Mission PAM: Mise en Place D'un Système de Régulation Sur Le Marché Du Riz À Madagascar (30 Mai 2005)

Mission PAM « mise en place d’un système de régulation sur le marché du riz à Madagascar »
Programme Alimentaire Mondial
« Mise en place d’un système de régulation sur le marché

du riz à Madagascar »
Rapport de Mission
Version définitive
Le 30 mai 2005
M. John Magnay
M. Olivier Jenn-Treyer
Sommaire
A. Présentation 02
A.1. Contexte et nature de la demande 02
A.2. Composition de la mission 02
A.3. Méthodologie et conclusions succinctes de l’étude 02
B. Analyse de la crise du marché du riz en 2004 04

B.1. Les raisons de la crise du marché du riz en 2004 04
B.2. La réaction du Gouvernement 06
B.3. Une solution a posteriori : une action sur les taxes 06
C. Favoriser le développement du marché 09

C.1. Dynamiser le marché du riz 10
C.1.1. Information du marché 12
C.1.2. Accès au financement 14
C.1.3. Renforcer les producteurs et les groupes de producteurs 14
C.1.4. Renforcer les acteurs du secteur privé 15
C.2. Concilier politique commerciale et politique fiscale 16

C.2.1. Historique récent des droits et taxes sur le riz importé 16
C.2.2. Un régime de TVA contraire aux principes de l’OMC 18
C.2.3. Utiliser la politique tarifaire pour conjuguer les intérêts 18
contradictoires des producteurs et des consommateurs
C.2.4. Exporter à la récolte et importer à la soudure 22
C.2.5. Politique fiscale et implications commerciales 24
D. Stocks et dynamiques de marché 28

D.1. Les stocks : typologie et expériences en Afrique sub-saharienne 29
D.1.1. Les réserves pour la stabilisation des prix 29
D.1.2. Les réserves d’urgence 31
D.1.3. Les stocks détenus par des privés 34
D.2. Historique des politiques de régulation du marché du riz à Madagascar 35
D.3. Cycle de la production et des prix ; et stockage privé 38
D.4. Propositions pour Madagascar 41
D.4.1. Stocks d’urgence 42
D.4.2. Stocks de stabilisation des prix et du marché 45
D.4.3. Fonctionnement d’un stock de stabilisation de 60.000 tonnes 46
D.4.4. Promouvoir et financer le stockage privé 50
E. Conclusions et recommandations 57
Annexe 1 : Taxe sur le riz et les farines de 1998 à 2005 60

Annexe 2 : Evolution de la réglementation sur la commercialisation du riz 63
Annexe 3 : APEP Farmer Group Structure 65
Annexe 4 : Liste des personnes rencontrées 69
1
Mission PAM « mise en place d’un système de régulation sur le marché du riz à Madagascar » 2
Programme Alimentaire Mondial

y
« Mise en place d’un système de régulation sur le marché
du riz à Madagascar »
y
Rapport de Mission
A. PRESENTATION
A.1. CONTEXTE ET NATURE DE LA DEMANDE
Suite à la crise sur le marché du riz qui s’est produite dans le pays en 2004,
M. le Ministre de l’Agriculture a adressé, le 16 février dernier, une requête au Programme
Alimentaire Mondial, pour faire réaliser une étude sur la mise en place de systèmes de réserve
de riz à Madagascar, dans le but de « trouver des solutions permettant d’une part, de garantir
l’accès à ce produit vivrier essentiel qu’est le riz et d’autre part, d’assurer la sécurité
alimentaire de la population ».
L’hypothèse de départ consistait à privilégier une politique de régulation du marché

articulée sur la mise en place d’un système de stocks.
A.2. COMPOSITION DE LA MISSION
La mission était composée de M. John Magnay, Directeur de l’UGT (Uganda Grain

Traders LTD) et acteur du développement des marchés des céréales dans toute l’Afrique de
l’Est, et de M. Olivier Jenn-Treyer, Economiste.
A.3. METHODOLOGIE ET CONCLUSIONS SUCCINCTES DE L’ETUDE
Cette requête s’appuyait notamment sur le fait que le PAM avait déjà réalisé une étude
pour le compte du NEPAD sur les systèmes de réserves alimentaires en Afrique. La demande
visait à réaliser une étude similaire, adaptée au contexte de Madagascar.
La méthodologie suivie par la mission a donc consisté, à partir de la compréhension

des évènements de 2004 (B) sur le marché du riz, à tirer des enseignements à même de
dimensionner une réponse la plus pertinente possible à la question de l’amélioration du
fonctionnement du marché du riz.
2
Il est apparu à la mission que l’approche en termes de stocks de régulation n’était pas
la réponse la plus appropriée au cas de Madagascar. La mission a donc étendu ses
investigations au champs du renforcement des capacités des acteurs du secteur privé, qu’elle
pense être les plus à même de contribuer à l’amélioration du fonctionnement du marché
national (C).
Néanmoins, la mission a également exploré la question qui lui avait été soumise, à
savoir l’examen des systèmes de régulation par les stocks mis en œuvre à Madagascar dans le
passé et dans d’autres pays d’Afrique sub-saharienne. L’objectif de cette partie du travail vise
à identifier un mécanisme pouvant être appliqué à Madagascar avec un impact négatif
minimum sur le développement du marché au travers de l’activité des opérateurs privés (D).
Signalons enfin que la présente mission a travaillé en étroite concertation et

collaboration avec deux autres missions commanditées par Monsieur le Ministre de
l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche. Ces deux autres missions étaient chargées, pour
l’une, d’une analyse rétrospective du déroulement des évènements de 2004, dans le but d’en
tirer des enseignements utiles pour l’amélioration du pilotage de la filière riz (étude confiée à
la Banque Mondiale), et pour l’autre, de la conception d’un Observatoire du Riz (étude
confiée à l’Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture).
Les rapports définitifs de ces trois missions seront disponibles dans le courant du mois de mai.
3
B. ANALYSE DE LA CRISE DU MARCHE DU RIZ EN 2004
Remarque préliminaire :
Cette partie est relativement succincte, car l’analyse factuelle détaillée des
évènements de 2004 sur le marché du riz sera présentée dans le rapport de la mission de la
Banque Mondiale, avec laquelle la présente mission a étroitement collaboré.
Au cours de ses travaux, la mission a analysé le déroulement de la crise de 2004 sur le

marché du riz, et en a conclu que, sur le plan technique et dans l’absolu, la meilleure réponse
à cette situation exceptionnelle eut été une action gouvernementale sur le niveau de taxation
du riz importé (Droits de Douane et TVA). Toutefois, pour plusieurs raisons, cette action n’est
pas celle qui a été mise en œuvre par le Gouvernement.
L’opération mise en œuvre par le gouvernement avait pour but d’assurer

l’approvisionnement en riz des grands centres urbains, à un prix fixé à 700 Ar. Pour arriver à
ce prix, le paiement des taxes au Trésor a été reporté, et devrait être honoré grâce au produit
de la vente de dons en riz de pays tiers. A l’heure actuelle, cette opération se poursuit et, alors
que la récolte principale 2005 s’annonce très bonne, risque d’avoir un effet dépréciateur sur le
prix du paddy payé aux producteurs. Des conséquences négatives pourraient alors en découler
sur le niveau de la production en 2006.
Actuellement, les prix du riz sur le marché international restent hauts, et tous les
analystes s’accordent pour dire que le niveau des prix devrait rester très ferme durant au
moins les deux ou trois ans à venir. Le maintien des taxes sur le riz importé à de hauts
niveaux ne se justifie donc plus du point de vue de la protection des producteurs. Il ne pourrait
que se concevoir dans une logique fiscale immédiate, avec comme objectif de maximiser les
recettes du Trésor. Par ailleurs, l’argument de la nécessaire stabilité du cadre fiscal a été
avancé. Dans l’acception la plus rigoureuse de ce principe de stabilité, la politique fiscale ne
devrait pas être utilisée comme outil de régulation économique.
La présente section analyse plus en détail les raisons de la crise sur le marché du riz en
2004 (B.1.), présente les mesures prises par le gouvernement à l’époque (B.2.) et expose les
mesures de détaxation qui auraient pu être prises au 3ème trimestre 2004 (B.3.).
B.1. LES RAISONS DE LA CRISE DU MARCHE DU RIZ EN 2004
La crise de 2004 est le fruit de la conjonction d’au moins trois facteurs :
- Le passage sur l’Ile de deux cyclones, Elita et Gafilo, fin janvier et début mars
2004 qui a eu deux effets négatifs en termes d’équilibre du marché du riz. D’une
part, une partie significative des stocks, privés ou publics, a été utilisée dans le
4
cadre des opérations d’urgence en direction des sinistrés. Et d’autre part, des zones
rizicoles importantes ont été touchées et la production en a été affectée
significativement (le rapport PAM-FAO a évalué les pertes en riz à 250.000
tonnes).
- La dépréciation de la monnaie nationale, qui a perdu 48% de sa valeur face au

dollar entre décembre 2003 et juin 2004. Cet ajustement semble avoir été amplifié
par la détaxation sur certains biens de consommation importés, prises durant
l’année 2003.
- La hausse importante du prix du riz sur le marché international, qui est passé
de 213$ à 289$ (Thaï 5%) entre février 2004 et janvier 2005, soit presque 36%
d’augmentation.
Fig. 1
Cours international du riz et taux de change FMG/$
12,000.00 260.00
250.00
11,000.00
240.00
10,000.00
230.00
9,000.00
220.00
FMG/$
Taux de change FMG/$

8,000.00 210.00
Prix du riz Viet 25% FOB
200.00
7,000.00
190.00
6,000.00
180.00
5,000.00
170.00
4,000.00 160.00
Dec- Jan- Feb- Mar- Apr- May- Jun- Jul- Aug- Sep- Oct- Nov- Dec- Jan- Feb-
03 04 04 04 04 04 04 04 04 04 04 04 04 05 05
La crise de 2004 était donc tout à fait exceptionnelle et très improbable, du fait de la
conjonction imprévisible de cette série de facteurs faiblement corrélés entre eux.
Elle appelait certainement, dès juin-juillet 2004, une réaction rapide du gouvernement
et de ses différents partenaires financiers et techniques, afin de limiter l’impact de la hausse
du prix du riz aux consommateurs, ainsi que pour garantir un approvisionnement normal du
pays en riz d’importation.
5
B.2. LA REACTION DU GOUVERNEMENT
Le gouvernement a mis en œuvre une opération visant à approvisionner en riz surtout

les grandes villes, à un prix fixé à 700 Ar/kg. Pour parvenir à ce prix, le gouvernement a
facilité l’importation de riz en accélérant les procédures douanières, en assurant la distribution
du riz par l’armée et en offrant une garantie du Trésor aux importateurs. Le gouvernement a
également fixé les marges des opérateurs à chaque étape de la distribution. Les dons étrangers
sécurisés par le gouvernement devaient permettre, une fois réalisés, de compenser les pertes
éventuelles des opérateurs privés et de régler l’ensemble des taxes (à l’importation et TVA)
dont le règlement avait été reporté. Un pool d’importateurs a été choisi pour participer à
l’opération.
Cette opération a été appréciée de la population, essentiellement par celle des grands
centres urbains.
Toutefois, les quantités importées n’ont pas été suffisantes pour approvisionner le
marché (100.000 tonnes supplémentaires auraient sans doute été nécessaires), dont le
fonctionnement normal a été désorganisé (comportements spéculatifs, ruée sur le riz
disponible, apparition d’un marché secondaire ou le riz à 700 Ar. était revendu plus cher).
B.3. UNE SOLUTION A POSTERIORI : UNE ACTION SUR LES TAXES
Il est maintenant relativement clair (cf. étude Banque Mondiale en cours de

finalisation) que la crise a atteint son paroxysme à partir du mois d’octobre en raison d’un
manque physique de riz sur les marchés. C’est cette pénurie qui a généré une flambée des prix
du riz local, largement au dessus de leur niveau de parité avec le prix du riz importé.
Le graphique suivant illustre ce fait, et les trois courbes représentent le prix du riz
local, le prix du riz importé dans le cadre de l’opération organisée par le gouvernement, et le
prix de parité import1 du riz sur le marché international (Riz Vietnamien, 25% de brisures)
calculé à partir du modèle MADASIMURIZ.
1
Le prix de parité import est le prix de vente sur le marché national du riz international. Ce prix peut être calculé
à partir du cours du riz sur le marché international, qui correspond au prix FOB au départ du pays exportateur, A
ce prix, on ajoute les coûts d’assurance et de fret maritime, pour arriver au prix CAF à l’entrée de Madagascar.
Après conversion en monnaie nationale par l’application du taux de change, on y ajoute les taxes d’importation,
la TVA, les coûts sous douane, puis les coûts de transport et les marges des différents intervenants dans la chaîne
de distribution, et on obtient finalement le prix de détail sur le marché. C’est le « prix de parité import » du riz
international. Suivant les origines (Thaïlande, Vietnam, Cambodge,…) et la qualité (taux de brisure, variété, …)
les prix de parité import seront bien évidemment différents.
6
Fig. 2
Prix constatés riz local et import ; prix de parité import riz Viet 25% de brisures
ANTANANARIVO
7 000
6 000
5 000
4 000
Prix riz local
FMG/kg
Prix riz import

Prix de parité import Viet 25%
3 000
2 000
1 000
0
dé 3
dé 4
fé 3
m 3
ju 3
ao 03
se 03
oc 3
no 3
fé 4
m 4
ju 4
ao 04
se 04
oc 4
no 4
5
m 03
ju 3
ja 03
m 04
ju 4
ja 04
av 3
av 4
-0
r-0
-0
-0
r-0
-0
-0
-0
t-0
-0
t-0
-0
-0
0
0
il-
v-
il-
v-
-
-
-
c-
c-
s-
s-
nv
ût
nv
ût
nv
vr
in
in
ai
pt
vr
ai
pt
ar
ar
ja
Pourquoi les importateurs privés n’ont-ils pas importé à temps pour répondre à la
demande nationale ?
D’abord, à cause de la forte incertitude dans laquelle ils se trouvaient : incertitude sur
la durée et l’ampleur de la dépréciation de la monnaie nationale, incertitude sur la nature de la
réaction gouvernementale, incertitude sur les variations du prix mondial du riz.
Ce facteur a certainement joué de manière importante, mais on peut probablement en

évoquer un autre, qui réside paradoxalement dans le jeu naturel des forces de marché et dans
la forte substituabilité entre riz local et riz importé.
En effet, la très bonne substituabilité du riz local et du riz importé implique que le prix
du riz local et celui du riz importé sont, en temps normal, très fortement corrélés. (cf. étude
Banque Mondiale pour une explication détaillée). Et, naturellement, c’est le prix du riz sur le
marché national qui s’aligne sur le prix de parité import du riz international.
Le graphique précédent fait apparaître, dès le mois d’avril, une rapide augmentation du
prix de parité import du riz, par rapport au prix du riz national, qui reste relativement stable.
Précisons que la courbe « prix riz import » correspond à la vente du riz précédemment
importé, et dont le prix n’est pas relié au prix de parité import courant.
Les décisions d’importation sont prises par les opérateurs sur la base d’un arbitrage
entre le prix du riz local et le prix du riz sur le marché international. En termes économiques,
un opérateur avait certainement plutôt intérêt à acheter son riz sur le marché local plutôt que
de l’importer à un prix supérieur. Cet arbitrage des négociants en faveur du riz national a
certainement été un des facteurs déterminants de la crise d’approvisionnement du marché du
riz.
7
Voyons maintenant ce que serait devenu le graphique précédent si l’ensemble des

taxes (y compris la TVA) avait exceptionnellement été suspendu dès le mois de juin 2004.
Fig. 3
Prix constatés riz local et import ; prix de parité import riz Viet 25% de brisures
ANTANANARIVO
sans taxes à partir de juin 2004
7 000
6 000
5 000
4 000
Prix riz local
FMG/kg
Prix de parité import Viet 25%

Prix riz import
3 000
2 000
1 000
0
fé 3
m 3
ju 3
ao 03
no 3
dé 3
fé 4
m 4
ju 4
ao 04
no 4
dé 4
5
m 03
ju 3
oc 3
se 03
ja 03
m 04
ju 4
se 04
oc 4
ja 04
av 3
av 4
-0
-0
-0
r-0
-0
-0
t-0
r-0
-0
-0
t-0
-0
-0
0
0
il-
il-
-
v-
v-
-
c-
c-
s-
s-
nv
ût
nv
ût
nv
in
pt
vr
vr
in
pt
ai
ai
ar
ar
ja
Dès le mois d’août 2004, les arbitrages des opérateurs seraient devenus favorables au
choix du riz importé. Cette affirmation correspond, sur le graphique précédent, au passage de
la courbe verte (prix de parité import du riz Viet 25%) au dessous de la courbe bleue (prix du
riz local)
On peut penser a posteriori qu’à cette époque, une position politique extrêmement
claire, fruit d’une concertation entre l’ensemble des acteurs de la filière, associant
l’engagement de l’Etat de ne pas intervenir sur le marché et la suspension transitoire et
exceptionnelle des taxes, aurait permis d’atténuer la crise, en stabilisant le prix du riz sur les
marchés un peu en dessous de 4000 FMG/kg (sans taxes), soit 800 Ar/kg. De manière moins
radicale, la TVA aurait pu être supprimée, et la taxe d’importation ramenée à 10-15 %, ce qui
aurait stabilisé le prix sur le marché du riz aux alentours de 4500 FMG /kg (900 Ar./kg).
8
C. FAVORISER LE DEVELOPPEMENT DU MARCHE
La sensibilité du marché du riz aux aléas diminuera avec sa robustesse, qui passe par :
• l’augmentation de la production,
• l’intensification de la commercialisation et la meilleure intégration des marchés,
• la diversification et l’intensification des flux sur le marché, spécialement au travers
des exportations.
Mais pour accroître la robustesse du marché du riz à Madagascar, l’Etat doit mener une
politique ayant pour but de favoriser et d’accompagner le développement des dynamiques de
la production et du marché : diffusion des techniques de production améliorées, généralisation
du stockage privé, fluidification du commerce intérieur.
Cela permettra au marché de s’étendre au-delà de la capacité d'auto-subsistance, jusqu’à

un niveau où les excédents et les déficits saisonniers (et éventuellement annuels) seront
équilibrés par des importations et des exportations.
De nombreuses initiatives sont actuellement en cours pour améliorer la production à

Madagascar. Celles-ci doivent être conjuguées avec le développement de la filière en aval,
afin de pouvoir maîtriser une commercialisation accrue.
Par ailleurs, avec une offre intérieure actuelle en déficit de 100.000 à 250.000 tonnes par
an, les capacités de stockage actuelles et les mécanismes de financement existants sont
certainement en mesure chaque année de permettre le stockage jusqu’à la fin de la période de
soudure.
A mesure que la production se rapprochera du niveau d’auto-suffisance, il sera nécessaire

d'avoir des systèmes de financement et de stockage permettant de conserver des stocks, depuis
la récolte principale de juin-juillet, et jusqu’à la fin de la période de soudure, c’est-à-dire
mars-avril.
Cette dynamisation du marché du riz fait l’objet de la première section de cette partie
(C.1.)
Par ailleurs, la piste du développement des exportations doit être développée rapidement,
et ce pour deux raisons :
• La mise en place de partenariats à l’exportation permettrait de créer des
débouchés pour le riz malgache, et d’anticiper l’écoulement d’éventuels
surplus de production à venir.
• Madagascar pourrait également se tourner vers l’exportation d’une partie de la
récolte principale, à un prix intéressant vers certains pays, et importer ensuite
du riz au prix du marché mondial durant la période de déficit. Ceci réduirait le
besoin de stockage (et incidemment des besoins de financement des opérations
de stockage), et augmenterait les revenus d'exportation en dollars, ainsi que les
recettes fiscales à l’importation.
9
Toutefois, toutes ces actions visant à développer les dynamiques du marché du riz
n’auront de véritables effets que si elles prolongent la motivation des producteurs à passer
d’une économie de subsistance à une économie de marché. De nombreux facteurs peuvent
jouer sur cette motivation (culturels, géographiques,…), mais il en est un sans lequel rien
n’est possible : le prix du paddy.
Le prix du paddy au producteur est essentiellement fonction du prix du riz au

consommateur et de la chaîne de valeur reliant le producteur au consommateur. Par ailleurs,
comme cela a déjà été présenté plus haut (B.3.), le prix du riz au consommateur est fortement
corrélé au prix du riz sur le marché international, par le jeu du prix de parité import. Le prix
du paddy dépend donc également du prix de parité import du riz, c’est-à-dire du prix du riz
sur le marché international, et des droits et taxes qui s’appliquent aux importations.
Dans une économie ouverte sur l’extérieur, les possibilités pour l’Etat d’influer
immédiatement sur le prix au producteur sont donc extrêmement limitées : ou bien réguler le
marché par un système de stocks tampons (cf. partie D), ou bien jouer sur le montant des
tarifs qui séparent le marché international du marché domestique.
C’est à cette dernière alternative qu’est consacré la seconde section de cette partie
(C.2.). Avec celle-ci, la mission veut attirer l’attention sur l’intérêt de mettre la politique
fiscale au service de la politique commerciale de l’Etat, afin de contribuer au pilotage de la
filière :
• d’une part, pour trouver un équilibre optimal entre un prix du paddy au
producteur motivant (et donc le plus élevé possible), et un prix du riz au
consommateur intéressant (et donc le plus bas possible),
• d’autre part, pour favoriser les exportations du riz malgache.
C.1. DYNAMISER LE MARCHE DU RIZ
Le marché malgache du riz semble avoir tout le potentiel, non seulement pour
répondre à la demande intérieure du riz, mais également pour développer les exportations.
Ces dernières années, en raison de bas prix à la production et de bas prix sur le marché
mondial de riz, les riziculteurs n’ont pas été incités à augmenter leur production, excepté pour
assurer leur propre sécurité alimentaire. Il est ainsi très probable que les résultats relativement
décevant de l’ensemble des actions de développement de la filière riz depuis plus de vingt ans
s’expliquent en partie par le bas prix du paddy au producteur.
Un des résultats positifs de la crise de 2004 sur le marché du riz est l’augmentation du
prix aux producteurs, qui y ont déjà répondu avec des niveaux plus élevés de mise en culture
et une augmentation de la production prévue en 2005.
Le graphique suivant, repris des travaux de la mission conjointe de la Banque

Mondiale, présente le prix du riz au détail sur les marchés de la capitale (en FMG constant).
10
Fig. 4
Prix de riz au detail a Antananarivo (prix en FMG 2005) (source: INSTAT)
7000
6000
5000
Fmg/kg
4000
3000
2000
1000
0
85
88
91
94
97
3
Annee
Source : mission Banque Mondiale (rapport en cours de finalisation)
Les implications de ce phénomène ont fait l’objet d’une étude détaillée par cette
mission, dont le rapport est actuellement en cours de finalisation. Néanmoins, il est d’ores et
déjà possible de dire que, dans la mesure où le prix du paddy au producteur dépend fortement
du prix du prix blanc aux consommateurs, on peut en déduire un effet positif sur les revenus
et le niveau de production de certains producteurs.
- Il est probable que les riziculteurs déjà habitués à produire pour vendre
chercheront à augmenter leur production, afin d’accroître leurs revenus.
- Pour d’autres, moins biens lotis, il est possible que l’on assiste à des stratégies
défensives qui auront des effets positifs sur la production en général. Ainsi, une
étude de l’IRD2 montre que dans une localité proche de la capitale, la majeure
partie des petits producteurs interrogés sur leur stratégie pour la saison 2005
avaient projeté d’essayer d’augmenter leur production, non pas directement pour la
vendre, mais avant tout pour éviter à tout prix d’être amené à devoir acheter du riz
à des prix inabordables.
- Enfin, on peut imaginer que pour les plus pauvres, c’est-à-dire ceux qui n’arrivent
pas à l’autosuffisance en tant normal et qui sont obligés de devoir vendre leur force
de travail pour assurer l’approvisionnement familial durant la période de soudure,
les choses seront plus difficiles. En effet, la rémunération de l’ouvrier agricole
2
C. Binet, P. Briet, B. Gastineau, P. Gastineau, M. Omrane ; Conditions de vie des ménages dans la commune
rurale d’Ampitatafika en période de soudure ; conséquences de la hausse du prix du riz sur les pratiques
agricoles et la formation du revenu, « Travaux et Documents » du programme de recherche Dynamiques
démographiques et développement durable dans les hautes terres malgaches, IRD, n°1 (décembre 2004-février
2005).
11
n’ayant pas suivi le prix du riz, il sera contraint de fournir plus de travail pour la
même quantité de riz.
A condition que les producteurs obtiennent un bon prix pendant la récolte 2005, cet
élan a toutes les chances de s’amplifier pour la campagne 2006. Néanmoins, ce type de
dynamique peut mener à un accident de marché. En effet, si l’incitation à produire est telle
qu’elle débouche sur un surplus de la production, l’inexistence de débouchés pour ces surplus
pourrait entraîner une chute du prix du paddy, ce qui aurait comme effet de démotiver les
producteurs et entraînerait une baisse de la production l’année suivante.
La meilleure manière d'éviter ce cycle classique « croissance – récession –

croissance », consisterait dès maintenant à développer les mécanismes du marché permettant
de faire face aux excédents et aux déficits sur le marché.
En 2004, l'intervention du gouvernement sur le marché de riz a eu un impact négatif

sur les acteurs privés de la filière.
Toute incertitude quant aux intentions de Gouvernement en 2005, et au-delà, aura
comme effet de réduire l'activité du secteur privé.
Dans un premier temps, il est important pour le Gouvernement de clarifier le cadre
dans lequel la production et la vente de riz se développeront, au travers d’une concertation
avec l’ensemble des acteurs de la filière. Signalons que cette concertation est d’ores et déjà
programmée pour le début du mois de juillet 2005.
Par ailleurs, des actions de fonds visant à soutenir l’amélioration du fonctionnement et

de l’intégration des marchés peuvent être entreprises par l’Etat. Font partie de ces actions
l’information du marché (C.1.1.), la facilitation de l’accès aux financements (C.1.2.), le
renforcement des producteurs et des groupes de producteurs (C.1.3.) et l’aide au renforcement
des acteurs du secteur privé (C.1.4.).
Les sous-sections suivantes passent rapidement en revue les différents champs

d’action identifiés par la mission, mais n’ont pas vocation à les explorer en détail.
C.1.1. INFORMATION DU MARCHE
Remarque :
Cette thématique constituait le cœur de la troisième mission, confiée à la FAO, dont

l’objet est de concevoir la mise en place d’un Observatoire du Riz. Nous renvoyons donc le
lecteur du présent rapport à cette étude pour un traitement plus exhaustif de la question.
Pour aider les producteurs, les collecteurs, les transformateurs, les négociants et les
importateurs à prendre de meilleures décisions sur le marché, ceux-ci ont besoin d’une
meilleure information, émanant d'une source indépendante. Cette information devrait être
disponible en temps réel et introduite dans le domaine public sous le maximum de formes
possibles.
12
Type d'information
Sur une base hebdomadaire (avec une évolution vers une base quotidienne), le système
d'information du marché (SIM) devrait collecter :
• le prix de paddy à l’entrée de la décortiquerie (ce qui permettrait d’avoir un
prix de référence du paddy lissé des coûts de transports),
• le prix de gros du riz blanc,
• le prix de détail du riz blanc.
Les points de collecte des données devraient être les zones de production majeures,
ainsi que les principaux centres de consommation (zones urbaines). Il n'est pas nécessaire de
rassembler des données à tous les niveaux de la chaîne de valeurs, car la plupart des acteurs
peuvent établir le rapport entre leur position sur le marché et les prix des centres régionaux.
Note :
A terme, l'information de marché ne devrait pas être limitée au riz, et d'autres récoltes
stratégiques devraient être concernées (pommes de terre, manioc, maïs, haricots etc...)
Pour les acteurs les plus importants, il serait également intéressant qu'ils puissent
recevoir de l'information en provenance du marché mondial du riz, sur les prix courants
suivant les origines, ainsi que sur le prix de parité import du riz à Madagascar.
Pour de plus amples informations sur la mise en place et le fonctionnement de

systèmes d’information de marché similaires dans d’autres pays africains, on pourra
consulter :
www.ratin.net
www.tradeafrica.biz
Les mécanismes de diffusion
Les mécanismes de diffusion de cette information devraient être aussi divers que possible, et
inclure :
• les radios locales,
• les journaux,
• les télévisions,
• les messageries téléphoniques de SMS
• des tableaux d'affichage dans les centres marchands régionaux
• Email et Internet
Les données recueillies par l’Observatoires du Riz devront également concerner l’état
des cultures et les prévisions de récolte, l’état des stocks, le niveau des importations
programmées et réalisées, des informations sur l’évolution du marché international.
13
Ces données permettront, une fois compilées et analysées, de constituer une aide au
pilotage de la filière.
Cette information de fond, disponible au travers de notes de synthèse et d’analyse
simplifiées, devra également être diffusée, par les canaux des journaux, de la radio et de
l’internet. 3
C.1.2. ACCES AU FINANCEMENT
Avec une production locale en augmentation, il serait nécessaire de mettre en place

des capacités de stockage supplémentaires, et de favoriser le développement des mécanismes
de stockage existants. En outre, avec une meilleure information de marché et une amélioration
de l’appui aux producteurs et aux groupes de producteurs, ceux-ci seront plus confiants pour
stocker le paddy et le commercialiser plus tard dans la saison. Le système des Greniers
Communs Villageois (GCV) mis en place entre les producteurs et les établissements de
micro-finance, est un bon modèle de stockage de petite taille.
Dans le cadre du programme FCPA (Fonds de Commercialisation des Produits

Agricoles), des possibilités de financement s’offrent également aux négociants et aux
coopératives. Ce dispositif doit être activement développé pour répondre à une croissance de
la production.
Au niveau national, les banques et les établissements de micro-finance doivent

développer des produits de financement pour la production, le stockage et la transformation.
Cependant, compte tenu du coût élevé des financements traditionnels - 2-3%, par mois -, il
peut s’avérer nécessaire de soutenir l'activité de financement (bonification de taux d’intérêt)
pour encourager les producteurs et les négociants à utiliser ces services.
Nous reviendrons sur ce point en D.4.4. (promouvoir et financer le stockage privé).
C.1.3. RENFORCER LES PRODUCTEURS ET LES GROUPES DE PRODUCTEURS
Cette activité est nécessaire non seulement pour le transfert d'information en ce qui
concerne des techniques de production améliorées, mais également pour développer le
stockage et le marketing collectif. Ces groupes devraient non seulement être le support du
développement du marché de riz, mais devraient également être utilisés pour promouvoir la
diversification de la production vers d'autres spéculations et activités.
Pour que les producteurs travaillent ensemble, ils doivent y trouver des raisons
objectives, c’est-à-dire en retirer des avantages concrets. Il est donc important de développer
des paquets techniques (et concrets) d’appui aux groupes de producteurs. Cette approche,
expérimentée par le Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, en 2004 au travers
d’une opération financée sur fonds de contre-valeur français, pourrait être, après évaluation,
reconduite, élargie et systématisée.
3
Pour de plus amples développements, nous renvoyons au rapport de l’étude confiée à la FAO, qui avait pour
mission la conception d’un Observatoire du Riz.
14
Un modèle de groupe de producteur qui a fait ses preuves avec les petits exploitants en
Zambie et en Ouganda est celui des exploitants modèles (Lead Farmers, LF), des
organisations de producteurs (Producer Organisations, PO) et des Comités de Stockage
(Depot Committees, DC). En Ouganda le modèle a été utilisé pour le café, le coton, le riz et le
tournesol. On trouvera en annexe 3 une présentation de ce type de structure. Le système est
également employé pour introduire de nouvelles spéculations et technologies.
C.1.4. RENFORCER LES ACTEURS DU SECTEUR PRIVE (TRANSFORMATEUR,

NEGOCIANTS, IMPORTATEURS, EXPORTATEURS)
Il est essentiel que le secteur privé soit renforcé pour pouvoir répondre aux besoins
futurs. Un secteur privé dynamique est en mesure de faire face aux pénuries et aux excédents,
beaucoup plus rapidement que les systèmes gouvernementaux rigides, dans la mesure ou il en
retire des profits.
Pour commencer, il est important que le Gouvernement engage un dialogue avec les
acteurs du secteur privé, afin d’installer la confiance et la transparence dans le développement
du marché. La gamme d’interactions et d'activités régulières entre tous les acteurs de la filière
devrait comprendre :
• un dialogue régulier avec le gouvernement et les bailleurs de fonds sur la
production, le développement du marché, les importations et les exportations,
• des réunions de prévision de récolte et de commercialisation, pour discuter des
données produites par l'Observatoire et le SIM,
• l’identification des secteurs d'intervention pour développer la production et le
marketing,
• la surveillance et la diffusion d'informations et d'analyses concernant le marché
mondial, afin notamment d’identifier des chocs potentiels sur les prix des
importations et d’être au fait des négociations commerciales internationales -
OMC, COMESA, AGOA, SADC etc…
• l’identification et le développement des marchés d'exportation pour le riz
malgache,
• la prise de contact avec des fournisseurs et des acheteurs de riz étrangers,
• Favoriser la segmentation et la structuration du marché, par le développement et
l'adoption des standards de qualité,
• assurer le développement de techniques de transformation pour améliorer la
qualité des produits finis,
• assurer la promotion du riz malgache sur les marchés d’exportation - "Madagascar
naturellement",
• développer des usages alternatifs pour les sous-produits de la transformation : son,
riz de sous-catégorie (par exemple, en Ouganda, le riz en brisure est employé
comme additif au malt dans le procédé de brassage de la bière).
15
Un secteur privé fort et en confiance peut constituer la première ligne de défense

contre les chocs, les pénuries et l'instabilité du marché. Il peut également être à l’origine
d'innovations dans le développement de la production et du marché.
C.2. CONCILIER POLITIQUE COMMERCIALE ET POLITIQUE FISCALE

Les dispositions fiscales actuelles sur le marché du riz ont essentiellement été mises en
place en 2000, dans le but de protéger les producteurs nationaux contre le bas prix du riz sur
les marchés internationaux. La politique tarifaire a donc été utilisée comme un élément de
politique commerciale, visant à contribuer au pilotage de la filière.
Lors de la crise de 2004, l’Etat n’a pas utilisé la politique tarifaire comme outil de
gestion de la crise, pour diverses raisons conjoncturelles, mais essentiellement parce que cette
option de gestion politique des crises n’avait pas été envisagée ex ante.
A l’heure actuelle, il parait nécessaire de mener une réflexion approfondie sur le

niveau des taxes, leur conformité avec les principes de l’OMC, et les mécanismes à mettre en
place pour redonner à la politique tarifaire un rôle d’outil au service du pilotage des marchés,
celui du riz en l’occurrence.
Néanmoins, de tels mécanismes doivent être conçu avec beaucoup de précaution, et

fonctionner dans le respect de la lisibilité et de la stabilité de la politique fiscale.
Ainsi, les options explorées dans cette section doivent-elles être prises comme des
bases de réflexion à approfondir, et non pas comme des recommandations à appliquer au pied
de la lettre.
Dans cette section, c’est d’abord la structure des tarifs à l’entrée sur le riz que nous
examinerons, avec un rapide historique de leur évolution depuis 1998 (C.2.1) et un point sur
l’incompatibilité du régime actuel de TVA avec les principes fondamentaux de l’OMC
(C.2.2.).
Nous aborderons ensuite les possibilités de pilotage du marché au travers de la

politique tarifaire, avec comme objectif d’équilibrer les intérêts contradictoires des
producteurs et des consommateurs (C.2.3.).
Nous évoquerons ensuite certaines interactions des options de politique tarifaire sur la
mise en place d’une politique commerciale orientée vers le soutien des exportations (C.3.4.).
Enfin, nous émettrons quelques propositions pour harmoniser le dispositif fiscal avec
la législation internationale et les réalités actuelles du marché international du riz. (C.3.5.).
C.2.1. HISTORIQUE RECENT DES DROITS ET TAXES SUR LE RIZ IMPORTE
Le riz est actuellement soumis à des droits de douanes différenciés suivant les cinq
qualités identifiées (cf. annexe 1). On peut en fait regrouper les différents types de riz en trois
catégories suivant les taxes qui y sont associées :
• Le « riz en paille (paddy) », le « riz décortiqué », et le « riz blanchi ou semi-
blanchi, même poli », sont frappés des mêmes taux. Ils représentent la quasi-
16
totalité des importations de riz. C’est donc à ces taux que nous nous réfèrerons
par la suite. Actuellement, ces catégories de riz sont taxées à 10%. (loi de
finance 2005).
• Le « riz de luxe », actuellement taxé à 25%.
• Le « riz en brisure », actuellement taxé à 20%.
En outre, l’ensemble des catégories de riz importé est assujetti à la TVA, au taux
de 20%, et qui passera à 18% à partir du mois de juillet 2005.
Un rapide historique de la taxation depuis 1998 (sur la première catégorie

uniquement), permet de constater que jusqu’à fin 1999, le riz n’était taxé que de
manière symbolique (5% de TI, et 1% de Droit de Timbre Douanier (DTD),
exonération de TVA).
En 2000, la taxe d’importation passe à 15%, le DTD reste en place (1%), et la TSI
(Taxe Statistique à l’Importation) fait son apparition, au taux de 2%. En outre, une loi
de finance rectificative en 2000 rend la TVA applicable au riz importé. Ces mesures
ont été prises à l’époque pour protéger les producteurs nationaux du riz importé, qui
atteignait alors des prix planchers sur le marché international.
Aucun changement n’est à enregistrer durant les années 2001, 2002 et 2003.
En 2004, la taxe d’importation passe à 20%, faisant passer la fiscalisation du riz

à 47% (y compris TVA, DTD et TSI).
En 2005, dans un souci de simplification des tarifs douaniers, les taxes liées à
l’importation sont réunifiées sous l’appellation droits de douane, qui sont ramenés
alors à 10% ; la fiscalisation du riz passe donc à 32%, en comptant la TVA.
Fig. 5
Taxation sur le riz importé de 1998 à 2005
(« riz en paille (paddy) », « riz décortiqué », et « riz blanchi ou semi-blanchi, même poli »)
50
45
40
35
30
Pour cent
25
20
15
10
0
1998 1999 2000 2000 LFR 2001 2002 2003 2004 2005 2005 LFR
Taxe d'importation + droits de douane TVA Droit de timbre douanier + taxe statistique à l'importation
17
C.2.2. UN REGIME DE TVA CONTRAIRE AUX PRINCIPES DE L’OMC
A Madagascar, la TVA s’applique depuis 2000 sur le riz importé, mais pas sur le riz
local. Cette dichotomie représente une violation de l’un des principes fondamentaux de
l’OMC4, celui du Traitement National, exprimé dans l’article III du GATT de 1947.
Les alinéas 2 et 4 de cet article, qui traitent de ce problème, sont reproduits ci-après :
« Article III - Traitement national en matière d'impositions et de réglementation intérieures

(…)
2. Les produits du territoire de toute partie contractante importés sur le territoire de toute autre
partie contractante ne seront pas frappés, directement ou indirectement, de taxes ou autres impositions
intérieures, de quelque nature qu'elles soient, supérieures à celles qui frappent, directement ou
indirectement, les produits nationaux similaires. En outre, aucune partie contractante n'appliquera,
d'autre façon, de taxes ou autres impositions intérieures aux produits importés ou nationaux d'une
manière contraire aux principes énoncés au paragraphe premier.
(…)
4. Les produits du territoire de toute partie contractante importés sur le territoire de toute autre
partie contractante ne seront pas soumis à un traitement moins favorable que le traitement accordé aux
produits similaires d'origine nationale en ce qui concerne toutes lois, tous règlements ou toutes
prescriptions affectant la vente, la mise en vente, l'achat, le transport, la distribution et l'utilisation de
ces produits sur le marché intérieur. Les dispositions du présent paragraphe n'interdiront pas
l'application de tarifs différents pour les transports intérieurs, fondés exclusivement sur l'utilisation
économique des moyens de transport et non sur l'origine du produit. »
C.2.3. UTILISERLA POLITIQUE TARIFAIRE POUR CONJUGUER LES INTERETS

CONTRADICTOIRES DES PRODUCTEURS ET DES CONSOMMATEURS
Actuellement, alors que la récolte principale est déjà bien entamée, l’opération
d’importation de riz facilitée par l’Etat continue. Le marché n’a pas retrouvé son équilibre,
seul un opérateur privé participe encore à l’opération et le recouvrement des taxes est toujours
en suspens.
Le risque d’une poursuite de l’opération à prix administré réside dans le signal prix
envoyé aux producteurs. En effet, les collecteurs prennent ce prix comme référence pour
négocier les prix d’achat du paddy au producteur, d’où un risque de baisse des prix du paddy.
Par ailleurs, aucun opérateur privé, ni aucune organisation paysanne, n’est incité à
stocker. En effet, les décisions de stocker se font à partir d’un calcul basé sur l’existence d’un
différentiel entre le prix d’achat du paddy (récolte) et le prix de vente du riz (soudure). Ce qui
risque de se passer, c’est une mise instantanée du riz sur le marché (achat-revente sans
stockage). Actuellement, cela ne pose pas de véritables problèmes (tout le riz trouve preneur),
mais au moment du pic de la récolte (juin, juillet), l’arrivée massive de riz sur les marchés,
sans demande correspondante, risque d’en faire très sérieusement baisser le prix.
4
Madagascar est signataire de l’Accord de Marrakech, le 14 avril 1994, clôturant le cycle d’Uruguay.
18
Quelles pourraient être les mesures de sauvegarde à appliquer ?

1) La première serait l’arrêt immédiat (avant juin) de la commercialisation du riz
importé à prix administré, ou sa sortie progressive du marché par le biais d’une
augmentation progressive du prix.
2) Dans le même temps (toujours avant juin), une modification du régime de taxation
sur le riz, qui permette à la fois de garantir un prix du paddy motivant au
producteur, et un prix acceptable pour le consommateur. C’est à cette équation
que nous allons maintenant nous intéresser.
A partir de la situation actuelle (a), deux alternatives sont explorées. La première (b)
propose une suppression de la TVA sans modification des droits de douanes (10%) ; la
seconde (c) examine un relèvement des droits de douanes à 30%, toujours sans TVA (ce
dernier chiffre correspond au tarif extérieur commun pour l’instant proposé dans le cadre de
l’Union Douanière du COMESA) ; Notons qu’un système de taxes différentielles doit être
d’emblée écarté, étant incompatible avec les règles de l’OMC en la matière.
Pour chaque simulation5, deux éléments seront examinés. Le premier étant le niveau
du prix de détail du riz sur les marchés d’Antananarivo, et le second étant le volume des
recettes fiscales garanties par cette mesure.
L’ensemble des calculs est fait sur la base d’un volume d’importation de 200.000
tonnes. Ce chiffre a été choisi en fonction des années précédente, et ne constitue pas une
prévision des importations de 2005.
La zone grisée dans les tableaux correspond à l’intervalle probable à l’intérieur duquel
variera le prix du riz durant l’année 2005.
Avant l’analyse des tableaux proprement dite, il nous faut justifier le parti pris d’une
suppression de la TVA dans les différentes simulations.
Celle-ci, actuellement, ne s’applique que sur le riz importé et pas sur le riz local. Or,
comme il est dit plus haut, l’application d’un TVA sur le riz importé alors que le riz local n’en
est pas frappé est contraire à l’un des principes fondamentaux de l’OMC.
L’assujettissement du riz local à une TVA de 20% serait pratiquement inapplicable, et

serait certainement un frein très important à la formalisation progressive de l’activité
commercialisation du riz.
Pour cela, la proposition de la mission consiste en une suppression de la TVA sur

le riz importé, couplée à une révision du niveau des droits de douane.
5
Modélisation Louis Bockel, Mission « Observatoire du Riz », FAO, calculs révisés en fonction du modèle
Madasimuriz.
19
a) Situation actuelle (loi de finance 2005, avant le passage de la TVA de 20% à 18%,
en juillet 2005)
DD 10% Normal
TVA 20% Volume import 200000
Prix
Prix CAF DD CAF+DD+TVA Prix Tana Total taxes
US$/T US$ US$/T fmg/kg US$ millions
200 64,0 264,0 3424 12,8
220 70,4 290,4 3692 14,1
240 76,8 316,8 3960 15,4
260 83,2 343,2 4228 16,6
280 89,6 369,6 4496 17,9
300 96,0 396,0 4764 19,2
320 102,4 422,4 5031 20,5
340 108,8 448,8 5299 21,8
360 115,2 475,2 5567 23,0
b) Suppression de la TVA et droits de douane inchangés (10%)
DD 10% Normal
Prix CAF DD Prix CAF+DD Prix Tana Total taxes

200 20,0 220,0 2978 4,0
220 22,0 242,0 3201 4,4
240 24,0 264,0 3424 4,8
260 26,0 286,0 3647 5,2
280 28,0 308,0 3871 5,6
300 30,0 330,0 4094 6,0
320 32,0 352,0 4317 6,4
340 34,0 374,0 4540 6,8
360 36,0 396,0 4764 7,2
20
c) Suppression de la TVA et Droits de Douane fixés à 30%
DD 30%
Prix CAF DD Prix CAF+DD Prix Tana Total taxes

200 60,0 260,0 3384 12,0
220 66,0 286,0 3647 13,2
240 72,0 312,0 3911 14,4
260 78,0 338,0 4175 15,6
280 84,0 371,0 4439 16,8
300 90,0 390,0 4703 18,0
320 96,0 416,0 4966 19,2
340 102,0 442,0 5230 20,4
360 108,0 468,0 5494 21,6
Examen des différentes options proposées :
Le volume moyen des recettes fiscales générées par l’importation de 200 000 t dans la
zone de vraisemblance (rose) est pour :
a) 17,9 M$
b) 5,6 M$
c) 16,8 M$
D’autre part, le prix moyen au consommateur dans la zone de vraisemblance est pour :
a) 4496 FMG
b) 3871 FMG
c) 4439 FMG
Le prix au consommateur étant proportionnel au niveau de taxation, il est normal que

de fortes recettes fiscales correspondent également à un haut prix du riz au consommateur,
pour un niveau donné du prix du riz sur le marché international.
En termes d’impact sur le prix au consommateur, les termes de la problématique
paraissent donc contradictoires : maximiser les revenus fiscaux tout en minimisant le prix du
riz au consommateur.
Toutefois, le niveau des taxes à l’importation peut avoir des effets indirects,
notamment sur les possibilités d’exportation.
Ainsi, si en termes de recettes fiscales, la solution (b) est de loin la moins intéressante,
nous verrons toutefois, dans la partie C.2.4., qu’elle permettrait également d’envisager des
exportations.
Nous allons maintenant à ce cas de figure, dans lequel l’existence de flux
d’exportations couplés à des importations plus importantes, permettrait d’atténuer le manque
à gagner pour le Trésor.
21
C.2.4. EXPORTER A LA RECOLTE ET IMPORTER A LA SOUDURE
Avec une forte autoconsommation et un taux important de commercialisation à

l’intérieur des zones de production, les marchés urbains sont soumis à de fortes fluctuations
des prix et nécessitent un approvisionnement en riz importé, en particulier lors des années de
faible production et durant la période de soudure (décembre – mars).
Compte tenu de la priorité actuellement accordée à l’augmentation de la production, il

est nécessaire de développer tous les mécanismes du marché potentiels pour stabiliser les
marchés urbains, tout en ne détériorant pas les signaux-prix positifs en direction des
producteurs. Un des meilleurs mécanismes pour renforcer le marché consisterait à encourager
l'exportation du riz durant la principale saison de récolte et à importer du riz supplémentaire
durant la période de soudure (décembre-mars).
Si le prix FOB du marché pour le riz malgache était supérieur au prix d’importation
CAF, exporter du riz serait une opération économiquement intéressante pour les négociants.
Et si des exportations étaient effectivement mises en œuvre, cela permettrait d’améliorer les
revenus d'exportation, d’augmenter les recettes fiscales à l'importation et de réduire la
nécessité de financement et de stockage au niveau national pour faire face à la demande
durant la période de soudure. Plusieurs marchés pourraient alors être envisagés pour le riz
malgache :
Exporter vers la Communauté des pays de l’Afrique de l’Est (CAE) sous le régime
tarifaire de la COMESA :
Depuis février 2005, la CAE (Ethiopie, Kenya et Ouganda) a mis en place un droit de
douane à l’importation de 35% (auparavant 75%). Par ailleurs, selon les règles de la Zone de
Libre Echange du COMESA6, les droits à l’entrée sur le marché Kenyan pour le riz malgache
sont de 0%. Actuellement seul l'Egypte exporte selon ce régime, mais le riz malgache pourrait
également bénéficier de ce régime commercial préférentiel. Le prix de marché mondial du riz
(Pakistan 25% de brisures) est actuellement de 275 $/t CAF rendu Mombassa et le riz
égyptien atteint 340 $ /t CAF rendu Mombassa. Ces éléments permettent d’envisager un prix
du riz FOB départ Madagascar à $ 310-315 $/t, soit une bonification de $ 35-40 $/t par
rapport aux prix mondiaux.
Nous nous intéresserons uniquement ici aux effets sur l’économie malgache, en termes
de mouvement de devises et de recettes fiscales.
Données du calcul :
6
Neuf Etats du COMESA sont membres de la ZLE (Djibouti, Egypte, Kenya, Madagascar, Malawi, Maurice,
Soudan, Zambie et Zimbabwe ) depuis le 31 Octobre 2000.
22
• La zone des pays de la CAE a élevé des barrières douanières vis-à-vis du riz en
provenance des pays extérieurs (35% de taxes à l’importation).
• En revanche, elle consent aux pays de la Z.L.E du COMESA (dont fait partie
Madagascar) une exonération totale des taxes d’importation.
• En conséquence, le riz en provenance du COMESA bénéficie d’une prime de
65 à 70$ par tonne.
• Madagascar pourrait exporter vers le Kenya à 310$ FOB Mada (durant la
récolte) et importer à 275$ CAF Mada.
• Le déficit en riz du Kenya est supérieur à 200.000 tonnes par an.
Par ailleurs, plus le prix intérieur du riz est bas, plus l’opération est intéressante pour
les exportateurs. Et comme le prix intérieur est déterminé essentiellement par le niveau du
marché international (modulo les taxes), moins la taxe à l’importation est importante, plus
l’opération est intéressante.
Inversement, à partir d’un certain niveau de la taxe d’importation, il vaut mieux pour
l’opérateur vendre sur le marché local. Le point de retournement se situe aux alentours de la
parité prix CAF Mada + taxe / prix FOB Mada. Dans le cadre des hypothèses retenues, le taux
maximum de taxe applicable pour que l’opération puisse se faire est de 12,7%. Cela nous
amène à travailler dans le cadre de l’option B) de la partie précédente (DD à 10%).
Si l’on part d’une base de 50 000 tonnes exportées dès 2005, l’opération d’exportation
génère des rentrées de devise, pour un montant total de 15,5 M$.
Comme ces 50 000 tonnes vont devoir être réimportées à la soudure (pour un montant
total de 13,75 M$), le gain net en devises sera de 1,75 M$.
De l’autre côté, ce ne sont plus 200 000 tonnes qui devront être importées (et
s’acquitter des droits de douanes), mais 250 000 tonnes, qui généreront des recettes en Ariary
équivalentes à 6,75 M$, soit des recettes du Trésor en hausse de 1,25 M$ par rapport au cas
sans exportations-importations (200 000 tonnes importées génèrent l’équivalent de 5,5 M$ en
recettes fiscales).
D'autres opportunités s’offrent à Madagascar :
• Le riz biologique : Madagascar étant l'un des plus faibles utilisateurs d’engrais
chimiques en Afrique sub-saharienne, il devrait être possible d'obtenir une
certification biologique, et de développer des marchés spécifiques (cette
activité ne concernerait pas les zones de production intensive, comme le Lac
Alaotra, Marovoay ou le Canal de Dabara).
• Accéder aux marchés européens, américain et Japonais sous des régimes
commerciaux préférentiels (on peut citer l’initiative TSA (Tous Sauf les
Armes), qui permet d’exporter des PMA vers l’Europe du riz en détaxe, en
quantités pour l’instant contingentées, mais libres à partir de 2007).
23
• Développer des marchés de niche pour des riz spécifiques à forte valeur
ajoutée - riz rouge/riz brun, etc…
C.2.5. POLITIQUE FISCALE ET IMPLICATIONS COMMERCIALES
Depuis 2000, les gouvernements ont utilisé la politique fiscale pour soutenir les prix à
la production contre de bas prix du riz sur le marché mondial.
En raison de prix mondiaux actuellement élevés, le niveau des prix de parité import
(toutes taxes comprises) est susceptible d’être supérieur au prix domestique, et donc de tirer le
prix du marché vers le haut, en particulier pendant la période de soudure. Tandis qu’il y a des
implications fiscales à modifier le niveau des taxes, il y a également plusieurs raisons
pratiques et non-fiscales de revoir le niveau des droits de douane (qui est de 10% depuis
janvier 2005) et de la TVA (20% depuis 2000 et 18% à partir de juillet 2005).
TVA
Comme il l’a été expliqué plus haut, la TVA est une taxe qui s’applique seulement sur le riz
importé. En termes de cohérence fiscale et de conformité avec les principes fondamentaux de
l’OMC, la TVA sur le riz importé est donc une anomalie.
Une des recommandations de la mission consisterait à fondre cette taxe dans les droits de
douanes, afin d’encourager le développement du secteur formel, à la fois dans l’importation et
la distribution.
Droits de Douane (DD)
La réduction des DD de 20% en 2004 à 10% en 2005, a été décidée pour réduire l'impact de la
hausse du prix international du riz et de la dévaluation du FMG. Toutefois, en 2004/5, en
raison du niveau élevé des importations hors DD et TVA, le niveau des importations ayant
payé l’ensemble des taxes a été faible, et le marché n’a pas encore expérimenté le prix réel du
riz importé, soumis à l’ensemble des taxes.
Trois scénarios impliquant importations et exportations
Nous avons vu précédemment que le niveau total des taxes sur le riz importé avait un impact
direct sur :
• le niveau des prix à la production,
• le niveau des prix à la consommation,
• l’aptitude de Madagascar à accéder au marché mondial du riz.
24
Les trois scénarios suivants examinent, en fonction d’un niveau hypothétique de la

production, les interactions des importations et des exportations sur la balance commerciales
et les revenus du Trésor, toutes choses égales par ailleurs.
En effet, pour chacun des scénarios, les hypothèses (hors celles concernant la
production) sont les mêmes :
- un prix d’exportation FOB Madagascar de 310 $/t,

- un prix d’importation CAF Madagascar de 275 $/t,
- un niveau des taxes à l’importation de 20%.
Scénario 1 Scénario 2 Scénario 3

Equilibre des quantités physiques
Production de riz (paddy x 0,65) t 1,900,000 2,100,000 2,300,000
Consommation de riz t 2,100,000 2,100,000 2,100,000
Surplus t - 200,000 0 200,000
Exportations t 100,000 100,000 300,000
Importations t 300,000 100,000 100,000
Solde t - - -
Equilibre financier
Prix d’exportation FOB
Madagascar $/t 310 310 310
Revenus d’exportation $ 31,000,000 31,000,000 93,000,000
Prix d’importation CAF
Madagascar $/t 275 275 275
Dépenses d’importation $ 82,500,000 27,500,000 27,500,000
Niveau des taxes à l’importation % 20% 20% 20%
Revenus fiscaux à l’importation $ 16,500,000 5,500,000 5,500,000
Gains nets
Revenus d’exportation (net) $ - 51,500,000 3,500,000 65,500,000
Revenus fiscaux $ 16,500,000 5,500,000 5,500,000
L’interprétation de ce tableau peut se faire autour du scénario n°2 :
L’hypothèse de production y est celle qui assure l’autosuffisance. En ce cas, une

simple auto-consommation nationale de l’ensemble de la production aurait comme effet
l’annulation des revenus fiscaux liés aux taxes à l’importation. Dans le même temps, la
balance de l’opération en termes d’entrée de devise serait également nulle.
Or, dans le cadre des hypothèses retenues, une opération d’exportation de 100.000
tonnes en période de récolte, compensée par une opération d’importation de 100.000 tonnes
également, pour assurer l’approvisionnement durant la période de soudure, auraient comme
effet l’apparition d’une entrée nette de devises, ainsi que de revenus fiscaux.
Les deux autres scénarios renforcent l’idée selon laquelle, dans certaines conditions du
marché, l’intensification des échanges, c’est-à-dire la multiplication des flux d’importation et
25
d’exportation, à des conséquences positives à la fois sur les opérations en devises, ainsi que
sur les revenus du Trésor.
En guise de conclusion de cette section, nous insisterons à nouveau sur la nécessité de

concilier les exigences de la politique fiscale et celles de la politique commerciale.
La politique tarifaire devrait pouvoir être utilisée comme un outil de pilotage des
marchés, non pas évidemment en tant qu’outil de gestion au quotidien, mais en tant qu’outil
permettant d’apporter des éléments de réponse à des chocs sur le marché, exceptionnels,
soudains et de grande ampleur. En effet, le seul jeu des forces de marché n’est pas toujours en
mesure de répondre à certains accidents du marché, vecteurs d’un degré d’incertitude
exceptionnel, et un accompagnement par l’Etat peut parfois être nécessaire. La crise de 2004
sur le marché du riz en est un cas d’école.
Par ailleurs, la politique tarifaire devrait également pouvoir être ajustée en fonction
des changements de paradigmes durables sur les marchés. Ceci à la fois pour réajuster certains
équilibres internes perturbés par des changements durables et importants des conditions de
marché, mais également assurer le positionnement commercial pertinent de la nation au
niveau international.
Le marché du riz en est encore un cas d’école. En effet, d’une part, la nécessité
d’assurer un équilibre entre les intérêts contradictoires des producteurs et ceux des
consommateurs appelle une révision des taxes à l’importation, inadaptées aux nouvelles
contingences du marché international du riz. D’autre part, le développement des exportations
dans le cadre de développement du marché du riz malgache rendrait nécessaire la définition
d’un taux de taxation à l’importation favorables au développement de celles-ci.
La proposition provisoire de la mission pour favoriser le pilotage du marché du riz par

l’utilisation de la politique tarifaire serait d’une part de supprimer la TVA sur le riz importé,
et de revoir chaque année (vers le mois de mars ou avril) le niveau des Droits de Douane, au
cours d’une concertation entre l’ensemble des parties prenantes de la problématique
(Producteurs, Consommateurs, transformateurs, Ministère de l’Agriculture, du Commerce,
des Finances, partenaires de l’Etat…)
Néanmoins, la définition d’une telle politique devant répondre au double impératif de

clarté et de lisibilité du système fiscal, et tenir compte des lois et règles en vigueur en matière
de finances publiques, ainsi que des engagements internationaux de Madagascar en tant que
membre de l’Organisation Mondiale du Commerce, du COMESA et bientôt de la SADC,
celle-ci doit encore faire l’objet de discussions et d’études approfondies.
Dans le cas du COMESA, les pays qui en sont membres auraient du se constituer en
Union Douanière depuis décembre 2004. Toutefois, les difficultés que soulève une telle
Union Douanière pour certains pays ont entraîné le report de l’entrée en vigueur de cette
Union Douanière. La nouvelle feuille de route vers l’Union Douanière doit constituer le
thème central du prochain sommet des Chefs d’Etat du COMESA, à Kigali, les 2 et 3 juin
prochains. Cette Union Douanière, devant déboucher sur un Marché Commun en 2014.
Dans le cadre de cette Union Douanière, le principe d’un « tarif à quatre bandes » a été
pour l’instant retenu, avec les taux suivant proposés :
26
• 0% pour les biens capitaux ;

• 5% pour les matières premières ;
• 15% pour les produits intermédiaire et semi-finis ;
• 30% pour les produits finis ou biens de consommation.
Ces taux du tarif extérieur commun doivent encore être examinés et adoptés au dernier
ressort par la Conférence du COMESA, mais l’on peut d’ores et déjà penser que le tarif
maximal commun pour le riz importé sera de 30%7.
Si ces dispositions ne sont pas encore appliquées, il fait peu de doutes qu’elles ne le
soient relativement prochainement. Aussi, il conviendrait d’explorer la possibilité pour les
pays membres du COMESA de pratiquer, au moins de manière transitoire, des tarifs à l’entrée
inférieurs au taux du TEC, notamment en ce qui concerne les produits de première nécessité,
afin de laisser aux gouvernements une certaine marge d’action sur leurs marchés stratégiques,
à l’instar de Madagascar pour celui du riz. Et ce non seulement pour moduler le prix du riz
importé sur le marché domestique, mais également pour agir sur les possibilités
d’exportations.
7
Remarquons qu’à partir de juillet 2005 (le passage de la TVA à 18%), le taux de taxation global de Madagascar
(DD + TVA) sur le riz importé sera de 29,8% (1,10 (DD) x 1,18 (TVA) = 1,298), soit quasiment les 30%
proposés pour le TEC du COMESA.
27
D) STOCKS ET DYNAMIQUES DE MARCHE
Quelle place pour une politique de stocks dans cette approche du développement des
marchés ?
« L’étude du NEPAD visant à déterminer de possibles améliorations des systèmes de

réserves de sécurité alimentaire en Afrique » tend à faire ressortir deux éléments marquants :
D’une part stocker au niveau public revient cher, ce qui plaide pour réduire d’éventuels
réserves stratégiques au minimum :
« Constituer, stocker, gérer et exploiter des réserves de produits alimentaires coûte cher et, plus elles
sont importantes, et plus le coût est élevé. Telle est la raison pour laquelle presque tous les pays d'Afrique
subsaharienne qui ont essayé de constituer des réserves ont constaté qu'il s'agissait d'une tâche fort
difficile. L'administration de certaines réserves matérielles peut être justifiée à ce stade du développement
des marchés, mais la principale conclusion qui se dégage des cas décrits ci-dessus est que les réserves
matérielles doivent être maintenues au minimum requis, selon la proximité dans le pays des marchés
internationaux. Des politiques adéquates dans les domaines de la sécurité alimentaire et du commerce
extérieur, des systèmes d'information et une infrastructure sont d'autres éléments essentiels. »8
D’autre part, les stocks de régulation, notamment lorsqu’il s’agit de stabiliser les prix, ont
du mal à fonctionner et sont même parfois contre-productifs, notamment en ce qui concerne
leurs effets sur le développement des acteurs privés sur le marché :
« Dans le meilleur des cas, de vastes réserves de stabilisation des prix sont peu efficaces et, dans le pire
des cas, elles vont à l'encontre du but recherché du fait de leur coût élevé et de la tendance manifestée par
leurs gestionnaires à décourager le développement des marchés nationaux des produits alimentaires.
L'objectif politique qu'est le maintien de la stabilité de prix abordables sur les marchés nationaux peut être
atteint par d'autres moyens, et notamment :
• en encourageant le développement d'installations locales d'entreposage, de meunerie et de traitement ;
• en améliorant les services d'information sur les marchés ;
• en assouplissant la réglementation lourde et arbitraire du commerce qui décourage les opérateurs
privés ;
• en veillant à ce que les politiques qui réglementent les marchés des produits alimentaires soient
cohérentes; et
• en portant l'infrastructure des transports aux normes internationales. »9
L’ensemble des considérations en termes de stocks qui seront développées dans la partie
présente sera sous-tendu par deux impératifs qui correspondent aux enseignements tirés de
l’étude du NEPAD :
• D’une part, identifier les véritables besoins de la Nation en termes de stocks.

Cela passe à la fois par une définition précise de la nature des stocks
nécessaires (stocks d’urgence, stocks tampon de régulation du marché…), mais
également par un dimensionnement des stocks nécessaires en fonction des
spécificités du pays.
8
Etude du NEPAD visant à déterminer de possibles améliorations des systèmes de réserves de sécurité
alimentaire en Afrique, version française, juin 2004, p.43
9
Etude NEPAD 2004, p.43
28
• D’autre part, s’assurer du fait que les stocks constitués ne constitueront pas un
frein, voire même un repoussoir, aux dynamiques de développement des
acteurs privés du marché, qui est à terme le meilleur moyen pour assurer
l’approvisionnement des marchés et leur fonctionnement harmonieux.
Dans un premier temps (D.1.), nous nous attacherons à dresser une typologie des
différents types de stocks possibles, en fonction de leur fonctionnalité et de leur nature privée
ou publique. Nous y associerons quelques expériences emblématiques en Afrique et
questionnerons leur pertinence pour Madagascar.
Dans un second temps, (D.2.), nous proposerons un rapide historique des politiques de
régulation de marché qui se sont succédées à Madagascar depuis l’indépendance. Cela nous
permettra de considérer les problématiques présentes à l’aune des enseignements du passé.
La troisième section (D.3.) s’attache à exposer le mécanisme économique qui sous-
tend et rend possible les opérations de stockage privé.
Enfin, nous proposerons (en D.4.) quelques recommandations concernant les
politiques publiques vis-à-vis des stocks, qu’ils soient d’urgence, publics de régulation, ou
privés.
D.1. LES STOCKS : TYPOLOGIE ET EXPERIENCES EN AFRIQUE SUB-

SAHARIENNE
La typologie ci-après est intégralement reproduite du rapport du NEPAD (p.32 à 35).

La raison en est son excellence et son exhaustivité. Y sont intégrés quelques exemples
emblématiques de certains pays d’Afrique sub-saharienne : le Mali pour ce qui concerne les
stocks d’urgence, et la Tanzanie pour les réserve de protection de la sécurité alimentaire. En
ce qui concerne les stocks régulateurs et les réserves stratégiques de céréales, on pourra se
référer aux expériences du début des années 1980 à Madagascar.
D.1.1. LES RESERVES POUR LA STABILISATION DES PRIX
i) Les stocks régulateurs
Lors de leur accession à l'indépendance, la plupart des pays d'Afrique ont continué, comme
cela avait été le cas pendant la période coloniale, de constituer des stocks régulateurs de
céréales de grande consommation afin de maintenir les prix des denrées alimentaires à des
niveaux abordables pour les fonctionnaires et les autres consommateurs urbains. Cette
politique était fondée sur l'avis généralement partagé selon lequel les petits agriculteurs
produisaient assez pour assurer leur propre subsistance et n'étaient donc pas tributaires des
marchés pour leur sécurité alimentaire.
Conformément à cette politique, la plupart des marchés des produits alimentaires en Afrique
subsaharienne ont été étroitement réglementés pendant les années 70 et le début des
années 80, habituellement par le biais d'organes de commercialisation qui avaient le
29
monopole de l'achat et de la vente dans le pays de différentes céréales et qui contrôlaient le

commerce extérieur au moyen de contingents et d'interdictions des importations et des
exportations. Les céréales étaient achetées et vendues aux prix réglementés, lesquels étaient le
plus souvent uniformes dans l'ensemble du pays et pendant toute l'année, quels que soient les
frais de transport et les fluctuations saisonnières des prix des produits. Les prix à l'exploitation
étaient généralement fixés à des niveaux relativement peu élevés, les consommateurs
pouvaient compter sur des approvisionnements stables à des prix généralement à leur portée,
tandis que les agriculteurs étaient assurés de trouver des débouchés pour l'intégralité de la
production. Les prix perçus par les agriculteurs, cependant, n'étaient pas toujours assez élevés
pour couvrir leurs coûts. Dans certains cas, la faiblesse des prix à l'exploitation était
compensée par un programme de subventionnement des intrants qui ramenait les prix de
revient à un niveau correspondant aux prix que les exploitants touchaient pour leur récolte
mais cela n'était pas toujours le cas, de sorte que les cultivateurs réagissaient en produisant
moins qu'ils n'auraient autrement pu le faire.
ii) Les réserves stratégiques de céréales
Les crises alimentaires de 1972–1974 et de 1983–1985 ont conduit à se rendre compte qu'en
fait la sécurité alimentaire des petits exploitants n'était pas garantie, ce qui a amené beaucoup
de pays d'Afrique à repenser leurs politiques et stratégies de sécurité alimentaire et à les
réorienter de manière à englober la population tout entière, et pas seulement les
consommateurs urbains. Dès la fin des années 80, toutefois, la plupart des pays d'Afrique ont
également commencé à adopter des programmes d'ajustement structurel parrainés par le FMI
et la Banque mondiale, essentiellement parce que leurs politiques antérieures, qui reposaient
sur de fortes subventions à la consommation et à la production, s'étaient traduites par des
niveaux insoutenables de dépenses publiques, d'énormes déficits budgétaires et une inflation
galopante.
Ces pays ont donc entrepris des réformes axées sur le marché et ont notamment: i) libéralisé
le commerce intérieur pour permettre au secteur privé d'intervenir dans le commerce de
produits alimentaires et d'intrants agricoles; ii) éliminé les subventions et autres pratiques
restrictives; et iii) limité l'intervention de l'État sur les marchés des produits alimentaires. Les
stocks régulateurs, en outre, ont été restructurés et transformés en réserves stratégiques de
céréales. Bien que ces réserves aient continué de jouer un rôle de stabilisation des prix, la
fourchette à l'intérieur de laquelle elles étaient censées opérer devait désormais être fixée par
les forces du marché plutôt que par décision des pouvoirs publics. L'autorité responsable des
réserves était censée constituer des stocks au moyen d'achats sur le marché libre lorsque les
prix étaient peu élevés et les revendre sur le marché libre lorsqu'ils augmentaient. Il était
admis que, pour préserver la qualité des stocks, des achats et des ventes devaient être
effectués chaque année dans le cadre de la rotation normale des stocks. Les réserves ne
devaient cependant jouer un rôle de protection de la sécurité alimentaire que les années de
mauvaise récolte ou en cas de menace d'augmentation marquée et soudaine des prix. Ces
années-là, il était prévu d'opérer de plus gros prélèvements sur les réserves stratégiques de
céréales pour maintenir les prix sur les marchés à des niveaux abordables en attendant que
l'arrivée d'importations commerciales supplémentaires et d'une aide alimentaire comble le
déficit des approvisionnements nationaux résultant des mauvaises récoltes et de
l'augmentation de la demande des ménages d'agriculteurs dont la production propre était
exceptionnellement peu élevée.
30
D.1.2. LES RESERVES D’URGENCE
i) Les réserves alimentaires d'urgence
Au cours des 20 dernières années, la distribution de secours aux populations affectées par les
crises alimentaires est devenue pour la plupart des pays d'Afrique un aspect de plus en plus
important de la préservation de la sécurité alimentaire. Pour faire en sorte que les stocks
soient suffisants pour distribuer des secours en attendant une aide alimentaire d'urgence,
plusieurs pays ont constitué avec l'appui des donateurs de petites réserves alimentaires
alimentées au moyen d'achats locaux ou de l'aide alimentaire importée. Des prélèvements sur
ces stocks sont effectués par les organismes publics et privés de secours et reconstitués par ces
derniers ou par les donateurs dès que des approvisionnements supplémentaires deviennent
disponibles. Bien que les gestionnaires des réserves achètent et vendent périodiquement des
céréales sur les marchés locaux pour faire tourner les stocks, ils le font sans tendre à stabiliser
les prix et sont censés se comporter comme tout autre négociant privé. Les organismes de
secours peuvent prélever des céréales dans ces réserves à titre de prêts devant être remboursés
en nature, les coûts opérationnels étant pris à leur charge par les organismes en question ou les
donateurs.
L’exemple du Mali
Avant 1981, le marché des céréales du Mali était contrôlé par le Gouvernement, qui organisait
l’achat et la vente de céréales. Depuis 1981 le Mali a un système intégré de réserves
alimentaires. Ce système a été développé pour surmonter la sécheresse chronique dans la
région du Sahel, sans interférer avec la libéralisation du marché. Il y a une forte préoccupation
de développer les acteurs du secteur privé sur le marché, et dans la mesure du possible, de
transférer des activités du Gouvernement vers le secteur privé. Le Mali est actuellement dans
la phase IV de son Programme de Restructuration du Marché des Céréales (PRMC) 2000-4.
Les principaux éléments de celui-ci sont :
- Des stocks de sécurité de 35.000 t,
- Un fonds de sécurité alimentaire soutenus par le gouvernement et les bailleurs pour

acheter 25.000 t,
- Un système d’alerte précoce,
- Un système d’information du marché,
- Un fonds d'opération soutenus par les bailleurs,
Il faut noter que ce système attache une grande importance au développement du secteur privé
sur le marché, afin d’être en mesure de répondre à une situation d’urgence. Les stocks sont
31
achetés par le biais du secteur privé et retournent au marché par l'intermédiaire du secteur
privé.
Fig. 6
Production, importation, stocks de riz : MALI
900
800
700
600
500
Stocks d'ouverture
1000 t
Importations de riz
400 Production de riz
300
200
100
0
1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06
(Source FAO)
ii) Les réserves de protection de la sécurité alimentaire
Des millions d'Africains enfermés dans un cercle vicieux de misère et de vulnérabilité sont
constamment menacés par l'insécurité alimentaire et la faim. Les causes de l'insécurité
alimentaire chronique sont notamment: i) la fréquence des sécheresses et des inondations,
ii) les troubles civils, qui déplacent les populations et les empêchent de mener à bien leurs
activités de production vivrière et leurs activités génératrices de revenus, iii) l'insuffisance du
développement technologique et la faible productivité; iv) l'absence de politiques et de
stratégies gouvernementales de nature à promouvoir comme il convient la sécurité
alimentaire, et v) la médiocrité des stratégies et de l'infrastructure de commercialisation. Tous
ces éléments viennent encore s'ajouter à la pandémie de VIH/sida, qui a des effets
dévastateurs sur la sécurité alimentaire à court et à long terme dans beaucoup de pays
d'Afrique subsaharienne.
Mettre en place des filets de sécurité pour les groupes affectés par l'insécurité alimentaire
chronique apparaît aujourd'hui comme un objectif politique important particulièrement dans
les pays où la mise en oeuvre des stratégies de réduction de la pauvreté est bien avancée. Bien
que la nécessité de tels programmes de sécurité soit de plus en plus évidente, il n'est pas
encore établi de lien direct entre de tels programmes et la constitution de réserves de
protection de la sécurité alimentaire. Dans les pays qui ont constamment besoin de secours
alimentaires, les réserves alimentaires d'urgence pourraient être transformées progressivement
en réserves destinées à protéger la sécurité alimentaire au moyen de distribution systématique
de secours, et pas seulement pour faire face à une situation d'urgence temporaire. Cependant,
cette transformation est entravée par le fait que, parfois, les politiques d'assistance des
donateurs empêchent d'utiliser les réserves d'urgence qu'ils financent pour des besoins autres
32
que ceux qui sont directement imputables aux situations d'urgence. Cette restriction a retardé
la création de réserves de protection de la sécurité alimentaire liées aux programmes
nationaux de sécurité.
Dans un premier temps, les stratégies de réduction de la pauvreté étaient fondées sur
l'hypothèse que les gouvernements africains financeraient les programmes de sécurité au
moyen de leurs budgets nationaux et que les transferts d'aliments assurés par ce moyen
seraient gérés par des institutions nationales et non par le biais de programmes de secours
d'urgence. Or, cela ne s'est pas avéré être réaliste, que ce soit du point de vue de la gestion ou
de celui du financement: les pays doivent avoir un programme unifié de secours alimentaires
qui soit suffisamment souple pour pouvoir faire face chaque année aux besoins des groupes
qui vivent dans l'insécurité alimentaire chronique et être élargi pour satisfaire les besoins
exceptionnels de ceux qui ne sont que temporairement victimes de l'insécurité alimentaire
lorsque survient une crise.
L’exemple de la Tanzanie
La Tanzanie a libéralisé le marché des grains à la fin des années 80. La réserve
stratégique de grain (Strategic Grain Reserve, SGR), placée sous la tutelle du ministère de
l'agriculture et de la sécurité alimentaire, achète les grains, les stocke et les distribue aux
groupes vulnérables, identifiés par l'équipe d'information de sécurité alimentaire (Food
Security Information Team, FSIT). Le FSIT est composé par le Gouvernement, les bailleurs et
des ONG. Bien qu’il soit doté d’une capacité de stockage de 200.000 tonnes de grains, le SGR
fonctionne en règle générale avec 50.000 tonnes ; le grain étant vendu à prix subventionnés
aux groupes vulnérables en période de sécheresse, d'inondation ou d’accident de récolte.
Le Gouvernement tanzanien, en concertation avec les bailleurs et les ONG, développe

une politique nationale de sécurité alimentaire qui a pour vocation d’intégrer des activités de :
- Comités de sécurité alimentaire aux niveaux des départements,
- Mécanismes institutionnels de surveillance et de réponse à l'insécurité alimentaire

au niveau départemental,
- Amélioration des communications et des infrastructures de vente au niveau

départemental,
- Réserves stratégiques de grain et facilités de stockage,
- Département national de gestion des catastrophes
- Unités départementales de gestion des catastrophes,
- Système de surveillance des récoltes et d’alerte précoce.
La priorité est accordée à la rapidité de la détection et de la réponse, ce qui permet de

minimiser la taille, et donc le coût, des stocks stratégiques.
33
Fig. 7
Production, importations, stocks de riz : TANZANIE
1000
900
800
700
600
Stocks d'ouverture
1000 t
500 Importations de riz

Production de riz nationale
400
300
200
100
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
(Source FAO)
D.1.3. LES STOCKS DETENUS PAR DES PRIVES
Les stocks des agriculteurs

i)
Il existe au niveau des exploitations diverses technologies traditionnelles d'entreposage des
céréales et des autres aliments de base destinés à la consommation familiale, et beaucoup
d'entre elles sont tombées dans l'oubli depuis que la production céréalière a commencé à avoir
une vocation essentiellement commerciale et que les pouvoirs publics sont intervenus dans
l'achat et le stockage des récoltes excédentaires des années 70 et du début des années 80.
Certaines de ces méthodes suscitent néanmoins aujourd'hui un regain d'intérêt car elles sont
moins coûteuses et parfois moins sujettes aux pertes que les technologies modernes,
spécialement si ces dernières sont mal entretenues et mal gérées. Un recours accru à ces
méthodes traditionnelles d'entreposage aurait un impact positif sur la sécurité alimentaire des
ménages d'exploitants.
L’exemple de la Zambie et du Sahel
En Zambie, il a été introduit à titre pilote un nouvel instrument qui permet aux exploitants de
stocker leurs céréales dans des entrepôts locaux agréés pour les vendre par la suite à un
moment approprié et d'obtenir au vu de leurs récépissés d'entrepôt un crédit post-récolte
immédiat. À l'heure actuelle, ils peuvent obtenir un crédit bancaire représentant 60 pour cent
environ de la valeur estimative des céréales stockées. Cette approche a eu un certain succès,
bien qu'il subsiste des problèmes concernant la certification par les entrepôts. Dans le Sahel,
34
les communautés qui vivent dans les secteurs particulièrement exposés aux sécheresses ont
fait l'expérience de banques de céréales: les agriculteurs déposent leurs céréales dans des
entrepôts communaux, où elles sont conservées en attendant d'être vendues par la suite à un
prix favorable.
Il est peu probable que les stocks des agriculteurs puissent beaucoup contribuer à une réserve
nationale de protection de la sécurité alimentaire dont l'existence pourra se prolonger sur
plusieurs années car, d'une manière générale, les agriculteurs ne conservent pas de stocks
aussi longtemps. Ces stocks peuvent néanmoins beaucoup contribuer à stabiliser les marchés
et méritent probablement de retenir une plus grande intervention de la part des pouvoirs
publics que cela n'a été le cas jusqu'à présent.
ii) Les stocks des négociants
Les négociants détiennent des stocks suffisants pour satisfaire la demande prévisible du
marché. Le risque de thésaurisation à des fins de spéculation existe sur les marchés sur
lesquels il n'existe qu'un petit nombre de négociants qui opèrent de surcroît en s'entendant
entre eux mais, à mesure que les marchés se développent, la concurrence augmente et ce
danger disparaît peu à peu. Les négociants font appel à des importations commerciales pour
constituer des stocks s'ils prévoient une baisse de la production nationale à condition que leur
capacité d'opérer sur les marchés internationaux des produits ne soit pas restreinte. Le plus
souvent, l'action des négociants, lorsque les circuits de commercialisation sont bien intégrés,
suffira à préserver la stabilité des marchés sans que les pouvoirs publics doivent intervenir.
Le développement des petites entreprises privées de traitement et de vente en gros et au détail

de produits alimentaires de base en Afrique a mis les marchés mieux à même d'assurer des
approvisionnements stables entre les récoltes. Depuis que les organismes gouvernementaux
ont cessé d'intervenir dans le marché des céréales, les opérateurs privés ont commencé à offrir
des services locaux de meunerie outre qu'ils achètent et vendent leur propre grain et
reconditionnent la farine en petites quantités pour la vente au détail. Leurs stocks de céréales
en vrac et traitées constituent un élément important et croissant des réserves nationales.
D.2. HISTORIQUE DES POLITIQUES DE REGULATION DU MARCHE DU RIZ

10
A MADAGASCAR DEPUIS L’INDEPENDANCE
A Madagascar, le riz a toujours été considéré par l’Etat comme un produit stratégique,
capable à lui seul de mettre en danger la stabilité politique du pays. Aussi, depuis son
indépendance, et jusqu’à la fin des années 1980, Madagascar a connu divers systèmes de
régulation étatique du marché du riz.
En 1963, l’Etat crée le Bureau de Commercialisation et de Stabilisation du Riz

(BCSR). Cet organisme avait pour mission la régulation du prix du riz en achetant le paddy
aux producteurs par l’intermédiaire de mandataires agréés. Cet organisme coexistait avec le
10
Cet historique rapide se réfère pour l’essentiel à I. Droy, « Que sont les greniers à riz devenus », Economie de
Madagascar n°2, pp.63-88. Voir spécialement les pages 69 et 88. Nous reproduisons en annexe 2 le tableau
figurant dans cet article, p.88.
35
secteur privé, mais avait la haute main sur les deux greniers à riz de Marovoay et surtout du
lac Alaotra.
Ce contrôle de l’Etat s’est durci à partir du début des années 1970, avec d’abord en
1970 l’entrée en vigueur du monopole du BCSR au lac Alaotra, puis, à partir de 1973, avec
l’éviction totale du secteur privé de la commercialisation du riz. La SINPA a eu jusqu’en
1977 le monopole de la commercialisation du riz, et s’appuyait notamment sur deux sociétés
d’aménagement, la SOMALAC (Société Malgache du lac Alaotra, crée en 1961) et la
COMEMA (Comité d’Expansion Economique de la plaine de Marovoay, créé en 1964),
transformé en une société d’Etat en 1974 (FIFABE).
Face aux difficultés de la SINPA pour se substituer au réseau très ramifié de

collecteurs qui existait précédemment, l’Etat a étendu le monopole de la SINPA à d’autres
sociétés publiques ou para-publiques. Toutefois, en dehors des difficultés administratives et
techniques liées à la gestion d’une structure aussi lourde et inadaptée aux réalités des
campagnes et à l’éclatement des bassins de production secondaires, d’autres éléments
expliquent la déliquescence du système. Ainsi, la fixation du prix du paddy aux producteurs à
des niveaux de moins en moins incitatifs11 (dans le but de garantir aux consommateurs
urbains de bas prix du riz) ou le fait que le riz était payé aux producteurs en bons
administratifs (parfois non remboursés par l’Etat), ont contribué à l’enclenchement d’un
processus d’involution rurale (F. Pesnaud, 1997, p.90), c’est-à-dire de repli du monde rural
sur lui-même. Ainsi, au début des années 1980, à peine moins de 10% de la production était
collectée par l’Etat et mise sur le marché. Cette pénurie de riz dans les centres urbains
conduisit l’Etat à procéder à des importations massives, avec un pic historique de 355 000
tonnes en 1982.
A partir de 1983-1984, Madagascar, comme d’autres pays d’Afrique sub-saharienne,

s’est engagé dans une série de mesures d’ajustement structurel, sous l’égide du Fonds
Monétaire International et de la Banque Mondiale. Ces mesures devaient déboucher sur la
libéralisation progressive des marchés. A Madagascar, ce processus de libéralisation
progressive s’est déroulé sur une période de 7 à 8 ans, entre 1983 et 1990.
En 1983, le monopole de l’Etat sur la commercialisation du riz est aboli, excepté sur
les deux « greniers à riz » principaux, à savoir le Lac Alaotra et la plaine de Marovoay. Ce
n’est qu’en 1986 que le commerce intérieur de riz est libéralisé sur l’ensemble du territoire.
En ce qui concerne les importations, celles-ci ne sont rendues au secteur privé qu’en 1990.
Pour accompagner ce mouvement, des opérations de contrôle des marchés par l’Etat
ont encore eu lieu jusqu’en 1991. Ainsi, en dehors des marchés libres, les autorités ont
continué à commercialiser du riz, à des prix largement inférieurs à ceux du marché. Cette
opération, connue sous le nom de « riz fokontany », a été mise en place en 1983, et s’est
poursuivi jusqu’en octobre 1988. Jusqu’en 1986, le « riz fokontany » à Antananarivo,
représentait 60% du riz commercialisé12.
De 1986 à 1991, un système de stocks tampons a fonctionné. Mis en place avec

l’appui des bailleurs de fonds, ce stock tampon se voulait être une alternative à l’opération
11
Voir F. Roubaud, 1997, p.52.
12
Voir F. Roubaud, 1997, p.55.
36
« riz fokontany », qui faisait peser sur les finances de l’Etat une charge insurmontable et était
vecteur d’une série d’effets pervers liés à la distorsion des marchés.
Défini lors de sa conception comme « un stock de riz maintenu pour n’être libéré sur
le marché que lorsque les fluctuations poussent le prix jusqu’à des niveaux excessivement
élevés »13, il obéissait à une triple préoccupation :
• « intervenir sur les marchés en vue d’atténuer les fluctuations anormales des prix et décourager les
spéculations durant la période de libéralisation du commerce du riz ;
• faire face aux situations causées par des calamités non prévisibles ;
• assurer une distribution ciblée aux consommateurs les plus défavorisés »14.
Confié à la gestion de la SOMACODIS et de la SINPA, le stock régulateur obéissait à des

règles claires : « La mise sur le marché du riz appartenant au stock régulateur était faite
lorsque le prix du riz sur le marché libre dépassait pendant 4 jours consécutifs le prix
d’intervention déterminé annuellement. Le prix de cession au détaillant était inférieur au prix
d’intervention de façon à laisser une marge bénéficiaire au commerçant. Après avoir tenu
compte des frais intermédiaires (ou prix différentiel), qui comprenaient les coûts entre la cale
du navire et la distribution, le produit net de la vente était versé sur un compte porteur
d’intérêt dans une banque commerciale et consituait le Fonds de Développement Agricole
(FDA). »15
En fait, le stock régulateur n’a véritablement fonctionné que durant 3 ans, sachant « qu’à
partir de 1990, les interventions du stock régulateur ont davantage obéi à la nécessité de
liquider les quantités restantes plutôt qu’au besoin de réguler les prix à la consommation. Les
quantités en tonnes de riz vendues sur le marché par le stock régulateur se répartissent comme
suit : »16
Volumes de riz commercialisés par le stock tampon (en tonnes)
Période 1987 1988 1989 1990 1990

Total
Source Sem 1 Sem.2
PAM 472 3630 9023 410 0 13535
AUTRES 13839 0 36067 15135 1057 66098
TOTAL 14311 3630 45090 15545 1057 70633
13
Mission FAO, Ministère de la Production Agricole et de la Réforme Agraire, Direction de la Sécurité
Alimentaire, Principe de fonctionnement du stock régulateur, p.4.
14
PAM, Mission de revue des aspects de gestion du projet Madagascar 3123 « Assistance à une opération
d’ajustement du secteur agricole – stock régulateur » ; 14-28 janvier 1991, Rapport de Mission, p.2.
15
16
d’ajustement du secteur agricole – stock régulateur » ; 14-28 janvier 1991, Rapport de Mission, p.4 ; tableau
provenant également du même rapport de mission, p.5.
37
Dans son évaluation, la mission du PAM a par ailleurs noté les coûts de gestion
prohibitifs du stock de régulation par les organismes chargés de leur administration. En effet,
ces sociétés ont retenu près de 50% des fonds générés par la vente du riz du PAM17.
Enfin, elle note en guise de conclusion que « le gouvernement considère [en 1990] que
le stock régulateur n’a plus de raison d’être car, avec la libéralisation du marché et la présence
de nombreux opérateurs, les marges commerciales ont diminué et les prix se sont stabilisés
par le jeu de la concurrence. Le gouvernement continue cependant de veiller sur l’évolution
de la libéralisation du marché des importations de riz, car le riz importé est susceptible de
faire baisser le prix offert aux producteurs locaux et de décourager ainsi la production
nationale. »18
Pour conclure ce rapide historique des politiques de régulation sur le marché du riz
depuis l’indépendance, nous pouvons noter que la période actuelle ressemble étrangement à la
période qui a vu le passage de l’opération « riz fokontany » à la mise en place d’un stock
tampon. En effet, pour répondre à un problème conjoncturel sur le marché du riz, le
gouvernement a mis en place une opération ponctuelle (le « riz à 700 Ar. »), qui ne peut durer
trop longtemps du fait de son coût et des effets pervers qu’elle génère, et envisage
actuellement de la remplacer par un système de stock tampon.
D.3. CYCLE DE LA PRODUCTION ET DES PRIX ; ET STOCKAGE PRIVE

Cette section est avant tout destinée à expliciter le mécanisme qui sous-tend la
constitution de stocks par le secteur privé. Les graphiques correspondent au cas de
Madagascar, et sont pour les trois derniers, tirés de l’article écrit par B. Minten dans le
numéro 2 d’Economie de Madagascar, d’octobre 1997. Pour un approfondissement de la
question, nous renvoyons donc à cet article.
Deux enseignements sont à tirer de cette section :
• Le premier est que la constitution de stocks sur le marché répond à un besoin :

celui de transférer une partie des surplus de récolte saisonniers vers la période de
soudure, c’est-à-dire la période de pénurie saisonnière.
• Le second est que le secteur privé est en mesure de répondre à ce besoin, et

d’assurer le rôle de transfert des surplus d’une période à l’autre, dans la mesure où
il existe un différentiel de prix entre la période de récolte principale et la période
de soudure. En ce cas, les opérateurs privés peuvent acheter du paddy à la récolte
et le revendre en période de soudure, en réalisant un bénéfice dont la perspective
les incite à assumer les coûts du stockage.
17
d’ajustement du secteur agricole – stock régulateur » ; 14-28 janvier 1991, Rapport de Mission, p.3 et p.5.
18
38
Le graphique ci-dessous permet d’apprécier la très forte saisonnalité de la production

rizicole à Madagascar. En effet, 70 à 80% de la production annuel sont récoltés entre fin avril
et fin juin. Seule cette récolte principale génère un surplus qui devra être stocké, pour être
consommé petit à petit à partir du mois d’août et jusqu’au mois de mars.
Fig. 8
Production mensuelle de paddy (source mission Banque Mondiale)
(Source: EPM 2001, INSTAT)
300
250
k g par menage agric ole
200
150
100
50
0
jan fev mar avr mai juin juil aout sep oct nov dec
Les prix du riz commercialisé durant l’année suivent une courbe exactement inverse. Plus
on s’éloigne de la période de récolte, plus le riz commercialisé est cher. Ce phénomène n’est
pas la traduction, du moins en temps normal, d’une augmentation de la demande ou d’une
baisse de l’offre. En d’autres termes, ce n’est pas l’expression d’une pénurie de riz, ou d’un
défaut d’approvisionnement, mais celle du fonctionnement normal du marché.
Fig. 9
Indice saisonnier du riz ordinaire à Antananarivo (1987-1996)
Source B. Minten (1997)
39
Cette hausse du prix du riz entre la période de récolte est essentiellement l’expression
de la valorisation des coûts de stockage (et des risques liés) par les négociants en riz.
En effet :
• d’une part, stocker a un coût correspondant à la gestion en elle-même du
stock, mais également à l’immobilisation du stock, c’est-à-dire au fait que la
somme d’argent correspondant à la valeur d’achat du stock est immobilisée
durant toute la durée du stockage, et ne peut être placée ailleurs ou utilisée
autrement pendant ce temps là ;
• d’autre part, stocker représente des risques liés aux détériorations ou
déprédations physiques du stock lui-même, mais également des risques
financiers liés au fait que le prix de vente de déstockage peut varier
considérablement. On retrouve ici le prix du riz sur le marché international, les
cours du change, les interventions gouvernementales sur le marché du riz, le
niveau des importations, qui sont autant de facteurs qui influent sur le prix de
vente au consommateur, qui détermine lui-même le bénéfice commerciale de
l’opération de stockage.
Remarquons, et c’est normal, que plus l’on s’éloigne de la période de récolte, plus la
zone des taux d’intérêt possibles s’élargit. Ainsi, sur le graphique ci-dessous, on peut
constater un écart de 50% entre le rendement minimum et le rendement maximum de
l’opération. Stocker du riz à Madagascar est donc une opération risquée, qui peut s’avérer être
une très bonne ou une très mauvaise opération financière.
Fig. 10
Taux d’intérêt sur le stockage du riz à Antananarivo (1987-1996)
40
Le graphique suivant montre que, depuis le début des années 1980, les prix réels du riz
ont toujours suivi des mouvements cycliques annuels, plus ou moins accentués suivant les
années. Ces fluctuations saisonnières sont l’expression du fonctionnement normal et sain du
marché.
Fig. 11
Variabilité mensuelle des prix du riz ordinaire à Antananarivo (1960 – 1996)
En guise de remarque, pour clore cette sous-section, nous dirons simplement que toute
action gouvernementale visant à supprimer ou même à réduire l’amplitude de la hausse
saisonnière des prix sur le marché du riz, aura comme effet certain la cessation (en cas par
exemple de fixation du prix au consommateur à un niveau inchangé pour toute l’année) ou la
diminution de l’activité des opérateurs privés dans le stockage du riz (en cas par exemple de
41
mise en place de stocks de régulation visant à maintenir le prix du riz au consommateur à un

niveau inférieur au prix de parité import).
D.4. PROPOSITIONS POUR MADAGASCAR
La nature de la demande exprimée à la suite de la crise de 2004 nous semble être

hybride, et concerner deux types de stocks, du fait même de la nature des évènements
survenus, qui commencèrent par une situation d’urgence cyclonique et qui se terminèrent par
une crise d’approvisionnement du marché, accompagnée d’une forte augmentation des prix de
détail.
Le premier type de stocks concerne la réponse aux situations d’urgence cyclonique,

telles que celles rencontrées après le passage des cyclones Elita et Gafilo. Nous examinerons
le dispositif de réponse actuel (pré-positionnement de vivre, essentiellement par le PAM, et
possibilité de faire appels aux stocks privés par le biais d’achats sur le marché national) et en
chercherons à en évaluer la pertinence du dimensionnement (D.4.1.)
Le second type de stocks dont il est question correspondrait à un stock tampon, chargé
à la fois de pallier d’éventuelles défaillances d’approvisionnement du marché, mais également
de maîtriser les hausses trop importantes du prix du riz aux consommateurs. Nous essayerons
de porter une appréciation sur la pertinence et l’efficacité d’un tel système, à la lumière des
expériences passées et présentes, à Madagascar et dans d’autres pays du continent. (D.4.2.).
Toutefois, nous proposerons également un chiffrage du fonctionnement d’un tel stock,

à hauteur de 60.000 tonnes de riz blanc. Par ailleurs, nous proposerons également les grandes
lignes du dispositif sous-tendant la mise en œuvre de ces stocks, et susceptibles de garantir la
moindre perturbation des activités et du développement du secteur privé. (D.4.3.)
Enfin, nous terminerons cette section par quelques propositions pour améliorer les
dynamiques de marché en renforçant et en multipliant les structures de stockage privées
(D.4.4.).
D.4.1. STOCKS D’URGENCE
Le passage de deux cyclones majeurs en 2004, a nécessité le recours aux stocks

d’urgence prévus à cet effet. Juste après les cyclones, il y avait effectivement nécessité
d’acheminer des vivres vers les zones affectées. Cet acheminement a bien été mis en place par
le Gouvernement, les agences spécialisées des bailleurs (PAM) et par des ONG. Les
principales difficultés rencontrées ont surtout été liées à des problèmes d’acheminement des
42
vivres (état des routes, gestion logistique), d’autant plus que de nombreuses zones avaient été
touchées.
La pénurie de vivres à moyen terme, induite par la perte de production, aurait

normalement due être équilibrée par des importations commerciales, s'il n'y avait pas eu à la
fois des prix élevés sur le marché mondial du riz et une forte dépréciation du FMG.
La crise de 2004 ayant été d’une nature tout à fait fortuite et exceptionnelle, il ne
paraît pas nécessaire de revoir le dispositif de réponse à l’urgence cyclonique tel qu’il existe à
l’heure actuelle.
Madagascar est en effet un pays non enclavé, dont l’approvisionnement en vivre est
facile et peu coûteux, et qui, en outre, dispose d’une production rizicole remarquablement
stable d’une année sur l’autre, malgré les aléas cycloniques.
Fig. 12
Production, importation, stocks de riz : MADAGASCAR
3000
2500
2000
Stocks d'ouverture
1000 t
1500 Importations de riz

Production de riz nationale
1000
500
0
1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06
(Source FAO)
La comparaison entre le graphique précédent et les figures 6 et 7 parle d’elle-même.

En effet, contrairement au Mali ou à la Tanzanie, victimes d’accidents de production
fréquents et très prononcés, qui se traduisent par des courbes « en dents de scie », Madagascar
à la chance de présenter une courbe de sa production nationale très régulière.
43
Le dispositif de réponse actuel aux catastrophes naturelles à Madagascar semble a

priori relativement bien adapté aux spécificités nationales.
En ce qui concerne l’approche du Programme Alimentaire Mondiale, celle-ci a
constamment évolué depuis 1964, date de sa première opération
- La période allant de 1964 à 1998 a vu la mise en œuvre de 27 programmes
ponctuels d’assistance sur des problématiques liées aux passage de cyclones, à la
sécheresse dans le sud, ou au passage des criquets.
- A partir de 2000, partant du constat que les cataclysmes naturels se répétaient avec
une fréquence importante (cf tableaux ci-après), le PAM a opté pour la formule du
« prépositionnement » de vivres.
Jusqu’en 2004, des vivres (essentiellement du riz) étaient prépositionnées le

long de la côte est, en partenariat avec plusieurs ONG réputées pour leur
professionnalisme, de manière à pouvoir être mobilisées très rapidement en cas de
passage d’un cyclone sur cette zone.
Toutefois, les deux cyclones de 2004 ont montré que la couverture de ce
dispositif n’était pas suffisante et devait être complété par des prépositionnements
sur la côte ouest également. Pour 2005, le PAM a fait le choix de
prépositionnements plus réduits en volume, mais sur un plus grand nombre de
zone, avec un stock plus important basé à Toamasina et pouvant être rapidement
acheminé en « deuxième urgence » sur l’ensemble des zones côtières qui
pourraient être touchées par de nouveaux cyclones.
En ce qui concerne le dispositif de réponse à la sécheresse dans le sud, un volume de

maïs relativement stable est distribué dans les zones en situation de pénurie alimentaire, en
fonction des informations du Système d’Alerte Précoce.
Les 10 cataclysmes naturels les plus importants à Madagascar
Cataclysme Date Personnes tuées Personnes touchées

Cyclone tropical 2 février 1994 304 357 217
Famine 15 mars 1992 200 -
Cyclone tropical 13 janvier 1994 200 540 043
Cyclone tropical 20 décembre 1981 107 168 000
Cyclone tropical 14 février 1972 91 2 510 056
Sécheresse 1981 - 1 000 000
Sécheresse 22 mai 1992 - 950 000
Sécheresse 16 décembre 1990 - 250 000
Source : « EM-DAT : les Données Internationales sur les Cataclysmes OFDA/CRED, Université Catholique de Louvain, Bruxelles,
Belgique »
Les cyclones et tempêtes tropicaux qui ont frappé Madagascar de 1968 à 1999
Année Nom Décès Blessés Sans abris Pers. Total Dommages US

Affectées ('000s)
Affectés
1968 29 10.000 65.000 75.000 3.100
1969 81 40 3.000 40.000 43.040 5.000
1970 70 10.000 10.000 11.400
44
1972 91 56 10.000 2.500.000 2.510.056 12.420

1975 7 50 10.000 10.050
1976 16 26 8.850 500.000 508.876 17.000
1977 10 30.000 30.000 350.000
1978 70 18.000 18.000 29.000
1981 107 50.000 118.000 168.000 250.000
1982 100 117.000 117.000
1983 42 100 13.560 13.660 25.000
1984 68 215 100.000 100.215 250.000
1986 99 424 83.885 84.309 150.000
1989 46 1.050 55.346 56.396
1991 Cynthia 36 0 125.000 125.000 250.000
1994 Daisy, 200 43 40.000 500.000 540.043 10.000
Geralda
1994 Nadya 12 8 8
1994 Litanne
1996 Bonita 9 100.000 100.000
1997 Gretelle 140 80.000 520.000 600.000
1997 Josie 34
Total : 1.267 962 444.900 4.788.791 5.234.653 1.112.920
Source : EM – DAT : The OFDA / CRED International Disaster Database - www.md.ucl.ac.be/cred – Université Catholique de
Louvain – Brussels – Belgium / juillet 2000.
(Les deux tableaux précédents sont extraits du site du Centre National de Secours, CNS)
Une étude technique est actuellement en cours au sein du PAM Madagascar pour
évaluer la pertinence du dispositif actuel, à la fois en termes spatial, mais également en termes
de volume de vivres prépositionnées.
D.4.2. STOCKS DE STABILISATION DES PRIX ET DU MARCHE
Depuis les 25 dernières années, la tendance globale est à l’abandon des stocks
gouvernementaux en tant que mécanisme de régulation du marché, et de contrôle à la fois des
prix à la consommation et à la production. En effet, les expériences mises en œuvre ont
montré que ces stocks sont à la fois coûteux et préjudiciables au développement d’un secteur
privé dynamique sur le marché.
Le principal problème lié au développement de stocks commerciaux par le

gouvernement réside dans leur impact sur le secteur privé. L’histoire des périodes
d’administration du marché par le gouvernement à Madagascar, abordée plus haut, en
témoigne très clairement.
Toute activité gouvernementale ayant pour effet de réduire le différentiel entre le prix
d’achat à la récolte et le prix de vente durant la période de soudure, ou de subventionner le
coût de stockage et son financement, sont susceptibles de réduire l'activité du secteur privé et
de rendre le marché plus dépendant de l'action et des financements gouvernementaux. Sur ce
dernier point, en réduisant les perspectives de profit des acteurs privés, ces actions réduisent
également l'intérêt des banques commerciales à financer les activités du secteur.
45
Les expériences d'autres pays d'Afrique ont montré que les stocks administrés par
l’Etat sont chers et ne mènent pas nécessairement à un marché plus stable. Le Kenya a mené,
depuis son indépendance, une politique d'invention forte sur le marché du maïs au travers du
NCPB (National Cereals & Produce Board). Depuis 1991, le NCPB n'a jamais été en mesure
de stimuler la production pour arriver au niveau d’auto-suffisance. En dépit d'une capacité de
stockage de plus de 1,5 millions de tonnes, les stocks effectifs ne dépassent que rarement
200.000 tonnes (sur un marché annuel de 3,5 millions de tonnes). Les transformateurs du
secteur privé Kenyan se méfient des stocks du NCPB et de la politique variable du
gouvernement en ce qui concerne les taxes à l’importation. De ce fait, ils sont peu disposés à
détenir des stocks importants ou à importer du maïs à leur propre compte.
Les grands systèmes d'intervention d’Etat en Zambie (Food Reserve Agency, FRA) et
au Malawi (National Food Reserve Agency, NFRA) ont été démantelés.
D.4.3. FONCTIONNEMENT D’UN STOCKS DE STABILISATION DE 60.000 TONNES
Les questions qui doivent se poser aux décideurs avant de retenir cette option sont :
• Dans quel but le Gouvernement souhaite-t-il constituer des stocks ?
• Quel impact ces stocks risquent-ils d’avoir sur les producteurs, les intermédiaires, et
les consommateurs du secteur privé ?
• Dans un marché de déficit, sous quelles conditions les stocks seraient-ils libérés ?
• Dans un marché en surplus, le gouvernement serait-il l'exportateur ?
Remarquons pour commencer qu’il est impossible, pour des raisons évidentes de coût,
d’utiliser un stock de régulation pour garantir un prix fixe au consommateur durant toute
l’année.
En effet, dans ce cas de figure, l’Etat devrait importer la totalité du riz, qu’il devrait
distribuer à perte. Si l’on considère le « prix de référence » de 700 Ar., l’importation et la
distribution de 150.000 tonnes de riz à un prix de parité import d’environ 1000 Ar.,
impliquerait, en plus des coûts des stockage (voir ci-après), un manque à gagner de 300 Ar.
par kg de riz, soit en tout 55 000 000 000 Ar..
En outre, cette opération aurait très probablement comme effet la désorganisation

totale de la filière en aval, l’organisation de marché parallèle de distribution du riz et la
conservation de leur production par les agriculteurs, qui se replieraient à nouveau sur des
comportements d’auto-suffisance.
Ce serait finalement la réédition de la situation d’encadrement stricte du marché par

l’Etat des années 1970.
L’autre cas de figure, plus réaliste, consisterait à rééditer la mise en place de stocks
tampon, qui a déjà été entreprise à Madagascar entre 1986 et 1990.
46
La vocation de ce stock tampon serait double :
• pallier les ruptures temporaires d’approvisionnement au sein des opérateurs du

secteur privé, en raison par exemple de retards d’acheminement maritime,
• permettre « d’écrêter » les hausses trop importantes du prix du riz de détail sur
les marchés, en servant de réserve pour injecter du riz à un prix d’intervention
fixé par avance.
Ce stock, qui pourrait correspondre à trois ou quatre mois d’importation (soit environs
60.000 tonnes), devrait être soumis à des règles de fonctionnement très claires et automatique,
pour jouer un rôle de régulation, et non de dérégulation du marché.
L’étude du NEPAD met en avant plusieurs éléments critiques correspondant à la mise

en place de tels stocks :
1. Les stocks détenus dans les réserves doivent être d’un niveau suffisant pour faire face aux
besoins alimentaires urgents provoqués par des crises pendant une période pouvant atteindre
trois mois.
2. Les besoins alimentaires chroniques des populations pauvres et vulnérables doivent être
couverts par des programmes spécialement conçus à cet effet. La rotation des stocks détenus
dans les réserves alimentaires nationales peut être assurée au moyen de tels programmes de
protection.
3. Des organes indépendants compétents et expérimentés doivent être mobilisés ou constitués

pour fournir des orientations en matière de politiques et gérer les réserves alimentaires. Toute
ingérence politique dans les processus de prise de décisions doit être évitée.
4. Il convient de mobiliser ou de recruter un personnel ayant reçu une formation appropriée pour
gérer les stocks et tenir une comptabilité exacte des mouvements des stocks. Il doit exister un
système d’incitations de nature à les fidéliser et à encourager des prestations de haute qualité.
19
En outre, le dispositif d’intervention devrait être conçu comme un appui aux

interventions d’un secteur privé supposé ne pas avoir les capacités suffisantes pour assurer un
approvisionnement normal du marché.
En particulier, le prix d’intervention devrait être choisi en début d’année, et

correspondre à un niveau légèrement supérieur au prix de parité import anticipé. A cette
condition, le stock tampon pourrait n’avoir qu’un impact négatif limité, à la fois sur les
capacités de production des producteurs locaux, et sur les importations commerciales
normales du secteur privé.
Il est proposé ci-dessous un budget détaillé estimant le coût de fonctionnement d’un

système gouvernemental de stockage pour un volume de 60.000 tonnes de Paddy, stocké de la
période de récolte (juin-juillet) jusqu’à sa commercialisation (février-mars). Cette quantité,
19
47
correspondant à l’équivalent de 3 à 4 mois d’importation, serait certainement suffisante pour

assurer une régulation du marché, du moins dans les grands centres urbains.
Les coûts sont basés sur les coûts commerciaux du conditionnement, du stockage, de
la fumigation, de la manutention et du financement.
On notera que les coûts principaux sont liés au financement et au stockage. Ce niveau
de coût correspond à une hypothèse de hausse du prix du paddy de 35% entre la période de
récolte et la période de soudure. Ce taux correspond à la hausse annuelle moyenne du prix du
paddy à Madagascar en la période de récolte et la période de soudure (cf. fig. 9).
48
Budget de fonctionnement pour un système de stockage de 60.000 tonnes

(en Ar.)
TOTAL
ACHATS
Tonnage tonne
60,000
Prix d’achat Par tonne Ar./t
400,000
COUT TOTAL ACHATS Ar.
24,000,000,000
COUTS DE STOCKAGE
Conditionnement 10,000 Ar./t
600,000,000
Manutention 2,700 Ar./t
162,000,000
Stockage par mois 6,000 Ar./t
3,060,000,000
Fumigation 1,800 Ar./t
324,000,000
Dessiccation 0.25% Par mois
450,000,000
Coûts financiers 2% Par mois
4,050,620,661
TOTAL DES COUTS

32,646,620,661
VENTES
Tonnage Mtonne
58,200
Prix de vente par tonne Ar./t
545,000
TOTAL DES RECETTES Ar.
31,719,000,000
Coût d’exploitation Ar.

927,620,661
Dans la mesure où un tel dispositif devait être mis en place, il ne semblerait pas
réaliste d’en envisager le positionnement sur l’ensemble du territoire. En effet, là où la
précédente expérience en la matière s’était appuyée sur les infrastructures et le personnel
encore en place des sociétés d’Etat (SINPA, SOMACODIS, COROI), un nouveau système de
régulation d’Etat ne le pourrait plus. En effet, les Sociétés d’Etat ont été privatisées, avec
leurs capacités de stockage, au début des années 2000.
Le nouveau dispositif devrait donc se mettre en place avec comme seul objectif celui
de maîtriser le prix dans les principaux centres urbains. Il serait difficile d’imaginer un
positionnement de ces stocks ailleurs qu’à Toamasina et Antananarivo, les seules villes où des
capacités de stockage d’Etat fonctionnelles existeraient encore. Notons que la mission n’a pu
49
obtenir d’inventaire des capacités de stockage de l’Etat. Le dernier en date remonterait à

1972.
Un organisme de gestion indépendant devrait être mis en place pour l’occasion, et être
soumis au contrôle (comptabilité et procédure) de cabinets d’audit indépendants.
En termes de dispositif de fonctionnement, celui mis en place en 1986 a

techniquement fait ses preuves. Un nouveau dispositif pourrait donc très largement s’inspirer
du précédent20.
D.4.4. PROMOUVOIR ET FINANCER LE STOCKAGE PRIVE
Dans le cas de la Zambie, par exemple, le secteur privé a pris l’initiative en

développant un marché des céréales dynamique qui a permis d’atteindre l’autosuffisance en
2003 ; il a également développé des mécanismes de gestion des excédents et des déficits. Ces
actions ont convaincu les banques commerciales, y compris des banques internationales
comme ABSA et Barclays, de l’intérêt de financer les stocks des acteurs privés.
Aussi, l’une des pistes prioritaire d’amélioration du fonctionnement du marché du riz à

suivre par Madagascar serait certainement celle consistant à aider le secteur privé à constituer
des stocks, en tant que moyen de prélever le surplus saisonnier correspondant à la récolte
principale, pour le vendre durant la période de soudure, durant laquelle les prix du paddy et du
riz sont plus élevés. Cette intervention pourrait prendre la forme de :
• Location de magasins gouvernementaux aux acteurs privés sur une base
saisonnière,
• Facilitation de la construction de silos et d’unités de stockage dans des zones
de production, mis à disposition des producteurs et des négociants pour stocker
le paddy, sur la base éventuelle d’une location ou d’une location-vente, si les
groupes de producteurs ou les négociants en ont les possibilités
• Appui aux organismes de financement du stockage, qui avancent des fonds aux
producteurs et aux commerçants (80% du prix au comptant du paddy), sous
forme de bonification de taux d’intérêt ou de participation au capital par
exemple.
Malheureusement, en ce qui concerne les capacités de stockage et, qui plus est, le
niveau des stocks privés, les données paraissent manquer complètement. Une des premières
tâches de l’Observatoire du Riz pourrait être de coordonner un recensement des capacités de
stockage et des stocks disponibles, en lien étroit avec le Ministère de l’Agriculture, de
l’Elevage et de la Pêche.
Les seules données que la mission a pu recueillir concernent la densité des Greniers
Communs Villageois (GCV) suivant les différentes régions, ainsi que le volume des activités
20
Mission FAO, Ministère de la Production Agricole et de la Réforme Agraire, Direction de la Sécurité
Alimentaire, Principe de fonctionnement du stock régulateur, septembre 1986.
50
des organismes de micro-finance liées à ce type de stockage. La carte ci-après montre le

pourcentage de communes ayant accès à des GCV dans les différentes provinces.
La carte précédente montre clairement que le principe du Grenier Communautaire

Villageois n’est véritablement répandu que sur les hautes terres. Plusieurs facteurs peuvent
expliquer ce fait dont le volume de la production de riz, la couverture assurée par les
Institutions de Micro Finance, mais également le fait que le stockage s’effectue souvent dans
les habitations même des producteurs. Le type d’habitat des hautes terres (maison en brique à
deux étages avec une capacité de stockage au rez-de-chaussé) se prête bien à cette formule.
Sur les zones côtières, au contraire, les habitations sont beaucoup plus légères, et ne se prêtent
pas à un stockage un minimum sécurisé.
Toujours en ce qui concerne les GCV, nous pouvons évoquer deux comportements des
sociétaires du réseau CECAM, qui révèlent bien les mécanismes et certains enjeux du
stockage privé :
- En 2004, le produit « crédit-GCV » du réseau CECAM a été beaucoup moins

souscrit que prévu. Ce fait paraît dû à la hausse rapide du prix du paddy durant la
récolte 2003, qui a incité les producteurs à vendre leur paddy au lieu de le stocker.
Toutefois, le prix du paddy a continué à augmenter pour atteindre son plus haut fin
2004 début 2005. Ces mêmes exploitants qui avaient parié sinon sur une baisse, du
51
moins sur une stabilisation du prix du paddy, se sont vus contraints d’acheter du riz
très cher, en période de soudure, pour leur consommation familiale.
- En 2005, le produit « crédit-GCV » est très fortement sur-souscrit (plus de 3 fois

par rapport aux prévisions dans certaines zones). Cet engouement semble cette fois
s’expliquer par le fait que les agriculteurs anticipent une situation analogue à celle
de 2004 pour 2005. Ils cherchent donc à conserver leur paddy le plus longtemps
possible. Cette analyse est corroborée par les témoignages de professionnels de la
filière, selon qui les producteurs qui le peuvent se séparent petit à petit de leur
production, pour acheter au fur et à mesure les biens de consommation dont ils ont
besoin (huile, savon, pétrôle, sel, etc…)
Ces résultats sont beaucoup trop fragmentaires et devraient être étayés par un travail
minutieux sur le terrain. Néanmoins, si l’on se risque à un essai d’interprétation, on peut en
tirer plusieurs idées qu’il faudra creuser par la suite :
- Les exploitants qui sur-souscrivent des crédits-GCV ou qui ne vendent leur paddy
que petit à petit le font sur la base d’un véritable calcul économique, puisqu’ils
parient sur une forte hausse du prix du riz, comme l’année dernière. Il semble que
ce type de comportement, du moins à une échelle importante, soit tout à fait
nouveau. En ce cas, cela semble confirmer l’idée selon laquelle, à partir du
moment où un produit devient financièrement intéressant pour ceux qui le
produisent, ces derniers développent très rapidement une rationalité économique et
des comportements de maximisation de leurs profits.
- Si l’on essaye de se projeter dans l’avenir, que pourrait impliquer ce nouveau

comportement des producteurs :
o En retenant leur production, ils soutiennent le niveau du prix du paddy aux

producteurs.
o Les négociants traditionnels, ne pouvant acheter à bas prix, et achetant en

plus petites quantités que d’habitude, vont probablement moins stocker
qu’à l’accoutumée, et se contenter d’assurer la distribution du riz local dans
les grands centres urbains. Les stocks destinés à la période de soudure sont
donc dans les mains des producteurs.
o Si les producteurs-stockeurs vendent petit à petit leurs stocks (n’ayant pas

d’épargne monétaire, ils sont tenus de le faire pour assurer leurs achats
courants), le prix du riz devrait augmenter petit à petit jusqu’au prix de
parité import, à partir duquel les importations viendront stabiliser la hausse
du prix du paddy (dans l’hypothèse d’une production en léger déficit).
o Si, au cours de ce processus, un nombre important de producteurs-

stockeurs décident de vendre au même moment une grosse quantité de
paddy (la période des « écolages » par exemple, au mois d’août), une baisse
rapide du prix du paddy risque de s’amorcer. On pourrait alors craindre un
mouvement de panique mimétique de l’ensemble des producteurs-
stockeurs, qui voudraient se débarrasser au plus vite de leur paddy. Le prix
du paddy (et du riz) pourrait se retrouver alors à de très bas niveaux. Les
52
négociants, comme en 2004, n’auraient aucun intérêt à importer. Il y aurait

alors un risque pour que la situation de 2004 se réédite en 2005, avec des
causes tout à fait différentes. Le marché serait à nouveau face à une
situation de pénurie de riz, et les prix du riz local pourraient fortement
augmenter vers la fin 2005.
Cette digression n’a pas la prétention de prédire l’avenir. Elle a simplement pour
vocation d’essayer d’évaluer les risques potentiels liés à cette nouvelle situation, dans laquelle
les producteurs seraient a priori les nouveaux vecteurs principaux du transfert du surplus
saisonnier de la production saisonnier la période de soudure.
Le risque principal que nous avons identifié est le risque de mouvement mimétique de
l’ensemble des petits producteurs-stockeurs, si un brusque mouvement de baisse du prix du
paddy s’amorce. Ce risque réside en fait dans le manque de capacité supposé de ces petits
acteurs du marché à interpréter les signaux prix du marché. Ici, la réponse collective des
vendeurs de paddy à un accident conjoncturel du marché reviendrait à créer un accident
majeur du marché.
C’est pour ce type de raison que l’on peut souhaiter à la fois une diffusion de l’information de
marché, mais également de ses clefs d’interprétation. Ce devrait être l’un des rôles de
l’Observatoire du Riz.
Cela amène également à soulever la question de la possibilité pour les producteurs de

se regrouper pour organiser eux-mêmes un stockage à vocation d’emblée commerciale. Le
schéma proposé ci-dessous, développé et discuté avec des Organisations Paysannes (dont le
réseau SOA, appuyé par l’AFDI21), pourrait avoir, pour les producteurs, l’intérêt de pouvoir
stocker de la récolte à la soudure, en obtenant de l’argent frais à la récolte, et de réaliser eux-
mêmes la plus-value liée au la hausse structurelle du prix durant la période de soudure.
Le principe consisterait à utiliser un mécanisme de financement existant, le FCPA

(Fonds de Commercialisation des Produits Agricoles)22, qui a la possibilité de s’étendre
considérablement, puisque le fonds dont il est doté peut être complété au travers de la
mobilisation du réseau des Banques Commerciales.
y Lorsqu'un opérateur formel veut augmenter son volume d'activité sans en avoir la
trésorerie, il emprunte à la fois à une banque et au FCPA, pour acheter du paddy aux
producteurs.
Il reçoit 80% d’un prix plancher fixé par le FCPA en début de campagne (dans le but de
garantir un prix décent aux producteurs, ce prix devrait donc pouvoir constituer un prix de
référence pour la région d’intervention) pour effectuer la collecte.
21
La synthèse du fonctionnement du FCPA ci-dessous et l’intégration des Organisations de Producteurs dans le
schéma a été élaborée avec Claude Allab, Coordinateur AFDI Madagascar.
22
Le FCPA a été créé en 2002, et portait alors uniquement sur le Lac Alaotra. Elle étend maintenant ses activités
sur les zones à fort potentiel rizicole. C'est une structure dont la présidence est assurée par le Ministère de
l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche. Son fonctionnement est appuyé par le programme BAMEX, financé
par l’USAID. Le FCPA est doté d'un fond initial de 7 milliards de FMG, provenant des fonds IPPTE, Les trois
grandes banques commerciales sont partenaires de la structure.
53
Le paddy collecté est stocké dans l’entrepôt de l’opérateur, qui est dans le même temps loué à
un Ariary symbolique par le FCPA.
Le FCPA assure donc le nantissement du stock (tierce-détention), durant toute la durée

du stockage, selon le même principe que celui en vigueur pour les GCV, mais pour des
volumes plus importants. C’est cette augmentation des volumes qui permet au FCPA de
proposer des taux d’intérêt très intéressants par rapport à ceux pratiqués par les Institutions de
Micro Finance sur le financement des GCV.
Le FCPA facture pour ses services 7,5% du montant prêté au commerçant, quelle que
soit la durée de l’emprunt (délai entre collecte et stockage).
La banque consent un rabais de 2% sur son taux habituel annuel (en général de 18% par an,
qui passe donc à 16% par an) car le risque de défaut de l'emprunteur disparaît du fait de la
tierce détention. Il ne s’agit pas à proprement parler d’un prêt bonifié car ces 2% iront ensuite
au FCPA.
Le taux d'intérêt final est donc composite (sachant que l'opérateur peut également faire
toute l'opération seulement avec le FCPA, ou avec la banque), et bien plus intéressant que les
taux des institutions de micro-crédit.
A la période de soudure, l'opérateur vend son riz à un commerçant en aval de la

chaîne, et rembourse la banque et le FCPA de l'argent emprunté avec les intérêts. Selon le
FCPA, l’opérateur doit disposer de moyens de transformation du paddy en riz pour apporter
une valeur ajoutée au produit ; la préoccupation du FCPA est de se prémunir des risques en
ayant des marchés rémunérateurs assurés, et la transformation est un des moyens de se
garantir de ce risque. Le FCPA fixe également des conditions sur les conditions de
conservation du paddy ou du riz (traitements post-récolte) et, plus généralement, conditionne
l’accès à son financement à la collecte, au stockage et à la commercialisation d’un produit de
qualité marchande.
y Le système, pour l’instant conçu pour les négociants-transformateurs, pourrait

également être utilisé par des Organisations de Producteurs Agricoles (OPA).
En effet, si le rôle de l'opérateur était assuré par l'OPA elle-même, qui pourrait être
propriétaire (ou locataire) d'un magasin de stockage dans la ville la plus proche, et contrôler
une mini-rizerie (éventuellement co-propriétaire avec d'autres OPA, également propriétaires
ou locataires de capacités de stockage dans la même zone), le dispositif fonctionne au
bénéfice des producteurs, qui réalisent eux-mêmes les marges.
Le fonctionnement de la mini-rizerie pourrait aussi être confié en gérance à un privé, contre

une marge réduite, et affranchissant les OPA des risques liées à la gestion technique et
financière d’une structure de transformation agro-alimentaire.
Dans ce montage, la sécurité institutionnelle est assurée par le dispositif de tierce détention à
laquelle les producteurs sont familiarisés via les GCV mis en place avec les Institutions de
Micro Finance.
Les schémas ci-dessous présentent ce que pourrait être le fonctionnement du mécanisme,

adapté pour les organisations de producteurs, avec l’ensemble des flux physiques, monétaires
et informationnels.
54
Le mécanisme est actif à deux moments différents, à la récolte (stockage) et durant la période
de soudure (déstockage et vente). Les deux schémas ci-dessous correspondent à ces deux
moments.
En rouge : flux monétaires ;

En bleu : flux de paddy ;
En bleu pale : flux de riz ;
En vert : flux d’information ;
En jaune : liens de propriété ;
A la récolte
FCPA Banque
commercial
Exploitant 1
Organisation
Tierce- paysanne Exploitant 2
détention +
assurance
Exploitant n
Magasin
(30 t)
Unité de transformation (en co-

propriété avec d’autres OP)
55
A la soudure
FCPA Banque
Commerciale
exploitant 1
OP 1 Exploitant 2
Système Information
de Marché
Exploitant n
Magasin 1
Mini-rizerie
Négociant(s)
Magasin 2
OP 2
Magasin n
OP n
Au titre de conclusion de cette partie, nous rappellerons simplement le principe qui a

été mis en évidence en D.3., à savoir que le nécessaire transfert du surplus saisonnier de la
production vers la période de déficit saisonnier (soudure) n’est commercialement possible que
dans la mesure où il existe un différentiel de prix entre la période de récolte principale
(stockage) et la période de soudure (déstockage).
Si ce principe n’est pas garanti, aucun mécanisme de financement du stockage (tel que
nous en avons présenté un ci-dessus) ne saurait inciter négociants ou organisations de
producteurs à stocker.
56
E) CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
A l’issue de son travail, les recommandations d’action de la mission viseront

essentiellement à permettre l’amélioration du fonctionnement du marché par le renforcement
des capacités de l’ensemble des acteurs privés du marché.
Ces mesures visent au développement du marché du riz, à sa meilleure intégration au

niveau national et international, et l’aider à devenir rapidement un moteur de croissance pour
le reste de l’économie rurale.
Rôle de l’Etat sur le marché du riz :
Suspension immédiate de la commercialisation du « riz à 700 Ar. », dont la mise sur

le marché au moment de la récolte risque de faire baisser le prix du paddy aux producteurs en
lésant particulièrement les plus pauvres d’entre eux qui sont contraints de vendre leur paddy
dès la récolte.
Concertation très rapide entre l’ensemble des acteurs (Représentants des

producteurs, des négociants nationaux et internationaux, du MAEP, du MICDSP, du
MINEFB, de la Présidence, des bailleurs), débouchant sur une déclaration officielle de l’Etat
sur sa politique vis-à-vis du marché du riz, afin d’assurer une visibilité parfaite aux opérateurs
économiques au moins jusqu’à la prochaine période de soudure. Signalons qu’une telle
concertation est d’ores et déjà prévue pour le début du mois de juillet
Réflexion sur le niveau approprié des taxes à l’importation.
La proposition provisoire de la mission pour favoriser le pilotage du marché du riz par

l’utilisation de la politique tarifaire serait d’une part de supprimer la TVA sur le riz importé,
et de revoir chaque année (vers le mois de mars ou avril) le niveau des Droit de Douane, au
cours d’une concertation entre l’ensemble des parties prenantes de la problématique
(Producteurs, Consommateurs, transformateurs, Ministère de l’Agriculture, du Commerce,
des Finances, partenaires de l’Etat…)
Toutefois, il convient encore d’étudier précisément les différentes options et d’en

évaluer les impacts. En tout état de cause, cette politique doit répondre au double impératif de
clarté et de lisibilité du système fiscal, et tenir compte des lois et règles en vigueur en matière
de finances publiques ainsi que des engagements internationaux de Madagascar en tant que
membre de l’Organisation Mondiale du Commerce, mais aussi dans le cadre de ses Accords
régionaux (COMESA et bientôt SADC).
Actions en termes d’information (notamment par la création d’un Observatoire du Riz) :
Mise en place d’un Système d’Information de Marché au niveau national et

information des producteurs sur son utilisation.
.
57
Mise en place d’un système d’évaluation de la production rizicole au niveau régional,

permettant d’informer tous les acteurs sur les surplus/déficits régionaux.
Information de tous les acteurs du marché sur le fonctionnement du marché lui-même,
notamment en ce qui concerne les connexions avec le prix international, les calculs
commerciaux liés au stockage, etc…
Information des exportateurs potentiels sur des opportunités au niveau international.
Action en termes de structuration de la filière :
Alimenter les travaux de la Plate forme de Concertation sur le Riz (PCRIZ) par des
travaux lui permettant de prendre des décisions ou d’émettre des recommandations ;
Favoriser l’émergence d’opérateurs formels sur l’aspect commercialisation ;
Favoriser l’intégration de la filière vers l’aval par les producteurs (financement du
stockage, capacités de transformation, de commercialisation…) pour réduire le nombre
d’intermédiaires dans la « chaîne de valeur » ;
Favoriser la mise en place de normes de qualité pour différencier le marché.
Action en termes de politique de stocks :
En ce qui concerne la réponse aux catastrophes naturelles, la mission juge satisfaisant

le dispositif des stocks d’urgence, leur prépositionnement et leur utilisation. Mais leur
dimensionnement et leur connexion à la Politique de Sécurité Alimentaire pourraient faire
l’objet d’une réflexion.
En ce qui concerne la mise en place et l’utilisation de stocks de sécurité alimentaire, il

semblerait, utile, voire nécessaire, de coordonner et de mettre en cohérence l’ensembles des
actions entreprises sur le territoire en termes de Protection Sociale et de Sécurité
Alimentaire23, suivant en cela les recommandations du NEPAD : « Tous les pays africains
gagneraient à élaborer des politiques de sécurité alimentaire claires consistant à: i) fournir des
filets de sécurité alimentaire pour les groupes qui vivent dans l'insécurité alimentaire
chronique; ii) prévoir des programmes spéciaux de secours en cas de crise alimentaire;
iii) expliquer les rôles de la production vivrière nationale, du commerce de produits
alimentaires et des réserves alimentaires dans le maintien de disponibilités adéquates; et
iv) spécifier clairement les rôles incombant aux pouvoirs publics, aux agriculteurs et au
secteur privé. »24
En ce qui concerne la mise en place éventuelle de stock de régulation du marché, les

recommandations de la mission sont claires : partant du principe que tout action
gouvernementale visant à supprimer ou même à réduire l’amplitude saisonnière des prix sur le
marché du riz, aura comme effet la réduction diminution de l’activité des opérateurs privés
dans le stockage du riz, la recommandation de la mission sur ce plan est clairement de limiter
le plus possible le recours à ce type d’outil de régulation du marché.
23
Voir à ce sujet le rapport de la mission PANSA, en cours de finalisation.
24
58
En termes de stabilisation du marché et de régulation par les stocks, il serait

certainement très intéressant pour l’Etat et ses partenaires de s’investir dans l’appui au
développement des stocks privés. Cet appui pourrait se faire par le biais de la large diffusion
de dispositifs de financement du stockage, à destination des négociants-transformateurs en
aval de la filière (qui sont incités à se formalisés), mais également à destination des
organisations de producteurs. Toutefois, ce développement des stocks privés n’est possible
que dans la mesure où le différentiel de prix du riz entre la récolte et la soudure est préservé.
XyW
59
Taxation sur le riz importé de 1998 à 2005
(« riz en paille (paddy) », « riz décortiqué », et « riz blanchi ou semi-blanchi, même poli »)
50
45
40
35
30
Pour cent
25
20
15
10
0
1998 1999 2000 2000 LFR 2001 2002 2003 2004 2005 2005 LFR
Taxe d'importation + droits de douane TVA Droit de timbre douanier + taxe statistique à l'importation
ANNEXE 2
Evolution de la réglementation sur la commercialisation du riz

(Reproduction de I. Droy, 1997, p.88.)
1960-1973 Coexistence du Coexistence d’une grande diversité d’intervenants

secteur public ou (publics et privés).
parapublic et du Contrôle de la commercialisation dans les zones
secteur privé supervisées par une société d’aménagement (Alaotra
et Marovoay). Le BCSR (Bureau de
Commercialisation et de Stabilisation du Riz), créé en
1963, assure la stabilisation et la péréquation des prix,
la collecte et le stockage du paddy notamment au lac
Alaotra de 1963 à 1971 via des collecteurs privés.
1971-1973 Monopole du BSCR au Lac Alaotra
1973-1977 Emprise de l’Etat sur Monopole de la commercialisation du riz par la
le commerce du riz et SINPA (Société d’Intérêt National des Produits
suppression du Agricoles). Deux sociétés d’Etat, la SOMALAC au lac
commerce privé Alaotra et la FIFABE à Marovoay, travaillent pour le
compte de la SINPA. La SINPA avait aussi des
objectifs de développement (approvisionnement en
intrants, crédit etc…) qu’elle n’a jamais pu assurer
efficacement
1977-1983 Secteur public Devant les difficultés de la SINPA, qui n’arrivait pas à
assurer correctement la collecte et la
commercialisation du paddy, l’Etat décide d’étendre le
monopole au profit d’autres sociétés d’Etat ou para-
étatiques (COROI, ROSSO, SOMACODIS, SICE…).
Cependant, la situation ne s’est guère améliorée et, au
début des années 1980, moins de 10% de la production
était collectée, ce qui a obligé l’Etat à importer
massivement du riz : en effet, aux difficultés de
collecte propres aux sociétés d’Etat s’est ajouté, au
début des années 1980 une politique de prix
décourageant la production. Le marché parallèle s’est
développé durant cette période.
1982-1985 Monopole de la commercialisation par la SOMALAC
au lac Alaotra
1983-1984 Réhabilitation du Suppression du monopole de l’Etat sur la
secteur privé commercialisation du riz, sauf dans les zones
réservées de l’Alaotra et de Marovoay
Modification de la réglementation en matière de prix
1986 Abrogation du Restriction des importations, mais mise en place
monopole de transitoire d’un stock régulateur (stock tampon)
commercialisation alimenté par les importations pour accompagner la
dans les zones libéralisation.
réservées Libéralisation du commerce du riz dans les zones
réservées.
1990 Libéralisation des importations de riz
63
ANNEXE 3
APEP FARMER GROUP STRUCTURE
Market Functions – Depot Committee

and PO Members
Credit Market/Inputs Tech/Ag extension
Depot committee
•2 PO reps per PO
•Depot manager
•Çvolumes
•Central point
PO PO PO
15-25 members 15-25 members 15-25 members
2 lead farmers 2 lead farmers 2 lead farmers
Exec comm Exec comm Exec comm
THE ROLE AND DUTIES OF THE LEAD FARMER

The role and duties of the PO Lead Farmer will slowly grow as the PO becomes involved in the
out-grower program and other business related activities. They are:
A. Organizational Phase
1. Lead Farmer (LF) will assist the PO Trainer in facilitating the following meetings: Group
vision, constitution, contracts, and will assist in training the executive.
2. Until the PO joins a larger association, the LF serves as the bridge between APEP and the
PO. This involves passing on and explaining messages from and collecting the response /
reaction / information of the PO and transmitting it to the PO Trainer.
3. After joining a larger association, information from APEP will be passed to the association
chairman and to the Lead Farmers; the LF will pass the information to the POs; your Job
then is to make sure that the association representative passes on the information clearly to
the PO in a timely manner; if s/he forgets or doesn't explain something well you should step
in and help; you might want to make an arrangement with the association representative so
that you prepare for meetings together.
B. Out-grower Phase
1. You will participate in the extension training; then you will assist in training the PO members.
65
2. You will follow - what the Contact Farmer is doing after the training; if s/he is not visiting/
supervising the farmers, you will report this to the PO Executive.
C. Expansion Phase
After the first season, and when the association adds new POs. You will:
1. Assist the PO Trainer in conducting Contact Meetings and Follow - up Meetings for new
POs.
2. Assist in the training of the Lead Farmers and Executive for the new POs.
3. You can see you will gradually be taking over the work of the PO Trainer. The project will
only have a few PO Trainers in your area for 2-3 years; gradually they will be withdrawn and
you will be taking over much of what they have been doing.
D. BUSINESS PHASE
• Lead Farmers will also assist in facilitating the development of business ideas and
carrying out feasibility studies.
• Assist in writing business plans and proposals as well as train business managers in
preparing accounting records like balance sheet, Profit and Loss statements, cash flow
analysis etc.
• Organizing and train farmers on bulk marketing and input supply activities.
• Train and work together with Business Agents and Distributors on record keeping,
sales, marketing etc.
ROLE AND TASKS OF THE PO EXECUTIVE COMMITTEE

Provide leadership and direction/vision for the PO.
Supervise and monitor the management of the POs out-grower scheme /activities.
Keep the members informed on the status of the PO and its out-grower scheme.
Involve the members in important decision making that affects the PO.
Call and hold regular meetings of the Executive and for the membership.
Manage the finances and the bank account of the PO.
Hold training sessions for members.
Supervise and evaluate the performance of the Lead Farmers, Contact Farmers.
Represent the PO at the association level.
ROLE AND DUTIES OF THE CHAIRMAN

Call meetings and prepare agenda for meetings
Chair the meetings.
Ensure that decisions taken are implemented.
Monitor the PO to ensure that goals are met and actions plans implemented.
Oversee the work of the executive committee, the lead farmer/contact farmer and any
employees.
Keep the membership informed
Solve problems and resolve conflicts
THE ROLE AND DUTIES OF THE SECRETARY

a) Prepare the minutes for each meeting.
b) Prepare and keep copies of any PO correspondence.
66
c) Maintain other records, important documents or reports (e.g. Constitution, registration

etc.).
d) Publicize PO meetings.
THE ROLE AND DUTIES OF THE Treasurer

• Maintain all financial records
• Prepare and report to group all financial transactions
• Maintain PO bank account
• Ensure the safe deposit of all money from the PO
Depot Committee Activities

Depot Committees will comprise POs in common zones of operation. The
main purpose and function of the DC will be to consolidate crop from a
number of POs so bulk marketing and input supply activities can be carried
out in a manner that makes them profitable. The list below represents
possible activities that a DC will be carrying out. The list is not the bible or the
Koran – you need to brainstorm with them.
a) Select and supervise all DC employees – Depot Manager, loaders,

etc.
b) Act as a central point for all marketing and input supply exercises.
c) Manages all input supply and bulk marketing exercises.
d) Sign contracts with DC employees, buyers and suppliers
e) Hire, fire, and pay employees.
f) Set up regular marketing and operational budgets, collect fees and
oversee spending according to approved budgets.
g) Act as a forum for action planning and problem solving.
h) Conduct regular reporting to PO members on all important
economic activities.
i) Act as a bridge between APEP and their PO members.
j) Ensure that farmer members are carrying out the best management
practices on their fields.
k) Discipline POs whose members are not following set marketing
dates, using best management practices, not repaying credit etc.
l) Screen POs for membership expansions.
m) Conduct annual self-assessments of DC and member POs.
Depot Committee Responsibilities

• Not every farmer and PO will be eligible.
• The DC must be careful to select those POs which are serious and
have proven themselves – they will bulk market, pay credit back, follow
and apply all technical training and support received from APEP etc.
• The DC will also suspend farmers and POs who fail to follow rules set
up by the DC.
PO Depot Committee Representative
67
The PO DC representative has an important role to play. They are a vital link
between the activities being conducted by the DC and his PO.
• Represents PO on the Depot Committee
• Set up the DC by-laws
• Act as the Board of Directors for the DC.
• Presents opinions and point of view of his PO.
• Participates in problem solving and planning on the DC.
• Reports back to PO on the following:
¾ All information that comes from the DC.
¾ All decisions made by the DC.
¾ All work performed by the DC.
¾ All contracts signed by the DC.
¾ All funds collected and used by the DC.
¾ All inputs and crop received and distributed by the
DC.
Duties – Depot Manager
a) Hire and supervise depot employees like loaders and stackers.
b) Receive inputs from suppliers and keep tracking records and
documents on all inputs received and dispersed.
c) Receive, weigh, quality test all crop coming into the depot.
d) Keep all records pertaining to crop received and dispatched at the
depot.
e) Present records to DC on a regular basis.
f) Assist the DC board and executive to monitor all input supply and
crop marketing activities at the depot.
g) Contact buyer when crop is ready.
h) Oversee the loading of crop at the depot.
68
ANNEXE 4
Personnes rencontrées par la mission
Gouvernement et Administration Publique
Son Excellence Marc RAVALOMANANA, Président de la République
Son Excellence Harison E. RANDRIARIMANANA, Ministre de l’Agriculture, de l’Elevage

et de la Pêche
Son Excellence Olivier ANDRIANARISON, Ministre de l’Industrie, du Commerce, et du

Développement du Secteur Privé
Son Excellence Benjamin Andriamparany RADAVIDSON, Ministre de l’Economie, des

Finances et du Budget
Dr. Joachim ENSSLIN, Présidence de la République, Conseiller du Président en matière

économique
M. Théophile RAMAROJAONA, Ministère de l’Industrie, du Commerce, et du

M. Jaona RANDRIANARIVELO, Ministre de l’Industrie, du Commerce, et du

M. Elie ANDRIANARIVELO, Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, Chef

de Service Sécurité Alimentaire
Secteur financier
M. Jean-Jacques CHUK HEN SHUN, Bank of Africa Madagascar, Directeur Délégué chargé
de la Micro-Finance
M. Dominique TISSIER, BNI – Crédit Lyonnais Madagascar, Administrateur Directeur

Général
M. Luc BEISO, BNI – Crédit Lyonnais Madagascar, Directeur Général Adjoint, Entreprises
et Institutionnels
M. Thierry RAJAONA, ICAR/INTERCECAM, Directeur Central du Réseau CECAM
Mme. Monah ANDRIAMBALO, Association Professionnelle des Institutions Financières

Mutualistes, Secrétaire Général
M. Désiré RATEFIARISON, Programme BAMEX/USAID, Responsable Développement

Rural
69
Producteurs
M. Richard RABETRANO, Tranoben’ ny Tantsaha, Directeur
M. Mamy RAJOANESA, FIFATA, Vice-Président
M. Marcel, Réseau SOA, Président
Négociants, transformateurs, distributeurs
M. Hery RAFALIMANANA, MAGRO, Directeur Général
M. Alphonse RALISON, Société Industrielle et Agricole du Lac Alaotra
M. Roland RAVATOMANGA, Madrigal, Président Directeur Général
Bailleurs
M. Jean-Luc FRANCOIS, Ambassade de France, Conseiller de Coopération Adjoint,

Développement rural, Environnement, Infrastructures
M. Berend DE GROOT, Délégation de la commission Européenne à Madagascar, Conseiller,

Chef de la section Développement rural, Sécurité alimentaire, Environnement et Aide
humanitaire
M. Luc RAZAFIMANDIMBY, Banque Mondiale, Bureau des Opérations à Madagascar,

Economiste
M. Ziva RAZAFINTSALAMA, Banque Mondiale, Bureau des Opérations à Madagascar,

Spécialiste en Développement Rural
M. Mamy RASOLOFOSON, Millenium Challenge Account
70

Mission PAM: Mise en Place D'un Système de Régulation Sur Le Marché Du Riz À Madagascar (30 Mai 2005)

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Mission PAM: Mise en Place D'un Système de Régulation Sur Le Marché Du Riz À Madagascar (30 Mai 2005)

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Mission PAM « mise en place d’un système de régulation sur le marché du riz à Madagascar »

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