Sunteți pe pagina 1din 84

CUPRINS

INTRODUCERE……………………………………………………………………………..3
CAPITOLUL I. ORIGINEA MANAGEMENTULUI PUBLIC………………………….5
1.1. Istoricul managementului public…………………………………………………………..5
1.2. Principalele caracteristici ale managementului public și definiția acestuia……….............6
1.2.1. Conceptul de management public……………………………………………………….6
1.2.2. Caracteristici ale managementului public………………………………………..…….14
1.2.3. Evoluţia managementului public pe plan mondial şi în România……………………..19
1.3. Principiile managementului public………………………………………………………25
1.3.1. Principiul conducerii unitare…………………………………………………………...25
1.3.2. Principiul conducerii autonome………………………………………………………..25
1.3.3. Principiul flexibilităţii………………………………………………………………….26
1.3.4. Principiul restructurării………………………………………………………………...26
1.3.5. Principiul perfecţionării continue……………………………………………………...27
1.3.6. Principiul legalităţii……………………………………………………………………28
1.4. Funcţiile managementului public………………………………………………………...28
1.4.1. Funcţia de previziune…………………………………………………………………..31
1.4.2. Funcţia de organizare-coordonare……………………………………………………...35
1.4.3. Funcţia de motivare…………………………………………………………………….41
1.4.4. Funcţia de administrare………………………………………………………………...42
1.4.5. Funcţia de control-evaluare…………………………………………………………….42

CAPITOLUL II. AUTORITATEA MANAGEMENTULUI PUBLIC ŞI


EXERCITAREA ACESTEIA ÎN SECTORUL PUBLIC. ORGANIZAREA
ADMINISTRAȚIEI PUBLICE…………………………………………………………….45
2.1. Autoritatea managementului public și exercitarea acesteia în sectorul public…………...45
2.1.1. Autorităţile şi instituţiile administraţiei publice centrale şi locale……………………..46
2.1.2. Relaţiile între elementele componente ale sistemului administrative………………….48
2.2. Organizarea Administrației Publice……………………………………………………...52
2.2.1. Noţiunea de organizare ………………………………………………………………..52
2.2.2. Organizarea instituţiilor publice din administraţie din oerspectiva abordărilor
fundamentale…………..……………………………………………………………………..53

1
2.2.3. Noţiunea de structură…………………………………………………………………..56
2.2.4. Tipuri de structuri în administraţia de stat……………………………………………..57
2.2.5. Alte componente ale structurii organizatorice a sistemului administrative……………59
2.2.6. Structurile specifice sistemului autorităţilor din administraţia publică………………...63

CAPITOLUL III. ANALIZĂ COMPARATIVĂ ÎN DOMENIUL


MANAGEMENTULUI PUBLIC ÎNTRE ROMÂNIA ŞI ŢĂRILE UNIUNII
EUROPENE…………………………………………………………………………………70
3.1. Structura colectivităţilor locale şi regionale……………………………………………..70
3.2. Reforma în administraţia publică din România………………………………………….72
3.3. Activitatea managerială a administraţiei publice în contextul european şi mondial..........73

CONCLUZII………………………………………………………………………………...79
BIBLIOGRAFIE……………………………………………………………………………82

2
INTRODUCERE

Greșelile trecutului, pe de o parte, și ritmul foarte lent în care au început în ultimii


douăzeci de ani ai secolului trecut schimbările majore în procesele de management și de
execuție din instituțiile publice și în comportamentul organizațional, au efecte majore și astăzi
în sistemele administrative din țările dezvoltate. De altfel, la vremea respectivă analiștii pentru
sectorul public au arătat în lucrările lor dimensiunile crizei și implicațiile pe care aceasta le-ar
putea avea pe termen mediu și lung asupra sistemului administrativ.
A apărut astfel nevoia de schimbări majore în sectorul public, în general și în modul de
administrare a instituțiilor statului, în special, astfel încât acestea să fie eficiente și să satisfacă
deplin interesele cetățenilor, așteptările lor, nevoile lor.
Grupuri reprezentative de cercetători din țările dezvoltate au considerat că a sosit
momentul ca rezultatele investigațiilor și studiilor elaborate de ei în ultimul deceniu să fie
publicate. Au sperat ca liderii interesați ai administrațiilor occidentale vor aprecia efortul lor și
vor înțelege de ce sistemul trebuia schimbat și cum ar trebui să aibă loc schimbările necesare.
În acea perioadă s-a declanșat o strategie ofensivă a specialiștilor în domeniul managementului
public asupra marilor conducători ai administrațiilor din țările dezvoltate. Rezultatul
confruntării a fost apariția unui nou domeniu al științei managementului, managementul public
și a unui nou mod de percepție și abordare a aparatului administrativ dintr-o țară. Mai concret,
aparatul birocratic, care a funcționat mai bine de 50 de ani, trebuia orientat potrivit unor noi
principii.
Mutații fundamentale nu puteau fi făcute de aceiași teoreticieni și practicieni care
aveau un mod de gândire și comportament tradițional, rigid, bazat pe principiile birocratice ale
gândirii formaliste promovate de binecunoscutul sociolog german Max Weber. Atunci, în fața
argumentelor specialiștilor în domeniul managementului public, practicienii au înțeles un
adevăr esențial și elementar, anume faptul că un sistem nu poate deveni funcțional și eficient în
același timp și nu-și poate realiza misiunea pentru care a fost creat doar pe baza unui pachet de
legi, a unor reguli, norme și regulamente elaborate de juriști, aplicabile și/sau aplicate în baza
unor percepții oarecare de către persoane cu pregătire generală. Era nevoie de orientarea
sistemului către noile valori ale managementului public, care să asigure funcționarea eficientă
a structurilor administrative create pentru a satisface nevoile cetățenilor, interesele generale și
individuale ale membrilor comunității, percepuți drept clienți ai unei imense piețe reprezentate
de societate în ansamblul ei si de fiecare unitate administrativ teritorială în parte.

3
În prima parte a acestei lucrări am abordat noțiuni despre fundamentele
managementului public, Istoricul managementului public, evoluţia gândirii manageriale în
România, acţiuni pe planul practicii managementului în România, definirea managementului
public şi principalele caracteristici, conceptul de management public și caracteristici ale
managementului public.
În a doua parte a lucrării am discutat despre autoritatea managementului public și
exercitarea acesteia în sectorul public, organizarea Administrației Publice în România. Ultima
parte reprezintă o analiză comparativă în domeniul managementului public între România și
țările Uniunii Europene.

4
CAPITOLUL I
ORIGINEA MANAGEMENTULUI PUBLIC

1.1. Istoricul managementului public


Acţiuni pe planul practicii managementului în România
Prima încercare de introducere a unor măsuri pe linia organizării ştiinţifice într-o
întreprindere din România datează din 1907. Avem în vedere experimentul efectuat la
Ţesătoria românească de bumbac din Piteşti. Referindu-se la acest experiment, Ed. Launder,
reprezentantul Belgiei în Consiliul Internaţional al Organizării Ştiinţifice, în scrisoarea pe care
a adresat-o către Institutul român pentru Organizarea Știinţifică a Muncii considera că acesta
reprezintă prima încercare de aplicare a sistemului lui Taylor în Europa.
În 1918 a luat fiinţă Asociaţia generală a Inginerilor din România care, încă de la
înfiinţarea sa, a manifestat numeroase fi interesante preocupări în domeniul organizării
ştiinţifice a mumii.1
C.D. Buşilă este unul dintre inginerii români care a manifestat un interes deosebit
pentru problemele de organizare ştiinţifică a muncii şi pentru cele de raţionalizare. Preconizând
controlul şi coordonarea pe baze ştiinţifica tehnice, C.D. Buşilă arăta că „buna organizare a
României de mâine trebuie a se face prin organizarea muncii şi prin specializare”2.
Ca preşedinte al Uniunii Generale a Industriaşilor din România C.D. Buşilă, împreună
cu reputaţi oameni de știinţă ca V. Madgearu, Gh. Ţiţeica, Dimitrie Guşti, OH. loncscu-Siseşti,
Gh. Marinescu, a iniţiat înfiinţarea la 3 februarie 1927 a Institutului Românesc de Oglindire
Ştiinţifică a Muncii. Aşa cum rezultă din statut, scopul acestui institut era „de a da posibilitatea
tuturor acelora ce se interesează de organizarea ştiinţifică a muncii să coopereze la introducerea
şi dezvoltarea în România a celor mai bine metode pentru a economisi timpul, a utiliza în
modul cel mai avantajos materialul, utilajul, energia naturală şi umană, spre binele şi folosul
întreprinzătorului, al muncitorului şi al consumatorului”. Şi tot din statut mai reţinem că
obiectivul principal al institutului era de a face pasul necesar pentru ca România să iasă din
domeniul empirismului în domeniul organizării raţionale cu ajutorul ştiinţei3.

1
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 25.03.2016
2
Petrescu I. Muscalu E., Tratat de mamagement public, Editura Universității “Lucian Blaga”, Sibiu, 2003, p. 75,
apud., Dulfu P.P., Raționalizarea și raporturile sale cu tehnica și tehnicienii români. În Buletinul Societății
Politehnice, nr. 12 dec. 1931, p. 18
3
Nicola I., Managementul serviciilor publice locale, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 44

5
Luptând cu indiferenţa multora, institutul a desfășurat o activitate rodnică. Împreună cu
Direcţia Orientării profesionale şi organizării ştiinţifice a muncii din Ministerul Muncii a
inființat o serie întreagă de acţiuni.

1.2. Principalele caracteristici ale managementului public și definiția acestuia


Abordarea problematicii managementului public determină de la început clarificarea
unor concepte care să permită o tratare unitară a acestei ramuri distincte a ştiinţei
managementului4.

1.2.1. Conceptul de management public


Într-o societate modernă, democratică, activitatea statală este complexă şi diversificată.
Între domeniile importante menţionăm: administrativ, juridic, cultural, ocrotirea sănătăţii,
învăţământ, sport etc. Toate acestea reprezintă părţi ale managementului public, care are ca
obiectiv fundamental satisfacerea intereselor sociale, generale5.
Astfel, unii autori precizează că termenul “administraţie” desemnează o activitate a
unei persoane, care ajută la realizarea unui obiectiv şi derivă din cuvântul din limba latină
“magister”, semnificând stăpânul căruia i se subordonează servitorul6.
Alţi specialişti consideră că administraţia locală, în baza principiului autonomiei locale,
este, în esenţă, administraţie publică şi nu administraţie de stat. Faptul că unele autorităţi
administrative, prin care se realizează autonomia locală, au şi atribuţii de administraţie de stat
nu înseamnă că toată activitatea lor este statală. Altfel, instituirea autonomiei locale ar fi o pură
ficţiune7.
Utilizând noţiunea de „administraţie de stat”, alţi autori susţin că prin aceasta se
înţelege un sistem de instituţii ale statului sau „o anumită formă fundamentală de activitate
administrativă”; iar noţiunile de „activitate administrativă”, „instituţii administrative” pot fi
explicate şi prin termeni ca „activitate executivă”, respectiv „instituţii executive”, deşi termenii
„administrativ” şi „executiv” sunt folosiţi alternativ, uneori chiar cu sens identic.
Există şi grupuri de specialişti care fac o distincţie netă între „administraţie de stat” şi
„activitate executivă”. Ei definesc administraţia de stat ca fiind “activitatea care se desfăşoară

4
Androniceanu A., Management public, Editura Economică, București, 1999, p. 17
5
Cole G.A., op. cit., p. 115
6
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016
7
Nicola I., op. cit., p. 46

6
pentru îndeplinirea în mod practic şi concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor organismelor
administraţiei de stat”, iar activitatea executivă ca fiind o parte a sistemului administrativ.
Autoritatea administrativă, susţin specialiştii francezi, este reprezentată de o persoană
sau de un grup de persoane, funcţionari publici care au competenţe precizate de lege pentru a
acţiona în sensul aplicării conţinutului legilor publice8.
Unii specialişti consideră că aceasta este o abordare formal organică, dar că există şi o a
doua accepţiune, în sens material funcţional. Astfel, administraţia publică9 evocă acte juridice
şi operaţiuni materiale prin care se execută legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie
prin organizarea sau, după caz, prestarea directă de servicii publice.
Unii specialişti pun semnul identităţii între administraţia publică şi managementul
public, deşi între cele două domenii distincte există doar strânse interdependenţe10.
Într-o recentă colecţie de eseuri Hyde şi Shafritz încearcă să ofere o definiţie a
managementului public. Ei consideră că managementul public studiază o largă problematică
integrată în domeniul administraţiei publice. În plus, este partea din administraţia publică care
cercetează, dincolo de artă, ştiinţa aplicării metodologiei pentru realizarea programului de
administraţie publică prin organizare - restrucurare, pentru schimbare în politică şi planificare,
în alocarea resurselor funcţie de buget, în managementul financiar, al resurselor umane şi în
programul de evaluare şi control.
Autorii acestor opinii abordează managementul public, ca domeniu, iar funcţionarul
public, ca practicant. Totodată, managementul public vizează şi metodele, tehnicile
manageriale, abilitatea şi priceperea cu care acestea sunt folosite pentru a transpune ideile şi
politica în programe de acţiune11.
Prin urmare, managementul public se analizează modul de exercitare a funcţiilor de
management, într-un context bine definit de administraţia publică12.
Managementul public reprezintă ansamblul proceselor şi relaţiilor de management,
bine determinate, existente între componente ale sistemului administrativ, prin care, în regim
de putere publică, se aduc la îndeplinire legile şi/sau se planifică, organizează, coordonează,
gestionează şi controlează activităţile implicate în realizarea serviciilor care satisfac interesul
public.

8
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016
9
Oroveanu M., Introducere în ştiinţa administraţiei, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1994, p. 31.
10
Androniceanu A., op. cit., p. 18
11
Nicola I., op. cit., p. 49
12
Cole G.A., op. cit., p. 117

7
Prin urmare, managementul public este o disciplină specializată care are ca obiect
cunoaşterea proceselor şi relaţiilor de management din administraţia publică în toată
complexitatea lor în vederea formulării de principii şi legităţi pentru perfecţionarea
permanentă a organizării şi funcţionării structurilor administrative, în funcţie de valorile
puterii politice, de necesităţile economi,co-sociale, de gradul de înzestrare tehnică, de nivelul
general de cultură şi civilizaţie etc., cu scopul realizării unor servicii publice eficiente,
corespunzătoare nevoii sociale generale şi satisfacerii interesului public13.
Noţiunea de management a fost introdusă în circulaţie la începutul secolului al XX-lea
de către doctrinarii americani, iar ulterior a fost preluată ca atare în multe ţări europene, “ceea
ce poate însemna, pe de o parte, recunoaşterea faptului că elaborarea acestui concept s-a
realizat esenţialmente în şcolile din S.U.A., iar pe de altă parte, că este necesară o interpretare
unitară a conţinutului său.”14
Etimologic, termenul de management provine din latinescul “manus” cu înţelesul de
“mână”, fiind o substantivizare a verbului “maneggiare”, sinonim cu englezescul „to manage”,
care se traduc prin: “a dirija”, “a conduce”, “a coordona” grupuri de oameni.
Un element bizar care rezultă din analiza evoluţiei în timp a managementului îl
constituie discrepanţa existentă între istoria îndelungată a profesiei de manager, prin
comparaţie cu vârsta relativ tânără a ştiinţei managementului. Cu certitudine activitatea de
conducere are o existenţă milenară, în decursul căreia a înregistrat progrese substanţiale, de la
empirism la managementul ştiinţific, dar ştiinţa managementului s-a cristalizat mult mai târziu,
la începuturile secolului XX, ca o consecinţă firească a acumulărilor substanţiale de cunoştinţe
şi experienţe în secolele XVIII şi XIX.15
O contribuţie esenţială la fondarea ştiinţei managementului au avut-o Frederic W.
Taylor şi Henry Fayol, ale căror lucrări “Principiile managementului ştiinţific” şi respectiv
“Administraţia industrială şi generală” se consideră că au constituit bazele managementului
ştiinţific.
“Elementele concepute de cei doi specialişti, consideraţi ca părinţii ştiinţei
managementului, se refereau la conducerea organizaţiilor în general, cu concretizări în special
la nivelul firmei. Ulterior, numeroşi alţi specialişti dintr-un număr mare de ţări, în special din

13
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016
14
I. Popa, R. Filip, Management internaţional, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 13.
15
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 1

8
Europa şi America de Nord, au contribuit, din variate puncte de vedere, la edificarea ştiinţei
managementului”.16
Într-adevăr, autorilor menţionaţi li s-au alăturat M. Weber, L. Gulick, O. Sheldon,
LUnwick, M. Parker Follet şi alţii care au constituit “şcoala clasică” în evoluţia
managementului, al cărui merit principal constă în formularea unor principii care au vizat
structura organizaţiei şi mecanismul de funcţionare al acesteia.
Relativa tinereţe a ştiinţei managementului coroborată cu importanţa managementului
în dezvoltarea organizaţiilor din orice societate a crescut preocuparea specialiştilor în domeniu,
fiind formulate o multitudine de definiţii care reflectă o abordare complexă a conceptului.
Astfel, prin management se înţelege, într-o opinie, “actul, arta sau maniera de dirijare,
control şi direcţionare” precum şi “grupul celor ce conduc sau direcţionează o întreprindere”.17
Într-o altă opinie, managementul firmelor constă în “studierea proceselor şi relaţiilor de
management din cadrul lor, în vederea descoperirii legităţilor şi principiilor care le guvernează,
a conceperii de noi sisteme, metode, tehnici şi modalităţi de conducere, de natură să asigure
obţinerea şi creşterea competitivităţii”.18
În mod concret, procesul de management constă în ansamblul fazelor şi proceselor prin
care se determină obiectivele organizaţiei şi ale subsistemelor acesteia, resursele şi procesele
de muncă necesare realizării lor, prin care se integrează şi controlează munca personalului,
folosind un complex de metode şi tehnici în vederea îndeplinirii cât mai eficiente a scopului
organizaţiei.
Relaţiile de management pot fi definite ca fiind “raporturile care se stabilesc între
componentele unui sistem şi între acestea şi componentele altor sisteme, în procesele
previzionării, organizării, coordonării, antrenării şi control-evaluării activităţii firmei”.19
Un alt autor susţine că “Managementul este procesul de stabilire şi atingere a scopurilor
prin utilizarea şi coordonarea resurselor umane, tehnice şi financiare în contextul mediului”,20
iar Richard Farmer afirma, apreciem noi, cu valoare axiomatică: “Managementul este unul din
factorii esenţiali care explică de ce o ţară este bogată sau săracă”.21
Într-o altă viziune, S. C. Certo defineşte managementul ca fiind: “procesul îndeplinirii
obiectivelor organizaţiei, cu şi prin intermediul oamenilor, precum şi al altor resurse ale

16
O. Nicolescu, I. Verboncu, Management, Editura Economică, Bucureşti, 1995, p. 46.
17
H. Johannsend, G.T. Page, International Dictionary of Management, Kogan Page, London, 1995.
18
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 2
19
Idem, p. 39, 40.
20
L.S. Baird, J.E. Post, J. F. Mahon, Management. Functions and Responsibilities, Harper and Row, 1990, p. 39.
S.C. Certo, Managementul modem, Editura Teora, Bucureşti, 2002, p.232, Dicţionar de management, Editura
Coressi, 1992.

9
organizaţiei” 22 , iar D. Fundătură defineşte managementul ca un “mod de a conduce şi a
gestiona raţional o organizaţie, de a organiza activităţi, de a stabili scopuri şi obiective, de a
construi strategii”.
Din analiza definiţiilor prezentate putem evidenţia câteva elemente relevante, după
cum urmează:
 managementul este un proces de stabilire şi atingere a unor obiective. Orice
organizaţie, publică sau privată, este creată şi operează în scopul de a realiza anumite obiective
prestabilite prin actul de înfiinţare al acesteia;
 managementul utilizează resursele umane, materiale, financiare şi
informaţionale cu care este înzestrată organizaţia. Pentru a îndeplini obiectivele acesteia,
managerii împreună cu angajaţii folosesc materiale, bani, utilaje, tehnologie, informaţii etc.,
managementul implicând utilizarea creativă, eficientă şi eficace a acestora;
 managementul organizaţiilor operează în interdependenţă cu mediul extern,
astăzi din ce în ce mai turbulent, factorii de mediu influenţând în mod decisiv organizaţia, în
atingerea scopurilor sale;
 managementul constituie elementul esenţial şi determinant în realizarea
obiectivelor organizaţiei.23
Pe de altă parte, complexitatea semantică a termenului i-a determinat pe specialişti să-i
atribuie mai multe sensuri, şi anume: managementul constituie o ştiinţă, un domeniu
incontestabil al ştiinţelor sociale contemporane. Cu alte cuvinte, managementul poate fi per-
ceput ca un ansamblu de activităţi umane prin care se studiază procesele şi relaţiile de
management cu scopul a descoperi concepte, principii, metode, proceduri şi tehnici necesare şi
utile în conducerea eficientă şi eficace a organizaţiilor.
În al doilea rând, managementul este o activitate practică, o profesie, o componentă a
diviziunii sociale a muncii în afara căreia este de neconceput dezvoltarea oricărei organizaţii;
Profesia de manager poate fi exercitată unipersonal, de către manageri individuali, spre pildă:
director general, director executiv, preşedinte, prefect, primar etc. sau se poate exercita prin
intermediul unei echipe, altfel spus management cu componenţă pluripersonală, bunăoară:
consiliile de administraţie, adunarea generală a acţionarilor, consiliile locale, consiliile
judeţene etc.

22
C. Russu, Management, Editura Expert, Bucureşti, 1996, p. 13.
23
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 3

10
În al treilea rând, managementul este perceput ca o artă. În alţi termeni, managementul
constă în măiestria managerului de a aplica cu succes, la realităţile diferitelor situaţii, în
condiţii de eficienţă, experienţa şi cunoştinţele sale ştiinţifice.
În sfârşit, managementul este considerat a fi arta de a conduce grupuri de oameni. Altfel
spus, punerea în valoare a elementelor ştiinţifice este influenţată şi condiţionată în mod
determinant de anumite calităţi şi aptitudini absolut necesare unui manager, cum ar fi:
competenţa, caracterul, inteligenţa, capacitatea organizatorică, intuiţia, abilitatea de a
comunica, talentul etc. Fiecare manager trebuie să fie un catalizator care să aibă abilitatea de a
motiva şi de a antrena resursele umane ale organizaţiei pentru realizarea obiectivelor
planificate de managementul din vârful ierarhiei.
Pentru definirea conceptului de management este necesar să plecăm de la realitatea
conform căreia în cadrul oricărei organizaţii, de tip public sau de tip privat, se desfăşoară
procese de muncă. Mai concret, funcţionalitatea oricărui tip de organizaţie este asigurată prin
două categorii de procese de muncă, şi anume:
 procese de execuţie, concretizate prin acţiunea factorului uman asupra factorilor
de producţie, cu scopul de a crea anumite bunuri materiale sau de a presta anumite servicii. De
regulă, aceste procese sunt cuantificabile, putând fi determinate sau determinabile sub aspect
cantitativ.
 procese de conducere sau procese de management, care se realizează prin
acţiunea unei fracţiuni a resurselor umane din cadrul organizaţiei, respectiv personalul cu
funcţii de conducere, asupra celeilalte părţi a resurselor umane din cadrul organizaţiei
(personalul de execuţie). Aşadar, între cele două categorii de personal se stabilesc anumite
relaţii specifice, denumite relaţii de management. Aceste relaţii sunt orientate spre activităţile
de previziune, organizare, coordonare, antrenare şi control derulate în cadrul organizaţiei.
În acest context, putem defini managementul ca fiind ştiinţa care studiază procesele şi
relaţiile de management în scopul de a descoperi legităţile şi principiile care le guvernează
precum şi pentru a identifica metode, tehnici, proceduri şi modalităţi de conducere care să
conducă la realizarea obiectivelor organizaţiei în condiţii de eficienţă ori de eficacitate, după
caz.24
Cu certitudine însă, managementul este o ştiinţă a prezentului şi a viitorului, întrucât
este de neconceput proiectarea sau reproiectarea organizaţiilor în afara unor principii, legităţi,
metode, tehnici ori instrumente generate de ştiinţa managementului.

24
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 4

11
Evident că succesul organizaţiei este asigurat de îmbinarea armonioasă a elementelor
de natură ştiinţifică cu cele de natură personală pe care trebuie să le reunească managerul
acesteia.
Datorită valorii ştiinţifice incontestabile, principiile enunţate de către reprezentanţii
şcolii clasice şi-au dovedit pertinenţa şi perenitatea, fiind încă de actualitate, chiar dacă, în
timp, au suferit modificări în formele de aplicare. Pentru aceste considerente, redăm mai jos
câteva dintre ele:
 dezvoltarea ştiinţei, Fr.W. Taylor susţinând că nici o sarcină de muncă, oricât de
simplă ar fi ea, nu trebuie realizată în mod intuitiv. Pentru a se ajunge la o astfel de
performanţă, autorul consideră că este necesar ca managementul organizaţiilor să realizeze
studiul timpului, al mişcărilor şi al celor mai bune modalităţi de realizare a activităţilor de către
lucrători, în scopul de a determina timpul, mişcările şi modalităţile optime de realizare a
fiecărei operaţii practice;
 selecţia ştiinţifică şi dezvoltarea progresivă a muncitorilor, principiu potrivit căruia
pentru ca muncitorii să ajungă la performanţe înalte şi care să le permită să fie cât mai bine
plătiţi, este necesară o selecţie ştiinţifică a acestora, de natură să realizeze o corespondenţă cât
mai reală între calităţile fizice şi intelectuale ale fiecărui muncitor, pe de o parte, cu cerinţele
muncii pe care o prestează acesta, pe de altă parte;
 principiul ierarhiei, conform căruia orice organizaţie este constituită dintr-un
ansamblu de linii ierarhice, care au ca punct de plecare vârful ierarhiei, conducătorul
organizaţiei, cu orientarea spre baza acesteia. Pentru operativitate şi în scopul de a asigura
eficienţa sau, după caz, eficacitatea activităţii, autoritatea deţinută la nivelul superior poate fi
delegată spre nivelurile inferioare;
 unitatea de comandă, principiu potrivit căruia fiecare salariat trebuie să
primească dispoziţii numai de la şeful său ierarhic;
 specializarea organizaţională, în temeiul căreia fiecare angajat trebuie să realizeze
activităţi cât mai specializate şi cât mai bine însuşite, situaţie care va conduce la creşterea
productivităţii muncii şi implicit la majorarea salariilor;
 evantaiul subordonaţilor, potrivit căruia un şef poate conduce în mod performant,
numai un număr determinat de subordonaţi, care indică limitele puterii sale decizionale precum
şi importanţa delegării;

12
 corespondenţa autoritate-responsabilitate, principiu conform căruia autoritatea
conferită oricărui manager, prin lege sau prin regulamentele interne ale organizaţiei, trebuie
echilibrată cu responsabilitatea acestuia;
 principiul excepţiei, care defineşte limitele convenabile ale delegării de atribuţii
de la un manager superior la un manager inferior. Astfel, se apreciază că delegarea poate fi
practicată pe un pian mai larg în ceea ce priveşte sarcinile de rutină, care se consideră că pot fi
îndeplinite corespunzător de către subordonaţi, în timp ce sarcinile de excepţie trebuie realizate
de către managerul din vârful ierarhiei;
 principiul raţionalist, după care se apreciază că angajaţii firmelor se comportă, în
general, în mod raţional;
 principiul centralizării, potrivit căruia delegarea de autoritate trebuie să se înscrie
în limite raţionale etc.25
Ulterior, ştiinţa managementului a fost îmbogăţită în mod continuu prin aportul mai
multor curente de gândire, grupate în doctrină în şcoala relaţiilor umane, şcoala mişcării
cantitative, şcoala sistemelor sociale, şcoala empirică (neoclasică), abordarea sistemică şi
abordarea contextuală, procesul fiind şi astăzi în derulare.
“Se poate aprecia că, în prezent, în domeniul managementului s-a constituit un sistem
teoretic şi metodologic-aplicativ coerent, ce cuprinde concepte, principii, metode şi tehnici
bine articulate, care constituie pilonii cadrului structural al unei adevărate metaştiinţe a gândirii
şi practicii manageriale...”26, context în care autorul consideră că managementului modern îi
sunt caracteristice următoarele orientări:
 viziunea globală, integratoare a problemelor. Potrivit acestei viziuni, determinată
cu precădere de mişcarea sistemelor, problemele manageriale trebuie abordate din două
planuri, care se interferează, şi anume:
 în interiorul organizaţiei abordată ca sistem, respectiv între subsistemele
componente ale acesteia;
 în exteriorul organizaţiei, respectiv între organizaţie şi mediul extern acesteia.
 interdisciplinaritatea, domeniul ştiinţei şi practicii managementului reprezentând
terenul de absorbţie şi integrare a celor mai noi elemente aparţinând altor ştiinţe, adaptate şi
utilizate în funcţie de nevoile specifice ale conducerii organizaţiilor;

25
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 5
26
C. Russu, op. cit., p. 22.

13
 accentuarea caracterului previzional, fiind de neconceput evoluţia unei organizaţii
fără o strategie bine definită, cu prefigurarea direcţiilor şi obiectivelor de atins, în funcţie de
care să se stabilească toate elementele manageriale care să permită dezvoltarea preconizată;
 creşterea dinamismului managerial, condiţie impusă de turbulenţa accentuată a
mediului extern organizaţiilor;
 profesionalizarea funcţiei de manager, cerinţă sine-qua-non în evoluţia oricărei
organizaţii. Realismul acestei cerinţe este ilustrat, printre altele, de faptul că au proliferat în
învăţământul superior facultăţile de management, precum şi de numeroasele reuniuni care se
organizează cu acest specific;
 universalitatea managementului, în ultimele decenii realizându-se un transfer
continuu şi tot mai accentuat de concepte, principii, metode, tehnici şi proceduri manageriale
din domeniul firmelor private către organizaţiile publice. Au apărut astfel noi ramuri ale
managementului, astăzi vorbindu-se în mod frecvent despre management agrar, management
bancar, management financiar, management în domeniul asigurărilor, managementul
dezvoltării locale, managementul public, managementul serviciilor publice etc.
Astăzi se poate constata că organizaţia de tip instrumental-legal concepută de Fr.
Taylor, H. Fayol, Max Weber ş.a. s-a răspândit în toate domeniile vieţii economico-sociale,
fiind specifică în prezent atât sectorului privat, cât şi sectorului public, cu aceleaşi consecinţe în
planul managementului. Astfel, “societatea a devenit treptat o societate a organizaţiilor, iar
individului i se cere cu insistenţă să se afirme ca om organizaţional”.27
Schimbările sociale şi economice au fost temele principale ale ultimilor douăzeci de
ani. Structura socială şi economică a statelor lumii a devenit atât de interdependentă, încât nici
un stat, regiune sau colectivitate locală nu poate ignora această realitate. Indivizii şi grupurile
sociale produc schimbarea şi în acelaşi timp sunt influenţaţi în mod fundamental de ea.28

1.2.2. Caracteristici ale managementului public


Managementului public îi sunt specifice o serie de caracteristici care îi conferă
individualitate şi în acelaşi timp ne ajută să-i delimităm şi să-i înţelegem conţinutul.
În literatura de specialitate au fost evidenţiate unele caracteristici proprii
managementului public, particularităţi care au menirea de a-l individualiza faţă de celelalte
domenii ale managementului, şi anume:

27
M. Vlăsceanu, Organizaţiile şi cultura organizării, Editura Trei, Bucureşti, 1999, p. 7.
28
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 6

14
 caracterul politic;
 caracterul integrator;
 caracterul complex;
 caracterul de diversitate;
 caracterul de sinteză.

Caracterul politic
În mod neîndoielnic, managementul public se află sub influenţa decisivă a factorului
politic, realitate atestată în modul de constituire şi de funcţionare al autorităţilor publice care
formează sectorul public, precum şi de atribuţiile pe care le exercită aceste autorităţi.
Astfel, indiferent de sistemul politic şi forma de guvernământ după care este organizat
un stat sau altul, guvernele se constituie ca urmare a “jocului politic” rezultat din alegerile
parlamentare.29
În plan local, autorităţile administraţiei publice (consiliile locale, primarii, consiliile
judeţene şi preşedinţii consiliilor judeţene) se aleg în mod democratic, prin vot universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat.
În România, potrivit art. 102 din Constituţie, Preşedintele României desemnează un
candidat pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării partidului care a obţinut
majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor
reprezentate în Parlament. Acesta are obligaţia ca în termen de 10 zile de la desemnare, să
prezinte Parlamentului lista cu membrii Guvernului şi Programul de guvernare, în vederea
obţinerii votului de încredere.
Programul de guvernare, după ce a primit girul Parlamentului, este un act eminamente
politic, în baza căruia Guvernul îşi va organiza managementul public.
Întrucât managementul public se realizează în plan central de către Guvern, iar în plan
local de către autorităţile administraţiei publice locale autonome, este cât se poate de evident
caracterul politic al acestuia.30
Caracterul integrator
Managementul public studiază procesele şi relaţiile de management care se formează în
cadrul sectorului public, în general, şi administraţiei publice, în particular, cu scopul de a
identifica soluţiile de perfecţionare şi raţionalizare a serviciilor publice. Pentru ca acest

29
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 15
30
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 16

15
obiectiv să se poată materializa, managementul public trebuie să performeze la nivelul fiecărei
organizaţii publice, la nivelul fiecărui serviciu public.
Acest caracter este complementar celui de interdisciplinaritate, managementul public
constituindu-se în terenul de absorbţie şi integrare a elementelor de noutate furnizate de alte
ştiinţe, precum: informatica, sociologia, ingineria, matematica, ştiinţele economice, dreptul
etc.31.
Caracterul de diversitate
Această particularitate a managementului public îşi găseşte explicaţia şi determinarea
în diversitatea organizaţiilor care constituie o componentă a sectorului public şi implicit, în
diversitatea serviciilor publice pe care le organizează sau le prestează, după caz.
Analizând compoziţia sistemului administrativ a sectorului public, având în vedere ca
criteriu de departajare competenţa materială (atribuţiile) cu care sunt înzestrate prin lege
autorităţile administraţiei publice, distingem două categorii:
 autorităţi cu competenţă generală, care au atribuţii de reglementare în toate
domeniile vieţii economico-sociale. Din această categorie fac parte: Guvernul, consiliile
locale, consiliile judeţene etc.
 autorităţi cu competenţă specială (specializată), care au atribuţii specifice doar
pentru anumite sectoare ale vieţii economico-sociale, categorie din care fac parte: ministerele,
alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi serviciile descentralizate ale
acestora organizate în teritoriu.
După criteriul competenţei teritoriale distingem, de asemenea, două categorii de
autorităţi, respectiv:
 autorităţi cu competenţă centrală, ale căror acte produc efecte pe întreg teritoriul
ţării, cum sunt: Guvernul, ministerele, alte autorităţi ale administraţiei centrale etc.;
 autorităţi cu competenţă teritorială limitată doar la o parte a teritoriului ţării
(judeţ, oraş, comună), care pot să emită reglementări şi să îşi desfăşoare activitatea numai pe un
anumit teritoriu în care au fost alese sau numite, după caz. În această categorie se includ:
consiliile locale şi judeţene, primarii, prefecţii, serviciile descentralizate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei centrale organizate în teritoriu.32
Având în vedere această diversitate de autorităţi care constituie sistemul administrativ,
este evident faptul că managementul public îmbracă acelaşi caracter, fiind necesar să-şi

31
Cole G.A., op. cit., p. 123
32
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 17

16
adapteze metodele, tehnicile şi instrumentarul în funcţie de specificitatea subsistemului
component.

Caracterul complex
Spre deosebire de activitatea celorlalte categorii de autorităţi statale (Parlament sau
instanţele judecătoreşti) care desfăşoară activităţi unitare, omogene, specifice puterii
legislative şi respectiv puterii judecătoreşti, concretizate prin edictarea legilor şi respectiv
soluţionarea litigiilor, activitatea desfăşurată de autorităţile (organizaţiile, subsistemele)
administraţiei publice este deosebit de complexă.
În susţinerea acestei afirmaţii este elocvent textul art. 38 din Legea nr. 215/2001 a
administraţiei publice locale, 33 potrivit căruia consiliilor locale, autorităţi deliberative ale
administraţiei publice locale, le revin competenţe deosebit de complexe şi variate, în diverse
domenii ale vieţii economico-sociale, cum sunt: învăţământul, sănătatea, investiţiile, dez-
voltarea locală, ordinea publică, starea civilă etc. Pentru a realiza această paletă diversificată de
atribuţii, aceste autorităţi organizează sau prestează o gamă diversificată de servicii publice,
adoptă acte administrative, execută operaţiuni tehnico-materiale etc. În acest scop selectează,
angajează, formează şi perfecţionează funcţionari publici, personal specializat care are menirea
şi obligaţia de a îndeplini într-un timp optim şi eficient toate aceste atribuţii.
Or, managementul public nu poate ignora aceste realităţi. În consecinţă, trebuie să-şi
acordeze metodele, tehnicile şi instrumentele de lucru preluând elemente specifice ale
managementului din învăţământ, cultură, sănătate, protecţie socială etc.
Din această succintă prezentare reiese în mod evident caracterul complex al
managementului public şi poate se explică în acelaşi timp ritmul relativ lent în care acesta se
dezvoltă.34

Caracterul de sinteză
Dată fiind diversitatea şi complexitatea activităţii administraţiei publice,
managementul public trebuie să-şi adapteze şi să preia din alte domenii ale ştiinţei concepte,
metode şi tehnici, a căror valoare a fost deja experimentată şi care pot fi implementate de
funcţionarii publici, cu efecte benefice asupra activităţii proprii.

33
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 204 din23' aprilie 200-1, cu modificările completările ulterioare.
34
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 18

17
Pentru aceasta, funcţionarii publici trebuie să realizeze o permanentă adaptare şi
corelare a cunoştinţelor de drept, economie, statistică, sociologie etc. la particularităţile şi
exigenţele organizaţiilor publice.
Managementul public preia din alte domenii concepte, metode, teorii, care sunt folosite
cu succes de funcţionarii publici. Este necesară o adaptare a cunoştinţelor din sociologie,
psihologie, statistică, ergonomie, drept, economie etc., la particularităţile sectorului public.
Realizând managementul la nivelul întregii societăţi (Guvern), sau la nivelul
colectivităţilor locale (la nivelul consiliilor locale, judeţene, primarilor, preşedinţilor consiliilor
judeţene), aceste autorităţi, prin funcţionarii publici, sunt obligate să culeagă date şi informaţii,
să realizeze sinteze care să constituie un suport fundamentat pentru luarea deciziilor.
De altfel, acest caracter rezultă în mod explicit din art. 2 alin. (3) al H.G. nr. 416/2007
privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei Publice, potrivit
căruia “Ministerul Administraţiei Publice, minister de sinteză, asigură aplicarea strategiei şi
Programului Guvernului în domeniul administraţiei publice locale şi monitorizează, în numele
Guvernului, elaborarea şi aplicarea programelor de reformă de către ministere şi celelalte
autorităţi ale administraţiei publice centrale.”35
Prin extensie, aceste atribuţii de sinteză şi monitorizare sunt realizate la nivelul
colectivităţilor locale de către managementul public local.
Multidimensionalitatea managementului public atrage, în mod evident, o serie de
caracteristici, care contribuie la o bună înţelegere a conţinutului acestuia36.

Fig. nr. 1.1. Caracteristici ale managementului public

35
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 15 din 10 ianuarie 2001.
36
Androniceanu A., op. cit., p. 21

18
1.2.3. Evoluţia managementului public în România și pe plan mondial
În Franţa, ştiinţa managementului public a început să se contureze ca urmare a
activităţii lui Charles-Jean Bonnin. Ch. J. Bonnin este autorul lucrării „Principes
d'administration public”, scrisă în 1812 şi este considerat părintele ştiinţei administraţiei.
Contribuţii semnificative a avut şi Alecandre-Frangois Yivien. Personalitatea ştiinţifică a
acestuia din urmă a determinat înfiinţarea la Paris, în anul 1848, a unei Şcoli de Administraţie.
Ulterior, ştiinţa administraţiei cunoaşte o tot mai puternică dezvoltare. De remarcat
faptul că şi în România problematica ştiinţei administraţiei şi a managementului public implicit
a constituit obiect de reflecţie şi cercetare pentru o serie de reputaţi specialişti37.
Astfel, Constantin Dissescu, profesor la Facultatea de Drept din Bucureşti, considera
ştiinţa administraţiei ca fiind distinctă de dreptul administrativ, ea având menirea de a formula
principii care să guverneze gestiunea afacerilor publice şi să asigure cunoştinţele necesare unui
bun manager în administraţie38.
Constantin Dissescu caracteriza ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă pluridisciplinara. Alţi
specialişti au considerat că ştiinţa administraţiei şi implicit managementul public ar fi o ştiinţă
politică sau o ştiinţă socială, care cercetează intervenţia socială a statului, ori o ştiinţă cu
caracter economic privind gospodărirea bunurilor pentru realizarea scopurilor statului39.
De asemenea, în decursul timpului, au existat alţi specialişti care au afirmat că ştiinţa
administraţiei ar avea un caracter tehnic, prin ea urmărindu-se să se găsească soluţii pentru
organizarea raţională a muncii sau obţinerea unei eficienţe maxime prin perfecţionarea
organizării administraţiei publice40.
Potrivit unei alte opinii, ştiinţa managementului public ar fi o ştiinţă a managementului
care formulează principii pentru conducerea întreprinderilor publice, care ar putea fi organizate
şi în administraţia de stat. În concepţia lui Fayol, considerat creatorul doctrinei administrative,
a administra înseamnă a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona şi a controla. Termenul
de management public a fost folosit încă din anii 1950. Noul Management public (NPM) se
referă la o doctrină care a apărut recent şi este considerat unul din cele mai puternice curente
internaţionale41. În Marea Britanie, ca şi în majoritatea ţărilor vest-europene, NPM este abordat
ca o cale de dezvoltare a sferei administrative, care pătrunde tot mai adânc în domeniul

37
Nicola I., op. cit., p. 55
38
Androniceanu A., op. cit., p. 23
39
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016
40
Micu A., Managementul serviciilor publice, Editura Fundației Universitare “Dunărea de Jos”, Galați, 2006, p.
62
41
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016

19
organizării publice. Acceptarea NPM-ului este asemănată cu ridicarea neoliberalismului cu
variantele sale politice ca: „Reaganism” şi „Thatcherism”42.
Hood, în 1991, considera că la originea NPM-ului se află unirea a două curente de idei
şi anume:” Noua economie instituţională” şi “Managerialismul”. Cel dintâi curent s-a constituit
pe teoria publică, teoria costurilor şi teoria factorială, iar al doilea curent s-a bazat pe
managementul ştiinţific şi orientările acestuia43.
NPM poate fi abordat şi ca o versiune radicală a noii administraţii publice. Ideea a fost
susţinută şi la conferinţa de la Minnowbrook, în 1968. Echitatea socială, drepturile
minorităţilor şi alte asemenea probleme au fost deplasate din centrul atenţiei, iar în locul lor s-a
introdus competiţia şi piaţa. În ambele curente, funcţionarii publici cu funcţii de conducere sunt
abordaţi ca agenţi activi ai politicii de dezvoltare şi nu doar ca persoane care participă la
implementarea acesteia. Mai mult decât atât, descentralizarea, fundamentarea proiectelor,
contractelor, pregătirea personalului, îmbunătăţirerea organizării, atitudinea faţă de clientul-
cetăţean, sunt fundamentele noii orientări a managementului public44.
Odată conturat ca disciplină ştiinţifică de sine stătătoare, managementul public a
cunoscut şi cunoaşte o permanentă evoluţie. Aşa fiind, doctrina a consacrat conceptul “Noul
Management Public” (NMP) care, în fapt, reprezintă o adaptare a managementului public la
procesul de globalizare şi oferă soluţii adecvate pentru reformarea statului şi administraţiilor
publice, la nivel mondial.45
În concepţia Noului Management Public, punctele de plecare în reforma statului şi a
colectivităţilor locale sunt următoarele:
 reducerea generală a sarcinilor şi activităţilor guvernului central şi transmiterea
acestora în competenţa administraţiilor locale;
 crearea unui al treilea sector pe lângă cele două existente (public şi privat),
respectiv a sectorului generat de parteneriatului public - privat;
 orientarea spre piaţă şi concurenţă a serviciilor prestate de administraţiile
publice, cu alte cuvinte a serviciilor publice înfiinţate sau autorizate de administraţiile publice;
 intensificarea participării cetăţenilor la procesul decizional, corelată cu
extinderea transparenţei în sectorul public;

42
Lynn L.E. – Managementul public ca artă, știință și profesie, Editura ARC, București, 2004, p. 45
43
Nicola I., op. cit., p. 59
44
Androniceanu A., op. cit., p. 24
45
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 11

20
 debirocratizarea şi descentralizarea activităţilor statului şi administraţiilor
publice de la nivel local;
 flexibilitatea conducerii financiare prin bugete de venituri şi cheltuieli orientate
spre rezultat (eficienţă economică);
 introducerea unor criterii de productivitate şi evaluare eficiente în ce priveşte
personalul;
 fundamentarea şi aprobarea strategiilor în toate sectoarele economico-sociale,
în concordanţă cu strategiile Uniunii Europene.
Noul Management Public are meritul de a fundamenta totalitatea strategiilor adoptate la
nivel internaţional, având scopul de a elimina deficitul de modernizare şi eficienţă existent în
prezent între diferite state. Putem conchide că managementul public este o componentă a NPM
care se concentrează asupra domeniului intern al administraţiei.46
În stadiul actual al globalizării şi luând în considerare eterogenitatea administraţiilor
publice, este necesar a se pleca de la ideea unei teorii deschise a managementului public.
Apreciem că, într-un prim pas, trebuie găsit un punct de plecare economic în care să se
intersecteze condiţiile externe, eterogene, în care acţionează administraţiile publice, cu teoriile
economice individuale existente în celelalte domenii de activitate.
Potrivit principiilor promovate pe Noul Management Public şi în perspectiva
preenunţată, considerăm că managementul public românesc trebuie să fie orientat spre o
reformă care să vizeze cel puţin patru planuri distincte, astfel: o schimbare în plan strategic,
prin care să se redefinească rolul şi locul statului, în raport cu colectivităţile locale şi societatea
civilă;
În acest sens, apreciem oportună şi necesară:
 orientarea statului spre coordonarea domeniilor strategice şi a programelor de
interes naţional;
 stabilirea sub aspect formal a unor relaţii clare între guvern şi colectivităţile
locale, de natură să asigure o reală autonomie locală şi descentralizarea serviciilor publice;
 dezvoltarea sectorului privat, statul menţinând proprietatea sau controlul unor
sectoare apreciate a fi strategice şi de interes naţional.
O schimbare în plan legislativ, care să asigure coerenţă şi stabilitate legislaţiei
româneşti, cerinţe formulate atât de organismele internaţionale, cât şi de investitorii străini.
Prioritare în acest plan considerăm a fi următoarele măsuri:

46
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 12

21
 renunţarea la sistemul guvernării printr-o multitudine de ordonanţe şi ordonanţe
de urgenţă, care, aşa cum s-a dovedit, creează ambiguitate, instabilitate şi incoerenţă
legislativă, cu implicaţii negative asupra managementului public şi privat;
 respectarea de către executiv a legislaţiei în vigoare, fiind nenumărate situaţiile
în care Guvernul nu aplică sau aplică în mod deficitar prevederile unor legi;
 renunţarea la practica de a se adopta hotărâri de guvern în aplicarea unor iegi
care, în fapt, schimbă uneori esenţa legii;
 modificarea urgentă a unor legi care şi-au dovedit în timp ineficacitatea.
O schimbare în plan organizaţional orientată spre reducerea ierarhiilor, simplificarea
procedurilor administrative, creşterea autonomiei locale şi descentralizarea serviciilor publice,
inclusiv prin delegarea executării unor sarcini publice către organismele neguvernamentale.
Din această perspectivă, opinăm ca fiind necesare unele măsuri reformatoare, printre
care sugerăm: reducerea la minimum a numărului serviciilor deconcentrate ale ministerelor
organizate în teritoriu.47
În prezent numărul acestora este nejustificat de mare, cu suportarea unor costuri
semnificative la bugetul de stat pentru funcţionarea acestora, acompaniate de o inactivitate
evidentă a multora dintre acestea. Considerăm că o analiză obiectivă a necesităţii şi eficacităţii
acestora ar scoate în evidenţă inutilitatea multora dintre ele, faptul că afectează în mod real
autonomia locală şi managementul public local, promovarea unei reale autonomii locale şi
descentralizări a serviciilor publice.
Autonomia locală consacrată în mod legal, atât de Constituţie, precum şi de Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, ar trebui să se manifeste în mod real şi în toate
domeniile: în plan decizional, al gestionării resurselor, al finanţelor publice locale şi al
managementului. Din nefericire, la noi principiul autonomiei locale îmbracă unele
particularităţi care generează confuzie, ambiguitate şi birocraţie, în loc să simplifice
soluţionarea problemelor şi să asigure creşterea calităţii serviciilor.
Un astfel de exemplu negativ îl reprezintă o recentă şi discutabilă măsură dispusă prin
O.U.G. nr. 48 din 2 iunie 2010 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din
domeniul sănătăţii în vederea descentralizării.48

47
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 13
48
Publicată în Monitorul Oficial nr. 384 din 10 iunie 2010.

22
Ordonanţa de urgenţă menţionată interpretează într-un mod absolut original principiul
descentralizării serviciilor publice, din nefericire, într-un domeniu de o importanţă capitală
pentru orice unitate administrativ-teritorială.
Concret, Guvernul a transferat managementul spitalelor publice către autorităţile
administraţiei publice locale şi, în mod implicit, răspunderea pentru asigurarea la un nivel
calitativ corespunzător a serviciului de sănătate publică din unităţile administrativ-teritoriale.
Pe de altă parte însă, în mod bizar şi în contradicţie cu principiile procesului de descentralizare
consacrate legal, sursele de finanţare ale spitalelor publice în cauză sunt gestionate, în
continuare, de către administraţia centrală, adică de Ministerul Sănătăţii prin direcţiile de
sănătate publică judeţene şi respectiv, de casele de asigurări de sănătate, din bugetul Fondului
naţional unic de asigurări sociale de sănătate.
Din nefericire, este un exemplu tipic de formă fără fond şi nicidecum de o reală
descentralizare a serviciului public.49
Un alt exemplu negativ al modului în care se realizează descentralizarea în ţara noastră
îi reprezintă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea
Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri
financiare. Actul normativ stabileşte, în premieră după 1990, numărul maxim de posturi pe
categorii de unităţi administrativ-teritoriale, aducându- se în acest fel o atingere gravă
principiului autonomiei locale şi descentralizării serviciilor publice consacrate în art. 120 din
Constituţia României.
Pe de altă parte, foarte grav ni se pare şi faptul că Ordonanţa de urgenţă ignoră în
totalitate necesităţile şi condiţiile concrete din diferitele unităţi administrativ-teritoriale. Mai
concret, ordonanţa de urgenţă stabileşte numărul maxim de posturi ce pot fi încadrate la nivelul
comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor grupate în funcţie de un singur criteriu şi anume,
numărul de locuitori, ceea ce ni se pare fi totalmente insuficient.
În sfârşit, considerăm iraţional şi faptul că ordonanţa în cauză are în vedere grupuri
eterogene de bugetari, precum: funcţionari publici, personal contractual care lucrează în cadrul
autorităţilor publice, precum şi în servicii publice subordonate acestora:
 muzee, biblioteci, teatre, filarmonici, funcţionari publici cu statut special
(poliţiştii comunitari) etc.;
 utilizarea marketingului public;

49
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 14

23
 creşterea gradului de informatizare a tuturor activităţilor din administraţie, care
să permită o comunicare rapidă cu mediul extern şi o deservire rapidă a clienţilor.
 schimbare în pianul culturii organizaţionale, ceea ce înseamnă o schimbare a
sistemului de valori şi a modului de acţiune a tuturor actorilor publici.
Aceste schimbări în managementul public presupun schimbarea mentalităţilor şi
consacrarea unor noi roluri pentru “actorii” sectorului public, printre care sugerăm
următoarele:
 aleşii politici, care exercită managementul de vârf la nivel central şi local, ar
trebui să se concentreze pe soluţionarea problemelor de importanţă majoră pentru societate,
cum ar fi: stabilirea politicilor şi strategiilor publice, elaborarea unui cadru legislativ coerent,
stabil, neechivoc şi uşor de aplicat etc. Această schimbare de atitudine şi comportament, per-
cepută de unii drept o diluare de competenţă, corespunde în realitate cerinţelor unui
management public performant.
 funcţionarilor publici le revine obligaţia de a-şi perfecţiona permanent
pregătirea profesională, de a avea un comportament şi o cât mai ridicată eficacitate a muncii.
De asemenea, aceştia trebuie să manifeste solicitudine, spirit antreprenorial, să
urmărească satisfacerea solicitărilor formulate de cetăţeni în mod operativ, profesionist şi
civilizat, să realizeze o calitate cât mai ridicată a serviciilor prestate.
“Clienţii” serviciilor publice, adică cetăţenii, societatea civilă, ar trebui să se implice
într-o mai mare măsură în procesul decizional, în funcţionarea administraţiei, la
fundamentarea, luarea şi aplicarea deciziilor etc.50
În concluzie, apreciem că este necesar ca toţi actorii care îşi desfăşoară activitatea în
sectorul public să se angajeze într-un proces de pregătire continuă, ale cărui mize prefigurează
profilul administraţiei acestui mileniu, şi anume o administraţie în serviciul colectivităţii,
flexibilă şi performantă, utilizând eficient resursele alocate, pentru atingerea obiectivelor
previzionate.

50
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 15

24
1.3. Principiile managementului public
1.3.1. Principiul conducerii unitare
Aparatul administrativ este vast, dar totdeauna este şi extrem de complex, reunind
activităţi numeroase, de o mare diversitate şi complexitate.

Fig. nr. 1.2. Principiile managementului public

Specificul managementului public, în general, şi al administraţiei de stat, în special,


impune cu necesitate conducerea şi organizarea unitară a acestui vast aparat, fără de care nu ar
fi posibilă realizarea obiectivelor administraţiei51.
Conducerea unitară a administraţiei de stat este asigurată, de la nivel de Parlament,
instituţia supremă, prin subordonarea instituţiilor administraţiei de stat unele faţă de altele, din
treaptă în treaptă.
Aplicarea consecventă şi cu fermitate a principiului conducerii unitare asigură
desfăşurarea, în condiţii din ce în ce mai bune, a activităţii în administraţia de stat şi
îndeplinirea cu succes a sarcinilor apărute în procesul schimbărilor continue, care au loc, în
timp, în societate52.

1.3.2. Principiul conducerii autonome


Corelat cu principiul conducerii unitare funcţionează principiul conducerii autonome.
Pe de altă parte, dacă rezolvarea tuturor situaţiilor concrete s-ar face numai pe baza
ordinelor sau aprobărilor din partea organelor superioare, deci dacă s-ar aplica în mod exclusiv
principiul conducerii unitare, acest fapt ar genera fenomene de birocratism, lipsă de iniţiativă,

51
Micu A., op. cit., p. 66
52
Androniceanu A., op. cit., p. 35

25
de operativitate, ceea ce ar avea consecinţe negative pentru activitatea administrativă şi
societatea civilă în ansamblu53.
De aceea, în cadrul conducerii unitare trebuie să se asigure tuturor instituţiilor şi o
autonomie de acţiune stimulativă pentru rezolvarea operativă şi în cele mai bune condiţii a
tuturor problemelor apărute în activitatea administrativă54.

1.3.3. Principiul flexibilităţii


În legătură strânsă cu principiul autonomiei, funcţionează un alt principiu al
managementului public, şi anume, principiul flexibilităţii, al adaptării rapide a administraţiei la
schimbările permanente din viaţa socială.
Viaţa socială, ca de altfel orice fenomen sau proces, este supusă unei neîntrerupte
evoluţii, treceri de la o situaţie de fapt la alta55.
Permanentele schimbări care se petrec în societate necesită, din partea managerilor
instituţiilor administraţiei de stat, capacitatea de a se adapta cât mai repede la transformările
sociale, în scopul de a răspunde acestor schimbări şi implicit cerinţelor societăţii.
Necesitatea adaptării impune, pentru administraţie, cunoaşterea exactă şi în orice
moment a situaţiei din mediul social în care îşi desfăşoară activitatea. Adaptarea permanentă
trebuie să constituie una din trăsăturile de bază ale unei bune administraţii56.

1.3.4. Principiul restructurării


Acesta este unul din principiile prin care se urmăreşte crearea unui aparat administrativ
eficient, atât din punct de vedere organizatoric, cât şi funcţional, corespunzător nevoilor sociale
generale.
În funcţie de numărul, varietatea, complexitatea şi dificultatea problemelor de rezolvat
în cadrul sistemului sunt determinate dimensiunea şi structura aparatului administrativ57.
Un prim aspect al restructurării îl constituie stabilirea structurii fiecărei componente a
aparatului administrativ din sectorul public, a compartimentelor acestora, a numărului
personalului şi repartizării pe domenii a acestuia, în scopul utilizării judicioase, după norme
raţionale, a resurselor umane. Se urmăreşte evitarea supradimensionării, care generează
cheltuieli suplimentare şi paralelisme în activitate, dar, totodată, şi subdimensionarea, fapt care

53
Nicola I., op. cit., p. 62
54
Androniceanu A., op. cit., p. 36
55
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016
56
Lynn L.E. op. cit., p. 71
57
Nicola I., op. cit., p. 64

26
ar avea consecinţe negative asupra calităţii serviciilor, existând riscul unei desfăşurări
necorespunzătoare a activităţii58.
Restructurarea internă a instituţiilor administrative implică şi asigurarea tuturor
mijloacelor materiale şi financiare, a unei corespondenţe depline între mijloacele existente şi
obiectivele managementului public pentru sectorul administrativ.
Restructurarea internă trebuie să cuprindă toate domeniile de activitate, stabilindu-se o
structură flexibilă pentru fiecare subsistem din cadrul administraţiei.
Există astfel o restructurare internă a instituţiilor publice în raport cu sistemul, dar şi
externă, a structurii administrative în ansamblu.
Restructurarea urmăreşte eliminarea activităţilor paralele şi a verigilor intermediare, în
final creşterea operativităţii întregului aparat administrativ, sporirea eficienţei de ansamblu a
managementului public59.

1.3.5. Principiul perfecţionării continue


Alături de restructurare, perfecţionarea continuă a managementului public se înscrie ca
unul dintre principiile de bază ale acestuia. Schimbările continue, care au loc în viaţa socială,
impun respectarea lui.
Pe măsură ce obiectivele de realizat ale managementului public devin mai numeroase şi
mai complexe, rezolvarea lor nu ar fi posibilă fară o îmbunătăţire permanentă a activităţii, a
metodelor folosite de managerii din administraţie, pentru asigurarea concordanţei dintre
acestea şi problemele de rezolvat60.
Metodele servesc la organizarea aparatului administrativ, la desfăşurarea acţiunilor în
instituţiile aparatului administrativ, la derularea proceselor de management în acest sector, la
îmbunătăţirea raporturilor dintre componentele sistemului şi la soluţionarea problemelor cu
care se confruntă administraţia publică61.
De eficienţa metodelor utilizate, de adaptarea lor la volumul şi varietatea sarcinilor de
realizat, de corespondenţa metodelor cu caracteristicile realităţilor sociale în care îşi desfăşoară
activitatea instituţiile din sectorul public depinde, în cea mai mare măsură, succesul
managementului în administraţia publică62.

58
Micu A., op. cit., p. 68
59
Nicola I. - Managementul serviciilor publice locale, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 39
60
Androniceanu A., op. cit., p. 37
61
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016
62
Nicola I, op. cit., p. 40

27
1.3.6. Principiul legalităţii
Organizarea şi funcţionarea instituţiilor administrative, trebuie să se facă într-un anumit
cadru legal.
Așadar, legea publică este cea care definește coordonatele după care acţionează
funcţionarii publici. Legea conţine explicit atribuţiile instituţiilor administrative, competenţele
decizionale ale acestora, sistemul de relaţii, drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici etc63.
Începând de la cadrul legal format din acte normative, care trebuie respectate,
managerii publici au libertatea de a implementa obiectivele pentru instituţiile pe care le
conduc, de a descoperi cele mai potrivite modalităţi de acţiune pentru realizarea lor, de a
identifica acele căi şi mijloace de culegere, înregistrare şi transmitere a informaţiilor, de a
fundamenta decizii administrative eficiente şi de a utiliza cele mai noi metode de management
pentru a satisface nevoile sociale generale64.
Principiul legalităţii este considerat fundamental pentru managementul public.
Fără îndoială că principiile nu pot fi tratate separat. Acestea se află într-o
interdependenţă continuă şi respectarea lor accentuează tot mai mult caracterul ştiinţific,
teoretic şi pragmatic al managementului public65.

1.4. Funcţiile managementului public


În lucrarea sa de referinţă intitulată “Administration Industrielle et Generale”, francezul
Henry Fayol a fost primul autor în domeniul managementului care a realizat gruparea
activităţilor executate de manageri în seturi specifice şi omogene, având în vedere conţinutul
acestora.
Aşadar, funcţia de management este formată dintr-un set de activităţi specifice şi
omogene din punct de vedere al conţinutului, îndreptate către realizarea unor scopuri
prestabilite.
H. Fayol a considerat că procesul de management este format dintr-un număr de cinci
funcţii pe care le-a denumit: planificarea, organizarea, comanda, coordonarea şi controlul.
Ulterior, doctrina de specialitate a emis şi a consacrat un număr şi denumiri diferite ale
funcţiilor managementului.66

63
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016
64
Nicola I., op. cit., p. 68
65
Androniceanu A., op. cit., p. 38
66
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 19

28
Astfel, în doctrina americană, dominantă este opinia celor care susţin existenţa unui
număr de patru funcţii, denumite: planificarea, organizarea, conducerea şi controlul.
În rândul specialiştilor români există unele diferenţieri de nuanţă în ceea ce priveşte
denumirea şi numărul funcţiilor, majoritatea doctrinarilor considerând că managementul are un
număr de cinci funcţii, cu următoarele denumiri: previziunea (prevederea), organizarea,
coordonarea, antrenarea (antrenare-reglare) şi controlul (control-evaluare).
Funcţiile managementului se exercită de către toţi managerii, sunt interdependente,
interacţionează între ele, asigurând succesul sau, dimpotrivă, eşecul conducătorilor.
Cunoaşterea şi exercitarea de către funcţionarii publici a funcţiilor managementului
public constituie un element esenţial pentru eficienţa instituţiilor administrative. În literatura
americană de specialitate este cunoscută abordarea lui Luther Gulick şi Lyndal Urwick. Cei doi
autori au lucrat mult timp în diferite organizaţii publice şi au studiat, de pe această poziţie,
diferitele aspecte ale managementului public, care, consideră ei, contribuie esenţial la
îmbunătăţirea eficienţei sistemului administrativ dintr-o ţară.
În lucrarea „Papers on the Science of Administration” au fost definite şapte funcţii
distincte ale managementului public şi implicit ale sistemului administrativ:
1. Planificarea;
2. Organizarea;
3. Personal;
4. Conducerea;
5. Coordonarea;
6. Raportarea;
7. Elaborarea bugetului67.
Planificarea constă în fundamentarea de planuri care conţin obiectivele finale, dar şi pe
cele derivate.
Organizarea constă în stabilirea structurii formale a autorităţii, prin care componentele
structurale şi personalul sunt orientate spre realizarea obiectivelor.
Ei considerau că trebuie acordată o atenţie deosebită angajării în structură a
personalului şi determinării unui comportament flexibil faţă de schimbări.
Pentru a se evita ineficienţa, confuzia, lipsa de responsabilitate, este necesar un singur
manager şi deci trebuie aplicat principiul unităţii de decizie şi acţiune, întrucât o conducere
multiplă este ineficientă68.

67
Nicola I, op. cit., p. 71

29
Personalul este, în accepţiunea lor, o funcţie care constă în atragerea resurselor umane
în sistem şi îmbunătăţirea continuă a condiţiilor de muncă din instituţie.
Cei doi au demonstrat că în managementul public este necesară apelarea la asistenţă de
specialitate, prin consilieri de specialitate, care să desfăşoare activitate de planificare
administrativă, deoarece aceasta implică autoritate şi responsabilitate administrativă pentru
domenii specifice. În continuare, Lyndal Urwick şi Luther Gulick au propus introducerea unor
consilieri generali în structura existentă pentru coordonarea şi controlul activităţii celor din
subordine şi pentru iniţierea de ordine. Ei vor acţiona ca asistenţi ai superiorilor, degrevându-i
pe aceştia de problemele de rutină şi lăsându-i să se concentreze asupra problemelor majore,
esenţiale ale organizaţiilor publice69.
Conducerea constă într-un proces continuu de fundamentare a deciziilor
administrative şi de formulare a ordinelor, instrucţiunilor specifice sau generale necesare
pentru conducerea instituţiilor publice, în general. În acest context, importantă este problema
diviziunii muncii. Prin urmare, funcţionarii publici vor fi numiţi într-un post public în funcţie
de cerinţele necesare postului respectiv, de specificul activităţii şi de locul în care aceasta se va
desfăşura70.
Coordonarea presupune o interconectare a diferitelor aspecte ale muncii. În acest sens,
se consideră că trebuie utilizată delegarea nu numai de sarcini, dar şi de competenţe. Frecvent,
teama de a delega competenţa este o cauză importantă a multora din problemele
managementului instituţiilor publice.
Raportarea constă în informarea continuă atât a superiorilor, cât şi a colaboratorilor,
prin întocmirea de evidenţe, rapoarte sau cercetări71.
Elaborarea bugetului constă, efectiv, în structurarea bugetului, în identificarea
metodelor şi tehnicilor folosite pentru fundamentarea, controlul şi urmărirea executării
acestuia.
Dincolo de limitele majore ale acestei abordări, ea reprezintă un fundament solid pentru
ştiinţa managementului public, pentru înţelegerea sensurilor profunde şi a influenţei majore pe
care structura organizatorică o are asupra rezultatelor finale ale unei institutii publice.
În literatura română de specialitate, Mihai Oroveanu consideră că „funcţiile
autorităţilor publice sunt, în principal, următoarele: acţională, consultativă şi deliberativă”. Dar

68
Micu A., op. cit., p. 70
69
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016
70
Micu A., op. cit., p. 73
71
Nicola I., op. cit., p. 73

30
acelaşi specialist, în aceeaşi lucrare, consideră că “a administra înseamnă a prevedea, a
organiza, a coordona, a controla şi a conduce”. El nu insistă asupra acestor aspecte şi nu le
abordează ca funcţii ale managementului public72.
În opinia noastră funcţiile managementului public sunt: previziune,
organizare-coordonare, motivare, administrare, control-evaluare73.

Fig. nr. 1.3. Funcţiile managementului public

1.4.1. Funcţia de previziune constă în ansamblul proceselor de muncă, prin


intermediul cărora se determină principalele obiective ale instituţiilor publice, în general,
mijloacele şi resursele necesare realizării lor. Activitatea de planificare contribuie la
exercitarea de către manageri publici a funcţiei de previziune.
Astfel, în opinia specialiştilor americani există mai multe tipuri de previziuni, în funcţie
de sfera în care acestea se derulează: planificare în sectorul public şi/sau privat, planificare
guvernamentală în domeniul economic, planificare în domeniul vieţii sociale, planificarea
resurselor etc74.
Funcţia de previziune se concretizează în formularea şi implementarea de strategii,
politici, programe şi planuri de dezvoltare pentru sectorul public75.
Un exemplu concret de rezultat al exercitării funcţiei de previziune de către managerii
publici este elaborarea strategiei de reformă în administraţia publică. Obiectivul principal
urmărit în această etapă, în managementul public, constă în continuarea procesului de reformă

72
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016
73
Androniceanu A., op. cit., p. 40
74
Nicola I, op. cit., p. 75
75
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016

31
în administraţie, în condiţiile corelării depline cu obiectivele majore şi cursul reformei
economice şi sociale, îmbunătăţirea şi perfecţionarea cadrului organizatoric şi juridic,
asigurarea unei funcţionări coerente şi eficiente a tuturor autorităţilor administraţiei publice,
colaborarea lor cu instituţiile sociale interesate, guvernamentale şi nonguvernamentale, în
paralel cu creşterea competenţei şi probităţii profesionale a tuturor categoriilor de funcţionari
publici76.
În vederea realizării acestui obiectiv principal ar trebui acţionat, cu prioritate, pentru:
 Stabilirea unor relaţii funcţionale şi eficiente între decizia politică cu caracter
strategic şi decizia tehnică, cu caracter administrativ;
 Descentralizarea structurilor şi a deciziei administrative până la nivelurile de
bază în vederea creşterii eficienţei şi operativităţii;
 Creştera rolului colectivităţilor locale în gestionarea intereselor economice şi
sociale şi reducerea treptată a gestiunii administrative, a acestor domenii de la nivelul central;
 Asigurarea şi corelarea atribuţiilor şi responsabilităţilor cu resursele existente la
dispoziţia instituţiilor administrative;
 Asigurarea transparenţei reale şi a controlului public asupra actelor
administraţiei centrale şi locale;
 Colaborarea sistematică între autorităţile administraţiei de stat, colectivităţile
locale, organizaţiile nonguvernamentale şi celelalte structuri sociale interesate etc.
Desigur că acestea sunt doar câteva aspecte care au în vedere exercitarea funcţiei de
previziune a managementului public77.
Previziunea
Prima dintre cele cinci funcţii ale managementului, funcţia de previziune, este definită
în doctrină ca fiind “ansamblul proceselor de muncă prin intermediul cărora se determină
principalele obiective ale firmei, componentele sale, precum şi resursele şi principalele
mijloace necesare realizării lor”.78
Funcţia de previziune este funcţia cu care debutează ciclul managerial al oricărei
entităţi şi ţine de caracterul prospectiv al managementului, având misiunea de a orienta
conţinutul şi finalitatea celorlalte funcţii.
Previziunea are scopul de a asigura pregătirea şi funcţionarea performantă a
organizaţiei pe termen scurt, mediu şi lung. Cu alte cuvinte, previziunea este activitatea prin

76
Androniceanu A., op. cit., p. 41
77
Nicola I., op. cit., p. 79
78
O. Nicolescu, L Verboncu, Management, Editura Economică, Bucureşti, 1996, pag. 24.

32
intermediul căreia în mod raţional şi conştient managerul de la nivelul de vârf stabileşte
obiectivele organizaţiei, resursele necesare şi modalităţile concrete de realizare a acestora.
Printre altele, planificarea organizaţională este motivată şi de faptul că managerii şi
implicit organizaţiile nu-şi pot asuma riscurile pe care le-ar presupune o activitate bazată
exclusiv pe încercări, adică acţiunea neplanificată, datorită costurilor ridicate necesare unui
astfel de demers.
În doctrină se apreciază că funcţia de previziune a managementului public ar trebui să
identifice răspunsuri optime la câteva întrebări, cum ar fi:
1. Ce facem şi ce vom face? răspunsurile având menirea de a identifica scopul,
misiunea şi obiectivele prezente şi viitoare ale organizaţiei;
2. Când facem? răspunsul având scopul de a identifica termenele de realizare a
obiectivelor previzionate;
3. Cum facem? răspunsul urmând a stabili procedurile, metodele şi instrumentele
prin intermediul cărora se vor realiza obiectivele planificate;
4. Cu cine facem? răspunsul având scopul de a identifica resursele umane aflate la
dispoziţia organizaţiei pentru realizarea ţintelor propuse.
În consecinţă, putem afirma cu certitudine că răspunsurile adecvate la acest set de
întrebări generează un şir de decizii pe care trebuie să le adopte managementul organizaţiei.79
În acest context, previziunea poate fi definită ca fiind un “ansamblu de decizii şi acţiuni
prin care se determină obiectivele firmei şi ale subdiviziunilor sale, se conturează modalităţile
de realizare, se dimensionează resursele ce urmează a fi angajate şi se precizează termenele
intermediare şi finale de îndeplinire a obiectivelor”.80
Analizând conţinutul celor două definiţii în contextul general al firmelor rezultă
complexitatea acestei funcţii în managementul serviciilor publice, unde îmbracă alte
dimensiuni.
Astfel, dacă în organizaţiile private deciziile previzionale constituie apanajul
managerului, managementul public este influenţat în mod substanţial de o serie de
reglementări, de resurse materiale, financiare, umane etc. limitate care îi condiţionează puterea
de decizie. În acelaşi timp însă, obiectivele pe care trebuie să le realizeze sunt mult mai
numeroase şi mai diversificate. În consecinţă, previziunea ne apare ca o activitate
indispensabilă pentru managementul public local de la toate nivelele: judeţ, oraş, comună.

79
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 20
80
I. Verboncu, Ghid metodologic pentru manageri, Editura Tehnică, Bucureşti, 1999, p.15.

33
Funcţia de previziune se formalizează în practică printr-un set de documente adoptate
de către managementul de vârf, după cum urmează:
Prognozele (strategiile).
Procesul planificării începe cu stabilirea formală a misiunii, viziunii şi obiectivelor
organizaţiei.
Prognozele (strategiile) au un caracter orientativ, sunt exploratorii şi au scopul de a
stabili direcţiile de dezvoltare organizaţională, cu alocarea resurselor necesare, avându-se în
vedere factorii care influenţează mediul extern al organizaţiei. Prognozele au în vedere o
perspectivă cuprinsă între 5 şi 20 de ani. Fundamentarea şi stabilirea strategiilor la toate
nivelurile, macro şi micro, reprezintă punctul de plecare al procesului de planificare la nivelul
întregii societăţi.81
Planurile.
Sunt documente care studiază o perspectivă de timp mai redusă decât cea avută în
vedere de prognoze, şi anume o perioadă cuprinsă între un an şi 5 ani.
Odată cu conştientizarea importanţei procesului de planificare pentru societate, în
general, şi pentru fiecare dintre organizaţii, activitatea de planificare s-a diversificat, în prezent
vorbindu-se despre:
 planificarea pe termen lung;
 planificarea pe termen mediu;
 planificarea pe termen scurt.
Gradul lor de detaliere variază în funcţie de orizontul în timp pentru care se realizează
fiecare dintre acestea.
Programele.
În fapt, pot fi considerate planuri de unică folosinţă. Sunt realizate pentru un orizont de
timp redus, caracterizându-se printr-un ridicat gradul de certitudine şi maximă detaliere.
În managementul societăţilor democratice se poate observa că, deşi decizia finală
revine guvernului central, administraţiile publice locale şi implicit serviciile publice locale au
dobândit o competenţă tot mai mare m adoptarea strategiilor de dezvoltare pe termen lung,
mediu şi scurt. Aşa cum am mai arătat, administraţia este guvernată de principiul continuităţii
ea trebuie să asigure dezvoltarea durabilă a societăţii, în general şi a fiecărei colectivităţi locale
în parte, motiv pe temeiul căruia trebuie să se implice decisiv în activitatea de planificare.

81
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 21

34
Principalele etape pe care le presupune funcţia de previziune în managementul public
considerăm a fi următoarele:
 definirea misiunii organizaţiei;
 definirea obiectivelor organizaţiei publice sau, cu alte cuvinte, stabilirea
obiectului de activitate al acesteia;
 evaluarea situaţiei existente în raport cu obiectivele definite. În această etapă se
impune aprecierea necesităţii înfiinţării serviciului public, estimarea resurselor,
efectele pe care le produce în colectivitate etc.
 stabilirea strategiilor;
 implementarea strategiilor;
 evaluarea rezultatelor.
Managementul public românesc, inclusiv cel de la nivelul colectivităţilor locale, se
confruntă în prezent cu probleme dintre cele mai dificile, sub aspectul previzionării activităţii,
principalele carenţe fiind următoarele:
 inexistenţa sau insuficienţa strategiilor la nivel local, care să asigure punerea în
valoare a oportunităţilor din fiecare colectivitate locală;
 lipsa unor priorităţi în abordarea decizională şi operaţională a problemelor;
 atitudine ostilă faţă de planificare din partea multor manageri locali;
 multiplele presiuni la care este supusă administrata şi managementul public, din
partea unor factori endogeni, dar mai ales exogeni.
Trebuie menţionat că pe parcursul negocierilor purtate de România cu ţările U.E. şi
după integrare, activitatea de planificare desfăşurată de autorităţile publice s-a îmbunătăţit
consistent.
Aşa spre pildă, întrucât ciclul bugetar în Uniunea Europeană este de 7 ani, în prezent
vizează perioada 2007-2013, autorităţile publice române au fost nevoite să-şi programeze
activităţile pentru acest interval de timp.82

1.4.2. Funcţia de organizare-coordonare presupune un ansamblu de procese de


muncă prin intermediul cărora se asigură cadrul instituţional necesar realizării raţionale şi
eficiente a obiectivelor previzionate în domeniul managementului public prin alocarea
raţională a resurselor83.

82
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 22
83
Micu A., op. cit., p. 75

35
În cadrul administraţiei statului, îndeplinirea obiectivelor de interes general este
repartizată între administraţia publică centrală şi administraţia publică locală din judeţe,
comune urbane şi rurale, persoane juridice politico-teritoriale cărora le revine sarcina de a
organiza corespunzător activităţile, în vederea satisfacerii interesului public general 84.
Aşadar, pe de o parte, există administraţia statului înfăptuită de administraţia publică
centrală de specialitate sub autoritatea Guvernului României, ale cărui organe se ramifică pe
ansamblul teritoriului statal, iar, pe de altă parte, administraţia publică locală sub autoritatea şi
administraţia judeţeană, municipală, orăşenescă şi comunală, care acţioneză în numele
respectivelor persoane juridice politico- teritoriale85.
În literatura de specialitate, se consideră că administraţia şi implicit managementul
public presupun o activitate de organizare, coordonare, a executării, de executare efectivă a
legilor şi a celorlalte acte normative elaborate de instituţiile din sfera administraţiei de stat.
În unele situaţii, sarcinile de organizare ale reprezentanţilor managementului din
instituţiile publice depăşesc sfera acestuia. De pildă, Ministerul Justiţiei, instituţie centrală a
administraţiei de stat, are importante atribuţii cu caracter organizatoric privind instanţele de
judecată, care formează o altă categorie de instituţii de stat.
Procesele de organizare şi coordonare care susţin exercitarea acestei funcţii sunt
fundamentale şi indispensabile în managementul public. De altfel, instituţiile administraţiei de
stat, ca şi celelalte instituţii de stat, sunt forme prin care se exercită activitatea statală.
În prezent, în toate statele se manifestă o preocupare constantă pentru organizarea şi
coordonarea activităţii statale, în vederea realizării obiectivelor sociale, în general.
Eficacitatea exercitării acestei funcţii se apreciază după rezultatele obţinute, prin
prisma eficienţei activităţii administrative, a efectului obţinut în raport cu mijloacele utilizate
pentru obţinerea acestui rezultat86.
Organizarea şi coordonarea proceselor de muncă în administraţie trebuie să aibă un
caracter realist şi un temeinic fundament ştiinţific, care se obţine, în primul rând, printr-o
amplă, profundă şi atentă documentare socială, tehnică etc87.
Eficienţa rezultată din organizare şi coordonare reprezintă un considerabil progres
pentru managementul public dintr-o ţară orientat către satisfacerea unor nevoi sociale reale.

84
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016
85
Androniceanu A., op. cit., p. 42
86
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016
87
Nicola I, op. cit., p. 82

36
Organizarea este procesul prin care se prefigurează sfera de acţiune a firmelor, se
realizează alocarea resurselor concomitent cu delegarea autorităţii şi responsabilităţilor
manageriale, cu scopul de a asigura realizarea în cele mai bune condiţii a obiectivelor
previzionale de managementul organizaţiei.
În literatura de specialitate funcţia de organizare este definită ca fiind “ansamblul
proceselor de management prin intermediul cărora se stabilesc şi se delimitează procesele de
muncă fizică, intelectuală şi a componentelor acestora (mişcări, operaţii, timpi, lucrări, sarcini
etc.), precum şi gruparea pe posturi, formaţii de muncă, compartimente şi atribuirea lor
personalului, corespunzător anumitor criterii economice, tehnice şi sociale, în vederea
realizării în cât mai bune condiţii a obiectivelor previzionale.”
Atunci când este realizată în mod corespunzător, funcţia de organizare trebuie să
clarifice câteva probleme, cum ar fi:
 cine anume şi ce trebuie să facă?
 cine răspunde şi de ce răspunde?
 care sunt canalele de comunicare?
Ca funcţie a managementului public, organizarea se particularizează prin următoarele
obiective specifice:
 delimitează procesele de muncă în componentele sale procesuale cu grad de
agregare diferit (sarcini, atribuţii, activităţi şi funcţiuni);
 stabileşte numărul, denumirea şi structura compartimentelor funcţionale din
cadrul organizaţiei (departamente, direcţii, servicii, birouri etc.)
 stabileşte nivelele ierarhice din cadrul organizaţiei şi relaţiile dintre
compartimente;
 constituie compartimentele structurale ale resurselor umane (posturi, funcţii,
compartimente etc.) ca suport organizatoric al derulării proceselor de muncă din cadrul
serviciului public.
Stabilirea procedurilor pe care trebuie să le urmeze în mod obligatoriu compartimentele
funcţionale şi fiecare salariat pentru realizarea legală şi oportună a sarcinilor şi atribuţiilor
prevăzute în fişa postului.88
În doctrină sunt relevate câteva noi tendinţe pe care le înregistrează evoluţia funcţiei de
organizare în managementul public, dintre care amintim:

88
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 23

37
 structurile organizatorice, cu precădere cele din sfera serviciilor publice, tind să
devină tot mai descentralizate. Această tendinţă transformată în realitate va elibera de
formalism actualele structuri şi le va conferi independenţă şi flexibilitate de nivel superior;
 configuraţia organizatorică va permite stimularea spiritului antre- prenorial,
organizaţiile devenind mai creative şi mai receptive la noile tendinţe;
 fiind mai puţin rigide, noile structuri organizatorice vor putea să se adapteze
mai rapid la schimbările medului extern;
 posturile vor fi adaptabile în funcţie de caracteristicile fiecărei persoane, iar
structura grupurilor de muncă va constitui o problemă internă a acestora;
 delegarea de autoritate va conduce Ia creşterea operativităţii şi la reducerea
ierarhiilor.
Atribuţiile administraţiei publice în materie de organizare reprezintă în mod
indiscutabil, sub aspect cantitativ şi calitativ, una dintre cele mai importante laturi prin care
administraţia îşi realizează funcţiile sale în cadrul sistemului social.
Fiind abilitate de lege cu competenţa de a organiza servicii publice de interes local,
autorităţile administraţiei publice locale sunt obligate să asigure şi condiţiile organizatorice şi
să aprobe instrumentele manageriale necesare pentru începerea activităţii.
Astfel, potrivit art. 36 alin. 3 lit. b din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001,
consiliile locale “aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea
şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor
publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul de funcţii ale regiilor autonome de
interes local”.
Iată deci, că odată cu organizarea unei instituţii publice, autorităţile administraţiei
locale îi oferă acesteia şi primele instrumente de management respectiv regulamentul de
organizare şi funcţionare şi organigrama.
A. Regulamentul de organizare şi funcţionare este principalul document de
reglementare internă al oricărui tip de organizaţie.89
De regulă, regulamentul de organizarea şi funcţionare al unei organizaţii publice are
următoarea structură:
Dispoziţii generale
În acest capitol se vor însera prevederi cu privire următoarele aspecte:

89
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 24

38
a) actul administrativ de înfiinţare al serviciului public (hotărârea consiliului local sau
judeţean, după caz) denumirea, sediul şi patrimoniul serviciului public, modul de finanţare al
serviciului public, statutul juridic al acestuia, forma de organizare (cu sau fără personalitate
juridică), obiectul de activitate şi oricare alte reglementări cu caracter general.
Sistemul de management, care va cuprinde caracteristicile constructive şi funcţionale
ale componentelor sale, respectiv:
 subsistemul metodologic;
 subsistemul decizional;
 subsistemul informaţional;
 subsistemul organizatoric.
Prin intermediul organigramei, se stabilesc structurile organizatorice (compartimentele
funcţionale), nivelele ierarhice, stabilindu-se în mod obligatoriu relaţiile în care se află unele
faţă de altele (ierarhice, funcţionale, cooperare, control ete.).
Atribuţiile şi sarcinile compartimentelor funcţionale
În acest capitol trebuie să fie înserate componenţa diferitelor organe de conducere,
modul lor de organizare şi funcţionare, competenţele, responsabilităţile şi atribuţiile specifice
tuturor compartimentelor funcţionale din cadrul organizaţiilor. În situaţiile în care delegarea
autorităţii nu rezultă direct din lege, trebuie precizată şi delegarea de autoritate.
De regulă, la Regulamentul de organizare şi funcţionare se anexează şi fişele tuturor
posturilor existente în cadrul organizaţiei publice.
Dispoziţii finale
În acest capitol vor fi stipulate în mod obligatoriu următoarele aspecte: data aprobării,
data intrării în vigoare a regulamentului, organul care I-a aprobat, compartimentul funcţional
căruia îi revine sarcina de a face cunoscute prevederile R.O.F.-ului de personal angajat,
modalităţile şi competenţele de modificare şi completarea regulamentului etc.90
B. Organigrama este instrumentul organizatoric prin intermediul căruia se
prezintă în mod grafic structura organizatorică a unei organizaţii publice, nivelele
ierarhice, compartimentele funcţionale şi relaţiile dintre acestea.
Specific managementului public îi este faptul că aceste documente manageriale sunt
aprobate de autorităţile administraţiei publice care înfiinţează instituţia publică ori serviciul
public, potrivit legii.

90
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 25

39
Evident, după organizarea serviciului public şi numirea conducătorului, acesta este
competent să-şi aleagă mijloacele şi metodele de conducere adecvate pentru realizarea
obiectivelor stabilite prin actul de înfiinţare.
Fără a epuiza instrumentele de care uzează managerul public în organizarea activităţii,
cu titlu exemplificativ mai amintim statele de funcţii, fişa postului ş.a.
În concluzie, organizarea, ca funcţie a managementului public, constă în delimitarea
proceselor de muncă în componente primare (sarcini, atribuţii), gruparea acestora pe posturi şi
compartimente funcţionale şi atribuirea lor spre executare personalului organizaţiei în vederea
realizării obiectivelor planificate.
Coordonarea
Este strâns legată de primele două funcţii ale managementului (previziunea şi
organizarea) şi are menirea de a crea un sistem de relaţii corespunzător între compartimentele
funcţionale precum şi între salariaţi, astfel încât să se asigure realizarea obiectivelor
organizaţiei pe termen scurt, mediu şi lung.
În doctrină, funcţia de coordonare este definită ca fiind: “ansamblul proceselor de
muncă prin care se armonizează deciziile şi acţiunile personalului firmei şi ale subsistemelor
sale în cadrul previziunilor şi sistemului organizatoric stabilite”91.
Trebuie reţinut faptul că în managementul public funcţia de coordonare se exercită atât
de către managerii de la vârful organizaţiei, precum şi de către cei situaţi la celelalte niveluri
ierarhice, fiecare pentru nivelul său de responsabilitate. Cu certitudine, eficienţa coordonării
depinde atât de calităţile managerilor (nivelul de pregătire, stil de conducere, competenţă,
realismul obiectivelor previzionate etc.) pe de o parte, precum şi de disponibilitatea salariaţilor
pentru implicare în realizarea obiectivelor.
Obiectivul esenţial al funcţiei de coordonare îl reprezintă realizarea obiectivelor
serviciului public, scop care presupune o realizare judicioasă a sarcinilor şi activităţilor tuturor
compartimentelor funcţionale dar, deosebit de important, şi fiecărui salariat (funcţionar public
sau personal contractual) în parte.
Pentru atingerea acestui obiectiv, eforturile managerilor trebuie să se orienteze pentru
punerea în acord a modalităţilor de acţiune ale indivizilor şi colectivelor de lucru.
În acelaşi timp, succesul coordonării este condiţionat de instituirea unui sistem formal
de comunicare, definit cu claritate în cadrul organizaţiei în toate planurile, după cum urmează:

91
O. Nicolescu, I. Verbancu, Management, Editura Economică, Bucureşti, 1997, p. 5.

40
În plan vertical - între managerii situaţi pe diferite nivele ierarhice ori dintre manageri şi
subordonaţi;
În plan orizontal - între managerii compartimentelor funcţionale de la acelaşi nivel
ierarhic ori executanţii de la aceleaşi niveluri;
În plan oblic, între managerii situaţi la diferite niveluri ierarhice care coordonează
activităţi diferite.92
În sfârşit, teoria şi practica managerială relevă că pentru a exista o coordonare eficace
este esenţială o comunicare adecvată în cadrul organizaţiei.
Comunicarea managerială include aspecte complexe, care se manifestă atât în interiorul
organizaţiei - comunicare internă, stabilită între managerii de pe diferitele trepte ierarhice,
dintre aceştia şi subordonaţi etc., pe de o parte, dar şi o comunicare externă (naţională sau inter-
naţională) cu clienţii, furnizorii etc., cu orice grup care are vreun interes faţă de organizaţie, pe
de altă parte.
În mod indubitabil, comunicarea este o caracteristică fundamentală a existenţei umane,
toate funcţiile manageriale fiind realizate prin intermediul comunicării percepută ca un proces
de înţelegere interumană cu ajutorul transferului de informaţie.

1.4.3. Funcţia de motivare reuneşte ansamblul proceselor de muncă prin care se


determină personalul instituţiei publice să contribuie la identificarea şi satisfacerea interesului
public, pe baza luării în considerare a factorilor care îl motivează pentru realizarea obiectivelor.
Prin exercitarea acestei funcţii a managementului public se urmăreşte implicarea cât
mai profundă, cât mai eficace a funcţionarilor publici de execuţie şi de conducere de pe toate
nivelurile ierarhice ale structurii administrative, pentru realizarea obiectivelor derivate din
sistemul de interese publice93.
Prin urmare, gradul de implicare şi rezultatele obţinute de fiecare funcţionar public
determină folosirea unui ansamblu de recompense şi/sau sancţiuni. În fapt, acestea sunt
instrumentele motivării94.
Principalele caracteristici ale motivării sunt:
 complexitatea în sensul utilizării combinate atât a stimulentelor materiale, cât şi
morale;

92
Iordan N., Managementul serviciilor publice, ediția a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2010, p. 26
93
Androniceanu A., op. cit., p. 43
94
Nicola I., op. cit., p. 84

41
 diferenţierea, adică motivaţiile considerate şi modul lor de folosire să ţină seama de
caracteristicile fiecărui funcţionar public şi/sau ale fiecărui grup de muncă din instituţia
publică, astfel încât să se obţină maximum de participare la determinarea şi satisfacerea
interesului public general;
 gradualitatea, respectiv satisfacerea succesivă a necesităţilor funcţionarilor, în
funcţie de aportul lor la realizarea serviciilor publice. Continuarea procesului de reformă în
administraţia publică implică modificări de esenţă în conceperea şi exercitarea instrumentelor
motivării în instituţiile publice în sensul adaptării la caracteristicile fiecărui funcţionar public
eliminând abordarea standardizată a motivării care determină neimplicare, efort minim,
ineficienţă din partea angajaţilor sistemului administrativ din România95.

1.4.4. Funcţia de administrare constă într-un ansamblu de procese de muncă prin care
se asigură o gestionare riguroasă a tuturor resurselor existente şi atrase în vederea realizării
obiectivelor sistemului administrativ, respectiv satisfacerea intereselor publice generale96.
Dacă funcţia de organizare presupune o dimensionarea corespunzătoare a activităţilor
şi resurselor atrase în sectorul public, funcţia de administrare se reduce la o riguroasă
gestionare a resurselor umane, materiale, informaţionale şi financiare în funcţie de obiectivele
previzionate97.

1.4.5. Funcţia de control-evaluare reprezintă un ansamblu de procese de muncă prin


care se verifică conformitatea acţiunilor instituţiilor publice cu reglementările juridice în
vigoare şi cu misiunea angajaţilor săi de a satisface interesul general cu respectarea drepturilor
şi libertăţilor fundamentale ale persoanelor, se compară rezultatele cu obiectivele iniţiale şi în
final se determină abaterile de la situaţiile normale în vederea eliminării lor.
Exercitarea funcţiei de control se concretizează în:
 Verificarea modului în care se execută deciziile administrative ale managerilor publici;
 Corectarea unor decizii pentru ca ele să fie în concordanţă cu realităţile sociale în
continuă schimbare;
 Iniţierea unor decizii în scopul soluţionării unor noi probleme care apar, ca urmare a
schimbărilor pe plan social98.

95
Micu A., op. cit., p. 78
96
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016
97
Androniceanu A., op. cit., p. 44
98
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016

42
Aşa cum afirma specialistul francez Denis Levy, „esenţa funcţiei de control constă în
comparararea administraţiei, aşa cum este, cum a fost sau cum va fi cu ceea ce trebuie, ceea ce
trebuia sau ceea ce va trebui să fie”99.
Principalele cerinţe pentru exercitarea funcţiei de control a managementului public sunt
următoarele:
- Controlul să fie continuu, realizat de personal din cadrul aparatului administrativ care
deţine funcţii de conducere;
- Controlul să atragă personal specializat care să fundamenteze soluţii oportune privind
modul în care activităţile administrative ar putea şi ar trebui să fie corelate raţional şi eficient cu
resursele materiale, umane şi financiare existente 100. În administraţia de stat, specializarea
instituţiilor administrative determină şi specializarea personalului care exercită această funcţie.
Astfel se explică existenţa diferitelor compartimente de control intern, fiecare urmărind
manifestarea unei anumite categorii de deficienţe şi propunând soluţii pentru remediere;
- Controlul să fie operativ şi să se deruleze direct la locul desfăşurării activităţii
respective, spre a se putea identifica unele cauze şi a se verifica modul de lucru şi rezultatele
obţinute. Controlul, desfăşurat într-un birou, nu poate ajunge la o informare precisă, cu privire
la situaţia reală, la constatarea deficienţelor sau a abaterilor de la lege. Tot astfel, controlul
efectuat de ministere, de pildă, asupra activităţii autorităţilor administrative subordonate, prin
rapoarte, dări de seamă, situaţii statistice este insuficient, deoarece asemenea mijloace de
informare necesită chiar ele o confruntare cu realitatea;
- Controlul să fie eficient. Dacă verificarea activităţii se face în mod sistematic,
conducerea instituţiilor administrative poate lua decizii administrative eficiente;
- Controlul trebuie să fie preventiv, adică să permită o preîntâmpinare a deficienţelor sau
situaţiilor critice posibile şi probabile în sistemul administrativ;
- Dacă efectele negative au apărut deja, este evident faptul că activitatea de control
trebuie să aibă un caracter corectiv,
- Controlul să aibă finalitate, să se concretizeze în decizii clare, coerente care urmează a
fi executate de cei implicaţi în realizarea acestei funcţii a managementului public;
- Controlul să fie orientat, adică să urmărească exclusiv satisfacerea interesului general,
public şi nu alte categorii de interese;

99
Micu A., op. cit., p. 80
100
Nicola I., op. cit., p. 89

43
- Controlul să fie realist, obiectiv, adică să se bazeze pe informaţii reale desprinse din
observări şi analize directe;
- Necesitatea exercitării funcţiei de control a managementului public este evidentă101.
Prezentăm în continuare doar câteva argumente în acest sens:
 Permite verificarea legalităţii şi oportunităţii deciziilor administrative, respectiv a
eficienţei măsurilor adoptate de organele controlate;
 Identifică acele cauze care constituie o frână în desfăşurarea normală a activităţii;
 Oferă posibilitatea corectării conţinutului deciziilor astfel încât acestea să fie în
concordanţă cu realităţile sociale;
 Determină iniţierea unor noi decizii;
 Verifică dacă sunt utilizate toate mijloacele juridice de care dispun autorităţile
administrative pentru realizarea pe cale democratică a sarcinilor;
 Permite urmărirea gradului de îndeplinire a misiunilor autorităţilor administrative din
punct de vedere cantitativ şi calitativ în raport cu volumul resurselor consumate, cu ajutorul
cărora se realizează şi verifică dacă legalitatea a fost asigurată;
 Oferă posibilitatea informării exacte a administraţiei privind calitatea funcţionarilor
săi, în vederea aprecierii judicioase a capacităţii acestora şi a unei raţionale repartizări a
posturilor şi funcţiilor în sistem;
 Pune bazele reorganizării nu numai a activităţii, ci şi a structurii administraţiei,
deoarece structurile din cadrul sistemului administrativ nu sunt imuabile, ele variază în raport
cu dezvoltarea socială şi cu modul de adaptare a aparatului administrativ la schimbare.
Pentru exercitarea acestei funcţii sunt necesare mutaţii semnificative în mentalitatea
funcţionarilor publici şi în stilul de management al celor cu funcţii de conducere102.
Funcţionalitatea managementului public este determinată de modul în care funcţionarii
publici permanenţi şi/sau aleşi în funcţii publice înţeleg să exercite cu înalt profesionalism cele
5 funcţii prezentate. Eficacitatea managerilor publici este condiţionată de abilităţile lor
manageriale manifestate în procesele de management cu ocazia exercitării acestor funcţii103.

101
Nicola I, op. cit., p. 93
102
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 15.04.2016
103
Androniceanu A., op. cit., p. 45

44
CAPITOLUL II
AUTORITATEA MANAGEMENTULUI PUBLIC ŞI EXERCITAREA
ACESTEIA ÎN SECTORUL PUBLIC. ORGANIZAREA
ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

2.1. Autoritatea managementului public și exercitarea acesteia în sectorul public


Caracterizarea domeniului de aplicabilitate a managementului public necesită o bună
cunoaştere a autorităţii. Precizăm că există cel puţin trei tipuri de autoritate:
 Autoritatea juridică;
 Autoritatea legislativă;
 Autoritatea executivă104.
Alte tipuri de autoritate exercitate de alte instituţii administrative.
Fără a intra în detaliu asupra acestor tipuri de autoritate, întrucât considerăm că
reprezintă mai mult o problemă de drept administrativ decât de management, precizăm, potrivit
Constituţiei României, doar instituţiile publice implicate în exercitarea lor105.
Autoritatea juridică este exercitată de Curtea Constituţională, care se compune,
potrivit articolului 140 din Constituţia României, din nouă judecători:trei judecători sunt
numiţi de Camera Deputaţilor, trei de Senat şi trei de preşedintele României. Deciziile Curţii
Constituţionale, potrivit articolului 145 din Constituţie, sunt obligatorii şi au putere numai
pentru viitor106.
Autoritatea legislativă aparţine Parlamentului României, care adoptă legi
constituţionale, legi organice şi legi ordinare. Iniţiativa legislativă aparţine, potrivit articolului
73 din Constituţia României, deopotrivă guvernului, deputaţilor, senatorilor, precum şi unui
număr reprezentativ de cetăţeni cu drept de vot107.
Autoritatea executivă, potrivit Constituţiei, aparţine Preşedintelui României,
guvernului, ministerelor şi altor instituţii de specialitate sau autorităţi administrative autonome,
care îşi exercită autoritatea la nivel naţional, autorităţilor administraţiei rublice locale, precum
şi instituţiilor şi serviciilor publice de interes naţional sau local108.

104
Petrescu I. Muscalu E., Tratat de mamagement public, Editura Universității “Lucian Blaga”, Sibiu, 2003, p. 94
105
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
106
Androniceanu A., op. cit., p. 61
107
Profiroiu M., Managementul strategic al colectivităților locale, Editura Economică, București, 2009, p. 52
108
Nicola I., op. cit., p. 125

45
Trebuie, aşadar, făcută distincţia între administraţia publică realizată de ioucturi statale
respectiv ale comunităţilor locale, conduse sau, după caz, tutelate direct sau indirect, de către
unul din cei doi şefi ai executivului-şefiil statului şi ruvernului şi activitatea administrativă
desfăşurată de celelalte organe de stat-autorităţi publice: Parlament, Instanţe judecătoreşti,
Curtea Constituţională, Avocatul Poporului109.
Toate aceste autorităţi publice desfăşoară şi o activitate administrativă, dar nu pentru a
realiza un program politic, ca în cazul guvernului, ci pentru a-şi realiza prerogativele prevăzute
de Constituţie şi legile organice.
Potrivit acestor afirmaţii, se face astfel o distincţie şi în ceea ce priveşte cele două
categorii de acte administrative:
 Acte administrative ale autorităţilor publice din sfera executivului;
 Acte administrative ale celorlalte autorităţi publice.
Structurarea autorităţii determină o serie de particularităţi ale proceselor de
management şi de execuţie din sistemul administrativ110.

2.1.1. Autorităţile şi instituţiile administraţiei publice centrale şi locale


Elementul determinant în stabilirea acestei grupări îl constituie competenţa teritorială,
care se exercită la scară naţională111.
Pentru a înţelege relaţia dintre executiv, în sensul strict al termenului, şi administraţia
publică, trebuie să abordăm mai întâi legislativul112.
Constituţia României, spre deosebire de constituţiile altor ţări, consacră rolul
Parlamentului de „unică autoritate legiuitoare a ţării”. Aceasta înseamnă, cum s-a relevat mai
sus, că numai Parlamentul are prerogativa stabilirii de norme cu caracter primar. De aici, o
consecinţă imediată, executivul şi administraţia publică, chiar dacă adoptă norme, acestea nu
pot fi decât „secundum legem şi praeter legem”113.
Pe de altă parte, delegarea legislativă ce i se acordă guvernului, nu înseamnă decât
acordarea dreptului de a emite acte administrative, norme cu putere de lege. În limitele şi
condiţiile stabilite prin lege.
Am afirmat deja că sistemul nostru constituţional consacră un executiv bicefal,
Preşedintele Românie, pe de o parte, şi Guvernul României, pe de altă parte.

109
Nicola I., op. cit., p. 128
110
Androniceanu A., op. cit., p. 62
111
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
112
Profiroiu M., op. cit., p. 53
113
Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 98

46
Preşedintele României apare astfel ca şef al puterii executive şi ca autoritate a
administraţiei publice. De asemenea, Preşedintele României are o serie de atribuţii cu un
pronunţat caracter politic114.
Cât priveşte guvernul, este imposibil să se facă o departajare a atribuţiilor preponderent
politice de atribuţiile preponderent administrative, pentru simplul motiv că în Constituţia
noastră, la fel ca în majoritatea constituţiilor modeme, nu este înscris un tabel al atribuţiilor
sale. Putem afirma, totuşi, că guvernul este instituţia care stabileşte politica internă şi externă a
ţării. În ceea ce priveşte raporturile guvernului cu parlamentul, un specialist francez susţinea că
guvernul are şi calitatea de şef al puterii executive, prin guvern se stabileşte colaborarea dintre
executiv şi parlament, acesta fiind “parlamentar prin origine şi guvernamental prin funcţie”115.
Este totuşi un adevăr de necontestat că guvernul reprezintă un organism rezultat din
jocul politic, fiind, prin definiţie, o autoritate publică, dar nu este mai puţin adevărat că
membrii lui exercită conducerea generală a administraţiei publice. Rolul politic al guvernului,
în sfera executivului, se realizează, de fapt, prin emiterea ie norme, în baza legii, ce dirijează
vastul aparat al administraţiei publice116.
Prin urmare, vom putea spune că, atât şeful statului, cât şi guvernul se comportă,
preponderent ca autorităţi politice în raporturile cu parlamentul. Orice relaţie, totodată, dintre
Preşedintele României şi guvern este de natură executivă care ieclanşează impulsuri politice în
restul aparatului administrativ. În schimb, orice raport dintre Preşedintele României şi
autorităţi specializate ale administraţiei, pe care, după caz, le comandă sau le organizează, este
de natură administrativă117.
Ministerele sunt instituţii de specialitate ale administraţiei publice centrale care se
organizează şi funcţionează, potrivit legii, numai în subordinea guvernului.
Ministerul conduce din punct administrativ serviciile publice cuprinse în sfera sa de
competenţă, asigurând:
 Legătura între politic şi administrativ;
 Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice ale ministerului;
 Gestiunea financiară a fondurilor stabilite prin buget118.

114
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
115
Nicola I., op. cit., p. 130
116
Androniceanu A., op. cit., p. 64
117
Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 100
118
Profiroiu M., op. cit., p. 56

47
Guvernul sau ministerele pot constitui instituţii de specialitate, cu avizul Curții de
Conturi, instituţii care îndeplinesc activităţi cu caracter de generalitate mai mic şi care pot
îmbrăca forma unor secretariate sau subsecretariate de stat.
Între aceste instituţii şi guvern sau ministerul care le-a organizat se stabilesc - aporturi
de subordonare119.

Autorităţile administrative autonome


Pentru managementul unor sectoare de activitate, prin lege organică se pot constitui
autorităţi administrative autonome. Aceste autorităţi administrative au autonomie faţă de
guvern sau ministere120.
Instituţiile şi serviciile publice
Pentru satisfacerea corespunzătoare a unor interese care vizează societatea în
ansamblul ei, de regulă, acele probleme care impun o protecţie obligatorie şi egală a statului
faţă de cetăţenii săi, se organizează instituţii şi servicii publice de nivel naţional al căror
management, în formă specifică, se realizează de către autorităţile administraţiei publice
centrale. Autorităţile şi instituţiile administraţiei publice locale sunt reprezentate prin:
Consiliile comunale şi orăşeneşti Consiliile judeţene Primării. Serviciile publice ale
ministerelor şi ale celorlalte instituţii centrale din unităţile administrativ-teritoriale121.
Instituţiile şi serviciile publice locale. În vederea satisfacerii unor interese locale,
managerii din administraţia publică locală organizează instituţii, regii autonome şi societăţi
comerciale prin care asigură realizarea de servicii publice, care să satisfacă interesele publice la
acest nivel122.

2.1.2. Relaţiile între elementele componente ale sistemului administrativ


Sistemul autorităţilor şi instituţiilor puterii executive intră, ca întreg şi prin părţile sale
componente, în relaţii cu alte autorităţi sau instituţii aparţinând altor sisteme, precum şi cu alte
componente ale societăţii civile. Aceste relaţii sunt relaţii administrative. Ele nu sunt uniforme,
cunoscând diferenţieri şi având particularităţi în funcţie de subiectele între care se stabilesc.
Considerăm potrivită structurarea relaţiilor administrative, după apartenenţa lor în:
 Relaţii interne;

119
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
120
Profiroiu M., op. cit., p. 58
121
Nicola I., op. cit., p. 132
122
Androniceanu A., op. cit., p. 65

48
 Relaţii externe123.
Relaţiile interne se stabilesc între autorităţi şi în cadrul structurilor organizatorice ale
instituţiilor administrative. Autorităţile executive stabilesc relaţii interne cu autorităţile
legislative, cu autorităţile judecătoreşti, şi externe cu organizaţiile neguvernamentale, agenţi
economici, precum şi cu persoane fizice. În ceea ce priveşte relaţiile autorităţii executive cu
alte autorităţi ale statului, cele legislative sau judecătoreşti, trebuie subliniat faptul că acestea se
bazează pe principiul separaţiei puterilor, ceea ce exclude subordonarea124.
Relaţiile interne între autorităţi:
1. Relaţiile autorităţilor puterii legislative
Reprezintă raporturile cu Parlamentul, în ansamblul său, şi/sau fie cu fiecare dintre cele
două camere, Senatul şi Camera Deputaţilor, luate separat.
Aceste relaţii dau expresia dreptului de control parlamentar asupra executivului şi se
materializează în atribuţiile constituţionale ale Parlamentului în legătură cu organizarea şi
funcţionarea autorităţilor executive125.
Totodată, Preşedintele are anumite prerogative vizavi de Parlament, printre care dreptul
ca în anumite condiţii să îl dizolve.
2. Relaţiile autorităţilor puterii judecătoreşti sunt relaţii de colaborare şi au în vedere, pe de
o parte, obligaţiile executivului de a asigura condiţiile funcţionării justiţiei, iar, pe de altă parte,
au dreptul de a participa la constituirea autorităţilor puterii judecătoreşti126.
Relaţii externe
1. Relaţii cu autorităţile autonome sunt, de asemenea, relaţii de colaborare, existând
obligaţia de coordonare a acţiunilor şi informare reciprocă.
2. Relaţiile cu organizaţiile neguvernamentale sunt raporturi de parteneriat, de colaborare
şi se stabilesc în cadrul dialogului social, cunoscând sau nu forme instituţionalizate.
3. Relaţiile cu agenţii economici pot fi privite din două puncte de vedere:
În primul rând, avem în vedere raporturile cu agenţii economici, alţii decât regiile
autonome, sau care au capital preponderent de stat. Faţă de aceştia autorităţile puterii executive
se manifestă în numele proprietarului, statul, ca administrator. De asemenea, se manifestă ca
autoritate publică în legătură cu obligaţiile pe care orice agent economic le are faţă de stat.

123
Profiroiu M., op. cit., p. 61
124
Nicola I., op. cit., p. 135
125
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
126
Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 108

49
În ceea ce priveşte agenţii economici care au capitalul privat există numai relaţiile
rezultate din exerciţiul autorităţii publice asupra celor care au obligaţii de natură financiară faţă
de stat127.
4. Relaţiile cu persoanele fizice pot apărea, fie având în vedere calitatea de contribuabili a
acestora, fie ca urmare a unei stări litigioase.
Relaţiile interne din cadrul structurii organizatorice reprezintă raporturile existente
între diferitele componente ale sistemului administrativ în procesul de realizare a obiectivelor
propuse. Ele sunt relaţii organizatorice128.
În cadrul sistemului se regăsesc următoarele categorii de relaţii:
Relaţiile de autoritate stabilite între guvern şi autorităţile administraţiei publice centrale,
precum şi între autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale, după caz, şi instituţiile
care realizează servicii publice.
Relaţiile funcţionale, între Preşedinte şi guvern, precum şi între guvern şi autorităţile
administrative autonome.
Relaţiile de colaborare între autorităţile administraţiei de stat la nivel central şi între
autorităţile administraţiei publice locale.
Relaţiile de reprezentare între titular şi unele posturi şi/sau funcţii care intră în relaţii cu
alte persoane din afara propriului sistem sau din interiorul acestuia.
Alături de relaţiile interne între autorităti, în cadrul subsistemului organizatoric există
relaţiile organizatorice reprezentate de ansamblul legăturilor dintre componentele structurii
administrative instituite prin documente oficiale/acte normative129.
Reflectând complexitatea raporturilor care se stabilesc între componentele primare
posturi/funcţii publice şi agregate instituţii, autorităţi, compartimente ale structurii
organizatorice, relaţiile organizatorice se pot divide în funcţie de conţinutul lor în:
1. Relaţii de autoritate instituite prin intermediul unor acte normative, exercitarea lor
fiind deci obligatorie. În această categorie se includ următoarele trei tipuri:
Relaţii ierarhice, care exprimă raporturile instituite între titularii posturilor de
conducere şi cei ai posturilor de execuţie. În virtutea acestor relaţii, structura organizatorică a
sistemului administrativ din România poate fi reprezentată printr-o piramidă ierarhică a cărei
înălţime este variabilă în funcţie de “densitatea” relaţiilor de acest tip130.

127
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
128
Androniceanu A., op. cit., p. 66
129
Profiroiu M., op. cit., p. 63
130
Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 110

50
Relaţiile organizatorice ierarhice se stabilesc între organe ale administraţiei publice
centrale şi locale, între instituţii şi/sau autorităţi ale administraţiei centrale situate pe niveluri
ierarhice diferite. Exemplu: între primul ministru şi miniştri, între secretariatul de stat al
guvernului şi prefect, între prefect şi primar sau între consiliile comunale şi Consiliul Judeţean,
etc131.
Relaţiile funcţionale rezultate din exercitarea autorităţii funcţionale de care dispun
anumite instituţii componente ale structurii administrative şi care sunt menţionate în
regulamente proprii, elaborate pe baza legii sau în acte normative distincte.
Aceste relaţii se stabilesc între instituţii şi/sau compartimente care desfăşoară activităţi
în domenii similare şi care concură în mod direct la realizarea unor servicii publice în vederea
satisfacerii interesului general132.
Relaţiile de stat major apar ca urmare a delegării sarcinilor, competenţelor şi
responsabilităţii de către instituţii/autorităţi din administraţia centrală sau de pe nivelurile
superioare ale administraţiei locale, în vederea descentralizării sistemului administrativ şi a
soluţionării unor probleme complexe din unitatea administrativ teritorială. Specificul acestor
relaţii constă în faptul că ele se stabilesc ca urmare a reprezentării administraţiei centrale la
nivel local, sau a administraţiei locale la nivel central.
Exemplu: guvern-prefect, Departamentul pentru administraţie publică locală şi
administraţia locală133.
2. Relaţii de cooperare se stabilesc între posturi situate pe acelaşi nivel ierarhic dar în
instituţii/compartimente diferite, datontă realizării în comun a unor acţiuni sau programe
complexe.
Exemplu relaţiile între Ministerul Industriei şi Ministerul Transporturilor, între
Departamentul „Servicii publice” din Primăria Capitalei şi Departamentul Economic din
aceeaşi instituţie.
3. Relaţii de control apar între instituţiile specializate în efectuarea controlului (Curtea
de Conturi, Corpul de Control al primului ministru şi celelalte instituţii, compartimente ale
structurii)134.

131
Nicola I., op. cit., p. 138
132
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
133
Androniceanu A., op. cit., p. 69
134
Profiroiu M., op. cit., p. 66

51
Exemplu între Curtea de conturi şi organizaţiile în care statul deţine capitalul majoritar,
între Regia Autonomă a Patrimoniului Protocolului de Stat şi Corpul de Control al primului
ministru.
4. Relaţii de reprezentare se stabilesc între funcţionarii publici de pe nivelurile
ierarhice superioare şi reprezentanţii unor organizaţii profesionale, sindicale, între autorităţi ale
administraţiei de stat din interior şi autorităţi ale administraţiei altor state135.
Exemplu: Departamentul pentru Relaţia cu Sindicatele şi Patronatul şi diferitele
organizaţii sindicale, între şeful statului şi alţi şefi de state şi/sau guverne. Aceste relaţii apar şi
între componente organizatorice ale aceluiaşi sistem, dar situate pe niveluri ierarhice diferite,
potrivit legii. Exemplu: prefectul este reprezentantul guvernului în unitatea administrativ
teritorială judeţeană; între prefect şi celelalte instituţii ale administraţiei există relaţii de
reprezentare136.
Relaţiile nu sunt uniforme şi cunosc diferenţieri având particularităţi în funcţie de
componentele între care se stabilesc137.
Relaţiile organizatorice prezentate pot fi considerate relaţii administrative interne şi/sau
externe, după caz, întrucât descriu raporturi între componente distincte situate în interiorul sau
în afara sistemului administrativ din România.

2.2. Organizarea administrației publice


2.2.1. Noţiunea de organizare
Termenul “a organiza” provine din limba franceză şi înseamnă a acţiona metodic pentru
asigurarea desfăşurării eficiente a unor activităţi. Originea acestui termen însă se află în limba
latină în cuvântul “organum”, care desemnează o unitate morfologică din corpul unei fiinţe vii,
care îndeplineşte una sau mai multe funcţii138.
Frecvent apar situaţii în care sarcinile de organizare ale unor componente ale
administraţiei depăşesc sfera atribuţiilor acestora. De pildă, Ministerul Justiţiei, organ central
al administraţiei de stat, îndeplineşte importante sarcini cu caracter organizatoric privind
instanţele de judecată, care formează o altă categorie a instituţiilor de stat139.

135
Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 112
136
Nicola I., op. cit., p. 140
137
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
138
Profiroiu M., op. cit., p. 68
139
Androniceanu A., op. cit., p. 71

52
2.2.2. Organizarea instituţiilor publice din administraţie din oerspectiva
abordărilor fundamentale
Există trei abordări fundamentale ale gândirii formaliste cu privire la organizarea
instituţiilor publice din administraţie140.
Formaliştii erau preocupaţi mai mult de managementul resurselor umane decât de
modul de guvernare. Gândirea formalistă a ignorat aproape complet impactul birocraţiei asupra
oamenilor, rolul ei în politică, influenţa acesteia asupra societăţii şi limitele până la care
conjunctura internaţională afectează birocraţia141.

Abordarea lui Max Weber (1864-1920)


În general, procesele administrative evoluează în progresie geometrică spre
raţionalismul tehnologic, din perspectiva lui Weber, ceea ce înseamnă că pe măsura evoluţiei,
ideile câştigă în coerenţă şi devin sistematice. Weber susţinea că birocraţia este pionul
principal în această evoluţie complexă. Pentru a explica însă modul în care birocraţia afectează
sistemele administrative din diferite ţări, Weber a prezentat şase idei de bază:
1. Existenţa unor zone de jurisdicţie statice, clar definite, determinate de legi sau
reguli administrative;
2. Organizarea activităţii şi distribuirea atribuţiilor se face pe baza diviziunii
muncii;
3. Autoritatea, care precizează atribuţiile, competenţele şi responsabilităţile într-o
instituţie publică, nu este una arbitrară;
4. Managementul birocratic se fundamentează pe documente scrise, legi şi alte
acte normative;
5. Organizarea funcţionarilor se bazează pe ierarhie, fiecare funcţionar public este
supus controlului şi activitatea lui este coordonată de un alt funcţionar public de rang superior,
care, la rândul său, răspunde în faţa altui superior de acţiunile sale şi ale subordonaţilor săi.
Şeful are şi dreptul de a preciza sarcinile, iar subordonaţii au datoria să asculte;
6. Funcţionarii publici sunt integraţi în sistemul administrativ prin contracte de
muncă pentru care ei optează în mod liber. Personalul este recrutat în funcţie de pregătirea
profesională, iar pentru funcţiile de conducere este necesară şi o pregătire specifică în
domeniul în care acesta va fi integrat. Recrutarea viitorilor funcţionari publici presupune un

140
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
141
Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 118

53
proces amplu de examinare a diplomelor şi/sau a certificatelor de calificare eliberate de
instituţiile de învăţământ care pregătesc personal pentru specializarea respectivă142.
În opinia lui Weber, munca de funcţionar public poate însemna o carieră, care permite
valorificarea capacităţii individuale de muncă pe o perioadă îndelungată. Ca o consecinţă,
funcţionarul public este protejat de demiterea arbitrară şi ocupă postul respectiv pe viaţă. El are
asigurate salariul, pensia şi o indemnizaţie corespunzătoare poziţiei în ierarhie. Weber
considera că birocraţia este superioară tuturor celorlalte forme de organizare şi se poate
compara cu înlocuirea omului de către maşină pentru muncile mecanice, ceea ce a avut ca efect
creşterea productivităţii muncii143.
Dincolo de limitele majore, abordarea reprezintă un punct de referinţă în evoluţia
ştiinţei şi practicii managementului public144.

Abordarea Frederick Taylor (1856-1915)


Taylor şi-a derulat cercetările într-o perioadă în care ineficienţa, imoralitatea politică şi
exploatarea resurselor naturale ale Americii descriau o fază premergătoare problemei mai largi
a eficienţei naţionale. Pornind de la o idee a lui Roosevelt, Taylor a publicat lucrarea
“Principiile Managementului Ştiinţific”, în 1911. Prin această lucrare, el a dorit să demonstreze
că:
1. Pierderile SUA se datorează ineficientei zilnice în activitatea membrilor
societăţii, în general;
2. Atenţia redusă acordată angajării unui personal care să aibă anumite calităţi,
cunoştinţe, aptitudini şi deprinderi limitează aplicarea managementul sistematic;
3. Fundamentul managementului sistematic îl reprezintă regulile, legile,
principiile145.
Pornind de la aceste premise generale, Taylor a propus managementul ştiinţific, care
constă în aplicarea deliberată, conştientă a raţionamentului economic în activitatea industrială.
El a pornit de la ideea că activitatea umană poate fi măsurată, analizată şi controlată cu ajutorul
unor tehnici analoage celor folosite cu succes pentru urmărirea desfăşurării unor procese
obişnuite de muncă. Taylor considera că, pentru orice activitate, există un mod de lucru optim,

142
Profiroiu M., op. cit., p. 71
143
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
144
Androniceanu A., op. cit., p. 73
145
Profiroiu M., op. cit., p. 74

54
care poate fi descoperit printr-o analiză detaliată a conţinutului postului respectiv şi prin studii
asupra duratei, numărului şi tipului mişcării146.
Taylor susţinea că orice angajat trebuie selectat cu atenţie şi antrenat într-un proces
continuu de perfecţionare în condiţiile unei stimulări financiare corespunzătoare. De asemenea,
Taylor considera că este necesară o pregătire specială a personalului şi o strânsă cooperare între
management şi execuţie, în vederea realizării obiectivelor sistemului, motiv pentru care el a
propus standardele cooperării. Cei care nu doresc să adere la aceste standarde trebuie să fie
eliberaţi din posturi147.
În cadrul abordării, Taylor a acordat o atenţie deosebită departamentelor funcţionale, în
care se desfăşoară cu precădere activităţi de planificare. Departamentul de planificare ar trebui
să se ocupe de organizarea activităţilor, de modul de folosire a timpului şi costurile necesare
desfăşurării activităţii, disciplina la locul de muncă etc148.
Ideile lui Taylor au fost criticate de angajaţii din diferite instituţii, de sindicate,
manageri şi de toţi cei care respingeau punctul său de vedere asupra factorului uman considerat
mecanicist. Potrivit abordării lui Taylor, veniturile, programul de lucru etc. se determinau pe
baza managementului ştiinţific. Mulţi manageri i-au reproşat lui Taylor că abordarea propusă
implică şi o calificare corespunzătoare din partea celor care conduc una sau mai multe
persoane, iar societatea nu era pregătită să accepte o astfel de orientare149.

Abordarea lui Henry Fayol (1841-1925)


Înainte de a fi un manager de succes şi un specialist de seamă al managementului, Fayol
a fost un bun inginer, care a reuşit să reducă riscurile de incendiu în minele de cărbuni din SUA.
Aplicabilitatea ideilor lui Fayol în managementul public se bazează pe cinci elemente:
planificare-previziune, organizare, comunicare, coordonare şi control150. El a pus accent pe
structura organizatorică şi, în acest sens, a conturat linii clare de autoritate şi responsabilitate,
modul în care acestea se corelează. Fayol a susţinut conceptul unităţii de comandă conform
căruia fiecare angajat primeşte ordine numai de la superiorul său ierarhic. Fayol consideră că
oricine, în orice tip de organizaţie, ar trebui să-şi cunoască poziţia în structura organizatorică,

146
Nicola I., op. cit., p. 148
147
Androniceanu A., op. cit., p. 76
148
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
149
Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 124
150
Nicola I., op. cit., p. 151

55
iar managerii cu autoritatea lor trebuie să-şi asume şi responsabilităţile pentru acţiunile
proprii151.
Abordarea lui Fayol, apropiată de a lui Taylor, s-a concentrat totuşi pe probleme ale
psihologiei umane, abordându-le ca pe o parte intrinsecă, indispensabilă a organizaţiei. Ideile
prezentate de Fayol nu au fost demonstrate în practică, ci reprezintă rezultatul unor observări
ştiinţifice şi cercetări empirice cu importanţă practică, în special pentru abordarea raţională a
managementului152.

2.2.3. Noţiunea de structură administrativă


Structura administraţiei publice reprezintă configuraţia internă şi relaţiile care se
stabilesc între componentele sistemului în procesul de realizare a obiectivelor.
Referindu-ne la instituţiile administraţiei de stat, fiecare are propria sa structură cu un
număr de compartimente, în care se desfăşoară activităţi specifice.
Stăietura diferă de la o instituţie la alta şi este determinată de obiectivele pe care le are
de îndeplinit fiecare componentă.
Structura administraţiei de stat prezintă diferenţieri de la un stat la altul, dar şi în cadrul
aceluiaşi stat, de la o etapă de dezvoltare la alta.
Alături de influenţele naţionale, istorice, tradiţionale, un element determinant il
structurii îl reprezintă obiectivele pe care administraţia le are de îndeplinit153.
În acest context, trebuie ţinut seama de factorul politic, deoarece organele legislative,
partidele de guvernământ sunt acelea care stabilesc obiectivele administraţiei, dar nu în mod
arbitrar, ci în raport cu interesele economice, politice, sociale, pe care administraţia urmează să
le satisfacă154.
Prin urmare, apar evidente deosebirile dintre diferitele sisteme administrative
determinate de interesele grupurilor sociale. Astfel, se poate afirma că administraţia ie stat
poate apăra interesele unor grupuri economice, sociale şi/sau politice restrânse, iar în acest caz
o administraţie este totalitară, antipopulară sau, dimpotrivă, roate promova interesele publice
generale ale societăţii în ansamblul ei şi atunci este democratică155.

151
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
152
Profiroiu M., op. cit., p. 78
153
Nicola I., op. cit., p. 153
154
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
155
Androniceanu A., op. cit., p. 77

56
2.2.4. Tipuri de structuri în administraţia de stat
Structura administraţiei de stat poate fi abordată sub două forme: funcţional şi
teritorial156.

Fig. nr. 2.1. Tipuri de structuri în administraţia publică

Structura ierarhică-funcţională
Presupune organizarea administraţiei de stat pe niveluri ierarhice, pe categorii de
instituţii în funcţie de domeniul în care îşi desfăşoară activitatea.
Astfel, au fost create instituţii-organe cu competenţă materială generală, care îşi
desfaşoară activitatea, principial, în toate sferele vieţii sociale. O astfel de instituţie este
guvernul. Principial, deoarece şi între aceste instituţii există diferenţieri în ceea ce priveşte
volumul şi natura atribuţiilor, în raport cu rolul instituţiei respective în cadrul sistemului
instituţiilor administraţiei de stat157.
Deşi au competenţa materială generală, ca şi guvernul, instituţiile administraţiei publice
locale (primăriile) nu sunt competente într-un număr de domenii de activitate care prezintă o
însemnătate deosebită158.
Menţionăm ca exemplu domeniile relaţiilor externe, al apărării naţionale, zonale, al
poştei şi telecomunicaţiilor, al transporturilor aeriene etc159.
Alături de aceste instituţii, dar frecvent subordonate lor, funcţionează organele de
specialitate care îşi desfaşoară activitatea numai în domenii distincte. Asemenea organisme

156
Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 126
157
Androniceanu A., op. cit., p. 81
158
Nicola I., op. cit., p. 157
159
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016

57
sunt: ministerele, alte organisme centrale ale administraţiei de stat, respectiv organisme
centrale purtând altă denumire decât aceea de minister, ca de exemplu, comisii, oficii etc.,
precum şi organisme locale de specialitate ale administraţiei de stat, denumite, generic, direcţii,
administraţii, inspectorate, comitete, circumscripţii etc160.
Există şi organisme de specialitate de ramură, ca, de exemplu, Ministerul Afacerilor
Externe, Ministerul Justiţiei, Ministerul Sănătăţii etc., precum şi de domeniu, acestea fiind
competente să rezolve problemele comune mai multor sau chiar tuturor ramurilor, ca, de
exemplu. Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, Ministerul Finanţelor.
Instituţiile publice şi celelalte organisme de specialitate se subordoneză instituţiilor cu
competenţă materială generală de la acelaşi nivel. Astfel, ministerele sunt subordonate
guvernului, iar instituţiile (organismele) locale de specialitate se subordonează instituţiilor
locale cu competenţă materială generală161.
Structura teritorială
Structura teritorială desemnează organizarea sistemului administrativ în raport cu
teritoriul pe care îşi desfaşoară activitatea şi îşi exercită competenţa instituţia (organul)
administraţiei de stat.
Organele centrale sunt guvernul, ministerele, alte organe centrale. Acestea îşi pot
exercita competenţa pe întreg teritoriul ţării.
Organele locale sunt competente numai în unităţile administrativ-teritoriale, în care îşi
desfăşoară activitatea.
Denumirea de “organe/instituţii centrale”, folosită în literatura de specialitate şi în
legislaţie, considerăm că nu exprimă cel mai bine conţinutul şi întinderea teritorială a
competenţei acestor organe162.
Termenul “central” defineşte o conducere care se realizează de la centru şi mai puţin
faptul că instituţiile în discuţie sunt competente pe întreg teritoriul ţării.
Acest specific al organelor centrale ar putea fi exprimat mai sugestiv, dacă s-ar utiliza
denumirea de “instituţii naţionale”.
Întrucât există mai multe categorii de unităţi administrativ-teritoriale, organele locale
sunt şi ele de mai multe categorii: comunale, orăşeneşti, municipale, ale sectoarelor
Municipiului Bucureşti şi judeţene163.

160
Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 129
161
Profiroiu M., op. cit., p. 85
162
Androniceanu A., op. cit., p. 83
163
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016

58
Existenţa mai multor categorii de organe locale ale administraţiei de stat este
determinată de cerinţele colectivităţilor locale, în raport cu care se stabilesc instituţiile publice.
Competenţele diferă în raport cu ierarhizarea teritorială a organelor respective, cu
nivelul la care ele funcţionează.
Totodată, în cadrul structurii teritoriale se realizează şi subordonarea organelor
administraţiei de stat, din treaptă în treaptă, de la guvern.
În ceea ce priveşte subordonarea organelor/instituţiilor de specialitate, există un anumit
specific în sensul că organul/instituţia situată pe un nivel ierarhic superior nu poate anula actul
organului/instituţiei situate pe un nivel inferior, având dreptul doar de a suspenda executarea
acelui act. Numai organul cu competenţă generală de pe acelaşi nivel este împuternicit să
decidă menţinerea, modificarea sau anularea actului în cauză. Organele centrale ale
administraţiei de stat ar putea rezolva şi problemele colectivităţilor locale. Întrucât organele
centrale îşi exercită competenţa pe întreg teritoriul ţării, nimic nu le-ar împiedica să preia şi
problemele locale din unităţile administrativ-teritoriale. Aceasta ar însemna, însă, o
supraaglomerare cu sarcini a organelor centrale, precum şi riscul unor rezolvări întârziate ale
problemelor locale sau rezolvări insuficient adaptate specificului local. Mai mult decât atât, ar
însemna dezvoltarea unui sistem administrativ centralizat şi prin urmare a unui management
public centralizat164.
Crearea organelor/instituţiilor administrative locale a urmărit rezolvarea operativă a
cerinţelor colectivităţilor locale, prin cunoaşterea directă, exactă şi completă a intereselor
publice specifice. Astfel, sistemul de management public poate fi descentralizat şi orientat
asupra realităţilor existente la nivel local. Pe de altă parte, organele locale se pot adapta rapid la
schimbările care se produc în mediul unităţilor administrativ-teritoriale şi prin urmare pot
contribui la satisfacerea cerinţelor colectivităţilor locale165.

2.2.5. Alte componente ale structurii organizatorice a sistemului administrativ


Funcţionarea sistemului administrativ din România presupune luarea în considerare, în
afara relaţiilor organizatorice, şi a altor componente structurale, respectiv: nivelul ierarhic,
ponderea ierarhică, compartimentul, postul, funcţia166.
Nivelul ierarhic se defineşte ca ansamblul componentelor structurii plasate pe linii
orizontale, la aceeaşi distanţă ierarhică faţă de managementul de vârf al administraţiei de stat.

164
Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 136
165
Androniceanu A., op. cit., p. 85
166
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016

59
Factorii care influenţează numărul de niveluri ierarhice într-un sistem administrativ şi într-o
instituţie publică sunt:
 Dimensiunea instituţiei publice;
 Diversitatea şi complexitatea activităţilor desfăşurate;
 Competenţa funcţionarilor publici.
De obicei, aceasta din urmă influenţează invers proporţional numărul nivelurilor
ierarhice într-un sistem administrativ.
În administraţia publică din România numărul de niveluri ierarhice nu diferă ifoarte
mult de la o instituţie la alta. Aceasta pentru că la nivelul administraţiei centrale, de exemplu,
ministerele au adoptat structuri tipizate şi au, în genere, acelaşi iumăr de niveluri ierarhice. În
mod similar la nivelul administraţiei locale numărul de niveluri ierarhice diferă foarte puţin de
la o instituţie la alta167.
Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de un
funcţionar public cu funcţie de conducere, ales sau permanent. Mărimea ponderii ierarhice este
influenţată de numărul de niveluri ierarhice cu care se află în raport invers proporţional.
Modul în care diversele compartimente contribuie la realizarea interesului public
general determină diferenţierea acestora în compartimente operaţionale şi compartimente
funcţionale. Compartimentele operaţionale contribuie la realizarea efectivă a unui serviciu
public şi/sau executarea legii absolut necesare îndeplinirii sistemului de obiective al
managementului public168.
Compartimentele funcţionale contribuie la stabilirea obiectivelor proprii de activitate
desprinse din cunoaşterea realităţilor concrete din unităţile administrativ-teritoriale. În cadrul
acestor compartimente se fundamentează decizii administrative, asigurându-se, în acelaşi timp,
şi asistenţa de specialitate necesară tuturor compartimentelor care aparţin unei instituţii
publice. In această categorie se includ, de regulă: ministerele, agenţiile, departamentele,
direcţiile şi serviciile169.
Postul este alcătuit din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi
responsabilităţilor desemnate, pe anumite perioade de timp, unor funcţionari publici
permanenţi, numiţi şi/sau aleşi. Deoarece postul reprezintă elementul de bază al structurii
organizatorice în funcţie de care configuraţia instituţiei publice este mai mult sau mai puţin
raţională, în continuare prezentăm conţinutul său.

167
Profiroiu M., op. cit., p. 89
168
Androniceanu A., op. cit., p. 86
169
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016

60
Obiectivele postului asigură, prin realizarea şi agregarea lor succesivă, ascendentă,
îndeplinirea obiectivului fundamental al oricărui sistem administrativ, satisfacerea intereselor
generale, fundamentale ale cetăţenilor.
Pentru realizarea obiectivelor individuale, titularului de post îi sunt conferite
competenţe şi responsabilităţi170.
Competenţa organizaţională este o altă componentă a postului, care exprimă limitele în
cadrul cărora funcţionarii publici, titulari de posturi, au dreptul de a acţiona în vederea
realizării obiectivelor individuale. Competenţa organizaţională în managementul public se
acordă titularului de post, fiind oficializată prin acte normative la nivel naţional şi/sau prin
regulamente de organizare şi funcţionare proprii, prin regulamente de ordine interioară sau
norme interne. Competenţa conferă titularului postului un anumit grad de autoritate formală.
Există două forme de autoritate formală:
a. Ierarhică, de regulă exercitată asupra funcţionarilor publici implicaţi în procesele
executive şi se concretizează în programe de acţiuni, acţiuni sau decizii administrative care
exprimă clar ce şi când trebuie realizat. Autoritatea ierarhică este preponderentă la nivelul
guvernului unei ţări întrucât acesta reprezintă autoritatea executivă într-un stat.
b. Funcţională, de regulă exercitată asupra unor funcţionari publici din
compartimentele funcţionale. Se materializează în proceduri, metodologii, proiecte de acte
normative care exprimă cum trebuie executate difeme activităţi sau aplicate anumite decizii
şi/sau acte administrative. De tape această autoritate funcţională revine funcţionarilor publici
dm mstinmle care compun puterea legislativă într-o ţară.
Responsabilitatea este răspunderea care revine funcţionarului public pentru
îndeplinirea anumitor sarcini derivate din obiectivele postului171.
Funcția constituie factorul de generalizare al unor posturi asemănătoare din punctul de
vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii. De exemplu, funcţiei de ministru îi
corespund în cadrul unei instituţii publice un număr de posturi: 18, în funcţie de dimensiunile
guvernului şi de varietatea domeniilor172.
Analizate după natura competenţelor, responsabilităţilor şi sarcinilor, posturile şi,
respectiv, funcţiile publice pot fi grupate în:

170
Nicola I., op. cit., p. 160
171
Androniceanu A., op. cit., p. 87
172
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016

61
 Posturi, respectiv funcţii de conducere, caracterizate printr-o pondere ridicată a
competenţelor, sarcinilor şi responsabilităţilor care implică exercitarea atributelor
managementului public;
 Posturi, respectiv funcţii de execuţie, în a căror componenţă se regăsesc
competenţe, sarcini şi responsabilităţi, a căror desfăşurare implică executarea deciziilor
administrative emise de titularii posturilor, funcţiilor de conducere.
Un stat democratic este condus de reprezentanţi ai politicului care în acelaşi timp au
competenţă profesională şi managerială. Luarea în considerare doar a unuia din criterii în
ocuparea posturilor şi funcţiilor de conducere într-o perioadă istorică atrage automat
ineficienţa unui sistem administrativ173.
De aceea, orice formaţiune politică antrenată în procesul electoral ar trebui să
Îndeplinească o serie de condiţii pentru a avea dreptul să se înscrie în competiţia electorală.
Prin urmare, este recomandabil să dispună de un număr suficient de specialişti în toate
domeniile în care acţionează sistemul administrativ, de manageri care să ocupe posturile şi
funcţiile de conducere şi, nu în ultimul rând, de politicieni tare să fie preocupaţi permanent de
îmbunătăţirea şi aplicarea programului politic al formaţiunii pe care o reprezintă.
Atât în administraţia centrală, cât şi în cea locală există posturi/funcţii de conducere şi
de execuţie. O parte dintre acestea sunt ocupate de funcţionari public permanenţi, angajaţi în
sistemul administrativ, în timp ce altă parte este ocupată de funcţionari publici noi veniţi în
sistem, care sunt rezultatul scrutinului electoral. În general, posturile şi funcţiile de conducere
în administraţie sunt ocupate de funcţionari publici cu orientare politică şi prin urmare de
reprezentanţi ai formaţiunilor politice care au obţinut majoritatea în alegeri. Astfel, devine
preponderent factorul politic în procesul de recrutare, selecţie şi numire a funcţionarilor
publici, criteriul competenţei profesionale rămânând undeva în urmă. Desigur, această
orientare are consecinţe negative asupra funcţionalităţii sistemului administrativ dintr-o ţară,
atât pe termen mediu, cât mai ales pe termen lung174.
Componentele prezentate mai sus pot fi influenţate considerabil atât ca număr, cât şi ca
structură de către noii funcţionari publici intraţi în sistem. Ei au misiunea de a pune în aplicare
programele administrative, economice şi politice ale partidelor care i-au propulsat sau i-au
numit în postul sau funcţia publică respectivă. Prin urmare, influenţa politicului este
considerabilă dacă se are în vedere faptul că posturile şi funcţiile cheie din sistemul

173
Profiroiu M., op. cit., p. 92
174
Androniceanu A., op. cit., p. 88

62
administrativ sunt supuse unui proces continuu de schimbare, generat de mutaţiile în viaţa
politică a unei ţări. Din păcate, astfel de situaţii sunt frecvente în ţările în curs de dezvoltare şi
slab dezvoltate şi au consecinţe negative asupra funcţionalităţii sistemului administrativ,
economic şi social175.

2.2.6. Structurile specifice sistemului autorităţilor din administraţia publică


Sistemul autorităţilor din administraţia publică este structurat, potrivit criteriului de
competenţă teritorială, în două grupe:
 Autorităţi şi organe ale administraţiei publice centrale, la nivel national;
 Autorităţi şi organe ale administraţiei publice locale, la nivelul unităților
administrative-teritoriale176.

Autorităţi şi organe ale administraţiei publice centrale


Componentele administraţiei centrale formează cadrul general al sistemului autorităţii
în managementul public din România.
 Organizarea şi funcţionarea Parlamentului - autoritatea legislativă
Parlamentul este organul reprezentativ suprem, unica putere legiuitoare a ţării şi este
format din Camera Deputaţilor şi Senat. Numărul Deputaţilor şi Senatorilor se stabileşte prin
legea electorală, în raport cu populaţia ţării. Organizarea activităţilor şi funcţionarea fiecărei
Camere au la bază un regulament propriu. Fiecare Cameră îşi alege un birou permanent, iar
preşedintele Camerei Deputaţilor şi preşedintele Senatului se aleg pe durata mandatului
Camerelor. Ceilalţi membri ai birourilor permanente sunt aleşi la începutul fiecărei cesiuni.
Membrii birourilor permanente pot fi revocaţi înainte de expirarea mandatului177.
Deputaţii şi senatorii se pot organiza în grupuri parlamentare, potrivit regulamentului
fiecărei Camere. De asemenea, fiecare Cameră îşi constituie comisii permanente şi poate
constitui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Dezvoltarea cooperării dintre cele două
Camere este sustinută de înfiinţarea comisiilor comune. Birourile permanente şi comisiile
parlamentare se alcătuiesc potrivit configuraţiei politice a fiecărei Camere 178 . Prin lege
organică, Parlamentul reglementează organizarea şi funcţionarea Guvernului României, a
Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, a Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor

175
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
176
Profiroiu M., op. cit., p. 95
177
Nicola I., op. cit., p. 163
178
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016

63
judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi. De asemenea, Parlamentul României
reglementează statutul funcţionarilor publici, organizarea generală a învăţământului,
organizarea generală a administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind
autonomia locală. Parlamentul dispune de un Consiliu Legislativ, care este un organ
consultativ de specialitate şi avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării,
unificării şi coordonării întregii legislaţii. Acesta ţine evidenţa oficială a legislaţiei României.
Parlamentul poate fi dizolvat de către Preşedintele ţării179.

 Organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale şi a Consiliului Superior al


Magistraturii - autoritatea juridică
În termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a Constituţiei se înfiinţează Curtea
Constituţională, care este formată din nouă judecători, numiţi pentru un mandat de nouă ani.
Trei judecători sunt numiţi de Camera Deputaţilor, trei de Senat şi trei de Preşedintele
României. Curtea Constituţională se înnoieşte cu o treime din judecătorii ei, din 3 în 3 ani, în
condiţiile prevăzute de legea organică a Curţii. Judecătorii primei Curţi Costituţionale sunt
numiţi pentru o perioadă de 3, de 6 şi respectiv, de 9 ani. Preşedintele României, Camera
Deputaţilor şi Senatul desemnează câte un judecător pentru fiecare perioadă. Curtea
Constituţională ia decizii, care sunt obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Consiliul
Superior al Magistraturii este alcătuit din magistraţi aleşi pe o durată de 4 ani de către Camera
Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună. Consiliul Superior al Magistraturii Statului
îndeplineşte rolul de consiliu de disciplină al judecătorilor, caz în care lucrările sunt prezidate
de Preşedintele Curţii Supreme de Justiţie180.

 Organizarea şi funcţionarea sistemului autorităţilor şi organelor puterii


executive - autoritatea executivă
Potrivit principiului separării puterilor în stat, în România funcţionează şi autorităţi ale
puterii executive alături de cele prezentate anterior, respectiv autorităţi ale puterii legislative şi
puterii judecătoreşti. Obiectivul principal al instituţiilor care compun autoritatea executivă este
optimizarea organizării procesului de aplicare a legilor şi a celorlalte acte normative. Aceasta
presupune crearea unor servicii publice menite să satisfacă interesele generale. Atribuţiile
conferite instituţiilor executive pentru realizarea administraţiei publice sunt drepturi de putere

179
Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 142
180
Androniceanu A., op. cit., p. 90

64
publică. Rezultă că autorităţile executive nu exercită doar funcţii, ci au atribuţii care ie conferă
competenţe în virtutea cărora îşi impun serviciile pentru a satisface interesele generale181.
Interesele care impun realizarea de servicii publice pot avea în vedere intreaga societate
sau numai o anumită colectivitate şi de aici un grad mai mare sau nai mic de generalitate. În
consecinţă, satisfacerea acestui interes se realizează prin servicii organizate la nivel naţional,
de către stat, prin intermediul autorităţilor pe care le are la acest nivel sau, după caz, la nivelul
unităţilor administrativ-teritoriale, prin intermediul autorităţilor administraţiei publice locale.
Autorităţile şi organele care asigură exercitarea autorităţii executive sunt constituite
într-un sistem, în interiorul căruia există relaţii specifice determinate de concepţiile şi voinţa
politică dominantă, precum şi de natura activităţii sau organului respectiv182.
Din sistemul autorităţilor puterii executive fac parte: Preşedintele României, guvernul,
ministerele şi alte organe de specialitate sau autorităţi administrative autonome, care îşi
exercită autoritatea la nivel naţional, autorităţile administraţiei publice locale, precum şi
instituţiile şi serviciile publice de interes naţional sau local.
Componentele structurale ale autorităţii executive183.
Preşedintele României
Instituţia Preşedintelui României a dobândit o nouă reglementare, după 1989, crin
Decretul-Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României.
Astfel, Preşedintele României ca instituţie are următoarele roluri:
 Reprezentare a statului român;
 Garantare a independenţei naţionale, unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării;
 Control asupra respectării Constituţiei şi autorităţilor publice.
În vederea îndeplinirii de către Preşedintele României a acestor roluri şi a celorlalte
prerogative ale sale, sunt organizate prin lege structuri ale aparatului de lucru.
Modul de organizare şi structurare a Instituţiei Prezidenţiale din România184.

Guvernul României
Sarcinile administraţiei publice se realizează prin intermediul autorităţilor
administraţiei publice centrale şi locale.

181
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
182
Nicola I., op. cit., p. 165
183
Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 143
184
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016

65
În administraţia publică centrală, autoritatea executivă este reprezentată de: guvern,
ministere, alte organe de specialitate aflate în subordinea guvernului ori a ministerelor sau care
funcţionează ca autorităţi administrative autonome.
Organizarea şi funcţionarea guvernului este reglementată de Constituţia României, în
art. 101-104, iar în ceea ce priveşte organizarea internă şi atribuţiile, acestea sunt detaliate în
Legea nr. 37/1990 privind organizarea şi funcţionarea guvernului şi Hotărârea Guvernului nr.
515/1993; H.G./noiembrie 1996 şi H.G./noiembrie 1998 privind structura Guvernului
României şi aparatului său de lucru185.
Potrivit Constituţiei, Guvernul României se compune din Prim-Ministru, miniştri şi alţi
membri stabiliţi prin lege organică. Potrivit Hotărârii Parlamentului României din 15 aprilie
1998 structura Guvernului României este următoarea: Primul Ministru al Guvernului,
Ministrul Reformei, Ministrul Privatizării, Ministrul Muncii şi Protecţiei Sociale, Ministrul
Finanţelor, Ministrul Afacerilor Externe, Ministrul Justiţiei, Ministrul Apărării Naţionale,
Ministrul de Interne, Ministrul Industriilor, Ministrul Agriculturii şi Alimentaţiei, Ministrul
Transporturilor, Ministrul Comunicaţiilor, Ministrul Comerţului, Ministrul Turismului,
Ministrul Lucrărilor Publice şi Amenajării Teritoriului, Ministrul Apelor, Pădurilor şi
Protecţiei Mediului, Ministrul învăţământului, Ministrul Cercetării şi Tehnologiei, Ministrul
Sănătăţii, Ministrul Culturii, Ministrul Tineretului şi Sportului, Ministrul pentru Relaţia cu
Parlamentul. În noiembrie 1998, Guvernul României a luat decizia, printr-o hotărâre, de a
restructura instituţia, reducând, cu această ocazie, numărul ministerelor la 18. Structura
organizatorică a Guvernului României este formată din: Biroul Executiv al Guvernului; Primul
Ministru şi aparatul de lucru al Primului Ministru; Miniştrii de stat; Secretariatul General al
Guvernului; Ministerele; Departamentul pentru administraţie publică locală; Organe de
specialitate subordonate Guvernului186.
Biroul Executiv al Guvernului României este format dintr-un număr determinat de
membri şi un preşedinte187.
Aparatul de lucru al Primului Ministru cuprinde: Grupul Consilierilor de Stat; Corpul
de Control al Primului Ministru; Departamentul Informaţiilor Publice; Departamentul pentru
Integrare Europeană; Oficiul pentru Relaţiile cu Patronatul şi Sindicatele; Cabinetul Primului
Ministru.

185
Nicola I., op. cit., p. 168
186
Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 147
187
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016

66
Primul Ministru coordonează nemijlocit activitatea următoarelor organe de
specialitate, subordonate Guvernului. Principalele instituţii publice subordonate Primului
Ministru: Administraţia Naţională a Rezervelor Materiale; Oficiul Central de Stat pentru
Probleme Speciale; Agenţia Naţională de Control al Exportului; Agenţia Naţională pentru
Resurse Minerale; Comisia Naţională pentru Statistică etc.
Pentru fluidizarea procesului de reformă funcţionează: Colegiul Consultativ; Consiliul
Interministerial; Departamentul pentru Reformă Economică.

Autorităţi ale administraţiei publice locale


Corespunzător criteriului, competenţă teritorială, distingem a doua grupă de autorităţi şi
organe, ale căror atribuţii se exercită la nivel administrativ-teritorial.
Realizarea administraţiei publice la nivelul local, al unităţilor administrativ- teritoriale,
se realizează prin:
 Consiliile comunale, orăşeneşti, judeţene;
 Primăria;
 Prefectura;
 Reprezentanţii autorităţilor centrale ale administraţiei publice care funcţionează
în unitatea administrativ teritorială;
 Instituţiile şi serviciile publice organizate la acest nivel188.

Consiliile comunale şi orăşeneşti. Consiliile comunale şi orăşeneşti sunt autorităţi ale


administraţiei publice locale prin intermediul cărora se realizează autonomia locală şi
descentralizarea serviciilor publice. Consiliile comunale şi orăşeneşti sunt constituite pe baza
sistemului de alegere directă, de către şi din rândul cetăţenilor cu drept de vot domiciliaţi în
unitatea administrativ-teritorială respectivă 189 . Scopul urmărit de consiliile comunale şi
orăşeneşti este de a rezolva problemele publice din comune şi oraşe. Comuna şi oraşul
reprezintă colectivităţi administrativ-teritoriale care au particularităţi de ordin istoric,
economic, politic şi administrativ190. Comuna şi oraşul sunt colectivităţi teritoriale constituite
prin legături tradiţionale şi cu un anumit grad de dezvoltare economică şi edilitară. Aceste
structuri permit persoanelor fizice să se grupeze pentru apărarea libertăţilor publice. Din punct
de vedere administrativ, comuna şi oraşul, ca unităţi de bază, reprezintă modalitatea imediată

188
Profiroiu M., op. cit., p. 105
189
Nicola I., op. cit., p. 171
190
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016

67
de satisfacere a unor interese comune ale colectivităţii prin asigurarea unor servicii publice
specifice. Din punct de vedere juridic, comuna şi oraşul au personalitate juridică, patrimoniu
propriu şi autonomie financiară şi decizională191.
Consiliile judeţene. În vederea coordonării consiliilor comunale şi orăşeneşti pentru
realizarea serviciilor publice de interes judeţean, în fiecare judeţ este ales, prin vot indirect,
consiliul judeţean. Consiliile judeţene dispun de capacitate juridică, se bucură de autonomie
financiară şi decizională. Scopul consiliilor judeţene este de a asigura serviciile publice la
nivel judeţean, urmărind armonizarea intereselor în vederea organizării corespunzătoare şi
satisfacerii acestora.
Consiliul judeţean prezintă trei caracteristici esenţiale:
 Este o autoritate aleasă, formată din consilieri aleşi;
 Este o autoritate administrativă ale cărei funcţii sunt limitate la gestionarea
intereselor judeţene,
 Este o autoritate deliberativă, care adoptă hotărâri prin vot.
Consiliul judeţean îndeplineşte următoarele funcţii: de organizare-coordonare, control,
administrativă şi previziune192.
Primăriile. Sunt instituţii ale administraţiei publice locale, prin care se realizează
autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice. Primarii sunt aleşi în comune şi oraşe
de către cetăţenii cu drept de vot, care domiciliază în unitatea administrativ-teritorială
respectivă193.
În calitate de autoritate executivă, prin care se realizează autonomia locală, primarul are
obligaţia legală de a rezolva problemele ce interesează localitatea, asigurând aducerea la
îndeplinire a hotărârilor consiliului comunal sau orăşenesc. Totodată, prin lege sunt stabilite
pentru primar atribuţiile pe care el le exercită ca agent al statului, în baza unui mandat legal
pentru care este obligat si răspundă. În subdiviziunile municipiilor se pot constitui autorităţi ale
administraţiei publice locale, care sunt subordonate autorităţilor municipale şi au atribuţii
corelate cu ale acestora. Unele autorităţi publice locale reprezintă autorităţile centrale ale
administraţiei publice în unitatea administrativ-teritorială.
Prefectura/reprezentanţii autorităţilor centrale care funcţionează în unităţi
administrativ-teritorială. Pentru protejarea unor interese de ordin general, pe de o parte, şi

191
Androniceanu A., op. cit., p. 93
192
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016
193
Nicola I., op. cit., p. 173

68
pentru a asigura descentralizarea serviciilor publice, pe de altă parte, în unităţile
administrativ-teritoriale funcţionează reprezentanţi ai autorităţilor centrale.
Exemple în acest sens sunt:
 Prefectul;
 Serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile
administrativ-teritoriale;
 Alte instituţii şi servicii publice.
Prefectul este reprezentantul guvernului în unitatea administrativ teritorială- judeţ-şi
conduce serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, descentralizate în
aceste unităţi. Prefectul este numit în funcţie de către guvern şi este ajutat în exercitarea
funcţiei de către un subprefect. Serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale din unităţile administrativ-teritoriale organizează, corespunzător principiului
descentralizării serviciilor publice, în unităţile administrativ-teritoriale structuri pentru
îndeplinirea serviciilor publice la acest nivel. Conducătorii acestor structuri sunt reuniţi în
comisia administrativă, sub preşedinţia prefectului, alături de preşedintele consiliului, sau,
după caz, primarul general al Municipiului Bucureşti şi primarul municipiului reşedinţă de
judeţ194.
Comisia administrativă are, printre altele, atribuţii specifice de a sprijini serviciile
publice ministeriale şi judeţene.
Instituţiile şi serviciile publice organizate la acest nivel local. În vederea satisfacerii
unor interese ale colectivităţilor locale, autorităţile administraţiei publice locale organizează
instituţii, regii autonome şi societăţi comerciale, prin care asigură realizarea de servicii
publice, care să satisfacă aceste interese.

194
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016

69
CAPITOLUL III
ANALIZĂ COMPARATIVĂ ÎN DOMENIUL
MANAGEMENTULUI PUBLIC ÎNTRE ROMÂNIA ŞI ŢĂRILE UNIUNII
EUROPENE

3.1. Structura colectivităţilor locale şi regionale


Statele Uniunii Europene sunt grupate, din punct de vedere al structurii statale, în trei
categorii:
 State federale: Austria şi Germania
 State regionale:Be1gia, Italia şi Spania
 State unitare : Franța, Marea Britanie, Irlanda, Portugalia, Olanda, Danemarca,
Suedia, Grecia, Finlanda şi Luxemburg195.
Descentralizarea a rămas o preocupare esenţială a statelor comunitare menţionate,
care după reformele din 1970-1980 a dus la o mai mare stabilitate instituţională, în Germania şi
Spania existând astăzi un stătu quo instituţional. Italia, din contră recunoaşte autonomia
regională, dar de o manieră limitată.
Belgia constituie un stat aparte, scopul actualelor reforme fiind transformarea într-un
“stat federal”, compus din comunitate şi regiuni196.
În schimb, regionalizarea efectivă a Franţei este greu de imaginat, în sensul trecerii
peste pragul descentralizării, întrucât aceasta are calitatea de stat unitar unanim recunoscut.
Regionalizarea nu există în prezent în Danemarca, Olanda şi Luxemburg, iar
posibilitatea realizării acesteia în viitor este destul de mică197.
Regatul Unit se află sub influenţa unor curente politice favorabile autonomiei
regionale, fără să fie posibilă încă punerea formală a problemei.
În ceea ce priveşte colectivităţile locale dm ţările comunitare cu structură unitară, se
remarcă faptul că organizarea lor are la bază patru modele şi anume:
 Modelul napoleonian - Franţa departamentală, Olanda divizată în provincii,
Luxemburg-fără nivel intermediar şi Grecia;
 Modelul britanic-comitatele - Regatul Unit şi Irlanda;

195
Burduș E., op. cit., p. 56
196
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 30.05.2016
197
Coman-Kund L., Sisteme administrative europene, Editura Tribuna, Sibiu, 2003, p. 124

70
 Modelul scandinav - Danemarca, Suedia, Finlanda, care au împrumutat de la
modelul englez două niveluri de colectivităţi şi de la cel francez sistemul de
relaţii cu administraţia central.
În cazul organizării administraţiei locale pe două niveluri, asemenea colectivităţi poartă
diferite denumiri, în funcţie de ţară:
 comitatul în Marea Britanie, Irlanda, Suedia şi Danemarca, district în Austria şi
Germania;
 departamentul în Franţa;
 provincia în Belgia şi Italia. În cazul colectivităţilor locale distribuite pe trei
niveluri distingem comunităţile, regiunile sau asociaţiile, pe care le întâlnim în: Italia, Franţa,
Belgia şi Spania. Cele mai multe din informaţiile prezentate mai sus sunt integrate într-un
Nomenclator de Unităţi Teritoriale Statistice, elaborat de Oficiul Statistic al Comunității.198
În România, potrivit prevederilor constituţionale se precizează organizarea
administrativă a teritoriului, menţionându-se că teritoriul este structurat sub aspect
administrativ în comune, oraşe şi judeţe, iar autorităţile administraţiei publice funcţionează la
nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale199.
Pornind de la coordonatele normelor fundamentale, administraţia publică este
împărţită, conform art. 115-122, în administraţie centrală şi administraţie teritorială şi în
administraţia statului şi administraţia locală. Acestea două din urmă sunt două categorii
complementare în stat, în sensul că administraţia ţării e structurată în autorităţi statale-
administraţia centrală de stat şi structurile sale teritoriale şi autorităţi locale-administraţia
publică locală, acestea din urmă fără a fi statale, realizează administrarea intereselor publice ale
colectivităţilor locale, chiar şi în cazul în care unele dintre acestea îndeplinesc şi atribuţii
statale200.
La baza sistemului nostru de administraţie locală se află colectivitatea locală-comuna,
oraşul care reprezintă comunitatea naturală a populaţiei, iar între acestea şi stat se află
colectivitatea intermediară-judeţul, care reprezintă o colectivitate validată istoric şi
determinată prin lege201.

198
Coman-Kund L., op. cit., p. 126
199
Androniceanu A., op. cit., p. 225
200
Burduș E., op. cit., p. 61
201
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 30.05.2016

71
3.2. Reforma în administraţia publică din România
În domeniul managementului public în administraţia centrală, Programul de Guvernare
şi Strategia de Reformă Economico-Socială prevăd, în principal, deplasarea treptată a centrului
de greutate al activităţii guvernului şi instituţiilor administraţiei centrale de stat dinspre
gestionarea vieţii economice şi sociale spre elaborarea strategiilor de dezvoltare naţională şi
protejarea intereselor naţionale, precum şi optimizarea pe această bază a funcţiilor membrilor
guvernului, ministerelor şi celorlalte instituţii ale executivului, inclusiv pentru elaborarea unor
reglementări noi privind organizarea şi funcţionarea guvernului, organizarea şi funcţionarea
ministerelor şi a răspunderii ministeriale, statutul funcţionarilor publici în general.
Se are în vedere optimizarea managementului în administraţia centrală, prin reducerea
progresivă pe acest plan a rolului administraţiei statului, dezvoltării economiei de piaţă şi
afirmării structurilor reprezentative ale societăţii civile202.
Centrele de Servicii şi Instruire reprezintă un actor relativ nou implicat în dezvoltarea
socioeconomică locală, care au susţinut crearea centrelor pentru dezvoltarea întreprinderilor
mici şi mijlocii şi centrelor de consultanţă înfiinţate, în cea mai mare parte, ca organizaţii
neguvernamentale, respectiv fundaţii în Piteşti, Constanţa, Craiova, Brăila, Alexandria, Alba
Iulia, Buzău, Galaţi, Bucureşti203.
Serviciile furnizate de aceste centre sunt:
 Informarea generală în legătură cu organizarea şi administrarea afacerilor;
 Informarea specifică legată de anumite produse şi/sau servicii;
 Sfaturi profesionale cu privire la problemele apărute în derularea activităţilor
întreprinderilor;
 Consultanţă pentru realizarea planurilor de afaceri;
 Cursuri de pregătire pentru instruirea în domeniile administrării afacerilor;
 Acţiuni pentru îmbunătăţirea climatului local socioeconomic potrivit cerinţelor
dezvoltării spiritului întreprinzător204.
Asociaţiile de întreprinzători prezintă o importanţă deosebită, atât din punctul de vedere
al promovării dezvoltării locale, cât şi cel al întăririi organizatorice a firmelor private. Până în
prezent în România au putut fi identificate circa 30 de astfel de asociaţii. Printre principalele
contribuţii ale asociaţiilor de întreprinzători se numără următoarele tipuri de acţiuni.

202
Burduș E., op. cit., p. 75
203
http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 30.05.2016
204
Burduș E., op. cit., p. 84

72
Susţinerea dezvoltării spiritului întreprinzător şi pregătirea întreprinzătorilor în
domeniul administrării afacerilor: organizarea de cursuri, publicare de lucrări, organizarea de
simpozioane şi dezbateri pe probleme care preocupă comunitatea de afaceri la nivel regional
sau la nivel local (ex. Simpozionul privind rolul administraţiei publice în promovarea
întreprinderilor mici şi mijlocii, organizat de Patron Grup - Baia Mare).
În aceste sens se dezvoltă relaţia cu ONG-urile şi direct cu cetăţenii implicaţi în
culegerea de informaţii în urma unor sondaje de opinie direcţionate pe probleme de interes
public205.

3.3. Activitatea managerială a administraţiei publice în contextul european şi


mondial
Printre primele deziderate formulate de tinerele partide politice din România a fost cel
privind aşa numita „intrare în Huropa”. Înţelegem această „intrare” pentru administraţia
publică, ca c aliniere la standardele” europene, fără să se facă însă abstracţie de tradiţiile şi
succesele remarcabile româneşti.206
În acest spirit, programul guvernamental acceptat de parlament şi strategia de realizare
a reformei economico- sociale situează în prim plan administraţia publică definindu-i obiective
şi priorităţi proprii, precum şi mijloace şi modalităţi adecvate de înfăptuire a acestora. Această
componentă strategică a Programului de Reformă Economico - Socială are in vedere
următoarele:
 administraţia publică, centrală şi locală, se constituie ca factorul determinant în
aplicarea programului, având implicaţii în toate domeniile de activitate, atât la nivel macro cât
şi micro;
 programul de Reformă Economico - Socială trebuie pus în legătură nemijlocită
cu populaţia, adică cu cei administraţi de către Administraţia Publică centrală şi locală;
 reforma trebuie să înceapă cu reforma în administraţia publică, urmărindu-se ca
sistemul administrativ să fie pus în slujba cetăţeanului.207
La baza procesului de reformă în administraţia publică trebuie aşezate următoarele
obiective:
definirea precisă a relaţiei între decizia politică şi cea administrativă;

205
Burduș E., op. cit., p. 88
206
Petrescu I., Muscalu E., Tratat de management public, Editura Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2003, p. 65
207
Alexandru, I., Administraţia publică - teorii, realităţi, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 605

73
întărirea autonomiei şi descentralizarea sistemului administrativ prin deplasarea
treptată a centrului de greutate al activităţii guvernului şi instituţiilor administraţiei centrale de
stat dinspre gestionarea vieţii economice şi sociale spre elaborarea strategiilor de dezvoltare
naţională şi protejarea intereselor naţionale;
optimizarea managementului în administraţia centrală prin dezvoltarea
economiei de piaţă şi afirmarea structurilor reprezentative ale societăţii civile.208
În ceea ce priveşte administraţia europeană, sub aspectul structurilor ierarhice şi a
manierei de organizare şi operare, vom reţine că în acest perimetru domină trei modele, şi
anume:
 modelul englez, caracterizat de:
 prezenţa unui nivel superior (secretari permanenţi);
 organizarea activităţilor în concordanţă cu prevederile unui statut foarte înalt;
 retribuirea funcţionarilor publici cu salarii foarte
 mari;
 acţiunile se desfăşoară într-o arie restrânsă, cu structuri şi birocraţie flexibile;
 modelul francez, căruia îi sunt proprii următoarele caracteristici esenţiale:
 nivelul de organizare şi desfăşurare a activităţilor este foarte ridicat;
 componentele manageriale ale administraţiei publice se bazează pe prevederile
unui statut foarte înalt;
 peste o cincime dintre parlamentari provin din iândul funcţionarilor publici;
 structurile sunt rigide, iar birocraţia flexibilă.
 modelul german, cu următoarele trăsături esenţiale:
 este dominat de legalism, rigiditate şi planificarea administrativă;
 activează două categorii de nivel superior, şi anume:
 funcţionari publici cu un statut înalt, dar cu o stabilitate mică;
 funcţionari civili de carieră, activând într-o poziţie relativ minoră, dar stabilă.
Rezultă, din cele mai sus, că nu există şi nu poate fi conceput un model european de
administraţie publică32. Integrarea europeană a administraţiei publice româneşti, concepută ca
o aspiraţie către perfecţiune, ar urma să identifice un pachet de caracteristici comune diferitelor
administraţii europene, stabilite ştiinţific şi care să reprezinte, în final, nucleul unui model

208
Petrescu I., Muscalu E., Tratat de management public, Editura Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2003, p. 66

74
ipotetic european. Sub aspectul structurilor, mecanismelor de acţiune şi sistemelor de control,
administraţia de tip „european” ar putea viza următoarele obiective şi modalităţi de acţiune:
 considerarea relansării autonomiei locale ca factor important al evoluţiei
instituţiilor administrative contemporane;
 conceperea democraţiei locale ca un corolar al democraţiei politice;
 problemele tehnice privitoare la nivelurile administraţiei publice locale,
resursele financiare şi umane, controlul puterii centrale, vor fi concepute în politici conform
intereselor şi aspiraţiilor poporului;
 în legătură cu faptul că funcţia ministerelor sub aspectul coordonării şi de
consiliu este peste tot aceeaşi, multiplicarea structurilor de decizie trebuie să reprezinte un alt
punct comun al autorităţilor administraţiei publice din statele europene;
 relaţiile generate de progresul informaticii, pe baza mecanismelor de acţiune
prin mijloacele umane şi cele juridice implică o formă de administraţie mai puţin autoritară şi
mai puţin rigidă;
 deşi diverse şi cu sarcini variate, sistemele de control sunt necesare, iar rolul cel
mai important revine controlului jurisdicţional.209
Ne refeream mai devreme la necesitatea introducerii unor schimbări de natură
strategică, politică şi tactică în administraţia publică în concordanţă cu direcţiile de tratare a
reformei instituţionale din perspectiva aderării României la Uniunea Europeană. În acest
proces deosebit de complex şi anevoios, un rol aparte deţine managementul public, care se
poate constitui ca suport teoretic şi practic al implementării schimbărilor de natură
reformatoare în instituţiile publice centrale şi locale. De aici, nevoia ca funcţionarii publici, în
calitatea lor de factori activi în procesul de restructurare a sectorului public, să dea dovadă de
un profesionalism înalt, demonstrat printr-o înaltă pregătire de specialitate şi în domeniul
managementului public. Se pune problema cunoaşterii şi dezvoltării gândirii managerial -
creatoare a funcţionarilor publici. Abordările interdisciplinare ale creativităţii au evidenţiat
principalele aspecte ale acesteia, dar consonanţa între factorii fiecărui element precum şi între
elementele fundamentale nu au fost niciodată evidenţiate îndeajuns. Domeniul creativităţii este
prin excelenţă interdisciplinar, iar abordările unidisciplinare nu corespund opusului şi
conţinutului creativităţii.
Şi în administraţia publică, creativitatea managerială este o creativitate specifică
managementului. Procesul de creaţie managerială cuprinde toate momentele, mecanismele şi

209
Petrescu I., Muscalu E., Tratat de management public, Editura Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2003, p. 67

75
dinamica specifică, de la generarea problemei sau a ipotezei până la realizarea produsului
creativ. În managementul public sc întâlnesc prioritar acte creative de scurtă durată. Actele
creative de durată lungă sunt soluţionate de regulă prin apelarea Iu cercetarea operaţională.
Cele de mai sus pun în evidenţă necesitatea practicării unui management primar
temeinic fundamentat ştiinţific.210 Numai în felul acesta poate fi eliminată criza managerială de
sistem care a cuprins şi administraţia publică. Se pune deci problema formării şi perfecţionării
funcţionarilor publici, avându-se în vedere următoarele:
 managementul public poate contribui la ridicarea nivelului de pregătire
generală şi managerială a funcţionarilor publici şi implicit la ridicarea calităţii procesului de
management şi de execuţie din instituţiile publice;
 procesele de management, de execuţie şi de urmărire a deciziilor administrative,
sunt influenţate de elementele specifice care pot fi înţelese şi tratate în mod corespunzător prin
cunoaşterea managementului public;
 cu ajutorul managementului public pot fi identificate şi analizate structurile din
instituţiile publice, relaţiile statornicite între componentele instituţionale şi se poate face o
abordare sistematică a rolului, sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor care revin
managerilor şi funcţionarilor din administraţia publică centrală şi locală.
Dar tratarea competentă şi eficientă a acestei vaste problematici a managementului
public necesită cunoaşterea temeinică a conceptelor de bază şi în mod deosebit a conceptului
de management public.
În plan definiţional, managementul public reprezintă „ansamblul proceselor şi relaţiilor
de management, bine determinate, existente între componente ale sistemului administrativ,
prin care în regim de putere publică se aduc la îndeplinire legile şi/sau se planifică,
organizează, coordonează, gestionează şi controlează activităţile implicate în realizarea
serviciilor care satisfac interesul public211“.
Din definiţie, specialistul român desprinde următoarele caracteristici:
 managementul public reuneşte un ansamblu dc procese şi relaţii de
management, care apar între componentele sistemului administrativ;
 obiectivul managementului public este satisfacerea interesului public;
 procesele desfăşurate în sectorul public sunt atât procese de management, cât şi
de execuţie;

210
Petrescu I., Muscalu E., Tratat de management public, Editura Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2003, p. 68
211
Androniceanu, A., Management public, Ed. Economică, Bucureşti, 1999,

76
 relaţiile de management din instituţiile publice reprezintă raporturile care apar
în sistemul administrativ;
 managementul public este o disciplină specializată şi multidimensională.212
La rândul său, Marius Profiroiu213, defineşte managementul public sub două forme şi
anume:
• în sens strict, managementul public reprezintă un mod de aplicare a limbajului de
management (analiză de sistem) în cadrul sectorului public definit în sens juridic; în legătură cu
această definiţie, însuşi autorul constată că aceasta prezintă o anumită insuficienţă generată de
criza noţiunii de serviciu public, de variaţia statutului juridic al organizaţiilor, de criza
criteriilor de drept administrativ şi chiar a noţiunii de sector public ;
• în sens mai larg, managementul public este abordat ca un mod de gestiune aplicabil
atunci când organizaţia devine foarte mare raportată la mediul său extern. Autorul se sprijină şi
pe opinia specialistului Romain Laufer care propune o nouă terminologie pentru
managementul public în sens larg şi anume aceea de macromanagement şi mai mult, urmăreşte
şi efectul organizaţiei asupra mediului economic şi social, ale cărui consecinţe definiţionale le
sintetizează după cum urmează:
 în raport cu spaţiul, managementul trebuie să ţină cont de amenajarea
teritoriului şi de ecologie;
 în raport cu publicul, managementul trebuie să aibă în vedere imaginea
instituţională a organizaţiei;
 în raport cu timpul, managementul urmează să acționeze pe termen lung, ţinând
cont de accelerarea transformărilor ştiinţifice, tehnologice, sociale şi politice.
Considerând managementul public ca factorul cel mai important al schimbării, Lucica
Matei214 îl defineşte ca ansamblu al tehnicilor de organizare şi administrare, de previziune şi
modernizare a structurilor organizaţionale, cu acceptarea noilor provocări privind
competitivitatea, reglementările şi exigenţele sociale.
Definiţiile prezentate pun în evidenţă multidimensionalitatea managementului public,
generată de următoarele caracteristici:
 în studiul proceselor şi relaţiilor de management din administraţia publică
integrează elemente din toate domeniile vieţii sociale (învăţământ, administraţie, asistenţă
socială ş.a.);

212
Petrescu I., Muscalu E., Tratat de management public, Editura Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2003, p. 69
213
Profiroiu, M., Managementul organizaţiilor publice, Ed. Economică, Bucureşti, 2001, p. l5-16
214
Matei L., Management public, Ed. Economică, Bucureşti, 2001, p.10

77
 funcţionarii publici ca reprezentanţi ai puterii politice, ţin seama de orientarea
lor politică şi de programul de guvernare al formaţiunilor politice cărora le aparţin;
 managementul public se comportă diferenţiat, în funcţie de nivelul la care se
referă;
 reunind elemente specifice diferitelor domenii (învăţământ, cultură, asistenţă
socială, sănătate) managementul public are un caracter complex;
 preluând concepte, metode, teorii din sociologie, psihologie, statistică,
ergonomie, drept, economie, le adaptează la particularităţile sectorului public pe baza unei
activităţi de sinteză.215

215
Petrescu I., Muscalu E., Tratat de management public, Editura Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2003, p. 70

78
CONCLUZII

Managementul public este o disciplină specializată care are ca obiect cunoaşterea


proceselor şi relaţiilor de management din administraţia publică în toată complexitatea lor în
vederea formulării de principii şi legităţi pentru perfecţionarea permanentă a organizării şi
funcţionării structurilor administrative, în funcţie de valorile puterii politice, de necesităţile
economi,co-sociale, de gradul de înzestrare tehnică, de nivelul general de cultură şi civilizaţie etc.,
cu scopul realizării unor servicii publice eficiente, corespunzătoare nevoii sociale generale şi
satisfacerii interesului public.
Multidimensionalitatea managementului public atrage, în mod evident, o serie de
caracteristici, care contribuie la o bună înţelegere a conţinutului acestuia.
Caracterul integrator. Managementul public studiază procesele şi relaţiile de
management din administraţia publică, cu scopul fundamentării soluţiilor de perfecţionare şi
raţionalizare a sistemului administrativ.
Caracterul politic. Managementul public este un domeniu al ştiinţei influenţat de
factorul politic. Acest aspect este evident, deoarece nu pot fi indiferente scopurile urmărite de
reprezentanţii administraţiei publice în state cu regimuri politice diferite. Faţă de instituţiile
administraţiei publice bazate pe principii diferite, nu se pot, obiectiv vorbind, folosi metode de
cercetare identice afirma Starosciak. De altfel, trăsătura dominantă a managementului public
este caracterul său politic.
Caracterul de diversitate. Managementul public are un caracter de diversitate, întrucât
există instituţii cu competenţă materială generală şi instituţii cu competenţă specială, instituţii
centrale şi locale. Aceasta face ca şi managementul să comporte diferenţieri, în funcţie de
nivelul administrativ la care se referă.
Caracterul complex. Managementul public are un caracter complex întrucât reuneşte
elemente specifice managementului în diferite domenii aparţinând sectorului public: învăţământ,
cultură, asistenţă socială, sănătate etc. Simpla enumerare a acestor domenii ne face să înţelegem
dificultăţile în abordarea problematicii managementului public, în general, şi a managementului în
aceste domenii distincte, în special.
Caracterul de sinteză. Managementul public preia din alte domenii concepte, metode,
teorii, care sunt folosite cu succes de funcţionarii publici. Este necesară o adaptare a
cunoştinţelor din sociologie, psihologie, statistică, ergonomie, drept, economie etc., la
particularităţile sectorului public.

79
Cunoaşterea şi exercitarea de către funcţionarii publici a funcţiilor managementului public
constituie un element esenţial pentru eficienţa instituţiilor administrative. În literatura americană de
specialitate este cunoscută abordarea lui Luther Gulick şi Lyndal Urwick. Cei doi autori au lucrat
mult timp în diferite organizaţii publice şi au studiat, de pe această poziţie, diferitele aspecte ale
managementului public, care, consideră ei, contribuie esenţial la îmbunătăţirea eficienţei
sistemului administrativ dintr-o ţară.
În lucrarea „Papers on the Science of Administration” au fost definite şapte funcţii distincte
ale managementului public şi implicit ale sistemului administrativ: Planificarea; Organizarea;
Personal; Conducerea; Coordonarea; Raportarea; Elaborarea bugetului.
Abordarea legală. Această abordare a fost uneori minimizată ca importanţă, în special de
reprezentanţii abordării manageriale. În SUA însă este definită ca una dintre cele mai importante pentru
înţelegerea şi definirea managementului public. În 1905, Frank Goodnow, unul din specialiştii care au
contribuit semnificativ la dezvoltarea teoriei administrative generale, a publicat lucrarea „The
Principles of the Administrative Law of the United States”. El definea legea administrativă ca fiind acea
parte a legii care influenţează semnificativ organizaţia şi determină competenţa autorităţilor care
execută legea, indicând în acest sens modalităţile specifice pentru soluţionarea situaţiilor de violare a
unor drepturi.
Abordarea managerială. Unii specialişti au tendinţa de a minimiza diferenţele dintre
managementul public şi cel din firmele private. În viziunea lor, sistemul administrativ este similar cu o
mare afacere, care poate fi condusă după aceleaşi principii şi valori. Abordarea a fost oarecum
contestată de liderii politici, care s-au arătat nemulţumiţi de influenţa ei asupra funcţionarilor publici. Ei
consideră că, de exemplu, într-o campanie electorală este normal ca toţi candidaţii propuşi să
demonstreze capacitatea de a conduce uriaşul sistem birocratic
Principiile managementului public. La baza managementului public se află un
ansamblu de principii, formulate în urma unor riguroase şi aprofundate cercetări, a unei
îndelungate experienţe.
Principiile managementului public au menirea de a asigura cadrul general pentru o
bună desfăşurare a activităţii administrative.
Principiul conducerii unitare. Aparatul administrativ este vast, dar totdeauna este şi
extrem de complex, reunind activităţi numeroase, de o mare diversitate şi complexitate.
Principiul conducerii autonome. Corelat cu principiul conducerii unitare
funcţionează principiul conducerii autonome.
Aparent aceste două principii s-ar exclude reciproc. În realitate, ele se îmbină, se
intercondiţionează.

80
În timp ce conducerea şi organizarea unitară asigură coeziunea administraţiei de stat,
unitatea de acţiune a acesteia, autonomia managerială fac posibilă adaptarea mai rapidă a
administraţiei la condiţiile concrete, la particularităţile de timp şi de loc. Totodată, stimulează
iniţiativa personalului din aparatul administrativ şi, legat de aceasta, responsabilitatea în
îndeplinirea sarcinilor.
Principiul flexibilităţii. În legătură strânsă cu principiul autonomiei, funcţionează un
alt principiu al managementului public, şi anume, principiul flexibilităţii, al adaptării rapide a
administraţiei la schimbările permanente din viaţa socială.
Viaţa socială, ca de altfel orice fenomen sau proces, este supusă unei neîntrerupte
evoluţii, treceri de la o situaţie de fapt la alta.
Principiul restructurării. Acesta este unul din principiile prin care se urmăreşte
crearea unui aparat administrativ eficient, atât din punct de vedere organizatoric, cât şi
funcţional, corespunzător nevoilor sociale generale.
În funcţie de numărul, varietatea, complexitatea şi dificultatea problemelor de rezolvat
în cadrul sistemului sunt determinate dimensiunea şi structura aparatului administrativ.
Principiul perfecţionării continue. Alături de restructurare, perfecţionarea continuă a
managementului public se înscrie ca unul dintre principiile de bază ale acestuia. Schimbările
continue, care au loc în viaţa socială, impun respectarea lui.
Pe măsură ce obiectivele de realizat ale managementului public devin mai numeroase şi
mai complexe, rezolvarea lor nu ar fi posibilă fară o îmbunătăţire permanentă a activităţii, a
metodelor folosite de managerii din administraţie, pentru asigurarea concordanţei dintre
acestea şi problemele de rezolvat.
Principiul legalităţii. Este evident faptul că organizarea şi funcţionarea instituţiilor
administrative, în general, trebuie să se facă într-un anumit cadru legal.
Prin urmare, legea publică este cea care delimitează coordonatele între care acţionează
funcţionarii publici. Legea conţine în mod expres şi explicit atribuţiile instituţiilor
administrative, competenţele decizionale ale acestora, sistemul de relaţii, drepturile şi
obligaţiile funcţionarilor publici etc.
Caracterizarea domeniului de aplicabilitate a managementului public necesită o bună
cunoaştere a autorităţii. Precizăm că există cel puţin trei tipuri de autoritate: autoritatea
juridică; autoritatea legislativă; autoritatea executivă.
Autoritatea juridică este exercitată de Curtea Constituţională, care se compune,
potrivit articolului 140 din Constituţia României, din nouă judecători:trei judecători sunt
numiţi de Camera Deputaţilor, trei de Senat şi trei de preşedintele României. Deciziile Curţii

81
Constituţionale, potrivit articolului 145 din Constituţie, sunt obligatorii şi au putere numai
pentru viitor.
Autoritatea legislativă aparţine Parlamentului României, care adoptă legi
constituţionale, legi organice şi legi ordinare. Iniţiativa legislativă aparţine, potrivit articolului
73 din Constituţia României, deopotrivă guvernului, deputaţilor, senatorilor, precum şi unui
număr reprezentativ de cetăţeni cu drept de vot.
Autoritatea executivă, potrivit Constituţiei, aparţine Preşedintelui României,
guvernului, ministerelor şi altor instituţii de specialitate sau autorităţi administrative autonome,
care îşi exercită autoritatea la nivel naţional, autorităţilor administraţiei rublice locale, precum
şi instituţiilor şi serviciilor publice de interes naţional sau local.

82
BIBLIOGRAFIE

1. Alexandru I. - Structuri, Mecanisme şi Instituţii Administrative, vol.l şi 2, Note de curs,


Sylvi, Bucureşti, 1996.
2. Andrews, K. - Toward Professionalism in Business Management, London, 1990.
3. Androniceanu, A. - Managementul schimbărilor, AII Educaţional, Bucureşti, 1998
4. Androniceanu, A. - Management public în Canada, Editura A.S.E, Bucureşti, 1999
5. Androniceanu, A. - Management public, Editura Economică, București, 1999
6. Androniceanu, A - Noutăți în managementul public, Editura Universitară, București,
2004
7. Androniceanu, A - Management public internațional, Editura Economică, București,
1999
8. Barnes C., Painter S. - Management in the Public Sector, Chapman & Hali, New York,
1993.
9. Basarab-Sinc - Drept administrativ, Partea Specială, Metropol, Bucureşti, 1994.
10. Bonnet, F. - Management de l'administration, Ed.Lyon, Paris, 1993.
11. Bourn, C. - Public Sector Management, vol.l, 2, Dartmonth, Brookfield, 1995.
12. Cole G.A. - Management. Teorie și practică, Editura Știința București, 2004
13. Douglas F. - Origins, Canadian History to Confederation, Harwest House, Toronto,
1988.
14. Farnham D. New Public Managers in Europe, ICSA, Publishing Cambridge, 1996.
15. Flynn N. - Managing Public Services, Martin's Press, New York, 1990.
16. Iorgovan A. - Drept Administrativ, Tratat Elementar, vol 3, Hercules, Bucureşti, 1993.
17. Johnonson A. - What is Public Management? An Autobiographical View, Broadview
Press, Toronto, 1993.
18. Lang P. - The Basis of Management on Public Organizations, Peter Lang Publishing,
New York, 1994.
19. Lawton A. - Publishing Sector Management, Theory Critique and Practice, St. Martin
Press, New York, 1994.
20. Lynn L.E. – Managementul public ca artă, știință și profesie, Editura ARC, București,
2004
21. Malcomson P. - The Canadian Regim, Broadview Press, Montreal, 1996.
22. Martinez M. - The Management of Change, ICSA Publishing, London, 1990.

83
23. Nicola I. - Managementul serviciilor publice locale, Editura C.H. Beck, București,
2010
24. Nicolescu O. ş.a. - Management, Editura Economică, Bucureşti, 1997.
25. Petrescu I. Muscalu E., Tratat de mamagement public, Editura Universității “Lucian
Blaga”, Sibiu, 2003
26. Pollit, Ch. - Management Techniques for The Public Sector: Pulpit and Practice
International Journal Press, Montreal, 1995.
27. Profiroiu M. - Managementul strategic al colectivităților locale, Editura Economică,
București, 2009
28. Ranson S. - Management for the Public Domain, St. Martin Press, New York, 1994.
29. Raw R. - The New Public Management, Special Edition of Public Administration, vol
69, nr.l 1993.

84