, ao atender àquela
Recomendação, o Governo Federal fê-lo impelido pelo propósito de buscar o aprimoramento máximo do
próprio Sistema Federal de Controle Interno, como meio de dar total acatamento às prescrições
constitucionais.
Por isso também é que, no intuito de continuar o aperfeiçoamento do sistema, depois de ter deslocado a
Secretaria Federal de Controle Interno, do Ministério da Fazenda, para a Presidência da República, inserindo-a
na Casa Civil, o Poder Executivo Federal, em segundo passo, cuidou, já então, de inserir a Secretaria Federal de
Controle Interno na estrutura do outro órgão de competência institucional correlata às funções de controle
interno, também integrante da Presidência da República: a Corregedoria-Geral da União.
Viu-se editado, assim, o Decreto nº 4.177, de 28.3.2002, que introduziu, na estrutura da Corregedoria-
Geral da União, a Secretaria Federal de Controle Interno e a Comissão de Coordenação de Controle
Interno, além de também transferir, para a Corregedoria-Geral da União, as competências de ouvidoria-
geral que, até então, cabiam privativamente ao Ministério da Justiça, com quem passou a remanescer
apenas aquela pertinente a direitos humanos.
Deste modo, dentro do Sistema Federal de Controle Interno do Poder Executivo Federal, vieram a se
incorporar, em simultaneidade harmônica, dada a sua afinidade finalística,
a) a execução das funções referentes ao controle interno do Poder Executivo Federal e à auditoria pública;
b) o desempenho das atribuições executórias de natureza correcional; e, ainda,
c) os encargos pertinentes à atividade de ouvidoria-geral.

ABERTURA
CONFERÊNCIAS
Com tais medidas, institucionalizou-se, de modo global, no âmbito do Poder Executivo Federal, o
revolucionário sistema em boa hora introduzido pela inspiração ética prenunciada nos artigos 70 a 75 da
Carta Federal de 1988, de acompanhamento da gestão dos recursos públicos, visando a garantir-lhes a
economicidade devida à coletividade.
O pacto social que rege esta Nação brasileira — a sua Constituição Federal de 1988 — via-se,
destarte, obedecido cabalmente, com a criação do instrumental garantidor da correta aplicação dos recursos
públicos, dada a existência simultânea:
a) do sistema de CONTROLE EXTERNO, a cargo do Congresso Nacional, com auxílio do

Tribunal de Contas da União; e
b) do sistema de CONTROLE INTERNO, agora incumbido à Corregedoria-Geral da União, no

âmbito do Poder Executivo Federal.
E nem poderia conceber-se outro modo de ser. De fato, atingindo-se o limite da capacidade contributiva
fiscal das pessoas, físicas e jurídicas, impostergável se faz que sejam manipulados com seriedade extrema
os parcos recursos públicos, abolindo-se o desnecessário, o suntuário e o megalomaníaco, para se perseguir,
continuamente, a melhoria da eficiência e o menor custo possível de obras e serviços, como único modo de
se propiciar condição de vida humana e digna a todos os 170 milhões de habitantes de nosso País, muitos
dos quais, ainda hoje, condenados ao humilhante estado de seres infra-humanos.
Neste momento histórico, portanto, quando nos aproximamos da execução da majoritária vontade
popular, livremente manifestada nas urnas, quando uma nova equipe de administradores se apresta para
gerir o Poder Executivo Federal, com um orçamento balizado por rígida austeridade — ditada pela
imperiosa necessidade de honrar compromissos financeiros assumidos pela Nação, sejam os internos
sejam os internacionais —, mais ainda avulta a importância da missão da Corregedoria-Geral da União, no
desempenho da sua tríplice função de CONTROLE INTERNO, de CONTROLE CORRECIONAL e de
OUVIDORIA-GERAL.
Desses três ramos das atividades da Corregedoria-Geral da União, o primeiro deles — o CONTROLE
INTERNO —, desempenhado pela Secretaria Federal de Controle Interno, desde 1994, norteou as ações
governamentais de controle por um enfoque essencialmente preventivo, voltado às áreas de contabilidade
e auditoria, ao incremento das auditorias operacionais, preventivas e sistemáticas e ao acompanhamento
sistemático dos programas de governo. A partir de 1995, suas atividades se pautaram, principalmente, pela
descentralização das ações de controle para unidades regionais, com o incremento e treinamento de
recursos humanos.

No desempenho de seu segundo ramo de atividades — o de CONTROLE CORRECIONAL —, a
Corregedoria-Geral da União considerou, desde os seus primórdios, em 2001, que o seu dever institucional
a obrigava a providenciar para que o Governo Federal, em atitude absolutamente inédita, na história desta
República, expusesse as suas próprias entranhas, à opinião pública. Com isso, ensejar-se-ia que qualquer
cidadão, assim conhecedor de tudo o que se passava no âmbito interno, estivesse capacitado a se tornar um
Fiscal do Poder Executivo Federal, avaliando, por si mesmo, as irregularidades sob apuração e controlando
o bom andamento das averiguações.
Com esse propósito, dedicou-se a Corregedoria-Geral da União, então, às tarefas de colocar ao acesso
franco e fácil do público, em geral, via internet,
a) primeiramente, o cadastro de todos os processos apuratórios de irregularidades, em curso no

âmbito do Poder Executivo Federal, cujo andamento passava a fiscalizar rigorosamente, quantificando-
os e exibindo-os de forma ampla e aberta;
b) depois, em um segundo cadastro, a relação completa de todas as denúncias que chegaram à

Corregedoria-Geral da União, por variados meios — e que passaram a receber, sem qualquer
exceção, exame e resposta individualizados —, com a indicação do atualizado estágio do andamento
de cada qual; e,
c) finalmente, com um terceiro Banco de Dados, o número e a espécie de todas as punições

aplicadas, tanto pelo Poder Executivo Federal, como pelo E. Tribunal de Contas da União, em
decorrência dos processos apuratórios de irregularidades, de molde a que o cidadão possa ter nítida
percepção do efetivo resultado punitivo das averiguações.
Por fim, o terceiro ramo de atividades da Corregedoria-Geral da União — o pertinente às funções de

OUVIDORIA-GERAL — nasceu de modo oficial muito recentemente, em março de 2002, como produto
da convicção de ser imperioso que o Poder Público preste contas, ao cidadão deste País, acerca do efetivo
resultado da ação dos sistemas de controle e correção, o que só se viabilizará, se a Administração Pública
mantiver aberto um canal de permanente comunicação com o público em geral, hábil a ter nobre serventia,
como afinado instrumento de aferição da eficiência e da qualidade dos serviços públicos prestados.
Este o quadro atual do Sistema Federal de Controle Interno, o qual, no âmbito do Poder Executivo
Federal, permitiu que lhe fosse possível, entre outras ações, por mero exemplo,
a) a realização, em 2001, de 14.526 fiscalizações e 2.302 auditorias, em todos os Estados,

abrangendo 2.086 Municípios, representando um grau de cobertura geográfica de 37,51% dos 5.561
Municípios do País; e, até agosto de 2002, de 13.206 fiscalizações e 2.067 auditorias, em todos os
Estados, abrangendo 2.303 Municípios, representando cobertura geográfica de 41,41% dos Municípios
brasileiros, sendo que essas auditorias se referem não só ao acompanhamento da execução dos
programas de governo, mas, também, à avaliação da gestão dos administradores públicos federais;

ABERTURA
CONFERÊNCIAS
b) a realização de auditoria, no ano de 2002, para análise do processo de gerenciamento das

transferências de recursos públicos, por meio de convênios e contratos de repasse, na área de sete
ministérios, envolvendo cerca de R$ 7,2 bilhões pendentes de comprovação ou de aprovação, o que
representava 66% do estoque total e do saldo envolvido, no período analisado, e resultou na evidência
de impropriedades e irregularidades nos controles desses órgãos e entidades que, em junho de 2002,
detinham 50.512 convênios e contratos de repasse pendentes de providências, pelo descumprimento
da legislação aplicável, envolvendo aproximadamente R$ 11,0 bilhões. Essa constatação impeliu a
Corregedoria-Geral da União a desencadear ações imediatas, não só junto aos mesmos Ministérios,
instando-os a apresentar as ações necessárias a solucionar as pendências, mas também para estabelecer
novos métodos e rotinas, que impedissem a repetição do ocorrido.
Em suas outras atividades, foi possível à Corregedoria-Geral da União, também, em apenas 20 meses
de trabalho, efetuar:
a) o acompanhamento da regularidade do andamento de ... processos administrativos disciplinares,

atualmente em curso perante todos os órgãos federais;
b) a apuração de 4084 denúncias de fatos irregulares, recebidas a partir de abril de 2001, estando
2664 já resolvidas e 1420 em análise;
c) o atendimento, pela Ouvidoria-Geral, desde a mesma época, de 1192 manifestações, existindo

626 já solucionadas definitivamente e remanescendo 566 sob análise.
Neste complexo universo das ações do Sistema, é que se acham inseridas as auditorias e fiscalizações
em obras públicas, cuja mecânica operacional se desenvolve com o objeto de deixar coligidos os seguintes
dados, prestantes a permitir a mais completa análise da sua regularidade:
1-Identificaçao;
2-Estratégia de Ação;
3-Estrutura Metodológica utilizada;
4-Ações de Fiscalização/Auditoria;
5-Pontos Críticos;
6-Resultados.
Do resultado de tais ações, quando constatados indícios da prática de ilícitos administrativos, tendo
como autores servidores públicos federais, é cientificada a autoridade competente para a apuração dos
fatos, mediante a abertura de sindicância e, se for o caso, de processo administrativo disciplinar, do qual a
Corregedoria-Geral da União terá necessária notícia, para acompanhar seu curso e velar no sentido da
tempestiva prolação da decisão cabível, providenciando, ainda, para que eventuais ilícitos penais sejam
dados ao conhecimento do Ministério Público e para que o ressarcimento de lesões ao erário seja confiado
à iniciativa da Advocacia-Geral da União, junto ao Poder Judiciário.

Por maiores que sejam, porém, os esforços, a dedicação e a competência dos integrantes dos sistemas
de Controle Externo e do Controle Interno, de todos os Poderes da República, e em todas as esferas,
federal, estadual e municipal, é forçoso reconhecer que muito dificilmente chegarão algum dia a estar
completamente capacitados para atender, de modo cabal, a todas as áreas em que a sua ação se faz
imprescindível.
Basta lembrar a imensa extensão territorial deste País, com cerca de 170 milhões de habitantes, e
exsurge, nítida, a noção de que será tarefa de Hércules, controlar, a todo tempo, em todos os lugares, a boa
aplicação dos recursos públicos.
A despeito dos ingentes esforços desenvolvidos pelo Sistema Federal de Controle Interno para
desempenhar, com eficiência, as suas funções, ainda assim não chegam a atingir índices quantitativos que
assegurem a sua presença permanente junto a todos os gestores da coisa pública, pois, para isso, padece de
grave carência numérica de recursos humanos.
O ideal seria que a Administração Pública investisse decididamente em controle, buscando manter um
quantitativo qualificado de Auditores, Corregedores e Ouvidores, compatível com o volume de recursos
a controlar, de molde a que nenhum dinheiro público ficasse ao largo da permanente fiscalização quanto à
sua regular aplicação.
Considerando-se, entretanto, a multiplicidade de ações confiadas à Corregedoria-Geral da União e, em

especial, à sua Secretaria Federal de Controle Interno — a quem cabem as ações in loco — e dado o
extenso espaço territorial onde as mesmas se hão de desenvolver, não há negar que, não obstante a
capacitação do seu corpo técnico, tais ações estão limitadas a um patamar muito aquém do desejável.
Ouso dizer que outro não há de ser o quadro com que se defronta hoje o Controle Externo, malgrado
sejam notórias a alta qualificação do quadro de servidores e a excelência do saber e da capacidade de
trabalho dos eminentes Ministros componentes do Egrégio Tribunal de Contas da União, assim como o
acendrado espírito público de que são todos dotados e que lhes permite vencer, ainda que com sacrifício,
as dificuldades materiais que se opõem à presença mais atuante de sua ação institucional.
O que se há de fazer, entretanto, ante tais obstáculos? Aceitá-los conformadamente, resignando-se ao

mal crônico da insuficiência dos recursos materiais que, em uma Nação ainda em desenvolvimento, carente
de recursos para atender algumas das necessidades mais básicas de sua população, impede sempre que os
sistemas de Controle Externo e Interno estejam dotados de todos os meios de que carecem, para o perfeito
desempenho de suas funções constitucionais?
Ou, ao invés disso, buscarem-se, em prol da maior eficiência do controle da boa gestão da res publica,
soluções criativas que, mesmo sem o imediato investimento maciço em recursos materiais e humanos,
permitam, ainda assim, o aprimoramento da fiscalização, de molde a se garantir a presença efetiva do
controle, junto ao gestor dos recursos que são de todos nós?

ABERTURA
CONFERÊNCIAS
A ninguém, com consciência cívica, ocorrerá optar pela primeira solução, quando menos em respeito
aos concidadãos que poderão ter melhores condições de vida, se vier a ser possível aprimorar, em algo, o
sistema de controle da regularidade dos gastos públicos, assim se evitando o desperdício, o desvio, a
corrupção, que constituem inadmissível injúria aos mais carentes da boa gestão dos recursos da coletividade.
Eis por que, neste qualificado fórum de debates, no qual já se discutiram, de modo percuciente, as
variadas questões atinentes a auditorias de obras públicas, peço vênia para propor uma meditação sobre
tema conexo que também me parece merecer consideração, visto como diz respeito, de perto, à maior
eficiência do aparelhamento de controle externo e interno.
Com efeito, sabemos todos que tem sido estreita e valiosa, a cooperação que entre si mantêm os
aparelhamentos do Controle Externo e do Controle Interno do Poder Executivo Federal, em proveitosa
aliança, no esforço comum de bem servir, cada qual em sua área de competência constitucional.
Afigura-se inegável, contudo, que, sem colisão ou confusão das suas respectivas esferas de atividade,
podem o Controle Externo, confiado ao Egrégio Tribunal de Contas da União, e o Controle Interno do
Poder Executivo Federal, atribuído à Secretaria Federal de Controle Interno, órgão da Corregedoria-Geral
da União, cogitar do estudo e do debate de ordenamento jurídico tal, que permita estabelecer-se cooperação
coordenada mais intensa, de molde a se suprimir a superposição de ações.
Em verdade, diante de quadro como o descrito, em que se afigura não removível, pelo menos a curto
prazo, a carência de recursos materiais e humanos postos à disposição dos sistemas de Controle Externo
e Controle Interno — o que implica, necessariamente, si et in quantum perdurar tal carência, na conseqüente
falta dos meios indispensáveis a que possa ser atingida a plenitude do desempenho de suas atribuições
institucionais —, quer parecer injustificável que ocorra, ainda que apenas eventualmente, a duplicação de
ações, visando um mesmo objetivo.
Trata-se de mal que muito certamente poderá ser debelado de maneira eficaz, mediante a simples edição
de regras legais que ordenem racionalmente os dois procedimentos, ensejando que se entrosem, ao invés
de se chocarem, e que se completem, ao invés de se sobrepor.
Afigura-se evidente que as auditorias de um e outro sistema não se repelem, mas, ao contrário, devem
ter validade recíproca, nos âmbitos do controle externo e interno.
De tal entrosamento, é patente, adviriam desde logo nítidos benefícios ao melhor desempenho das
funções, tanto do controle externo, como do interno, bem como ao erário, e, por óbvio, às obras e serviços
devidos aos cidadãos brasileiros.
Sob outro ângulo, como entender que Auditorias levadas a efeito pelos capacitados técnicos — para
isso especificamente qualificados — do corpo funcional do E. Tribunal de Contas da União ou da
Corregedoria-Geral da União, não tenham eficácia probatória extra muros?

De fato, não é compreensível que uma Auditoria realizada com todos os requisitos técnicos, pelo
Controle Externo ou pelo Controle Interno, deixe de ser considerada, em seu valor probante, em processo
judicial ou junto ao Ministério Público, tão só porque não se efetivou perante o Poder Judiciário ou pelo
parquet ou pela Polícia.
Também nesse caso, a edição de regra legal que confira eficácia probatória erga omnes a tais
Auditorias provindas da E. Corte de Contas ou da Corregedoria-Geral da União facultaria o seu uso
em outras instâncias e esferas, com alto reflexo na maior rapidez do andamento dos feitos judiciais e,
inclusive, trazendo o manifesto proveito de liberar de tal encargo os quadros técnicos policiais, já
insuficientes, para atender a suas incumbências funcionais cada vez mais exigidas, neste mundo
crescentemente violento.
Estas as sugestões provindas da vivência que me foi propiciada, na Chefia do Sistema Federal de
Controle Interno do Poder Executivo Federal, e que, neste momento de despedida, atrevo-me a deixar, à
meditação dos ilustrados integrantes deste Seminário, com a esperança de que se prestem a servir como
contribuição à discussão sobre tais temas, que dizem de perto ao interesse público nacional.
Isto porque, conquanto este Seminário seja prova eloqüente de que os Sistemas de Controle Externo
e Interno estão despojada e humildemente assumindo as falhas que apresentam, é inegável que o engenho
jurídico ainda não encontrou instrumental mais adequado, para que seja resguardado o bom uso do
dinheiro público.
Na minha ótica, a máquina do controle comporta aprimoramentos, mas dou meu testemunho presencial
de que cumpre sua função institucional, ainda que se ressinta das falhas que patrioticamente estão sendo
reconhecidas, neste momento nitidamente transicional por que passa a sociedade brasileira.
Encerro aqui minha alongada fala, agradecendo pelo ensejo que me foi ofertado de dirigir-me a tão
qualificada audiência, constituída de doutos e sábios estudiosos, a quem a Nação brasileira está agradecida
pela contribuição do seu saber com que a agraciaram.
Muito obrigada.
Brasília, 29 de novembro de 2002.
Anadyr de Mendonça Rodrigues

Ministra de Estado Corregedora-Geral da União

Palestras
Novos Procedimentos Adotados no Âmbito do Controle
Externo Previsto nos Arts. 70 e 71 da CF, Notadamente na
Área de Obras Públicas
Cláudio Sarian Altounian*

André Luiz Mendes**
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
1. O SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO BRASILEIRO
1.1. O CONTROLE EXTERNO NAS CONSTITUIÇÕES
1.2. OS MÉTODOS CONVENCIONAIS DE CONTROLE
1.2.1. Tomada e Prestação de Contas Anuais
1.2.2. Tomada de Contas Especial
1.2.3. Fiscalizações (Auditorias e Inspeções)
1.3. AS DIFICULDADES DOS MÉTODOS CONVENCIONAIS
2. UM NOVO CENÁRIO PARA O CONTROLE EXTERNO
2.1. AS NOVAS EXIGÊNCIAS DA SOCIEDADE EM RELAÇÃO AO CONTROLE
2.2. AS INOVAÇÕES NAS FORMAS DE ATUAÇÃO DO CONTROLE EXTERNO
3. UMA EXPERIÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO INOVADORA: O CONTROLE DAS OBRAS PÚBLICAS
3.1. HISTÓRICO
3.1.1. CPI de obras inacabadas
3.1.2. Comandos legais para a orientação dos trabalhos
3.1.3. Bloqueio da execução de recursos orçamentários para obras
com indícios de irregularidades graves
3.2. O RETRATO DA SITUAÇÃO ATUAL
3.2.1. Forma de controle externo – Trabalho conjunto CN e TCU
3.2.2. Fatores encontrados em contrato de obras públicas
3.3. O NOVO ESCOPO DAS DETERMINAÇÕES DO TRIBUNAL
3.4. O TRABALHO CONJUNTO DO CONGRESSO NACIONAL
E DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.5. OS ASPECTOS JURÍDICOS ENVOLVIDOS
3.5.1. Tipos de controle
3.5.2. Princípios administrativos
4. CONCLUSÕES
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
* Engenheiro civil e advogado, Seretário de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União SECOB/TCU.

** Engenheiro civil. Diretor da SECOB/TCU.

PALESTRAS
PALESTRAS
INTRODUÇÃO
O trabalho apresenta novos procedimentos adotados no âmbito do controle externo, com destaque
para as fiscalizações realizadas na área de obras públicas, com o objetivo de evitar o desperdício de
recursos públicos e propiciar aos órgãos e entidades responsáveis a adoção de medidas corretivas de forma
tempestiva. Para tanto, faz descrição da nova metodologia; análise comparativa com os métodos tradicionais,
relacionando as vantagens e desvantagens; e aborda os principais aspectos jurídicos envolvidos na questão.
O principal aspecto abordado é o resultado positivo da atuação conjunta entre o Congresso Nacional
e Tribunal de Contas da União, cada um no exercício de suas competências constitucionais, que condiciona
a aplicação de verbas federais previstas na lei orçamentária à adoção de medidas saneadoras em contratos
e convênios em que foram constatados indícios de irregularidade graves pela Corte de Contas.
1. O SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO BRASILEIRO

A importância de um controle externo efetivo já era ressaltada quando da instalação da República
no Brasil. Àquela época, o ministro das finanças, Rui Barbosa, por meio de decreto provisório
destacava:
“É, entre nós, o sistema de contabilidade orçamentária defeituoso em seu mecanismo e fraco
na sua execução. O Governo Provisório reconheceu a urgência inadiável de reorganizá-lo; e a medida
que vem propor-vos é a criação de um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediária à
administração e à legislatura, que, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e
julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais no
organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituição de ornato aparatoso e inútil”1
Segundo Speck2 , podem-se resumir as características principais dessa instituição criada com o
advento da Primeira República nos seguintes pontos: “1) a instituição teria status constitucional; 2)
seus membros seriam selecionados pelo Executivo e pelo Legislativo em conjunto; 3) esses membros
teriam amplas garantias vinculadas ao seu cargo; 4) as decisões seriam tomadas de forma colegiada;
5) o Tribunal julgaria as contas dos administradores; 6) a instituição relataria ao Legislativo sobre a
execução financeira do governo; e 7) o Tribunal teria a função de registrar previamente as ordenações
de despesas dos administradores, para que elas se tornassem efetivas”.
Verifica-se que, desde a sua criação, o Tribunal de Contas da União teve status constitucional.
Esse status demonstra a preocupação do legislador em definir a existência de um órgão de controle
externo cujas ações estejam voltadas à análise da boa e regular aplicação dos recursos públicos, bem
como dificultar qualquer manipulação política em sua forma de atuação.
1.1. O CONTROLE EXTERNO NAS CONSTITUIÇÕES
O posicionamento do Tribunal de Contas da União em relação aos Poderes da República alterou-se no

decorrer do tempo. Nas três primeiras Constituições, o Tribunal não está inserido nas seções que tratam de
qualquer dos três poderes. Pelo contrário, encontra-se inserido nas Disposições Gerais.
Em 1934, situa-se no âmbito dos órgãos de cooperação, ao lado do Ministério Público; em 1937, no
Poder Judiciário; e, a partir de 1946, no Poder Legislativo.

Apesar dessa diversidade de posicionamento, entende-se que o importante no presente estudo é destacar
a alteração das competências estabelecidas para esse órgão pelos diversos textos constitucionais.
A competência para o julgamento das contas dos administradores pelo Tribunal de Contas
perpassa toda a história republicana. Apesar de a Constituição de 1891 não mencionar expressamente
o verbo “julgar”3 , a Lei Orgânica do Tribunal de 1892 deixava claro que as referidas contas seriam
julgadas pela Corte de Contas.
De acordo com Speck4 , na República Velha, ao mesmo tempo em que grande parte dos juristas
aceitou a atribuição do Tribunal de Contas como tribunal administrativo, muitos continuaram
divergindo desse posicionamento, tendo sido infrutíferas todas as contestações referentes à sua
atribuição judicial.
Acrescenta, ainda, o referido autor, que na Assembléia Constituinte de 1946, a tese das atribuições
judiciais voltou a ser discutida, mas, novamente, a competência judicante do Tribunal de Contas foi
confirmada.
Outro ponto de suma importância a ser destacado é o de que, em 1892, o foco da fiscalização dos
gastos do governo era o de controle prévio, tendo o Tribunal poder de vetar as despesas que se
apresentassem em desacordo com os preceitos legais. A partir de 1896, a recusa no registro da
despesa poderia ser desconsiderada por meio de decisão do Executivo.
A evolução do Estado e o conseqüente aumento no número de suas atribuições, coincidindo com

o início do regime militar, ocasionou, em 1967, o fim do controle prévio. Speck5 destaca que “os
argumentos contra a sistemática do controle prévio eram de ordem prática. Com o crescimento da
administração pública e a multiplicação das repartições, o Tribunal se veria forçado a se organizar
internamente espelhando a estrutura da administração pública, caso quisesse registrar as despesas de
cada repartição previamente. O processo de registro, de um lado, emperrava a administração porque
atrasava a execução orçamentária. De outro, os prazos exíguos dados ao Tribunal para a manifestação
não permitiam uma efetiva verificação da legalidade e da regularidade dos atos, como previsto. ”
Continua o autor: “Como compensação a esse meio de controle global através de registro, o Tribunal
ganha um novo instrumento de fiscalização: a inspeção ou auditoria. Não seriam mais meramente as
informações e documentações fornecidas pela administração que formariam a base exclusiva dos processos
a serem aprovados. As investigações e auditorias in loco poderiam ser realizadas pelo próprio corpo
técnico do Tribunal de Contas. A lógica não deveria ser de um controle global de todas as despesas. Ao
contrário, o instrumento de fiscalização por meio de auditorias é seletivo”.
Por fim, a Constituição Federal de 1988 ampliou sobremaneira as competências do Tribunal6 , notadamente
aquelas referentes à realização de auditorias de natureza orçamentária, patrimonial e operacional, bem como
ampliou a natureza do controle, definindo a realização de trabalho envolvendo os seguintes aspectos: legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação de subvenção e renúncia de receitas.
Outro ponto de fundamental importância estabelecido pela Carta Magna na Seção que trata da fiscalização
contábil, orçamentária e financeira, refere-se ao procedimento para a sustação de ato e de contrato
administrativo7 .

PALESTRAS
PALESTRAS
No caso do ato, o Tribunal poderá assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade e, caso não atendido, sustar a execução
do ato impugnado, comunicando a Decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.
Já no caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que
solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. Caso o Congresso Nacional ou o Poder
Executivo não adote as medidas cabíveis, no prazo de noventa dias, o Tribunal decidirá a respeito.
De todo o exposto, depreende-se que, no período republicano, houve significativa reestruturação na forma de
controle externo, alterando-se no decorrer das Constituições, de prévio para concomitante ou a posteriori; e no de
conteúdo, do aspecto meramente legalista para aspectos ligados à legitimidade e economicidade.
1.2. OS MÉTODOS CONVENCIONAIS DE CONTROLE
O dever de prestação de contas por parte de pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária é previsto no art. 70,
parágrafo único, da Constituição Federal.
A operacionalização dessa prestação é definida consoante diretrizes fixada pela Lei Orgânica e Regimento
Interno do Tribunal, assim como as Instruções Normativas.
1.2.1. Tomada e Prestação de Contas Anuais8 .
Meirelles9 reporta-se à importância da prestação de contas em uma sociedade democrática da seguinte

forma:
“O dever de prestar contas é decorrência natural da administração como encargo de gestão de

bens e interesse alheios. Se o administrador corresponde ao desempenho de um mandato de zelo e
conservação de bens e interesses de outrem, manifesto é que quem o exerce deverá prestar contas ao
proprietário. No caso do administrador público, esse dever mais se alteia, porque a gestão se refere aos
bens e interesses da coletividade e assume o caráter de um múnus público, isto é, de um encargo para
com a comunidade. (....)
A regra é universal: quem gere dinheiro público, administra bens ou interesses da comunidade
deve contas ao órgão competente para fiscalização. Essa prestação de contas, segundo os ditames
constitucionais, é feita ao órgão legislativo de cada entidade estatal, através do Tribunal de Contas
competente, que auxilia o controle externo da administração financeira. Todos as pessoas relacionadas
nos incisos I a VI do art. 5º da Lei n 8.443 deverão prestar contas anualmente ao Tribunal.”
O Tribunal de Contas da União define, por meio da Instrução Normativa nº 12/96, as peças e
elementos que lhe deverão ser encaminhados. Basicamente são solicitados : Rol de Responsáveis; Relatório
de Gestão; Certificado de Auditoria emitido pelo Órgão de Controle Interno competente, acompanhado do
respectivo Relatório, que conterá, em títulos específicos, análise e avaliação relativas a falhas e irregularidades
ou ilegalidades, indicando as medidas implementadas com vistas ao pronto ressarcimento; Balanços e
Demonstrativos Contábeis encaminhados na forma de extratos; parecer do dirigente do Órgão de Controle
Interno competente; e pronunciamento expresso da autoridade máxima do órgão sobre as contas e o
parecer do Controle Interno, atestando haver tomado conhecimento das conclusões nele contidas.

As contas poderão ser julgadas, nos termos do art. 16 da Lei nº 8.44310 , regulares, regulares com
ressalva ou irregulares.
No caso de contas regulares com ressalva, o Tribunal determinará a adoção de medidas necessárias à
correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes.
No caso de irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida

atualizada, acrescida dos juros legais, podendo, ainda, aplicar multa de até 100% do valor do dano causado
ao Erário, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação
de execução.
No caso de contas irregulares de que não resulte débito, ainda assim o Tribunal poderá aplicar multa
ao responsável, nos termos do art. 58 de sua Lei Orgânica.
Poderá, ainda, ao julgar irregulares, fixar a responsabilidade do agente público que praticou o ato e do
terceiro que haja concorrido para a ocorrência do dano apurado.
1.2.2. Tomada de Contas Especial
O processo de Tomada de Contas Especial - TCE11 é um processo devidamente formalizado, dotado

de rito próprio, que objetiva apurar a responsabilidade daquele que der causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte dano ao Erário, devendo ser instaurado somente após esgotadas as providências
administrativas internas com vistas à recomposição do Tesouro Nacional.
Vale ressaltar que o Tribunal poderá, a qualquer tempo, determinar a instauração de tomada de contas
especial, independentemente das medidas administrativas internas e judiciais adotadas, se entender que
o fato motivador possui relevância para ensejar a apreciação por seus órgãos colegiados.
Por conseqüência, ao contrário das contas anuais, não há que se falar em periodicidade na instauração
desse tipo de processo.
A tramitação costuma ocorrer de acordo com as diretrizes traçadas pela Instrução Normativa nº
13/96 – TCU.
Em função do valor do débito, o Tribunal poderá determinar arquivamento, sem julgamento de mérito,
de processo de TCE, sem cancelamento da dívida, a cujo pagamento continuará obrigado o devedor para
que lhe possa ser dada quitação.
1.2.3. Fiscalizações (Auditorias e Inspeções)
O instrumento de fiscalização12 permite ao Tribunal o acompanhamento concomitante dos gastos

públicos com o objetivo de assegurar a eficácia do controle e para instruir o julgamento das contas.
Inserem-se como formas de fiscalização a inspeção e auditoria, tendo a primeira o objetivo de

suprir omissões e lacunas de informações, esclarecer dúvidas ou apurar denúncias quanto à legalidade
e à legitimidade de fatos da administração e de atos administrativos praticados por qualquer responsável
sujeito à sua jurisdição; e a segunda, subsidiar a instrução e o julgamento de processos de tomadas e
prestações de contas dos responsáveis pela aplicação de recursos públicos federais, atender a pedidos
do Congresso Nacional ou de qualquer de suas Casas ou Comissões, e assegurar a eficácia do
controle, nas formas relacionadas a seguir13 :

PALESTRAS
PALESTRAS
I - obter dados de natureza contábil, financeira, orçamentária e patrimonial, quanto aos

aspectos técnicos, de legalidade e de legitimidade da gestão dos responsáveis pelo órgão, projeto,
programa ou atividade auditados, com vistas a verificar a consistência da respectiva prestação ou
tomada de contas apresentada ao Tribunal e esclarecer quaisquer aspectos atinentes a atos, fatos,
documentos e processos em exame; II - conhecer a organização e o funcionamento dos órgãos e
entidades da Administração direta, indireta e fundacional dos Poderes da União, inclusive fundos e
demais instituições que lhe sejam jurisdicionadas, no que respeita aos aspectos contábeis, financeiros,
orçamentários e patrimoniais; III - avaliar, do ponto de vista de desempenho operacional, as atividades
e sistemas desses órgãos e entidades, e aferir os resultados alcançados pelos programas e projetos
governamentais a seu cargo.
A apreciação dos processos de fiscalização pelos órgãos colegiados do Tribunal poderá ensejar
determinações para a correção de impropriedades, aplicação de multa aos responsáveis, ou até
conversão do processo em tomada de contas especial.
São competentes para solicitar auditorias, além do próprio Tribunal, a Câmara dos Deputados, o
Senado Federal, e Comissão técnica ou de inquérito do Congresso Nacional.
1.3. AS DIFICULDADES DOS MÉTODOS CONVENCIONAIS
Os processos de prestação e de tomada de contas são de extrema importância para que, de forma
sistemática, sejam encaminhadas informações referentes à administração do gestor público ao Tribunal.
Porém, devemos analisá-lo sob o prisma do tempo. Segundo o art. 146 do Regimento Interno,
os processos de tomada e prestação de contas deverão ser encaminhados ao Tribunal no prazo de até
cento e vinte dias contados da data de encerramento do correspondente exercício financeiro. Nos
casos das contas dos órgãos e entidades da administração indireta, o prazo é ampliado para cento e
cinqüenta dias.
Por sua vez, segundo o art. 14 da Lei, o Tribunal deverá julgar as contas até o final do exercício
seguinte ao qual estas lhe foram apresentadas. Por conseqüência direta, teremos um intervalo demasiado
longo entre a prática do ato e a sua possível apreciação.
O Tribunal tem se esforçado sobremaneira para a simplificação da apresentação das contas,

porém, devemos reconhecer que a tarefa é árdua quando analisamos a dimensão da máquina
administrativa federal.
De acordo com Souto14 , “nos últimos três anos, mais de 7.450 tomadas e prestações de contas foram
julgadas, mais de 2.200 auditorias e inspeções foram realizadas, cerca de 7.560 tomadas de contas
especiais foram julgadas, quase 11.500 atos de admissão de pessoal ou de concessão de aposentadoria,
reforma ou pensão foram apreciados e mais de 1.720 denúncias e representações foram investigadas, o que
resultou na condenação de 3.069 responsáveis por irregularidades e no envio de mais de 450 processos,
apenas nos exercícios de 2000 e 2001, ao Ministério Público Federal, para as medidas penais cabíveis”.
Contudo, inegável que no processo de análise de contas, a decisão do Tribunal, principalmente aquelas
em que condena o responsável em débito, ocorre de forma posterior ao ato inquinado, o que dificulta em
muito a atuação preventiva para evitar o desperdício de recursos.

Agrava-se o fato no caso das Tomadas de Contas Especiais, processos que, via de regra, são instaurados
pela autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, para, após os trâmites
adequados (Secretaria Federal de Controle Interno e Ministro de Estado competente), serem encaminhados
ao Tribunal. O Tribunal deverá, ainda, seguir os procedimentos necessários à ampla defesa dos responsáveis
arrolados, que por vezes são superiores a uma dezena, para poder, finalmente, se manifestar de forma
conclusiva.
Outro fator a ser destacado é que, em alguns casos, em face da complexidade das matérias tratadas, é
necessária a prorrogação do prazo regimental fixado em 15 dias para que o responsável apresente suas
alegações de defesa ou razões de justificativa.
A combinação do número de responsáveis envolvidos, alguns com endereço desconhecido, com a

autorização de prorrogações de prazo para apresentação de defesa ocasionam, sem dúvida alguma, grande
atraso na deliberação definitiva do Tribunal.
Acrescente-se a essa combinação a possibilidade de interposição de recurso pelo responsável que

suspende os efeitos da decisão do Tribunal até nova apreciação.
É importante lembrar que a decisão do Tribunal é considerada título executivo, quando o responsável
não comprovar que recolheu aos cofres públicos a quantia correspondente ao débito que lhe tiver sido
imputado ou da multa cominada, para fundamentar a respectiva ação de execução. Nesse caso, para o
efetivo ressarcimento dos valores, necessária se faz ação de execução intentada pela Advocacia-Geral da
União – AGU ou pelas Procuradorias Autárquicas.
Apesar de todo o esforço da máquina administrativa, o sucesso das ações de execução tem se demonstrado
de pequena monta, até mesmo pelo fato de que, em casos de desvio de recursos, o responsável condenado não
possui, na maioria das vezes, bens declarados suficientes para a quitação do débito.
2. UM NOVO CENÁRIO PARA O CONTROLE EXTERNO

A evolução da conscientização da sociedade a respeito de seus direitos é notável.
Zymler15 assim se manifesta sobre o tema:
“A sociedade brasileira tem exigido, de forma mais contundente, a melhoria da qualidade do

gasto público. Acontecimentos recentes que foram amplamente abordados pelos meios de comunicação
aguçaram a percepção do homem comum para questões relacionadas com o emprego dos recursos
arrecadados pelo Estado. Tal sentimento revela amadurecimento da população, que passa a exigir
aumento na efetividade das instituições responsáveis pelo controle da utilização desses recursos”.
Por outro lado, a atuação investigativa da imprensa brasileira tem demonstrado à sociedade diversos
casos comprovados de desperdício de recursos públicos. Mesmo nos casos em que a detecção do problema
não é feita pela mídia, a divulgação do caso nos meios de comunicação pressiona as autoridades competentes
a adotarem as medidas cabíveis.
Como reflexo direto dessa conscientização, notamos claramente a preocupação de todos os órgãos e
entidades públicos, não apenas em aprimorar sua forma de atuação, mas também em divulgá-la.

PALESTRAS
PALESTRAS
2.1. AS NOVAS EXIGÊNCIAS DA SOCIEDADE EM RELAÇÃO AO CONTROLE
O novo cenário democrático não admite mais a figura do gestor incompetente, muito menos do
corrupto.
A obediência exclusiva ao princípio da legalidade também não é suficiente. O próprio Congresso

Nacional inseriu no art. 37 da Carta Magna, por meio de emenda, a obediência ao princípio da eficiência por
parte da administração pública.
Esse princípio traz ao controle externo dupla incumbência: a de ser eficiente em suas ações e a de
garantir a atuação eficiente dos órgãos e entidades jurisdicionados.
Consoante Zymler16 , referindo-se à atuação do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da

União no exercício do controle externo:
“Compete a essas instituições incumbidas do exercício da atividade controladora buscar de

forma incansável a excelência, a fim de oferecer resposta satisfatória ao legítimo anseio da população
brasileira. O Tribunal de Contas da União é peça chave do Sistema de Controle.
Como tal, a despeito de limitações materiais e em razão do comprometimento de seus membros

do Ministério Público e de seus servidores, tem-se desincumbido de sua missão constitucional. Ressalto,
a propósito, que possui cerca de 2.032 servidores, sendo 951 alocados na área fim, e, com esse reduzido
quadro, aprecia contas de todos os responsáveis pela gestão de recursos públicos federais; realiza
auditorias ditas de legalidade e operacionais; examina denúncias e representações; aprecia atos de admissão
e de concessão, na área de pessoal, além de inúmeras outras atribuições que vêm sendo criadas pela
legislação infraconstitucional. Vale registrar que no exercício de 2000, foram julgados 11.940 processos”.
Para que se alcance a referida excelência, é expectativa da sociedade que a atuação do controle se insira
em um contexto de concomitância, de forma a coibir que os parcos recursos públicos escoem pelo ralo da
incompetência e da corrupção.
Não adianta mais, sob essa nova ótica, identificar e punir os culpados após o desvio dos recursos. O
que se espera é que a atuação seja tão eficiente que detecte a má aplicação dos recursos no momento em que
esteja ocorrendo, e que se adotem as providências, de forma tempestiva, para que os recursos não sejam
gastos.
Mais ainda, que as Cortes de Contas estejam sensíveis ao controle social, de forma a colher subsídios
para uma atuação mais efetiva, visto que muito próximo às ações administrativas; e, em contrapartida,
forneçam à sociedade, por todos os meios possíveis, notadamente os eletrônicos, informações a respeito
do gasto público.
Essa nova linha já vem sendo percebida pelo Tribunal de Contas. Segundo o Ministro do TCU,
Lincoln Magalhães da Rocha, no voto que embasou o Acórdão nº 160/1999 – Plenário, ao abordar a
questão da defasagem temporal entre a ocorrência do fato gerador do débito e a apreciação do mesmo pelo
Tribunal nos casos de Tomada de Contas Especial:
“Como já referi em meu Voto no TC 032.720/1991-2, julgado em 17.08.1999, pela 1ª Câmara,

em diversos casos apuram-se irregularidades cometidas há mais de dez anos, num exercício quase

arqueológico. Tem sido freqüente a imputação de débito a responsáveis falecidos, exigindo a transferência
da obrigação de reparar o dano aos sucessores.
E nem se trata, diga-se de passagem, de questões complexas a requerer aprofundados estudos

doutrinários ou jurisprudenciais. São casos prosaicos de débito com fatos, responsáveis e valores muitas
vezes bem identificados pelo Controle Interno. São casos assim que, a meu ver, estão a merecer um
repensar de procedimentos por parte do Tribunal, para que se consiga imprimir maior celeridade e efetividade
ao seu trabalho.
Repito aqui o que já disse em outras ocasiões. O TCU tem de priorizar a realização de
biópsias, com a finalidade de melhorar a saúde da administração pública, ao invés de necrópsias
como são as TCEs, que em nada mais podem contribuir para a melhoria da saúde do Estado,
prestando-se no máximo para identificar a causa mortis e, quem sabe, a autoria do delito.
.......
É preciso também manter um canal de comunicação aberto com a sociedade. Assim, deve-
se buscar o ressarcimento dos recursos desviados ou mal-utilizados apontados em denúncias e
representações procedentes, pois não se deve frustrar as expectativas daqueles que legitimamente buscam
o Tribunal para defender o Erário.
Mas essa abrangência exagerada age contra o controle externo e estabelece um processo autofágico,
perfeitamente evitável, pois o TCU, ao contrário dos tribunais do Poder Judiciário, tem a virtude de ser uma
Corte com iniciativa própria, que pode agir mesmo sem ser provocada. O Tribunal é, em grande medida,
dono de seu destino. Ele pode fazer seu próprio caminho. E cabe a nós apontar o melhor deles, que não é
o de enfatizar as TCEs”. (grifo nosso)
Por fim, é importante lembrar que, em cumprimento a Lei n° 9.755/98, o Tribunal de Contas da União
criou homepage na rede de computadores Internet, com o título “contas públicas”, para divulgação dos
seguintes dados e informações para a sociedade: os montantes de cada um dos tributos arrecadados pela
União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, os recursos por eles recebidos, os valores
de origem tributária entregues e a entregar e a expressão numérica dos critérios de; os relatórios resumidos
da execução orçamentária da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; o balanço
consolidado das contas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, suas autarquias e
outras entidades, bem como um quadro estruturalmente idêntico, baseado em dados orçamentários; os
orçamentos do exercício da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e os respectivos
balanços do exercício anterior; os resumos dos instrumentos de contrato ou de seus aditivos e as
comunicações ratificadas pela autoridade superior; e as relações mensais de todas as compras feitas pela
Administração direta ou indireta.
2.2. AS INOVAÇÕES NAS FORMAS DE ATUAÇÃO DO CONTROLE EXTERNO
Considerando as expectativas da sociedade, o Tribunal vem modernizando sua estrutura de forma a

maximizar a relação benefício/custo de sua atuação.
Pode-se destacar, nessa busca, duas novas ações de extremo relevo: as de caráter preventivo e as de
caráter pedagógico.

PALESTRAS
PALESTRAS
Apesar da semelhança, visto que toda ação de caráter pedagógico não deixa de ser preventiva, foi
efetuada neste trabalho a separação dos conceitos a fim de melhor explorar os conceitos intrínsecos a cada
uma. Destaque-se que todas elas vislumbram, principalmente, evitar o desvio dos recursos pelo foco da
antecipação ao problema, e não mais pelo da punição dos responsáveis.
Destaque-se, ainda, para que não ocorram dúvidas a respeito das propostas que se apresentam, que
não se diminui a importância das ações punitivas, visto que também possuem caráter pedagógico em face
da expectativa de controle, mas que, quanto melhor for a antecipação do controle aos desvios, menor o
número de processos de tomada de contas especial encaminhados ao Tribunal. Além disso, melhor
qualidade terá o serviço público com a correta execução dos objetos contratados.
Na primeira linha, o controle procura desenvolver metodologia que vise à detecção de indícios de
irregularidades graves no momento em que os recursos estão sendo gastos com o objetivo de subsidiar os
órgãos que participam das respectivas liberações na tomada de decisões.
Vale ressaltar que além dos órgãos e entidades diretamente envolvidos nessas liberações, e dos
Ministérios responsáveis, o Congresso Nacional detém a competência constitucional para aprovar a
alocação de recursos orçamentários, sendo que, no âmbito do controle externo, a Corte de Contas tem
procurado desenvolver trabalho específico para auxiliá-lo nesse tipo de decisão.
Registre-se, para essa primeira linha, o trabalho conjunto entre o Congresso Nacional e o Tribunal de
Contas da União que está sendo implementado com vistas a moralizar a aplicação de verbas públicas em
contratos de obras patrocinadas com recursos federais. Diante do caráter inovador desse trabalho, será
dado um enfoque detalhado de todo o processo no Capítulo 3 do presente texto.
Segundo Souto17 , ao tratar da área de obras públicas no Congresso Nacional:
“A fiscalização de obras públicas, cuja importância não preciso destacar, diante da extraordinária
contribuição que o Tribunal vem dando à Comissão Mista de Orçamento, tem sido aprimorada.
Somente nos últimos três anos, foram efetuadas quase 440 auditorias de obras, cujo montante
correspondia a R$ 7,9 bilhões. As informações obtidas permitiram à Comissão Mista de Planos,
Orçamentos e Fiscalização do Congresso Nacional, ao examinar os projetos de lei orçamentária anual,
suspender a destinação de recursos para mais de 120 empreendimentos em que foram detectadas
irregularidades.
Estamos buscando maior informatização do processo de controle, maior integração com os

órgãos de controle interno e realização de convênios com outros órgãos públicos que possam, pela
natureza de sua atuação, prestar apoio técnico ao TCU, como o CONFEA, os CREA e a Caixa Econômica
Federal. E estamos divulgando na Internet, mensalmente, dados relativos às obras públicas financiadas
com recursos federais em que foram detectadas irregularidades, a fim de dar maior transparência ao
controle do Tribunal e de estimular o controle social, feito pelo cidadão comum.
Por fim, somente para manter informada a Comissão Mista de Orçamento, fixamos para o
corrente ano a meta de realizar 320 auditorias obras, o que corresponde a um incremento de mais de
60% em relação ao exercício de 2000 e implica a fiscalização direta de mais de R$ 7,5 bilhões. Isso
aumentará a expectativa de controle e prevenirá ainda mais a ocorrência de irregularidades”.

Além do notável trabalho nessa área, o Tribunal disponibiliza em sua página na internet informações
referentes às obras financiadas com recursos públicos federais inseridas no quadro da Lei Orçamentária
pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, em virtude
de indícios de irregularidades detectados em auditorias realizadas em cada exercício.
Com isso, é possível o acesso de qualquer cidadão ao resultado de seus trabalhos nessa área e
aumenta-se a visibilidade do papel desempenhado pelo Tribunal de Contas da União.
Outro trabalho inovador que vem sendo desenvolvido no âmbito do Tribunal de Contas da União
é o de acompanhamento da privatização das empresas estatais e da concessão de serviços públicos, matéria
com grande relevo nos últimos anos.
Já na linha de caráter pedagógico, além da orientação do Tribunal aos gestores por meio do conteúdo
de suas próprias decisões, da realização de seminários e da elaboração de cartilhas orientativas sobre temas
variados, destaca-se a realização de auditorias operacionais.
Por não ser o objeto principal do presente trabalho, transcreveremos abaixo texto elucidativo a respeito
dessas auditorias contido no voto do Relator da Decisão n° 616/1999 – TCU - Plenário, Ministro Lincoln
Magalhães da Rocha:
“No exercício da sua função fiscalizadora, na atualidade, o TCU tem conferido ênfase ao exame
do desempenho dos órgãos e entidades jurisdicionados, quanto aos aspectos da economia, eficiência e
eficácia, a exemplo de Entidades de Fiscalização Superior de diversas partes do mundo.
Em sede de auditoria operacional, o foco da análise é o processo de gestão nos seus múltiplos
aspectos - planejamento, organização, procedimentos operacionais e acompanhamento gerencial, inclusive
quanto aos seus resultados em termos de metas alcançadas.
Há que se estabelecer, desde logo, a distinção entre os trabalhos de índole operacional e os que se
prestam ao exame da regularidade e da legalidade dos atos de gestão.
Na seara operacional, a ênfase está centrada na análise do desempenho da organização, com vistas
ao efetivo cumprimento da sua missão institucional, enquanto na fiscalização tradicional, a atenção recai
sobre a observância das disposições legais que regem a gestão do ente jurisdicionado.
Sob o prisma da legalidade, o agente público, ou responsável pela aplicação de verbas públicas,
tem que se ater aos estritos procedimentos que pautam o seu poder de ação. Não há campo para a
subjetividade. Daí resultam as funções judicante, sancionadora e corretiva, exercidas pelo Tribunal de
Contas da União, as quais detêm cunho coercitivo.
Na modalidade de auditoria operacional, a meu ver, o TCU exerce uma fiscalização de natureza
didática (com vistas o obter conhecimento particularizado do assunto enfocado), cujo resultado assume
caráter contributivo (oferecer ao ente auditado e/ou as esferas competentes sugestões que visem ao
aprimoramento da ação institucional, ou, em nível maior, que possam subsidiar a formulação de políticas
públicas).
Em Sessão Plenária realizada em 06/11/91, o Tribunal (valendo-se, igualmente, da prerrogativa

constante do art. 71, inciso IV, da Constituição da República), deliberou sobre o processo de auditoria

PALESTRAS
PALESTRAS
operacional realizada na Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - EMBRAPA (TC-020.950/90-0,

Decisão nº 318/91 - Plenário).
Na ocasião, ao hipotecar minha inteira adesão ao magnífico trabalho apresentado pelo Relator,
insigne Ministro Fernando Gonçalves, referí-me às preciosas considerações acrescentadas pelo eminente
Ministro Bento Bugarin acerca do papel da auditoria operacional, havendo o orador concluído “pela
validade das sugestões apontadas como ato conclusivo da própria auditoria.” Na oportunidade acentuei
que “tal sugerir não invade de modo algum a competência gerencial do administrador, mas apenas lhe
propicia um remédio para o mal apontado”.
Assinalei, ainda, que, talvez se pudesse abrandar o termo utilizado pelo Relator, para sugerir ao
invés de solicitar, mas de qualquer modo, seria uma simples operação de semântica, sustentando, adiante,
que a indicação de rumos no mínimo como solicitação ou sugestão faz parte integrante do processo da
auditoria operacional que cumpre a Corte de Contas produzir.
Ao atuar em terreno fundamentalmente discricionário, no qual a dinâmica dos acontecimentos

endógenos e exógenos ao plano examinado exige constante monitoramento e definições de conduta,
segundo entendo, não há espaço para que as deliberações do Tribunal se revistam de natureza determinativa.
Se assim o fosse, o fiscal assumiria a condição de parceiro na execução, o que evidentemente afronta
princípio basilar de controle.
A essência deste pensamento não é novidade no âmbito desta Casa, uma vez que o ilustre Ministro
Carlos Átila Álvares da Silva, quando do julgamento do TC-500.304/89-0 (auditoria operacional realizada
no FINOR, Anexo II da Ata nº 54, Sessão Ordinária do Plenário, de 24 de outubro de 1990), dispôs em
seu Voto: “... Na vertente dos aspectos operacionais, as medidas só podem ser recomendadas. Terão,
apenas, força de sugestão, pois não cabe ao Tribunal ingerir na administração da entidade fiscalizada, o que
seria descabido e inconveniente” .
Por fim, é importante registrar que o Tribunal de Contas da União criou, no final de 2000, três
Secretarias especializadas para o acompanhamento de obras públicas, programas de governo e desestatizações.
3. UMA EXPERIÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO INOVADORA: O CONTROLE DAS

OBRAS PÚBLICAS
3.1. HISTÓRICO
3.1.1. CPI de obras inacabadas
O tema “obras públicas” tornou-se destaque no cenário nacional com a criação da Comissão Temporária
do Senado Federal, destinada a inventariar as obras não concluídas, custeadas pela União, por meio do
Requerimento nº 651, de 1995.
A referida Comissão tinha como objetivos: inventariar as obras inacabadas em todo o país; analisar a
situação dessas obras; estabelecer uma escala de prioridade para a retomada; apontar indícios de
irregularidades graves para solicitação de auditorias ao Tribunal de Contas da União; propor legislação
moralizadora na execução de obras públicas e instituir mecanismos de acompanhamento pelo Poder
Legislativo; e contribuir para o aperfeiçoamento do processo orçamentário.

As conclusões daquele relatório mostraram um grave quadro no gerenciamento de obras públicas no
país: 2.214 obras inacabadas cujo montante de investimento aproximava-se a R$ 15,0 bilhões
Não se poderia deixar de destacar excertos do relatório que chamam a atenção pelo absoluto descaso
com a coisa pública:
§ “ Encontramos obras inacabadas de todas as idades e em diversos estágios de abandono. A

Ferrovia Transnordestina, por exemplo, deve ser considerada a obra inacabada mais antiga do País, pois
sua construção teve início ainda no Império e continua inconclusa, a desafiar administrações e gerações.”
§ “O prédio da Justiça Estadual do Amazonas, em Manaus, está há tanto tempo abandonado -

quase 20 anos - que sua eventual retomada deverá ser precedida de uma avaliação técnica, para que sejam
determinadas as possibilidades de aproveitamento de sua estrutura, e a readequação do projeto às atuais
necessidades da Justiça e suas Varas.”
Naquela ocasião, foram formuladas diversas recomendações para os órgãos envolvidos na questão.
Ao Poder Legislativo foram recomendados: a adoção de nova postura na apreciação da proposta

orçamentária e de solicitação de créditos adicionais,vedando-se a presentação de emendas destinadas
ao início de novas obras, enquanto não forem concluídas as obras inacabadas existentes no País; a
revisão do processo de apreciação da proposta do Orçamento Geral da União - OGU, com a eliminação
de emendas individuais e instituição de mecanismos de acompanhamento da execução do OGU; ao
Senado Federal, o fortalecimento da Comissão de Fiscalização e Controle, mediante a criação de uma
subcomissão específica para tratar das obras inacabadas, dotada da necessária estrutura técnico-
administrativa, que lhe possibilitasse o pleno atributo de suas atribuições institucionais; ao Tribunal
de Contas da União, a realização de auditorias nas obras paralisadas indicadas como prioritárias, que
ainda não tivessem sido objeto de inspeção pela CPI e a adoção de providências no sentido de
acelerar a conclusão e julgamento das auditorias e inspeções sobre obras públicas em andamento
naquela casa.
Pela precisão dos posicionamentos, transcrevemos abaixo manifestações do Presidente e do Relator

daquela Comissão:
“Obra cara é obra parada. Uma obra paralisada penaliza a população duplamente: pela ausência
da obra e pelos recursos já aplicados, sem falar na riqueza que se deixa de produzir, em prejuízo do
desenvolvimento econômico e social do país”. (Senador Carlos Wilson – Presidente da CPI de Obras
inacabadas – 1995).
“Diante de tudo que foi constatado pela comissão, torna-se imprescindível que se crie uma nova
mentalidade e mecanismos que acabem com o vício de iniciar obras, sem que se ofereçam meios para
sua conclusão”. (Senador Cassildo Maldaner - Relator da CPI de Obras inacabadas – 1995).
3.1.2. Comandos legais para a orientação dos trabalhos
A partir daquele momento, o controle externo focou suas atenções para a área de obras: houve
incremento substancial de auditorias na área; treinamento e especialização do corpo funcional; e aumento
do intercâmbio técnico entre o Tribunal de Contas da União e o Congresso Nacional.

PALESTRAS
PALESTRAS
A partir de 1997 foram inseridos comandos nas Leis de Diretrizes Orçamentárias que disciplinavam
o controle externo na área de obras públicas, identificando prazos e responsáveis para a realização de
fiscalizações no âmbito do processo orçamentário anual.
As aludidas leis contêm dispositivos que impõem ao Tribunal de Contas da União a obrigação de
remeter à Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados, prevista no § 1º do art. 166 da
Constituição, informações gerenciais sobre a execução físico-financeira dos subprojetos mais relevantes
constantes dos orçamentos fiscal, de investimento e da seguridade social. Tais informações, nos termos
dos dispositivos inseridos nas LDOs recentes, têm sido remetidas àquela Comissão até o dia 30 de
setembro de cada exercício.
Com a finalidade de atender a esses preceitos legais, o Tribunal passou a selecionar e a auditar obras
de significativa materialidade que constam das Leis Orçamentárias Anuais da União. Além da materialidade,
diversos foram os critérios definidos para a seleção das obras: a regionalização do gasto e o histórico de
irregularidades pendentes obtido a partir de fiscalizações anteriores do Tribunal.
As informações encaminhadas têm-se revelado úteis ao Poder Legislativo, a quem compete a titularidade
do controle externo, visto que servem como referencial para alocação de recursos orçamentários para o
exercício seguinte e para o processamento da despesa pública.
As LDOs têm imposto, também, ao Tribunal, a obrigação de envidar esforços com vistas a incrementar
o universo de obras objeto de procedimentos fiscalizatórios, com a finalidade específica de subsidiar a
apreciação da proposta orçamentária pelo Congresso Nacional. Segundo esse comando normativo, o
número de obras fiscalizadas deve ser acrescido de 20% (vinte por cento), “se possível”, em relação ao
número de obras fiscalizadas no exercício anterior pelo TCU, com essa mesma finalidade.
3.1.3. Bloqueio da execução de recursos orçamentários para obras com indícios de
irregularidades graves
Considerando a gravidade do contexto e as diversas conclusões negativas a respeito da execução de

obras públicas a que chegaram diversas CPIs, o Congresso Nacional passou a inserir nas últimas Leis
Orçamentárias Anuais dispositivo que veda a execução orçamentária referente a contratos com indícios de
irregularidades graves, subsidiado por informações encaminhadas pelo Tribunal de Contas da União.
3.2. O RETRATO DA SITUAÇÃO ATUAL
3.2.1. Forma de controle externo Trabalho conjunto CN e TCU
Para o detalhamento das diretrizes para o controle externo na área de obras públicas exercido pelo
Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União é importante que seja observado o
ciclo de aprovação do orçamento.
De acordo com o art. 165 da Constituição Federal, leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
o plano plurianual; as diretrizes orçamentárias; e os orçamentos anuais. O plano plurianual deverá estabelecer
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, enquanto a
lei de diretrizes orçamentárias – LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública
federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da

lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
O § 2º do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT18 da Constituição

Federal estabelece prazos para o encaminhamento dos projetos do plano plurianual, lei de diretrizes
orçamentárias e lei orçamentária anual, dos quais destacamos a necessidade de que o projeto de lei
orçamentária seja encaminhado pelo Executivo ao Congresso Nacional até o final do mês de agosto.
É com base nesses prazos, que a metodologia para fiscalização de obras é definida. Nesse sentido, o
art. 83 da LDO para o exercício de 2002 - Lei nº 10.266, de 24/07/2001 – estabelece:
Art. 83. O Tribunal de Contas da União enviará à Comissão Mista Permanente prevista no art.
166, § 1o, da Constituição, até 30 dias após o encaminhamento da proposta orçamentária pelo Poder
Executivo, informações recentes sobre a execução físico-financeira das obras constantes dos orçamentos
fiscal, da seguridade social e de investimento, inclusive em meio magnético.
§ 1o Das informações referidas no caput constarão, para cada obra fiscalizada:
I - a classificação institucional, funcional e programática, atualizada conforme constante da lei

orçamentária para 2001;
II - sua localização e especificação, com as etapas, os subtrechos ou as parcelas e seus respectivos

contratos, conforme o caso, nos quais foram identificadas irregularidades;
III - a classificação dos eventuais indícios de irregularidades identificados, de acordo com sua
gravidade;
IV - as providências já adotadas pelo Tribunal quanto às irregularidades;
V - o percentual de execução físico-financeira;
VI - a estimativa do valor necessário para conclusão; e
VII - outros dados considerados relevantes pelo Tribunal.
.....................
§ 4o O Tribunal deverá, adicionalmente, no mesmo prazo previsto no caput, enviar informações

sobre outras obras, nas quais tenham sido constatados indícios de irregularidades graves em outros
procedimentos fiscalizatórios realizados nos últimos doze meses contados da publicação desta Lei, com
o mesmo grau de detalhamento definido no § 1o deste artigo.
As informações referentes às auditorias realizadas pelo TCU em cada exercício subsidiam a referida
Comissão na elaboração de quadro que contempla os subtítulos relativos a obras com indícios de
irregularidades graves que foi submetido à apreciação do Congresso Nacional quando da votação da lei
orçamentária anual seguinte, com fulcro no art. 83, § 7º, da LDO/2002, in verbis:
§ 7o A lei orçamentária anual poderá contemplar subtítulos relativos a obras com indícios de
irregularidades graves informados pelo Tribunal, permanecendo a execução dos contratos, convênios,
parcelas ou subtrechos em que foram identificados os indícios condicionada à adoção de medidas
saneadoras pelo órgão responsável, sujeitas à prévia deliberação do Congresso Nacional e da Comissão
referida no caput.

PALESTRAS
PALESTRAS
Para este exercício, a lei orçamentária – Lei nº 10.407, de 10/01/2002, definiu, em seu art. 12, o
bloqueio da execução orçamentária e financeira no caso de obras inseridas no quadro VII, bem como as
condições necessárias à sua liberação, conforme se depreende a seguir:
Art.12. Nos termos do art. 83, § 7o, da Lei de Diretrizes Orçamentárias 2002, é vedada a
execução orçamentária e financeira dos contratos, convênios, parcelas ou subtrechos relacionados a
obras ou serviços que apresentem indícios de irregularidades graves, apontados pelo Tribunal de
Contas da União, constantes do Quadro VII, em anexo, até deliberação em contrário da Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO e do Congresso Nacional.
§ 1o A vedação referida no caput abrange todos os programas de trabalho dos Orçamentos

Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das estatais, inclusive as alterações ocorridas no exercício
por meio de créditos adicionais, e a execução financeira, em 2002, das respectivas despesas inscritas em
Restos a Pagar, no exercício de 2001 e nos anteriores.
§ 2o Quando não constar a indicação de contratos, convênios, parcelas ou subtrechos em

programa de trabalho constante do Quadro VII, em anexo, fica vedada a execução do crédito orçamentário
do subtítulo correspondente.
§ 3o A deliberação da Comissão de que trata o caput será tomada com fundamento em informações
prestadas, pelo Tribunal de Contas da União, sobre as medidas saneadoras das irregularidades
apontadas.
§ 4o O Tribunal de Contas da União e os órgãos de controle interno de cada um dos Poderes

farão o acompanhamento da aplicação dos recursos nos estritos termos deste artigo, certificando-se de
que nenhum dos contratos, convênios, parcelas ou subtrechos, em que tenham sido apontados indícios
de irregularidades graves, recebam quaisquer recursos orçamentários, informando ao Congresso
Nacional as ilegalidades eventualmente verificadas, sem prejuízo das providências cabíveis. (grifo
nosso)
Nesse sentido, impende registrar que a atuação do Tribunal está adstrita ao aspecto técnico-jurídico da
questão, com o encaminhamento das informações referentes à detecção de indícios de irregularidades
graves nos empreendimentos fiscalizados, bem como, da análise das justificativas dos responsáveis.
O aspecto político da retirada de qualquer obra da relação inserida no quadro VII está vinculado à
deliberação da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO e do Congresso
Nacional, visto que são os únicos órgãos legitimados para tanto.
3.2.2. Fatores encontrados em contrato de obras públicas
Considerando o tema do presente trabalho, é importante que apresentemos as principais características

das obras públicas, bem como falhas detectadas pelo Tribunal de Contas na realização de auditorias.
Como característica principal, destacamos os elevados valores envolvidos nos contratos dessa espécie.
Segundo Souto19 , “somente nos últimos três anos, foram efetuadas quase 440 auditorias de obras, cujo
montante correspondia a R$ 7,9 bilhões”.
Além dessa, é importante destacar que os investimentos em obras de maior vulto são realizados em
mais de um exercício financeiro, devendo, portanto, estarem previstos no plano plurianual, ou seja, quando

a União assume compromisso de aporte de recursos em determinado ano, indiretamente está assumindo,
também, compromisso para os exercícios seguintes até que a obra esteja concluída.
Considerando essas características, torna-se de suma importância o comando insculpido no art. 7°, § 2° da
Lei n° 8.666/93 relativo à obrigatoriedade de projeto básico, conceituado como o conjunto de elementos
necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de
obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que
assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.
Infelizmente, apesar de haver previsão expressa na legislação a respeito da necessidade de instrumentos que
possibilitem a correta execução da obra, notadamente em relação ao planejamento, é comum no âmbito da
administração pública a existência de projetos básicos de má qualidade ou até mesmo a sua ausência.
Por conseqüência, na execução da obra constata-se a necessidade de ajustes em relação ao inicialmente

previsto, o que ocasiona a assinatura de termos aditivos referentes à readequação de prazos e acréscimos de
valores contratuais.
Listamos a seguir um breve resumo obtido a partir de Decisões do Tribunal de Contas da União a
respeito das principais irregularidades em obras: ausência de recursos para execução da totalidade das
obras; contrato de execução dissonante do contrato de financiamento ou do termo do convênio; planos de
trabalho relativos a convênios pouco detalhados; recursos repassados com atraso em relação ao pactuado,
sem preocupação com alteração de metas; desvio de finalidade no emprego dos recursos; projeto básico em
desacordo com a legislação (tecnicamente incompleto ou ausência de orçamento detalhado); ausência de
estudos ambientais adequados; e direcionamento da licitação.
Tais fatos comprometem os resultados da implantação das obras sob os mais diversos aspectos. O primeiro,
ligado à dificuldade de obtenção de recursos adicionais, uma vez que não previstos inicialmente; o segundo, a
sucessivas paralisações que ocasionam o aumento de custos de mobilização e desmobilização, bem como a
deterioração de serviços já executados; o terceiro, ao prejuízo social decorrente do atraso da conclusão da obra;
e o último, ao questionamento da viabilidade da obra com o novo cenário de custos que se apresenta.
O quadro final, em função do exposto, não é dos mais otimistas. Obra inacabada é sinônimo de
prejuízo econômico e social.
3.3. O NOVO ESCOPO DAS DETERMINAÇÕES DO TRIBUNAL
O Tribunal tem o poder-dever de atuar de forma a coibir as irregularidades encontradas na administração

pública, tanto em atos como em contratos administrativos. A Constituição Federal de 1988 estabelece
procedimentos diferenciados na atuação do Tribunal para esses dois casos.
Nos termos do art. 45 da Lei n° 8.443/92, verificada a ilegalidade de ato ou contrato, o Tribunal, na
forma estabelecida no Regimento Interno, assinará prazo para que o responsável adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, fazendo indicação expressa dos dispositivos a serem observados.
Nesse particular, é fundamental que seja diferenciado o conceito de determinação inserido no presente
capítulo daquele relativo à determinação referida na lei orgânica para casos em que se faz necessária a
correção de falhas formais.

PALESTRAS
PALESTRAS
No caso de ato administrativo, o Tribunal, se não atendido, tem poderes para determinar a sustação da
execução do ato impugnado, devendo comunicar a Decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal,
nos termos do art. 71, inciso IX da Carta Magna. Poderá, também, aplicar ao responsável a multa prevista
no inciso II do art. 58 de soa Lei Orgânica.
No caso de contrato, o Tribunal, se não atendido, comunicará o fato ao Congresso Nacional, a quem
compete adotar o ato de sustação e solicitar, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabíveis. Caso
o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetive as medidas previstas
no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito da sustação do contrato, na forma preceituada pelo art.
71, §§ 1° e 2° da Constituição Federal.
Existe um quantitativo substancial de Decisões do Tribunal na forma determinada pela Constituição

para o caso de atos administrativos.
Importante registrar que o Supremo Tribunal Federal posicionou-se, no mandado de segurança MS-
23550 / DF, considerando as garantias do devido processo legal e do contraditório e ampla defesa, pela
necessidade de que seja dada ciência a todos os interessados, inclusive o contratado, da instauração de
processo em que exista a possibilidade de determinação de sustação ou anulação de contrato administrativo.
EMENTA: I. Tribunal de Contas: competência: contratos administrativos (CF, art. 71, IX e §§ 1º e 2º).
O Tribunal de Contas da União - embora não tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos - tem
competência, conforme o art. 71, IX, para determinar à autoridade administrativa que promova a anulação do
contrato e, se for o caso, da licitação de que se originou. II. Tribunal de Contas: processo de representação
fundado em invalidade de contrato administrativo: incidência das garantias do devido processo legal e do
contraditório e ampla defesa, que impõem assegurar aos interessados, a começar do particular contratante, a
ciência de sua instauração e as intervenções cabíveis.
Decisão pelo TCU de um processo de representação, do que resultou injunção à autarquia para anular
licitação e o contrato já celebrado e em começo de execução com a licitante vencedora, sem que a essa
sequer se desse ciência de sua instauração: nulidade. Os mais elementares corolários da garantia
constitucional do contraditório e da ampla defesa são a ciência dada ao interessado da instauração do
processo e a oportunidade de se manifestar e produzir ou requerer a produção de provas; de outro lado, se
se impõe a garantia do devido processo legal aos procedimentos administrativos comuns, a fortiori, é
irrecusável que a ela há de submeter-se o desempenho de todas as funções de controle do Tribunal de
Contas, de colorido quase - jurisdicional. A incidência imediata das garantias constitucionais referidas
dispensariam previsão legal expressa de audiência dos interessados; de qualquer modo, nada exclui os
procedimentos do Tribunal de Contas da aplicação subsidiária da lei geral de processo administrativo
federal (L. 9.784/99), que assegura aos administrados, entre outros, o direito a “ter ciência da tramitação
dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos (art. 3º, II),
formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo
órgão competente”. A oportunidade de defesa assegurada ao interessado há de ser prévia à decisão, não lhe
suprindo a falta a admissibilidade de recurso, mormente quando o único admissível é o de reexame pelo
mesmo plenário do TCU, de que emanou a decisão.

3.4. O TRABALHO CONJUNTO DO CONGRESSO NACIONAL E DO TRIBUNAL DE CONTAS DA
UNIÃO
Não há dúvidas de que o Tribunal possui diversas formas de prevenir e corrigir desvios na administração
pública, conforme medidas elencadas no presente trabalho.
Porém, ainda assim, no âmbito do processo administrativo, a Corte de Contas está obrigada a obedecer
o devido processo legal, que, por vezes, não se mostra tempestivo para o saneamento de todo o tipo de
irregularidade, notadamente em função do tempo decorrido da ciência do fato a decisão do mérito,
considerando o trabalho das unidades técnicas, a apresentação de defesa pelos responsáveis, inclusive com
pedidos de prorrogação de prazo, recursos com efeito suspensivo, e a apreciação do mérito pelos Colegiados.
Nesse sentido, novos caminhos têm sido buscados pelo controle externo para contornar situações em
que a demora do processo fere frontalmente o interesse público.
Ora, se o controle externo está a cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas,
nada mais natural que haja uma combinação sinérgica da atuação desses dois órgãos, cada qual no
exercício de suas competências
O primeiro, com seu poder político, deve utilizar-se de todas as suas competências constitucionais para
assegurar o bom emprego dos recursos públicos. O segundo, no exercício do apoio, deve desenvolver
trabalho técnico com vistas a subsidiar o Congresso Nacional.
Nessa linha, é importante lembrar que a Carta Magna atribui ao Congresso Nacional, em seu art. 166,
a competência de apreciar os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao
orçamento anual e aos créditos adicionais.
Considerando que a lei orçamentária representa uma autorização para o gasto publico e o fato de
que compreende o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; o
orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto; e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público, verifica-se que o Congresso Nacional tem a
prerrogativa de analisar a conveniência e oportunidade da cada um desses valores, e, logicamente,
entender inadequada qualquer aplicação de verbas federais em contratos ou convênios que se mostrem
com fortes indícios de irregularidades.
Não há motivo, portanto, para que o controle externo, de posse de dados e informações que demonstrem
o provável prejuízo ao erário, se perca na burocracia para a adoção de uma medida efetiva, enquanto os
escassos recursos públicos escoam pelo ralo da incompetência e da corrupção.
Para tanto, basta que a execução orçamentária para casos específicos não seja aprovada pelo Congresso
Nacional, como já vem sendo feito.

PALESTRAS
PALESTRAS
3.5. OS ASPECTOS JURÍDICOS ENVOLVIDOS
O presente trabalho procura enfocar aspectos práticos no âmbito do processo administrativo,

principalmente formas inovadoras de atuação conjunta dos órgãos responsáveis pelo controle externo.
Oportuno, porém, que se apresentem comentários sobre aspectos jurídicos relevantes no trato da
matéria relativa ao controle externo, notadamente na área de obras públicas.
3.5.1. Tipos de controle
Segundo Meirelles20 , controle é a “faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão
ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.
Acrescenta o referido autor que:
“Os tipos de controle da atividade administrativa variam segundo o poder, órgão ou autoridade
que o exercita ou o fundamento, o modo e o momento de sua efetivação. Assim temos a considerar
com precedência sobre os demais, por sua permanência e amplitude, o controle da própria
Administração sobre seus atos e agentes (controle administrativo ou executivo) e, a seguir, o do
Legislativo sobre determinados atos e agentes do Executivo (controle legislativo ou parlamentar)
e, finalmente, a correção dos atos ilegais de qualquer dos Poderes pelo Judiciário (controle
judiciário ou judicial).
Esses controles, conforme seu fundamento, serão hierárquicos ou finalísticos; consoante a localização
do órgão que os realiza, podem ser internos ou externos; segundo o memento em que são feitos, consideram-
se prévios, concomitantes ou subseqüentes; ou quanto ao aspecto controlado, podem ser de legalidade ou
de mérito.”
Verifica-se, da aplicação dos conceitos apresentados pelo autor que o controle de obras realizado pelo
Congresso Nacional e pelo Tribunal na metodologia exposta pode ser classificado como:
- Finalístico: visto que a norma estabelece para as entidades autônomas, indicando a autoridade
controladora e as faculdades a serem exercidas e as finalidades objetivadas;
- Externo: pois realiza-se por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado;
- Concomitante: uma vez que acompanha a realização do ato para verificar a regularidade de sua formação;
- De mérito: visa à comprovação da eficiência, do resultado, da conveniência ou oportunidade do ato

controlado.
3.5.2. Princípios administrativos
Sempre importante relembrar os cinco princípios, definidos no art. 37 da Constituição Federal, que
regem as atividades da administração pública:
- Legalidade: toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei, caso contrário é
ilícita. Segundo Meirelles21 , enquanto os particulares podem fazer tudo o que a lei não veda, os
administradores públicos só podem atuar onde a lei autoriza.
- Impessoalidade: objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos

administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica.

- Moralidade: o administrador deve pautar sua conduta por princípios éticos.
- Publicidade: os atos da administração devem ser divulgados de forma a possibilitar a maior

transparência possível, possibilitando, dentre outros, o controle social.
- Eficiência: acrescido por meio da Emenda Constitucional n° 19/98, denominado de “qualidade do

serviço prestado” no projeto de emenda, que busca maximizar resultados sociais com a aplicação dos
recursos públicos.
São exatamente esses princípios que são analisados quando da realização das auditorias.
Por exemplo, a ausência de projeto básico fere o princípio da legalidade e da eficiência; enquanto o
direcionamento de licitação, o da moralidade e o da impessoalidade.
4. CONCLUSÕES
Notícias freqüentes de corrupção, necessidade do controle dos gastos públicos, exigência de uma
prestação de serviço público adequada são matérias que têm sido tratadas de forma quase diária nos meios
de comunicação. A sociedade, consciente de seus direitos, também tem adotado postura crítica em relação
à atuação dos órgãos incumbidos de gerenciar os recursos públicos de forma adequada.
Nesse sentido, o presente trabalho procurou demonstrar, sem adentrar em complexas teses jurídicas,
os efeitos práticos de uma nova metodologia que vem sendo utilizada em conjunto pelo Congresso e pelo
Tribunal de Contas da União nessa árdua missão, com o objetivo de que o controle externo atue
tempestivamente no caso de ocorrências de indícios de irregularidades graves.
Com vistas a propiciar um enfoque sistêmico da questão, foram abordados, preliminarmente, diversos
tópicos intrinsecamente ligados à matéria: os preceitos constituicionais que nortearam a atuação da Corte
de Contas na história brasileira, bem como suas variações no tempo; a substituição de um modelo de
controle prévio por uma atuação “a posteriori” e concomitante; os instrumentos tradicionais de controle e
os problemas inerentes à demora em posturas definitivas pelos Colegiados.
Em seguida, foram apresentados os instrumentos disponíveis para uma nova abordagem do controle,
como as medidas cautelares possíveis; a metodologia empregada na fiscalização de obras; o bloqueio de
verbas orçamentárias nos casos de indícios de irregularidades graves e os aspectos jurídicos relevantes.
Com base em todo o exposto, fica patente que o interesse público exige ações alternativas e criativas
para que a atuação do controle externo seja tempestiva. Não se admite mais que os caminhos burocráticos
legais sejam elementos que auxiliem os maus gestores.
É de suma importância que seja feita a distinção, no âmbito do processo administrativo, entre a
responsabilidade do gestor em possíveis irregularidades e a análise da conveniência e oportunidade de
continuidade dessa mesma obra até a implementação das devidas correções.
Os processos administrativos convencionais tratam as fases de defesa com tal destaque que se
esquecem que ela nada tem a ver com as decisões administrativas ligadas a atos futuros.
Com efeito, o contrato administrativo tem como principal diretriz o interesse público, e por isso, caso
constatados indícios de irregularidades graves, não há motivos para a postergação da adoção de medidas
corretivas que coibam o desperdício futuro.

PALESTRAS
PALESTRAS
Se o gestor não o faz, cabe ao controle externo adotá-las, na amplitude máxima de suas competências,
inclusive com o bloqueio de recursos orçamentários pelo Congresso Nacional, condicionado a liberação
às medidas corretivas.
A alegação de que a paralisação da obra, mesmo com indícios de irregularidades graves, traz prejuízos
à sociedade, visto que deixa de usufruir os benefícios advindos de sua conclusão, deve ser analisada com
cautela. A ausência de medidas corretivas em anos passados para obras com indícios de irregularidades
graves nunca garantiu a sua conclusão, conforme pode depreender a CPI de obras instituída em 1995.
No atual cenário, medidas corretivas fortes, inclusive o bloqueio orçamentário, representam a garantia
de que as obras só poderão ser executadas quando apresentarem todos os elementos previstos na legislação.
A transparência também é requisito essencial. Os meios eletrônicos, como a internet, devem ser
melhor utilizados para informar a sociedade a respeito do destino de seus recursos.
É nessa diretriz que foi demonstrada que surge um novo conceito de trabalho de fiscalização, em
que a agilidade é característica primordial e em que a eficiência é requisito básico a ser exigido pelo
controle.
O Tribunal, como órgão técnico, deve se estruturar para o desenvolvimento de mais uma atividade de
extrema importância: encaminhar informações relevantes ao Congresso Nacional a fim de subsidiar a
autorização de verbas orçamentárias; enquanto o Congresso, na plenitude de seu poder político, delibera a
respeito da conveniência e oportunidade dessas autorizações.
Por fim, cabe registrar a possibilidade de ampliação dos horizontes para outras esferas além dos
contratos em obras públicas. A metodologia, no estágio em que se encontra, pode ser perfeitamente
aplicada para todos os contratos da administração.
É lógico que a ampliação do controle concomitante não deverá suprimir o controle “a posteriori”, visto
que a confirmação de irregularidades ensejam, por si só, a instauração de processo para apuração de
responsabilidades.
O que se propõe é que, por meio de simplificações no controle posterior, seja possível a ampliação da
carga de trabalho destinada ao controle concomitante, até mesmo por que, na medida em que se incentivar
essa nova modalidade, menor será o número de processos de tomada de contas especial.

5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALTOUNIAN, Cláudio Sarian. Monografia - Novos procedimentos adotados no âmbito do controle
externo previsto nos artigos 70 e 71 da CF, notadamente na área de obras públicas - Trabalho de
conclusão do curso de Direito AEUDF - junho de 2002
BARBOSA, Rui. Exposição de Motivos sobre a criação do Tribunal de Contas, 7 de novembro de 1890
(reproduzida na íntegra). Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 25, n. 62, 1994, p. 180-
190.
CRETELLA JÚNIOR. José Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1984.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: RT, 2000.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 3ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
1999.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Licitações e Contratos Administrativos: Teoria, Prática e

Jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2001.
MEDAUAR, Odete. A Processualidade no Direito Administrativo. São Paulo: RT, 1993.
1. BARBOSA, Rui. Exposição de Motivos sobre a criação do Tribunal de Contas, 7 de novembro de 1890 (reproduzida na íntegra). In:
Revista do Tribunal de Contas da União. v. 25, n. 62, p.180-190.
2. SPECK, Bruno Wilhelm, Inovação e rotina no Tribunal de Contas da União, p. 43-44
3. A Constituição de 1891 estabelecia a função de liquidar as contas de receita e despesa e verificar sua legalidade
4. SPECK, Bruno Wilhelm, Inovação e rotina no Tribunal de Contas da União, cit, p. 55
5. Idem, p. 68
6. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta
dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta,
incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem
como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal
do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e
auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos
termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões,
sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá,
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
7. Art. 71, inciso IX e X, §§ 1º e 2º da Constituição Federal.
8. Lei n º 8.443/92 - Art. 6º Estão sujeitas à tomada de contas e, ressalvado o disposto no inciso XXXV do art. 5º da Constituição Federal,
só por decisão do Tribunal de Contas da União podem ser liberadas dessa responsabilidade as pessoas indicadas nos incisos I a VI do art. 5º
desta Lei.
Art. 7º As contas dos administradores e responsáveis a que se refere o artigo anterior serão anualmente submetidas a julgamento do Tribunal,
sob forma de tomada ou de prestação de contas, organizadas de acordo com normas estabelecidas em instrução normativa.
Parágrafo único. Nas tomadas ou prestações de contas a que alude este artigo devem ser incluídos todos os recursos, orçamentários e
extra-orçamentários, geridos ou não pela unidade ou entidade.
9. MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, p-59.

PALESTRAS
PALESTRAS
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 23ª ed. atual. São Paulo: Malheiros, 1998.
MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de direito administrativo.10. ed. São Paulo: Malheiros, 1998.
SOUTO, Humberto. Palestra proferida na Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal,

Brasília, 2001.
SUNDEFELD, Carlos Ari. Contratos administrativos – acréscimos de obras e serviços – alteração. In:
:Revista Trimestral de Direito Público, nº 2, São Paulo: Malheiros, p.152-155.
SPECK, Bruno Wilhelm. Inovação e rotina no Tribunal de Contas da União, São Paulo: Fundação
Konrad Adenauer, 2000.
ZYMLER, Benjamin. Palestra proferida no 23º encontro de Dirigentes do Tribunal de Contas da

União. Brasília, 2001.
ZYMLER, Benjamin. Processo Administrativo no Tribunal de Contas da União. In: Monografias

vencedoras do Prêmio Serzedello Corrêa 1996, Brasília: Tribunal de Contas da União, 1997.
p.143-227.
10. Art. 16. As contas serão julgadas:

I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e
a economicidade dos atos de gestão do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao
Erário;
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;
c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
11. Lei nº 8.443/92 - Art. 8º Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados
pela União, na forma prevista no inciso VII do art. 5º desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores
públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa
competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de
contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.
12. Lei nº 8.443/92 - Art. 41. Para assegurar a eficácia do controle e para instruir o julgamento das contas, o Tribunal efetuará a fiscalização
dos atos de que resulte receita ou despesa, praticados pelos responsáveis sujeitos à sua jurisdição, competindo-lhe, para tanto, em
especial:
I - acompanhar, pela publicação no Diário Oficial da União, ou por outro meio estabelecido no Regimento Interno:
a) a lei relativa ao plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias, a lei orçamentária anual e a abertura de créditos adicionais;
b) os editais de licitação, os contratos, inclusive administrativos, e os convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres,
bem como os atos referidos no art. 38 desta Lei;
II - realizar, por iniciativa própria, na forma estabelecida no Regimento Interno, inspeções e auditorias de mesma natureza que as
previstas no inciso I do art. 38 desta Lei;
13. Instrução Normativa nº 09/95 - TCU
14. SOUTO, Humberto, Palestra proferida na Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal, Brasília, 2001.
15. ZYMLER, Benjamin, Palestra proferida no 23º encontro de Dirigentes do Tribunal de Contas da União, Brasília, 2001.
16. ZYMLER, Benjamin, Palestra proferida no 23º encontro de Dirigentes do Tribunal de Contas da União, Brasília, 2001.
17. SOUTO, Humberto, Palestra proferida na Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal, Brasília, 2001
18. § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento
da sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro
e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
19. SOUTO, Humberto, Palestra proferida na Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal, Brasília, 2001
20. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, cit, p. 544
21. MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, cit, p. 83

O SINAPI como Referencial de Custos nas Contratações de
Obras Públicas de Engenharia
Luiz Felippe Pinheiro Junior1

Ivan Domingues das Neves2
SUMÁRIO
1. Prefácio
2. Considerações Gerais
3. Histórico
4. Metodologia
4.1. Coleta e Crítica de Preços e Salários
4.2. Cálculo de Custos e Índices
4.3. O ambiente orçamentário CSF
4.4. Sistemas Computacionais
4.5. SINAPI WEB
5. O SINAPI e a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o OBRASNET
6. Conclusão
1. PREFÁCIO
O Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI, foi implantado
em 1969, tendo como objetivo oferecer ao Setor de Construção Civil e, à época, ao extinto BNH, um
conjunto de informações sobre custos de construção civil e índices de evolução de tais custos, de forma
sistematizada e de abrangência nacional.
Procurava-se uma alternativa aos dados então disponíveis, quais sejam, os custos de construção
calculados pelos sindicatos estaduais, de acordo com a antiga NB-140 (atual NBR-12.721) e o índice de
custos da construção civil da Fundação Getúlio Vargas. O SINAPI calcula hoje custos de projetos-padrão
para as 27 (vinte e sete) capitais brasileiras e custos médios de capitais estaduais, regiões geográficas e
Brasil, além dos índices de evolução desses custos médios.
1. Arquiteto do quadro técnico de engenharia da CAIXA desde 1985, tendo sido admitido na empresa em 1981. Graduado nesse ano
em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Pará, entre 1988 e 2000, é pós-graduado em Projeto Arquitetônico pela
Universidade de Kumamoto, Japão. Atualmente, exerce a função de Gerente de Produto / SINAPI, da CAIXA, trabalhando em Brasília na
Diretoria de Parcerias e Apoio ao Desenvolvimento Urbano desde Maio de 2000.
2. Engenheiro civil do quadro técnico da CAIXA desde 1986, tendo sido admitido pelo extinto Banco Nacional da Habitação BNH, em
1981. Graduado em Engenharia Civil pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, em 1980. Concluiu MBA na Fundação Getúlio
Vargas em Economia, na Área de Elaboração, Análise e Avaliação de Projetos, em 2001. Atualmente, exerce a função de Gerente de
Relacionamento Institucional do SINAPI, da CAIXA, trabalhando em Brasília na Diretoria de Parcerias e Apoio ao Desenvolvimento Urbano
desde 1996. Coordenador da Comissão de Estudos do COBRACON/ABNT que está responsável pela revisão da Norma Brasileira de
Avaliação de Imóveis Urbanos NBR-5676.

PALESTRAS
PALESTRAS
O desenvolvimento da tecnologia do sistema foi realizada a partir do modelo construído pelo Eng.
Gerardo Estellita Lins, que o apresentou em tese de pós-doutorado na Universidade Federal do Rio de
Janeiro/UFRJ e no concurso para engenheiros do BNH, em 1967. Vale frisar que em 1989, o SINAPI foi
considerado pela COPPE/UFRJ como sendo o estado da arte como sistema de custos e índices do
mercado brasileiro, pela sua atualidade, abrangência e qualidade.
Entretanto, o SINAPI de hoje está bastante ampliado quanto à quantidade e à qualidade de informações
sobre os custos da construção; decorrente de determinação do Conselho Curador do FGTS, por meio da
Resolução Nº161/94, de 13 de dezembro de 1994, a CAIXA promoveu a uniformização dos procedimentos
da área de engenharia, em nível nacional, e a implantação de um sistema de acompanhamento de custos e
adequação de materiais, para as áreas de habitação, saneamento básico e infra-estrutura urbana. Após
diversos estudos, considerando as potencialidades oferecidas pelo sistema então disponível, decidiu-se pela
implementação do SINAPI, com as devidas alterações e modernizações tecnológicas necessárias, além do
refinamento do banco de composições para atender a essa nova demanda.
Assim, o SINAPI de hoje possibilita custos de serviços para obras de engenharia para todos os
Estados brasileiros, a partir da coleta de preços efetuada nacionalmente pelo IBGE para o extenso banco de
insumos da construção civil do sistema – materiais, mão-de-obra e equipamentos –. Dentre todos os
indicadores econômicos disponíveis no Brasil para a construção civil, ele é o único que oferece metodologia
econométrica de cestas móveis de serviços, ou seja, os seus índices e custos refletem os menores custos de
serviços praticados a cada mês em cada uma das Capitais pesquisadas.
O SINAPI foi adotado pela CAIXA, a partir de 1986, como ferramenta corporativa para
acompanhamento do mercado da construção civil e subsídio técnico para as análises de empreendimentos
habitacionais propostos para financiamento. Atualmente, também é utilizado nas análises para aplicação de
recursos públicos federais oriundos do Orçamento Geral da União – OGU, nas operações de repasses
efetuadas pela CAIXA..
2. CONSIDERAÇÕES GERAIS
O SINAPI caracteristicamente oferece 2 módulos de trabalho:
Módulo I - Orçamento de Projetos – CSF
Instrumento que permite a elaboração de orçamentos, utilizando as composições de serviços existentes

nos Bancos de Dados das Instituições, cadastradas em ambientes próprios do Sistema.
Módulo II - Custos e Índices – CSI
Permite o acompanhamento dos custos de projetos - tipo, bem como os índices de evolução de tais custos.
O SINAPI tem como tripé básico os seguintes elementos:
a) Composições de custos unitárias de serviços oriundas de instituições públicas;

b) Preços de insumos coletados pelo IBGE;
c) Projetos, composições e insumos aferidos por centros de excelência.

As composições de custos unitários de serviços foram fornecidas por Prefeituras Municipais, empresas
de saneamento, de habitação, de desenvolvimento urbano, etc, e encontram-se cadastradas no sistema em
sub-bancos separados, sendo respeitadas as especificidades regionais. As composições cadastradas
presentemente no sistema, em seus diversos bancos, superam o patamar de 45.000.
Os insumos, cerca de 8.740, tem seus preços pesquisados, tratados e fornecidos pela Fundação
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE. Atualmente a coleta de dados é feita mensalmente em
todas as 27 capitais.
Presentemente, para o SINAPI está em desenvolvimento a contratação do Instituto de Pesquisas

Tecnológicas do Estado de São Paulo – IPT, para que o mesmo proceda à construção do banco de insumos
aferido e atualizado, na forma de Catálogo Eletrônico.
Outras ações em curso envolvem a contratação da FUNDAÇÃO COPPETEC, da Universidade

Federal do Rio de Janeiro, para a aferição das composições dos bancos SINAPI, visando a construção de
banco Nacional único. A parceria com centros de excelência nos temas que envolvem o aprimoramento
contínuo do sistema, visam garantir para o padrão de isenção, qualidade e respeitabilidade necessárias e
demandadas pela sociedade brasileira.
O sistema está baseado em “mainframe” da CAIXA instalado no Rio de Janeiro e é operado a partir
de qualquer microcomputador conectado à REDECAIXA (rede de computadores corporativa), utilizando-
se, para tal, de aplicativos de emulação A opção pelo repositório de dados em computadores de grande
porte garante o aspecto da segurança da informação, preservando a integridade e, conseqüentemente, a
confiabilidade dos dados.
Presentemente, já estão conectados aos bancos de dados do SINAPI, os seguintes órgãos do Governo
Federal, através dos convênios firmados pela CAIXA: Ministério da Defesa – Departamento de Controle
do Espaço Aéreo / DECEA, Diretoria de Operações Militares do Exército Brasileiro / DOM e Secretaria
Federal de Controle Interno; Ministério da Cultura – Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
/ IPHAN; Tribunal de Contas da União – TCU; Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos / ECT;
Ministério da Educação – Fundo Nacional da Escola / FUNDESCOLA; dentre outros. Nas esferas
estadual e municipal, foram firmados convênios com o Governo do Estado do Pará e Companhia de
Habitação do Município de São Paulo – COHAB / SP.
Atualmente, já está em desenvolvimento a migração dessa base de dados para uma nova plataforma
computacional, que possibilitará a disponibilização integral do sistema nos ambientes Intranet/Extranet.
Para os dados relativos a custos e índices e tratados no atual módulo CSI, a disponibilização para o
ambiente Internet já está se concretizando, através do site da CAIXA, no portal CASA PRÓPRIA.
Na geração dos índices e custos médios para construções habitacionais, utiliza de 47 projetos-tipo dos
mais representativos no cenário brasileiro, dentre casas e prédios multifamiliares, observando 04 (quatro)
padrões de acabamento característicos no País: alto, normal, baixo e mínimo.

PALESTRAS
PALESTRAS
O grande déficit habitacional está na população de mais baixa renda, para a qual as políticas públicas
são prioritariamente direcionadas. Por essa razão, o sistema contempla uma maior gama de informações
para esse segmento, dentre elas destaca-se a Pesquisa Nacional de Tipologias Populares – PNTP, pesquisa
realizada pela CAIXA durante o ano de 1995 e em todo o território brasileiro, visando identificar quais as
tipologias habitacionais mais usuais empregadas pelas diversas companhias habitacionais e empreendedores
para essa população.
Preliminarmente, foram incluídas 16 tipologias de casas e, atualmente, está em desenvolvimento a

implementação de tipologias multifamiliares verticais no banco de índices.
O módulo CSF é o mais versátil do sistema, pois trata-se de módulo orçamentário: ele possibilita que
qualquer tipologia construtiva possa ser cadastrada nesse ambiente. Pontes, estradas, redes de abastecimento
de água, edifícios residenciais, casas, obras desportivas, enfim, qualquer tipo de solução pode ser
implementada no sistema, gerando custos para as mesmas em qualquer lugar do País.
Implementado a partir de Junho de 1997, atualmente estão disponibilizados nesse módulo do sistema
custos relativos a obras e serviços de engenharia voltados para os segmentos habitacional, de saneamento
e de infra-estrutura. As diversas Companhias Habitacionais e de Saneamento básico dos Estados brasileiros,
assim como os diversos órgãos estaduais e municipais voltados para a execução de serviços e obras de
infra-estrutura urbana, contribuiram para a implementação desses bancos.
Como exemplo da funcionalidade do sistema, presentemente estão cadastrados como tipologias-

padrão 9 módulos de infraestrutura urbana – vias públicas, 54 serviços mais usuais em saneamento básico
– redes de abastecimento de água - e módulos específicos para assentamentos rurais e de instalações
desportivas, dentre outros.
3. HISTÓRICO
Quando da regulamentação do Sistema Financeiro da Habitação, por meio da lei 4.591, de 16 de

dezembro de1964, ficou estabelecido que o extinto Banco Nacional da Habitação / BNH, deveria patrocinar
a criação de norma específica da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT, para a determinação de
custos de construção em incorporações imobiliárias. Essa norma – a NB-140, atual NBR-12.721, estabeleceu
parâmetros para que os Sindicatos estaduais da indústria da construção civil – SINDUSCON, determinassem
os custos unitários da construção praticados nas respectivas regiões jurisdicionais, que deveriam divulgar
esses números até o quinto dia útil de cada mês subseqüente à pesquisa.
O próprio BNH sentiu a necessidade de se ter instrumental que pudesse estar fornecendo um conjunto
de informações conjunturais sobre os custos praticados pela indústria da construção civil nacional e seus
respectivos índices de evolução e comportamento, de forma sistematizada e de abrangência nacional. Seria
uma alternativa aos indicadores então fornecidos pelos sindicatos estaduais ao próprio índice de custos da
Fundação Getúlio Vargas.

Tornava-se imprescindível a caracterização e o detalhamento do custo da construção civil em seus
diversos padrões de qualidade e o acompanhamento de seu crescimento, de forma a permitir a programação
de investimentos, a execução e a análise de orçamentos e avaliações, além de verificar e identificar
possíveis distorções conjunturais nos preços dos insumos e nos custos de construção.
O SINAPI, portanto, calcula custos de projetos-tipo para 27 (vinte e sete) localidades do País e custos
médios locais, estaduais, regionais e o nacional, além dos índices de evolução dos custos médios. O
desenvolvimento da fórmula foi realizada pelo Eng. Gerardo Estellita Lins, que a apresentou em sua tese
no concurso para engenheiros do BNH, em 1967.
Os critérios de cálculo adotados no SINAPI, quando de sua implantação em 1969, foram mantidos
praticamente inalterados até a presente data. Quanto ao cadastro de referências, isto é, o conjunto de
informações técnicas e descritivas utilizadas pelo sistema, foi sendo atualizado ao longo do período,
buscando-se sempre refletir a prática construtiva. O processo de atualização do cadastro de referências
pode ser caracterizada conforme etapas citadas a seguir, delimitadas por modificações expressivas efetuadas
nos arquivos técnicos e descritivos.
Entre 1969 e 1973, o SINAPI calculava os custos de construção para os oito projetos descritos na NB-
140, em três padrões de acabamento (Alto, Normal e Baixo). Os custos eram apurados para as Capitais das
Unidades da Federação e para os demais municípios, em número de 74 (setenta e quatro), cujas populações,
em 1960, eram superiores a 50.000 (cinquenta mil) habitantes.
No final de 1973, promoveram-se diversas alterações no cadastro de referências. O conjunto de projetos

foi alterado passando a contar com 17 (dezessete) projetos residenciais, em até quatro padrões de acabamento.
Incluiu-se o padrão “mínimo” para casas, tendo sido elaborada uma lista de especificações válidas para esse
padrão, além das composições de custo correspondentes. Os municípios pertencentes a mesma região
metropolitana foram aglutinados, atribuindo-se a todos os municípios de uma RM os resultados obtidos para
o município Capital. O número de Unidades Geográficas de Informação(UGI) passou a 62 (sessenta e duas).
Foi adotada nova data-base, em dezembro de 1973, com índice igual a 100 (cem), sendo recalculadas as séries
de índices anteriores a tal data, compatibilizando-as com a nova base.
O SINAPI calculou custos e índices desde 1973 até final de 1984, sem sofrer alterações significativas
em seus arquivos técnicos e descritivos, salvo algumas atualizações nas especificações e comoosicões de
custo. Em dezembro de 1984, foi iniciada a publicação de novo conjunto de séries de custos e índices do
Sistema, adotando-se o índice igual a 100 (cem).
As séries anteriores foram interrompidas a partir da publicação dos resultados referentes a janeiro de
1985, em face do volume e da qualidade das atualizações efetivadas no cadastro de referências, entre as
quais destacam-se as seguintes: os projetos passaram ao número total de 21 (vinte e um); as composições
de custos foram adequadas a novas especificações e tecnologia; as ponderações utilizadas para os cálculos
de custos médios foram atualizadas, refletindo a dinâmica da construção civil; a coleta de preços se
estendeu a 75 (setenta e cinco) micro-regiões, incluindo as que contém as Capitais de Unidades da

PALESTRAS
PALESTRAS
Federação e aquelas cuja população urbana era superior a 90.000 habitantes, em 1980; a lista de insumos
pesquisados foi revista e atualizada.
Finalmente, fez-se uma alteração metodológica: o mês de referência dos custos e índices, que
anteriormente era o mês seguinte ao da coleta de preços, passou a ser idêntico ao mês da coleta. Todas as
alterações processadas no sistema resultaram de sugestões encaminhadas por uma comissão especialmente
constituída para a sua revisão da qual participaram diversas entidades representativas da Indústria da
Construção Civil que, com a interveniência da Comissão Nacional da Indústria da Construção Civil/
Ministério da Indústria e Comércio (CNICC/MIC), firmaram convênio para este fim específico.
Em fevereiro de 1986, com o advento do plano de estabilização econômica (DL 2283 DE 28/02/86),
O SINAPI sofreu, como os demais sistemas de índices do País, os ajustes necessários para o
encerramentodas séries de custos e índices em cruzeiros. Os resultados referentes ao mês de fev/86 foram
obtidos de acordo com a metodologia na época vigente, ou seja, com os preços dos materiais obtidos na
coleta dos primeiros dias do mês e os de salários entre os dias 10 e 13.
A oportuna proposta para transferência da coleta de preços e salários, para os últimos dias do mês de
referência, foi implantada, corrigindo a imprecisão da anterior que na realidade, media basicamente avariação
no decorrer do mês T -1. Assim, os resultados referentes a 28/02/86 foram obtidos com a coleta efetuada
no início de março/86, expressos em cruzeiros. encerrando a série tendo como base dez/84 = 100. Estes
custos, apurados para 28/02/86, foram transformados em cruzados, na proporção 1: 1000, passando a
caracterizar como base para a nova série em cruzados (28/02/86 = 100).
Em maio de 1987, a base geográfica de pesquisa foi reduzida para 26 microrregiões, formadas pelas
Capitais das Unidades da Federação (24 Estados e os territórios de Roraima e Amapá), implicando num novo
encerramento das séries de custos e índices, quando os custos a níveis de UF, grandes regiões e
Brasil, foram recalculados proporcionalmente aos seus respectivos acréscimos populacionais, para
formar a base da nova série iniciada em maio/87 = 100.
Em julho de 1994, com o advento do Plano Real e a implantação da Unidade Real de Valor, foi
promovida nova quebra da séria histórica, a qual foi mantida até dezembro de 1998. Com a determinação
do Banco Central para que as instituições financeiras promovessem os acertos necessários para a passagem
do ano 2000, a CAIXA promoveu nova revisão das composições de serviços que alimentam os 25
projetos padrão que geram custos e índices médios, ocasionando o lançamento de uma nova série histórica
a partir de janeiro de 1999, vigente presentemente.
A coleta mensal de preços que alimenta o Sistema foi sempre realizada pela Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), podendo haver, eventualmente, outras fontes subsidiárias,
tais como os Sindicatos Estaduais da Industria da Construção Civil. Atualmente, o IBGE promove
pesquisa em mais de 9.300 estabelecimentos comerciais e industriais, para alimentar com preços para todas
as 27 Capitais brasileiras.

Quanto ao controle e gestão ao Sistema, foram inicialmente atribuídos ao Centro Nacional de Pesquisas
Habitacionais (CENPHA), passando, em 1975, ao Instituto de Desenvolvimento Econômico e Gerencial
(IDEG) e posteriormente ao BNH, em 1981.
Em 1982, o banco firmou convênio com o IBGE, através do qual atribuiu àquela Fundação, além da
coleta dos preços. igualmente, a responsabilidade pela divulgação Oficial dos resultados do SINAPI, e a
Co- responsabilidade, juntamente com o extinto BNH, da manutenção, atualização e aperfeiçoamento do
cadastro de referências e dos métodos de cálculo do Sistema e do controle de qualidade dos produtos.
4. METODOLOGIA
O cálculo dos custos e índices do SINAPI obedecem a fórmula e metodologia próprias que propiciam
aos índices as características teóricas necessárias a um número índice, tais como identidade, homogeneidade,
continuidade, proporcionalidade, reversibilidade no tempo e circ8laridade, além de atualidade tecnológica,
que permite a inclusão de inovações construtivas julgadas convenientes, sem que resulte descontinuidade
das séries. A metodologia utilizada conduza sempre ao menor custo de construção, respeitadas as
características da cada padrão.
Os resultados do SINAPI tem periodicidade mensal e seu processamento obedece a duas fases
distintas: coleta de preços e cálculo de custos e índices.
4.1 COLETA E CRÍTICA DE PREÇOS E SALÁRIOS:
Os preços e salários são coletados pelo IBGE em 27 (vinte e sete) Unidades Geográficas de Informação
(UGI), sendo as microrregiões das Capitais das Unidades da Federação. Os preços dos insumos, são
coletados junto a atacadistas ou representantes comerciais, e a sindicatos estaduais da indústria da construção
civil em atividade. Procura-se obter um mínimo de cinco informações de preços para cada insumo, por
UGI.
Os preços coletados, além de sofrerem crítica visual para detecção de erros grosseiros, tal como
unidade de medida diferente da especificada, passam também por uma crítica computadorizada. Nesta
segunda etapa, toma-se para cada insumo, a MEDIANA do conjunto de preços de cada UGI, a qual será
então adotada como preço do insumo, caso a razão “V” de variação desta em relação ao preço aceito no mês
anterior, esteja dentro dos limites de 1 ,6 a 0,625; e que não ultrapasse os limites da média das variações no
País mais ou menos dois desvios Padrão. Nos caso em que a razão “V” de variação ultrapasse os
intervalos, o preço do insumo será ajustado, de modo a situar sua razão de variação em relação ao preço
aceito no mês anterior, naqueles limites definidos acima.
Quando não houver informação de preços para um insumo, em uma determinada UGI, o preço a ser
adotado, neste caso, será o preço do mês anterior, acrescido da variação média nacional observada para o
insumo, no mês de referência. Fica, assim, assegurada a existência de preços para todos os insumos em
todas as UGI.

PALESTRAS
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4.2 CÁLCULO DE CUSTOS E ÍNDICES:
Os custos dos Projetos nos vários Padrões, os custos médios e os índices do SINAPI são obtidos
mensalmente, a partir dos preços já criticados, recorrendo-se a um cadastro de referências e a cálculos pré-
estabelecidos. O cadastro de referências e o conjunto de informações descritivas e técnicas, utilizadas para
os cálculos, previamente registradas no Sistema, podem ser assim resumidas:
- Para cada Projeto, foi quantificado os serviços necessários a sua execução; cada projeto portanto é
representado por um conjunto de quantidades de serviços.
- Para cada serviço, foram levantadas as especificações alternativas que definem os diferentes padrões
de acabamento (Alto, Normal, Baixo e Mínimo) e formadas as composições de custos correspondentes a
essas especificações.
Os projetos possuem pesos diferenciados em cada UGI, refletindo a tipologia construtiva das Cidades.
Os pesos atribuídos as UGI, as Unidades da Federação, e as grandes regiões do País foram calculados,
proporcionalmente, aos seus respectivos acréscimos populacionais. Os critérios de cálculo determinam a
utilização das informações acima descritas. A cada mês, o processamento obedece aos seguintes passos:
1. Cálculo, para todas as UGI, do custo unitário relativo a todas as especificações, utilizando-se os
preços e salários e as composições de custo. Aos salários são acrescidos 122,82% relativos aos encargos
sociais.
2. Seleção, nos serviços, em cada padrão, da alternativa de menor custo.
3. Obtenção dos custos/m2 dos projetos em todos os Padrões através do somatório das quantidades
de serviço/m2 do projeto, multiplicado pelo custo respectivo do serviço no padrão.
4. Obtenção dos custos médios da UGI, pela média ponderada dos custos/m2 dos projetos, no
padrão normal, utilizando-se pesos diferenciados para os projetos, conforme sua incidência em cada UGI.
5. Obtenção dos custos médios das Unidades da Federação, das grandes regiões e do Brasil,
utilizando-se pesos diferenciados para os custos, respectivamente, de UGI, Unidades da Federação e
Grandes Regiões.
6. Cálculo dos índices de evolução dos custos para as UGI, Unidades da Federação, grandes
regiões e Brasil, dividindo-se o custo médio do mês de referência, pelo custo médio do mês base e
multiplicando-se o resultado pelo índice da data base (100).

4.3 O AMBIENTE ORÇAMENTÁRIO CSF
Grande salto qualitativo do SINAPI e o diferencial que o qualificou para estar presente nas
instituições públicas conveniadas, o CSF tem sido reconhecido como o principal sistema orçamentário do
País no presente.
Com uma base de dados sem comparação no mercado, dispõe de mais de 45.000 composições de
serviços de engenharia, construídos a partir dos bancos de diversas instituições públicas que o cederam
para a CAIXA.
Com um banco de insumos de 8.743 componentes relativos aos principais materiais, mão-de-obra
e equipamentos empregados na construção civil, possibilita a elaboração de orçamentos para a maioria das
obras mais usuais na engenharia moderna.
O CSF veio a ser a ferramenta orçamentária empregada pela equipe composta por profissionais de
engenharia do Tribunal de Contas da União – TCU e da CAIXA, que elaborou relatório técnico sobre as
obras executadas até Maio de 1999, no prédio inacabado e ainda a ser concluído, destinado ao Tribunal
Regional do Trabalho de São Paulo – TRT / SP, trabalho esse que foi posteriormente encaminhado à
Comissão Parlamentar de Inquérito – CPI, que investigou a suspeita de desvio de recursos públicos então
levantada pelos órgãos de imprensa.
A metodologia do ambiente orçamentário obedece aos padrões dos módulos já consagrados em custos
e índices, sem, entretanto, estar restrito aos projetos parametrizados desses. Todo e qualquer projeto de
engenharia e arquitetura, com todos os seus elementos técnicos perfeitamente definidos, pode ser objeto de
cadastramento e conseqüente elaboração de planilha orçamentária específica.
4.4 SISTEMAS COMPUTACIONAIS:
Os sistemas computacionais atualmente utilizados no processamento do SINAPI, para armazenamento

das informações, são o CSC e o IDMS. Foram desenvolvidos pelas áreas de Tecnologia do extinto BNH
– o CSC e da CAIXA – CSI e CSF, em 1997, com três ambientes distintos para processamento dos dados,
a saber:
CSC – para informações sobre custos e índices, no período de Julho de 1994 a Dezembro de 1998;
CSI – para informações sobre custos e índices, a partir de Janeiro de 1999;
CSF – para cadastramento e construção de bancos de dados orçamentários de obras habitacionais,

saneamento e inrfa-estrutrura, a partir de Julho de 1997.
Uma cópia do Sistema CSI foi transferida ao IBGE que produz, em seus computadores, os resultados
mensais oficiais. Mensalmente, o IBGE remete a CEF fita magnética, contendo os preços criticados,
utilizados no cálculo dos resultados oficiais. De posse dessas informações, a CEF reprocessa os cálculos,

PALESTRAS
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elaborando relatórios que são distribuídos aos seus usuários. O mesmo procedimento foi adotado no
passado quanto ao sistema CSC.
O contrato anteriormente vigente com o IBGE dava ao Instituto a prerrogativa de divulgar os resultados
mensais de custos e índices do SINAPI. Doravante, a divulgação será conjunta e simultânea, por meio dos
respectivos sites institucionais.
Na geração de relatórios a partir do grande porte, o sistema utiliza o aplicativo TSO para impressão,
nos três ambientes distintos. Por se tratar de sistema em grande porte, a disponibilização de relatórios
impressos ocorre via impressora remota; assim, algumas alternativas foram desenvolvidas pela área de
Sistemas da CAIXA, tais como transferência de arquivo para planilhas Excel ou mesmo em formato
“.txt”. Recentemente, outra solução proposta foi a disponibilização de relatórios em micro-servidor , para
arquivos “FTP”; o acesso é feito via Intranet CAIXA.
4.5 SINAPI WEB
A partir de Setembro do corrente ano, a CAIXA disponibilizou o ambiente de custos e índices do

SINAPI na sua página da Internet; no endereço www.caixa.gov.br – CASA PRÓPRIA, é possível
acessar as informações relativas a todas as capitais brasileiras, contemplando custos e índices médios, além
dos custos relativos aos 47 projetos cadastrados nesse banco.
A meta da CAIXA, presentemente, é disponibilizar toda a ferramenta SINAPI, seja o ambiente de

Custos e Índices, seja o módulo Orçamentário, no meio WEB, tendo como prazo limite o mês de Abril do
próximo ano. Para isso, a CAIXA está desenvolvendo uma nova plataforma computacional para o
SINAPI, denominado SISTEMA PROJETOS CUSTOS E ÍNDICES – SIPCI, em fase final de definição
de requisitos e montagem de protótipo, projeto para o qual já estão envolvidos mais de duas dezenas de
profissionais das áreas de Tecnologia e de Desenvolvimento Urbano, dedicados à produção de um novo
estágio na história do sistema de custos e índices da CAIXA e da sociedade brasileira. Essa nova
plataforma computacional será consolidada em banco de dados ORACLE / SUN SYSTEMS, compatível
com JAVA (para Internet).
O planejamento em curso permite a expectativa para disponibilização em produção do novo sistema,

o SIPCI, já a partir de 2003, quando estará acessível a todos os usuários conveniados SINAPI
complementando a migração das ferramentas para o meio WEB.
5. O SINAPI E A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS LDO 2003 E O

SISTEMA OBRASNET
Com a edição da Lei 10.524, de 25 de julho de 2002, a Lei de Diretrizes Orçamentárias para o ano de
2003 determina, no seu Art. 93, que o SINAPI será o referencial de custos para as contratações do Setor
Público, com recursos provenientes do Orçamento Geral da União – OGU. A íntegra do referido Art.,
estabelece os seguintes parâmetros:

“...Art. 93. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos
orçamentos da União não poderão ser superiores a 30% (trinta por cento) àqueles constantes do
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, mantido pela Caixa
Econômica Federal.
§ 1º Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado,

aprovado pela autoridade competente, poderão os respectivos custos ultrapassar o limite fixado no caput
deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.
§ 2o A Caixa Econômica Federal promoverá a ampliação dos tipos de empreendimentos atualmente

abrangidos pelo sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras públicas contratadas, em
especial as obras de edificações, saneamento, rodoviárias, ferroviárias, barragens, irrigação e linhas de
transmissão...”.
Nesse sentido, a CAIXA já iniciou gestões junto aos Ministérios repassadores de recursos do OGU,
visando construir o banco de tipologias e composições padrão, que subsidiará as análises contempladas
pelo parágrafo 2º do referido Artigo. Essa iniciativa será extensiva a todos os órgãos detentores de recursos
do OGU no Três Poderes da União, visando possibilitar à sociedade brasileira organizada das informações
necessárias e apropriadas relativas aos custos da construção civil praticados nas obras públicas realizadas
ou a realizar.
Paralelamente a essas iniciativas, o SINAPI já está sendo ampliado e aperfeiçoado para atender às
necessidades impostas pelo OBRASNET, visto que desde de 15 de Setembro do corrente ano essa
ferramenta de custos já está incorporada ao portal de acompanhamento de obras públicas do Governo
Federal.
O Governo Federal, ao desenvolver e implementar um sistema de informações, denominado Sistema

de Acompanhamento Eletrônico de Obras – OBRASNET, busca oferecer à sociedade brasileira um portal
de informações que visa informar todo o ciclo de vida das obras públicas, construídas com recursos do
Orçamento Geral da União, desde o planejamento até a entrega e aceitação.
O Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, por intermédio da Secretaria de Logística e

Tecnologia da Informação, será o gestor do sistema, contando ainda com a participação dos órgãos de
auditoria e de fiscalização, tais como a Secretaria Federal de Controle – SFC e o Tribunal de Contas da
União - TCU. Considera-se como participantes do OBRASNET todos os órgãos e entidades da administração
pública federal, no âmbito dos Três Poderes, responsáveis pela contratação de obras, bem como os
Estados e Municípios que tenham obras contratadas com recursos federais.
O OBRASNET vem a ser um instrumento de gestão das obras de engenharia capaz de reforçar o
cumprimento de requisitos de viabilidade econômica, relevância social, qualidade técnica e eficiência na
execução. Especificamente, o Ministério do Planejamento espera que o OBRASNET venha a ser uma
ferramenta capaz de assegurar que as obras de engenharia executadas com recursos do Governo Federal
propiciem como resultados:

PALESTRAS
PALESTRAS
- obras úteis e necessárias para a comunidade onde se localizem;
- projetos compatíveis com as necessidades identificadas;
- custos compatíveis com valores de mercado;
- garantia de qualidade da sua execução;
- garantia de conclusão e contra riscos de engenharia;
- pagamentos rigorosamente pontuais e conforme o cronograma físico-financeiro, e;
- controle efetivo dos gastos públicos com obras e reparos.
O OBRASNET será formado por meio do desenvolvimento dos seguintes módulos, a partir dos
sistemas corporativos da CAIXA, SINAPI e SIURB, respectivamente para as etapas de planejamento,
acompanhamento e execução, a saber:
- um módulo para registro, avaliação dos projetos, controle e acompanhamento de todas as obras
realizadas com recursos do Orçamento Geral da União, seja diretamente ou por convênios com Estados ou
Municípios, a ser inserido no SIASG e interligado ao Sistema Integrado de Administração Financeira –
SIAFI, ao Sistema de Informações Gerenciais – SIG e ao Sistema de Orçamento Federal - SIDOR;
- um módulo na Internet para a entrada de dados de forma descentralizada pelos agentes envolvidos
e para divulgação de informações à sociedade, integrado ao ComprasNet.
Para a CAIXA, a missão de atender às novas exigências legais, impostas pela Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO e portal OBRASNET, já está alavando uma série de ações e decisões voltadas para
o aprimoramento, desenvolvimento e aperfeiçoamento, tais como a disponibilização da nova plataforma
computacional, a implementação do novo banco de insumos / Catálogo Eletrônico de Insumos, a ser
desenvolvido pelo Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo / IPT, implementação do
novo banco de composições no banco nacional SINAPI, a ser realizada pela Fundação COPPETEC, da
Universidade Federal do Rio de Janeiro, dentre outras iniciativas. Estarão sendo implementadas novas
sistemáticas de treinamentos para uso da ferramenta, com a aplicabilidade voltada para a Engenharia de
Custos – cursos sobre orçamentação de obras, BDI e encargos sociais, dentre outros temas, serão objeto
de treinamentos específicos a serem implementados ainda no ano de 2003.
6. CONCLUSÃO
Pela sua abrangência nacional, caráter de isenção e tecnologia empregada, a confiabilidade e

respeitabilidade do sistema têm sido motivos para o seu emprego por diversos órgãos governamentais
brasileiros, além de constituir um dos indicadores econômicos oficiais da sociedade brasileira.

A CAIXA, tem firmado diversos acordos de cooperação técnica nos âmbitos governamental e não-
governamental, estendendo os benefícios dessa ferramenta técnica para o bem estar da população, com a
melhor aplicação de recursos públicos através de custos mais otimizados e realistas, contribuindo para a
redução gradativa do gap entre a oferta e a procura no segmento habitacional brasileiro.
As responsabilidades impostas ao sistema, decorrentes da respeitabilidade e isenção consagradas ao

longo de sua história, são diretrizes a serem seguidas pela CAIXA na condução do permanente
aperfeiçoamento desse instrumental da sociedade brasileira organizada.
O compromisso agora legal de estar propiciando ao cidadão brasileiro de informações corretas e

adequadas sobre os custos de obras e serviços de engenharia, concorrem para que todos os esforços
voltadas no sentido de possibilitar um elenco de dados absolutamente confiáveis e em crescente
aprimoramento, certamente não serão descuidados.
A abrangência nacional oferecida pelo SINAPI, a partir dos seus bancos de informações de
engenharia e relativas ao mercado da construção civil nacional, comportamento e tendências, capacitam-no
para exercer um papel bastante representativo e de altíssima responsabilidade, que é o de dar suporte aos
órgãos governamentais que atuam na aplicação e controle dos recursos públicos da União. A contribuição
oferecida aos diversos órgãos que desempenham essas importantes atividades, corroboram para que o
SINAPI venha a ser um instrumento concorrente ao processo de consolidação de valores como ética e de
responsabilidade social junto aos órgãos e população brasileiras. O SINAPI quer contribuir e estar
perfeitamente agregado a todos os esforços em curso, que buscam assegurar a enlevação do espírito
público, garantindo que os recursos financeiros destinados a obras voltadas para a melhoria das condições
de vida do cidadão brasileiro, sejam otimizados e aplicados de forma adequada e apropriada, coibindo
sobremaneira a ocorrência de vícios de superfaturamento em contratações governamentais.
Esta é a missão mais nobre e, certamente, a mais demandada pela sociedade brasileira para o
SINAPI e para a CAIXA.

Painéis Técnicos
Painel 1
Técnicas e Metodologias de Auditoria
PAINÉIS TÉCNICOS
Técnicas de auditoria para obras rodoviárias
Carlos Augusto de Sousa Maia1
O autor apresenta um método de avaliação qualitativa e quantitativa de obras rodoviárias, cujo emprego
possibilita maior precisão nas ações de controle, detectando a ocorrência de falhas e prevenindo a sua
reincidência. O roteiro de auditoria apresentado pode ser utilizado no todo ou em parte, dependendo do
escopo da auditoria a ser realizada e da profundidade necessária em cada caso, permitindo a flexibilização
dos procedimentos adotados. Embora tenham sido apresentados os conceitos técnicos da engenharia
rodoviária de uma forma mais simplificada, é conveniente que a utilização do roteiro seja feita,
preferencialmente, por profissionais ligados à área de ciências exatas, para facilitar o seu entendimento e a
aplicação em campo. Em função dos indícios de irregularidades que têm sido detectados nos serviços
executados em obras do setor rodoviário, tanto pelo Tribunal de Contas da União, quanto pela Secretaria
Federal de Controle Interno, é fundamental que haja um aprofundamento nas auditorias realizadas nessas
obras. Tem sido constatado em obras rodoviárias a ocorrência de falhas por falta de uma legislação mais
rigorosa para coibir abusos na execução contratual. Os aditamentos contratuais causados pelas alterações
do projeto ocorrem devido a falhas graves na concepção do projeto básico e ausência de instrumentos
legais que impeçam essa prática. É necessário, portanto, que os profissionais ligados ao Controle e à
Engenharia busquem aprimoramentos na legislação para restringir as irregularidades no setor rodoviário.
1. Engenheiro Civil, Analista de Finanças e Controle, lotado na Gerência Regional de Controle Interno do Estado de Minas Gerais GRCI/MG.

ÍNDICE
1. Principais elementos de uma rodovia
1.1-Nomenclatura utilizada em rodovias federais
1.2-Elementos do Projeto de rodovias
1.3-Tipos de construção rodoviária
1.4-Serviços de terraplenagem
1.5-Serviços de pavimentação
1.6-Materiais betuminosos e suas aplicações
1.7-Tipos de misturas betuminosas e suas utilizações
1.8-Obras de arte correntes, especiais complementares
2. Modalidades de acompanhamento de obras
3. Roteiro para realização de auditoria
3.1-Levantamento de dados da contratação
3.2-Seleção dos principais itens a serem conferidos
3.3-Elaboração de diagrama linear
3.4-Verificação execução dos serviços de corte e de aterro
3.5-Adequação dos materiais às especificações de projeto
3.6-Volume de enrocamento e de substituição de solos moles
3.7-Volume do material de base e sub-base
3.8-Distância e momento de transporte
3.9-Cálculo da área imprimada e da pintura de ligação
3.10-Cálculo do volume do revestimento asfáltico
4. Problemas em obras e sua relação com a lei 8666/93
4.1-Quanto à execução contratual
4.2-Quanto à aplicabilidade do projeto básico
4.3-Quanto à atuação da fiscalização
4.4-Quanto à qualidade dos serviços executados
5. Conclusão
Referência

PAINÉIS TÉCNICOS
INTRODUÇÃO
O setor de transportes rodoviários tem destacada importância no desenvolvimento econômico nacional.
Anualmente são disponibilizados recursos de grande monta nos Orçamentos da União, dos Estados e dos
Municípios para execução de obras em estradas. A má aplicação desses recursos pode resultar em atrasos
no escoamento da produção, dificuldades no deslocamento de usuários e na ocorrência de graves acidentes.
Logo, a atuação dos sistemas de controle externo e interno é fundamental para comprovar a correta atuação
dos órgãos responsáveis pelo setor rodoviário.
É farta a disponibilidade de material bibliográfico sobre o assunto, no entanto, torna-se complexa a sua
aplicação prática no controle de obras, pois quase todos os livros visam o profissional de engenharia civil
em fase de aprendizado ou em atividade no ramo. Nesse sentido, elaboramos um método de auditoria
visando possibilitar ao profissional do sistema de controle realizar auditorias eficazes na execução de obras
rodoviárias.
Iniciaremos o trabalho com a definição sucinta dos principais componentes de uma rodovia, com
apoio de material fotográfico, a fim de apresentar as etapas de construção e os métodos de acompanhamento
utilizados. Todas as fotografias utilizadas são originárias de trabalhos de auditoria realizados pelo autor no
âmbito da Secretaria Federal de Controle.
Apresentaremos um roteiro que o profissional do controle poderá utilizar para direcionar suas ações
em campo, no sentido de conferir a qualidade e a correção dos dados das medições de serviços.
Finalizaremos o trabalho com a apresentação dos principais problemas que podem surgir em obras
rodoviárias e a sua correlação com a legislação, bem como os pontos críticos merecedores de maior
aprofundamento por parte do sistema de controle.
1. PRINCIPAIS ELEMENTOS DE UMA RODOVIA

1.1 NOMENCLATURA UTILIZADA EM RODOVIAS FEDERAIS :
a) RADIAL: Tem sua origem em Brasília e seu código inicia-se com o dígito 0. Ex: Br 040.
b) LONGITUDINAL: Tem a maior parte de sua direção na posição do eixo norte-sul e inicia –se com
o dígito 1. Ex: BR 116.
c) TRANSVERSAL: Tem a maior parte de sua direção na posição do eixo leste-oeste e inicia-se com
o dígito 2. Ex: BR 262 .
d) DIAGONAL: Tem sua posição inclinada em relação aos eixos cartesianos, inicia-se com o dígito
3, seguido de número impar do 2º para o 4º quadrante e seguido de número par do 1º para o 3º quadrante.
Ex: Br 354 e Br 365.
e) LIGAÇÃO: Liga duas rodovias federais e inicia-se com o dígito 4. Ex: Br 497.

1.2. ELEMENTOS DE PROJETO DE RODOVIA
1.2.1 CLASSES DE RODOVIAS
As rodovias são classificadas conforme suas características físicas, que englobam a velocidade diretriz,
raios mínimos de curvatura horizontal, rampa máxima e largura de faixas de rolamento. O critério de
classificação técnica é baseado no volume médio de tráfego e nas características econômicas da região. As
classificações são aplicadas conforme o tipo de região: plana, ondulada e montanhosa. Para uma região
ondulada teremos os seguintes parâmetros:
As classes I e especial apresentam maior conforto e segurança para o usuário
e menor custo de operação de transporte, mas seu custo de implantação é mais elevado que as outras,
porque requer maior volume de serviços de terraplenagem e de pavimentação.
Os estudos de viabilidade econômica de implantação de rodovias em uma região e a escolha da sua

classe dependem dos recursos necessários à sua construção, além dos resultados econômicos decorrentes
de sua utilização. Para verificação desses resultados gerados pela implantação, são usados dados estatísticos
das atividades existentes, considerando-se a possível demanda de transporte incrementada.
1.2.2 CAPACIDADE DE CARGA
O dimensionamento físico de uma rodovia é feito de acordo com o peso, o tipo e a frequência de
tráfego. Apresentamos os limites máximos legais de peso bruto estabelecidos pela legislação, que são
utilizados para efeito de dimensionamento do leito da estrada:
a) 40 t por veículo
b) 10 t por eixo simples com 4 pneus
c) 5 t por eixo simples com 2 pneus
d) Combinações do tipo de eixo e tração do veículo
e) Características qualitativas e quantitativas do fluxo diário
Há uma tendência entre os transportadores rodoviários, por razões de economia, a aumentar cada vez
mais o tamanho e o peso dos veículos que utilizam, causando danos às rodovias. A limitação do acesso de
veículos com peso acima do permitido depende não só da presença de balanças nas estradas, mas, também,
da conscientização dos motoristas e das transportadoras.
1.2.3 LEVANTAMENTOS TOPOGRÁFICOS
a) Curvas de nível: Indicam planos da região com a mesma altitude.
b) Referência de nível (RN): Para efeito de locação do eixo estradal são utilizados os marcos da rede
geodésica do IBGE como referência inicial. As referências de nível são implantadas a intervalos aproximados
de 500 metros ao longo do eixo.
c) Eixo longitudinal: Linha central divisória do eixo estradal. A locação do eixo da rodovia é feita pelo
topógrafo, sendo registrado em planilhas de levantamento topográfico o nível primitivo, bem como o
terreno natural nas áreas de empréstimo. O estaqueamento, marcado de 20 em 20 metros, é feito com
auxílio de instrumentos topográficos.

PAINÉIS TÉCNICOS
d) Greide: é o conjunto de alturas a que deve obedecer o perfil longitudinal da estrada; é determinado
conforme as condicionantes de projeto, porém, com o objetivo de compensar cortes e aterros. Caso o
material de corte não tenha as características necessárias para a estrada, são utilizados empréstimos na faixa
de domínio e de jazidas.
1.3- TIPOS DE CONSTRUÇÃO RODOVIÁRIA:

As obras rodoviárias contratadas pelo setor público são divididas segundo os tipos de serviço a
executar, conforme os seguintes tipos a seguir apresentados:
1.3.1 IMPLANTAÇÃO
Rodovias construídas em sua totalidade, com serviços de destocamento, terraplenagem, pavimentação,

sinalização e obras de artes. É a fase inicial de uma rodovia. Posteriormente, de acordo com as condições
de tráfego e características econômicas da região, poderão ser feitas outras contratações.
1.3.2 RESTAURAÇÃO
Recuperação de pavimento, objetivando dotar a estrada de suas características originais, como serviços
de remendos (tapa buracos) em grandes proporções, recapeamento da pista, fechamento de trincas e
recomposição de pavimento. Geralmente em trechos que ocorreram adensamento, desmoronamento ou
desgaste natural de grandes proporções.
1.3.3 CONSERVAÇÃO
Serviços rotineiros para garantir a boa condição de tráfego e evitar a deterioração do pavimento, como
limpeza de sarjetas e drenos, remendos (tapa buracos) de pequenas proporções, desmatamento e recuperação
de sinalização.
1.3.4 ADEQUAÇÃO.
Serviços que alteram características físicas das estradas, como execução de 3ª faixa, estruturação de
acostamento, correção de traçado e alargamento de pista.
1.4 SERVIÇOS DE TERRAPLENAGEM

1.4.1 CORTE
Corte é o segmento da rodovia cuja implantação requer escavação de material constituinte do terreno
natural, para atingir o nível do greide projetado. O material escavado é classificado em 1ª, 2ª e 3ª categoria,
dependendo de sua composição e da resistência à penetração mecânica, causando variações no custo do
serviço.
O talude do corte deverá ter a inclinação na proporção 3:2, ou seja, para cada metro avançado na
horizontal a altura aumentará 1,5 m. No topo dos cortes mais altos é feito o escalonamento, para diminuir
riscos de instabilidade. É feita proteção dos taludes com enleivamento e hidrossemeadura para evitar
descarrilamento.

1.4.2 ATERRO
Aterro é o segmento da rodovia cuja implantação requer o lançamento e compactação de material sobre
o terreno natural, para atingir o nível do greide projetado. A saia do aterro é a parede lateral formada pela
compactação e deverá ter a inclinação na proporção 2:3. O nivelamento é feito por camadas compactadas,
segundo a cota de projeto.
A compactação deve ser feita de acordo com a umidade ótima do material, que possibilita o grau mais
adequado para as cargas do pavimento. Compactação é a operação da qual resulta o aumento da massa
específica aparente de um solo (e de outros materiais, como as misturas betuminosas), pela aplicação de
pressão, impacto ou vibração, o que faz com que as partículas constitutivas do material entrem em contato
mais íntimo, pela expulsão de ar. Com a redução da percentagem de vazios de ar, consegue-se também
reduzir a tendência de variação dos teores de umidade dos materiais integrantes do pavimento, durante a
vida de serviço. Para garantir a sua estabilidade são feitos enleivamento e hidrossemeadura nas saias dos
aterros.
1.4.3 EIXO DA RODOVIA
É a direção da implantação da rodovia, ponto a ponto, constituído por: a)Trecho em tangente: segmentos
em linha reta entre duas curvas.
b)Curva de transição: para sua locação é feita uma concordância na entrada da curva em forma elicoidal
e circular, cujo raio depende da classe da rodovia, a fim de possibilitar a mudança de direção gradual do
veículo.
1.4.4 SUPERELEVAÇÃO
É a inclinação transversal nas curvas, a fim de compensar a força centrífuga desenvolvida nos veículos
e dificultar a derrapagem. É determinada em função do raio da curva e da velocidade do veículo.
1.4.5 SUPERLARGURA.
É o aumento de largura da pista necessário nas curvas, que possibilita a entrada de veículos compridos,
evitando choques com aqueles que vêm em direção contrária.
1.4.6 CONTROLE DE EXECUÇÃO
A fim de controlar a execução de serviços no campo, é elaborada a “nota de serviço”, que é o conjunto
de dados numéricos destinados a definir, em planta e em perfil, o desenvolvimento do pavimento. Assim,
numa nota de serviço constarão todos os elementos que possibilitem a marcação de uma das camadas do
pavimento visando sua execução.
A espessura do pavimento, determinada por intermédio de ensaio específico, será decomposta em

parcelas correspondentes às camadas constituintes do pavimento, inclusive a regularização.
Na elaboração da nota de serviço é necessário ter, além da relocação e do nivelamento, os dados

referentes à superlargura e à superelevação já anteriormente calculadas.
1.4.6 LANÇAMENTO DO GREIDE
O Greide é o nivelamento onde será implantado o leito rodoviário. Na fase de terraplenagem, o material
retirado de cortes que não for aproveitável, é lançado nos “bota fora”, que devem situar-se fora da faixa de

PAINÉIS TÉCNICOS
domínio, sempre a jusante da rodovia e em locais seguros. Deve ser feita a proteção vegetal dessas áreas.
O pagamento do serviço é feito por metro cúbico de material retirado.
Para confecção de aterros são utilizados, além do material de corte de boa qualidade, o material
proveniente de jazida de empréstimo. O pagamento é feito por metro cúbico de material compactado.
1.4.7 JAZIDAS DE EMPRÉSTIMO, CLASSIFICAÇÃO DE MATERIAL
Jazida denomina todo depósito natural de material capaz de fornecer matéria-prima para as mais
diversas obras de engenharia, para compor as camadas de aterro e confecção do pavimento. A classificação
dos materiais é feita por meio de ensaios ou de forma visual.
Após a retirada de material, as jazidas devem ser protegidas contra possíveis erosões (voçorocas), com
plantio de grama e execução de valetas para evitar acúmulo de água
1.4.8 DISTÂNCIA E MOMENTO DE TRANSPORTE
Distância de transporte é a medida da extensão entre o ponto em que o material foi escavado ao centro
geométrico do aterro aplicado. No caso em que for feito algum tipo de tratamento do solo em usina, será
também considerado esse deslocamento. No caso de mistura asfáltica, será considerada apenas a distância
da usina de confecção até o ponto de aplicação na pista.
Momento de transporte é o produto entre a Distância de transporte e o Volume de material transportado,

determinado em m³x km.
1.5 SERVIÇOS DE PAVIMENTAÇÃO:

Pavimento é uma estrutura construída após o término da terraplanagem, por meio de camadas de vários
materiais de diferentes características de resistência e deformabilidade, para transmitir os esforços ao subleito.
As principais funções do pavimento podem ser assim enumeradas:
a) Resistir e distribuir ao sub-leito os esforços residuais oriundos da ação do tráfego.
b) Resistir aos esforços horizontais, tornando mais durável a superfície de rolamento.
c) Melhorar as condições de rolamento, quanto ao conforto e a segurança dos usuários.

1.5.1 SUBLEITO
É o terreno de fundação onde será apoiado todo o pavimento. Deve ser considerado e estudado até as
profundidades em que atuam significativamente as cargas impostas pelo tráfego (de 0,60 a 1,50 m de
profundidade). Os solos podem ser classificados segundo suas propriedades e seu comportamento. Um
dos métodos mais utilizados é o Indice de Suporte Califórnia- CBR (California Beating Ratio).
Se o CBR do sub-leito for < 2% , ele deve ser substituído por um material de melhor qualidade (2% £
CBR £ 20%) até pelo menos 1,00 metro. Se o CBR do material do sub-leito for ³ 20% , pode ser utilizado
como sub-base.
a) Reforço do subleito: serve para melhorar as qualidades do sub-leito e regularizar a espessura da sub-
base. É a camada de espessura constante transversalmente e variável longitudinalmente executada sobre o
sub-leito regularizado.

b) Aumento da resistência do solo: executado para aumentar a resistência do próprio material de subleito,
geralmente em áreas pantanosas ou com presença de solos moles ou de altos índices pluviométricos; são
utilizados brita irregular (rachão), enrocamento ou colocação de outro tipo de solo mais adequado.
c) Regularização do subleito: é a operação destinada a conformar o leito, transversal e longitudinalmente.

Poderá ou não existir, dependendo das condições do leito. Compreende cortes ou aterros até 20 cm de
espessura.
1.5.1 SUB-BASE
Camada complementar à base. Deve ser usada quando não for aconselhável executar a base diretamente
sobre o leito regularizado ou sobre o reforço, por circunstâncias técnico-econômicas. Pode ser usado para
regularizar a espessura da base.
1.5.2 BASE
Camada destinada a resistir e distribuir ao sub-leito os esforços oriundos do tráfego e sobre a qual se
construirá o revestimento. Pode ser confeccionada de solo-cimento, BGS, BGTC e macadame, conforme
as características geológicas da região.
a) Solo-cimento:
É uma mistura de solo, cimento portland e água, devidamente compactada, resultando um material de
elevada rigidez à flexão. A porcentagem de cimento varia de 5 a 13% e depende do tipo de solo utilizado.
Solos argilosos exigem porcentagens maiores de cimento. O resultado da dosagem é a definição da
quantidade de solo, cimento e água de modo que a mistura apresente características adequadas de resistência
e durabilidade.
b) Solo estabilizado por correção granulométrica:
São obtidos pela compactação de misturas apropriadas de materiais que apresentam granulometria
diferente e que são associados de modo a atender uma especificação de projeto. Quando o solo natural não
apresenta alguma característica essencial, é usual melhorá-lo através da mistura com outros que possibilitem
a obtenção de um produto com resistência adequada.
c) Brita graduada simples - BGS:
Também chamada de brita corrida. É uma mistura de brita, pó de pedra e água. São utilizados
exclusivamente produtos de britagem que vêm preparado da usina.
d) Brita graduada tratada com cimento- BGTC
Brita graduada com adição de cimento para aumentar a resistência da base, geralmente utilizada em
rodovias de grande tráfego.
d) Solo Brita:
É uma mistura de material natural e pedra britada. Usado quando o solo disponível, geralmente areno-
argiloso, apresenta deficiência de agregado graúdo (retido na peneira # 10). A pedra britada entra na
mistura para suprir esta deficiência, aumentando as características de resistência do material natural.

PAINÉIS TÉCNICOS
1.5.4 IMPRIMAÇÃO
Também chamada de Prime-Coat. Consiste na aplicação de uma camada de material asfáltico sobre a
superfície de uma base concluída, antes da execução de um revestimento asfáltico qualquer. As sua
funções são:
a) Promover condições de ligação e aderência entre a base e o revestimento.
b) Impermeabilização da base.
c) Aumentar a coesão da superfície da base pela penetração do material asfáltico (de 0,5 a 1,0cm).
Em sua composição são utilizados asfaltos diluídos de baixa viscosidade, a fim de permitir a penetração
do ligante nos vazios da base. São indicados os asfaltos diluídos do tipo CM - 30 e CM - 70.
O serviço é feito por meio do caminhão tanque espargidor de asfalto, equipado com barra espargidora
e caneta distribuidora e bomba reguladora de pressão. A quantidade de material aplicado é da ordem de 0,7
a 1,0 l/m2.
Deve-se atentar para a formação de poças de ligantes na superfície da base, pois o excesso de ligante
retardará a cura do asfalto prejudicando o revestimento. Nos locais onde houver falha de imprimação o
revestimento tenderá a se deslocar.
1.5.5 REVESTIMENTO
Camada destinada a receber e resistir diretamente aos esforços do tráfego (vertical e horizontal), a
impermeabilizar o pavimento e a melhorar as condições de rolamento, no que se refere ao conforto e à
segurança. Deve ser resistente ao desgaste. Também chamada de capa ou camada de desgaste.
1.5.6 PINTURA DE LIGAÇÃO.
Também chamada de Tack-Coat. Consiste na aplicação de uma camada de material asfáltico sobre a
base ou revestimento antigo, com a finalidade de promover sua ligação com a camada sobrejacente a ser
executada. Para a sua confecção são utilizadas emulsões asfálticas dos tipos: Ruptura rápida (RR-1C e RR-
2C) e Ruptura média (RM-1C e Rm-2C).
A execução é feita pelo caminhão espargidor. A quantidade de material aplicado é da ordem de 0,5 l/
2
m . A temperatura de aplicação é função da viscosidade desejada e deve permitir a formação de uma
película extremamente delgada acima da camada a ser recoberta.
O excesso de ligante pode atuar como lubrificante, ocasionando ondulações do revestimento a ser
colocado.
1.6 MATERIAIS BETUMINOSOS E SUAS APLICAÇÕES:

1.6.1 CIMENTO ASFÁLTICO DE PETRÓLEO CAP
É o asfalto obtido especialmente para apresentar características adequadas à construção de pavimentos,

originado por destilação do petróleo em refinarias ou do asfalto natural encontrado em jazidas. É semi-
sólido à temperatura ambiente e necessita de aquecimento para ter consistência apropriada ao envolvimento
de agregados.

Possui como características a flexibilidade, durabilidade, aglutinação, impermeabilização e elevada
resistência à ação da maioria dos ácidos, sais e álcalis. O cimento asfáltico de petróleo é classificado pelo
seu “grau de dureza” retratado no ensaio de penetração, ou pela sua viscosidade. É importante verificar o
tipo especificado no projeto.
A mistura asfáltica pode apresentar aspecto de excesso ou de deficiência de ligante, no caso das
temperaturas não terem sido determinadas corretamente, mesmo que o teor de ligante esteja atendendo ao
projeto desenvolvido corretamente no laboratório. Esquematicamente, tem-se:
- temperatura acima da temperatura ótima; exsudação (fluimento do asfalto)
- temperatura abaixo da temperatura ótima; envelhecimento prematuro

1.6.2 ASFALTOS DILUÍDOS DE CURA RÁPIDA CR.
Os asfaltos diluídos ou “cut-backs” são diluições de cimentos asfálticos em solventes derivados do

petróleo de volatilidade adequada, quando há necessidade de eliminar o aquecimento do CAP, ou utilizar
um aquecimento moderado. Os asfaltos diluídos são classificados em três tipos, de acordo com o tempo
de cura (tempo de evaporação do solvente):
-Asfalto Diluído tipo Cura Rápida - CR: (CAP + fração leve, gasolina).
-Asfalto Diluído tipo Cura Média - CM: (CAP + fração média, querosene).
-Asfalto Diluído tipo Cura Lenta - CL: (CAP + fração pesada, óleo diesel).
1.6.3 EMULSÕES ASFÁLTICAS DE RUPTURA RÁPIDA RR.
A emulsão asfáltica é uma dispersão de uma fase asfáltica em uma fase aquosa (direta) ou, então, uma
fase aquosa dispersa em uma fase asfáltica (inversa), com ajuda de um agente emulsificante. São obtidas
combinando água e asfalto aquecido, em um meio intensamente agitado e na presença dos emulsificantes,
que têm o objetivo de dar estabilidade ao conjunto, de favorecer a dispersão e de revestir os glóbulos de
betume de uma película protetora, mantendo-os em suspensão.
1.7- TIPOS DE MISTURAS BETUMINOSAS DOS REVESTIMENTOS

Os revestimentos asfálticos empregados são dos seguintes tipos:
1.7.1 TRATAMENTO SUPERFICIAL DUPLO (TSD)
São os revestimentos betuminosos obtidos por penetração invertida, com aplicação de material
betuminoso seguida de espalhamento e compressão de agregado de granulometria apropriada. Sua espessura
é aproximadamente igual ao diâmetro do agregado empregado. Pode ser executado com os objetivos de
impermeabilização, modificar a textura de um revestimento existente ou como revestimento final de um
pavimento. Quando a operação executiva do tratamento simples é repetida duas ou três vezes, resultam os
chamados tratamentos superficiais duplos e triplos.
1.7.2 PRÉ MISTURADO A QUENTE (PMQ)
Consiste na mistura devidamente dosada em usina de material betuminoso e agregado mineral a quente.
Nos revestimentos betuminosos por mistura o agregado é pré-envolvido com o material betuminoso antes da
compressão. Quando o pré-envolvimento é feito em usinas fixas, resultam os “Pré-misturados Propriamente
Ditos” e, quando feito na própria pista, têm-se os “Pré-misturados na Pista” (road mixes).

PAINÉIS TÉCNICOS
Quando os tipos de agregados e de ligantes utilizados permitem que o espalhamento seja feito à
temperatura ambiente (embora a mistura tenha sido feita a quente) temos o Pré misturado a frio -PMF.
Quando o ligante e o agregado são misturados e espalhados na pista ainda quentes, temos o PMQ.
1.7.3 AREIA ASFALTO A QUENTE
Consiste na mistura de areia com um produto betuminoso obtido em usinas fixas. A areia utilizada,
normalmente, é a passante na peneira # 10 (2mm), embora 2 ou 3 areias possam ser misturadas para se
obter a granulometria desejada. Pode ser executada em duas camadas. Apresenta o inconveniente de
produzir uma superfície lisa e macia, ocasionando problemas de escorregamento. Pode-se usar pedrisco
para tornar a superfície mais áspera.
1.7.4 CONCRETO BETUMINOSO USINADO A QUENTE (CBUQ)
É um revestimento flexível, resultante da mistura a quente, em usina apropriada, de agregado mineral

graduado, material de enchimento (filler) e material betuminoso espalhado e comprimido a quente.
Durante o processo de construção e dimensionamento, são feitas rigorosas exigências no que diz respeito
aos equipamentos, granulometria, teor de betume, estabilidade e índice de vazios. É considerado um
revestimento nobre. São classificados em faixas A, B, C e D, conforme sua granulometria e percentual de
CAP, que varia entre 3,5 a 6%. O CAP representa em torno de 50% do custo do CBUQ usinado.
1.7.5 LAMA ASFÁLTICA.
É uma associação (mistura), em consistência fluida, de agregados, filler (ou material de enchimento) e emulsão
asfáltica, devidamente espalhada e nivelada. É geralmente empregada no rejuvenescimento de pavimentos asfálticos
(pavimentos desgastados) ou como camada de desgaste e impermeabilizante nos tratamentos superficiais ou
macadame betuminoso. Por apresentar condições de elevada resistência à derrapagem, devido a seu alto coeficiente
de atrito, é também empregada na correção de trechos lisos e derrapantes.
A espessura final é da ordem de 4mm e a compactação é executada pelo próprio tráfego. A lama
asfáltica não é considerada um revestimento propriamente dito, e sim um ótimo processo para preservar e
manter revestimentos betuminosos.
1.7.6 REVESTIMENTOS RÍGIDOS
O concreto de cimento é constituído por uma mistura relativamente rica de cimento Portland, areia,
agregado graúdo e água, distribuído numa camada devidamente adensada.
Essa camada funciona ao mesmo tempo como revestimento e base do pavimento. Resiste a cargas
mais elevadas e tem maior durabilidade.
1.8 OUTROS SERVIÇOS EM OBRAS RODOVIÁRIAS

1.8.1 OBRAS DE ARTE CORRENTES
Engloba os serviços de bueiros tubulares, bueiros celulares, sarjetas, drenos, banquetas de descida
dágua e valetas, meio-fio de concreto, etc.
1.8.2 OBRAS COMPLEMENTARES
Englobam os serviços de sinalização vertical e horizontal, hidrossemeadura, enleivamento, enrocamento,

guarda corpo de concreto, defensa metálica e muro de gabião.

1.8.3 OBRAS DE ARTE ESPECIAIS.
Englobam serviços de engenharia estrutural de grande porte como pontes, viadutos e passarelas.
Devido à sua complexidade devem ser tratados em assunto à parte.
2. MODALIDADES DE ACOMPANHAMENTO DE OBRAS UTILIZADAS

PELOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
2.1 FISCALIZAÇÃO DIRETA
Modalidade em que o acompanhamento e o controle da execução dos serviços é feito pelos próprios
engenheiros e técnicos do órgão contratante, inclusive os ensaios laboratoriais e as medições. Tem o
inconveniente de dispor de poucos recursos materiais e humanos, devido às dificuldades por que passa o
setor público nessas questões. Possibilita uma maior independência da ação da fiscalização.
2.2 SUPERVISÃO CONTRATADA

Ocorre quando o órgão público contrata empresa supervisora para realizar os serviços de fiscalização
e controle de materiais aplicados. Mesmo com a contratação da supervisora, a responsabilidade sobre o
andamento da obra cabe também ao representante da Administração, bem como, as definições quanto ao
andamento do serviço e ao atesto de faturas. Os serviços executados pela supervisora são os seguintes:
a) Revisão de projeto: com a defasagem entre a conclusão do projeto e a contratação de empresa para
a execução da obra, os quantitativos de serviços orçados podem ser revistos, principalmente os volumes
de terraplenagem.
b) Controle geométrico: verificação da espessura do pavimento nas diversas camadas: sub-base, base
e revestimento asfáltico.
c) Controle geotécnico: execução de ensaios laboratoriais para atestar a qualidade dos materiais
aplicados na pavimentação e na terraplenagem.
d) Levantamento topográfico dos empréstimos, cortes e jazidas
e) Verificação periódica dos serviços a executar e as estimativas.
f) Elaboração de relatório final contendo os dados relativos aos serviços realmente executadas na obra
(as built).
2.3 MEDIÇÃO DE SERVIÇOS

A metodologia para medição dos serviços é normatizada, segundo os critérios do Órgão Público. Os
métodos adotados para medir os serviços são:
a) Volume de corte e aterro: o método utilizado é o de planimetrar as áreas das seções e multiplicar pela
distância entre dois pontos levantados. Em algumas obras já está se utilizando programas informatizados
que apresentam o nivelamento e calculam a diferença de cotas e as áreas das seções de aterro e corte. O
pagamento do corte é feito pelo volume escavado e de acordo com a categoria do material. O volume aterro
é pago pela compactação, considerando a seção transversal do projeto.
b) Volume de material aplicado na base e sub-base: são consideradas as áreas concluídas multiplicadas
pela espessura das camadas.

PAINÉIS TÉCNICOS
c) Volume de CBUQ: mesmo processo anterior; eventualmente, é feito o controle do material

transportado da usina e colocado na obra, devendo ser feito o controle concomitante da espessura aplicada.
d) Granulometria e percentual de CAP utilizado: verificado conforme ensaios laboratoriais de corpo de

prova extraído.
e) Área de imprimação e de pintura de ligação: são consideradas as áreas aplicadas.
f) Momento de transporte: distância da jazida até o centro de gravidade do segmento em que houve
aplicação do material, multiplicado pelo volume de material transportado.
2.4 ENSAIOS DE MATERIAIS

2.4.1 - NÃO DESTRUTIVOS
Os principais tipos de ensaios não destrutivos são: medidas de flexão nas trilhas de roda; levantamento
deflectométrico com uso de viga Benckelman e resistência a impacto com o FWD.
2.4.2 - LABORATORIAIS
O material de base e sub-base é retirado, geralmente a trado, e encaminhado ao laboratório para

análise. Quando a base é feita de BGTC, é moldado um corpo de prova para realização de ensaios. Os
principais ensaios realizados são:
a) Revestimento: extração de corpo de prova com utilização de sonda rotativa para se verificar as
dimensões físicas, o teor de betume, módulo de resiliência, resistência a tração e granulometria. No caso do
CBUQ é possível detectar visualmente as faixas componentes.
b) base e sub-base : o material é retirado a trado, para verificar a granulometria e a faixa especificada;
no caso de BGTC, é moldado corpo de prova para verificar a resistência a compressão simples.
c) subleito e aterro: o material é colhido na jazida ou na área de empréstimo para verificar a resistência
e textura.
3. ROTEIRO PARA AUDITORIA NOS SERVIÇOS EXECUTADOS
Esse roteiro é constituído de papéis de trabalho formatados, a fim de orientar o auditor na realização
dos procedimentos de auditoria, e contém as indicações dos principais itens a serem verificados na fase de
planejamento e no exame em campo. Os papéis de trabalho apresentados foram desenvolvidos pelo autor
deste Trabalho no decorrer de realização de auditorias no âmbito do sistema de controle interno. A sua
utilização depende do escopo da auditoria realizada, podendo ser adotados no todo ou em parte.
3.1 LEVANTAMENTO DE DADOS BÁSICOS DA CONTRATAÇÃO
Levantamento preliminar do processo contratual, obtido junto ao órgão contratante, para coletar
informações sobre o processo licitatório, execução contratual, aditamentos, alterações de projeto e recebimento
da obra.

PAPÉIS DE TRABALHO DE AUDITORIA- 01
1- Contrato n.º: 2- Rodovia:

3- Objeto:
4-Segmento:
5-Contratado:
6- Data: 7-Valor: R$
8- Processo: 9- Homologação:
10- Edital de Licitação:
11- Fiscalização: ( ) direta:
( ) supervisora contratada:
12- Alterações Contratuais:
13- Aditamentos de prazo:
14- Aditamentos de serviços:
15- Aditamento acumulado: %
16- Medições Provisórias:
17-Alterações de projeto:
18- Contato:
3.2 SELEÇÃO DOS PRINCIPAIS ITENS A SEREM CONFERIDOS

De posse das medições de serviços atestadas, o auditor deverá selecionar os principais itens de serviço
constante das planilhas para serem conferidos no local. Como os serviços são de natureza muito variada e
de grandes proporções, devem ser selecionados os mais relevantes que serão submetidos a verificação,
conforme as orientações seguintes:
a) Verificar os serviços com maior quantitativo faturado acumulado, comparando com o quantitativo
previsto na planilha contratual, dando prioridade, a princípio, aos itens com maior percentual faturado. Ex:
serviço de “desmatamento e limpeza de área” com execução de 90% do total previsto; serviços de “escavação
de material 1ª categoria DMT de 600m” com apenas 1% executado.
b) Verificar os custos dos serviços ( preço unitário x quantitativo) e sua influência no valor global do
contrato, selecionando aqueles mais relevantes. Ex: serviço de “fornecimento e aplicação de 100.000t de
CBUQ” (R$36,00 por tonelada), totalizando R$3.600.000,00; custo do serviço de “revestimento de
2.000t de pré-misturado a frio” (R$23,00 por tonelada), totalizando R$72.000,00.
c) Verificar a relação da somatória do volume de escavação de material de 1ª categoria, comparando

com o volume de material compactado. A somatória deve englobar os volumes de escavação para cada
distância de transporte percorrida. Se a relação escavação/compactação for maior que 1,4 é conveniente
verificar se houve bota-fora ou alteração do greide.
d) Verificar a relação da área da plataforma da pista com a área de desmatamento e limpeza, bem como,
com a área de imprimação e de revestimento.
e) Verificar se a área da pintura de ligação é maior ou igual à área de imprimação. Se for maior, verificar
se houve duas camadas de revestimento ou remendo do pavimento.
f) Selecionar os itens passíveis de serem conferidos em campo tempestivamente, pois alguns deles
apresentam sérias dificuldades para conferência posterior à execução, tais como “origem e destinação” de
cada porção de material aplicado, quantitativo de árvores derrubadas, volume de solos moles retirados em
locais que já foi concluída a compactação.

PAINÉIS TÉCNICOS
g) Seleção das principais seções de corte e de aterro a serem verificados, com base nos taludes da seção.
h) Obter cópia de planilha de cubagem de material para elaboração de diagrama linear e acompanhamento
no local, principalmente nas medições de base, sub-base, imprimação, revestimento, pintura de ligação,
drenagem e sinalização.
i) Selecionar as medições mais relevantes em termos de momento de transporte de material de base,

sub-base e fornecimento de misturas betuminosas.
Os itens selecionados serão descritos, resumidamente, no papel de trabalho-02, informando a sua

localização. Na coluna correspondente à estaca deve-se colocar o segmento onde foi executado o serviço,
inicial e final, e na coluna de quilômetro deve-se colocar apenas o inicial.
SERVIÇOS A VERIFICAR NA RODOVIA Estaca Km

a) desmatamento de 2.000 m² 550 a 600 23,0
b) escavação de 3.000 m³ de mat. de 1ª categoria, 570 23,4
DMT 400m, empréstimo lateral
c) compactação de 4.000 m³ de aterro 520 22,4
d) substituição de 2.000 m³ solos moles 500 22,0
e) execução de sub-base 380 a 400 19,6
f) execução de base 370 a 390 19,4
g) execução de revestimento em CBUQ 130 a 150 14,6
h) execução de sargeta 85 13,7
i) execução de bueiro celular 2m x2m x 14m 60 13,4
j) serviços de pintura de ligação de 1000 m² 40 a 50 12,8
k) serviços de acostamento em TSD 40 a 45 12,8
l) Taludes de corte 230 16,6
3.3 ELABORAÇÃO DE DIAGRAMA LINEAR

Os itens selecionados para serem verificados em campo serão plotados em um diagrama linear, a fim
de possibilitar a sua rápida localização durante o percurso da rodovia. Pode ser também adaptado o
diagrama linear elaborado pela empresa construtora que é utilizado como orientação do andamento dos
serviços. O diagrama elaborado serve apenas para orientação em campo e referência de segmentos da
rodovia, devendo ser aberto um papel de trabalho específico para cada serviço verificado. Quando o início
de um serviço coincidir com outro, deve-se colocar uma virgula entre as duas letras referenciais.

Estaca 0 25 50 75 100 125 150 175 200 225 250 275 300
|____|____|____|____|____|____|____|____|____|____|____|____|
Serviço j,k i h g l
|____|____|____|____|____|____|____|____|____|____|____|____|
Km 12 13 14 15 16 17 18
Estaca 300 325 350 375 400 425 450 475 500 525 550 575 600
|____|____|____|____|____|____|____|____|____|____|____|____|
Serviço fe d c a b
|____|____|____|____|____|____|____|____|____|____|____|____|
km 18 19 20 21 22 23 24
3.4- CONFERÊNCIA DOS SERVIÇOS DE CORTE E DE ATERRO.

Selecionar as seções de corte e de aterro utilizadas para se calcular o volume de terraplenagem, nas
quais são apresentadas as alturas de talude mais significativas. Efetuar a medida da extensão e da inclinação
com auxílio de equipamento topográfico.
PAPÉIS DE TRABALHO DE AUDITORIA- 04 A
Estaca Área Parcial Soma Semi- Volume Volume

(m²) (m²) distância (m) parcial (m³) total (m³)
5574 20
5575 110 130 10,0 1.300,0 1.300,0
5576 50 160 10,0 1.600,0 2.900,0
5577 30 80 10,0 800,0 3.700,0

PAINÉIS TÉCNICOS
PAPÉIS DE TRABALHO DE AUDITORIA- 04 B
3.5- ADEQUAÇÃO DOS MATERIAIS ÀS ESPECIFICAÇÕES DE PROJETO

Solicitar os ensaios realizados pela supervisora, ou pela construtora, nos materiais empregados na
terraplenagem e na pavimentação. Verificar o enquadramento da faixa granulométrica, resistência a
compressão, teor de betume e outras características. O auditor deverá apenas conferir os valores dos
ensaios com as especificações de projeto, caso haja disponibilidade de tempo, é conveniente acompanhar
a execução para checar os dados informados.


PAINÉIS TÉCNICOS
3.6 CÁLCULO DO VOLUME DE ENROCAMENTO E DO MATERIAL

APLICADO PARA SUBSTITUIÇÃO DE SOLOS MOLES.
O enrocamento, por situar-se geralmente abaixo do sub-leito, torna-se de difícil verificação quando já
encerrado o serviço, sendo necessário a escavação nos bordos dos locais de aplicação para conferir o
volume efetivamente aplicado. No caso de solos moles, o raciocínio é idêntico, pois não se pode afirmar se
o material que está abaixo do sub-leito faz parte do terreno natural ou se foi lançado em função de
substituição de solos moles. Mesmo assim, é importante verificar as características do solo situado às
margens do local onde foi substituído o material.
Estaca Final Compri Largura Altura Volume Observação

inicial mento (m) (m) (m³)
(m)
40 120 1600 15 0,80 19.200 Solos moles substituídos
por solo arenoso
120 160 800 20 1,50 24.000 Enrocamento lançado
em área pantanosa
3.7 CÁLCULO DO VOLUME DE MATERIAL DE BASE E SUB-BASE

Após a realização de furos de sondagem no pavimento, para se determinar a altura da camada
executada, é feito o cálculo do volume de material aplicado. Durante a execução da obra, o construtor
controla a espessura das camadas executadas conforme a diferença de altura entre elas, fazendo a conferência
por meio de sondagens. Se os serviços já estiverem concluídos, poderemos apenas fazer a conferência por
meio de sondagens.
PAPÉIS DE TRABALHO DE AUDITORIA- 07-A
FURO LOCALIZAÇÃO ESPESSURA OBSERVAÇÃO

01 Estaca 350 +15,0 LE 15 cm BGS Conforme projeto
21 cm BGTC
02 Estaca 360 + 10,0 LD 15 cm BGS Conforme projeto
22 cm BGTC
03 Estaca 410+ 8,0 LE 14 cm BGS Reforço do sub-leito
21 cm BGTC em solo-cimento
12 cm solo-cimento

Após calcular a média das espessuras constatadas pelos furos de sondagens e comprovar as suas
características com as especificações de projeto, transportar os valores encontrados para efetuar o cálculo
do volume de material aplicado.
PAPÉIS DE TRABALHO DE AUDITORIA- 07-B
Estaca Estaca Compri Largura Altura Volume OBS

inicial Final mento (m) (m) (m)
(m)
350 420 1400 11,2 0,15 2.352 BGS
350 420 1400 11,2 0,21 3.292,8 BGTC
400 420 400 12,0 0,12 576 Reforço
3.8 DISTÂNCIA E MOMENTO DE TRANSPORTE.

Obter um croqui das jazidas utilizadas para fornecimento de material e conferir as distâncias percorridas,
tomando as medidas pelo odômetro do veículo, ou outro meio mais preciso.
MATERIAL : brita graduada

JAZIDA FORNECEDORA: Fazenda Alterosa
a) Distância da jazida à usina de solos = 1.000m
b) Distância da usina de solos ao ponto de interseção na pista = 4.400 m
c) Distância do PI ao início do segmento (Est 0) = 8.000 m
d) Distância da Est 0 até o início do local de aplicação, estaca 30 = 600m
e) Distância até o centro de gravidade das estacas 30 e 36 = 6:2x20= 60m
1- DISTÂNCIA TOTAL DO MATERIAL = 14060 m
2- VOLUME DE MATERIAL APLICADO (CONFORME PTA 07)
Material entre as estacas 30 e 36
a) Extensão: 6x20= 600m b) largura:10m c) Espessura: 0,20m
Volume = 1.200m³
3- MOMENTO DE TRANSPORTE = (1) X (2) = 16.872 M³KM

PAINÉIS TÉCNICOS
3.9- CÁLCULO DA ÁREA IMPRIMADA E DA PINTURA DE LIGAÇÃO.


01 Estaca 350 +15,0 LE 4,0 cm faixa B Conforme projeto
4,5 cm faixa C
02 Estaca 360 + 10,0 LD 4,1 cm faixa B Presença de remendo
4,0 cm faixa B com CBUQ faixa B
4,4 cm faixa C
03 Estaca 410+ 8,0 LE 4,0 cm faixa B Faixa D para correção
2,0 cm faixa D de trincas
4,6 cm faixa C
3.10 CÁLCULO DO VOLUME DO REVESTIMENTO ASFÁLTICO

Serão realizados furos de sondagem utilizando-se sonda rotativa. A quantidade de furos depende das
normas do órgão contratante, segundo regras estatísticas. Para efeitos de controle poderá ser utilizado um
menor grau de amostragem.
PAPÉIS DE TRABALHO DE AUDITORIA- 10-A

01 Estaca 350 +15,0 LE 4,0 cm faixa B Conforme projeto
4,5 cm faixa C
02 Estaca 360 + 10,0 LD 4,1 cm faixa B Presença de remendo
4,0 cm faixa B com CBUQ faixa B
4,4 cm faixa C
03 Estaca 410+ 8,0 LE 4,0 cm faixa B Faixa D para correção
2,0 cm faixa D de trincas
4,6 cm faixa C
Após calcular a média das espessuras constatadas nos corpos de prova, obtidos pelos furos de
sondagens, e comprovar com as determinações de projeto, deve-se transportar o resultado para o cálculo
do volume de massa aplicado.

PAPÉIS DE TRABALHO DE AUDITORIA- 10-B
Estaca Estaca Comprimento Largura Altura Volume OBS

inicial Final (m) (m) (m) (m³)
350 420 1400 10,0 0,04 560 Faixa B

350 420 1400 10,0 0,045 630 Faixa C
355 370 300 5,0 0,04 60 Faixa B
remendo
400 420 400 10,0 0,02 80 Faixa D
3.11 CÁLCULO DAS ÁREAS DE ENLEIVAMENTO E DE

HIDROSSEMEADURA.
Os taludes de corte e de aterro submetidos a esses serviços geralmente apresentam dimensões irregulares,
dependendo de interpolação gráfica para o cálculo da área. No caso das dimensões serem regulares,
podemos fazer os cálculos conforme mostrado na planilha.
Estaca Estaca Compri Largura ÁREA Observação

inicial final mento (m) (m²)
(m)
350 360 190 15 2.850 Enleivamento na saia do
+10 aterro
360 370+15 215 20 4.300 Hidrossemeadura no corte
4- PRINCIPAIS PROBLEMAS DETECTADOS EM OBRAS RODOVIÁRIAS E

SUA CORRELAÇÃO COM A LEI 8666/93
4.1 QUANTO À EXECUÇÃO CONTRATUAL
a) Aditamento do valor contratual superior a 25% do valor global, contrariando o disposto no art. 65,
parágrafo 2º, devido à incorporação de novos serviços na planilha orçamentária. Os principais fatores que
interferem nos aditamentos contratuais são as mudanças de concepção de projeto, a exaustão de jazidas
pré-estabelecidas para fornecimento de material e o aumento do volume de escavação e de compactação de
material para adequação ao relevo da região.

PAINÉIS TÉCNICOS
b) Alteração do objeto contratual por meio de aditamento de serviços ou de obras de engenharia que
não têm relação direta com o objeto contratado, contrariando o disposto no Art 3º, quanto ao princípio da
vinculação ao instrumento convocatório. Pode ocorrer o aditamento de obras não previstas na fase de
licitação, tais como construção de anel rodoviário e pista de acesso a cidades vizinhas, dentro de um
contrato de restauração ou de duplicação de uma rodovia principal. As alterações são determinadas mais
por decisões políticas do que por critérios técnicos, uma vez que beneficiam determinadas cidades em
detrimento de outras que estão na mesma situação.
c) Atrasos no cronograma da obra devido à falta de créditos orçamentários e de recursos financeiros.

Uma vez que são feitas contratações e abertas frentes de trabalho que exigem um orçamento maior que o
disponibilizado para o órgão público, as obras contratadas sofrem interrupções. As paralisações causam a
perda de serviços já faturados, onerando o custo global. Os contratos são prorrogados, chegando a um
prazo corrido de execução de até 11 anos, ultrapassando o previsto em Edital e contrariando o disposto no
art. 57, inciso II. Em alguns casos são feitas prorrogações de contrato, considerando-se como prazo de
execução contratual apenas o período que houve atividade de serviços, descontando os períodos em que
o contrato ficou paralisado, o que pode nos levar a contratos de duração infinita. A faculdade de prorrogação
não se destina a ser utilizada permanentemente. É exceção e não justifica a eternização do contrato ( Justen
Filho, Marçal, 2000).
d) Contratos já encerrados que são reavivados. Há casos de contratos que, quando se obtém mais
créditos orçamentários para execução da obra, são reavivados, mesmo depois de já terem sido encerrados.
A execução de serviços é retomada com o mesmo contratado e com base em preços unitários reajustados
por índices financeiros que redundam em defasagem em relação ao mercado, devido ao longo período
ocorrido da licitação. Não há instrumentos legais explícitos para coibir essa prática.
4.2 QUANTO À APLICABILIDADE DO PROJETO BÁSICO

As licitações feitas apenas com o projeto básico, embora legalmente permitidas, acarretam necessidade
de revisão da planilha orçamentária quando concluído o projeto executivo. No caso de obras rodoviárias,
a extensão a ser submetida a sondagem é substancialmente maior que em obras de edificações, podendo
trazer grandes imprevistos. Uma vez que não é feito uma planejamento adequado e não são feitas sondagens
suficientes, o quantitativo de serviços e o dimensionamento do pavimento podem estar aquém do necessário
exigido para a estrada. A utilização de projeto inadequado, sem observância às normas técnicas adequadas,
contraria o disposto no art. 12, inciso VI. Os problemas gerados na obra são citados a seguir:
a) Presença de trilha de roda, trincas longitudinais no revestimento e trincas generalisadas (borrachudos),

causadas por dimensionamento inadequado das camadas da pavimentação, insuficientes para resistir à
carga submetida e ao aumento de tráfego previsto. Os danos causados ao pavimento estão relacionados
diretamente com a ausência de balanças nos postos de pesagem, para limitar o peso dos veículos que
trafegam pela estrada.
b) Alterações substanciais dos serviços de terraplenagem, em detrimento dos serviços de drenagem,

sinalização, obras correntes e obras complementares, mantendo-se o aumento global dentro do limite
de 25%. Os serviços de terraplenagem são os mais difíceis de serem conferidos pelos órgãos de
controle, sendo justamente onde é possível uma maior manipulação por parte dos executores. Não
existe restrição legal a alteração dos quantitativos internos da planilha orçamentária em proporções

elevadas. Apresentamos, a seguir, um exemplo de como é feita a alteração de quantitativos na
planilha orçamentária.
c) Necessidade de substituição de solos moles devido a inadequação de sondagem na área ou até

mesmo falta de inspeção visual do solo, deixando de alertar para o problema na fase de planejamento.
d) Alteração de jazida determinada em projeto, por outras mais distantes, causando aumento na
distância de transporte e custo maior de indenização pela utilização de material de jazida.
e) Presença de material de 3ª categoria (rocha) na direção do eixo estradal a ser implantado,

encarecendo os serviços de corte, não previstos em projeto.
f) Realização de drenagem em área alagada utilizando bueiros, quando seria necessária a

substituição de solos moles por outros de maior resistência. Como conseqüência podem surgir
borrachudos e trincas generalizadas no pavimento, causados pela infiltração de água no subleito e na
sub-base.
4.3 QUANTO À ATUAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO

A falta de acompanhamento e de fiscalização adequada da obra contrariam as disposições do art. 67 da
Lei 8666/93. São encontradas as seguintes falhas:
a) Atesto de medições sem a comprovação do volume e da necessidade de substituição de solos moles.

É necessário o registro do volume substituído, por meio de seções de escavação de material, além da
determinação precisa do local onde foi lançado o material inadequado.
b) Material de obra depositado às margens da pista, por inobservânica do fiscal. A construtora é

responsável pela retirada de todo o entulho de obra, que causa danos ambientais.
c) Medição de serviços de aterros sem levantar as seções de compactação. Se forem somados os

volumes de escavação para efeitos de determinar o volume compactado, não há garantia de que todo o
material escavado tenha sido realmente colocado no aterro.
d) Falta de verificação dos serviços topográficos realizados, assumindo como corretos os dados
apresentados pelo construtor. Devido à falta de recursos humanos e materiais, o fiscal deixa de checar os
dados apresentados pelo construtor.
4.4 QUANTO À QUALIDADE DOS SERVIÇOS EXECUTADOS

A má qualidade dos serviços está relacionada com a atuação precária da fiscalização ou com a falta de
recursos materiais e humanos para um acompanhamento eficaz. A execução dos serviços em desacordo
com o projeto e as especificações, contrariam o disposto no art. 66, por deixar de atender, o contratado, às
cláusulas avençadas. Os tipos de serviços de má qualidade encontrados são:
a) Serviços de pintura de ligação com excesso de ligante, levando à perda de revestimento já executado.

PAINÉIS TÉCNICOS
b) Espessura das camadas de sub-base, base e revestimento menor que a projetada. Por meio de
sondagem com sonda rotativa, pode-se constatar a espessura da capa, bem como as faixas de mistura
betuminosa aplicadas, conforme no exemplo seguinte.
c) Drenagem insuficiente do pavimento causando danos à base da pista. A localização das sarjetas, o
posicionamento dos drenos e a inclinação transversal da pista podem acarretar o acúmulo de água no
pavimento.
d) Avanço de serviços de terraplenagem sem a construção de capa, causando perda de serviços

executados e medidos. É recomendável um avanço máximo de 5 km de terraplenagem sem revestimento,
para que não haja perda de serviços.
e) Utilização de materiais betuminosos inadequados na composição do concreto asfáltico. O tipo de

cimento asfáltico de petróleo -CAP utilizado e a sua concentração na composição da mistura podem trazer
alterações na resistência e na textura do concreto betuminoso. A concentração baixa de CAP e de material
fino pode causar textura crespa no revestimento. O excesso de CAP causa a exsudação do material,
tornando a superfície muito lisa.
f) Realização de corte com inclinação inadequada do talude, gerando descarrilamento de material. A

inclinação adotada é função do coeficiente de atrito do solo natural, exigindo ensaios rigorosos para a sua
determinação.
g) Serviços de terraplenagem executados com altura menor que a determinada em projeto, trazendo,
além dos prejuízos financeiros, instabilidade no leito estradal.
h) Falta de execução de enleivamento nos taludes de corte e aterro, causando erosões na área, que
podem evoluir para surgimento de voçorocas, dependendo da aridez do solo
5 CONCLUSÃO
Esse trabalho apresenta um método de avaliação qualitativa e quantitativa de obras rodoviárias,
cujo emprego possibilita maior precisão nas ações de controle, detectando a ocorrência de falhas e
prevenindo a sua reincidência.
O roteiro de auditoria apresentado pode ser utilizado no todo ou em parte, dependendo do

escopo da auditoria a ser realizada e da profundidade necessária em cada caso, permitindo a
flexibilização dos procedimentos adotados. Embora tenha se buscado apresentar os conceitos
técnicos da engenharia rodoviária de uma forma mais simplificada, é conveniente que a utilização
do roteiro seja feita, preferencialmente, por profissionais ligados à área de ciências exatas, para
facilitar o seu entendimento e a aplicação em campo.
Em função dos indícios de irregularidades que têm sido detectados nos serviços executados em
obras do setor rodoviário, tanto pelo Tribunal de Contas da União, quanto pela Secretaria Federal
de Controle Interno, é fundamental que haja um aprofundamento nas auditorias realizadas nessas
obras.

Tem sido constatado em obras rodoviárias a ocorrência de falhas por falta de uma legislação
mais rigorosa para coibir abusos na execução contratual. Os aditamentos contratuais causados
pelas alterações do projeto ocorrem devido a falhas graves na concepção do projeto básico e
ausência de instrumentos legais que impeçam essa prática. É necessário, portanto, que os
profissionais ligados ao Controle e à Engenharia busquem aprimoramentos na legislação para
restringir as irregularidades no setor rodoviário.
REFERÊNCIA
1- CAPUTO, Homero Pinto. Mecânica dos Solos e suas aplicações. Rio de Janeiro: Livros
Técnicos e Científicos, 1987.
2- DNER- Instituto de Pesquisas Rodoviárias. Especificações de Serviços e de Materiais. Rio de

Janeiro, 1997.
3- FRAENKEL, Benjamim B. Engenharia Rodoviária. 3 ed. Rio de Janeiro: Guanabara Dois,1989
4- INSTITUTO BRASILEIRO DE PETRÓLEO. Informações básicas sobre materiais asfálticos.

Rio de Janeiro, 1994.
5- JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 8 ed.

São Paulo: Dialética, 2000.
6- RICARDO, Hélio de Souza. Manual Prático de Escavação. 2 ed. São Paulo: Pini, 1990.
7- Site www.DNER.gov.br
8- Site www.wmslogística.com.br
9- UFJF- Universidade Federal de Juiz de Fora. Notas de Aula do curso de Engenharia Civil.
Juiz de Fora, 2001

PAINÉIS TÉCNICOS
Perícias em obras de engenharia

envolvendo recursos públicos federais
Marta Ligia de Freitas Vieira1
O presente trabalho aborda a atividade desenvolvida pela Assessoria Técnica da 5ª Câmara de

Coordenação e Revisão – 5ª CCR do Ministério Público Federal, na área de Engenharia Civil, relativa
à defesa do patrimônio público e social e tem por objeto apresentar peculiaridades das Perícias em
Obras de Engenharia envolvendo Recursos Públicos Federais, apontar as irregularidades mais
freqüentes e as situar dentro de um contexto legal. A atividade supracitada é realizada mediante o
atendimento ao Coordenador da Câmara e aos Membros, por meio de solicitações contidas em
Dossiês, Procedimentos Administrativos, Inquéritos Civis Públicos, Inquéritos Policiais, e Processos
Judiciais. Compete a perícia proceder a análise técnica das peças, objetivando a comprovação ou não
da denúncia, de modo a subsidiar a elaboração de Nota Técnica conclusiva que ajude a formar o livre
convencimento do solicitante. Vale ressaltar que a “Perícia em Obras de Engenharia ” é uma atividade
destinada a atender às mais variadas solicitações, o que exige do perito além de conhecimentos
técnico-científicos, também experiência no campo legal e processual. Na sociedade brasileira, a
Perícia ganha maior importância na medida em que se consolidam as práticas de um regime democrático,
dando curso às investigações de denúncias de irregularidades com a conseqüente produção de provas
periciais. As perícias de Engenharia servem como prova pericial nas mais variadas ações de Direito
Civil. Os Laudos Periciais, diante da Lei que os rege, são Laudos de Engenharia Legal, os quais
possuem características próprias. Portanto, é necessário que o perito também tenha conhecimentos de
procedimentos adequados no campo legal e processual para poder subsidiar o julgador. Neste
trabalho são fornecidos alguns conceitos básicos, disposições da legislação vigente e prescrições das
normas brasileiras da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT, objetivando apresentar as
peculiaridades das Perícias de Engenharia com ilustração de exemplos das casuísticas freqüentes,
apontando irregularidades e as situando dentro do contexto legal. Conforme se observa, nos relatos
apresentados, a Perícia de Engenharia visa esclarecer fatos causados por práticas ilícitas decorrentes
do descumprimento da legislação vigente e das Normas Brasileiras da ABNT. A insuficiência na
fiscalização torna o Governo uma vítima em potencial das ilicitudes, uma vez que as medidas
repressivas, na maioria das vezes , são tomadas após o dano estabelecido. Dessa forma, a fiscalização
do cumprimento da Lei constitui fator essencial à prevenção de possíveis desvios das disposições
nela contidas, cuja eficiência pode ser considerada como a melhor forma de atuação no sentido de
evitar a lesão ao patrimônio público, impedindo que se estabeleça o prejuízo ao Erário.
1. Engenheira Civil, Analista Pericial Engenharia, lotada na 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público
Federal 5ª CCR/MPF.

Sumário
1. Prefácio
2. Considerações Gerais
3. Conceitos
4. Excertos da Lei nº 8.666/93
5. Perícias de Engenharia
6. Conclusão
1. Prefácio
O Ministério Público da União - MPU, organizado pela Lei Complementar nº 75, de 20 de maio
de 1993, “é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a
defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e dos interesses individuais
indisponíveis” (Capítulo I, Art. 1º).
O MPU compreende quatro ramos, dentre os quais o Ministério Público Federal - MPF, ambos
chefiados pelo Procurador-Geral da República.
As Câmaras de Coordenação e Revisão do MPF são órgãos setoriais de coordenação, de integração

e de revisão do exercício funcional da instituição, organizadas por matéria e distribuídas pelos
seguintes setores:
Ordem Jurídica
1ª Câmara – matéria constitucional e infraconstitucional;

2ª Câmara – matéria criminal e controle externo da atividade policial;
Bens e Pessoas
3ª Câmara – consumidor e ordem econômica;

4ª Câmara – meio ambiente e patrimônio cultural;
5ª Câmara – patrimônio público e social;
6ª Câmara – comunidades indígenas e minorias.

PAINÉIS TÉCNICOS
O presente trabalho abordará a atividade desenvolvida pela Assessoria Técnica da 5ª Câmara de

Coordenação e Revisão – 5ª CCR, na área de Engenharia Civil, relativa à defesa do patrimônio
público e social.
Tal atividade é realizada mediante o atendimento ao Coordenador da Câmara e aos Membros, por
meio de solicitações contidas em Dossiês, Procedimentos Administrativos, Inquéritos Civis Públicos,
Inquéritos Policiais, e Processos Judiciais.
Compete a perícia proceder a análise técnica das peças, objetivando a comprovação ou não da
denúncia, de modo a subsidiar a elaboração de Nota Técnica1 conclusiva que ajude a formar o livre
convencimento do solicitante.
Vale ressaltar que a “Perícia em Obras de Engenharia ” é uma atividade destinada a atender às
mais variadas solicitações, o que exige do perito além de conhecimentos técnico-científicos, também
experiência no campo legal e processual.
Seguem alguns casos abordados nesta Assessoria:
- obras inacabadas;
- obras superfaturadas;
- irregularidades na elaboração de projetos;
- irregularidades na execução de obras em estruturas de
concreto armado e metálicas:
- rodovias federais,
- pontes,
- barragens,
- usinas hidrelétricas,
- edificações públicas,
- edificações habitacionais de padrão médio e alto,
- edificações habitacionais de padrão baixo;
- vícios construtivos em edificações de pequeno a grande porte;
- sinistros em obras e edificações;
- superavaliação de imóveis urbanos adquiridos por instituições
governamentais;
- superavaliação de imóveis em ações de desapropriação;
- superavaliação de imóveis rurais em ações de desapropriação para
fins de reforma agrária.
2. Considerações gerais
(omissis)

3. Conceitos
3.1. Normalização
Normalização é o processo de estabelecer e aplicar regras a fim de abordar ordenadamente uma

atividade específica, para o benefício e com a participação de todos os interessados e, em particular
de promover a otimização da economia, levando em consideração as condições funcionais e as
exigências de segurança. (CONHEÇA A ABNT, 1995).
A Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT, por meio da NBR 13752 – Perícias de
engenharia na construção civil, fixa as diretrizes básicas, conceitos, critérios e procedimentos exigidos
em todas as manifestações escritas de trabalhos periciais2 de Engenharia na Construção Civil.
3.2. Perito
PERITO – 1. que ou aquele que se especializou em determinado ramo de atividade ou assunto. 2.

que tem experiência ou habilidade em determinada atividade. 3. diz-se de ou técnico nomeado pelo
juiz ou pelas partes para que opine sobre questões que lhe são submetidas em determinado processo.
(DICIONÁRIO HOUAISS, 2001).
PERITO – Profissional legalmente habilitado pelos Conselhos Regionais de Engenharia,

Arquitetura e Agronomia, com atribuições para proceder a perícia. (NBR 13752, 1996).
3.3. Perícia
PERÍCIA – Atividade concernente a exame realizado por profissional especialista, legalmente

habilitado, destinada a verificar ou esclarecer determinado fato, apurar causas motivadoras do mesmo,
ou estado, alegação de direitos ou a estimação da coisa que é objeto do litígio ou processo. (FICKER,
1996).
PERÍCIA – Atividade que envolve apuração das causas que motivaram determinado evento ou
da asserção de direitos. (NBR 13752, 1996).
PERÍCIA (lat. “peritia”, fr. “expertise”) – Exame realizado por técnico, ou pessoa de comprovada
aptidão e idoneidade profissional, para verificar e esclarecer um fato, ou estado ou a estimação da
coisa que é objeto de litígio ou processo, que com um deles tenha relação ou dependência, a fim de
concretizar uma prova ou oferecer o elemento de que necessita a justiça para poder julgar. No crime,
a perícia obedece às normas estabelecidas pelo Código de Processo Penal (arts. 158 e seguintes),
devendo ser efetuada o mais breve possível, antes que desapareçam os vestígios. No cível, compreende
a vistoria, a avaliação, o arbitramento, obedecendo as normas procedimentais do Código de Processo
Civil, arts. 145 e 420. (DICIONÁRIO DE TECNOLOGIA JURÍDICA, 1990).
3.4. A Prova Pericial
A prova é a forma objetiva de conhecermos a verdade de um fato, a veracidade de um feito ou a

real percepção de um objeto ou coisa examinada. E considerando-se sob esse aspecto, é o meio de se
demonstrar nos autos, por documentos, peças ou declarações de testemunhas, tudo que se colheu nos
exames efetuados, procurando-se transportar a verdade dos fatos para os autos. Esta verdade é a
concordância existente entre um fato real e a idéia da representação mental, presente em nosso
cérebro. ( DE JESUS, 2000).

PAINÉIS TÉCNICOS
Sabemos da existência de muitas definições dadas à prova pericial; todas evidentemente, apontam
para o mesmo caminho: uma declaração científica sobre fatos relevantes, relacionada à causa da
ocorrência de um evento, emitida por pessoa com conhecimento técnico ou especializado – também
chamada de perito ou expert – fornecendo, assim, subsídios ao juiz para a tomada de decisão judicial.
(GONI, 1995).
3.5. O Exame Pericial
Como medida cautelar – designada no atual Código de Processo Civil como “exame pericial”
(no anterior cognominado vistoria “ad perpetuam memoriam”) – não constritiva do direito de terceiros,
a vistoria é mera providência preparatória de uma eventual ação principal, independendo de julgamento
ou decisão por parte do magistrado que a preside. Em geral, o que nela a parte interessada pretende
é a verificação de fatos, o eventual parecer fundamentado sobre a causa de algum acontecimento, ou,
ainda, o arbitramento por danos em bens, cuja verificação possa ser dificultada ou mesmo
impossibilitada pelo passar do tempo.
As vistorias são realizadas comumente, como ensina Hely Lopes Meirelles, ou como medida
preventiva, antes do ajuizamento da causa principal, para prova antecipada em procedimento autônomo,
ou na própria ação, na sua fase introdutória.[...]. (FICKER, 1996).
3.6. A Vistoria
Em geral, as vistorias constituem-se em perícias de mera constatação de fatos (o mais das vezes
nos exames periciais) ou interpretativas (predominantemente quando efetivadas nos próprios autos
da ação).
Casos há, entretanto, em que perícias do tipo em questão, o perito, além de constatar fatos e
interpretá-los segundo seus conhecimentos técnicos emitindo juízo desse gênero, vai além, devendo
apresentar um juízo de valor jurídico. Isto acontece, por exemplo, nas ações de nunciação de obra
nova, nas quais, a rigor, apenas o parecer do perito dita ou não o embargo ou a continuação da obra.
[...]. (FICKER, 1996).
3.7. O Laudo Pericial
O resultado do trabalho pericial encontra-se finalizado no laudo, que consiste na fiel apresentação
da metodologia científica e na constatação das diligências efetuadas, com conclusões e respostas
fundamentadas na matéria que foi submetida a exame pelo perito (DE JESUS, 2000).
3.8. Engenharia Legal.
As perícias de engenharia servem como prova pericial nas mais variadas ações de Direito Civil.
É desejável que o perito possua, também conhecimentos no campo legal e processual ou de
procedimentos adequados adquiridos pela vivência e prática, de modo a poder oferecer ao julgador e
ao debate dos litigantes todas as diferentes soluções que o caso enseje do ponto de vista jurídico.
Tal importância não é dada à matéria que denominamos Engenharia Legal (Avaliações e Perícias
de Engenharia) e por que essa disciplina não faz parte dos currículos das Faculdades de Direito (pelo
menos os conceitos básicos) e das Faculdades de Engenharia (de forma detalhada).

A Engenharia de Avaliações e Perícias constitui hoje uma especialização importante na área de
engenharia, sendo inúmeros os profissionais que se dedicam a esse ramo do conhecimento técnico e
científico. Esses profissionais tiveram que aprender a profissão com a prática ao longo de suas vidas.
Formaram-se na escola da vida e estão disponíveis para ensinar nas Universidades que são o local
apropriado para aprender. Enquanto isso não acontecer, o aluno sairá da faculdade sem essa
complementação à sua formação e deverá buscá-la ou em cursos rápidos, heroicamente suportados
por institutos de classe ou em cursos de pós-graduação de especialização que demandam em
longo tempo e sacrifício para o profissional que já está atuando no mercado de trabalho. (FICKER,
1996).
4. Excertos da Lei nº 8.666/93

A realização das obras públicas é objeto de legislação específica, com formalidades e mecanismos
de controle em todas as fases, impondo restrições à Administração em prol da moralidade. Esta
abordagem parte da hipótese de que a obediência à Lei nº 8.666/933 contribui para a prevenção das
práticas ilícitas.
Com o intuito de subsidiar o exposto serão apresentadas algumas citações e comentários

pertinentes à referida Lei.
Em seu Art. 3º, a Lei nº 8.666/93 dispõe:
A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar

a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade
com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da
publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento
objetivo e dos que lhes são correlatos.
Sobre o Edital, a legislação estabelece no Art. 40:
O Edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada
e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo de licitação, a menção de que será regida
por esta Lei, [...], e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
I – objeto da licitação, em descrição sucinta e clara;
[...];
III – local onde poderá ser examinado e adquirido o projeto básico;
[...];
V – se há projeto executivo disponível na data da publicação do edital de licitação e o local onde

possa ser examinado e adquirido;
VI – condições para a participação na licitação, em conformidade com os arts. 27 a 31 desta Lei,

e forma de apresentação das propostas;
VII – critério para julgamento, com disposições claras e parâmetros objetivos;
[...];

PAINÉIS TÉCNICOS
X – o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação
de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de
variação em relação a preços de referência, ressalvando o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48;
(Redação dada pela Lei nº 9.648, de 27.5.98)
[...];
XVI – condições de recebimento do objeto da licitação;
XVII – outras indicações específicas ou peculiares da licitação.
[...].
§ 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:
I- o projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificações e outros
complementos;
II- orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários; (Redação dada pela
Lei nº 8.883, de 8.6.94)
III - a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante vencedor;
IV – as especificações complementares e as normas de execução pertinentes à licitação.
§ 3º Para efeito do disposto nesta Lei, considera-se como adimplemento da obrigação contratual
a prestação do serviço, a realização da obra, a entrega do bem ou de parcelas destes, bem como
qualquer outro evento contratual a cuja ocorrência esteja vinculada a emissão de documento de
cobrança.
[...].
Nos COMENTÁRIOS ao Art. 51, no que diz respeito à Habilitação Específica da Comissão de
Licitação destaca-se:
[...].
Não se concebe, contudo, a absoluta ausência de capacitação técnica dos membros da comissão
quando o objeto licitado envolver requisitos específicos ou especiais. Ainda quando os membros da
comissão não necessitem ser especialistas, é necessário que detenham conhecimentos técnico-
científicos compatíveis com as regras e exigências previstas no ato convocatório. Em suma, não se
admite que para a construção de uma hidrelétrica a comissão seja integrada por nutricionistas.
A nomeação de membros técnica e profissionalmente não habilitados para julgar o objeto da

licitação caracteriza abuso de poder da autoridade competente. Se a Administração impõe exigências
técnicas aos interessados, não pode invocar sua discricionariedade para nomear comissão destituída
de condições para apreciar o preenchimento de tais requisitos. O agente que não está técnica, científica
e profissionalmente habilitado para emitir juízo acerca de certo assunto não pode integrar comissão
de licitação que tenha atribuição de apreciar propostas naquela área. (JUSTEN FILHO, 2000).

A Lei também dispõe no seu Art. 7º, § 2º:
As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto

neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
I – projeto básico;
II – projeto executivo;
III – execução das obras e serviços.
§ 1º A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da conclusão e aprovação,
pela autoridade competente (grifo nosso), dos trabalhos relativos às etapas anteriores, à exceção
do projeto executivo, o qual poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das
obras e serviços, desde que também autorizado pela Administração (grifo nosso).
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I – houver projeto básico aprovado pela autoridade competente (grifo nosso) e disponível para
exame dos interessados em participar do processo licitatório;
II – existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus

custos unitários (grifo nosso);
III – houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações
decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com
o respectivo cronograma;
[...].
§ 4º É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços

sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do
projeto básico ou executivo (grifo nosso).
[...].
§ 6º A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados
e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa (grifo nosso).
[...].
Todos os itens citados no artigo acima são importantes, contudo, cabe ressaltar a definição da
legislação para os Projetos Básico e Executivo, Art. 6º, incisos IX, X e respectivos COMENTÁRIOS:
Projeto Básico
IX - Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão

adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação,
elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade
técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a
avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os
seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar

todos os seus elementos constitutivos com clareza;

PAINÉIS TÉCNICOS
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a

necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de
realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à

obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento,
sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações

provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua
execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua

programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em
cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos e serviços e

fornecimentos propriamente avaliados; (Lei nº 8.666/93, Art. 6º, inc. IX).
COMENTÁRIOS
16) Projeto Básico
A minúcia do inc. IX revela a relevância do tema para a Lei. O projeto básico deverá representar
uma projeção detalhada da futura contratação, abordando todos os ângulos de possível repercussão
para a Administração. Deverão ser abordadas as questões técnicas, as financeiras, os prazos, os
reflexos ambientais (inclusive por força do art. 225, inc. IV, da CF) etc. O projeto básico não se
destina a disciplinar a execução da obra ou do serviço, mas a demonstrar a viabilidade e a conveniência
de sua execução. Deve evidenciar que os custos são compatíveis com as disponibilidades financeiras;
que todas soluções técnicas possíveis foram cogitadas, selecionando-se a mais conveniente; que os
prazos para execução foram calculados; que os reflexos sobre o meio ambiente foram sopesados etc.
Inclusive questões jurídicas deverão ser cogitadas, na medida em que serão fornecidos subsídios
para o plano de licitação.
O conteúdo do projeto básico dependerá da natureza do objeto a ser licitado. Deverá ser tanto
mais complexo e minucioso na medida em que assim o exija o objeto da futura contratação. (JUSTEN
FILHO, 2000).
Observa-se a ênfase que a legislação dá na apresentação de um Orçamento Detalhado que deverá

ser tanto mais complexo e minucioso na medida em que assim o exija o objeto da futura contratação.

Projeto Executivo
X – Projeto Executivo – o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa

da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas –
ABNT; (Lei nº 8.666/93, ART. 6º, inc. X).
COMENTÁRIOS
17) Projeto Executivo
O projeto deverá conter todas as informações e orientações necessárias à execução completa da

obra ou do serviço, de acordo com as regras da ABNT. A norma jurídica torna obrigatória a
observância das regras técnicas, as quais variarão segundo o objeto do contrato futuro.
Em obras públicas a licitação normalmente é feita, dependendo do valor a ser licitado, em uma das
três modalidades: Concorrência, Tomada de Preços ou Convite.
Quanto ao Regime de Execução, a Lei admite que seja Direto ou Indireto. Se escolhido o Indireto,
por terceiros, a Administração poderá optar entre a Empreitada por Preço Global, a Empreitada por
Preço Unitário, a Tarefa e a Empreitada Integral.
Selecionada a proposta mais vantajosa para a Administração, dentro dos critérios estabelecidos
no Edital, passa-se à fase do Contrato.
Uma vez que a obra tenha sido licitada com o Projeto Básico aprovado pela autoridade competente,
caberá ao contratado providenciar a elaboração do Projeto Executivo, que de acordo com a Lei,
poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que autorizado
pela Administração.
A Lei nº 8.666/93 determina ainda que a fase de Execução das Obras ou Serviços seja programada,
sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua
execução. Complementando, em seu Art. 8º, assinala:
Parágrafo único. É proibido o retardamento imotivado da execução de obra ou serviço, ou de

suas parcelas, se existente previsão orçamentária para sua execução total, salvo insuficiência
financeira ou comprovado motivo de ordem técnica, justificados em despacho circunstanciado da
autoridade a que se refere o art. 26 desta Lei.
Como visto anteriormente, é exigido da Administração a Previsão de Recursos, já na fase da

licitação.
Diante de todas as exigências dispostas anteriormente, a Lei, em seu Art. 65, admite a existência
de Alterações Contratuais da seguinte forma:

PAINÉIS TÉCNICOS
Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas (grifo
nosso), nos seguintes casos:
I – unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica
aos seus objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição

quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
II – por acordo das partes:
[...].
§1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou
supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor
inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o
limite de 50% (cinqüenta por cento) para os seus acréscimos.
[...].
Conforme já exposto, a Perícia realizada em Obras Públicas aborda fatos decorrentes de práticas
ilícitas, dentre elas, a insuficiência da fiscalização da execução das obras ou serviços. Sobre o papel
fiscalizador da Administração serão transcritos o Art. 67 da Lei nº 8.666/93 com os respectivos
comentários do Doutor Marçal Justen Filho e as prescrições da NBR 12722/92 da ABNT.
Da Lei nº 8.666/93, Art. 67:
A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da

Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-
lo de informações pertinentes a essa atribuição.
§ 1º O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas

com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos
observados.
§ 2º As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante deverão ser

solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes.
COMENTÁRIOS

1) O Poder-Dever de Fiscalização
O regime de direito administrativo atribui à Administração o poder-dever de fiscalizar a execução

do contrato (art. 58, III). Compete à Administração designar um agente seu para acompanhar diretamente
a atividade do outro contratante. O dispositivo deve ser interpretado no sentido de que a fiscalização
pela Administração não é mera faculdade assegurada a ela. Trata-se de um dever, a ser exercitado
para melhor realizar o interesse público. Parte-se do pressuposto, inclusive, de que a fiscalização
induz o contratado a executar de modo mais perfeito os deveres a ele impostos.
A regra deve ser aplicada estritamente nos casos em que a seqüência da execução da prestação
provoca o efeito de ocultar eventuais defeitos da atuação do particular. Esses defeitos não são
irrelevantes e provocarão efeitos em momento posterior. No entanto, o simples exame visual ou a
mera experimentação são insuficientes para detecta-los. Em tais hipóteses, a Administração deverá
designar um representante para verificar o desenvolvimento da atividade do contratado. Isso se passa
especialmente com obras de engenharia.
[...].
2) Natureza da Fiscalização
Incumbe ao agente da Administração acompanhar o desenvolvimento da atividade do particular,

anotando as ocorrências relevantes e documentando eventuais equívocos a serem corrigidos. Exceto
se previsto diversamente no contrato, o agente administrativo não disporá de faculdade de intervenção.
Não lhe incumbirá o poder de interferir sobre a atividade do contratante para, por exemplo, expedir
determinações acerca da correção dos defeitos verificados. O agente administrativo transmitirá suas
anotações às autoridades competentes, às quais competirá adotar as providências adequadas. Se a
providência for urgente, a autoridade competente deverá ser imediatamente alertada.
3) Contratação de Terceiros
Faculta-se, de modo expresso, que a Administração contrate terceiros para acompanhamento da

atividade de fiscalização. Supõem-se casos em que a especialidade ou a complexidade da prestação
superam os limites da atuação dos agentes administrativos. Faz-se necessário contar com a colaboração
de outros particulares para fiscalizar o desempenho do contrato.
Da NBR 12722/92 da ABNT:
6.2 Fiscalização
6.2.1 Deve consistir na verificação, permanente ou periódica, por profissional habilitado

representante dos interesses do proprietário da obra, da satisfação por parte do construtor, de todas
as prescrições existentes no projeto e disposições contratuais em vigor, durante a construção da
edificação e do recebimento da obra.

PAINÉIS TÉCNICOS
Nota:
A fiscalização deve ser, pelo menos na parte de atendimento às disposições dos projetos,
preferivelmente exercida pelos autores dos projetos.
6.2.2 Entre os serviços atinentes à fiscalização, podem ocorrer os seguintes:
a) manter, sempre que necessário, contato com os autores dos projetos (arquitetônico, estrutural
e das instalações) e o construtor, a fim de se inteirar das medidas técnicas e administrativas adotadas
para a perfeita construção da edificação, recebendo para esse fim a documentação necessária;
b) acompanhar o controle tecnológico do material empregado nos diferentes serviços, em face
das determinações contidas nas especificações;
c) verificação da fiel observância de todos os projetos por parte do construtor;
d) acompanhar o andamento dos serviços da obra e comparação destes com os cronogramas;
e) acompanhar a relação dos subempreiteiros e de mão-de-obra;
f) fiscalizar e verificar a eficiência das medidas de segurança empregadas pelo construtor;
g) conhecer as ocorrências através de leitura do livro de ocorrência da obra;
h) elaboração de relatórios periódicos sobre o andamento da obra;
i) manter contato com o construtor, a fim de tomar conhecimento dos problemas surgidos no
decorrer da obra.
Quanto ao cumprimento das normas e condições do Edital, pela Administração, o Art. 41 da Lei
8.666/93 dispõe:
A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente
vinculada.
§ 1º Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de licitação por irregularidade na
aplicação desta Lei, [...], devendo a Administração julgar e responder à impugnação [...], sem
prejuízo da faculdade prevista no § 1º do art. 113.
[...].
5. Perícias de engenharia
Após a apresentação resumida do contexto legal pertinente ao procedimento de execução das
Obras Públicas, serão destacados alguns casos com que os peritos poderão se deparar.
Vejamos alguns relatos, em que foram evidenciadas irregularidades na execução de Obras de

Engenharia envolvendo Recursos Públicos Federais:

5.1. Edificações
Grande parte dos questionamentos, objeto de perícias realizadas em edificações públicas, nesta
Assessoria, refere-se ao superfaturamento na realização de obras, tendo como regime de execução a
Empreitada por Preço Global.
Os trabalhos são desenvolvidos normalmente a partir de documentações deficitárias, o quê, além

de demandar um enorme tempo de análise, prejudica sobremaneira o exame dos fatos.
As peças técnicas incompletas levam, na maioria das vezes, à elaboração de um exame criterioso
do procedimento administrativo desde a sua fase inicial, culminando com uma perícia in loco, tarefa
essa necessária para uma melhor compreensão da questão.
Dessa forma, no exame dos documentos fornecidos para análise depara-se com falhas nos
Projetos, Especificações Técnicas, Planilhas Orçamentárias e até mesmo com a inexistência de
algumas dessas peças.
Tais irregularidades evidenciam o descumprimento da Lei cujo Art. 7º dispõe que as obras e os
serviços somente poderão ser licitados quando houver Projeto Básico aprovado pela autoridade
competente e disponível para o exame dos interessados em participar do processo licitatório. Além
disso, a apresentação de um Projeto Básico em total desconformidade com a Lei, uma vez que a sua
elaboração não atende ao nível de precisão adequado para caracterizar a obra ou serviço objeto da
licitação, e não contém elementos tais como especificações que assegurem os melhores resultados
para o empreendimento e orçamento detalhado do custo global da obra, dentre outros previstos na
legislação, constitui uma irregularidade que incontestavelmente traz graves conseqüências na execução
das edificações.
Assim, conclui-se que possíveis anormalidades na documentação técnica, desde que identificadas
na fase de aprovação pela autoridade competente podem ser evidenciadas e sanadas, cumprindo-se a
Lei.
Considerando obras licitadas com o Projeto Básico, a fase posterior é a da elaboração do Projeto
Executivo, definido como o conjunto de elementos necessários e suficientes à execução completa da
obra de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT,
e a conseqüente aprovação por parte da autoridade competente.
A aprovação do Projeto Executivo segue a mesma forma de procedimento adotada para o Projeto
Básico.
Cabe ressaltar que o Projeto Executivo pode ser desenvolvido concomitantemente com a execução
das obras e serviços, desde que autorizado pela Administração.
Considerando o exposto, não existe justificativa para que as peças técnicas fornecidas à perícia
se apresentem deficitárias, ou seja, projetos imperfeitos, especificações incompletas ou planilhas de

PAINÉIS TÉCNICOS
quantitativos executadas incorretamente. Conforme visto anteriormente, a Lei nº 8.666/93, desde que
cumprida, apresenta disposições que concorrem para a elaboração de um projeto eficaz e adequado.
Na fase de execução da obra evidenciam-se novas irregularidades, podendo-se apontar a deficiência

ou total ausência de fiscalização por parte da Administração, o que denota um descumprimento das
determinações tanto da Lei nº 8.666/93, da NBR 12722/92 da ABNT e de cláusulas contratuais.
A falta de um gerenciamento efetivo das obras fica caracterizado pela inexistência da Caderneta
de Campo aferida pela Fiscalização; Livro Diário de Obras inexistente ou que não retrata a realidade
das ocorrências no canteiro, apresentando deficiência de informações acerca dos fatos relevantes no
desenvolvimento das obras; Relatórios Técnicos limitados e de pouca fundamentação técnica, dentre
outros.
Uma das irregularidades mais freqüentes é o superfaturamento de obras, na maioria das vezes,
decorrente de Alterações Contratuais. O custo do empreendimento torna-se significativamente elevado,
e tal majoração é sempre muito superior ao valor de mercado. Normalmente aponta-se como causa
desses aditamentos ao contrato original, discrepâncias entre o Projeto Básico e o Projeto Executivo.
Ante todas as exigências previstas na Lei para a elaboração dos referidos projetos, que como
vimos concorrem para a execução de projetos eficientes, é difícil admitir discrepâncias. Vale ressaltar
que após concluídos são obrigatoriamente submetidos à autoridade competente e aprovados,
confirmando-se, portanto, a eficácia e adequabilidade.
Todavia, buscando-se verificar se são justificados e em conformidade com a Lei os pedidos de

aditamento ao Contrato original observa-se que, no decorrer da obra, as solicitações de alteração
contratual são acatadas e pagas, sendo que nenhuma delas apresenta as devidas justificativas de
acordo com o disposto no Art. 65.
O encaminhamento da solicitação do aditamento requer a apresentação das devidas justificativas

exigidas na legislação, cuja análise demonstrará o caso em que se enquadra, para que seja elaborada
a avaliação necessária à tomada de decisão por parte da Administração, em conformidade com a Lei.
Dessa forma, tal análise fornecerá a constatação da pertinência ou não do aditivo solicitado.
Para um melhor entendimento, a elaboração das devidas justificativas depende da análise

técnica de Engenharia, que possibilita caracterizar o aditivo e enquadrá-lo nos casos estabelecidos na
Lei. Tal análise consiste no estudo pormenorizado e sistemático de todos os elementos de um projeto
de construção, quantificando, classificando, caracterizando e comparando com os elementos padrões
especificados e normatizados. O profissional deve fazer uso de todos os elementos necessários à
formulação de um entendimento consistente e conclusivo do objeto analisado. A análise técnica é
consubstanciada em memórias descritiva e de cálculo que são definidas como:
Memória descritiva – Descrição completa dos serviços a serem executados em uma determinada
construção, bem como dos materiais a serem utilizados na mesma;

Memória de cálculo – Relatório descritivo do qual constam todas as etapas e hipóteses de
cálculos utilizadas na elaboração de um projeto de Engenharia. (DICIONÁRIO DO
ENGENHEIRO, 1999).
Na análise técnica de Engenharia, notadamente quando se trata de custos, a ausência de

procedimentos ou a apresentação de procedimentos simplificados não fornecem embasamento
suficientemente consolidado para a convicção necessária que deverá ser oferecida na tomada de
decisão. É indispensável que a análise técnica ofereça fundamentos claros, precisos e objetivos, pois
a subjetividade na Engenharia deve ser evitada face à fragilidade de situações que possam advir de
uma análise superficial e/ou mesmo inconsistente.
Todo trabalho de análise técnica deve ser elaborado seguindo as normas da Associação Brasileira
de Normas Técnicas – ABNT e de acordo com conhecimentos específicos, respeitadas as disposições
legais e as resoluções do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CONFEA.
Sobre o acatamento dos termos aditados ao contrato original por parte da autoridade competente
observa-se as seguintes irregularidades:
a) a exigência da Lei nº 8.666/93 quanto à alteração contratual não é cumprida, ou seja, os Termos
Aditivos são acatados e pagos pela Administração sem as devidas justificativas;
b) são acatadas alterações contratuais relativas ao acréscimo de quantitativos caracterizados pelo

solicitante como decorrentes de falha técnica na elaboração dos projetos, especificações deficitárias
e planilhas de quantitativos executadas incorretamente. A Lei oferece disposições, que conforme já
visto, concorrem para a elaboração de peças técnicas suficientes à execução completa da obra. Tais
disposições são rígidas e a sua infringência implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a
responsabilidade de quem lhes tenha dado causa (Art. 7º, § 6º).
5.2. Rodovia Federal
Vejamos um breve relato pertinente à apuração de possível irregularidade na aplicação de recursos

destinados à realização de obras e serviços emergenciais de recuperação de rodovia federal.
No período de 1996 a 2000 a rodovia em questão sofreu intervenções com obras executadas por
empresas privadas contratadas em caráter emergencial com dispensa de licitação pelo Departamento
Nacional de Estradas e Rodagem – DNER, não tendo existido contrato de conservação rotineira nos
trechos não pavimentados.
Durante a instrução de Inquérito Civil Público tomou-se conhecimento do início de obras de

restauração e serviços em trechos da rodovia objeto do referido Inquérito que poderiam inviabilizar
a prova pericial necessária pela alteração ou eliminação dos vestígios das obras e serviços realizados
desde 1990 até 2000, em razão da execução dos outros serviços de recuperação e restauração.

PAINÉIS TÉCNICOS
Considerando que as obras em curso na época da instrução do Inquérito eram essenciais para a
segurança das pessoas que trafegavam na rodovia em questão e para o desenvolvimento do Estado,
entendeu o Ministério Público Federal que essas obras não poderiam ser paralisadas.
No entanto, com o justo receio de que as obras em andamento alterariam ou eliminariam vestígios
das obras e serviços executados nos anos anteriores, com fulcro no Art. 8494 do Código de Processo
Civil, o MPF solicitou à Justiça Federal a realização de exame pericial para a produção antecipada
da prova, que constou da vistoria e avaliação dos sub-trechos identificados, a fim de verificar a fiel
execução dos serviços emergenciais.
A vistoria consistiu em percorrer os trechos estabelecidos, examinar os pontos de intervenção

por obras de contratos emergenciais identificados, fazer observações conjuntas, fotografar elementos
de observação e coletar amostras de material de jazidas de revestimento e aterros para análise
comparativa.
Nos trechos onde foram executadas obras de pavimentação em função de contratos posteriores,
decidiu-se que não seriam feitas coletas destrutivas de amostras de solo.
A decisão foi a de não destruir obras recentemente executadas para a coleta de amostras de obras
anteriores abaixo do pavimento, considerando a linha adotada pelo Ministério Público Federal de
colher as informações que pudessem ser perdidas com o passar do tempo. Eventual tentativa de se
coletar material abaixo do pavimento recentemente realizado teria grande chance de insucesso, haja
vista a possibilidade de serviços terem sido refeitos e/ou removidos, ou ainda executados com
materiais semelhantes.
Procedeu-se a análise documental dos contratos de obras emergenciais identificados e seus

relatórios técnicos, a confrontação com as informações e observações da vistoria e posterior análise
para a elaboração do trabalho técnico solicitado.
As amostras colhidas durante a vistoria foram analisadas em Laboratório de Geotecnia de uma

Universidade Federal. Nas referidas análises foram utilizadas, para efeito de comparação e parâmetros,
sempre que aplicável, as normas brasileiras e padrões construtivos do DNER anteriores a 1995.
Nos exames dos relatórios técnicos foram observadas e consideradas as datas de realização das
obras e as condições locais, para efeito de cálculos e comparações, sempre que tais considerações
pudessem alterar os resultados das análises.
Da vistoria cautelar realizada pôde-se afirmar que:
a) no período de cinco anos, 1996 a 2000, a rodovia sofreu intervenções de obras de pelo menos
três contratos de serviços emergenciais e pelo menos mais dois contratos por meio de convênios com
o Governo do Estado;

b) os dois contratos do Governo do Estado com empresas, amparados por convênios com o
DNER são para executar obras onde, anteriormente, foram feitas intervenções objeto de serviços
emergenciais;
c) para obras no mesmo trecho existia um convênio vigente do DNER com o Ministério do
Exército, quando foram contratadas as obras emergenciais;
d) havia evidências de duplo ou triplo pagamento pelos mesmos serviços, ou parte deles, pelo
menos em um trecho da rodovia com mais de 115 km;
e) havia evidências de que foram pagos serviços não executados, em pelo menos um trecho com
mais de 61 km;
f) havia evidências de execução e recebimento de obras sem o devido controle técnico, em pelo
menos um trecho com mais 61 km;
g) o conceito de “serviços emergenciais” foi utilizado de forma muito ampla, tendo sido realizados
desde serviços tidos como imprescindíveis como a reconstrução de aterros, ou ainda remoção de
atoleiros, até serviços extensivos de conservação rotineira, alargamento de pista ou mesmo tratamento
primário de longos trechos;
h) foram realizadas obras de valor considerável sem serem acompanhadas dos respectivos registros
técnicos e contábeis;
i) existiam, no trecho, obras incompletas e paralisadas, em processo de deterioração, que
apresentavam erosões ativas;
j) havia evidentes diferenças entre os documentos constantes dos processos do DNER relativos
à contratação dos serviços e aqueles efetivamente realizados;
k) cada nova intervenção nos diversos trechos da rodovia eliminava evidências de serviços
anteriores;
l) as contratações sem licitação produziram obras realizadas por empresas distintas, provavelmente
com portes diferentes e custos diferentes, com preços unitários distintos dos preços padronizados
pela tabela do DNER, acima dos preços de mercado, com aprovação da direção da entidade.
Dessa forma, a AÇÃO CAUTELAR DE PRODUÇÃO ANTECIPADA DE PROVAS proporcionou
a elaboração do exame pericial cujo laudo revelou indícios de prejuízos para o patrimônio público.
5.3. Sinistro em obra
O caso em exposição trata do desabamento da cobertura metálica espacial do terminal de

passageiros de um aeroporto, em que foi solicitada a análise técnica de um Laudo Pericial já existente,
elaborado por uma empresa Consultora.
O referido Laudo citou como a principal causa do colapso da estrutura, a rotação dos nós
localizados na região próxima aos apoios. Para apresentar essa conclusão, a empresa Consultora
utilizou um protótipo cuja principal característica foi a sua total semelhança com a estrutura executada
na obra. A ruptura do protótipo, quando submetido à prova de carga, ocorreu do mesmo modo que
no acidente:
As barras 207 a 210 e 190 a 191 sofreram grande deformação na rotação do nó (...) vemos que
os valores de ruptura estão muito abaixo das cargas de trabalho da estrutura. Isto significa que este
nó não apresenta a menor segurança estrutural. Seriam barras para suportar cargas da ordem de 4000

PAINÉIS TÉCNICOS
a 6000 kg e estão rompendo (devido a rotação) com cargas da ordem de 2900 a 3800 kg. (LAUDO
TÉCNICO/RELATÓRIO Nº 7.6.018-006, fls. 5, 1999).
Na busca do fator que causou o colapso da estrutura metálica espacial, surpreendentemente, o

Laudo Técnico não fez menção à verificação criteriosa do Projeto Estrutural Metálico e da respectiva
Memória de Cálculo, uma vez que o subdimensionamento dos nós foi apontado como motivo do
colapso ocorrido na estrutura.
Como os dados apresentados não foram satisfatórios para dar prosseguimento à análise técnica
necessária, solicitou-se o seguinte:
a) Projeto Estrutural Metálico completo da estrutura em questão;
b) Memória de Cálculo;
c) Dimensionamento dos elementos estruturais e suas conexões.
O atendimento à relação acima foi deficitário, pois o item “c” não foi atendido. Foram apresentados
desenhos referentes às ligações estruturais, em três volumes, intitulados como “Elementos estruturais
e suas conexões”. Após a análise da Memória de Cálculo pôde-se concluir que não foi executada a
verificação dos nós, sendo esse dimensionamento imprescindível, como o de todos os elementos
estruturais.
Em resposta à solicitação não atendida, a empresa consultora afirmou:
O cálculo específico deste tipo de nó é muito complexo e está sendo pesquisado no Brasil e no
exterior e não há conclusão. Devido a isto não há memória do nó no projeto original, [...].
Constatou-se, assim, que os referidos nós, executados em perfis de aço USI SAC 41, não foram
previamente dimensionados conforme preconizam as Normas. De acordo com a informação da
Consultora a estrutura sofreu o colapso tendo como principal causa a rotação dos mesmos, fato que
evidenciou a incapacidade desses elementos de ligação suportarem os esforços solicitantes.
Daí concluiu-se que o desabamento da estrutura metálica espacial ocorreu devido a uma falha do
Projeto Estrutural Metálico no qual não se realizou os procedimentos recomendados pelas Normas
quanto ao dimensionamento dos nós, que foram executados com capacidade inferior à solicitação
existente na estrutura.
Contrariando a citação da Consultora, acima, pode-se afirmar que é possível o dimensionamento

dos nós necessários à ligação da estrutura metálica em questão. Quanto ao cálculo dos mesmos, como
também de todos os elementos estruturais, existe bibliografia referente ao assunto, podendo-se
apontar: Ligações parafusadas – AISI/91 – LRFD ou AISC/86 para os elementos de aço.
5.4. Superfaturamento em Conjuntos Habitacionais de padrão baixo
O presente relato apresentará um caso em que foi solicitada a análise de documentos com o intuito
de verificar um possível superfaturamento na construção de um Conjunto Habitacional de padrão
baixo.
Realizou-se o trabalho a partir de uma análise dos documentos fornecidos, bastante deficitários,
o que impossibilitou apresentar uma conclusão que estabelecesse o valor máximo do prejuízo ao

erário, mas sim o relativo às irregularidades possíveis de serem observadas na documentação
disponível.
Quanto ao serviço executado na obra pela Empreiteira nada se pôde afirmar, pois inexistiu nos
autos manifestação da fiscalização conforme as exigências do Edital de Concorrência, do Contrato de
Execução de Obras e da Lei nº 8.666/93.
O exame do Diário de Obras (ausente nos autos) teria sido de grande utilidade para a verificação
dos serviços executados. Entretanto, quando da solicitação dos documentos técnicos para a análise,
o Diário de Acompanhamento dos serviços não foi fornecido, fato que evidenciou a inexistência do
mesmo, e conseqüentemente a ausência de fiscais da Administração durante a execução do
empreendimento.
Os Termos de recebimento provisório e definitivo da referida obra também não foram apresentados
nos autos do procedimento, infringindo, assim, a legislação vigente.
Diante de Projetos Executivos e Especificações Técnicas deficientes, o que contraria a Lei nº

8.666/93 e as normas da ABNT, ficou prejudicada a conferência adequada das Planilhas Orçamentárias
apresentadas pela Administração e pela Empreiteira, vencedora e única participante da Concorrência
Pública. Os indícios de superfaturamento foram examinados por meio de estudo criterioso elaborado
junto à Superintendência Nacional de Engenharia e Apoio ao Desenvolvimento Urbano – SUDUR
/ Caixa Econômica Federal – CEF, em Brasília-DF. A documentação técnica deficitária, conforme já
visto, caracteriza uma infringência à Lei nº 8.666/93.
No estudo, utilizou-se metodologia comparativa fundamentada em trabalhos executados em

conjuntos habitacionais de padrão baixo, construídos com tecnologia de baixo custo, sendo a análise
dos custos unitários efetuada pelo Sistema Nacional de Pesquisas de Custos e Índices da Construção
Civil – SINAPI com preços da região de localização das edificações. Tal metodologia tem amparo na
Lei nº 8.666/93, Art. 11, sendo que inexiste justificativa técnica que atenda à exceção apontada:
As obras e serviços destinados aos mesmos fins terão projetos padronizados por tipos, categorias
ou classes, exceto quando o projeto-padrão não atender às condições peculiares do local ou às
exigências específicas do empreendimento.
Conforme exposto, a construção de 1.194 moradias populares (embriões), creche, quadra de

esportes e toda infra-estrutura urbana (abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem,
pavimentação, energia elétrica e iluminação pública), executada com tecnologia de baixo custo
caracterizou-se pela prática de procedimentos irregulares, gerando um preço superfaturado que
acarretou em prejuízo para a União no percentual de 43,34%, correspondente à diferença entre o
valor pago à Contratada e o calculado no trabalho técnico elaborado.

PAINÉIS TÉCNICOS
5.5. Avaliação de imóveis
Neste contexto, será apresentado um caso de desapropriação de um imóvel em que foi solicitada
a análise do Laudo avaliatório da referida propriedade, elaborado pelo Perito Oficial do Juízo.
As normas de avaliação de imóveis da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT

fixam diretrizes para as avaliações de imóveis urbanos, rurais e glebas urbanizáveis. No laudo objeto
do exame, a referida propriedade foi avaliada como Gleba Urbanizável, sem os documentos que
comprovassem a caracterização da sua localização e a sua destinação legal nos termos dos itens 3.10
e 4.1 da NBR 8951, a seguir, o que tornou o referido trabalho tecnicamente inválido.
3.10 Gleba Urbanizável – Grande extensão de terreno passível de receber obras de infra-estrutura
urbana, por sua localização, aspectos físicos, destinação legal e existência de mercado comprador.
4.1 As glebas, objeto desta Norma, classificam-se conforme a seguir.
a) urbanas:
- as que se situam dentro do perímetro urbano e se subdividem em:
- inseridas em contexto urbanizado;
- contíguas à malha urbana;
- afastadas da malha urbana;
b) não urbanas:
-as que se situam fora do perímetro urbano, porém em áreas de expansão urbana.
Da mesma forma, inexistia nos autos os documentos inerentes ao plano diretor5 que definisse o
uso do solo para cada zona em que se dividisse o território do Município em questão, conforme
disposto na Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (parcelamento do solo urbano). Este fator
implicou no impedimento de qualquer procedimento avaliatório do referido imóvel.
Da Lei nº 6.766:
Capítulo I, Art. 3º: Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas
urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou
aprovadas por lei municipal. (Redação dada pela Lei nº 9.785, 29.1.99).
Capítulo II, Art. 4º, I – as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de

equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais
à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em
que se situem. (Redação dada pela Lei nº 9.785, 29.1.99).
Capítulo II, Art. 4º §1º A legislação municipal definirá, para cada zona em que se divida o
território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação

do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas de lotes e os coeficientes
máximos de aproveitamento. (Redação dada pela Lei nº 9.785, 29.1.99).
Nessas circunstâncias, ou seja, na total inobservância da legislação vigente, o valor que o Perito
Oficial apresentou para a propriedade foi determinado por meio de Laudo de avaliação tecnicamente
inválido, uma vez que contrariou as normas da ABNT e a Lei nº 6.766.
Ante o exposto, sugeriu-se que fosse elaborado um novo trabalho avaliatório para o imóvel em
questão de forma a atender as seguintes condições:
- ter autoria de profissional habilitado;

- atender às prescrições das normas brasileiras para a avaliação de imóveis da ABNT e ao que
dispõe a Lei nº 6.766;
- ser elaborado com o intuito de atingir o nível de precisão rigoroso para a avaliação de imóveis
(ABNT).
6. Conclusão
Na sociedade brasileira, a Perícia ganha maior importância na medida em que se consolidam as
práticas de um regime democrático, dando curso às investigações de denúncias de irregularidades
com a conseqüente produção de provas periciais.
As perícias de Engenharia servem como prova pericial nas mais variadas ações de Direito Civil.
Os Laudos Periciais, diante da Lei que os rege, são Laudos de Engenharia Legal, os quais possuem
características próprias.
Portanto, é necessário que o perito também tenha conhecimentos de procedimentos adequados

no campo legal e processual de forma a oferecer ao julgador e ao debate dos litigantes o atendimento
que o caso enseje.
O presente trabalho forneceu alguns conceitos básicos, disposições da legislação vigente,

prescrições das normas brasileiras da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT, objetivando
apresentar as peculiaridades das Perícias de Engenharia com ilustração de exemplos das casuísticas
freqüentes, apontando irregularidades e as situando dentro do contexto legal.
Conforme pôde-se observar, nos relatos apresentados, a Perícia de Engenharia visa esclarecer
fatos causados por práticas ilícitas decorrentes do descumprimento da legislação vigente e das
Normas Brasileiras da ABNT.
Dessa forma, a realização das obras públicas é objeto de legislação específica, com formalidades
e mecanismos de controle em todas as fases, impondo restrições à Administração em prol da
moralidade. Esta abordagem parte da hipótese de que o cumprimento da Lei contribui para a prevenção
das práticas ilícitas.

PAINÉIS TÉCNICOS
A insuficiência na fiscalização torna o Governo uma vítima em potencial das ilicitudes, uma vez
que as medidas repressivas, na maioria das vezes, são tomadas após o dano já estabelecido.
A Dra. Helenita Amélia Gonçalves Caiado De Acioli – Subprocuradora-Geral da República e

Coordenadora da 5ª CCR6 , em palestra por ocasião do III Simpósio da 1ª CCR7 , no dia 16.8.2002,
manifestou-se:
Sem dúvida nenhuma a defesa do Patrimônio Público e Social é uma das mais relevantes funções
institucionais atribuídas pela Constituição Federal ao Ministério Público (CF, Artigo 129, III).
Embora a atuação ministerial se desenvolva em dois planos: preventivo e repressivo, talvez, em

razão dos fatos só tardiamente chegarem ao conhecimento do Parquet, as ações repressivas sejam em
maior número, evidentemente, o melhor seria que o MP atuasse no sentido de evitar lesão ao patrimônio,
pois serão sempre mais custosas e de resultados incertos as ações visando a reparação dos danos.
A fiscalização do cumprimento da Lei constitui fator essencial à prevenção de possíveis desvios

das disposições constantes na legislação, cuja eficiência pode ser considerada como a melhor forma
de atuação no sentido de evitar a lesão ao patrimônio público, impedindo que se estabeleça o prejuízo
ao Erário, pois:
“as ações visando a reparação dos danos serão sempre mais custosas e de resultados incertos.”
(ACIOLI, H. A. G. C. DE. In: SIMPÓSIO DA 1ª CCR, 3., 2002, Brasília).
Referências bibliográficas
ACIOLI, Helenita Amélia Gonçalves Caiado De. In: SIMPÓSIO DA 1ª CCR, 3., 2002, Brasília.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 13752: perícias de engenharia

na construção civil. Rio de Janeiro, 1996.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 12722: discriminação de serviços

para construção de edifícios. Rio de Janeiro, 1992.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 8951: avaliação de glebas

urbanizáveis. Rio de Janeiro, 1985.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 8799: avaliação de imóveis

rurais. Rio de Janeiro, 1985.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 5676: avaliação de imóveis

urbanos. Rio de Janeiro: Objetiva, 1990.
BRASIL. Código Civil. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2000.
CAVALCANTE, Ruszel Lima Verde. A Lei de Responsabilidade Fiscal, Terezina: Popular, 2002.
CONHEÇA A ABNT, Normalização: um fator para o desenvolvimento. Rio de Janeiro: ABNT,1995.
FICKER, José. Manual de Avaliações e Perícias em Imóveis Urbanos. 1. ed. São Paulo: Pini, 2001.

FICKER, José. A Perícia Judicial. 1. ed. São Paulo: Pini, 1996.
GONI, M. L. La prueba pericial, Madrid: Colex, 1995.
HOUAISS, Antônio. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. 1 ed. Rio de Janeiro, 2001.
JESUS, Fernando de. Perícia e Investigação de Fraude, Goiânia: AB, 2000.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos. 8 ed. São Paulo: Dialética, 2000.
Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>. Acesso em: 23 mai. 2002.
Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e

dá outras Providências. Texto atualizado em 20.9.01. Última Lei nº 9.854, de 27.10.99.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6766.htm>. Acesso em 11 jun. 2002.
NETO, Antônio Filho. Dicionário do Engenheiro, Recife: Bagaço, 1999.
1. Denominação de Laudo Pericial utilizada na 5ª CCR.

2. A realização destes trabalhos é de responsabilidade e exclusiva competência dos profissionais legalmente habilitados pelos Conselhos
Regionais de Engenharia, Arquitetura e Agronomia CREA, de acordo com a Lei Federal nº 5.194/66 e, entre outras, as Resoluções nos
205, 218 e 345 do CONFEA.
3. Lei de Licitações e Contratos Administrativos Lei nº 8.666/93, atualizada pela Lei nº 8.883/94 e ainda pela Lei nº 9.648/98.
4.Havendo fundado receio de que venha a tornar-se impossível ou muito difícil a verificação de certos fatos na pendência da ação, é
admissível o exame pericial (grifo nosso).
5. Plano Diretor é o instrumento básico da política territorial e de orientação aos agentes públicos e privados que atuam na produção
e gestão de cidades. Tem por finalidade realizar o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e rural e o uso
socialmente justo e ecologicamente equilibrado de seu território, de forma a assegurar o bem estar de seus habitantes. (LEI COMPLEMENTAR
Nº 17, 1997).
6.5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal Patrimônio Público e Social.
7. 1ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal Matéria Constitucional e Infraconstitucional.

PAINÉIS TÉCNICOS
Estudo de modelo de eficácia da gestão de

obras públicas municipais
Analúcia Mota Vianna Cabral1
A autora apresenta parte de estudo desenvolvido no Curso de Mestrado em Planejamento e Gestão

Organizacional, cuja dissertação tratou do seguinte tema: “Gestão de Obras Públicas: Avaliação Gerencial
x Ordenamento Jurídico – Estudo de Caso dos Municípios do Estado de Pernambuco em 2000”, tendo
como objetivo básico demonstrar a influência da fragilidade dos controles internos existentes na eficácia da
Gestão de Obras Públicas Municipais em Pernambuco. Essa pesquisa foi realizada com o apoio do
Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco que atua em todos os municípios do Estado, por intermédio
do Núcleo de Engenharia e de 09 Inspetorias Regionais. Foram analisados 150 contratos de obras e
serviços de engenharia para avaliar a gestão municipal sob o prisma da aplicação eficaz de recursos
públicos. Essa análise mais detalhada foi feita a partir dos Laudos de Auditoria Técnica de Obras e
Serviços de Engenharia referentes aos Processos de Prestação de Contas do exercício de 2000, elaborados
pelos técnicos do TCE-PE em 31 municípios auditados no exercício de 2000, localizados em todas as
Regiões do Estado. Inicialmente, demonstra-se a fragilidade dos controles internos nos municípios
Pernambucanos, em todas as etapas de uma obra, desde a licitação e contratação até a sua execução. Em
seguida, constata-se que a ausência destes controles, ou seja, o descumprimento sistemático das normas
regentes dos atos de administração pública, culminam com o desperdício de recursos públicos em obras
inacabadas, obras executadas sem observância às norma técnicas, obras pagas e não executadas, obras
superfaturadas e obras com despesas indevidas. Fica portanto demonstrada a hipótese desta pesquisa de
que existe uma influência direta dos controles internos no resultado da Gestão de Obras Públicas. Ou seja,
que é muito alto o risco de ineficácia e desperdício de recursos públicos ao se executar obras sem os
devidos controles internos, chegando-se a quase 50% a probabilidade de se ter uma Gestão ineficaz de
obras públicas pela ausência de projeto básico, boletins de medição e fiscalização da obra.
1. Engenheira Civil, Inspetora de Obras Públicas do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco,

Mestre em Planejamento e Gestão Organizacional.

Introdução
São muitos os caminhos que levam ao desperdício de recursos públicos em obras. Ao longo de 10
anos (1992–2002) de atuação Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco na área de auditoria de obras
públicas, identificou-se a existência de várias obras que foram iniciadas, absorveram recursos significativos,
e estão com sua qualidade comprometida ou mesmo paralisadas, enfim, que não atendem ao interesse
público. Foram identificados desperdícios em projetos, despesas indevidas decorrentes de serviços pagos
e não realizados, obras superfaturadas. Nesse sentido, essas obras representam um claro desrespeito aos
princípios da Administração Pública, e resultam no desperdício de recursos sabidamente escassos. Como
conseqüência, compromete-se a melhoria da qualidade de vida da população e o desenvolvimento dos
municípios de Pernambuco.
A partir destas constatações, esta pesquisa foi desenvolvida atendendo à exigência acadêmica de
conclusão do Curso de Mestrado em Planejamento e Gestão Organizacional, cuja dissertação tratou do
seguinte tema: “Gestão de Obras Públicas: Avaliação Gerencial x Ordenamento Jurídico – Estudo de Caso
dos Municípios do Estado de Pernambuco em 2000”. Apresentaremos parte deste estudo, tendo como
objetivo básico demonstrar a influência da fragilidade dos controles internos existentes na eficácia da
Gestão de Obras Públicas Municipais em Pernambuco.
Espera-se que este trabalho seja uma ferramenta para subsidiar os gestores públicos a realizarem as
mudanças de valores e comportamentos preconizados pela Administração Pública, viabilizando a revisão
dos processos internos com vistas à sua maior eficiência e eficácia.
1. Metodologia
Esta pesquisa foi realizada com o apoio do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco que atua em
todos os municípios do Estado, por intermédio do Núcleo de Engenharia e de 09 (nove) Inspetorias
Regionais. Muitas foram as dificuldades encontradas para levantar as informações que permitiram um
diagnóstico real da gestão de obras públicas municipais, pela ausência de sistema de controle interno
adequado que fornecesse informações completas para análise.

PAINÉIS TÉCNICOS
Foram analisados 150 contratos de obras e serviços de engenharia para avaliar a gestão municipal sob
o prisma da aplicação eficaz de recursos públicos. Esta análise mais detalhada foi feita a partir dos Laudos
de Auditoria Técnica de Obras e Serviços de Engenharia referentes aos Processos de Prestação de Contas
do exercício de 2000, elaborados pelos técnicos do TCE-PE em 31 municípios auditados no exercício de
2000, relacionados no Quadro 1, estando estes localizados em todas as Regiões do Estado, conforme
Figura 1.
Figura 1 Distribuição Geográfica dos Municípios com Laudos analisados em 2000
MUNICÍPIOS
AUDITADOS
AFRÂNIO CUPIRA SALGUEIRO
SANTA CRUZ DO
ARARIPINA EXU
CAPIBARIBE
ARCOVERDE GLÓRIA DO GOITÁ SANTA FILOMENA
SANTA MARIA DA BOA

BARRA DE GUABIRABA IPUBI
VISTA
JABOATÃO DOS
BODOCÓ SÃO CAETANO
GUARARAPES
BONITO JATAÚBA SURUBIM
BREJO DA MADRE DE
LAGOA GRANDE TACAIMBÓ
DEUS
CACHOEIRINHA MOREILÂNDIA TAMANDARÉ
CARUARU MORENO TRINDADE
CHÃ DE ALEGRIA POMBOS

TOTAL: 31
CHÃ GRANDE RIACHO DAS ALMAS

Quadro 1 - Municípios com Laudos de Prestação de Contas 2000 analisados
Os contratos auditados, escolhidos aleatoriamente, contemplam os principais investimentos em

obras em 2000. Conforme Gráfico 1, referem-se a investimentos nas seguintes áreas: infra-estrutura
(40%), saúde ( 31%), educação ( 17%), entre outras.

Gráfico 1 - Distribuição das 150 obras auditadas por área de investimento
Nos Laudos de Auditoria Técnica de Obras e Serviços de Engenharia de 2000, foram identificados e,
em alguns casos, quantificados os prejuízos causados pela aplicação indevida de recursos públicos, como
nos casos de obras superfaturadas, obras com despesas indevidas, obras inexistentes e serviços que não
atendem às especificações de qualidade previstas nas normas técnicas da ABNT ( Associação Brasileira
de Normas Técnicas).
Na formulação das hipóteses, foram levados em consideração: as principais irregularidades que

ocorrem em obras públicas e os principais desperdícios de recursos públicos que comprometem uma obra
pública. A questão é saber se a premissa procede, se o controle interno deficiente influencia no resultado
da gestão de obras públicas, ou seja, se os controles previstos na legislação em vigor são essenciais para
uma boa gestão pública. Partindo desses levantamentos, foi estabelecida a seguinte hipótese: A Gestão
eficaz de obras públicas é fortemente influenciada pelos controles internos existentes nas prefeituras.
Considerando que uma obra pública municipal deve contribuir para melhoria da qualidade de vida da
comunidade e para o crescimento econômico do município, avaliamos que o parâmetro mais eficaz para
verificar a qualidade de uma obra pública é o atendimento ao interesse público. Sob esse prisma, analisou-
se qualidade no seu aspecto mais amplo, assim como a economicidade na aplicação dos recursos públicos
nas mesmas. Foram identificadas cinco situações em que uma obra não atende de alguma forma ao
interesse público, ou seja, que a gestão de obras públicas pode ser considerada ineficaz: obras paralisadas
ou inacabadas, obras com despesas indevidas, obras inexistentes, obras realizadas em desacordo com as
normas técnica, obras superfaturadas e obras com pagamentos indevidos.
Foram avaliados alguns parâmetros de controle interno essenciais à licitação, contratação e execução
de uma obra pública.

PAINÉIS TÉCNICOS
Fases Controles Internos Ordenamento Jurídico
Licitação e Contratação Projeto Básico Lei nº 8.666/93, Art. 7º § 2º- I
Lei nº 8.666/93, Art. 58 - III; Art. 67;

Execução (Qualidade) Fiscalização da Obra
Art. 112
Execução da Obra
Boletins de Medição Lei nº 8.666/93 e Lei nº 4.320/64
(Economicidade)
O tratamento dos dados foi realizado por intermédio do Statistica 5.0.
2. Papel da Administração Pública Municipal
É indiscutível que uma Administração Pública moderna deve preocupar-se com a gestão de resultados.
No caso de obras públicas, a gestão é eficiciente quando atende ao interesse público e executa obras de
qualidade e com economicidade, respeitando as normas legais.
“Todos concordamos que a preocupação com o cidadão trouxe um novo enfoque à Administração
Pública moderna e democrática. O gestor público tem a dimensão exata do desafio que tem a enfrentar.
Para promover o bem-estar de sua comunidade e o desenvolvimento do seu Município, com os limitados
recursos para investimentos, terá que ser eficiente na aplicação desses recursos e administrar com transparência
e responsabilidade.” 1
2.1. Princípios da Administração Pública
A Constituição Federal de 1988, ao dispor sobre a organização do Estado e ao se referir especificamente

à Administração Pública, definiu, em seu Art. 37, como princípios básicos: a legalidade, a impessoalidade,
a moralidade e a publicidade.
Os princípios administrativos são postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da
Administração Pública. Desta forma, só se poderá considerar válida a conduta administrativa se estiver
compatível com eles.
Considerando o alcance de tais princípios básicos, há de se ter como certo que a legalidade é, sem
dúvida, a diretriz básica da conduta dos agentes da Administração. De fato, o princípio da legalidade é um
dos sustentáculos do Estado Democrático de Direito. Esse princípio impõe ao administrador o dever de só
atuar em conformidade com os ditames normativos. Na clássica e feliz comparação de Meireles2 :. “Enquanto
os indivíduos no campo privado podem fazer tudo que a lei não veda, o administrador público só pode
atuar onde a lei autoriza.”
1. Revista Ilustrada OBRAS PÚBLICAS Fazendo Certo, editada pela Escola de Contas Públicas Barreto Guimarães (ECPBG) e Tribunal de
Contas de Pernambuco, 2001. p 4.
2. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 20. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1995. p. 83.

Com a Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, fez-se acrescer aos princípios
anteriormente referidos também o de eficiência que, antes, achava-se incluído dentre os deveres do
administrador público, impondo-lhe o encargo de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e
rendimento funcional.
Pelo que se percebe, pretendeu-se, com a inclusão do dever de eficiência dentre os princípios
constitucionais aplicáveis às atividades da Administração Pública, tornar induvidosa que a atuação do
administrador deverá ser feita – além de se ater a parâmetros de presteza, perfeição e rendimento – nos
exatos limites da lei, sempre voltada para o alcance de uma finalidade pública e respeitados os parâmetros
morais válidos e socialmente aceitáveis. E tudo isso mediante a adoção de procedimentos transparentes e
acessíveis ao público em geral. Significa dizer que não bastará apenas atuar dentro da legalidade, mas
deverá, também, necessariamente, buscar resultados positivos para o Serviço Público com atendimento
satisfatório, tempestivo e eficaz das necessidades coletivas.3
2.2. Controle Interno de Obras Públicas Municipais
Os controles são cada vez mais uma exigência da sociedade. A atividade de controlar, exercida pela
Administração da entidade governamental, é da maior relevância, conforme se depreende do conteúdo do
Art. 70, caput, na atual Constituição do Brasil, de 1998. Obriga que cada Poder institua um sistema de
controle interno e preste contas.
“Art.70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e

das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.”
(Constituição Federal, 1988)
Tanto pelo preceito constitucional (Arts. 70 a 75) como pelo sistema da Lei nº 4.320/64 (Arts. 75 a 82)
o controle da Administração Pública se divide em controle interno, controle externo, atuando de forma
integrada4 . A Constituição também prever o controle social.
Do texto constitucional, verifica-se primeiramente o conceito amplo e profundo do controle, que

não se limita à verificação dos atos formais, ou seja, dos aspectos de legalidade. Os Artigos 70 e 71
da Constituição Federal de 1988 ressaltam a obrigação que a Administração Pública deve ter com a
eficiência de suas ações, evitando-se prejuízo ao erário público por perda, extravio, ou quaisquer
outra irregularidade.
Analisando-se os controles internos das 150 obras analisadas, constatamos a fragilidade dos mesmos:
- 38% das obras não possuem projetos básicos compatíveis com Lei nº 8666/93;
3. Airton Rocha Nóbrega, advogado e professor da EBAP/FGV e UCB. Extraído do site do jornal Correio Braziliense.
4. MACHADO JR., José Teixeira. A Lei 4.320 comentada. 27. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: IBAM, 1997. p.138.

PAINÉIS TÉCNICOS
- 33,33% das obras não possuem orçamentos estimativos compatíveis com Lei nº 8666/93;
- 28,67% das obras não foram executadas por empresas de engenharia, conforme Lei nº 6.839/
80 e Lei 5.194/66;
- 46,67% das obras não possuem fiscalização conforme Lei 8666/93;
- 45,33% das obras não possuem boletins de medição compatíveis com as obras executadas para
liquidação das despesas das mesmas, conforme Lei 4320/64.
3. Resultados Preliminares da Gestão de Obras Públicas Municipais
A partir dos Laudos analisados, constatou-se que a ausência de controles internos eficazes repercutem
no resultado da Gestão de Obras Públicas, sendo consideradas problemáticas 46,66% das obras analisadas.
Ou seja, das 150 obras analisadas foram identificados 80 obras compatíveis quanto a qualidade e a
economicidade e 70 obras com problemas de gestão.
Analisemos, portanto, estes problemas de Gestão que comprometem a qualidade e economicidade das
obras: obras com qualidade dos serviços comprometida, obras superfaturadas, obras com despesas
indevidas, obras inexistentes, obras paralisadas.
3.1. Qualidade das Obras Públicas
Um dos aspectos analisados da qualidade técnica das obras é a verificação da compatibilidade da obra
com os respectivos projetos básicos e executivos e com as normas técnicas da Associação Brasileira de
Normas Técnicas (ABNT), que especifica os procedimentos para execução de obras e serviços de engenharia
no Brasil. Conforme disposto nos Artigos 66 e 75 da Lei de Licitações, fica clara a responsabilidade tanto
da Administração como do construtor de executar obras em conformidade com os contratos e com boa de
qualidade técnica.
“Art. 66. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as
cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas conseqüências de sua
inexecução total ou parcial.”
Cabe à Administração, desenvolver bons projetos e fiscalizar a execução dos trabalhos, rejeitando
obras ou serviços que estejam em desacordo com as normas técnicas e especificações contratuais.
Deve, ainda, analisar os materiais colocados na obra e os serviços executados, bem como exigir a
realização dos ensaios5 previstos em normas da ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas)
e acionar as empresas contratadas para que os serviços de baixa qualidade sejam refeitos6 sem ônus
para o Município.
5. Art. 75. Salvo disposição em contrário, constantes do edital, do convite ou de ato normativo, os ensaios, testes e demais provas
exigidos por normas técnicas oficiais para a boa execução do objeto do contrato correm por conta do contratado. (Lei 8666/
93)
6. Art. 76. A Administração rejeitará, no todo ou em parte, obra, serviço ou fornecimento executado em desacordo com o
contrato. (Lei 8666/93)

Para ser eficaz na fiscalização das obras públicas, a Administração deve designar um fiscal para tal,
conforme previsto no Art. 677 da Lei de Licitações, que deverá anotar no Diário de Obras8 as ocorrências;
medir os serviços executados, conforme previsto em contrato, nos boletins de medição; e, ao final da obra,
verificar suas condições de funcionamento para poder receber a obra formalmente por meio dos Termos
de Recebimentos Provisórios e Definitivos9 .
Conforme previsto na Lei de Licitações, 8.666/93, Art. 58, Inciso III10 , a fiscalização da obra deve
acompanhar a execução da mesma em todo seu andamento.
O contratado, portanto, responderá pela qualidade técnica da obra e por sua execução compatível com
os projetos básicos e executivos e normas técnicas da ABNT, devendo manter responsável técnico à frente
da obra, ou seja, profissional habilitado no CREA.
Das 150 obras municipais analisadas, nesta pesquisa, foram constatadas desconformidades em 24
obras, que corresponde a 16% da amostra. Nestas obras, foram verificadas incompatibilidades na
execução das mesmas com as normas da ABNT, conforme Gráfico 2. Estas desconformidades foram
causadas, em alguns casos, pela aplicação de materiais com especificações incompatíveis com o projeto, e
em outros por serviços de baixa qualidade técnica, executados fora das especificações de Norma. Em
situações mais graves, por deficiência dos projetos básicos e executivos, ou inexistência dos mesmos, e
ausência de controles na execução das obras, ocorreram colapsos nas obras, como por exemplo, ruptura
de barragens e reservatórios elevados.
É notório que a má qualidade das obras públicas está diretamente relacionada à baixa qualidade dos
projetos básicos (38% das obras analisadas não possuem projetos básicos ou estes são inconsistentes),
à fiscalização ineficiente (46,67% das obras analisadas não possuem fiscalização) e à contratação de
empresas não qualificadas para executar obras e serviços de engenharia (28,67% das obras não foram
executadas por empresas de engenharia).
7. Art. 67 A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente
designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.
§1º O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato,
determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.
§2º As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo
hábil para adoção das medidas convenientes. (Lei nº 8.666/93)
8. Art. 67 §1º Lei 8666/93
9. Art. 73o Executado o contrato, o seu objeto será recebido:
I - em se tratando de obras e serviços:
a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes
em até 15 (quinze) dias da comunicação escrita do contratado;
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas
partes, após o decurso do prazo de observação, ou vistoria que comprove a adequação do objeto aos termos contratuais, observado
o disposto no art. 69. desta Lei.
II - em se tratando de compras ou de locação de equipamentos:
a) provisoriamente, para efeito de posterior verificação da conformidade do material com a especificação;
b) definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade do material e conseqüente aceitação.
§2. O recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra ou do serviço, nem ético-
profissional pela perfeita execução do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela Lei ou pelo contrato.
§4. Na hipótese de o termo circunstanciado ou a verificação a que se refere este artigo não serem, respectivamente, lavrado ou procedida
dentro dos prazos fixados, reputar-se-ão como realizados, desde que comunicados à Administração nos 15 (quinze) dias anteriores à
exaustão dos mesmos. (Lei 8666/93)
10. Art. 58 - O regime jurídico dos contratos administrativos instituídos por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a
prerrogativa de: (...)
III fiscalizar-lhes a execução; (Lei nº 8.666/93)

PAINÉIS TÉCNICOS
70 1. Infra-estrutura
61
60 2. Saúde
46
Nº de Obras
50 3. Educação/esportes
40
25 4. Prédios públicos
30
5. Urbanização/lazer
20
9 12
8 7 3
10 3 6. Habitações
0 0 0
0
1 2 3 4 5 6 Qualidade comprometida
Natureza do Investimento Qualidade compatível
Gráfico 2. Análise da conformidade das obras municipais executadas em 2000 com as Normas Técnicas da ABNT
(Fonte: TCE-PE)
O resultado deste quadro é o não atendimento ao interesse público, na medida em que os recursos
públicos são aplicados em obras de baixa qualidade técnica, que, em futuro próximo, precisarão ser
recuperadas ou refeitas. As previsões legais neste caso não vêm sendo aplicadas no sentido de se exigir a
execução de serviços de qualidade demonstrando uma grave falha nos controles internos dos municípios,
muitas vezes não estruturados.
3.2. Obras Superfaturadas
Uma obra superfaturada tem seu valor global unitário ou global acima do preço de mercado. A Lei de
Licitações, no Art. 48 , exige uma análise detalhada nos preços propostos pelos licitantes para que a
Administração contrate a melhor proposta para uma obra, com custos compatíveis com os praticados no
mercado, desclassificando propostas superfaturadas.
“Art 48 - Serão desclassificadas:
II – propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços manifestamente
inexeqüíveis, assim considerados aqueles que não venham a ter demonstrada sua viabilidade através
de documentação que comprove que os custos dos insumos são coerentes com os de mercado e que
os coeficientes de produtividade são compatíveis com a execução do objeto do contrato, condições
estas necessariamente especificadas no ato convocatório da licitação.”
(Lei nº 8.666/93)
Para se avaliar os preços de uma obra tem de se avaliar os quantitativos de serviços a serem executados
na mesma e os preços praticados no mercado para cada serviço apropriado. Para isto, a Administração
deve ter um orçamento estimativo de referência e definir critérios de aceitabilidade de preços nos editais de
licitação, para assim poder julgar as propostas apresentadas com os preços de mercado, conforme Art. 43
incisos IV e V.

“Art 43 – A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes procedimentos:
IV – verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme

o caso, com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente, ou ainda com os
constantes do sistema de registro de preços, os quais deverão ser devidamente registrados na ata de
julgamento, promovendo-se a desclassificação das propostas desconformes ou incompatíveis;
V – julgamento e classificação das propostas de acordo com os critérios de avaliação constantes

do edital;”
(Lei nº 8.666/93)
Foram constatados superfaturamentos em 14 obras que representa 9,3% da amostra.
3.3. Obras com Despesas Indevidas
Conforme Art. 4011 . da Lei de Licitações, o edital deverá conter as condições de pagamento da obra
que deverá ocorrer até 30 dias após a execução dos serviços na obra.
A Lei de Licitações não prevê adiantamento de pagamentos nem tampouco a Lei nº 4.320/64, que trata,
nos Artigos 6212 e 6313 , do pagamento da despesa após sua liquidação. No caso de obras, o documento
que atesta a realização dos serviços é o Boletim de Medições. Nesse documento são discriminados todos
os serviços executados com suas respectivas quantidades e preços unitários e preço total assinado fiscal
da obra, habilitados para tal, perante o CREA.
Das obras analisadas, constatou-se que 45,33% das obras não possuem boletins de medição compatíveis
com os serviços realizados nas obras. Nestas obras os Boletins de Medição atestam a realização de
serviços não executados, gerando portanto despesas indevidas. Configura-se assim a antecipação dos
pagamentos sem a devida contraprestação de serviços. Em outras situações de maior fragilidade nos
controles internos, os pagamentos são executados sem a emissão de Boletim de Medição, ou seja, sem
documento de liquidação de despesa, contrariando os Arts. 62 e 63 da Lei nº 4.320/64. Ato praticado com
infração à norma legal, a Administração não possui qualquer controle da situação físico-financeira da obra.
Como decorrência do ineficaz acompanhamento físico-financeiro das obras ocorreram despesas

indevidas em 47 obras das 150 obras analisadas, que corresponde a 31,3% da amostra.
11. Art. 40 - XIV - condições de pagamento, prevendo:

a) prazo de pagamento não superior a trinta dias, contado a partir da data final do período de adimplemento de cada parcela;
§ 3° - Para efeito do disposto nesta Lei, considera-se como adimplemento da obrigação contratual a prestação do serviço, a realização
da obra, a entrega do bem ou de parcela destes, bem como qualquer outro evento contratual a cuja ocorrência esteja vinculada a emissão
de documento de cobrança.
(Lei de Licitações, nº 8.666/93)
12. Art. 62 - O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.
(Lei nº 4.320/64)
13. Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos
comprobatórios do respectivo crédito.
(Lei nº 4.320/64)

PAINÉIS TÉCNICOS
3.4. Obras Inexistentes
As obras inexistentes são aquelas que foram contratadas e cujos serviços foram pagos sem que
tivessem sido executados. Trata-se na realidade de despesa indevida numa situação de extrema gravidade,
pois a obra não existe e os recursos públicos foram gastos indevidamente, contrariando o Art.66 da Lei
8666/93.
Das 47 obras com despesas indevidas, 6 obras (4% da amostra) estavam pagas sem que nenhum
serviço tivesse sido realizado. Isto ocorreu em apenas um dos municípios da amostra, tratando-se portanto
um problema localizado.
Nesse caso fica configurada a improbidade administrativa uma vez que a Administração pagou por
serviços inexistentes, causando assim prejuízo ao erário.
3.5. Obras Paralisadas
A construção de uma obra deve ser bem planejada para que se atinjam os resultados que se esperam
da Administração Pública, com o menor custo possível e qualidade desejada. No Art. 8º da Lei de
Licitações fica demonstrada a preocupação do legislador com a conclusão das obras públicas.
“Art. 8o - A execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade,
previstos seus custos atual e final, e considerados os prazos de sua execução.
Parágrafo Único. É proibido o retardamento imotivado da execução da obra ou serviço, ou de

suas parcelas, se existente previsão orçamentária para sua execução total, salvo insuficiência financeira
ou comprovado motivo de ordem técnica, justificados em despacho circunstanciado da autoridade a
que se refere o art.26 desta Lei”
Obras paralisadas no decorrer de sua execução ficam sujeitas a deterioração causada pelas intempéries
e a ocorrência de depredações, e ainda levam à desmobilização das empresas construtoras. Todos estas
ocorrências resultam no aumento do custo para retomada e conclusão da obra. Além das perdas financeiras,
a paralisação resulta em prejuízo social pelo não atendimento ao objetivo a que a obra se destina. Cabe, a
propósito mencionar citação de Campos14 , presidente da Comissão Temporária de Obras Inacabadas do
Senado Federal:
“Obra cara é obra parada. Uma obra paralisada penaliza a população duplamente: pela ausência
da obra e pelos recursos já aplicados , sem falar na riqueza em que se deixa de produzir, em prejuízo
do desenvolvimento econômico e social do país.”
14. CAMPOS, Carlos Wilson. Diário do Senado Federal, Ano L Sup. Ao Nº 35. Brassília, 1995. Comissão Temporária do Senado Federal
destinada a inventariar as obras não concluidas.

1. Infra-estrutura
70
61
60 2. Saúde
Nº de Obras 46
50 3. Educação/esportes
40
25 4. Prédios públicos
30
5. Urbanização/lazer
20
8 7 6 8 7 3
10 6. Habitações
0 2 0
0
1 2 3 4 5 6 Paralisadas
Natureza das Obras Amostra
Gráfico 3. Análise das Obras Municipais Paralisadas em 2000. Fonte: TCE-PE
Da análise da amostra constatou-se a paralisação de 23 obras que representam 15,3% da amostra,

conforme Gráfico 3. Quando analisamos a natureza das obras paralisadas identificamos que se tratam de
obras fundamentais para a população como investimentos em infra-estrutura (8), saúde (7), educação (6)
e outros prédios públicos (2).
São vários os motivos que levam à paralisação de uma obra pública: deficiência no planejamento e
controle das obras, falta de recursos, fator político, rescisão do contrato.
Nos dois primeiros casos, a obra é contratada na sua totalidade e, em geral, por deficiências no
planejamento e falta de recursos financeiros é paralisada deixando de atender plenamente aos interesses da
comunidade ou simplesmente não atendendo aos mesmos.
Isto nos leva a uma reflexão sobre a precariedade no planejamento das obras que não especificam os
serviços efetivamente necessários a sua execução, ou seja, desenvolvem os projetos básicos de baixa
qualidade e orçamentos estimativos deficientes, que resultam em alterações contratuais com aumento do
custo da obra, tornando-as inviáveis em face às disponibilidades financeiras e orçamentárias dos municípios.
Portanto, a fragilidade nos controles internos pode ser uma das causas das obras inacabadas. Por outro
lado, conforme constatado no trabalho desenvolvido pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná sobre
obras inacabadas (2001)15 , um dos principais fatores de paralisação de obras pública é a falta de recursos.
No caso de convênios federais e estaduais, a paralisação de uma obra ocorre pela suspensão no repasse
dos recursos destinados à mesma, pelas outras esferas de poder, conforme art. 11616 da Lei de Licitações,
decorrentes de decisão política, de ausência de prestações de contas parciais do convênio por parte da
Administração Municipal ou, quando verificado desvio de finalidade na aplicação do recurso, ou ainda,
pela não aplicação de contrapartida financeira do município prevista no convênio. A suspensão do repasse
de recursos, desta forma, pode ser a responsável pela obra inacabada, devido à impossibilidade de
conclusão das obras por parte da Administração Municipal.
15. Comissão de Obras Inacabadas. Disponível em: < http://www.tce.pr.gov.br>

PAINÉIS TÉCNICOS
Outra situação, muito comum, ocorre a cada quatro anos, com a alternância dos gestores municipais
após eleição, quando o prefeito sucessor não dá prosseguimento aos projetos em andamento do antecessor
e paralisa inúmeras obras.
Para minimizar esses desperdícios, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04
de maio de 2000) trouxe importantes contribuições, mas que não foram suficientes para evitar a paralisação
de obras no último ano da gestão.
No seu Art. 42, vedou à Administração contrair despesas em obras ou outras, nos últimos oito meses
antes do final da gestão, sem que haja disponibilidade financeira para tal.
“Art 42 - É vedado ao titular do Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois
quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente
dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito.”
(Lei Complementar nº 101/ 2000)
O Art. 45 não permite a inclusão de novos projetos sem que os em andamento estejam adequadamente
atendidos, ou seja, esse artigo torna ilegal a descontinuidade das obras nas mudanças de gestão, uma vez
que impede a inclusão de novos projetos sem a conclusão dos em andamento e ao mesmo tempo prioriza
a manutenção do patrimônio público.
“Art 45 - Observado o disposto no § 5º do art 5º, a lei orçamentária e as de créditos adicionais

só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as
despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes
orçamentárias.”
(Lei Complementar nº 101/ 2000)
Por fim, temos o problema gerado pelo não cumprimento de cláusulas contratuais que podem levar à
rescisão contratual e, consequentemente, à não conclusão da obra. A rescisão pode ser motivada pela
Administração ou pelo contratado, conforme Art.7817 da Lei de Licitações, nº 8.666/93.
16. Art. 116o - Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres
celebrados por órgãos e entidades da Administração.
§ 3º - As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir,
em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes:
I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável,
inclusive mediante procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou órgão descentralizador dos recursos
ou pelo órgão competente do sistema de controle interno da Administração Pública;
II - quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases
programadas, práticas atentatórias aos princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na
execução do convênio, ou o inadimplemento do executor com relação a outras cláusulas conveniais básicas;
III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do
respectivo sistema de controle interno.

O não pagamento pela Administração dos serviços executados pelo construtor por prazo superior
a 90 dias desobriga o mesmo de permanecer na obra. Na prática, considerando que as empresas, em
geral não têm capital de giro para gastar numa obra sem a garantia do seu recebimento, ela paralisa sua
execução antes de 90 dias e só retorna após o pagamento. Isto ocorre quando a má Administração
inicia várias obras sem ter recursos para concluí-las, e simplesmente suspende o contrato em vigor.
Os adiantamentos de pagamentos contratuais também podem ser os causadores das obras

inacabadas, pois na medida em que os construtores recebem pelos serviços antes de sua conclusão
podem se desinteressar pelas respectivas obras.
As construtoras podem ser responsáveis pela rescisão no caso de atraso injustificado na obra, ou sua
paralisação sem justa causa e prévia comunicação à Administração. O descumprimento do contrato por
parte do construtor, que se desinteressa pela obra, é motivado, em geral, por não ter preços pactuados
vantajosos ou devido à precária situação financeira de suas empresas, sem crédito no mercado. Nesses
casos, a Administração poderá aplicar as sanções previstas no Art. 8718 da Lei de Licitações.
Em uma situação como essa, a de obras paralisadas, quem sai verdadeiramente prejudicada é a
população. Além de não atenderem às expectativas da população, causam muitos transtornos à comunidade.
17. Art. 78o - Constituem motivo para rescisão do contrato:

I - o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou prazos;
II - o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações, projetos e prazos;
III - a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a comprovar a impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do
fornecimento, nos prazos estipulados;
IV - o atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento;
V - a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa causa e prévia comunicação à Administração; (...)
XII - razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera
administrativa a que está subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a que se refere o contrato;
XIII - a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras, acarretando modificação do valor inicial do contrato além
do limite permitido no § 1º do art. 65 desta Lei;
XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de
calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo,
independentemente do pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e
mobilizações e outras previstas, assegurando ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do cumprimento das
obrigações assumidas até que seja normalizada a situação;
XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento,
ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra,
assegurado ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação;
18. Art. 87o - Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado
as seguintes sanções:
I - advertência;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;
III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;
IV - declaração de idoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição
ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado
ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.

PAINÉIS TÉCNICOS
3.6.Análise Consolidada
Nas 150 obras analisadas, foram identificados de 0 a 4 indicadores de má gestão totalizando 114
problemas de gestão, conforme já relatado anteriormente e consolidado no Gráfico 4. Constatamos maior
incidência de despesas indevidas com obras 47 (31,3%) sendo 6 obras inexistentes (4%), seguida de obras
executadas desrespeitando as normas técnicas 24 (16%), obras paralisadas ou inacabadas 23 (15%), obras
superfaturadas 14 (9,3%).
Gráfico .4 Ineficácia de Gestão de Obras Públicas Municipais em 2000 Fonte: TCE-PE
Das 150 obras auditadas constatou-se que 11% dos recursos analisados foram aplicados de forma
ineficiente e ineficaz, conforme Quadro 2. Não foram apropriados neste trabalho os desperdícios decorrentes
das obras paralisadas e em alguns casos nas obras executadas em desconformidade com as normas
técnicas. Mesmo assim, considerando-se a escassez de recursos públicos para investimentos, e o princípio
da eficiência da gestão pública, concluímos ser o desperdício encontrado bastante elevado. Esse fato é
agravado pela dificuldade de se conseguir restituir o prejuízo aos cofres públicos devido a processos lentos
e muitas vezes falta de patrimônio dos ordenadores de despesas para cobrir os desperdícios decorrentes da
má gestão.
Dispêndios Com Obras
Despesa Indevida
Valor Contr atado Valor Pago
Superfaturamento
1.894.401,20 41.677.653,48 16.718.824,34
Excesso de 11% do Valor Pago
Quadro 2 Excessos decorrentes de Má Gestão de Obras Públicas

Analisando-se as obras compatíveis no Quadro 3. constatamos que quanto maior é o número de falhas
no controle interno (projeto básico, orçamento estimativo, fiscalização, boletins de medição, contratação de
empresa habilitada) de uma obra, menor é o percentual de obras compatíveis.
Falhas nos Controles Internos

Gestão TOTAL
0 1 2 3 4
Obra Compatível 21,33% 14,67% 10,67% 4,00% 2,67% 53,33%
Obras com 1 a 4
4,67% 18,67% 6,67% 11,33% 4,67% 46,67%
falhas na Gestão
TOTAL 26,00% 33,33% 17,33% 15,33% 7,33%
Quadro 3 Representação da Gestão de Obras Públicas Municipais em face das falhas nos controles internos das obras
Estes valores encontram –se representados no Gráfico 5 e podem ser expressos por uma equação de
regressão linear.
Análise dos Controles Internos das Obras Compatíveis
25% Sequência 2
Obras com Mercado
Compatibilidade das
20%
Log (Sequência 2)
Percentual de
15%
10%
/Q[
5%
5
0
0 1 2 3 4
No. de Falhas do Controle Interno
Gráfico 5 Análise das deficiências do controle interno das obras municipais analisadas e compatíveis em qualidade e
custos. Fonte: TCE-PE

PAINÉIS TÉCNICOS
4. Estudo de Modelo de Eficácia da Gestão de Obras Públicas

O modelo considerado mais adequado para análise da eficácia da gestão de obras é o de regressão
logística, que é uma transformação não-linear de uma regressão linear. A distribuição logística é uma
função de distribuição S-shape que é similar à função de distribuição normal
4.1.Definição do Modelo
 S 
ln  = D + E1 [1 + E2 [2 + ... + EQ [ + ε
 1 − S 
S
= H D +E1[1 +E2 [2 +...+EQ [Q
−S
Caso seja considerado um modelo de regressão logística do tipo:
Onde:
Ln é o logaritmo natural loge;
P é a probabilidade que o evento Y ocorre, p (Y=1);
Y é uma variável dependente, onde Y=1 se o evento ocorre e Y=0 se o evento não ocorre.
p/(1-p) é a taxa de probabilidade (odds ratio); (é a probabilidade da ocorrência de um evento sobre a

probabilidade da não ocorrência de um evento).
ln[p/(1-p)] é o logit
(b1, b2, ...,bn) é o coeficiente de inclinação estimado (é a taxa de mudança do registro de desempenho
da probabilidade com as mudanças de X (variável independente)
Assim,
D +E1[1 +E2 [2 +...+EQ [Q
= D + E1[1 + E2 [2 +...+ EQ [Q
+
A Estimação pelo máximo likelihood (MLE – Maximum likelihood estimation) é um método de
estimação estatística utilizado para os coeficientes da regressão logística. A função likelihood (L) mede a
probabilidade de observação de um particular conjunto de variáveis dependentes de valores (p1, p2, ..., pn)
que ocorrem na amostra, podendo ser reescrita como o produto das probabilidades das variáveis dependentes.
L = Prob (p1. p2…pn)

4.2.Resolução do Problema
Para comprovar a hipótese formulada neste estudo, considerou-se que quaisquer irregularidades na
gestão que comprometa o interesse público, configura uma irregularidade grave, não interessando distinguir
as obras que tiveram um ou mais problemas de gestão. Dessa forma adotou-se como variável dependente
Y os valores de 0 para obras compatíveis e 1 para obras que apresentem alguma irregularidade.
Y = Eficácia da Gestão de Obras (onde Y=1 se a gestão de obras é ineficaz e Y=0 se a gestão de obras
é eficaz)
Na definição das variáveis independentes, identificamos os pontos de controle que interferem mais
fortemente na Gestão de Obras Públicas:
· Definição clara do objeto licitado por meio do Projeto Básico;

· Existência de Fiscalização na Obra;
· Existência de Boletins de Medição.
As variáveis independentes são, portanto:
PB = Projeto Básico (1= inexistente ou incompatível, 0 = compatíveis);

FISC = Fiscal da Obra (1= inexistente, 0 = existente);
BM = Boletins de Medição (1= inexistente ou incompatível, 0 = compatível).
Para efetuar a elaboração do modelo Regressão Logística, foi utilizado o software Statistica versão 5.0,
onde:
- Número de parâmetros a ser estimado: 4

- Função: Maximun Likelihood
- Variável dependente (1): EFICÁCIADA GESTÃO DE OBRAS PÚBLICAS
- Códigos: 0 e 1
- Variáveis independentes (3): PB, FIS, BM
- Número de Casos Válidos: 150
A Equação Obtida foi:
H ( −2,89842+ 0,324726. 3% +1,820790. %0 + 0, 733980. ),6 )

S= ( −2 , 89842+0 , 324726. 3% +1, 82079. %0 +0 , 73398. ),6 )
+H

PAINÉIS TÉCNICOS
4.3. Análise dos Resultados
O modelo estudado explica de forma satisfatória o comportamento da Gestão de Obras Públicas, uma
vez que foi observada a convergência deste modelo com confiabilidade acima de 95%. A partir do modelo
obtido neste estudo, elaborou-se a Tabela .2. onde são apresentadas nove situações de controle interno
possíveis e as respectivas probabilidades de ocorrência de resultados de Gestão de Obras ineficazes.
Probabilidade de
Situações Estudadas Ocorrer
Gestão Ineficaz
Obras possuem Projeto Básico, Fiscal e Boletim de Medição

5,22 %
compatíveis.
Obras possuem Boletins de Medição compatíveis e Fiscal

7,09 %
Não possuem Projeto Básico
Obras possuem Projeto Básico compatíveis e Fiscal

25,40 %
Não possuem Boletim de Medição
Obras possuem Projeto Básico e Boletins de Medição

compatíveis 10,30 %
Não possuem Fiscal
Obras possuem Fiscal

32,02%
Não possuem Projeto Básico e Boletim de Medição
Obras possuem Projeto Básico compatíveis

41,49%
Não possuem Boletim de Medição e Fiscal
Obras possuem Boletim de Medições compatíveis

13,71%
Não possuem Projeto Básico e Fiscal
Obras não possuem Fiscal, nem Projeto Básico e nem

49,53%
Boletins de Medição compatíveis
Tabela 2 Resultados do modelo de Gestão para os Municípios do Estado de Pernambuco analisados em 2000.
Avaliando-se, isoladamente, a influência de cada parâmetro na gestão de obras públicas municipais

contatou-se que os três parâmetros analisados influenciam isoladamente na eficácia da gestão pública.
Portanto, a ausência de um dos três controles internos estudados – projeto básico compatível com a obra,
fiscalização da obra pela Prefeitura, boletins de medições compatíveis com a obra – aumentam a probabilidade
de ineficácia da Gestão de Obras para 7,09%, 10,30% e 25,40%.

Conclui-se, nesta primeira abordagem, que a elaboração de boletins de medição influenciam mais
fortemente no resultado da Gestão de Obras. Quando a Administração Pública efetua o pagamento da obra
sem elaborar boletins de medição compatíveis com os serviços executados na mesma, há um sério
comprometimento da eficácia da obra, especialmente quanto a sua economicidade, decorrente de pagamentos
de serviços não realizados, o que configura obras com despesas indevidas. A ausência dos boletins de
medição, portanto, ou a incompatibilidade destes, resultam numa probabilidade de 25,40% de uma obra ter
problemas.
Se a obra tem um fiscal, mas além de não possuir boletins de medição compatíveis com os serviços
executados nas obras, a obra também não foi bem especificada através de projeto básico compatível, a
probabilidade de ela apresentar problemas de Gestão sobe para 32,02%. Ou seja, a clara definição da obra
através de estudos preliminares influencia diretamente na eficácia do empreendimento.
Se a obra não possuir projeto básico e boletins de medição compatíveis, nem também fiscalização, a
probabilidade de ocorrerem problemas sobe para 49,53%. Isto demonstra que o acompanhamento da
execução das obras por fiscal designado pela Administração é essencial a uma boa execução de obras
públicas, e sua ausência pode comprometer o resultado da mesma tanto no aspecto da qualidade quanto da
economicidade.
Constatamos que é muito alto o risco que Administração Pública corre em executar obras públicas sem
os mínimos controles internos disciplinados pela legislação. A inexistência de três itens de controle
estudados neste capítulo (projeto básico, fiscalização, boletins de medição) reduziu a probabilidade de
sucesso do empreendimento para 50,47%. É inadmissível que se utilizem recursos públicos de forma tão
descomprometida. Ou os Administradores Públicos e toda a comunidade tomam consciência desse fato ou
continuarão a ocorrer os desperdícios em grandes proporções dos recursos públicos escassos.
5. Conclusões
Esta pesquisa discute a influência dos controles internos na eficácia da Gestão de Obras Públicas.
Inicialmente, demonstra-se a fragilidade dos controles internos nos municípios Pernambucanos, em todas
as etapas de uma obra, desde a licitação e contratação até a sua execução. Em seguida, constata-se que a
ausência destes controles, ou seja, o descumprimento sistemático das normas regentes dos atos de
administração pública, culminam com o desperdício de recursos públicos em obras inacabadas, obras
executadas sem observância às norma técnicas, obras pagas e não executadas, obras superfaturadas e
obras com despesas indevidas.
Fica portanto demonstrada a hipótese desta pesquisa de que existe uma influência direta dos controles
internos no resultado da Gestão de Obras Públicas. Ou seja, que é muito alto o risco de ineficácia e
desperdício de recursos públicos ao se executar obras sem os devidos controles internos, chegando-se a
quase 50% a probabilidade de se ter uma Gestão ineficaz de obras públicas pela ausência de projeto básico,
boletins de medição e fiscalização da obra.

Painel 2
Auditoria de Aspectos Ambientais das OP
PAINÉIS TÉCNICOS
O Controle de Obras Públicas a serviço da Sociedade

Auditoria de aspectos ambientais das obras públicas
Luis Wagner Mazzaro Almeida Santos1
Este trabalho discute os pontos de tangência entre duas áreas críticas de Controle de Gestão
Governamental: a Auditoria de Obras Públicas e a Auditoria de Gestão Ambiental. A discussão
desenvolve-se inicialmente pela apresentação e visão crítica dos principais instrumentos de auditoria
ambiental utilizados pelo Tribunal de Contas da União, passando depois pelas questões de quantificação
de danos ambientais e possibilidades de imputação de penas a responsáveis por eles, procurando
levar a reflexões sobre como esses aspectos poderão ser incluídos em auditorias de obras públicas.
Nos últimos capítulos são mostrados quesitos específicos de vertentes de gestão ambiental aplicados
às fiscalizações de obras públicas, respaldados principalmente pelo importante e rico sentido social
dos cuidados com o Meio Ambiente.
1. Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União,

lotado na Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro.

1- INTRODUÇÃO
O objetivo deste trabalho é discutir os pontos de tangência entre duas áreas críticas de Controle
de Gestão Governamental: a Auditoria de Obras Públicas e a Auditoria de Gestão Ambiental.
Embora tenham sido conduzidas de forma estanque na maior parte das ações de fiscalização dos
órgãos de controle das diversas esferas, até o momento, existem diversas oportunidades de aumentar
a efetividade e a eficiência dos produtos finais de controle, caso sejam observados quesitos que
verifiquem os impactos recíprocos entre as metodologias usadas nos dois tipos de auditoria, em
especial daqueles introduzidos nas auditorias de obras a partir das experiências obtidas nas auditorias
ambientais.
É importante ressaltar a riqueza de elementos a serem agregados ao trabalho de controle de ações
governamentais quando são nele introduzidos quesitos de gestão ambiental, uma vez que
inevitavelmente estará sendo colocado o Cidadão em pedestal privilegiado de foco das atividades,
pois as análises estarão sempre voltadas para a sua Qualidade de Vida, em cenários vistos de todas
as perspectivas temporais, de curto a longo prazos.
Nossa discussão desenvolver-se-á inicialmente pela apresentação e visão crítica dos principais
instrumentos de auditoria ambiental utilizados pelo Tribunal de Contas da União, passando depois
pelas questões de quantificação de danos ambientais e possibilidades de imputação de penas a
responsáveis por eles, procurando já levar a reflexões sobre como esses aspectos poderão ser
incluídos em auditorias de obras públicas.
Nos últimos capítulos serão mostrados quesitos específicos de vertentes de gestão ambiental
aplicados às fiscalizações de obras públicas, respaldados principalmente pelo importante e rico,
como já dissemos, sentido social dos cuidados com o Meio Ambiente.
A apresentação dos tópicos procurará estar sempre voltada para discussão e sugestão de
possibilidades de aplicação prática nos trabalhos do Tribunal de Contas da União, embora a filosofia
a ser seguida possa ser utilizada por qualquer órgão de controle da gestão pública.
Esperamos poder despertar e, quem sabe, semear a noção de que existem fortes pontos de
correlação entre os dois tipos de auditoria em foco, a de obras e a ambiental, para que pouco a pouco
sejam incluídos itens específicos recíprocos, principalmente da segunda sobre a primeira.
2- OS INSTRUMENTOS ATUAIS DE AUDITORIA AMBIENTAL DO

2.1- A ESTRATÉGIA DE CONTROLE AMBIENTAL
O documento que apresenta a estratégia de atuação do TCU na área ambiental é a Portaria nº 383
de 5 de agosto de 1998, a qual “ aprova a estratégia de atuação para o controle da gestão ambiental,
resultante da implementação do Projeto de Desenvolvimento da Fiscalização Ambiental ( PDFA ) “.

PAINÉIS TÉCNICOS
Essa estratégia foi elaborada “ com o objetivo de suprir a carência de um adequado controle
externo da gestão ambiental em nível de governo”, carência esta que acreditamos não estar
satisfatoriamente suprida em todas as esferas, apesar dos esforços e avanços conseguidos. No
documento, Gestão Ambiental é definida como “ o conjunto das ações que visem à adequada utilização
do meio ambiente”, o ambiente natural e o transformado pela ação humana, as ações destinadas ao
controle e à proteção ao meio ambiente e as relacionadas a atividades que potencial ou efetivamente
produzam impactos ambientais negativos. Observa-se desde já, nessa própria definição impactos
possíveis, na gestão ambiental, oriundos de obras públicas.
O documento define, em seu art. 1º, os objetivos de tal Estratégia:
I - a forma de atuação adequada;
II – as áreas da gestão governamental que devem receber tratamento prioritário;
III - a sistemática e as diretrizes a serem observadas para o planejamento tático;
IV - a estrutura operacional adequada;
V - a sistemática a ser adotada para a obtenção e o desenvolvimento de recursos.
Especialmente no inciso II observa-se um importante segmento ainda inexplorado, qual seja
exatamente o das obras públicas.
No Art. 2º, é estabelecido que o controle da gestão ambiental terá as seguintes premissas:
I - é objetivo do Poder Público a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio
ecológico, com vistas à disponibilidade eqüitativa e permanente dos recursos ambientais;
II - é necessário que a promoção do desenvolvimento socioeconômico seja compatível com a
preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico.
O Inciso II tem óbvia conotação com a questão da importância da análise da relação custo /
benefício das obras públicas, item que pode ser efetuado efetiva e eficazmente por ocasião de
auditorias.
No art. 3º, são encontradas as oportunidades de atuação do TCU no controle da gestão ambiental,
onde grifamos aquelas com maior tangência com as ações de fiscalização de obras públicas:
I - por meio da fiscalização ambiental de:
a) ações executadas por órgãos e entidades do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA;
b) políticas e programas de desenvolvimento que potencial ou efetivamente causem degradação
ambiental.
II - por meio da inserção do aspecto ambiental na fiscalização de:
a) políticas e programas de desenvolvimento que potencial ou efetivamente causem degradação
ambiental;
b) projetos e atividades que potencial ou efetivamente causem impactos negativos diretos ao meio
ambiente.
III - por meio da inserção do aspecto ambiental nos processos de tomadas e prestações de contas
de órgãos e entidades:
a) integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA;
b) responsáveis pelas políticas, programas, projetos e atividades a que se refere o inciso anterior.

Art. 5º No âmbito das Unidades Técnicas responsáveis pela implementação da estratégia aprovada
por esta Portaria, as seguintes ações e atividades relacionadas à gestão ambiental deverão receber
tratamento prioritário:
I - ações que visem a induzir comportamentos compatíveis com o modelo de desenvolvimento
sustentável;
II - fiscalização ambiental;
III - elaboração e aplicação de políticas setoriais relacionadas a proteção ou utilização do meio
ambiente;
IV - ações que visem à coleta e ao fornecimento de informações sobre o meio ambiente;
V - educação ambiental;
VI - coordenação das ações relacionadas a proteção ambiental;
VII - ações implementadas com recursos externos.
2.2- O MANUAL DE AUDITORIA AMBIENTAL

A Portaria nº 214, de 28 de Junho de 2001, aprova o Manual de Auditoria Ambiental do Tribunal
de Contas da União.
Segundo esse manual, pode-se incluir a variável ambiental na apreciação de programas, projetos
e atividades que potencial ou efetivamente degradem o meio ambiente, o que certamente conduz a
inclusão das Auditorias de Obras Públicas dentre essas possíveis vertentes de trabalho.
Como exemplos de programas desse tipo, menciona o manual os Projetos do Corredor Centro-
Norte, que envolvem as hidrovias do Araguaia e do Tocantins e a ferrovia Norte-Sul. As obras e
atividades relacionadas ao projeto estão sujeitas ao licenciamento e ao EIA / RIMA, que deve ser
exigido pelo órgão competente e que deve contemplar todos os aspectos determinados nas normas
pertinentes.
Como ponto de verificação correlato a obras públicas, o manual aponta o referente a verificar se
os órgãos e entidades federais estão destinando, no mínimo, 1% da dotação orçamentária de cada
projeto ou obra à prevenção ou à correção dos respectivos efeitos negativos de natureza ambiental,
cultural e social, quando houver (Dec. 95.733/88, art. 1º, parágrafo único).
Outra verificação também referente a obras é a que apura se os impactos ambientais estão sendo
considerados nos projetos básicos e executivos de obras e serviços (art. 12, caput, da Lei 8.666/93)
Importantíssimo enfoque introduzido pelo Manual de Auditoria Ambiental do TCU é que lança,
dentre vários princípios de fiscalização ambiental, o de “ Ubiqüidade”, assim enunciado:
“Este princípio vem evidenciar que o objeto de proteção do meio ambiente, localizado no epicentro
dos direitos humanos, deve ser levado em consideração sempre que uma política, atuação, legislação
sobre qualquer tema, atividade, obra, etc., tiver que ser criada e desenvolvida.”
2.3- FISCALIZAÇÕES RELEVANTES NA ÁREA

Listamos, a seguir, algumas recentes fiscalizações exercidas pelo TCU com aspectos de auditoria
ambiental envolvidos.
O leitor poderá, a qualquer tempo, através de pesquisa por palavras-chaves da área ambiental e de
obras, nos sites do TCU, atualizar-se quanto a novos trabalhos ou acompanhar a evolução dos
citados.

PAINÉIS TÉCNICOS
Pode-se notar que a maior parte das intervenções nessa área foi feita no sentido de verificar a
existência documentos comprobatórios de atendimento às exigências de relatórios ou estudos de
impactos ambientais nos focos auditados. Uma exceção importante é o primeiro trabalho mencionado,
que pode prenunciar importantes ações prospectivas por parte do TCU.
a) TC 012.840/2002-9: Análise de Impactos Ambientais de ações do Governo Federal nas
seguintes entidades: Eletrobras, Codevasf, DNOCS, Furnas, Ministério da Integração Nacional,
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes;
b) TC 008.562/2002-3: Obras de Programa de Trabalho previsto em Orçamento Anual ( Projeto
de Irrigação em Sampaio / TO, verificação do processo de licenciamento ambiental;
c) TC 009.647/2002-7: Obras na Barra do Porto do Rio Grande / RS, verificação do licenciamento
ambiental;
d) TC 008.466/2002-7: Tomada de Contas, exercício 2001 da Secretaria de Qualidade Ambiental
nos Assentamentos Humanas;
e) TC 004.911/2002-8: Relatório de Auditoria realizada em 11/2201 no contratos de concessão
de petróleo e gás, incluindo a análise do funcionamento da ANP como órgão regulador, verificação
de licenciamentos ambientais;
f) TC 004.824/2002-7: Acompanhamento da licitação para construção de estação aduaneira
interior em Foz do Iguaçu-PR, verificação de licença prévia ambiental;
g) TC 003.886/2002-9: Obras de PT previsto em Orçamento de construção de barragem no
município de Poço Verde – SE, verificação do Relatório de Impacto Ambiental;
h) TC 003.418/2002-7: Estudo da concorrência para concessão de complexo energético e de
aproveitamento hidrelétrico, verificação do estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental e
dos EIA/RIMA, bem como da atuação da ANEEL.
2.4- FATORES CRÍTICOS DE SUCESSO E LACUNAS NOS

INSTRUMENTOS EXISTENTES
É interessante verificar, nos três tópicos anteriores, indícios de pontos positivos e de áreas a
avançar nas atuais ações de fiscalização ambiental no TCU, a saber, por exemplo:
a) fatores críticos de sucesso: a abrangência das auditorias e fiscalizações diversas, que permite
a verificação de quesitos ambientais em uma enorme gama de entidades, ações, projetos e programas;
os esforços de capacitação de pessoal técnico na área ambiental; o esforço anual das ações do
FISCOBRAS em apoio ao Congresso nacional; a vertente didático-pedagógica-preventiva do TCU
e o potencial das auditorias operacionais de desempenho e de programas.
b) Pontos a avançar: esforços para aumentar o foco das ações de fiscalização ambiental para
além da verificação de documentação de licenciamento exigida; a definição de critérios para a
Contabilidade Ambiental; parcerias com órgãos da área ambiental para estudos técnicos específicos;
conscientização interna e externa para enfoque da Meio Ambiente como patrimônio público e inclusão
de quesitos ambientais em fiscalizações de licitações, contratos, prestações e tomadas de contas e
auditorias e inspeções de acompanhamento.
3- AS DIFICULDADES DE QUANTIFICAÇÃO DE DÉBITOS

Os principais tipos de danos ambientais podem ser divididos em: relativos a recursos hídricos, à
atmosfera, ao solo e ao subsolo, perda da biodiversidade, danos à saúde e à qualidade de vida e, por
fim, impactos na atividade econômica.
Essas principais categorias podem ser subdivididas da seguinte forma ( LIMA, 2001 ):

TABELA 1 - TIPOLOGIA DOS PRINCIPAIS DANOS AMBIENTAIS
CATEGORIA ESPÉCIE
Danos relativos aos recursos hídricos Oferta e demanda de água
Gestão dos recursos hídricos e aquáticos
Danos relativos à atmosfera Efeitos restritos
Efeitos globais: efeito estufa e destruição da
camada de ozônio
Danos relativos ao solo e ao subsolo Recursos minerais
Recursos renováveis
Erosão de encostas
Perda da biodiversidade Espécies animais
Espécies vegetais
Danos relativos à saúde humana Poluição sonora
Contaminação de alimentos
Contaminação radioativa
Danos relativos à qualidade de vida Danos à paisagem e aos valores estéticos,
culturais e históricos
Danos relativos ás atividades econômicas Danos a propriedades e bens materiais
Danos afetando a produtividade
Essa diversidade de possibilidades de danos já traz implícita a dificuldade em quantificá-los.

Faremos, a seguir, breve descrição de três tópicos diretamente relacionados com ações do TCU na
área ambiental que podem deixar mais claras ao leitor as dificuldades que surjam para sua efetiva
adoção.
• Dimensionamento físico e econômico do dano

Apesar dos esforços de capacitação dos profissionais de Controle externo, é natural que o TCU
encontre problemas quando da avaliação dos danos físicos causados ao meio ambiente, uma vez que
eles são mensurados através de técnicas oriundas de diversas áreas tais como a Física, a Engenharia
em diversas especializações, a Química, a Geologia e outras.
Tal dificuldade em quantificar os danos físicos traz naturalmente a dificuldade em, posteriormente,
avaliar seus valores econômico - financeiros, o que será um pouco mais detalhado a seguir, no tópico
relativo á Contabilidade Ambiental.
• A contabilidade ambiental
Uma importante técnica de mensuração de danos ambientais que vem sendo bastante utilizada
nos últimos anos, tanto por entidades de controle governamental como por órgãos de controle
ambiental, é a da Contabilidade Ambiental.
Tal metodologia tem como premissa básica o postulado de que é possível incluir nas contas
públicos os valores referentes às avaliações dos danos físicos, em termos financeiros estimados, as
quais devem ser abatidas de estimativas positivas diversas, tais como Produto Interno Bruto, renda
a ser gerada por determinado empreendimento, produção de determinada fábrica, retorno esperado de
investimento e outros fatores similares.

PAINÉIS TÉCNICOS
De início, já se percebe que a principal dificuldade será exatamente a de fazer um inventário

desses danos. Será necessário estabelecer indicadores que possam detectar e registrar a situação
anterior às ações que possam deflagrar as mudanças e impactos ( uma obra pública, por exemplo,
dentro de nosso foco ), para que posteriormente possam ser reavaliados buscando as diferenças que
podem embutir danos ambientais ou até mesmo práticas de boa gestão evolutivas ou preservativas.
Foge ao nosso escopo a discussão ou identificação dos indicadores propriamente ditos, sendo
mostrados a seguir ( ARAÚJO, 1996 ) os fatores que podem deles ser alvos.
TABELA 2- INVENTÁRIO DE CARACTERÍSTICAS FÍSICAS E QUÍMICAS DO AMBIENTE
Terra Água Atmosfera Processos
Recursos minerais Continentais, Qualidade Inundações
marinhas ou
subterrâneas
Solos Qualidade Clima Erosão
Geomorfologia Temperatura Temperatura Sedimentação e
precipitação
Campos magnéticos Recarga Sismologia
Fatores físicos Regime de ventos
singulares
TABELA 3- INVENTÁRIO DE CONDIÇÕES BIOECOLÓGICAS DO AMBIENTE

Flora Fauna Relações ecológicas
Árvores Aves Salinização de recursos hídricos
Arbustos Animais terrestres Eutrofia
Ervas Peixes e mariscos Cadeias alimentares
Colheitas Insetos Outras
Microflora Microorganismos
Plantas aquáticas Espécies ameaçadas
Espécies ameaçadas Organismos bentônicos
TABELA 4- INVENTÁRIO DE FATORES RECREATIVOS, ESTÉTICOS E CULTURAIS DO

AMBIENTE
Recreativos Estéticos e culturais
Esportes / natureza Paisagens e vistas
Pesca Agentes físicos singulares
Navegação Parques e reservas
Banho Monumentos
Camping Espécies e ecossistemas singulares
Excursões Sítios históricos e arqueológicos
Áreas de lazer
4- AS POSSIBILIDADES DE PENALIDADES, POR MEIO DE COBRANÇA

DE MULTAS, A RESPONSÁVEIS POR DANOS AMBIENTAIS CONCRETOS
OU POTENCIAIS
Existem possibilidades de interpretação dos arts. 16, incisos III.b e 58, incisos II e III da Lei
Orgânica do Tribunal de Contas da União ( Lei nº 8.443 / 1992 ) em conjunto e em confronto com seu
Regimento Interno ( art. 220 ), que podem conduzir, mesmo na ausência de danos, bem como no caso
de dificuldade extrema ou impossibilidade de sua efetiva quantificação, a multas a responsáveis por
atos de gestão que possam causar ou possibilitar a ocorrência desses impactos.
Afinal, podemos pensar nas seguintes bases, para justificar essa possibilidade que aqui aventamos:
• Ações de gestão que colidam com os cuidados ambientais poderão perfeitamente

enquadrar-se como atos ilegais, ilegítimos ou antieconômicos;

• Infrações a leis ambientais podem ser consideradas como de natureza patrimonial, como
consideramos em outros pontos deste trabalho (Meio Ambiente como Patrimônio Público);
• A legislação ambiental atual contem vários quesitos que podem ter pontos de tangência
com as diversas fases das obras públicas.
5- OS IMPACTOS SOCIAIS DAS FALHAS NOS CUIDADOS AMBIENTAIS

EM PROJETOS DE OBRAS PÚBLICAS
Talvez a principal riqueza e fator motivacional de oportunidade de um trabalho de auditoria
ambiental embutido em uma auditoria de obras de obras públicas seja a possibilidade de prevenção de
grandes danos sociais.
Podemos dividir as facetas dessa questão nos seguintes campos:
• Impactos durante e após as obras

Obras públicas podem começar a gerar impactos antes mesmo de sua conclusão, tanto por
deficiências em seus projetos básicos, como por inviabilidade mesmo de sua relação custo / benefício.
Este é, inclusive, um fator pouco considerado nas análises que conduzem aos EIA / RIMAs, que
costumam ser mais voltados para os impactos posteriores. Muitas vezes os danos ou a possibilidade
deles não cessa com o término das obras, como é o pensamento de grande parte de gestores. Isto pode
incluir a questão da instalação de comunidades residentes em volta da obra, as quais muitas vezes ali
permanecem.
Tudo isto pode ser alvo de ações preventivas e reparadoras por parte dos órgãos de controle.
• Os segmentos populacionais mais prejudicados

Não é difícil perceber que, na grande maioria das obras públicas, os segmentos populacionais
potencialmente atingidos por danos ambientais são aqueles das camadas de baixa renda e baixo
índice de evolução social. Isto se deve à própria característica geográfica de localização das faixas
de obras passíveis de gerar danos ambientais, tais como represas, açudes, hidrelétricas, fábricas,
usinas, aeroportos, etc.
• A relação temporal “ benefícios da obra / prejuízos sociais “

Como foi visto anteriormente nas considerações básicas sobre Contabilidade Ambiental, é
necessário abater, das rubricas positivas referentes à obra pública considerada, valores derivados de
indicadores a serem acompanhados que possam aferir impactos além daqueles fisicamente observáveis.
É importantíssimo para o agente de controle público fiscalizador da obra efetuar todo o esforço
possível para detectar possibilidades de danos sociais, tanto à qualidade de vida de uma população
envolvida como à possibilidade de evolução econômica futura da mesma.
6- A QUESTÃO DA CONSERVAÇÃO, MANUTENÇÃO, LIMPEZA E

LOGÍSTICA DE TRATAMENTO E ARMAZENAMENTO DE RESÍDUOS,
MATÉRIAS-PRIMAS E LIXO
• Quesitos normalmente não analisados das questões ambientais
Pensar sobre a questão da conservação, manutenção, limpeza e logística de tratamento e
armazenamento de resíduos, matérias-primas e lixo conduz, inevitavelmente, à conclusão de são
outros exemplos de tópicos normalmente esquecidos no planejamento de auditorias ambientais,
incluindo também as auditorias de obras públicas, tipicamente mais voltadas para a estrutura da obra
propriamente dita.

PAINÉIS TÉCNICOS
Esta questão envolve, também, as fases de execução da obra e de utilização do seu produto final,
o que traz focos adicionais de análise para o controle externo, incluindo aprofundamentos nos
projetos básicos, buscando omissões de gestores e avaliadores na sua aprovação.
• Danos ambientais indiretos

A partir do que foi dito no tópico anterior, é possível qualificar, no nosso entender, esses tipos de
danos como sendo de caráter indireto mas não menos cruciais e complexos.
• As “ sementes “ de danos ambientais de surgimento tardio

Não é difícil, também, constatar que em se tratando de resíduos, matérias-primas e lixo, os danos
podem levar períodos consideráveis de tempo para sua maturação e início de impactos, como por
exemplo no caso de produtos químicos e radioativos ou ainda no caso de exploração de recursos
minerais com geração de resíduos em grandes volumes e com dificuldade de armazenamento em
áreas abertas.
7- CONCLUSÕES
Esperamos ter atingido os objetivos inicias a que nos desafiamos, especialmente o de aliar
esforços de auditoria de obras públicas a oportunidades de execução de quesitos de auditoria ambiental
nas mesmas obras, em suas diversas etapas.
É importante salientar que os tópicos discutidos podem encontrar aplicação em várias vertentes
de atuação dos órgãos de controle externo em obras públicas, tais como:
• Entidade pública como executora de obras públicas

• Entidade pública como gestora do produto da obra, situação esta nem sempre concomitante
com a anterior
• Verificação de termos de Convênios de repasse de recursos, incluindo orientações quanto

à inclusão de cláusulas preventivas de danos ambientais
• Auditorias Operacionais para verificação do funcionamento e para orientações de

aprimoramento dos órgãos do SINAMA, incluindo “teste” de EIA / RIMA e
Licenciamento Ambiental
• Prevenção de danos ao Erário nas áreas de Saúde, Turismo e outras atividades econômicas
• Prevenção de ações regressivas em geral, contra a União, Estados ou Municípios
• Verificação da aspectos técnicos de licitações e contratos, referentes a quesitos ambientais,
incluindo critérios de classificação e análise de propostas e cláusulas ambientais de
instrumentos contratuais
• Apuração de relação custo / benefício

• Defesa do Meio Ambiente como Patrimônio Público
• Fiscalização de aplicação de recursos federais através do FISCOBRAS /TCU, em apoio
ao Congresso nacional
• Ação didático-pedagógica -preventiva geral

• Defesa da Qualidade de Vida dos Cidadãos
• Cooperação entre TCU / TCEs e TCMs

Esta foi nossa mensagem: trazer pontos de reflexão sobre como levar uma das formas de fiscalização
de gestão pública mais efetivas para o Cidadão, a Auditoria Ambiental, à questão das obras públicas.
Acreditamos firmemente ser esta uma das grandes oportunidades de agregar valor, pessoal e
institucional, ao trabalho dos profissionais de Controle Externo no Brasil, país carente de obras
públicas efetivas e bem conduzidas e também ávido pela incessante defesa de seu imenso Patrimônio
Ambiental.
8- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
Araújo, Marcos Valério de. Auditoria Ambiental - Emergente Forma de Controle do Patrimônio
Público in Monografias vencedoras do Prêmio Serzedello Corrêa . Instituto Serzedello
Corrêa / TCU. Brasília,1996.
Barata, Martha Macedo de Lima. Auditoria ambiental no Brasil - uma nova ferramenta de
gestão empresarial - Tese de Pós-Graduação em Engenharia pela Universidade Federal do
Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 1995.
Brasil. Tribunal de Contas da União. Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei nº8443
de 1992).
Brasil. Tribunal de Contas da União. Manual de Auditoria de Natureza operacional. TCU,1997.
Brasil. Tribunal de Contas da União. Manual de Auditoria do Tribunal de Contas da União.
(aprovado pela Portaria nº63 de 1996).
Brasil. Tribunal de Contas da União. Regimento Interno do Tribunal de Contas da União.
(aprovado pela Resolução Administrativa nº15 de 1993).
Corrêa, Elizeu de Moraes. Auditoria ambiental - guia básico no âmbito dos tribunais de contas.
Curitiba, Tribunal de Contas do Estado do Paraná, 1997.
Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente. Vocabulário básico de meio ambiente. Rio
de Janeiro, Serviço de Comunicação Social da Petrobrás, 1990
Grupo de Trabalho/Meio Ambiente/TCU. PDFA - relatório de acompanhamento. Brasília, 1996.
Lima, Luiz Henrique. Controle do Patrimônio Ambiental Brasileiro. Editora da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2001.
Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis. Avaliação de Impacto Ambiental:
agentes sociais, procedimentos e ferramentas. Brasília, IBAMA, 1995.
Senado Federal. Meio Ambiente (legislação). Brasília, Subsecretaria de Edições Técnicas, 1996.

PAINÉIS TÉCNICOS
Auditoria ambiental em obras públicas
Arildo da Silva Oliveira1

Daniel Levi de Figueiredo Rodrigues2
A insuficiência das ações fiscalizadoras do Ibama e a falta de maior compromisso ambiental dos
empreendedores reforçam a necessidade de haver um acompanhamento pelo TCU do desenrolar das
etapas do procedimento para o licenciamento ambiental de obras públicas. A auditoria ambiental é um
instrumento adequado para evidenciar as falhas nesse processo, propondo correções a tempo de
impedir que danos ao Erário e ao meio ambiente sejam cometidos. Observando os princípios da
economicidade, legitimidade, eficácia, eficiência e legalidade, a auditoria ambiental tal como aqui
proposta reveste-se de elementos favoráveis para atingir esse fim, considerando seu caráter
eminentemente preventivo. A auditoria ambiental de obras públicas é o conjunto de procedimentos de
avaliação do tratamento dispensado ao meio ambiente quando do planejamento, implantação e operação
de um determinado empreendimento público (obra pública). Essa avaliação consiste em detectar
atitudes contrárias à legislação ambiental em vigor propondo medidas corretivas e em examinar se os
recursos estão sendo utilizados de forma a não causar riscos potencialmente negativos ao meio
ambiente. Talvez a principal função dos procedimentos de auditoria seja a possibilidade de verificar
se o gestor observa a ordem estabelecida pelos dispositivos legais que regem a matéria ambiental,
segundo o ordenamento jurídico que dispõe sobre o licenciamento de atividades que causem impacto
ao meio ambiente. De fato, basta que a lei seja devidamente cumprida para que muitas situações
adversas ao Erário e ao meio ambiente sejam evitadas. Isso ocorrerá: a partir do momento em que os
projetos básicos e executivos contemplem as exigências de repercussão ambiental, conforme preceitua
o art. 12, inciso V, da Lei no 8.666/93, o que deve ser feito antes do procedimento licitatório para
contratação da executora da obra ou serviço; quando a avaliação de impactos ambientais e as audiências
públicas sejam utilizadas como instrumentos orientadores do processo de tomada de decisões de
modo a poder pesar os interesses em jogo, inclusive aqueles do ambiente, considerando que muitas
vezes é mais fácil e menos dispendioso ponderar desde o início sobre os impactos ao meio ambiente
do que remediar um empreendimento que pode se transformar num desastre ecológico de conseqüências
imprevisíveis e irreversíveis; quando o empreendedor perceber que o Eia/Rima previsto no art. 225,
inciso V, da Constituição Federal visa garantir que o empreendimento a ser executado se adapte às
medidas de repercussão ambiental propostas antes de qualquer outra providência; sempre que o
empreendedor encomendar os estudos de impacto ambiental antes da definição final do projeto sob
o ponto de vista técnico, de modo a não prejudicar ou mesmo impedir o estudo das alternativas,
evitando que as avaliações de impacto sejam elaboradas em caráter de urgência e com finalidade
meramente burocrática e abonadora do projeto apresentado.
1. Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União,
lotado na Secretaria de Controle Externo do Estado do Pará, graduado em Administração de Empresas.
2. Analista de Finanças e Controle Externo do Tribunal de Contas da União,
lotado na Secretaria de Controle Externo do Estado do Pará, graduado em Engenharia Aeronáutica.

Introdução. O Tribunal de Contas da União e as auditorias ambientais. Procedimentos de auditoria
ambiental em obras públicas. Questões de auditoria. A prática do licenciamento ambiental. Conclusões.
Referências bibliográficas.
1. Introdução
O Estado é um importante agente empreendedor que estabelece diretrizes, objetivos e metas para
despesas freqüentemente concretizadas em obras de engenharia. Embora seja facultada alguma
discricionariedade aos gestores públicos, os responsáveis pela execução dos recursos devem observar
critérios de economicidade e legitimidade sempre circunscritos aos limites estabelecidos em lei.
Dentre as condicionantes que devem ser ponderadas no processo de tomada de decisão sobre como,
quando e de que forma realizar as despesas, são relevantes as que têm o propósito de conciliar
desenvolvimento e manutenção de um meio ambiente sadio. Ainda que restrições nesse sentido não
sejam recentes, percebe-se que nem todos os administradores públicos incorporaram plenamente a
questão ambiental em sua praxe porque talvez lhes falte sensibilidade da importância que o assunto
requer. Em parte isso se explica porque as vinculações ambientais representam um parâmetro a mais
a ser analisado, incorporam custos adicionais e interferem no andamento das atividades, normalmente
dilatando os prazos estabelecidos nos cronogramas dos trabalhos. A experiência demonstra que a
forma tradicional de gerenciamento de obras públicas considera as preocupações ambientais como
fatores que impedem ou dificultam a implementação do empreendimento acima do suportável. Mas
qualquer que seja o motivo de resistência às medidas ambientais, observa-se que o gestor público tem
dificuldades em compreender a realidade de que há um (não tão recente) paradigma de desenvolvimento
que exige uma série de mudanças na sua forma de pensar, agir e decidir.
Conseqüentemente, certas medidas devem ser postas em prática para convencer os que não
despertaram para a relevância de tal realidade, orientando-os a mudar de postura ou pelo menos
convidando-os a refletir com mais seriedade a respeito. Dentre essas medidas, a realização de auditorias
ambientais nortearia o gestor público quanto às restrições e exigências ambientais a serem observadas
por empreendimentos públicos impactantes, cujas razões são mais bem fundamentadas adiante.
Se as instituições são da esfera pública federal ou administram recursos de origem federal, o

Tribunal de Contas da União (TCU) é por excelência o órgão destinado a realizar esse tipo de
atividade, verificando o cumprimento das determinações ambientais mais importantes, ditadas pela
legislação em vigor e avaliando se a despesa observa princípios econômicos.

PAINÉIS TÉCNICOS
2. O Tribunal de Contas da União e as Auditorias Ambientais

Compreende AFFONSO3 que a atuação do TCU dificulta os abusos na administração pública
pela chamada expectativa do controle, tendo as auditorias a função pedagógico-preventiva inibidora
de irregularidades. As profundas e recentes alterações das atribuições do TCU trouxeram como uma
das conseqüências mais importantes a necessidade de examinar os atos administrativos além do
aspecto meramente formal. As diretrizes estabelecidas nos arts. 70 e 71 da Constituição de 1988
enfatizam fundamentalmente aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade, os dois últimos
sendo resposta às tendências de tornar mais conseqüentes os atos emanados do administrador
público. Afinal, tão importante quanto o cumprimento de dispositivos legais, o controle da legitimidade
e economicidade verifica se o emprego dos recursos públicos ocorre com eficiência, eficácia e sem
desperdícios. Mais recentemente, a Emenda Constitucional no 19 de 1998 modificou o art. 37 para
incluir o princípio da eficiência dentre aqueles a serem observados pela administração.
A observância por si só dos mandamentos legais, embora necessária, não é condição suficiente
para assegurar a integridade do meio ambiente. A legitimidade e a economicidade dos atos deverão
ser igualmente verificadas porque a legalidade é princípio e não fim da administração pública. DI
PIETRO4 acredita que o controle da economicidade envolve questão de mérito para verificar se a
despesa garantiu uma adequada relação de custo-benefício. Ou seja, a efetivação da despesa pública
deve alcançar benefícios sociais relevantes a custos financeiros e, por extensão, ambientais satisfatórios
com vistas a evitar a despesa antieconômica com conseqüentes danos ao Erário, à população e ao
meio ambiente.
Muitos órgãos vêem-se cada vez mais forçados a utilizar os recursos públicos condicionando-os às
exigências ambientais presentes na legislação específica em vigor. Isso certamente terá conseqüências
sobre a atividade fiscalizadora do TCU que deverá preocupar-se não apenas com o fiel cumprimento da
lei ou com a eficiência, a eficácia e a economicidade da utilização dos recursos públicos, mas também
avaliar as conseqüências ambientais deste ou daquele empreendimento, desta ou daquela política de
governo. A inclusão dessa nova forma de exame dos gastos públicos exige uma reavaliação das ações
fiscalizadoras do TCU quanto à escolha adequada do momento de sua realização e da abordagem mais
apropriada.
Particularmente para obras públicas com repercussão ambiental o exame da relação custo-benefício
é essencial pois, como se verá, se as perdas ambientais são desconsideradas nessa relação, os
resultados podem apontar para a viabilidade de um empreendimento ambientalmente inadequado.
REZENDE5 enfatiza que, dentre uma série de projetos aptos a solucionar determinado problema, a
escolha da alternativa mais viável se dá mediante comparações entre taxas de retorno estimadas para
cada um deles, a fim de estabelecer qual o que oferece os melhores retornos sociais. Por sua vez,
BUGARIN6 acredita que o princípio constitucional da economicidade autoriza o TCU a examinar as
decisões sobre gastos e investimentos públicos, qualificando-os como ganhos ou perdas sociais com
vistas a poder evitar a despesa pública antieconômica.
A inclusão da variável ambiental na análise dos gastos públicos dá maior dimensão ao aspecto
tradicional do princípio da economicidade, uma vez que a despesa poderá ter, além de contornos
antieconômicos, contornos antiecológicos.

O TCU já realizou alguns trabalhos relacionados ao meio ambiente. Um exemplo foi a auditoria
operacional no Departamento Nacional de Produção Mineral do Estado do Amazonas, em que se
analisou o impacto ambiental de cada uma das fases da mineração sobre a qualidade das águas, do ar
e do solo.
Constatando a ausência de integração entre os órgãos das esferas federal e estadual na regulação
da atividade mineradora, o Plenário do Tribunal, por meio da Decisão no 444/98, determinou a
execução de um amplo plano de recuperação ambiental em áreas degradadas pela atividade de mineração
no Estado do Amazonas. A estratégia de atuação para o Controle da Gestão Ambiental encontra-se
concretizada pela Portaria TCU no 383 de 05 de agosto de 1998. Pressupõe a atuação do Tribunal sob
três modalidades:
1. fiscalização ambiental de ações de órgãos e entidades do Sistema Nacional de Meio Ambiente
(SISNAMA);
2. inclusão da variável ambiental na fiscalização de políticas e programas de desenvolvimento
que potencial ou efetivamente causem degradação ambiental;
3. inclusão da variável ambiental no processo de tomada e prestação de contas de órgãos e
entidades integrantes do SISNAMA e do próprio governo federal.
Todavia, ainda não dispõe o Tribunal de uma sistemática voltada para a questão ambiental
semelhante aos procedimentos de auditoria existentes para áreas como licitação e obras. Tal sistemática
é necessária por padronizar as ações de fiscalização e por congregar elementos das técnicas de
auditoria.
Obras públicas mal conduzidas estejam elas em fase de projeto, implantação ou operação, podem
causar danos ao meio ambiente. Se os órgãos responsáveis pelo empreendimento não contemplarem
ações ambientais ou se essas forem meramente formais, os danos poderão ser consideráveis. JUNK7
comenta o célebre caso da hidrelétrica de Balbina, onde os impactos ao meio ambiente foram traumáticos
por falta de maior preocupação com as conseqüências ecológicas do empreendimento. A usina
produz 225 MW para Manaus, suficientes para atender somente 60% de suas necessidades energéticas,
ainda que tenha inundado mais de 1.500km2 de floresta. Tucuruí com pouco mais de 1.200km2 de
área inundada, produz 4.000 MW, ou seja, é quase 30 vezes mais eficiente que Balbina em termos de
MW por km2 de área inundada. Caso semelhante de desperdício é apresentado por MALHEIROS8
ao analisar o embargo da rodovia BR-156 no Estado do Amapá, em adiantada fase de implantação,
porque seu traçado atingia área de preservação ambiental, fato que não foi devidamente considerado
no planejamento do projeto. Situações como essas levam a questionar se os recursos foram bem
aplicados e se ofereceram retorno social, ambiental e econômico esperados.
Isso evidencia que se ações ambientais preventivas forem adotadas desde o princípio, talvez
muitas das conseqüências mais nefastas sejam evitadas. Por excelência, as instituições responsáveis
pelo meio ambiente são as mais indicadas a atuar nessas ocasiões. Entretanto, isso não ocorre porque
suas estruturas ainda estão longe de permitir que, num futuro próximo, possam atuar com mais
ênfase na proteção do meio ambiente da forma aqui proposta, isto é, por meio de auditorias ambientais9 .
A auditoria de obras é uma das formas que o TCU utiliza para zelar pelo patrimônio público, pois
verifica a malversação de recursos que pode ocorrer, por exemplo, por meio da prática de atos ilegais
ou antieconômicos. Será tanto mais eficiente quanto mais próxima dos atos desconformes realizados.

PAINÉIS TÉCNICOS
A experiência do Tribunal mostra resultados positivos em que foi possível coibir a tempo o desperdício
dos recursos públicos (o inciso X do art. 71 da Constituição Federal de 1988 garante ao TCU a
prerrogativa de sustar a execução de atos administrativos impugnados, fato que na prática muitas
vezes ocorre, impedindo o desperdício de recursos públicos).
Da mesma forma, a auditoria ambiental de obras públicas realizada oportunamente pode inibir o
dano ao meio ambiente que determinado empreendimento possa causar. A experiência do TCU,
aliada à versatilidade de seu corpo técnico, permite que se acrescente a análise dos procedimentos
ambientais em auditorias de obras mas – dada a irreversibilidade da maioria dos impactos negativos
ao meio ambiente, o que torna sua reparação muitas vezes impraticável – a atuação do TCU deverá
ser, preferencialmente, de caráter preventivo ou simultâneo.
Finalmente, pode-se afirmar que a auditoria ambiental de obras públicas que aqui se vislumbra
é o conjunto de procedimentos de avaliação do tratamento dispensado ao meio ambiente quando do
planejamento, implantação e operação de um determinado empreendimento público (obra pública).
Essa avaliação consiste em detectar atitudes contrárias à legislação ambiental em vigor propondo
medidas corretivas e em examinar se os recursos estão sendo utilizados de forma a não causar
riscos potencialmente negativos ao meio ambiente. Dito de outra forma, a auditoria ambiental de
obras públicas avalia oportunamente a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão,
desde a concepção inicial até a conclusão do empreendimento, atentando para sua finalidade maior
e para verificação de que ele satisfaz efetivamente as necessidades da população afetada sem lhe
causar danos maiores que os benefícios.
Pelas considerações anteriores percebe-se que a necessidade de elaboração de um procedimento

específico de auditoria ambiental de obras públicas decorre das seguintes constatações:
1. alguns empreendimentos públicos causam impactos danosos ao meio ambiente;
2. ao desconsiderar medidas capazes de reduzir certos impactos negativos que esses
empreendimentos possam causar ao meio ambiente, o administrador permite a concretização de
prejuízos ambientais e ao Erário;
3. a auditoria ambiental é um instrumento eficaz para prevenir esses danos porque pode evitar
a tempo a ocorrência de atos temerários, antieconômicos ou ilegais, propondo medidas corretivas;
4. por diversos motivos, as instituições oficialmente encarregadas da fiscalização ambiental não
estão preparadas para atuar por meio de auditorias;
5. a experiência do TCU o credencia a incluir o meio ambiente como uma das áreas a serem
fiscalizadas nas auditorias de obras;
6. embora possua uma massa crítica de profissionais qualificados a atuar na área, falta, contudo,
a instrumentalização de procedimentos semelhantes aos já existentes para outras áreas.
A seguir apresenta-se uma proposta de procedimento de auditoria ambiental para empreendimentos
públicos sujeitos à avaliação de impactos sobre o meio ambiente.

3. Procedimentos de auditoria ambiental em obras públicas
Auditar significa ouvir e inquirir, utilizando o conhecimento prévio de um determinado fenômeno
para testar a veracidade ou consistência de certas hipóteses, fatos ou informações. É, portanto, o
exercício de desvendar a verdade pela obtenção de evidências objetivas. A auditoria, como processo
sistemático de verificação e análise, desenvolve-se por etapas que vão desde o planejamento até a
execução dos trabalhos de campo.
Todo o empreendimento que tenha repercussão ambiental deve, necessariamente, submeter-se ao

correspondente processo de licenciamento. Nos itens a seguir apresentam-se algumas questões de
auditoria fundamentais para verificar se os atos administrativos obedecem às normas que regulam a
matéria e cujo descumprimento pode significar ato contrário aos princípios da boa gestão dos recursos
públicos. Para cada questão tecem-se considerações doutrinárias e de ordem prática, apresentando e
esclarecendo os fundamentos legais.
3.1. As etapas do empreendimento

Considera-se obra de engenharia, ou simplesmente obra ou empreendimento, toda atividade que
resulte na construção, reforma ou ampliação de instalações ou edificações com vistas a atender
alguma finalidade de interesse público. Desde a idealização do projeto até sua operação final, observa-
se que, em geral, os empreendimentos devem seguir um fluxo decisório bem delineado. Os diversos
dispositivos da legislação ambiental em vigor influenciam e estabelecem a cronologia das principais
decisões a serem tomadas, o que obriga o administrador a ponderá-las sob variáveis ambientais,
havendo maior ou menor restrição à margem de liberdade das alternativas a escolher na mesma
proporção da potencialidade dos impactos advindos do empreendimento.
Podem-se estruturar as principais etapas do fluxo decisório do empreendimento por meio da Figura
1, didaticamente dividida em três grandes conjuntos. O primeiro diz respeito aos estudos prévios em
que se determinam as características básicas do empreendimento, sua relação com o macroplanejamento
regional e com programas governamentais, além de considerações de ordem sócio-econômicas e sócio-
ambientais.
O segundo refere-se à concretização do empreendimento em si, que dependerá de suas conseqüências

ambientais. Finalmente o terceiro conjunto no qual, considerando-se o empreendimento em plena atividade,
realizam-se trabalhos com o propósito de diagnosticar o efetivo controle dos impactos ambientais
decorrentes.
O fluxo baseia-se numa interpretação dos principais dispositivos referentes à avaliação de impactos
ambientais e ao licenciamento de empreendimentos potencialmente danosos ao meio ambiente. A
figura também identifica as mais significativas restrições ambientais que a implantação de um
empreendimento deve respeitar, de acordo com o art. 225 da Constituição Federal, Lei no 6.938/81,
Lei Ambiental do Estado do Pará no 5.887/95, Decreto no 99.274/90 e Resoluções Conama no 01/86
e no 237/97, principalmente. As linhas tracejadas indicam situações de retroalimentação que podem
ocorrer sempre que atendidas as exigências que impeçam o prosseguimento do processo quando
houver, por algum motivo, inviabilidade temporária do empreendimento. Caso a inviabilidade seja
permanente, encerra-se o processo de licenciamento.

PAINÉIS TÉCNICOS
A obediência ao conteúdo desse fluxo e a observância de sua ordem cronológica são os principais
aspectos analisados pela auditoria ambiental aqui proposta, haja vista que a experiência acumulada
demonstra elevada inobservância a esses fatores, ocasionando, por exemplo, obras inacabadas com
conseqüente prejuízo ao Erário. Breve descrição dos trâmites ali envolvidos é feita a seguir e maiores
detalhamentos serão dados no decorrer dos itens seguintes.
e
3URMHWR 1mR 5HODWyULRGH
(VWXGRV QHFHVViULR
EiVLFR (3,$5LPD"
$XVrQFLDGH
SUpYLRV ,PSDFWRV
SUHOLPLQDU
6LP
(VWXGRVGH 2EUDRX 1mR

,PSDFWR DOWHUQDWLYD"
3RGHU
GLVFULFLRQiULR 6LP
MXVWLILFDGR

3URMHWREiVLFR
$XGLrQFLDV /LFHQoD 6LP
)LQDO(SLD5LPD

RX5DLDV S~EOLFDV 3UpYLD"
1mR
$YDOLDomRGR ,QYLDELOLGDGH
HPSUHHQGL RXVXVSHQVmR
PHQWR WHPSRUiULD
(ODERUDomRGR $YDOLDomR 6LP

/LFHQoDGH
SURMHWRH[HFXWLYR SURMHWR
,QVWDODomR"
H[HFXWLYR
1mR
,QYLDELOLGDGH
RXVXVSHQVmR
WHPSRUiULD
&RQWUDWR $YDOLDomRGR /LFHQoD 6LP

)LQDQF GH HPSUHHQGL 2SHUDomR"
H[HFXomR PHQWR
1mR
,QYLDELOLGDGH ,QtFLRGDV
RXVXVSHQVmR DWLYLGDGHV
WHPSRUiULD
)LVFDOL]DomRDXGLWRULD
DPELHQWDOHUHYLVmRGDOLFHQoD
Figura 1. Principais etapas a serem observadas pela auditoria ambiental (em destaque, as de responsabilidade do
licenciador; as demais, de responsabilidade do empreendedor).

As fases na Figura 1 vão além das previstas no art. 10 da Resolução Conama no 237/97.
Nesse dispositivo se estabelecem os seguintes trâmites de licenciamento a cargo do órgão ambiental:
1. definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos
documentos, projetos e estudos necessários ao início do licenciamento;
2. requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos
pertinentes;
3. análise pelo órgão ambiental competente, integrante do Sisnama, dos documentos apresentados
e realização de vistorias;
4. solicitação de esclarecimentos ao empreendedor;
5. audiência pública, quando couber;
6. solicitação de esclarecimentos e complementações decorrentes de audiências públicas;
7. emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico; e
8. deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.
O procedimento apresentado na Figura 1 evidencia o fluxo necessário à obtenção das licenças
ambientais e pressupõe a existência de um ente com competência para expedi-las dotado de prerrogativas
que lhe permitam interferir nas etapas do processo. O licenciamento ambiental é definido na Resolução
Conama no 237/97 como o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente
licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou que possam causar degradação ambiental. Dependendo do
caso, podem existir uma ou mais entidades administrativas responsáveis pelo licenciamento. O art.
23 da Constituição de 1988 declara expressamente que as competências em matéria ambiental são de
natureza comum. A comentada Resolução do Conama estabelece que ao Ibama cabe licenciar
empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional,
especialmente os previstos no art. 4o daquela norma. Para os órgãos ambientais estaduais ou do
Distrito Federal, o licenciamento compreende as situações descritas nos incisos I a IV do art. 5o e –
para os órgãos ambientais municipais – o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades
de impacto ambiental local e daquelas delegadas pelo Estado por meio de instrumento legal ou
convênio. A redação original da Lei no 6.938/81 estabelecia como regra geral a competência dos
órgãos estaduais para proceder o licenciamento. Com a nova redação dada pela Lei no 7.804/89, o
Ibama passou a atuar em caráter supletivo.
3. 2. Questões de auditoria
3.2.1. As etapas do licenciamento seguem o fluxo da Figura 1?
Uma vez que o licenciamento ambiental requer o cumprimento de uma série de exigências
ambientais que significam dilatação nos prazos inicialmente previstos e elevação de custos, observa-
se na prática que nem sempre as etapas da Figura 1 são percorridas. Ocorre que a observância ao
fluxo descrito na Figura 1 é condição primeira e essencial para garantir que está sendo dado tratamento
ambiental adequado ao empreendimento. Seu descumprimento sujeita os gestores a ações
administrativas e judiciais, podendo ocasionar até mesmo a paralisação das atividades até que se
corrijam eventuais divergências.

PAINÉIS TÉCNICOS
3.2.2. A concepção inicial do projeto considera o meio ambiente?
Ao mesmo tempo em que visa ao desenvolvimento econômico-social, o empreendimento público

deve ser compatível com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico. É o
que se deveria esperar de um projeto adequado aos princípios do desenvolvimento sustentável.
Enquanto o planejamento tradicional particulariza o crescimento com a máxima eficiência econômica,
o planejamento ambiental privilegia a qualidade de vida por meio do desenvolvimento regional
harmônico. Como a preocupação ambiental deve surgir logo no início da concepção do projeto, este
deverá situar-se em local legalmente permitido, corresponder a uma relação custo-benefício satisfatória,
aí incluídos os custos ambientais, e suas atividades não poderão ultrapassar o limite imposto pela
legislação. Há áreas específicas cujo uso é vedado, restrito ou que dependerá de autorização, como as
de preservação permanente. De outra forma, há certas espécies protegidas por lei, em particular as
ameaçadas de extinção, que muitas vezes impossibilitam a realização do projeto.
Muitas vezes a análise econômica produzida pelas empresas contratadas para elaborar o projeto
prévio não considera todos os custos envolvidos, principalmente os ambientais, como foi o caso da
análise de viabilidade da hidrovia Paraná-Paraguai comentada por BUCHER10 . Os elementos ambientais
sujeitos a valoração dependerão da natureza do empreendimento. Por exemplo, no caso de hidrelétricas,
deve-se considerar como custo ambiental a perda da cobertura vegetal para dar lugar aos lagos que aí
se formam para fornecer energia potencial às turbinas geradoras de energia elétrica.
Se os custos de longo prazo, em termos de degradação ambiental, ultrapassarem os benefícios a

curto prazo, então não se pode afirmar que se trata de um projeto voltado para o desenvolvimento
propriamente dito. SACHS11 mostra que o desenvolvimento malsucedido é fruto de um crescimento
imitativo, uma tentativa de reprodução do caminho histórico seguido por países industrializados mas
que resultaria na dependência econômica, financeira e cultural. Arremata aquele pensador que já não é
possível utilizar o indicador tradicional de produto interno bruto por habitante para medir a qualidade da
atividade econômica. O índice mais aceito atualmente, justamente por incorporar elementos ambientais,
é o indicador de desenvolvimento humano que combina poder aquisitivo com expectativa de vida e
nível de escolaridade, partindo da premissa de que a sociedade é tanto mais excelente quanto maior for
a expectativa de vida – reflexo do meio ambiente em que vive a população – maior a possibilidade de
acesso a educação e a recursos essenciais à manutenção da vida. Esse índice é revelador no caso
brasileiro por ser uma das dez maiores economias do mundo, medida pelo seu produto interno bruto,
mas que ocupa apenas a qüinquagésima posição quando se compara seu índice de desenvolvimento
humano com o de outros países. Portanto, perpetuar a análise econômica sem considerar a degradação
ambiental resultante pode até favorecer o crescimento econômico, mas à custa de uma contrapartida
questionável se os danos ambientais forem significativos, repercutindo negativamente no índice de
desenvolvimento humano.
O projeto deve considerar a compatibilidade do local do empreendimento com o zoneamento

ambiental estabelecido e sua relação com os programas de desenvolvimento mais abrangentes. Essa
etapa do empreendimento é talvez a de maior importância pois se for detectado algum impedimento que
comprometa sua concretização ele deverá ser imediatamente reconsiderado sob pena de representar
futuros prejuízos ao Erário. Essa situação ocorreu numa proposta de empreendimento que seria realizado

em área virgem de mata Atlântica, com previsão de derrubada de inúmeras espécies nativas, conforme
relata SOBRANE12 .
O relatório ambiental preliminar detectou a existência de várias espécies animais e vegetais ameaçadas
de extinção, a presença de cursos d’água e de vegetação de restinga, de vital importância para a
prevenção de erosões e manutenção do regime hidrográfico, e a existência de cobertura vegetal nos
estágios avançados e médio de regeneração. Ainda assim, foi o projeto licenciado (licença prévia),
contrariando os impedimentos técnicos e legais que determinavam o indeferimento imediato do pedido
de licenciamento.
3.2.3. O empreendimento requer estudo prévio de impactos ambientais?
Como regra geral, o inciso IV do §1o do art. 225 da Constituição Federal estabelece que sempre
que o empreendimento for considerado potencial causador de significativa degradação ao meio
ambiente haverá exigência de estudo prévio de impacto ambiental. Por sua vez, o anexo da Resolução
Conama no 237/97 enfatiza que determinados empreendimentos como estradas de rodagem com duas
ou mais faixas de rolamento e usinas de geração de eletricidade acima de 10MW dependerão de
elaboração de estudo de impacto ambiental a ser submetido à aprovação dos órgãos ambientais
competentes. Portanto, há certos empreendimentos que a priori necessitam de elaboração daqueles
estudos. O art. 3o da Resolução Conama no 237/97 dispõe que somente os empreendimentos e
atividades considerados efetiva e potencialmente causadores de significativa degradação do meio
ambiente dependerão de prévio estudo de impacto ambiental. O inciso II do art. 3o da Lei no 6.938/
81 define degradação ambiental como a alteração adversa das características do meio ambiente. O
inciso III do mesmo dispositivo acrescenta que poluição é a degradação ambiental resultante de
atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população,
afetem desfavoravelmente a biota, criem condições adversas às atividades sociais e econômicas,
dentre outras. O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é
potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos pertinentes
ao respectivo processo de licenciamento. MUKAI13 ensina que a questão de saber quando determinada
atividade pode ou não causar significativa degradação do meio ambiente é da competência discricionária
e exclusiva do órgão ambiental, não podendo ser objeto de nenhuma reforma judicial sob pena de
invasão da competência exclusiva dada pela legislação à administração ambiental.
Uma vez que o projeto básico deve contemplar as repercussões ambientais e essas somente
podem ser conhecidas com base nas características do projeto, subtende-se que, para evitar um
aparente paradoxo, os estudos de impacto sejam realizados tomando como referência o projeto básico
preliminar. De fato, não seria possível contratar empresa para elaborar os estudos de impacto sem lhe
oferecer informações preliminares. Como afirmou MACHADO14 , elaborar o projeto básico tomando
como orientação um estudo prévio, evidentemente, supõe a anterioridade desse estudo ao projeto
mencionado. Contudo, como o projeto básico pressupõe a existência do devido tratamento ambiental,
deve-se entender que o comentado autor está fazendo referência a projeto básico preliminar.
Dos estudos técnicos preliminares resultará a formalização de um conjunto de documentos e

procedimentos que fornecerão os principais requisitos e especificações que o anteprojeto básico ou
projeto básico preliminar do empreendimento deverá observar. Em geral, nesse momento oferecem-

PAINÉIS TÉCNICOS
se esses dados técnicos aos órgãos ambientais responsáveis pelo licenciamento para que possam
avaliá-los segundo critérios ambientais.
Dependendo do resultado desse exame, duas situações mostram-se possíveis. Pode-se concluir
pela inviabilidade do empreendimento (por uma série de fatores) ou pode-se recomendar o
prosseguimento imediato às etapas subseqüentes, situação na qual se considerou o empreendimento
viável a princípio. Ocorrendo a primeira hipótese, haverá necessidade de alterar convenientemente as
características do projeto para torná-lo viável Na segunda, poderá ocorrer de os órgãos ambientais
concluírem pela necessidade de elaboração de estudos ambientais ou pela sua dispensa. Da mesma
forma, serão definidas licenças ambientais específicas.
Viu-se que há certos empreendimentos que a priori necessitam de elaboração de tais estudos.
Mas se deve notar que o porte e outras características do empreendimento são fatores que determinam
sua magnitude e alcance, havendo necessidade de adequar as dimensões dos estudos ambientais caso
a caso. Prevê o parágrafo único do art. 5o da Resolução Conama 01/86 que o órgão ambiental
competente fixará as diretrizes adicionais que, pelas peculiaridades do projeto e características ambientais
da área, forem julgadas necessárias, inclusive os prazos para conclusão e análise dos estudos.
Portanto, além das diretrizes gerais constantes nos arts. 5o, 6o e 9o daquela resolução, que são
obrigatórias sempre que for exigido o estudo prévio de impacto ambiental, o órgão licenciador
baixará as exigências adicionais que podem receber o nome de Termo de Referência, Instrução
Técnica, Escopo Mínimo etc. Esse procedimento, além de obrigatório, discrimina quais as informações
que os órgãos ambientais têm interesse em conhecer, evitando que após a apresentação dos estudos
ambientais sejam solicitadas informações adicionais e novos estudos que não foram previamente
contemplados.
3.2.4. Há relatório de ausência de impactos significativos?
O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento é viável, definirá os

estudos ambientais pertinentes. O inciso III do art. 1o da Resolução Conama no 237/97 afirma que são
estudos de impacto o relatório ambiental, o plano e o projeto de controle ambiental, o relatório ambiental
preliminar, o diagnóstico ambiental, o plano de manejo, o plano de recuperação de área degradada e a
análise preliminar de risco. Se os órgãos de meio ambiente concluírem que o porte do empreendimento
e os impactos decorrentes são de pequena magnitude e por isso não justificam um estudo ambiental
aprofundado, poderão então exigir apenas estudos simplificados. De qualquer forma, a dispensa dos
estudos de impacto com todos os elementos previstos em lei somente poderá acontecer se houver
justificativa bem fundamentada no processo de licenciamento emanada da autoridade ambiental
competente.
3.2.5. Há o devido tratamento ambiental no projeto básico definitivo?
Da conjugação de estudos técnicos e ambientais e das análises provenientes dos órgãos ambientais
competentes resultará um projeto básico final ambientalmente adequado que certamente diferirá do
inicialmente idealizado. O inciso IX do art. 6o da Lei no 8.666/93 define projeto básico como o
conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a
obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços, elaborado com base nas indicações dos estudos

técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica, o adequado tratamento do impacto ambiental,
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.
Esse projeto básico final deverá conter todos os elementos descritos no inciso IX do art. 6 da Lei
no 8.666/93. Verifica-se se houve o devido tratamento ambiental na elaboração do projeto básico
definitivo caso haja estudos sobre a sua viabilidade ambiental, localização adequada e se as
condicionantes ambientais afetaram a formulação do empreendimento. Claro está que não basta
apenas descrever os ecossistemas do local do empreendimento, fato muito comum nos estudos de
viabilidade ambiental, mas, acima de tudo, formular soluções que tornem o projeto compatível com
a manutenção de um meio ambiente saudável.
3.2.6. O Estudo Prévio de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental
atenderam todas as exigências normativas?
A forma como o empreendimento afetará o meio ambiente pode ser estimada pela realização do
Estudo Prévio de Impacto Ambiental (Epia) e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (Rima),
esse último um documento que reflete as conclusões daquele, constituindo-se numa espécie de
síntese do Epia, mas escrito de forma acessível ao público em geral. Os estudos prévios de impacto
ambiental têm origem norte-americana e hoje encontram-se presentes em quase todos os países do
mundo. Foi aprovado pelo Congresso americano em 1969 em resposta às pressões de grupos
ambientalistas. As principais causas que contribuíram para a adoção desse instrumento foram:
a) o crescimento da conscientização do público quanto à rápida degradação ambiental e os
problemas sociais decorrentes;
b) a exigência da sociedade de que os fatores ambientais fossem expressamente considerados
pelos governos ao aprovarem programas de investimentos e projetos de grande porte;
c) o fato de que os métodos tradicionais de avaliação de projetos eram baseados tão-somente em
critérios econômicos (análise de custo-benefício sem considerar fatores ambientais).
Como dito, o Rima deve refletir as conclusões do estudo de impacto ambiental e ser apresentado
de forma objetiva, contendo informações traduzidas em linguagem acessível, de modo que se entendam
as vantagens e desvantagens do projeto. O Rima deve conter, no mínimo:
1. os objetivos e justificativas do projeto, sua relação e compatibilidade com as políticas setoriais,
planos e programas governamentais;
2. a descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e locacionais;
3. a síntese dos resultados dos estudos de diagnóstico ambiental da área de influência do
projeto;
4. a descrição dos prováveis impactos ambientais da implantação e operação da atividade;
5. a caracterização da qualidade ambiental futura da área de influência, comparando as diferentes
situações da adição do projeto e suas alternativas, bem como a hipótese de sua não realização;
6. a descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas em relação aos impactos
negativos;
7. o programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos; e
8. recomendação quanto à alternativa mais favorável.

PAINÉIS TÉCNICOS
Os estudos necessários ao processo de licenciamento deverão ser realizados por profissionais

legalmente habilitados, às expensas do empreendedor e ambos serão responsáveis pelas informações
apresentadas, sujeitando-se às sanções administrativas, civis e penais.
O art. 5o da Resolução Conama no 01/86 dispõe que o estudo de impacto ambiental deve obedecer
às seguintes diretrizes:
1. contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as

com a hipótese de não execução;
2. identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação

e operação da atividade;
3. definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos,
denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na
qual se localiza;
4. considerar os planos e programas governamentais propostos e em implantação na área de

influência do projeto e sua compatibilidade;
Ademais, o estudo de impacto desenvolverá, no mínimo, as seguintes atividades técnicas previstas

no art. 6o da Resolução Conama no 01/86:
1. diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, completa descrição e análise dos

recursos ambientais e suas interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental
da área, antes da implantação do projeto, considerando os meios físico, biológico e sócio-econômico;
2. análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, por meio de identificação,
previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes,
discriminando: os impactos positivos e negativos, diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo
prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e
sinérgicas; a distribuição do ônus e benefícios sociais;
3. definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos;
4. elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e

negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados.
3.2.7. O Epia/Rima foi elaborado apenas para abonar o projeto previamente definido?
Três podem ser as conclusões ou recomendações dos estudos de impacto, dependendo do

arranjo de fatores ambientais envolvidos. Poderá haver recomendação pelo empreendimento tal
como proposto, a adoção de uma alternativa ou a conclusão de que o empreendimento é de tal forma
inviável que não se recomenda sua implementação. A primeira hipótese apenas corrobora as
características iniciais do empreendimento, não havendo óbices ao seu andamento. A segunda hipótese
tem o desdobramento pela possibilidade de se propor alterações em algumas características do
projeto com vistas a reduzir os impactos negativos mais significativos ou abandoná-lo em prol de
uma alternativa mais interessante.

Nesse último caso, é bem provável que novos estudos prévios sejam realizados, voltando-se à
etapa inicial e percorrendo-se as etapas subseqüentes (confira com o fluxo da Figura 1). Tal situação
normalmente ocorrerá se o projeto inicialmente idealizado não esgotou todas as possibilidades
tecnológicas, de traçado e localização do empreendimento, sendo que apenas posteriormente, com os
estudos de impacto, chegou-se à conclusão de que há a possibilidade de uma alternativa mais
vantajosa. Por fim, a hipótese pelo abandono completo do empreendimento ou alternativa representa
a situação mais dramática e raramente se observa na prática, pois significa uma intervenção fatal no
processo de decisão administrativa.
Contudo, qualquer que seja o posicionamento final dos estudos de impacto, o órgão ambiental e
o empreendedor têm o dever de verificar se ele é consistente e traduz com rigor as implicações
ambientais do projeto. MACHADO15 comenta que para acolher ou não as diretrizes do Epia/Rima
o órgão ambiental deverá fundamentar sua decisão, verificando com profundidade o estudo
apresentado, porque se trata de uma decisão discricionária. Em tal caso, o Poder Público sujeita-se às
indicações legais ou regulamentares e não pode delas afastar-se sob pena de anulação do ato praticado.
Por sua vez, os atos administrativos discricionários são exercidos com liberdade de escolha do seu
conteúdo, destinatário, conveniência e oportunidade, desde que legais. A prática de tais atos implica
facultar ao agente público a possibilidade de escolher uma determinada solução, de um universo de
alternativas, a que melhor corresponda ao desejo da lei. Uma corrente de doutrinadores, dentre eles
BENJAMIN16 , acredita que a proteção ambiental decorrente dessa intervenção está diretamente
relacionada com a questão da discricionariedade administrativa. A tendência, acreditam, é restringir
gradativamente a margem de liberdade de quem decide ou pelo menos contaminá-la com os valores
ambientais, minguando a apreciação de conveniência e oportunidade do ato administrativo,
especialmente no licenciamento de atividades com reflexo ambiental. Diante dessa circunstância, as
conclusões dos estudos ambientais, desde que consistentemente elaborados, devem ser um elemento
considerável a ser ponderado na concretização de determinado empreendimento, às quais empreendedor
e licenciador dificilmente poderão posicionar-se contrariamente. É o mesmo entendimento formulado
por ANTUNES17 para quem a Administração Pública fica vinculada ao conteúdo do Epia/Rima, o
que significa dizer que ela não poderá apresentar razão para justificar a implementação do projeto, ou
a negativa de implementá-lo, em elementos que dele não constem. Portanto, qualquer decisão a ser
tomada deverá, necessariamente, ter como base os estudos ambientais elaborados e respectiva análise.
Interessante observar que um Epia/Rima abonador não significa licença para execução do projeto.
Não há previsão legal que confira prerrogativas autorizadoras ou licenciadoras a esse instrumento da
política nacional de meio ambiente. Como bem disse CHAMBAULT, apud MACHADO18 , a função
do procedimento de avaliação não é influenciar as decisões administrativas sistematicamente a favor
das considerações ambientais, em detrimento das vantagens econômicas e sociais suscetíveis de
advirem do projeto, mas dar às administrações públicas uma base séria de informação, de modo a
poder pesar os interesses em jogo quando da tomada de decisão, inclusive aqueles do ambiente, tendo
em vista uma finalidade superior. Além disso, os órgãos licenciadores competentes, embora baseiem
seus estudos na análise do Epia/Rima, concedem ou não o licenciamento, independentemente do
resultado do estudo de impactos. Aliás, não só o Epia/Rima será objeto de exame do licenciador, mas
as atas das audiências públicas e seus anexos servirão de base para o parecer final quanto à aprovação
ou não do projeto.

PAINÉIS TÉCNICOS
3.2.8. As Audiências Públicas subsidiaram o processo de tomada de decisão?
A matéria referente às audiências públicas encontra-se regulamentada na Resolução Conama no 09/87.

Tomando conhecimento de que há um empreendimento em curso que afetará significativamente o meio
ambiente, o órgão ambiental competente comunicará aos interessados a possibilidade de solicitarem a
realização das audiências públicas, divulgando em edital e anunciando pela imprensa local a abertura do
prazo mínimo de 45 dias para a sua solicitação. Podem fazê-lo qualquer entidade civil, Ministério Público
ou cinqüenta ou mais cidadãos. As audiências públicas têm por finalidade expor aos interessados o
conteúdo do empreendimento que se deseja implantar e as implicações ambientais decorrentes, esclarecendo
dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito. A ata da audiência pública, seus
anexos e estudos de impacto servirão de base para a análise e parecer final do licenciador quanto à
aprovação ou não do projeto.
Embora facultativa, havendo solicitação para realização de audiência pública o órgão ambiental ver-
se-á obrigado a efetivá-la, sob pena da licença concedida não terá validade (situação equivalente ao caso
de uma audiência pública que não tenha comprido com as exigências normativas ou deixado de atender
o propósito para a qual se propõe). O art. 1o da comentada resolução afirma que se deve expor o
conteúdo do Rima. Mas o entendimento doutrinário é unânime em considerar que não somente o Rima,
mas o próprio estudo prévio de impacto ambiental deve ser analisado na audiência pública, uma vez que
o inciso IV do §1o do art. 225 da Constituição Federal fala da publicidade dos estudos de impacto.
3.2.9. É satisfatória a avaliação do empreendimento pelos órgãos de meio ambiente?
De posse do projeto básico final, de eventuais estudos ambientais e das atas de audiência pública
e seus respectivos anexos, os órgãos ambientais poderão examinar o empreendimento com vistas à
concessão ou não da licença prévia. O tempo disponível para essa análise varia, dependendo da
existência de estudos ambientais e da complexidade do empreendimento. O art. 14 da Resolução
Conama no 237/97 estabelece o prazo máximo de seis meses, a contar do ato de protocolar o
requerimento até o seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver Epia/
Rima ou audiências públicas, quando o prazo será de doze meses.
Realiza-se a análise do projeto verificando sua compatibilidade com o de-senvolvimento

econômico-social aliada à preservação da qualidade ambiental, ponderando seus custos e benefícios.
É importante que essa análise não se prenda apenas ao aspecto econômico, porque, como visto, o
conceito de desenvolvimento é muito mais que crescimento econômico, uma vez que aquele deve
incorporar dimensões sociais, políticas, culturais e ecológicas.
3.2.10. Concedeu-se a Licença Prévia no momento oportuno?
O licenciamento ambiental visa ordenar o uso racional dos recursos naturais para garantir um
desenvolvimento sócio-econômico em bases sustentáveis. É, por assim dizer, uma intervenção do
Estado na ordem econômica e social. A licença prévia fornece as condições de contorno do
empreendimento, adequando-o aos planos de desenvolvimento regional, exige o cumprimento de
determinados requisitos básicos e encontra-se definida no inciso I do art. 19 do Decreto 99.274/90 e
no inciso I do art. 8o da Resolução Conama 237/97.

Será concedida na fase preliminar do planejamento, aprovando a localização e concepção do
empreendimento e contendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas
fases de sua implementação, observados os planos municipais, estaduais ou federais do uso do
solo. Portanto, a licença prévia será concedida sempre que os órgãos ambientais julgarem que o
empreendimento é adequado do ponto de vista ambiental, que as implicações dos impactos negativos
podem ser assimiladas sem comprometer o meio e seus benefícios esperados justificam o
prosseguimento das demais etapas. Sem essa análise, qualquer que seja o empreendimento a que
se destina a licença prévia, essa será apressada e temerária. Deve-se observar que as condicionantes
da licença prévia – os requisitos básicos a serem atendidos nas próximas fases (implantação e
operação) – evidenciam que há uma antecipação das restrições às etapas seguintes, estabelecidas
antes mesmo da concessão das suas licenças respectivas. Por esse motivo, a licença prévia é talvez
a mais importante delas e sua outorga deve ser precedida de acurado exame dos impactos ambientais
e das conseqüências sócio-econômicas do empreendimento.
Logo, é imperioso que o empreendedor cumpra as condições da licença prévia concedida, sob
pena de vê-la cassada não por motivo de ilegalidade ou de mérito dos atos administrativos que a
expediram, mas pela mera quebra das exigências ali previstas. Assim, se numa determinada auditoria
ambiental de empreendimento que se encontra na fase de estudos e com licença prévia expedida, se
constatar a não observância das restrições estabelecidas, há que se determinar ao órgão ambiental
competente que tome as providências para cassá-la ou fixe prazo para sua regularização. Não é
demais relembrar que a expedição da licença prévia somente poderá ocorrer se já houver projeto
básico suficientemente revisado, adequado às exigências ambientais constantes do Epia/Rima e
das atas de audiência pública. Concedê-la sem tal amparo ou em desconformidade à seqüência
apresentada na Figura 1 é, no mínimo, cometimento de ato administrativo passível de anulação por
atropelar a ordem legalmente estabelecida para o processo de licenciamento.
MACHADO19 acrescenta que a licença prévia não gera direitos para o requerente, mesmo às
expensas de recursos com o planejamento da obra ou da atividade. Trata-se de fase de estudo em que
não há engajamento definitivo da Administração pública com o pedido. Além disso, quando o projeto
comportar o estudo de impacto ambiental, qualquer decisão precipitada da Administração pública
licenciando antes do Rima é nula e a nulidade pode ser pronunciada pela própria Administração
pública ou pelo Judiciário. A licença prévia constitui-se unicamente em uma análise preliminar da
proposta pela qual o Poder Público autoriza o prosseguimento dos estudos do projeto, fazendo
exigências que julgar necessárias à manutenção de um meio ambiente saudável, verificando, por
exemplo, se a proposta contempla mecanismos para a preservação ou restauração de recursos
ambientais com vistas à sua utilização racional. Como conseqüência natural, o licenciamento concedido
não é válido indeterminadamente. Normalmente sua outorga vincula-se a condições que, se não
cumpridas pelo requerente, ensejam a perda do direito concedido.
3.2.11. Elaborou-se Projeto Executivo somente após conhecidas as restrições ambientais?
Entendendo os órgãos licenciadores que o projeto básico e demais documentos e relatórios

elaborados podem continuar no processo rumo às demais etapas do licenciamento, o passo seguinte
é a contratação de empresa responsável pelo projeto executivo.

PAINÉIS TÉCNICOS
O inciso VII do art.12 da Lei no 8.666/92, com redação dada pela Lei no 8.883, de 08/06/1994,
determina que nos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços será considerado o seu
impacto ambiental. Ensina JUSTEN FILHO20 que, enquanto o projeto básico apresenta uma projeção
detalhada da futura contratação, demonstrando a viabilidade e conveniência de sua execução, o
projeto executivo se destina a disciplinar a execução da obra ou do serviço, cujo detalhamento é
definido no inciso X do art. 6o da lei de licitações como o conjunto dos elementos necessários e
suficientes à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associação
Brasileira de Normas Técnicas – ABNT. É entendimento da 5a Câmara do Tribunal de Justiça de
Minas Gerais, ao apreciar a apelação cível no 62.43/5 de 1996, que a elaboração do projeto executivo
somente minimizará as conseqüências ambientais da execução da obra se os estudos de impactos
forem previamente realizados, não se admitindo abertura de licitação quando elaborados
simultaneamente aqueles estudos e o projeto executivo, para se evitar desperdício de dinheiro público,
se, ao final, concluírem os estudos pela inviabilidade do projeto.
De posse do projeto executivo, é necessário submetê-lo à análise dos órgãos ambientais

competentes para que possam verificar se foram atendidas as restrições estabelecidas na licença
prévia no que diz respeito à etapa de execução do empreendimento. Novamente, essa análise deve ser
acurada para garantir que não apenas o projeto básico (o quê fazer), mas o projeto executivo (o como
fazer) atendam às mínimas exigências ambientais.
3.2.12. Concedeu-se a Licença de Instalação no momento oportuno?
A licença de instalação será concedida se o projeto executivo for aprovado pelos órgãos
licenciadores. Caso contrário, haverá o indeferimento de sua solicitação, especificando-se os motivos,
e inviabilizando temporariamente ou definitivamente o empreendimento, não importando as despesas
efetivadas até então. O inciso II do art. 19 do Decreto 99.274/90 expressamente afirma que a licença
de instalação autoriza o início da implantação do empreendimento, de acordo com as especificações
constantes do projeto executivo aprovado. Acrescenta o inciso II do art. 8o da Resolução Conama no
237/97 que dentre essas especificações incluem-se as medidas de controle ambiental e demais
condicionantes. Não se trata de autorização para implementação do projeto executivo apresentado
pelo empreendedor, mas daquele resultante de alterações julgadas necessárias a fim de compatibilizar
as obras com a preservação de um meio ambiente adequado. Haverá, assim, a possibilidade de o
projeto executivo sofrer uma reformulação para atender a exigências decorrentes da análise precedida
pelos órgãos ambientais. Caso isso não seja possível, inevitável será a inviabilidade permanente do
projeto e, por conseqüência, de todo o empreendimento daí por diante.
Na hipótese dos empreendimentos de aproveitamento hidroelétrico, respeitadas as peculiaridades

de cada caso, a licença prévia deverá ser requerida no início do estudo de viabilidade, a licença de
instalação deverá ser obtida antes da realização da licitação para construção do empreendimento e a
licença de operação deverá ser obtida antes do fechamento da barragem, conforme estabelece o art. 3o
da Resolução CONAMA no 006/87.
3.2.13. Concedeu-se a Licença de Operação em momento oportuno?
O inciso III do art. 19 do Decreto 99.274/90 e o inciso III do art. 8o da Resolução Conama no 237/
97 estabelecem que a licença de operação autoriza o funcionamento das atividades, desde que atendidas

as condicionantes expressas nas licenças anteriores e cumpridas as medidas de controle ambiental
determinadas para a operação. O prazo de validade dessa licença depende dos planos de controle
ambiental, mas deverá ser superior a quatro anos e inferior a dez. Na renovação da licença de operação
de um empreendimento, o órgão ambiental competente poderá, mediante decisão motivada, aumentar
ou reduzir o seu prazo de validade, após a avaliação do seu desempenho ambiental. Essa renovação
deverá ser requerida com antecedência mínima de cento e vinte dias da expiração de seu prazo de
validade, ficando esse automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão ambiental
competente.
Uma questão importante diz respeito às condições a serem observadas para a expedição e renovação
da licença de operação. Na expedição original há que se avaliar a efetivação das condicionantes das
licenças anteriores. Na renovação da licença, é necessário verificar se os planos de acompanhamento
e monitoramento dos impactos apresentam os resultados esperados, conformando-os dentro dos
limites previamente estipulados nos estudos ambientais. O Decreto no 99.274/90 prevê que a licença
de operação dependerá do cumprimento daquilo que foi examinado e deferido nas fases da licença
prévia e da licença de instalação. A expressão contida no item III do art. 19 desse diploma legal – após
as verificações necessárias – evidencia que a licença de operação somente poderá ser concedida após
vistoria dos órgãos competentes na qual se constate o cumprimento das exigências solicitadas nas
fases anteriores.
3.2.14. As fontes de financiamento verificaram se o empreendimento é ambientalmente
viável?
Não é incomum que projetos de médio ou grande porte, ou até mesmo os mais modestos, utilizem
recursos oriundos de entidades oficiais de financiamento. A legislação em vigor disciplina as exigências
para a obtenção desses benefícios (art. 23 do Decreto no 99.274/90). As entidades e órgãos de
financiamento e incentivos governamentais condicionarão a aprovação de projetos habilitados a
esses benefícios ao licenciamento e demais exigências legalmente previstas. Dependendo do caso,
essas entidades deverão fazer constar dos projetos a realização de obras e a aquisição de equipamentos
destinados ao controle de degradação ambiental e à melhoria da qualidade do meio ambiente. Não se
concebe a concessão desses benefícios anteriormente à obtenção da licença respectiva. Embora não
haja manifestação legal sobre qual licença seria essa, algumas entidades, como o Banco da Amazônia
(BASA), entendem que a concessão do financiamento somente ocorrerá após obtidas todas as
licenças ambientais cabíveis, desde que observadas as demais exigências normativas.
À concedente cabe um papel importante de analisar o projeto beneficiário a fim de somente liberar
tais recursos nos casos em que o projeto observe as condicionantes ambientais. Acrescente-se que as
instituições federais de crédito e financiamento darão prioridade aos pedidos destinados à melhoria do
uso racional do solo e das condições sanitárias e habitacionais das propriedades situadas em Áreas de
Proteção Ambiental. MACHADO21 entende que seria ilegal e passível de anulação a concessão de
financiamento ou incentivo nos casos em que não houve estudo de impacto sendo esse obrigatório. As
entidades financiadoras de atividades sujeitas a licenciamento serão avisadas pelos órgãos competentes
sempre que houver implantação e operação de atividades sem a correspondente expedição das respectivas
licenças.

PAINÉIS TÉCNICOS
CAIRNCROSS22 observou que muitas vezes os incentivos destinados ao de-senvolvimento de

atividade potencial ou efetivamente danosa ao meio ambiente – ou a forma como são concedidos – são
incompatíveis com a proteção ambiental. A destruição de florestas tropicais em parte ocorreria à custa
de financiamentos mal concedidos, servindo a propósitos outros que não o interesse público. Exemplifica
a autora que num passado recente a extinta Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia ofereceu
créditos especiais para grandes investidores urbanos e companhias que compraram consideráveis áreas
de floresta virgem para fins agrícolas. Uma grande faixa de terra, que custava mais de um bilhão de
dólares em 1975-86, foi usada para fomentar o desmatamento da floresta e sua ocupação com pecuária
bovina. Essas fazendas não alcançaram mais do que 16% de sua produção prevista e muitas limpavam
a área, pegavam o crédito, mas nunca criaram uma única junta de bois. Mais de duas décadas de
experiência demonstraram que os projetos de pecuária têm sido responsáveis por muito dano ambiental
e pouco renderam em termos de produção ou emprego. A maior parte dos benefícios se acumularam
com um pequeno grupo de ricos investidores que usaram esses recursos para se apropriar de grandes
faixas de terra na fronteira agrícola.
Preocupado com a repercussão ambiental desses benefícios, o Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social (BNDES) tomou certas precauções quando da liberação de recursos para custear
empreendimentos potencialmente degradadores, uma vez que legalmente pode ser co-responsabilizado
pelas conseqüências dos danos ambientais provenientes de sua liberação inadequada. Numa iniciativa que
poderia ser adotada por entidades semelhantes, o BNDES instituiu o Departamento de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Regional, que avalia os projetos de risco ambiental e faz recomendações a serem
observadas pelas áreas operacionais podendo ser incluídas como obrigações especiais, em complemento
às exigências previstas em lei23 . Às vezes esse departamento manifesta-se contrariamente às conclusões
dos Epia/Rima desses empreendimentos e suas respectivas licenças. Exercem, assim, uma espécie de
controle adicional.
Alguns bancos regionais de fomento, como o Banco da Amazônia, possuem Manuais de Normas
para contratações nos setores rural e industrial listando diversas atividades danosas ao meio ambiente
que não podem ser financiadas, como a exploração predadora de espécies florestais e da fauna
silvestre, empreendimentos em áreas florestadas que impliquem devastação dos recursos naturais e
extração de madeira, com exceção do manejo sustentado. Tais manuais muitas vezes estabelecem que
o processo para solicitação dos financiamentos para empreendimentos que desenvolvam atividades
utilizadoras de recursos ambientais ou que, sob qualquer forma, causem degradação ambiental,
deverão conter as todas as licenças legalmente previstas e cópia do projeto encaminhado ao respectivo
órgão licenciador.
3.2.15. O programa de monitoramento dos impactos é satisfatório?
Estando em operação o empreendimento, o objeto em análise será a avaliação do efetivo cumprimento

das medidas mitigadoras e dos programas de acompanhamento e monitoramento dos impactos.
Deve-se atentar de imediato que, a pretexto de futuras correções poderem ser feitas por meio do
monitoramento ou do programa de acompanhamento, não deve o empreendedor convertê-las num
salvo-conduto para a obtenção da licença de operação do projeto. As medidas corretivas dos impactos
negativos devem ser tomadas antes desse licenciamento, sendo que o monitoramento contínuo deverá
reduzir gradativamente os desvios. Caso contrário, poder-se-á justificar qualquer empreendimento,

mesmo aqueles que mais destroem o meio natural, porque será sempre possível apresentar propostas
mitigadoras e compensatórias de duvidosa implementação.
4. A prática do licenciamento ambiental

O item anterior apresentou algumas das questões fundamentais que devem ser formuladas na
etapa de planejamento da auditoria ambiental de um determinado empreendimento público sujeito ao
licenciamento ambiental. Neste item abordam-se os procedimentos efetivamente adotados por
empreendedor e órgão ambiental, ressaltando-se as impropriedades mais freqüentes.
Examinando a prática da avaliação de impactos ambientais e sua relação com o processo de

licenciamento, escolhendo empreendimentos custeados com recursos da União, MALHEIROS24
concluiu que, dentre 110 atividades submetidas a licenciamento ambiental pelo Ibama, entre 1982 e
1994, somente 3 tiveram seus pedidos de licenciamento indeferidos e para apenas 28 exigiu-se Epia/
Rima. Todavia, muitos daqueles empreendimentos enquadravam-se no rol dos que obrigatoriamente
necessitavam de estudos prévios de impacto ambiental. Isso mostra que o Ibama normalmente determina
a dispensa do Epia/Rima, mesmo quando legalmente exigível. Convém lembrar que a inexistência de
Epia/Rima, se obrigatório, é vício que pode invalidar os atos administrativos subseqüentes. Por outro
lado, houve situações em que os estudos de impacto não preenchiam todos os requisitos legais e ainda
assim o processo de licenciamento avançou para as etapas seguintes. Há, por exemplo, caso de um pólo
petroquímico onde somente após a emissão da licença realizou-se o exame do Epia/Rima, contrariando
a ordem lógica discutida, pois é o parecer técnico emanado pelo Ibama que subsidia a emissão ou não
da licença.
MALHEIROS também observou que o Ibama às vezes atua como licenciador em situações em
que não deveria e deixa de sê-lo em casos de sua competência. Apesar de a instituição possuir
superintendências espalhadas por todos os Estados da federação, o processo de licenciamento é todo
centralizado em Brasília, independentemente de onde se dê a obra ou a atividade. Por esse motivo,
pode-se prejudicar a avaliação de todas as conseqüências ambientais de determinado projeto que
somente in loco podem ser constatadas com mais propriedade. Finalmente, de 11 empreendimentos
sujeitos à avaliação de impactos ambientais, para apenas 4 a implantação da atividade não se havia
iniciado quando do requerimento da licença ambiental.
Para os empreendimentos da amostra, a maioria de Epias/Rimas não atendeu às exigências

normativas e poderiam ter sido recusados pela análise a cargo do Ibama. Na prática, contudo, o
Ibama solicita sua complementação e revisão, expedindo a licença respectiva sob a condição de
que o Epia/Rima seja complementado até a expedição da licença seguinte, comprometendo a
principal função desse instrumento de avaliação ambiental que seria a de subsidiar a priori as
decisões a serem tomadas posteriormente. A deficiência dos estudos de impacto e sua aceitação
condicionada certamente comprometem a análise do empreendimento do ponto de vista ambiental
cujas conseqüências podem ser imprevisíveis.
A avaliação de impactos ambientais deveria promover o entendimento pela elaboração de

projetos ambientalmente menos agressivos e não apenas ser utilizada para justificar medidas tomadas
de antemão, daí por que muitas vezes a literatura fala sobre a indústria de Epias/Rimas formulados
com o único propósito de cumprir com as exigências ambientais. Percebe-se que essa conduta tem

PAINÉIS TÉCNICOS
sido freqüentemente adotada pela Administração Pública, porque esta não tem sido capaz de assimilar
o novo paradigma do desenvolvimento sustentável, conforme demonstra a tabela anterior.
Sobre o assunto, SÁNCHEZ apud MACHADO25 foi incisivo ao afirmar que o exame das
alternativas tem-se revelado um dos pontos críticos dos estudos de impacto ambiental, pois que
encomendados somente quando o projeto já está inteiramente definido sob o ponto de vista técnico,
prejudicando ou mesmo impedindo o estudo das alternativas e fazendo com que as avaliações de
impacto devam ser elaboradas em caráter de urgência. SADLER e TOMASI, citados por
MALHEIROS26 comentam que, embora haja provas de que alguns Epias/Rimas influenciaram a
concepção dos projetos, a eficiência do processo de avaliação de impactos ambientais necessita ser
revisto porque uma série de estudos de casos evidenciou que:
1. as análises tendem a ser mais descritivas do que preditivas, carecendo de rigor, não sendo
seguidas de monitoração e acompanhamento, não cumprindo a finalidade de auxiliar a gestão,
orientando a concepção e o futuro de-senvolvimento do projeto;
2. nem sempre, à luz da experiência adquirida, o Epia/Rima tem encorajado o monitoramento e

as modificações necessárias como medidas de proteção ambiental;
No que se refere ao empreendedor, as falhas ou impropriedades mais comumente praticadas

decorrem, em geral, do desconhecimento da seqüência apontada na Figura 1 e legislação associada,
ocasionando as mais diversas situações. Não é raro observar licitações para contratação de empresas
executoras das obras sem qualquer preocupação ambiental anterior, não se verificando, sequer, se o
projeto depende de licenciamento ambiental. Quando muito, as etapas do licenciamento são cumpridas
como meras formalidade burocráticas. Em decorrência, há casos em que seria necessária a manifestação
do órgão ambiental, mas o empreendedor, julgando desnecessária tal intervenção, procede com base
em sua percepção pessoal de que o empreendimento a seu cargo dispensaria maiores cuidados
ambientais. Muito comum é observar o atropelamento da ordem lógica dos fatos, por exemplo,
solicitando-se licença prévia antes da elaboração de estudos de impacto ou contratando a empresa
executora das obras antes da expedição da licença de instalação27 . De forma geral, o empreendedor
desvirtua o sentido do processo de avaliação de impactos, transformando-o num elemento burocrático
sem finalidade de auxiliá-lo em suas decisões, conformando e condicionando os estudos de impacto
à aprovação, a qualquer preço, do projeto previamente definido.
O empreendedor normalmente examina apenas a viabilidade técnica e econômica do projeto, mas

passa ao longe das conseqüências ambientais, não mesurando economicamente os impactos. Ocorre
que não é seguro afirmar que determinado projeto seja viável antes de serem conhecidos os
condicionantes ambientais que poderiam até mesmo desaprová-lo. Se o estudo de impactos é pré-
requisito para a concessão das licenças ambientais, a contratação de empresa executora da obra antes
de sua elaboração, ou simultaneamente a essa, é virtualmente temerária do ponto de vista de utilização
de recursos públicos. De fato, uma vez que os estudos de impacto em geral recomendam alterações
nas características do empreendimento, podendo até mesmo considerá-lo ambientalmente inviável, o
objeto previamente contratado poderá diferir daquele que efetivamente será implementado, por conta
da adoção das medidas previstas no Epia/Rima, acarretando possíveis ressarcimentos à empresa

contratada para executar as obras ou resultando numa obra inacabada. Ademais, mesmo licenciado,
o início das atividades do empreendimento estará condicionado à adoção das medidas compensatórias,
medidas mitigadoras e do programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos.
5. Conclusões
Talvez a principal função dos procedimentos de auditoria tais como aqui propostos seja a
possibilidade de verificar se o gestor observa a ordem estabelecida pelos dispositivos legais que
regem a matéria ambiental, segundo o ordenamento jurídico que dispõe sobre o licenciamento de
atividades que causem impacto ao meio ambiente. De fato, basta que a lei seja devidamente cumprida
para que muitas situações adversas ao Erário e ao meio ambiente sejam evitadas. Isso ocorrerá:
1. a partir do momento em que os projetos básicos e executivos contemplem as exigências de

repercussão ambiental, conforme preceitua o art. 12, inciso V, da Lei no 8.666/93, o que deve ser feito
antes do procedimento licitatório para contratação da executora da obra ou serviço;
2. quando a avaliação de impactos ambientais e as audiências públicas sejam utilizadas como

instrumentos orientadores do processo de tomada de decisões de modo a poder pesar os interesses
em jogo, inclusive aqueles do ambiente, considerando que muitas vezes é mais fácil e menos
dispendioso ponderar desde o início sobre os impactos ao meio ambiente do que remediar um
empreendimento que pode se transformar num desastre ecológico de conseqüências imprevisíveis e
irreversíveis;
3. quando o empreendedor perceber que o Epia/Rima previsto no art. 225, inciso V, da

Constituição Federal visa garantir que o empreendimento a ser executado se adapte às medidas de
repercussão ambiental propostas antes de qualquer outra providência;
4. sempre que o empreendedor encomendar os estudos de impacto ambiental antes da definição

final do projeto sob o ponto de vista técnico, de modo a não prejudicar ou mesmo impedir o estudo
das alternativas, evitando que as avaliações de impacto sejam elaboradas em caráter de urgência e
com finalidade meramente burocrática e abonadora do projeto apresentado;
Viu-se que a avaliação dos critérios ambientais de empreendimentos públicos requer uma mudança
no processo de tomada de decisão, estendendo-a para além da variável econômica como forma de
encontrar o equilíbrio entre desenvolvimento e manutenção da qualidade ambiental adequada. Isso
requer aceitar aumento considerável do tempo despendido para concretizar determinado empreendimento,
uma vez que o processo de avaliação de impactos ambientais pode ser longo e demorado, ocasionando
inclusive acréscimo dos custos. Entretanto, a máquina administrativa, habituada ao procedimento tripartite
de elaborar projetos–licitar–contratar, resiste aos novos procedimentos, procurando adaptá-los à velha
forma de agir, desvirtuando seu real propósito de ser mais um elemento a auxiliar nas decisões a serem
tomadas. A prática evidencia que não apenas os empreendedores enveredam por esse caminho, mas os
próprios órgãos ambientais encontram dificuldades em fazer cumprir os princípios para o
desenvolvimento sustentável, agindo muitas vezes em desacordo ao estabelecido nas leis e regulamentos.

PAINÉIS TÉCNICOS
O quadro atual do processo de licenciamento ambiental de obras públicas traduz-se num misto entre o
modelo tradicional de gestão e o desejado, em que a auditoria ambiental pode contribuir significativamente
para melhorar tal situação.
Finalmente, uma última palavra deve ser dada sobre as possíveis penalidades a que estão
sujeitos todos os que contribuem para a degradação ambiental irresponsável. Toda ação ou omissão
que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente é
considerada infração administrativa ambiental a ser devidamente identificada pelos trabalhos de
auditoria, se porventura ocorra quando da inspeção dos programas de monitoramento ambiental.
As infrações administrativas, no caso de instalação, construção e operação de obras públicas, são
punidas com as penalidades previstas no art. 72 da Lei n o 9.605/98 e art. 2o do Decreto no 3.179/
99, que vão desde a advertência até a suspensão parcial ou total das atividades. Particularmente,
são infrações administrativas, previstas no art. 14 da Lei no 6.938/81, arts. 33 e 34 do Decreto no
99.274/90, Lei no 9.605/98 e Decreto no 3.179/99, contribuir para que um corpo d’água fique em
categoria de qualidade inferior à prevista na classificação oficial, causar degradação ambiental
mediante assoreamento de coleções d’água ou erosão acelerada nas Unidades de Conservação e
realizar em Área de Proteção Ambiental, sem licença do respectivo órgão de controle ambiental,
abertura de canais ou obras de terraplenagem, com movimentação de areia, terra ou material
rochoso, em volume superior a 100m3, que possam causar degradação ambiental.
A insuficiência das ações fiscalizadoras do Ibama e a falta de maior compromisso ambiental dos
empreendedores reforçam a necessidade de haver um acompanhamento pelo TCU do desenrolar das
etapas do procedimento para o licenciamento ambiental de obras públicas. A auditoria ambiental é um
instrumento adequado para evidenciar as falhas nesse processo, propondo correções a tempo de
impedir que danos ao Erário e ao meio ambiente sejam cometidos. Observando os princípios da
economicidade, legitimidade, eficácia, eficiência e legalidade, a auditoria ambiental tal como aqui
proposta reveste-se de elementos favoráveis para atingir esse fim, considerando seu caráter
eminentemente preventivo.
6. Referências Bibliográficas
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1. AFFONSO, Sebastião B. Tribunais de Contas no Contexto do Poder Judiciário. In Revista do Tribunal de Contas da União, out/dez,
1997, v. 28, no 74, pp. 109-119.
2. DI PIETRO, Maria S. Z. Direito Administrativo. 9a ed. São Paulo: Atlas, 1998, p. 490.
3. REZENDE, Fernandes. Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1980, pp.111-112.
4. BUGARIN, Paulo S. Reflexões sobre o princípio constitucional da economicidade e o papel do TCU. In Revista do Tribunal de Contas
da União, out/dez 1998, v. 29, n. 78, pp. 41-45.
5. JUNK, W. J. & MELLO, J.A. Impactos ecológicos das represas hidrelétricas na bacia amazônica brasileira. In USP, Estudos Avançados,
v. 4, n. 8, jan/abril, 1990, pp. 126-143.
6. MALHEIROS, Telma M. Análise da Efetividade da Avaliação de Impactos Ambientais: uma aplicação em nível federal. COPPE, UFRJ,
1995, p. 147.
7. Consultar o item 4 para mais detalhes sobre a atuação dos órgãos ambientais no processo de licenciamento.
8. BUCHER, Enrique H. et. al. Hidrovia: uma análise ambiental inicial da Via Fluvial Paraguai-Paraná. Buenos Aires: Humedades Para
Las Americas, 1994, p. 44.
9. SACHS, Ignacy. Ecodesenvolvimento: crescer sem destruir. São Paulo: Ed. Vértice, 1986, p.15.
10. SOBRANE, Sérgio T. A lei de improbidade administrativa e sua utilização na proteção das florestas brasileiras: um caso concreto. In
A proteção jurídica das florestas tropicais. São Paulo; IMESP, 1999, pp. 401-408.
11. MUKAI, Toshio. Licenciamento ambiental e estudo de impacto ambiental novas regras. In Boletim de Direito Administrativo, n. 5,
mai/99. Ed. NDJ, pp. 316-317.
12. MACHADO, Paulo A. L. Direito Ambiental Brasileiro. 7a ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1996, p. 201.
13. MACHADO, Paulo A. L., op. cit., p. 195.
14. BENJAMIN, Antonio Herman V. Os princípios do estudo de impacto ambiental como limites da discricionariedade administrativa. In
Revista Forense vol. 317/nos 30-34.
15. ANTUNES, Paulo B. Direito Ambiental, 3a ed. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 1999, p. 202.
16. MACHADO, Paulo A. L. op. cit., p. 161.
17. MACHADO, Paulo A. L., op.cit., p.194.
18. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 5a ed., São Paulo: Ed. Lumen Juris, 1998, p.
98.
19. MACHADO, Paulo A. L. Direito Ambiental Brasileiro. 7a ed., São Paulo: Malheiros Ed., 1996, p. 161
20. CAIRNCROSS, Francis. Meio ambiente: custos e Benefícios, 2a ed. São Paulo: Ed. Nobel, 1992, p. 182.
21. BNDES SOCIAL, Fev. 97. Políticas Públicas: O BNDES e o Meio Ambiente.
22. MALHEIROS, Telma M. Análise da Efetividade da Avaliação de Impactos Ambientais: uma aplicação em nível federal. COPPE, UFRJ,
1995, p. 108.
23. MACHADO, Paulo A. L. Direito Ambiental Brasileiro. 7a ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1996, p. 167.
24. MALHEIROS, Telma M., op. cit., pp. 60-62.
25. Fatos semelhantes são analisados nos processos TC n o 014. 002/1999-0 e o TC no 450.027/1998-7 e versam sobre empreendimentos
de grande repercussão ambiental.

Painel 3
Auditoria de Projetos de OP
PAINÉIS TÉCNICOS
Análise de projetos de abastecimento de água

e de esgotamento sanitário
Flávio Guimarães Figueiredo Lima1 ,

Gustavo Henrique Ferreira Gonçalves de Abreu2 .
Os autores desenvolveram papéis de trabalho contendo os principais itens a serem observados na

análise de projetos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, visando otimizar a Auditoria.
O Estado vem retomando os investimentos em saneamento básico, reconhecendo, tardiamente, a
importância do setor na diminuição das desigualdades sociais e na melhoria da qualidade de vida da
população. Esse fato tem gerado uma grande demanda de serviços em todas as etapas do processo de
implantação dos programas, inclusive na fase de análise e auditoria. No âmbito do Tribunal de
Contas, a análise de projetos apresenta dificuldades suplementares em relação à análise técnica
comum, pois, além dos aspectos técnicos, impende-se antever possíveis problemas de ordem legal e/
ou de natureza econômica que possam vir a ser gerados por detalhes contidos nos projetos. Neste
contexto, elaborou-se um estudo dos erros mais freqüentes e de maior repercussão financeira
encontrados nos projetos acerca do tema, associando-os aos problemas por eles gerados nas fases de
contratação e de execução das obras. Outrossim, no trabalho há indicação de uma bibliografia básica,
de forma a facilitar o acesso do Auditor aos elementos técnicos necessários a uma análise em nível
mais aprofundado. A coletânea foi dividida em duas listas, a primeira contendo os livros e normas
voltados a uma análise inicial, com abordagem superficial. A segunda sugere volumes direcionados
a uma análise aprofundada de elementos específicos.
1. Engenheiro civil, Técnico de Inspeção de Obras Públicas do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco.
2. Engenheiro civil, Técnico de Inspeção de Obras Públicas do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco.

1. INTRODUÇÃO
Os Tribunais de Contas vêm se aperfeiçoando no controle de obras públicas, buscando o

aprimoramento da metodologia de fiscalização, da qualidade e da uniformização dos trabalhos.
Atualmente, o Estado, em todas as suas esferas, vem retomando os investimentos em saneamento

básico, reconhecendo, embora tardiamente, a importância do setor na diminuição das desigualdades
sociais e na melhoria da qualidade de vida da população. Os números revelados pela Pesquisa
Nacional de Saneamento Básico, realizada em 2000 pelo IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística, mostram que, apesar do avanço e melhoria nos sistemas de abastecimento de água nos
últimos 11 anos, o país ainda tem um contingente de mais de 31 milhões de pessoas sem acesso às
redes públicas. Nesse período mais de 27 milhões de habitantes foram agregados ao percentual da
população abastecida, que chega a 138 milhões de habitantes. Para esses brasileiros são produzidos,
nos sistemas de abastecimento de água, aproximadamente 43 milhões de metros cúbicos de água, dos
quais 32 milhões têm o tratamento convencional, outros 7,8 milhões recebem uma simples desinfecção
através da adição de cloro e 3,1 milhões são consumidos sem nenhum tipo de tratamento. Dos 14,57
milhões de metros cúbicos de esgotos coletados diariamente, apenas 35% são tratados.
Ante ao exposto, não é difícil observar a melhoria das condições do saneamento básico, no
entanto ainda há muito por fazer. A reativação desse setor tem gerado uma grande demanda de
serviços em todas as etapas do processo de implantação de programas, inclusive na fase de análise e
auditoria.
O trabalho de auditoria de obras públicas, da forma como é desenvolvido nos Tribunais de

Contas, leva, em muitas ocasiões, o técnico a se deparar com projetos de áreas da Engenharia Civil
das quais não tem domínio suficiente para proceder a uma análise apurada da qualidade dos mesmos,
criando uma certa dificuldade para identificar falhas e deficiências nos projetos com a celeridade
necessária.
No âmbito das Cortes de Contas, a análise de projetos apresenta dificuldades suplementares em

relação à análise técnica comum, pois, além dos aspectos técnicos, impende-se antever possíveis
problemas de ordem legal e/ou de natureza econômica que possam vir a ser gerados por detalhes
contidos nesses projetos.

PAINÉIS TÉCNICOS
Falhas nos projetos básicos são, em muitos casos, fatores determinantes para a ocorrência de
problemas na fase de execução das obras, chegando, algumas vezes, a gerar grandes prejuízos ao
Erário. Em outros casos os projetos são apontados, erroneamente, pelos órgãos executores das
obras, como os vilões causadores dos problemas, para justificar alterações ocorridas na fase de
execução. Ante ao exposto e como conseqüência dos fatos referidos, constata-se de suma importância
a capacitação técnica e o desenvolvimento de ferramentas de auxílio aos técnicos de auditoria nas
áreas de engenharia, no intuito de que os mesmos possam se capacitar a proceder, com mais eficácia
e eficiência, as análises dos projetos em qualquer estágio do processo de auditoria.
Vale ressaltar a escassez da literatura sobre o tema específico “Análise de projetos de saneamento
básico”, o que dificulta sobremaneira a tarefa do técnico no seu desenvolvimento profissional e na
realização dos trabalhos de auditoria.
2. OBJETIVO
Neste contexto, visando a otimização da Auditoria foram desenvolvidos papéis de trabalho

contendo os principais itens a serem observados na análise de projetos de abastecimento de água e de
esgotamento sanitário. Ademais, elaborou-se um estudo dos erros mais freqüentes e de maior
repercussão financeira encontrada nos projetos acerca do tema, associando-os aos problemas por
eles gerados nas fases de contratação e de execução das obras.
No trabalho indica-se uma bibliografia básica, de forma a facilitar o acesso do Auditor aos elementos
técnicos necessários a uma análise em nível mais aprofundado, nos casos em que isso se faça necessário.
3. METODOLOGIA
Para a obtenção dos objetivos acima propostos foram desenvolvidas as seguintes etapas:
- Estudo da Legislação, procurando identificar os elementos legais que regem o projeto básico;
- Pesquisa no âmbito do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco dos projetos e das obras
de abastecimento de água e de esgotamento sanitário que foram alvos de análise nos últimos cinco
anos;
- Estudo da literatura técnica selecionada, e de projetos de boa qualidade, visando a identificação

dos elementos essenciais em projetos de abastecimento de água e esgotamento sanitário;
- Análise das informações levantadas visando identificar os problemas ocorridos nas execuções
de obras provocadas por deficiências nos projetos básicos e;
- Pesquisa em bibliotecas e livrarias especializadas, tentando identificar os livros técnicos que

melhor se enquadrem na proposta de disponibilizar elementos técnicos no nível exigido para a análise
de auditoria.

4. O PROJETO BÁSICO
4.1 LEI E COMENTÁRIOS
O projeto básico é elemento indispensável na execução de obras e serviços de engenharia. A Lei

de Licitações destacou essa importância, tornando sua existência imprescindível à contratação de
obras públicas. Esse enfoque é explicitado principalmente nos seguintes artigos:
“Art. 6º. IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de
precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto
da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem
a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo
conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar

todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a

necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo
e de realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à

obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento,
sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações

provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua
execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua

programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários
em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e

fornecimentos propriamente avaliados;
Art. 7º § 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos
interessados em participar do processo licitatório;

PAINÉIS TÉCNICOS
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus

custos unitários;
Art. 40, § 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:
I - o projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificações e outros
complementos;
II - demonstrativo do orçamento estimado em planilhas de quantitativos e custos unitários;
...
IV - as especificações complementares e as normas de execução pertinentes à licitação.”
A finalidade do projeto básico é precisar e descrever, com nível de exatidão, a obra ou o serviço
de engenharia que será executado, definindo, obrigatoriamente, os métodos e o prazo de execução
das obras e serviços de modo a garantir a lisura do procedimento licitatório na contratação do objeto
mais adequado às necessidades da Entidade, em termos qualitativos e quantitativos, bem como a
homogeneização, a objetividade e a igualdade de tratamento às propostas.
Um projeto básico bem elaborado minimiza a possibilidade de haver reajustes contratuais indevidos
ou superiores aos limites previstos na Lei n.º 8.666/93, alterações em quantitativos de itens contratados
e modificações nas soluções técnicas, que podem trazer danos ao erário.
Neste contexto, a análise de projetos contribui de forma incisiva para o atendimento aos pré-
requisitos de qualidade nos projetos básicos.
4.2 ITENS COMPONENTES
4.2.1 PRINCIPAIS
Devem compor o projeto básico, além de outros itens específicos de cada área, os seguintes
elementos:
- Memorial descritivo
O memorial descritivo destina-se a definir, de modo claro e preciso, todas as obras/serviços,

materiais e processos construtivos utilizados na execução do empreendimento, estabelecendo bases
seguras para a elaboração e análise dos orçamentos. Todas as unidades componentes devem ser
descritas de forma sucinta. O memorial deverá conter também peças gráficas com a localização da
localidade em relação à região, e do empreendimento em relação à malha urbana. Devem ser elaborados
croquis ou esquemas gráficos que possibilitem uma visão geral do empreendimento.

- Memória de Cálculo
Na memória de cálculo deve constar o resumo de todos os cálculos e estudos utilizados para
atingir os resultados apresentados no Memorial descritivo. Todas as fórmulas utilizadas devem ser
apresentadas sob suas formas literais, esclarecendo-se o significado de cada letra ou valor numérico
adotado. As fontes de referência devem ser sempre citadas.
- Especificações técnicas
As especificações devem ser claras e objetivas, contendo todos os elementos necessários à

caracterização dos serviços, materiais e equipamentos a serem utilizados na obra.
- Orçamentos detalhados das obras/serviços
O orçamento deverá ser constituído pela relação de quantidades dos serviços a serem executados,
mão-de-obra, materiais e equipamentos empregados, com os respectivos preços unitários, subtotais
e total final. Os orçamentos devem ser apresentados divididos por unidades componentes do
empreendimento.
- Cronograma físico-financeiro
O cronograma deverá espelhar o ritmo desejado e possível para a obra, compatível com a
disponibilidade orçamentária.
- Levantamento planialtimétrico.
Deverá conter curvas de níveis de metro em metro, referidas à RN oficial, com indicação de todos
os elementos naturais, de forma a permitir a exata caracterização da área.
- Peças gráficas
Deverão conter, em escalas adequadas e recomendadas pelas normas, todos os elementos e

detalhes necessários à execução da obras.
No caso de intervenções em núcleos urbanos é importante a apresentação de planta da área

urbana, em escala compatível para uma perfeita visualização, indicando: a área de intervenção;
sistema viário principal; acessos; zonas de ocupação prioritárias e tendências de expansão urbana.
Na área de abrangência do empreendimento, a infra-estrutura existente (vias pavimentadas, redes

de água, energia elétrica, iluminação pública, esgotamento sanitário, etc.).

PAINÉIS TÉCNICOS
- Anexos
Nos anexos deverão ser inseridas as documentações e estudos complementares. Poderão compor
os anexos os mais diversos elementos, dos quais podemos destacar: Estudos de impacto ambiental e
sócio-econômico; Relatórios de sondagens; Análises físico-químicas e bacteriológicas; Memorial
fotográfico; ART; Leis e decretos; Licenças e autorizações; etc. Alguns dos estudos podem ser
apresentados em volumes independentes.
4.2.2 ESPECÍFICOS
Os elementos anteriormente citados são componentes essenciais de qualquer projeto de infra-

estrutura urbana. Para os casos específicos de projetos de abastecimento de água e esgotamento
sanitário temos outros elementos importantes e imprescindíveis, os quais são relatados a seguir:
4.2.2.1 Abastecimento de água
- Descrição geral do sistema existente e correlação com o sistema projetado;
- Estudo de consumo e demanda, e, se for o caso, estudo do crescimento populacional;
- Mapeamento da rede existente, no que se relaciona com a projetada;
- Definição dos parâmetros;
- Planilhas de cálculo de vazão e pressão;
- Planilha contendo comprimento dos trechos nó a nó com cálculos de volumes;
- Quadro de conexões e peças especiais constituintes de cada nó, no caso de projetos de redes
distribuidoras;
- Especificações técnicas de materiais e serviços específicas para obras de abastecimento de água,

atualizadas, e em conformidade com as normas técnicas vigentes;
- Orçamentos apresentando separadamente materiais e equipamentos hidráulicos, e obras civis e

serviços em geral. Na relação dos materiais devem constar apenas aqueles que não entram na
composição de custo das obras civis;
- Os projetos de ampliação de sistemas de abastecimento de água deverão conter informações

sobre as perdas no sistema, os tipos de tratamento adotados e qual a forma de interligação do sistema
proposto com o existente;

- O manancial abastecedor de água deverá estar previamente definido quando da apresentação
dos projetos. No caso de captação subterrânea deverão constar testes de vazão do poço, e ser previsto
tratamento adequado, se for o caso. No caso de captação de água de superfície o projeto deverá
apresentar estudos hidrológicos e de qualidade de água do manancial escolhido;
- A produção “per capita” usualmente adotada é de 80 a 120 l/hab. dia, com os seguintes
coeficientes:
K1 = 1,2 - dia de maior consumo
K2 = 1,5 - hora de maior consumo
Quaisquer valores diferentes desses devem ser precedidos de justificativas técnicas, ou estudos
de campo e;
- Nos sistemas com fornecimento de água da rede existente, o ponto de tomada, a pressão
disponível para o projeto, a vazão e o cadastro do local de tomada deverão ser fornecidos pelo Órgão
operador do sistema, que se baseará no sistema existente e na medição direta da pressão e vazão
disponível.
4.2.2.2 Esgotamento sanitário
- Descrição geral do sistema existente no entorno e correlação com o projetado;
- Estudo de consumo e demanda, e, se for o caso, estudo do crescimento populacional;
- Definição dos parâmetros;
- Mapeamento da rede existente, no que se relaciona com a projetada;
- Projeto da intervenção proposta, justificando e detalhando a solução adotada para o destino final
dos efluentes;
- Dimensionamento da rede;
- Planta contendo lay-out da rede;
- Perfis longitudinais das redes PV a PV;
- Detalhes dos poços de visita e ligações domiciliares;
- Especificações técnicas de materiais e serviços específicas para obras de esgotamento sanitário,

atualizadas, e em conformidade com as normas técnicas vigentes;

PAINÉIS TÉCNICOS
- Os orçamentos devem apresentar separadamente materiais e equipamentos hidráulicos e obras

civis e serviços em geral. Na relação dos materiais deve constar apenas aqueles que não entram na
composição de custo das obras civis;
- Os projetos de ampliação dos sistemas de esgotamento sanitário deverão informar como as

obras previstas se inserem dentro do sistema existente na cidade, qual o destino final dos efluentes
atualmente produzidos e as formas de tratamento adotadas;
- As características do efluente produzido, assim como o seu destino final, deverão estar claramente
apresentadas no projeto; Deverão ser obedecidas as Normas da Resolução nº 020 - CONAMA, de
18.06.86;
- O “per capita” de produção de água deverá variar entre 80 e 120 l/hab.dia. Para o
dimensionamento da rede coletora deverão ser considerados os seguintes coeficientes;
K0 = 0,8 - reversão água/esgoto
K1 = 1,2 - dia de maior consumo
K2 = 1,5 - hora de maior consumo
Quaisquer valores diferentes desses devem ser precedidos de justificativas técnicas, ou estudos
de campo e;
- No caso das redes interligarem com o sistema já existente, os dados destas devem ser fornecidos
pela concessionária local.
4.2.3 COMPLEMENTARES
Além dos elementos acima citados, em muitas situações, nos projetos de saneamento básico, é
necessário a elaboração de projetos complementares, dentre os quais podemos destacar:
- Arquitetura, contendo: planta de situação das edificações; plantas baixas; cortes (transversais
e longitudinais) e fachadas; detalhes arquitetônicos e de acabamento.
- Estrutura, com: descrição das soluções adotadas a nível estrutural, inclusive as soluções de
fundações; projeto estrutural (plantas); quantitativos de materiais.
- Instalações elétricas, incluindo: distribuição de força e luz e as respectivas tabelas contendo a

capacidade dos circuitos; especificações.
- Instalações hidrossanitárias, onde deve constar: representação da rede de água potável e

esgoto sanitário; esquema isométrico; especificações. No caso de utilização de fossas sépticas/

sumidouros, apresentar projeto completo, teste de absorção do solo e indicação do nível do lençol
freático.
5. ANÁLISE DOS RESULTADOS
5.1 PRINCIPAIS ERROS DETECTADOS E OS PROBLEMAS POR ELES GERADOS
5.1.1 FASE DE CONCEPÇÃO
As falhas ocorridas nessa fase geralmente não levam a dificuldades durante a execução dos
contratos, porém são as de mais difícil resolução, pois levam à elaboração de projetos completamente
errados ou inadequados. Os erros dessa fase acarretam normalmente em problemas de eficácia e
economicidade.
Inexistência de adequado estudo populacional – A ausência de estudo populacional, ou um

estudo mal elaborado normalmente não acarreta problemas na etapa de execução das obras. Não
obstante, durante a etapa de operação a ausência de um adequado estudo tende a gerar problemas de
sub ou superdimensionamento dos sistemas. No primeiro caso (subdimensionamento) constata-se a
quebra do princípio da eficácia (não alcance dos benefícios desejados), e no segundo
(superdimensionamento), a quebra do princípio da economicidade (desperdício de recursos em bens
que não serão plenamente utilizados). Observa-se com mais freqüência essa falha na concepção de
projetos que não atingem todo o centro urbano, ou seja, naqueles direcionados a vilas e distritos, pois
nesses casos tem-se dificuldades adicionais de obtenção de dados populacionais, tornando trabalhoso
e oneroso o estudo.
Falta de estudo detalhado sobre consumo e demanda – Como no caso anterior esse problema
não acarreta problemas na etapa de execução das obras. Os problemas de eficácia e economicidade,
normalmente gerados por essa falha, são detectados na etapa de operação do sistema. Em parte a falha
é minimizada com a adoção de parâmetros normatizados e/ou estabelecidos pelas concessionárias
estaduais. Porém em muitos casos, principalmente no Nordeste, onde temos grandes áreas sujeitas a
restrições na oferta de água, esses parâmetros fogem da realidade específica do local de implantação
do projeto.
Falha no diagnóstico dos sistemas existentes – Problema com potencial para gerar grandes
dificuldades quando da etapa de execução das obras. Ocorre principalmente em projetos de ampliação
ou recuperação de sistemas. A falta de registros das obras de manutenção e de pequenas ampliações,
e a ausência de registros “como construído” (“as built”), são os grandes fomentadores dessa falha,
pois elevam os custos dos trabalhos de campo para os diagnósticos dos sistemas. Em muitos projetos
esse trabalho de campo não é realizado, ou seja, o projetista de detém apenas na documentação
existente (projetos, relatórios operacionais, etc.).

PAINÉIS TÉCNICOS
5.1.2 FASE DE DESENVOLVIMENTO
Falta de pesquisa sobre outras intervenções propostas para a mesma área – Capítulo
muitas vezes esquecido quando da elaboração da concepção do projeto. Sua ausência pode gerar os
mais variados problemas nas fases de orçamento e execução. O trabalho torna-se difícil devido a
descentralização das fontes de informação acerca dos investimentos públicos. Além de termos três
esferas de poder (Federal, Estadual e Municipal) investindo em infra-estrutura, dentro de cada uma
delas podemos encontrar várias unidades gestoras atuando na área.
Ex.: Traçado de uma adutora da companhia de saneamento estadual cruzando o de uma estrada
que irá ser construída pelo Governo Federal (SAA Vitória); Construção de uma barragem cuja bacia
hidráulica engloba a área de um assentamento agrícola implantado pelo INCRA.
Falta de estudo das interferências – No Brasil, por falta de memória gráfica, o estudo das
interferências tornou-se um item difícil e oneroso na elaboração de projetos. Como conseqüência, em
muitos casos, esse estudo não é elaborado, ou é executado de forma superficial. Esse fato gera
enormes problemas durante a execução das obras, principalmente redes de distribuição de água e
coletoras de esgotos implantados na malha urbana. No caso dos esgotos, o problema é mais grave,
pois, devido ao regime de escoamento (gravidade), torna-se muito complicado o desvio da tubulação,
gerando um aprofundamento na rede, aumentando os quantitativos de escavação.
Falta de análise dos conflitos de uso das águas – Análise que tem se tornado importante nos
últimos anos, principalmente devido a escassez dos recursos hídricos. É ainda um item raro nos
projetos de saneamento, especialmente nos de médio porte, porém a sua ausência vem, cada vez mais,
gerando problemas na fase de implantação.
Levantamentos topográficos insuficientes – Um levantamento topográfico insuficiente ou

incorreto gera erros gravíssimos, pois induz o projetista a uma seqüência de decisões e concepções
baseada em informações erradas. As falhas só serão detectadas durante a execução da obra, ou
somente no início da operação do sistema. Normalmente esse tipo de falha gera prejuízos financeiros
elevados.
Ausência de projetos complementares – Uma grande fonte de erros causadores de danos

financeiros é a ausência de projetos complementares. Em várias obras pesquisadas foi detectada a
ausência dos mais variados projetos complementares, Como exemplo podemos elencar os seguintes
projetos: energização de unidades; fundações; urbanização de estações de tratamento; instalações
elétricas e hidráulicas; proteção catódica; rebaixamento do lençol freático; escoramento; travessias;
etc.. A ausência desses projetos leva ao estabelecimento de preços fechados (verbas) para os itens, e,
na maioria das vezes, esses se mostram inadequados.

5.1.3 FASE DE ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO
Historicamente os projetista em geral, e especificamente os de saneamento, não dão muita atenção

a esse capítulo dos projetos, porém nesse ponto ocorrem os principais problemas que geram
dificuldades na execução dos contratos, que são a dor de cabeça dos administradores públicos e do
auditores de obras. Nesse capítulo normalmente vão ser explicitadas, na forma de números, as
deficiências encontradas em outras etapas do projeto. A maioria dos projetistas não conhece as
recomendações e as limitações impostas pela legislação, principalmente às contidas na Lei 8.666/93.
Muitas vezes essa fase do projeto é delegada a profissionais especializados em orçamento, mas com
poucos conhecimentos de saneamento.
Falta de estudo detalhado nas condições físicas das áreas onde serão executadas as obras
- Essa falha pode gerar erros nos mais diversos itens do orçamento, desde a instalação e manutenção
do canteiro até a sinalização da obra. Durante a fase de concepção o projetista normalmente não
detalha as condições físicas gerais das áreas de implantação das obras. Pontos como: área para
construção do canteiro de obras; levantamento dos tipos de pavimentos a serem demolidos; tráfego
nas ruas; nível do lençol freático e permeabilidade do terreno; etc., não são levantados e/ou previamente
definidos, dificultando o trabalho de orçamentação.
Falta ou insuficiência de sondagens - Falha recorrente em praticamente todos os projetos

analisados. Gera grandes discrepâncias entre os valores previstos e os efetivamente necessários à
execução. Usualmente os projetistas não fazem sondagens, ou fazem-nas em pequena quantidade.
Para alguns serviços os orçamentos são elaborados tendo como base em meras estimativas. O reflexo
da falha se dá principalmente no aumento exagerado do volume de escavação em material de 3ª
categoria, no caso de redes, adutoras e emissários, e na alteração da solução de fundação, nos casos
de reservatórios, elevatórias e estações de tratamento.
6. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
6.1 PAPEIS DE TRABALHO
Visando o aprimoramento dos procedimentos de análise de projetos de saneamento, baseado nos

elementos pesquisados, foram desenvolvidas propostas de papéis de trabalho, as quais, sob o nome
de “LISTA DE CONFERÊNCIA”, para “Abastecimento de Água” e “Esgotamento Sanitário”,
encontram-se em anexo apresentadas.
Assim como toda proposta, a apresentada deve ser desenvolvida e aprimorada, principalmente a
partir da efetiva utilização dos papeis de trabalho como ferramenta de apoio à análise de projetos.
6.2 BIBLIOTECA DE APOIO À ANÁLISE DE PROJETOS DE SANEAMENTO BÁSICO
A relação de livros e normas apresentada visa apenas dar uma pequena colaboração aos técnicos
encarregados da montagem de bibliotecas de apoio, tendo um caráter eminentemente sugestivo. A

PAINÉIS TÉCNICOS
coletânea foi dividida em duas listas, a primeira contendo os livros e normas voltados a uma análise
inicial, com abordagem superficial. A segunda sugere volumes direcionados a uma análise aprofundada
de elementos específicos.
6.2.1 ANÁLISE INICIAL
NORMAS - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS
NBR – 12.211 (1992) – Estudos de concepção de sistemas públicos de abastecimento d’água

NBR – 9.648 (1986) – Estudo de concepção de sistemas de esgoto sanitário
Resolução nº 020 - CONAMA, de 18.06.86
Normas técnicas do Órgão Estadual responsável pela gestão do meio-ambiente.
LIVROS
Manual de Hidráulica (Recomendação para o livro do Prof. Azevedo Neto)

Manual de Saneamento – FNS – Ministério da Saúde
Introdução à Engenharia Ambiental – Suetônio Mota (ABES)
Sistemas de Esgotos Sanitários – diversos autores – CETESB
Introdução à Qualidade das Águas e ao Tratamento dos Esgoto – Marcos Von Sperling (UFMG)
6.2.2 ANÁLISE DETALHADA
NORMAS - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS
NBR–14.486 (2000) – Sistemas enterrados para condução de esgoto sanitário – Projeto de redes
coletoras com tubos de PVC.
NBR-12.212 (1992) – Projeto de poço para captação de águas subterrâneas.
NBR-12.213 (1992) – Projeto de captação de água de superfície para abastecimento público.
NBR-12.214 (1992) – Projeto de sistema de bombeamento de água para abastecimento público.
NBR-12.215 (1992) – Projeto de adutora de água para abastecimento público.
NBR-12.216 (1992) – Projeto de estação de tratamento de água para abastecimento público.
NBR-9.649 (1986) – Projeto de redes coletoras de esgoto sanitário.
NBR-12.207 (1992) – Projeto de interceptores de esgoto sanitário.
NBR-12.208 (1992) – Projeto de estação elevatória de esgoto sanitário.

NBR-12.209 (1992) – Projeto de estação de tratamento de esgoto sanitário.
LIVROS
Tratamento de Água: Tecnologia Atualizada – Azevedo Neto, J.M.; Richter, C. A. (Ed. Edgard
Bleicher Ltda)
Princípios do Tratamento Biológico de Águas Residuárias – Vol 2, 3, 4 e 5 (DESA/UFMG)
Sistemas Simples para Tratamento de Esgotos Sanitários – Experiência Brasileira – Cícero

Onofre de Andrade Neto – ABES
Coleta e Transporte de Esgoto Sanitário – Pedro Além Sobrinho & Milton Tomoyuki (ABES)
BIBLIOGRAFIA
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. (2002). O Saneamento no Brasil do ano 2000.
Revista Brasileira de Saneamento e Meio Ambiente. Rio de Janeiro. Ano XI, Nº 22.
MENDES, R. G. Lei de licitações e contratos anotada. 4.ed. Porto Alegre: Síntese, 2002.
PEREIRA, J. T. Comentários à lei de licitações e contratações da administração pública. 5.ed.

Rio de Janeiro: Renovar, 2002.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 12.211: estudos de concepção

de sistemas públicos de abastecimento d’água. Rio de Janeiro, 1992.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 9.648: estudo de concepção de

sistemas de esgoto sanitário. Rio de Janeiro, 1986.
BRASIL. Conama. Resolução n.º 020, de 18 junho de 1986. Dispõe sobre a classificação e uso das
águas doces, salobras e salinas e o enquadramento dos corpos d’água. Cria instrumentos para
avaliar a evolução da qualidade das águas.

PAINÉIS TÉCNICOS
Auditoria de projetos:
A análise econômica das obras públicas
Wanda Claudia Galluzzi Nunes1

André Escovedo Freire2
O presente trabalho visa a apresentar mecanismos objetivos de controle de preços nas obras
públicas, com base nos institutos legais aplicáveis (Lei n.º 8666/93), especialmente para aquelas
licitações do tipo menor preço. É apresentado o sistema de aceitabilidade de preços como garantidor
da economia nos contratos de obras públicas, tendo como fundamento o projeto básico da licitação.
O exame deste documento permite a identificação de irregularidades na fixação de valores-limite nos
procedimentos licitatórios, ensejando assim a responsabilidade do Administrador Público em caso
de prejuízo ao erário. As alterações contratuais são analisadas à parte, com a apresentação de propostas
voltadas à ampliação de discussões destinadas a aprimorar as formas de controle hoje disponíveis.
Os Tribunais de Contas são protagonistas na construção da nova ordem democrática introduzida pela
Constituição Federal de 1988, pois tutelam valores fundamentais como a legalidade, a legitimidade e
a economicidade. Este último aspecto, que é de fundamental importância no que se refere às obras
públicas devido ao grande volume de recursos empregados, refere-se ao equilíbrio entre o custo e o
benefício resultante destes investimentos. Os parâmetros de aferição deste equilíbrio não devem ser
subjetivos, mas concretizados em cada caso, com base no conceito de preço de mercado, que deve
funcionar como limitador máximo dos gastos admissíveis para determinado empreendimento. O
controle destes valores é feito com foco na licitação de origem, pois é neste momento que são fixados
o preço da obra (proposta vencedora) e as características do objeto (projeto básico). Ao Administrador
Público cabe efetuar juízo de aceitabilidade dos preços propostos, para que somente cheguem à
classificação propostas efetivamente vantajosas. O projeto básico é o fundamento mediante o qual o
critério de aceitabilidade de preços pode ser determinado de forma correta, sendo o orçamento
estimado o seu principal instrumento. Uma análise minuciosa deste demonstrativo possibilita a
identificação de irregularidades na fixação de critérios de aceitabilidade de preços inadequados, o que
pode ensejar contratações desvantajosas. Entretanto, ainda quando o preço de adjudicação for favorável,
a Administração Pública pode sofrer prejuízos em razão de alterações contratuais danosas, pois a lei
de regência não estabelece mecanismos eficazes de controle nestes casos. Cabe aos Tribunais de
Contas a tarefa de discutir e formular alternativas, de modo a contribuir para a efetiva aplicação dos
princípios constitucionais confiados a sua tutela.
1. Engenheira civil, Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.
2. Engenheiro civil, Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.

INTRODUÇÃO
Os Tribunais de Contas estão entre as estruturas políticas mais importantes da Nação, pois
garantem princípios fundamentais como a legalidade, a legitimidade e a economicidade.
O vulto dos recursos aplicados nas obras públicas requer atenção especial dos órgãos de controle,
principalmente quanto ao aspecto da economicidade, em que o benefício do investimento é cotejado
com o seu respectivo custo, de modo a demonstrar a adequação de cada ato praticado. Entretanto, esta
aferição não pode ser fundada em parâmetros subjetivos, como garantia da transparência na
fiscalização.
O presente trabalho visa a apresentar mecanismos objetivos de controle de preços nas obras
públicas, com base nos institutos legais aplicáveis (Lei n.º 8666/93), especialmente para aquelas
licitações do tipo menor preço. É apresentado o sistema de aceitabilidade de preços como garantidor
da economia nos contratos de obras públicas, tendo como fundamento o projeto básico da licitação.
O exame deste documento permite a identificação de irregularidades na fixação de valores-limite nos
procedimentos licitatórios, ensejando assim a responsabilidade do Administrador Público em caso
de prejuízo ao erário. As alterações contratuais são analisadas à parte, com a apresentação de propostas
voltadas à ampliação de discussões destinadas a aprimorar as formas de controle hoje disponíveis.
OS TRIBUNAIS DE CONTAS E A ORDEM DEMOCRÁTICA

Os desafios que hoje se apresentam à atuação dos Tribunais de Contas inserem-se no amplo
contexto de mudanças que caracterizam a pós-modernidade: “o grande ceticismo (...), o vazio técnico,
a insegurança jurídica que se observam efetivamente na sociedade, no modelo de Estado, nas formas
de economia, na ciência, nos princípios e nos valores de nossos povos nos dias atuais” (Cláudia Lima
Marques, apud Barroso, 2001).
As concepções juspolíticas tradicionais, incapazes de atender às novas demandas da sociedade,

passam por um processo de reformulação profunda em todo o mundo. No Brasil, o fenômeno tomou
contornos definidos com a redemocratização, caracterizada por uma volta ao Direito, agora
indissociavelmente relacionado às idéias de legitimidade e justiça. O corolário deste movimento é a
promulgação da Constituição Federal de 1988, na qual os valores compartilhados por uma sociedade
multifacetada materializam-se mediante princípios.
Os Tribunais de Contas ocupam papel destacado neste processo. Estão “entre as estruturas
políticas mais importantes de expressão do poder estatal, desempenhando diversas funções de proteção
de direitos fundamentais de sede constitucional” (Moreira, 2001), garantindo a observância de
princípios como legalidade, legitimidade e economicidade. A tarefa é complexa: os princípios
Anais do VII Simpósio
constitucionais, Nacional de Auditoria
“traves-mestras de Obras jurídico”
do sistema Públicas (Sarmento, 2002), apresentam um “grau
191
de
generalidade e de abstração superior ao das regras”, que são as normas dispositivas. Por outro lado,
PAINÉIS TÉCNICOS
Este é, portanto, o grande desafio com que a sociedade brasileira interpela os Tribunais de Contas
nos dias de hoje: o de dar a efetiva aplicação aos princípios constitucionais confiados à sua tutela, de
modo a contribuir para a concretização do ideal democrático no país.
A ANÁLISE ECONÔMICA: O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA

ECONOMICIDADE
Em sua missão institucional, os Tribunais de Contas promovem controles de natureza técnica
(quanto à legalidade e economicidade) e política (quanto à legitimidade). Trata-se de uma clara
evolução, ainda em processamento, em relação aos controles tradicionais. O aspecto econômico é
hoje o destaque, mas já se delineia o avanço em direção ao exame da legitimidade na gestão dos
recursos públicos.
Economicidade é um aspecto da eficiência e significa a melhor satisfação do interesse público

com os menores custos para a sociedade. Segundo Moreira (2000), é um controle de meios e não de
resultados. Estes últimos são examinados segundo o conceito de eficácia na ação governamental. O
exame da economicidade, pois, vai além, ao avaliar se, obtidos os resultados, os meios adotados na
sua consecução foram os mais econômicos.
A economicidade de determinado ato praticado é questão intimamente ligada a um outro princípio

basilar do Estado de Direito: a razoabilidade. Este, segundo Barroso (1997), é “um parâmetro de
valoração dos atos do Poder Público para aferir se eles estão informados pelo valor superior inerente
a todo ordenamento jurídico a justiça”. Por outro lado, Torres (1991) explica que “o conceito de
economicidade, originário da linguagem dos economistas, corresponde, no discurso jurídico, ao de
justiça”.
O controle da economicidade, portanto, deve ser inspirado nas idéias de adequação dos meios
utilizados aos fins pretendidos, da necessidade da medida adotada e, em especial, da
proporcionalidade entre o custo e o benefício obtido por meio do ato examinado.
Tarefa árdua, mas imprescindível, é a de buscar o adensamento do conteúdo destes conceitos.

Torná-los, enfim, “mais concretos”. Essas qualidades de excelência exigíveis devem ser aferidas em
função de parâmetros “objetivos, pois o importante é que o conceito (...) jamais possa ser subjetivo,
de outro modo apenas se substituiria o arbítrio na administração pelo arbítrio no exercício do controle”.
(Moreira, 2000).
Outro aspecto importante é o destaque atribuído aos elementos colhidos na situação concreta: é
preciso analisar de modo fundamentado se as decisões tomadas foram as mais razoáveis diante dos
valores constitucionalmente protegidos.
O PREÇO DE MERCADO: PARÂMETRO OBJETIVO DA ANÁLISE

ECONÔMICA
A verificação dos preços das obras públicas assenta-se no controle da licitação de origem, pois
é neste momento que o preço do contrato é fixado, por meio da proposta vencedora. É também nesta
fase que se define o objeto do contrato, que outro não é senão o demonstrado em projeto básico.

O Estatuto Geral de Licitações (Lei nº 8.666/93 e suas alterações), além de condicionar a escolha
de propostas ao critério da maior vantagem, inclusive quanto ao preço, menciona ainda em seu artigo
12 a economia na execução como um dos requisitos para as obras contratadas pela Administração
Pública. O anteprojeto da Lei Geral de Contratações Administrativas, embora inaplicável às obras e
serviços de engenharia, representa um notável avanço legislativo, ao erigir a nível de princípio o
justo preço nas avenças firmadas pelos gestores de recursos públicos.
Este conceito, que na Lei Geral de Licitações pode ser equiparado a preço aceitável, é um
parâmetro fluido, apurável segundo a situação concreta. O legislador, ciente da inviabilidade da
fixação de valores prévios, optou pelo sistema da razoabilidade, estabelecendo como padrão de
referência o preço de mercado do objeto pretendido. Assim se verifica em diversos dispositivos,
como o art. 15, § 6º (possibilidade de impugnação de preços por incompatibilidade com os de
mercado); art.24, inciso VII (permissivo para a dispensa de licitação no caso de preços superiores
aos de mercado); art.24, inciso X (locação de imóvel sem licitação, desde que a preço compatível com
o de mercado).
Sundfeld (1995, p.152) destaca que é “interessante perceber que a idéia de compatibilidade da
oferta com os preços de mercado foi adotada pelo legislador como essencial não só à licitação, mas
a quaisquer contratações envolvendo a Administração, mesmo quando feitas sem ela.”
Justen (2001, p.472), por sua vez, afirma que há absoluta incompatibilidade entre as idéias de
licitação e preço excessivo: “Não se pode conceber que uma licitação conduza à contratação por
preços superiores aos que poderiam ser obtidos se a Administração comparecesse diretamente ao
mercado para contratar”.
A questão que se coloca, então, é o modo pelo qual as idéias de preço justo, aceitável e compatível
com o de mercado podem ser transportas para a licitação, de forma a assegurar a economicidade do
contrato resultante.
O CRITÉRIO DE ACEITABILIDADE DE PREÇOS: MECANISMO

GARANTIDOR DA ECONOMICIDADE
O problema se resolve por meio do sistema de aceitabilidade de preços, complexo de normas
estabelecido para limitar os valores ofertados à licitação. Este mecanismo, entretanto, em conseqüência
da confusa redação de seus dispositivos, é fruto de inúmeras confusões quanto à sua aplicação, o que
gera, com freqüência, a sua ineficácia.
O Sistema de aceitabilidade de preços é definido por meio das seguintes regras da Lei n.º 8.666/93:
- Art. 40, inciso X
- Art. 48, inciso II
- Art. 43, inciso IV
- Art. 44
Além destas, rege-se a licitação pelos princípios da isonomia e da escolha da proposta mais
vantajosa (art. 3º), que são, conforme já demonstrado, os fundamentos que devem inspirar a
interpretação de todo o texto legal. Os princípios destinam-se também a “otimizar” o sistema jurídico
(Robert Alexy, apud Sarmento, 2002), de modo que se pode afirmar que toda a conduta do

PAINÉIS TÉCNICOS
Administrador no procedimento licitatório deve conduzir à escolha da proposta mais vantajosa e ao

atendimento da isonomia.
Estas premissas são imprescindíveis à solução dos conflitos que se colocam a partir da truncada
redação dos artigos mencionados acima.
Com efeito, para que seja assegurada a escolha da proposta mais vantajosa é imperioso que
do texto editalício conste limite máximo de preços aceitáveis. Esta afirmação discrepa da redação do
inciso X do artigo 40, mas é a única interpretação possível em face do princípio referido. De fato, para
que se evite a desvantagem das ofertas, é preciso estabelecer um marco acima do qual se consubstanciará
o excesso do preço proposto, o que ensejará sua exclusão do procedimento.
Note-se que o critério de julgamento de menor preço não garante a vantagem da proposta;
logo, não assegura o cumprimento da finalidade principal da licitação. É perfeitamente possível que
todas as propostas apresentem preços superiores ao de mercado para o objeto pretendido, de modo
que, pelo critério de menor preço, será escolhida a proposta “menos desvantajosa”. Este critério, na
verdade, atende apenas ao requisito “mais” da expressão “mais vantajosa”. O outro requisito somente
pode ser garantido por meio do critério de aceitabilidade. Por isso afirma Sundfeld (1995, p.150) que
“ o menor preço é não o numericamente inferior, mas o que, sendo-o, ao mesmo tempo apresenta-se
como justo, porque compatível com o do mercado, e exeqüível, por permitir a fiel e integral execução
do objeto contratado”.
O critério de aceitabilidade de preços é um valor objetivamente expresso, acima do qual as

propostas não serão admitidas à fase classificatória, num autêntico juízo de admissibilidade. É
elemento obrigatório do edital, conforme redação do inciso X do art. 40. Este dispositivo, em sua
letra original, determinava a indicação, no instrumento convocatório, do “critério de aceitabilidade de
preços unitários e global, conforme o caso”. Assim, harmonizava-se ao disposto no art. 48, inciso II,
que obriga à desclassificação das propostas “com valor global superior ao limite estabelecido”,
alinhando-se também à redação do art. 43, inciso IV, que inclui no procedimento de exame das
propostas a verificação da sua conformidade com os preços correntes no mercado e, finalmente, era
compatível com o princípio da escolha da proposta mais vantajosa.
O receio de que esta sistemática viesse a ser confundida com a do chamado “preço-base”,
instituto contido na norma anterior (Decreto-Lei 2.300/86), levou à alteração do inciso X do art.40,
provocando a desarmonia do sistema.
A nova redação dá a entender ser a fixação do preço máximo uma faculdade do Administrador,
deixando dúvidas acerca da eficácia dos demais procedimentos de aceitabilidade. Afinal, seria
também facultativa a verificação da compatibilidade dos preços propostos com os de mercado (art.43,
inciso IV)? A resposta é negativa, pois este entendimento não se coaduna com o princípio basilar da
escolha da proposta mais vantajosa.
Por outro lado, esta verificação, em obediência ao princípio do julgamento objetivo (art.44) deve
ser efetuada “a partir de pautas firmes e concretas” (Sundfeld, 1995, p.21), submetidas previamente
à publicidade. Assim, o critério para exame da compatibilidade dos preços propostos com os de
mercado deve constar, expressa e objetivamente, do edital. Mas não basta que conste: deve funcionar
como limitador dos preços ofertados, já que sua função é exatamente a de expulsar do procedimento

as propostas desvantajosas, para que avancem à fase classificatória apenas as que apresentem vantagem,
dentre as quais se escolherá a melhor.
A adoção deste entendimento como regra, além de garantir que o preço contratado estará
indubitavelmente compatível com os valores correntes, apresenta ainda um outro benefício: determina
objetivamente a responsabilidade do Administrador nas adjudicações a preços excessivos. Esta
decorrerá sempre de um defeito (inexistência ou inadequação) do critério de aceitabilidade de preços
na licitação de origem. Deste modo, eliminam-se discussões quanto à possibilidade de intervenção do
órgão licitante sobre os preços ofertados. Explica-se: é freqüente, à vista de contratações danosas, o
argumento de que o administrador atende às prescrições legais ao escolher a proposta de menor
preço. Esta assertiva não é verdadeira, pois o art.40, inciso X, determina a indicação em edital não
apenas do critério de julgamento, mas também do critério de aceitabilidade de preços. Até mesmo
uma possível facultatividade apenas quanto à indicação numérica deste critério cai por terra, em vista
do princípio da escolha da proposta mais vantajosa, como já demonstrado.
Logo, o Administrador que não coteja os preços propostos com o parâmetro de aceitabilidade
estatuído, representativo dos preços de mercado, desatende o princípio fundamental da licitação, pois
arrisca-se a contratar com desvantagem, devendo responder por danos supervenientes se constatado
o prejuízo. Por outro lado, se o Administrador analisa a razoabilidade dos preços ofertados previamente
à eleição da melhor proposta, exaure seus deveres quanto a este quesito, de modo que não lhe pode
ser atribuída responsabilidade por eventuais desvantagens que lhe fogem ao controle. Isto pode
ocorrer, por exemplo, no caso de uma obra licitada sob critérios de julgamento e de aceitabilidade de
preços globais. Neste caso, mesmo consignando um preço total aceitável, a proposta vencedora
poderá apresentar heterogeneidade interna, quando alguns itens são cotados a preços superiores aos
de mercado, enquanto outros, obviamente, serão inferiores, de modo que no saldo final a oferta seja
aprovada no juízo de admissibilidade global. Ora, o Administrador não pode ser responsabilizado
por estes preços unitários desvantajosos quando não teve meios para contê-los. É a posição de Justen
(2001), quando afirma que “É óbvio que preenche os requisitos legais uma proposta cujo valor global
não é excessivo, ainda quando o preço unitário de um dos insumos possa ultrapassar valores de
mercado ou registro de preços”.
Na realidade, a heterogeneidade da planilha da contratada não representa uma desvantagem, pois,

mantida inalterada a avença, o objeto será efetivamente executado sob as melhores condições de
preço.
O problema é que, freqüentemente, os acréscimos quantitativos que sobrevêm ao pacto inicial

tendem a se concentrar nos itens cujos preços unitários são mais altos. É comum o ofertante cotar
com folga os serviços cuja quantificação em projeto está sujeita a maiores imprecisões, como
“Movimento de Terra”, “Transporte de Material” e similares. Deste modo, a vantagem obtida na
licitação pode ser completamente neutralizada nas alterações contratuais (Termos Aditivos).
Este é um flanco aberto, que deve ser considerado à luz dos princípios constitucionais, exigindo
dos aplicadores do Direito soluções tendentes a garantir a economicidade na gestão pública, assim
como a eficácia do controle.

PAINÉIS TÉCNICOS
Dentre outras propostas tratadas adiante no trecho referente a Alterações Contratuais, coloca-se
em discussão a adoção do critério de aceitabilidade de preços unitários aplicado às obras, ainda que
estas sejam licitadas, em regra, sob critério de julgamento de preço global. Este procedimento permitiria
que todos os itens pactuados fossem submetidos a juízo de admissibilidade quanto ao valor unitário,
assegurando, assim a permanência da vantagem obtida até o fim do contrato, mesmo em caso de
alterações supervenientes.
A FIXAÇÃO DO LIMITE DE PREÇOS NAS LICITAÇÕES DE OBRAS

PÚBLICAS
Quanto maior a complexidade do objeto, mais difícil é a determinação de seu preço de mercado.
Não é sem razão que, apesar da clara tendência de simplificação e agilização dos procedimentos
seletivos para as contratações públicas, evidenciada no anteprojeto da Lei Geral de Contratações
Administrativas e na Lei do Pregão, as obras e serviços de engenharia continuam submetidos ao
minucioso sistema da Lei n.º 8.666/93, que determina rotinas bastante detalhadas inclusive para a
estimativa do preço do objeto licitado.
A expressão “preço de mercado” soa estranha quando aplicada às obras públicas. Para que seja
considerada uma prática de mercado, é preciso que determinada condição se reproduza um número
razoável de vezes dentro de determinado período, de modo que se possa tomá-la como um indicador
da totalidade do sistema. Isto não acontece nas obras, porque é praticamente impossível que duas
delas se repitam de modo idêntico. Até mesmo projetos padronizados podem gerar custos diversos,
em função do terreno e de outras condições locais. Daí se verifica que não existe preço de mercado
para o gênero “obras”, nem mesmo para suas espécies.
O que se pode admitir é o preço corrente de determinada obra, com suas características específicas,
preço este que resulta da conjugação dos diversos elementos que a compõem – serviços e fornecimentos
– estes, sim, passíveis de repetição a ponto de configurarem uma condição característica de mercado.
Neste ponto fica clara a estreita vinculação entre o projeto básico e o valor-limite de aceitabilidade
dos preços propostos: é o projeto que determina o preço de mercado da obra, pois é nele que se
delimita qualitativa e quantitativamente o objeto pretendido.
Qualquer auditoria sobre o preço contratado, portanto, é uma auditoria sobre o preço-limite
estimado, que é, por sua vez, a auditoria sobre o projeto básico, ainda que o exame seja efetuado
durante a execução do contrato. É evidente, entretanto, que não há melhor momento para o controle
senão o da licitação, sendo certo que os Tribunais de Contas devem atuar concomitantemente ao
procedimento, isto é, após a publicação do instrumento convocatório. Deste modo, aumentam as
chances de sucesso na fixação de adequados limites de aceitabilidade, com a conseqüente garantia da
economicidade na posterior adjudicação.
A AUDITORIA DO PROJETO BÁSICO

O exame é iniciado pela verificação da suficiência dos elementos gráficos, descritivos e econômicos
do projeto, segundo os critérios elencados no art. 6º, inciso IX da lei de regência.
Nas obras executadas sob o regime de empreitada por preço global deve também ser observado
o art. 47 daquele diploma. Este dispositivo, embora considerado por alguns autores como

desnecessário, pois qualquer projeto básico deveria disponibilizar aos licitantes o completo
conhecimento do objeto, tem sua razão de ser.
Para compreendê-la, é preciso lembrar que “a diferença entre as modalidades de empreitada não
envolve direta e exclusivamente o valor a ser pago ao particular, mas o critério para apuração deste
valor. Sendo por preço global, o contrato definirá o valor devido ao particular tendo em vista a
prestação em seu todo.” (Justen, 2001, p.103). Assim, é fácil perceber que, na empreitada global,
tecnicamente, não é adequada a divisão da obra em “unidades determinadas” (art.6º, inciso VIII,
alínea ‘b’) para efeito de aferição e pagamento. É evidente que, sendo a obra um serviço complexo e,
por isso, prestado durante períodos mais ou menos prolongados, freqüentemente será preciso parcelar
o pagamento. Mas isto não será feito necessariamente com base em serviços objetivamente medidos,
podendo ser efetuado o diferimento de acordo com etapas pré-estabelecidas em cronograma. O risco
deste tipo de procedimento - além da possível incompatibilidade entre os serviços efetivamente
executados e o cronograma previsto, podendo ensejar o pagamento de itens ainda não realizados - é
de que o cronograma elaborado com base no projeto englobe serviços que efetivamente não existem,
por incorreção (excesso) das previsões iniciais. Estas “gorduras” do projeto não seriam oportunamente
corrigidas durante as medições, pois os pagamentos não estariam atrelados a elas, mas ao cronograma.
Poder-se-ia alegar que, se assim ocorre para a Administração, poderia também acontecer em prejuízo
da contratada, gerando “vantagem” para o Poder Público, que previra em projeto menos do que
deveria. Esta idéia repugna ao Direito, pois a ninguém é permitido o enriquecimento sem causa,
sendo de justiça o pagamento de todo e qualquer serviço realizado pela contratada. E, ademais, esta,
sem sombra de dúvida, ao ver-se prejudicada, recorreria ao instituto do reequilíbrio econômico-
financeiro, de modo que o problema apontado, no final de tudo, só repercutiria negativamente para a
Administração.
É por isso que o projeto nas contratações por empreitada global deve ser, senão executivo, pelo
menos “exaustivo”, de modo a representar cabal e fielmente o conjunto de serviços a realizar,
evitando a álea tanto para a Administração como para a contratada.
Após a análise quanto à suficiência das informações que integram o projeto básico, passa-se à
verificação do atendimento aos requisitos do art. 12 da Lei de Licitações; em particular, do inciso III.
Trata-se da economia na execução, conservação e operação da obra.
Observa-se, na prática, que a amplitude da ação do controle externo neste exame é bastante
restrita quanto ao chamado “mérito administrativo”. Isto não significa que foge aos Tribunais de
Contas o controle da economicidade de atos desta natureza, mas sim que ele deve ser efetuado
segundo critérios objetivos. Por isso, a simples utilização de materiais de maior nobreza na edificação
ou a adoção de soluções arquitetônicas relativamente dispendiosas, dentre outras decisões de projeto,
só poderiam ser questionados se cabalmente evidenciada a inadequação ou inutilidade da medida
adotada, configurando assim o desperdício. É preciso lembrar que materiais de maior durabilidade
freqüentemente são mais onerosos. Deste modo, a relação custo-benefício se apresenta equilibrada,
não indicando prejuízo.
Feitas estas considerações, é possível atingir o ponto principal do exame da economicidade em

sede de licitação: a análise do “orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados” (art.6º, inciso IX, alínea “f”). A

PAINÉIS TÉCNICOS
definição legal já demonstra que este documento tem a aptidão para demonstrar a compatibilidade
entre o projeto técnico da obra e o valor-limite da licitação, de modo que o controle deste último pode
ser efetuado de forma completamente objetiva.
Como se sabe, entretanto, o preço de uma obra não se resume ao somatório dos custos de
serviços e fornecimentos mensuráveis que a integram. Estes são apenas os custos diretos. O preço
final será composto, também, dos custos indiretos e do lucro da contratada. Estes fatores devem ser
considerados na fixação do valor final da obra pelo órgão licitante, de forma a refletir as reais
condições de mercado. De outro modo, subestimando o limitador de aceitabilidade, a Administração
estaria impondo injusto prejuízo à empresa contratada.
COMPONENTES DO PREÇO FINAL DA OBRA

I - CUSTOS DIRETOS
O custo direto “é aquele obtido pela soma dos insumos que ficam incorporados ao produto (...),
através dos consumos dos itens de custo (...) mensuráveis” (Dias, 2000, p.13). A definição não é
unânime na doutrina, mas isto não traz maiores problemas, porque, como será demonstrado, a
categorização dos custos de uma obra não influi na composição de seu preço final.
Para efeito de sistematização das rotinas de controle, portanto, pode-se adotar a definição acima,
o que permite concluir que os custos diretos são, em regra, representados no orçamento estimado.
Isto porque a lei exige a prévia estipulação das quantidades de todos os serviços e fornecimentos a
serem incorporados à obra (art.7º, § 4º), elegendo como veículo de demonstração destas quantidades
- e de seus respectivos custos - o orçamento estimado (art.40, § 2º, inciso II).
É importante frisar que o controle do custo direto de uma obra é feito, necessariamente, sobre os
dois fatores que o compõem: preços unitários e quantidades. O simples cotejo de preços unitários
estimados com os de mercado não possibilita o juízo sobre o adequado valor da obra, pois é preciso
que os quantitativos orçados sejam compatíveis com o projeto técnico.
São características obrigatórias do orçamento estimado:
- A indicação do custo global da obra (art. 6º, inciso IX, alínea “f”);
- A apresentação da composição de todos os custos unitários que integram o preço final (art.
7º, § 2º, inciso II);
- A previsão de todas as quantidades de serviços a executar ou produtos a fornecer, em

conformidade com as demonstrações dos elementos gráficos e descritivos do projeto (art. 7º, § 4º).
Esta relação, que, a princípio, não apresenta nenhuma dificuldade, é fonte de inúmeras controvérsias
na prática das licitações.
O primeiro requisito, referente à indicação do custo global da obra, significa que integram a
planilha estimada todos os componentes do valor final: custos diretos, indiretos e lucro. A determinação
não deve ser entendida em seu sentido formal, mas teleológico: o importante é que cada um destes
fatores seja esclarecido mediante a decomposição de seu valor em quantitativos e custos unitários,
seja qual for o formato do documento para isso utilizado (planilha única, conjunto de planilhas,
planilhas acompanhadas de composições etc).

O segundo requisito é a indicação do preço unitário de cada elemento aplicado à obra. É preciso
atenção ao vocábulo “unitário”: ele significa “relativo à unidade” e unidade significa “qualidade
daquilo que não pode ser dividido”. Assim, o orçamento estimado não pode conter serviços compostos.
É muito comum os órgãos licitantes introduzirem em planilha itens como “instalações elétricas”,
“execução de estruturas” e similares. Trata-se de uma ofensa ao art. 7º, inciso II da lei de regência. A
forma correta de indicação é a discriminação de cada material fornecido, mão-de-obra aplicada e
despesas com equipamentos, todos eles quantificados, mensurados e dotados do respectivo custo
unitário.
A indicação de cada elemento em orçamento traz ainda uma conseqüência de grande importância
para efeito de controle de gastos: ela determina a exigibilidade do serviço ou fornecimento em sede
contratual. Como se sabe, dificilmente o projeto arquitetônico e o memorial descritivo identificam
completamente o objeto pretendido. Isto pode ensejar discussões entre contratante/contratada, com
eventuais prejuízos para a Administração, o que não acontece se cada componente da obra estiver
unitariamente representado em orçamento. Desta forma, verifica-se que a planilha estimada é não só
um documento destinado ao controle do preço-limite adotado, mas também do alcance quantitativo e
qualitativo do objeto.
É admitida a utilização de serviços compostos no orçamento estimado quando houver remissão

a Sistemas de Custo oficialmente aceitos. Isto porque os preços de referência veiculados nestas
publicações são formulados com base em composições pré-estabelecidas, de modo que é possível
conhecer cada um dos insumos integrantes do serviço, suas quantidades e preços. Deste modo, a
exigência legal estará suprida.
A verificação da compatibilidade dos preços unitários com os praticados no mercado pode ser
feita de diversas maneiras. A mais comum é a utilização de preços de referência reunidos em
Sistemas de Custos. Este procedimento traz diversas vantagens, como a simplificação das tarefas do
órgão licitante, a uniformização de valores e a confiabilidade dos dados, face à padronização da
metodologia de pesquisa e ao tratamento estatístico conferido aos dados.
É conveniente a utilização de Sistemas regionalizados, a fim de que fatores locais incidentes

sobre o preço não provoquem distorções no orçamento. Diversos entes governamentais disponibilizam
preços unitários de referência por meio de publicações ou divulgação na internet, o que praticamente
elimina a necessidade de pesquisas próprias.
Evidentemente, quando o objeto pretendido não integra nenhum Sistema de Custo em razão de
sua especificidade, a pesquisa direta no mercado é a forma idônea de subsidiar o cálculo do valor
limite de aceitabilidade.
Neste caso, o que se deve ter em conta é a circunstância de ter a Administração esgotado os meios
de perquirição sobre a razoabilidade do preço, independentemente da metodologia adotada. Exemplo
disso é a promoção de uma única pesquisa de mercado: se o objeto é encontrado com facilidade,
requer-se um número maior de consultas. Determinados produtos, entretanto, têm oferta rara no
mercado, o que pode justificar a pesquisa singular. Mas esta situação deve ser inteiramente justificada,
pois trata-se de uma exceção.

PAINÉIS TÉCNICOS
Finalmente, o terceiro requisito do orçamento estimado é a adequação das quantidades planilhadas

aos elementos gráficos e descritivos do projeto. A primeira implicação que daí decorre é a vedação da
imprecisão do objeto. Não é possível indicar em planilha itens como “Serviços Eventuais”, por
exemplo. Todo o trabalho executado no âmbito de determinado contrato deve estar discriminado,
quantificado e valorado unitariamente em planilha. Cabe, portanto, aos órgãos de controle o cotejo
dos quantitativos projetados/planilhados.
Outra conseqüência deste mandado, também relacionada ao requisito de indicação de custos

unitários, é a impossibilidade de utilização de “verba” como unidade de medida. Esta prática, bastante
freqüente, além de irregular, demonstra desconhecimento da sistemática orçamentária. Sim, porque
ou a Administração está se furtando a quantificar um item quando pode e deve fazê-lo ou ela não o
pode, por ser o custo indireto – e neste caso o valor deve integrar o BDI, sendo equivocada sua
apresentação como custo direto.
Sob este aspecto, alguns serviços provocam controvérsias: Administração Local, Assistência
Técnica e Mobilização/Desmobilização são os principais deles. Há autores que os consideram custos
diretos; para outros, integram o custo indireto. Independentemente desta classificação, é preciso
conformá-los aos requisitos legais. Assim, estes itens devem:
- integrar o valor final da obra

- ser acompanhados do demonstrativo de todos os insumos que os compõem, devidamente
quantificados e avaliados.
É, portanto, vedada à Administração a adoção de valores “fechados” para os referidos itens,

ainda que baseados em percentuais ou período de execução da obra. Esta afirmação é a única cabível
face às exigências legais, embora pareça exagerada, pois a práxis reiteradamente revela a adoção
destes critérios. Mas é preciso lembrar que a Administração, ao elaborar o orçamento da obra, não
está apenas estimando o seu valor final: está, mais do que isto, elaborando um documento que deverá
prestar-se à sindicância dos órgãos de controle e à futura exigibilidade dos serviços que a compõem.
Deste modo, aquilo que é rotina para o particular – arbitrar valores em orçamento com base na
experiência – é vedado ao Administrador. Cada gasto ali consignado deve ser integralmente
esclarecido mediante sua composição de custos.
Os serviços de Administração Local representam as despesas com a manutenção do escritório da

obra, como a remuneração de engenheiros, mestres-de-obra, encarregados, auxiliares; tarifas telefônica,
de água e energia; gastos com veículos e materiais de escritório, dentre outros.
Os serviços de Assistência Técnica são relativos a atividades técnicas e de consultoria que se

desenvolvem paralelamente às obras civis, como a elaboração de projetos executivos, a realização de
levantamentos topográficos e a execução de ensaios e testes.
Finalmente, os serviços de Mobilização e Desmobilização representam as despesas com o

transporte, montagem e desmontagem de equipamentos e instalações. É importante considerar que os

deslocamentos serão feitos duas vezes, isto é, até o local da obra no início do contrato e dali até o
ponto de origem, quando encerrados os serviços. Ainda quanto a esta rubrica, vale destacar que o
inciso XIII do art. 40 da Lei n.º 8.666/93 determina a indicação em edital do valor limite a ser pago
pela Administração Pública a título de instalação e mobilização/desmobilização. Daí se concluir que,
em regra, estes itens não podem ser objeto de acréscimo contratual, exceto se integralmente comprovada
a necessidade de execução de instalações suplementares ou o ingresso de novos equipamentos na
obra, além daqueles inicialmente aplicados.
O fato de que alguns autores consideram tais rubricas como custos indiretos não afeta a necessidade
de discriminação, quantificação e avaliação unitária de seus custos. De fato, também o BDI deve ser
objeto de decomposição, como será mencionado adiante. A única implicação da classificação destes
serviços em custos diretos ou indiretos é que no primeiro caso sua inclusão em planilha possibilita a
medição objetiva dos insumos componentes durante a execução do contrato, quando o regime de
execução é o de preços unitários, o que certamente facilita a fiscalização dos serviços, permitindo que
sejam pagos somente aqueles efetivamente realizados.
II CUSTOS INDIRETOS E LUCRO
O BDI (Bonificação e Despesas Indiretas) representa o somatório dos custos indiretos e do

lucro e incide como taxa sobre os custos diretos, de modo que os custos indiretos e o lucro são
rateados entre os diversos itens de serviço.
Esta metodologia da orçamentação de obras se verifica eficaz há décadas, com a divulgação por
diversos Sistemas dos custos médios verificados na produção, adicionando-se a eles o BDI de cada
empresa.
Segundo Dias (2000), “o BDI é calculado exclusivamente para permitir calcular o preço unitário
de venda a partir do custo unitário direto do serviço” (grifo nosso).
É sabido ser supérfluo criar uma taxa de BDI para prever no orçamento as despesas indiretas e
o lucro. Estas poderiam ser apontadas em separado, assim como os custos de cada serviço. Porém,
qual o preço unitário de venda de cada serviço? Este preço é necessário para os pagamentos das
parcelas da obra, onde, além dos itens de serviço, deve-se pagar parcela das despesas indiretas
também. Para isto se presta o BDI: incorporar ao custo de cada serviço sua parcela dos custos
indiretos da obra – através de uma taxa – , o que permite definir seu preço unitário de venda.
Administração da obra (local e central), mobilizações e desmobilizações, instalação do canteiro,

contingências, seguros e garantias, controles da qualidade e tecnológico, segurança da obra,
equipamentos de proteção individual (EPI), tributos, lucro e quaisquer despesas não incorporadas
diretamente ao produto são consideradas indiretas por princípio e podem estar embutidas no BDI, o
que deve ser verificado pela não provisão como item orçamentário.

PAINÉIS TÉCNICOS
Quando se diz que este ou aquele item pode ou não fazer parte do BDI é porque sua inclusão
como item planilhado ou no BDI não compromete a correção do orçamento, pois na verdade a taxa
de BDI gera apenas o recurso necessário para o ressarcimento de cada custo indireto e do lucro.
Porém, o uso indiscriminado da taxa de BDI pode causar distorções, como, por exemplo, no caso
de acréscimos e reduções de serviços que não envolvam mudança na estrutura administrativa da obra,
pois a aplicação do BDI inicialmente calculado sobre estes itens modificará indevidamente o valor do
ressarcimento aos custos de administração previamente calculados.
Cada custo indireto é incluído no BDI calculando-se, inicialmente, o custo direto total (C) (os
custos de cada serviço estão disponíveis, em sua maioria, nos sistemas de custos de obras – PINI,
EMOP, FGV, Boletim de Custos, etc.). Depois, calcula-se o custo indireto específico (i). A taxa
relativa do custo indireto dentro do BDI é igual à divisão deste pelo custo direto total, ou i ÷ C.
Assim, numa obra com custo total de R$ 100.000,00 e com custos de administração de R$ 5.000,00,
esta administração soma 5% à taxa do BDI.
Passamos agora aos detalhes de cada componente do BDI e suas variáveis:
ISS – Imposto Sobre Serviços – é de competência municipal, portanto deve-se saber sobre a legislação
específica e os prazos de pagamento, pois algumas prefeituras já o retém no pagamento das
faturas. Deve-se verificar, ainda, a dedução dos custos com materiais fornecidos na base de
cálculo do imposto (a cidade do Rio de Janeiro não deduz, enquanto Niterói deduz). No Estado
do Rio de Janeiro é usual a taxa de 3% para obras e 5% para serviços sem fornecimento.
COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – é de competência federal e sua

alíquota é de 3%. Vence no último dia útil da 1ª quinzena do mês após a apuração do faturamento
mensal, portanto, o imposto vence no dia 15, 14 ou 13. No caso de construção por empreitada ou
fornecimento a preço predeterminado de bens e serviços, contratados por pessoa jurídica de
direito público, empresa pública, sociedade de economia mista ou suas subsidiárias, pode-se
adiar o pagamento até recebimento da fatura.
PIS – Programa de Integração Social – de competência federal, sua alíquota é de 0,65%. Vence como
o COFINS: último dia útil da 1ª quinzena do mês seguinte à apuração do faturamento mensal.
IRPJ – Imposto de Renda Pessoa Jurídica – federal. Se recolhido por:
Lucro Presumido: alíquota de 15% sobre o lucro. A Receita Federal assume:
Obras: lucro de 8% à resulta em 1,2% do faturamento;
Prestações de serviço: lucro de 32% à resulta em 4,8% do faturamento.

Lucro Real: alíquota de 15% sobre lucro de até R$ 20.000,00/mês. Acima disto, a alíquota passa a
25%. É apurado trimestralmente e vence nos últimos dias úteis dos meses de abril, julho, outubro
e janeiro.
CSSL – Contribuição Social Sobre o Lucro – federal.
Alíquota de 9% sobre o lucro (presumido ou apurado).
Apuração trimestral e vencimento junto com o IRPJ.
ADMINISTRAÇÃO LOCAL – custo mensal de manutenção do Escritório da Obra: PESSOAL

(engenheiros, mestres-de-obra, encarregados, auxiliares, apontadores, vigias, etc.), CONSUMO
DO CANTEIRO (contas de água, luz, telefone, celular, refeições, lavanderia, cópias, aluguéis,
etc.), EQUIPAMENTOS (veículos, caminhões, betoneiras, máquinas, bombas, combustível,
manutenção, etc.).
ADMINISTRAÇÃO CENTRAL – rateio proporcional entre as obras da construtora do custo

mensal de manutenção da empresa em si: custos de sua sede, telefones, funcionários, veículos,
etc.
INSTALAÇÃO DO CANTEIRO – custos de implantação da obra: limpeza do terreno, tapume,

barracão, banheiro/vestiários, ligações provisórias de água, luz, tel., etc. Este item normalmente
é pago de uma vez no início dos serviços.
MOBILIZAÇÃO E DESMOBILIZAÇÃO – custos de transporte de pessoal (viagens) e de

equipamentos, sendo este o mais comum em obras de pavimentação e infra-estrutura e que é
calculado pelo total de toneladas x km transportadas do depósito da construtora até o local da obra
(ida e volta). Item pago em 2 vezes: uma no início, outra no final dos serviços.
CONTROLE TECNOLÓGICO – testes de laboratório, equipes de especialistas, etc.
ENCARGOS FINANCEIROS – Depende da fonte de obtenção de recursos para tocar a obra:

própria do construtor, do dono da obra ou terceiros, devendo-se levar em contaas taxas praticadas
no mercado financeiro.
SEGURANÇA DA OBRA – custo com sinalização, proteção de telas, redes, EPI, etc. Os custos
mensais com vigilância da obra normalmente são previstos neste item ou na administração local.
SEGUROS E GARANTIAS – Devem ser verificadas caso a caso, pois dependem das condições
impostas pelo contrato.

PAINÉIS TÉCNICOS
CONTIGÊNCIAS – custos de perdas por má execução ou chuvas, projetos incompletos, atrasos na

execução de serviços, etc. A avaliação das contingências, com base na história da empresa, ajuda
a definir os limites da proposta comercial.
LUCRO – há uma grande indefinição quanto às margens de lucro competitivas: segundo Silva
(2002), na década de setenta, o lucro alcançou 30% do custo direto, enquanto hoje, alcança 10%.
Na prática dos contratos analisados pelo TCE/RJ, verifica-se o uso de taxas menores, em média
de 5%.
Um processo cada vez mais utilizada para calcular o lucro de um empreendimento se dá através
do cálculo da TIR – Taxa Interna de Retorno – calculada como a taxa que iguala o investimento inicial
ao fluxo de caixa de todo o período do empreendimento. Assim, cada período (normalmente mês ou
ano) tem sua totalização de gastos e receitas (fluxo de caixa) trazidas para o mesmo momento, o
início. A fórmula, segundo Assaf Neto (1993) segue:
F0 = F1/(1+i)1 + F2/(1+i)2 + F3/(1+i)3 + ... + FN/(1+i)N
Onde: F são os fluxos de caixa, i é a TIR e N é o número de períodos.
Segundo Consultorias da FGV (2001) e do Consórcio Ernst&Young/Noronha Engenharia/

Parsons Brinckerhoff International (2000), a TIR tida como competitiva na conjuntura do mercado
atual é de 20%/ano, o que representa aproximadamente 1,5%/mês. Ela já trás embutida a inflação,
pelo que deve-se sempre acompanhar as taxas de mercado para a remuneração do capital,
acrescentando-se uma taxa de risco empresarial. Note-se que neste tipo de análise, a visão de lucro
deixa de se restringir ao valor absoluto e para a considerar o tempo de retorno do investimento como
ou dos fatores da tomada de decisão.
O BDI praticado nas obras públicas analisadas pelo TCE/RJ é de 15% em média, não costumando
superar 20%. Deve-se destacar a existência de muitas obras sem cotação de BDI em suas planilhas,
como obras de pavimentação e de infra-estrutura urbana, onde se observa o planilhamento de
administração local, mobilização e desmobilização, assistência técnica, instalação do canteiro, entre
outros. Não são planilhados lucro ou impostos, o que não tem impedido concorrências disputadas e
com descontos expressivos de até 20% do total.
ALTERAÇÕES CONTRATUAIS TERMOS ADITIVOS
As alterações ao contrato, embora restritas pelas limitações legais, freqüentemente ensejam a

perda da vantagem que fora obtida na licitação, causando prejuízo aos cofres públicos.
A questão é complexa, pois o texto da lei de regência não apresenta mecanismos eficazes para o
controle destas irregularidades. As controvérsias observadas nas regras dispositivas levam à

impossibilildade de sua aplicação, de modo que as soluções devem ser buscadas à luz dos princípios
norteadores da gestão pública e também da licitação.
Dois fatores ensejam a maior parte dos prejuízos constatados nas alterações contratuais:
- A heterogeneidade interna dos preços propostos em planilha pela contratada;
- A ausência de prévia estipulação de preços na planilha da contratada.
A melhor alternativa para solucionar o primeiro fator apontado é a garantia da homogeneidade

interna das planilhas admitidas a julgamento. Para que isto seja conseguido, é preciso que em edital
seja estabelecido critério de aceitabilidade de preços unitários (valores-limite para cada item planilhado),
mesmo que o critério de julgamento seja o de menor preço global. Entretanto, a escolha do
critério de aceitabilidade é vista pela doutrina como um ato discricionário do Administrador nas
licitações de obras, de modo que ele não poderia ser sancionado caso optasse pelo juízo de
admissibilidade global. Assim, esta alternativa, embora bastante eficaz, não poderia ser imposta ao
gestor, mas apenas sugerida, o que não elimina completamente o problema.
Outra solução possível é o recurso ao art. 44, § 3º da Lei de Licitações, que impede a admissão
de preços unitários incompatíveis com os preços dos insumos e salários de mercado acrescidos dos
encargos. Este dispositivo é entendido como um limitador mínimo. Assim, se aplicado em conjunto
com o critério de aceitabilidade de preço global máximo, o resultado seria a homogeneidade interna
da proposta, pois seria impossível atender ao limite mínimo em alguns itens e encarecer
significativamente outros, sob pena de ofender ao limite global e ensejar a desclassificação da
proposta. Mas o art. 44, § 3º é incompatível com a redação do art. 40, inciso X: são inadmissíveis os
limites mínimos apriorísticos numa licitação, de modo que o mecanismo fica comprometido.
A solução possível hoje é, portanto, insatisfatória: restringe-se ao controle do projeto das alterações,
que deve evidenciar a necessidade da modificação. De fato, nas alterações quantitativas garante-se ao
contratado o direito de praticar os preços que já ofertara para os respectivos itens na época do pacto
original. Mas isto não significa que a Administração seja obrigada a assinar aditamento em condições
desvantajosas. O Termo Aditivo é, no dizer de Sundfeld (1995), uma contratação direta, justificada
pela economia e simplicidade resultantes da manutenção da mesma equipe no canteiro de obras. Mas
se esta situação é sobremaneira danosa, deve ser evitada. É sempre o juízo de razoabilidade, que deve
levar o Administrador a evitar alterações nestas condições, exceto se comprovado que, em não o
fazendo, o dano seria maior.
Quanto às alterações referentes a itens cujos preços não figuravam em proposta, têm a lei solução
melhor: estabelece o consenso na determinação destes valores (art. 65, § 3º). Deste modo, a
responsabilidade do Administrador é perquirida como na fixação do limite de aceitabilidade, isto é,
volta-se ao cotejo do preço estabelecido com o preço de mercado. Não cabe ao gestor de recursos
públicos, também em sede de alteração contratual, admitir que preços desvantajosos integrem o
contrato.

PAINÉIS TÉCNICOS
CONCLUSÃO
Os Tribunais de Contas são protagonistas na construção da nova ordem democrática introduzida

pela Constituição Federal de 1988, pois tutelam valores fundamentais como a legalidade, a legitimidade
e a economicidade. Este último aspecto, que é de fundamental importância no que se refere às obras
públicas devido ao grande volume de recursos empregados, refere-se ao equilíbrio entre o custo e o
benefício resultante destes investimentos. Os parâmetros de aferição deste equilíbrio não devem ser
subjetivos, mas concretizados em cada caso, com base no conceito de preço de mercado, que deve
funcionar como limitador máximo dos gastos admissíveis para determinado empreendimento.
O controle destes valores é feito com foco na licitação de origem, pois é neste momento que são
fixados o preço da obra (proposta vencedora) e as características do objeto (projeto básico). Ao
Administrador Público cabe efetuar juízo de aceitabilidade dos preços propostos, para que somente
cheguem à classificação propostas efetivamente vantajosas. O projeto básico é o fundamento mediante
o qual o critério de aceitabilidade de preços pode ser determinado de forma correta, sendo o orçamento
estimado o seu principal instrumento. Uma análise minuciosa deste demonstrativo possibilita a
identificação de irregularidades na fixação de critérios de aceitabilidade de preços inadequados, o que
pode ensejar contratações desvantajosas. Entretanto, ainda quando o preço de adjudicação for favorável,
a Administração Pública pode sofrer prejuízos em razão de alterações contratuais danosas, pois a lei
de regência não estabelece mecanismos eficazes de controle nestes casos. Cabe aos Tribunais de
Contas a tarefa de discutir e formular alternativas, de modo a contribuir para a efetiva aplicação dos
princípios constitucionais confiados a sua tutela.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ASSAF NETO, Alexandre. Matemática Financeira e Suas Aplicações. 1. ed. São Paulo: Atlas,
1993.
BARROSO, Luís Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo Direito Constitucional

Brasileiro (Pós-Modernidade, teoria crítica e pós-positivismo). Interesse Público, Sapucaia do
Sul, v. 3, n. 11, p. 42-73, jul./set. 2001.
____. Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade no Direito Constitucional. Boletim de

Direito Administrativo, Sào Paulo, v. 13, n. 3, p. 156–166, mar.1997.
CONSÓRCIO ERNST & YOUNG, NOROHA ENGENHARIA E PARSONS BRINCKERHOFF

INTERNATIONAL. Metologia do Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira e Avaliação
do Negócio. Rio de Janeiro, 2000. Relatório. Estudo de Viabilidade do Metrô – Linha 3.
DIAS, Paulo Roberto Vilela. Engenharia de Custos – Uma metodologia de orçamentação para
obras Civis. 2. ed. Curitiba: Copiare, 2000.

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS. Escola de Administração de Empresas de São Paulo. Estudo
das Planilhas de Custo dos Serviços de Limpeza Urbana. São Paulo, 2001. Relatório. Consultoria
ao Sindicato das Empresas de Limpeza Urbana de São Paulo.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 8 ed. São
Paulo: Dialética. 2001.
MINISTÉRIO DA FAZENDA. Secretaria da Receita Federal. Instruções de Preenchimento –

Declaração de Informações Econômico-Fiscais da Pessoa Jurídica. Brasília, 2001. Disponível
em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/ PessoaJuridica/dipj/2001/default.htm>. Acesso em: 07
outubro 2002.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A Lei de Responsabilidade Fiscal e seus princípios

jurídicos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 221, p. 71-93, jul./set. 2000.
____ . Algumas notas sobre órgãos constitucionalmente autônomos (Um estudo de caso sobre os
Tribunais de Contas no Brasil). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 223, p.1-
24, jan./mar. 2001.
PARGA, Pedro. Cálculo do preço de venda na construção civil. São Paulo: Pini; Rio de Janeiro:
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SARMENTO, Daniel. A Ponderação de Interesses na Constituição Federal. 1. ed. Rio de Janeiro:

Lumen Juris, 2002.
SILVA, Mozart Bezerra da. 30 anos de BDI: A evolução da margem bruta e do resultado econômico
na construção civil brasileira. Construção Mercado, São Paulo, v. 55, n. 14, p. 62-67. Set./2002.
SUNDFELD, Carlos Ari. Licitação e Contrato Administrativo. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1995.
TORRES, Ricardo Lobo. O Tribunal de Contas e o controle da legalidade, economicidade e

legitimidade. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, v. 13,
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WILLIAN, Jorge. Custos de Obras Públicas – Sistema de Custos Unitários – EMOP. 7. ed. Rio de
Janeiro, 1998. Apostila de curso.

Painel 4
Informatização / Automação da OP
PAINÉIS TÉCNICOS
O SISTEMA DE ACOMPANHAMENTO DE OBRAS COM FOTOS

DIGITALIZADAS - SIURB
Luiz Felippe Pinheiro Junior1

Ivan Domingues das Neves2
Este trabalho trata do Sistema de Acompanhamento de Obras com Fotos Digitalizadas – SIURB, concebido
para oferecer aos usuários de informações relativas às aplicações de recursos financeiros do Orçamento
Geral da União – OGU – repassados e operacionalizados pela CAIXA. Discorre de forma geral sobre o
sistema, apresenta suas funcionalidades e conclui com uma reflexão sobre sua importância como instrumento
na ampliação da transparência na aplicação de recursos públicos.
1. Arquiteto do quadro técnico de engenharia da CAIXA desde 1985, tendo sido admitido na empresa em 1981. Graduado nesse ano
em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Pará, entre 1988 e 2000, é pós-graduado em Projeto Arquitetônico pela
Universidade de Kumamoto, Japão. Atualmente, exerce a função de Gerente de Produto / SINAPI, da CAIXA, trabalhando em Brasília na
Diretoria de Parcerias e Apoio ao Desenvolvimento Urbano desde Maio de 2000.
2. Engenheiro civil do quadro técnico da CAIXA desde 1986, tendo sido admitido pelo extinto Banco Nacional da Habitação BNH, em
1981. Graduado em Engenharia Civil pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, em 1980. Concluiu MBA na Fundação Getúlio
Vargas em Economia, na Área de Elaboração, Análise e Avaliação de Projetos, em 2001. Atualmente, exerce a função de Gerente de
Relacionamento Institucional do SINAPI, da CAIXA, trabalhando em Brasília na Diretoria de Parcerias e Apoio ao Desenvolvimento Urbano
desde 1996. Coordenador da Comissão de Estudos do COBRACON/ABNT que está responsável pela revisão da Norma Brasileira de
Avaliação de Imóveis Urbanos NBR-5676.

1. PREFÁCIO
O SISTEMA de Acompanhamento de Obras com Fotos Digitalizadas – SIURB, foi concebido
para oferecer aos usuários de informações relativas às aplicações de recursos financeiros do Orçamento
Geral da União – OGU - repassados e operacionalizados pela CAIXA, de uma ferramenta de
acompanhamento e controle totalmente interativa e de fácil manuseio, dotada de fotografias digitalizadas
das obras e serviços contratados em seus diversos estágios de desenvolvimento.
Trata-se de mais uma etapa na consolidação da CAIXA como principal parceiro do Governo
Federal, nas ações e programas que visem à melhoria das condições de vida do cidadão brasileiro,
promovendo uma maior transparência na inversão desses recursos, concorrendo sobremaneira para
os esforços de toda a sociedade para o controle efetivo e adequada utilização de verbas públicas
oriundas da União.
2. CONSIDERAÇÕES GERAIS
A disponibilização de informações detalhadas sobre os investimentos públicos realizados pelos
diversos órgãos do Poder Executivo, nas esferas Federal, estadual e municipal, sempre foi demandada
pela sociedade brasileira, em todos os seus níveis de organização. Constitui-se não somente numa
prestação de contas dos governantes aos seus cidadãos, como também numa exigência daqueles que
recolhem seus impostos e desejam vê-los adequadamente aplicados.
A construção do SIURB foi motivada por esse aspecto fundamental e tão demandado pela
sociedade brasileira. A partir da experiência da CAIXA em análises técnicas, contratação de obras e
serviços e acompanhamento dessas, buscou-se construir um sistema totalmente voltado para as
necessidades gerenciais e de usuários que buscam obter informações acerca dessas contratações,
estágio de obras ou mesmo objetivos sociais pretendidos e/ou alcançados.
Inicialmente, a ferramenta está disponível no site da CAIXA na Internet, para o acompanhamento

das operações com recursos consignados no Orçamento Geral da União, Acordos Internacionais
HABITAR-BID, PASS-BIRD, Programa de Arrendamento Residencial – PAR e, em breve, para os
demais programas de desenvolvimento urbano, como o PRÓ-MORADIA, PRÓ-SANEAMENTO,
PRÓ-COMUNIDADE, CARTA DE CRÉDITO e outros.
O aplicativo foi desenvolvido para atender a usuários, divididos em dois grandes grupos: usuários
internos (CAIXA) e usuários externos – Ministérios, Secretarias, Estados, Municípios, Distrito
Federal, Entidades sem fins lucrativos, TCU, CISET, e a população brasileira.

PAINÉIS TÉCNICOS
Cabe ressaltar que o presente aplicativo representa um importante avanço em termos de informações
gerenciais pois, além de permitir o acompanhamento visual do empreendimento, possibilita a
disponibilização de outras informações referentes à situação da obra, citando-se como exemplo, o
valor da referida obra e o estágio em que se encontra, em tempo real.
3. FUNCIONALIDADES
O Sistema de Acompanhamento de Obra – Fotos Digitalizadas pode ser acessado através do “site”
da CAIXA, endereço http://www.caixa.gov.br/, opções “Desenvolvimento Urbano“, ou diretamente
pelo endereço https://webp.caixa.gov.br/urbanizacao/siurbn/acompanhamento/ac_publico/sistema/asp/
ptei_filtro_inicial.asp.
Ao acessar o aplicativo, o usuário do sistema terá, à disposição, a seguinte tela:
O usuário pode selecionar um tipo de operação, conjugado com uma origem de recursos específica
ou todas, caso não saiba a origem a que se refere a operação. Para uma operação que o usuário já
conheça o seu número, basta digitar o número da operação no campo específico, situado ao final da
página.

Se o usuário selecionar a opção de seleção do tipo de operação e a origem de recursos, aparecerá
a seguinte tela:
A presente tela estará disponível, e permitirá uma pesquisa combinada, escolhendo ANO, UF,
Municípios e Programas. Aparecerá a tela reproduzida que se segue:

PAINÉIS TÉCNICOS
Quanto maior o número de filtros, mais rápido será a disponibilização da tela de resultado de
pesquisa.
Ao clicar no número da operação, aparecerá a tela abaixo, contendo detalhes do empreendimento

e as respectivas fotos. Para exibir apenas as fotos, clicar no ícone contendo a máquina fotográfica .

Para ver as fotos em tamanho ampliado, basta clicar sobre uma das fotos, e a seguinte tela será
exibida:
Na tela com detalhes do empreendimento tem-se o botão “DADOS DA LIBERAÇÃO”, que ao

ser clicado disponibilizará a seguinte tela:

PAINÉIS TÉCNICOS
5. CONCLUSÃO
O Brasil dos últimos dez anos tem sido de reconstrução do papel do Estado, com a consolidação
dos ganhos obtidos pela sociedade no campo democrático, destacando-se o grande processo
demandado pelo resgate da moralidade na aplicação dos recursos públicos. A CAIXA tem oferecido
a sua contribuição nesse processo maior, por meio da disponibilização da sua inteligência e rede no
trato das contratações com recursos públicos por ela efetivadas.
Assim tem sido a atuação da CAIXA nas operações realizadas com recursos do fundos por ela
geridos ou mesmo de terceiros, assim como naquelas realizadas com repasses de recursos do Orçamento
Geral da União.
O SIURB é parte importante desse processo de dotar a sociedade de informações transparentes

acerca da correta aplicação dos recursos públicos, em obras e serviços promovidos com recursos
públicos da União. A missão que será proporcionada por esse sistema demonstrou ser de tamanha
importância para os Agentes Públicos, que levou ao Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão a realizar parceria com a CAIXA, visando disponibilizar esse tecnologia no sistema OBRAS
Net.
A partir de 30 de Outubro do corrente ano, o SIURB estará disponível no site do OBRAS Net,
trazendo, preliminarmente, informações sobre todas as contratações realizadas e em manutenção pela

CAIXA, a partir da aplicação em programas sociais com recursos do FGTS e FAT, assim como das
decorrentes de repasses dos recursos da União.
Os esforços havidos pela CAIXA para a construção do SIURB vem ao encontro dos anseios da
sociedade brasileira, e certamente não se limitarão ao formato ora produzido. Novas otimizações
serão desenvolvidas e agregadas ao sistema, visando proporcionar a riqueza de informações e
interações necessárias sobre o desempenho dos tomadores dos recursos públicos, no sentido de
atender aos objetivos sociais previstos nas contratações realizadas, na busca de sedimentar o bem
estar coletivo e devido à população brasileira, notadamente os segmento mais carentes e mais
necessitados.

PAINÉIS TÉCNICOS
Concepção para implantação de Sistema Informatizado

de Controle de Obras Públicas no TCE-RS
Giovani Vilnei Rotta1

Rafael Minuscoli Stolfo2
Túlio Tavares Mariani3
O corpo técnico responsável pelas auditorias de Obras Públicas, no âmbito do Tribunal de

Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE/RS), identificou a possibilidade de integrar os
diversos procedimentos atualmente adotados, informatizados ou não, em um sistema computacional
que atende às necessidades específicas do controle externo no tocante a obras públicas. O objetivo do
presente trabalho é apresentar, sucintamente, a concepção de tal sistema e os detalhes dos esforços
em andamento no TCE/RS para viabilizar a implantação da primeira etapa desse sistema. O Sistema
informatizado de Controle de Obras Públicas (SISCOP) foi concebido com o intuito de atender aos
seguintes objetivos do Setor de Auditoria de Obras do TCE/RS: armazenar informações básicas
referentes a obras públicas municipais e estaduais, em banco de dados informatizado; permitir o
acompanhamento em tempo adequado da execução dos contratos de obras públicas municipais e
estaduais através de informações em meio informatizado padrão, atualizadas de forma periódica; ser
passível de integração aos sistemas de informação para auditorias já implementados no TCE-RS -
Sistema de Informação para Auditoria e Prestação de Contas (SIAPC) e Sistema de Informações
para Auditorias Estaduais (SIPEX); servir de ferramenta de apoio gerencial para planejamento,
execução, acompanhamento e análise de resultados de auditoria em obras; possibilitar o vínculo das
informações de auditoria, análise de esclarecimentos e as decisões da Corte à respectiva obra, a fim
de que seja viabilizado o histórico do acompanhamento da obra pelos auditores do TCE. Para atingir
tais objetivos o SISCOP foi dividido em quatro módulos, em função da entrada de dados por
usuários distintos, quais sejam: Módulo I – Auditado: Órgãos municipais e estaduais; Módulo II –
Auditoria: TCE-RS; Módulo III – Análise de Esclarecimentos: TCE-RS; Módulo IV – Decisão:
TCE-RS. A implementação do SISCOP proporcionará a interação informatizada entre o dados
cadastrais das obras públicas e as informações financeiras constantes no SIPEX e no SIAPC, sendo
uma importante ferramenta tanto para o planejamento quanto à execução das auditorias de obras.
1. Eng. Civil, Mestre em Engenharia pela UFRGS, Auditor Público Externo - TCE-RS
2. Eng. Civil, Especialista em Construção Civil pela UFRGS, Auditor Público Externo - TCE-RS
3. Eng. Civil, Eng. de Segurança do Trabalho, Auditor Público Externo - TCE-RS

1. Introdução
O corpo técnico responsável pelas auditorias de Obras Públicas, no âmbito do Tribunal de
Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE/RS), identificou a possibilidade de integrar os
diversos procedimentos atualmente adotados, informatizados ou não, em um sistema computacional
que atende às necessidades específicas do controle externo no tocante a obras públicas.
Na sistemática vigente, os órgãos auditados encaminham anualmente, através de formulário

impresso, dados referentes às obras de sua responsabilidade efetuadas no exercício anterior. Tais
dados não são armazenados eletronicamente, dificultando organização e consultas posteriores.
O relacionamento de tais dados com os sistemas contábeis informatizados, denominados Sistema

de Informação para Auditoria e Prestação de Contas (SIAPC) e Sistema de Informações para Auditorias
Estaduais (SIPEX), em uso pelo TCE/RS, depende de consulta individual, limitadas pelo período
contábil, o que resulta em inúmeras pesquisas por obra.
Os trabalhos efetuados em auditoria acompanham o processo do respectivo órgão, em determinado

ano, dificultando pesquisas dos antecedentes de uma obra em particular. Os esclarecimentos dos
órgãos e a decisão do TCE/RS também não são trabalhados de forma a criar vínculo com a obra
auditada.
A falta de informações gerenciais acerca do universo das obras executadas no Estado e nos
municípios limita o processo de escolha dos órgãos e das obras a serem auditados. O planejamento
a nível “macro” das auditorias fica, dessa forma, prejudicado, pois não é possível hierarquizar os
órgãos auditados em função do volume de recursos aplicados nas obras em determinado período.
Defrontadas todas as dificuldades existentes para a realização das auditorias em obras, percebeu-
se que o início de qualquer modificação no planejamento e na atuação em auditoria passava pela
concepção e execução de um sistema computacional que gerenciasse todas as informações relativas
às obras públicas, tanto as fornecidas pelos auditados quanto as geradas pelas auditorias.
O objetivo do presente trabalho é apresentar, sucintamente, a concepção de tal sistema e os

detalhes dos esforços em andamento no TCE/RS para viabilizar a implantação da primeira etapa
desse sistema.

PAINÉIS TÉCNICOS
2. Visão conceitual do SISCOP

O Sistema informatizado de Controle de Obras Públicas (SISCOP) foi concebido com o intuito
de atender aos seguintes objetivos do Setor de Auditoria de Obras do TCE/RS:
- armazenar informações básicas referentes a obras públicas municipais e estaduais, em

banco de dados informatizado;
- permitir o acompanhamento em tempo adequado da execução dos contratos de obras

públicas municipais e estaduais através de informações em meio informatizado padrão, atualizadas de
forma periódica;
- ser passível de integração aos sistemas de informação para auditorias já implementados no

TCE-RS (SIAPC e SIPEX);
- servir de ferramenta de apoio gerencial para planejamento, execução, acompanhamento e

análise de resultados de auditoria em obras;
- possibilitar o vínculo das informações de auditoria, análise de esclarecimentos e as decisões

da Corte à respectiva obra, a fim de que seja viabilizado o histórico do acompanhamento da obra
pelos auditores do TCE.
Para atingir tais objetivos o SISCOP foi dividido em quatro módulos, em função da entrada de
dados por usuários distintos, quais sejam:
Módulo I – Auditado: Órgãos municipais e estaduais.
Módulo II – Auditoria: TCE-RS.
Módulo III – Análise de Esclarecimentos: TCE-RS.
Módulo IV – Decisão: TCE-RS.
3. Módulo I - Auditado
As informações básicas sobre licitações, convênios e contratos relacionados a obras novas ou em

andamento serão fornecidas pelos auditados através de meio informatizado e de modo periódico,
consistindo no Módulo I do SISCOP.
Devido a complexidade do SISCOP e a dificuldade para a sua elaboração, optou-se, inicialmente,

pelo desenvolvimento do seu primeiro Módulo, no que tange aos municípios, definindo a forma de
entrada de dados, base fundamental para os relacionamentos com outros bancos de dados e realização
de testes de consistência.

Este módulo encontra-se em desenvolvimento com previsão de conclusão para o mês de dezembro
de 2002 da área municipal e para julho de 2003 para a área estadual.
3.1 - Informações Relacionadas à Programação Computacional
A execução do programa computacional referente ao Módulo I - Órgãos Municipais vem sendo

realizado pelo Auditor Mauro Lúcio Baioneta Nogueira, supervisionado pela Supervisão de Informática
do TCE-RS.
O módulo está sendo desenvolvido em três camadas:
- 1ª Camada: navegador do cliente;
- 2ª Camada: servidor de aplicações e servidor web. Nesta camada serão geradas, dinamicamente,
páginas HTML valendo-se para isso de tecnologia JSP;
- 3ª Camada: acesso de camada aos dados.
O Módulo I obedece aos padrões de segurança definidos pelo ICP – Brasil para transições
seguras com garantia de sigilo e autenticidade, utilizando SSL e certificados X.509 emitidos pelo
próprio TCE/RS.
Por encontrar-se o banco de dados do SISCOP armazenado fisicamente no TCE-RS e este

acessado e alimentado continuamente pelos auditados através da Web, obtém-se as seguintes vantagens:
- o sistema não requer custo de implantação nem de redistribuição. Sendo o programa do

Módulo I acessado no Tribunal pela Internet, evita-se o envio de disquetes ou CD´s ao órgão para
implantação ou atualização do software;
- o sistema roda em várias plataformas;
- o sistema não exige investimentos significativos em equipamento por parte dos órgãos
auditados, bastando que o órgão possua um computador compatível conectado à Internet;
- as prestações do sistema serão on-line;
- a porta de acesso permite maior interatividade entre o cliente e o sistema, possibilitando, por
exemplo, o envio de mensagens ou avisos sobre o sistema diretamente a um ou mais órgãos específicos.
3.2 - Entrada de Dados
Os dados alimentados periodicamente pelos órgãos através do Módulo I estão esquematicamente

apresentados na figura que se segue.

LICITAÇÃO 48$'52,
222
CONTRATO(S) 48$'52,,, 48$'52,9
0RGDOLGDGH 'LVSHQVD
OU EQUIVALENTE(S) /2&$/,6'$ &$'$6752
,QH[LJLELOLGDGH
1~PHURGRFRQWUDWRBBBBBB 2%5$
&RQYLWH &DVRQmRKDMDFRQWUDWR 8QLGDGH(QG
7RPDGHGH3UHoR (TXLYDOHQWHBBBBB 8QLGDGH $
&RQFRUUrQFLD 1GR(TXLYDOHQWHBBBB %
PAINÉIS TÉCNICOS
7LSRGH2EUD
1~PHURGD/LFLWDomRBBBB 2EMHWRBBBBBBBBBBBBBBBB 'LPHQVmRBBBBBB
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Tribunal de Contas da União

De maneira geral, a concepção da entrada de dados do Módulo I, a qual encontra-se em
desenvolvimento para os órgãos municipais, está centrada na estrutura licitação-contrato-local da
obra, conforme esquema abaixo. Sta estrutura considera que cada licitação envolvendo obras de
engenharia gera um ou mais contratos, sendo que cada contrato pode se relacionar a um ou mais
locais de obras.
/LFLWDo}HV &RQWUDWRV /RFDLVGH2EUD
Local A
Contrato 1 Local B
Licitação Contrato 2
Local C
Contrato 3 Local D
Portanto, para cada licitação realizada no período, o Auditado informará a modalidade, número,
ano e valor total da licitação (Quadro I da Figura 01). Ainda, caso haja recursos vinculados a algum
convênio referente aos objetos licitados, informações sobre o órgão conveniado, nome do programa,
número do convênio e valores de repasse e contrapartida devem ser informados conforme Quadro II.
Cadastrada a licitação, o órgão informará dados referentes a todos os contratos originados do

processo licitatório, conforme Quadro III. Os dados requisitados serão:
- número do contrato;
- caso não haja contrato, deve ser informado o instrumento jurídico equivalente utilizado (por
exemplo, nota de empenho) e seu número;
- objeto do contrato ou equivalente;
- tipo de execução: aquisição de materiais para execução direta, contratação de mão-de-obra

para execução indireta ou contratação de mão-de-obra e materiais para execução indireta;
- valor do contrato;
- data do contrato;

PAINÉIS TÉCNICOS
- prazo de execução/fornecimento;
- local da obra.
Na informação do local(is) da(s) obra(s) de cada contrato (Quadro IV da Figura 01), o órgão
informará a unidade e endereço onde será executado a obra. Exemplo:
Unidade: Escola Municipal Concórdia
Endereço: Rua Duque de Caxias, 234 - Bairro Esperança - Viamão - RS
Ainda no Quadro IV, o órgão explicitará, para o(s) loca(is) da obra, o tipo e dimensão da obra a
ser executada pelo contrato e o respectivo valor da obra naquele local. Exemplo:
Unidade: Escola Municipal Concórdia
Endereço: Rua Duque de Caxias, 234 - Bairro Esperança - Viamão - RS
Tipo de Obra: Edificação - Construção de Ginásio Poliesportivo
Dimensão: 400 m2
Valor: R$ 150.000,00
Relação das unidades e endereços cadastrados serão incorporados continuamente a um Cadastro
de Unidades do Auditado e disponibilizado ao órgão (Quadro V), auxiliando-o na identificação da
unidade para quando ocorrer uma nova obra em local já cadastrado. Da mesma forma, um Cadastro
de Tipo de Obra e Grandezas Correlatas (Quadro VI) será disponibilizado pelo Sistema para que o
órgão enquadre a obra contratada dentre os tipos de obra previamente definidos.
As informações inseridas pelo auditado e até o momento apresentadas resultariam no cadastro de

licitações-contratos-locais de obra de cada órgão. Porém, vê-se ainda necessário o acompanhamento
da execução financeira, reajustamentos, aditivos e paralisações dos contratos ao longo do tempo. Tal
acompanhamento será possível através da atualização periódica, por parte dos órgãos, através do
item Andamento do Contrato ou Equivalente constante no Quadro III da Figura 01, de cada contrato
até a sua conclusão.
Assim, periodicamente, o órgão informará para cada contrato a sua situação (contratado sem
ordem de início, em execução, paralisado, concluído e recebido, ou rescindido) e os números dos
empenhos referente ao valor inicial contratado. Caso ocorram no respectivo período, serão informadas
datas de ordem de início/reinício, datas de paralisação, data de recebimento provisório ou data de
recebimento definitivo (Quadro VII). Número dos empenhos emitidos no período devido a
reajustamentos contratuais também serão informados através do Quadro VIII, bem como aditivos
contratuais firmados, conforme Quadro IX, informando o prazo de prorrogação do contrato, quando
o aditivo for de prazo, ou, quando o aditivo for de preço, o valor, número do empenho e os locais da
obra referente ao aditivo, especificando através do Quadro X.
O Quadro XI se destinaria a observações consideradas relevantes pelo órgão para um melhor

entendimento ou esclarecimento de alguma informação prestada.
A informação dos números dos empenhos referente ao valor principal, aditivos e reajustamentos
do contrato possibilita o seu cruzamento com os dados contidos no Sistema de Informação para
Auditoria e Prestação de Contas (SIAPC), sistema este que extrai periodicamente os dados contábeis
do órgão diretamente do seu sistema de contabilidade. O cruzamento dos dados permite a verificação
da real existência dos empenhos declarados e a obtenção do nome do credor, dotação orçamentária e

valores e datas de empenho, liquidação e pagamento, possibilitando assim o acompanhamento
financeiro dos contratos.
3.3- Periodicidade de Entrega das Informações
O SISCOP poderá ser alimentado pelos auditados continuamente pela Internet. Porém, de dois
em dois meses, junto com a entrega dos dados contábeis do SIAPC pelo auditado, os dados até então
cadastrados no SISCOP serão considerados como definitivos e impossibilitados de modificação/
correção pelo órgão.
4. Módulo II - Auditoria
O auditor, após examinada a obra, alimentaria o SISCOP com os seguintes dados: nº da ordem
de auditoria, número do expediente, número do processo, consistência dos dados informados,
informação dos tipos e subtipos de irregularidades constatadas, subsídios para futuras auditorias,
informações complementares referentes a exercícios anteriores.
A alimentação do SISCOP com dados referentes à auditoria permitiria a emissão de diversos

relatórios úteis para todos os setores relacionados com a auditoria em obra. Entre eles:
- relação de falhas apontadas nos diversos relatórios de auditoria referente a uma determinada
obra;
- relação das obras com determinado tipo de falha apontada em relatório de auditoria;
- número de auditorias em obras realizadas em determinado período;
- quantidade de falhas apontadas em relatório de auditoria em determinado período;
- quantidade de subsídios às futuras auditorias e informações complementares geradas a

partir de uma determinada obra, bem como os dados para sua localização (nº do expediente e nº do
processo);
- número de obras não auditadas, bem como o seu percentual frente ao universo de análise;
- percentual de valores empenhados ou pagos que foram auditados em relação ao total dos
valores de despesas em obras, tanto no tocante a cada órgão quanto ao total das obras municipais e
estaduais;
No campo de consistência dos dados informa-se a concordância dos dados fornecidos pelo
auditado com os verificados “in loco” pela auditoria. A análise global deste campo proporcionará a
análise do nível de fidelidade dos auditados na prestação das informações solicitadas, além de avaliar
o grau de confiabilidade das informações armazenadas das obras que não foram auditadas.
O tipo de irregularidade será dado pelo enquadramento do apontamento em relatório segundo a

gravidade da irregularidade constatada:
- indício de irregularidades graves: são as ocorrências que ensejariam condenação ao

pagamento de débito ou imputação de multa ao agente responsável;
- indícios de outras irregularidades: são as de ocorrência de menor gravidade que demandariam

a determinação de medidas corretivas imediatas;

PAINÉIS TÉCNICOS
- indícios de falhas ou impropriedades: compreendem as outras verificações de natureza

formal.
A relação atualizada das obras que apresentam indícios de irregularidades torna-se apenas função
de uma consulta à base de dados do SISCOP.
5. Módulo III Esclarecimentos

Este módulo contém os esclarecimentos das irregularidades prestados pelas auditadas. Uma vez
que a auditoria “in loco” e os esclarecimentos não são realizados pelo mesmo auditor, este módulo
traz importante “feedback” para o auditor de campo.
6. Módulo IV - Decisões da Corte

Decisões sobre as irregularidades apontadas. Este módulo traz o resultado do processo de
auditoria, consolida procedimentos tanto de auditoria quanto de análise.
7. Testes de Consistência
A confiabilidade das informações será verificada através dos testes de consistência integrados ao
SISCOP.
Os testes atuam em duas etapas distintas. Inicialmente objetivam detectar, durante a entrada de
dados, informações contraditórias ou incompletas passíveis de correção na origem. Posteriormente,
pela comparação dos dados do SISCOP com os dados do SIAPC, objetivam relatar situações que
mereçam análise do auditor.
Na primeira situação são gerados os Avisos de Inconsistência e na segunda situação é gerado o

Relatório de Alerta.
Exemplificando, se o valor total do contrato não corresponde a soma das suas parcelas ou se a
data do recebimento da obra for anterior a data do seu início, o sistema emitirá Avisos de Inconsistência,
rejeitando as informações digitadas e solicitando a sua correção.
Após esse crivo, os dados são aceitos para transmissão e o auditor, ao consultar o Relatório de
Alerta, será informado, por exemplo, que determinada obra, registrada como paralisada, teve seus
pagamentos integralmente concluídos ou que uma obra, registrada como em execução, não possui
liquidação de despesa há mais de “n” meses.
Portanto, através destes testes, aprimora-se a qualidade da informação recebida e estabelece-se

verificações automáticas entre bancos de dados que possibilitam a rápida constatação de situações a
serem esclarecidas em auditoria.
8 - Conclusão
A implementação do SISCOP proporcionará a interação informatizada entre o dados cadastrais
das obras públicas e as informações financeiras constantes no SIPEX e no SIAPC, sendo uma
importante ferramenta tanto para o planejamento quanto à execução das auditorias de obras.

Em relação ao planejamento, o SISCOP identificará os órgãos e as obras com maiores recursos
financeiros aplicados na área estadual e municipal racionalizando a alocação dos auditores engenheiros
e arquitetos do TCE-RS.
Quando definidos os órgãos e as obras a serem auditadas conforme critérios técnicos escolhidos,
o SISCOP possibilitará a emissão de relatórios de alerta originados do cruzamento dos dados com o
SIPEX e o SIAPC.
O histórico de cada obra selecionada para a auditoria poderá ser disponibilizado de forma mais
rápida.
Ainda, caso o auditor se depare com uma nova irregularidade, poderá realizar pesquisa através do
SISCOP de falhas semelhantes apontadas anteriormente por outros auditores, em diversos relatórios,
juntamente com as análises de esclarecimento e decisões de julgamento, auxiliando-o na forma mais
eficaz de abordagem.
O SISCOP também poderá ser a base de informações para criação de outros sistemas, tais como,
reconhecimento de um determinado tipo de obra para pesquisa de valores contratados e armazenamento
de preços como subsídio de outras auditorias.
No caso de solicitação de órgãos externos ou divulgação de denúncias veiculadas pelos meios de

comunicação, o SISCOP proporcionará ao TCE-RS ferramentas de pesquisa ágil e eficiente,
informando rapidamente se as obras indicadas foram incluídas em auditoria e os indícios de
irregularidades até então apontados.
O SISCOP poderá fornecer dados estatísticos que auxiliarão na avaliação das auditorias em
obras e no planejamento estratégico do TCE-RS em relação à matéria.
Este sistema proporcionará, também, um acompanhamento sistemático das execuções financeiras

das principais obras públicas, auxiliando na identificação do momento julgado mais apropriado para
efetuar auditorias em obras de grande vulto.
Por fim, o SISCOP representa o aprimoramento das ferramentas de controle externo do TCE-RS
no âmbito do Rio Grande do Sul.

PAINÉIS TÉCNICOS
Sistema de Controle de Obras Públicas -

Proposta do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
para automatização do controle de obras públicas
José de Paula Ramos1
A implantação do Sistema de Auditoria de Contas Públicas em 2.002, representou o marco

divisório no processo de inserção do TCE/MT na era da informática, possibilitando uma grande
economia de tempo e de papéis na análise das contas municipais. O Sistema foi desenvolvido a partir
de um similar existente no TCE/SC, graças a convênio firmado entre as duas casas. O Sistema de
Auditoria de Contas Públicas é um sistema informatizado de fiscalização das contas municipais que
tem como objetivo manter um banco de dados das informações a serem auditadas, efetuar críticas
eletronicamente nos valores apresentados pelos jurisdicionados, e auxiliar o técnico na elaboração do
Relatório de Auditoria. O Sistema está dividido em quatro módulos: 1) Módulo Captura – responsável
pela coleta dos dados junto aos jurisdicionados; 2) Módulo Carga – responsável pelo recebimento
dos arquivos remetidos pelos jurisdicionados ao Tribunal; 3) Módulo Auditor – responsável pela
crítica eletrônica dos dados apresentados, bem como pela análise e consultas elaboradas pelos técnicos;
4) Módulo Contas Anuais – este sub-sistema apresenta as informações contidas no banco de dados,
em forma de sugestões, a fim de serem comparadas com o Balanço Geral, documentos encaminhados
ao Tribunal, e documentos examinados in loco. O Sistema já se encontra implantado com exceção do
Módulo Contas Anuais, ainda em fase de desenvolvimento por técnicos do Departamento de
Informática. Cerca de 90% dos 142 municípios do Estado já estão integrados ao Sistema. O LRF
Cidadão é um Sistema que tem como finalidade acompanhar a execução orçamentária dos poderes
executivo e legislativo municipais. Mensalmente as unidades jurisdicionadas mencionadas transmitem
ao TCE/MT, via internet, as informações sobre as suas respectivas gestões, que são disponibilizadas
aos internautas. Este sistema foi concebido inteiramente pelos técnicos do TCE/MT. A necessidade
do desenvolvimento de um sistema de controle de obras eficiente ficou evidente face à busca constante
de informações mais detalhadas e mais atualizadas por parte da imprensa e do poder legislativo. O
sistema em implantação no TCE/MT atenderá a diversas finalidades, em especial as seguintes perguntas
repetidamente dirigidas ao Tribunal de Contas: quantas obras estão sendo executadas pela
administração pública? Quantas estão em andamento? Quantas foram concluídas? Quantas paralisadas?
Estas e outras questões necessitam ser respondidas com a maior exatidão e no mais curto espaço de
tempo possível a fim de subsidiar as auditorias do Tribunal de Contas, especialmente quanto à
verificação do cumprimento do artigo 45 da LRF, que veda a inclusão de novos projetos na lei
orçamentária quando não adequadamente atendidos os em andamento.
1. Engenheiro Civil, Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

1.0 - Introdução
O progresso tecnológico observado neste século, em especial nos últimos anos, desencadeou
revoluções em todos os âmbitos que se possa imaginar. As novas formas de comunicação facilitaram
e agilizaram o intercâmbio comercial e social como um todo, influenciando sobremaneira a cultura
dos povos. Essa rapidez da comunicação culminou na globalização e numa visão mais dinâmica e
criativa da empresa e do profissional, num ambiente muito competitivo. A iniciativa privada, por
instinto de sobrevivência está se enquadrando nesse processo. Embora em passos mais lentos, a área
pública tem seguido o mesmo caminho.
Vivemos num país com uma grande dimensão territorial, cuja população, numerosa, sofreu o
impacto dessa revolução e se tornou mais informada e exigente. A sociedade, mais esclarecida
passou a demandar mais zelo e transparência na administração do bem público. Nesse cenário, os
tribunais de contas, que tem como missão assegurar a correta e eficaz gestão dos recursos públicos
em benefício da sociedade, só terão sucesso à medida que enveredarem para a informatização e a
automação.
2.0 - A informatização no TCE/MT

2.1 - Histórico
O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso está em vias de completar 50 anos de existência.
Com a implantação do Projeto de Modernização no ano de 2000, foi dada uma guinada em direção à
melhoria na qualidade dos serviços oferecidos à sociedade. Diversas atividades foram desenvolvidas
visando a qualificação do funcionário e revisão das rotinas de trabalho, ao mesmo tempo em que se
investia na informatização.
De forma bastante participativa através do Projeto, que ainda está em andamento, foram realizados
inúmeros cursos de qualificação em diversos níveis e implantados procedimentos mais ágeis na
tramitação de processos. Diversas viagens técnicas foram realizadas com a finalidade de conhecer o
trabalho desenvolvido por outros tribunais, que culminou com o desenvolvimento de sistemas de
automação ainda em fase de implantação. Dentre os diversos intercâmbios realizados, merece destaque
o convênio firmado entre o TCE/MT e o TCE/SC em dezembro de 2001, que tornou viável o
desenvolvimento do Sistema de Auditoria de Contas Públicas.

PAINÉIS TÉCNICOS
2.2 - A informatização do Processo Auditorial no TCE/MT
O primeiro passo em direção à automação foi a implantação, no ano de 2.000, do sistema de

tramitação on line de processos em substituição ao controle manual através de fichas. Anualmente
uma média de aproximadamente 25.000 processos tramita pelo Tribunal, impossível de ser controlado
manualmente com eficiência, além disto ser descabido na época atual.
Dentro da mesma política, e uma vez disponibilizados os recursos técnicos necessários, o Tribunal
buscou interligação aos diversos sistemas de controle existentes a nível estadual e federal como o
SIAF.
A implantação do Sistema de Auditoria de Contas Públicas em 2.002, representou o marco

divisório no processo de inserção do TCE/MT na era da informática possibilitando uma grande
economia de tempo e de papéis na análise das contas municipais. O Sistema foi desenvolvido a partir
de um similar existente no TCE/SC, graças a convênio firmado entre as duas casas.
2.3 - O Sistema de Auditoria de Contas Públicas
O Sistema de Auditoria de Contas Públicas é um sistema informatizado de fiscalização das

contas municipais. Tem como objetivo manter um banco de dados das informações a serem auditadas,
efetuar críticas eletronicamente nos valores apresentados pelos jurisdicionados, e auxiliar o técnico
na elaboração do Relatório de Auditoria. O Sistema está dividido em quatro módulos, sendo:
1) Módulo Captura – responsável pela coleta dos dados junto aos jurisdicionados. Este sub-
sistema é remetido ao jurisdicionado que então poderá importar os dados eletronicamente, mediante
arquivos .txt, ou até mesmo digitar as informações. Neste módulo, o órgão de origem gera um
disquete que será remetido ao Tribunal de Contas.
2) Módulo Carga – responsável pelo recebimento dos arquivos remetidos pelos jurisdicionados
ao Tribunal. Neste módulo ocorre a conversão dos arquivos enviados para alimentação do banco
de dados.
3) Módulo Auditor – responsável pela crítica eletrônica dos dados apresentados, bem como
pela análise e consultas elaboradas pelos técnicos. Este sub-sistema é capaz de gerar gráficos e
relatórios referentes às informações contidas no banco de dados.
4) Módulo Contas Anuais – este sub-sistema apresenta as informações contidas no banco de

dados, em forma de sugestões, a fim de serem comparadas com o Balanço Geral, documentos
encaminhados ao Tribunal, e documentos examinados in loco. Após análise, alimentando-se o
sistema com as informações colhidas, emite-se o “Relatório de Auditoria”.
O Sistema já se encontra implantado com exceção do Módulo Contas Anuais, ainda em fase de
desenvolvimento por técnicos do Departamento de Informática. Cerca de 90% dos 142 municípios
do Estado já estão integrados ao Sistema.

2.4 - O LRF Cidadão
O LRF Cidadão é um Sistema que tem como finalidade acompanhar a execução orçamentária dos
poderes executivo e legislativo municipais. Mensalmente as unidades jurisdicionadas mencionadas
transmitem ao TCE/MT, via internet, as informações sobre as suas respectivas gestões, que são
disponibilizadas aos internautas. Este sistema foi concebido inteiramente pelos técnicos do TCE/MT.
Apresentado em seminários, teve boa aceitação, de modo que vários Tribunais de Contas se
interessaram em implanta-lo, e estão viabilizando convênio nesse sentido.
3.0 - O Sistema de Controle de Obras Públicas

3.1 - A Necessidade do Controle de Obras Públicas Pelos Tribunais
Há não muito tempo atrás, por um período de tempo considerável, os Tribunais de Contas foram
foco de atenção na mídia nacional, quando se questionava a necessidade de suas existências. Diversos
escândalos afloraram mostrando malversação de recursos públicos, e, como não poderia deixar de
ser, diante da repercussão e reação da sociedade, muitas cobranças e críticas foram feitas, a ponto de
surgirem propostas no Congresso, de extinção dos Tribunais.
A pronta reação dos seus membros, através de esforço de esclarecimento contribuiu para arrefecer
os ânimos. No entanto, se alguns argumentos a favor da extinção dos Tribunais ainda persistiam, este
foram completamente descartados com o advento da Lei Complementar 101/2000, a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Um amplo processo de discussão e estudo tomou curso nos mais diversos
setores da sociedade, visando um melhor entendimento da lei, aumentando assim, o grau de
conscientização do cidadão e destacando o papel chave a ser desempenhado pelos Tribunais de
Contas na sua função de fiscalizador da gestão das finanças públicas.
As obras públicas despertaram especial atenção da sociedade nesse processo, ainda mais pela
ocorrência de alguns escândalos nesta área, como por exemplo o relativo à construção da sede do
TRT de São Paulo. Visando atender a essa demanda, a Inspetoria de Engenharia do TCE/MT tem
realizado constantes auditorias nas obras executadas pelos seus jurisdicionados, e tornado público os
resultados. Devido a limitações de recursos técnicos e humanos, estes trabalhos têm sido parciais e
defasados em relação ao tempo real de execução, mesmo assim tem causado impacto considerável na
mídia.
A necessidade do desenvolvimento de um sistema de controle de obras eficiente ficou evidente

face à busca constante de informações mais detalhadas e mais atualizadas por parte da imprensa e do
poder legislativo. O sistema em implantação no TCE/MT atenderá a diversas finalidades, em especial
as seguintes perguntas repetidamente dirigidas ao Tribunal de Contas: quantas obras estão sendo
executadas pela administração pública? Quantas estão em andamento? Quantas foram concluídas?
Quantas paralisadas?
Estas e outras questões necessitam ser respondidas com a maior exatidão e no mais curto espaço
de tempo possível a fim de subsidiar as auditorias do Tribunal de Contas, especialmente quanto à
verificação do cumprimento do artigo 45 da LRF, que veda a inclusão de novos projetos na lei
orçamentária quando não adequadamente atendidos os em andamento.

PAINÉIS TÉCNICOS
3.2 - Fundamentação Legal
Dispensaremos as citações legais sobre a competência atribuída constitucionalmente aos Tribunais

de Contas para exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
União, Estados e demais entidades da administração direta e indireta. Nos ateremos aos dispositivos
que afetam diretamente a implantação do Sistema de Controle de Obras Públicas.
Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00)

- Atingimento de metas, transparência e competência dos Tribunais de Contas.
Art. 45. Observado o disposto no § 5.o do art. 5.o, a lei orçamentária e as de créditos
adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e
contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser
a lei de diretrizes orçamentárias.
Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data do
envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações necessárias
ao cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação.
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de
diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à

participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração
e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o
sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento
das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;
...
Lei 8.666/93
- Competência dos Tribunais de Contas para realizarem o controle da execução de contratos.
Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos
por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislação pertinente,
ficando os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração da legalidade

e regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem prejuízo do sistema de
controle interno nela previsto.
Lei Orgânica do TCE/MT (LC 11/91)

- Poder regulamentador do TCE/MT.
Para que o Sistema de Controle de Obras Públicas seja implantado formalmente, é necessário
que o Tribunal de Contas baixe atos nesse sentido.
Art. 4. Ao Tribunal de Contas do Estado, no âmbito de sua competência - e jurisdição,

assiste o Poder regulamentador, podendo, em conseqüência expedir atos e instruções normativas
sobre matérias de suas atribuições e sobre a organização dos processos que lhe devam ser
submetidos obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade, sem prejuízo do
controle interno previsto no Art. 52 da Constituição Estadual.
- Participação do controle interno.
As unidades de controle interno dos jurisdicionados serão parceiros do Tribunal de Contas

na tarefa de manter em dia as informações do Sistema, conforme disposto art. 74, inciso IV da
Constituição Federal.
Art. 54 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário do Estado e o Legislativo e Executivo

dos Municípios, manterão, de forma integrada, sistema de controle interno, com a finalidade
de:
...
II- comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia, eficiência e

economicidade, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
...
IV- apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
3.3 - Características do Sistema
O Sistema dá maior ênfase ao acompanhamento da execução física das obras, sendo que quando
houver necessidade de obter dados sobre a situação financeira, serão consultados os sistemas já
citados, como por exemplo o Sistema de Auditoria de Contas Públicas quando se tratar de obras
municipais e o SIAFI/MT quando os recursos envolvidos forem do erário estadual.
Usuários

PAINÉIS TÉCNICOS
Os usuários internos serão os técnicos da Inspetoria de Engenharia. Os externos serão

funcionários das unidades de controle interno dos órgãos jurisdicionados previamente cadastrados.
Administração
O Sistema será administrado conjuntamente pelo Departamento de Informática e pela

Inspetoria de Engenharia dentro de suas respectivas atribuições.
Implementação
Por se tratar de um projeto que pretende abranger todos os órgãos jurisdicionados nos níveis
estadual e municipal, que administram obras públicas, o Sistema será implantado em duas etapas.
Num primeiro momento ele será disponibilizado aos usuários internos. Tão logo todas as formalidades
sejam cumpridas, o sistema estará disponível aos usuários externos.
Resultados a serem alcançados
- Padronização de Procedimentos;
- Emissão de relatórios técnicos com maior agilidade e confiabilidade,
- Aumento da produtividade da Inspetoria de Engenharia;
- Acompanhamento concomitante da execução das obras;
- Subsídios para análise das contas Estaduais e Municipais;
- Maior eficiência na fiscalização do cumprimento da LRF;
- Maior transparência na gestão dos recursos públicos através da disponibilização à sociedade

via internet de relatórios atualizados.
3.4 - Funcionamento do Sistema de Controle de Obras Públicas
Estágio 1 – Habilitação do usuário
O acesso ao sistema é feito via internet através de um link no site do TCE/MT. O primeiro passo
é o cadastramento do usuário. No primeiro acesso o novo usuário, seguindo as instruções, preencherá
um formulário com seus dados pessoais e do órgão que ele representa (figura 1).

Depois de comprovada a autenticidade das informações, uma mensagem de confirmação de
inscrição será enviada ao interessado. Sempre que o usuário fazer login no Sistema será exigido o seu
CPF uma senha registrada quando do seu cadastramento (figura 2).
Estágio 2 – Cadastramento de Obras
Ao acessar o Sistema, o usuário clica no link Obras e uma tela se abre com um formulário a
ser preenchidos com a identificação da obra e demais informações, tais como: forma de execução,
modalidade de licitação, número do contrato, nome da contratada, valor, etc. Depois de protocolada

PAINÉIS TÉCNICOS
no Sistema, a obra receberá um número de identificação que será usado como referência para futuras
consultas e atualizações.
Poderão ser enviados como anexos documentos que facilitem a identificação do objeto e sua
análise pelos técnicos do TC, tais como: especificações, edital, orçamento, contrato, etc. Os dados
cadastrais registrados possibilitarão futuras pesquisas por número do contrato, órgão, licitação,
valor, etc.
Estágio 3 – Atualização
Mensalmente serão feitas atualizações da situação da obra: medições, aditivos, paralisações,

etc. Estas atualizações serão lançadas pelo funcionário da unidade de controle interno do órgão
jurisdicionado habilitado para tal função ou pelos próprios técnicos do TCE/MT após realização de
inspeções.
Para fazer as atualizações o usuário faz o login no Sistema e clica no link Obras, e na nova
tela dá outro clique na opção Atualização, será solicitado o código de identificação da obra, que
depois de enviado dará acesso ao formulário da obra com todos os dados previamente registrados.
As novas informações serão lançadas nos campos a elas reservadas, e adicionadas às demais. Todas
as inspeções realizadas durante a execução das obras serão relatadas circunstancialmente, registradas
em ordem cronológica e disponibilizadas para consulta. Todas as demais informações lançadas no
cadastro das obras também serão registradas em ordem cronológica e com a identificação do autor.
Estágio 4 – Relatórios
O Sistema foi concebido de tal forma a, com base nos dados armazenados, gerar
automaticamente e de imediato, relatórios globais ou individuais das obras cadastradas. Assim, o
usuário poderá visualizar um formulário mostrando a situação de uma determinada obra, bem como
o percentual executado, se ela está em andamento, paralisada ou concluída (figuras 3 e 4).

O Sistema poderá também listar as obras que estão sendo executadas por um determinado órgão
ou prefeitura. Além dos relatórios sobre a situação das obras, poderão ser gerados outros de interesse
interno como por exemplo um que reflita a produção individual ou coletiva do setor.
Os relatórios sobre as obras de cada órgão jurisdicionado estarão disponíveis a toda a sociedade,
via internet, possibilitando maior transparência e melhor gestão dos recursos públicos, atendendo
assim ao que consta do artigo 48 da LRF.
3.5 - Projeto de Resolução
Resolução TC No ....
Institui o Sistema de Controle de Obras Públicas e estabelece
procedimentos para a sua implantação e funcionamento.
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO, no uso das atribuições
que lhe são conferidas pela Constituição Estadual e Lei Complementar n.o 11/91(Lei Orgânica do
Tribunal de Contas).
RESOLVE:
Art. 1o - Esta Resolução estabelece procedimentos especiais de acompanhamento pelo Tribunal

de Contas da execução das obras públicas executadas pelas unidades gestoras estaduais e municipais
sujeitas à sua jurisdição, com vistas à observância do cumprimento da Lei No 8.666, de 21 de junho
de 1993, em seu artigo 113, e da Lei Complementar n.º 101/00 em especial dos seus artigos 45 e 48,
através do Sistema de Controle de Obras Públicas.
Art. 2o - Os órgãos da Administração Estadual e Municipal, através das suas respectivas

unidades de controle interno, cadastrarão junto ao Tribunal de Contas, via eletrônica, as obras
contratadas cujo valor seja superior a 80% do limite inferior da licitação na modalidade
Tomada de Preço.

PAINÉIS TÉCNICOS
Art. 3.º - Cada órgão jurisdicionado, através de suas respectivas unidades de controle interno,
habilitará junto ao Tribunal de Contas um usuário que acessará o Sistema para fins de cadastramento
e atualização de dados.
Art. 4.º - O Cadastramento será realizado on line no site do Tribunal de Contas, diretamente
das dependências dos órgãos jurisdicionados, através do preenchimento de formulário disponibilizado
na tela do sistema e da anexação de documentos necessários à descrição do objeto e análise preliminar.
§ único - Para fins de cadastramento serão necessários a anexação dos seguintes documentos:
I - Edital, ou pareceres e atos fundamentando eventual dispensa de licitação;
II – Quadro comparativo das propostas das concorrentes:
III - Atas circunstanciadas do processo licitatório;
IV - Contrato;
V- Planilhas contendo especificações, quantidades e preços pactuados;
Art. 5.º - A unidade de controle interno dos jurisdicionados manterá o sistema atualizado
registrando as ocorrências das obras durante a vigência delas.
§ 1.º - As seguintes ocorrências são de registro indispensável no Sistema:
I – Medições;
II – Aditivos de preço e prazo;
III – Alteração de especificações;
IV- Paralisações;
V- Rescisões;
VI – Conclusão.
§ 2.º - O registro das ocorrências no Sistema deverá ser lançado em até 10 dias contados a
partir de suas respectivas formalizações.
§ 3.º - Independente das informações prestadas pelos jurisdicionados via Sistema, as unidades
de controle externo do Tribunal de Contas, dentro das suas atribuições constitucionais, realizarão
através de seus técnicos, inspeções in loco para a obtenção de informações e dados complementares
necessários à instrução dos autos.
§ 4.º - As informações obtidas através de inspeção ou de documentos protocolizados no

Tribunal serão lançadas no Sistema através da Inspetoria Seccional de Engenharia.
Art. 6.º - Os órgãos jurisdicionados terão um prazo de 6 meses para aderirem ao Sistema e
adequarem as suas unidades de controle interno de modo a possibilitar o seu funcionamento.
Art. 7.º - Os órgãos que não aderirem ao Sistema permanecerão submetidos aos trâmites da
Resolução n.º 2/2002 em seus artigos 191 e 192, e demais regulamentações no tocante a celebração
de contratos, convênios e congêneres.

Art. 8.º - A Inspetoria Seccional de Engenharia realizará inspeções periódicas nos órgãos
jurisdicionados executores de obras públicas, sendo que a seleção das unidades e obras a serem
vistoriadas será orientada pelas informações constantes do sistema e atendendo a demanda de instâncias
superiores.
§ 1.º - Durante as inspeções, além do exame das obras sobre os aspectos da qualidade,
economicidade, os técnicos verificarão o funcionamento do controle de obras exercido pelos órgãos
visitados, emitindo pareceres sobre a sua eficácia.
Art.9.º - A Inspetoria Seccional de Engenharia emitirá relatório periódicos sobre a execução

de obras dos jurisdicionados, que subsidiarão as demais unidades do TCE/MT nas suas auditorias.
Art. 10.º - As inspeções e diligências realizadas durante a vigência dos contratos serão
devidamente circunstanciadas e registradas no Sistema, em ordem cronológica, com a identificação
do técnico signatário.
Art. 11.º - Quando forem observadas irregularidades nas auditorias ou inspeções realizadas,
estas serão relatadas, autuadas e encaminhadas à autoridade hierárquica superior para providências.
Art. 12.º - O Tribunal de Contas disponibilizará no seu site, aos jurisdicionados, imprensa e
toda a sociedade, relatórios periódicos sobre a situação das obras no âmbito estadual e municipal.
Art. 13.º - Após a conclusão da obra e finalização das formalidades, os registros serão
mantidos no Sistema até a apreciação das contas do exercício correspondente.
§ único – Os autos referentes às obras concluídas que não apresentarem pendências serão
arquivadas com a anuência do conselheiro relator.
Art. 14.º - A Inspetoria Seccional de Engenharia elaborará, em conjunto com o Departamento

de Informática, um manual orientativo contendo esclarecimentos sobre o uso do Sistema.

Apêndice
O Controle de Obras Públicas a Serviço da Sociedade.
25 a 29 de novembro de 2002
CARTA DE BRASÍLIA
O VII Simpósio Nacional de Auditoria em Obras Públicas – VII SINAOP realizado pelo
Tribunal de Contas da União - TCU, no período de 25 a 29 de novembro de 2002, em Brasília, com
apoio técnico do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas – IBRAOP, teve como tema
central “O Controle de Obras Públicas a Serviço da Sociedade”.
Com a finalização dos trabalhos, constata-se que mais passos foram dados na busca da necessária
aproximação entre os órgãos de controle. Entretanto, a sociedade espera e cobra cada vez mais
eficácia e eficiência no controle de obras públicas, o que poderá ser alcançado com a implementação
das ferramentas técnicas apresentadas e o desenvolvimento de outras mais.
Destaque-se que a informatização de sistemas de controle e a automatização de procedimentos de

auditoria on line, a partir da utilização da rede mundial de computadores, a Internet, constitui-se no
grande desafio e talvez na maior conquista da atualidade. É bom lembrar, entretanto, que isso requer
a constante capacitação dos profissionais que atuam na área de auditoria de obras públicas.
Em decorrência das conferências, palestras, debates e painéis havidos, foram elaboradas as

seguintes propostas:
1. Criar comitês técnicos e de estudos sobre temas específicos;
2. Realizar intercâmbio técnico entre os Tribunais de Contas, envolvendo a participação de

servidores em fiscalização e programas de capacitação na área de obras públicas;
3. Utilizar a vídeo-conferência como instrumento de aprimoramento do processo de comunicação;
4. Produzir e/ou divulgar artigos técnicos para revistas e jornais;
5. Buscar instrumentalizar a relação dos TC’s com as Assembléias Legislativas de cada Estado,
a exemplo do relacionamento do TCU com o Congresso Nacional;
6. Buscar a interação do IBRAOP com a OLACEFS e estimular que os TC’s também o façam;

PALESTRAS
APÊNDICE
7. Propor, aos TC’s, a criação de unidade técnica específica de engenharia para realização de
Auditoria de Obras Públicas, com profissionais devidamente habilitados no Sistema CONFEA/
CREA’s;
8. Propor intercâmbios e parcerias para desenvolvimento de sistemas em multiplataforma para

acompanhamento de obras públicas, tendo em vista que diversos sistemas vêm sendo desenvolvidos
por diferentes órgãos de controle, e elaboração de manuais e/ou metodologias de trabalho.
9. Inserir gradativamente a variável ambiental nos procedimentos de auditoria;
10. Ressaltar a importância da auditoria de projetos;
11. Estimular que os TC’s orientem os órgãos jurisdicionados a adotarem critérios objetivos de
aceitabilidade de preços, fixando valores máximos unitários e globais.
Síntese das Conferências, Palestras e Painéis Temáticos:
O Ministro Humberto Guimarães Souto, Presidente do TCU, já na sua Conferência de Abertura,

destacou que o grande volume de recursos públicos, gastos anualmente na execução de obras, e os
recentes casos de má utilização desses recursos têm despertado, na sociedade brasileira, o interesse
pela fiscalização das obras públicas, cabendo às Cortes de Contas empregar esforços, para que o
controle dos recursos aplicados seja eficaz e tempestivo, com vistas a subsidiar o Poder Legislativo
na aprovação de novas alocações de recursos orçamentários. Enfatizou, ainda, ser de fundamental
importância buscar fórmulas eficazes de cooperação entre o TCU e os Tribunais de Contas dos
Estados e dos Municípios, entre o Controle Externo e Controle Interno e entre os Tribunais de
Contas e outros órgãos governamentais, como o MinistérioPúblico Federal, Estadual, Receita
Federal e outros.
O conferencista Deputado José Carlos Aleluia, Presidente da Comissão Mista de Orçamento do

Congresso Nacional, ao discorrer sobre o histórico dos orçamentos na Europa e América, destacou
que, no Brasil, o Orçamento é autorizativo, limitativo e admite alguma flexibilização, seguindo, ainda
o Princípio da Anualidade. Questionou a validade da vinculação do orçamento (% para a saúde e
educação) além do cumprimento dos dispositivos da LRF que acabam por engessar a administração.
Enalteceu o relacionamento existente entre o TCU e o Congresso Nacional, o que vem permitindo
ações preventivas por meio de bloqueios orçamentários para obras com indícios de irregularidade.
Finalizou afirmando que é preciso abrir as informações, para que haja o controle direto, e que a
Internet é um instrumento relevante para propiciar a desejada transparência.
O Conselheiro Salomão Ribas Junior, Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Santa

Catarina, convidado a apresentar palestra em nome dos Tribunais de Contas do Brasil, fez um
apanhado histórico do surgimento e da atuação dos tribunais e cortes de contas, também em relação
a fiscalização de obras. Destacou aspectos da LRF e as novas atribuições dos Tribunais de Contas,
comentou aspectos da atuação do Tribunal de Contas de Santa Catarina, no exame Prévio de Editais

de Concorrência frisando acerca da cautela necessária decorrente dos limites legais para a atuação.
Finalizando sua conferência, anunciou o Sistema de Controle de Obras –SCO, em seus 3 módulos,
demonstrando o funcionamento do módulo 1 - Cadastramento e Acompanhamento de Obras em suas
diversas etapas, com o que se buscará a transparência da atuação do Tribunal na questão das obras
públicas, pois permitirá o acesso às informações pelo cidadão.
O Procurador Geral do TCU, Lucas Rocha Furtado, ao palestrar sobre a execução de contratos,
abordou a Teoria da Imprevisão, o direcionamento de licitações, as alterações quantitativas e qualitativas
em contratos de obras, o fracionamento de licitações e as exigências de qualificação técnica como
elementos de cerceamento à competitividade dos certames.
Cláudio Sarian Altonian e André Luiz Mendes, engenheiros da SECOB/TCU, apresentaram

palestra acerca do FISCOBRAS e da relação com o Congresso Nacional, destacando a relevância
que o sistema adquiriu a partir da utilização pelo Congresso Nacional na sistematização do atendimento
às LDOs. O Sistema tem sido atualizado e ampliado, interligando-se com outros sistemas internos do
TCU, e já é utilizado também na elaboração dos relatórios, de forma padronizada e automatizada,
permitindo ampliar consideravelmente o número de auditorias realizadas a cada ano.
Os representantes da CEF, Flávio Pinho, Luís Felipe Pinheiro Júnior e Ivan Domingues
Neves, fizeram palestra abordando o SINAPI como referencial de custos nas contratações de
obras públicas, especialmente a partir do convênio de cooperação técnica com o TCU e do disposto
no art. 93 da Lei 10.524. A metodologia do SINAPI está sustentada no tripé IBGE, Instituições
Públicas e no Meio Acadêmico, segundo um modelo científico pautado em estudos econométricos
desenvolvido pela Coordenação de Pós-Graduação e Pesquisa em Engenharia – COPPE da
Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ. O SINAPI disponibiliza orçamentos analíticos,
custos de composições, participação de insumos em projetos (Curva ABC), preços de insumos da
construção civil, Banco com mais de 8.400 insumos. O SINAPI, como instrumento da sociedade,
poderá alcançar a responsabilidade social, constituir-se num ferramental para adequada aplicação
dos recursos públicos, e servir à capacitação dos órgãos fiscalizadores. A CEF tem interesse na
formalização de convênios com Tribunais de Contas dos Estados, no sentido de possibilitar
também a ampliação da sua base de dados.
A Ministra Anadyr de Mendonça Rodrigues, Corregedora-Geral da União, enfatizou os princípios

da moralidade, economicidade e eficiência inseridos na Constituição de 1988, em resposta ao anseio
da sociedade por ética na gestão dos recursos públicos, ressaltando a importância das disposições
contidas nos Artigos 70 a 75. Destacou a criação da Secretaria Federal de Controle Interno, pelo
governo federal, e sua posterior transferência, por recomendação constante em decisão do TCU, do
Ministério da Fazenda para a Casa Civil da Presidência da República, tendo sido posteriormente
transferido para a Corregedoria-Geral da União. Manifestou, ainda, a Ministra a necessidade de
maior integração entre os Sistemas de Controle Interno e Externo, evitando-se a sobreposição ou
duplicação de funções. Propôs, de igual forma, alteração na legislação de forma a atribuir, ao resultado
da fiscalização realizada por esses órgãos de controle, a eficácia probatória.

PALESTRAS
APÊNDICE
Dentro do 1º painel técnico, que tratou de TÉCNICAS E METODOLOGIAS DE AUDITORIA,

com a abordagem do Sr. Carlos Augusto de Sousa Maia, acerca de Técnicas de Auditoria para obras
rodoviárias foi apresentado um roteiro de auditoria que permite a flexibilização dos procedimentos
adotados. Sua conclusão foi de que se deve buscar aprimoramento na legislação para restringir as
irregularidades, pois os aditamentos contratuais, causados pelas alterações do projeto, ocorrem
devido a falhas graves na concepção do projeto básico e ausência de procedimentos legais que
impeçam essa prática.
No mesmo painel, ao apresentar o tema Perícias em Obras de Engenharia envolvendo Recursos

Públicos Federais, a Sra. Marta Lígia de Freitas Vieira citou a forma de atuação do MPF inerente à
perícia em obras públicas, em defesa do patrimônio público e social. A perícia em obras de engenharia
é uma atividade destinada a atender às mais variadas solicitações, o que exige do perito, além de
conhecimentos técnico-científicos, experiência no campo legal e processual.
Finalizando o Painel, a Sra. Analúcia Mota Vianna Cabral apresentou Estudo de Modelo de
Eficácia da Gestão de Obras Públicas Municipais, tendo, como objetivo, demonstrar a influência da
fragilidade dos controles internos existentes na eficácia da Gestão de Obras Públicas Municipais em
Pernambuco.
O 2º Painel que tratou das AUDITORIAS DE ASPECTOS AMBIENTAIS DAS OBRAS

PÚBLICAS teve no Sr. Luis Wagner Mazzaro Almeida Santos uma apresentação acerca dos pontos
de tangência entre a Auditoria de Obras Públicas e a Auditoria de Gestão Ambiental, visando
aumentar a efetividade e a eficiência dos produtos finais de controle, caso sejam observados quesitos
que verifiquem os impactos recíprocos entre as metodologias adotadas nos dois tipos de auditoria,
em especial daqueles introduzidos nas auditorias de obras, a partir das experiências obtidas nas
auditorias ambientais.
Já na continuidade, os Srs. Arildo da Silva Oliveira e Daniel Levi de Figueiredo Rodrigues, ao

se reportarem sobre Auditoria Ambiental em Obras Públicas, apresentaram a tese de que a principal
função dos procedimentos de auditoria consistiria na possibilidade de verificar se o gestor observa a
ordem estabelecida pelos dispositivos legais que regem a matéria ambiental, segundo o ordenamento
jurídico que dispõe sobre o licenciamento de atividades que causem impacto ao meio ambiente.
No 3º Painel, AUDITORIA DE PROJETOS DE OBRAS PÚBLICAS, os Engºs. Flávio

Guimarães Figueiredo Lima e Gustavo Henrique Ferreira G. de Abreu apresentaram uma Análise de
Projetos de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário em que foram desenvolvidos papéis
de trabalho contendo os principais itens a serem observados na análise de projetos de abastecimento
de água e de esgotamento sanitário, visando otimizar a auditoria.
Por último, no trabalho intitulado Auditoria de Projetos: A Análise Econômica das Obras Públicas,
os técnicos Wanda Claudia Galluzzi Nunes e André Escovedo Freire apresentaram trabalho
demonstrando mecanismos objetivos de controle de preços nas obras públicas, através da adoção de
critérios de aceitabilidade objetivos, o que implica na fixação de preços unitários máximos.

No 4º Painel, INFORMATIZAÇÃO/AUTOMAÇÃO DAS AUDITORIAS DE OBRAS
PÚBLICAS, os Srs. Ivan Domingues das Neves e Luiz Fellipe Pinheiro Júnior apresentaram o
Sistema de Acompanhamento de Obras com Fotos Digitalizadas – SIURB, desenvolvido para
atender a usuários internos (CAIXA) e usuários externos (Ministérios, Secretarias, Estados,
Municípios, DF, TCU e instituições sem fins lucrativos). O SIURB, foi desenvolvido com o objetivo
de construir um sistema voltado para as necessidades gerenciais e de usuários que buscam informações
acerca de contratações, estágios das obras e objetivos sociais pretendidos e/ou alcançados.
Na seqüência os Srs. Giovani Vilnei Rotta, Rafael Minuscoli Stolfo e Túlio Tavares Mariani
apresentaram uma Concepção para Implantação de Sistema Informatizado de Controle de Obras
Públicas no TCE-RS. O SISCOP foi concebido para servir de ferramenta de apoio gerencial para o
planejamento, execução, acompanhamento e análise de resultados de auditoria em obras do Setor de
Auditoria de Obras do TCE-RS, permitindo a integração informatizada entre os dados cadastrais das
obras públicas e as informações financeiras constantes em outros sistemas existentes no TCE-RS.
Finalmente, o Sistema de Controle de Obras Públicas – Proposta para Automatização do Tribunal

de Contas do Estado de Mato Grosso foi apresentado pelo Sr. José de Paula Ramos. O Sistema foi
concebido para gerar automaticamente relatórios globais ou individuais das obras cadastradas e suas
informações estarão disponíveis a toda a sociedade.

SAFS Quadra 4 Lote 1
70.042-900 - Brasília-DF
http://www.tcu.gov.br
RESPONSABILIDADE EDITORIAL EDITORAÇÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Instituto Serzedello Corrêa

Luciano Carlos Batista Paulo Roberto Wiechers Martins
Secretaria de Fiscalização de Obras Centro de Documentação

e Patrimônio da União Evelise Quadrado de Moraes
Cláudio Sarian Altounian
Serviço de Editoração e Publicações
1a. Diretoria Técnica Marcello Augusto Cardoso dos Santos
André Luiz Mendes
SECOB - Secretaria de Fiscalização ISC

de Obras e Patrimônio da União Instituto Serzedello Corrêa
SAFS Quadra 4 Lote 1, SEPN Quadra 514, Bloco B, Lote 7
Edifício Anexo I, Sala 236 Avenida W3 Norte
70.042-900 - Brasília/DF 70.760-527 - Brasília/DF
secob@tcu.gov.br isc@tcu.gov.br
SEDIP/CEDOC/ISC
Esta obra foi composta no formato 160x230mm em Hummanist 777 e Times
e impressa no sistema offset sobre papel offset 75g/m2, com capa em
papel offset plastificado 180g/m2, pelo Serviço de Editoração e Publicações
do Instituto Serzedello Corrêa para o Tribunal de Contas da União.
Brasília, maio de 2003

Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Secretaria-Geral de Controle Externo

Anais do VII Simpósio Nacional de

Brasília, 25 a 29 de novembro de 2002

Os conceitos e opiniões emitidos nos trabalhos assinados

Ficha catalógráfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas ( 7 :

1. Auditoria. 2. Obras públicas I. Título.

Valmir Campelo, Presidente

Lincoln Magalhães da Rocha

Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral

Também é notório que esses investimentos são altamente suscetíveis à ocorrência de

Essa tem sido uma preocupação do Tribunal de Contas da União.

Anais do VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas 9

Essa unidade específica recebeu a denominação de Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio

A implantação da Secretaria de Obras foi acompanhada pela tentativa de criação de um corpo de

10 Tribunal de Contas da União

Ganhos no tocante ao caráter pedagógico do controle também se concretizaram. O mais

Foi desenvolvido um sistema eletrônico, o FISCOBRAS, para registro do andamento e dos

Graças a tal providência, aumentou a confiabilidade do processo decisório do poder Legislativo,

Houve também preocupação em estimular o controle social.

Dadas as limitações de recursos com que se defrontam os órgãos de fiscalização, é quase

Assim, para incentivar a participação do cidadão comum no esforço de fiscalização, o Tribunal

Anais do VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas 11

É importante destacar o papel que o poder Legislativo tem desempenhado no aperfeiçoamento do

A medida é bastante oportuna. Como já destaquei, hoje, quando há suspensão de repasses de

12 Tribunal de Contas da União

Naquela oportunidade, descrevi para os participantes do evento as peculiaridades do modelo

A sistemática, inédita entre os países-membros da Organização, foi bastante elogiada, inclusive

A melhor alternativa para enfrentar as adversidades e continuar a cumprir nossas atribuições

Cooperação na troca de experiências e informações, de modo a ampliar uma base de conhecimentos

Anais do VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas 13

Cooperação na disseminação de procedimentos de auditoria, de melhores práticas encontradas,

Cooperação entre o Tribunal de Contas da União e os Tribunais de Contas dos Estados na

Este é o significado maior deste evento: cooperação.

Estamos todos aqui, neste momento, conscientes da importância e da dificuldade de fiscalizar as

Câmara dos Deputados, Auditório Nereu Ramos, em 25 de novembro de 2002.

14 Tribunal de Contas da União

Um desses sinais eloqüentes está em que, ao prescrever o receituário dos procedimentos

Anais do VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas 15

16 Tribunal de Contas da União

Anais do VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas 17

a) do sistema de CONTROLE EXTERNO, a cargo do Congresso Nacional, com auxílio do

b) do sistema de CONTROLE INTERNO, agora incumbido à Corregedoria-Geral da União, no

18 Tribunal de Contas da União

a) primeiramente, o cadastro de todos os processos apuratórios de irregularidades, em curso no

b) depois, em um segundo cadastro, a relação completa de todas as denúncias que chegaram à

c) finalmente, com um terceiro Banco de Dados, o número e a espécie de todas as punições

Por fim, o terceiro ramo de atividades da Corregedoria-Geral da União — o pertinente às funções de

a) a realização, em 2001, de 14.526 fiscalizações e 2.302 auditorias, em todos os Estados,

Anais do VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas 19

b) a realização de auditoria, no ano de 2002, para análise do processo de gerenciamento das

a) o acompanhamento da regularidade do andamento de ... processos administrativos disciplinares,

c) o atendimento, pela Ouvidoria-Geral, desde a mesma época, de 1192 manifestações, existindo

20 Tribunal de Contas da União

Considerando-se, entretanto, a multiplicidade de ações confiadas à Corregedoria-Geral da União e, em

O que se há de fazer, entretanto, ante tais obstáculos? Aceitá-los conformadamente, resignando-se ao

Anais do VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas 21

22 Tribunal de Contas da União

Brasília, 29 de novembro de 2002.

Anadyr de Mendonça Rodrigues

Anais do VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas 23

Cláudio Sarian Altounian*

* Engenheiro civil e advogado, Seretário de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União  SECOB/TCU.

* Engenheiro civil e advogado, Seretário de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União SECOB/TCU.

3.2.1. Forma de controle externo Trabalho conjunto CN e TCU