Sunteți pe pagina 1din 18

1.

Conceptul de domeniu administrativ

Pentru a-şi îndeplini prerogativele de asigurare a funcţionării regulate şi continue a


serviciilor publice, administraţia publică are nevoie de o serie de bunuri mobile şi imobile, care fac
parte din patrimoniul statului sau al colectivităţilor locale, alcătuind domeniul administrativ.
În general un patrimoniu este definit ca fiind totalitatea drepturilor şi obligaţiilor
patrimoniale aparţinând unei persoane fizice sau juridice determinate, privită ca o sumă de valori
active şi pasive, strâns legate între ele.
Drepturile patrimoniale sunt acele drepturi subiective care au un conţinut economic,
fiind evaluabile în bani. Ele se împart în două mari categorii: drepturi reale şi drepturi de creanţă.
Drepturile reale sunt drepturile subiective patrimoniale care conferă titularului lor anumite
prerogative recunoscute de lege asupra unui bun, pe care le poate exercita în mod direct nemijlocit,
fără a fi necesară, în acest scop, intervenţia oricărei alte persoane.
Drepturile de creanţă sunt acele drepturi subiective patrimoniale în virtutea cărora
titularul lor sau subiectul activ, numit creditor, are posibilitatea juridică de a pretinde subiectului
pasiv numit debitor, persoană determinată, să dea, să facă sau să nu facă ceva sub sancţiunea
constrângerii de stat.
Referindu-ne la noţiunea de domeniu administrativ, relevăm că acesta nu se confundă cu
cea de patrimoniu. Domeniul administrativ cuprinde numai bunuri mobile şi imobile, pe când
patrimoniul are un conţinut mai larg.
Astfel, potrivit art. 121 din Legea administraţiei publice nr. 215/2001, “constituie
patrimoniu al unităţii administrativ – teritoriale, bunurile mobile şi imobile care aparţin
domeniului public al unităţii administrativ – teritoriale, domeniul privat al acesteia precum şi
drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial”.
Distincţia dintre domeniul public şi cel privat nu este pur formală, ci ea antrenează o
dualitate de regimuri juridice cărora bunurile celor două domenii li se supun.
Dincolo de deosebirile de regim juridic, domeniul public şi domeniul privat au o funcţie
comună, şi anume, aceea de a permite persoanelor publice să-şi îndeplinească misiunile lor
administrative.
Putem definii domeniul administrativ ca pe un ansamblu de bunuri de care statul sau
colectivităţile locale se folosesc în realizarea intereselor generale ale colectivităţii statale sau locale.

1
2.Domeniul public
Bunurile aflate în proprietatea publică alcătuiesc domeniul public al statului sau al
unităţilor administrativ – teritoriale. Celelalte bunuri aparţinând aceloraşi titulari sunt proprietate
privată a acestora, alcătuind domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ – teritoriale.
Noţiunile de proprietate publică şi domeniu public nu se substituie una alteia:
proprietatea publică reprezintă o instituţie juridică, pe când domeniul public este o totalitate de
bunuri care fac obiectul proprietăţii publice.
Titularii dreptului de proprietate publică sunt strict şi complet determinaţi de norma
constituţională – art. 136 “proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine
statului sau unităţilor administrativ – teritorială”.
Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, reglementând personalitatea juridică a
comunelor, oraşelor şi judeţelor, la art. 19 dispune: “comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane
juridice de drept public. Acestea au un patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină”.
Analizând reglementările juridice în vigoare, constatăm că, în primul rând, sunt obiect
al dreptului de proprietate publică acele categorii de bunuri enumerate expres de Constituţie sau
lege.
Astfel, potrivit art. 136, alin. (3) din Constituţie “Bogăţiile de interes public ale
subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele,
mareea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi
alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice”.
În completarea textului constituţional care face trimitere la lege, mai trebuie să avem în
vedere şi unele dispoziţii ale Codului civil, ale Legii fondului funciar nr. 18/1991, precum şi ale
altor acte normative.
Configurarea obiectului proprietăţii publice – arhitectura domeniului public – este
trasată de Constituţie, dar trebuie finalizată prin lege, atât în privinţa enumerării bunurilor şi a
criteriilor de încadrare a bunurilor, cât şi a nivelelor:
 Stat – interes public naţional;
 judeţ – interes public judeţean;
 comună sau oraş – interes public local.
Stabilirea criteriilor de încadrare a bunurilor trebuie să fie completă (să nu rămână
bunuri neîncadrate) şi clară, evitându-se ambiguităţile şi conflictele de încadrare pe nivele,
Stabilirea criteriilor de încadrare a bunurilor în domeniul public precede şi determină
enumerarea acestora.
Cu privire la chestiunea criteriilor, în doctrina dinţara noastră s-au conturat mai multe
opinii. Astfel, într-o opinie ( C. Hamangiu, I. Rossetti – Bălănescu, Tratat de drept civil, Bucureşti,

2
1928, p. 919) trebuie avut în vedere criteriul naturii bunurilor. Fac parte din domeniul public al
statului toate bunurile care prin natura lor nu sunt susceptibile de proprietate privată.
Alţi autori au susţinut că în categoria bunurilor publice pot fi incluse numai acele bunuri
care sunt afectate unui serviciu public ( D. alexandresco, Explicaţiunea teoretică şi practică a
dreptului civil român, vol. III, partea I, Bucureşti, p. 212)
Într-o altă opinie s-a considerat că sunt obiecte ale dreptului de proprietate publică acele
bunuri care sunt afectate “la uzul direct al întregului public” şi “nu la realizarea unui serviciu public
sau de utilitate publică” (C. Hamangiu, I. Rossetti – Bălănescu, op. Cit. P.920).
Se mai pot reţine drept criterii de încadrare a unui bun în domeniul public următoarele:
 uzul public, determinat de natura bunului; bunurile de uz public sunt acele bunuri
care prin natura lor sunt de folosinţă generală, cum ar fi: parcurile publice, cimiterele, pădurile etc.
La aceste bunuri au acces toţi membrii societăţii.
 interesul public, ţinând de afectarea acestora unei folosinţe publice, care se
realizează direct sau prin intermediul unui serviciu public; bunurile de interes public sunt acele
bunuri destinate pentru a fi folosite sau exploatate în cadrul unui serviciu public, pentru realizarea
unor activităţi care interesează întreaga societate, cum ar fi: căile ferate, reţele de distribuţie a
energiei electrice, muzee, biblioteci, clădirile şcolilor etc.
Bunurile din domeniul public au făcut obiectul clasificării după numeroase criterii.
O clasificare complexă, potrivit doctrinei şi legislaţiei actuale realizează prof . A.
Iorgovan, după cum urmează:
1. Din punctul de vedere al interesului pe care îl prezintă:
a) domeniul public de interes naţional (domeniul public naţional);
b) domeniul public de interes judeţean (domeniul public judeţean);
c) domeniul public de interes comunal (domeniul public comunal);
2. Din punct de vedere al modului de determinare:
a) bunuri ale domeniului public nominalizat de Constituţie;
b) bunuri ale domeniului public nominalizat de legi;
c) bunuri ale domeniului public nominalizat de autorităţile administraţiei publice, în
baza criteriilor stabilite de Constituţie şi legi.

3. Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autorităţii publice):


a) bunuri ale domeniului public ce aparţin statului sau unităţilor administrativ –
tertoriale;

3
b) bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private dar sunt afectate de
dreptul de pază şi protecţie al statului (drept de poliţie).
4. Din punct de vedere al modului de încorporare:
a) domeniul public natural;
b) domeniul public artificial.
5. Din punct de vedere al modului de utilizare de către public:
a) bunuri utilizate direct;
b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.
6. Din punct de vedere al serviciului public organizat:
a) bunuri care sunt puse în valoare prin serviciu public;
b) bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.
7. Din punctul de vedere al naturii bunurilor:
a) domeniul public terestru;
b) domeniul public maritim;
c) domeniul public fluvial;
d) domeniul public aerian;
e) domeniul public cultural;
f) domeniul public militar;
Observaţia critică existentă în literatura de specialitate , la această clasificare, este generată de
includerea în domeniul public a unor bunuri proprietate privată, faţă de care statul exercită numai un
drept de poliţie administrativă.

Regimul juridic al domeniului public


Regimul juridic defineşte un ansamblu de reguli de formă şi fond care sunt aplicabile
unei materii determinate.
Dreptul de proprietate publică asupra bunurilor domeniului public prezintă o seamă de
caractere juridice, faţă de dreptul de proprietate privată.
Astfel, art. 136, alin. (4) din Constituţie prevede: “Bunurile proprietate publică sunt
inalienabile”.
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, în art. 11,
alin. (1) arartă şi mai clar caracterele jurdice ale domeniului public “bunurile care fac parte din
domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile”.
Prin caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publică se înţelege că bunurile
care fac obiectul său sunt scoase din circuitul civil, deci nu pot fi înstrăinate în mod voluntar prin
acte juridice, şi nu pot forma obiectul exproprierii. De asemenea, bunurile proprietate publică nu pot

4
garanta obligaţii, nefiind obiect al gajului sau ipotecii. Încheierea de acte juridice cu încălcarea
principiului inalienabilităţii atrage nulitatea absolută a acestora.
Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil . Sub aspect extinctiv,
imprescriptibilitatea constă în faptul că acţiunea în revendicarea dreptului de proprietate publică
poate fin introdusă oricând, iar dreptul la acţiune nu se stinge indiferent de timpul cât nu a fost
exercitat.Sub aspect achizitiv, imprescriptibilitatea constă în faptul că bunurile proprietate publică
nu pot fi dobândite în proprietate prin uzucapiune sau posesie de bună credinţă.
Caracterul insesizabil al deptului de proprietate publică reprezintă o excepţie de la
prevederile art. 1718 Cod civil şi este o consecinţă a inalienabilităţii bunurilor domeniului public.
Astfel, aceste bunuri nu pot fi urmărite de către creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le
posedă în temeiul unui titlu.

Delimitarea domeniului public local faţă de domeniul public naţional


Potrivit art. 122 din Legea administraţiei publice nr. 215/2001 “aparţin domeniului
public de interes local sau judeţean toate bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz
sau de interes public şi nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes naţional”.
Bunurile domeniului public de interes local sau judeţean cuprin terenurile pe care sunt
amplasate construcţii de interes public local sau judeţean, pieţele, reţelele stradale, parcurile
publice, clădirile, monumentele de interes public local sau judeţean, pădurile şi locurile care potrivit
legii nu aparţin domeniului public de interes naţional. Pot aparţine domeniului public de interes
local sau judeţean şi alte bunuri dobândite de comună, oraş sau judeţ, în condiţiile legii.
Legea privind proprietatea publică şi regimul juridc al acesteia, nr. 213/1998, pentru a
determina sfera bunurilor cuprinse în domeniul public, foloseşte următoarea formulare: “domeniul
public cuprinde bunurile prevăzute la art. 136, al. (3) din Constituţie şi cele stabilite prin Anexa
care face parte integrantă din prezenta lege, precum şi orice alte bunuri care, prin natura lor sau
prin determinarea legii, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau unităţile
administrativ – teritoriale prin modurile prevăzute de lege”.
În anexa la lege, la pct. 1 sunt cuprinse, exemplificativ, bunurile aparţinând domeniului
public al statului:
I. Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri:
1. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ;
2. spaţiul aerian;
3. apele de suprafaţă, cu albiile lor minore, malurile şi cuvetele lacurilor, apele subterane,
apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi cu potenţialul energetic
valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime, căile navigabile interioare;

5
4. pădurile şi terenurile destinate împăduririi, cele care servesc nevoilor de cultură, de
producţie ori de administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile neproductive
incluse în amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naţional şi nu sunt proprietate
privată;
5. terenurile care au aparţinut domeniului public al statului înainte de 6 martie 1945;
terenurile obţinute prin lucrări de îndiguiri, de desecări şi de combatere a eroziunii solului;
terenurile institutelor şi staţiunilor de cercetări ştiinţifice şi ale unităţilor de învăţământ agricol şi
silvic, destinate cercetării şi producerii de seminţe şi de material săditor din categoriile biologice şi
de animale de rasă;
6. parcurile naţionale;
7. rezervaţiile naturale şi monumentele naturii;
8. patrimoniul natural al Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării";
9. resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, împreună cu platoul
continental;
10. infrastructura căilor ferate, inclusiv tunelele şi lucrările de artă;
11. tunelele şi casetele de metrou, precum şi instalaţiile aferente acestuia;
12. drumurile naţionale - autostrăzi, drumuri expres, drumuri naţionale europene,
principale, secundare;
13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construcţiile hidrotehnice aferente canalului,
ecluzele, apărările şi consolidările de maluri şi de taluzuri, zonele de siguranţă de pe malurile
canalului, drumurile de acces şi teritoriile pe care sunt realizate acestea;
14. reţelele de transport al energiei electrice;
15. spectre de frecvenţă şi reţelele de transport şi de distribuţie de telecomunicaţii;
16. canalele magistrale şi reţelele de distribuţie pentru irigaţii, cu prizele aferente;
17. conductele de transport al ţiţeiului, al produselor petroliere şi al gazelor naturale;
18. lacurile de acumulare şi barajele acestora, în cazul în care activitatea de producere a
energiei electrice este racordată la sistemul energetic naţional, sau cele cu tranşe pentru atenuarea
undelor de viitură;
19. digurile de apărare împotriva inundaţiilor;
20. lucrările de regularizare a cursurilor de ape;
21. cantoanele hidrotehnice, staţiile hidrologice, meteorologice şi de calitate a apelor;
22. porturile maritime şi fluviale, civile şi militare - terenurile pe care sunt situate acestea,
diguri, cheiuri, pereuri şi alte construcţii hidrotehnice pentru acostarea navelor şi pentru alte
activităţi din navigaţia civilă, bazine, acvatorii şi şenale de acces, drumuri tehnologice în porturi,

6
monumente istorice aflate în porturi, cheiuri şi pereuri situate pe malul căilor navigabile, în afara
incintelor portuare destinate activităţilor de navigaţie;
23. terenurile destinate exclusiv instrucţiei militare;
24. pichetele de grăniceri şi fortificaţiile de apărare a ţării;
25. pistele de decolare, aterizare, căile de rulare şi platformele pentru îmbarcare-debarcare
situate pe acestea şi terenurile pe care sunt amplasate;
26. statuile şi monumentele declarate de interes public naţional;
27. ansamblurile şi siturile istorice şi arheologice;
28. muzeele, colecţiile de artă declarate de interes public naţional;
29. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea: Parlamentul, Preşedinţia,
Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi
instituţiile publice subordonate acestora; instanţele judecătoreşti şi parchetele de pe lângă acestea;
unităţi ale Ministerului Apărării Naţionale şi ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de
informaţii, precum şi cele ale Direcţiei generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate
ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi
prefecturile, cu excepţia celor dobândite din venituri proprii extrabugetare, care constituie
proprietatea privată a acestora.
În anexa la lege sunt cuprinse în domeniul public judeţean următoarele bunuri:

1. drumurile judeţene;
2. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul judeţean şi aparatul
propriu al acestuia, precum şi instituţiile publice de interes judeţean, cum sunt: biblioteci, muzee,
spitale judeţene şi alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public naţional
sau local;
3. reţelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau microzonal, precum şi staţiile
de tratare cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente acestora.

Domeniul public al comunelor şi oraşelor, în reglementarea legii sus- menţionate,


cuprinde bunurile din anexa la lege, precum şi alte bunuri de uz sau de interes local declarate ca
atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu au fost declarate prin lege de uz sau de intres public
naţional.
Astfel, la pct. 3 din Anexa la lege sunt cuprinse următoarele bunuri:
1. drumurile comunale, vicinale şi străzile;
2. pieţele publice, comerciale, târgurile, oboarele şi parcurile publice, precum şi zonele de
agrement;
3. lacurile şi plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean;

7
4. reţelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, gaze, staţiile de tratare şi epurare a
apelor uzate, cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente;
5. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul local şi primăria, precum
şi instituţiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile
şi altele asemenea;
6. locuinţele sociale;
7. statuile şi monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public naţional;
8. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de
interes public naţional;
9. terenurile cu destinaţie forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului şi dacă
nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
10. cimitirele orăşeneşti şi comunale.

Constituirea domeniului public


După cum s-a văzut la pct. 8. 1 de mai sus, domeniul public poate fi împărţit şi după
criteriul modului de încorporare a bunurilor din componenţa sa, în acest fel distingând un domeniu
public natural, adică acela constituit printr-un fapt natural, - administraţia mărginindu-se numai să
constate existenţa lui – şi domeniul public artificial, adică acela care este încorporat în baza unui act
juridic de afectare, act emis de către administraţie.
În general se consideră că bunurile naturale sunt cele create de natură (bogăţii ale subsolului, spaţiu
aerian. Terenurile institutelor de cercetare etc).
Bunurile artificiale ale domeniului public sunt considerate a fi cele create de om cum ar
fi: căile ferate, staţiile de cale ferată, autostrăzi, drumuri, porturi, etc.)
Doctrina şi practica de specialitate au consacrat mai multe procedee folosite în domeniul
public pentru constituirea domeniului public.
Un astfel de procedeu este încorporarea. Prin această noţiune se înţelege actul juridic
sau fapta materială pe baza cărora un anumit bun, de regulă imobil, intră în domeniul public.
Încorporarea reprezintă procesul de dobândire, pe cale naturală, a proprietăţii publice asupra
bunurilor domeniului public. Din momentul îndeplinirii de către un bun a condiţiilor naturale
prevăzute de lege, acesta devine obiect al dreptului public.
Încorporarea unui bun în domeniul public presupune şi afectarea sau clasarea acestuia
printr-un act administrativ. Afectarea se realizează printr-un act administrativ de autoritate prin care
se determină destinaţia şi modul de folosinţă ale bunurilor, respectiv utilitatea acestora, care pot
reveni oamenilor, în mod direct sau prin intermediul unui serviciu public.

8
Exproprierea pentru cauză de utilitate publică
În afara mijloacelor tradiţionale, specifice dreptului comun, de achiziţionare a bunurilor,
statul şi colectivităţile locale pot face acest lucru utilizând instrumente de drept public – contracte
administrative, spre exemplu.
Totodată, sistemul nostru constituţional recunoaşte posibilitatea titularului domeniului
public de a utiliza procedee de transmitere forţată a bunurilor care presupun constrângerea
particularului de a ceda bunul său în numele unui interes general.
Prin expropriere se înţelege trecerea forţată în proprietatea publică, prin hotărâre
judecătorească, a unor imobile aflate în proprietate privată, cu justă şi prealabilă despăgubire, în
temeiul unei cauze de utilitate publică.
Exproprierea reprezintă o excepţie de la caracterul inviolabil al dreptului de proprietate
privată prevăzut de art. 136, alin. (5) din Constituţie şi poate fi realizată numai în condiţiile legii
organice.
În aplicarea prevederilor constituţionale a fost adoptată Legea nr. 33/1994 privind
exproprierea pentru cauză de utilitate publică, lege care ţine seama de dispoziţiile art. 44, alin. (3)
din Constituţia, republicată, potrivit cărora „nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de
utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire”. În alin. (6) al
aceluiaşi articol se prevede că despăgubirile se stabilesc de comun acord cu proprietarul, sau, în caz
de divergenţă, prin justiţie.
Trebuie menţionat că exproprierea intervine numai în cazul în care părţile nu convin o
modalitate de transmitere a imobilului sau imobilelor în proprietatea publică (vânzare – cumpărare,
donaţie, schimb etc.).
Pot expropriate bunuri imobile proprietatea persoanelor fizice sau juridice precum şi
cele aflate în proprietatea privată a comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor.
Nu pot fi expropriate bunuri aflate în proprietatea privată a statului, întrucât „statul în
calitate de proprietar are dreptul ca, prin puterea sa exprimată de organul competent, să afecteze
unei utilităţi publice oricare dintre bunurile imobile pe care le are în proprietatea privată.

Utilizarea domeniului public


În temeiul competenţelor legale cu care sunt investite, autorităţile publice ale statului
sau colectivităţilor locale pot hotărî ca dreptul de proprietate publică asupra unor bunuri aparţinând
domeniului public să fie exercitat în plenitudinea sa, în mod direct şi nemijlocit de ele însele.
Astfel, în temeiul art. 38, alin. (2), lit. „f” din Legea nr. 215/2001 şi, respectiv, art. 104,
alin. (1), lit. „f” din aceeaşi lege, consiliul local şi respectiv consiliul judeţean „administrează
domeniul public şi privat” al unităţii administrativ – teritoriale în care este constituit.

9
Situaţiile de administrare directă, de către stat sau colectivităţile locale, prin autorităţile
lor, a bunurilor domeniului public, sunt în practică, destul de rare.
De cele mai multe ori exercitarea majorităţii atributelor dreptului de proprietate publică
se realizează prin încredinţarea acestora în administrarea unor subiecte de drept public – regii
autonome sau instituţii publice – aflate în raporturi juridice de drept administrativ cu titularii
dreptului de proprietate.
Această situaţie îşi are temeiul în prevederile art. 136, alin. (4) din Constituţia
României, republicată, : „în condiţiile legii, ele (bunurile proprietate publică) pot fi date în
administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice.
Regiile autonome şi instituţiile publice sunt persoane juridice de drept public, înfiinţate
prin acte administrative de către autorităţile statului sau colectivităţile locale, în scopul realizării
unor servicii publice şi se află în raporturi juridice de subordonare faţă de autorităţile care le-au
înfiinţat.
Înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea regiilor autonome a fost reglementată prin Legea
nr. 15/1990. Regiile autonome au fost clasificate în regii de interes naţional, cele înfiinţate prin
hotărâre de Guvern şi aflate sub autoritatea administraţiei publice centrale şi, regii autonome de
interes local, înfiinţate prin hotărâre a consiliilor locale sau a consiliului judeţean şi aflate sub
autoritatea acestora.
În doctrina juridică, regiile autonome sunt considerate a fi persoane juridice de natură
mixtă, de drept public şi de drept privat. Având drept scop prestarea unor servicii publice prin
punerea în valoare a bunurilor domeniului public, regiile autonome acţionează în numele statului
sau, după caz, al unităţilor administrativ – teritoriale, care exercită puterea de instrucţie şi pe cea de
control asupra lor.
Instituţiile publice sunt, ca şi regiile autonome, persoane juridice înfiinţate prin acte de
putere a statului sau colectivităţilor locale, în scopul realizării unor servicii publice.
Utilizarea bunurilor domeniului public de către serviciul public exclude utilizarea
acestora, în mod direct, de către public.
Uneori excluderea particularilor are caracter expres, ca în cazul bunurilor destinate
apărării naţionale, alteori se recunoaşte particularilor posibilitatea accesului la bunurile domeniului
public, dar cu permisiunea şi în limitele impuse de către instituţia publică care administrează aceste
bunuri.
În general, accesul particularilor la bunurile domeniului public afectate unui serviciu
public se face prin utilizarea serviciului public (de exemplu utilizarea căii ferate prin intermediul
serviciului de transport public).

10
Utilizări directe şi colective ale bunurilor domeniului public
Aşa cum s-a relevat anterior, o caracteristică a bunurilor domeniului public o reprezintă
aceea că prin natura lor sunt de uz, de folosinţă publică.
Utilizările comune sau colective ale domeniului public sunt acelea realizate în mod
direct de către public, uzul fiind liber şi necondiţionat de o autorizare prealabilă din partea
administraţiei. Aşa sunt de exemplu: circulaţia pe drumurile publice, pe faleza mării, utilizarea
pentru recreere a parcurilor publice etc.
Regimul juridic al utilizării directe şi colective a bunurilor domeniului public are drept
caracteristici libertatea, egalitatea şi gratuitatea de care trebuie să beneficieze toţi utilizatorii. La
acestea după cum subliniază L. Giurgiu „trebuie adăugat anonimatul absolut în care particularii
folosesc domeniul public”.
Libertatea folosinţei reprezintă expresia unor libertăţi publice fundamentale, cum ar fi
cea de circulaţie a persoanelor şi bunurilor, de exercitare a comerţului şi industriei etc.
Libertatea uzului există numai în măsura în care utilizarea bunului este conformă cu
afectaţiunea care i-a fost dată de autoritatea competentă. În unele situaţii şi pentru uzul colectiv,
administraţia, în mod excepţional şi pentru protejarea unor interes generale, poate pretinde o
autorizaţie prealabilă (de exemplu pentru consultarea unor documente de la Arhivele Statului, este
necesară obţinerea unei autorizaţii prealabile cu scopul prevenirii sustragerii sau deteriorării).
Intervenţia administraţiei publice nu are drept scop să asigure prin măsuri de poliţie
administrativă doar ordinea publică şi prevenirea încălcării acesteia, ci şi să creeze condiţiile
necesare pentru exploatarea economică, în regim optim, a domeniului public.
Este unanim acceptată ideea instituirii unor taxe pentru accesul la bunurile publice a
căror exploatare se realizează prin intermediul unui serviciu public căruia i-au fost afectate bunurile
(de exemplu muzee).
De asemenea, autorităţile locale au dreptul de a institui taxe de staţionare pe anumite
porţiuni ale domeniului public, special amenajate.

Utilizări privative ale bunurilor domeniului public


Domeniul public este susceptibil nu numai de utilizări în comun, ci poate face obiectul
unor utilizări privative, în măsura în care asemenea utilizări sunt compatibile cu destinaţia generală
a bunurilor proprietate publică. Astfel, persoane fizice sau juridice private, se pot instala pe o
porţiune determinată a domeniului public, în vederea desfăşurării unei activităţi, cu excluderea
celorlalţi particulari, care nu posedă o autorizaţie administrativă. Caracterul privativ al ocupării este
de natură să facă imposibilă utilizarea concomitentă şi în concordanţă cu afectaţiunea bunului de
către o altă persoană.

11
În general, scopul utilizărilor privative este organizarea unor activităţi comerciale,
industriale sau pentru satisfacerea unor nevoi legate de circulaţia pe drumurile publice, asigurând
atât satisfacerea unor interes generale ale colectivităţii, cât şi a unor interese ale beneficiarilor
particulari.
Regimul juridic al utilizărilor privative are o serie de particularităţi, care ăl deosebesc de
utilizările directe şi colective ale domeniului public.
Astfel, ele nu pot fi exercitate decât pe baza unei autorizaţii prealabile emise de organul
competent.
Reprezentând pentru beneficiarii lor o folosinţă specială, deosebită de utilizarea
colectivă, utilizările privative sunt supuse plăţii unor sume de bani, care au caracterul unor taxe – în
cazul permisiunii de staţionare sau al unor redevenţe – în cazul permisiunilor de ocupare temporară.
Clasificarea utilizărilor privative poate avea drept criteriu şi natura actului juridic care
stă la baza constituirii lor. Astfel putem distinge între utilizări privative întemeiate pe un act
administrativ unilateral, cum sunt:
- permisiunea sau autorizaţia de staţionare;
- permisiunea de ocupare temporară a domeniului public şi utilizări
privative întemeiate pe un contract.

A. Permisiunea (autorizaţia) de staţionare


Staţionarea ca modalitate de autorizare privativă a domeniului public se caracterizează prin
conformitatea utilizării cu destinaţia normală a bunurilor domeniului public asupra cărora se
exercită, excluzând orice lucrare aderentă acestora.
Faţă sde utilizarea colecivă, care are caracter temporar şi pentru care nu este necesar un
permis exemplu staţionarea unui autovehicol în faţa unui imobil pentru a descărca diverse bunuri),
staţionarea se deoosebeşte prin durată, având caracter de permanenţă.
Caracterul permanent nu se confundă cu cel perpetuu.
Administraţia are o putere discreţionară cu privire la acordarea sau refuzul permiselor
de staţionare precum şi cu privire la revocarea acestora. Această putere discreţionară este limitată în
manifestarea ei de principiul legalităţii care domină activitatea administraţiei, împiedicând
transformarea acesteia în arbitrariu.
La solicitarea unei permisiuni (unui permis) de staţionare, autoritatea competentă – în
general cea care reglementează circulaţia pe porţiunea respectivă a căilor publice – urmează să
aprecieze dacă limitarea adusă folosinţei normale a străzii nu este excesivă, nu se abate de la
destinaţia bunului general şi este compatibilă cu aceasta.

12
În general, se apreciază că utilizarea privativă a unor porţiuni din căile publice este
admisibilă, atunci când, în ciuda unei limitări în folosinţa normală a drumului public, aceasta nu
împiedică în mod absolut folosinţa şi destinaţia bunului domenial.
Prin faptul că o porţiune din domeniul public ste sustrasă folosinţei comune a
colectivităţii, în rofitul unui (unor) particulari, este echitabil ca beneficiarul unei utilizări privative a
domeniului public să fie obligat la plata unei sume de bani, a unei redevenţe faţă de administraţia
care I-a acordat permisul de staţionare. Redevenţa respectivă îşi are cauza juridică în avantajul
special pe care beneficierul utilizării privative îl are din ocuparea, titlu exclusiv, a unei porţiuni a
domeniului public.

B. Permisiunea de ocupare temporară a domeniului public


Un alt mod de utilizare privativă a domeniului public este ocuparea temporară a acestuia,
care, spre deosebire de permisiunea de staţionare, reprezintă o utilizare neconformă cu destinaţia
normală a bunului domenial, presupunând executarea unor lucrării aderente care se în corporează
în sol, modificându-I structura iniţială.
Este cazul realizării unor staţii de benzină pe marginea drumului public, montarea unor
stâlpi de susţinere pentru reţele electrice, realizarea canalelor edilitare etc.
Acordarea permisiunii temporare de ocupare a domeniului public presupune eliberarea
unei autorizaţii din partea administraţiei publice competente.
Administraţia este chemată să vegheze la oportunitatea eliberării unei astfel de
permisiuni, având în vedere concepţia modernă asupra domeniului public ca resursă ce trebuie
conservată şi utilizată optim sub aspect economic şi social, pentru a putea fi transmisă generaţiilor
viitoare. Aşadar suntem în faţa unui act de gestiune domenială şi nu a unui simplu act de poliţie
administrativă.
Permisiunea de ocupare temporară a domeniului public este un act administrativ
unilateral, a cărei procedură este reglementată de normede drept public.
Ocuparea temporară a domeniului public în temeiul unei parmisiuni din partea
administraţiei publice competente atrage obligaţia permisionarului de plată a unei redevenţe,
asimilată de doctrină şi jurisprudenţă unei taxe, contrbuţie nefiscală la veniturile bugetului public.
Cuantumul redevenţei este stabilit de către administraţie, care poate scutii de plata
acesteia lucrările executate pentru deservirea unor interese generale ale unor instituţii publice –
şcoli, spitale, cămine etc. – situaţii în care ocuparea temporară a domeniului public nu produce
avantaje materiale pentru permisionar şi chiar dacă domeniul public respectiv este sustras folosinţei
normale a altor categorii de utilizatori, acesta este redat uzului public pe altă cale.

13
Cu privire la natura juridică a ocupării temporare a domeniului public şi protecţia
juridică care trebuie acordată permisionarului, în doctrină şi jurisprudenţă s-a conturat ideea unui
drept real administrativ constituit în favoarea utilizatorului privativ, denumit drept exclusiv de
folosinţă, suspus normelor dreptului publoic şi având un caracter temporar şi revocabil.
Utilizarea privativă autorizată prin actul de putere al administraţiei competente
încetează nu numai la retragerea permisiunii de ocupare a domeniului public, ci şi în următoarele
situaţii:
 La expirarea termenului prevăzut în autorizaţia administrativă sau la îndeplinirea
unei condiţii exctinctive cuprinsă de acest act juridic;
 La renunţarea beneficiarului la permisiunea sau autorizaţia de ocupare
temporară;
 Le decesul permisionarului.

C. Concesiunile asupra domeniului public


Concesiunea unei dependinţe a domeniului public reprezintă o modalitate de utilizare
privativă a acestuia.
Actul juridic care stă la baza concesiunilor domeniului public este un contract, act
bilateral, spre deosebire de actele administrative unilaterale pe care se întemeiază permisiunea de
staţionare sau ocupare temporară a domeniului public.
De aici derivă şi situaţia privilegiată a concesionarului, în raport cu permisionarul,
primul beneficiind de o serie de garanţii privind stabilitatea contractului, inclusiv de dreptul la plata
de despăgubiri în cazul retragerii concesiunii.
Contractele de concesiune, care după natura lor sunt contracte administrative, prevăd
anumite condiţii şi termene. Principalele drepturi ale concesionarului sunt acelea de a utiliza
domeniul public potrivit clauzelor din contract şi caietul de sarcini sau prevederile stipulat în
regulamentele administrative. Regimul juridic al concesiunilor face obiect de reglementare al unei
legi adopatate de Parlament.
Potrivit Legii 219/1998 privind regimul concesiunilor pot face obiect al unei concesiuni
bunuri domeniale ca:
 Terenuri proprietate publică, plajele;
 Autostrăzile, podurile;
 Infrastructurile rutiere, feroviare, portuare şi aeroporturile civile;
 Reţele de transport prin conducte şi distribuţie a petrolului şi gazelor
combustibile;
 Reţele de transport şi de energie electrică şi termică;
14
 Zăcăminte naturale ale zonei economice maritime şi ale platoului continental;
 zăcăminte minerale şi alte substanţe solide şi fluide.
Concesionarul unor astfel de bunuri se realizează printr-un contract încheiat între două
părţi purtând numele de concedent şi respectiv concesionar.
Au calitate de concedent, în numele proprietăţii publice – statul, judeţul, oraşul sau
comuna – următorii:
a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru
bunurile proprietate publică a statului;
b) consiliul judeţean, consiliile municipale, orăşeneşti sau comunale, sau instituţiile
publice de interes local pentru bunurile proprietetate publică locală.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau juridică.
În schimbul dreptului de ocupare temporară a unei porţiuni determinate din domeniul
public, concesionarul datorează o sumă de bani numită redevenţă, care se face venit la bugetul
statului sau la bugetele locale, după caz.
Iniţierea concesionării are la bază un studiu de oportunitate, efectuat, în prealabil, de
către concedent, care va cuprinde, în principal, următoarele elemente:
a) descrierea bunului, a activităţii sau a serviciului public care urmează să fie
concesionat;
b) motivele de ordin economic, financiar, social şi de mediu, care justifică acordarea
concesiunii;
c) investiţiile necesare pentru modernizare sau extindere;
d) nivelul minim al redevenţei;
e) modalitatea de acordare a concesiunii avută în vedere; dacă se recurge la procedura
licitaţiei publice deschise cu preselecţie sau la procedura de negociere directă, trebuie motivată
această opţiune;
f) durata estimată a concesiunii;
g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare;
h) avizul obligatoriu al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale şi al Statului
Major General privind încadrarea obiectului concesiunii în infrastructura sistemului naţional de
apărare, după caz.
Concesionarea unor bunuri proprietate publică ori privată a statului, a unor activităţi sau
a unor servicii publice se aprobă pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin hotărâre a
Guvernului, a consiliului judeţean, orăşenesc sau comunal, după caz.
Concesionarea unui bun aparţinând domeniului public se poate realiza prin licitaţie
publică sau prin negociere directă.

15
Licitaţia publică poate fi licitaţie deschisă cu preselecţie, atunci când nu pot prezenta
oferte decât persoane fizice sau persoane juridice de drept privat, române sau străine, pe care
concedentul le-a selecţionat pe baza unor criterii elaborate în prealabil de către acesta.
În cazul procedurii licitaţiei publice, concedentul are obligaţia să elaboreze caietul de
sarcini al concesiunii şi instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de
concesionare.
Procedura de negociere directă este aplicabilă în cazul în care licitaţia publică nu a
condus la desemnarea unui câştigător.
În urma procedurii de negociere directă, concedentul atribuie concesiunea persoanei
fizice sau persoanei juridice de drept privat, române ori străine, pe care o alege.

3.Domeniul privat

O a doua componentă a domeniului administrativ, alături de domeniul public, este


domeniul privat, care cuprinde bunuri supuse normelor dreptului comun, dacă prin lege nu se
prevede altfel.
Potrivit art. 1845 din Codul civil: „statul, stabilimentele publice şi comunele, în ceea ce
priveşte domeniul lor privat, sunt supuse la aceleaşi prescripţii ca particularii şi, ca şi aceştia, le
pot opune”.
Astfel, putem aprecia că, regimul juridic de protecţie a dreptului de proprietate privată
este acelaşi indiferent de titular. Aşa cum se arăta în literatura interbelică (C. Hamangiu, I. Rosetti –
Bălănescu, Al Băicoianu, Tratat de drept civil, vol. I, Bucureşti, 1928, p 918) „statul stăpâneşte ca
orice proprietar particular, adică de care se foloseşte, care îi produc venituri şi pe care, de obicei,
le poate înstrăina. Aceste bunuri nu sunt afectate uzului public. Ele nu se deosebesc de bunurile
particularilor decât prin aceea că proprietarul lor este statul, judeţul sau comuna, în loc de a fi o
persoană particulară”.
Constituţia României, republicată, prevede la art. 44, alin. (2) că „proprietatea privată
este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular”. De asemenea legea nr.
215/2001 a administraţiei publice locale prevede la art. 123 „domeniul privat al unităţilor
administrativ – teritoriale este alcătuit din bunuri mobile şi imobile . . . intrate în proprietatea
acestora prin modalităţile prevăzute de lege”, iar la art. 82, alin. (2): „ domeniul privat este supus
dispoziţiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel”.

16
Domeniul privat are un rol important în realizarea veniturilor administraţiei, prin
exploatarea sa putându-se obţine însemnate resurse bugetare, mult mai puţine însă decât cele
fiscale, obţinute din impozite şi taxe, dacă privim structura bugetului public naţional actual.
Pentru creanţele aferente domeniului său privat, administraţia poate să recurgă atât la
procedeele specifice dreptului comun, cât şi la procedee specifice dreptului public.
Titularul domeniului privat are şi o serie de obligaţii specifice necunoscute dreptului
comun.
Astfel, citând doctrina interbelică, se remarcă faptul că legiuitorul a impus
administraţiei anumite formalităţi pentru a putea înstrăina bunuri din domeniul privat. Aceste forme
sunt necesare pentru ca să împiedice o înstrăinare uşuratică şi nejustificată a domeniului privat. Ele
nu sunt de natură ca să modifice dreptul de proprietate, ci constituie numai garanţii pentru o bună
administrare a domeniului privat.
R. Bonnard relevă că înstrăinarea cu titlul gratuit a unui bun din domeniul privat este, în
general, oprită. Administraţia, în principiu, nu poate să facă liberalităţi, decât în cazuri cu totul
excepţionale, prevăzute de lege.
Statul sau autorităţile administraţiei publice locale nu pot constitui servituţi
convenţionale asupra bunului domeniului privat şi nu îl pot lăsa în nelucrare, fiind obligatorie
asigurarea folosinţei directe sau indirecte a acestora.
Spre deosebire de bunurile domeniului public care sunt inalienabile, bunurile
domeniului privat pot fi înstrăinate, ba chiar sunt susceptibile de expropriere pentru cauză de
utilitate publică (este vorba de domeniul privat local, bunurile statului dintr-un domeniu în altul prin
act administrativ).
O prevedere importantă referitoare la utilizarea bunurilor domeniului administrativ, o
regăsim în art. 126 din legea administraţie publice nr. 215/2001, potrivit cu care „consiliile locale şi
consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat bunuri mobile şi imobile,
proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop
lucrativ, care desfăşoară activităţi de binefacere sau de utilitate publică ori servicii publice”.
O prevedere similară o întâlnim la art. 17 din Legea nr. 213/1998.
Darea în folosinţă gratuită a acestor imobile, componente ale domeniului administrativ,
se realizează pe termen limitat, desigur, în concordanţă cu cel de realizare a sarcinilor publice
asumate de stabiliment şi cu titlu gratuit, avându-se în vedere considerentele sociale.
Pentru a împiedica arbitrariul în gospodărirea domeniului privat legiuitorul a instituit
reguli stricte privind evidenţa, înstrăinarea şi achiziţia bunurilor care îl compun.
Astfel, potrivit art. 124 din legea 215/2001 „toate bunurile aparţinând unităţilor
administrativ – teritoriale sunt supuse inventarierii anuale. Consiliilor locale şi judeţene, li se

17
prezintă anual de către primar, respectiv de preşedintele consiliului judeţean un raport asupra
situaţiei gestionării bunurilor”.
De asemenea, vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor domeniului privat se pot
face numai prin licitaţie publică organizată potrivit legii.
Evaluarea bunurilor care urmează a fi înstrăinate trebuie, să fac obiectul unei expertize
prezentată consiliului local şi însuşită de către acesta prin emiterea unei hotărâri – act administrativ.
Şi cu privire la dobândirea bunurilor domeniului privat întâlnim reguli specifice. În
principiu administraţia poate să dobândească bunuri pentru domeniul său privat după procedeele
dreptului comun, prin vânzare – cumpărare sau cu titlu gratuit.
Achiziţiile de bunuri de către stat sau colectivităţi locale – achiziţii publice – se
desfăşoară după reguli stricte, având la bază procedeul licitaţiei.
Legea administraţiei publice nr. 215/2001 la art. 123, alin. (3) că: „Donaţiile şi legatele cu sarcini
pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, a consiliului judeţean, cu votul
a două treimi din numărul membrilor acestuia”.
Această procedură are menirea de a preîntâmpina ca administraţia să primească donaţii
sau legate cu sarcini prea oneroase.

18

S-ar putea să vă placă și