ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE

FACULTATEA DE ADMINISTRAȚIE ȘI MANAGEMENT PUBLIC

COOPERAREA INTERCOMUNALĂ LA NIVEL EUROPEAN

Anul 1, Grupa: 233

Student: Vrote Andreea

 Cuprins

INTRODUCERE.............................................................................................................................2

I. Cooperarea intercomunală la nivel european.................................................................4

1.1Olanda.............................................................................................................................5

1.2Spania..............................................................................................................................7

1.3 Polonia..........................................................................................................................9

II. Concluzii...........................................................................................................................11

III. Bibliografie.......................................................................................................................12

1
 INTRODUCERE

Analiza studiului presupune efectuarea unui studiu a experienţei altor state europene în ceea ce
priveşte asocierea intercomunală , o analiză a literaturii de specialitate internaţionale pe această
temă, a legislaţiei incidente, colectarea de informaţii şi analiza documentaţiei existente cu privire
la bunele practici identificate, consultări cu specialişti cu experienţă şi cunoştinţe privind
fenomenul asocierii intercomunitare din administraţiile altor state. În cuprinsul studiului sunt
analizate modele de asociere intercomunitară din state membre ale Uniunii Europene.

Unul dintre conceptele organizării şi prestării serviciilor publice la nivel local, care apare tot mai
des în discursurile publice şi studiile de cercetare, este conceptul de cooperare intercomunală.
Fiind o formă alternativă de furnizare a serviciilor publice locale, care are drept scop asigurarea
eficienţei economice şi sociale a acestora, cooperarea intercomunală este un fenomen care atrage
atenţia, interesul şi cercetarea datorită avantajelor evidente pe care le oferă domeniilor multiple
de aplicabilitate, formelor diverse de manifestare, subiecţilor implicaţi, costurilor, a impactului,
dar şi a efectelor pe care le are.

În literatura de specialitate, conceptul de „cooperare intercomunală,” deşi unul relativ nou, este
definit în mod diferit. Cea mai simplă noţiune specifică este următoarea: „Prin cooperare
intercomunală se înţelege asocierea a două şi mai multe comunităţi pentru prestarea serviciilor
publice în comun.” Conform acestei definiţii, P. Swianiewicz scoate în evidenţă faptul că
cooperarea intercomunală are minimum trei elemente-cheie:

subiecţii – două şi mai multe comunităţi,

forma – asocierea
scopul – prestarea serviciilor publice

„Cooperarea intercomunală este orice formă de activitate în comun a două sau mai multe
comunităţi, prin care activează în comun pentru a realiza unele atribuţii care le sunt stabilite
conform legii, cu avantaje reciproc avantajoase.”

Tot în această lucrare, prin termenul „comunităţi” autorii definesc „unităţile administrativ-
teritoriale de nivelul întâi.” De asemenea, un alt element adiţional care se regăseşte în definiţiile

2
acestor autori, este faptul că aceste „comunităţi să fie vecine sau apropiate.” Din această
definiţie, elementele principale care se remarcă sunt: 1

o cooperare intercomunală este orice formă de activitate în comun, adică formatul asocierii
este mai puţin important, accentul fiind pus pe activitatea în comun;
o două sau mai multe „comunităţi” sau „unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întâi.
” Pe acest aspect se remarcă atât numărul de subiecţi care nu poate fi mai mic de doi, cât
şi statutul subiecţilor – nivelul inferior de administrare;
o „amplasarea geografică a subiecţilor cooperării” este, de asemenea, importantă,
elementul distinctiv fiind „vecinătatea”;
o - „atribuţii care le sunt stabilite conform legii.” Acest aspect semnifică faptul că
comunităţile pot activa în comun nu doar pentru prestarea serviciilor publice, dar şi
pentru realizarea altor activităţi de care sunt responsabile conform legii;
o - „beneficii mutuale.” Conform accepţiunii autorilor, cooperarea intercomunală este
adecvată doar în cazul în care ambii sau toţi partenerii au de câştigat de pe urma
cooperării. Este de presupus că, dacă una dintre comunităţi nu obţine beneficii de pe
urma cooperării, aceasta nu poate fi considerată cooperare intercomunală şi reprezintă un
ajutor acordat comunităţii care beneficiază de pe urma acestei cooperări.

Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară reprezintă un instrument la îndemâna autorităţilor

administraţiei publice locale prin care acestea pot furniza în comun, prin asociere cu alte unităţi
administrativ-teritoriale, servicii publice aflate în propria responsabilitate. Acest instrument este
deosebit de relevant în cazul României, ţara noastră confruntându-se cu o fragmentare
administrativă care atinge cote îngrijorătoare: la începutul anului 2007 existau 3.216 unităţi
administrativ-teritoriale, din care 2.855 de comune a căror populaţie reprezenta aproximativ 45%
din populaţia totală a ţării.

Una dintre activităţile desfăşurate în cadrul acestui proiect este şi realizarea acestui studiu
comparativ cu privire la implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa, în scopul
oferirii unei informări privind eforturile altor ţări în acest domeniu

1
Tribuna tânărului cercetător

3
 I. Analiza comparativă privind implementarea conceptului
intercomunalităţii în Europa

Modul în care a evoluat capacitatea autorităţilor locale din Europa de a se asocia în îndeplinirea
responsabilităţilor lor pentru a oferi caracteristici superioare ale serviciilor publice a fost şi este
influenţat de evoluţiile următoarelor aspecte instituţional-financiare: 2ƒ

 guvernarea locală: structurile administrative, procesul de descentralizare – niveluri şi

dimensiuni ale acestora, alocarea responsabilităţilor, autonomia fiscală, transparenţa
proceselor de luare a deciziilor, pe de o parte; dar şi societatea civilă, grupurile de
cetăţeni etc. şi implicarea lor în monitorizarea calităţii serviciilor publice; ƒ

 furnizarea serviciilor publice: modul de utilizare a resurselor financiare, umane,

tehnologice şi informatice în producţia de bunuri publice sub ghidajul autorităţilor
responsabile cu guvernarea locală, varietatea furnizorilor de servicii publice locale
cuprinzând structuri deconcentrate ale administraţiei centrale, agenţii sau întreprinderi
publice cvasi-autonome, administraţii publice locale, întreprinderi private, organizaţii
neguvernamentale; ƒ

 elemente de încurajare1 : de la anumite tradiţii până la cadrul legislativ ce poate crea

mediul instituţional propice, dar şi stimulente financiare pentru autorităţile locale sau
regionale în vederea asocierii sau politici de creştere a capacităţii prin dezvoltarea
capitalului social astfel încât cetăţenii şi grupurile comunităţii să participe la actul
guvernării locale şi la furnizarea serviciilor.

Pentru a surprinde aşadar evoluţia fenomenului intercomunalităţii în statele europene, cu

precădere în Uniunea Europeană, este necesară o privire de ansamblu asupra acestor elemente.

2
Reglementarea Consiliului Europei nr. 1059/2003 privind stabilirea Nomenclatorului Unităţilor
Statistice Teritoriale.

4
 1.1 OLANDA

1. Legislaţie aplicabilă

Reglementările aplicabile administraţiei publice locale şi cooperării

intermunicipale sunt următoarele:3

 Constituţia din 1848; Actul Municipalităţilor 1851, cu

modificările şi completările ulterioare din 1994;
 Actul Provinciilor 1850;
 Actul de Prevederi Comune 1950, cu modificări în 1985 şi
2006;
 Codul privind relaţiile interadministrative 2005.

2. Administraţia publică

Sistemul administrativ olandez este organizat pe trei niveluri:

 Administraţia centrală;
 Provincii;
 Municipalităţi

Constituţia din 1848 prevede competenţa generală a provinciilor şi municipalităţilor în ce

priveşte emiterea de acte normative şi furnizarea de servicii în interesul comunităţilor locale.
Municipalităţile sunt responsabile să îndeplinească o gamă largă de sarcini, au un nivel mai mare
de cheltuieli şi un personal mai numeros decât provinciile.

Asociaţia Municipalităţilor Olandeze (VNG) este principalul reprezentant al intereselor

municipalităţilor în consultările cu celelalte niveluri de administraţie, Parlament, instituţiile
europene şi alte organisme publice. Provinciile au ca principale responsabilităţi protecţia
mediului, zonele rurale, politica socială, locuinţele sociale, cultura, apa, siguranţa populaţiei,

3
Pe baza: Salvador Parrado Díez, UNED, Madrid, “Creating economies of scale, promoting inter-municipal
cooperation”, OECD/Sigma, 2006

5
economia şi mobilitatea, dezvoltarea teritorială. În prezent există 12 provincii, care sunt asociate
în cadrul Consiliului Interprovincial (IPO)

3.Forme de asociere

Cooperarea intermunicipală se realizează în modalităţi reglementate de norme de drept public

(Actul de Prevederi Comune 1950) sau prin forme de drept privat prevăzute de codul civil.

Actul de Prevederi Comune 1950 menţiona ca obligatorie constituirea unui acord separat sau a
unei organizaţii separate pentru fiecare serviciu, sarcină sau interes pe care municipalităţile
doreau să-l ofere în comun, principalul motiv pentru interzicerea acordurilor de cooperare
multiscop fiind prevenirea proliferării autorităţilor regionale multiscop autonome, care ar putea
deveni un nou nivel administrativ.

În perioada 1950 – 1985 au fost create 1500 de acorduri de cooperare cu scop unic pentru o
gamă de mai mult de 30 de servicii.

Prin modificarea din anul 1985 a Actului de Prevederi Comune se impunea divizarea
provinciilor în zone de cooperare (regiuni coerente funcţional) şi municipalităţile erau obligate
să-şi integreze relaţiile de cooperare într-o singură autoritate comună multi-scop. Această politică
avea ca obiectiv raţionalizarea cooperării inter-municipale şi creşterea transparenţei şi
responsabilizării. De asemenea, se avea în vedere furnizarea serviciilor la o scară optimă pentru
acelaşi grup de municipalităţi.

Urmare a presiunilor autorităţilor locale pentru eliminarea restricţiilor privind organizaţiile cu

scop unic, în anul 2006 Actul de Prevederi Comune a fost modificat în sensul eliminării
restricţiilor privind obiectul de activitate al acordurilor de cooperare. Pot fi identificate trei
modele de bază privind cooperarea:

Autoritate publică (openbaar lichaam) cu organizare de sine stătătoare compusă dintr-un

organ de conducere, un comitet director şi un preşedinte. Pot fi create de asemenea şi
comitete sau servicii consultative şi administrative. Autoritatea publică este singura
formă de cooperare cu personalitate juridică. De regulă, sub această formă sunt
constituite agenţiile de protecţia mediului intermunicipale, serviciile de sănătate publică
şi agenţiile pentru protecţia forţei de muncă;

6
 1.2 SPANIA

Istoric

În Spania au existat formal parteneriate intercomunale din

perioada dictaturii generalului Franco şi chiar înainte. Spania se caracterizează printr-un număr
mare de mici comunităţi4.

Astfel, 84.8% din numărul oraşelor din Spania numără mai puţin de 5000 locuitori. Doar 15,5 %
din populaţia Spaniei locuieşte în zone rurale, iar distribuţia municipalităţilor nu este omogenă.
Astfel, provinciile situate în centrul ţării au mai multe comunităţi mici, în timp ce provinciile
situate pe coastă sunt mult mai urbanizate. Numărul mare de comunităţi rurale şi nivelul limitat
al resurselor financiare au fost factorii care au condus la stabilirea de parteneriate între
comunităţile învecinate pentru a furniza servicii de calitate ridicată pentru locuitorii din zona
respectivă.

Formele de asociere intercomunitară din Spania

Comunităţile spaniole se pot asocia pentru a furniza în mod cât mai eficace serviciile publice în
două forme, şi anume: mancomunidad (parteneriat orizontal) şi consortium (parteneriat pe
verticală).

Mancomunidad este un parteneriat orizontal, care permite asocierea doar a municipalităţilor.

Se pare că această formă de asociere îşi are originea în evul mediu. În prezent, din 1985, există
Legea privind administraţia locală, care conţine prevederile legale cu privire la această formă de
asociere.

Mancomundades şi consortia diferă din mai multe puncte de vedere: scop, membrii asociaţiei,
compoziţia comitetului de conducere, sistemul financiar, cadrul legal. Pentru a arăta diferenţele
şi similarităţile între cele două forme de asociere vor fi prezentate două exemple: Consorţiul de
apă Bilbao (BWC) şi Uribe-Kosta Mancomunidad (Font and Parrado: 2003)

4
Pe baza Buitelaar, E., Lagendik, A. and Jacobs, W. (2007) A theory of institutional change: Illustrated
by Dutch city-provinces and Dutch land policy. 2005

7
Scopul asocierii

Mancomunidades sunt organizaţii cu scop multiplu care furnizează mai multe servicii. Lista
serviciilor furnizate de mancomunidades depăşeşte 60, printre care se numără: colectarea
deşeurilor, furnizare apă, activităţi culturale, serviciul de pompieri, promovarea turistică şi
economică.

Spre deosebire de mancomunidad, consortia este o organizaţie cu scop unic (80% din numărul
total au scop unic), iar printre serviciile furnizate se numără: promovarea economică,
departamentul de pompieri, furnizarea apei.

Un dezavantaj al creării unei consortia este acela că se înregistrează o creştere a costurilor

administrative, deoarece fiecare structură de acest tip trebuie să aibă un preşedinte, personal
administrativ, sediu etc.

Finanţe

Unele mancomunidad au mari probleme financiare, deoarece ele cuprind comunităţi mici, care
au probleme financiare şi care nu îşi plătesc contribuţiile la asociaţii. Mancomunidades pot primi
granturi de la niveluri superioare de administraţie din Spania. În 1995, parlamentul provinciei
Vizcaya a adoptat un act normativ pentru a rezolva această problemă. Acest act normativ
permitea preşedintelui mancomunidad să ceară retragerea granturilor provinciale de la acei
membri care nu şi-au plătit obligaţiile financiare către asociaţie.

Managementul performanţei

Datorită interesului ridicat în ceea ce priveşte răspunderea politică şi legală, consortia asigură
informaţii tuturor membrilor (inclusiv nivel provincial şi regional), în timp ce în cazul
mancomunidad nivelul provincial nu primeşte informaţii. În ambele cazuri, informaţia transmisă
este pe baza autoevaluării, în timp ce auditul realizat de organisme externe este concentrat pe
partea financiară şi juridică (Curtea de Audit Bască). În Kosta-Uribe mancomunidad, consiliile
locale folosesc stimulente politice. Mancomunidad are mai puţină autonomie decât consortia, dar
uneori consiliile

8
 1.3 POLONIA

Polonia are un sistem de administraţie publică divizat pe patru

niveluri: 5

1) Central

2)Regiune – voievodat

3) District/departament – powiat. Oraşele de peste 100.000 de locuitori au primit şi statutul de

district, îndeplinind atât funcţiile specifice unei municipalităţi, cât şi funcţiile specifice unui
district – descentralizare asimetrică.

4) Municipal/comunal – gmina – care cuprinde atât localităţi rurale, cât şi urbane Cooperarea
intermunicipală în Polonia s-a dezvoltat imediat după schimbările din 1989, odată cu
introducerea autonomiei locale şi descentralizării în 1990.

Cooperarea intermunicipală a fost strict organizată pe baze voluntare în organizaţii orientate

către realizarea unei anumite sarcini (atât coordonare şi planificare a politicilor locale, cât mai
ales furnizare de servicii publice). Pentru aceasta, asociaţiilor intermunicipale li se transferau
responsabilităţile care urmau să fie realizate în comun împreună cu mijloacele necesare
(patrimoniu, alte active fixe, resurse financiare). Ministerul de Interne avea obligaţia menţinerii
unui registru cu aceste asociaţii, ceea ce permite monitorizarea activităţii lor, dar el nu cuprinde
asocierile informale – cele din care nu rezultă o nouă personalitate juridică. Au fost create forme
de asociaţii de cooperare intermunicipală atât cu un singur scop, cât şi multiscop (limitate însă la
două-trei activităţi – aşa cum rezultă din tabelul de mai jos).

În ceea ce priveşte dezvoltarea asociaţiilor de cooperare municipală se poate constata o explozie

în 1991, după care a urmat un regres evident – acest proces trebuie legat de clarificarea rolurilor
şi resurselor districtelor şi regiunilor, efectelor pe termen lung ale descentralizării asimetrice

Tabel 11 – Evoluţia numărului de asociaţii de cooperare intermunicipală în Polonia

5
Pag. 81 în INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN EUROPE edited by R. Hulst and A. van
Montfort, published by Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007.

9
 anul Nr asociații Nr. Commune și orașe membre într-o asociație
înregistrate 1-5 6-10 Peste 10
1990 1 0 0 1
1991 43 14 17 12
1992 24 6 6 12
1993 19 12 5 2
1994 18 3 12 3
1995 13 9 3 1
1996 13 6 5 2

1997 15 8 6 1
1998 5 3 2 0
total 151 61 56 34
Sursa: prelucrate după Regulsky J. ”Local Government Reform in Poland: An Insider`s Story” Open
Society Institute, LGI, 2003, pag. 134-135.

10
 II. Concluzie

În concluzie, conceptul de „cooperare intercomunală” este un termen relativ nou în ştiinţa

administraţiei publice locale şi defineşte o formă alternativă de prestare a serviciilor publice în
care accentul este pus pe conlucrarea, activitatea în comun a autorităţilor publice locale de
nivelul întâi în realizarea competenţelor stabilite de lege.

Deşi, relativ nou, termenul este interpretat semantic şi abordat neunivoc. Diferenţele de abordare
îşi au rădăcinile în diferenţele de nuanţe lingvistice, dar există şi un substrat legat de diferenţa de
inspiraţie a modelului organizării sistemului de administraţie publică locală – francez sau anglo-
saxon, precum şi ţinându-se cont de subiecţii instituţionali care participă în cadrul cooperării

Cooperarea intermunicipală este o modalitate importantă de a răspunde provocărilor impuse de:

dezvoltarea explozivă a serviciilor publice la nivel local în cadrul statului bunăstării; creşterea
costurilor, în special de investiţii, pentru furnizarea acestor servicii la nivelul de calitate solicitat
de consumatori; impactul pieţei unice europene şi a standardelor de calitate pe care Uniunea le-a
impus în multe domenii de servicii publice; nevoia crescândă de coordonare a politicilor locale
ca răspuns la creşterea complexităţii societăţii moderne.

Analizele din prezentul studiu ne arată că există diverse experienţe ale cooperării
intermunicipale

 Olanda
 Spania
 Polonia

11
 III. Bibliografie

Agostini, C, Toward Social Services. Change in the Bismarckian Welfare Model in Italy, 7th
ESPAnet conference The future of the welfare state: paths of social policy innovation between
constraints and opportunities, 2009

Studiu comparativ privind implementarea intercomunalităţii în Europa, elaborat în cadrul

proiectului „Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară – instrument pentru furnizarea în comun,
în condiţii de calitate şi eficacitate a serviciilor publice locale.” SMIS 2983, Bucureşti, 2010, p.
5-6

Platon Mihail. Administraţia publică. Chişinău: ed. Universul, 2008, p. 236

12