Análisis sobre la constitucionalidad del reglamento de la Ley Orgánica del

Presupuesto

Introducción

Las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto tienen su origen en la iniciativa de ley
con número de registro 4461 titulada Iniciativa de ‘Ley de fortalecimiento para la
Institucionalidad para la transparencia y la calidad del gasto público’ que el Presidente de la
República presentó el 12 de marzo de 2012. Éste paquete contenía una serie de reformas a la
Ley Orgánica del Presupuesto, Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, Ley
Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria y creaba la Ley del Sistema
Nacional de Información Estadística y Geográfica.

Desde la iniciativa 4461, en la reforma al artículo 3 de la LOP se incluía una obligación

de emitir una Constancia de Disponibilidad Presupuestaria “para garantizar la existencia de
partidas y créditos presupuestarios”. Posteriormente en el dictamen de la Comisión
Extraordinaria Nacional por la Transparencia, se incluyeron una serie de artículos que formaban
parte de las normas anuales del presupuesto. Entre estos artículos se incluyó la Constancia de
Disponibilidad Presupuestaria y Financiera como un “mecanismo de previsión para el Estado de
Guatemala, que le evitará asumir compromisos presupuestarios que no podrá cubrir o no tendrá
recursos para sufragar en el transcurso de los años” . Dicho dictamen incluía en su artículo 12
una adición del artículo 26 Bis, el cual obligaba a emitir una Constancia de Disponibilidad
Presupuestaria previo a adquirir compromisos y suscribir contratos. Dicha redacción fue
posteriormente tomada en el dictamen conjunto favorable con modificaciones de las
Comisiones de Legislación y Puntos Constitucionales, Probidad y la Extraordinaria por la
Transparencia de la iniciativa 4461.

Durante toda la etapa de gestación legislativa el objeto de obligar a las entidades

estatales a contar con CDP fue evitar la denominada ‘deuda flotante’. Ésta se evitará
únicamente cuando todos los compromisos adquiridos por el gobierno -sin ninguna distinción de
renglones presupuestarios - cuenten con la CDP previo a adquirirlos. El Presidente de la
República en el uso de la facultad que le confiere la Constitución, emitió el acuerdo gubernativo
540-2013, que contiene el Reglamento a la Ley Orgánica del Presupuesto. Éste desarrolla los
cambios que se dieron a la Ley Orgánica del Presupuesto y, específicamente la norma que
desarrolla la adición del artículo 26 Bis que se refiere a los CDPs, estableciendo que las
referidas constancias son requisito para la contratación bajo dos renglones presupuestarios
específicos. El presente análisis, abordará la constitucionalidad de la disposición que desarrolla
el artículo 26 Bis en el Reglamento de la LOP.
 La legislación ordinaria y su relación con las disposiciones reglamentarias.

En primer término es preciso señalar que los reglamentos son actos administrativos, que
dentro de la legalidad y bajo la jerarquía normativa, establecen normas que regulan o
desarrollan una actividad o la forma de actuar de entidades parte de la administración pública1.
Según el artículo 183, literal e) de la Constitución Política de la República de Guatemala, le
corresponde al Presidente y Jefe del Estado de Guatemala, la facultad de dictar los decretos,
acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes.

La facultad reglamentaria concedida al Presidente de la República por la constitución,

que es de suma importancia para el buen y efectivo funcionamiento del Organismo Ejecutivo,
está sujeta al principio de legalidad2 y juricidad3, regulados por los artículos 5, 152, 154 y 155
de la Constitución, que establece que el actuar de los funcionarios públicos está sujeto y
limitado a lo que la Constitución y la ley indica. En concordancia con dichas normas, la Corte de
Constitucionalidad se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que dichas
disposiciones tienen, indicando lo siguiente:

¨… El principio de legalidad de las funciones públicas contenido en el artículo 152 de la

Constitución, establece que el ejercicio del poder está sujeto a las limitaciones señaladas por la
Constitución y la ley, lo que significa que la función pública debe estar debidamente establecida;
con la finalidad de hacer dinámica la toma de decisiones, contempló la representación del
ejercicio de la autoridad o de la competencia, permitiendo que fuera la ley ordinaria la que lo
desarrollara como se infiere del contenido del último párrafo del artículo 154 de la Constitución
que permite la delegación de las funciones públicas en los casos señalado en la ley…¨(Gaceta
No. 42, expediente No. 914-96, página No. 46, sentencia: 12-12-96).

De dicha cuenta es preciso revisar la normativa jurídica que permite la facultad

reglamentaria al Presidente, para poder observar el marco legal dentro del cual se puede
desarrollar la mencionada facultad administrativa. El artículo 183, literal e), literalmente dice:

¨… e)Sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten la leyes, dictar los decretos para
los que estuvieren facultados por la Constitución, así como los acuerdos, reglamentos y
1
Manuel Osorio, Diccionario Jurídico de Ciencias Jurídica, Política y Sociales, Edición Electrónica, Datasca, S.A.
Guatemala.
2
Principio de Legalidad: Principio fundamental del Derecho Público conforme al cual todo el ejercicio de potestades
debe sustentarse en normas jurídicas que son determinadas y establecidas por un órgano competente. Establece
que el límite del poder público es la ley.
3
Principio de Juricidad: Es un medio para alcanzar la supremacía constitucional. Establece la sujeción de la
Administración Pública a las normas de derecho estableciendo que toda actividad y decisión administrativa debe
someterse al Derecho y su respectiva estructura.
órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu;…¨ (El resaltado y
subrayado es propio).

La Constitución al establecer la facultad reglamentaria para el Presidente de la

República, limita dicha facultad estableciendo de manera expresa que dichos actos
administrativos no pueden alterar el espíritu de la leyes. Esta limitación es concordante con el
principio de jerarquía normativa establecida por la Constitución en los artículo 44, 175 y 204, del
que se deduce que así como la legislación ordinaria no puede contradecir la Constitución
Política de la República, la normativa reglamentaria no puede contradecir lo establecido en una
ley ordinaria.

Sobre el alcance de la facultad reglamentaria otorgada al Presidente de la República, la

Corte de Constitucionalidad se ha pronunciado de la siguiente manera:

¨… El Presidente de la República, constitucionalmente está facultado para la emisión de

disposiciones reglamentarias, siempre y cuando, éstas cumplan la función de desarrollar las
leyes sin alterar su espíritu; de lo contrario se generará vicio de inconstitucionalidad, que
obligará a su expulsión del ordenamiento jurídico por esta vía…¨ (Gaceta No. 59, expediente
No. 674-00, página No. 52, sentencia: 29-03-01).

En concordancia con el principio de jerarquía constitucional y de legalidad, la Ley del

Organismo Judicial desarrolla las normas anteriormente mencionadas y establece lo siguiente:

¨Artículo 9. Supremacía de la Constitución y jerarquía normativa. Los Tribunales

observarán siempre el principio de jerarquía normativa y de supremacía de la Constitución
Política de la República, sobre cualquier ley o tratado, salvo los tratados o convenciones sobre
derechos humanos, que prevalecen sobre el derecho interno.

Las leyes o tratados prevalecen sobre los reglamentos. Carecen de validez las disposiciones
que contradigan una norma de jerarquía superior.¨

Tomando en cuenta las apreciaciones, normas y resoluciones anteriormente

mencionadas, podemos establecer que cualquier normativa reglamentaria, aun cuando haya
sido formalmente emitida, que contradiga las disposiciones contenidas en una ley ordinaria, es
invalida e inconstitucional por contradecir los preceptos básicos de la estructura normativa del
Estado de Guatemala.
 Análisis textual

Tal y como se dijo, el artículo 183 literal e) de la Constitución de la República de

Guatemala indica de forma por demás clara que:

“Funciones del Presidente de la República. Son funciones del Presidente de la

República: (...) e) Sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes, dictar los
decretos para los que estuviere facultado por la Constitución, así como los acuerdos,
reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu;”
(El resaltado y subrayado es propio)

Cabe resaltar que la Constitución le prohíbe al Presidente alterar el “espíritu” de las

leyes. Lo cual ha sido reiterado por la Corte de Constitucionalidad, además de las sentencias
anteriormente mencionadas, en las que resolvieron las inconstitucionalidades presentadas al
reglamento del Impuesto Sobre la Renta en 1995, del reglamento de la Ley de Servicios de
Medicina Transfusional y Bancos de Sangre en 2001, y más recientemente en la
inconstitucionalidad del Reglamento de los Registros de la Propiedad en 2008, cuando dijo, en
forma por demás clara que:

“El artículo 183 de la Constitución Política de la República de Guatemala,

contempla en su literal e) una facultad especial denominada en la doctrina como
“facultad cuasi-legislativa”, la cual es conferida por disposición del propio texto constitucional
al Presidente de la República. Por medio de dicha facultad, el Presidente de la República
tiene la potestad de emitir “los acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto
cumplimiento de las leyes sin alterar su espíritu”, potestad que vista desde una óptica
racional, implica que el Presidente al ejercer dicha facultad reglamentaria le está
prohibido alterar el espíritu de las leyes que pretende desarrollar mediante acuerdos y
reglamentos, y por ello también le está prohibido pretender por medio de dicha facultad,
la reforma –aún cuando sea de manera tácita- o derogación de leyes que los reglamentos
están llamados a desarrollar, pues esa es su finalidad y el propósito del constituyente
originario al disponer que los reglamentos no pueden alterar el espíritu de la ley.” (El
resaltado y subrayado es propio)

El artículo 13 del decreto 13-2013 adicionó el artículo 26 Bis a la Ley Orgánica del Presupuesto,
el cual quedó redactado, en la parte conducente, de la forma siguiente:
 "Artículo 26 Bis. Constancias de Disponibilidad Presupuestaria y Financiera. Previo a
adquirir compromisos y suscribir contratos o convenios, prórrogas, ampliaciones,
disminuciones, variaciones o modificaciones, las entidades del Estado deben obtener del
responsable de las direcciones financieras institucionales o de las unidades de administración
financiera desconcentradas, una constancia de disponibilidad presupuestaria (CDP), que
garantice que existe crédito o asignación presupuestaria que cubra el monto del contrato
a ejecutar en el ejercicio fiscal correspondiente. Esta constancia es un requisito previo a
la etapa de pre-compromiso en el proceso de ejecución presupuestaria. ..." (El resaltado y
subrayado es propio)

Por su parte, el artículo 29 del Acuerdo Gubernativo 540-2013 que desarrolla el artículo citado
de la LOP dice, en su parte conducente, que:

“ARTICULO 29. CONSTANCIAS DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTARIA y

FINANCIERA. Las Constancias de Disponibilidad Presupuestaria (CDP) y Financiera (CDF),
serán obligatorias al suscribir contratos con cargo a los renglones de gastos 331
"Construcciones de bienes nacionales de uso común" y 332 "Construcciones de bienes
nacionales de uso no común", conforme al Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el
Sector Público de Guatemala. (...)” (El resaltado y subrayado es propio)

El artículo anterior limita a que las CDPs sean obligatorias únicamente a los “renglones
de gastos 331 “Construcciones de bienes nacionales de uso común” y 332 “Construcciones de
bienes nacionales de uso no común”. Salta a la vista que establecer que los CDPs se
necesitarán únicamente para los renglones de gastos 331 y 332, es inconstitucional pues
limita a que los CDPs se emitan únicamente para estos rubros y tergiversa la intención -
espíritu- del legislador de ser un “mecanismo de previsión para el Estado de Guatemala,
que le evitará asumir compromisos presupuestarios que no podrá cubrir o no tendrá
recursos para sufragar en el transcurso de los años”. Aunado a lo anterior, está reformando
tácitamente el artículo de la LOP al establecer que únicamente las construcciones de bienes
nacionales de uso común y no común deben contar con CDP.

Implicaciones

Entre las implicaciones del reglamento se encuentra en que la contratación de servicios

y el suministro de bienes y servicios (por poner un ejemplo) no necesitarán contar de un CDP, lo
cual hará que a través de este reglamento se burle la legislación aprobada que pretendía
reducir la deuda flotante.
 Conclusión

La disposición contenida en el artículo 29 del Reglamento de la Ley Orgánica del

Presupuesto va más allá del alcance que la Constitución le establece al Presidente de la
República, ya que contradice lo establecido en el artículo 183 literal e) de la Constitución, el
principio de legalidad y juricidad de los actos administrativos, y el principio de jerarquía
normativa contenido en la norma constitucional y la legislación ordinaria. Resulta una
disposición no solamente nociva para el manejo transparente del patrimonio del estado, sino
que contiene un vicio legal de inconstitucionalidad, que la hace incompatible con el
ordenamiento jurídico guatemalteco y los principios de transparencia, por lo que debe ser
ajustada de tal forma que comparta el espíritu y llene los requisitos establecidos por la
Constitución y la ley.