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UNIVERSIDAD ALBERTO HURTADO

DEPARTAMENTO DE CIENCIAS SOCIALES

MASTER EN ESTUDIOS SOCIALES Y POLITICOS LATINOAMERICANOS

IXª PROMOCIÓN. 2003/4

LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

TESISTA:

MARÍA SOL MINA

DIRECTOR:

PROF. MARC RIMEZ


María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

INDICE

Agradecimientos
Introducción.
Capítulo I. Actores en el sistema internacional.
1 Caracterización del sistema internacional y de los actores desde la teoría de las relaciones
internacionales.
1.1 Un sistema cambiante y una heterogeneidad de actores.
2 Actores clave en la escena internacional contemporánea.
2.1 Coexistencia de actores.
2.2 ¿De qué actor subnacional estamos hablando?
3 Factores que llevan a la colectividad local al ámbito externo.
3.1 Antecedentes históricos. De retornos y bautismos.
3.2 Trama de factores que influyen en la incursión internacional de las colectividades locales.
4 Perspectivas de convivencia de la colectividad local con otros actores en la escena
internacional. Tensiones y asociaciones estratégicas con nuevos y viejos actores.
4.1 Análisis de alianzas estratégicas y relaciones conflictivas para la ciudad.
5 La incursión externa de la ciudad en el marco de sus estrategias y límites de acción
Capítulo II. La Cooperación Internacional como parte de la estrategia de desarrollo de la
colectividad local.
1 La cooperación como componente de las Relaciones Internacionales. Evolución a lo largo
del siglo XX.
1.1 La cooperación en las relaciones internacionales.
1.2 De qué tipo de cooperación hablamos.
1.2.1 Breve reseña de la evolución del concepto.
1.2.2 Fuentes de la cooperación internacional.
2 La cooperación horizontal descentralizada: una nueva manera de intentar contribuir al
desarrollo.
2.1 Antecedentes y concepto.
2.2 Génesis y características de la práctica. La experiencia europea.
2.2.1 Programas de cooperación descentralizada de la CE.
2.3 Cooperación horizontal descentralizada entre entidades subnacionales.
2.4 Cooperación directa entren gobiernos locales. Algunos datos y cifras.

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3 La cooperación como estrategia internacional de la ciudad.


3.1 Ciudades “con adjetivos”: mundiales, regionales, intermedias, pequeñas. Características
según su escala urbana.
3.2 Estrategias locales para asomarse al mundo.
4 Matriz para caracterizar a una ciudad intermedia latinoamericana como sujeto autónomo
internacional.
5 La red: fruto institucionalizado de la cooperación descentralizada, vehículo de la ciudad
intermedia en su incursión externa.
5.1 Caracterización de redes de actores gubernamentales subnacionales.
5.2 Red de ciudades: ¿potenciar o resignar la identidad local?
5.3 Análisis de F.O.D.A de la red de ciudades.
Capítulo III. Análisis de caso. Rosario: un caso de conversión de objeto a sujeto en la escena
internacional.
1 La conversión interna.
1.1 Procesos políticos que gatillan la incursión internacional de Rosario.
1.2 El componente social. Hambre de protagonismo.
1.3 Reafirmando identidades, plasmando ideologías.
1.4 Rosario en Mercociudades y URB-AL.
2 La estrategia externa.
2.1 Mercociudades y URB-AL: dos espacios “clave” en la conversión de Rosario.
2.2 Rol de Rosario en ambas instancias de cooperación horizontal.
3 Rosario: Sujeto autónomo en la escena internacional.
Algunas consideraciones finales.
Bibliografía.
Anexo. Rosario recibe el Premio Naciones Unidas a la Gobernabilidad y el Desarrollo.

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AGRADECIMIENTOS

El proceso que supuso este trabajo de investigación y reflexión intelectual, no pudiera


haberse comenzado y menos aún arribar este punto, sin el indispensable aporte de muchas
personas, a las que quisiera agradecer.

A mis padres y hermanos, quienes sin dudarlo me alentaron a emprender nuevos


rumbos, en esa apuesta que supuso aventurarme tras los andes ...

A mis buenos amigos que quedaron en Argentina, y que a la distancia me acompañaron


siempre ...

A ese excepcional abanico latinoamericano compuesto por mis compañeros del ESPO
IX, porque aportaron a mi vida de una manera tan profunda y diversa que sólo podré calibrarlo
en el tiempo ...

A las "chicas superpoderosas" Ileana, Soraya y Carolina, porque hicieron cálida mi vida
santiaguina en el invierno, y en el verano también ...

A los profesores y personal de la Universidad Alberto Hurtado, por la pasión y el


empeño volcado en la tarea cotidiana ...

A mis compañeros y jefes en la Municipalidad de Rosario y en el Gobierno de la


Ciudad de Buenos Aires, porque desde el trabajo cotidiano se acompaña y se aporta en el
intento de superarse profesionalmente ...

A Monsieur Rimez, verdadero mentor de la aventura trasandina, impulsor incansable de


mis posibilidades intelectuales; porque creyó en mí aún cuando yo no me sentí capaz, porque
jamás me ha dejado acobardarme frente al riesgo y el cambio, y porque me otorgó su valioso
tiempo. Ha sido un verdadero lujo ser dirigida por él ...

Y finalmente a mi Juan, que en su paciencia y generosidad infinita, me esperó todo el


tiempo en el que quise volar sola, con la sabia intuición de mi profundo amor hacia él ...

A todos, mi gratitud.

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INTRODUCCIÓN

A partir de mi desempeño profesional en la Municipalidad de Rosario y en el Gobierno


de la Ciudad de Buenos Aires, he tomado contacto con una dimensión de las relaciones
internacionales por fuera del ejercicio tradicional de la diplomacia a través de las Cancillerías y
Ministerios de Relaciones Exteriores. El campo de los vínculos externos entre entidades
políticas evidentemente no se agota en las relaciones entre Estados. Específicamente, en mi
experiencia en Rosario tuve la posibilidad de observar en el tiempo cómo una ciudad sin
jerarquía política dentro de su propio país, puede alcanzar una proyección política internacional
equiparable a la de capitales nacionales de otros Estados.

Hasta ese momento, al reflexionar acerca de actores internacionales, tomaba en


consideración la caracterización tradicional de Estados y Organismos Internacionales, más
aquellos más nítidamente surgidos a partir del fenómeno de la globalización: Empresas
Transnacionales y Organizaciones No Gubernamentales. La ciudad, que en mi formación
teórica pasaba desapercibida, se revelaba ahora en mi práctica profesional bajo la forma de un
nuevo actor internacional. Poder dar cuenta acabadamente de este fenómeno, es el objetivo de
esta investigación.

En el capítulo I veremos cómo el sistema internacional contemporáneo dista mucho del


esquema ordenado de la Guerra Fría. En el capítulo II propondremos una caracterización
general del campo de la cooperación internacional, haciendo foco en el vehículo de incursión
internacional de la ciudad intermedia: la cooperación descentralizada. Asimismo, presentaremos
una matriz de análisis para una mejor comprensión del objeto de este estudio. En el capítulo III
analizaremos un caso concreto, para poner a prueba las afirmaciones de esta investigación. Por
último, se presentarán una serie de consideraciones finales.

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CAPÍTULO I. ACTORES EN EL SISTEMA INTERNACIONAL.

1. Caracterización del sistema internacional y de los actores desde la teoría de las


Relaciones Internacionales.

1.1. Un sistema cambiante y una heterogeneidad de actores.

Para calibrar y contextualizar la emergencia de nuevos actores en el escenario


internacional –como marco de esta investigación- debemos comprender primeramente la
naturaleza de este espacio, así como la de los actores que tienen un desempeño consolidado en
el mismo. Se necesita tener una noción del ámbito externo en el que se mueven y generan sus
interrelaciones diferentes sujetos internacionales (de hecho y de derecho) para así caracterizar la
arena en la que se insertan o intentan insertarse otros actores. En este apartado, nos proponemos
clarificar y caracterizar conceptos como sistema internacional, régimen internacional, Estado,
organismos internacionales, relaciones interestatales, internacionales, transnacionales, de
modo de comprender el escenario donde emergen y los sujetos con que deberán interactuar
nuevos actores, con especial atención en los de tipo gubernamental subnacional.

Entenderemos por sistema internacional, siguiendo a Vilanova (1995)1, al escenario


relativamente organizado por fuera de las fronteras de los Estados –quienes serán precisamente
sus actores fundantes - que alberga en su seno un creciente número y diversidad de actores,
generando entre sí diferentes relaciones (entre la cooperación y el conflicto) que pueden derivar
o no en institucionalizaciones de subsistemas y regímenes. Materialmente el sistema
internacional es único, abarcando la totalidad del mundo, en tanto soporte geográfico y humano
de los sistemas políticos existentes (subestatales, estatales, regionales).

Los regímenes internacionales, pretenden dar cuenta de situaciones no de desorden o


anarquía, sino de orden, que se producen en un campo de actividad internacional determinado.
Un régimen internacional se produce cuando se consolida un determinado proceso sostenido,

1
No es la idea de este trabajo relevar el debate acerca de las diversas concepciones del sistema
internacional, sino más bien caracterizarlo someramente, como marco en el que se inserta el objeto de
estudio de esta investigación. Es bajo ese espíritu que se ha tomado a este autor, cuya obra es de reciente

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una tendencia estable en torno a una temática dada, por la convergencia de intereses de un grupo
de actores, contando con aspectos normativos y de prácticas consolidadas, aunque no
absolutamente normativizadas (por ejemplo, la guerra fría).

La naturaleza del sistema internacional es profundamente diferente a la de los


subsistemas clásicos que lo componen (desde un punto de vista político) y en su noción no se
contempla la posibilidad de que uno de los actores parte actúe sin provocar reacciones en el
entorno; este es el sentido del término acciones interdependientes. A diferencia del orden
interno de las sociedades estatales y subestatales (con una clara distinción entre gobernantes y
gobernados, un derecho interno obligatorio y un Estado con prerrogativas para hacer cumplir
ese derecho) el sistema internacional no está estructurado de esta manera: el Derecho
Internacional –en tanto ordenamiento jurídico de referencia de este ámbito externo- tiene otro
fundamento, aplicación, eficacia y exigibilidad. En este sistema no hay una clara distinción
entre gobernados y gobernantes, ni un centro de poder o gobierno mundial encargado de aplicar
coercitivamente las decisiones; aunque sí existen estructuras con vocación universal al orden
(como las Naciones Unidas) formadas básicamente por Estados. Es en este sentido que se
afirma que el sistema internacional es la resultante de tendencias contradictorias agrupadas entre
dos polos: la estructuración y el desorden.

La particularidad del sistema internacional, reside en parte su condición de medio y fin


de los actores estatales que en él se desenvuelven; en tanto es el escenario de la acción de los
actores gubernamentales y al mismo tiempo es el destinatario de la acción de la política exterior
de esos mismos Estados.

Tradicionalmente desde sus orígenes, las Relaciones Internacionales en tanto disciplina


científica consideraron a la política internacional como un área reductible a la Diplomacia y el
Derecho Internacional Público, dando por hecho que la suma de ellas permitía una explicación
global y suficiente del sistema internacional. Desde esta óptica, el sistema internacional era
visto como la suma de los Estados, cuya descripción y dinámica de funcionamiento podía
limitarse a la explicación de las técnicas que rigen la relación entre Estados. Estados y
Organizaciones Internacionales (compuestas por Estados) son objetos poseedores de un status
jurídico reconocido por el Derecho Internacional y por los actores entre sí.

Hoy este paradigma no alcanza a dar cuenta de la complejidad inherente al ámbito


existente por fuera de los Estados y ha entrado claramente en crisis, en tanto conceptos como lo
transnacional han ido erosionando y trastocando dicha visión.

aparición (en lugar de visiones más conocidas como las de Merle, Aron, Hoffman, Morgenthau o
Krassner).

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Mientras las relaciones internacionales suponen interacciones entre objetos cerrados


con relaciones externas por la vía de los canales establecidos (diplomacia y derecho
internacional) las relaciones transnacionales comprenden una serie de fenómenos de variada
naturaleza que se manifiestan en la escena internacional a través de las fronteras de los Estados,
a través de las normas del Derecho Internacional, y muchas veces a pesar de las reglas
establecidas por la diplomacia. Es así que la lógica formal de lo internacional se ve fuertemente
relativizada por la lógica empírica de los transnacional.

A partir de la emergencia de la acción transnacional, la diversidad de actores en la


escena externa se multiplica. De esta forma, el Estado deja de ser el único tipo de actor en el
sistema internacional; siendo uno de los problemas centrales -a partir de este momento- la
naturaleza diversa del nuevo conjunto. Se registra entonces un cúmulo de actores que pueden
responder a los parámetros de conducta mutuamente aceptados (tradicionalmente) y otros que
no. Su heterogeneidad puede adoptar tal variedad de grados que las relaciones entre ellos se
plantearán de modo sumamente compleja.

Tomando la tipología de Vilanova, podemos hablar de 5 tipos de actores en el ámbito


internacional actual:

1. Estados
2. Organismos Internacionales
3. Organizaciones No Gubernamentales
4. Internacionales políticas y sindicales
5. Empresas Multinacionales

En siguientes apartados de esta investigación, analizaremos más detenidamente a


algunos de estos actores, particularmente relevantes para nuestro planteo.

El actual régimen internacional se caracteriza además por la coexistencia de esos actores


entre sí y con la creciente emergencia de ciertos movimientos y fenómenos que por medio de las
tecnologías accesibles en materia de comunicación, adoptan un carácter y proyección globales:
ideologías, religiones, fundamentalismos, terrorismos, flujos informativos, etc. que pueden
recorrer el planeta entero en sus acciones.

Desde la Era Moderna, cualquier sistema internacional (soporte de los regímenes)


anterior a 1945 contaba por actor único y en número minoritario, al Estado-Nación. Con
posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, este actor comenzará a coexistir con un número
creciente de pares (y de actores sub estatales, centro de nuestra investigación) así como con
otros actores no gubernamentales diversos, algunos de ellos anteriormente mencionados. En

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todo caso, lo que interesa destacar aquí es que tanto los Estados como las Organizaciones
Internacionales constituyen los actores clásicos del conjunto y el problema hoy pasa por evaluar
y situar exactamente su importancia relativa en el colectivo. Es precisamente la dificultad
existente en calibrar debidamente esta situación - frente a la coexistencia diversa y heterogénea
de actores cuyas acciones se vuelven crecientemente interdependientes en múltiples planos- la
que lleva a debates entre autores, y frecuentes confusiones en los análisis internacionales.

El rasgo distintivo es entonces, la reubicación (resituación) del actor Estado en el


conjunto, antes que su desaparición. Estos componentes clásicos del sistema internacional
constituyen su parte ordenada en tanto más allá de las relaciones entre ellos –a menudo mas o
menos amistosas, polémicas, problemáticas o confrontacionales– aceptan regirse por pautas
relativamente normativizadas, formando un entramado regido por parámetros claramente
establecidos y al menos formalmente aceptados. En este sentido, las Organizaciones
Internacionales, en tanto formadas por la voluntad de los Estados, siguen siendo en gran medida
cautivas de éstos y su virtual inoperancia institucional en circunstancias clave se debe muchas
veces al temor de los propios Estados de perder sus prerrogativas frente al colectivo.

Nuevos actores del sistema, como las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) y


las Empresas Transnacionales (ETs)2 poseen una categoría relativamente diferente a la de los
actores clásicos. El fenómeno de la proliferación de las ONGs, que han surgido en las últimas
décadas al amparo de los Estados y las Organizaciones Internacionales, de la mano del rol
creciente de las sociedades civiles en contextos donde la aplicación de criterios económicos mas
o menos neoliberales llevan a la autoorganización frente a la desarticulación del Estado de
Bienestar/Asistencialista3, ha jugado un papel clave en tanto generador de acciones
transnacionales. A partir de iniciativas solidarias, de cooperación y de ayuda humanitaria, no
actúan en representación oficial de otros actores, sino que se originan a través y a pesar de
fronteras y convenciones diplomáticas. Es por ello que podemos caracterizar a las ONGs como
un actor transnacional, pero ubicado en el polo más ordenado del sistema internacional.

Las ETs plantean un problema de fondo para el Estado, en tanto algunas de ellas
cuentan con un acervo de recursos sustancialmente más poderosos que muchos Estados, al
tiempo que cuestiones como su estatuto legal, dispersión, diversidad de instrumentos, poder de

2
Se ha optado por denominarlas transnacionales en tanto, a pesar de establecerse productivamente de
modo efectivo en diversas naciones (por lo que merecen el calificativo de “ multi”) su rasgo central es la
capacidad de penetración transversal en el sistema capitalista mundial, por lo que el vocablo “ trans”
comprende y supera el aspecto de múltiple presencia en diferentes países.
3
A menudo se califica como Estado de Bienestar al modelo estatal de los países desarrollados que
funcionó desde la 2ª posguerra y hasta fines de los ’70. Según Isuani y Lovuolo (1991), solo algunos
países en vías de desarrollo alcanzaron a tener una versión con rasgos similares, pero en contextos
estructurales muy diferentes (Estado Asistencialista).

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condicionamiento económico y complejidad estructural plantean dificultades de difícil solución


respecto de las jurisdicciones en que ello ocurre. Desde esta perspectiva, el Estado es sometido a
una dura prueba, en tanto su soberanía jurídica se aplica sólo a una parte del total de acciones de
la ET, en la medida en que estas empresas suelen moverse entre diferentes jurisdicciones según
la cuestión sea laboral, fiscal, de control de capitales, etc. La poderosa injerencia de este tipo de
empresas sobre Estados débiles, a partir de intereses económicos de inversión, que dinamicen
economías vulnerables y subdesarrolladas, es otro aspecto clave en la conducta de este tipo de
actor empresarial ubicado en el plano transnacional, cerca del polo ordenado del sistema,
aunque algo más alejado del mismo que las propias ONGs.

Los fenómenos y movimientos ya mencionados (ideologías, religiones,


fundamentalismos, terrorismos, flujos informativos) actúan plenamente desde el plano
transnacional del sistema, y ciertamente se ubican hacia el polo desestructurado del mismo,
caracterizando por medio de acciones ocurridas en sus esferas, la inestabilidad del sistema
actual. Indudablemente la desarticulación del esquema de la Guerra Fría, sumado a la
disponibilidad de tecnologías accesibles en materia de comunicación, han contribuido para
colocar en primer plano a fenómenos como los mencionados.

Debe quedar establecido entonces que el sistema internacional contemporáneo se


caracteriza por la coexistencia de una pluralidad y heterogeneidad de actores, quienes llevan a
cabo una multiplicidad de acciones que podrán oscilar dentro de una amplia gama entre el orden
y el desorden. En este marco, el Estado (primitivo morador exclusivo del espacio internacional)
dirige su acción exterior hacia el sistema internacional, y se ve sometido a una tendencia
paradójica: su número aumenta, pero cada vez se ve más obligado a coexistir con otra clase de
actores de importancia creciente (con diversas capacidades de condicionamiento sobre él y
sobre el sistema todo) aunque en líneas generales, su rol parece seguir siendo esencial en el
conjunto.

Podemos ver entonces que, desde un criterio que contemple las oscilaciones entre orden
y desorden, las relaciones en el sistema internacional pueden agruparse a partir de tres
dimensiones:

Relaciones horizontales entre actores clásicos (Estados y Organizaciones


internacionales). Desde una dimensión formal y normativa del sistema principios como igualdad
entre las partes, soberanía, no injerencia en asuntos internos, etc.(formalizadas en el derecho
internacional y las organizaciones internacionales, y por la costumbre) rigen el patrón de
relacionamiento.

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Relaciones verticales de poder y de fuerza entre los diversos actores, clásicos y nuevos
(políticas de bloque, potencias regionales, amenaza o uso efectivo de la fuerza militar,
económica, etc.). Aquí se expresa la dimensión de la jerarquía de hecho en la práctica del
complejo entramado del sistema internacional.

La compleja centralidad del Estado a partir de dos tendencias contradictorias. Por un


lado, como actor que pierde importancia al competir con nuevos y erosionantes actores; por el
otro como centro ineludible de todo sistema internacional. Es evidente que el Estado sigue
estando en el núcleo de todos los debates internacionales; debates que ya no tienen un único
plano (el interestatal) sino que encuentran nuevas y coexistentes dimensiones como las
transnacionales, y -focalizando nuestro análisis- las subestatales.

Se ha descripto sucintamente cómo diversos actores compiten por encima y a la par del
Estado, en el sistema internacional, transformando sustancialmente la naturaleza y dinámica del
mismo. Pero ¿qué pasa cuando los actores emergentes surgen del seno del propio Estado? Es
decir, cuando por debajo del mismo, desde su sistema político interno, se constituyen nuevos
sujetos que disputan espacios de protagonismo en la escena internacional. En esta línea de
análisis se centra el planteo de esta investigación, que se pretende desarrollar en las secciones
siguientes.

2. Actores clave en la arena internacional contemporánea:

2.1. Coexistencia de actores

Por lo expuesto en el apartado anterior, debe quedar claro entonces que la figura del
Estado- Nación no esta superada en el ámbito de las Relaciones Internacionales. Sin lugar a
dudas continúa siendo el actor principal, preeminente y clásico, el protagonista por excelencia
de la política internacional, en el marco de las relaciones internacionales.

Sin embargo, tal como se ha afirmado, ese primitivo Leviatán que se conducía como en
la selva (que ha sido históricamente el modelo de relación entre las naciones) sin otra ley que la
del más fuerte, poco a poco fue domesticado –fronteras adentro con más solvencia que fronteras
afuera4- y su desempeño en los múltiples, interdependientes y paralelos planos del mundo de las
relaciones fuera de límites nacionales, se ha revelado dispar. Su accionar se ha visto jaqueado

4
La diversidad de actores que en la lógica “puertas adentro” del Estado han erosionado su preeminencia,
será abordada tangencialmente en el enfoque de este estudio, con los fines de ilustrar en su totalidad el
proceso de reconversión de roles del Estado. Interesa particularmente a esta investigación el eje Estado–
ciudad, y en el marco del mismo, se encuentran otros procesos de desgaste y treconversión del Estado en
relación a otros actores.

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por diversos nuevos actores, destacándose a los fines de este estudio, particularmente dos: las
organizaciones no gubernamentales (ONGs), desde el ámbito de la sociedad nacional y con
proyecciones internacionales y las empresas transnacionales (ETs) en el plano económico
nacional e internacional. A ellos se les suman los organismos y foros multilaterales, generadores
y veladores -con desigual éxito en la tarea aún- de un incipiente pero cada vez más creador de
precedentes Derecho Internacional.5, así como de líneas de acción política.

Al tiempo que el Estado encuentra competidores por arriba en estos planos, surgen por
debajo de él lógicas micro, que prescinden de su accionar, para establecer directamente vínculos
entre sí. Es allí donde (re)surge con fuerza nunca antes vista la institucionalización de entidades
subnacionales como actores internacionales autónomos, junto a otros nuevos protagonistas.

La hipótesis que sustenta las afirmaciones disparadoras de este trabajo, se vincula a la


interpretación de que este complejo proceso integral que abarca décadas -con cambios
profundos en la estructura política, económica y social de las naciones y el sistema
internacional- habría venido operando, casi espontáneamente, en favor de la autonomía externa
de la ciudad; abonando el terreno por así decirlo, para la inserción internacional por cuenta
propia de este tipo de actor subnacional.

Si aceptamos entonces, en líneas generales, que el balance del contexto de cambios ha


sido mayormente favorable (o si se prefiere permisivo) para la evolución de las acciones locales
autónomas, el punto es demostrar el logro -o no- por parte de instituciones gubernamentales
locales del status de actor internacional, per se.

2.2. ¿De qué actor subnacional estamos hablando?

Siguiendo las afirmaciones de Luis Lira (2003), la incidencia espacial de las


interacciones de los planos económico, social e institucional -en el marco de procesos de
crecimiento y desarrollo- generan regiones y localidades. Es desde esta perspectiva que puede
interpretarse a dichos fenómenos como multicausales.

A su vez, desde una óptica sistémica, la realidad de cada región–localidad, en tanto


subsistemas abiertos componentes de un sistema (que es el espacio nacional)6, se vuelve
multiescalar; lo que supone la necesidad de considerar al sistema como un todo, pero a la vez, a
cada subsistema, a sus subunidades y sus supraunidades.

5
De lenta pero al parecer ineludible adopción, en todos los planos que rigen las relaciones
internacionales. La lógica de la evolución del Derecho Internacional, más por la creación de precedente
que por la adopción voluntaria y efectiva de los Estados, excede el foco de esta investigación.
6
Desde esta lógica el sistema nacional es a su vez subsitema del sistema internacional

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De este modo el binomio sociedad–territorio encierra los elementos físicos y sociales


centrales para describir las entidades políticas modernas de escala nacional, regional y local.

Un fenómeno medianamente reciente que se verifica en el ámbito de los estudios de


geografía económica y urbanismo es el de una revalorización del territorio en cuanto actor,
sujeto con capacidades propias, antes que como mero soporte y contenedor de procesos de
desarrollo local y regional, de integración fronteriza o competitividad internacional. Vale decir,
se registra un cambio en la concepción del espacio territorial, para superar un simple
espacialismo (en tanto enfoque que privilegia los aspectos físicos de la relación sociedad-
territorio) dando paso a una nueva perspectiva, que considera que el espacio físico que contiene
a la sociedad está vivo.

Las ciencias sociales encuentran, en la posibilidad de nutrir sus estudios a partir de


fuentes no tradicionales -en este caso los enfoques territoriales– la oportunidad de arrojar
nuevas luces en sus investigaciones. En el campo de intersección entre la Ciencia Política y las
Relaciones Internacionales, por un lado, y los estudios territoriales-urbanísticos por otra parte,
se halla el terreno exacto del fenómeno que se pretende investigar. Intentar construir un puente
entre ambos cuerpos de conocimiento, ensayar una teorización que se asiente en ambos pilares,
que pivotee entre los dos campos, podrá ofrecernos la oportunidad de elaborar una explicación
más compleja, ambiciosa e integral del fenómeno que registramos en la realidad emergente: la
movilidad autónoma de entidades políticas subnacionales en la escena externa que se abre más
allá de las fronteras del Estado-Nación.

¿Pero a qué nos referimos exactamente al hablar de actor subnacional? ¿A la ciudad o


región, en términos meramente espaciales? ¿Al gobierno regional-local, en clave política
representativa, renutrida por la participación ciudadana? ¿A la comunidad o sociedad local-
regional asentada en un territorio dado?

A todos estos aspectos, ciertamente. Pero no se trata de una simple agregación de


planos, sino más bien de un complejo proceso histórico-político de articulación, imposición,
negociación y armonización de intereses diversos, en el ámbito nacional, regional y local. Dicho
proceso se expresa en una síntesis institucional que finalmente se constituye en el rostro visible
de dicha realidad local; y que tiene por telón de fondo la suerte corrida en virtud de un proceso
de desarrollo de modo amplio. Es por ello que en esta investigación se entenderá por entidades
subnacionales a las instancias socio-territoriales de un país, menores al Estado–Nación
(ciudades, regiones, departamentos, estados o provincias). Con el objeto de simplificar la

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redacción, se suele hacer referencia al tipo más frecuente y materialmente identificable7 de


entidad subnacional (la ciudad y su gobierno local) aunque las reflexiones pretenden caber a
todo binomio socio– territorial autónomo componente de un Estado-Nación.

Tal como afirma Jordi Borja (1987) la sociedad local es un sujeto colectivo de base
territorial con identidad sociocultural y político-administrativa, capaz de asumir la gestión de
sus propios intereses. La integración de las personas en comunidades de base territorial (locales,
regionales, etc.) dará por resultado en el tiempo unidades territoriales forjadas por la historia y
la geografía con un particular patrimonio y un signo de identidad de su población constituida en
sociedad.

El municipio, en tanto unidad geográfico-política –sea su justificación de origen el self


government anglosajón de Tocqueville o la creación administrativa por parte del Estado central
francés– se constituye en componente básico del Estado moderno. En las instituciones
municipales se expresa el doble carácter que encierra esta realidad político–social local
sugerida: por un lado como ente representativo de las colectividades societales locales, y por
otra parte en tanto elemento articulado del Estado, célula básica componente del mismo. Ello lo
constituye en el factor decisivo en la integración nacional desde un plano político–cultural; al
combinar grupos sociales y valores particulares con grupos sociales y valores más universales,
representados en y por el Estado central. Se trata del elemento político integrador por
naturaleza, de modo ascendente, del plano micro al macro social, dentro de un proyecto
nacional.

En particular interesan a esta investigación aquellas entidades locales cuyas autoridades


hayan sido democráticamente elegidas (de modo directo o indirecto) para ocupar las
instituciones de gobierno local, encontrándose entonces al frente de este incipiente actor
colectivo pleno y ejerciendo el poder en ese plano.

Previo al fenómeno de los procesos de descentralización8, podía hablarse de actores


gubernamentales internacionales a partir de un único nivel: el nacional. Aquellos componentes
constitutivos del Estado-Nación (Gobierno, Parlamento y Administración Pública en el ámbito
nacional) serían los únicos actores gubernamentales que, de forma desagregada o monolítica,
protagonizarían acciones en el plano externo. Pero a partir del fenómeno de la descentralización,
se crea, reconoce y recrea a nuevos sujetos, dotándolos de elementos (atribuciones,
obligaciones, recursos y medios) para constituirse en actores per se. A partir de este proceso de

7
Evidentemente el binomio ciudad-gobierno local, se nos representa mas concretamente que la dupla
provincia-gobierno provincial y demás asociaciones socio-territoriales planteadas, poseedoras de mayor
abstracción, por obvias razones relativas a la inmediatez espacial.

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redefiniciones interno, las instituciones gubernamentales locales en tanto gestoras de sus


propios intereses, se constituyen claramente en protagonistas con capacidad de incidencia en sus
realidades locales, tanto en el nivel interno como externo, eventualmente.

Entonces, es el sujeto institucional de la descentralización el que luego protagonizará


acciones externas autónomamente: las instituciones de gobierno locales –municipalidades,
intendencias, alcaldías, cabildos, gobiernos provinciales o estaduales, etc.– en tanto
representantes de sus respectivas colectividades o sociedades de base territorial.

Nuestro actor local en consecuencia, objeto de estudio de este trabajo en tanto sujeto
autónomo emergente en el campo de las relaciones internacionales es –en principio9- el
gobierno subnacional latinoamericano, con sede territorial en las regiones o ciudades; en el
entendimiento que tras él se expresa la articulación de intereses de toda una colectividad10, en el
marco de un fenómeno incompleto e imperfecto de descentralización y participación activa
democrática, pero que sin embargo alcanza para afirmar que no se trata de la mera acción
burocrática independiente de entidades gubernamentales, desconectada de su comunidad.

Se utilizarán entonces a lo largo de esta investigación los términos gobierno


subnacional, actor local, ciudad, región, colectividad local o regional. Algunas de estas
expresiones ponen el acento en la dimensión territorial, otras en la política administrativa y otras
en el plano socio-cultural de la amalgama que constituye la dupla sociedad–territorio local. No
debiera verse en ello -a priori- una imprecisión conceptual, o una falta de esfuerzo en la
elaboración de un concepto unívoco que de cuenta del fenómeno. Precisamente por el carácter
emergente de la cuestión, y en este empeño intelectual por describirla pivoteando desde estos
campos diversos pero claramente conectados, es que se toma la libertad de utilizar tan
aparentemente disímiles conceptos, con la idea de que todos sean interpretados como
pertenecientes a una idea común subyacente de significado compartido: la de un actor colectivo
de escala subnacional constituido por un entramado ajustado en mayor o menor medida en sus
planos políticos, sociales, económicos y culturales, afincados en un territorio determinado y
desarrollado históricamente, cristalizado en instituciones locales de gobierno; que abandona un
histórico y prolongado estadio pasivo para asumir un progresivo protagonismo autónomo en
primera instancia en el ámbito interno y posterior y eventualmente, en la esfera externa.

8
Entendido como proceso de reorganización interna de un Estado que supone la transferencia de recursos
y atribuciones políticas, administrativas y financieras desde el gobierno central a los gobierno locales
9
En el capítulo II de este estudio, se hará centro en un tipo especial de ciudad latinoamericana, según su
escala: la ciudad intermedia.
10
Ciertamente la ciudad no se agota en su gobierno local, también se compone de sus habitantes, su
ciudadanía como tal, sus empresarios, comerciantes, trabajadores, sindicatos, asociaciones, entidades
educativas, recreativas, religiosas, etc.

15
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

A modo de síntesis de lo expuesto en materia de actores políticos-sociales de los


últimos 100 años, relevantes para esta investigación, se ofrece el siguiente cuadro.
Actor
Ambito Plano interno Plano externo
tradicional
Catalizador omnicomprensivo de la
Protagonista “exclusivo” de las
Político construcción del proyecto integral
RRII hasta la década de 1950.
Estado – Económic nacional hasta la década de 1980.
Comparte escena con una
Nación o En adelante coordinador de una
heterogénea variedad de actores
Social estrategia de desarrollo que
de allí en más.
involucra a otros actores.
Ámbito de los hacedores de
No injerencia en asuntos internos,
Organizacione Político Derecho Internacional.
salvo libre adopción del Estado
s Económic Foros de debate, cooperación,
miembro de las decisiones,
internacionale o intercambio y encuentro entre
directrices o recomendaciones
s Social naciones. Institucionalizadores
emanadas de estos organismos.
de regímenes.

Nuevo actor Ambito Plano interno Plano externo


Nula participación en tanto
Receptáculo final en la escala de
actor autónomo (a excepción de
aplicación de políticas nacionales
ciudades históricas) hasta la
hasta la década de 1990.
década de 1990.
Gobierno Político Elemento coordinador y
Participación autónoma y en
Subnacional Social dinamizador de su desarrollo
redes de pares, en el debate
local comenzando por proceso de
externo de cuestiones puntuales
descentralización a partir de los
de la agenda internacional
años ’90.
desde esa fecha.
Desde la década de 1970, gran Gran capacidad para influir en
capacidad para condicionar la la fijación de temas de la
ETs Económico economía productiva y financiera agenda internacional.
de muchos PVD e incluso Gran capacidad de presión en
algunos PD organismos internacionales.
A finales de la década de 1980 A partir del SXXI, consolidada
Sociedad
ONGs surgen en parte como una su legitimidad interna, buscan
Civil
respuesta a la insatisfacción hacer lo propio en la sociedad

16
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

operativa y la falta de civil internacional, respecto de


credibilidad de los sistemas de temas globales.
representación tradicionales Busca potenciar su acción por
(Partidos Políticos), buscando dar medio de redes internacionales.
solución a nuevos problemas que
el estado parece no querer /
poder/ saber resolver

3. Factores que llevan a la colectividad local al ámbito externo

3.1. Antecedentes históricos. De retornos y bautismos.

El análisis moderno de la acción autónoma de las colectividades locales fronteras


afuera, se inscribe en el marco de un larvado proceso de mediano plazo, cuyo inicio como
tendencia firme contemporánea –antes que intentos aislados como algunos a comienzos del
sigloXX- puede ubicarse en el período comprendido entre el fin de la Segunda Guerra Mundial
(1945) y hasta la caída del Muro de Berlín (1989). Pero la incursión de ciudades en la órbita
internacional, no es una novedad de nuestros tiempos. Ejemplos de comportamiento
independiente de las mismas abundan lo largo de la historia antigua, medieval y moderna. Vale
decir, existen diversos antecedentes -muy anteriores- de acción autónoma de las ciudades en el
ámbito externo, que podemos citar.

Remitiéndonos a la Era Antigua, encontramos a las Ciudades–Estado de Roma y


Atenas, centros políticos, comerciales y culturales cuyo haz de influencia se extendió mucho
más allá de sus fronteras y de su tiempo. En Oriente, las ciudades de la ruta de la seda que
atravesaba los actuales territorios del lejano Oriente en China, India, Pakistán, Irán, Irak,
Turquía, también son un buen ejemplo de la incursión primaria e independiente de entidades
locales, quienes a través de la vía comercial principalmente, comenzaron a tejer estables
conexiones con ciudades lejanas. Lógicamente, ello sucedió mucho antes que la figura moderna
del Estado–Nación surgiera y se consolidase, absorbiéndolas como unidades componentes.
También durante el Renacimiento encontramos buenos ejemplos de esta variada vocación
externa de los actores locales. Las ciudades flamencas e italianas estuvieron a la vanguardia de
la actividad económica de su tiempo, siendo la cuna del capitalismo comercial mucho antes de
que éste se afianzara en los Estados nacionales europeos.

17
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Son esas mismas colectividades locales europeas quienes volverán en nuestros días a
convertirse en actores internacionales11, esta vez junto a noveles pares de otras latitudes. Un
punto que ilustra cabalmente esta idea de regreso antes que bautismo de la ciudad en la órbita
externa, lo ofrece la comparación de dos instituciones de la política y diplomacia entre actores,
en el escenario internacional: el Consulado y la Embajada. Es por medio del análisis histórico
de su génesis, evolución, reconversión y correlación de funciones que podemos apreciar esta
idea acerca del pasado de este actor subnacional como institución autónoma en la escena
externa.

El florecimiento y consolidación de instituciones como los Consulados, con varios


siglos de anterioridad al surgimiento del Estado-Nación y sus Embajadores en el extranjero,
ilustran de modo concreto las intensas relaciones externas de las ciudades practicadas desde
tiempos remotos, sobre todo mediante el intercambio de mercaderías. Surgido en principio por
la necesidad de representación de los intereses comerciales de iniciativas asentadas en las
ciudades más pujantes del viejo mundo, la figura del Cónsul comienza a hacerse presente en
puntos clave para la estrategia económica de los comerciantes primeramente. Pero pronto ello
conllevará un entrelazamiento con cuestiones políticas de la ciudad como tal. Las entidades
locales más desarrolladas, contaban ya en el siglo XIV con esta institución cuyas facultades
abarcaban el ámbito económico-comercial tanto como el político-estratégico. Sin embargo, la
aparición de novedosas entidades político administrativas (léase Estado-Nación Moderno) a
partir del siglo XVII, supondrá una convivencia/superposición con las ya tradicionales
estructuras políticas de Reinos e Imperios, por una parte, y un eclipsamiento del actor público
primitivo de la arena internacional, la ciudad, por otro lado.

En cualquier caso, las entidades administrativas mayores encabezarán una verdadera


operación de conquista y absorción, por medio de una reingeniería en materia de organización
política, que siempre dará como resultado la centralización de acciones (internas y externas) en
manos del nuevo poder estatal abarcador. Las urbes y poblados -pujantes o no- pasarán a ser
objetos de las acciones decididas en cortes y gabinetes centralizados.

En este marco, la figura de la Embajada, como representación de los intereses políticos


del Estado-Nación (no ya de la realidad local) en el extranjero, trae aparejada una readecuación
de funciones por parte de la decana institución consular. Las entidades subnacionales ceden su
protagonismo a la entidad política que ahora las contiene, y en esa lógica, los Consulados pasan
a integrarse como secciones de Embajadas, encargados particularmente de la asistencia en el

11
Algunas, como en Italia, y debido a la combinación de temprana vocación externa de las ciudades y
tardía consolidación territorial (unificación) del Estado-Nación, sólo dejaron de serlo por menos de dos

18
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

extranjero a sus compatriotas, y subsidiariamente (de modo ad hoc) de llevar adelante alguna
acción comercial de apoyo.12

Las entidades locales pasan a cuarteles de invierno en su acción autónoma a partir del
siglo XVII, y este relegamiento institucional a un segundo plano se prolongará por
aproximadamente cuatrocientos años, hasta mediados del siglo recientemente pasado.

Pero el fenómeno de la institucionalización de la descentralización de las relaciones


externas (regionales/internacionales) de las colectividades locales resurge con fuerza, como una
consecuencia más de la posguerra de 1945. Pueden rastrearse intentos en décadas previas,
tímidas iniciativas al respecto, pero es sin dudas a partir de la concepción y puesta en marcha
concreta de un proyecto de integración entre Estados europeos13, que las entidades
subnacionales se verán involucradas en un paulatino proceso de redescubrimiento de la
significación de un espacio para pensarse a sí mismas, de modo autónomo una vez más.

Por supuesto que no se ha tratado de un proceso ni automático ni lineal; como se


mencionó, se ha ido gestando por décadas. Pero definitivamente es a través de la consolidación
en el tiempo de lógicas extra estatales, supranacionales (de integración regional como la
europea) que las instituciones políticas locales encontrarán la necesidad, la oportunidad y la
conveniencia de generar lazos entre pares, dentro y fuera de sus territorios nacionales. La
vertiginosa y dramática evolución del sistema internacional en los últimos cincuenta años, ha
jugado a favor de esta lógica.

Si para el caso del viejo mundo, podemos hablar -a través de los siglos y siempre
intentando hacer una generalización- de una incursión primigenia de ciertas colectividades
locales fronteras afuera, una posterior absorción y recorte de estas acciones a partir de formas de
organización política moderna de mayor alcance y finalmente, una reciente reaparición de la
voluntad urbana internacional autónoma; la secuencia en América Latina y otros continentes
jóvenes será diferente.

siglos. Hoy, se encuentran al frente del proceso que lleva a la ciudad a la escena externa, otorgándole un
carácter de retorno a su caso.
12
Mientras la asistencia a ciudadanos en el exterior es la función central de los Consulados Oficiales (con
personal asignado por el Estado), la acción comercial autónoma es ejercida por los Consulados
Honorarios (generalmente compatriotas establecidos por su cuenta en otro país).
13
El Tratado de París de 1951 (que crea la CECA) y el Tratado de Roma de 1958 que establece la CEE
son las células primigenias de la contemporánea Unión Europea, denominada así desde 1992 por el
Tratado de Maästricht y que nuclea actualmente en un proceso cooperativo integral (económico, cultural,
social y político) a 25 países del continente europeo. Dicho proceso será abordado más en detalle en el
Cap. III de esta investigación.

19
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Las secuelas determinadas por la acción colonial de las grandes potencias durante un
lapso de entre trescientos y cuatrocientos años14, que desde luego traspasará ciertos rasgos15 a
los diseños institucionales posteriores de las nuevas repúblicas, condicionarán una inserción
internacional diferente de los actores subnacionales latinoamericanos (que componen esas
nuevas entidades políticas nacionales) al sistema internacional.

Los antiguos territorios coloniales fueron adquiriendo paulatinamente una organización


política propia y autónoma, y como consecuencia de la independencia y proclamación de los
Estados–Nación, nuevas poblaciones urbanas -sumándose a las ya establecidas durante el
mandato de las coronas- fueron fundándose a lo largo de sus territorios al ritmo de los ciclos
económicos productivos de cada país.

Ello no implica afirmar una ausencia de poderes regionales anteriores a la


conformación del Estado-Nación en América Latina. Sería erróneo señalar esto, considerando
que en ciertos países16, entre su declaración de independencia y su establecimiento concreto
como Estados formales, mediaron mas de cuatro décadas marcadas por enfrentamientos entre
proyectos de organización nacional (usualmente entre unitarios o centralistas y federales o
confederados). Es así que durante el período de construcción del Estado latinoamericano, en
algunos territorios debieron suprimirse ciertos poderes regionales preexistentes, expresados
desde y con base en ciertos asentamientos locales históricos. Pero incluso en aquellos casos en
donde el proyecto federal o confederado logró imponerse en el papel, el reconocimiento real de
estos poderes regionales de base local no pasó de un plano meramente formal. El federalismo
permanecería en este estado larvado por casi doscientos años, ahogado por una dinámica
productiva que privilegia ciertas áreas en detrimento de otras, con el consecuente desequilibrio
político, económico y territorial (en términos de poder y desarrollo). Dicha estructura se verá
revitalizada a partir de la última década del siglo recientemente pasado, por medio de planteos
descentralizadores que recrean así el verdadero contenido de su esencia. Los regímenes
unitarios, allí donde se impusieron, también permanecerán por casi dos siglos inalterados en su
implementación real. Su cuestionamiento de fondo y reformulación también comenzará a verse

14
Estados Unidos declarará su independencia del Reino Unido en 1776, Haití de Francia en 1804, los
países del Cono Sur de España en la décadas de 1810-30 , Brasil lo hará plenamente de Portugal en 1889
y Cuba de España en 1898.
15
Sea la forma de gobierno federal o unitaria, el centralismo hispánico será una característica transmitida
a las nuevas repúblicas latinoamericanas; con la sola excepción parcial de Brasil, ex colonia portuguesa,
cuya tradición delegativa es diferente y ve algo atenuado ese cariz centralizador en materia
administrativa.
16
Argentina declaró su independencia en 1816, logrando instaurar un régimen definitivo para todo su
territorio (republicano, representativo y federal) recién en 1860. México es otro caso que ilustra la
existencia de un lapso intermedio prolongado ente la coexistencia de poderes regionales en un ámbito
anárquico y la plena instauración de un régimen político definitivo.

20
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

en forma contemporánea. En este sentido, la emergencia del proceso descentralizador supondrá


una ruptura de históricas dinámicas inerciales centralistas17.

Pero más allá del modelo organizativo de distribución territorial del poder adoptado por
los países, el punto que interesa destacar es que, a excepción de las ciudades capitales de las
colonias y ciertas ciudades destacadas cuya fundación date de aquel período, el grueso de las
localidades y asentamientos urbanos actuales en Latinoamérica surgirán al amparo de la
voluntariosa acción planificada del nuevo actor político centralizador.

Este origen de la ciudad, sea en territorios coloniales o poscoloniales, subsumida -desde


un principio o luego de un interregno anárquico- por cuadros político administrativos superiores
(de los que constituirá un engranaje pasivo) influirá en la determinación de una actitud mucho
menos ambiciosa por parte de estas localidades respecto de acciones autónomas. Vale decir que,
en tanto las ciudades nacen mayormente del seno del Estado–Nación (o del poder colonial) son
políticamente su producto; y como tales no guardan en su memoria histórica recuerdo alguno de
conducta autónoma18.

Esta ausencia o debilidad -según el caso- de referencias propias de accionar


independiente, en el marco de procesos de urbanización relativamente breves, pudiera ser un
elemento importante a considerar a la hora de caracterizar a la colectividad local
latinoamericana en su carencia de comportamientos por cuenta propia respecto de la estructura
política mayor que la contiene.

Pero la falta de intenciones por romper el cerco determinado por los poderes políticos
centrales se verifica tanto en los viejos como en los nuevos ordenes políticos, en América como
en Europa, a partir de la consolidación del Estado-Nación como actor político preeminente. En
este punto se igualan antiguas colectividades locales y nóveles urbes. Con el afianzamiento de la
entidad estatal nacional, la figura de la institución política local acepta la aparición de este

17
A nivel de análisis político de las estructuras jurídicas de gobierno, y en función de las chances de
implementación y desarrollo de la descentralización como manera de actualizar obsoletas estructuras de
gobierno, pareciera que diseños federales, por su naturaleza constitutiva, acogen de modo menos
traumático y mas desestructuradamente (a nivel jurídico al menos) una revitalización por la vía de la
descentralización en relación a las estructuras centralistas; al concebir desde sus orígenes resquicios
legales que -sin necesidad de formular leyes específicas- dejen librada a la acción de las partes una cierta
autonomía. La intención es señalar -como hipótesis de trabajos futuros- la idea relativa a que las
estructuras federales pudieran ofrecer horizontes de desarrollo más favorables para la profundización de
procesos descentralizadores, en tanto no dependen casi plenamente -como en el caso de estructuras
centralistas- de la voluntad política del gobierno central en concederlo. Desde luego, se está lejos de
caracterizar de ideal a la situación del federalismo.
18
Cabe marcar aquí una excepción con relación a ciudades ya fundadas en la Era Pre Colombina por los
pueblos aborígenes originarios del continente. Las culturas Azteca, Maya e Inca contaron con
asentamientos poblacionales numerosos donde concentrar recursos, y la tendencia a la mega urbanización

21
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

producto de la ingeniería del ordenamiento social moderno en todos los ámbitos donde se
instaure, y parece afrontar con pragmatismo su relegamiento a segundo plano; hibernando hasta
que su momento de protagonismo regrese.

Desde luego, la diferencias de desarrollo entre diversas partes del globo no es un dato
menor a la hora de caracterizar el escenario dónde, los elementos con qué y las causas por qué
estas instituciones locales se mueven autónomamente en el plano externo. Pero es precisamente
en esa asimetría donde estos actores encuentran el impulso, parte del incentivo que motoriza a la
lógica de cooperación que los lleva a relacionarse entre sí. De otra forma, sólo podríamos hablar
de acción regional (con el sesgo de restricción geográfica que ello implica) antes que de
incursión internacional de las ciudades.

En efecto la acción regional de los gobiernos locales, entendida como la generación de


lazos autónomos entre pares dentro y fuera de sus fronteras nacionales (pero comprendidos en
un ethos geográfico cercano) se verifica como importante y nutrida por parte de las ciudades,
casi su inicio lógico en su bautismo externo. Las similitudes económicas, culturales y políticas,
sumadas a la proximidad geográfica y los procesos de integración marco que generalmente las
amparan así lo permiten. Pero lejos de limitarse a este ámbito primario de acción externa -lo
cercano y circundante como región– estos actores subnacionales se plantean más ambiciosos
horizontes, y deciden entonces aventurarse en acciones de cooperación con pares por fuera de
sus proximidades.

Las similitudes y complementariedades de situaciones y/o problemas que aún en la más


absoluta diversidad (geográfica, política, social, cultural, económica y de desarrollo) pueden
hallar ciudades aparentemente ajenas entre sí hoy, a comienzos del siglo XXI, da cuenta de la
riqueza potencial que posee esta veta de las relaciones internacionales llevadas adelante por las
propias localidades.

3.2. Factores que influyen en la incursión internacional de las colectividades locales

El fin de la Guerra Fría trajo aparejado un todavía caracterizado como incierto esquema
internacional. El hecho de que nos encontremos o no frente a un acabado nuevo orden
consolidado, es materia de discusión entre los analistas y especialistas internacionales, pero en
todo caso parece evidente que aunque no estemos en condiciones de asegurar la cristalización
definitiva de un nuevo régimen, si es posible señalar una serie de tendencias, que claramente
establecen rasgos definitivos que caracterizan al orden actual:

no se interrumpe en ciertos casos, trazando un continuum intercivilizacional hasta hoy, en urbes como
ciudad de México. Aun así aquellas ciudades eran parte de un todo más abarcador: los imperios.

22
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

• La globalización, definida como una macrotendencia que redefine el contexto mundial a


partir del fin del siglo XX. Se manifiesta en la emergencia de un único espacio global de
interdependencias, flujos y movilidades, que cubre el planeta entero y se superpone al viejo
territorio estructurado como un mosaico de continentes, países y regiones. Presenta
múltiples dimensiones: tecnológica, económica, cultural, político- institucional e ideológica
y físico–ambiental; teniendo por piedra basal, vehículo del universo casi infinito de
tendencias, a La Red19, en tanto soporte virtual de conducción de flujos (informativos,
económicos–financieros y comerciales, culturales, de entretenimiento, de cooperación, etc.)
mediante herramientas comunicativas accesibles de modo masivo, abarcando el globo.
• La transición de un modelo de producción (caracterizado en líneas generales como
fordista) a otro que supone el fin de la coincidencia entre las fronteras económicas y las
político–administrativas, así como la deslocalización productiva (con la consecuente multi y
transnacionalidad de los factores de producción); denominado por Manuel Castells (1996)
como nueva economía.
• Una multipolaridad económica y política (Estados Unidos, Unión Europea, Japón) con
vestigios de unipolaridad bélica (norteamericana, al menos en la voluntad de ejercerla).
Dicha multipolaridad colabora, al erosionar la capacidad de regulación del Estado en sus
propios territorios, con la libre movilidad de agentes menores (gobiernos subnacionales,
organizaciones no gubernamentales, empresas transnacionales, etc.)
• Proliferación de diferentes procesos de integración, con diversos alcances geográficos
y de profundidad (Unión Europea, Mercosur, NAFTA, APEC, CARICOM, Pacto Andino,
etc). Más allá de la heterogeneidad de composición y calidad en el arco de vinculaciones y
asociaciones, la tendencia consolidada en este sentido puede operar a modo de paraguas,
como incentivo más o menos efectivo para las incursiones internacionales de los actores
subnacionales que contiene.
• Fenómeno mundial de concentración poblacional en urbes y ciudades de mediano
tamaño20, en estrecha correlación con las dinámicas del capitalismo y sus diversos procesos
productivos.
• Expansión y consolidación de la democracia (al menos formal) en regiones
anteriormente caracterizadas por vaivenes entre regímenes o directamente identificadas con
procesos autoritarios.
• Acuciantes problemas globales, como los relacionados con el medioambiente,
terrorismo, narcotráfico, epidemias, migraciones, etc. Se trata de cuestiones cuyo origen

19
Al respecto, me baso en los análisis y caracterizaciones que realiza Manuel Castells (1989) y (1996).
20
Según estimaciones de las Naciones Unidas, la tasa de crecimiento de la población urbana será 25
veces mayor que la de la población rural. En 1995, las mega ciudades (con mas de 5 millones de
habitantes) albergaban al 15% de la población mundial. World Development Report (2001)

23
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

como problema a escala planetaria puede reconocer diferentes grados de responsabilidad


individual de actores, pero que indudablemente suponen una solución compartida.

En el caso de ciertos Estados nacionales, sobre todo aquellos factibles de ser agrupados
bajo la categoría de Países en Vías de Desarrollo (PVD), pueden agregarse puntuales
condicionantes que sumarían a la presión por la búsqueda de senderos externos por parte de las
propias instituciones políticas locales:
• Falta de proyecto nacional integral (político, económico y social) sustentable, respecto
de todo su territorio.
• Inserción en el sistema internacional desde la periferia de la globalización.
• Carencia de experiencia de las entidades políticas subnacionales frente a las
delegaciones que le otorga la descentralización interna21 que impulsa el Estado central.
• Problemas urbanos múltiples y crecientes (concentraciones, degradaciones, crecimiento
anárquico, deslocalizaciones productivas, fragmentación interna, saturación de áreas etc.),
como resultado de la carencia de regulación en la materia frente a dinámicas productivas
fluctuantes.
• Búsqueda de financiamientos externos (privados o públicos) para proyectos locales, en
el marco de un proceso de movilidad del capital internacional ajeno al control local (e
incluso estatal)

También puede mencionarse el fenómeno del efecto demostración, que tiene que ver
con el hecho que, una vez que una serie de colectividades locales parecen exhibir un exitoso o
redituable resultado de su incursión internacional, muchas otras –con perfiles similares o aún
disímiles– encuentran que es factible hacer el mismo intento.

La sumatoria de estos factores, en una combinación no necesariamente exhaustiva,


ejercería una suerte de impulso sobre la entidad subnacional que, jaqueada por la realidad que
estos elementos configuran y hallándose prácticamente sola (respecto de actores estatales
superiores) para responder en consecuencia, encuentra en el salto a la arena internacional una
posible salida hacia la mejora de la realidad local.

4. Perspectivas de convivencia de la colectividad local con otros actores en la escena


internacional. Tensiones y asociaciones estratégicas con nuevos y viejos actores.

21
Aunque la cuestión excede los límites de este trabajo, es importante establecer que el contexto
latinoamericano de la descentralización se ha visto caracterizado por una delegación de funciones –por
reformulación del modelo del Estado central – en la que la tónica ha residido en “trasladar” obligaciones
de prestación de servicios (hacia la escala local) en un contexto de crisis estructural.

24
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Hemos mencionado la erosión que sufre el Estado (clásico actor de las relaciones
internacionales) es sus funciones tradicionales. Concretamente, interesa en este estudio analizar
la acción de tres nuevos actores, que no sólo ejercen nuevos roles de forma directa en el plano
interno (fronteras adentro) sino que además se lanzan al escenario externo de forma autónoma,
por fuera de las competencias del Estado, cuestionando sus alcances también en el plano
internacional. Hago referencia a las ciudades, las ONGs y las ETs.

Pero esa acción de socavación de roles tradicionales del Estado puede verse también
como una redefinición de competencias, en la que estos tres nuevos actores, pudieran
complementar la acción estatal. Parece mas claro en lo que respecta a dos de estos actores
(ciudades y ONGs) y respecto a un plano (el interno) de acción del Estado. El desafío es abordar
el análisis desde la acción externa de estos actores, colocando a las ciudades en el centro, y
explorando las perspectivas de asociaciones clave con los otros dos (y con los actores
tradicionales) en función de discernir las claves de la estrategia de inserción internacional de las
ciudades.

4.1. Análisis de alianzas estratégicas y relaciones conflictivas para la ciudad.

Entenderemos por alianza estratégica aquella que supone, para cada una de las partes
involucradas, una mejora en las posibilidades de alcanzar una cierta meta propuesta. Se basa
lógicamente en la coincidencia, correspondencia o complementariedad de intereses sectoriales
(o al menos la ausencia de objetivos encontrados) entre los actores, aún en el marco de
estrategias globales que pudieran resultar contradictorias. Este tipo de alianza, motorizada por el
principio de sinergías, supone una potenciación de oportunidades por alcanzar/mejorar una meta
a través de esa asociación -en función de lo que las partes de tal sociedad son y pueden ser, han
logrado y pueden lograr- operando de modo coordinado.

Las relaciones conflictivas, por su parte, comprenden aquellos desencuentros entre


actores cuyos objetivos e intereses no solo no coinciden, sino que se contraponen. Puede tratarse
de desavenencias circunstanciales, coyunturales o de tipo estructural e incluso históricas,
sostenidas en el tiempo.

A continuación pretendemos marcar, de modo generalizado, ciertas tendencias,


patrones dentro de los cuales los actores analizados pueden relacionarse más frecuentemente.
Ello no quita que puedan relacionarse bajo el esquema opuesto, o que incluso sus acciones sean
mutuamente indiferentes, no mediando ninguna de estas dos formas de interpretar relaciones,
llegado el caso. Claramente, la volatilidad propia de los fenómenos globalizantes opera sobre
dichos patrones (indiferencia, alianza estratégica y relación conflictiva) posibilitando que los

25
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

diversos actores puedan pasar de un a otra casi con inmediatez. En el análisis, al pensar en
ciudad/colectividad local se pondrá mayormente el acento en Latinoamérica.

Ciudad–ONG

Claramente, los intereses y valores que operen en la estructuración de fuerzas sociales


en organizaciones no gubernamentales (ONGs) son determinantes a la hora de ensayar una
especulación acerca de sus coincidencias y puntos de inflexión respecto de los gobiernos
locales. En todo caso, considérese que estamos hablando mayormente de organizaciones
sociales de base local22, surgidas del seno de sociedades civiles concretas, en torno a inquietudes
que se vinculan de modo directo a cuestiones relativas al desarrollo local. En este plano, la
oportunidad de ensayar alianzas estratégicas entre los gobiernos locales y las ONGs de base
local es evidente. Los procesos de descentralización operados en las ciudades se han valido en
gran medida de estos actores colectivos de la sociedad civil, como manera de nutrir
integralmente y en forma orgánica el proceso participativo. La coincidencia de objetivos e
intereses puede potenciar las acciones coordinadas y conjuntas de ambos, bajo el supuesto de
una estrategia conjunta definida al respecto. La posibilidad de ensayar una división de tareas
entre ambas partes en pos de un objetivo común, supone una administración de recursos
(humanos, materiales, políticos, culturales, etc.) más inteligente y opera en favor de una
retroalimentación de las chances de alcanzarlo. Ciertamente, tampoco faltan ejemplos de
conflictividad entre ambos, sobre todo a la hora de implementar (por parte del gobierno local)
políticas que pudieran ir a contramano de intereses por lo que velan las ONGs. En todo caso, la
clave pasa por armonizar previamente intereses colectivos, inquietudes comunes a ambas partes,
en tanto insertas en un ethos local común, en torno a un Plan Conjunto (como por ejemplo, un
Plan Estratégico). Pero en líneas generales, se considera que la ciudad puede contar con un
aliado potencial en las ONGs.

Ciudad–ET

La concertación de objetivos e intereses comunes entre la ciudad y la gran empresa


(particularmente transnacional) es una de las más sensibles, precisamente por encontrarse
involucrada la lógica del capital (gran condicionante del desarrollo nacional y puntualmente
local) en medio. En ausencia de proyectos de desarrollo a escala supralocal, las ciudades
compiten entre sí por conseguir inversión productiva externa que se materialice en la forma de
instalación de empresas que de esa forma dinamicen el ciclo económico de su área circundante

22
Aunque ciertamente el espectro de las ONGs ofrece una gran variedad, con casos en los que se
constituyen en verdaderos actores globales, por el alcance cuantitativo y cualitativo de sus acciones. Se
trata de actores de gran universalidad y capacidad de presión, verdaderos actores globales, como en el
caso de Greenpeace o Amnesty International

26
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

o región. Bajo esta perspectiva, pareciera evidente que existen puntos si no en común, que al
menos operan a favor de intereses complementarios entre ambos actores (fomentar el desarrollo
local por medio de actividades productivas -de parte de la ciudad- y conseguir facilidades de
inversión por parte de las empresas). Sin embargo, la lógica estructural de la movilidad del
capital supone que el mayor determinante a la hora de efectuar una inversión
(productiva/especulativa) es precisamente, la maximización de ganancias. Este factor, es
claramente independiente de los mecanismos que la ciudad puede accionar para reencauzar
dicha tendencia. Tal como Carlos De Mattos (1985) afirma, el fenómeno de la deslocalización
(en cuanto a rubros productivos) y desterritorialización (en cuanto a espacios geográficos) del
capital, generan un proceso de concentración de activos en el nivel internacional, en el que los
Estados periféricos tienen escasa o nula incidencia. Cuánta menos incidencia tendrá la
colectividad local inserta en tal Estado-Nación, entonces. Vale decir que, mientras puede
aceptarse el hecho de que la instalación de empresas sea un objetivo a alcanzar por parte de las
ciudades en pos de su desarrollo local, la lógica de movilidad y radicación de las mismas es
mayormente independiente de las posibilidades estructurales (en materia productiva) que la
comunidad y su gobierno local pueda ofrecer a la empresa para instalarse de modo permanente,
y así alcanzar un compromiso de mediano plazo entre ambos, en función de una visión
conjunta/complementaria de objetivos. Desde esta posición, no parece que la ciudad pueda
contar entre sus potenciales aliados estratégicos a la empresa transnacional, al menos no en
cuestiones de mediano–largo plazo. La movilidad del capital transnacional con vistas a obtener
la mayor rentabilidad, que puede expresarse en cualquier momento en la decisión del cierre de
tal o cual planta productiva, del retiro de fondos de tal o cual proyecto local, es una Espada de
Damocles permanente sobre las economías locales donde dichos proyectos
productivos/inversiones se radican (o bajo esta perspectiva debiera decir, se colocan).

Ciudad–Organización Internacional

El foco se pone aquí mayormente en las organizaciones internacionales universales (o


derivadas de ellas) que surgen en líneas generales del orden de la Segunda posguerra mundial.
Su componente por excelencia han sido precisamente los Estados nacionales. Los cuatro pilares
del orden de Bretton Woods, las Naciones Unidas (NU), el Fondo Monetario Internacional
(FMI), el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) –luego Banco Mundial
(BM)- y el Acuerdo General de Aranceles Comerciales (GATT) –luego Organización Mundial
del Comercio (OMC)- reconocen exclusivamente a los Estados-Nación como sus miembros

27
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

plenos. Actualmente, y luego de más de cincuenta años de funcionamiento de esta estructura, no


caben dudas de que sus objetivos originales han variado23. En todo caso, la complejización e
interdependencia que la estructura global comienza a revelar a partir de los años ’70 del siglo
pasado, con el correlato de proliferación de actores e intereses diversos, supuso una aparición
paralela de programas e iniciativas colectivas internacionales vinculadas a dichos organismos,
que actualizara de alguna manera los canales de participación de nuevos actores (o viejos
actores en nuevas posiciones, en un principio). La estructura organizativa internacional, tal
como fuera diseñada originalmente, comenzaba a revelar ciertas incapacidades/dificultades para
procesar las demandas crecientes de una amplia gama de actores. Se hace particular referencia
aquí al reclamo colectivo del denominado Tercer Mundo, que en aquellos años se expresó en
iniciativas como la de los Países No Alineados o el Grupo de los 77. La gran mayoría de estos
foros ha perdido vigencia en los tiempos actuales, pero ello no quita que hayan ejercido en su
momento una fuerza que reclamara por una actualización y flexibilización de un orden
internacional que no estaba contemplando la creciente brecha Norte– Sur (de lógica
mayormente económica) sólo pendiente de la lógica Este-Oeste (definida ideológicamente). Ello
llevó a que organismos como las Naciones Unidas, a través de su Programa para el Desarrollo
(PNUD), o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) comenzaran a pensar -y a viabilizar-
tímidas acciones en relación a la realidad particular de desarrollo del continente
latinoamericano. El proceso de redemocratización del continente y la crisis de la deuda externa
en los años ’80, junto al fenómeno de la descentralización en la década del ’90 dejaron la puerta
abierta para que dos décadas después del nacimiento de estos nuevos espacios internacionales,
las propias ciudades pudieran ensayar relaciones directas con ellos. De tal forma, por ejemplo,
los créditos no reembolsables que otorgan Programas como el Hábitat de NU, o líneas de
crédito extendidas en este sentido por el PNUD, BM, o BID son dirigidas directamente a las
entidades gubernamentales locales, bajo la forma de cooperación al desarrollo24.

Desde este lugar, es factible interpretar como una relación de potencial alianza
estratégica la que una colectividad local puede llevar adelante con los organismos
internacionales que le dan cabida como interlocutor válido. También en esta lectura, podríamos
incluir a representantes de Entidades Supranacionales -como la Comisión de las Comunidades
Europeas (CE) órgano ejecutivo de la Unión Europea- y a Agencias de Cooperación de Países
Desarrollados(AECI, GTZ, etc.) aunque no se trate estrictamente de organismos internacionales.

23
El conocido debate acerca de las funciones por las que fueron creados y las acciones reales que estos
organismos llevaron adelante, excede el foco de análisis de esta investigación.
24
En el siguiente capítulo, analizaremos mas detalladamente este concepto.

28
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Ciudad-Estado

La relación binaria que más interesa desde el análisis político tradicional. ¿La
emergencia de la ciudad como actor autónomo en las relaciones internacionales debilita,
contradice o complementa la acción del Estado-Nación en el plano externo?. Puede debilitarla,
contradecirla o complementarla; dependiendo de la existencia o no de un marco consensuado
entre el Estado y las colectividades locales de su territorio, con relación a un proyecto conjunto
integral, a nivel país. Claramente, la existencia de ese proyecto, en el caso europeo25 por
ejemplo, determina una lógica complementariedad entre el Estado central y los gobiernos
locales. Ambos actores operan en el marco (no exento de desencuentros por ello) de una
concepción conjunta de futuro, al menos respecto de líneas básicas que permiten que sus
accionares autónomos no se anulen, sino más bien se potencien. En el plano político nacional,
desde el nivel más alto (el Estado) y desde el nivel mas bajo (el gobierno local) las acciones
armonizadas de ambos actores trabajan en favor de un progreso integral conjunto, de un
proyecto común (social, económico y político). Pero puede suceder que la posición
internacional del Estado se vea debilitada por la acción autónoma de gobiernos locales en ese
plano, llegando incluso a verse contradecido por el proceder de la colectividad local.
Ciertamente este escenario parece vincularse a los países que, en la búsqueda de su desarrollo,
carecen de estrategias integrales de mediano-largo plazo. En este caso, la ausencia de una
coincidencia básica en criterios mínimos y fundantes de un rumbo conjunto como país entre sus
partes componentes, opera como desarticulador de acciones emprendidas desde los dos niveles
(local y nacional), desperdiciando sinergías. La desarticulación podrá ser menor, generando
simples desencuentros y desprolijidades en el nivel de política exterior, o podrá tratarse de
desavenencias mayores, que operarán en detrimento del proyecto concreto y la imagen del país
y las proyecciones que en el plano externo éste posea (con probables correlatos en inversiones,
acuerdos, etc.)26. De todos modos, es bueno dejar claramente establecido el límite que estos
cortocircuitos pueden alcanzar. Como ha sido ya afirmado, la figura del Estado-Nación no ha
dejado de ser clave en la arena internacional, y esto es ciertamente más notable en relación con
sus unidades políticas menores (los gobiernos locales). La autonomía de las colectividades
locales para incursionar en la escena externa no supone total independencia para hacerlo
respecto del Estado-Nación al que pertenece. Podremos hablar de mayores o menores grados de
autarquía, según el caso concreto de país, pero ciertamente en ausencia de coordinación entre el

25
Dichos países se encuentran a un nivel mayor de integración supranacional, en un proceso apoyado,
precisamente, en proyectos nacionales efectivos (consensuados, consolidados y coordinados).
26
Al respecto, puede ser muy interesante explorar estos aspectos, en términos de la imagen de ciudad y de
país que se proyectan internacionalmente. Indudablemente la clave de la percepción externa de ambos es
el punto relevante aquí, pero excede los objetivos de este trabajo.

29
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

gobierno central y los gobiernos locales respecto de acciones externas de ambos, llegado el caso
extremo de oposición, el Estado conserva los medios para controlar y limitar los alcances de
conductas autónomas de una de sus partes que se considere contradigan intereses estatales. Es
evidente que aún en este caso, el desencuentro opera en detrimento del gobierno central y de la
ciudad. Nuevamente, la importancia de un proyecto conjunto, integral y de largo plazo que
convoque a ambos agentes políticos (local y nacional) queda en evidencia. Parece claro
entonces, que en este caso, el balance indica que en la medida que el Estado nacional sea capaz
de formular un proyecto integral27 que contemple, ampare y promueva las iniciativas de sus
partes (entidades locales), dicho gobierno central será un aliado estratégico de la ciudad. De lo
contrario, estaremos frente a una situación de relaciones conflictivas que condicionarán
seriamente las posibilidades de progreso reales de las entidades locales y en consecuencia, de la
nación como conjunto.

Se desprende del análisis de estas potenciales alianzas y relaciones conflictivas pasibles


de ser llevadas adelante por las colectividades locales, que en la medida que se carece de
proyecto o estrategia vinculada al desarrollo por parte de las entidades locales, difícilmente se
podrán concretar asociaciones sinérgicas sustentables en el tiempo con otros actores que tienen
mas consolidado su rol en la escena internacional. Pero más allá de consensuar o no una acción
coordinada o conjunta, el Estado–Nación ha otorgado, a partir de los procesos
descentralizadores, la chance de reorganizarse internamente a las propias entidades locales. De
este modo, sin proponérselo, la mera reestructuración delegativa que supone dicho proceso
opera a favor de una lógica que lleva a la ciudad a autonomizarse en el abordaje de su propia
agenda, en la definición de su propio devenir. Indudablemente, el grado de profundidad del
proceso descentralizador, sumado a la dinámica económica local, a la institucionalidad política
y a las características sociales particulares, condicionarán fuertemente la capacidad de
transformación que inicia la descentralización, en tanto disparador de un proceso que lleve a la
incursión internacional de la ciudad. Lo interesante es que la descentralización encabeza una
serie de encadenamientos, que pueden llevar a la ciudad -en un proceso de largo plazo de
autodefinición– a arenas anteriormente impensadas, como la internacional. Al respecto, no
parece evidente que el Estado–Nación, al proponer la descentralización haya calculado –y
mucho menos buscado– esta faceta internacional autónoma de la ciudad (al menos el
Latinoamérica).

De todas maneras, la verificación concreta de relaciones directas, permanentes y


frecuentes entre las ciudades y estos diversos actores relevados (ONGs, ETs, Organizaciones

27
O al menos sea capaz de articular, encauzar y viabilizar sobre la marcha las diversas y espontáneas
iniciativas locales, para acompañarlas, reinterpretarlas en términos mas abarcativos y potenciarlas; antes
que impedirlas.

30
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Internacionales y Estados) permiten concluir en la línea del postulado central de esta


investigación, respecto de que las entidades gubernamentales subnacionales encabezan un
proceso por el cual las colectividades locales asentadas en ciudades se están convirtiendo en
actores autónomos en la escena internacional por medio de la acción de sus gobiernos.

5. La incursión externa de la ciudad en el marco de sus estrategias y límites de acción.

Así como en el nivel interno el fenómeno de la descentralización (administrativa,


política y fiscal) claramente no implica la desaparición del Estado, sino su redefinición y
adecuación para responder de modo más eficaz y eficiente a los desafíos de la compleja realidad
-principalmente el desarrollo integral, equitativo y sustentable de todo su territorio- de igual
modo pudiera intentar enfocarse la cuestión de la acción externa autónoma de las colectividades
locales.

Vale decir, que este accionar internacional independiente de los gobiernos


subnacionales junto quizás al de las ONGs y ciertos organismos internacionales (y con algo mas
de reserva respecto de las ETs), no debiera suponer per se un reemplazo del Estado en el ámbito
exterior (ni siquiera su debilitamiento) sino que podría significar una readecuación junto al
mismo de funciones, alivianándolo de cargas, complementándolo y aumentando la eficacia del
conjunto en la tarea de alcanzar, mejorar y/o mantener las perspectivas de progreso.

Las estrategias.

Entonces, ¿podría pensarse que la participación internacional de las colectividades


locales constituye el pilar externo de una doble estrategia de las mismas?. Todo proyecto social
autónomo con base territorial tiene por objetivo de mínima mejorar su situación actual, y como
aspiración de máxima alcanzar, mejorar y/o mantener sus perspectivas de desarrollo28. En la
búsqueda por alcanzar esta meta, podría pensarse que el diseño de su estrategia debiera
responder a dos frentes: uno interno y uno externo.

Estrategia local - nacional (interna).

Los factores que están en juego en la cuestión del desarrollo local son diversos, pero a
modo de síntesis pueden resumirse en dos grandes grupos. La capacidad de movilidad propia,
de iniciativa de la ciudad en este ámbito será diferente en función de sus características

28
La temática del desarrollo (local, endógeno, regional, etc.) subyace como telón de fondo, marco de esta
investigación; aunque claramente el abordaje de dicha cuestión excede el foco de la misma. Para una
buena caracterización y relacionamiento de la problemática desarrollo–cuidad ver Boisiser, Sergio (1990)

31
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

estructurales (rango de ciudad29, por expresarlo en un solo concepto) y según sea la


organización administrativa del país (unitaria-centralista/federal-confederada). De todos
modos, en el ámbito de gobierno local, se detecta una relativamente reciente tendencia casi
monolítica –cualquiera sea su régimen- hacia la descentralización política, administrativa y/o
fiscal. En el caso de las urbes mayores, el logro de la categoría de ciudad autónoma también
forma parte de la estrategia.

No se trata de afirmar que la descentralización conduzca por sí misma al desarrollo. Sí


se trata de reconocer que un plan integral30 de descentralización es una herramienta de
readecuación de tareas, un instrumento de reingeniería en la distribución física y funcional del
poder, que constituye una parte clave (pero no agota) una política de desarrollo endógeno local,
en tanto educa a la ciudad en la construcción de su propia agenda de objetivos, problemas y
metas, al tiempo que la compele a gestionar y dar solución por sí misma a sus desafíos. Desde
luego, y tal como sostiene De Mattos (1985), las verdaderas posibilidades y alcances de la
descentralización, en función del desarrollo local, deben sopesarse a la luz de una dinámica
mundial del capitalismo en la que la movilidad del capital financiero (que en este caso se busca
traducir en inversiones locales) se caracteriza por una creciente concentración del mismo en
función de sectores de la economía y espacios territoriales que ofrecen en ciertos períodos (que
tienden a ser cada vez más volátiles) mayores ganancias.

La desterritorialización y la desectorilización del capital –ya anteriormente


mencionadas– en tanto tendencias globales, parecen conducirse a contramano de este proceso
de descentralización política (mayormente administrativa) interna, al menos en escenarios
subdesarrollados. Es bien sabido que bajo esta dinámica, regiones ganadoras y perdedoras al
interior de los países reproducen la lógica de centros y periferias que se da entre naciones y en
ese marco, muchos proyectos de acción autónoma local y desarrollo endógeno nacen heridos de
muerte, en tanto condicionados en el nivel de acumulación de capital local que permita
dinamizar un crecimiento productivo en el tiempo, de tal forma que sirva de soporte a un
proceso de desarrollo local sustentable.

Es bueno no perder de vista, a la hora de poner todas nuestras fichas en favor de la


descentralización en la búsqueda del desarrollo local, que estos condicionantes estructurales del
sistema económico actual están lejos de poder ser influidos por las colectividades locales,
quienes a lo sumo pueden implementar políticas locales para mejorar su atractivo como área de
inversión de agentes (privados y públicos, locales y foráneos) en una lógica de competencia

29
Población, Superficie, Infraestructura, Actividades Productivas y de Servicios, Nivel de Ingreso y de
Educación, Tipo de Gobierno, etc. y otras variables en relación al total del país.

32
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

feroz con otras localidades, en función de obtener este insumo clave. Vale decir que, en
términos político-administrativos, funcionales y de ordenamiento fiscal, la descentralización es
un instrumento clave de la estrategia interna de la ciudad -en tanto puede modernizarla,
readecuarla en una nueva y más eficiente división de funciones con el Estado nacional (y si es el
caso con los órganos políticos intermedios) de modo de complementarse en un proyecto integral
de conjunto. Se trata de un prerequisito básico a la hora de preparar una estrategia de desarrollo
local, pero en términos de condiciones económicas estructurales, la descentralización no ofrece
a la colectividad local ningún instrumento que modifique esa lógica en la que no puede influir.
En este plano de las inversiones, la ciudad parece conservar su histórico rol pasivo, sólo que
ahora compite descarnadamente con entidades pares para generar las condiciones de atractivo
que dicta el mercado y convertirse en la opción del inversor (cuyo accionar se inscribe en el
marco de la discrecionalidad y volatilidad ya descripta).

Ciertamente no debe entenderse por ello que el panorama está completamente cerrado,
estructuralmente condicionado de forma irreversible e impenetrable, que no hay resquicios por
donde intentar el progreso; comenzando por la realidad local. De tener esa posición, las
iniciativas locales sencillamente carecerían de todo sentido. El punto es no pecar de ingenuos,
descuidando la lógica macro donde esos intentos se inscriben necesariamente. 31

La estratégica generación de funciones urbanas, definidas como las actividades


predominantes que brindan una base exportadora de productos y servicios hacia otras ciudades,
estimulan la especialización de la ciudad y permiten integrar una red de flujos mundiales, con
una identidad propia que termina operando en detrimento de esa condicionalidad estructural32.

Al parecer, la ausencia de un proyecto nacional integral y sustentable (que opere como


marco para la descentralización) agrava esta impotencia de la entidad local respecto de la
dinámica capitalista de inversión. Nótese que se habla de agravamiento y no de
condicionamiento ya que sería objeto de una profunda discusión el afirmar que la combinación
de proyecto nacional sustentable en sintonía con un acabado proceso integral de
descentralización en lo local, pudieran desde países periféricos subdesarrollados y sólo por esa
vía, influir de modo sustantivo en la modificación de la dinámica de acumulación capitalista
contemporánea. Tal hipótesis, desde luego, excede el marco de esta investigación. En todo caso,
no perdamos de vista que dicho proyecto integral, debiera ser liderado y ejecutado por el
Estado-Nación. Pareciera que en este sentido, las colectividades locales han hecho o están

30
Descentralización de la toma de decisiones, de la prestación de los bienes públicos a ser brindados y de
los recursos con qué solventarlos.
31
Para una reflexión en este sentido, ver Arocena, José (1995)

33
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

haciendo sus deberes, asumiendo la parte que les toca, al tiempo que el Estado –luego de
impulsar la descentralización y delegar funciones, y ojalá recursos, en los entes locales– aparece
retrasado en el replanteo de sus nuevas funciones, respecto de una estrategia inclusiva (que
contemple la acción de sus partes locales integrantes) y de fondo para alcanzar el desarrollo. Sin
este proyecto marco por encima de las descentralizaciones locales, que vertebre las acciones de
las mismas en favor de un desarrollo nacional equitativo -territorial, política, económica y
socialmente- las acciones autónomas de las colectividades locales en pos de su desarrollo
endógeno se presentan inconexas, descoordinadas en el mejor de los casos, y claramente
desperdiciando sinergías y oportunidades de potenciación bajo el peor escenario.

Lo que quiere apuntarse aquí, es que la descentralización ofrece un espacio a la ciudad


para repensarse, y trasmutar su naturaleza; supone una revolución del espacio estatal nacional,
donde las células políticas del corpus territorial cambian sus funciones (de receptor pasivo a
formulador activo). Pudiera deducirse que el correlato lógico de ello será un replanteo de las
capacidades endógenas del desarrollo, pero difícilmente puede pretenderse que se agote allí. Es
en esta clave que se sostiene que la ausencia de un proyecto articulador desde el Estado
nacional, que recoja las líneas de las descentralizaciones por él impulsada y estructure a partir
de ello una estrategia integral de conjunto, hace que se tenga aspiraciones mucho mas
ambiciosas –y menos realistas– respecto del proceso que se verifica en ciertas realidades (la
descentralización emprendida y/o conseguida). Ciertamente las entidades gubernamentales
locales efectivamente descentralizadas deben ser acompañadas por gobiernos centrales ágiles y
capaces de canalizar y armonizar las diversas iniciativas locales en un proyecto de conjunto.

Estrategia regional – internacional (externa).

Así como a nivel interno, el accionar autónomo de la colectividad local reconoce en la


descentralización un instrumento clave, que la habitúa a tomar la iniciativa de protagonizar
activamente sus posibilidades de desarrollo, la práctica activa y directa de un tipo particular de
acción cooperativa dentro del ámbito de la cooperación internacional configuraría la piedra
angular de la estrategia de inserción externa del actor subnacional. Es a partir de redes
constituidas a tales efectos por los mismos actores locales, que la ciudad encuentra un medio o
vehículo colectivo para involucrarse directamente y sin intermediarios en ámbitos
supranacionales.

En este trabajo se vincula la experiencia previa de un proceso de descentralización con


la acción externa por cuenta de las entidades locales. Esto es así porque en Sudamérica se

32
Ejemplos de ciudades identificadas con específicas funciones urbanas pueden ser: función portuaria
(Rotterdam, Hamburgo, Kobe), función petrolera (Houston, Maracaibo), función bancaria y bursátil

34
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

verifica que serán las primeras colectividades locales en experimentar procesos de acción
autónoma en sus planos internos las que buscarán construir un ámbito propio de consenso con
pares (dentro y fuera de su territorio nacional), para intercambiar experiencias, consensuar
criterios, potenciar sinergías, y afirmar su nueva e incipiente institucionalidad, teniendo por
horizonte el lograr incursionar por sí mismas y sin intermediarios en el ámbito externo, con la
meta final de mejorar sus posibilidades de progreso local.

Son las propias entidades locales quienes toman la iniciativa de crear este espacio
común, este paraguas compartido que es la red, para asomarse de modo colectivo a la realidad
regional más inmediata primero y ampliar mas aún sus horizontes internacionales luego33. En tal
sentido, es importante diferenciar estrategias en tanto hablemos de mega ciudades globales (en
el caso de los Países Desarrollados) como Londres, París o Nueva York y grandes ciudades
regionales (en el caso de los Países en Vías de Desarrollo latinoamericanos) como Buenos
Aires, São Paulo, Río de Janeiro, México DF; de las ciudades intermedias a lo largo del globo34.

Las grandes urbes poseen, por su peso especifico, un lugar asignado en la escena
internacional. Son el nexo de la globalización con las periferias, las puertas de acceso de este
proceso en los países subdesarrollados. Aunque ocupan este sitio de un modo pasivo -ya que en
líneas generales no han buscado activamente estar en esa posición- el proceso de construcción
económico-histórico-cultural las ha colocado en ese lugar. Dichas ciudades no necesitan, en
principio, de vehículo colectivo alguno para asomarse a una arena con la que están en mayor o
menor medida familiarizadas. Aunque, de todos modos verán la conveniencia de integrar redes,
desde luego no son -en líneas generales- el motor de estas iniciativas (en tanto ser parte de la red
no es su única perspectiva de inserción externa); aunque ciertamente su capacidad de impulso de
dichos proyectos colectivos, es sustantiva.

En cuanto a las ciudades intermedias, tendrán una vía única de inserción internacional:
salir en grupo, por medio de redes, asociaciones, foros permanentes, etc. En tanto la creación de
un espacio colectivo de pares (ciudades) constituye su vehículo exclusivo de relacionamiento
autónomo externo, se comprende la aseveración de que las ciudades intermedias serían el motor
de la red. De todas maneras, grandes urbes y ciudades intermedias integran redes, en tanto todas
reconocen la necesidad y conveniencia de cooperar.

(Frankpurt, Londres; new York), función universitaria (Heidelberg, Córdoba,), etc.


33
Este aspecto será abordado mas detendidamente en el siguiente capítulo de este trabajo. La intención en
este apartado es la de afirmar la existencia de estrategias de incursión internacional por parte de las
ciudades, caracterizándolas en líneas generales.
34
Las características urbanas de tipo físico–estructurales que determinan estas adjetivaciones diferentes
entre las ciudades, serán abordadas en el capítulo II de este estudio.

35
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Las pequeñas localidades, con carencias estructurales de recursos materiales y humanos,


podrán, de modo eventual, involucrarse residualmente en la escena regional/internacional,
mayormente mediante el efecto de arrastre que otro actor más vinculado con la escena externa
(ciudad más grande, ONG, gobierno nacional, etc.) ejerza al respecto sobre ella.

En alguna medida, a partir de lo expuesto aquí pudiera afirmarse que se verifica


actualmente un proceso con rasgos de descentralización en la acción política del Estado
nacional tanto interno como externo (fronteras adentro y fronteras afuera); siendo en ambos
casos la colectividad local el heredero político35, el socio del gobierno nacional, el objeto
transformado en sujeto.

Cuando hablamos de objeto tornado en sujeto, debiera quedar sobre entendido que no
ha sido -en líneas generales- la entidad subnacional quien ha dado el primer paso en el proceso
que ha derivado en estas nuevas acciones autónomas (internas y externas). Una profunda serie
de transformaciones políticas, económicas y sociales, que como mencionáramos comienza con
la segunda mitad del siglo XX, pone en movimiento transformaciones que culminan imponiendo
de alguna manera una realidad que lleva a pensar en estas nuevas funciones para las entidades
subnacionales, (más por decisión y delegación desde el Estado-Nación que por libre iniciativa
local, en principio).

Como consecuencia, las colectividades locales -al enfrentar este desafío- conocen una
profunda y paulatina (aunque vertiginosa) mutación en su estructura, agenda, objetivos, medios
y fines. De todos modos, no se está caracterizando al actor subnacional en cuestión como un
sujeto inerte. Existe por su parte una inquietud autónoma; aunque no es equiparable el grado de
imposición desde arriba (desde el Estado nacional) e iniciativa desde abajo (de la comunidad
local) al respecto. Así como tampoco es simultánea la acción efectiva del Estado y la ciudad en
ese sentido. La combinación de ambos componentes (imposición e iniciativa) en diferentes
proporciones (según cada experiencia nacional o regional) y a distintos tiempos, daría por
resultado sendas estrategias de la comunidad local en los escenarios nacional e internacional.

Será quizás mas en el plano interno (descentralización) que en el externo (actores


subnacionales autónomos) que podremos identificar mas nítidamente este rasgo de imposición a
la ciudad de una nueva realidad, con la consecuente demanda de un nuevo rol para ella.

Al parecer, el proceso de descentralización interno en el que entidades políticas


nacionales y regionales (por sobre el ámbito local) delegan la gestión, disposición y acción

35
Sin pretender caer en una división taxativa y estricta de funciones, un heredero o complemento
económico de la descentralización del Estado sería la ET, y un heredero o complemento social pudiera ser
la ONG.

36
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

directa de aspectos subnacionales en materia política, fiscal, y social a las propias ciudades,
puede encontrar claras conexiones con la desaparición del paradigma del Estado
Benefactor/Keynesiano, presente durante más de tres décadas como modelo de organización. Su
abrupto36 reemplazo por un Estado mínimo en su concepción neo-liberal, trajo aparejado un
abandono de funciones por parte de la institución nacional de gobierno, que precisamente
enfrentaba serios problemas estructurales en los países latinoamericanos.

De un modo algo más eufemístico se puede hablar de delegación antes que abandono,
pero en todo caso, es claro que el nuevo sujeto que aparece en la escena, como heredero de
muchas de estas funciones, es la entidad local. Desde este punto de vista, ciertamente no será la
propia ciudad quien busque hacerse cargo de estas cuestiones, en principio37. No tendrá mas
opción que aceptar la nueva carga.

Pero lejos de pretender dar una lectura fatalista a la cuestión, podemos afirmar que esta
herencia no deseada en principio, pudiera haberse convertido en el motor de una dinámica
transformación que ha permitido a las entidades subnacionales ser protagonistas de la forja de su
propio desarrollo, antes que meros receptáculos de políticas impuestas al respecto; pasando de
apéndice y brazo último del Estado central a células activas de ese organismo. Las dimensiones
y alcances del proceso evolutivo pudiera ser expresado con la imagen de la conversión de una
polvorienta y deteriorada calle de tierra de dirección única (del Estado nacional a la colectividad
local) en una ruta asfaltada de doble vía (ida y vuelta) aunque todavía con más tránsito hacia
una de las dos direcciones por el momento, pero con serias aspiraciones de transformarse en una
fluida y dinámica autopista en ambas direcciones.

Las entidades de gobierno locales, poco a poco, fueron incursionando en la tarea de


afrontar procesos descentralizadores en sus diversos planos y alcances, en los que las propias
comunidades locales fueron involucrándose de un modo más integral. Ello trajo aparejado
dificultades y desafíos, entre los que se encuentra el hecho de no poseer experiencia en muchos
de esos planos. El contacto con otros actores pares, que ya hubiesen enfrentado el desafío, se
volvió clave para entidades locales con poca experiencia al respecto. A menudo, estas ciudades
se encontraban en otros países, e incluso continentes. Por ello, la posibilidad de intercambiar
puntos de vista, experiencias, conocimientos, se volvió esencial.

36
La transición fue mas dramática y menos armoniosa en el caso de Latinoamérica, aunque de todas
formas tanto en Estados Unidos como en Europa, el cambio de paradigma no estuvo exento de problemas.
37
Aunque también cabe aclarar que algunas ciudades que experimentaron un explosivo y dinámico
crecimiento urbano, en el período 1950-80 fueron adquiriendo, en el marco de ese proceso de crecimiento
económico, ansias y deseos de tomar decisiones por si mismas, antes incluso que la descentralización se
erigiese en paradigma estrella de la política de reorganización interna de los Estados. En todo caso, se
trataba de una inquietud más velada que expresada. Puede pensarse que la descentralización como teoría
(y práctica) cristaliza y potencia estos precoces planteos autónomos, donde los hubo.

37
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Una serie de factores ya analizados, cuyo manejo esta fuera de la voluntad de la propia
entidad subnacional, convergieron (procesos de integración, expansión del régimen democrático
a nivel global, tecnologías de comunicación masivas y económicas, reestructuración de las
dinámicas productivas y financieras, etc.) con esta necesidad incipiente de comunidades locales
que se encontraban enfrentando la descentralización –asesoradas en el mejor de los casos– como
fenómeno novedoso.

Gran parte de la acción internacional autónoma (individual o en redes) de las ciudades,


se comprende en el marco de esta necesidad por vincularse –primaria pero no únicamente– en
función de desafíos comunes enfrentados en el plano de la administración y gestión local. Es
por ello que podemos hablar en este plano externo de iniciativa de la ciudad antes que
imposición del Estado nacional, particularmente en Latinoamérica. De hecho, y en primera
instancia, el Estado central reaccionará de un modo algo receloso respecto de resignar parte de
sus exclusivas funciones de gestión en el escenario internacional. 38

Pudiera pensarse que, amenazado desde todos los flancos en sus funciones tradicionales,
el clásico y obsoleto Estado-Nación sin dudas tendrá mas poder para mantener en su puño a las
entidades subnacionales que contiene -respecto de un accionar externo - antes que a las ONGs, y
sobre todo las ETs (los otros nuevos actores de la escena internacional relevantes para esta
investigación).

De todos modos, no es bueno generalizar en este aspecto. Los Estados que han sabido
intuir las potencialidades de una acción conjunta entre sus entidades nacionales, (regionales si es
el caso) y locales en la arena internacional, a partir de una inteligente y coordinada división del
trabajo como componente de una estrategia común que responda a un proyecto nacional
integral y sostenible, sin dudas están a la vanguardia en las acciones por alcanzar y/o mejorar el
mentado desarrollo.

Los límites.

Mas allá de las perspectivas y oportunidades, existen límites al accionar de los actores
subnacionales, en ambos planos de sistema político (interno y externo). Son estos puntos de
inflexión, constriñendo la movilidad del nuevo actor, los que permiten visualizar claramente la
vigencia y supervivencia de la figura del Estado-Nación, como tal. Al respecto, se verifican dos
áreas de delimitación:

38
Por ejemplo, la Red de Mercociudades (creada por iniciativa de los gobiernos locales de los países del
Mercosur en 1995) recién fue reconocida como parte de la lógica del Mercosur mismo (en tanto proyecto
de integración regional) en 2001. El recelo de los Estados integrantes del mismo, expresado en el lapso de
demora en acoger a Mercociudades en su seno, ilustra el punto.

38
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

El sistema de organización político administrativo nacional.

El primer ámbito de límites está dado por la propia estructura estatal del país, entendida
como el entramado jurídico institucional fundante del orden político social, establecido por
medio de su Constitución, Ley Fundamental, Carta Magna, Derecho Consuetudinario,
Costumbre, etc. La arquitectura político-administrativa interna en la que el Estado nacional
decide organizarse (unitaria-centralizada o federal-confederada) establece claros límites en las
posibilidades del accionar, alcance y competencia externa de los gobiernos subnacionales que lo
componen.
La forma en que la relación entre los diversos actores gubernamentales internos (gobierno
nacional/federal, gobierno provincial/estadual, gobierno local) va a desenvolverse, las
competencias y funciones de cada cual en la acción conjunta de ejercer el poder, desde luego
que determinarán un margen de acción autónoma predeterminado para las comunidades locales.
Desde este plano, ciertas estructuras pudieran pensarse -a priori- como aventajadas respecto de
la posibilidad de inserción internacional de las ciudades en su seno, en relación con otras. La
forma de gobierno federal–confederada, con gobiernos intermedios y locales que poseen
establecidas claras facultades autónomas desde un comienzo, pudieran tener a su favor un
mayor margen de maniobra y cierta experiencia histórica de ejercicio al respecto. Pero, como ya
se ha afirmado, en el caso de Latinoamérica al menos, el federalismo ha adolecido de iniciativa
real mas allá de su estructura formal. Con la sola excepción parcial de Brasil, que por su
tradición portuguesa heredó una cultura de delegación administrativa algo más permisiva que la
española, la cual pudo luego viabilizar de un modo bastante más satisfactorio –aunque lejos de
ser completo– por medio de su estructura federativa.
Por otro lado, tanto en gobiernos federales como unitarios, ciertos vacíos legales (provocados
por la colisión entre obsoletas legislaciones nacionales y actuales necesidades locales seguidas
de espontáneas acciones al respecto) podrán obrar en favor de la vocación externa de los
gobiernos subnacionales; pero en cualquier caso hay claros límites a la misma. Aún en los
Estados-Nación organizados bajo el modo federal-confederado, sus partes componentes
(provincias o estados) no pueden tener su propio ejército –política de defensa- ni emitir su
propia moneda –política económica-. En el ámbito que nos convoca, interesa remarcar la falta
de autonomía plena para suscribir acuerdos internacionales de las entidades subnacionales -
política exterior39 -.
Todos estos planos, sea el Estado centralista o federal, esté descentralizado o no, quedan bajo la
atribución del Estado nacional, que en el mejor de los casos (en cuanto a espacios de autonomía
para las entidades locales) establecerá reglas marco para que la entidad gubernamental

39
En el caso argentino, por ejemplo, así lo establece expresamente su Constitución Nacional (1994) en
los Art. 124 y 126.

39
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

subnacional pueda luego ver comprendida tal o cual acción autónoma (firma de un convenio de
una entidad local con una entidad colectiva internacional, por ejemplo) en dicha lógica. Veamos
un caso que ilustra el punto:
La Municipalidad de Rosario (entidad de gobierno local de la ciudad de Rosario, ubicada en la
provincia de Santa Fe, República Argentina) ha podido suscribir directamente un contrato con la
Comisión Europea para llevar a cabo una acción conjunta, sin necesidad de la autorización
previa del gobierno provincial ni nacional, en tanto dicho acuerdo se halla comprendido en el
marco de una serie de figuras y relaciones institucionalizadas previamente en el nivel nacional.
La Constitución Argentina40 sancionada en 1853-60, y con una reforma de 1994 vigente,
establece como facultad exclusiva e indelegable del gobierno nacional ejercer las relaciones
exteriores del país, a través de su Poder Ejecutivo, con intervención del Parlamento41. En este
marco, y con vistas a canalizar las crecientes prácticas de cooperación que se verifican entre
entidades subnacionales y diversos actores internacionales, el Ministerio del Interior y el
Ministerio de Relaciones Exteriores (ambos componentes del Poder Ejecutivo Nacional)
coordinan -a través de la aplicación de convenios creados a efectos de instrumentar acuerdos
entre los múltiples actores políticos de un sistema federal con actores externos- la posibilidad de
que entidades subnacionales (gobiernos provinciales y municipales) puedan efectuar cierto tipo
de acciones autónomas (por ejemplo suscripciones de convenios con ciertas entidades externas)
en la medida que exista un acuerdo marco entre las partes (Estado nacional-actor externo) que
ampare tal acción. Vale decir que se vela desde el gobierno central por crear un paraguas
jurídico que ampare y viabilice de un modo flexible y dinámico (evitando la intervención de
actores innecesarios) acciones descentralizadas desde sus componentes gubernamentales
locales.

En el caso del gobierno de la ciudad de Rosario, un Acuerdo Marco suscrito entre la República
Argentina y la Comisión Europea42 faculta a las entidades locales (en el marco de la figura de la
cooperación descentralizada) a celebrar directamente convenios con dicha entidad. De este
modo, el gobierno nacional delega parcialmente y de modo previamente establecido

40
Las constituciones de las 23 provincias argentinas y el Estatuto de la ciudad autónoma de Buenos Aires
se subordinan automáticamente a ella
41
Constitución de la Nación Argentina (1994), Art. 27, 75 inc.22 y 99 inc. 11.
42
Convenio Marco relativo a la Ejecución de la Ayuda Financiera y Técnica de la Cooperación
Económica en la República Argentina en virtud del Reglamento ALA (1993), en particular: Art 2.1 (3º
párrafo), Art.6. Si bien en los proyectos pueden participar tanto Organismos Nacionales, Provinciales,
Municipales como Entes Descentralizados, Organismos Autónomos y ONGs, el Beneficiario de los
mismos debe ser, de acuerdo con lo establecido en el Protocolo N°2 del Convenio – Marco, una entidad
pública estatal

40
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

posibilidades concretas (no universalizables43) de acción autónoma a los gobiernos locales, con
vistas a que una excesiva burocratización no malogre acciones de cooperación que requieren de
agilidad e intervención directa.
Desde luego, este tipo de posibilidades y la combinación de diversas estructuras jurídicas
concretas variarán laberínticamente según de que país se trate. No es la intención de este trabajo
caer en un análisis jurídico comparativo de las diferentes estructuras nacionales que pueden
presentarse en función del grado de autonomía externa que presentan las comunidades locales.
Ciertamente, las legislaciones ofrecerán particularidades en cada país que abordemos –e incluso
entre provincias/estados y regiones dentro de un mismo país- y no hay mayor objeto, a la luz de
esta investigación, de analizar dicho aspecto. En cualquier caso, sea centralista o federal la
forma de estructurar la administración del poder en un Estado nacional, se encuentre ante un
avanzado proceso de descentralización efectiva o no, debe quedar claramente establecido que la
facultad autónoma del gobierno local para llevar a cabo una acción externa independiente sigue
encontrando claros y concretos límites jurídicos en la estructura del Estado-Nación que la
contiene.

El sistema internacional

El segundo ámbito de fronteras a la acción autónoma de las ciudades está dado por el
propio sistema donde pretende insertarse. Tal como hemos visto en el primer apartado de este
trabajo, se trata del espacio donde se registra el accionar autónomo de Estados, Organizaciones
Internacionales -formales e informales- Empresas Transnacionales y demás nuevos actores
como las ONGs. Como ya se señalara, las acciones de dichos actores producen (de jure o de
facto) política y derecho internacional, en el marco de un complejo proceso de constitución de
regímenes internacionales imperantes.

La forma y los modos en los que la comunidad internacional se estructura y se


desenvuelve, por medio de patrones que se vuelven estables durante ciertos períodos de tiempo,
también coloca límites concretos a la acción externa autónoma de las entidades subnacionales.
Por ejemplo, y continuando en la línea de la reflexión del apartado anterior, las ciudades no son
- aún - sujetos de derecho internacional independientes de sus Estados. O dicho de otro modo, lo
son de modo indirecto, sólo en tanto partes componentes del Estado que las contiene y del que
forman parte constitutiva.

Viendo esta cuestión estrictamente desde el punto de vista del sistema internacional y
sus organismos, las ciudades no tienen un sitio en las Naciones Unidas en tanto no constituyen

43
En áreas como cooperación económica, financiera y técnica, científico- tecnológica, programas
horizontales, proyectos regionales, proyectos con ONGs, sobre derechos humanos, medio ambiente y

41
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

entidades jurídico - políticas independientes de los Estados que las abarcan en su territorio44. Su
personalidad jurídica, nuevamente marca el límite al accionar autónomo de la entidad local, que
debe ser refrendado por la entidad política nacional.

Si los Estados no permiten en nivel interno tal dispersión, parece lógico que el sistema
internacional, mayormente diseñado por los propios Estados, así lo determine igualmente.

cooperación descentralizada.
44
Independientemente de la cuestión de ser o no sujetos autónomos de derecho internacional más allá del
Estado, se verifica una vocación por estructurarse en foros universales de ciudades; tendencia fuertemente
consolidada a través de la reciente creación de CGLU, Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, con
aspiraciones a convertirse en un foro universal de gobiernos locales, algo así como las NU de las
ciudades.

42
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

CAPÍTULO II. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL COMO PARTE DE LA ESTRATEGIA DE


DESARROLLO DE LA COLECTIVIDAD LOCAL.

1. La cooperación como componente de las Relaciones Internacionales. Evolución a lo


largo del siglo XX

1.1. La cooperación en las Relaciones Internacionales

Las acciones en el ámbito de las relaciones internacionales pueden ser explicadas, en


una primera aproximación, a partir de cuatro ejes rectores: competencia, conflicto, cooperación
e integración. Acciones basadas en estos cuatro patrones básicos podrán desarrollarse en
diferentes planos de la esfera internacional por parte de los diversos actores analizados en el
capítulo anterior.

Así, el orden internacional puede ser leído desde distintos ángulos como:
• Áreas: económica-comercial, política-militar, social-cultural, científico-tecnológica.
• Número de actores: unilateral, bilateral, trilateral, multilateral.
• Alcance geográfico: regional, continental, mundial.
• Tipo de actores: estatales o gubernamentales (nacionales y subnacionales, organismos
internacionales), no estatales/no gubernamentales (movimientos, ONGs y ETs)
• Carácter de la acción relación: pacífico, beligerante.

Debe quedar claramente establecido entonces, que la cooperación (como concepto y


acción) constituye una parte, y no ciertamente la principal, dentro del espectro de las Relaciones
Internacionales. Sin afirmar que se trata de un cúmulo de acciones residuales, ciertamente ha
sido históricamente un patrón de relacionamiento de segundo plano, frente a la casi natural
inclinación a la competencia (e incluso el conflicto) entre las partes clásicas dentro del sistema
internacional45.

45
Aunque ciertamente en la actualidad asistimos a un momento de auge de proyectos de integración al
menos en términos regionales, ellos se dan en un marco de abierta competencia comercial y bajo una
perspectiva histórica claramente conflictiva.

43
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

La cooperación en tanto concepto componente de las relaciones internacionales, es un


principio regido por el interés de la mutua colaboración entre las partes en pos de un objetivo
común, básicamente bajo un carácter pacífico46. Más allá de las eventuales acciones de alianza
estratégica entre diversos actores públicos (analizadas en el capítulo precedente) la cooperación
en tanto práctica política frecuente y estable, supone un compromiso más profundo, de mediano
o largo plazo, entre los sujetos involucrados. En esta parte de la investigación, interesa hacer
foco puntualmente, en la cooperación entre actores gubernamentales (en principio Estados y
organismos internacionales) pero principalmente con relación a las entidades locales, de reciente
incorporación en ese ámbito.

El paradigma de la cooperación ha estado presente desde las primeras teorizaciones


sobre el orden internacional, a la par del conflicto47. Sin negar que la creciente complejización
actual de la dinámica internacional supone un entramado diverso de lógicas de actuación,
conflicto y cooperación han sido y continúan siendo los principios últimos a los que puede
reducirse la dinámica de la acción en el sistema internacional. Se trata de los conceptos
fundamentales de las dos macro visiones clásicas de la teoría de las relaciones internacionales,
las posturas filosóficas de base en la misma: el realismo y el idealismo48.

Ambas, en tanto cosmovisiones antes que teorías estrictas (aunque efectivamente


puedan derivarse de ellas formulaciones concretas), se encuentran presentes en la base de todo
planteo científico en la materia. En tanto al idealismo, vinculado con posturas juridicistas, se lo
relaciona estrechamente con el derecho internacional; el balance real de fuerzas en la política
internacional constituye la base del análisis de la postura realista. Sin embargo, lejos de ser
mutuamente excluyentes, ambos constituyen distintas dimensiones que el análisis internacional
no puede obviar. Para el realismo, mas allá de la idea que se tenga acerca de cómo debe ser el
orden internacional, la realidad tiene una lógica propia que debe ser descubierta para explicarse
su comportamiento y actuar estratégicamente en ella. El realismo, en tanto interpretación de un
orden internacional, puede ser la base lecturas más pesimistas o desencantadas de la realidad, en
tanto la misma –en última instancia- está determinada por la estructura que la contiene. En el
otro extremo, el idealismo considera que la realidad es esencialmente el producto de la acción
de los sujetos. Desde esta perspectiva, el conocimiento del orden internacional y sus actores

46
Pudiera ser vista inspirada por la beligerancia, pero en ese caso parece más correcto hablar de pactos o
alianzas antes que de cooperación.
47
Para una caracterización clásica de ambas posturas, puede consultarse las obras de Morgenthau, Hans
(1963) y Wilson, Wodrow (1918).
48
Dichas macro teorías, planteadas en términos teóricos en la primera mitad del siglo XX, pueden ser
complementadas con otros paradigmas menos abarcativos pero más recientes, que procuran dar cuenta de
la complejidad creciente del orden internacional: Neorrealismo, Interdependencia Compleja, Teoría
Crítica, Constructivismo, Teorías Sistémicas (institucionalistas y estructurales), Linking
domestic/international politics, entre otras propuestas.

44
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

resulta de la concepción que se tiene de los elementos que lo componen. Esta interpretación es
más cercana a las posiciones voluntaristas, relativas a la capacidad de modificación de una
situación por parte de los propios actores, pudiendo derivarse de ella lecturas más optimistas
acerca de las posibilidades de transformar un orden determinado.

Las acciones de cooperación pueden ser asociadas tanto a la concepción idealista del
orden internacional como a aquella realista. La diferencia estriba en que para esta última postura
-siempre pensando en sus formulaciones más ortodoxas- antes que una situación deseable de
coexistencia naturalmente surgida entre actores, la cooperación responderá a una lógica
estratégica, motivada por la conveniencia o competencia en términos de poder e influencia entre
los sujetos involucrados. Las derivaciones acerca de las posibilidades temporales de sostener la
cooperación en uno y otro caso, no son un dato menor.

En conclusión, consideramos que realismo e idealismo han sido -y continuarán siendo-


dimensiones basales de todo análisis del orden internacional. El acento en una u otra postura,
dependerá de la perspectiva que se adopte para observar la realidad, para comprender,
explicarse y operar sobre la misma. Esta investigación se nutre de ambas posiciones,
entendiendo que, para dar cuenta de una situación en forma rigurosa, es preciso analizarla de
modo descarnado en sus características, pero al mismo tiempo con vistas a encontrar visiones
positivas que involucren la posibilidad de modificación de los sistemas. Se parte de la idea de
que antes que buscar lecturas e interpretaciones cerradas y excluyentes en materia de Relaciones
Internacionales, la clave para interpretar las teorías que surgen en su seno es la de verlas de
modo complementario, como aproximaciones factibles de ser combinadas en una
argumentación científica y multidimensional sobre la realidad internacional.

1.2. De que tipo de cooperación hablamos. Breve reseña de la evolución del concepto.

La historia del siglo XX encuentra en sus primeros cincuenta años algunas destacables y
sostenidas relaciones de naturaleza cooperativa entre los Estados, actores preeminentes de la
arena internacional por aquel entonces. Sin embargo, dos conflagraciones mundiales, el orden
bipolar de la Guerra Fría y sus vastas secuelas (regímenes autoritarios, disputas geopolíticas,
carreras armamentísticas, alianzas defensivas, etc.) operaron mayormente como disuasores de la
difusión amplia, irrestricta y masiva del patrón de la cooperación entre los protagonistas de la
escena internacional, restringiendo los flujos cooperativos al interior de cada bloque y sus áreas
de influencia. La Organización de las Naciones Unidas, surgida de la segunda posguerra
mundial, si bien cuenta en sus cimientos con el principio de la cooperación entre sus miembros,
quedaría atrapada por esta lógica bipolar casi inmediatamente, siendo bastante distorsionada su
capacidad de foro cooperativo con vocación universal. La coexistencia en su seno de relaciones

45
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

horizontales y universales (Asamblea General) y verticales y restrictivas (Consejo de Seguridad)


entre los Estados, con sus dispares cuotas reales de poder, da cuenta del doble estándar existente
al respecto en el sistema internacional.49

La distensión de las décadas ’60-’70 en la disputa entre la U.R.S.S y los EE.UU, y sobre
todo los avances consolidados del proceso de integración europea (Comunidad Económica
Europea en aquel entonces), comenzaron a abrir una cuña en el sistema internacional, un
espacio para que la cooperación pudiera ser pensada como un patrón de coexistencia pacífica
practicable de modo sostenible y superador de la lógica colaborativa estratégica50, puntual y
sesgada -propia de la Guerra Fría- en las relaciones entre Estados.

Desde el denominado Tercer Mundo, también surgirán entonces, al amparo de las


Naciones Unidas, diversos espacios e iniciativas de cooperación51, vinculadas mayormente a
problemáticas de desarrollo frente a tardías descolonizaciones (en Asia y Africa) y a
estrangulamientos de estrategias nacionales al respecto (en los grandes países de
Latinoamérica). De todas formas estas iniciativas de cooperación entre Estados, que empiezan a
detectarse de modo más frecuente a partir de los años ’70, se verán condicionadas todavía por
los vaivenes del orden económico e ideológico bipolar, y no será hasta el fin de este último (en
1989-9152) que pueda hablarse de remoción de restricciones estructurales a su posibilidad de
progreso. Se exceptúa de esta observación a la CEE (hoy Unión Europea) cuya dinámica de
integración supo hacer del principio de cooperación -tempranamente- su motor; sustrayendo la
lógica interna del proyecto regional de la dinámica mundial de aquellos años.

Desde un punto de vista teórico, la acción colaborativa entre Estados recibirá entonces
en este estudio -en principio- la genérica denominación de Cooperación Internacional a secas. A
medida que se sucedan las décadas del ’60, ’70, ’80 e incluso ’90, ese cuerpo monolítico se
fragmentará en múltiples facetas de diverso alcance, tanto en materia de acción conjunta, como
con relación a las modalidades para ser viabilizada e incluso al tipo de actores que la
protagonicen.

De este manera, en tanto áreas en las que se concentra la acción colaborativa, podemos
mencionar a:
• La cooperación económica (y dentro de ella la cooperación técnica y financiera)
• La cooperación en ciencia y tecnología

49
El interesante debate acerca de la readecuación del rol de la ONU a la luz del orden internacional
imperante, ciertamente excede el marco de este estudio.
50
Aunque sin dudas el proyecto nace y coexiste por mas de tres décadas en el marco de la lógica
Este/Oeste; siendo la propia Alemania testimonio concreto de ello.
51
Movimiento de No Alineados, PNUD, Grupo de los 77, etc.
52
Según se tome por referencia la caída del muro de Berlín o la disolución de la U.R.S.S.

46
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

• La cooperación política
• La cooperación humanitaria
• La cooperación al desarrollo.

En relación a las modalidades para viabilizarla, se detectará paulatinamente la


posibilidad de ensayar, además de la clásica cooperación bilateral, acciones de tipo multilateral
(por una parte) así como el abandono de canales centralizados a favor de vías mas horizontales
(entre pares) y descentralizadas (suprimiendo intermediarios) por otro lado.

Respecto de los actores involucrados, se evolucionará a lo largo de tres décadas, de un


exclusivo protagonismo de gobiernos nacionales centralizadores, a la incursión de organismos
internacionales primero, para posteriormente sumarse órganos de procesos de integración,
ONGs, ETs, y -de particular relevancia para esta investigación- los gobiernos subnacionales.

Vemos entonces que de modo gradual, entre los años ’60 y la actualidad, el marco de la
cooperación, acorde con el contexto internacional en el que se va desarrollando, se irá
complejizando y adquiriendo -con momentos de auge e impasse- lógicas cada vez más
específicas (temática y geográficamente y a nivel de actores involucrados). Parece entendible
entonces que surjan nuevos mecanismos para hacerla factible del modo más expedito posible.

A partir de mediados de la década de 1980, y en el contexto de crisis de la deuda


externa de los países en vías de desarrollo, el esquema clásico de cooperación comenzó a
mostrar síntomas de agotamiento, incrementándose las visiones críticas respecto de sus
resultados.

Pero difícilmente cuestiones estructurales subyacentes a las propias dinámicas del


desarrollo y el subdesarrollo pudieran ser superadas única y principalmente por la vía de la
acción cooperativa entre las partes (independientemente de que se trate de una implementación
clásica o más innovadora). Pretender resultados de tal profundidad por medio del traspaso de
medios entre las partes, es francamente no comprender la estructura y funcionamiento del orden
político y económico internacional. No es desde este lugar que interesa remarcar las críticas, ya
que ciertamente también pueden citarse modalidades particulares, dentro del esquema clásico de
cooperación al desarrollo, que en el lapso transcurrido entre los años ’50 y ’90 ofrecieron
resultados consistentes para sus protagonistas. Lo que interesa destacar aquí es, en el marco de
una generalizada ausencia de éxitos sustantivos de la modalidad clásica cooperativa, un aspecto
puntual de la dinámica interna de la cooperación, relativo al hecho de que el esquema de
relacionamiento que se proponía en el modelo cooperativo tradicional reservaba un pasivo rol a
la parte receptora. Ello, proyectado en el tiempo sobre un contexto más amplio de un orden

47
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

económico internacional crecientemente desfavorable a la acción cooperativa, redundó en


magros resultados en materia de acción colaborativa, que sustancialmente se volcaba a alcanzar
el desarrollo.

Para mediados de la década del ’80, a estas alturas de la experiencia internacional en el


área, comenzó a ser evidente para los teóricos, formuladores y practicantes de este tipo de
cooperación gubernamental, que la clave residía en que los mismos países en vías de desarrollo
comenzaran a tener un rol más activo en la consecución del proyecto, incentivando sus propias
capacidades para alcanzar la ambiciosa meta. En otras palabras, comenzó a fortalecerse la idea
de que el asistencialismo y la verticalidad de las relaciones cooperativas tradicionales entre
gobiernos centrales, podía ser visto como un obstáculo estructural para alcanzar el verdadero
compromiso de parte de los beneficiarios. Paralelamente a este cúmulo de críticas, había
comenzado a surgir al interior de los Estados, una incipiente delegación de funciones de gestión
hacia los gobiernos locales; a la par de una situación financiera internacional que estaba lejos de
ofrecer los recursos que posibilitaba la liquidez de los años ’70 .

Todos estos factores, que se fueron acumulando a lo largo de dos décadas, cristalizaron
a fines de los '80 en un cambio sustantivo en el campo de los propósitos, recursos y actores de la
cooperación internacional, en un trastocamiento profundo de enfoque en la materia, al hacerse
patente una renovación de los actores, canales y posibilidades relativos a las acciones
colaborativas. La década del ’90 se caracterizará entonces por una franca crítica a la ineficacia
de la cooperación internacional tradicional particularmente en lo relativo a la promoción del
desarrollo en los países beneficiarios, derivando en una demanda por la reformulación de los
medios y fines. En todo caso, los estudios acerca de la eficacia/ineficacia de la cooperación
clásica (particularmente aquella orientada al desarrollo) no son concluyentes, pudiendo arrojar
efectos positivos a nivel micro y en ciertos períodos, al tiempo que resultados más moderados e
incluso negativos a escala macro53.

Pero cuidado, no debe entenderse que toda la visión acerca de la cooperación al


desarrollo cambia drásticamente en la década del ´90, sino que dicho momento de crítica es
fruto de una larga evolución.

El contexto internacional en el que estas críticas a la cooperación tradicional se hacen


abiertamente manifiestas, se caracteriza por un dramático aumento de la pobreza en el mundo en
vías de desarrollo (particularmente en Latinoamérica, que ostenta en la actualidad el
vergonzante récord de ser el continente más desigual del planeta), a la par de una disminución
de los aportes desde el mundo desarrollado a las acciones cooperativas clásicas. Ello supone

53
Para un análisis detallado al respecto, puede consultare a Moncayo, F. y Castro de Rojas, E. (1998).

48
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

sumar, a la ya señalada falta de centralidad de este mecanismo en la tarea de nivelar las


dinámicas de desarrollo a escala global, una evidente desproporción de base entre las
necesidades reales y las disponibilidades efectivas a la hora de planificar acciones de
colaboración internacional.

Las motivaciones de la acción cooperativa, que operan de fondo en este contexto, se


vincularán claramente a la necesidad permanente de expansión de mercados para bienes y
servicios de los países industrializados, en el entendido de que la cooperación puede ser un
instrumento que contribuya a asegurar mercados potenciales al reforzar las relaciones entre
países. Desde luego, no se intenta con ello negar la existencia de otras motivaciones (culturales,
políticas, sociales), que sin dudas también se encuentran presentes a la hora de impulsar
acciones cooperativas -sobre todo en los ámbitos más horizontales y descentralizados-. Pero,
colocarlas en igualdad de plano con las motivaciones comerciales –que operan en el marco de
los procesos de integración supranacionales- es por lo menos exagerado. En otras palabras, se
considera que mientras que la cooperación entre Estados y los propios procesos de integración
por ellos impulsados encuentran conexiones inmediatas con un interés comercial, las lógicas
subnacionales cooperativas presentan un abanico más amplio de motivaciones directas,
encontrando un vínculo algo mas mediatizado con las cuestiones comerciales por el lado de los
procesos marco a los que generalmente adscriben. Así, mientras en la era bipolar la competencia
mundial se basaba en el conflicto estratégico por el poder hegemónico (y la cooperación era
mayormente determinada por razones de aumentar o mantener la esfera de influencia en
términos geográficos o ideológicos); actualmente se verifica asimismo un interés por aumentar o
mantener influencias, pero ahora definidas desde los Estados básicamente a partir de una óptica
netamente económica–comercial.

Fuentes de la cooperación internacional

El tema de las fuentes de recursos financieros de la cooperación internacional constituye


una arista muy interesante de abordar, pero ciertamente excede los límites de esta investigación.
No se ignora que la dinámica de la cooperación internacional encuentra parte de su explicación
en la dimensión financiera, pero se ha optado aquí por ofrecer una somera caracterización del
aspecto, señalando -tan sólo como marco- la situación general de necesidades crecientes y
recursos escasos con relación a la financiación de la cooperación al desarrollo, en el marco del
actual orden económico mundial54.

54
Iniciativas como la de la Tasa Tobin (propuesta por el Premio Nobel de Economía en 1981, James
Tobin para gravar con un 0,1% toda operación de cambio de monedas en el sistema financiero

49
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Al respecto, y de acuerdo con Alonso Guzmán (1994), pueden señalarse cuatro fuentes
principales de flujos financieros:
• Ayuda Oficial al desarrollo: fijada a título orientativo por la ONU en el 0.7% del PBI
de los países desarrollados, cada Estado donante decide en que monto fijarla realmente, para
ser canalizada por la vía de sus Agencias de Cooperación y Desarrollo, o bien por los
organismos multilaterales como el BID, BM, PNUD, CE.55
• Fondos Públicos no considerados como ayuda al desarrollo: se trata de montos de
dinero no canalizados por la vía de estas agencias, pero destinados ciertamente a los Estados
del mundo en desarrollo. Provienen de las arcas públicas de los países desarrollados, pero su
naturaleza de asignación está algo mas sujeta a lógicas políticas entre los actores (donante y
beneficiario). Los créditos otorgados a tasas blandas de interés (habituales en los ’70)
pueden encontrarse en esta fuente, en tanto el dinero haya provenido de fuentes
fiscales/organismos internacionales.
• Flujos de capital privado: encontramos aquí a la banca privada internacional en pleno,
otorgando créditos a los países en vías de desarrollo (sustanciales durante los años ’70).
También las donaciones privadas se ubican en esta fuente.
• Donaciones de ONGs abocadas al desarrollo: de reciente aparición, se trata de
organizaciones que recaudan dinero/bienes fuera del circuito gubernamental pero de modo
público y que manejan sus esquemas de canalización de ayuda a la cooperación de modo
transnacional, antes que internacional.

A su vez, tres son los esquemas básicos de relacionamiento entre actores en la


cooperación al desarrollo. Los mismos utilizan proporciones diferentes de los recursos
disponibles a partir de las fuentes anteriormente analizadas:
• Bilateral (países donantes y países receptores): representan aproximadamente el 60%
de los recursos de la cooperación
• Multilateral (fuente multilateral de donación/recepción): absorben alrededor del 25% de
los recursos
• A través de ONGs (fuente/viabilizador de donación): se destina casi el 15% del total56

Es precisamente la forma bilateral clásica de llevar adelante acciones de cooperación


internacional, según un esquema de relaciones uno a uno entre gobiernos nacionales, abocada
mayormente a áreas técnicas y financieras -y ocupando la mayor proporción de los recursos
destinados a esta práctica-, la que se ve cuestionada.

internacional), se inscriben en el amplio horizonte de propuestas para reformar el actual orden económico
internacional.
55
En la práctica, sólo Noruega, Suecia, Finlandia y Holanda han cumplido con esa meta contributiva.
56
De acuerdo a Moncayo, F. Y Castro de Rojas, E. Op. Cit.

50
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Junto a la crítica, la última década del siglo XX será el momento de proposición e


implementación de una nueva manera de gestionar la cooperación, construida a través de
factores que se irán desarrollando y consolidando desde los años previos. Nueva en términos de
actores directamente involucrados, objetivos específicos, naturaleza de la relación, variedad de
acciones, alcance y tipo de recursos comprometidos; si bien la meta sigue siendo la misma
perseguida por la cooperación tradicional en este área: contribuir a alcanzar el desarrollo.

2. La cooperación horizontal descentralizada: una nueva manera de intentar contribuir


al desarrollo57.

2.1. Antecedentes y concepto.

El proceso de globalización supone, como ya ha sido señalado, una descentralización de


las estructuras, una acentuación de la interdependencia entre una pluralidad creciente de actores,
una proliferación de planos de acción múltiples que afianzan vínculos y se canalizan
virtualmente por medio de redes, junto a un renacimiento de dinámicas políticas y sociales de
base territorial. Todos estos elementos indudablemente han operado y operan en favor de una
constante reconfiguración de las relaciones internacionales, que en consecuencia lleva a la
necesidad de replantear los modelos de cooperación vigentes en su seno.

Los cambios en el entorno mundial, en donde se ve superado el patrón tradicional que


separa el ámbito doméstico del internacional58, imponen, junto a una serie de factores ya
mencionados, la necesidad de una reorientación de la práctica cooperativa en un marco más
específico de aplicación; que implique una mayor participación de los receptores. Conceptos
clave como partenariado, apropiación, descentralización, comunidad de base territorial,
gobierno local, subsidiariedad, red, participación ciudadana, fortalecimiento institucional,
gobernabilidad democrática, serán componentes esenciales de una nueva manera de concebir la
cooperación orientada al desarrollo: la cooperación horizontal descentralizada.

De acuerdo con Lutz Herrera (1994) “ (...) se trata de un tipo de cooperación que busca
una relación directa con una amplia variedad de actores representativos de los diversos
sectores de la sociedad civil (municipalidades, cámaras de comercio, cooperativas, colegios de
profesionales, etc.) de manera de convertirles en promotores y gestores de su propio
desarrollo”.

57
El abordaje de las diversas modalidades relativas al desarrollo, excede ampliamente el foco de este
análisis. Las mismas podrán subyacer en esta investigación, veladamente, en el marco de la descripción
de las acciones cooperativas que buscan dicha meta.
58
Expresado en el término anglosajón intermestic.

51
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

En la misma línea, González Parada (1998) la define como "...un nuevo enfoque en las
relaciones de cooperación que busca establecer vínculos directos con los órganos de
representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo
iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados,
tomando en consideración sus intereses y puntos de vista respecto del desarrollo”

Se desprende de estas conceptualizaciones que esta nueva manera de establecer


relaciones cooperativas se propone evitar pasos, procedimientos e intervenciones innecesarias,
limitando a su vez la variedad de actores involucrados, desde un punto de vista jerárquico, por
medio de la búsqueda de esquemas de vinculación básicamente entre pares. Vemos entonces
que en el marco de un replanteo global de las funciones del Estado-Nación y sus unidades
territoriales subnacionales, ocurre una fragmentación en las estrategias cooperativas vinculadas
a la búsqueda del desarrollo. Ya no se tratará de grandes proyectos nacionales, unívocos y con
pretensiones abarcativas de toda su extensión territorial, implementados desde el Estado central.
En este nuevo contexto, las regiones y ciudades ya no cuentan con una agenda prefijada -e
impuesta de modo absoluto y vertical- desde el Estado central, sino que deben transformarse de
modo creciente en gestoras de su propio desarrollo, definiendo su propia agenda. La comunidad
local de base territorial subnacional (a través de su gobierno) es identificada como el nuevo
actor clave en el camino del ansiado desarrollo59.

De acuerdo con las tendencias contemporáneas, la concepción del desarrollo que


subyace en la cooperación descentralizada (básicamente desde el lado de quien la propone y
diseña) se centrará entonces tanto en el reforzamiento de la capacidad de intervención de los
actores descentralizados como en la promoción de los derechos humanos. El desarrollo humano
local, presente fuertemente en esta visión, es concebido como un proceso integral que no
jerarquiza sus diversas dimensiones (democrática, económica, social, medioambiental, cultural,
etc.), sino que aspira a alcanzar estas metas de modo integral, a partir -aunque no
exclusivamente- de la movilización de los factores locales. El objetivo estratégico (y filosófico)
de fondo de este tipo de cooperación, es lograr instaurar una práctica diferente de solidaridad y
corresponsabilidad en el ámbito de las Relaciones Internacionales.

2.2. Génesis y características de la práctica. La experiencia europea.

Como concepto institucionalizado, el término cooperación horizontal descentralizada


aparece oficialmente por primera vez en 1989, en la Convención de Lomé IV (1989), suscrita
entre la Comisión Europea y los Países del área Africa Caribe Pacífico (ACP). A partir de

52
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

entonces, la Unión Europea incorpora la figura a los Reglamentos y Acuerdos Marco celebrados
con otras regiones (Latinoamérica, Asia, Países del Magreb) desde 1992.

Queda en evidencia entonces que se trata de una innovación de las Comunidades


Europeas en materia de cooperación internacional, una modalidad relevante dentro de la política
cooperativa externa de la Unión Europea, que busca generar relaciones con diversas áreas del
globo a través del fomento del desarrollo -ahora desde una óptica local- procurando incentivar la
pluralidad de actores de base y el compromiso directo de éstos con las acciones de cooperación.
En consecuencia, la idea en este apartado es caracterizar la experiencia europea de
implementación al respecto, para ilustrar el punto.

Ha quedado de manifiesto que se trata de un término de reciente concepción, por lo que


puede deducirse que la experiencia práctica de aplicación de su principal promotor -y mentor- es
aún limitada. Las acciones de cooperación descentralizada de la Unión Europea hacia América
Latina (de particular interés para nuestro estudio) efectuadas por su órgano ejecutivo -la
Comisión Europea- se realizan a partir de proyectos y programas concebidos a tal efecto. En el
diseño de los mismos, se hace uso de la posibilidad ofrecida por los nuevos textos comunitarios
que regulan la cooperación con los países del continente americano60, de elegir como
contrapartes a instituciones y organismos regionales y locales (públicos y privados) diferentes
de los gobiernos centrales de estos países en desarrollo. Esta es la llave que habilita
jurídicamente la cooperación descentralizada desde la Unión Europea hacia diversos actores
locales del mundo en desarrollo. Ya hemos analizado en el capítulo precedente como cada país
contraparte (marco de los gobiernos subnacionales que contiene) resolverá de manera diversa
esta armonización. En todo caso, lo relevante a ser destacado aquí es que se procede a una
paulatina convergencia jurídica entre las partes, con vistas a facilitar la fluidez de la práctica de
la cooperación para volverla verdaderamente descentralizada.

Evidentemente, el carácter descentralizado reside en el contacto directo (sin


intermediarios) con los agentes subregionales con quien interesa establecer relaciones de este
tipo. El marco legal de la acción de cooperación descentralizada de la CE en el mundo será
diferente, según el área geográfica de que se trate y en función de los diversos intereses de la
Unión Europea y sus contrapartes.

Actualmente, la CE lleva adelante acciones de este tipo en tres áreas, por orden de
prioridad:
• Africa, Caribe, Pacífico (ACP): reguladas por la mencionada Convención de Lomé.

59
En el Capítulo I de este estudio, se ha abordado en detalle las implicancias y alcances reales de esa
lectura del desarrollo.

53
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

• Países del Mediterráneo (Magreb): reguladas por Acuerdos Marco de cooperación.


• Países de Latinoamérica y Asia: Acuerdos de Cooperación y Reglamentos

Precisamente este ultimo área es el que interesa a los fines de este estudio. Allí se
inscriben los Acuerdos marco bilaterales celebrados oportunamente entre la Unión Europea y
diversos gobiernos latinoamericanos, en virtud de los documentos específicos de la CE ya
mencionados. Dichos documentos regulan la cooperación financiera, técnica y económica entre
la UE y Latinoamérica, y si bien no utilizan expresamente el término cooperación
descentralizada –a diferencia del mencionado convenio de Lomé– sí establecen claramente que
pueden ser beneficiarios y contrapartes de los proyectos los Estados, regiones y
administraciones descentralizadas, organizaciones regionales, comunidades locales/de base y
ONGs. Vemos entonces que la novedad reside en apuntar a tener como socios en la acción a una
gama más diversa de actores, poseedores de una autonomía más amplia y de mayor
representatividad -en tanto su escala es menor- lo que permite alcanzar un mayor impacto local.

Los objetivos concretos de la cooperación horizontal de la CE hacia América Latina, de


acuerdo con Lutz Herrera (1994) son:
• Contribuir al desarrollo de las fuerzas vivas de la sociedad civil
• Promover las iniciativas y expresiones de los diversos actores y grupos de base
• Transformarse en instrumento de desarrollo y de carácter político que apoye los
procesos de democratización

A su vez, dichos objetivos generales buscan ser alcanzados a través de cuatro objetivos
específicos:
• Apoyar las iniciativas de las organizaciones representativas de la sociedad civil
• Promover los procesos de descentralización de decisiones y responsabilidades
• Apoyar el surgimiento de sectores mejor estructurados y más autónomos en la
producción de bienes y servicios sociales
• Desarrollar la participación y el mayor acceso de las poblaciones beneficiarias en las
decisiones de gestión y de puesta en marcha de las acciones de desarrollo

Programas de cooperación descentralizada de la Comisión Europea

Los mencionados objetivos, son traducidos por la CE en la adaptación de métodos para


el diseño y ejecución de proyectos y programas específicos de cooperación descentralizada,
como en el caso de los Programas ALFA, AL INVEST y URB-AL.

60
Comisión de las Comunidades Europeas (1991) y (1992).

54
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

• El Programa ALFA61 (América Latina–Formación Académica) es un programa de


cooperación entre Instituciones de Educación Superior (IES) de la Unión Europea y
América Latina que funciona a través de redes de instituciones educativas. Pueden integrar
las redes:
Las Instituciones de Educación Superior reconocidas como tal por las autoridades
nacionales de sus respectivos países.
Otras Instituciones: centros de educación de adultos o de formación continua,
asociaciones sin fines de lucro, autoridades nacionales y empresas privadas.
Posee dos subprogramas: cooperación entre IES e intercambio de estudiantes
universitarios y de posgrados y profesores. La CE establece las reglas para la
presentación de proyectos comunes en su marco, y luego de evaluarlos, financia hasta
en un 75% su concreción.
• AL INVEST62 es un Programa cuyo objetivo es constituir una red de operadores de
Europa y de América Latina que cooperen en la organización de encuentros sectoriales entre
empresas activas del mismo sector en los dos lados del Atlántico. Consta de tres tipos de
actividades:
Encuentros Sectoriales
A.R.I.E.L. (Active Research in Europe and Latin-America)
AL-Partenariados
Los beneficios del programa se vinculan a acuerdos de distribución, empresas mixtas,
transferencias de la tecnología más avanzada, o simplemente de informaciones objetivas
pero imprescindibles sobre el sector que facilitan la formación de alianzas estratégicas.
Los encuentros son abiertos a las empresas de todos los sectores y todos los costos de
organización, principalmente aquellos relacionados a la preparación de las entrevistas
entre empresas europeas y latinoamericanas (agendas) son cubiertos por la CE.
• El Programa URB-AL63 se apoya en redes de cooperación entre gobiernos locales de
entidades subnacionales, constituidas sobre una base temática, encaminadas a solucionar
problemas concretos que plantea el desarrollo urbano local.
La idea es alcanzar un desarrollo más equitativo de centros urbanos, multiplicando los
intercambios de conocimiento, experiencias y técnicas entre las partes. En este sentido,
las redes temáticas tienen por objeto permitir el intercambio de experiencias, la
definición de problemas comunes, la articulación de mecanismos e instrumentos de

61
Más información disponible en el sitio http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/alfa/index_es.htm
62
Más información disponible en el sitio http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/al-
invest/index_es.htm
63
Mas información disponible en http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/URB-AL/index_es.htm

55
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

acción, la difusión de buenas prácticas y el seguimiento de los proyectos comunes


seleccionados y cofinanciados entre la CE y las partes involucradas.
Existen dos tipos de miembros:
a) Los miembros de pleno derecho: las colectividades locales (principalmente
ciudades, núcleos urbanos, provincias o regiones) a través de sus gobiernos, que
dependen geográficamente de uno de los países beneficiarios.
b) Los miembros asociados: otras entidades que, sin ser colectividades locales,
trabajan en el sector urbano(asociaciones, fundaciones, universidades, empresas,
sindicatos, ONGs, etc.)

En el siguiente capítulo de este estudio, analizaremos más detenidamente esta iniciativa


comunitaria.

El objeto de exponer sucintamente estos tres programas, se vincula a dejar en evidencia


que la novedad en materia de implementación efectiva de las acciones cooperativas, se
caracteriza por poseer proyecciones más amplias (en términos de cantidad de beneficiarios) pero
a la vez más puntuales (con relación a las temáticas involucradas), planificaciones de períodos
plurianuales y promoción descentralizada de los proyectos; partiendo de una concepción de
mutuo aporte y beneficio y buscando establecer relaciones directas entre una amplia variedad de
actores, constitutivos de redes y representativos de los diversos sectores de la sociedad civil.

Así como los Estados son los protagonistas centrales de la cooperación al desarrollo
tradicional, ha quedado establecido que ahora se presentan en este nuevo tipo de modalidad
cooperativa una diversidad de sujetos. Interesa entonces clasificarlos concretamente.

Sin la pretensión de ser exhaustivos, considerando que los organismos locales son muy
diversos (como diversas sus actividades) y en base a los tres programas mencionados, dichos
actores pueden ser agrupados en tres planos:
• Poderes públicos locales y regionales: ciudades, municipios, regiones o cualquier nivel
de organización gubernamental dotado de competencias definidas, de autonomía relativa y
de medios propios (en tanto auto generados y/o asignados). Para ser tomados en cuenta,
estos actores deben ser representativos de las necesidades y de los intereses de la población
(es decir ser democráticamente designados), así como estar dotados de competencias para
gestionar y establecer formas de control al respecto.
• Asociaciones y agrupaciones locales: de productores, de usuarios de servicios públicos,
de la vida social, del ámbito cultural y cívico, ONGs. Para ser considerados actores
plenamente, deben ser representativas de intereses o solidaridades locales legitimadas, y

56
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

tener un mínimo de competencias técnicas y organizativas para llevar acabo una acción
vinculada al desarrollo.
• Redes de operadores locales: Cámaras de Comercio, Asociaciones de profesionales,
Universidades, Sindicatos, etc. El objetivo aquí es reforzar a estas organizaciones en su
capacidad de respuesta para transformarse en un actor dinámico; de contrapeso frente a la
administración pública burocrática tradicional y como complemento de la nueva gestión
descentralizada local. Para ser tomados en cuenta como sujetos de cooperación, deben
guardar una relación de representatividad con su sector.
• En todos los casos el requisito general para convertirse en contraparte de una acción de
cooperación descentralizada, es tener acceso a los recursos comunitarios (financieros,
materiales, humanos, etc.) que se comprometerán en la acción, para llevar a cabo
actividades dentro de un determinado ámbito. Este aspecto es clave, ya que el principio de
co-financiación, entendido como la contribución económica –monetaria o en aportes
valuables– de ambas partes de la acción cooperativa, es otro elemento innovador del nuevo
enfoque. Las implicancias de este principio son múltiples, reflexionaremos al respecto mas
adelante.
• Claramente, el actor relevante para esta investigación, es el señalado en primer término,
los poderes gubernamentales de las comunidades locales, asentados territorialmente en
ciudades.

2.3. Cooperación horizontal descentralizada entre entidades subnacionales

Desde el plano geográfico, la cooperación descentralizada se despliega en el ámbito


local y regional del desarrollo. Ambito que ha experimentado procesos internos de
desconcentración y descentralización. En sintonía con este aspecto, esta nueva manera de hacer
cooperación rescata como herramienta del desarrollo a los factores territoriales.

En tanto se pretende que los propios sujetos locales (en el caso de nuestro interés, los
poderes públicos subnacionales) sean responsables de las iniciativas y prácticas que conduzcan
a su propia evolución, se fomenta la generación de procedimientos de concertación y
complementariedad que faciliten la apropiación local de las acciones y resultados de la
cooperación. A diferencia de las prácticas tradicionales cooperativas, la clave se centra aquí en
garantizar la más amplia participación posible de los beneficiarios directos de la acción en el
ciclo completo del proyecto/programa de cooperación (diseño, implementación, seguimiento,
evaluación).

57
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Otro aspecto interesante a la hora de caracterizar a la cooperación descentralizada que


involucra a ciudades por medio de sus gobiernos de base, es aquel que se vincula a la atenuación
de las asimetrías de roles y funciones en la relación entre las partes comprometidas en una
acción de este tipo. Nótese que antes que definidos como donante y beneficiario (categorías que
de todas formas no desaparecen, ya que la cooperación tradicional sigue operando como marco
referencial general de este nuevo tipo de iniciativas) se habla de socios y contrapartes a la hora
de asignar un rol a los actores de estos proyectos.

La CE promueve la cooperación descentralizada entre instituciones locales de los países


en vías de desarrollo y sus contrapartes homólogas bajo dos principios: la subsidiariedad y el
partenariado. Ello supone una voluntad de diálogo en un espíritu de igualdad para todos los
sujetos involucrados en la cooperación, que tiende a volverse más horizontal. Implica reconocer
en los países donantes y receptores (contenedores de la diversidad de actores locales
mencionados) un potencial mutuo de complementariedad e intereses comunes; para -en función
de ello- concordar en la identificación de objetivos y el diseño de acciones mutuas en pro del
desarrollo local. Este modelo cooperativo hace posible el intercambio de experiencias y la
transferencia de buenas prácticas entre ambos polos de la relación, lo que ofrece la posibilidad
cierta del logro de dos objetivos (no garantizados por la cooperación tradicional): la
sustentabilidad del proyecto en el tiempo (vía la apropiación e internalización de compromisos
que los actores pueden hacer del mismo) y el abandono del sesgo asistencialista, (que supone
una sola dirección en la acción, antes que un esquema de ida y vuelta).

El partenariado es la figura que materializa la relación de cooperación, que abandona


las prácticas unilaterales de donación a receptores pasivos para establecer una asociación pro
activa entre las partes, que aunque asimétricas -en tanto provenir de sectores mas/menos
desarrollados- se relacionan desde una base mas digna y equilibrada. Supone un cambio de
naturaleza profundo en la concepción de las relaciones de la cooperación al desarrollo, en tanto
reconoce en el receptor la posibilidad de su valiosa aportación; no ya meramente desde un plano
estratégico (para involucrarlo efectivamente en el proceso de apropiación) sino además como
genuino reconocimiento respecto de que el mundo en desarrollo tiene mucho que aportar al
mundo desarrollado, para entre ambos contribuir sustancialmente a redefinir un esquema global
cada vez más injusto, fragmentado e inviable.

Se expresa materialmente además, en el principio de co-financiación antes mencionado.


Desde luego, se contemplan las capacidades reales de ofrecer aportaciones de las partes, pero
precisamente, al no ser éstas reducidas a términos meramente financieros, se abre un abanico de
medios de contribución diversos (donde los recursos humanos y las habilidades aprendidas en el

58
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

contexto específico se destacan) que sin dudas redundan en el enriquecimiento y fortalecimiento


del carácter recíproco del enfoque.

La dimensión reivindicativa de este aspecto, es tan poderosa como reconfortante y


novedosa. Actores locales valorados, que internalicen los principios de corresponsabilidad y
subsidiariedad en el espíritu de la complementariedad de intereses, construyen las bases firmes
de una auspiciosa relación de partenariado.

Otra cuestión a destacar a la hora de aproximarnos al enfoque de la cooperación


descentralizada es aquel vinculado a las áreas o ejes estratégicos en torno a los cuales se ha
desarrollado la práctica entre América Latina y la Unión Europea a este respecto. De acuerdo al
Documento de Base de la Conferencia sobre Partenariado Local Unión Europea–América
Latina 200464, pueden señalarse cinco líneas, en tanto ámbitos temáticos propicios para el
diseño y aplicación de políticas públicas por parte de instancias de decisión locales/regionales65:
• Derechos Humanos
• Combate a la pobreza y cohesión social
• Gobernabilidad y fortalecimiento institucional
• Desarrollo local (aspectos económico, medioambiental, ordenamiento territorial)
• Educación y cultura

De acuerdo a este documento, la evidencia disponible sobre logros y limitaciones de los


proyectos y programas implementados al respecto, desde la óptica de la cooperación
descentralizada, sugiere una utilización más productiva de los recursos movilizados, al ajustar a
éstos a las necesidades reales de la gente y las comunidades; ya que el diseño y ejecución de los
proyectos están sujetos a una gestión más transparente. La cooperación descentralizada ayudó a
desencadenar y profundizar dinámicas mas sistemáticas de trabajo participativo en los distintos
actores locales, incluyendo su incorporación en las prácticas de gestión de los entes de gobierno.

Aún así, en el mismo informe se reconoce que hay un amplio espacio que recorrer en el
camino del aprendizaje conjunto. Particularmente en lo referido a aspectos a mejorar respecto de
la eficiencia del trabajo horizontal (en el que los entes locales de gobierno suelen manifestar por
regla general fuertes debilidades en materia de control, seguimiento y evaluación de los
proyectos). La carencia de mecanismos e indicadores objetivos del impacto de las
intervenciones impide optimizar recursos provenientes de la cooperación, al tiempo que

64
Consorcio Diputación de Barcelona - I. Municipalidad de Valparaíso (2004).
65
Se aprecia claramente entonces que en un horizonte de corto plazo, las motivaciones comerciales no se
encuentran presentes aquí. Como se ha afirmado, ello queda reservado generalmente a la lógica
supranacional, antes que a la local.

59
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

dificulta la internalización -por parte de los actores locales que participan en ella- de la
capacidad de reflexión sistemática sobre las acciones emprendidas. Todos estos aspectos, se
hallan aún en el debe de esta incipiente manera de cooperar.

De todos modos, es importante destacar que la práctica sostenida de esta forma


cooperativa ofrece sin dudas un contrapeso para los gobierno locales que la practican, frente a
las inercias del centralismo político y económico de los países, independientemente de su grado
de desarrollo. Indudablemente es una herramienta para abrir caminos de internacionalización y
relacionamiento entre entes locales (gubernamentales o no) de diferentes países.

En todo caso es importante señalar que la cooperación en sus diversas modalidades no


tiene porque ser concebida de modo competitivo y excluyente. Por el contrario, parece evidente
la necesidad de coordinar acciones de cooperación descentralizada y cooperación tradicional
(bi/multilateral) como manera idónea de generar sinergías, multiplicar resultados, apuntalar
puntos débiles y ofrecer la oportunidad de administrar recursos de un modo más eficaz y
eficiente en el camino al logro del desarrollo.

3. La cooperación como estrategia internacional de la ciudad.

3.1. Ciudades con adjetivos: mundiales, regionales, intermedias, pequeñas. Características


según su escala urbana.

Como fuera señalado anteriormente, las ciudades (entendidas como aglomeraciones


urbanas que concentran a comunidades locales en un territorio determinado) concentran
actualmente el mayor porcentaje de la población total mundial. Sin embargo, el universo de las
mismas, está lejos de ser homogéneo, en función de sus características fisico–estructurales.

En el siguiente apartado se describirá la diferenciación de estrategia internacional de


entidades locales en función del tipo de ciudad de que se trate. Se mencionarán categorías como:
ciudades globales, ciudades regionales, ciudades intermedias y pequeñas ciudades. Las
mismas, se reparten a lo largo del globo, en áreas correspondientes a países desarrollados y en
desarrollo.

Dicha clasificación, algo elemental pero funcional a esta investigación, puede ser
derivada de la combinación de dos grandes variables66:

66
La disciplina del urbanismo se ha ocupado en detalle de la caracterización de ciudades y de sus
dinámicas de crecimiento, a partir del desarrollo de una completa gama de variables. Para estudios en
detalle del uso de estas categorías, ver los Boletines de investigación del Globalization and World Cities

60
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

• Relación (directa o mediada) con el proceso de globalización


• Cantidad de habitantes67 con relación al total del país.

Ciudad global: posee una relación directa con la globalización, en tanto es el espacio
donde dicho proceso se origina, renutre y transforma. Son los centros neurálgicos de la
sociedad global, los nodos en las redes de la geografía posmoderna que desdibuja la lógica
territorial para dar paso a difusos espacios en el marco de los cuales se recortan precisas áreas
urbanas, íconos culturales cosmopolitas: Londres, París, Nueva York, Los Angeles, Tokio.
Probable pero no necesariamente, se tratará de capitales nacionales de países. Su rango
poblacional puede oscilar entre 5 y 10 millones de habitantes (o más) razón por la que también
son denominadas metrópolis, en tanto concentran a su alrededor una serie de ciudades satélites.
Se ubican invariablemente en el mundo desarrollado, y su influencia (en tanto peso cultural e
imagen) se difunde al globo entero. Históricamente han tenido un rol activo como artífices de su
propio progreso.

Ciudad regional: posee una relación directa con la globalización, en virtud de ser el
nexo entre ésta y el país en vías de desarrollo donde esta ciudad generalmente68 se encuentra
situada. Supone grandes concentraciones poblacionales, en tanto se constituyen en los históricos
centros dinámicos de sus territorios. Su demografía oscila por lo general entre los 5 millones y
los 15 millones de habitantes, con áreas metropolitanas circundantes que pueden elevar el
número total a más de 20 millones; por lo que también reciben el calificativo de metrópolis o
mega urbes. Se trata de las únicas ventanas desde donde asomarse plenamente al desarrollo. Su
influencia como polo económico-cultural excede con creces el marco local, e incluso nacional,
para difundirse regionalmente69. Río de Janeiro, México DF, São Paulo, Buenos Aires, Nueva
Delhi, se encuentran en esta categoría. Por lo general son o han sido capitales nacionales. En
consecuencia, han contado tempranamente -antes que el resto de las ciudades de sus territorios
nacionales- con herramientas y recursos que le permitan tener un rol más activo en su propio
desarrollo.

Study Group and Network (GAWC) de la Universidad de Loughborough en el Reino Unido. Disponibles
en http://www.lboro.ac.uk/gawc/, particularmente los trabajos de J. P Taylor.
67
Esta variable puede ser muy relativa la hora de establecer estrictamente por su intermedio rangos de
ciudades, en tanto las poblaciones totales entre países registran grandes variaciones Se ofrecerán en
consecuencia cifras mas a título ilustrativo que taxativo.
68
También pueden encontrarse en el mundo desarrollado. En cualquier caso la característica regional hará
referencia al hecho que su influencia se difunde en un marco que no alcanza a ser global, pero que excede
sus fronteras urbanas largamente. El rango poblacional en los países desarrollados puede ser similar o
menor que en el caso de las ciudades regionales en áreas en vías de desarrollo. Barcelona, Roma,
Bruselas, Milán, Atlanta son buenos ejemplos.
69
El término regional ha sido y será utilizado a lo largo de este trabajo con dos acepciones diferentes.
Mientras que en relaciones internacionales alude a una lógica extra fronteras nacionales, de alcance
cercano; para otras disciplinas como la economía o el urbanismo tiene un sentido supra local, pero
circundante (independientemente de la cuestión fronteriza).

61
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Ciudad intermedia: Su relación con la globalización está mediatizada por los nexos
urbanos regionales cercanos. No quiere decir que se hallen abstraídas del proceso, sino que lo
experimentan de modo indirecto. Asimismo, la apelación hace referencia también a las
funciones de "intermediación que estas ciudades ejercen, respecto del territorio regional que las
rodea, en su relación con el entorno externo a esa zona. Su rango de población es muy variable,
en tanto se define en virtud de la escala total de habitantes de un país (así, países densamente
poblados tendrán ciudades intermedias que para países menores, pudieran ser consideradas
grandes urbes). En orden a ilustrar el punto, podemos sugerir –sólo orientativamente– que oscila
generalmente entre los 200 mil y el millón de habitantes. Pueden hallarse tanto en el mundo
desarrollado como en los países en desarrollo. Son objeto de relocalizaciones internas en tanto
algunas de ellas se encuentran en las periferias de las metrópolis. En otros casos, aún estando
alejadas de estas mega urbes, son incipientes núcleos dinamizadores de áreas que exceden el
territorio local, pero que no alcanzan a tener una difusión regional (en el sentido aludido para las
relaciones internacionales). Han experimentado en el último tiempo una profunda
transformación estructural interna, en sus funciones y objetivos, para pasar de ser meros objetos
de la ejecución centralizada de políticas nacionales a incipientes gestores locales, a través de
procesos de descentralización.

Pequeña ciudad: el eslabón último en la cadena urbana que conecta a la globalización.


En consecuencia su contacto con este proceso no sólo está mediatizado, sino que además es
débil70. Se trata de pequeñas localidades, habitualmente cabeceras de áreas rurales, con
poblaciones muy escasas en número. Se encuentran tanto en países desarrollados como en vías
de desarrollo. Su capacidad de autogestión con relación al progreso es modesta, ya que si bien el
hecho de estar relativamente alejada de centros urbanos mayores la obliga a ensayar acciones
autónomas, la falta de recursos (humanos, materiales y sobre todo gubernamentales) la limita
estructuralmente.

Al parecer, y con la sola excepción de las ciudades globales, el elenco urbano es


idéntico en un nivel mundial, independientemente que los países sean desarrollados o se
encuentren en proceso de ello. Sin embargo, será la combinación diferente entre esos
componentes, lo que determinará entramados urbano-territoriales profundamente disímiles en
diversas partes del globo.

En el mundo desarrollado, el universo urbano se compone -a grandes rasgos- de algunas


pocas ciudades globales y una gran cantidad de ciudades intermedias y pequeñas ciudades. Si
bien estas grandes ciudades concentran un número importante de población, el desarrollo

70
Pero no inexistente. El fenómeno de la difusión tecnológica y de los medios masivos de comunicación
mediante redes -herramientas básicas de la globalización- alcanza también a estas pequeñas localidades.

62
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

territorial general es bastante equilibrado, en función del denso entramado de ciudades


intermedias y menores que se distribuyen mas uniformemente la cantidad total de población y
recursos.

El mundo en desarrollo se compone por una cantidad también menor de mega ciudades
regionales con relación a un número algo más importante de ciudades intermedias y menores. El
rasgo relevante en este caso, se vincula con un crecimiento urbano anárquico y desequilibrado.
Las mega ciudades concentran entre el 30 % y 50% de la población total de sus países,
determinándolos claramente a una macrocefalia y apenas dejando habitantes y recursos
generados para un raquítico esquema de ciudades intermedias y menores. Es evidente que todo
ello repercute en desarrollos territoriales locales-nacionales bastante desbalanceados71, por lo
general inclinados hacia las áreas litorales de los países

Como ya ha sido señalado, el objeto de estudio específico que interesa a esta


investigación es la ciudad intermedia latinoamericana; aunque las reflexiones que se desarrollan
a lo largo del trabajo aspiran a tener algún grado de pertinencia respecto de toda comunidad
local de base territorial que por medio de la gestión de su gobierno incursione externamente.

3.2. Estrategias locales para asomarse al mundo.

Una vez establecido –a grosso modo- el marco en el que la cooperación internacional se


ha desarrollado en los últimos años, con especial atención al Tercer Mundo, interesa ensayar
ahora su conexión con las posibilidades que dicha herramienta ofrece a las entidades
subnacionales en la actualidad.

Hemos argumentado reiteradamente que a la par de los desafíos internos que se le


plantean a la ciudad frente al proceso nacional descentralizador, los gobiernos locales también
se enfrentan a amenazas y oportunidades a partir de los procesos de integración emprendidos
por los Estados nacionales. Estos procesos de integración supranacionales pueden facilitar a los
gobiernos subnacionales la posibilidad de operar en territorios con lógicas crecientemente
internacionalizadas (en términos globales y regionales) lo que se expresa en las cada vez más
frecuentes relaciones internacionales de las ciudades.72

71
Para una profunda reflexión acerca de la incidencia del crecimiento territorial en el desarrollo local–
nacional, ver Boisier, Sergio (1996)
72
El hecho de que, masivamente desde los años ’90, los gobiernos locales y regionales (municipalidades,
alcaldías, prefeituras, intendencias, gobernaciones, etc.) incorporen en sus organigramas administrativos
entidades específicas (secretarías o direcciones usualmente) dedicadas exclusivamente a las Relaciones
Internacionales y la Cooperación de la entidad subnacional, es elocuente al respecto.

63
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

La incorporación autónoma de la ciudad al ámbito internacional, supone el desarrollo


(de parte de sus entidades de gobierno) de estrategias de internacionalización, mayormente
basadas en dos criterios:
• La participación directa de los gobiernos subnacionales en las actividades de la
cooperación internacional (por medio de acciones de cooperación descentralizada) bajo
esquemas ya estructurados.
• La constitución de redes de ciudades, mediante una inquietud de los gobiernos locales
en virtud de crear sus propios espacios de relacionamiento directo.

Estos dos mecanismos de internacionalización, colocan a la ciudad en la escena externa,


directamente y sin intermediarios. Son dos instrumentos de la denominada paradiplomacia. Se
entiende por ella el creciente involucramiento de ciudades y regiones en la arena internacional
como fenómeno reciente -aunque no generalizado ni homogéneo-. 73

Los objetivos y estrategias de la paradiplomacia diferirán en función de las prioridades


de cada gobierno local que la practique, pero en todos los casos ha significado un incremento de
las funciones gubernamentales subnacionales, sumándole nuevas competencias.

Indudablemente, la masa crítica urbana de la ciudad determinará condiciones diferentes


con relación a la manera de ensayar su inserción en el sistema internacional.

En el caso de las mega ciudades (globales/regionales), encontraremos una estrategia de


cooperación internacional por dos vías:

Por su peso específico como urbes ya internacionalizadas (global o regionalmente) se


mueven en la arena externa de modo espontáneo y autónomo, desde hace un tiempo. Las lógicas
de cooperación aquí son las clásicas, vinculados a relaciones binarias en ámbitos ya
consolidados en el tiempo como de interés mutuo, generalmente respondiendo a patrones de
relacionamiento y temas de agenda históricos de las urbes en cuestión.

Aquellas mega ciudades regionales, buscarán además integrar además asociaciones y


redes de ciudades, para -a partir de esa participación- obtener una legitimidad diferente, como
pioneras y primus inter pares de la región en esta nueva veta de la cantera internacional. Este
espacio de red las acerca a las ciudades intermedias, percibidas como grandes dinamizadoras de
esta lógica de inserción externa, y receptoras (efectivas o potenciales) de deslocalizaciones
(poblacionales y productivas) provenientes de esas grandes ciudades.

73
Citado en Romero, Ma. del Huerto, Op. Cit, en referencia al concepto desarollado por Aldecoa, F. y
Keating, M., en “ Paradiplomacy in action. The Foreign Relations of subnational governmentes”, Frank
Cass Publishers, London, 1999.

64
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

En cuanto a las ciudades intermedias (entendiendo que éstas son los espacios que
concentran la mayor cantidad de población en términos mundiales) encontramos que las mismas
experimentan dramáticas transformaciones funcionales por medio de procesos de
descentralización (procesos educativos en tanto formadores de una capacidad de intervención
activa en la propia agenda local). Son territorios y comunidades receptoras de los mencionados
proceso de traslado de habitantes y/o actividades productivas, en el marco de un anárquico
proceso de crecimiento urbano, en el caso del Tercer Mundo. No tienen otra estrategia de
incursión externa por fuera de la acción en red/redes en diferentes ámbitos. Pueden llevar
adelante acciones de relacionamiento autónomo de tipo tradicional (como en el caso de los
esquemas de ciudades hermanas, o actividades de cooperación bilateral del tipo clásico) pero el
núcleo de la acción internacional de la ciudad intermedia estará puesto en la conformación de
espacios comunes, cuadros de red/redes en las que participe activamente, y en las que ejercite
acciones de cooperación descentralizada. Es esta ciudad intermedia la que, como hemos
señalado, se vale de la cooperación descentralizada de modo exclusivo para relacionarse
internacionalmente con otros actores, componiendo masivamente las redes de entidades
subnacionales que comienzan a surgir.

Finalmente, algunas ciudades pequeñas, por el efecto demostración ya mencionado,


seguirán a las intermedias en esta línea. Por lo general, se trata de localidades que -por estar
ubicadas en la periferia de las ciudades intermedias/grandes urbes o a causa de la acción
insistente de otras entidades gubernamentales u ONGs- se ven influidas y tentadas a participar
en acciones y lógicas de red. La calidad, el compromiso de participación de este tipo de
ciudades por lo general es más endeble, ya que suelen presentar en el tiempo una conducta
errática en sus involucramientos en red. Difícilmente este tipo de entidad local tenga chance de
catalizar las oportunidades que la inserción colectiva externa puede ofrecer, ya que
habitualmente sus cuadros administrativos poseen poca experiencia y capacidad técnica que
permita proyectar acciones pautadas, pensadas y respondiendo a un certero esquema de
relacionamiento en función de un cabal análisis de su estado de situación interna (acciones todas
que abonan la construcción de una estrategia integral de la ciudad). Este tipo de localidades,
suelen participar como un acto reflejo, casi por el imperativo de no perderse la oportunidad (por
las dudas) antes que respondiendo a la reflexionada elaboración de una estrategia. La calidad
del proceso de descentralización interno que hayan experimentado (o no) sin dudas influirá en la
generación de cuadros políticos capacitados, y sobre todo en el cambio sustantivo, el salto
cualitativo que supone concebir un diagnóstico de su propia realidad local e intervenir en
consecuencia.

65
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

El proceder de una colectividad local en el espacio externo sin dudas responde al estado
de cosas al interior de la misma. Otro factor que influye en la conducta errática mencionada de
este tipo de ciudades en las acciones de red, se vincula a la percepción errónea respecto del tipo
de objetivos que pueden alcanzar a partir de tal participación. Las desilusiones con las acciones
en red son muchas veces la consecuencia lógica de las malas percepciones acerca de las
oportunidades que la red ofrece y la ausencia de evaluaciones respecto a los horizontes reales a
ser alcanzados por parte de este tipo de entidades locales.

Ciertamente no se debe pecar de ingenuos a la hora de calibrar las bondades de esta


herramienta colectiva respecto de la problemática de fondo que motoriza la cooperación (el
desarrollo). No se trata de un contrapeso a la lógica económica–financiera que subyace a la
dinámica del desarrollo -hemos reflexionado acerca de ello en el primer capítulo de esta
investigación- sino más bien de una posibilidad para reequilibrar tal dinámica, por la vía del
efecto demostración que la cooperación descentralizada encierra; así como por la vía de las
sinergías que se producen cuando los factores territoriales pueden ser valorados y repotenciados
junto a los recursos sociales y políticos locales.

La reafirmación de lo local a través de su internacionalización, consolida la acción de


los actores territoriales en el concierto nacional, particularmente en el caso de aquellos actores
de rango intermedio, con postergaciones históricas y capacidades endógenas factibles de ser
organizadas a partir de la descentralización interna y repotenciadas por la vía de esta nueva
forma de cooperación y de una novedosa manera de agruparse internacionalmente (en redes).

Es desde este lugar que se comprende que la cooperación descentralizada constituye el


aspecto externo de la doble estrategia que coloca en primer plano al gobierno subnacional
latinoamericano en la búsqueda de su desarrollo. Estrategia cuya columna interna se halla en el
proceso descentralizador producido. Se trata de una forma de buscar en el intercambio de
experiencias con actores homólogos que ya han pasado/están pasando por ese proceso,
asistencia frente a los desafíos que supone haber experimentado/estar experimentando la
descentralización. Pero al mismo tiempo, supone -por parte de la ciudad- una manera de
capitalizar el esfuerzo que implicó la reingeniería interna de delegaciones funcionales,
tomándolo como un proceso de aprendizaje en la gestión de sus propias agendas. Agendas que
comienzan a tener un capítulo internacional.

Pero dentro del rango de urbes, será un tipo particular de ciudad la que se valga
fundamentalmente de la paradiplomacia como herramienta para dinamizar su progreso local: la
ciudad intermedia.

66
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

4. Matriz para caracterizar a una ciudad intermedia latinoamericana como sujeto


autónomo internacional

Parece pertinente, a estas alturas del planteo, identificar y sistematizar una serie de
elementos, rasgos, procesos y condiciones que se consideran indispensables (aunque no
necesariamente suficientes) a la hora de caracterizar el anunciado cambio de status de la entidad
local en la escena internacional. Ciertamente, cabe señalar que no se trata de una enumeración
con pretensiones exahustivas, sino mas bien de un ejercicio que busca sistematizar la
descripción del cambio cualitativo experimentado por la entidad local objeto de estudio, la
ciudad intermedia latinoamericana. En consecuencia, siempre deberá considerarse que a los
elementos identificados les corresponderá además, una sociedad concreta, que en su interacción
socio-política local podrá determinar otra serie de rasgos y procesos a considerar. De cualquier
manera, se afirma aquí que los elementos registrados en esta matriz deben necesariamente
presentarse, en el orden descripto, a la hora de hablar de una adquisición plena del status de
sujeto internacional autónomo por parte de una ciudad intermedia latinoamericana.

Dichos elementos son:


1 Plan Estratégico Local con consideraciones de la dimensión internacional
2 Proceso de Descentralización interna
3 Participación pautada, activa, coherente y sostenida en el tiempo en redes de cooperación
horizontal, espacios entre pares y otros ámbitos internacionales.
4 Generación de infraestructura burocrático- administrativa local para gestionar las relaciones
internacionales de la ciudad
5 Conducta desdoblada dentro de los espacios internacionales en los que la ciudad participa
activamente

1) Plan Estratégico Local con consideraciones de la dimensión internacional:


entendido como proceso de introspección socio-técnico local, que define una serie de puntos
considerados estratégicos por la ciudad, para trazar un curso de acción que permita alcanzar
escenarios futuros deseados, superando problemas identificados movilizando recursos propios, y
teniendo por leit motiv subyacente la promoción del desarrollo local. Se requiere que en esa
agenda estratégica definida por la ciudad, surja la consideración de recurrir al relacionamiento
activo internacional, como otro espacio (además del local o nacional) desde donde dinamizar el

67
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

proceso de transformación. Parece clave –para la coherencia de sus vinculaciones- que la ciudad
identifique desde un comienzo la utilidad, dentro de su estrategia, de potenciar en espacios
internacionales las acciones emprendidas internamente.

2) Proceso de Descentralización interna: entendido como paso consecutivo al Plan


Estratégico, supone la posibilidad de aprender, en el tiempo, a identificar sus demandas y
problemas locales, gestionando con recursos propios soluciones específicas y haciéndose cargo
en forma creciente de la gestión /control de la propia provisión de bienes y servicios. Este
proceso -en condiciones al menos regulares de implementación74- vuelve plenamente sujeto
interno a entidades locales anteriormente adormecidas en su autonomía de acción política. Su
práctica en el tiempo capacita a la ciudad en la gestión de sus asuntos, para empezar a pensar en
horizontes más ambiciosos, que incluso idealmente debieran haber sido planteados en su trazado
estratégico: el capítulo internacional de su agenda local.

3) Participación pautada, activa, coherente y sostenida en el tiempo en redes de


cooperación horizontal, espacios entre pares y otros ámbitos internacionales: la mera
membresía en redes de cooperación horizontal y otras instancias externas no otorga autonomía
como sujeto internacional a la entidad local. Se requiere verificar una participación pautada (en
la medida en que la ciudad consideró previamente complementar sus acciones internas
internacionalmente), activa (vale decir propositiva en el seno de los espacios que integra),
coherente (en tanto los aspectos y problemáticas que involucran o convocan a su accionar
internacional se relacionan con aspectos de su agenda local de modo directo) y sostenida en el
tiempo (o sea describiendo una trayectoria a lo largo de los años). Cuando una entidad local
registra una participación internacional que involucra estos rasgos, produce en el tiempo un
cambio cualitativo, de profundización –y no mero transcurrir– en los espacios internacionales
(regionales o intercontinentales) en los que se involucra. Cada uno de estos rasgos operan
retroalimentando al conjunto, y en consecuencia, transformando ya sustantiva y visiblemente su
status como sujeto autónomo internacional.

4) Generación de infraestructura burocrático- administrativa local para gestionar las


relaciones internacionales de la ciudad: la consecuencia lógica de la incursión plena y creciente
de la entidad local en espacios internacionales, adquiriendo compromisos en ámbitos cada vez
mas dinámicos, complejos y heterogéneos socio-culturalmente, suponen la necesidad de crear
una sección burocrático administrativa dentro del gobierno local, dedicada exclusivamente a
llevar adelante la gestión de las vinculaciones internacionales de la ciudad. La inexistencia de
este tipo de secciones dentro de las administraciones locales, y su surgimiento en el contexto
descripto, constituye una buena ilustración acerca del cambio de status que se señala. Cuando

68
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

un gobierno local decide modificar su estructura interna, para dar espacio a la gestión de su
agenda internacional por medio de personal idóneo en la materia, indudablemente esta pensando
en una estrategia de mediano–largo plazo en ese área.

5) Conducta desdoblada dentro de los espacios internacionales en los que la ciudad


participa activamente: Pueden verificarse dos tipos de conducta75 de las entidades locales al
interior de los espacios colectivos de cooperación:
• Como miembros que plantean en esos foros cuestiones de su agenda local, gestionando
acciones y soluciones conjuntas o individuales en su seno.
• Como ciudad que ejerce funciones ejecutivas, de co-dirección o co-coordinación en ese
seno horizontal de pares, con capacidad de gestionar intereses de conjunto, más allá de los
propios.

Desde luego una no anula a la otra, por el contrario. La práctica constante en el tiempo
de ambos aspectos, en un contexto de creciente profundización y ampliación de las relaciones
entre pares en los espacios colectivos a considerar, definitivamente forjan en la práctica de la
concreta acción paradiplomática de la entidad local, al sujeto autónomo en la escena
internacional.

Pero no debe interpretarse que basta con poseer en algún momento las condiciones
señaladas, para ser considerado actor plenamente autónomo en la escena externa. Las mismas
deben sostenerse en el tiempo, y por esa razón, se vuelve indispensable aplicar esta matriz a
casos concretos, en dos planos de análisis: uno diacrónico y otro sincrónico. De esta forma se
considera que puede apreciarse si se cumplen (o no) las condiciones señaladas, al tiempo que se
tiene la chance de verificar el proceso experimentado, en el tiempo. En el próximo capítulo de
esta investigación, aplicaremos la matriz a un caso concreto, desde ambas dimensiones, para
ilustrar el proceso de conversión en sujeto internacional autónomo de una entidad local
intermedia latinoamericana, en los términos descriptos en este estudio.

5. LA RED76: fruto institucionalizado de la cooperación descentralizada, vehículo de la


ciudad intermedia en su incursión externa.

5.1. Caracterización de redes de actores gubernamentales subnacionales.

74
En términos de recursos, capacidades y libertades de acción local.
75
Puede darse además la participación de ciudades como observadoras o bien que aquellas miembros
plenos no lleven adelante ningún tipo de acción en su seno. Aunque pudiera constituir un antecedente de
conducta internacional autónomo, este tipo de análisis se enfoca en las efectivas acciones autónomas.
76
Nuevamente se toma la caracterización de Castells, Manuel (Op. Cit) como parámetro general.

69
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Hemos analizado ya las características de la práctica de la cooperación descentralizada,


entre las colectividades locales. Se ha señalado el particular interés que -con relación a estas
acciones- se tiene sobre un perfil específico de ciudad, que parece valerse de este nuevo enfoque
cooperativo para asomarse a la arena internacional de modo autónomo (es decir, sin
intermediaciones sustantivas de instancias gubernamentales superiores). Ha quedado establecido
entonces, el fenómeno contemporáneo de la paradiplomacia de las ciudades intermedias en el
sistema internacional.

Ahora bien, ¿estos actores subnacionales se lanzan sin más, de modo solitario a la
escena externa? ¿Su incursión en el sistema internacional se da de manera independiente, en el
sentido de hacerlo de forma individual e inconexa, sin un marco que opere de amparo?
Ciertamente se han registrado históricamente y se siguen registrando acciones de este tipo, pero
la firme tendencia se inclina por la institucionalización de espacios colectivos. Allí reside
precisamente la novedad.

La cooperación descentralizada se ha convertido en un enfoque que permite a gobiernos


subnacionales -a los que previamente por lo general se había delegado la gestión de sus asuntos
locales- plantearse posibilidades de acción en horizontes anteriormente impensados. Al tiempo
que el Estado nacional delega funciones por debajo de su estructura administrativa, comienza a
plantearse instancias de integración77 con países vecinos, como parte de sus acciones por
encontrar el progreso. Vemos entonces que tanto las entidades gubernamentales nacionales
como las subnacionales comienzan a identificar en el ámbito externo -cada una a su tiempo y
con acento en diferentes aspectos- un espacio para llevar a cabo acciones que operen en favor de
una estrategia de desarrollo que por supuesto cuenta con un previo/paralelo accionar en el plano
interno.

Así como a partir de la segunda posguerra los Estados comenzaron a crear instancias
colectivas que sirvieran de foros para poner en común intereses de las partes -atinentes al
conjunto- los entes subnacionales encuentran, a partir de los fenómenos de integración que
suceden por sobre sus lógicas, resquicios para idear y generar espacios donde identificar
intereses compartidos y alcanzar objetivos comunes entre sí, desde su escala micro. La lógica
que estructuró estas instancias colectivas entre naciones se nutrió principalmente de la
cooperación internacional de corte más tradicional (la que fuera someramente analizada con
especial atención al desarrollo). Sin dudas existe un amplio universo de organizaciones
internacionales, de variada constitución y con diversa fundamentación filosófica última con

77
Por lo general, estas iniciativas tienen su piedra angular en la cuestión comercial, siendo a partir de allí
diverso el grado de profundidad respecto del propio aspecto económico así como de otros planos (político
social, cultural, científico-tecnológico, etc.)

70
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

relación a la cooperación, pero no es objeto de este estudio analizarlas. Simplemente, se ha


intentado exponer la idea de constitución diferente (al amparo de principios cooperativos
diversos) en el origen de las entidades colectivas de colaboración de los gobiernos nacionales y
subnacionales.

La noción de red, vinculada a los cambios productivos y tecnológicos de los últimos


veinticinco años, que posibilitan la constitución de esquemas más abiertos, horizontales,
flexibles, inmediatos y fluidos, a la par que en creciente grado virtuales78; ha ejercido una gran
influencia sobre los modelos de vinculación en actores entre todos los órdenes sociales,
culturales económicos y políticos a escala planetaria. La constitución de redes de ciudades como
mecanismo óptimo de acceder al campo internacional y al trabajo conjunto en proyectos
definidos en torno a problemas específicos, se inscribe dentro de esta tendencia general
señalada. Tanto desde la iniciativa espontánea de grupos de ciudades, como desde organismos
internacionales e instancias supranacionales, las propuestas de cooperación descentralizada que
impliquen la constitución de redes han proliferado79, modificando el escenario de las relaciones
internacionales en la última década. Se trata de estructuras flexibles, abiertas y en gran medida
virtuales, que suelen tener relación mediata o inmediata con procesos de integración
supranacional, al amparo de las cuales alcanzan o fortalecen su institucionalidad.

Ciertas redes, tienen un origen desde abajo, en tanto la iniciativa para conformarla surge
espontáneamente de la inquietud de un grupo de gobiernos subnacionales. En este caso, dicha
red puede fortalecer posteriormente su institucionalidad en el seno de procesos supranacionales
marco, en la medida en que éstos lo reconozcan como parte del mismo. Es el caso de la Red de
Mercociudades, constituida en 1995 por la voluntad de un grupo de 12 gobiernos subnacionales
de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; y reconocida formalmente por el proceso de
integración supra nacional marco (Mercosur) en 2001. Hoy cuenta con 138 ciudades miembros,
sumando además a entidades locales de Bolivia, Chile y hasta Perú (países asociados del
Mercosur).

Pero este tipo de redes también pueden surgir de iniciativas desde arriba de las
entidades subnacionales involucradas. En este caso, instancias extra locales (de Estados,
organismos internacionales, entidades supranacionales de integración, etc.) promueven la
construcción de estos espacios colectivos a través de proyectos de cooperación descentralizada.
Programas como URB-AL, son buenos ejemplos de esta segunda vía para originar este tipo de
iniciativas.

78
A través del uso fundamental de las tecnologías de la información (internet básicamente) como
vehículo inmediato para canalizar las acciones de cooperación específica (intercambios de información y
conocimiento, comunicación, etc.)

71
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

En el siguiente capítulo de este estudio se analizarán mas detalladamente ambas


iniciativas (Mercociudades y Programa URB-AL), en función de un análisis concreto de
conversión de una ciudad en sujeto internacional, en parte a través de su participación en ambos
espacios.

El factor de dinamismo de las redes puede variar, dependiendo de la naturaleza, el


propósito de base que lleva a un determinado grupo de ciudades a agruparse en su seno. Mas
allá de la variedad de propósitos que estas redes persigan (restringidos o amplios, políticos,
económico-comerciales, sociales, culturales, científico-tecnológicos, etc.) y dejando también de
lado las restricciones (geográficas o de perfil de ciudad) el dato relevante es que en su marco se
promueven relaciones horizontales entre pares, principio en sintonía con la cooperación
descentralizada. Indudablemente, el que se trate de gobiernos subnacionales cuyas autoridades
hayan accedido al cargo mediando algún tipo de instancia electiva democrática, no es un dato
anecdótico. El grado de legitimidad de las acciones directas llevadas adelante por el gobierno de
la ciudad, tanto en su plano interno como externo, encuentra en este aspecto un sustento clave.

Estas iniciativas deben ser financiadas de algún modo. En aquellos casos que se trate de
iniciativas desde arriba, dichas instancias supra locales que promueven la constitución de redes,
seguramente financiarán al menos parte de las acciones en su seno. De otra parte, en aquellas
iniciativas de construcción de redes más espontáneas o desde abajo probablemente la necesidad
de fijar una cuota de contribución a los gobiernos subnacionales que la compongan, se hará
necesario. En ambos casos, de todas maneras, se espera que las ciudades miembros aporten
recursos (en dinero o contribuciones no monetarias) en virtud de los proyectos específicos que
se lleven adelante en el seno de la red.

La constitución de redes de ciudades no implica la obligación de llevar adelante en su


seno, acciones colectivas de cooperación que involucren a la totalidad de actores que la
componen. Por el contrario, ello difícilmente sería factible, e incluso deseable. El espíritu que
guía la construcción de este tipo de espacios es el de generar una red, un entramado conjunto,
afín a una determinada manera de interpretar la realidad inmediata, compuesta por ciertos
objetivos comunes (generalmente vinculados a problemáticas y visiones similares,
complementarias o compartidas). Se trata de construir un frente propositivo (vinculado a la
coordinación y armonización de posiciones respecto de un tema) al tiempo que resolutivo (en la
medida que busca generar soluciones compartidas a problemas comunes). Las acciones que se
promueven por ende en su marco, suelen basarse en el intercambio de experiencias e ideas; para
dar respuesta a una agenda emergente, que en alguna medida los condiciona por igual.

79
Los tres programas de la CE mencionados en la sección anterior de este capítulo no son la excepción.

72
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Dentro del espacio de la red, los actores subnacionales miembros llevarán adelante
esquemas de relacionamiento con algunos de sus pares, en detrimento de otros; lo que no anula
la posibilidad paralela o futura de generar nuevos esquemas que los incluyan. Dichas
vinculaciones se constituyen de facto, a partir de la oportunidad que ofrece la red como marco.
Las ciudades, en virtud de sus afinidades, prioridades e intereses, constituirán de manera más o
menos espontánea estas relaciones. Vemos entonces cómo en el seno de las redes, los gobiernos
subnacionales podrán renovar antiguas vinculaciones con pares así como ampliar sus agendas
con el cultivo de nuevos nexos.

Es por ello que aunque bajo su amparo se establezcan relaciones de 1 + 1, no se tratará


simplemente de contactos bilaterales. La red de cooperación horizontal ofrece una instancia más
rica, multidimensional, efectiva e interactiva que la ya obsoleta (pero precursora) figura del
hermanamiento bilateral aislado. Dicho esquema puede ser visto hoy como un buen gesto80, que
marca una tendencia de las ciudades partícipes hacia la cooperación ciudad–ciudad; pero es
claramente insuficiente como marco omnicomprensivo de cooperación horizontal.

En definitiva, la ciudad encuentra en la red de cooperación horizontal entre pares, un


medio de irrumpir de modo colectivo en la escena internacional, para de este modo aunar
fuerzas y no ser fagocitada por actores más poderosos del ámbito. Esta instancia conjunta le
ofrece la oportunidad de suplir su falta de experiencia en el área, integrándose con símiles que
han incursionado anteriormente en esas aguas (o que al menos lo hacen a la par). Lejos de
perder autonomía por integrar este entramado, la entidad subnacional encuentra en este espacio
un modo de redefinir su perfil, de capitalizar y potenciar el proceso de aprendizaje que le ha
supuesto la gestión de sus propios asuntos internos.

Finalmente en relación a esta caracterización, tengamos presente que la utilización de la


red como herramienta central en su estrategia internacional, o bien como una modalidad
secundaria en su caja de recursos, se relaciona -como también hemos mencionado- con el tipo
de ciudad de que se trate (mundial, regional, intermedia, pequeña) así como con el carácter de la
red en cuestión. Al respecto, las ciudades intermedias encontrarán en la red en vehículo
catalizador por excelencia de sus intereses y objetivos inmediatos, encontrando en la proyección
supra local de los mismos, una vía de posibles soluciones. Es en este sentido que se afirma que
la piedra de toque de la estrategia internacional de las ciudades intermedias es la participación
en redes de pares, esquemas colectivos que constituyen el medio para incursionar en las
relaciones internacionales y llevar acabo acciones de cooperación horizontal descentralizada.

80
Muchas veces vinculado a sintonías de tipo histórico-cultural, mediante lazos surgidos por la vía de la
inmigración o el comercio, por ejemplo.

73
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

5.2. Participar en redes de ciudades: ¿potenciar o resignar la identidad local?

Ciertamente un interrogante que se plantea modernamente a las comunidades locales, a


la hora de decidir abrir un frente externo en sus agendas públicas, es aquel vinculado a la
amenaza de su identidad socio-cultural local. A este respecto parece ser válido preguntarse ¿se
gana o se pierde en materia de identificación en la acción supra local? Nos encontramos aquí
frente a un fenómeno vinculado al proceso de globalización, que opera ininterrumpidamente en
el plano de las sociedades locales, regionales, nacionales e internacionales, permeando todo
ámbito como en una lógica de microfísica foucaultiana. Como se señalara en el primer capítulo,
dicho fenómeno supone una superación de las lecturas divorciadas de los asuntos domésticos e
internacionales, que se revelan crecientemente interdependientes, atravesados por procesos de
transnacionalización. Tal achicamiento del mundo no se limita al plano internacional–nacional,
sino que opera también localmente. Desde este punto de vista, la ciudad no podría evitar recibir
tales influencias, aunque se lo propusiera. Desde luego, su ubicación con relación a los centros o
periferias mundiales no es un dato menor, a la hora de considerar los grados de permeabilidad
que tendrá el mundo local frente a los embates globalizantes. Pero como ya se señalara
anteriormente, los avances tecnológicos-comunicacionales vuelven relativas las distancias en
muchos aspectos vinculados a la difusión de tendencias desde y hacia puntos distantes del
planeta.

En función de ello, es incuestionable que la identidad de la ciudad, sus valores sociales,


políticos y culturales locales, se ven modificados en alguna medida. Se produce una interacción
entre lo local (interpretado idealmente como lo tradicional) y lo supra local (visto generalmente
como lo moderno); compuesto por nuevas tendencias foráneas (que pueden provenir de lugares
cercanos o muy lejanos, identificables en su origen o globales). El resultado es una identidad
local transformada, mediada por la modernidad -y la posmodernidad- que inevitablemente
conlleva la globalización. Pero en la medida que se interpreta como un proceso recibido, algo
así como una herencia imposible de evitar, el resultado puede ser traumático y desequilibrado,
en tanto la comunidad local no tiene grandes oportunidades de elegir que fenómenos recibir y
cuales evitar, en función de preservar una identidad definida como propia. El supuesto adicional
que subyace aquí, es que la comunidad tiene en claro -a priori- cuál es su identidad local
(cuestión que desafortunadamente no siempre es tan simple de establecer).

Esto en cuanto al aspecto de la recepción pasiva de los fenómenos de la globalización


por parte de lo local. Pero nuevamente nos encontraríamos aquí frente a una falsa victimización
de la comunidad local (como en el caso de la descentralización interna no pedida pero recibida)
si sólo nos limitáramos a verlo desde este ángulo.

74
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Es un hecho que la comunidad de base no busca en primer término ser atravesada por
esos fenómenos supralocales, pero una vez consolidada la tendencia, no puede escapar a ella.
Lejos que quedarse paralizada frente a este aspecto, la ciudad puede vislumbrar la posibilidad de
adoptar un rol activo al respecto, para tomar de las tendencias y fenómenos recibidos aquellos
elementos funcionales a la redefinición de su identidad local; para repotenciar la misma,
retroalimentándola en la escena externa. Los efectos de influencias de tendencias foráneas sobre
el mundo local pueden implicar -como reacción a la par de abrazar esas novedades- una
revalorización y reconsideración de olvidados o devaluados aspectos autóctonos de la vida
local, aristas que a lo largo del siglo XX y su lógica centralizadora del Estado nacional, habían
quedado latentes, en un segundo plano. Los recientes fenómenos de descentralización interna,
voluntaria o involuntariamente han disparado un proceso de introspección de la comunidad de
base, que decanta en un rescate de elementos que construyen identidad local; aspectos
identitarios básicos de las sociedades que habitan en este incipiente actor, que se convierte en
sujeto pleno de la gestión de sus propios asuntos. Desde este punto de vista, el nuevo actor
necesita reconocerse a sí mismo, en el marco de un proceso abierto del que recibe influencias
por encima de él, permeándolo. En consecuencia se vuelve necesario reafirmar sus propios
rasgos, para desde allí reconocerse -antes de salir a reconocer a otros y a buscar ser reconocido -
.

Aquí es donde entra en juego nuevamente la participación de las propias ciudades en la


escena externa, a través de la integración de redes y la ejecución de acciones de cooperación
descentralizada. Las comunidades -y particularmente sus gobiernos locales- pueden contribuir a
definir perfiles de ciudad a partir de la construcción o refuerzo de algunos de esos aspectos
identificados como elementos fundantes de su identidad, por medio de la participación en redes
de ciudades que se agrupan con pares que comparten tal aspecto.

Las redes de ciudades puerto, de ciudades educadoras, de ciudades con centros


históricos, de ciudades fluviales, de ciudades turísticas, de ciudades agrícolas, de ciudades de
frontera, de ciudades marítimas, de ciudades andinas, de ciudades del mercosur, etc. colocan en
el centro de su convocatoria (excluyente) un aspecto que refuerza la identidad local; pero que al
mismo tiempo es compartido por otros actores similares, en diversos lugares de la región y el
mundo entero. El hecho de reconocer un aspecto considerado esencial de lo auténtico, no
implica excluirse de la afirmación de otros rasgos locales. Una misma ciudad redefine y
reafirma (e incluso descubre) su identidad a partir de los múltiples prismas que la componen.
Aristas que se pasan en limpio, se reconocen desde la participación simultánea en diversas
redes, contribuyendo así sustancialmente a cristalizar una genuina identidad local de un modo
integral. Se reafirma -desde acciones externas- un proceso de autoreconocimiento que comenzó

75
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

primero en el plano interno, pero que encuentra un nuevo impulso y una nueva fuente de
nutrientes en su accionar supra local.

Preguntarse si la participación en redes de ciudades potencia o resigna la identidad local


de una comunidad de base, planteado en estos términos, parece exponer un falso dilema
identitario frente al complejo proceso de globalización, en la medida que no hay chance de
sustraerse del mismo. No hay vuelta atrás hacia el bucólico mundo local del pasado81. Las
tendencias generales de la globalización parecen presentarse como irreversibles, aunque
transformables. Aceptar este hecho, y en función de ello poder definir inteligentemente qué
elementos tomar del fenómeno para forjar una identidad local, auténtica, versión siglo XXI,
parece el camino más pragmático e inteligente.

Evidentemente, la posibilidad de generar al interior de la comunidad local -


particularmente dentro de su administración gubernamental – cuadros preparados a tal efecto,
capaces de identificar esos elementos constitutivos de la identidad local y de diseñar una agenda
en función de las oportunidades y amenazas del proceso globalizador, parece ser esencial. Los
gobiernos y comunidades locales que han sabido leer el escenario mundial en esta clave -
actuando en consecuencia– se encuentran sin dudas a la vanguardia del proceso que lleva a las
ciudades a participar activamente de la escena internacional. Lejos de haber perdido identidad
local la han adaptado a los tiempos que corren, reafirmándola con creces y posibilitando su
conservación y difusión en un mediano–largo plazo82.

5.3. Análisis de F.O.D.A de la red de ciudades.

Luego de haber reflexionado en detalle acerca de algunos de los aspectos que se


consideran más relevantes respecto de la figura de la red de ciudades en la escena
contemporánea; parece pertinente por último, ofrecer una caracterización general de las mismas,
en función de una matriz de análisis que señale ciertas Fortalezas, Oportunidades, Debilidades
y Amenazas de este tipo de estructuras de cooperación descentralizada. El criterio del siguiente
análisis es el de leer en clave de esos cuatro planos, las virtudes y puntos flacos (potenciales y
reales) de la Red en tanto entramado de vínculo entre pares gubernamentales, estructura de
relacionamiento colectivo, sin hacer foco particularmente en ningún caso puntual de red
específica.

Fortalezas de la red de ciudades


Permite contribuir a formar y potenciar un perfil de ciudad, (re)construyendo identidad.

81
Tan dudosa como mítica imagen.
82
Ello se aprecia nítidamente en el caso de las grandes ciudades antes mencionadas.

76
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Ofrece un marco idóneo para llevar adelante acciones de paradiplomacia ajustadas a las
posibilidades reales (materiales, gubernamentales) de los actores subnacionales.
Posibilita reafirmar/renovar relaciones entre pares ya cultivadas, así como ampliar la
agenda de nuevos contactos entre actores locales.
Se constituye en un espacio fructífero para el intercambio de experiencias puntuales y
similares.
Genera un ambiente positivo para la cooperación en tanto promueve relaciones
horizontales.
Representa un esquema flexible para establecer vínculos según los intereses y objetivos
de los participantes y del conjunto (en tanto las relaciones en su seno podrán oscilar
entre el largo plazo y la coyuntura)
Su esquema desjerarquizante permite acciones de ida y vuelta de modo fluido entre las
partes involucradas (sin sesgos direccionales determinados estructuralmente)
Es el vehículo colectivo idóneo para que ciudades modestas en medios pero capaces en
formulación de intereses (particularmente las intermedias) incursionen en la escena
regional y mundial.
Nutre desde abajo procesos de integración supranacionales, en la medida en que se
encuentra armonizada con ellos en principios, objetivos e intereses, acercando a la
sociedad civil a dichos procesos.

Oportunidades de la red de ciudades


Puede ensayar colaboraciones con algunos actores internacionales consolidados en el
sistema (Estados, ONGs) desde una posición colectiva, menos vulnerable.
Puede fortalecer una posición conjunta de actores subnacionales respecto a cuestiones
relativas al desarrollo local.
Puede consolidarse como una estructura estable del sistema internacional, en la medida
que ofrezca resultados tangibles a sus miembros.
Puede lograr un reconocimiento como interlocutor válido de parte de entidades mayores
(Estados, procesos de integración, etc.)
Puede viabilizar por su intermedio recursos de ayuda internacional.

Debilidades de la red de ciudades


Las estrategias de las ciudades miembros de la red, en la escena externa, varían en
función de los cambios en sus gobiernos subnacionales, condicionando directamente la
continuación de compromisos asumidos en el marco de las redes en ciclos de tiempo
breves.

77
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Las redes que se constituyen con velados objetivos subyacentes (ideológicos o


partidarios, por ejemplo) bajo una fachada de espacio de intereses comunes colocados
mas allá de esas lógicas no confesas, operan en detrimento del progreso de redes
constituidas efectivamente para fines menos sesgados.
La estructura que promueve la horizontalidad de relaciones, permite la posibilidad de
que la red sea cooptada por entidades locales fuertes (en términos de experiencia
internacional, recursos económicos, políticos, humanos, etc.) o bien por Estados u
organismos internacionales.
Las redes que son constituidas en función de objetivos coyunturales, pronto se ven
vaciadas de contenido real.
Las redes que agrupan actores muy heterogéneos en su grado de desarrollo, encuentran
muy difícil viabilizar y armonizar acciones conjuntas.

Amenazas de la red de ciudades

Las redes que no logren reconocimiento institucional superior (por ejemplo de


organismos internacionales, Estados o procesos de integración supranacionales que operan de
marco) pueden ver debilitado su accionar, en tanto su legitimidad en el sistema internacional se
vuelve muy débil.

Las redes pueden ser cooptadas por ciertos actores consolidados en el sistema
internacional (Estados, ETs, ONGs)

Las redes pueden ver diluido su peso específico y capacidad real como vehículo
colectivo de inquietudes locales, en la medida que las entidades que la conforman no logran
definir agendas de mediano-largo plazo, con independencia de los recambios gubernamentales
en su seno.

El establecimiento de patrones fijos y cerrados de relacionamiento entre partes dentro de


una red, puede actuar como elemento excluyente y perturbador del conjunto.

78
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

CAPÍTULO III. ROSARIO: UN CASO DE CONVERSIÓN DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA


INTERNACIONAL.

1. La transformación interna.

Luego de haber reflexionado teóricamente acerca de las transformaciones en materia de


actores, estrategias y modalidades en el campo de la cooperación internacional, interesa calibrar
las potencialidades concretas del actor local de interés en esta investigación con relación a los
planteos centrales que guían este trabajo; es decir, describir como se produce la conversión de la
ciudad, para pasar de histórico objeto pasivo a activo sujeto autónomo en la escena política
regional e internacional.

La idea es presentar un caso que permita vislumbrar cómo a través de una estrategia
que contempla la participación sustantiva en redes de cooperación descentralizada, una ciudad
intermedia del interior de un país, en una posición que sólo ofrece hasta entonces conexiones
mediadas con el mundo por fuera de sus adyacencias, se convierte en actor político plenamente
autónomo, interna y externamente, per se. Para ello, se propone tomar como ilustración el caso
concreto de Rosario, en Argentina.

La ciudad de Rosario se encuentra ubicada en la Provincia de Santa Fe, en el corredor


central de la República Argentina. Cuenta con una población cercana al millón de habitantes,
que representa aproximadamente un tercio de la población de la provincia y un 3 % de la
población total de país. Constituye la ciudad cabecera de un conjunto de comunas y municipios
que conforman un aglomerado que se conoce como Area Metropolitana del Gran Rosario, cuya
población total estimada asciende aproximadamente a 1.400.000 habitantes. El producto bruto
geográfico de este área metropolitana representa mas de la mitad del producto bruto provincial y
entre un 4.5 y 5% del producto bruto interno de la República Argentina. Está ubicada a 312
Kms. al Noroeste de la capital federal de la república, la ciudad de Buenos Aires, sobre la ribera
oeste del río Paraná. Se trata de una consolidada ciudad intermedia (en términos sociales,
políticos y de recursos), cabecera del segundo complejo industrial en la estructura productiva
nacional83.

83
Información obtenida de los cuadernos del PER (1997).

79
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

1.1. Procesos políticos que gatillan la incursión internacional de Rosario.

A la hora de reflexionar acerca de la transformación que la ciudad ha experimentado en


los últimos 10 años -de objeto a sujeto en la escena externa- pueden concatenarse una serie de
factores que, a manera de causales, operarían como disparadores, generadores de nuevas
instancias en el camino de la conversión del perfil urbano. Se trata de verdaderos elementos de
profunda transformación que convergen finalmente en la participación activa del gobierno local
de la ciudad en redes de cooperación externas, teniendo por horizonte de fondo la redefinición
del rol de la ciudad dentro y fuera de las fronteras nacionales, como nodo metropolitano de
servicios logísticos dentro del eje productivo agroindustrial del Mercosur.

Así, un factor inicial, punto de partida de esta cadena que lleva a la internacionalización
de Rosario, se vincula con una situación de desproporcionado y anárquico crecimiento urbano,
que para mediados de los años ’90 volvían extremadamente dificultosa la gestión eficaz y
eficiente de la ciudad, en un contexto de creciente vulnerabilidad social84 como resultado de una
desactivación industrial generalizada del país. A partir de la detección de ese problema, el
gobierno local decide comenzar a diseñar una serie de políticas de intervención urbana para
corregir esos desequilibrios desde un diagnóstico integral de situación, con vistas a alcanzar
precondiciones óptimas para una empresa superior: activar el proceso de desarrollo local a partir
de la redefinición del perfil de ciudad. En consecuencia, en una primera instancia surge la
necesidad de vincularse con ciudades que hubiesen pasado por procesos similares. La
combinación de experiencia exitosa en la materia y afinidad idiomática hicieron que Rosario
iniciara contactos técnicos estrechos con la ciudad de Barcelona, sede del CIDEU85.

La acción externa de Rosario se comprende, desde una perspectiva holística, a través de


la adopción de una mirada socio territorial de conjunto y largo plazo, acerca de lo que se tiene
(recursos), dónde se encuentra (diagnósticos de situación) y donde se quiere llegar (proyección
de escenarios futuros). En otras palabras, un Plan Estratégico. Es en función del proceso que
dispara esa introspección socio-estructural desde parámetros técnicos, que puede entenderse la
necesidad de Rosario de diversificar sus vínculos a escala regional e internacional. Hemos
reflexionado reiteradamente en este estudio acerca de la conexión que, a manera de catapulta,
existe en las entidades locales que antes de haber internacionalizado sus vínculos han
experimentado procesos de descentralización internos; Rosario ciertamente no es la excepción
al respecto y su programa de descentralización se comprende a la luz de una previa adopción de

84
Rosario registra un índice de desocupación que en el período 1993 - 2003 ha permanecido en un
promedio cercano al 17%. (Fuente : INDEC, información disponible en www.indec.gov.ar )
85
Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano. Se trata de la primera red de contactos
internacionales en la que ingresa Rosario.

80
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

una planificación estratégica y una posterior autonomización en la gestión de sus vínculos


externos.

La ciudad decide incorporar esta herramienta de planificación urbana, sumándose al


CIDEU como miembro pleno en 1995 y concreta el planteo de una conjunción de esfuerzos
entre el ámbito público y el privado para su desarrollo urbano, económico y social a mediano-
largo plazo. Al respecto, la ciudad identifica cinco cuestiones básicas a las que deberá aportar
soluciones la gestión estratégica en Rosario: el nuevo soporte económico; las infraestructuras de
servicios; la calidad de vida creciente; la equidad e integración social y la gobernabilidad del
territorio. Para ello se definen entonces cinco líneas estratégicas que resumen los principales
programas y proyectos del Plan, las cinco proyecciones de la ciudad futura que se desea forjar:
• La Ciudad del Trabajo
• La Ciudad de las Oportunidades
• La Ciudad de la Integración
• La Ciudad del Río
• La Ciudad de la Creación

No es el objeto de este estudio analizar detalladamente el Plan Estratégico de la ciudad,


sino más bien establecer su lugar como primer eslabón -central- de la cadena que explica en el
nivel de factores, la progresiva transformación en sujeto internacional de esta ciudad
intermedia. Importa entonces destacar que se interpreta al Plan Estratégico Rosario como el
inventario que define -mediante un pautado proceso participativo, dirigido de modo
interdisciplinario y con alto conocimiento técnico86- la autopercepción de la ciudad y sus
acciones en el ámbito interno y externo (regional e internacional) en virtud de los escenarios
futuros que se pretenden alcanzar, con arreglo a los recursos reales y potenciales que es posible
movilizar, a partir de la visión de sus propios habitantes. Desde esta perspectiva, ciertamente el
fomento de relaciones internacionales por parte de la ciudad corona la iniciativa, como un
instrumento clave en esa caja de herramientas a aplicar en busca del desarrollo pleno local.

Los factores analizados en el Capítulo II de esta investigación, relativos al


afianzamiento de la estructura de red como idónea para la incursión internacional de entidades
locales, aplican perfectamente para el caso de Rosario. Razones de escala, de disponibilidad de
recursos y de minimización de riesgos y maximización de beneficios convergen para el
involucramiento pleno de la ciudad en instancias colectivas del estilo, como son CIDEU,

86
Pausado proceso de trabajo en talleres ciudadanos para la definición de prioridades, coordinados por
equipos profesionales de urbanistas, sociólogos, arquitectos, psicólogos, politólogos, abogados,
estadísticos, etc. dirigidos por el urbanista catalán Jordi Borja.

81
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Ciudades Educadoras, Ciudades por la Paz, Ciudades contra la pobreza, y -de particular interés
para este análisis- Mercociudades y el Programa URB-AL.

Pero antes de desembocar en estas instancias de cooperación horizontal, interesa señalar


un segundo eslabón en la mentada cadena que lleva a Rosario a constituirse en sujeto autónomo
en la arena internacional: el proceso de descentralización. Rosario ejemplifica claramente esta
idea de que las ciudades (intermedias al menos) que han pasado por profundos procesos
descentralizadores capitalizan esta experiencia como una instancia pedagógica que las vuelve
capaces de autodefinir sus problemas y trazar sus objetivos; gestionando los medios locales para
alcanzarlos con arreglo a una estrategia, en consecuencia. El Programa de Descentralización y
Modernización Municipal de Rosario87 emprendido en 1996, ha cubierto con creces los
objetivos de una reforma descentralizadora de gestión administrativa a escala local. La
planificación minuciosamente pautada y su concreción paulatina en diversas etapas, abonan la
lógica de una profunda, paciente y ambiciosa transformación integral de ese espacio local
urbano. Tampoco se pretende desarrollar aquí en detalle dicho plan, aunque sí parece pertinente
señalar su relación, ineludible, con el derrotero que lleva a Rosario a relacionarse externamente.
Sin el proceso de aprendizaje que supone poder diagnosticar sus propias dificultades,
conociendo detenidamente su acervo de problemas concretos, el origen de los mismos y su
estructura de recursos (humanos, productivos, político–administrativos, sociales, financieros,
naturales) y generando debates acerca de horizontes futuros, difícilmente se puede sostener en el
tiempo una vinculación activa e inteligente de la ciudad en instancias internacionales. Se puede,
claro está, salir al mundo a través de redes, pero no es posible tener un papel activo,
propositivo, coherente y fructífero en las mismas de forma sostenida en el tiempo si no se
cuenta en la base con procesos de apuntalan efectivamente el contenido de esas acciones. La
paciente definición de un genuino y participativo diagnóstico y planeamiento estratégico de la
ciudad, que guía la ejecución de un profundo e integral proceso de descentralización, están en la
base de la búsqueda de la ciudad de Rosario por enriquecer sus vínculos internacionales entre
pares, en el camino de consolidar su perfil de ciudad metropolitana en la estructura productiva
del Mercosur.

Desde esta perspectiva, el proceso descentralizador rosarino opera como un instrumento


catalizador, inductivo de una verdadera transformación estructural que se pretende emprender

87
Supone la división de la ciudad en 6 distritos, que propendiendo a la generación de nuevas
centralidades, genera espacios territoriales menores donde la gestión directa y acotada se vuelve idónea,
en el marco de una coordinación de conjunto. Se trata de un complejo proceso que supera la mera
desterritorialización y deslocalización. Para mas información puede consultarse el sitio
www.rosario.gov.ar/descentralización

82
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

en la ciudad, redefiniendo una agenda local que de manera creciente comienza a otorgar
trascendencia a su capítulo internacional.

El lugar que ocupa la acción autónoma de la ciudad en el ámbito de redes


internacionales, dentro de la estrategia de transformación local, coronando la misma, se expresa
en palabras del propio Plan Estratégico Rosario88 del siguiente modo:

“En el marco del abanico de acciones que deberían conformar una política
local/regional integral, deben considerarse:
Provisión de infraestructura de base necesaria para el cambio estructural e indispensable
para el funcionamiento del sistema económico
Adquisición de estándares internacionales (modelos de gestión, management
competitivo, controles de calidad, tecnologías, etc.)
Creación de centros de formación para la población y los trabajadores
Fomento a la vinculación del sistema productivo con el sistema educativo, a través de
centros de desarrollo de empresas y/o parques tecnológicos
Búsqueda de nuevos mercados a escala nacional e internacional
Promoción de empresas y de inversiones directas locales e internacionales
Promoción de imagen de marca regional (denominaciones de origen, especializaciones
productivas)
Planificación financiera y estrategias de obtención de fondos para el desarrollo
Gestión eficaz del medio ambiente
Relaciones con otras ciudades en el marco de redes regionales de ciudades, de modo
primario en el espacio del Mercosur.”

1.2. El componente social: hambre de protagonismo.

Pero a la hora de explicar esta sucesión de factores internos que llevan a la conversión
de la ciudad de Rosario en sujeto autónomo en la escena externa, se caería en un mero
mecanicismo si sólo se esgrimiera una correlación de elementos político-administrativos que
impulsan ese cambio de perfil. Indudablemente el disparador puede identificarse allí, pero sin la
consideración de una serie de componentes idiosincráticos, relativos a la sociedad que habita ese
territorio local que es Rosario, no se puede tener una cabal comprensión de la dinámica que

88
PER ,Op.Cit., pág. 38.

83
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

subyace a esta transformación cualitativa. Los planteos de modernización de gestión que


involucran deslocalizaciones y descentralizaciones burocráticas, tan en boga durante los años
’80 y ’90 en el marco de procesos de reestructuración estatal, encontraron en el caso de Rosario
un terreno fértil constituido por una histórica ambición de protagonismo de su sociedad en la
concreción de su propio porvenir; y de esa forma crearon el espacio coyuntural para llevar
acabo una apuesta mucho más ambiciosa al respecto.

La sociedad de Rosario percibe a su ciudad, en su papel en el devenir regional y


nacional, como una urbe pujante, que ha contribuido y contribuye a la cultura y economía de la
región sin ser lo suficientemente reconocida ni formal ni política ni económicamente por ello.
Compone sensiblemente el Producto Bruto Interno de la provincia de Santa Fe, alberga el
segundo complejo industrial y la cuarta Universidad Nacional del país89, constituye un fructífero
enclave artístico y cultural y concentra mayor cantidad de habitantes que la ciudad de Santa Fe
(capital provincial). Sin embargo, percibe que históricamente su lugar en el contexto provincial
y nacional no ha sido debidamente reconocido90 y que sus libertades de acción -en orden a
forjar su propio desarrollo- han sido muy acotadas. Existe en el inconsciente colectivo local una
cierta autopercepción -residual- relacionada con un rol de cenicienta en una historia urbana que
en el contexto circundante, no les otorga el lugar que creen merecer. Se registra una cierta
tensión entre la percepción de ciudad excepcional y sus orígenes indignos o poco ortodoxos91 y
es desde esa misma tensión que Rosario se nutre para no cejar en su constante aspiración por
destacar con sus aportes, desde diversos ámbitos, al contexto nacional.

Por ello interesa dejar en evidencia el profundo replanteo en la manera de auto


percibirse como ciudad ocurrido en Rosario en la última década transcurrida, impulsada desde
las instancias políticas locales por medio de intervenciones concretas, pero claramente
necesitada de obtener legitimidad real de la sociedad que la sustenta. En consecuencia, era
indispensable generar previamente (antes de emprender las acciones de descentralización de
gestión interna y de internacionalización de sus vinculaciones) un sentimiento de identidad local
que fuese mas allá de la conformidad con habitar un cierto lugar de modo estable, para
reconocerse a partir de ello y ser capitalizado en forma de genuino orgullo por su río, por sus
artistas (músicos, escritores, pintores, comediantes, dibujantes), por ser la cuna de la bandera
nacional, por haber sido mítico reducto gangsteril, anarquista y socialista a principios del siglo
XX, por ser la plaza cerealera por excelencia del país, por albergar uno de los cordones
industriales más importantes del país, por ser el lugar de nacimiento de Ernesto Che Guevara,

89
En número de Facultades y alumnos matriculados, detrás de la Universidad Nacional de Buenos Aires,
la Universidad Nacional de La Plata y la Universidad Nacional de Córdoba.
90
En el imaginario colectivo y cotidiano de la ciudad, abundan expresiones de ello. Para muestra, el
nombre del diario de la ciudad: La Capital.
91
La ciudad no registra fecha ni nombre de su fundador.

84
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

entre otras huellas identitarias. Para comenzar a afianzar los elementos que le permitan
convertirse en sujeto de su propio desarrollo, necesitaba primero bucear y afirmarse en sus
rasgos positivos más auténticos, destacados y genuinos; y desde ese lugar de seguridad,
comenzar a repensarse, a deconstruirse para volverse a armar, a hacerse cargo de su propia
gestión urbana con una estrategia más ambiciosa: regional, desde una visión metropolitana.

En ese contexto, buscar el contacto de otras ciudades de la región y de otros continentes,


que pudieran ofrecer orientaciones, se volvió clave; ofreciendo además la posibilidad -en el
mediano plazo- de difundir la buena práctica de lo que se estaba realizando localmente.

1.3. Reafirmando identidades, plasmando ideologías

Reafirmando identidades

Indudablemente, el juego de la reafirmación de la identidad a partir de los contactos


externos también se encuentra presente. Ya hemos reflexionado teóricamente en el capítulo
anterior acerca de la potenciación de rasgos propios a partir de la participación en redes, por lo
que no abundaremos aquí en ese aspecto. Simplemente, interesa señalar en este caso concreto, la
correlación coherente entre las acciones internas de reafirmación de rasgos identitarios y la
creciente participación en redes de pares que refuerzan esos rasgos urbanos que comienzan a
definirse abiertamente.

Vale decir que Rosario afianza los diversos perfiles que construyen su identidad como
ciudad metropolitana que busca proyección regional también por medio de la acción externa a
través de las redes en las que elige participar activamente, cuyos núcleos temáticos responden a
los intereses estratégicos definidos por la ciudad. Ser miembro de CIDEU y del Programa URB-
AL habla de un claro interés por las problemáticas urbano estratégicas, ser sede regional (para
Sudamérica) de la red de Ciudades Educadoras afirma el perfil educativo y cultural local,
integrar desde un comienzo espacios como Ciudades por la Paz y Ciudades contra la Pobreza
forman parte de una verdadera declaración de principios acerca de la manera de concebir la
política y la convivencia en la ciudad, y la cofundación de Mercociudades habla a las claras de
un concreta voluntad por proyectarse abiertamente hacia su región.

Se aprecia entonces como cada participación activa y pautada en espacios concretos nos
hablan del tipo de perfil de ciudad que se construye, afirmándose de modo clave en cada una de
esas acciones autónomas en el espacio internacional. Nótese que se habla de construcción y no
de invención, ya que los elementos de base están presentes, a priori, en forma de valores

85
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

reconocidos como importantes en el seno de la propia sociedad que habita ese territorio que es
Rosario; sólo necesitaban ser rescatados y repotenciados.

Pero por otra parte podemos también detectar una cierta acción de posicionamiento
competitivo de la ciudad, que tiene mas vinculación con la “creación” de una imagen de ciudad,
en orden a competir con otras ciudades y regiones en un contexto productivo mundial
crecientemente globalizado.

Tal como afirma Borja (1997) :

“Los diferentes espacios territoriales no compiten simplemente con la jurisdicción


adyacente, con la ciudad rival o con los estados limítrofes, sino con lugares prácticamente
desconocidos o cuya idiosincracia muchas veces es difícil comprender”

Por eso, la respuesta de las organizaciones territoriales a la creciente presión


competitiva consiste en la aplicación de procesos de gestión de cambio estratégico y cultural,
con un sentido dinamizador de su competitividad. Estos procesos se corporizan a través del
diseño de planes de desarrollo y actuación por medio de verdaderas estrategias de marketing de
la ciudad, en donde el territorio organizado (gestionado por un gobierno local) se convierte en el
soporte de la competitividad de un área. Pero ningún territorio es competitivo, ni parece que
pueda llegar a serlo, en todos o incluso en un gran número de sectores productivos. Cada ciudad
y cada sistema urbano regional sólo puede ser competitivo en un número reducido de ellos; ya
que cada comunidad dispone de recursos (humanos, de capital, financieros, de infraestructura,
de tecnología, naturales) que determinan un cierto potencial de desarrollo, y no otro.

De acuerdo a Miguel de Aguilera y Alejandro Perales (1994) el marketing territorial o


marketing de ciudades es una disciplina que viene experimentando constantes avances.
Partiendo de sus elementos tradicionales (la promoción turística y la denominación de origen) se
ha evolucionado hacia una visión mas completa y global, en donde la ciudad es entendida como
un proyecto abierto, común, que debe ser desarrollado a través de un esfuerzo coordinado de la
administración pública, de las instituciones locales, del sector privado y de la sociedad civil.

Es desde esta perspectiva que afirmamos que el Plan Estratégico Rosario se constituye
en el ámbito más adecuado para definir el posicionamiento competitivo de la ciudad en el nuevo
escenario, ya que permite construir el futuro de la ciudad en forma racional y participativa. A
partir de esa planificación es factible diseñar una estrategia de marketing para la ciudad.

Siguiendo en análisis de Aguilera y Perales, el planteo estratégico de la imagen


territorial debe asociarse a la consolidación de la identidad local ya mencionada, que responda,

86
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

como ya hemos visto, a un sentido de pertenencia basado en pautas de organización social,


valores y rasgos compartidos de modo mas o menos espontáneo por la comunidad local. En la
práctica, el sentido de identidad se construye a partir de procesos de participación y de una
adecuada definición y difusión de la imagen propia.

La identidad conjuga presente y futuro urbano, realidad y ambición, lo que la ciudad


aparenta ser, lo que es y hace en realidad, y sobre todo lo que proyecta ser y hacer. La identidad
urbana equivale a la personalidad de la ciudad, y de acuerdo a Romeo Cotorruelo Menta (1993):
“...es la sumatoria de ideas (¿quiénes somos?), valores (¿en qué creemos?) y normas (¿qué
debemos cumplir?).”

La gestión de identidad territorial92, entonces, implica trabajar para lograr (o reforzar)


una identificación profunda de los ciudadanos con su ciudad, sus organizaciones y con los
productos y servicios generados en la misma. Pero también se requiere ser reconocidos por
terceros, y entonces se necesita construir la imagen, extensión virtual de la identidad territorial.
La gestión de la imagen territorial exige entonces fortalecer la proyección de la ciudad en el
exterior, por fuera de sus adyacencias. En este sentido, la utilización del vehículo colectivo de la
red de cooperación horizontal ha sido la estrategia priorizada por Rosario -por los motivos ya
mencionados relativos a su escala urbana- al respecto.

Es evidente entonces que la gestión de imagen se vuelve estratégicamente necesaria


para una ciudad, ya que funciona como paraguas que protege, identifica y personaliza los
atractivos y productos o servicios de la ciudad, en un contexto de creciente uniformización de la
oferta a escala mundial.

Interesa finalmente señalar que así como la planificación estratégica aporta en un plano
real a la consecución del desarrollo local, la imagen territorial lo hace desde un plano conceptual
o simbólico, pudiendo contener en su interior motivaciones para generar determinados (y no
otros) vínculos urbanos internacionales por medio de redes. Ninguno de los dos planos puede
sustituir al otro, ambos se necesitan y se complementan para lograr la imagen de marca de una
ciudad. La activa participación de Rosario en las diversas redes señaladas, forman parte de esa
estrategia de gestión de imagen de la ciudad. La propia definición de Rosario como "Centro
geopolítco y económico de una Región Metropolitana, y Puerto y Puerta del Mercosur” 93
expresa la cristalización de esa conjunción descripta que aúna elementos del plano real y del
plano conceptual urbano, conjurando el escenario futuro que se aspira alcanzar.

92
Para una completa exposición acerca de estos planteos, puede consultarse Marca de ciudad.
Posicionamiento competitividad e imagen de Rosario (1998) (Municipalidad de Rosario: cuadernos del
Plan Estratégico)
93
Título de uno de los cuadernos publicados el PER (1997).

87
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Plasmando ideologías

Un último elemento a considerar a la hora de plantear el derrotero hacia la convergencia


de la ciudad de Rosario en las dos redes especificas de cooperación horizontal que interesan
particularmente a este estudio, se vincula al aspecto político ideológico de la social democracia,
como orientación del gobierno local. Rosario es una ciudad gobernada por el partido socialista
desde hace más de 10 años, en un contexto político nacional y provincial ajeno al mismo,
determinado fuertemente en sus concepciones políticas por una lógica económica neoliberal de
ajuste estructural. La necesidad de forjar relaciones políticas por fuera de su entorno inmediato
ante este mapa político interno parece obvia. Sin embargo y a la luz de los demás elementos
considerados hasta aquí, se comprende que no se trata simplemente de una mera lógica
utilitarista de generación de vínculos externos desde un criterio ideológico-partidario, sino de
un elemento más que abona en el impulso hacia afuera de las relaciones de la ciudad. Sin
pretender aventurarnos en afirmaciones deterministas al respecto, interesa reflexionar acerca de
una cierta predisposición de las ideas de centro izquierda hacia los relacionamientos regionales
e internacionales. A modo de ejemplo, baste con pensar cómo en parte por la propia lógica de
histórica estructuración de sus relaciones en las internacionales partidarias, en parte por su
necesidad coyuntural de generar respuestas alternativas políticas -y económicas- sustantivas en
contextos angustiosamente desfavorables a nivel socioeconómico; diversas ciudades del Cono
Sur con sintonía ideológica similar coincidieron en la idea concreta de fundar Mercociudades
como un espacio cooperativo común entre pares.

Nuevamente parece pertinente señalar que no se toma a este factor ideológico como
único, ni determinante, aunque sí claramente se lo considera una fuerza, un impulso que aporta
en la tarea de generar vínculos más allá de las adyacencias urbanas. Ciertamente no pretende
afirmarse que la tendencia a generar sostenidamente relaciones cooperativas externas se trate de
una característica privativa de los partidos de centro-izquierda, pero sí interesa destacar la
afinidad que en la práctica han demostrado tener muchos gobiernos de esta orientación
(nacionales, provinciales y locales) con la profundización de acciones cooperativas e incluso
integraciones políticas94. Al parecer, estamos ante una veta de reflexión que excede a este
trabajo, pero no deja de tenerse presente, como futura línea para planteamientos ulteriores
relativos a los orígenes de la cooperación e integración entre entidades políticas.

Volviendo a Rosario, en todo caso, lo que interesa señalar aquí es la capacidad para, a
partir del pautado proceso de redefinición interna del perfil de la ciudad, generar sustentabilidad

94
La hipótesis para futuros trabajos de vincular ideas socialistas a impulsos cooperativos/de integración,
encuentra otro ejemplo de sustentación en Jacques Delors (PS Francés) y el gran impulso que conoció la

88
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

real para un proyecto social demócrata en un contexto político y socioeconómico bastante


estrecho para ello. Parece pertinente destacar al respecto el rol que la definición de rasgos
identitarios, el buceo en aspectos societales caros a la idiosincracia rosarina (políticos en este
caso) han jugado al respecto Desde esta perspectiva, es interesante observar cómo el proceso de
conversión interna de la ciudad ha operado en favor de la posibilidad de definir los contenidos
reales y los medios disponibles efectivamente por una gestión política que pone el acento en la
atención social de la ciudad en un marco de ajuste estructural nacional (y continental) que
delega en la acción particular de cada ciudadano las cuestiones más básicas de la vida diaria,
relativas a salud, educación y acción social universal. Se trata, en definitiva, de plasmar las
ideologías declamadas en formas concretas de gestión, que al lograr materializarse de forma
modesta pero sostenida en el tiempo, parecen torcerle la mano a las reflexiones fatalistas que
señalan la inexorable inviabilidad de los socialismos reales. Pero cuidado, no se pretende aquí
ofrecer una ingenua reflexión al respecto de las posibilidades reales de corregir las crecientes
desigualdades del sistema a partir de la gestión de una ciudad; Rosario ciertamente no es una
isla y el marco provincial, nacional y regional en el que está inserta es determinante en los
límites al respecto. Tampoco es la idea caer en una argumentación panfletaria o proselitista
acerca de las bondades de la gestión socialista local95. Pero sí interesa señalar cómo la
explicitación de valores y concepciones sociopolíticas reconocidas como propias por parte de la
comunidad local -en el marco de la definición de la ciudad que se tiene y la que se quiere- ha
operado en el afianzamiento de una cierta orientación política, que gobierna desde hace tres
lustros la ciudad.

Que Rosario haya sido un histórico núcleo urbano anarco-socialista a comienzos del
siglo XX, y que hoy se halle gestionada por tres administraciones sucesivas que plasmen parte
de esos ideales sociales en acciones concretas, no es una casualidad. Parece haber una cierta
correspondencia en el tiempo entre lo que la sociedad rosarina reconoce como importante en su
escala valorativa sociopolítica y el tipo de gobiernos que se da a sí misma en los últimos años.
Indudablemente, las acciones introspectivas de la comunidad llevadas a cabo en la última
década no son un dato menor a la hora de ensayar una explicación al respecto, y es precisamente
ese punto el que interesa traer a primer plano aquí. La identidad con profundo arraigo social que
históricamente caracterizó la arquitectura societal local y la orientación política del ciudadano
rosarino, se ve desempolvada, rescatada, aún en medio de sostenidos proyectos políticos
provinciales y nacionales que contradicen abiertamente la viabilidad de estas posturas. En el
marco del sistema capitalista, pueden buscarse alternativas más humanas y comprometidas con

integración europea durante su gestión como presidente de la CE en los años ‘80-’90. El Acta Europea
habla por sí misma.
95
Que ciertamente a la par de luces puede ofrecernos muchas “sombras” respecto de su acción de
gobierno.

89
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

la realidad del conjunto, que propendan a atenuar en el corto plazo –y modificar en un mediano
plazo– las aberrantes tendencias96 contrarias a la equidad que la actual estructuración del
sistema económico genera. Rosario parece mostrar modestos pero concretos avances en esta
línea desde hace casi 15 años, y difícilmente lograría hacerlo de modo sustentable en el tiempo
si ello no respondiera a valores de los que su sociedad está convencida y abraza como propios, y
que parece haber rescatado recientemente desde el fondo de su inconsciente colectivo, para
comenzar a activar su adormecida identidad local.

2. La estrategia externa.

Como correlato de su accionar interno, la ciudad de Rosario se plantea una serie de


acciones pautadas en el ámbito externo, en las que prioriza ciertos espacios de relacionamiento.
Se trata, en definitiva de interaccionar sinérgicamente a modo de pinzas entre el plano interno y
externo de la transformación local, para impulsar mutuamente ambas esferas, buscando
traccionar en favor del desarrollo local y regional.

2.1. Mercociudades y URB-AL: dos espacios clave para la conversión de Rosario

Mercociudades

Mercociudades representa en la actualidad la principal asociación de municipios del


Mercosur, componiendo una red de gobiernos locales integrada actualmente por más de 135
ciudades de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Chile, Bolivia y Perú; donde habitan más de
75 millones de personas.

La Red fue creada en 1995 por la iniciativa de 12 gobiernos locales del área 97, como
una entidad sin fines de lucro que tiene por objeto fomentar la cooperación horizontal en la
región, aspirando expresamente a constituirse en el Foro Municipal del Mercosur. Para ello,
busca favorecer la participación de los municipios en el proceso de integración regional,
promoviendo la creación de un ámbito institucional para las ciudades en el seno del proceso de

96
En Latinoamérica, aproximadamente 221 millones de personas son pobres (44% de la población) de
las cuales 97 millones se encuentran en situación de pobreza extrema / indigencia (19.4% de la
población). El 10% de la población concentra la mayor parte de los recursos totales, y aunque se
manifiesten de diversas formas, todos los países de la región presentan altos niveles de inequidad. Fuente
Informe CEPAL (2004)
97
Asunción (Paraguay), Brasilia (Brasil), Buenos Aires (Argentina), Córdoba (Argentina), Curitiba (Brasil), Florianópolis (Brasil),
La Plata (Argentina), Montevideo (Uruguay), Porto Alegre (Brasil), Río de Janeiro (Brasil), Rosario (Argentina) y Salvador (Brasil)

90
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

integración marco, fomentando el desarrollo y el fortalecimiento de la cooperación horizontal


entre los gobiernos locales del área.

Es concebida e impulsada como un esquema de relacionamiento fluido y horizontal


entre entidades de gobierno subnacionales, que se constituya en un aporte –desde el ámbito
local– al mejor desarrollo del proceso de integración supranacional, con la idea de potenciar un
pensamiento integrador, promoviendo iniciativas e impulsando proyectos entre una creciente
cantidad de miembros gubernamentales asociados.

Su estructura interna comprende:


• Una instancia decisoria (Asamblea General de socios): órgano máximo de deliberación
y dirección de la Red, constituida por los jefes de gobierno de todas las ciudades asociadas.
Se reúne ordinariamente una vez al año en el marco de una Cumbre anual.

• Catorce instancias de trabajo técnico en materia de cooperación (Unidades Temáticas):


Responsables del desarrollo de temas relevantes de la integración intermunicipal, su
coordinación es descentralizada y la participación en las mismas es voluntaria. Es
competencia de cada una de las 14 unidades temáticas, formular y proponer, dentro de su
área, políticas comunes e4specíficas para ser sugeridas y elevadas en el ámbito del
Mercosur así como proponer la investigación y la divulgación de experiencias desarrolladas.
Las unidades temáticas son:

1. Autonomía y Gestión Municipal 8. Desarrollo Urbano


2. Ambiente y Desarrollo Sostenible 9. Educación
3. Ciencia y Tecnología 10. Género y Municipio
4. Cooperación Internacional 11. Juventud*
5. Cultura 12. Planeamiento Estratégico
6. Desarrollo Económico Local 13. Turismo
7. Desarrollo Social 14. Seguridad Ciudadana*

(*) Creadas en diciembre de 2004, en el marco de la 10ª cumbre de la red.

• Tres instancias ejecutivas (Consejo, Comisión Directiva, Secretaría Ejecutiva):


El Consejo es el órgano superior de dirección entre asambleas, integrado por 20
ciudades (2 titulares y 2 suplentes por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, y 1 titular
y 1 suplente por Bolivia y Chile).

91
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

La Secretaría Ejecutiva es la instancia responsable de velar por la coordinación general


del trabajo de las diversas instancias de la red (particularmente el Consejo y las
Unidades Temáticas), de difundir los documentos e informaciones generales y de
representar oficialmente a la Red de Mercociudades. El mandato de la Secretaría
Ejecutiva es anual, y comienza a partir de la fecha en que se realiza la Asamblea
General.
La Comisión Directiva es un organismo de apoyo a la Secretaría Ejecutiva en los
trabajos de coordinación de la Red, compuesto por 3 ciudades (la anterior, la actual y la
futura Secretaría Ejecutiva). Se busca así minimizar posibles desfasajes de gestión,
entre los traspasos de la Secretaría Ejecutiva.

• Dos instancias técnico administrativas y de enlace con Mercosur (Secretaría Técnica


Permanente de Mercociudades (STPM) y Foro Consultivo de Municipios, Estados
Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (sucesor de la Reunión Especializada
de Municipios e Intendencias del Mercosur, REMI)
La STPM desarrolla la memoria institucional de la Red; apoya y asesora el trabajo
técnico y administrativo de la SE, realiza el seguimiento de los temas y debates del
proceso de integración y oficia de enlace con la Secretaría Técnica del Mercosur.
La REMI, creada en 2001, fue la 1º instancia de enlace político entre el Mercosur y las
Mercociudades, en el marco de un reconocimiento tácito del proceso macro a la
iniciativa local. En 2004 Mercociudades propuso la creación de un nuevo marco
institucional para la participación de las ciudades en el MERCOSUR, en reemplazo de
la REMI. Ello dio lugar, en diciembre de 2004 en la Cumbre de Ouro Preto a la
creación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos del Mercosur, el cual contempla la existencia de dos Comités: uno de
Municipios, y otro de Estados Federados, Provincias y Departamentos. Actualmente se
trabaja en la constitución efectiva del Foro, y Mecociudades ha expresado su voluntad
de coordinar el Comité de Municipios.

A lo largo de los 10 años de su funcionamiento ininterrumpido, la red ha logrado, aún


en un contexto regional bastante adverso en materia de realidades socio-políticas y de
integración supranacional; acrecentar sensiblemente la cantidad de participantes y la agenda
estratégica a tratar. En la actualidad, cuenta con 138 ciudades miembros de Argentina, Brasil,
Paraguay, Uruguay, Bolivia, Chile y Perú.98. Pueden asociarse a Mercociudades todas las
ciudades de los países del Mercosur y países asociados, que manifiesten su voluntad de hacerlo
y cuyos gobiernos hayan sido electos democráticamente

98
Puede consultarse el listado de ciudades en www.mercociudades.org

92
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

La red se financia99 mediante una cuota anual aportada por todas las ciudades
integrantes. La contribución es proporcional al tamaño de la ciudad socia, reconociéndose tres
categorías, en función de la cantidad de habitantes. Se prevé además la aportación monetaria
desde otras entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales interesadas en el
desarrollo de la entidad.

El Programa URB-AL

URB-AL es un programa de cooperación horizontal descentralizada, creado por la


Comisión Europea en 1995, dirigido a las ciudades, aglomeraciones y regiones de la Unión
Europea y de América Latina. La idea que lo guía es el desarrollo de una asociación directa y
durable entre actores locales, principalmente a través de sus órganos gubernamentales. El
programa basa su estructura de funcionamiento en redes de cooperación horizontal constituidas
sobre una base temática, encaminadas a contribuir en la solución de problemas concretos de
desarrollo urbano local.

Algunas características generales del Programa URB-AL son:


Cubre los principales ámbitos de las políticas urbanas.
Está dirigido tanto a las colectividades locales de la Unión Europea y de América Latina
como a otros actores del sector urbano involucrados en la problemática.
Su estructura es descentralizada, en tanto todas las actividades son elaboradas,
propuestas y puestas en práctica por los mismos participantes (sobre pautas pre
establecidas por la CE).
Está basado en el intercambio recíproco de experiencias entre los participantes,
persiguiendo el beneficio mutuo.
Los participantes se agrupan libremente, según sus afinidades, alrededor de uno o varios
temas relacionados con la agenda de su ciudad.
Desde su creación en 1995 ya han participado más de 700 colectividades locales de
ambos continentes.
Permite el acceso a múltiples contactos internacionales, a través de los cuales pueden
establecerse relaciones duraderas entre colectividades locales europeas y
latinoamericanas, facilitando otras iniciativas.
Es co-financiado por la Comisión Europea (que aporta importantes recursos financieros)
y los actores locales participantes.

99
Art 5 y 6 del Estatuto Social de la Red de Mercociudades (1996), versión electrónica disponible en www.mercociudades.org

93
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

El Programa URB-AL es una de las diversas iniciativas de cooperación


descentralizada100 gestionadas dentro de la CE por EuropeAid Oficina de Cooperación,
Dirección América Latina. EuropeAid es una de las 36 Direcciones Generales que componen la
estructura de la CE, y se ocupa de generar líneas de vinculación concreta entre actores al interior
de la UE y , en este caso, América Latina, básicamente a través de acciones de cooperación.

Los tres componentes básicos del Programa URB-AL son:


Encuentros Bienales
Redes Temáticas
Proyectos Comunes

Los encuentros bienales tienen un carácter político y técnico. Reúnen a Alcaldes,


Intendentes y representantes de alto nivel de ciudades de la Unión Europea y de América Latina,
alrededor de temas relativos a la problemática urbana. Estos encuentros favorecen el
intercambio de experiencias, la definición de prioridades comunes y la identificación de los
mecanismos de acción en el marco de la temática elegida.

Las redes temáticas son agrupaciones de entidades locales de la Unión Europea y de


América Latina, movilizadas alrededor de un tema prioritario de la problemática urbana. Tienen
por objeto permitir el intercambio de experiencias, la definición de problemas comunes, la
articulación de mecanismos e instrumentos de acción, la difusión de buenas prácticas y el
seguimiento de los proyectos comunes seleccionados. Las redes que constituyen el Programa
URB-AL son sus líneas de acción concreta para incentivar el establecimiento de vinculaciones
directas entre actores locales de ambos lados del Atlántico; y el programa en su conjunto, ha
pasado por dos fases de desarrollo. Actualmente se encuentra en su segunda fase.

La primera fase del programa101 se organizó en torno a 8 redes temáticas, (actualmente


inactivas, a excepción de la Nº6):
Red Nº1: Droga y ciudad (coordinada por la I. Municipalidad de Santiago de Chile)
Red Nº2 Conservación de los contextos históricos urbanos (coordinada por la Provincia
di Vincenza, Italia)
Red Nº3 La democracia en la ciudad ( coordinada por la Mairie de Issy les Molineaux,
Francia)

100
En el Cap. 2 de esta investigación se mencionaron otros programas, como ALIS y AL INVEST.
También en este grupo puede mencionarse al programa ALBAN y al más recientemente creado
EUROSOCIAL
101
Que resulta de las decisiones de la Comisión de 1995 y 1998. Al respecto puede consultarse en Diario
Oficial de las Comunidades Europeas (DOCE) de las fechas señaladas en el sitio www.europa.eu.int

94
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Red Nº4 La ciudad como promotora del desarrollo económico (coordinada por el
Ayuntamiento de Madrid, España)
Red Nº5 Políticas sociales urbanas (coordinada por la I. Municipal de Montevideo,
Uruguay)
Red Nº6 Medio ambiente urbano (coordinada por el Ayuntamiento de Málaga, España)
Red Nº7 Gestión y control de la urbanización (coordinada por la Municipalidad de
Rosario, Argentina)
Red Nº8 Control de la movilidad urbana (coordinada por el Ayuntamiento de Stuttgart,
Alemania)

La segunda fase del programa102 está compuesta por 5 nuevas redes temáticas que
complementan a las de la primera fase:
Red Nº9 Financiación local y presupuesto participativo (coordinada por la Prefeitura de
Porto Alegre, Brasil).
Red Nº10 La lucha contra la pobreza urbana (coordinada por la Prefeitura de São Paulo,
Brasil).
Red Nº12 Promoción de las mujeres en las instancias de decisión locales (coordinada
por la Diputación de Barcelona, España)
Red Nº13 Ciudad y sociedad de la información (coordinada por el Ayuntamiento de
Bremen, Alemania)
Red Nº14 Seguridad ciudadana en la ciudad (coordinada por la I. Municipalidad de
Valparaíso, Chile).

Cada una de estas redes temáticas es coordinada por una sola colectividad local, a través
de su gobierno, quien es adjudicataria de tal responsabilidad luego de haber concursado ante la
CE, presentando un proyecto en donde figuran sus propuestas y se fundamentan sus
capacidades, experiencia e interés al respecto. La CE junto a un Comité de Expertos urbanistas
elige a la ciudad de América Latina o Europa coordinadora de red103. Se aprecia entonces que
desde la base de la organización del programa, se procura establecer una estructura
descentralizada, flexible y diversa, coordinada de modo general, pero no acaparada en su
gestión concreta, por la CE. El mismo criterio se mantendrá en el nivel inferior siguiente, es
decir, en la lógica de la función de la ciudad coordinadora de red respecto de las ciudades
asociadas a la misma.

102
Resulta de las decisiones de la Comisión Europea de 2000 y 2001
103
Celebrándose entonces un contrato entre la CE y el gobierno local de la ciudad coordinadora, sin
intermediarios, como en el caso señalado en el Capítulo I relativo al contrato signado entre la
Municipalidad de Rosario y la CE. Nuevamente el gobierno subnacional, sujeto en acciones de carácter
internacional.

95
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

La red temática agrupa a todos los participantes que desean cooperar juntos en el tema
en cuestión. El coordinador de la red asegura la difusión de la información entre los
participantes que son miembros de la misma, organiza reuniones periódicas de trabajo entre
ellos (al menos tres encuentros en un lapso de tres años) y les permite y facilita seguir en
contacto permanente. La red constituye también el lugar donde se realiza una reflexión de
conjunto sobre el tema correspondiente, procurando compilar una serie de ideas al respecto en
un Documento de Base (elaborado por expertos en la temática específica) con la intención de
ser una referencia, un punto de partida -no exclusivo ni totalmente abarcativo- del debate.

Los proyectos comunes materializan el movimiento y la dinámica de intercambios


puntuales desarrollados por las redes temáticas. Son concebidos y puestos en marcha por grupos
de ciudades miembros de las redes y sus eventuales socios externos (como las asociaciones, las
universidades, los centros culturales, científicos y técnicos, las empresas, las ONG, etc.). Los
proyectos comunes refuerzan la colaboración entre los actores locales (constituyendo de facto
una subred) con el fin de favorecer la identificación de soluciones equilibradas a problemas
comunes y sus modalidades concretas de aplicación. Dicha colaboración permite la práctica y
establecimiento de relaciones de asociación sólidas y duraderas. Los temas de los proyectos
comunes están sujetos al tema de base de la red temática de la cual proceden, permitiendo el
desarrollo de los aspectos específicos, las aristas puntuales y particulares que hacen a la
problemática general de la red.

Desde su 2ª fase, el programa concibe dos tipos de proyectos comunes: A y B

De tipo A: tiene el objetivo de desarrollar intercambios de experiencias entre


participantes en redes y la difusión de buenas prácticas de políticas urbanas.

De tipo B: se enfocan en la aplicación de estas buenas prácticas. Estos proyectos son


derivados de instancias previas dentro del programa, se trate de proyectos comunes de la
primera fase de URB-AL, o de proyectos de tipo A de la segunda fase, o bien de una
coordinación de una red temática.

En cuanto a los miembros del Programa, desde un plano geográfico, URB-AL impulsa
el establecimiento directo de vínculos entre actores locales de 15 países de la Unión Europea104
y 18 países de América Latina105.

104
Concebido en 1995, e impulsada su 2ª fase en 2001, convocaba originalmente a la “Europa de los 15”:
Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo,
Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia. Y desde 2004 contempla la inclusión de los 10 países
incorporados al proceso europeo en ese año (Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia,
Lituania, Malta, Polonia y Rep. Checa).

96
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Desde un plano relativo al tipo de actor que convoca, el Programa contempla la


participación de dos tipos de miembros:

Colectividades Locales: Ciudades, aglomeraciones urbanas, provincias, regiones, etc.


por intermedio de sus gobiernos locales, con autoridades democráticamente elegidas106.

Socios Externos: Asociaciones, fundaciones, universidades, empresas, sindicatos,


ONGs que trabajen en el sector urbano y tengan una relación lógica con la temática de la red.

Ambos tipos de socios no participan en igualdad de condiciones, siendo claramente


puesto el acento en el área gubernamental de las colectividades locales, quienes tienen derecho a
participar en proyectos comunes en una proporción de 5 a 1 respecto de los socios externos,
siendo además los únicos actores con derecho a coordinar dichos proyectos.

Para hacerse miembro de cualquier red temática, las autoridades de cada gobierno local
o regional interesado deben contactar directamente a la ciudad coordinadora de la red, y solicitar
su admisión, la cual es totalmente gratuita. Serán requisitos de base para ser admitido (además
de contar con un gobierno electo democráticamente) el tener capacidad para comprometer
recursos en las acciones futuras emprendidas en el marco del programa y obviamente
encontrarse dentro del área geográfica comprendida por el mismo.

Como se mencionara, más de 700 colectividades locales a ambos lados del océano se
han vinculado a lo largo de los casi diez años de vida del programa.

Respecto de la manera de financiar el programa, evidentemente la CE tiene un papel


central en este aspecto. Sin embargo, precisamente porque el programa se inscribe en esta nueva
lógica cooperativa caracterizada en el capítulo precedente como horizontal, descentralizada y,
de especial interés para este punto, promotora del principio de subsidiariedad, el criterio de la
co–financiación entre las partes participantes de las actividades (Reuniones Bienales, Redes
temáticas y sus actividades específicas, desarrollo y ejecución de proyectos comunes) es central
a la hora de construir verdaderos partenariados, con genuina apropiación de las partes acerca
del interés de llevarlo adelante.

Por supuesto, la Comisión Europea corre con la mayor parte de la contribución


económica en cada actividad, primando aquí el criterio de la aportación financiera. Para los
proyectos comunes de tipo A, la CE financia hasta el 70% de proyectos elegidos que pueden

105
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela

97
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

tener valor máximo de • 250 mil


il.. Para los proyec
ecttos comun
unees de ti
tippo B, la CE financia el
el 70
70%%
del proyecto elegido, que pueden tener valor máximo de • 800 mil
il..

Del lado de los miembros locales (plenos o asociados) se espera contribuciones en la


medida de sus posibilidades reales, sea tanto en términos financieros, como sobre todo en
materias valuables, vinculadas a la posibilidad de aportes a partir de la estructura propia de
funcionamiento en tanto entidad107.

El presupuesto total que la CE ha asignado al programa URB-AL para el período (2001-


2006) es de • 50 mil
illlon
onees; siendo de
destinados • 42 millon
onees para proyec
ecttos comun
unees de tipo A o
B.

2.2. Rol de Rosario en ambas instancias de cooperación horizontal descentralizada.

Rosario ha sido una de las ciudades fundadoras de la Red de Mercociudades, y desde su


creación en 1995, ha ocupado ininterrumpidamente posiciones ejecutivas dentro de los diversos
órganos directivos que componen su estructura, de forma individual o colegiada. Es miembro
permanente de su Consejo, ha integrado de forma rotativa en diversas ocasiones su Comisión
Directiva, ha presidido su Secretaría Ejecutiva en el período 2001/2 y ha desempeñado y
desempeña la coordinación de diversas Unidades Temáticas dentro de su estructura en temas
pertinentes a su agenda estratégica108. Su rol activo dentro de la red, buscando aprovechar
sinergías entre los objetivos de mediano y largo plazo de ciudades pares, fortaleciendo esa
instancia colectiva como plataforma de vinculación externa, sin descuidar el aspecto propositivo
en la construcción de agenda política que ofrece este tipo de instancias, ha sido constante desde
sus orígenes. El compromiso de Rosario y otras ciudades fundadoras de este espacio, trabajando
para su institucionalización plena en el seno del Mercosur, se registra de modo sostenido y
creciente, nueve años después de su creación .

Asimismo, Rosario ha sido la ciudad coordinadora de la Red Nº7 Gestión y Control de


la Urbanización del programa URB-AL, durante los años 2001-2004, promoviendo desde la
ciudad la generación y desarrollo de relaciones entre más de 150 ciudades de Europa y América
Latina. Ello ha supuesto un importante esfuerzo de gestión en lo referente a recursos humanos y

106
Nuevamente, como en el caso de Mercociudades, la cláusula democrática como salvaguarda para la
legitimidad de las decisiones adoptadas por estos actores respecto del ámbito externo, vinculada además
desde un plano valórico con las modalidades más acordes al respeto de los derechos humanos
107
Son los frecuentemente denominados aportes en especies, valuación monetaria de los recursos
aportados a la actividad/proyecto, como horas/hombre dedicadas, infraestructura comprometida a la
actividad, etc.
108
Particularmente, se destaca su participación alo largo de 10 años como coordinador o miembro activo
en las UT de Planeamiento Estratégico, Cooperación Internacional, Ciencia y Tecnología, Desarrollo
Económico Local, Desarrollo Social, Género y Municipio y Juventud.

98
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

materiales locales comprometidos, en la medida que la ejecución de ese rol la ha colocado como
contraparte de la propia CE en las acciones de cooperación descentralizada entre ambos
continentes. La sola coordinación109 a lo largo de mas de tres años, desde esta ciudad intermedia
sudamericana, de vínculos cooperativos entre entidades locales de 33 países diferentes, habla a
las claras de una apuesta fuerte por parte de la ciudad, a la hora de superar cualitativamente su
histórico status pasivo. A su vez, Rosario ha participado en numerosos proyectos comunes en el
marco de la misma Red Nº7 y de otras redes del programa URB-AL, y recientemente ha
recibido la aprobación a un proyecto B, relativo a estrategias de recuperación de áreas
degradadas (Rosario SUMA110)

Rosario ha sido la primera -y hasta hoy única- ciudad argentina coordinadora de una red
dentro de un programa de cooperación horizontal de la Comisión Europea.

Se aprecia entonces como la ciudad de Rosario efectúa una potenciación de sus


procesos de redefinición interna a través de su relacionamiento externo con pares por medio de
redes cuyas áreas temáticas son afines a esos procesos. Pero no se trata de una lógica de
dirección única, sino más bien del planteo de una suerte de círculo virtuoso, por el cual las
acciones externas, coherentes y pertinentes (respondiendo a la identificación de objetivos de
mediano y largo plazo ya definidos, jerarquizados y concensuados) encuentran
retroalimentación en procesos internos de reestructuración, que disparan acciones y entonces
renutren esas vinculaciones externas. Al respecto, se considera que las estructuras de las dos
redes de cooperación horizontal descriptas, se presentan como formidables mecanismos
multiplicadores de ambos procesos (vinculación externa y desarrollo interno de la ciudad). Estar
en las instancias directivas de ambos procesos de vinculación horizontal colectiva (Consejo y
Secretaría Ejecutiva en Mercociudades y Coordinación de Red 7 en URB-AL111) ha supuesto
para la ciudad llevar adelante de forma descentralizada, por medio de su estructura
administrativa local, una verdadera acción paradiplomática como factor de vinculación y
orientación entre pares, en el marco de las tareas conjuntas definidas al amparo de las redes.
Comprobar que estas acciones han podido ser llevadas adelante con éxito por una ciudad
intermedia argentina que diez años atrás se encontraba aún en un estado de objeto pasivo
internacional, vinculado al mundo de forma directa, tibia y únicamente por medio de algunos
hermanamientos bilaterales, parece ilustrar cabalmente el punto que se intenta destacar en este
trabajo.

109
A la que debe sumarse la acción de asesoramiento técnico a los socios, organización de tres eventos de
encuentro múltiple y simultáneo de todos los asociados, adaptación a cambios de fondo del programa, etc.
110
Para mas infromación puede consultarse el sitio www.rosario.gov.ar
111
Incluso de modo simultáneo en el año 2001

99
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Pero debe recordarse lo señalado en el capítulo precedente, en lo relativo a la


conversión en actor internacional de la ciudad por medio de su adhesión a una serie de
instancias colectivas de cooperación. La participación en redes no otorga per se status de actor
autónomo en la escena internacional a aquellos actores subnacionales que adhieren a esos
espacios. No se trata de una cuestión de mera sumatoria de acciones en diversos espacios
internacionales; no es tan simple como agrupar planos. Desde esa errónea óptica, bastaría con
establecer una especie de tabla de equivalencias, para saber a cuantas redes internacionales debe
adherir una ciudad, y de ese modo adquirir la categoría de sujeto autónomo en la arena externa.
Como si participar en tres redes hiciera a una ciudad más actor autónomo que otra que solo
participa en dos, o en una. La verificación de un paulatino pero firme cambio cualitativo en el
seno de la propia entidad subnacional, respondiendo a una lógica estratégica, previamente
definida, permite rastrear acciones consistentes y coherentes en el mediano y largo plazo -más
allá de la coyuntura- al interior de espacios extra locales (independientemente que se trate de
una, dos, tres o mas instancias colectivas). Dichas acciones consistentes se corresponden con la
paulatina especialización en la gestión de las relaciones externas de la ciudad en las áreas de su
interés, y ello sí permite hablar de un sujeto autónomo en la escena internacional. En el caso
particular de Rosario, el estudio de su incursión externa en espacios colectivos, desde CIDEU
en adelante, permite hablar de una adquisición de status como actor internacional per se. En el
siguiente apartado (punto C), analizaremos detalladamente este proceso.

Es en ese sentido que espacios como el Programa URB-AL y Mercociudades han sido
columnas centrales de la transformación, por medio de las cuales se ha contribuido a que
Rosario haya variado cualitativamente como entidad política local.

La acción externa de la ciudad de Rosario sólo se calibra en sus alcances, en función de


vislumbrar que responde a ambiciosos objetivos de mediano y largo plazo, mucho más allá de la
ampliación de la agenda de contactos.

Dichas metas superiores son:


Alcanzar el status de autonomía plena en el escenario nacional (con las implicancias
que supone en un contexto federal y desde una ciudad que no es siquiera capital
provincial).
Consolidarse como área central de una región metropolitana en el contexto nacional y
regional del Mercosur
Promover el desarrollo integral de la ciudad y su área de influencia.

100
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Para ello, la ciudad ha necesitado reordenarse internamente, reequilibrando su desarrollo


territorial, para reactivar su economía y volverse más productiva y eficiente en la generación,
asignación y utilización de sus recursos. Se entiende entonces que la planificación estratégica y
la descentralización se planteen como primeros pasos, instrumentos clave desde un plano
interno -pero no únicos- en la caja de herramientas municipales para la elaboración de una
profunda estrategia de desarrollo local, que necesita ser acompañada de más elementos; entre
ellos una pautada acción internacional entre pares.

En el transcurso del desarrollo y consolidación de la estructura estatal moderna en el


mundo y en particular en el continente, los municipios argentinos -y latinoamericanos en
general- han sido pasivos objetos, brazos últimos de la ejecución de políticas centrales, tanto en
contextos federales como centralistas o unitarios. Rosario no ha sido la excepción, pero dadas
las circunstancias, combinó esa información pasiva que porta en su código genético urbano -que
acumuló por más de ciento cincuenta años- con sus inquietudes e históricas postergaciones;
expresadas en las ansias crecientes de volverse gestora de su propio devenir y aspirando a ser
reconocida en la tarea por la región toda, comenzando pos sus propios habitantes.

La naturaleza con la que ha sido concebida esta iniciativa de internacionalizar las


relaciones de la ciudad, busca garantizar que una vez puestos en marcha proyectos concretos a
partir de las vinculaciones surgidas, el proceso no dependa de la voluntad de una cierta gestión
administrativa municipal. En este aspecto, la clave reside en que las relaciones internacionales
de la ciudad, en la medida en que sean generadas de modo pautado pero firme desde sólidas
estructuras (genuinos espacios de cooperación horizontal) y con bases consistentes (con un
trabajo idóneo y profesional, bajo principios como el partenariado y la subsidiariedad, con
arreglo a intereses comunes, objetivos estratégicos claramente definidos y sintonías socio-
culturales) adquiera una dinámica propia, mas allá de los humores políticos de un momento. Si
dichos elementos se encuentran presentes, la dinámica de vinculación internacional de una
ciudad adquiere visos de política urbana, haciendo que sus objetivos centrales ocupen en la
agenda local posiciones de difícil remoción por razones arbitrarias. En esas circunstancias,
claramente nos encontraremos frente a un actor autónomo en la arena internacional.

3. Rosario: sujeto autónomo en la escena internacional.

Luego de haber analizado el rol de Rosario en las dos instancias consideradas decisivas
en su conversión en sujeto internacional autónomo, finalmente, llegamos al punto de encuentro
entre la estructura (la red) y el objeto devenido en sujeto (la ciudad) que esta investigación se ha
propuesto estudiar. En esta parte final del capítulo, intentaremos analizar los elementos que
ilustran las maneras concretas en que esta ciudad, que inició ese profundo proceso de

101
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

transformación a partir de un replanteo interno, corona dicha evolución asumiendo un rol


comprometido y activo al interior de dichas redes de cooperación horizontal, y de ese modo
cristalizando plenamente su evolución hacia la adquisición del status de sujeto autónomo
internacional.

El papel asumido por Rosario en Mercociudades y URB-AL, ofrece suficientes


elementos para poner a prueba la hipótesis de este estudio; y para ello haremos pasar el caso
Rosario por el tamiz de la matriz presentada en el Capítulo II. En consecuencia, se analizará
desde un plano sincrónico (simultáneo) y uno diacrónico (en el tiempo) una serie de elementos,
acciones, hitos y rasgos mencionados a lo largo de este capítulo, que en su sistematización
pueden describir la transformación de Rosario en sujeto internacional per se.

3.1. Análisis sincrónico: aplicación de la matriz de análisis al proceso de reconversión de


Rosario.
1. Plan Estratégico Local con Rosario concibe dentro de los 10 objetivos de su Plan
consideraciones de la dimensión Estratégico: “establecer relaciones con otras ciudades en el
internacional marco de redes regionales de ciudades, de modo primario en
el espacio del Mercosur.”
2. Proceso de Descentralización Rosario inicia un profundo proceso de descentralización
interna interna, que a lo largo de 8 años la capacita constantemente en
la gestión creciente de su agenda local por medio de la
implementación de diagnósticos y soluciones propias.
3. Participación pautada, activa, Rosario es miembro de CIDEU
coherente y sostenida en el tiempo en Rosario es co fundadora de Mercociudades, a lo largo de 9
redes de cooperación horizontal, años ha coordinado diversas Unidades Temáticas (con
espacios entre pares y otros ámbitos especial énfasis en las cuestiones urbano estratégicas, de
internacionales. desarrollo local/ social, de género y juventud, ciencia y
tecnología y de cooperación internacional), ha ejercido su
Secretaría Ejecutiva e integrado su Comisión Directiva y
Consejo en diversas oportunidades.
Rosario ha sido la única ciudad de Argentina y la tercera de
Sudamérica que ha coordinado una Red de cooperación
horizontal intercontinental en el marco de las acciones de la
CE en la región (Programa URB-AL, Red Nº7). Asímismo, es
miembro de diversos proyectos comunes en el marco de la
Red Nº7 así como de otras redes del programa.

102
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Rosario es sede regional (para Sudamérica) de la Red de


Ciudades Educadoras
Rosario es miembro de la CGLU Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos (fusión de FMCU – IULA) y compone como
titular su Bureau Ejecutivo
Rosario es miembro del Programa Hábitat de Naciones Unidas
Rosario es miembro de la Red Mundial de Ciudades contra la
pobreza
Rosario es miembro de la Red Mundial de Ciudades por la Paz
Rosario recibe el premio internac.a la gobernabilidad 2004
PNUD
4. Generación de infraestructura Rosario cuenta con una Dirección de Relaciones
burocrático- administrativa local para Internacionales para llevar adelante la gestión de las
gestionar las relaciones vinculaciones externas de la ciudad.
internacionales de la ciudad
5. Conducta desdoblada dentro de los Rosario es miembro activo de las diversas redes y espacios
espacios internacionales en los que la señalados, en las que su participación se vincula directamente
ciudad participa activamente a los objetivos estratégicos identificados como prioritarios en
su definición interna.
Rosario ha ejercido diversas acciones ejecutivas y de
coordinación (de modo unilateral o colegiado) en algunas de
esas redes e instancias en las que participa activamente como
miembro, destacándose particularmente a los fines de este
estudio el caso de Mercociudades y URB-AL.

Consideraciones generales relativas a la matriz.

Relativo al punto 1: La condición de poseer un Plan Estratégico hubiese quedado ya


satisfecha sin necesidad de incluir la dimensión internacional como objetivo dentro de sus
documentos. En el caso de Rosario, ello aparece claramente explicitado en sus objetivos, pero
en otros casos puede ser identificado en cualquier otro medio de expresión gubernamental 112, y
no necesariamente en los objetivos del planteo estratégico.

Relativo al punto 2: El grado de profundidad del proceso descentralizador no es


determinante, pero sí es excluyente su existencia para el desempeño del actor en la matriz.

112
Discursos políticos del poder ejecutivo local, mensajes del poder legistlativo, declaraciones de prensa,
etc.

103
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Desde luego, un integral proceso descentralizador mejorará la performance externa de la ciudad,


pero en rigor, cualquier ciudad que haya emprendido sostenidamente un proceso
descentralizador, cumplimenta con ello el requisito.

Relativo al punto 3: Dados dos polos, uno -el de las participaciones aisladas,
contradictorias, intermitentes de la ciudad en diversos espacios cooperativos externos- y el otro -
el del involucramiento coherente y sostenido en el tiempo- la ciudad debe satisfacer esta
condición de modo lo más cercano posible a la segunda opción . La calidad con la que se
presenten los elementos señalados en los puntos 1 y 2 de esta matriz, puede brindar una pista
para anticipar si las participaciones de la ciudad serán de tipo ordenado o esporádico. De
cualquier modo, el punto ya se satisface con la constatación de acciones verificables
empíricamente en espacios concretos.

Relativo al punto 4: Necesariamente debe identificarse dentro de la institucionalidad


local un área que gestione las vinculaciones internacionales de la ciudad. No se requiere que el
área sea de dedicación exclusiva; aunque debe quedar claro que aquellas entidades locales que
podemos considerar como actores plenos sí poseen un área dedicada únicamente a la gestión de
las relaciones externas de la ciudad. Puede suceder que la ciudad lleve adelante primariamente
su vinculación externa desde áreas institucionales identificadas como estratégicas en su agenda
de gestión local : promoción social, desarrollo local, turismo, etc. La detección de gestión de las
relaciones internacionales de la ciudad desde estas u otras áreas, satisface igualmente al
condición del este punto de la matriz.

Relativo al Punto 5: Esta condición es de satisfacción excluyente. necesariamente debe


poder identificarse la capacidad de actuar discriminadamente en esos dos niveles, para dar
cuenta del cambio cualitativo en el status internacional de la ciudad. Caso contrario, sólo
estaríamos frente a un actor local que sencillamente utiliza estructuras regionales para un
beneficio excluyente, pero no frente a una acabado actor internacional; que exhibe un cambio
cualitativo en su accionar.

3.2. Análisis diacrónico (hechos concretos en el tiempo)


• En 1985 la Municipalidad de Rosario crea la Dirección General del Plan Director "(...)
con el objetivo expreso de actualizar los contenidos y revisar los objetivos"113 del antiguo
Plan Regulador Rosario, que databa de 1967.
• En 1991 el Plan Director elaborado se presenta al Concejo Deliberante, para su
aprobación.

113
Municipalidad de Rosario (2000)

104
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

• El año de 1995 constituye una referencia parte aguas en el cambio de status de la


ciudad de Rosario. Una vez iniciado su proceso interno de reconversión (iniciado con la
reformulación de su Plan Director), la ciudad se ve en la necesidad de buscar asesoramiento
internacional en la materia, por lo que ingresa al CIDEU. Cuando Rosario se vuelve
miembro de esta red de cooperación intercontinental en temáticas urbano estratégicas,
comienza a andar un derrotero de involucramiento internacional creciente, tanto en cantidad
de espacios como en profundidad de compromisos asumidos en el seno de los mismos.
Aunque todavía nos encontramos frente a un objeto en tanto su accionar no reúne las
condiciones que le otorguen autonomía subjetiva.
• Ese mismo año de 1995 la ciudad es partícipe de la creación de las Mercociudades,
superando su rol de simple miembro adherente para volverse co-fundadora de ese espacio
de cooperación horizontal regional.

Es así que la dupla CIDEU-Mercociudades, marca el inicio de la superación de un


histórico parámetro de relacionamiento internacional de esta ciudad intermedia argentina
(basado en su forma directa únicamente en la figura del hermanamiento bilateral en virtud de
tibios intereses comerciales, o respondiendo a históricas vinculaciones migratorias o culturales)
para comenzar un proceso de cambio de status, a partir de la propia acción activa y
comprometida, guiada por una agenda sustantiva de intereses comunes, en el seno de esas
estructuras.
• A partir de 1996 se plantea la articulación del Plan Director en función de dos nuevos
instrumentos, superiores, de gestión integral de la ciudad: el Programa de Modernización y
Descentralización Municipal (que supone la división físico espacial del municipio en 6
distritos de administrativos y de servicios) y el Plan Estratégico Rosario (verdadero
contrato ciudadano, integral corrrelato político concertado de la ciudad que se planifica )
• En 1996, además, Rosario es elegida sede regional de la Red de Ciudades Educadoras
para Sudamérica, espacio de cooperación horizontal con sede en Barcelona.
• La serie de nuevas acciones emprendidas en el ámbito externo, lleva a la necesidad de
crear la Dirección de Relaciones Internacionales en 1995/6, dependiente de la Intendencia
dentro del organigrama municipal. Evidentemente, el gobierno rosarino requería ahora de
personal profesional del área, idóneo para gestionar la acción concreta en ámbitos
internacionales; acciones que políticamente las autoridades habían decidido en virtud de su
identificación en el Plan Estratégico.
• En 1998 se presenta el primer diagnóstico del PER, primer producto de la concertación
conjunta de la sociedad rosarina respecto de lo que planea realizar.

105
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

• En 1999 Rosario decide integrar la Red de Ciudades Por la Paz, la Red de Ciudades
contra la pobreza, el programa Hábitat de NU y la Federación Mundial de Ciudades Unidas
(actualmente integrante de CGLU).
• Ese mismo año, se presenta finalmente el Nuevo Plan Director, ya articulado con el
PER y el Programa de Modernización y Descentralización Municipal, en función de
objetivos internos e internacionales. Además, se inaugura el primero de los seis Centros
Municipales de Distrito en que se divide a la ciudad.
• Cuando en el año 2000 la Comisión Europea elige a Rosario como ciudad coordinadora
de la Red Nº7 Gestión y Control de la Urbanización del Programa URB-AL, se cristaliza de
modo elocuente este cambio de status que se pretende ilustrar aquí. Ya a esa altura de su
reciente pero fructífera incursión internacional, la ciudad capitaliza vertiginosamente la
serie de transformaciones internas que ha venido experimentando, buscando retroalimentar
el proceso, enriqueciéndolo también desde la vía regional–internacional. Se trata en
definitiva de una serie de acciones y hechos puntuales que a manera de hitos marcan el
punto de inflexión en el cambio que se busca describir y demostrar, que llevaron a la ciudad
a comenzar a ejercer, de forma creciente y sin retrocesos, acciones paradiplomáticas.
• En el año 2001 se inaugura en segundo Centro Municipal de Distrito.
• Ese mismo año, Rosario es al mismo tiempo coordinadora de la Red Nº7 del Programa
URB-AL, organizando en la ciudad su 1º Encuentro Anual de Socios, y sede de la
Secretaría Ejecutiva de Mercociuades, presidiendo en consecuencia la cumbre que involucra
la Asamblea Anual de la misma. En esos mismos espacios lleva a la par acciones de
proposición y coordinación de diversas propuestas puntuales (en el marco de proyectos
comunes y unidades temáticas).

En el momento en que Rosario se vuelve capaz de desdoblar sus funciones en el ámbito


de las redes en las que decide participar activamente, por un lado como miembro que plantea en
esos foros colectivos cuestiones de su agenda local y lleva delante acciones en consecuencia; y
por otra parte como ciudad que ejerce funciones ejecutivas (co-directivas y coordinadoras) entre
pares dentro de esas estructuras, esforzándose por colaborar en la construcción de una visión
holística del conjunto; ya la ciudad se encuentra del otro lado en el tránsito de su transformación
como sujeto internacional autónomo.
• En el año 2002 se inaugura en tercer Centro Municipal de Distrito, y se lleva a cabo en
la ciudad la Segunda Reunión Anual de la Red Nº7 del Programa URB-AL. Además, ese
año, se comienzan a ejecutar acciones de intervención para la reconversión de
asentamientos irregulares, en el marco del programa Hábitat
• En el año 2003, Rosario hace su tercera y última Reunión Anal de la Red Nº7, en
Barcelona, España, efectuando un trabajo conjunto con el Área Metropolitana de esa ciudad.

106
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

• En el año 2004, Rosario obtiene la financiación de un proyecto B del programa URB-


AL (Rosario SUMA) relativo a estrategias de intervención para el ordenamiento urbano de
un área degradada. Ese mismo año, Rosario organiza el Tercer Congreso Mundial de la
Lengua Española, referente lingúístico-cultural de todo el mundo hispanoparlante. A fines
de 2004, la ciudad es distinguida internacionalmente por el Programa de Desarrollo de las
Naciones Unidas (PNUD) con el Premio a la Gobernabilidad 2004
• En el año 2005, Rosario manifiesta su intención de postularse -en el marco de la
UNESCO- como capital mundial del libro para el año 2007

La consecuencia lógica de poder llevar adelante acciones desdobladas en espacios


internacionales (gestionando intereses de conjunto por un lado e intereses propios por otro), de
modo simultáneo en algunos ámbitos, y definitivamente de forma vertiginosa en el tiempo (el
período considerado es 1995-2004) evidentemente responde a una consecución pautada y
coherentemente relacionada de hechos, que parte indudablemente de una profunda definición de
objetivos internos e internacionales ya desde el Plan Estratégico. Cada una de las acciones que
se corresponden,. en adelante, se sustentan retroactivamente en sólidas bases, que de esa manera
dinamizan un circulo virtuoso creciente en cantidad y calidad de vinculaciones internacionales
de la ciudad (ver gráfico 1)

En el análisis diacrónico, no todos los elementos se presentan necesariamente en el


orden sucesivo planteado en la matriz. Los elementos relevados en los puntos 1 y 2, Plan
Estratégico Local y Proceso de Descentralización interno, inician necesariamente la
transformación, pudiendo presentarse en el orden propuesto (primero uno y después el otro) o
bien en forma simultánea. Se trata de dos procesos de convivencia simbiótica, que difícilmente
conozcan una existencia claramente desdoblada114. La participación pautada y coherente en
redes (elemento 3) puede identificarse en paralelo a todo el proceso, o bien presentarse en
cualquier momento del mismo. El cuarto elemento sistematizado es una consecuencia de la
institucionalización, que puede registrarse en cualquier momento, pero muy probablemente se
dé como consecuencia de la participación en varias redes. Por último, la capacidad de actuar de
modo desdoblado (elemento 5) sólo puede presentarse como consecuencia de la satisfacción de
todas las condiciones anteriores. Se trata del corolario de la variación gradual del status de la
ciudad; la cristalización, el indicador efectivo de que el cambio cualitativo se ha producido.

114
Aunque se identifica una posibilidad en ese sentido, por ejemplo, si entre ambos procesos media un
cambio de gestión local, que supone una variación profunda del plan político de la ciudad.

107
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

1985 ♦ Se crea la Dirección General del Plan Director.

1991 ♦ Se presenta el Plan Director al Concejo Deliberante.

1995 ♦ Rosario ingresa al CIDEU con el objetivo de asesorarse en la elaboración de un plan


estratégico.
♦ Rosario participa de la creación de la red de Mercociudades.
♦ Se crea la Dirección de Relaciones Internacionales

1996 ♦ Reconfiguración del Plan Director para articularlo con dos nuevos instrumentos de la
gestión urbana: el Plan Estratégico Rosario (PER) y el Programa de Modernización y
Descentralización Municipal.
♦ Rosario se convierte en sede regional para Sudamérica de la Red de Ciudades Educadoras.

1998 ♦ Se presenta el primer diagnóstico del PER.

1999 ♦ Se presenta el Nuevo Plan Director, como correlato en la estructura físico urbana del
contrato ciudadano que representa el PER
♦ Se inaugura el primero de los seis centros de distrito en el marco del Programa de
Modernización y Descentralización Municipal.
♦ Rosario se incorpora a la Red de Ciudades por la Paz, a la Red de Ciudades contra la
Pobreza

2000 ♦ Rosario es elegida por la CE para coordinar durante 3 años la red Nº7 del Programa URB-
AL.

2001 ♦ Rosario ejerce la Secretaría Ejecutiva de la Red de Mercociudades.


♦ Rosario es sede de la Primera Reunión Anual de Socios de la Red Nº7 del Programa URB-
AL
♦ Se inaugura el segundo centro de distrito.

2002 ♦ Se inaugura el tercer centro de distrito.


♦ Rosario es sede de la Segunda Reunión Anual de Socios de la Red Nº7 del Programa
URB-AL.

2003 ♦ Rosario organiza, junto con el Area Metropolitana de Barcelona, la Tercera Reunión
Anual de Socios de la Red Nº7 del Programa URB-AL, en la ciudad de Barcelona.

2004 ♦ Rosario obtiene la financiación de un proyecto B del Programa URB-AL relativo a


estrategias de intervención integral para regeneración urbana de espacios degradados
(Rosario SUMA)
♦ Rosario es sede del IIIª Congreso de la Lengua Española
♦ Rosario recibe el Premio Gobernabilidad 2004 del PNUD

Gráfico 1

108
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES.

A lo largo de este estudio se ha buscado dar cuenta de un fenómeno creciente en el ámbito de


las relaciones internacionales actuales: la emergencia de entidades políticas subnacionales como
actores autónomos en la escena regional y mundial. Particularmente, se ha hecho foco en un tipo
específico de entidad - gobierno local- en una clase determinada de ciudad - intermedia- en un
área geográfica concreta - Sudamérica- intentando describir cómo, porqué y bajo qué
condiciones y perspectivas una entidad subnacional puede tener iniciativa en su política externa.
La idea del desarrollo local subyace, entonces, como telón de fondo de este escenario; y la
posibilidad de que un gobierno local pueda autogestionar su política local (a nivel interno) es
identificada como una precondición para un exitosos desempeño externo.

Hemos visto cómo en el sistema internacional contemporáneo, una compleja trama de


sujetos emerge a la par de las ciudades, volviendo más dificultosa la observación del fenómeno.
La idea de ciudades gestionando autónomamente sus intereses en el plano externo, al amparo
generalmente de procesos de integración supranacionales, pueden llevar a priori a la apresurada
conclusión de que el Estado-Nación como figura, se ve superado, y tal como algunos autores
afirman115, su extinción política es inevitable.

La posición de este estudio dista considerablemente de esta apreciación. Al respecto, se


considera que se trata de un falso dilema, frecuente por lo general en contextos carentes de
proyectos políticos nacionales ampliamente concensuados y consolidados. En estos casos, frente
a la ausencia de ideas centrales articuladoras de los diversos actores, suele ser habitual la lectura
de las partes en competencia. Ello no necesariamente es así. Aunque en Latinoamérica se
registra una cuasi estructural desarticulación de los proyectos nacionales -allí donde llegaron a
insinuar alguna consolidación- a lo largo de sus casi dos siglos de independencia116, la
emergencia de sus poderes locales en la escena externa no necesariamente anula la acción
nacional al respecto. Puede ser, precisamente, la primera parte de una acción sinérgica entre
poder local y poder nacional. Desde luego, para ello se requiere un Estado nacional moderno,
ágil, eficaz y eficiente, capaz de elaborar una agenda de trabajo que, en base al diagnóstico de lo

115
Hago referencia a planteos del tipo de Francis Fukuyama (1992).

109
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

ya hecho por los poderes locales, sea capaz de potenciar esa acción a través de la irremplazable
función de proveedora de organicidad, de -precisamente- nacionalidad. En territorios como el
latinoamericano, el "mito fundacional" de la nación, lejos de extinguirse por lógicas subyacentes
(por la emergencia de los poderes locales) o suprayacentes (debido a la tímida consolidación de
procesos de integración entre Estados), se recrea a través de una cultura que exalta ese aspecto,
como vehículo catalizador y homogeneizador de un mestizaje de mas de cinco siglos. Los
límites que el poder local conoce en la escena externa, analizados oportunamente, refieren a las
claras en favor de esta lectura de complementariedad -antes que competencia- entre Estado
nacional y poder local. Indudablemente la deuda del Estado nacional latinoamericano frente a
los esfuerzos emprendidos por sus partes locales -donde este esfuerzo ha existido- y la urgencia
por cristalizar macro proyectos que amparen lo hecho localmente y lo potencien, se constituye
en toda una línea de investigación y análisis, pasible de explorar en futuros estudios.

Tan importante como identificar al nuevo actor, es caracterizarlo e interpretar de qué


modo incursiona externamente; comprender que sólo a través de los cambios ocurridos en la
manera de gestionar acciones de colaboración durante los últimos 15 años permite calibrar la
centralidad que para las ciudades adquiere la cooperación horizontal descentralizada. Como se
ha afirmado, la contribución europea al respecto es fundamental, sobre todo en la región de
interés para esta investigación. La Red, concepto que desde el cambio tecnológico irrumpe en
todos los ámbitos de la vida desde finales del siglo pasado, ofrece entonces la estructura idónea
para establecer prácticas de partenariado. Indudablemente, la red como estructura para la
cooperación descetralizada, ofrece puntos fuertes y débiles, pero en general ha ofrecido más
aportes que perjuicios en el área de la cooperación. La interesante cuestión de la red como
elemento de potenciación o debilitamiento de la identidad local, es identificada como un aspecto
factible de ser abordado con mayor profundidad en próximas investigaciones.

Asimismo, a la hora de caracterizar el actor de nuestro interés, hemos visto que no es


irrelevante el aspecto de la escala urbana. De no prestar atención a esta cuestión, caeríamos en
una distorsionada interpretación del fenómeno. Se necesita establecer distinciones entre los
diversos tipos de ciudades, conforme una serie de aspectos concatenados relativos a su
dimensión geográfica, económica, demográfica, histórica, política, y social. Y es precisamente a
través de esa clasificación que se recorta, con brillo propio, un hecho que este estudio señala: no
se trata de la gran ciudad capital incursionando en la arena internacional. Si bien el fenómeno de
la paradiplomacia abarca prácticamente a todos los tipos de ciudades, las ciudades mundiales y
regionales en todo caso conocen una revitalización, una renovación, profundización y
diversificación de una práctica que siempre las ha tenido como protagonistas -al menos

116
Podrían marcarse parciales excepciones como en el caso del Chile post Pinochet, o el Brasil desde los

110
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

secundarias- en la escena externa. Se trata de la ciudad intermedia, es este tipo de actor local el
que destaca como novedad. Son precisamente estas entidades subnacionales las que sin solución
de continuidad irrumpen regionalmente en primer término, buscando cerrar el círculo del
desarrollo local, iniciado internamente con la descentralización y la planificación estratégica.

Para intentar sistematizar los pasos en el proceso de transformación en sujeto autónomo,


se propuso una matriz de análisis que, sin pretensiones de exahustividad, busca dar cuenta de
núcleos duros que necesariamente deben identificarse en el análisis, a la hora de describir una
sustancial transformación de la ciudad. No se ignora que a cada caso concreto, dicha matriz
podrá conocer complementaciones, cambio de órdenes o adaptaciones. Evidentemente la
particularidad histórica de cada caso dejará su huella, pero se cree que las líneas centrales de la
misma permiten su aplicación generalizada. Posteriores investigaciones pudieran partir de la
aplicación y variación de esta matriz, en diferentes casos que conformen un estudio comparado
entre diversos tipos de urbes según escala, aspectos socio-culturales diferentes, etc.

Indudablemente esta investigación partió teniendo ya un caso, cómo negarlo. Pero lejos
de elaborar un traje a medida del sujeto, conforme que la investigación progresó, el sujeto fue
revelando mas dimensiones y potencialidades que las identificadas a priori, y ello llevó a que la
tarea de análisis y disección del caso Rosario generara dos núcleos de desafíos. Por un lado, la
deconstrucción del proceso interno, que por momentos parecía llevarme lejos del horizonte
externo de la ciudad; y por otra parte, la posibilidad -o no- de extrapolarlas a ciudades con una
escala y posición similar. En definitiva, el camino analizado fue mas largo, reveló tener raíces
mas profundas y una serie mayor de componentes a analizar. Pero finalmente creemos haber
arribado a una demostración sustentable de las líneas centrales de la hipótesis propuesta. Se cree
que la lectura no sería fértil, de no haber escudriñado en la serie de factores internos que otorgan
su real potencia, valor y alcance a las relaciones externas de esta ciudad.

El desafío de generalizar dichas conclusiones, para poder ser aplicadas a toda entidad
local con características escalares similares, se hizo en todo caso bajo un espíritu cauteloso.
Vale decir, se hicieron generalizaciones poco arriesgadas -si se quiere- consciente de que el
talón de aquiles de ese intento se encuentra precisamente en la profunda heterogeneidad de la
región, que al generar mega urbes y grandes ciudades macrocefálicas, determina una dinámica
con dispares distribuciones de recursos para el elenco restante de ciudades, que a su vez se
encuentran ubicadas en extensiones territoriales sensiblemente variables entre países. En todo
caso, se considera que las líneas de posibilidad por poner a prueba más en fino las
generalizaciones hechas, así como el desafío de profundizarlas y encontrar nuevos puntos de

años '60.

111
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

reflexión al respecto, conforman un gran núcleo investigativo para ser abordado en posteriores
estudios.

112
María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

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Plan Estratégico Rosario 1999 IIª Jornadas de Trabajo y Seguimiento del PER: La
Transformación Urbanística de la ciudad. Síntesis de exposiciones (Rosario: Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario)

Plaza Cerezo, Sergio 2002 "Las ciudades, nuevos actores mundiales. Ventajas del
localismo" en Revista Política Exterior ( Vol. XVI Nº85) (Madrid)

Prébisch, Raúl 1970 (1956) Transformación y Desarrollo: la gran tarea de América Latina
(México: Fondo de Cultura Económica)

Red de Mercociudades 1995 Estatuto, versión electrónica disponible en


www.mercociudades.org

Red de Mercociudades 2003 Las grandes apuestas / As grandes apostas. Mercociudades


ante el desafío de una integración con inclusión social (Montevideo: I. Municipal de
Montevideo)

Romero, Carlos A. y Zerpa Avilés, Yubeira 1999 "El encuentro entre actores tradicionales
y recientes en las políticas exteriores de América Latina y el Caribe" en Síntesis Revista de
Ciencias Sociales Iberoamericana (Nº31-32) (Madrid)

Stoessinger, John G. 1980 El poderío de las naciones (México: Ediciones Gernika)

Vilanova, Pere 1995 El Estado y el Sistema Internacional (Barcelona: Editorial EUB)

Wilson, Wodrow, 1918 Los 14 puntos Discurso del Presidente de los EE UU ante el
Congreso de la Unión, pronunciado el 8 de enero de 1918, versión electrónica disponible en
Relaciones Internacionales, Enciclopedia Microsoft Encarta online 2005,
http://es.encarta.msn.com

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María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

ANEXO. ROSARIO RECIBE EL PREMIO NACIONES UNIDAS A LA GOBERNABILIDAD Y EL


DESARROLLO.

Al momento de concluir esta investigación, y en función del Premio Naciones Unidas a


la Gobernabilidad y el Desarrollo otorgado por el PNUD a Rosario en 2005, se realizó la Feria
de Gobernabilidad. Dicha distinción ha sido otorgada con anterioridad a las ciudades de Bogotá
(Colombia) en 2003 y de Guayaquil (Ecuador) en 2004.

En este evento de carácter internacional, más de cien ciudades del continente se


acercaron a Rosario para conocer las políticas públicas que le valieron dicho premio. A lo largo
de tres días la ciudad expuso y compartió con otros municipios los logros obtenidos en materia
de desarrollo social durante los últimos diez años de gestión; particularmente su política de
descentralización, plan estratégico, presupuesto participativo, políticas habitacionales, de
infancia y sistema de salud.

Al respecto, se extractan en este anexo una selección de notas de prensa en relación al


evento que ilustran la proyección internacional de las políticas implementadas por Rosario.

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María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Rosario, jueves 31 de marzo de 2005

La Feria de la Gobernabilidad como plataforma de trabajo con otras localidades


LA MUNICIPALIDAD SE MUESTRA Y YA FORMALIZA CONVENIOS DE COOPERACIÓN
La descentralización, el presupuesto participativo y la salud son los temas que más atraen a los visitantes

Santo Domingo, ciudades de Bolivia, del área metropolitana de San Pablo (Brasil), y municipios
argentinos como Palpalá y Villa La Angostura se mostraron interesados en formalizar convenios de
cooperación con Rosario, que ya fueron rubricados por localidades de las provincias de Córdoba, Entre
Ríos, y las ciudades de La Paz, Bolivia, y Temuco, Chile. Todo eso en el marco de la Feria de la
Gobernabilidad, que se desarrolla en la ciudad organizada por el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (Pnud). "Hay mucho interés por la descentralización, el presupuesto participativo, la salud y
las actividades para la infancia", destacó la secretaria General de la Municipalidad, Mónica Bifarello.

La feria comenzó ayer sus actividades específicas con funcionarios de municipios de varios países de
Latinoamérica, y también desde distintos puntos del país, además de disertantes de los Estados Unidos y
de Europa. Charlas debate, talleres de trabajo y conferencias magistrales formaron parte del programa.
Pero además, cada área de gestión se mostró en stands que el propio intendente, Miguel Lifschitz, recorrió
para charlar con la gente.

En el auditorio principal en el que se debatió sobre el papel de los municipios y los objetivos de desarrollo
del milenio, se abrió la oferta para que las localidades interesadas propusieran sus demandas para realizar
tareas conjuntas.

"En general propiciamos que los convenios incluyan la estadía de una delegación en Rosario del
municipio interesado para que pueda compartir la experiencia que los convoca con los equipos de trabajo
específicos", explicó Bifarello.

En ese marco, remarcó que con varias ciudades argentinas se realizan actividades en conjunto. "De hecho,
con Córdoba se ha trabajado y se sigue trabajando sobre todo con el área de salud; con otras ciudades
también recibimos delegaciones y hacemos talleres de trabajo", indicó.

La funcionaria destacó que considera esta metodología como más productiva porque se puede trabajar en
el terreno. "Claro que cualquier experiencia luego tiene que adaptarse a las características del lugar, nada
se puede trasladar mecánicamente", aseveró.

Lo cierto es que la Municipalidad desplegó en el Patio de la Madera un centro de difusión de cada una de
las reparticiones donde se implementan las políticas públicas más salientes. Allí, por ejemplo, el
presupuesto participativo, los minimunicipios, los centros recreativos infantiles, la Guardia Urbana
Municipal y el taller de jardinería, entre otras reparticiones, tienen sus propios stands con abundante
folletería explicativa.

Copyright 2003 LaCapital.com.ar


http://www.lacapital.com.ar/2005/03/31/ciudad/noticia_183377.shtml

Rosario, miércoles 30 de marzo de 2005

Sumando elogios. Comenzó la Feria de Gobernabilidad con múltiples reconocimientos a la Municipalidad


PARA LA UNIÓN EUROPEA, "ROSARIO ES EL MODELO A IMITAR EN POLÍTICAS
PÚBLICAS"

Así lo aseguró ayer el embajador de esa institución plurinacional en Argentina, Angelos Pagkratis

La apertura de la tercera Feria de Gobernabilidad que propició el Programa Nacional de Naciones Unidas
para el Desarrollo (Pnud) para premiar a Rosario por sus logros en materia de desarrollo social, fue el
escenario propicio donde la ciudad cosechó ayer nuevos elogios. En este caso, el embajador de la Unión

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María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

Europea en Argentina, Angelos Pagkratis, aseguró que "Rosario es un modelo a imitar" y agregó que la
Municipalidad "tiene ganas, iniciativa y capacidad de gestión al ocupar el primer lugar en políticas
públicas de un país con alta participación". Los elogios también llegaron de boca de los representantes del
Pnud, quienes reivindicaron "los modelos de un cambio por la gente y para la gente".

A sala llena, el Teatro El Círculo fue el ámbito elegido para el acto inaugural de la tercera Feria de
Gobernabilidad organizada por la ciudad, a raíz de la distinción otorgada a fines de 2004 por el PNUD
por sus buenas políticas públicas desde el Estado municipal.

Es por ello que los visitantes que llegaron a la ciudad podrán recorrer y sacar sus propias conclusiones de
los proyectos premiados; cuyos ejes son el sistema de salud, el programa habitacional, la
descentralización municipal y las políticas para la niñez.

Al encuentro de ayer asistieron representantes de la Unión Europea, del gobierno nacional, diputados,
concejales, representantes de entidades locales, y una cantidad asombrosa de alcaldes e intendentes de
más de cien ciudades latinoamericanas. Sin embargo, no se hicieron presentes representantes del gabinete
de Jorge Obeid.

En diálogo con La Capital, el embajador de la Unión Europea en la Argentina aseguró que Rosario "es un
polo de desarrollo muy importante", al recordar que la ciudad es la "primera en calidad en experiencia de
gestión en materia de cooperación".

"Rosario es un ejemplo a seguir por la importancia que tiene en sus orientaciones políticas en lo que hace
a sensibilidad y cohesión social. Estos aspectos los hemos encontrado aquí, en esta Municipalidad",
afirmó el funcionario europeo.

-¿Seguirá entonces el respaldo de la Unión Europea hacia Rosario en futuros proyectos en materia de
financiamiento?

-Los buenos socios logran quedarse y alguien que logra buenos resultados tiene muchas más
probabilidades de tener acceso a otras iniciativas y tener éxito en obtener formas de cooperación, por lo
tanto estoy muy confiado en que tendremos nuevas iniciativas en el futuro.
-¿Y qué lugar ocupa la ciudad en las relaciones entre la Unión Europea y el Mercosur?
-Es un nexo muy importante para el comercio con la Unión Europea y tiene una importancia regional
evidente. En términos de comercio de granos, de exportaciones y con un potencial a futuro muy bueno.
Todo lo que es infraestructura de transporte regional hace que sea clave como lo es, en la integración
misma del Mercosur.

A la hora de puntualizar los motivos que llevaron al PNUD a premiar a la Municipalidad, el representante
en Argentina del organismo internacional, Carlos Felipe Martínez, lo atribuyó a "la transparencia en la
gestión, los mecanismos participativos hacia la comunidad y la consistencia en el tiempo de las políticas
de Estado".

UNA CIUDAD QUE SOBRESALE

Renglón seguido, el asesor en gobernabilidad local para América latina del PNUD, Juan Manuel Salazar,
subrayó que Rosario sobresalió entre 287 experiencias en 16 países del continente. "Han combinado los
resultados del desarrollo humano en salud y educación en condiciones de gobernabilidad que permitieron
que la ciudad avance con base en la profundización de la democracia local", acotó el funcionario.

A su turno, el subsecretario de Municipios y Comunas de la Nación, Claudio Leoni, acotó que desde el
gobierno nacional se está impulsando una mejora en la equidad y la distribución de la riqueza como tema
central de la gobernabilidad.

"La inversión pública en infraestructura ayuda a beneficiar la ciudad y la región, pero más aún está
dirigida a ampliar la capacidad de trabajo y promover un incremento en el desarrollo local, en condiciones
que no son óptimas pero que buscan la consolidación de la democracia desde abajo hacia arriba. En este
marco, Rosario ha dado muestra de ello, ahora y en la década del 90", consideró Leoni.

Para los referentes del PNUD, esta feria que comenzó ayer servirá para que las políticas locales "puedan

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María Sol Mina LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

ser exportadas a otras ciudades de América latina". En la primera experiencia celebrada en Bogotá hace
dos años, se celebraron 55 acuerdos bilaterales, mientras que el año pasado en Guayaquil se acordaron 48
convenios de cooperación entre ciudades latinoamericanas.

Frente a un auditorio repleto, Salazar, Pagkratis, Martínez y el intendente Miguel Lifschitz hicieron uso
de la palabra para dejar oficialmente inaugurada la feria. El embajador europeo reafirmó que la
"Municipalidad tiene ganas, iniciativa y capacidad de gestión en un país con alta participación popular",
mientras que el representante local del Pnud repartió elogios y felicitó especialmente "al pueblo de
Rosario por los logros obtenidos".

Lucas Ameriso / La Capital


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http://www.lacapital.com.ar/2005/03/30/ciudad/noticia_183208.shtml

Rosario, martes 29 de marzo de 2005

La gestión municipal fue premiada por Naciones Unidas y elegida como sede de la tercera Feria de
Gobernabilidad
ROSARIO SE MUESTRA A LATINOAMÉRICA COMO CAPITAL DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS

Hoy quedará inaugurada la tercera Feria de Gobernabilidad, el evento del que participarán más de cien
ciudades latinoamericanas en el marco del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Se trata de un encuentro internacional donde el Ejecutivo local expondrá y compartirá con otros
municipios los logros obtenidos por la ciudad en materia de desarrollo social durante la última década de
gestión municipal. Al encuentro -que se extenderá hasta el viernes inclusive-, asistirán destacados
especialistas reconocidos mundialmente, funcionarios de todo el continente y autoridades internacionales
que podrán conocer al detalle la "Experiencia Rosario" en salud, niñez y programas habitacionales, entre
otros.

La tercera edición de la Feria de Gobernabilidad comienza hoy en Rosario y cuenta como antecedente con
las distinciones otorgadas por Naciones Unidas a Bogotá (Colombia) en 2003 y a Guayaquil (Ecuador), el
año pasado.
La apertura del encuentro, a las 17 de hoy, será presidida por el intendente Miguel Lifschitz y tendrá
como sedes, durante los cuatro días de duración, al Teatro El Círculo, el Patio de la Madera y el Centro
Cultural Parque España, donde se realizarán presentaciones sobre políticas públicas, logros y desafíos,
conferencias magistrales, talleres de trabajo e intercambio de experiencias.

La feria servirá para concretar acuerdos de cooperación entre los representantes de los municipios
latinoamericanos, a quienes se les mostrará las experiencias en gestión pública y descentralización
realizadas en Rosario.

Además, se podrá acceder a una exposición permanente de stands que reflejará la red institucional de la
ciudad. En la misma se brindará información sobre los diferentes programas y proyectos implementados
desde el municipio.

Estarán presentes también numerosas instituciones y organizaciones de la ciudad que acompañan estos
programas aportando con su mirada a un desarrollo sostenido de las acciones municipales. Esta
exposición de stands podrá visitarse hoy, mañana y el jueves, de 9 a 19. En tanto, las conferencias
magistrales que se llevarán a cabo son abiertas para todo público y las entradas podrán retirarse en el
Centro Cultural Bernardino Rivadavia (San Martín 1080).

CONFERENCIA INAUGURAL

El especialista en políticas sociales Bernardo Kliksberg anticipó a La Capital algunos conceptos de la


conferencia inaugural que dará hoy, a las 17, en el Teatro El Círculo bajo el título "Cómo construir una
ciudad ética, equitativa y participativa en la América latina de hoy".

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"Nuestro continente tiene un enorme potencial económico y de desarrollo pero en gran riesgo social, sin ir
más lejos uno de cada cuatro jóvenes de 15 a 24 años está fuera del mercado laboral y del sistema
educativo", puntualizó el intelectual, autor de "Más ética, más desarrollo", su reciente libro convertido en
un best seller.

El objetivo de la charla será mostrar cómo influyen estas inequidades en el continente y en especial en las
ciudades con áreas donde varía la calidad de vida de sus habitantes según su condición de pobreza.

"El mejoramiento de la equidad resulta fundamental para reducir la pobreza, plantear la necesidad de que
el crecimiento económico vaya de la mano con el desarrollo humano y enfatizar el rol de las políticas
públicas combinadas con el capital social", consideró Kliksberg.

En todos estos objetivos hay un concepto que ocupa el rol motorizador del resto de la transformación
social: "La ética debe recuperar peso y orientar la economía. En Argentina hay un enorme potencial en
políticas públicas con rostro humano, porque existe una participación en ascenso y un enorme potencial
en materia de voluntariado", definió. Justamente, a su entender, es esta nueva ingeniería social la que
puede revertir los niveles de pobreza e inequidad heredados de los 90.

Cabe destacar que el economista y sociólogo recibirá hoy, a las 9, en la Facultad de Ingeniería, el título de
doctor honoris causa por parte de la Universidad Nacional de Rosario (UNR).

Tanto los paneles como las conferencias y disertaciones tienen diversos ejes temáticos. El proceso de
descentralización es uno de ellos, no sólo desde el punto de vista administrativo sino en la conformación
de una herramienta de gestión política fundamental para acercar a los vecinos y favorecer la participación
ciudadana.

También se analizarán aspectos como el Plan Estratégico Rosario (hoy convertido en Plan Estratégico
Metropolitano), la formulación de planes urbanos por distrito y la experiencia del presupuesto
participativo, que constituye una forma de decisión cuasi directa de los ciudadanos en la toma de
decisiones por parte del Estado municipal.
Otro de los ejes es el programa Rosario Hábitat, que según explican los funcionarios locales "es formador
de ciudadanía, y no sólo la solución a un problema habitacional".

En materia de la defensa de los derechos de los niños, Rosario ha sido premiada por la expansión de los
centros Crecer, destinados a la atención integral de chicos entre dos y cinco años y el tríptico Granja de la
Infancia, Jardín de los Niños y la Isla de los Inventos.

Respecto al modelo de salud, se ponderó la eficiencia de la red red de servicios de salud que abarca desde
los centros de atención primaria hasta la alta complejidad en un hospital público.

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http://www.lacapital.com.ar/2005/03/29/ciudad/noticia_182924.shtml

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