CAP.

1 OPERAŢIUNILE ADMINISTRATIVE ŞI OPERAŢIUNILE

MATERIALE

1. Noţiunea operaţiunilor administrative şi a operaţiunilor materiale

În afara actelor juridice, organele administraţiei publice înfăptuiesc şi o serie de operaţii

administrative cum ar fi ştampilarea, avizarea actelor administrative, înregistrarea lor, datarea,
îndosarierea ori comunicarea etc.
Analizând activitatea autorităţilor administraţiei publice se poate constata că cea mai mare
parte din activitatea acestora este alcătuită din operaţii administrative precum şi din operaţii
materiale, ca de pildă instruirea elevilor, consultarea unui pacient de către un medic ori prestările
de servicii.
Operaţiile administrative prezintă o deosebită însemnătate deoarece, cu ajutorul lor are loc
emiterea, executarea şi controlul actelor administrative precum şi al altor acte juridice, cum sunt
legile şi hotărârile judecătoreşti.
Operaţiile administrative se aseamănă cu operaţiile de tehnică administrativă care sunt
utilizate de alte organe ale statului, organizaţiile nestatale şi chiar persoane fizice. Operaţiile
administrative se deosebesc de acestea întrucât sunt realizate numai de organele administraţiei
publice.
Unele operaţii administrative sunt înfăptuite în realizarea puterii de stat, ca de exemplu
sigilarea unui bun, în timp ce altele nu implică acestea, cum sunt de pildă, dactilografierea sau
îndosarierea de acte1.
În comparaţie cu numărul actelor administrative, cel al operaţiilor administrative şi a celor
materiale este mult mai mare. Acest lucru se explică prin aceea că, pentru elaborarea şi executarea
unui singur act administrativ sunt necesare numeroase şi variate operaţii administrative şi operaţii
materiale. Fără acestea din urmă nu este posibilă nici elaborarea şi nici executarea, nu numai a
actelor administrative, dar nici a actelor celorlalte autorităţi ale statului, atunci când executarea lor
este înfăptuită de organele administraţiei publice.
Operaţiile administrative sunt legate în general de emiterea, executarea şi controlul unui
act administrativ sau a altui act juridic concret, determinat, în timp ce operaţiile materiale propriu-
zise sunt înfăptuite în exercitarea unor atribuţii ale organelor administraţiei publice, fără a avea o
legătură directă cu un anumit act administrativ sau un alt act juridic, emis atât de organe ale
administraţiei publice, cât şi de alte organe.
De exemplu, semnarea şi ştampilarea unui certificat medical sunt operaţii administrative
privind emiterea acelui certificat, în timp ce consultaţiile medicale sunt operaţii materiale, pentru
realizarea atribuţiilor ce revin cadrelor medicale. De asemenea, operaţiile legate de eliberarea unei
diplome de absolvire a unei instituţii de învăţământ sunt operaţii administrative, în timp ce ţinerea
de prelegeri, efectuarea unor lucrări de laborator, desfăşurarea unui seminar etc. sunt operaţii
materiale privind exercitarea funcţiei de cadru didactic. Evident, în unele cazuri, distincţia poate
fi destul de greu de făcut, de aceea problema trebuie rezolvată de la caz la caz, în mod diferenţiat.
În exemplele date, certificatul medical şi diploma de absolvire constituie acte
administrative.

1 D.Brezoianu - op. cit., pag. 52 ;

 2. Diferite operaţii administrative şi operaţii materiale

Aceste operaţii, denumite în doctrină şi operaţiuni tehnico-administrative2, pot interveni în

diferite faze ale procesului de elaborare şi executare a actelor administrative, şi anume, în faza de
pregătire, în faza de emitere, în faza de executare a actelor administrative, precum şi în ceea ce
priveşte controlul executării.
Astfel, în faza de pregătire intervin o serie de operaţii privind evidenţa datelor şi
documentelor, ca de pildă, statistici, rapoarte, referate, studii, expertize etc.
Tot în această fază premergătoare adoptării actelor administrative intervin şi procesele-
verbale de constatare a existenţei unor fapte sau operaţiuni tehnice de dactilografiere a proiectului
de act, multiplicarea acestuia, transmiterea lui spre avizare, iar după obţinerea avizelor,
transmiterea spre studiu funcţionarilor publici sau persoanelor ce compun organul ce urmează să-
l adopte, ori funcţionarului public competent, potrivit legii, să decidă emiterea actului administrativ
de autoritate în cauză.
În faza de emiterea au loc operaţii concomitente cu procedura de adoptare a actului
administrativ. Acestea se referă la întocmirea şi definitivarea proiectului de act administrativ,
avizarea de către funcţionarii ce urmează să-l adopte, operaţii cu ocazia votării actului, printre care
convocarea organului colegial, stabilirea ordinii de zi, întocmirea proceselor-verbale de şedinţă,
operaţii necesare formei actului, ca de exemplu, ştampilarea, datarea, înregistrarea, uneori
traducerea într-o altă limbă şi semnarea lui de către conducătorul organului care l-a adoptat.
În faza de executare intervin, de asemenea, o varietate de operaţii, cum ar fi publicarea sau
comunicarea actelor administrative prin publicarea în Monitorul oficial, presă, afişare, comunicare
la radio şi televiziune, înmânarea de înştiinţări individuale şi altele.
Tot în faza de executare, în caz de neexecutare de bunăvoie a actelor administrative, pot fi
aplicate o serie de măsuri administrative coercitive, având scopul de a se obţine executarea actelor
administrative.
Astfel de operaţii sunt, de exemplu, tratamentul medical forţat, ţinerea în carantină,
reţinerea unor persoane pentru cercetări penale, confiscarea de bunuri, sechestrarea acestora,
popriri, blocarea conturilor, vânzarea la licitaţie, oprirea accesului, interzicerea staţionării etc.
În fine, spre a se verifica modul cum au fost executate actele administrative, poate fi
utilizată o gamă variată de operaţii administrative de control. Este vorba despre operaţii realizate
de către organele administraţiei de stat ierarhic superioare celor controlate, precum şi de către
persoane sau compartimente din interiorul unui organ. Totodată, controlul se exercită şi între
organe diferite, fără a exista însă relaţii de subordonare a acestora unele faţă de altele (de pildă,
controlul sanitar, financiar, comercial3, poliţienesc etc.).
Ca operaţii administrative de control, pot fi menţionate: percheziţiile corporale şi
domiciliare, controlul asupra verificării tehnice a autovehiculelor, descinderii la faţa locului,
verificări de acte, inventare, expertize şi altele.
De multe ori, operaţiile de control sunt urmate de emiterea unor acte administrative, aşa
încât aceste operaţii pot fi incluse, într-un astfel de caz şi în grupa operaţiilor de pregătire şi de
elaborare a actelor administrative.
Având în vedere sarcinile administraţiei publice de a organiza executarea şi de a executa
legea, operaţiile administrative cât şi operaţiile materiale prezintă o însemnătate de prim ordin în

2 Mircea Preda - op.cit., pag. 138 ;

3 D.Brezoianu - op.cit., pag. 53 ;
ceea ce priveşte însăşi înfăptuirea administraţiei, asigurarea ordinii de drept şi desfăşurarea în cele
mai bune condiţii a vieţii sociale.
Mai trebuie menţionat că în doctrină s-a arătat că şi faptele administrative pot sta la baza
emiterii unui act administrativ4. Faptele administrative sunt acţiuni şi inacţiuni licite sau ilicite
săvârşite de autorităţile publice şi de funcţionarii acestora, precum şi de persoanele fizice şi juridice
care au drept rezultat producerea de efecte juridic.
Faptele administrative ilicite atrag răspunderea administrativă a celui care le-a săvârşit,
precum şi obligarea de a suporta paguba produsă unui terţ prin aceste fapte.

CAP. 2 ACTUL ADMINISTRATIV

SECŢIUNEA 1 – NOŢIUNEA, TRĂSĂTURILE ŞI REGIMUL JURIDIC AL

ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Conceptul de act administrativ (terminologie şi definiţie)

Varietatea sarcinilor pe care le îndeplinesc organele administraţiei publice determină

adoptarea unor diverse tipuri de acte. În această categorie intră în primul rând actele administrative.
Legislaţia, practica judiciară şi literatura de specialitate nu întrebuinţează o terminologie
unitară pentru denumirea principalului act juridic de putere emis de administraţia de stat sau cea
locală. Legislaţia foloseşte, de regulă, denumirile concrete ale actelor juridice administrative, ca
de exemplu: hotărâre, ordin, regulament, dispoziţie, autorizaţie, certificat, proces-verbal etc.,
ceea ce permite, în cazurile arătate stabilirea provenienţei actului juridic, determinarea caracterului
său normativ sau individual şi altele asemenea.
Întrucât actele juridice emise de administraţia publică cunosc o mare varietate şi o
abundenţă de denumiri s-a impus, cu necesitate, găsirea unei denumiri generice (întocmai ca şi în
cazul actelor civile sau a celor juridice) care să desemneze, în mod unitar, întreaga categorie a
acestor acte. În acest sens, două denumiri reţin, în principal, atenţia: cea de act administrativ şi cea
de act de drept administrativ5.
Terminologia de act administrativ este folosită de Constituţie (art. 48 alin. 1), Legea
contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau Hotărârea Guvernului României nr. 9/2001 privind
reorganizarea şi funcţionarea prefecturilor (art. 4). Aceeaşi terminologie este utilizată şi de o serie
de autori de specialitate6.
Alţi autori se referă la noţiunea de act de drept administrativ, dar care nu este utilizată în
legislaţie7. Considerăm corectă terminologia folosită în Constituţie ca lege fundamentală a statului.

4 Mircea Preda - op. cit., pag. 137 ;

5 Ioan Santai – Drept administrativ şi ştiinţă administrativă, vol. II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca 1998, pag. 31;
6 Valentin Prisăcarul – Contenciosul administrativ, Editura ALL BECK, Bucureşti, 1998, pag. 76; - R. Ionescu – Drept administrativ, Editura
didactică şi pedagogică, Bucureşti 1970 pag. 218; - Alexandru Negoiţă – Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 216; - A.
Iorgovan – Tratat de drept administrativ, Biblioteca juridică NEMIRA, Bucureşti, 1996 ;
7 T. Drăgan – Actele de drept administrativ, Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1959; - I. Santai – op. cit., pag. 31;
 Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice date, în principal, de autorităţile
şi persoanele care îşi desfăşoară activitatea în administraţia publică, precum şi de instituţiile
publice şi regiile autonome, fiind o modalitate de lucru a acestora prin care se asigură realizarea
puterii executive şi înfăptuirea sarcinilor care revin administraţiei publice.
Emit acte administrative şi alte autorităţi publice, din sfera celorlalte puteri (legislativă şi
judecătorească), dar nu ca activitate de bază a acestora, ci ca activitate auxiliară, necesară pentru
îndeplinirea activităţii de bază. Mai concret emit acte administrative şi organele de conducere ale
fiecărei din cele două camere ale Parlamentului (preşedintele şi biroul camerei), precum şi
funcţionarii publici care deţin funcţii de conducere în aparatul acestora (secretarul general, şefii de
departamente, de servicii şi a celorlalte compartimente din structura lor organizatorică), precum şi
conducerile autorităţilor judecătoreşti, în vederea bunei administrări a justiţiei sau pentru punerea
în executare a hotărârilor judecătoreşti rămase definitive8.
Conceptual, actul administrativ este actul juridic unilateral emis în cadrul activităţii
executive de autorităţi publice în calitatea lor de subiecte special investite cu atribuţii de realizare
a puterii de stat, prin care se creează, se modifică sau se sting raporturi de drept administrativ.

2. Trăsăturile actelor administrative

Trăsăturile actelor administrative reprezintă acel ansamblu de însuşiri care determină

includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod concomitent le diferenţiază de
alte specii de acte juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept. Trăsăturile actelor
administrative le putem desprinde din analiza următoarelor categorii :
- elementele esenţiale;
- condiţiile de valabilitate şi
- caracteristicile specifice.
Elementele esenţiale sunt acele trăsături fără de care manifestarea de voinţă nu se poate
constitui ca act juridic. Condiţiile de valabilitate reprezintă acel ansamblu de cerinţe care asigură
actelor de drept administrativ producerea integrală şi în mod valabil a efectelor juridice.
Caracteristicile specifice actelor administrative reprezintă acele însuşiri care, rezultând din
reunirea cumulativă a elementelor esenţiale şi a condiţiilor de valabilitate, diferenţiază aceste acte
de alte categorii acte juridice.
S-a arătat că actul administrativ este o manifestare de voinţă juridică unilaterală aparţinând
autorităţii administraţiei publice. Uneori, manifestarea de voinţă nu este exclusiv un atribut al
administraţiei. Astfel, în unele cazuri, actul administrativ se emite de autoritatea sau instituţia
administrativă la cererea administraţilor interesaţi. Aşa este de pildă autorizaţia de înstrăinare a
unui imobil ori cea de construcţie a unui imobil. Deşi actul este emis la cererea persoanei interesate,
nu suntem în prezenţa unui act bilateral, autoritatea, administrativă, putând refuza sau anula actul
administrativ din proprie iniţiativă, fără acordul celuilalt subiect.
Actul administrativ este obligatoriu atât faţă de persoanele fizice sau juridice cărora li se
adresează, cât şi faţă de organul care l-a emis, ţinut să-l respecte el însuşi pe tot parcursul
valabilităţii lui. Această obligativitate a actului administrativ derivă din faptul că el este dat pe
baza şi în executarea legii şi, din această cauză se bucură de prezumţia de legalitate. Actele
administrative fiind emise pe baza şi în executarea legii nu pot conţine dispoziţii contrare legilor,
dar printr-o lege se poate oricând modifica sau anula un act administrativ. Actul administrativ este

8 A se vedea şi Mircea Preda – Tratat elementar de drept administrativ român, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag. 99-100;
executoriu imediat ce a intrat în vigoare, fără nici o altă formalitate, ca de pildă obţinerea unui titlu
executoriu.

3. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative reprezintă un ansamblu de reguli ce guvernează

formarea, modificarea şi desfiinţarea respectivelor acte9.
Actele administrative sunt supuse regimului juridic administrativ, având în acest sens un
regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se manifestă cu privire la
legalitatea actelor administrative, forţa lor juridică, puterea lor probantă, modul de intrare în
vigoare, modul de executare şi de încetare a efectelor juridice. S-a observat că actele respective,
dispun de prezumţia de legalitate, sunt obligatorii şi se pun direct în executare. Prin aceasta se
învederează caracterul lor de acte de putere publică, prin opoziţie cu actele juridice civile, ale căror
efecte vizează, în principiu, numai părţile participante la raportul juridic respectiv.
Analizând regimul juridic al acestor acte trebuie să-l deosebim de natura juridică a efectelor
sau raporturilor pe care le guvernează. Astfel, un act normativ de genul unei hotărâri de Guvern,
rămâne un act din perimetrul dreptului administrativ, chiar dacă reglementează raporturi juridice
civile, natura sa juridică fiind distinctă de faptul că el constituie şi un izvor al dreptului civil. La
fel, un act administrativ individual poate genera şi raporturi juridice de altă natură (de exemplu,
ordinul de repartizare a unei suprafeţe lucrative poate sta la baza contractului de închiriere) fără ca
aceste raporturi, de cu totul altă factură, să-i modifice natura juridică proprie. Totodată, faptul că
un act administrativ este reglementat prin norme aparţinând mai multor ramuri de drept, nu duce
la schimbarea naturii juridice unitare a actului în cauză.
În fine, actul administrativ, ca act juridic nu se confundă cu toate înscrisurile materiale sau
actele constatatoare ale manifestărilor de voinţă producătoare de efecte juridice. Majoritatea
actelor administrative trebuie să îndeplinească în mod obligatoriu cerinţa formei scrise, astfel încât
existenţa actului juridic este condiţionată de însăşi existenţa înscrisului a cărui lipsă antrenează
inexistenţa respectivei manifestări de voinţă.

SECŢIUNEA 2 – ELEMENTELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Elementele actelor administrative sunt acele caracteristici care constituie manifestările de

voinţă ale administraţiei ca acte juridice specifice acesteia. Aceste elemente sunt:
a) - voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat;
b) - obiectul actului juridic;
c) - organul sau subiectul emitent al actului;
d) - motivele care stau la baza actului.
Aceste elemente sunt esenţiale, absenţa unuia dintre ele atrăgând inexistenţa actului. Mai
pot exista şi unele elemente neesenţiale, anume termenul şi condiţia, dar care pot să apară doar în
cazul unor acte de drept administrativ.
a) Un prim element se referă la voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de
stat. Actul administrativ este un act voliţional care intervine în cadrul activităţii executive

9 I. Santai – op. cit., pag. 34;

contribuind într-o formă specifică la realizarea puterii de stat. El este un act de voinţă cu caracter
deliberativ, emis în scopul producerii de efecte juridice şi presupune acţiunea conştientă şi voită a
autorului său, neputând avea un caracter întâmplător, aleatoriu.
Voinţa din actul administrativ trebuie să întrunească mai multe condiţii: să fie intenţionată,
manifestată, să aibă un dublu caracter voliţional, să fie autonomă şi neviciată.
Caracterul intenţionat al voinţei din actele administrative, presupune reprezentarea
scopului acţiunii şi urmărirea sau acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din
această cauză efectele juridice licite au la bază, întotdeauna intenţia directă. Ea cuprinde intenţia
de a produce efecte juridice în care sens subiectul de drept urmăreşte producerea anumitor efecte
juridice determinate, iar legea atribuie voinţei acestuia relevanţă juridică numai în considerarea
existenţei voinţei şi a direcţiei acesteia.
Actul de voinţă cuprinde un element intern, subiectiv, intenţia şi unul extern, obiectiv,
respectiv efectele produse în baza intenţiei şi anume raporturile juridice, generale, modificate sau
desfiinţate. Atât intenţia, cât şi efectele urmărite şi produse trebuie să fie în concordanţă cu legea
întrucât legalitatea constituie o caracteristică esenţială pentru existenţa actului juridic, în special a
celui administrativ care este înzestrat cu prezumţia de legalitate. În cazul actelor administrative
intenţia autorului lor trebuie să fie în concordanţă numai cu acele efecte pe care legea le recunoaşte
respectivei categorii de acte juridice10.
Dreptul obiectiv determină conţinutul voinţei interne stabilind condiţiile în care actul
juridic produce efectele scontate.
Un alt element constă în aceea că voinţa trebuie să fie manifestă sau manifestată, adică
trebuie să fie cunoscută de către cei cărora li se adresează actul, pentru ca aceştia să-şi conformeze
conduita potrivit intenţiei autorului. Voinţa rămasă la stadiul de simplu proces intern nu are nici o
relevanţă în orice ramură de drept, atâta timp cât ea nu trece în realitatea obiectivă la faza sa
externă. Mai mult, nu este suficientă doar simpla manifestare a voinţei, pentru a se produce efecte
juridice urmând a fi îndeplinite şi anumite cerinţe de formă, fie privind procedura, fie forma
exterioară scrisă, necesară de cele mai multe ori. Aceste cerinţe de formă, deşi nu conferă efecte
juridice manifestării de voinţă, constituie de multe ori, condiţii de valabilitate sau de probaţiune a
actului juridic.
Pornind de la teza că voinţa apare în două ipostaze, una internă şi alta externă, şi ca în
dreptul administrativ este valabilă exteriorizarea făcută cu respectarea condiţiilor de formă cerute
de lege, rezultă că manifestarea voinţei coincide cu emiterea sau cu adoptarea actului, fără a se
putea considera manifestarea de voinţă anterioară actului juridic, chiar dacă putem distinge, uneori,
între momentul apariţiei actului juridic şi momentul întocmirii înscrisului constatator care se
redactează ulterior.
Modul de manifestare a voinţei organelor administrative şi cunoaşterea efectivă a acestei
manifestări are loc prin aducerea la cunoştinţă a actelor administrative, de regulă întocmite în
formă scrisă, fie pe calea publicării actelor normative, fie pe calea comunicării actelor individuale.
De momentul şi din momentul manifestării voinţei şi mai ales al cunoaşterii efective al acesteia se
leagă anumite efecte ale actelor juridice cum ar fi intrarea lor în vigoare sau punerea în executare.
O altă caracteristică este dublul caracter voliţional al actului administrativ, prin aceea că
exprimă atât voinţa statului consacrată prin lege şi prin acte subordonate acesteia şi care se impune
în actele administraţiei, cât şi voinţa autorităţii emitente. Voinţa statului are un rol important dată
fiind poziţia subordonată a organelor administraţiei faţă de lege şi de organele executive ierarhic
superioare. De aceea, de exemplu, atunci când emit acte, organele administraţiei publice trebuie

10 Ioan Santai – op. cit., pag. 37;

să indice întotdeauna actul normativ superior care constituie temeiul lor legal. Uneori actele
administrative pot să cuprindă manifestările de voinţă ale mai multor organe care îşi dau acordul
ori aprobarea la emiterea deciziilor.
Pe de altă parte – ca element – voinţa din actul administrativ exprimă un anumit grad de
autonomie a organului emitent care dispune fie de autonomia decizională, fie de simpla
independenţă operativă în activitatea sa. Deşi voinţa organului emitent este subordonată voinţei
statului, a puterii legiuitoare şi a celei executive, totuşi nu se poate reduce activitatea executivă
numai la acţiunea de simplă declanşare a incidenţei legii.
Autonomia de voinţă creşte odată cu facultatea recunoscută administraţiei de a aprecia o
anumită situaţie şi de a-şi lega mijloacele cele mai corespunzătoare în rezolvarea ei acţionând
inclusiv pe considerente de oportunitate11.
De asemenea, voinţa trebuie să fie neviciată întrucât vicierea ei afectează existenţa şi
valabilitatea actului juridic. Viciile actelor administrative sunt eroarea, dolul dar şi uneori chiar
violenţa. Eroarea este atunci când faptele reţinute ca motive ale actului sunt eronate sau greşit
stabilite şi eroarea este de drept când în emiterea actului organul nu se bazează pe un text legal sau
se bazează în mod greşit pe un text. Dolul, ca eroare provocată în mod fraudulos, are în dreptul
administrativ particularităţile sale spre deosebire, de exemplu, de dreptul civil. Astfel, el poate
proveni de la unul din subiecţii raportului juridic ori de la ambele părţi în scopul eludării legii. Din
această cauză manoperele dolosive determină desfiinţarea actelor administrative.
Actul administrativ este un act voliţional emis în cadrul activităţii executive de realizare a
puterii de stat. De aici concluzia că el nu poate proveni decât de la o autoritate publică, deci a
statului sau a administraţiei publice locale.
Legat de aceasta, actul administrativ este expresia juridică a modului specific de realizare
a puterii publice de către administraţie, trăsătură care îl particularizează în cadrul altor acte de
putere deosebindu-l, în acelaşi timp, de actele civile sau de dreptul muncii. Ceea ce reprezintă
trăsături în adevăr specifice ale actelor administrative este faptul că ele se pun direct în executare,
de cele mai multe ori din oficiu, fără altă formalitate deosebită, iar forţa de constrângere care le
garantează aparţine chiar sistemului de organe administrative.
b) Un al doilea element al actului administrativ este obiectul propriu. Obiectul oricărui act
juridic este chiar obiectul raportului juridic pe care acel act îl generează. Obiectul este constituit
din conduita părţilor, adică din acea acţiune asupra căreia sunt îndreptate drepturile şi respectiv
obligaţiile participanţilor la raportul juridic.
Obiectul actului administrativ este unic, având la bază o singură cauză sau motiv întrucât
actul administrativ nu este un acord de voinţă de forma contractului civil în care prestaţia unei părţi
are drept cauză contraprestaţia celeilalte părţi. Obiectul actului administrativ este strict determinat
de lege şi de alte acte normative.
Obiectul actului juridic administrativ este impus în mod unilateral de către organul emitent,
chiar dacă actul a fost emis la cererea unui solicitant. De asemenea, obiectul are caracter
obligatoriu deoarece subiectele de drept trebuie să aibă o conduită conformă cu manifestarea de
voinţă a organului administraţiei publice. Această trăsătură rămâne valabilă şi în actele permisive,
precum autorizaţiile, care, deşi nu obligă subiectele de drept la realizarea conduitei prevăzute de
lege, totuşi atunci când acestea doresc să-şi exercite drepturile conţinute de astfel de acte trebuie
să adopte conduita prevăzută de ele.
Uneori, obiectul actelor administrative poate fi dublat de elemente de natură materială,
susceptibile de evaluare pecuniară.

11 Ioan Santai – op. cit., pag. 40;

 c) În rândul elementelor care reprezintă motive ale actelor administrative, sunt cele de fapt
şi de drept. Motivele de fapt sunt cauzele sau împrejurările care justifică şi determină adoptarea
unui act juridic, iar motivele de drept sunt textele legale care permit şi determină această adoptare.
Actele normative de ordin administrativ sunt emise întotdeauna pe baza şi în executarea legilor
sau, după caz, a ordonanţelor Guvernului, care constituie motivul sau temeiul lor legal. Uneori
legea prevede şi anumite situaţii de fapt care determină apariţia unor reglementări administrative,
precum catastrofele şi calamităţile.
Lipsa motivelor de fapt duce la inexistenţa actului juridic, iar caracterul ilegal al motivelor
duce la nulitatea actului respectiv. Sancţiunea nulităţii operează şi atunci când organul este în
eroare asupra motivelor care au determinat emiterea actului administrativ sau când organul a fost
indus în eroare cu privire la motivele care stau la baza acelui act juridic.
Atunci când organul administrativ este obligat prin lege să emită un act juridic, fie din
oficiu fie la cerere, nu interesează motivele care-l determină pe solicitant să ceară emiterea unui
act impus de lege. Când însă organul administrativ are facultatea de a aprecia asupra satisfacerii
unei cereri prin emiterea unui act, el va fi liber să cerceteze motivele solicitării.
d) Un alt element al actului administrativ este organul sau subiectul emitent al actului.
Organele decizionale administrative pot fi organe cu conducere colegială iar, în unele cazuri
organe cu conducere unipersonală. Dreptul de decizie poate să aparţină unor persoane din cadrul
organului colegial sau unor funcţionari din structurile interne ale organului. Factorii respectivi au
posibilitatea atât de a emite decizii, cât şi de a participa la întregul proces decizional.
În ştiinţa administraţiei, autorul unei decizii este numit factor sau subiect decident,
reprezentând persoana sau grupul de persoane ca organe investite cu dreptul de decizie în baza
calităţii recunoscute prin lege.
Organele cu conducere unipersonală funcţionează fie în această formă exclusivă, fie în
îmbinare cu formele colegiale de conducere. În procesul decizional avantajele conducerii
unipersonale constau, printre altele, în operativitatea luării deciziilor şi în unitatea deciziilor.
Dezavantajele acestei forme de conducere constau în posibilitatea nefundamentării temeinice a
deciziilor, în pericolul încălcării şi în micşorarea posibilităţilor de control asupra procesului de
pregătire şi adoptare a deciziilor.
Ca principiu, actele administrative sunt acte juridice care-şi produc efectele din momentul
adoptării lor legale. Cu toate acestea unele acte administrative pot fi afectate în ceea ce priveşte
executarea lor, existenţa lor, de termen şi de condiţie ca modalităţi neesenţiale ale acestor acte, dar
care le conferă un conţinut complex.
În cazul actelor administrative normative, efectele acestora se produc din momentul
adoptării lor legale, de la data aducerii lor la cunoştinţă sau de la data încunoştinţării subiectelor.
Şi în această materie operează principiul potrivit căreia normele de drept administrativ nu
retroactivează şi nici nu ultraactivează. În cazul actelor individuale, care reflectă trăsăturile şi
efectele în timp ale normelor juridice care le stau la bază, acţiunea şi executarea lor se declanşează
de la data adoptării, a comunicării sau de la data fixată prin actul juridic.

SECŢIUNEA 3 – CONDIŢIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR

ADMINISTRATIVE
 Actul administrativ, categorie juridică a deciziei administrative, urmează să îndeplinească
o serie de condiţii pentru a fi valabil. Condiţiile reprezintă acel ansamblu de trăsături care trebuie
să asigure producerea integrală a efectelor urmărite prin adoptarea actului.
1. Condiţiile generale de valabilitate ale actelor administrative sunt:
- fundamentarea ştiinţifică,
- legalitatea,
- oportunitatea,
- unitatea şi
- simplitatea formei.
a) Fundamentarea ştiinţifică presupune existenţa unor criterii ştiinţifice care să stea la
baza pregătirii şi adoptării actului administrativ. Orice act administrativ, dar mai cu seamă cele cu
caracter normativ trebuie să se bazeze pe studii de fundamentare social-economică, politică şi
juridică, pe metode moderne de analiză şi luarea deciziei, precum şi pe procedee de tehnică
legislativă adecvate.
b) Legalitatea este acea condiţie conform căreia actul administrativ trebuie adoptat numai
în baza unui drept de decizie şi numai de către organele sau persoanele investite cu putere legală
de decizie, în temeiul şi pentru executarea legii.
c) Oportunitatea sau actualitatea, presupune adoptarea şi executarea actului în timp util
şi la condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, ca o consecinţă a evoluţiei relaţiilor
sociale, actul juridic a încetat practic să mai fie util.
d) Unitatea actului administrativ impune concordanţa cu actele anterioare aflate în vigoare,
dar şi lipsa contradicţiilor dintre dispoziţiile sale.
e) Simplitatea formei presupune sub aspect extern, adoptarea actului fără formalităţi
procedurale deosebite care ar îngreuna în mod inutil procesul decizional, iar sub aspect intern,
redactarea actului într-o formă logică şi într-un stil concis, clar şi precis, care să excludă orice
echivoc.
2. Actul administrativ trebuie să îndeplinească şi anumite condiţii speciale de valabilitate:
– actul să fie emis de către organul sau persoana competentă şi în limitele competenţei legale;
– actul să fie emis cu respectarea formelor procedurale legale specifice;
– conţinutul actului să fie conform normelor legale;
– actul să corespundă scopului urmărit de lege12.
Din enumerarea acestor condiţii se poate observa că primele două sunt condiţii externe sau
formale celelalte reprezentând condiţii de fond, interne, ale actului administrativ.
Emiterea actului de către persoana sau organul cu competenţă decizională este o primă
condiţie. Competenţa reprezintă ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite de
un subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale.
Competenţa presupune dreptul şi obligaţia de a săvârşi acţiuni de informare, de
comportare, de verificare şi de decizie, motiv pentru care ea nu este o noţiune sinonimă cu cea de
capacitate juridică, ultima presupunând întotdeauna posibilitatea de a adopta acte juridice.
Competenţa decizională este acea competenţă care permite şi conferă unui organ dreptul de a hotărî
sau de a dispune prin acte de decizie în ceea ce priveşte rezolvarea unei anumite situaţii13.

12 T. Drăganu – Actele de drept administrativ, Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pag. 107-147;
13 Ioan Santai – op. cit., pag. 53;
 Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor funcţionari de decizie, deşi
iniţierea sau formularea, executarea şi controlul deciziei pot să aparţină şi unor factori
nedecizionali, cum sunt organele consultative. La nivelul conducerii organului administrativ se
adoptă un mare volum de decizii, dintre care unele vizează activitatea de ansamblu a autorităţii sau
instituţiei administrative, altele raporturile cu terţii, iar celelalte se referă la activitatea curentă.
În unele situaţii dreptul la decizie aparţine în exclusivitate numai funcţionarului sau
organului desemnat de lege, caz în care competenţa decizională are un caracter exclusiv. Alteori,
dreptul de decizie este încredinţat în mod direct spre exercitare unor subiecte care nu dispun în
mod obişnuit de o competenţă proprie într-un anumit domeniu. Aceste încredinţări deosebite ale
legii îmbracă forma repartizării de atribuţii, a înlocuirii sau suplinirii, a delegării de atribuţii şi a
încredinţărilor cu caracter special.
Organele cu competenţă exclusivă exercită un drept propriu de decizie, iar organele lor
ierarhic superioare nu li se pot substitui în atribuţii având doar posibilitatea de îndrumare
obligatorie a activităţii organelor subordonate şi dreptul de anulare a actelor necorespunzătoare ale
acestora din urmă14.
În doctrină se afirmă că alături de organele cu competenţă exclusivă pot funcţiona şi organe
cu competenţă ajutătoare sau auxiliară constituite în cadrul sau pe lângă unele organe de stat şi
având caracterul sau statutul de aparat propriu (departament, inspectorat etc.)15.
Comparativ cu organele ajutătoare, autorităţile cu competenţă exclusivă dispun de
autonomie decizională sau de independenţă operativă, exercitând atribuţii în nume propriu,
neputând fi substituite de către alte organe, chiar ierarhic superioare.
În stabilirea exactă a competenţelor decizionale în cadrul organului, un loc important îl
ocupă regulamentele interne de organizare şi funcţionare care precizează sfera de probleme în
legătură cu care funcţionarii publici pot primi şi emite dispoziţii obligatorii.
În cazul funcţionarilor administrativi a căror învestitură legală a fost în competenţă,
atipică, chiar viciată, numiţi funcţionari de fapt, actele lor sunt, în principiu, acte fără valoare
juridică.
În situaţia actelor decizionale, cum sunt cele de autorizare, de sancţionare etc., nu se pot
produce efecte juridice valabile, deoarece autorul lor nu dispune de competenţa legală de emitere,
iar voinţa sa este lipsită de semnificaţia juridică pe care legea o acordă voinţei celor aflaţi în deplină
legalitate. În schimb, în cazul unor operaţiuni tehnico-materiale cum sunt cele de constatare în
materia actelor de stare civilă, a autentificării şi, în general în materia actelor constatatoare – unde
iregularitatea investirii este irelevantă pentru terţii participanţi în raport juridic, aceştia neputând
cunoaşte lipsa condiţiilor legale în exercitarea competenţei de către funcţionar-respectivele acte
vor trebui considerate ca operaţiuni valabile. Valabilitatea actelor constatatoare este determinată
de rolul funcţionarului a cărei activitate se reduce la o simplă operaţiune de constatare şi de
înregistrare a voinţei părţilor din actul juridic ori a faptului produs. Astfel, în baza principiului
aparenţei de drept aceste acte sunt valabile cu condiţia ca întocmirea lor să se fi făcut cu respectarea
formelor cerute de lege, iar beneficiarul lor să fi fost în drept a le obţine.
Unul din elementele esenţiale ale procesului decional este stabilirea nivelului ierarhic la
care se adoptă decizii, adică determinarea organului sau a persoanei care exercită dreptul de
decizie. Unul din argumentele de bază ale adepţilor sistemului decizional excesiv de centralizat
este acela că lucrătorii organelor administrative ierarhic inferioare având, în general, un nivel de
şcolarizare mai scăzut decât cei din organele ierarhic superioare, impune deplasarea dreptului de

14 T. Drăganu – Actele de drept administrativ, op. cit., pag. 108;

15 Ioan Santai – op. cit., pag. 53;
decizie spre nivelele centrale. Însă superioritatea pregătirii profesionale, de la un anumit nivel nu
implică şi superioritatea rezolvării problemei deoarece trecerea formală a dreptului de decizie în
competenţa organului superior nu impune, de la sine şi transmiterea rezolvării cazului către
persoana cea mai competentă sub aspect profesional.
În procesul dezvoltării autonomiei locale administrative asistăm la trecerea treptată a
dreptului de decizie, pe categorii de probleme, spre nivelele ierarhic inferioare ale organizării
administrative, ceea ce implică o creştere a gradului de coordonare a activităţii acestor din urmă
autorităţi, în scopul asigurării unei concordanţe depline între activitatea locală sau de nivel inferior
ierarhic, cu principiile politicii generale ale statului.
Dacă în sistemul conducerii centralizate sfera principală de activitate a organelor centrale
este stricta îndrumare a celor aflate în subordine, în sistemul descentralizării şi a autonomiei locale
rolul organelor centrale constă în coordonarea activităţii autorităţilor locale şi acordarea asistenţei
de specialitate.
Legată de instituţia deciziei este delegarea dreptului de decizie. Una din caracteristicile de
bază ale competenţei (alături de caracterul legal, obligatoriu şi temporal) este şi caracterul propriu
sau personal al acesteia în sensul că ea aparţine numai subiectului prevăzut de lege. În mod
excepţional, unele atribuţii, inclusiv dreptul de decizie, se pot încredinţa – pe calea repartizării, a
înlocuirii sau suplinirii şi a delegării – unor organe sau persoane care în mod obişnuit nu dispun
de astfel de competenţe.
Prima ipoteză este aceea a repartizării de atribuţii, situaţie în care se stabileşte că anumite
atribuţii proprii unui organ colegial de conducere vor fi exercitate în intervalul dintre şedinţe, în
mod temporar sau permanent, de către unii din membrii care îl compun sau de către forme
operative de conducere. Scopul repartizării este asigurarea creşterii operativităţii în activitatea
organului colegial, care, de regulă, nu poate desfăşura în permanenţă o activitate în plen.
O a doua ipoteză este înlocuirea sau suplinirea unui funcţionar de către altul, atunci când
cel în cauză este împiedicat să-şi exercite atribuţiile sale. Înlocuirea se face de drept sau printr-un
act juridic. Astfel, prefectul este înlocuit în lipsă de către subprefect 16. De asemenea, primul-
ministru al României, propune Preşedintelui ministrul care urmează a exercita funcţia al cărui
titular este, pe întreaga perioadă cât lipseşte sau primul ministru este în imposibilitate de a-şi
exercita atribuţiile, Preşedintele va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru
interimar.
O altă formă de încredinţare a competenţei este competenţa delegată. Ea constituie
încredinţarea unor atribuţii care revin în mod obişnuit unui funcţionar şi căruia legea îi permite să
şi le încredinţeze unui subordonat ierarhic. Spre deosebire de celelalte cazuri, la delegare operează
transmiterea către o singură persoană a unei părţi din atribuţii şi nu a tuturor ca în ipoteza înlocuirii
sau a suplinirii.
Instituirea delegării trebuie să ţină seama de mai multe elemente precum: - scopul,
obiectul, forma, modul şi condiţiile de delegare.
De asemenea, exercitarea delegării încredinţate presupune respectarea unor condiţii
recomandate de ştiinţa administraţiei: a) respectarea sferei de atribuţii delegate, în sensul
neintervenţiei funcţionarului ierarhic superior; b) persoana care şi-a delegat atribuţiile are obligaţia
să menţină delegarea în limitele noilor competenţe; c) controlul asupra activităţii delegate.
În fine, încetarea delegării se efectuează după aceeaşi procedură prin care ea a fost
instituită.

16 Art. 140 alin. 2 din Legea nr. 215/2002 a administraţiei publice locale ;.
 O altă condiţie specială de valabilitate este conformitatea actului administrativ cu forma
prevăzută de lege. Regula este că manifestarea de voinţă din actele juridice nu este necesară a fi
exprimată în forme exprese pentru a produce efecte juridice. În dreptul administrativ, se impun
însă anumite reguli, să fie respectate anumite forme.
Uneori emiterea actului se pate face fără obligaţia respectării unei proceduri prestabilite,
alteori această procedură se reduce la un minim de condiţii, ca de pildă condiţia formei scrise, însă
în unele cazuri ea poate consta dintr-un complex întreg de formalităţi.
Procedura administrativă este foarte diferită şi ea constă din forme simple sau forme
complexe. Cea mai simplă formă exterioară a actelor administrative este forma scrisă. Această
formă este obligatorie în cazul actelor normative, a actelor individuale de tipul celor
jurisdicţionale, de sancţionare sau pentru care legea cere forma scrisă.
O altă condiţie este conformitatea actelor administrative cu conţinutul legii. Problema
conformităţii deciziilor administrative cu conţinutul legii vizează conformitatea acestora cu
elementele normei juridice conţinute în lege şi anume ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
În fine, o condiţie specială importantă este conformitatea actului administrativ cu scopul
legii. Scopul este rezultatul pe care vrea să îl atingă reglementarea legală. Scopul actului normativ
sau individual contrar legii, atrage nulitatea actului administrativ, iar dacă existenţa unui scop
ilegal apare şi ca o încălcare a legii, se va aplica sancţiunea corespunzătoare gradului de pericol
social al faptei.

SECŢIUNEA 4 – CARACTERELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Caracteristicile actelor administrative sunt acele trăsături care individualizează aceste acte
faţă de alte acte juridice.

1. Caracterul unilateral

Principala caracteristică a manifestării de voinţă din actele administrative este

unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezintă acea calitate a actului juridic conform
căreia el este emis fără participarea sau consimţământul subiectelor de drept cărora le este destinat
de către administraţie sau cu privire la care generează drepturi sau obligaţii. Unilateralitatea actelor
administrative este destinată de emiterea actelor în temeiul şi pentru realizarea puterii în stat (a
puterii publice).
Când un act administrativ este emis din oficiu de către o autoritate sau instituţie de stat ori
a administraţiei publice locale creând obligaţii în sarcina altor subiecte, persoane fizice sau
juridice, caracterul unilateral al acestor acte este cât se poate de evident. Există însă unele situaţii
în care modul de emitere şi cel de executare al unor acte administrative ar părea că afectează
caracterul unilateral al acestor acte17.

2. Caracterul legal

17 Ioan Santai – op. cit., pag. 68.

 Acest caracter rezultă din obligativitatea emiterii lor pe baza şi în conformitate cu legea.
Fiind emise în mod unilateral, de regulă de către un organ al administraţiei de stat, deci provenind
de la o autoritate şi fiind emise cu respectarea legii aceste acte se bucură de prezumţia de legalitate.
Această prezumţie are anumite trăsături conferind caracter autentic şi caracter veridic
actelor administrative. Caracterul autentic este acea trăsătură conform căreia se prezumă că actul
provine de la însuşi organul pe care înscrisul îl indică drept autor al său. Veridicitatea este acea
trăsătură conform căreia se prezumă că actul administrativ exprimă adevărul, având un conţinut
corespunzător realităţii faptice şi prevederilor legii.
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce ţin în exclusivitate,
fie în mod expres, fie în mod tacit, de competenţa puterii legislative. Astfel spus, administraţia nu
poate crea norme juridice primare.
În doctrina de specialitate s-a apreciat că prin regim juridic al actelor administrative
înţelegem un ansamblu de reguli de fond şi de formă care conturează "personalitatea" acestora în
circuitul juridic, în sensul că evocă criteriile lor de valabilitate18 sau că regimul juridic al actelor
administrative reprezintă un ansamblu de reguli ce guvernează formarea, modificarea şi
desfiinţarea respectivelor acte19.
În orice caz, elementul central al acestui regim juridic reprezintă legalitatea actului
administrativ, ceea ce înseamnă că autorităţile administraţiei sunt ţinute, în deciziile pe care le iau,
de a se conforma legii sau, mai exact, legalităţii, adică unui ansamblu de reguli de drept de ranguri
şi conţinuturi diferite.20
Analizele doctrinare privitoare la evoluţia teoriilor privind condiţiile de legalitate ale
actului administrativ, atât pe plan naţional cât şi internaţional (cu precădere european) au constatat
o mare varietate de idei, atât cu privire la conţin acestora, cât mai ales la modul lor de abordare21.
În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu22 a analizat condiţiile de valabilitate ale
actului administrativ în cadrul teoriei nulităţii, cu accent pe sancţiunile nerespectării principiului
legalităţii, iar prof. G. Rarincescu s-a aplecat asupra cercetării "cauzelor de ilegalitate" ale actului
administrativ, cu ocazia examinării, pe de o parte, a motivelor recursului pentru exces de putere
(considerate cazuri de ilegalitate ale actelor administrative), iar, pe de altă parte, a excepţiei de
ilegalitate (considerată doar un mijloc de apărare).
În perioada postbelică, s-au distins ca fiind condiţii de "valabilitate" ale actului
administrativ următoarele:
• competenţa organului administraţiei de stat ;
• respectarea textului legii şi a scopului urmărit de legiuitor ;
• respectarea formei şi procedurii stabilite de lege.23

Într-o altă opinie se precizează, referindu-se la condiţiile de valabilitate ale actelor de drept
administrativ, că acestea "nu sunt în realitate, decât aspecte ale unei singure condiţii, care se
exprimă în obligaţia ca aceste acte să fie emise ci respectarea dispoziţiilor legale în vigoare". 24
Pe măsura lărgirii şi diversificării preocupărilor privind condiţiile de legalitate ale actului
administrativ, varietatea condiţiilor de legalitate, faptul că de multe ori ele sunt prevăzute expres
pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face parte, i-a determinat

18 A. Iorgovan - Tratat de drept administrativ, voi. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, pag. 40;
19 I. Santai – Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura Rosoprint, Cluj Napoca, 2004, pag. 30;
20 A. De Laubadere, J.C. Venezia, I. Gaudemet – Traite de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1996, pag. 596;
21 Rozalia-Ana Lazăr – Legalitatea actului administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pag. 90 şi urm.;
22 Paul Negulescu – op.cit.;
23 Mircea Anghene – Elemente de drept administrativ, Editura Ştiinţific, Bucureşti, 1958, pag. 158 – 162;
24 T. Drăganu – op.cit., 1959, pag. 107;
pe autorii de drept administrativ să analizeze tipuri ale condiţiilor de legalitate, fie într-o viziune
sincronică, axată pe logica internă a sistemului normativităţii, fie într-o viziune diacronică, axată
pe fazele procesului administrativ (ale procedurii emiterii, adoptării şi exercitării actelor
administrative)25.
Un alt autor enumera ca fiind condiţii de "valabilitate" ale actului administrativ
următoarele:
- actul să fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale;
- să fie emis în forma şi procedura prevăzute de lege;
- să fie conform din punct de vedere al conţinutului cu Constituţia, legile şi celelalte acte
normative în vigoare;
- să fie emis conform cu interesul public urmărit de lege.26
În sfârşit, se mai apreciază ca fiind condiţii generale de legalitate ale actului administrativ,
după cum urmează:
- actul să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei;
- actul să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul legilor şi ordonanţelor;
- actul să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice care sunt
superioare organului administrativ emitent;
- actul să fie emis în formă şi procedura prevăzută de lege.27

Autorul distinge şi condiţii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate în sensul

ca actul să fie conform cu interesul public ocrotit de lege, respectiv cu scopul legii (ratio legis),
oportunitatea fiind înţeleasă deci ca limita legală a dreptului de apreciere a autorităţii publice.
În ceea ce priveşte doctrina străină, varietatea tezelor cu privire la conţinutul condiţiilor de
legalitate, dar mai ales modalitatea lor de abordare ne pune în dificultate în stabilirea
constantelor.28
În doctrina franceză constatăm că aceste condiţii au fost abordate din perspective diferite,
astfel:
- cea a teoriei nulităţii actelor administrative29 (a sancţiunii nerespectării principiului
legalităţii),
- cea a contenciosului administrativ30 (deci a controlului) inclusiv pentru exces de putere,
- cea a prezentării propriu-zise a condiţiilor de valabilitate ale actului administrativ31 şi
- cea care presupune o combinaţie între prezentarea condiţiilor de valabilitate şi a
sancţiunilor nerespectării acestora.

Charles Debbasch32 abordează problema "regulilor de editare ale deciziilor executorii" în

cadrul capitolului "Regimul juridic al deciziilor executorii" şi distinge: repartiţia puterilor între
diversele autorităţi administrative, limitarea geografică, limitarea în timp, specializarea agenţilor,
ierarhizarea (violarea de către o autoritate inferioară a competenţei unei autorităţi superioare;

25 A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, pag. 48;
26 Rodica Narcisa Petrescu - Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, pg. 262-277 şi în Drept administrativ, Editura Accent,
Cluj Napoca, 2004, pag. 297-317;
27 Antonie Iorgovan – op. cit., 2002, pag. 49;
28 Rozalia - Ana Lazăr – op. cit., 2004, pag. 94,
29 Gaston Jezé - Les principes generaux du droit administratif, Editura Marcel Giard, Paris, 1925, pag. 68 şi urm.. În capitolul „Eseu de teorie
generală a sancţiunii iregularităţilor actelor administrative”, autor Marcel Waline, Précis de droit administratif, edition Montchrestien, Paris, 1969,
pag. 324;
30 Jean Rivero, Jean Waline - Droit administratif, 16 ed., Dalloz, Paris, 1996, pag. 98;
31 Jaques Moreau - Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1989, pag. 171-200,
32Charles Debbasch - Institutions de droit administratif, 4 ed., Presses Universitaires, Paris, 1998, pag. 248 şi urm.;
delegarea de putere: de semnătură, suplinirea, interimatul), limitarea puterilor autorităţii
administrative, rezerva puterii agenţilor administrativi legal investiţi, procedura administrativă
necontencioasă (formalităţile prealabile şi emiterea actelor, motivarea actelor administrative,
reguli referitoare la conţinutul actului, paralelismul formelor, accesul la documentele
administrative).
Rene Chapus33 abordează problema condiţiilor de valabilitate a actului administrativ, atât
din perspectiva semnificaţiei obligativităţii conformităţii actului administrativ cu ansamblul
ierarhizat şi complex de norme constituţionale şi legislative, precum şi cu regulile administraţiei,
dar şi cu diversele norme ce ţin de convenţiile internaţionale, precum şi din aceea a serviciilor de
natură a afecta legalitatea actelor administrative. Autorul distinge între ilegalitatea externă şi cea
internă a actului administrativ, legalitatea externă fiind concretizată de incompetenţă, vicii de
procedură şi vicii de formă, iar cea internă în violarea directă a legii, motivele actului (eroarea de
drept, eroarea în calificarea greşită a faptelor, eroarea de fapt) şi scopul actului (deturnarea de
putere, realizarea actului pe motive private, personale ca varietate primară şi frustă a deturnării de
putere34), precum şi deturnarea de putere în cazul luării în considerare a interesului public.
Jacqueline Morand-Deviller35 pornind de la principiul legalităţii, susţine teza potrivit căreia
obligaţia de a se supune legii este absolută ca principiu, dar cunoaşte necesar o certă flexibilitate
în aplicare, rolul jurisprudenţei precum şi a controlului exercitat de judecător fiind deosebit de
importante.
Blaise Knapp36 analizează validitatea deciziilor din perspectiva cauzelor de invaliditate ale
acestora, distingând între eroarea de drept, eroarea asupra faptelor şi eroarea de apreciere a
oportunităţii şi arătând că în timp ce în primele două ipoteze, autoritatea violează regulile de drept
dând naştere excesului abuzului sau deturnării de putere, în cea din urmă ea nu violează o regulă
de drept, dar comite o eroare de judecată.
Interesant este a se constata că şi în zone geografice îndepărtate, respectiv într-o bună parte
a dreptului administrativ asiatic37, condiţiile de legalitate ale actului administrativ sunt abordate
din perspectiva viciilor care afectează legalitatea externă (incompetenţa precum şi viciile de
procedură şi de formă) şi viciile care afectează legalitatea internă a actului administrativ (violarea
legii, viciile care afectează motivul actelor şi deturnarea de putere).
Pentru a se asigura legalitatea actului administrativ în doctrina administrativă au fost
stabilite anumite condiţii de fond pe care acesta trebuie să le întrunească. Astfel, condiţiile de fond
ce trebuie îndeplinite pentru a asigura legalitatea actului administrativ ţin de stricta respectare a
competenţelor ce le au autorităţile administrative ce emit/adoptă actul administrativ. În acest sens,
este important de analizat ce trebuie înţeles sau ce aspecte trebuiesc avut în vedere în momentul
în care se doreşte stabilirea competenţei autorităţilor administraţiei publice în raport de actele
administrative emise de către acestea.
În teoria actului administrativ s-au formulat multiple şi diverse teze cu privire la înţelesul
noţiunii de capacitatea sau competenţa de acţiune a autorităţilor administraţiei publice.38
Competenţa organelor administraţiei de stat a fost definită în doctrină ca fiind "dreptul şi
totodată obligaţia prevăzută de lege şi celelalte acte normative de a duce o anumită activitate,
adică de a fi în acest scop subiect în diferite raporturi juridice”39, deci ca o parte constitutivă a

33 Rend Chapus - Droit administratif general, Tome l, 15 ed., Paris, Editura Montchrestien, EJA, Paris, 2001, pag. 1011 şi urm.;
34 Rend Chapus - op. cit., pag. 1049,
35 Jacqueline Morand-Deviller - Cours de droit administratif, 5, Editura Montchrestien, E.J.A., Paris, 1997, pag. 681;
36 Blaise Knapp - Cours de droit administratif, Editions Helling & Lichtenhann, Bâle et Francfort sur le Main, 1994;
37 Mum Chanserey - Le contentieux administratif et l'Etat de droit, Marrakkech, 1996, Agence de la Francophonie, pag. 231 şi urm. ;
38 Rozalia-Ana Lazăr – op. cit. pag. 105 şi urm. ,
39 Romulus Ionescu – Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1959, pag. 108;
unui organ de stat, iar, pe de altă parte, se arăta că "organele administraţiei de stat, având o
anumită competenţă special determinată, ele au, cu alte cuvinte, capacitatea de a fi subiecte în
anumite raporturi juridice”40, înţelegând capacitatea juridică a organelor administraţiei de stat ca
o componentă a calităţii organelor administraţiei de stat de subiecte în raporturile juridice.
Competenţa organelor administrative a mai fost definită ca fiind „capacitatea ce
le este recunoscută de lege de a acţiona din punct de vedere juridic în vederea realizării activităţii
executive sau ca aptitudine legală recunoscută unui organ al administraţiei de stat de a înfăptui
această activitate”41, sau ca fiind "aptitudinea conferită de normele juridice unui organ
unipersonal sau colegial al administraţiei de stat de a face acte juridice sau operaţiuni
administrative şi materiale"42.
Într-o altă viziune, "capacitatea nu se identifică cu competenţa organelor administrative,
deşi, practic, putem realiza dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu calitatea de subiect
de drept administrativ numai cercetând competenţa ei legală, stabilită în legea organică",
capacitatea administraţiei desemnând astfel posibilitatea de a participa ca subiect independent
în raporturi de drept administrativ, iar competenţa desemnând "ansamblul atribuţiilor unor
organe administrative, compartimente sau persoane şi limitele exercitării lor. Atribuţia este
investirea legală cu anumite prerogative"43.
În ceea ce priveşte diferenţele dintre capacitate şi competenţă, acelaşi autor distinge:
capacitatea este proprie numai organelor administrative, în timp ce competenţă au atât organele
administrative, cât şi structurile lor organizatorice şi funcţionale; întotdeauna capacitatea
presupune posibilitatea de a acţiona în nume propriu, competenţa nu presupune o astfel de
independenţă; atribuţiile ce formează conţinutul categoriei de competenţă pot fi delegate sau
repartizate altor organe sau persoane, capacitatea nu poate fi transcrisă altui subiect de drept.
Se mai spune că prin competenţă se înţelege „totalitatea atribuţiilor autorităţilor
administraţiei publice, ale unor compartimente din structura acestora sau persoane şi limitele
exercitării lor, precizând că fiecare autoritate a administraţiei publice are o anumită
competenţă determinată de sarcinile ce-i revin şi scopul pentru care a fost înfiinţată şi prin norme
juridice conform principiilor constituţionale, să fie concret determinată şi să fie exercitată potrivit
dispoziţiilor legale prin care a fost stabilită”44 sau că aceasta reprezintă ansamblul activităţilor cu
şi fără semnificaţie juridică săvârşite de un subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale.
În sens juridic larg, ea reprezintă activităţi (actele şi faptele) cu semnificaţie juridică, iar în sens
juridic restrâns, reprezintă numai ansamblul actelor juridice prevăzute a fi emise, conform legii,
de un organ în realizarea atribuţiilor.45
În sfârşit, se defineşte competenţa organelor administraţiei publice ca fiind „ansamblul
atribuţiilor stabilite de Constituţie sau de lege, ce conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce, în
nume propriu şi în realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă”, iar "ideea de
capacitate administrativă evocă ideea de persoană morală de drept public sau, pur şi simplu,
autoritate administrativă"46.
Considerăm că aceasta este opinia care surprinde cel mai bine noţiunea de competenţă
datorită, în special, constantelor identificate de autor, privind această noţiune.

40 Idem, pag. 115;

41 Tudor Drăganu – op. cit., 1959, pag. 108;
42 Alexandru Negoiţă – Drept administrativ, Tipografia Universităţii Bucureşti, 1973, pag. 66-67;
43 Ilie Iovănaş – Drept administrativ, Editura Servo Sat, Arad, 1977, pag. 120-121,
44 Rodica Narcisa Petrescu – op. cit., 2004, pag. 60;
45 Ioan Santai – op. cit., 2000, pag., 52;
46 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, pag. 276;
 Plecând de la această opinie şi luând în considerare şi ale repere doctrinare s-a ajuns la
identificarea următoarelor constante definitorii ale competenţei47:
- competenţa este un ansamblu de atribuţii prevăzute de lege;
- competenţa este o obligaţie legală (caracterul obligatoriu), în sensul că atribuţiile care
formează conţinutul său sunt drepturi şi obligaţii legale, deosebindu-se de simplele
drepturi şi obligaţii subiective, iar exercitarea atribuţiilor nu este lăsată la latitudinea
organelor administraţiei publice;
- competenţa unui organ concret al administraţiei publice este special determinată şi ea
poate fi: materială, teritorială şi temporală48;
- competenţa organelor administrative nu poate fi înţeleasă fără explicarea capacităţii lor
juridice.
Din perspectiva obligaţiei ca actul administrativ să fie emis de organul administrativ
competent numai în limitele competenţei sale, competenţa are caracter legal, are caracter
obligatoriu şi, de regulă, are caracter permanent49, exercitându-se în mod continuu în sensul că
autoritatea administraţiei publice competente emite actul ori de câte ori se ivesc condiţiile
prevăzute de lege. Ea poate fi materială (rationae materiae), teritorială (rationae loci), temporală
(rationae temporis) şi personală (rationae personae)50.
În doctrina străină se remarcă o abordare complexă a problemei competenţei autorităţii
publice, în sensul găsirii unui echilibru între evitarea anulărilor unor acte administrative doar
pentru satisfacerea iluzorie a petiţionarilor şi necesitatea satisfacerii exigenţelor de formă şi
procedură care oferă garanţii.51
Argumentele sunt în favoarea unei interpretări mai puţin rigide a condiţiei de legalitate
privind competenţa autorităţii, vizează posibilitatea salvării actului şi exprimă voinţa de a evita
anulări neaşteptate doar pentru interesul justiţiabilului. Astfel, s-a pus întrebarea, de ce să se
anuleze un act dat de o autoritate necompetentă dacă cea competentă răspunde la fel?
În literatura franceză52 de specialitate, distincţia este clară, dar în prezent se dezbate
posibilitatea de a realiza "transferuri de competenţe" între stat şi colectivităţile locale în cadrul
preconizatei reforme a administraţiei.
Referitor la această chestiune în primul rând se pune problema dacă în acest transfer există
sau nu un prag care nu trebuie depăşit, iar acest prag constă în transferul către colectivităţile
teritoriale a competenţelor considerate "regaliene" (ce ţin de stat).
Cu privire la transferul de competenţă, la nivel european se pune din ce în ce mai des
problema transferului de competenţă către instituţiile comunitare, ceea ce presupune un mecanism
complex de participare a instituţiilor interne la procesul normativ european, iar unele ţări
reglementând deja minuţios aceste mecanisme le-au înscris în Constituţiile lor.
Constituţia Uniunii Europene clarifică şi competenţele între ţările membre şi instituţiile
europene. Astfel se consacră trei principii: "principiul atribuirii", "principiul subsidiarităţii" şi
"principiul proporţionalităţii".

47 Ioan Alexandru şi colectiv, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, pag. 374;
48 „Rodica Narcisa Petrescu distinge şi competenţa personală, apreciind că aceasta are două semnificaţii, prima priveşte sfera atribuţiilor unei
persoane ce ocupă o funcţie şi, a doua, se referă la stabilirea competenţei unei autorităţi în funcţie de calitatea specială a unei persoane.” - în Ioan
Alexandru şi colectiv, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, pag. 374;
49 Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., pag. 298;
50 În materia competenţei personale se pune problema actelor administrative emise de funcţionarii de fapt, respectiv de acei funcţionari care nu
sunt învestiţi legal cu competenţa de emitere a respectivelor acte administrative.
51 Fabian Raynaud et Pascal Fombeur, Note, l' Actualité juridique. Droit administratif, A.J.D.A., nr. 7-8/1999, pag. 571-572;
52 Pontier Jean-Maria - La notion de compe'tences regaliennes dans la problematique de la repartition des competences entre les colectivites
publique, Revue du droit public. Paris, Editions juridiques associees nr. 1/2003, pag. 193-238;
 Potrivit primului principiu, Uniunea acţionează în limitele competenţelor conferite ei de
statele membre, iar competenţele care nu se atribuie acesteia aparţin statelor. Atunci când
Constituţia atribuie Uniunii o competenţă exclusivă53 într-un domeniu determinat (acestea fiind
politici comerciale comune, politici monetare pentru zona euro, uniune vamală şi conservarea
surselor biologice ale mării, în cadrul politicii comune de pescuit) numai Uniunea poate legifera
şi adopta acte juridice obligatorii.
De asemenea, Uniunea dispune de competenţă exclusivă pentru încheierea de acorduri
internaţionale atunci când această încheiere este prevăzută într-un act legislativ al Uniunii, fie
pentru a permite acesteia să-şi exercite competenţa la nivel intern, fie din cauză că aceasta
afectează un act intern al Uniunii Europene.
Uniunea dispune şi de competenţă comună cu statele, atunci când Constituţia îi atribuie o
competenţă care nu se referă la domeniile prevăzute expres doar în competenţa sa, referitoare la
acţiuni de sprijinire, de coordonare si complementare industriei, protecţia şi îmbunătăţirea sănătăţii
umane, educaţie formare profesională, tineret şi sport, cultură, protecţie civilă şi actele obligatorii
din punct de vedere juridic adoptate de Uniunea Europeană în temeiul dispoziţiilor specifice
acestor domenii din partea a III- a nu implică armonizarea dispoziţiilor legale şi de reglementare
ale statelor membre.
Se prevăd şi domeniile principale în care Constituţia atribuie Uniunii competenţă partajată
cu statele membre într-un anumit domeniu: piaţa intre spaţiul de libertate, securitate şi justiţie,
agricultură şi pescuit cu excepţia conservării resurselor biologice ale mării; transport şi reţele
transeuropene; energie; politică socială, etc.
În doctrină s-a arătat că se pot identifica câteva reguli, cum ar Constituţia şi dreptul adoptat
de Instituţiile Uniunii în exercitarea competenţelor "atribuite" au prioritate faţă de dreptul Statelor
Membre; Statele Membre trebuie să adopte măsurile generale sau particulare adecvate pentru a
asigura îndeplinirea obligaţiilor ce decurg din Constituţia Uniunii sau care rezultă din actele
Instituţiile Uniunii, în spaţiul competenţei particulare, Statele Membre îşi exercită competenţa în
măsura în care Uniunea însăşi nu şi-a exercitat-o sau ea a decis să cedeze exercitarea competenţei
sale.
Potrivit "principiului subsidiarităţii, în domeniile care nu se încadrează "în competenţa sa
exclusivă", Uniunea acţionează "numai dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii vizate nu pot
fi suficient realizate de Statele Membre", dar, datorită dimensiunilor sau efectelor acţiunii vizate,
se pot realiza mai bine la nivelul Uniunii.
Potrivit "principiului proporţionalităţii", conţinutul şi forma acţiunii Uniunii nu pot depăşi
ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Constituţiei 54.
Instituţiile Uniunii pot lua decizii şi în alte domenii pentru care Constituţia nu a prevăzut
puterile de acţiune în baza aşa-zisei "Clauze de flexibilitate".
Având în vedere dispoziţiile Constituţiei Uniunii Europene constatăm importanţa
modificărilor aduse Constituţiei României prin conţinutul art. 148 din Constituţia republicată
intitulat "Integrarea în Uniunea Europeană". Aceasta întrucât conţinutul aderării presupune
transferul unor atribute, cum ar fi pentru Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, pentru
Parlamentul European, etc., cât ţi exercitarea unor competenţe parţiale.
Tot în doctrina de specialitate au fost analizate condiţiile de formă pe care trebuie să le
întrunească un act administrativ pentru a fi valid. Astfel, s-a spus că în cele mai multe cazuri, actele
administrative îmbracă forma scrisă, care este apreciată ca o garanţie de legalitate. Actele

53 Ion Deleanu - Instituţii şi proceduri constituţionale în dreptul comparat şi în dreptul român, Tratat, Editura Servo Sat, Arad, 2003, pag. 97;
54 loan Alexandru şi colectiv - Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005;
administrative cu caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, fiind obligatorie publicarea lor,
iar cele cu caracter individual îmbracă şi forma orală, în condiţiile legii.
Forma scrisă a actelor administrative este necesară din mai multe motive, dintre care
amintim cele mai importante:
• necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a conţinutului actelor;
• existenţa unui mijloc de probă în caz de litigiu;
• verificarea legalităţii actului în vederea sancţionării celor vinovaţi de eventuale
vicii de legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului legal emis;
• realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.55
Forma scrisă reprezintă o condiţie de valabilitate a actului, ea fiind impusă ad validitatem
şi nu ad probationem.
De forma scrisă a actului administrativ se leagă şi alte elemente de concretizare exterioară
a actului:
• limba de redactare a actului care, de regulă, faţă de dispoziţiile art. 13 din
Constituţia revizuită este limba română.56 Cu toate acestea, în conformitate cu dispoziţiile
art. 120, al. 2 din legea fundamentală şi ale art. 51, 71, al. 2 şi 106, al. 8 din Legea nr.
215/2001, privind administraţia publică locală, în unităţile administrativ-teritoriale în care
cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul
locuitorilor, hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ se aduc la cunoştinţa publică şi
în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective 57 ;
• motivarea actului are menirea de a prezenta elementele de fapt şi de drept care
legitimează intervenţia actului respectiv.

Potrivit art. 19 din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, republicată, motivarea în cazul ordonanţelor şi hotărârilor
Guvernului se face prin note de fundamentare iar cazul celorlalte acte normative prin referate58.
Prin dispoziţiile unor legi speciale se prevede obligativitatea motivării anumitor acte
administrative.
Astfel, art. 175 din Codul de procedură fiscală dispune că decizia prin cave se soluţionează
contestaţiile împotriva actelor administrative fiscale cuprind motivele de fapt şi de drept pe care
se întemeiază actul administrativ jurisdicţional. De asemenea, prin dispoziţiile art. 22 din Legea
nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public se dispune că refuzul
comunicării informaţiilor solicitate se motivează.59 Obligativitatea motivării tuturor actelor
normative va constitui o regulă care va fi cuprinsă în viitorul Cod de procedură administrativă.
În doctrină s-a exprimat şi opinia potrivit căreia forma scrisă a devenit un postulat, nu doar
legal, dar chiar constituţional (art. 107 din Constituţia din 1991 şi art. 108 din Constituţia
republicată impunând publicarea hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului).60
Referitor la necesitatea de a redacta actele administrative, de regulă, într-o forma scrisă,
având în vedere că acestea nu sunt, în principiu, consensuale, s-a exprimat şi opinia potrivit căreia

55 R. Ionescu - Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, pag. 233,
56 Constituţia României, revizuită, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din31octombrie 2003;
57 Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001;
58 Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25 august 2000;
59 Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 23
octombrie 2001;
60 A se vedea Rozalia-Ana Lazăr, op. cit., pg. 119 şi urm. ;
"acest lucru este explicabil prin caracterul lor de acte autentice, acte emise în numele şi cu
autoritatea statului, în realizarea puterii publice"61.
În ceea ce priveşte actele administrative normative, legislaţia românească oferă câteva
instrumente de tehnică legislativă valoroase. După cum am mai spus, actele administrative cu
caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, întrucât legea prevede obligativitatea publicării
lor, această regulă fiind şi constituţionalizată, astfel cum s-a arătat. Astfel, atât prin art. 7 şi art.
32-34 din Legea nr. 24/2000, modificată şi completată prin Legea nr. 189/2004, cât şi prin art. 26
din H.G. nr. 555/2001 se prevăd regulile de redactare ale actelor normative, printre care şi actele
administrative cu caracter normativ. Mai mult, art. 44 al. 2 din O.G. nr. 35/2002 aprobată prin
Legea nr. 673/2002 conţine prevederi cu privire la redactarea hotărârilor autorităţilor publice
locale, iar în art. 50 din Legea nr. 215/2001 se prevede obligativitatea aducerii la cunoştinţă publică
a hotărârilor normative ale consiliilor locale (în acelaşi sens fiind şi dispoziţiile art. 7 şi art. 79 din
Legea nr. 24/2000).
Prin art. 6 din legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică
avându-se în vedere scopul acestei legi formulată în art. l, al. 2: a) să sporească gradul de
responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al decizie administrative;
b) să stimuleze participarea activă i cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor administrative şi în
procesul de elaborare a actelor normative; c) să sporească gradul de transparenţă la nivelul întregii
administraţii publice; s-a consacrat posibilitatea consultării proiectelor de acte normative de către
cetăţeni, acestea fiind afişate la sediul autorităţii, pe site-ul propriu sau în alte modalităţi sub formă
scrisă.
În general, obligativitatea formulării în scris a actelor administrative individuale este
prevăzută de actele normative în baza cărora sunt emise.
Ori de câte ori legea prevede necesitatea formei scrise aceasta este considerată de autorii
de drept administrativ, o condiţie de "valabilitate"62, de "validitate"63 sau de "legalitate”64 ,
important fiind însă a se recunoaşte avantajele formei scrise, atât pentru executarea, cât şi pentru
controlul actului administrativ.
Există şi situaţii în care legea nu prevede obligativitatea formei scrise.
În acest sens, cu titlu de exemplu reţinem că prin art. 7, al. l din O.G. nr. 3/2001, astfel cum
a fost aprobată şi modificată prin Legea nr. 180/2002 se prevede că avertismentul ca sancţiune
contravenţională principală constă în atenţionarea "verbală" sau "scrisă" a contravenientului
asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile
legale.
În majoritatea cazurilor, însă, actele administrative individuale îmbracă forma scrisă,
având în vedere obligativitatea comunicării lor, în principal, prin modalităţi care presupun o
asemenea formă.
De asemenea, actele organelor colegiale ale administraţiei publice vor trebui întotdeauna
să îmbrace forma scrisă, chiar şi atunci când aceste acte au caracter individual "dat fiind că numai
aşa se poate distinge hotărârea adoptata de opiniile diverse exprimate în şedinţă"65.
In prezent, multiplicarea şi diversificarea modalităţilor de comunicare reclamă o nouă
abordare, atât din perspectiva necesităţii comunicării actului, cât şi din cea a mijloacelor de

61 Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a III-a, Editura All Beck, 2002, pag. 51;

62 Rodica Narcisa Petrescu - Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, pag. 264.
63 Liviu Giurgiu, Aurel Segărceanu, Cristian Giusepe Zaharie - Drept administrativ, Editura SyIvi, Bucureşti, 2002, pag. 177;
64 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. II, ediţia a IlI-a, Editura AII Beck, 2002, pag. 50;
65 Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., pag. 299;
comunicare fără a contrazice avantajele formei scrise, chiar şi pentru actul individual care ar trebui
şi el să fie emis informă scrisă.424
Este incontestabil că mijloacele de transmitere a informaţiei care erau limitate până nu
demult la telefon, au fost înlocuite cu altele mai performante care permit transmiterea rapidă si în
scris a ordinelor autorităţii publice (fax, e-mail, video-conferinţă, internet)66, iar hârtia, ca suport
tradiţional al formei scrise, atâta actelor administrative normative, cât şi a celor individuale începe
să fie înlocuită de cel electronic (riscul fragilităţii acestuia din punct de vedere al securităţii sale
fiind considerat minor în raport cu avantajele lui)67.

3. Caracterul obligatoriu

Actele administrative sunt obligatorii în primul rând pentru subiectele care cad sub
incidenţa lor, subiectele care pot fi sau nu subordonate în mod obişnuit organului emitent. Pentru
organele ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative şi cele individuale ale organelor
superioare. Actele unui organ sunt obligatorii şi pentru subiectele nesubordonate în mod obişnuit
organului emitent atunci când acesta are un rol coordonator sau de specialitate într-o ramură sau
domeniu de activitate.
În al doilea rând, actele administrative sunt obligatorii chiar şi pentru organul emitent.
Când actul se adresează însăşi organului emitent, respectarea prevederilor sale se face atât în
această calitate, cât şi ca subiect obligat să-l execute.
De asemenea, actele administrative se impun şi organelor administrative ierarhic
superioare organului emitent. Astfel, organul superior poate anula actul ilegal al organului inferior,
dar fără să poată emite actul individual, în locul organului subordonat. Alteori organul superior are
dreptul de anulare a actului individual putând emite actul sau putând obliga organul ierarhic
inferior la emiterea lui.
În alte cazuri când emiterea actului este de competenţa exclusivă a organului inferior,
organul superior nu va putea anula actul şi nu va putea emite un nou act individual. În sfârşit,
organul superior nu va putea anula actul organului inferior şi nici să-l modifice, în ipoteza în care
acel act este definitiv sau irevocabil.

4. Caracterul executoriu

Sub aspectul regimului juridic ce le condiţionează executarea, actele juridice se împart în

acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se realizează de bună voie cel în drept se adresează
unei instanţe judecătoreşti pentru a obţine un titlu executor şi acte juridice a căror executare, atunci
când cel obligat să o facă refuză, se realizează direct prin forţa de constrângere a statului, fără o
formalitate deosebită, ele constituind un titlu executor. În prima categorie intră, de regulă,
contractele administrative, iar în a doua sunt cuprinse, în general, actele administrative de
autoritate.
Caracterul executoriu al actelor administrative există indiferent de faptul că ele creează,
modifică sau sting drepturi ori obligaţii în legătură cu un subiect de drept sau altul. Există cel puţin
două cauze care determină acest caracter: a) emiterea actului în realizarea puterii de stat; b)

66 A se vedea Legea nr. 676/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I. nr. 800 din 14 decembrie 2001 care prevede publicare şi
pe site-ul ANRC şi Legea nr. 52/2002 publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 3 februarie 2003 care prevede publicarea pe
site-ul propriu;
67 Sorin Popescu, Victoria Tăndăreanu, Probleme actuale ale tehnicii legislative, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003, pag. 232-235;
prezumţia de legalitate a actelor administrative. Ambele cauze contribuie în mod cumulativ la
conferirea caracterului executoriu al actelor administrative.
Caracterul executoriu al actelor administrative există chiar din momentul adoptării lor
legale. El nu se confundă cu executarea sau cu momentul executării actului. De regulă, actul deşi
executoriu, se va pune în realizarea numai odată sau după aducerea lui la cunoştinţă şi cu totul
excepţional înaintea încunoştinţării subiectului interesat, ca de pildă, la confiscarea administrativă
a unor obiecte a căror deţinere este interzisă prin lege.
Există acte administrative ce nu dobândesc în mod direct caracter executoriu şi care nu pot
fi puse direct în aplicare. Astfel, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei se poate
face plângere în termen de 15 zile de la data comunicării acestuia, plângerea suspendând
executarea. Tot o excepţie de la principiul executării actelor administrative o reprezintă şi
suspendarea acestora, întrucât operează o încetare temporară a obligaţiei de executare a acestor
acte. De exemplu, în litigiile având ca obiect acte administrative care au vătămat drepturi
subiective în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea unei pagube iminente,
reclamantul poate cere tribunalului să dispună suspendarea executării actului până la soluţionarea
acţiunii.

5. Caracterul oportun sau actual

Oportunitatea se poate defini ca un element strâns legat de dreptul de apreciere al organelor

administrative, în cursul organizării şi executării legii, prin care se asigură realizarea sarcinilor şi
a atribuţiilor lor legale în termen optim, cu cheltuieli minime şi în conformitate cu mijloacele care
corespund cel mai bine scopului legii.
Într-adevăr, actele administrative care au un caracter legal, pentru a fi pe deplin eficiente
trebuie adaptate condiţiilor concrete, astfel încât ele să devină în acelaşi timp oportune, actuale.
Actualitatea unui act administrativ exprimă deplina concordanţă, în cadrul şi în limitele legii, a
actului cu sarcinile care revin organelor administrative. Acest lucru impune concordanţa dintre
drept cu necesităţile în continuă transformare ale societăţii.
În mod contrar, este inoportun acel act care – deşi legal prin conţinutul prevederilor sale –
contravine unor situaţii concrete şi nu corespunde realităţii în care şi pentru care se aplică.
Problema oportunităţii actelor administrative este strâns legată de dreptul de apreciere al
organelor administraţiei publice care reprezintă o facultate recunoscută de lege acestor subiecte de
drept în alegerea soluţiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficientă a legii.
Există o multitudine de cauze care generează oportunitatea, cum ar fi considerente de loc,
de timp, de situaţie, de persoane sau de scop.
Sfera de acţiune a oportunităţii priveşte toate etapele procesului decizional: pregătirea,
adoptarea, executarea şi controlul.
Posibilitatea de acţiune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este
strict limitată de lege. Dreptul de a acţiona pe considerente de oportunitate este strict consacrat
prin acte normative nefiind acordat în mod aprioric şi nelimitat organelor administrative. Normele
ce reglementează dreptul de apreciere au un caracter permisiv, întrucât organul poate opta în luarea
măsurii celei mai corespunzătoare şi doar obligaţia alegerii măsurii celei mai adecvate este
imperativă. Dreptul de apreciere operează în limitele competenţei organului, care nu poate fi
depăşită pe considerente de oportunitate şi nu poate duce la încălcarea drepturilor subiective ale
persoanelor cărora le este destinat actul.
 Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalităţii nefiind
valabil un act oportun, dar ilegal.
Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate şi controlului de
oportunitate din partea organelor administraţiei de stat ierarhic superioare.
În concluzie, oportunitatea se poate defini ca un element strâns legat de dreptul de
apreciere al organelor administrative în cursul organizării şi executării legii, prin care se asigură
realizarea sarcinilor şi a atribuţiilor lor legale în termen optim, cu cheltuieli minime şi în
conformitate cu mijloace care corespund cel mai bine scopului legii.

6. Raportul legalitate – oportunitate

În activitatea autorităţilor administraţiei publice aplicarea principiului legalităţii nu

semnifică încorsetarea totală şi anularea oricărei posibilităţi dea decide în legătură cu modalităţile
concrete în care legea trebuie aplicată. Acţiunea administraţiei se bucură de o oarecare marjă de
libertate, de o aşa zisă putere discreţionară care permite administraţiei să se adapteze condiţiilor
concrete, aşadar, să poată aprecia oportunitatea acţiunilor şi actelor sale.
Încă din perioada interbelică s-a formulat teza potrivit căreia "în afară de cazurile când
legea este imperativă, când ea comandă categoric, în toate celelalte cazuri, ea lasă la suverana
alegere a autorităţii administrative de a face sau de a nu face actul pentru care a fost autorizată
prin legea despre care vorbim. I se lasă, cu alte cuvinte, acestei autorităţi cea mai largă putere de
apreciere asupra oportunităţii actului şi într-un caz şi în altul, situaţiunea rămâne tot legală."68
In acest fel se face distincţia între actele de guvernământ şi actele administrative de autoritate
discreţionare. Astfel, s-a arătat că "libertatea de apreciaţiune asupra oportunităţii măsurilor de
luat" este în puterea administraţiei care, "în activitatea sa este supusa ordinii legale"69. În acest fel
s-a făcut distincţie între chestiunile de oportunitate şi cele de legalitate.
În lucrarea „Legalitatea actului administrativ”, analizând relaţia legalitate-oportunitate,
Rozalia Ana-Lazăr70 observă că principiul legalităţii nu poate fi perceput ca absolut decât la nivel
de principii, de esenţă, căci la nivelul aplicării sale se impune în mod necesar o abordare
caracterizată în primul rând pe flexibilitate.
Tot autoarea observă că: „a ne limita la enunţarea principiului legalităţii doar în sensul că
el evocă supunerea strictă a administraţiei legii, respectiv „blocului normativ” ierarhizat conform
Constituţiei şi în raport cu forţa juridică a normelor ce-l compun, ar constitui nu numai o abordare
care prin primitivismul său s-ar caracteriza prin limite rigide, dar nu ar putea exprima caracteristica
reală, flexibilă a activităţii administrative care se manifestă într-o marjă de libertate şi care a impus
distincţia între competenţa legată şi puterea discreţionară, care derivă din relaţia legalitate-
oportunitate”.
În anul 1910, prof. Anibal Teodorescu a formulat teza potrivit căreia „în afară de cazurile
când legea este imperativă, când ea comandă categoric, în toate celelalte cazuri, ea lasă la suverana
alegere a autorităţilor administrative de a face sau de nu a face actul, pentru care a fost autorizată
prin legea de care vorbim. I se lasă, cu alte cuvinte, acestei autorităţi cea mai largă putere se
apreciere asupra oportunităţii actului şi într-un caz şi în altul, situaţiunea rămâne tot legală”.71

68 Anibal Teodorescu - O nouă concepţiune a actelor de guvernământ. Teoria legalităţii, în Revista Critica (de Drept, Legislaţie şi Jurisprudenţă),
Tipografia Anuarul General, 1910, pag. 406;
69 Paul Negulescu - Puterea de apreciere a executivului în înfăptuirea actelor de putere publică, Pandectele săptămânale, 1934, pag. 22;
70 Rozalia Ana-Lazăr, Legalitatea actului administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pag. 162;
71 A. Teodorescu, O nouă concepţiune a Actelor de Guvernământ. Teoria legalităţii, în Critica, Tipografia Anuarului General, 1910, pag. 46;
 Prof. Paul Negulescu arăta că „libertatea de apreciaţiune asupra oportunităţii măsurilor de
luat” este în puterea administraţiei „care, în activitatea sa este supusă ordinii legale” 72. Acelaşi
autor susţinea că este discreţionară numai libertatea de decizie a administraţiei, care poate să facă
sau să nu facă actul, instanţa judecătorească fiind competentă să examineze dacă condiţiile şi
formalităţile cerute de lege sunt îndeplinite, dacă faptele constatate de administraţie sunt exacte
sau bine apreciate.
În doctrina străină, problemele legate de raportul între legalitate şi oportunitate sunt arătate
prin prisma necesităţii respectării separaţiei puterilor în stat, dar şi al echilibrului, al balansului
acestora în cadrul democraţiei constituţionale, ceea ce a contribuit la varietatea teoriilor despre
libertatea de acţiune a administraţiei.
Ne limităm a sublinia deosebita valoare a studiilor comparatiste realizate de Jurgen
Schwarze, care arăta că: "o caracteristică esenţială a statului guvernat de lege este principiul
legalităţii administraţiei, dar ceea ce pare o supunere absolută a administraţiei faţă de dominaţia
legii nu poate fi realizată. Dacă adaptabilitatea şi flexibilitatea executivului trebuie asigurate,
atunci concesia clară a libertăţii în luarea de decizii în favoarea administraţiei devine o necesitate
legislativă"73 , concluzionând că, deşi în ultimul timp asistăm la extinderea restricţiei legale asupra
administraţiei, totuşi, fiecare sistem legal permite executivului un anumit spaţiu de mişcare pentru
luarea de decizie, indiferent că poartă numele de libertate de apreciere (Franţa), de putere
discreţionară (Germania), de libertate de a decide (Anglia)74.
În Franţa, conceptul de putere discreţionară exprimă libertatea de decizie şi de acţiune a
administraţiei în cadrul îngăduit de lege, Administraţia are, deci, puterea de a determina
oportunitatea unei anumite direcţii de acţiune75 .
În Germania76, o trăsătură dominantă a dreptului administrativ este tocmai frecvenţa cu
care tema libertăţii de decizie este adusă în discuţie.
Este explicabilă această tendinţă întrucât, pe de o parte, în perioada postbelică s-a dorit
construirea unui stat constituţional a cărui conducere să fie cât strict supusă legii, ceea ce a condus
la ideea că puterea discreţionară a Administraţiei este mai ales un fel de corp străin în structura
statului de drept, o instituţie necesară totuşi pentru garantarea flexibilităţii administraţiei.77
În Marea Britanie, unde operează principiul "ultra vires", abuzul Administraţiei
este considerat o ilegalitate supusă controlului instanţelor judecătoreşti şi se examinează,
atât în raport cu "The Common Law -Background", jurisprudenţa, cu reglementările secundare şi
cu "Legal Statul of Rights", şi cu "scopul impropriu", aplicându-se principiile rezonabilităţii,
şi al controlului şi asigurându-se un echilibru între interesul public şi particular78. În sfârşit, în
dreptul comunitar, noţiunea de eroare manifestă de apreciere este acceptată, deşi unii teoreticieni
consideră că noţiunea nu este atât de bine determinată ca aceea de "rezonabilitate", care limitează
controlul tribunalelor britanice asupra actelor administrative discreţionare, fără însă a exclude
acest control.79

72 P. Negulescu, Puterea de apreciere a executivului în înfăptuirea actelor de putere publică, în Pandectele Săptămânale, 1934, pag. 22;
73 J. Schwarze, Drept administrativ european, Oficiul pentru publicaţiile Uniunii Europene, Sweet and Maxwel,1992, pag. 223;
74 Jurgen Schwarze, op. cit., pag. 274 şi urm.;
75 G. Vedel et P. Devolvé, Droit administratif, 7eme , Editura Paris, 1990, pag. 426;
76 J. Schwaeze, op. cit., pag. 283 – 294;
77 Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, 2003, pag. 241;
78 Paul Craig - Administrative Law, fourth edition, Sweet & Maxwell, London, 1991;
79 Alberto Gil Ihânez - The Administrative Supervision & Enforcement of EC Law, Powers, Pracedures and Limits, Hart Publishing, Oxford,
Portland. 1999, pag. 211-250;
 SECŢIUNEA 9 – EXECUTAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Valoarea juridică a actelor administrative

a. Rezultă din aceea că se execută din oficiu;

b. Obiect al executării administrative îl reprezintă atât propriile decizii cât şi actele altor
organe de stat ale administraţiei, organe şi organizaţii neguvernamentale, persoane fizice şi
juridice. Deciziile proprii pe care administraţia le execută pot fi acte juridice sau pot fi operaţiuni
tehnico-materiale, deci lipsite de caracter juridic (avize, comunicări, evidenţe etc.);
c. Subiectul care execută actele administrative poate fi diferit, după cel în sarcina căruia revine
această obligaţie. În primul rând sarcina executării deciziei administrative revine titularului, iar
dacă acesta nu o face de bunăvoie, competenţa punerii în executare a deciziei revine autorităţii
administrative. Drepturile autorităţii administrative faţă de celălalt subiect al raportului juridic apar
ca îndatoriri faţă de lege;
d. Formele execuţiei administrative.
Executarea sarcinilor se poate face atât în cadrul răspunderii juridice, cât şi în afara acesteia.
De asemenea, executarea de către administraţie se poate face fie în baza convingerii celui chemat
să realizeze măsura, fie luându-se măsuri de constrângere asupra acestuia, a lucrurilor şi veniturilor
sale.

2. Metode de executare

a) Convingerea juridică este o metodă de executare şi se exteriorizează printr-o conduită

conformă a subiectului cu prevederile legale. Deşi dreptul contemporan se caracterizează prin
primatul convingerii, ca metodă principală de asigurare a respectării legii, acesta nu exclude
constrângerea atunci când măsurile educative nu produc efectele scontate.
b) Constrângerea reprezintă obligarea unui subiect la însuşirea unei conduite pe care nu o
împărtăşeşte. Constrângerea juridică reprezintă obligarea la executarea unei măsuri prin utilizarea
forţei de constrângere a statului. Ceea ce deosebeşte, printre altele administraţia publică de alte
categorii de organe ale statului, este faptul că aceasta dispune de o forţă de constrângere proprie
utilizată atât pentru realizarea propriilor acte, cât şi a actelor altor organe de stat, organe şi
organizaţii neguvernamentale.
Măsura constrângerii se utilizează numai atunci când metoda convingerii nu dă rezultate.
Metodele juridice de constrângere sunt clasificate în metode de natură administrativă şi metode de
natură judiciară.
Măsurile de constrângere administrative sunt împărţite în mod obişnuit în măsura stabilirii
răspunderii juridice şi în măsuri de executare silită. Prin măsura executării silite se înţelege
procedura prin mijlocirea căreia titularul unui drept subiectiv recunoscut printr-un titlu executoriu,
constrânge cu ajutorul organelor de stat competente, pe cel care a încălcat dreptul, să execute
prestaţia specificată în titlu, asigurându-se în felul acesta, respectarea dreptului şi a ordinii de drept
încălcate.

SECŢIUNEA 10 - CĂILE ADMINISTRATIVE DE ATAC

Calea de atac constituie mijlocul procedural care creează posibilitatea remedierii încălcării
drepturilor subiective şi a intereselor legitime în urma unor vătămări cauzate de către autorităţile
publice. Calea administrativă de atac poartă denumirea generică de recurs. Prin acte normative ea
este denumită în mod diferit: reclamaţie, sesizare, plângere, apel, întâmpinare, contestaţie, cerere,
propunere etc.
Elementele căilor administrative de atac sunt subiectele şi obiectul. Subiectele care pot
exercita căile administrative de atac pot fi persoane fizice şi juridice, autorităţi de stat, alte
organisme şi organizaţii.
Pentru exercitarea căii de atac subiectul nu trebuie să dispună de o capacitate sau de o
calitate deosebită, ci doar să facă dovada vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim
propriu, ori a altui subiect, fie vătămarea unor drepturi şi interese generale proprii pentru a putea
fi exercitată calea de atac, ca de exemplu, în ipoteza utilizării ei ca plângere de către cel căruia îi
aparţin lucrurile confiscate în urma săvârşirii unei contravenţii, de către o altă persoană, cel păgubit
putând ataca măsura confiscării dacă bunurile îi aparţin. În alte cazuri, există posibilitatea de a
utiliza calea de atac chiar dacă s-au lezat drepturi şi interese ale terţelor subiecte şi nu ale autorului
recursului. Astfel, orice alegător poate face întâmpinare la primar împotriva omisiunilor,
înscrierilor greşite şi a altor erori din listele de alegători chiar dacă privesc alte persoane.
Un alt element este obiectul recursului administrativ (căile administrative de atac) care
poate fi deferit şi poate consta în urmărirea anulării amenzii contravenţionale, restituirea lucrurilor
confiscate pe cale administrativă, înscrierea în listele de alegători etc. Poate fi atacată orice măsură
şi orice act administrativ cu caracter individual prin reclamaţie sau cu caracter normativ prin
sesizare. Cauza recursului constă în vătămarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu sau
al altor subiecte, după caz ori a unor drepturi şi interese generale.
Caracteristicile căilor de atac sunt:
- recursul poate fi introdus împotriva oricărei măsuri administrative (act juridic, operaţiune
tehnico-materială sau fapt material juridic);
- atacul poate viza legalitatea sau oportunitatea măsurii respective;
- recursul se poate referi la activitatea oricărui organ administrativ;
- recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe organe administrative sau
reintrodus succesiv la acelaşi organ;
- recursul nu suspendă executarea măsurii atacate datorită caracterului executoriu al actelor
administrative cu excepţia cazurilor expres prevăzute de lege;
- actul de soluţionare a recursului indiferent că îl admite sau îl respinge este, ca regulă generală,
un act administrativ-revocabil.
Există o întreagă procedură de soluţionare a recursului administrativ. Autorităţile sunt
obligate să primească, să examineze şi să clarifice toate problemele de interes personal sau general
care le-au fost aduse la cunoştinţă. Solicitările se pot face oral în audienţe şi în formă scrisă, prin
corespondenţă. Înscrisurile urmează regimul specific al corespondenţei adresate organului în ceea
ce priveşte evidenţa, înregistrarea şi păstrarea. Dacă petiţia adresată nu intră în atribuţiile organului
solicitat este totuşi obligatorie primirea, înregistrarea şi transmiterea din oficiu maximum zile către
organul competent fiind încunoştinţat petiţionarul. Cererile vor fi însoţite de actele necesare
rezolvării lor, cei interesaţi cei interesaţi vor fi încunoştinţaţi de condiţiile legale necesare să fie
îndeplinite de către solicitanţi.
În ipoteza solicitărilor adresate verbal organul administrativ are obligaţia de a le consemna
în formă scrisă, întrucât în această formă el trebuie să şi răspundă solicitării adresate. Examinarea
şi rezolvarea propunerilor, sesizărilor şi reclamaţiilor precum şi comunicarea răspunsurilor către
cetăţeni, trebuie să se facă în cel mai scurt timp de către organele de stat în atribuţiile cărora intră
în mod direct rezolvarea, fără a depăşi de la primirea lor:
- 40 de zile pentru cele adresate autorităţilor centrale;
- 30 de zile pentru cele adresate autorităţilor judeţene şi ale municipiului Bucureşti;
- 20 de zile pentru toate celelalte autorităţi, precum şi instituţii publice.
Pentru scrisorile cu caracter deosebit care necesită o cercetare mai îndelungată, termenele
vor putea fi prelungite cel mult cu 30 de zile de către conducătorii organelor care au primit
scrisorile spre rezolvare. În mod cu totul excepţional pentru cazurile ce nu se pot soluţiona în acest
termen se pot aproba prelungiri mai mari.
Cercetarea petiţiilor se face de către compartimentul şi funcţionarii competenţi a lua
măsura. Problemele de importanţă deosebită vor fi examinate şi soluţionate sub conducerea şi
îndrumarea directă a conducerii autorităţii respective. La fel se va proceda şi în cazurile în care s-
au primit mai multe propuneri, sesizări şi reclamaţii cu privire la aceeaşi problemă, din acelaşi loc
de muncă sau localitate, ori când acestea sunt semnate de colective de cetăţeni.
Se vor lua în considerare, de regulă, scrisorile semnate, precum şi solicitările din cadrul
audienţelor. În toate cazurile este obligatorie ascultarea persoanei la care se referă scrisoarea. Se
interzice trimiterea spre cercetare a sesizărilor şi reclamaţiilor către organele sau persoanele la a
căror activitate se referă acestea, ori către cei aflaţi în subordinea acestora.
Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice au obligaţia să primească zilnic personalul
care ridică probleme privind activitatea autorităţii respective. Pentru probleme de ordin personal
ale lucrătorilor conducerea va fixa o zi de primire pe săptămână. Conducătorii autorităţilor locale
ale administraţiei vor primi în audienţă săptămânal pe cetăţenii din unitatea administrativ-
teritorială respectivă, asigurând soluţionarea operativă şi legală a problemelor.

SECŢIUNEA 11 – EFECTELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Noţiune, natura juridică şi importanţa efectelor actelor administrative

Analizând eficienţa deciziilor administrative cu caracter juridic avem în vedere atât efectele
lor juridice, cât şi consecinţele social-economice şi politice. Dreptul administrativ studiază efectele
juridice ale actelor administrative. Aceste efecte constau în raporturile juridice pe care actele în
cauză le generează, le modifică sau le desfiinţează. Aceste efecte sunt predeterminate de lege şi
sunt cunoscute, în general, din momentul adoptării deciziilor. Consecinţele social-economice sau
politice ale deciziilor administrative diferă de la decizie la decizie şi ele formează obiectul
investigaţiei altor ştiinţe în funcţie de natura actului decizional în cauză. Datorită multiplelor efecte
pe care actele administrative le produc pe diferite planuri, inclusiv în diferite ramuri de drept,
cunoaşterea acestora prezintă o deosebită importanţă socială mai ales la nivelul factorilor de
decizie care au astfel posibilitatea să aprecieze valoarea reală a deciziilor adoptate.
Actele administrative aşa după cum arată şi denumirea lor, generează în primul rând
raporturi de drept administrativ existând o legătură indisolubilă între natura actului juridic şi
respectiv raportul juridic generat.
Raporturile administrative sunt acele raporturi juridice formate în cadrul şi pentru
realizarea activităţii executive care au la bază subordonarea unuia din subiecţi faţă de celălalt.
Actele administrative generează întotdeauna raporturi administrative la care se pot adăuga şi
raporturi de altă natură administrativă apare ca o condiţie de legalitate a unor acte sau raporturi de
altă natură decât cea administrativă.

2. Întinderea în timp a efectelor a actelor administrative

Cu privire la momentul producerii efectelor juridice este cunoscută regula că momentul

producerii efectelor juridice este cel al publicării actelor normative şi al comunicării actelor
individuale, întrucât subiectelor nu li se poate pretinde o anumită conduită dacă nu cunosc
conţinutul actului care prescrie o acţiune sau o inacţiune determinată. Desigur, actul juridic trebuie
considerat ca fiind valabil din chiar momentul adoptării lui legale, dar de momentul sau de data
aducerii lui la cunoştinţă se leagă o serie de efecte juridice mai ales în materia executării, care nu
poate fi declanşată fără încunoştinţarea prealabilă a subiectului respectiv. Astfel, hotărârile
normative ale consiliilor locale devin obligatoriu de la dara aducerii lor la cunoştinţa publică.
Excepţii:
a) - actele cu caracter retroactiv, adică cele de anulare, revocare, interpretare, suspendare,
actele prin care se aprobă se confirmă sau se ratifică acte administrative, actele care stabilesc
reguli procedurale, actele de descontravenţionalizare;
b) - actele ce intră în vigoare la o dată ulterioară respectivului moment ca de exemplu ele care
stabilesc contravenţii şi care intră în vigoare la 10 zile de la adoptare;
c) - actele cu caracter ultraactiv, de exemplu dacă un act administrativ prevede pentru o
contravenţie o sancţiune mai mare, se va aplica sancţiunea din actul anterior.
Cu privire la durata în timp a efectelor, actele administrative produc efecte în timp până la
data ieşirii lor din vigoare. Actele normative, cu excepţia celor temporare, nu cuprind dispoziţii
referitoare la ieşirea lor din vigoare. Au caracter temporar actele normative de stabilire a
contravenţiilor adoptate în cazuri de epidemii, inundaţii, alte calamităţi naturale, precum şi în orice
situaţie care reclamă măsuri urgente, emise de consiliile locale, întrucât ele se aplică numai pentru
perioada şi situaţia de urgenţă ce l-a determinat adoptarea încetându-şi efectele odată cu dispariţia
acestei situaţii.

3. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea reprezintă operaţiunea juridică care determină încetarea temporară a efectelor

actelor administrative. Cauzele care determină suspendarea constau în existenţa unor dubii cu
privire la legalitatea sau oportunitatea unui act normativ sau individual. Din acest motiv
respectivele cauze pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării actului juridic.
Suspendarea durează până la elucidarea cauzelor care au determinat-o. când se stabileşte în mod
cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului suspendarea încetează şi se dispune desfiinţarea
actului juridic prin revocare sau anulare. Când nu mai există nici un dubiu cu privire la actul
suspendat, suspendarea încetează şi actul se repune în vigoare sau în executare. Suspendarea mai
poate să apară şi ca urmare a unei sancţiuni aplicabile unui subiect de drept având ca efect tot o
încetare temporară a consecinţelor juridice ale actului în cauză. Astfel, în caz de condamnare
definitivă la închisoare, dreptul de a deţine arme şi muniţii se suspendă.
Suntem în prezenţa suspendării atât în cazul în care un act intrat în vigoare nu mai produce
temporar efecte juridice cât şi în cazul în care se suspendă executarea unui act.
Suspendarea se realizează prin acte juridice normative sau individuale sau poate fi de drept.
Astfel, dispoziţiile ilegale ale autorităţilor de specialitate descentralizate ale administraţiei publice
pot fi suspendate de către conducătorii organelor centrale ale administraţiei de stat.
O suspendare de drept operează în cazul atacării de către prefect în faţa instanţei de
contencios administrativ a unui act al consiliului local sau al primarului, considerat ilegal.
Organele judecătoreşti au dreptul de a suspenda actele de drept administrativ cu caracter
individual neexceptate de la controlul judecătoresc, fie în baza Legii nr. 29/1990, fie în baza unor
legi speciale, pe considerente de ilegalitate şi nu pe considerente de neoportunitate.
Procedura de suspendare este similară procedurii de adoptare a actelor juridice de către
organul care a dispus suspendarea cu respectarea tuturor regulilor procedurale şi a formelor
specifice care trebuie observate în acest caz.

4. Revocarea actelor administrative

Revocarea este operaţiunea juridică prin care organul administrativ emitent sau organul
superior al administraţiei de stat scot din vigoare un act administrativ. Când operaţiunea o face
însuşi organul emitent, suntem în prezenţa retractării sau a retragerii actului. Cauzele care
determină revocarea rezidă în ilegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv, putând fi
anterioare, concomitente şi ulterioare adoptării actelor (deoarece actele administrative beneficiază
şi de formalităţi posterioare emiterii lor şi care s-ar putea realiza prin încălcarea condiţiilor legale).
În unele cazuri revocarea apare ca o sancţiune îndreptată împotriva persoanei, dar poate fi
lipsită alteori de acest caracter.
Deşi neoportunitatea nu figurează ca o cauză de revocare expres indicată de lege, totuşi din
moment ce se recunoaşte organului un drept de apreciere în alegerea soluţiei ce urmează să fie
adoptată, legea îi ordonă implicit şi posibilitatea de a revoca acelaşi act atunci el nu mai corespunde
nevoilor specifice care au determinat adoptarea lui. Spre deosebire de suspendare, în cazul
revocării nelegalitatea sau neoportunitatea actului este certă, sigură. Revocarea are un caracter
definitiv şi nu provizoriu, ca şi suspendarea. Efectele revocării se produc atât pentru trecut, cât şi
pentru viitor. Dreptul de revocare al actelor administrative îşi are izvorul în principiul
revocabilităţii acestor acte, fundamentat, la rândul său pe caracterul unilateral al actelor
administrative.
În mod obişnuit organele administraţiei recurg la scoaterea din vigoare a propriilor acte
normative prin abrogare. Ea se dispune şi prin acte normative ale organelor ierarhic superioare.
Abrogarea poate fi expresă şi tacită. Căderea în desuetudine nu se poate admite în dreptul
administrativ, ca modalitate de încetare a efectelor juridice ale unor acte normative, întrucât
dinamica activităţii executive impune o strictă reglementare juridică a relaţiilor sociale, existând
obligaţia legală a analizării periodice şi a abrogării normelor care nu mai corespund evoluţiei
relaţiilor sociale. Abrogarea o poate dispune organul emitent sau cel superior ierarhic prin acte
administrative.
Dreptul de revocare implică, uneori, dreptul de reformare sau modificare a actelor. Acest
drept aparţine organului emitent dar şi celui ierarhic superior.
Reformarea actului este prezentă şi în cazul nulităţii parţiale a acestuia, când trebuie
înlăturate sau modificate acele dispoziţii ce încalcă ordinea de drept şi care impun schimbarea
conţinutului sau a formei actului.
Revocarea se face, după aceeaşi procedură ca şi adoptarea sau emiterea actului în cauză,
această regulă fiind valabilă şi pentru reformare.
Există şi acte administrative irevocabile: a) actele administrative jurisdicţionale, deoarece
se dispune stabilitatea lucrului judecat necesară pentru a împiedica perpetuarea unor stări
conflictuale; b) actele administrative în baza cărora s-au format raporturi juridice de altă natură
(civile, de muncă); c) actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de lege prin
stabilitatea lor (de stabilire a pensiilor, de folosire a unui teren concesionat pentru construcţie,
diplome, certificate, permise); d) acte administrative realizate material.

5. Anularea actelor administrative

Anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancţiunea aplicată acestora pentru

considerente de ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei de stat ierarhic
superioare, de organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale de organele procuraturii.
Anularea poate privi atât acte normative cât şi acte individuale. Aceste cauze pot viza atât
ilegalitatea actului administrativ, în sensul unei încălcări a condiţiilor de formă sau procedurale ale
acestor acte, cât şi, uneori, netemeinicia lor, adică aplicarea greşită a legii la situaţiile ce îşi găsesc
rezolvare prin actele administraţiei de stat. Efectele anulării se produc atât pentru trecut, cât şi
pentru viitor80.
Spre deosebire de suspendare, anularea reprezintă o încetare definitivă a efectelor juridice,
întocmai ca şi revocarea deoarece ilegalitatea actului este dovedită cu certitudine.

SECŢIUNEA 12 – NULITATEA ŞI INEXISTENŢA ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Nulitatea actelor administrative

Nulitatea reprezintă sancţiunea care loveşte actele juridice, lipsindu-le de acele efecte în
vederea cărora aceste acte au fost constituite. Există mai multe categorii de nulităţi:
- după modul lor de consacrare, nulităţile pot fi exprese, adică prevăzute de lege (de exemplu,
în cadrul modificărilor sau adăugirilor, altele decât cele legale şi care atrag nulitatea actului de
identitate) şi nulităţi virtuale, neprevăzute de lege dar care se deduc din norme (de exemplu,
adaptarea actului juridic fără majoritatea cerută de lege, cum ar fi hotărârile consiliului local).
- după întinderea efectului lor distructiv, distingem nulităţi totale, care desfiinţează actul în
întregime şi nulităţii parţiale, care-l desfiinţează doar în parte;

80 A se vedea şi Zaharia T.Gheorghe, Budeanu Zaharia Odette, Chittariu Tudor Alexandru – Drept administrativ, vol. I, Editura Junimea,
Iaşi 2000, pag. 353.
 - sub aspectul cauzelor care le determină şi a regimului juridic nulităţile se divid în nulităţi
absolute şi relative, de exemplu, absenţa din procesul verbal de contravenţie a încadrării
juridice a faptei atrage nulitatea absolută pe când omisiunea de a consemna locul de muncă al
contravenientului, doar pe cea relativă;
- după modul lor de constatare, nulităţile pot fi nulităţi de drept şi nulităţi constatate de organele
administraţiei;
- după obiectul lor, nulităţile pot fi nulităţi de fond, cele care vizează conţinutul actului juridic
şi nulităţi de formă care derivă din încălcarea condiţiilor procedurale ale actului administrativ;
- mijlocul procedural de desfiinţare totală sau parţială, relativă sau absolută a actelor
administrative este fie revocarea de către organul emitent fie anularea dispusă de către alte
organe de stat.
S-a observat că nulităţile pot fi absolute sau relative. Terminologic, legislaţia
administrativă consacră doar noţiunea de nulitate absolută, în timp ce nulitatea relativă este
subînţeleasă, întotdeauna ca o nulitate virtuală. Nulitatea absolută consacrată legal este o nulitate
expresă denumită “nulitate” (a procesului-verbal de contravenţie), “anulare” (în ipoteza anulării
menţiunii de schimbare a domiciliului) sau “caz de nulitate” (de exemplu, a actului de nulitate) ori
“nulitate de drept”.
Actele administrative sunt nule absolut când, încălcând cerinţele ei esenţiale şi legea,
încălcând cerinţele ei esenţiale şi sunt nule relativ când încalcă cerinţe ori lipsuri neesenţiale care
pot fi acoperite.
Consecinţele acestor deosebiri ar fi următoarele:
- în cazul nulităţii absolute a actului ce poate fi invocată de către orice organ sau persoană care
ar refuza executarea, în timp ce nulitatea relativă o poate invoca doar cel cu drepturi şi interese
lezate prin acel act;
- actul nul absolut nu poate fi validat neavând o existenţă juridică, în timp ce actul anulabil se
poate confirma prin îndreptarea viciilor de formă sau a lipsurilor neesenţiale;
- când se constată nulitatea absolută a actului, nu este necesară revocarea întrucât actul nu a
putut produce efecte valabile pentru trecut şi viitor, în timp ce actul anulabil trebuie revocat de
către organele competente.
În dreptul administrativ – distincţia dintre cele două categorii de nulităţi sub aspectul
subiecţilor îndreptăţiţi a le invoca, nu este atât de netă ca în dreptul civil, organul de stat poate
verifica din proprie iniţiativă sau din oficiu şi poate constata în acelaşi mod nulitatea absolută sau
relativă a propriului său act ori a actelor organelor subordonate. O asemenea posibilitate există atât
în cazul actelor administrative emise din oficiu cât şi a celor emise la cerere, întrucât caracterul
unilateral al actelor administrative, cât şi calitatea organului de stat ca participant la raportul juridic
şi emitent al actului, îl îndreptăţesc din oficiu să cerceteze legalitatea propriilor acte, dispunând, în
măsura în care acest drept nu este suprimat ori actul nu este definitiv sau irevocabil, desfiinţarea
actului în cauză.
Sub aspectul posibilităţii de invocare din oficiu a nulităţii, fie ea absolută, fie relativă
constatăm următoarele:
- nu există un termen general de prescripţie în ce priveşte invocarea nulităţii;
- organul administrativ poate, ca regulă generală să-şi desfiinţeze propriul act fără existenţa
unei norme legale exprese care-l împuterniceşte în acest sens;
- dacă actul administrativ ilegal a generat şi alte raporturi juridice administrative, ele se vor
desfiinţa după procedura specifică acelor ramuri de drept.
 Elementul care permite stabilirea caracterului absolut sau relativ al nulităţii în dreptul
administrativ este felul normei lezate. Încălcarea normelor imperative atrage nulitatea absolută, iar
încălcarea celor dispozitive determină nulitatea relativă. În general normele imperative apără
interese generale, iar cele dispozitive interese personale.
Nulitatea actelor administrative produce efecte juridice faţă de părţile raportului juridic,
dar şi faţă de terţi.

2. Inexistenţa actelor administrative

Actele administrative posedă prezumţia de legalitate ceea ce le face să fie considerate ca

fiind conforme în întregime cu legea, chiar dacă sunt ilegale, atâta timp cât ilegalitatea lor nu este
dovedită iar actul nu este desfiinţat. Uneori viciul ilegalităţii este atât de evident şi afectează în aşa
măsură actul încât acesta este lipsit de prezumţia de legalitate de la început, astfel încât se poate
considera că actul nici nu a luat fiinţă.
În dreptul administrativ noţiunea introducerii sancţiunii inexistenţei prezintă un mare
interes de legalitate, ce caracterizează actele administrative, ele sunt executorii de drept producând
efecte până în momentul desfiinţării lor. În cazul inexistenţei prin simpla ei constatare, făcută de
orice subiect interesat, prezumţia este înlăturată fără o procedură deosebită, actul neavând nici
măcar aparenţa de legalitate şi fiind lipsit de caracterul executoriu.
Cauzele inexistenţei rezidă în lipsa unuia, a unora sau a tuturor elementelor esenţiale ale
actelor administrative, respectiv voinţa, subiectul, obiectul şi motivul. De asemenea, nepublicarea
unor anumite acte administrative, de pildă, hotărârile guvernamentale, atrage inexistenţa acestora.
Efectele inexistenţei acestor acte ar fi:
- nu există prezumţia de legalitate şi nu operează caracterul executoriu al actului, a cărui
existenţa şi executare poate fi contestată şi respectiv refuzată;
- invocarea inexistenţei o poate face orice subiect de drept interesat;
- viciul inexistenţei actului administrativ îl poate constata orice instanţă judecătorească;
- căile administrative de atac se pot exercita oricând;
- autorităţile administrative nu pot fi ţinute să emită un act individual în temeiul unui act
normativ inexistent;
- inexistenţa formalităţilor procedurale legale necesare adoptării actului administrativ
antrenează neevalabilitatea acestuia din urmă.

SECŢIUNEA 13 – DEOSEBIRILE ÎNTRE ACTELE ADMINISTRATIVE ŞI ALTE

CATEGORII DE ACTE JURIDICE

1. Actul administrativ şi legea

Legea este actul juridic normativ care are o forţă superioară, emană de la unicul organ
legiuitor, după o procedură specifică şi reglementează cele mai importante raporturi sociale. Spre
deosebire de lege, care este întotdeauna un act normativ de maximă generalitate, actul
administrativ poate avea şi un caracter individual, iar când are caracter normativ gradul său de
generalitate este cu mult mai restrâns decât al legii pe care se bazează, cu excepţia ordonanţelor
Guvernului.
Legea emană de la Parlament unicul organ legiuitor, în timp ce actele administrative provin
de la diverse autorităţi centrale sau locale, ale administraţiei statului sau ale administraţiei publice
locale, de ramură sau de domeniu etc.
Legea poate fi abrogată, modificată, suspendată sau interpretată numai prin acte legislative
de aceeaşi forţă juridică şi de către acelaşi organ, în timp ce actul administrativ este subordonat
actelor organelor ierarhic superioare.
Legea reglementează cele mai importante raporturi sociale, fundamentale pentru societate
în timp ce prin actele administrative se pot reglementa doar acele raporturi rezervate de lege în
beneficiul administraţiei publice81 (pe baza şi în executarea legii).

2. Actul administrativ şi hotărârea judecătorească

Hotărârea judecătorească este acel act juridic emis de o autoritate judecătorească prin care
se rezolvă cu putere de lucru judecat şi în baza unei proceduri specifice un conflict generat de
încălcarea legii sau a unor drepturi subiective.
Hotărârea judecătorească are ca obiect soluţionarea unei încălcări a legii ori vătămarea unui
drept subiectiv, spre deosebire de actul administrativ care intervine direct în organizarea executării
şi executarea în concret a legii, fără a soluţiona o situaţie conflictuală.
Actul emis de instanţele judecătoreşti se întemeiază pe lege, în timp ce actul administrativ
se poate baza şi pe acte subordonate legii, putând fi emis, în cadrul legal necesar, şi pe considerente
de oportunitate.
Hotărârile judecătoreşti emană doar de la instanţe judecătoreşti, în timp ce acte administrate
emit nu doar autorităţi ale administraţiei publice, dar şi structuri administrative din cadrul puterii
legiuitoare ori judecătoreşti, necesare organizării activităţii lor principale.
Hotărârea judecătorească este întotdeauna un act juridic individual pe când actul
administrativ poate fi atât individual cât şi normativ.
Actul judecătoresc este în general un act declarativ de drepturi, întrucât consacră drepturi
şi obligaţii preexistente emiterii lui, în timp ce actul administrativ este, în principiu, un act
constitutiv de drepturi şi obligaţii din momentul emiterii sale.
Hotărârea judecătorească dispune de autoritatea lucrului judecat, în timp ce actul
administrativ este un act revocabil. Prima este supusă căilor ordinare şi celor extraordinare de atac,
în timp ce actul administrativ este supus căilor speciale de atac, dacă sunt reglementate în acte
administrative speciale82.

3. Actul administrativ şi contractul

Contractele reprezintă un acord de voinţă între două sau mai multe subiecte, în virtutea
căruia se formează, se modifică sau se sting drepturi şi obligaţii determinate şi opozabile părţilor.
Contractul civil, comercial sau de muncă cunoaşte ca subiecte participante persoane fizice sau
juridice, fără o calitate deosebită, în timp ce la actul administrativ, cel puţin unul dintre subiecţi
este calificat având calitatea de autoritate a administraţiei publice.

81 I.Santai - op.cit., pag. 208;

82 A se vedea şi Iulian M.Nedelcu - op.cit., pag. 300;
 Participanţii la raporturile contractuale sunt părţi care intră în raporturi juridice în baza
egalităţii şi autonomiei de voinţă în timp ce actul administrativ este expresie a subordonării faţă de
autoritatea administraţiei publice.
Contractul are la bază acordul de voinţă al părţilor, în timp ce actul administrativ se
formează în mod unilateral, la cerere sau din oficiu.
Contractele se încheie, de regulă, fără îndeplinirea unor condiţii de formă deosebită, în baza
simplului acord de voinţă al părţilor în timp ce actele administrative trebuie să îndeplinească un
minimum de condiţii specifice de formă.
De asemenea, există deosebiri şi cu privire la încetarea efectelor juridice la contracte fiind
suficient acordul de voinţă al părţilor participante, iar uneori o hotărâre judecătorească.

4. Actul administrativ de gestiune

Actul administrativ de gestiune este actul juridic încheiat, pe de o parte, de administraţie

reprezentată de un serviciu public, iar pe de altă parte de u particular, persoană fizică sau juridică,
ce are ca obiect prestarea de servicii, achiziţii de produse, concesionarea de servicii şi bunuri
aparţinând domeniului public al statului, judeţului, oraşului sau comunei.
Este act administrativ pentru că una din părţi este un serviciu public administrativ un organ
al administraţiei publice, o instituţie publică sau regie autonomă de interes public. Este act de
gestiune, deoarece, prin încheierea acestuia se urmăreşte utilizarea, conservarea şi dezvoltarea
proprietăţii publice a statului, judeţului, oraşului sau comunei.
Fiind un act juridic încheiat între două părţi – un serviciu public şi un particular – actul
administrativ de gestiune are configuraţia juridică a unui contract dar pentru că părţile nu se află
pe poziţii egale ca la contractul civil, el se mai numeşte şi contract administrativ.

SECŢIUNEA 14 – CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

În ştiinţa dreptului administrativ83, actele administrative sunt grupate în diverse categorii,

după anumite criterii, această grupare prezentând importanţă nu numai teoretică, ci şi practică.

1. După natura juridică, actele administrative pot fi:

a) – acte administrative de autoritate, numite şi acte administrative de putere publică.

Acestea sunt emise de o putere publică în mod unilateral, pe baza şi în executarea legii, în scopul
naşterii sau stingerii unor raporturi juridice, deci pentru a produce efecte juridice;
b) – acte administrative de gestiune, care se realizează între serviciile publice
administrative pe de o parte şi persoane fizice sau juridice pe de altă parte, şi care privesc buna

83 Iulian M. Nedelcu - op. cit, pag. 301 ;

gestionare sau administrare a domeniului public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale
(judeţ, oraş sau comună), după caz. Spre deosebire de actele de autoritate care sunt acte unilaterale,
cele de gestiune sunt bilaterale, cuprinzând după manifestări de voinţă;
c)– acte administrative jurisdicţionale, care se emit în mod unilateral, de organele de
jurisdicţie administrativă anume abilitate de lege şi soluţionează conflicte apărute între autorităţi
publice şi particulari. Actele administrative jurisdicţionale se emit cu folosirea unei proceduri
speciale, respectiv participarea şi contradictorialitatea în dezbateri. Aceste acte sunt acte de speţă,
care intervin pentru a curma un litigiu.

2. După competenţa materială, există:

a) - acte administrative cu caracter general, care se emit de autorităţile administraţiei publice

care au competenţă materială generală, precum ordonanţele şi hotărârile Guvernului, hotărârile
consiliului judeţean sau local, ordinele prefectului ori deciziile primarului;
b) - acte administrative de specialitate, care sunt emise de organele de specialitate ale
administraţiei publice centrale şi ale administraţiei publice locale, cum sunt ordinele şi
instrucţiunile emise de miniştri şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale, alte acte emise de aceştia, cum ar fi regulamente, îndrumători circulare, norme
metodologice şi altele84, precum şi cele emise de conducătorii serviciilor publice desconcentrate
sau descentralizate, după caz, ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale, din unităţile administrativ-teritoriale şi de către serviciile publice ale consiliilor
judeţene şi locale.

3. După competenţa teritorială, actele administrative pot fi:

a) - acte administrative emise de organele administraţiei publice centrale, care produc pe

întreg cuprinsul ţării. Ele sunt emise de Guvern, miniştri, precum şi de ceilalţi conducători ai
organelor de specialitate, ale administraţiei publice centrale;
b) - actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale (hotărâri ale
consiliilor judeţene şi locale şi dispoziţiile primarilor, ordinele prefecţilor, precum şi actele emise
de conducătorii serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ai serviciilor publice
ale consiliilor judeţene şi locale. Desigur, aceste acte produc efecte în limitele unităţii
administrativ-teritoriale, în care funcţionează autorităţile care le-au emis;
4. După gradul de întindere a efectelor juridice, actele
administrative sunt:

a) - acte administrative normative, care produc efecte cu caracter general şi impersonal

(hotărârile şi ordonanţele Guvernului, ordinele, instrucţiunile şi regulamentele miniştrilor şi ale
celorlalţi conducători de autoritate a administraţiei publice centrale, hotărârile consiliilor judeţene
şi locale, de asemenea ordinele prefecţilor, actele conducătorilor serviciilor publice descentralizate
ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale din unităţile
administrativ-teritoriale, precum şi ale conducătorilor serviciilor publice ale consiliilor judeţene şi
locale;

84 Mircea Preda - op. cit., pag. 101;

 b) - acte administrative individuale, care produc efecte numai pentru o anumită persoană
fizică ori juridică.
Potrivit doctrinei, din această categorie pot face parte hotărârile Parlamentului, decretele
emise de Preşedintele României, ordinele miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, actele emise de conducătorii serviciilor publice
descentralizate în judeţe şi municipiul Bucureşti, precum şi cele emise de conducătorii serviciilor
publice ale consiliilor judeţene şi locale, de preşedintele consiliului judeţean şi de către primar85.

5. După natura efectelor juridice pe care le produc există:

- acte administrative care acordă drepturi;

- acte administrative care constată existenţa unui drept;
- acte administrative care interzic sau anulează existenţa unei situaţii de fapt considerată
anterior un drept.

6. După autoritatea care le emite, actele administrative sunt:

- acte administrative emise de cele două camere ale Parlamentului, precum regulamentele de
organizare şi funcţionare;
- acte administrative emise de preşedintele României, în principal decrete;
- acte administrative emise de organele puterii executive. Din această categorie fac parte
toate actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, cu
competenţă materială generală sau specială, precum şi cu competenţă teritorială centrală ori locală;
- acte administrative emise de alte instituţii publice;
- acte administrative emise de regiile autonome.

7. După perioada de timp în care produc efecte, actele administrative

pot fi:

- permanente, în sensul că produc efecte de la intrarea în vigoare şi până la abrogare;

- acte administrative temporare, care produc efecte juridice pentru o anumită perioadă de
timp.

85 Mircea Preda - Curs de drept administrativ, op.cit., pag. 102 ;