UNIVERSITATEA DIN BUCUREȘTI

FACULTATEA DE DREPT

TEZĂ DE DOCTORAT

ACTUL ADMINISTRATIV ASIMILAT ÎN

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
(REZUMAT)

Coordonator științific:
Prof. univ. dr. Verginia Vedinaș

Doctorand:
Emilia Lucia Cătană (Chiorean)

București
2016
1
2
 Cuvinte cheie: contencios administrativ, act
administrativ asimilat, refuz nejustificat de a
soluționa o cerere, nesoluţionarea în termenul legal a
unei cereri (tăcerea administrației), autoritate
publică, omisiunea de a acționa, contract
administrativ, contract de achiziție publică, contract
de concesiune, contract sectorial.

ARGUMENT, OBIECTIVE, METODOLOGIE

Problematica actului administrativ este amplu

analizată în doctrina de specialitate, ceea ce este firesc în
contextul în care acesta reprezintă forma esențială de
materializare a întregii activități a administrației publice.
Există însă manifestări de voință ale
administrației publice care nu se concretizează în acte
administrative în forma lor clasică, ci în contracte sau
refuzuri explicite de a da curs unor solicitări, iar uneori
lipsește însăși manifestarea de voință explicită,
administrația dovedind pasivitate, respectiv inacțiune.
Cel mai ilustrativ exemplu îl constituie tăcerea
administrației (abordare conceptuală pe care o vom mai
folosi în lucrare, întrucât, deși în actualul context

3
legislativ român nu se regăsește, este folosită de doctrina
clasică pentru a ilustra ceea ce în prezent legea
denumește faptul de a nu răspunde în termenul legal).
Tăcerea, care în sfera dreptului penal este un veritabil
drept al suspectului sau inculpatului, își pierde total
această semnificație în dreptul administrativ, unde
administrația are obligația de a răspunde particularilor
prin prisma misiunii sale de interes general. Această
obligație are ca și consecință necesitatea recunoașterii
posibilității pentru cetățean de a putea efectua demersuri
pe cale administrativă și judiciară împotriva unei astfel
de atitudini manifestate prin indiferență și pasivitate, la
fel ca și în cazul în care se confruntă cu un refuz explicit
pe care îl consideră nejustificat.
În aceeași idee, se cuvine să poată fi atrasă
răspunderea administrației sau ambelor părți contractante
în cazul contractelor administrației, care, deși lipsite de
caracterul unilateral clasic al actului administrativ, în
marea lor pondere aparțin sferei dreptului public.
În contextul enunțat, se remarcă extinderea
conceptului de act administrativ în sensul larg al
contenciosului administrativ, care are ca fundament

4
dispozițiile art. 52 alin. (1) și (2) din Constituția
revizuită.
Pornind de la prevederile constituționale, ipotezei
nesoluționării în termenul legal a unei cereri s-a
adăugat prin Legea nr. 554/2004 o nouă ipoteză și anume
cea a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Natura juridică de acte administrative asimilate
a acestora este expres menționată la art. 2 alin. (2) din
Legea nr. 554/2004, potrivit căruia aceste ipoteze se
asimilează actelor administrative unilaterale, la fel ca și
în cazul contractelor administrative ce sunt asimilate
actului administrativ prin art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a
din lege, text de lege care permite calificarea ca atare și a
altor categorii de contracte supuse legii contenciosului
administrativ.
Mai mult, în cazul contractelor administrative
remarcăm că în anul 2016 a fost adoptat un nou cadru
normativ în materia unei tipologii importante a
acestora (contractele de achiziții publice, contractele
sectoriale, contractele de concesiune respectiv
contractele de servicii).

5
 În pofida tentației de a extinde cercetarea pe
analiza legilor speciale în materia contractelor
administrative enunțate, tentație de înțeles în contextul
importanței și noutății acestui cadru normativ, riguros
impulsionați de a menține cercetarea în realizarea
obiectivului principal al lucrării determinat de tema
științifică aleasă și anume cea a actelor administrative
asimilate în contenciosul administrativ, lucrarea se
limitează la a analiza cadrul normativ incident în materie
cu o îndreptare a atenției pe analiza contenciosului
administrativ special reglementat prin una dintre legile
nou intrate în vigoare și anume Legea remediilor și căilor
de atac nr. 101/2016, respectiv prin analiza
contenciosului administrativ privitor și la alte contracte
importante ale administrației publice.
Un prim obiectiv al cercetării l-a reprezentat
fundamentarea legislativă, doctrinară și
jurisprudențială a actelor administrative asimilate. În
cadrul acestuia au fost propuse spre analiză aspecte cum
sunt: actul administrativ asimilat în contextul teoriei
actului administrativ; evoluția istorică a refuzului
nejustificat și tăcerii administrației respectiv contractele
administrative.
6
 Al doilea obiectiv al cercetării, obiectiv major și
care ocupă ponderea acestei lucrări având în vedere
tema principală de cercetare, l-a constituit analiza
regimului juridic al acțiunilor în contencios
administrativ având ca obiect acte administrative
asimilate. Acest obiectiv a avut în vedere analiza unor
aspecte cum sunt: conceptul de contencios administrativ
ca formă de control a activității administrației publice
respectiv dimensiuni ale contenciosului actelor
administrative asimilate cum sunt: condiţiile de
admisibilitate a acţiunii în contenciosul administrativ,
specificitatea excepțiilor de la controlul exercitat de
instanțele de contencios administrativ în cazul acestora,
subiectele de sesizare a instanţei judecătorești în
contenciosul actelor administrative asimilate, excepţia de
nelegalitate în cazul actului administrativ asimilat,
judecarea acţiunilor directe în contenciosul administrativ
al actelor administrative asimilate.
Al treilea obiectiv al cercetării îl reprezintă
specificitatea regimului juridic și contenciosul actelor
administrative asimilate în Uniunea Europeană.
Realizarea lui implică două componente importante și
anume: contenciosul actelor administrative asimilate în
7
dreptul Uniunii Europene și regimul juridic și
contenciosul actelor administrative asimilate în unele
state membre ale Uniunii Europene.
Amploarea temei de cercetare dar și dezideratul
de a aduce contribuții științifice prin acest demers au
determinat ca, metodologic, să se analizeze în primul
rând stadiul actual al cercetării ștințifice în materie, la
nivel doctrinar și jurisprudențial, cu analiza evoluției
cadrului legislativ. Fundamentul acestei cercetări l-a
constituit autoritatea sursei, sens în care, spre exemplu,
ne-au fost de un real folos programele legislative
recunoscute și care actualizează periodic legislația,
contribuțiile științifice cuprinse în literatura juridică, cu
precizarea că, în cazul resurselor on line cercetarea are în
vedere numai site-urile instituțiilor și autorităților publice
sau ale publicațiilor on line recunoscute. În plus, sursele
jurisprudenței o constituie fie site-urile oficiale ale
instanțelor judecătorești, fie publicațiile oficiale ale
acestora sau culegeri doctrinare.
Un rol important l-a avut metoda istorică pe care
am utilizat-o într-un mod critic ca dimensiune a
cercetării epistemologice, fondată pe analiza evoluției
actelor administrative asimilate, sub aspect legislativ,
8
doctrinar și jurisprudențial. Din această perspectivă, pe
plan doctrinar am avut privilegiul de a deține, distinct de
operele marilor noștri autori de drept administrativ, o
valoroasă teză de doctorat publicată în anul 1939 sub
egida Facultății de Drept din cadrul Universității
București, având ca autor pe dl. Ioan Penteșș, cu tema
Recursul în contencios creat prin tăcerea
administrațiunii, editată de Universitatea București-
Facultatea de Drept.
O mare parte din demersul de cercetare are în
vedere un cadru normativ nou în materia contenciosului
special al contractelor administrative, încă insuficient
tratat în literatura de specialitate, cu accent deosebit
asupra înțelegerii conceptelor și procedurilor
administrative și judiciare nou create, a naturii juridice,
trăsăturii și efectelor acestora (spre exemplu la analiza
notificării prealabile în accepțiunea Legii nr. 101/2016).
O altă metodă avută în vedere pentru realizarea
obiectivelor propuse este metoda exegetică interpretativă
fondată pe interpretarea logică a textului de lege prin
raportare la voința legiuitorului (metodă folosită, spre
exemplu, la analiza excepției de nelegalitate în cazul
actelor administrative asimilate constând în refuzul
9
nejustificat respectiv tăcerea administrației, în cazul
căreia anumite prevederi legale, deși în sens strict literal
ar sugera o normă permisivă, nu converg cu voința
legiuitorului rezultată din interpretarea tuturor
dispozițiilor în materie cuprinse în Legea nr. 554/2004).
În concordanță cu tema de cercetare ca obiectiv
fundamental care considerăm că în mod firesc trebuie să
reprezinte misiunea cercetătorului, au fost folosite în
permanență metodele de cercetare a conceptelor și
dimensiunilor procedurii contenciosului actelor
administrativ asimilate, raportarea la modul în care
acestea se reflectă în jurisprudența instanțelor de
contencios administrativ, cu predilecție a celei
superioare la nivel național, atât pronunțată în procedura
comună a contenciosului administrativ, cât și în
proceduri speciale cum sunt dezlegarea unor chestiuni
de drept sau recursul în interesul legii.
Mai mult, chiar dacă este dedicată o întreagă parte
din lucrare – Partea a III-a –tratării unor aspecte de drept
al U.E. și drept comparat, demersul științific a fost
fundamentat pe metoda comparativă în toate cele trei
părți ale acesteia, fie prin raportare la dreptul comparat
sau la jurisprudența instanțelor europene și din statele
10
membre, fie prin folosirea acestei metode prin
compararea diferitelor concepte juridice (spre
exemplu în materia emitentului contractelor
administrative în contenciosul special reglementat de
Legea nr. 101/2016), având menirea de a ne sprijini într-o
mai bună înțelegere a conceptelor.
Facem de asemenea precizarea că, pentru o
riguroasă evidențiere a rezultatelor cercetării, fiecare
parte a lucrării are la final concluzii parțiale detaliate, în
concluziile generale rezumându-ne la evidențierea
contribuțiilor relevante la nivel doctrinar și legislativ.
De asemenea, în realizarea demersului de
cercetare am valorificat propria experiență profesională
dobândită ca funcționar public de execuție și de
conducere în administrația publică locală, evoluând de la
funcția publică de consilier juridic la cea de director al
direcției juridice în aparatul propriu al primarului unui
municipiu reședință de județ, respectiv experiența pe care
o acumulează deja de câțiva ani ca avocat dar și
organizator al unor evenimente științifice în domeniul
problemelor practice și actuale ale administrației publice
locale.
În plus, în teza de doctorat am valorificat
11
experiența și rezultatele activității academice a
profesorilor din cadrul Școlii doctorale a Facultății de
Drept Universității București, membrilor comisiei de
doctorat și celei care mi-a fost călăuză în acest demers
științific, doamna prof. univ. dr. Verginia Vedinaș.

STRUCTURA TEZEI DE DOCTORAT

Teza de doctorat este structurată pe trei părți,

fiecare parte fiind alcătuită din capitole, subcapitol,
secțiuni și subsecțiuni.

PARTEA I, denumită “Fundamentarea

legislativă, doctrinară și jurisprudențială a actelor
administrative asimilate”, este structurată pe trei
capitole.
În Capitolul I este analizat actul administrativ
asimilat în contextul teoriei actului administrativ, cu
evidențierea abordărilor conceptuale în accepțiunea
dreptului intern și a dreptului comparat.
Remarcăm astfel că, atât pe plan legislativ, cât și
în abordările doctrinare recente, conceptul de act
administrativ comportă o extindere pe care o
12
apreciem ca firească, luând în considerare și dreptul
comparat, extindere la care obligă inclusiv tema tezei
noastre de cercetare. Astfel, din perspectiva de
cercetare a temei actului administrativ asimilat, o analiză
a prevederilor constituționale și legale conduce la
concluzia adaptării doctrinare a conceptului de act
administrativ, în sens larg, cu luarea în considerare a
unei realități juridice, și anume că prin Constituția
României și Legea nr. 554/2004 au fost asimilate
actului administrativ tipic și alte acte sau fapte
administrative cum sunt tăcerea administrației și
refuzul nejustificat, respectiv contractele
administrative. În plus, la necesitatea adaptării
conceptului de act administrativ la realitățile juridice
existente conduce și procedura aprobării tacite, care
beneficiază de o reglementare specială în dreptul nostru
intern, în accepțiunea căreia refuzul nejustificat în
cazurile expres prevăzute de lege valorează aprobarea
cererii.
Astfel, valorificând atât constantele exprimate în
doctrina administrativă cât și abordările recente în
materie din dreptul și doctrina română, în dreptul Uniunii
Europene și dreptul comparat, prin raportare la
13
prevederile legale dar și la jurisprudență, la acest capitol
ne-am îngăduit să propunem și o definiție proprie a
actului administrativ în sens larg, al contenciosului
actelor administrative asimilate care reprezintă tema
noastră de cercetare, prin prisma căreia am desprins și
trăsăturile actului administrativ.
În Capitolul II este analizat evoluția istorică a
refuzului nejustificat și nesoluţionării în termenul
legal a unei cereri din perspectivă constituțională,
legală, doctrinară și jurisprudențială, cu evidențierea unor
aspecte de drept comparat.
Astfel, este abordat refuzul nejustificat și
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri (tăcerea
administrației) în secolul al XIX-lea și în perioada
antebelică, în contextul teoriilor conturate pe temă în
această etapă a evoluției istorice, cum sunt: teoria
deciziunii prealabile, teoria ministrului judecător, teoria
acceptării instanței sau a legării contenciosului
administrativ printr-o deciziune prealabilă, respectiv
teoria funcțiunii publice.
În dreptul român, observăm că, preluând modelul
francez, prin Legea nr. 167/1864 s-a înființat Consiliul de
Stat, căruia i s-au conferit atribuții jurisdicționale în
14
materia contenciosului administrativ, lege care oferea
posibilitatea particularilor de a ataca doar actele
administrative tipice, iar nu și refuzul nejustificat sau
tăcerea administrației.
În perioada interbelică se remarcă în dreptul
român Constituţia din 1923 care asimila refuzul de a
soluționa o cerere relei-voinţe, formulare la care face
referire şi art. 1 din Legea pentru contenciosul
administrativ din 23 decembrie 1925.
Regimul juridic al contenciosului administrativ
(inclusiv al contenciosului actelor administrative
asimilate) în perioada postbelică este dominat în
primul rând de centralizarea administrativă care a
caracterizat statul român până în anul 1989. Prin Legea
nr. 1/1967 au fost asimilate actelor administrative
ilegale atât refuzul nejustificat cât și nesoluționarea
unei cereri în termenul legal, sens în care la art. 1
alin. (2) din acest act normativ se socotea “act
administrativ ilegal” și „refuzul nejustificat” de a
satisface cererea privitoare la un drept, respectiv
“nerezolvarea” cererii în termenul legal.
Concluziile cercetării evidențiază că, atât în
dreptul român cât și în dreptul comparat, provocările
15
refuzului și tăcerii administrației sunt departe de a fi
epuizate în perioada postbelică, rolul jurisprudenței și
al doctrinei în clarificarea implicațiilor acestora fiind
major pe fondul reglementărilor lacunare și insuficient
detaliate în materie.
Partea I analizează și abordări actuale ale
refuzului nejustificat și faptul de a nu se răspunde
petiţionarului în termenul legal, asimilate actului
administrativ unilateral prin prisma prevederile
constituționale și ale Legii nr. 554/2004.
În legislația actuală, condiţia ca actul atacat pe
calea acţiunii directe în contencios administrativ să fie un
act administrativ are ca fundament art. 52 alin. (1) şi (2)
din Constituţia României, republicată, potrivit căruia
acţiunea poate fi introdusă atât împotriva unui act
administrativ propriu-zis, cât și împotriva nesoluţionării
în termenul legal a unei cereri.
Legea nr. 554/2004, la care face trimitere textul
constituțional, dezvoltă prevederile art. 52 alin. (1) și
(2) din Constituție, prevăzând la art.1 alin. (1) că, se
poate adresa instanței de contencios administrativ
competente, orice persoană care se consideră vătămată
într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o
16
autoritate publică, inclusiv „prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri”, prevedere reiterată în
conținutul art. 2 alin. (1) lit. a) din același act normativ
care definește “persoana vătămată”.
Mai mult, ipoteza nesoluționării în termenul legal
a unei cereri este menționată și la art. 2 alin.(1) lit. f) din
Legea nr. 554/2004 în conceptul de contencios
administrativ, iar, prin acest text de lege, primei ipoteze
a nesoluţionării în termenul legal a unei cereri s-a
adăugat o nouă ipoteză și anume cea a refuzului
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un
drept sau la un interes legitim.
Natura juridică de acte administrative asimilate
a situațiilor sus-menționate este expres menționată la art.
2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia aceste
ipoteze “se asimilează actelor administrative
unilaterale”.
În acest context, la acest subcapitol al tezei sunt
analizate nu numai din perspectivă legislativă, dar și
doctrinară, respectiv jurisprudențială, aceste dimensiuni
ale actului administrativ asimilat, inclusiv în abordarea
dreptului Uniunii Europene și a dreptului comparat, dar și
a jurisprudenței C.E.D.O.
17
 Din perspectiva evoluției instituției juridice a
nesoluționării în termenul legal a unei cereri, prezintă un
deosebit interes modul în care aceste situații întâlnite în
practica administrativă se reflectă în soluțiile instanțelor
judecătorești, ceea ce ne-a determinat să facem în acest
studiu o analiză succintă a Deciziei nr. 30/2015 a
Î.C.C.J. - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni
de drept1. Această decizie demonstrează că, în
accepțiunea Înaltei Curți, există cazuri în care tardivitatea
produce efecte chiar și retroactive, creându-se
precendentul judiciar al stabilirii naturii juridice a
acțiunii tardive a administrației de act administrativ
individual declarativ, exceptat de la principiul
neretroactivității consacrat în sistemele naționale de
drept și în dreptul U.E.
De asemenea, în practica administrativă se
constată o situație care, prin frecvența sa, poate risca să
devină un adevărat fenomen al inacțiunii administrației.

1
Rezultatele cercetării efectuate de doctorandă la această secțiune au
fost aprobate spre publicare în publicația Analele Universității
București (indexată BDI), numărul din anul 2016, urmând a se
publica cu acknowledgment sub denumirea “Particularități ale
nesoluționării în termenul legal a unei cereri. Un comentariu asupra
practicii recente a Înaltei Curți de Casație și Justiție”.
18
 Este vorba despre inacțiunea administrației
care, distinct de situația clasică reprezentată de
pasivitatea de a răspunde cererilor particularilor, constă
în ceea ce am denumit în conținutul acestei lucrări
omisiunea administrației de a acționa în exercitarea
competenței legale sau impuse de către ea însăși, în
această ultimă situație fiind în discuție o veritabilă
inacțiune/tăcere „din oficiu”. În argumentarea întâlnirii
acestei practici defectuoase la nivelul autorităților
publice, am arătat că situația tinde să devină frecventă în
special la nivelul Guvernului.
În Capitolul II este analizată distinct
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri ca
aprobare, care are ca și cadru de reglementare în dreptul
român O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării
tacite. Astfel, de la regula cuprinsă în art. 2 alin. (2) din
Legea nr. 554/2004 există şi o excepţie şi anume
procedura aprobării tacite. Concret, nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri constituie un refuz în sensul
prevederilor Legii nr. 554/2004, dar valorează acceptare
în cazul procedurii aprobării tacite.
Nu în ultimul rând, în cadrul acestui capitol sunt
analizate refuzul nejustificat și tăcerea administrației în
19
materia achizițiilor publice, sub aspect conceptual, al
naturii juridice și al cadrului special de reglementare.
Astfel, prin legislația specială în materie se asimilează
actului administrativ nu numai contractul de achiziție
publică, ci și actele administrative emise în legătură cu o
procedură privind atribuirea unui contract, operaţiunile
administrative care produc sau pot produce efecte
juridice, respectiv neîndeplinirea în termenul legal a
unei obligaţii prevăzute de legislaţia în materie sau
omisiunea ori refuzul emiterii unui act sau efectuării
unei anumite operaţiuni, în legătură cu procedura de
atribuire sau în cadrul acestei proceduri.
În Capitolul III sunt analizate contractele
administrative, asimilate actelor administrative prin
Legea nr. 554/2004.
În primul rând este abordat conceptul de contract
administrativ şi evoluţia acestuia în contenciosul
administrativ. Esențial din perspectiva de analiză a
contenciosului contractelor administrative este
cuprinderea în dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din
Legea nr. 554/2004 în mod expres a contractelor
administrative ca fiind o categorie distinctă de acte
ale administrației publice asimilate actelor
20
administrative. Pe de altă parte, tot ca un factor pozitiv
remarcăm și posibilitatea cuprinsă în norma juridică de la
același articol din lege de a fi calificate juridic ca fiind
contracte administrative și alte categorii de contracte, cu
condiția de a fi prevăzute ca atare prin legi speciale.
De asemenea, sunt analizate în acest capitol
conceptul și natura juridică a contractului de
achiziție publică, contractului de achiziție sectorială și
contractului de concesiune de lucrări și servicii. După
o prealabilă prezentare concisă a evoluției contractului de
achiziție publică, este evidențiată natura juridică a
contractului de achiziție publică, contractului de achiziție
sectorială și contractului de concesiune de lucrări și
servicii potrivit legislației actuale.
Astfel, deși în reglementarea actuală (Legea nr.
98/2016, Legea nr. 99/2016, Legea nr. 100/2016, Legea
nr. 101/2016) aceste tipuri de contracte sunt asimilate
actului administrativ, observăm că prin legislația
specială în materie se perpetuează evitarea definirii
exprese a acestor tipuri de contracte ca fiind
contracte administrative, ceea ce ne-a determinat să
facem și propunere de lege ferenda în sensul consacrării
acestei terminologii în legislația specială.
21
 PARTEA a II-a a tezei de doctorat, cu denumirea
“Regimul juridic al acțiunilor în contencios administrativ
având ca obiect acte administrative asimilate”, reprezintă
cea mai consistentă parte din lucrare, fiind structurată pe
șase capitole.
În Capitolul I este fundamentat contenciosul
administrativ, din perspectivă constituțională,
legislativă și doctrinară, ca formă de control a activității
administrației publice, sub aspect conceptual și al
trăsăturilor specifice.
Capitolul II analizează condiţiile de
admisibilitate ale acţiunii în contenciosul
administrativ al actelor administrative asimilate.
Sub aspectul condiției ca actul atacat să fie un
act administrativ asimilat abordată la Secțiunea 2.1.,
prin coroborarea prevederilor constituționale cu cele
cuprinse în Legea nr. 554/2004 rezultă că acțiunea în
contenciosul actelor administrative asimilate poate fi
îndreptată fie împotriva nesoluţionării în termenul legal
ori a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim, fie
împotriva contractelor încheiate de autorităţile publice
22
care au obiectul expres prevăzut de Legea nr. 554/2004
sau a altor tipuri de contracte administrative, prevăzute ca
atare prin legi speciale și care sunt supuse competenţei
instanţelor de contencios administrativ.
La Secțiunea 2.2. este analizată condiția
vătămării într-un drept subiectiv sau interes legitim
printr-un act administrativ asimilat, dintr-o dublă
abordare: potrivit prevederilor constituționale și ale Legii
nr. 554/2004, respectiv din punctul de vedere al
aspectelor specifice privind vătămarea într-un drept sau
interes legitim în contenciosul administrativ al
contractelor de achiziție publică, achizițiilor sectoriale și
contractelor de concesiune de lucrări și servicii.
Linia metodologică a tratării contenciosului
actelor administrative asimilate din perspectiva
contenciosului administrativ general reglementat de
Legea nr. 554/2004, respectiv a contenciosului
administrativ reglementat prin legi speciale, este
continuată și la Secțiunea 2.3. în ceea ce privește analiza
condiţiei ca actul administrativ asimilat să emane de la
o autoritate publică.
Concret, dacă Legea nr. 554/2004 conferă un
înţeles larg noţiunii de autoritate publică ca emitent al
23
actului administrativ unilateral, astfel cum este definită la
art. 2 alin. (1) lit. b) din lege, prin legi speciale se
detaliază emitentul actului în funcție de obiectul de
reglementare al acestor acte normative, contractele
administrative evidențiindu-se și sub acest aspect ca acord
de voință asimilat actului administrativ unilateral potrivit
prevederilor Legii nr. 554/2004 și care are cel puțin doi
emitenți, din care cel puțin unul este autoritate publică.
Cu titlu de exemplu, prezintă interes modul în care
se reglementează emitentul actului administrativ prin
Legea nr. 101/2016, act normativ cu caracter de normă
specială în materia contenciosului administrativ al
remediilor şi căilor de atac privitoare la atribuirea
contractelor de achiziţie publică, contractelor sectoriale şi
contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de
servicii, aspecte tratate pe larg în cadrul Capitolului II.
Astfel, emitentul actului administrativ asimilat
prezintă certe particularități în cazul unor contracte
administrative în reglementarea legislației speciale. În
acest capitol am tratat cu caracter de noutate în materie
conceptul de emitent al actelor administrative asimilate
reprezentate de contractele de achiziţie publică,
contractele sectoriale şi contractele de concesiune de
24
lucrări şi concesiune de servicii. Relevanța acestor tipuri
de contracte administrative în administrația publică în
general și în contenciosul administrativ în particular este
indiscutabilă. Tocmai de aceea, am considerat că analiza
critică a acestora, inclusiv în ceea ce privește emitentul
acestor acte merită o atenție specială. Concluziile
cercetării, bazate pe o analiză a textului de lege, dar și
comparativă între tipurile de contracte administrative
enumerate, demonstrează că legiuitorul a preferat ca
și în acest nou cadru normativ în materie să păstreze
aceleași multiple diferențieri terminologice în ceea ce
privește părțile contractante și modul de definire a
acestora, ceea ce menține dificultatea înțelegerii
materiei achizițiilor publice și concesiunilor și în acest
nou pachet legislativ.
La Secțiunea 4.4. este analizată condiția
îndeplinirii procedurii administrative prealabile în
cazul actelor administrative asimilate potrivit Legii nr.
554/2004 și legislației speciale în materia unor tipuri de
contracte administrative.
La analiza acestei condiții trebuie făcută o
distincție între refuzul nejustificat și tăcerea
administrației, pe de o parte și contractele administrative,
25
pe de altă parte. Remarcăm astfel că regula în materia
refuzului nejustificat și tăcerii administrației este
lipsa obligativității respectării procedurii
administrative prealabile. Cu toate acestea, la art. 7
alin. (6) din Legea nr. 554/2004 ce reglementează
plângerea prealabilă în cazul contractelor administrative
care sunt ele însele asimilate actului administrativ, la lit.
b) se distinge o excepție de la regula lipsei
obligativității plângerii prealabile în cazul refuzului
nejustificat, plângerea prealabilă fiind obligatorie în
situația refuzului cererii de modificare a contractului
făcute de către una dintre părţi, caz în care plângerea
prealabilă se efectuează în termen de 6 luni de la data
acestui refuz, în litigiile legate de modificarea
contractului.
În ceea ce privește contractele administrative,
procedura administrativă prealabilă este obligatorie
în condițiile și termenele prevăzute la art. 7 alin. (6) din
Legea nr. 554/2004. Cu toate acestea, am sesizat o
lacună a Legii nr. 554/2004 în ceea ce privește lipsa de
reglementare a situației atipice dar des întâlnite în care,
dată fiind natura juridică de act administrativ ca acord de
voință a contractului administrativ și responsabilitatea
26
care revine autorităților publice în respectare principiului
bunei gestiuni financiare, autoritatea publică însăși are
inițiativa plângerii prealabile în cazurile în care
partenerul contractual nu își execută obligațiile
conform prevederilor contractuale, ceea ce ne-a
determinat să facem și o propunere de lege ferenda
pentru remedierea acestei lacune legislative.
Bineînțeles, propunerea are în vedere situațiile în
care problematica abordată nu beneficiază de un cadru
normativ cu caracter de normă specială care se aplică cu
prioritate, sens în care este analizată cu titlu
exemplificativ procedura notificării prealabile în cazul
contractelor de achiziție publică.
La Secțiunea 2.5. este analizată condiţia ca
acţiunea să fie introdusă într-un anumit termen, în
reglementarea Legii nr. 554/2004 și a contenciosului
special reglementat prin Legea nr. 101/2016 în materia
unor tipuri de contracte administrative. Astfel, distinct de
termenele de introducere a acțiunii în contenciosul
actelor administrative asimilate reglementate prin Legea
nr. 554/2004, prin Legea nr. 101/2016 sunt instituite
termene speciale care diferă în funcție de categoriile
de litigii cu care pot fi sesizate instanțele judecătorești
27
în temeiul acestei legi, analizate pe larg la această
secțiune a Capitolului II.
În Capitolul III este analizată specificitatea
excepțiilor de la controlul exercitat de instanțele de
contencios administrativ în cazul actelor administrative
asimilate, problematică abordată în cadrul a trei secțiuni
distincte.
La Secțiunea 3.1. sunt analizate actele
administrative exceptate de la controlul în contencios
administrativ, cu evidențierea aspectelor generale, dar și
a celor specifice actelor administrative asimilate. Astfel,
ne-am exprimat opinia potrivit căreia actele care emană
de la autoritățile militare și care nu aparțin celor definite
la art. 2 lit. l) din Legea nr. 554/2004 ca fiind excepții de
la controlul pe calea contenciosului administrativ vor
putea fi putea fi atacate în fața instanțelor de
contencios administrativ și în situațiile în care
îmbracă forma actelor administrative asimilate
potrivit Legii nr. 554/2004, indiferent că în discuție
este refuzul nejustificat, tăcerea administrației
respectiv contractele administrative încheiate de
autoritățile militare.

28
 La Secțiunea 3.2. sunt abordate particularitățile
recursului paralel exercitat asupra actelor
administrative asimilate potrivit dispozițiilor Legii
nr. 119/1996 privind actele de stare civilă,
republicată. În opinia noastră, argumentele expuse în
lucrare încadrează cererile prevăzute la art. 9 din Legea
nr. 119/1996, cereri având ca obiect refuzul de a întocmi
actul de stare civilă, ca fiind o formă de exercitare a
recursului paralel/finelui de neprimire reglementat prin
Legea nr. 554/2004.
La Secțiunea 3.3. sunt analizate actele
administrative care pot fi atacate în contencios
administrativ doar pentru exces de putere, cu
evidențierea aspectelor specifice actelor administrative
asimilate.
Această problematică este analizată dintr-o dublă
perspectivă: cea a limitelor controlului asupra
anumitor categorii de acte administrative potrivit
Constituției și Legii nr. 554/2004 (atacarea unor acte
administrative numai pentru exces de putere), respectiv
cea privitoare la exercitarea nelimitată a libertății de
apreciere– expresie a excesului de putere al

29
autorităților contractante în atribuirea contractului
de achiziție publică2.
Această a doua perspectivă de abordare a
problematicii analizate evidențiază aspecte legislative și
doctrinare cu caracter de noutate și mare importanță în
practica administrativă, cum sunt: criteriile “cel mai bun
raport calitate-preț” și „cel mai bun raport calitate-cost”
ca expresie a libertății de apreciere limitate a autorității
contractante în atribuirea contractului de achiziție
publică; limitările libertății de apreciere a autorității
contractante în aplicarea criteriilor menționate de
atribuire a cotnractului de achiziție publică constând în
asigurarea concurenței reale între operatorii economici și
verificarea efectivă a informațiilor și dovezilor furnizate
de ofertanți; excesul de putere al autorității contractante
în atribuirea contractului de achiziție publică prin
aplicarea acestor criterii; contenciosul contravențional în
materia excesului de putere al autorității contractante în
2
Rezultatele acestei cercetări au fost publicate de doctorandă cu
acknowledgment în revistă indexată BDI-a se vedea, E. L. Cătană,
Exercitarea nelimitată a libertății de apreciere– expresie a excesului
de putere al autorităților contractante în atribuirea contractului de
achiziție publică. Cenzurabilitatea acesteia în contenciosul
achizițiilor publice, în Revista de Drept Public, nr. 2/2016, pp.94-
110.

30
atribuirea contractului de achiziție publică prin aplicarea
celor două criterii expuse (sens în care analiza se
concretizează și în propunere de lege ferenda) respectiv
contenciosul administrativ în materie.
La Capitolul IV sunt analizate subiectele de
sesizare a instanţei judecătorești în contenciosul actelor
administrative asimilate, problematică analizată în cadrul
a șase secțiuni distincte.
După o prealabilă prezentare în Secțiunea 4.1. a
unor aspecte generale privitoare la contenciosul
subiectiv şi contenciosul obiectiv, în Secțiunea 4.2. se
analizează persoana vătămată ca subiect de sesizare în
contenciosul actelor administrative asimilate în
reglementarea Legii nr. 554/2004 și a legislației speciale.
Observăm astfel că, prevederile legale cuprinse la art. 2
alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 definesc
„persoana vătămată” doar sub aspectul posibilității de a
ataca un anumit tip de acte administrative asimilate și
anume tăcerea administrației, iar nu și refuzul
nejustificat respectiv contractele administrative,
asimilate de asemenea actelor administrative conform
prevederilor art. 2 alin. (2) și ale art. 2 alin. (1) lit. c)
din Legea nr. 554/2004.
31
 În ceea ce privește refuzul nejustificat, sesizăm
că în norma juridică cuprinsă la teza a doua a art. 8 alin.
(1) din Legea nr. 554/2004 se definește persoana
vătămată și prin prisma dimensiunii de a ataca în
contencios administrativ refuzul nejustificat de
soluţionare a unei cereri ca act administrativ
asimilat, ceea ce se evidențiază prin folosirea în textul
de lege a sintagmei „cel care se consideră vătămat”.
În ceea ce privește definirea persoanei vătămate
prin prisma dimensiunii de a ataca în contencios
administrativ un contract administrativ, considerăm ca
relevante prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr.
554/2004 care dispun asupra dreptului oricărei persoane
ce se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes
legitim printr-un „act administrativ”, de către o
autoritate publică, de a se adresa instanței competente, or
la art. 2 alin. (1) lit. c) din lege sunt asimilate actelor
administrative, în sensul acestei legi, şi contractele care
sunt încheiate de autorităţile publice având obiectul
determinat prin lege respectiv alte categorii de contracte
administrative prevăzute prin legi speciale și sunt supuse
competenţei instanţei de contencios administrativ.

32
 Un caracter de noutate îl reprezintă tratarea în
cadrul Secțiunii IV.2. a aspectelor specifice privind
conceptul de „persoană vătămată” în contenciosul
administrativ special al contractelor administrative
reglementat prin Legea nr. 101/2016, dar și în abordarea
legislației speciale în materia achizițiilor publice,
achizițiilor sectoriale și concesiunii de lucrări și servicii,
respectiv a închirierii pajiștilor proprietatea unităților
administrativ-teritoriale. Astfel, sunt evidențiate
concepte cum sunt „autoritățile contractante”, „entitățile
contractante” și „unitățile administrativ-teritoriale” ca
subiecte de sesizare a instanței de contencios
administrativ.
La Secțiunea 4.3. este analizată problematica
Avocatului Poporului ca subiect de sesizare în
contenciosul actelor administrative asimilate.
Astfel, prin Legea nr. 554/2004 se reglementează
calitatea procesuală activă a Avocatului Poporului de a
promova acțiuni în contencios administrativ subiectiv în
situația în care, în urma controlului realizat, potrivit legii
organice care îi reglementează activitatea, apreciază că
nu numai ilegalitatea actului ci și “refuzul autorităţii

33
administrative de a-şi realiza atribuţiile legale” nu pot fi
înlăturate decât prin justiţie.
Am apreciat că refuzul autorităţii administrative
de a-şi realiza atribuţiile legale este un act administrativ
asimilat în sensul dispozițiilor legii contenciosului
administrativ, aducând argumente în acest sens, cum este
considerentul că legitimarea procesulă activă a
Avocatului Poporului are în vedere situațiile în care
autoritatea administrativă refuză să își realizeze
atribuțiile legale, context în care refuzul poate fi doar
nejustificat.
Ca element distinctiv și de noutate în materia
analizată, am remarcat că prin norma legală cuprinsă la
art. 21 alin. (2) din Legea nr. 35/1997 atât tăcerea
administrativă cât și tardivitatea sunt asimilate
actelor administrative iar nu faptelor administrative.
Astfel, legea specială în materie conține o excepție de la
regula reglementată prin Legea nr. 554/2004 a tăcerii
administrative ca fapt asimilat actului administrativ.
La Secțiunea 4.4. este analizat Ministerul Public
ca subiect de sesizare în contenciosul actelor
administrative asimilate. Astfel, apreciem că prin
coroborarea prevederilor art. 1 alin. (4) cu prevederile art.
34
2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, Ministerul Public are
calitatea de subiect de sesizare a instanței de
contencios administrativ în ceea ce privește actele
administrative asimilate ale autorităților publice
constând în refuzul nejustificat de a soluționa o cerere
respectiv faptul de a nu răspunde solicitantului în
termenul legal (tăcerea administrației), cu respectarea
condițiilor expres prevăzute de lege.
Totodată, dispozițiile art. 1 alin. (4) din Legea nr.
554/2004 făcând referire la actele administrative
unilaterale individuale, rezultă că Ministerul Public nu
are competența de a fi subiect de sesizare a instanței
în ceea ce privește contractele administrative.
La Secțiunea 4.5. sunt analizate Prefectul şi
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici ca
subiecte de sesizare în contenciosul actelor
administrative asimilate3. La această secțiune, după o

3 Rezultatele cercetării efectuate la acest subcapitol al lucrării de

către autoare au fost prezentate în cadrul dezbaterilor Sesiunii
științifice a Institutului de Științe al României Paul Negulescu, ediția
2016, derulată la Sibiu în perioada 27-28 mai 2016, cu tema
„Administrația și justiția în sec. XXI. Realități, perspective,
provocări”, lucrarea fiind prezentată la Secțiunea I „Administraţia în
secolul XXI – realităţi, perspective, provocări”; totodată lucrarea a
fost acceptată spre publicare cu acknowledgment în Revista de
Drept Public, revistă indexată BDI.
35
prezentare succintă a instituției juridice a tutelei
administrative, sunt tratate paricularitățile exercitării de
către prefect a controlului de tutelă administrativă asupra
actelor administrative asimilate. Această analiză este
efectuată dintr-o dublă perspectivă: cea a ipotezei
exercitării de către prefect a tutelei administrative asupra
contractelor administrative, respectiv cea a ipotezei
exercitării de către prefect a tutelei administrative asupra
refuzului nejustificat de a soluționa o cerere privitoare la
un drept sau la un interes legitim, respectiv asupra
faptului de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.
Concluziile sunt în sensul că prefectul nu poate
exercita controlul de tutelă administrativă asupra
acestor acte asimilate, din considerentele de ordin
constituțional, legal și jurisprudențial expuse pe larg în
conținutul tezei. În plus, apreciem că, la sesizarea
Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, prefectul
poate exercita tutela administrativă asupra actelor
prin care autoritățile sau instituțiile publice încalcă
legislația referitoare la funcția publică și funcționarii
publici, constatate ca urmare a activității proprii de
control, iar nu și asupra actelor administrative
asimilate constând în refuzul autorităților și
36
instituțiilor publice de a aplica prevederile legale în
domeniul funcției publice și al funcționarilor publici.
În ceea ce privește autoritatea publică emitentă
a actului administrativ nelegal, după cum am arătat la
Secțiunea 4.6., constatăm că textul de lege cuprins la art.
1 alin. (6) teza I din Legea nr. 554/2004 nu este aplicabil
actelor administrative asimilate. Astfel, pe de o parte,
contractul administrativ nu este un act administrativ
unilateral, iar, pe de altă parte, refuzul nejustificat și
tăcerea administrației nu sunt manifestări exprese de
voință producătoare de efecte juridice, de manieră a intra
în circuitul civil și de a produce efecte juridice.
În Capitolul V este analizată excepţia de
nelegalitate în cazul actului administrativ asimilat,
problematică abordată pe două secțiuni distincte.
Astfel, după ce în Secțiunea 5.1. am prezentat
unele considerente generale privind excepția de
nelegalitate, sub aspect conceptual respectiv al
trăsăturilor și condițiilor de admisibilitate, la Secțiunea
5.2. este exprimată opinia personală privitoare la
neaplicabilitatea excepției de nelegalitate în ceea ce
privește actele administrative asimilate prin raportare

37
la tipologia actului și la efectele acestei excepții, opinie
argumentată legal, doctrinar și jurisprudențial.
În Capitolul VI este analizată judecarea
acţiunilor directe în contenciosul administrativ al
actelor administrative asimilate, în abordarea Legii
nr. 554/2004, problematică complexă care este tratată în
cadrul a zece secțiuni distincte.
În Secțiunea 6.1. este abordată problematica
instanțelor de contencios administrativ competente să
judece contenciosul actelor administrative asimilate,
acestea fiind secțiile de contencios administrativ și fiscal
ale tribunalelor (cu precizarea că legea face referire la
tribunalele administrativ-fiscale, care nu sunt înființate
până în prezent), curților de apel și Înaltei Curți de
Casație și Justiție.
În Secțiunea 6.2. sunt analizate atât cerințele pe
care trebuie să le întrunească cererea de chemare în
judecată, cât şi documente necesare în susținerea
acesteia, astfel cum sunt prevăzute prin Legea nr.
554/2004. Astfel, dacă cerințele procedurale privind
cererea de chemare în judecată şi documentele necesare
nu comportă discuții deosebite în ceea ce privește
contractele administrative, în ceea ce privește refuzul
38
nejustificat și tăcerea administrației există anumite
particularități și neconcordanțe legislative care ne-au
determinat să facem și propuneri de lege ferenda pentru
corectarea neconcordanțelor legislative sesizate.
În Secțiunea 6.3. este analizată specificitatea
obiectului cererii de chemare în judecată în contenciosul
administrativ al actelor administrative asimilate, cu
evidențiere unor aspecte legislative, doctrinare și
jurisprudențiale (instanțele române, C.E.D.O., C.J.U.E.).
În cadrul acestei secțiuni este analizat în primul
rând obiectul cererii în cazul nesoluţionării în termen
sau al refuzului nejustificat de soluţionare a unei
cereri, precum şi prin refuzul efectuării unei anumite
operaţiuni administrative, din această perspectivă
prezentând interes norma juridică reglementată la art. 8
alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, conform
căreia poate formula o acțiune în contencios
administrativ şi cel ce se consideră vătămat într-un drept
sau interes legitim prin nesoluţionarea în termenul legal
sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii,
precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite
operaţiuni administrative care este necesară în scopul
exercitării sau protejării dreptului sau interesului legitim.
39
 Astfel, pe fondul lacunelor legislative cuprinse și
în Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește lipsa unei
indicări exprese la art. 8 alin. (1) din lege a obiectului
cererii de chemare în judecată în cazul tăcerii
administrației sau prin refuzul nejustificat, nu putem
afirma că problema unei doctrine și jurisprudențe unitare
în materie a fost tranșată, deși opiniile doctrinare sunt în
sensul consacrării unui control judecătoresc de plină
jurisdicție în actuala lege a contenciosului administrativ.
Aceste lacune legislative ne-au determinat să facem o
analiză complexă a problematicii în discuție, un rol
determinant avându-l jurisprudența instanțelor
judecătorești române, prin raportare la jurisprudența
C.E.D.O. și a C.J.U.E., astfel cum este evidențiată și în
deciziile Curții Constituționale.
Având în vedere contribuțiile doctrinare aduse în
Partea I cu privire la ipoteza întâlnită în practica
administrației publice a omisiunii administrației de a
acționa în exercitarea competenței legale sau a celei
stabilite „din oficiu”, în Secțiunea 6.4. a Părții a II-a ne-
am exprimat opinia privind admisibilitatea și obiectul
acțiunii în contenciosul omisiunii administrației de a
acționa în exercitarea competenței legale sau a celei
40
stabilite „din oficiu”, opinie concretizată și în propunere
de lege ferenda pe această temă.
În Secțiunea 6.5. este continuată analiza de la
Capitolul VI cu problematica amenzii judiciare
reglementate prin Legea nr. 554/2004 inclusiv în
contenciosul actelor administrative assimilate, iar în
Secțiunea 6.6. este analizată suspendarea actelor
administrative asimilate în reglementarea acestei legi.
Legat de acest aspect, considerăm că instituția juridică a
suspendării actului administrativ de către instanțele de
contencios administrativ nu se aplică în cazul actelor
administrative asimilate în accepțiunea Legii nr.
554/2004, sens în care în conținutul tezei am invocat
mai multe argumente.
În Secțiunea 6.7. este analizată ipoteza
introducerii în cauză a funcţionarului în contenciosul
actelor administrative asimilate reglementat de Legea
nr. 554/2004, iar aspectele privitoare la timbrajul,
judecarea cererii și căile de atac sunt evidențiate la
Secțiunea 6.8. a Capitolului VI. Astfel, la această
secțiune sunt analizate prevederile art. 17 alin. (1) din
Legea nr. 554/2004, în special în ceea ce privește efectele
judecării “de urgenţă” si „cu precădere” a acestor litigii,
41
în completul prevăzut de lege. Sub aspectul timbrajului
cererii, ca regulă, pentru cererile formulate în baza Legii
nr. 554/2004 se percep taxele de timbru prevăzute de
O.U.G. nr. 80/2013, pentru cauzele neevaluabile în bani,
cu excepţia celor având ca obiect contracte
administrative, taxate la valoare.
În ceea ce privește căile de atac împotriva
hotărârilor judecătorești pronunțate în primă instanță de
instanțele de contencios administrativ, potrivit
dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,
hotărârea pronunţată în prima instanţă poate fi
atacată cu recurs, care se va exercita în termen de 15
zile de la comunicarea hotărârii, principiul dublului
grad de jurisdicție fiind regula generală în materia
exercitării recursului în litigiile de contencios
administrativ, inclusiv în cele având ca obiect acte
administrative asimilate. În acest sens, s-a făcut referire
și la jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție
pronunțată recent pe calea recursului în interesul legii.
În Secțiunea 6.9. este analizată specificitatea
executării hotărârilor judecătorești pronunțate în
contenciosul actelor administrative asimilate. O primă
problematică analizată în cadrul acestei secțiuni este cea
42
referitoare la procedura de executare a hotărârilor
judecătorești reglementată la art. 24 din Legea nr.
554/2004 respectiv la instanța de executare. A doua
chestiune analizată în cadrul acestei secțiuni are în vedere
efectele în timp ale legii de procedură aplicabile, cu
evidențierea dezlegării unor chestiuni de drept prin
Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 3 din 29
februarie 2016.
Tot în cadrul acestei secțiuni sunt analizate
exemple jurisprudențiale, cum ar fi cel referitor la
executarea unei hotărâri judecătorești privind
obligarea la emiterea unui act ca urmare a refuzului
nejustificat și consecințele neexecutării acestei
hotărâri judecătorești. Metodologic această chestiune
este abordată prin raportare comparativă cu practica
C.E.D.O.
La Secțiunea 6.10. sunt analizate proceduri
speciale aplicabile contenciosului administrativ al
actelor administrative asimilate. Astfel, dacă Legea nr.
554/2004 conține prevederile legale generale în materia
contenciosului administrativ, prin alte acte normative
sunt reglementate proceduri speciale în materia
contenciosului administrativ, printre care se evidențiază
43
prin amploare și importanță achizițiile publice și
concesiunile de lucrări și servicii.
Ca urmare, în cadrul acestei secțiuni sunt
analizate în primul rând procedurile speciale aplicabile
contenciosului administrativ al contractelor
reglementate de Legea nr. 101/2016. Astfel, cererile de
chemare în judecată în contenciosul administrativ special
reglementat prin Legea nr. 101/2016 prezintă o tipologie
specifică, sub aspectul instanței competente, a obiectului
cererii, a procedurilor și căilor de atac, toate aceste
aspecte fiind analizate în cadrul acestei secțiuni.
Specificitatea contenciosului special reglementat prin
Legea nr. 101/2016 se evidențiază și prin reglementarea
suspendării procedurii de atribuire şi/sau a executării
contractului dar și prin timbrajul cererilor și
executarea sentințelor judecătorești, problemele
sesizate determinându-ne să facem și unele propuneri de
lege ferenda.
În cadrul Secțiunii 6.10. este analizată
nesoluționarea în termenul legal a contestației
împotriva actelor administrativ-fiscale.

44
 PARTEA a III-a a tezei de doctorat, denumită
“Contenciosul actelor administrative asimilate în
Uniunea Europeană și în unele state membre”, este
structurată pe două capitole.
În Capitolul I este analizat în cinci secțiuni
distincte contenciosul actelor administrative asimilate
în dreptul Uniunii Europene.
Astfel, după o prealabilă și firească analiză a
dreptului administrativ al U.E. ca ramură a dreptului
Uniunii Europene, în Secțiunea 1.1. a acestui capitol prin
comparație cu dreptul administrativ global, am continuat
la Secțiunea 1.2. prin a clarifica aspectele legate de
conceptul și tipologia actelor non-legislative adoptate
în activitatea administrației publice în U.E..
În Secțiunea 1.3. am analizat tăcerea
administrativă, refuzul nejustificat și contractele
administrative în contextul codificării procedurii
administrative în U.E., cu privire specială asupra
contractelor de achiziție publică. În plus, tăcerea
administrativă este în atenția Parlamentului European
care, în Raportul conținând recomandări adresate
Comisiei privind dreptul de procedură administrativă al
U.E., definește conceptul de tăcere administrativă, prin
45
raportare la dreptul oricărei persoane de a beneficia, în
ce privește problemele sale, de un tratament într-un
“termen rezonabil” din partea administrației Uniunii,
astfel cum este reglementat la art. 41 din Carta
Drepturilor Fundamentale a U.E. și în Codul Bunei
Conduite Administrative.
La Secțiunea 1.4. sunt analizate unele aspecte
privind controlul administrativ și jurisdicțional exercitat
în cazul neîndeplinirii obligațiilor de către statele
membre ale U.E. Astfel, în contextul exercitării
dreptului de petiționare al cetățenilor europeni se
conturează tăcerea administrației care constă în
„absența unei măsuri”, concretizată în cazul
neîndeplinirii de către state a obligațiilor, după o
prealabilă procedură specifică exercitării acestui drept.
Nu în ultimul rând, în cadrul acestei secțiuni este
analizată decizia implicită de respingere a cererii și
atacarea acesteia în contenciosul administrativ al funcției
publice a U.E.
La Secțiunea 1.5. sunt analizate particularitățile
controlului jurisdicțional exercitat de Curtea de
Justiție a Uniunii Europene asupra tăcerii
administrației, printre particularitățile esențiale sesizate
46
remarcându-se consacrarea legislativă în dreptul U.E.
a inacțiunii administrației Uniunii.
În Capitolul II al Părții a III-a este analizat
regimul juridic și contenciosul actelor administrative
asimilate în unele state membre ale U.E., problematică
abordată în cadrul a patru secțiuni.
La Secțiunea 2.1. sunt analizate modalitățile de
reflectare a refuzului nejustificat și tăcerii administrației
în dreptul francez, de la tăcere ca act implicit de
respingere a cererii la tăcere ca act de aprobare a
cererii. Astfel, asistăm în Franța la o regândire
“revoluționară” a instituției juridice a tăcerii
administrației, astfel cum susține doctrina franceză
actuală, cu implicații asupra contenciosului
administrativ. Sunt abordate aspecte ale procedurii
contenciosului actelor administrative asimilate,
inclusiv în ceea ce privește contractele administrative,
aspecte privitoare la competență, obiectul cererii sau
plângerea prealabilă.
La Secțiunea 2.3. sunt analizate particularități ale
regimului juridic și contenciosului administrativ al tăcerii
administrației și contractelor administrative în Spania,
care au fost de un real sprijin în conturarea unor
47
contribuții doctrinare și legislative în conținutul lucrării.
În plus, la Secțiunea 2.4. sunt analizate refuzul
sau inacțiunea administrației în contenciosul
administrativ german, cu evidențierea jurisprudenței
Curții de Justiție a Uniunii Europene privitoare la
raportul dintre dreptul german și dreptul U.E. în
aprecierea “încălcării unui drept” și subordonării căii de
atac unui “interes suficient” în contenciosul administrativ
al refuzului și inacțiunii administrației.
La finalul fiecărei părți din teza de doctorat am
evidențiat sub denumirea CONCLUZII PARȚIALE,
care cuprind opinii, propuneri doctrinare și de lege
ferenda . Cea mai însemnată parte a tezei de doctorat este
reprezentată însă de CONCLUZIILE GENERALE care
sunt prezentate la finalul acesteia.
Aceste concluzii punctează contribuțiile pe care le
apreciem ca având o relevanță deosebită în cercetarea
temei analizate, cu luarea în considerare a demersului
științific efectuat în ansamblul tuturor celor trei părți
ale lucrării. Am optat pentru o atare prezentare întrucât
contribuțiile relevante au în vedere aprecierea tuturor
aspectelor analizate, atât la nivelul conceptelor și
evoluției istorice a problematicii analizate astfel cum sunt
48
tratate în Partea I, cât și la nivelul contenciosului actelor
administrative asimilate tratat în Partea a II-a, respectiv al
elementelor de drept comparat care sunt tratate în Partea
a III-a a lucrării.
Contribuțiile relevante sunt împărțite pe două
categorii: contribuții doctrinare și propuneri de lege
ferenda. Astfel, sunt eviențiate cel puțin patru
contribuții doctrinare relevante și zece propuneri
argumentate de lege ferenda, care au în vedere
îmbunătățirea cadrului legislativ în materia
contenciosului actelor administrative asimilate,
respectiv modificarea și/sau completarea Legii nr.
554/2004, a Legii nr. 188/1999, republicată, respectiv
a Legii nr. 101/2016.

49
50