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ADMINISTRATIVO Y
PROBLEMÁTICA PÚBLICA
TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA AMBIENTAL
Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO
Subdirector académico
CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE
Decano de pregrado
JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO
1
TABLA DE CONTENIDO
2
DE LOS NUCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS
Economía
Ambiental Formación
y Ecología Humanística
y
Cuantitativa
TECNOLOGÍ
A EN
GESTIÓN
PÚBLICA
1
Tomado de la propuesta de acuerdo Por medio del cual se crean y organizan los Núcleos
Académicos de la ESAP. Por El Consejo Académico Nacional de la ESAP.
3
EL TRABAJO DEL TUTOR
4
P ENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO Y
PROBLEMÁTICA
PÚBLICA
5
PRESENTACION
6
calificativo de “Público”, de la Administración Estatal, significa reconocer en ella
su dimensión política y su orientación hacia la Construcción de lo Público que
ponga en un lugar primario a la Ciudadanía, como sujeto social y político
constructor de una Administración Pública Democrática, que sea capaz de
articular los intereses y prácticas de la Ciudadanía con los de los agentes
estatales.
7
JUSTIFICACIÓN
8
METODOLOGÍA
9
EVALUACION
10
UNIDAD I
PROBLEMÁTICA DE LO
PÚBLICO
11
LO PÚBLICO
CONCEPTOS Y CONCEPCIONES
Introducción
JUSTIFICACIÓN
12
ético, el referente de actuación y defensa que debe tener quien se atribuye un
papel publico.
Palabras clave
Público
Esfera pública
Democracia
Ejercicio 1.
2
Los sentidos de lo Público referidos en este capitulo fueron esgrimidos en el marco conceptual que
en el 2003 soportó la investigación titulada “Democracia en Colombia en la década de los noventa. La
Esfera Pública. El problema de la mediación política entre la Sociedad y el Estado” Molina, Jesús. Grupo
Topos. ESAP.2003.
3
GUERRERO, Ómar. Principios de la Administración Pública. Biblioteca Virtual. 1997.
13
estaba en manos de grupos exclusivos o sectores reducidos del conjunto de la
población de modo que factores como el parentesco, el control sobre los
recursos productivos, la tradición o la superioridad social eran requisitos
indispensables para darle un significado a las relaciones políticas. Y, aunque
en las sociedades donde se hizo o se hace presente el significado de lo
público, de igual forma existen exclusiones y jerarquías sociales, en ellas el
poder político se distribuye de forma tal que un mayor número de personas
puedan tener garantías e incidencia en la orientación del conjunto de la
sociedad.
4
ARENDT, Hanah. Capítulo La esfera pública política y la privada. En: La condición humana. Barcelona.
Ediciones Paidós Ibérica S.A., primera edición, 1993. Capítulo XXX, pág. 37-83
5
Ibíd. Op.Cit.
14
construir un mundo compartido con otros por medio de prácticas políticas
comunes, como también el asegurar la existencia sólo en el aparecer ante/de
otros, lo que permite entender el por qué Arendt considera la visibilidad como
una dimensión o un campo central de lo público.
“lo Público significa que todo lo que aparece en público puede verlo y
oírlo todo el mundo y tiene la más amplia publicidad posible”6.
6
Ibídem. Op.Cit.
7
Arendt asimila el concepto de práctica política al de ejercicio político, considerado como la
construcción de discurso con los otros a través de la persuasión.
8
MALDONADO, Carlos. Elementos filosóficos para el análisis y comprensión de lo público. Mimeo.1998
15
“Lo Público designa la dimensión política de la vida humana. Los griegos
disponían de dos términos para designar lo “político”: politiké y politeía.
Mediante el primero el griego designa dos cosas: en primer lugar, la política
en el sentido técnico de la palabra y que consiste, por ejemplo, en la
elaboración de discursos, en la movilización de personas y demás aspectos
relacionados…En segundo término, politiké consiste en el mero análisis de
los temas y problemas de gobernabilidad, así como el estudio de las formas
del Estado, los sistemas y formas estatales, el estudio de los órganos de
poder, etc. En este segundo sentido, la política consiste tan solo finalmente
en el estudio general de la teoría del estado. Por el contrario, politeía es el
concepto empleado para designar todo el conjunto de las prácticas, saberes
y formas de vida que constituyen la realidad social del ser humano. De esta
suerte en lo politeíco (digamos) confluyen al mismo tiempo la dimensión
económica, educativa, militar, social y sociológica, sexual (o mejor erótica),
lingüística y demás, de la existencia humana…”9
9
Dice el autor citado que lo público pertenece solamente a esta segunda acepción politeica, cuestión
que no se comparte por parte de la investigación por considerarse que ella tiene que ver tanto con
politeía como con politiké.
16
en su obra “Historia y Crítica de la Opinión pública”. Aunque Habermas es
partidario de una explicación histórica y sociológica del concepto de lo público,
también muestra cómo muchos siglos después de la experiencia griega, la
fuerza normativa o prescriptiva de lo público descrita por Arendt, se hace
presente en las sociedades modernas. Obviamente con las especificidades y
particularidades propias de un contexto histórico, político y social
completamente distinto.
10
Ibidem. Op. Cit. Pag. 43.
11
HABERMAS, Jurgen. Historia y crítica de la opinión pública. G. Gilli. Barcelona España. 1994. Pág. 41-
42..
12
Ibidem. Op. Cit. Pag. 43.
17
raciocinio, discursivas y deliberantes de carácter vinculante y de visibilidad
compartida. En el seno de la sociedad europea de principios del siglo XVII e
inicios del siglo XVIII es donde se da lugar a asuntos y mundos compartidos en
torno a lo literario, musical, artístico y religioso que se constituyen en espacios
de sociabilidad del raciocinio público -“publicidad literaria”-. Ya a finales del
siglo XVIII e inicios del XIX, se establece la existencia de otra esfera donde, a
partir de prácticas similares, se construyen intereses y posturas comunes que
buscan controlar, presionar y restringir el poder político del Estado -“publicidad
política”-.
18
De igual forma, aunque lo público se predica en relación con la comunidad o
bien respecto al Estado, no significa que una y otro, aunque se relacionen con
lo colectivo sean iguales o deban coincidir o sucederse. Más bien aparecen
claramente diferenciados, como lo muestran las dimensiones de politiké y
politeía aludida, donde unas veces los asuntos se tramitan por la autoridad
política instituida en el Estado y otras veces se lleva a cabo por la propia
sociedad sin la intervención de él. De otra parte, si bien lo público puede remitir
a una accesibilidad abierta, no quiere decir que las organizaciones del Estado
que se dicen públicas sean de libre acceso, o de igual forma, que por serlo,
sean sus actuaciones de visibilidad y de conocimiento común.
13
ARENDT. Op. Cit.
14
ARENDT afirma que el mundo en común “trasciende a nuestro tiempo vital tanto hacia el pasado como
hacia el futuro; estaba allí antes de que llegáramos y sobrevivirá a nuestra breve instancia”, sin
embargo “tal mundo común solo puede sobrevivir al paso de las generaciones en la medida en que
aparezca en público. La publicidad de la esfera pública es lo que puede absorber y hacer brillar a través
de los siglos cualquier cosa que los hombres quieran salvar de la natural ruina del tiempo”. Op. Cit. Pag.
64.
19
comportamiento colectivos, valores y referentes axiológicos afines. Un
espacio que instaura un mundo relacional de asuntos y cosas en común que
trasciende la presencia temporal de las personas que a ella ingresan o se
retiran. La esfera pública política es, de esta forma, un lugar de producción,
construcción y despliegue de asuntos comunes, de prácticas discursivas libres
en un mundo doblemente simbólico y material.
20
libertad de expresión y asociación de sus integrantes; en el caso de la prensa,
para permitir espacios y formas de publicidad que viabilicen, para el momento,
no tanto de ser mediadoras, pero sí, ser focos y medios de expresión de crítica,
oposición y movilización pública frente al Estado o sus poderes.
Otra concepción de la esfera pública será dada por Nancy Fraser16, que retoma
y critica a Habermas para señalar una serie de limitantes en su mirada. Se
traen algunas reflexiones realizadas por la autora, no con el ánimo de presentar
la controversia en todos sus términos, sino para traer nuevos elementos en
aras de analizar y caracterizar la esfera pública política.
16
FRASER, Nancy. Capítulo. Pensando en una nueva Esfera Pública. Contenido en: Justicia Interrupta.
Reflexiones críticas desde la posición Postsocialista. Siglo del Hombre Editores- Universidad de los
Andes. 1997. Pág. 95-133
17
Algo así como que en determinado espacio y momento se suspenden las jerarquías y los miembros se
han de comportar como iguales.
21
contextos, donde menciona que en espacios de interlocución los grupos
subordinados, en muchas ocasiones, por los códigos simbólicos y la
desigualdad informal preestablecida, terminan diciendo sí cuando lo que
quieren decir es no. En otros términos, la esfera pública política da una
inclusión formal cuando procede a una exclusión informal. Por esto, la autora
mencionará que no es importante solamente proceder “como si” se
suspendieran las desigualdades, sino que de hecho deben hacerlo, en
específico las desigualdades sociales, para poder a su turno propiciar la
construcción de una igualdad política en la esfera pública política.
Además otra crítica que Fraser apunta a Habermas refiere a la función que
atribuye al público y la participación que se realiza en la esfera pública por él
descrita, que a su entender, se limita solamente a discutir y proveer
fundamento discursivo y normativo por fuera del Estado a la decisiones por él
tomadas, manteniéndose autónomo y diferenciado del mismo. Por su parte, la
autora considera importante postular la existencia de distintos públicos, de
“públicos subalternos” y “públicos fuertes” que tengan distintos tipos de
incidencia y participación respecto al Estado. Mientras que los primeros, se
encasillan en la perspectiva sugerida por Habermas de solamente proveer
fundamento normativo a través del discurso al Estado, en otros términos, de
dar opiniones que aquél está en condiciones de aceptar o no, los segundos, a
la vez que deliberan y proveen fundamentos para orientar las acciones e
intereses que debe perseguir el Estado, a su turno, participan en la toma de
decisiones, por lo que se involucran directamente en espacios de poder de
éste.
22
4) De prácticas de raciocinio, juicio, deliberación y participación colectiva
en el que se encuentran los hombres en calidad de iguales y libres.
5) De producción de visibilidad compartida que lleva a los asuntos a ser de
conocimiento y juicio común.
6) De trascendencia cuyas creaciones colectivas permanecen permitiendo
a los hombres recibir y entregar en el devenir del tiempo asuntos,
valores y horizontes comunes.
7) Ser no uno, sino múltiples espacios con prácticas, expresiones e
identidades específicas.
8) Cuya naturaleza está dada así mismo por las relaciones entreveradas
con esferas coexistentes con las que entra en relaciones de conflicto,
competencia o complementariedad.
Por otra parte, la esfera política puede entenderse como aquella construida
como espacio visible que posibilita que el trámite de asuntos e intereses tengan
una dimensión colectiva y compartida al hacerse a la vista y juicio de
proporciones significativas de la población y cuyo efecto es el reconocimiento o
no de que dichos asuntos e intereses, tengan o no relevancia para el conjunto
de la sociedad. Igualmente, como un espacio no unitario, sino articulado por
múltiples espacios y prácticas diseminadas por el conjunto de la sociedad,
donde ciudadanos o colectivos de los mismos coexisten y se articulan con
mediaciones formales –mecanismos, dispositivos, organismos- e informales
que conectan a la propia ciudadanía y a ésta con el Estado. De igual forma,
espacio simbólico-cultural con permanencia en el tiempo, donde se conectan y
transmiten asuntos, temas e imaginarios comunes entre momentos y
generaciones distintas de una sociedad para mantener o no su supervivencia
política y conservar o transformar el orden social.
18
Esta dimensión hasta ahora no señalada de la parte emotiva y afectiva, se encuentra en la crítica que
Víctor Pérez realiza a Habermas en su concepción racionalista de la esfera pública política.
23
como la de Arato19, se muestra, en primer lugar, cómo dicho espacio es un
lugar de competencia y lucha por el poder, y de construcción de hegemonías
políticas o de pugnas por el reconocimiento político entre sectores, actores o
clases. La esfera pública política, aunque da lugar a producciones colectivas,
se hace también en un escenario de tensiones y asimetrías donde se lucha por
el posicionamiento de asuntos, intereses y mundos en común, donde además,
se disputa por la construcción de subjetividades y referentes de cultura política.
Así mismo, se disputa por el control y orientación del poder de Estado.
Por otra parte, las descripciones hechas hasta el momento dan a entender que
la esfera pública política se ha construido sólo desde la sociedad, al igual que
sus actores, asuntos y mediaciones. Esto no es así. Esta esfera pública
política también es susceptible de ser creada desde las dinámicas impulsadas
por el propio Estado20, siendo acotada o formada desde él con la
intencionalidad de poder controlar y definir aquello que se configura o llega a su
seno desde la sociedad. Esto conduce a otro aspecto. La pugna instaurada en
la esfera pública política no se da exclusivamente por los asuntos que en ella
se tramitan, sino también por su estructura, por la configuración misma de sus
potencialidades, alcances y límites. Dicha pugna no hay que leerla sólo por las
capacidades y calidades establecidas en la conexión de la vía vertical entre
sociedad y el Estado, sino también, en el plano horizontal de la sociedad, en
donde se compite por las potencias y límites de los distintos espacios de
mediación.
19
Una perspectiva que nos puede acercar a esta noción de la esfera pública política como un escenario
de encuentro y de tensión entre lógicas y actores, es la reflexión de Arato, donde plantea que ha de
replantearse la dicotomía Estado-Sociedad. En su lugar debe pensarse en términos de Estado
Sociedades: sociedad económica, sociedad política y sociedad civil. Lleva a preguntarse al autor cómo
cada una de ellas media con el Estado y cuáles son sus efectos entre sí. En La Sociedad Civil. De la
Teoría a la Realidad, Fondo de Cultura Económica, 1999.
20
A este punto se acerca Nuria Cunill al señalar el papel que le corresponde al Estado en crear
dispositivos que le conecten con la sociedad. Ver. Repensando lo público a través de la sociedad.
Nuevas formas de gestión pública y representación social. Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo -CLAD-. Editorial Nueva Sociedad. 320 páginas. 1997.
21
Ver BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Contenido en: El futuro de la democracia. Fondo
de Cultura Económica.1997.
22
Ver: CASTORIADIS, Cornelius. La Democracia como régimen y procedimiento. Iniciativa Socialista. No.
38. 1996.
23
CORTINA, Adela. Ética aplicada y Democracia Radical. Madrid: Tecnos, 1993. 287 p.
24
Así mismo, la democracia también puede entenderse como el régimen cuyos
actos tienen una estrecha correspondencia con las manifestaciones y deseos
de la mayoría de la población durante un periodo de tiempo relativamente
extenso24; ejercicio en público del poder político del Estado, en el que sus
actuaciones se hacen de cara y con público conocimiento de los gobernados,
absteniéndose del secreto en su ejercicio25; régimen político moderno donde la
titularidad del poder político reside en la población sin distingos de ningún tipo,
en el que existe un aparato institucional, jurídico y administrativo formalmente
separado de la sociedad llamado Estado donde el poder político es delegado
por parte de los ciudadanos26.
24
Ver DAHL, Robert. La democracia y sus críticos. Paidós. Barcelona, 1992.
25
Ver BOBBIO, Norberto. La democracia y el Poder Invisible. Contenido en: El futuro de la democracia.
Fondo de Cultura Económica.1997
26
GONZALO, Eduardo y REQUEJO, Fernán. Democracia. Las Razones de un Sueño que genera monstruos.
Contenido en: Cortina, Adela. Palabras Claves de Filosofía Política. 1997
27
Ver al respecto MOLINA, Jesús. La Pregunta por lo Público. Contenido en: Rescate de lo Público.
Ediciones desde Abajo. 2003. Pág. 39-59.
25
construcción está relacionada con la dinámicas que se tejen en torno a la
sociedad y su ciudadanía. Por lo demás, si se parte del hecho de que en la vida
moderna la democracia es una forma de gobierno caracterizada por una
distinción institucional, jurídica y política entre Estado y sociedad, la
interrogación por ésta permite considerar la separación como dinámica y como
práctica, entre la producción de lo colectivo y común desde el Estado, de la
producción de lo colectivo y común desde la sociedad. Distinción que genera la
aparición de una tercera dimensión en donde es posible la emergencia de lo
colectivo y común a partir del continuo reposicionamiento –entrecruce- entre
una y otra vía.
26
Para terminar, la perspectiva de lo Público deja abierto el interrogante acerca
de cómo la democracia se desarrolla en concreto en sus procesos de
construcción de o para la colectividad, de modo que permite transitarla en su
complejidad y densidad, posibilitado recorrerla en la diversidad de circuitos,
momentos y espacios por la que es construida y tejida. Ello lleva a que la
perspectiva de lo público no sólo interrogue por el qué pasa con la democracia
o el por qué se encuentra como está, sino que se esfuerza también por precisar
el cómo se construye en sus distintos canales.
• EVALUACIÓN
27
el concepto Valor: 20 % de la coordinador y un relator. El primero,
esgrimido en Nota de esta Unidad garantiza el desarrollo de una
esta sección, al agenda, que haya equidad en la
igual que, con participación de los asistentes y
concepciones controla los tiempos. El segundo,
consultas en consigna las memorias de la mesa.
textos referidos
en la bibliografía
del presente
modulo o
internet...
Valor: 40 % de la
Nota de esta Unidad
28
OPINIÓN PÚBLICA.
HISTORIA, FUNCIONES Y CONCEPCIONES
Introducción
JUSTIFICACIÓN
El tema central del presente capítulo es la opinión pública tema que reviste
gran importancia el concepto de Opinión pública en cuanto a la comprensión y
análisis del campo de lo Público. Con este aparte, se busca que el estudiante
identifique los elementos constitutivos de la Opinión pública y su estrecha
relación con la comunicación y la información, entendidas éstas en un contexto
donde se juega y se redefine lo Público.
Palabras clave
Opinión Pública
Esfera pública
Comunicativa
Influencia Política
Públicos
29
• LA DIMENSIÓN HISTÓRICA Y POLÍTICA DE LA OPINIÓN PÚBLICA
Entre el final del siglo XVII y hasta el principio del XIX, en diferentes puntos del
continente europeo, de forma directa o indirecta, autores de primera
importancia como Locke en Inglaterra, Rousseau en Francia, Kant en
Alemania, refirieron a los juicios y opiniones de la gente como forma de incidir
en los comportamientos de la sociedad o en los de sus autoridades29. De allí
que se plantee a la opinión pública, como la condensación de una nueva forma
de intervención y de influencia de sectores de la sociedad en la orientación del
poder político del Estado. Se trataba que mediante el uso público de la razón y
la deliberación, al igual que de la verdad proveniente del conocimiento, se
dieran soportes para que la acción del soberano y de la ley tuviera un
fundamento racional más allá de la simple voluntad del monarca.
28
PRICE, Vincent. La Opinión Pública: Esfera pública y Comunicación. Ediciones Paidós. Barcelona, 1994.
29
MONZON, Candido. La Opinión Pública: Teorías, concepto y métodos. Madrid: Editorial Tecnos, 1987.
207 p.
30
A lo anterior, se suman nuevas formas de sociabilidad y de identidad
relacionadas con el surgimiento de la ciudad como centro cultural y político a
finales del siglo XVII e inicios del siglo XVIII, que reemplaza a los hasta
entonces ejes de creación cultural y política encarnados en las Cortes Reales.
Con la ciudad, se empiezan a crear en su territorio múltiples y dispersos
espacios de encuentro, crítica y discusión, donde entran a converger las
inéditas experiencias subjetivas y mercantiles de burgueses.
En la Francia e Inglaterra del siglo XVII, los cafés y los salones, que en el
primer caso llegarán a unos 5.000 en Inglaterra, serán los sitios de encuentro
en donde cotidianamente se entrará a discutir y poner en duda los sentidos
culturales hasta entonces monopolizados por la Iglesia, la aristocracia o la
monarquía. La literatura, la música, el teatro y la pintura, controladas y
orientadas a publicitar las virtudes religiosas, nobiliarias o reales, se vuelven
objeto de crítica y creación autónoma por parte del conjunto de la naciente y
ascendiente clase burguesa30. Mas tarde no solamente la cultura será objeto
de apropiación, sino también los asuntos del Estado.
30
JARAMILLO, Rubén. Sobre el origen de la Esfera Pública. Revista TRANS. 2003
3131
Esta referencia es extraída de la interpretación que hace Fraser de la idea de esfera pública
estructurada por Habermas, que refiere al “foro de las sociedades modernas donde se lleva a cabo la
participación a través del habla”. Aunque la autora no refiere directamente a la Opinión Pública, en
términos de Habermas, es en ese espacio o foro aludido por la autora donde se produce mediante dicha
participación la Opinión Pública. Se trae la referencia señalada por Fraser, por que especifica y sintetiza
la función central que asume la Opinión Pública en el marco del ámbito político democrático. FRASER,
Nancy. Justicia Interrupta. Reflexiones Críticas desde la posición “postsocialista”. Siglo del Hombre
Editores- Universidad de los Andes. Bogotá, 1997. pág.97
32
PRICE, Vincent. La opinión Pública: Esfera pública y Comunicación. Ediciones Paidós. Barcelona, 1994
Pág.22.
33
MANIN, Bernard. Los principios del Gobierno representativo Madrid: Alianza Editorial, 1998. 300 p.
31
para poder ejercer el derecho a criticar y disentir de las posturas de los
gobernantes34 sin que por ello se hagan objeto de acciones represivas, de
pérdida de las libertades, de privación de la vida o de actuaciones de
persecución.
Esta exigencia de conexión del ejercicio del poder político con la práctica del
conocimiento verdadero, instaurará a su turno una matriz política mediante la
cual se instaura que las actuaciones del Estado deben soportarse en acciones
justificadas, a establecerse éstas, mediante el ejercicio de la razón pública.
Para el caso de la opinión pública, aunque éste sea un tipo de conocimiento
menor en relación con el de tipo científico por tratarse éste de un juicio aun
incierto, le imprimen al poder el inscribirse en un marco legitimatorio, al tener
que darse su ejercicio por unas razones validas, y que cabe suponerse,
asumirán dicho estatuto por su cercanía a lo que históricamente se definía
como el interés público o la utilidad común. La acción del Estado debe ser una
acción que se soporte en el conocimiento ilustrado.
34
BARBERO, Jesús Martín. Desfiguraciones de la política y nuevas figuras de lo público. Contenido en:
Revista Foro No 45. Septiembre 2002. pp.13-137.
35
HABERMAS, Jurgen. Historia y Crítica de la Opinión Pública. G. Gilli. Barcelona. 1981. 351pp;
36
HABERMAS, Jurgen. Op. Cit.
32
Además de los anteriores atributos, otro de los vectores que se entrelaza en la
producción de la opinión pública es el de la pretensión de igualdad en la que
busca soportarse. El modelo liberal temprano apunta a un carácter igualitario
y colectivo ya que quienes en el siglo XVIII en cafés, salones o clubes discutían
entre sí, aducían su carácter de iguales, con similar derecho a participar y
problematizar cuestiones de todo tipo. Se abría la participación a aquellos que
adujeran competencia en el uso de razón sin importar su estatus o títulos
políticos o económicos previos. También se soportaba la igualdad, en el hecho
que no se podía imponer de antemano la voluntad de alguien que sustentara
su autoridad en su jerarquía previa. Los títulos políticos, nobiliarios o de
procedencia, debían suspenderse en relación a cuál sentido adoptar. El criterio
para dirimir diferencias viene a ser uno que oriente al consentimiento dado
por la deliberación y controversia colectiva, de donde sale vencedor el individuo
o grupo que esgrima el mejor argumento y que consientan los demás.
33
que se trata es que el mismo sea validado por la sociedad. Se trata no sólo de
que las decisiones provenientes del Estado se impongan por una voluntad
soberana que busca el acatamiento de sus decisiones per se, o por la fuerza
coactiva que otorga el aparato de Estado, sino también, por el consentimiento
prestado por los integrantes y grupos movilizados en la sociedad. Con el
principio de legitimidad, se pone en conexión entonces a las autoridades y la
toma de las decisiones políticas con las expectativas y demandas de la
ciudadanía expresadas en juicios u opiniones, para que así, tengan fuerza
vinculante y aceptación entre los gobernados.
38
BOBBIO, Norberto. El Poder Visible. Contenido en: El futuro de la democracia Barcelona: Plaza &
Janés Editores.1985. 221 p.
39
MANIN, Bernard. Op. Cit.
40
Ibidem
34
A los principios de legitimidad, visibilidad y escenificación que llevan a la
opinión pública a ser una parte constitutiva de la misma, habría que posibles
funciones que ésta puede cumplir frente al Estado, según la postura ideológica
o teórica desde la que se asuma. En un marco de concepción de democracia
liberal, si bien a la comunicación se le atribuye la función política, se buscará
una modalidad específica de la misma encaminada a ayudar a la crítica
ciudadana a velar porque el poder soberano del Estado esté restringido en su
intervención en las esferas de acción privada y para que sus iniciativas estén
en concordancia con sus intereses privados. Para esta perspectiva se asumirá
el atributo de pública de la opinión, en tanto su producción se imputa a un
público de personas privadas que la originó y publicitó para controlar las
acciones del Estado sin importar su referencia al interés general.
41
Ver RODRIGUEZ, José Manuel. Opinión Pública: concepto y Modelos Históricos. Madrid. Editorial
Marcial Paris. 1995. 75- 145
35
multilateral, toda vez que en la contemporaneidad cobran cada vez mayor
poder.
42
HABERMAS Jurgen. Facticidad y Validez sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en
términos de teoría del discurso. Editorial Trotta. Madrid, 1998. Pág. 439.
43
Esto es una inferencia que se realiza a partir de los planteamientos del autor. Nunca lo plantea así de
forma expresa.
36
esperanza de la tematización, interpretación, dramatización convincente y
eficaz de los problemas dispersos por la sociedad.
37
central. Así, la influencia en el espacio de opinión pública, que redundará en
influencia respecto al sistema político, dependerá de la disponibilidad de
recursos y capacidades para llegar a controlar y participar de los medios de
comunicación, o en su defecto, para hacer circular los asuntos por medios
alternativos o redes interpersonales presenciales o virtuales que les permita
llegar a un gran número de la población o que imposibiliten que los masivos los
ignoren45.
45
En este sentido los medios con que cuenten los grupos o actores de la sociedad para hacerse visible,
en unión con la disposición a la apertura o cierre que tengan los medios de comunicación para permitir
el acceso en condiciones de igualdad, mas las regulaciones estatales que garanticen esto, definirán en
gran parte las posibilidades de posicionar un asunto en temas relevantes para la Sociedad y el Estado.
46
Al respecto de los problemas que plantean los sondeos puede consultarse los artículos de Pierre
Bourdeu de “la Opinión Pública no existe” o “Sobre la televisión”
47
Se planteará una síntesis de las ideas planteadas por Roger W. Cobb y Charles d. Elder en su texto
participación en Política Norteamericana.
38
más específicos, de qué manera los conflictos de grupos se transforman en
problemas públicos y llegan a situarse en el orden del día para el proceso de
toma de decisiones.
39
conversión de la demanda en un asunto de debate. La transformación de una
demanda en asunto de discusión aumenta su visibilidad y moviliza a sectores
de la sociedad que antes no intervenían en este escenario, dándole una mayor
importancia. No obstante, puede que las demandas no lleguen más allá de los
límites de la agenda política.
40
posición particular. El punto clave del acceso a la agenda puede encontrarse
no en el contenido de los asuntos sino más bien en la naturaleza del conflicto
mismo. Es importante cuestionarse acerca de cómo y por qué determinados
conflictos se transforman en asuntos que necesitan de la acción
gubernamental.
41
• INFORMACIÓN Y OPINIÓN PÚBLICA48.
Los juicios que suponen la opinión no son posibles sin unos asuntos o temas
sobre los cuales hacerlo. Por esta vía, un lugar desde lo cual depende su
construcción depende tanto de aquellos asuntos que se hagan visibles como
de la forma en que se hagan visibles. Es importante entonces que se cuente
con información o contenidos comunicativos, en especial, “con información
relevante compartida”49 que pongan de presente al público general o los
públicos los asuntos a los cuales debe prestar su atención y juicio. De ello, de
la información puesta a circular y de la forma como se haya desarrollado,
dependerá la clase de asuntos sobre los cuales se produzcan los juicios como
de las calidades y las posiciones respecto a los mismos.
Desde los albores del estado liberal democrático, se exige como condición para
la existencia de la opinión pública que las autoridades del poder político de
Estado publicite sus asuntos, ya que de lo que visibilice podrá la población
adelantar sus críticas y juicios. Con el advenimiento de los medios de
comunicación, y su tránsito de una función política a una empresa informativa,
se les exigirá a ellos el cubrimiento informativo imparcial y pluralista de los
acontecimientos, como forma de indicar que los mismos deben comprometerse
con descubrir y dar cubrimiento a los acontecimientos. En ese marco, de la
puesta en conocimiento de la sociedad mediante la visibilidad de asuntos,
dependerá lo que la misma desde sus diferentes expresiones asuma como
social o públicamente relevante sobre aquello que se solicita se preste
atención y juicio a la sociedad y a sus autoridades. Opinión pública, estará
indisociablemente unido a los flujos informativos que presten o no la
oportunidad de prestar atención a las cosas o asuntos que están pasando en
la realidad.
La opinión pública esta dada no solo por cuáles asuntos o temas aparecen sino
también, por la forma o enfoques cómo ellos se presentan. Una presuposición
que pretenden instaurar los centros productores de información es la de tratar
de hacer ver que la misma refleja la realidad50. Esta pretensión también es una
presuposición desde la cual se consume culturalmente a la producción
informativa por parte del público ciudadano, bien porque reproduce los
discursos de objetividad mediante los cuales busca construir su legitimidad
social los medios, o bien, porque hacen eco y dan por eficaces las exigencias
de objetividad o neutralidad que las regulaciones democráticas imprimen a la
producción informativa.
42
real. Se busca ocultar así el carácter de decidor y constructor de la realidad
social que tiene quien la produce, y con ello el carácter mismo de artefacto
fabricado o artificio que la misma posee, pues es antes de la escenificación
de un asunto como información o noticia ante un público, el mismo fue
sometida a todo un proceso de operaciones de selección, elaboración y
presentación que pretendía responder a la red de influencias, de lógicas de
campo, de restricciones y de intereses que atraviesan a las instituciones y
actores que la producen.
Dado que los juicios, posturas o inclinaciones que trae consigo la opinión
pública, están en relación directa con los asuntos hechos visibles y las formas
en como se presenten a través de la información; un lugar estratégico de su
producción estará entonces relacionado con las lógicas, intereses, estrategias
y mecanismos de producción de la información por parte de las mediaciones y
lo actores que comunican e informan a escala masiva en las sociedades
contemporáneas: los medios masivos de comunicación. En relación con las
lógicas e intereses de los medios masivos, puede evidenciarse, en el marco de
una información convertida en mercancía en un contexto capitalista requiere
ser vendida o servir de soporte para la venta de otros productos publicitarios –
anuncios, propaganda-, lleva a que su producción no solo este sometida a la
lógica “informar” sino de responder a unas dinámicas de oferta y demanda y
de costos y utilidades.
43
Otra estrategia esta dada por las operaciones del lenguaje mediante las cuales
se expone de forma más o menos favorable o desfavorable a asuntos,
posturas y actores, valiéndose para esto, de estructuras del relato que lleven
a visibilizar e invisibilizar de forma casi imperceptible determinados aspectos
que terminan por arrojar ciertas pretensiones a favor o en contra de actores o
intereses. Una mas, tiene que ver ya no con el relato informativo, sino el
contexto de escenificación en el cual se hace la exposición de un asunto o
problema ante el publico, de tal manera, que la atención que gane el mismo
dependerá de la franja de horario en que sea presentado, la sección en que
aparezca y la duración respecto a otras y los asuntos rivales con los que se le
ponga en su propio medio y otros.
51
HABERMAS, Jurgen. Op.Cit.
44
como acceso de las distintas sensibilidades sociales a los medios; y la
diversidad de elección de medios que significa mayor libertad y riqueza
de productos y servicios”.
• EVALUACIÓN.
Criterios de Metodología
Actividad a Evaluación
Realizar
Ejercicio 1. Calidad de la Relatoría. Una relatoría es una
Previamente relatoría realizada memoria escrita que recoge las
consultando y posiciones y argumentaciones de los
trabajando Participación en la participantes en una sesión y
artículos de mesa redonda actividad. Esta debe contener: 1.
Internet o Fecha, hora, tema de la sesión y
bibliotecas, en asistentes 2. Agenda enumerada de
grupo discutir y problemas o asuntos tratados a lo
elaborar el Valor: 15% de la largo de la discusión 3. Presentación
concepto de Nota de esta en torno a cada uno de los problemas
Opinión pública. Unidad y asuntos, de las posturas y de las
Consígnese en argumentaciones relevantes
una relatoría. presentadas en la discusión alrededor
de los mismos 4. Conclusiones
generales 5. Asuntos pendientes para
próximas sesiones.
45
Nota de esta estructura que muestra un propósito,
Unidad problema o asunto que se ocupara,
los elementos desde los cuales se
abordará el mismo, las tesis y sus
respectivas sustentaciones, las
conclusiones, todo ello organizado en
un marco de párrafos, títulos y
subtítulos que permitan un orden
mínimo.
Ejercicio 3. Por Cantidad y calidad Estudio de caso. Da cuenta de una
grupos, deben de la información experiencia o situación donde en una
reconstruir un recolectada. dinámica entre actores y contextos se
estudio de caso muestra como se va configurando un
local o regional fenómeno, relación o proceso que es
de una Documento del de interés registrar. El estudio de
experiencia caso realizado caso, trae consigo, la recolección de
desde la testimonios, documentos, reportes de
conceptualización prensa, fotografías, videos,
propuesta de Material elaborado observaciones de campo etc. de
influencia política para la acontecimientos sucedidos en la vida
propia de la presentación. real, que de manera fragmentaria y
opinión pública. . dispersa expresan cómo se va
Manejo del tema y dando vida y se transforma “algo” que
fluidez en la es del interés estudiar. El estudio de
exposición. caso, se construye con personajes,
momentos, situaciones, recursos
Valor: 30 % de la ubicables y vinculados a espacios y
Nota de esta tiempos específicos. Lo anterior, no
Unidad es suficiente, pues el mismo debe
contar con un soporte conceptual que
permita que los elementos estudiados
tengan un marco común que permita
ir referenciándolos y articulando entre
sí, de tal forma que el estudio exprese
cierta estructura o patrón de
relaciones Además, el estudio de
caso, debe evidenciar un relato que
recree con situaciones, sensaciones,
personajes, emociones, una historia
con un principio, fin, nudo, desenlace
y enseñanzas.
Ejercicio 4 Parcial y A criterio del Tutor
autoevaluación.
Valor: 25 % de la
Nota de esta
Unidad
46
LO PÚBLICO ESTATAL Y LO PÚBLICO NO ESTATAL.52
Introducción
JUSTIFICACIÓN
52
Por tratarse de un campo relativamente novedoso, no trabajado sistemáticamente en Colombia, este
texto sobre lo Público no Estatal, también es presentado en el Módulo de Problemática Pública
Colombiana de Administración Publica Territorial. Se considera conveniente adjuntarlo en éste
módulo, ya que uno y otro son programas distintos, teniéndose entonces que los estudiantes que cursan
este módulo no tendrían acceso a sus contenidos. Se añaden algunos elementos del caso colombiano
para contextualizarlo.
47
El estudio de lo Público no Estatal y su relación con lo Público Estatal enfrenta
una mirada tradicional con una mirada más novedosa y renovada. Se afirma
que la Problemática Pública estudia aspectos, configuraciones, componentes o
como quiera que se le llame, que interesan al Estado pero también a la
sociedad y a los ciudadanos en general. Incluyen tanto asuntos de la esfera
estatal (dado que todo lo estatal afecta, de forma directa o indirecta al cuerpo
social) como aquellos asuntos que sin ser o siendo de la esfera estatal también
son de interés social.
Palabras clave
Público
Público no Estatal
Publico Social
Publico Privado
Público Comunicativo
53
MOLINA, Jesús. Reconstrucción de la Racionalidad Pública de la Administración Pública Estatal. ESAP:
2003.
54
RABOTNIKOF, Nora. Lo Público y sus Problemas; notas para una reconsideración. Contenido en:
Revista Internacional de Filosofía Política. No. 2. Madrid, Noviembre de 1993. pp. 75-98.
48
la administración no está siendo apropiada en su uso y utilidad por el común,
por cuanto, de ella, se benefician fundamentalmente las redes aludidas, donde
se tiene acceso a ellas menos por el estatuto ciudadano y más por la
pertenencia a circuitos reducidos y porque un significativo número de
operaciones realizadas por las distintas redes relacionadas con los problemas
mencionados escapan al conocimiento y visibilidad pública de la ciudadanía. El
horizonte, pues, que queda planteado en el conjunto de problemáticas, es la
puesta en duda, de la naturaleza pública de la administración pública estatal.
49
Lo anterior le remite al segundo plano de la discusión: la relación de la
administración pública estatal con la democracia. Para el autor, la democracia
está en ser la forma de gobierno en donde la población es la titular del poder
político, y por tanto, este deriva y debe estar en función suya. El problema
central, está en cómo lograr que el Estado, en sus decisiones y actuaciones,
refleje su voluntad y expectativas. Cuestión que a su parecer es compleja, si
se tiene en cuenta que en la modernidad Estado y sociedad son entes y
espacios diferenciados. Dado que el régimen político en el cual se desempeñan
las administraciones publicas estatales, es el de de la democracia liberal,
desde el siglo XVIII hasta la actualidad, una serie de instituciones se crean para
cumplir dicha mediación. La ciudadanía, institución que permite el
reconocimiento de derechos políticos y civiles a las personas, la cual los
autoriza a elegir y ser elegidos para direccionar el poder del Estado, y, también,
a expresarse y asociarse para competir por él.
Otro mapa de instituciones permite el ejercicio del poder político por parte de
la población tal como la representación política: los partidos políticos y el
parlamento, en la perspectiva liberal, los que hacen recoger y sumar intereses
en el seno de la sociedad. Ellos hacen posible el desplazamiento de su poder
hasta el interior del Estado, logrando que la población ejerza su titularidad del
poder político a través sus representantes. Así mismo, el régimen electoral
permite realizar periódicamente el relevo en los cargos.
50
influir en los recursos, organizaciones (entidades) y demás decisiones
integrantes de la administración.
51
Dicha red puede ser entonces concebida como una malla o tejido relacional de
“esferas públicas”, en donde se haga posible el encuentro, articulación y
retroalimentación de múltiples focos que, desde o en relación con la
ciudadanía, generan producción de sentido colectivo que dote de racionalidad
pública a la administración estatal. Propender desde la Sociedad y el Estado, a
la creación, fortalecimiento y articulación de Esferas Públicas en las
organizaciones y sectores administrativos públicos estatales, las cuales
posibiliten la construcción de elementos, asuntos y decisiones comunes y
compartidas. Se trata, pues, de propiciar y fortalecer escenarios donde
haciendo eco de prácticas de igualdad, libertad, raciocinio y deliberación, se
construyan mediaciones y composiciones entre la misma ciudadanía y entre
esta y el mismo Estado. Procesos permanentes de interacción y de
construcción de voluntad política, frente a los asuntos, problemas u horizontes
socialmente relevantes y atinentes de los distintos niveles y sectores de la
administración pública estatal.
52
ni limitado al Estado. Desde dichas miradas se entra entonces a acuñar y
hablar de lo “Público Estatal” y de lo “Público No Estatal”55, como dos universos
de sentidos relacionados aunque diferentes. Recorre dicha diferenciación el
supuesto que lo Público ya no es reducible al Estado aunque sin duda tenga
que ver con él. Para dar cuenta de lo Público ya no es suficiente solamente
aludir u ocuparse de lo Estatal sino, a su turno, debe tenerse en cuenta otra
serie de elementos referenciados a través del concepto de lo “No Estatal”.
55
BRESSER, Luís, CUNILL, Nuria. Lo Público No Estatal en la Reforma del Estado. Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo. Venezuela. Año 1998. 486 P.
56
CUNILL, Nuria. Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de gestión pública y
representación social. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo -CLAD-. Editorial
Nueva Sociedad. 320 páginas. 1997 Caracas, Venezuela
53
cuales han privilegiado reformas constitucionales, descentralización, refe-
réndum y prestación de servicios públicos por parte de la ciudadanía.
54
agentes de la sociedad civil y los ciudadanos tematizan, problematizan y
definen derroteros de agendas publicas que presionan por recibir respuesta
por parte de las autoridades públicas bajo la forma de políticas, regulaciones,
bienes o servicios.
De otra parte, se encuentra lo público no estatal como un campo que sin ser
privado ni estatal, ni orientado al lucro o basado en los poderes oficiales,
reclama y asume que cumple una “función pública social” dada por la
capacidad de poder prestar servicios públicos59 . Se interpela entonces por las
mejores disposiciones y capacidades que tendrían las ONG, las comunidades
organizadas o las universidades, entre otras, para que en un contexto de
gestión democrática entendida como inclusión de nuevos agentes a la acción
pública prestar servicios hasta antaño monopolizados por el estado como la
educación, la salud, la promoción de la participación. Su cercanía a la
sociedad, su ánimo solidario, su horizontalidad, su autoorganización etc.,
estaría entre las razones de dicho desplazamiento. Se suma a lo anterior, en
el contexto de los procesos de privatización, donde se habla entonces de las
antiguas y nuevas interdependencias entre lo público estatal y lo privado.
58
GARNIER, Leonardo. La Reforma del Estado: Reto de la Democracia. Revista Reforma y Democracia No
17. CLAD.1 998
59
BRESSER, Pereira. Entre el Estado y el Mercado: lo público no estatal . Contenido en : Lo Público No
estatal. CLAD 1998
55
Público Privadas”60. El problema del cual se va a ocupar Moore, es el de los la
importancia, los criterios y la incidencia que tiene el valor público en las
asociaciones publico-privadas y la consecuencia que ello tiene a la hora de la
negociación. El autor parte por señalar que la ciudadanía cada vez esta más
desconfiada que el estado le pueda proveer la seguridad, y los bienes y
servicios con que se compromete. Sin embargo esa falta de confianza hacia el
Estado, se ha visto correspondida con una nueva confianza hacia el sector
público. Lo novedoso, es que ahora esa entrega de confianza al mercado no
esta acompañada de las imputaciones negativas en lo económico, político y
social que antes se realizaban.
Así, puede haber muchos tipos de negociaciones donde las partes ganen-
ganen, pero bajo qué condiciones. Además, también puede ignorarse que las
partes entran con diferentes intereses a la negociación y que cada uno de ellos
propenderá por conseguirlos y maximizarlos. Además, aunque coincidan en
objetivos, también hay otros en los que pueden diferir. Así, mismo las partes
60
MOORE, Mark. Creando valor publico a través de asociaciones público privadas. Contenido en Revista
CLAD No 34.2006
61
Ibídem.
56
tendrán que decidir si solamente tienen en cuenta sus propios intereses, o
también tienen en cuenta los de la contraparte. En el sector publico, la cuestión
puede resultar inquietante, pues esto significa si el funcionario debe tener
también en cuenta y como deseables el lucro de la contraparte. El problema es
entonces como evaluar cuando un trato es conveniente. Para lo cual esta la
postura del privado, la postura del funcionario, pero habría una tercera que es
el ciudadano, el cual espera que lo público tenga unas prerrogativas sobre el
privado. La cuestión es como lograr entonces asociaciones públicas y privadas,
pero legitimas para los ciudadanos, ya que se ha hecho uso de un poder del
cual ellos son sus titulares.
Es que valor publico sea aquellos valores que definen los individuos como
deseables para su mundo en relación con el de otros, pero también que pose
el carácter de deliberación. Valores que aunque individualmente sostenidos,
socialmente construidos. Valores en los que juegan un papel importante el
consentimiento y el acuerdo colectivo. Sirven ellos para guiar la propia
conducta o la cívica, o así mismo, puede guiar al gobierno sobre como usar sus
poderes. Y esto remite entonces a la idea de que el valor publico esta sujeto a
como puede utilizarse mejor el poder de un estado democrático. No se trata
62
Ibíd. Pág. 37
57
entonces con las asociaciones públicas y privadas, de eludir la política por la
eficiencia, sino que se trata de combinar esta con la legitimidad
Otra perspectiva para leer la relación pública privada es la asumida por Alfred
Doménech, en su texto asociaciones entre lo público y lo privado: en búsqueda
de la complementariedad.63 Dado que a principios del siglo XXI se vivencian
distintos retos que van desde la provisión y calidad de las aguas, hasta los
servicios sociales se ha procedido a una proliferación de asociaciones público
privadas que buscan hacerle frente. La redefinición además ha llevado a un
incremento de las asociaciones que se juega en lo cuantitativo y cualitativo
Tres actores actúan en la sociedad que son: empresas privadas,
administraciones públicas y organizaciones no lucrativas. Entre las mismas
hay entrecruzamientos, que revelan distintas formas de complementariedad
entre ellas, y prestación de servicios a la sociedad.
58
obra o la prestación de un servicio. Sigue a ella la subvención, y es cuando el
Estado presta un apoyo a un privado para cumplir sus metas. Se suma la
concesión o franquicia, y es cuando aquel concede el monopolio a un privado
para que preste un privado. Esta la regulación, y es cuando el estado se limita
a hacer una reglamentación o marco para que intervengan los privados.
Varias formas se pueden utilizar para prevenir las fallas en las asociaciones
público privadas. La rendición de cuentas y la transparencia, podría incidir,
porque además implican que se evalúen los resultados. También se pueden
incentivar propuestas anticorrupción, como programas como Transparencia
Internacional, o códigos de ética al interior de las entidades. Por su parte, se
considera importante, promover las colaboraciones mutuas entre el sector
público y las organizaciones de la sociedad civil, llevar una cada vez mayor
intensidad en la colaboración según los resultados y revisar el control y el
pensar el sistema integral.
59
lo público y lo privado legitimas. En términos de gestión pública democrática,
esto se expresará, en cómo construir arreglos administrativos que permitan la
inclusión de la perspectiva de la ciudadanía, que garanticen la eficacia, pero a
su turno la equidad, la universalidad y la redistribución.
64
Este aparte se ha extraído de. MOLINA, Jesús. Democracia y lo Público: Balance de la discusión
contemporánea en Colombia del papel de la comunicación en lo político. Revista Polémica. ESAP.
ESAP.2005.
65
“Confusiones sobre lo público: Las confusiones históricas del periodismo frente a lo Público. Las tres
confusiones históricas han sido: tomar lo público como lo publicable, identificar lo público con lo estatal
y referirse periodísticamente a lo público desde lo físico espacial”. MIRALLES, Ana María. Op.cit. Pág.
36.
60
por coincidir en torno a tres sentidos básicos que asume el término, ya
señalados en otro aparte. De lo referente a la utilidad común, lo accesible y lo
visible. Definidos estos sentidos y articulándolos en relación con otras
categorías como las mencionadas de opinión, espacio o esfera, las propuestas
que jalonan algunos autores es que la comunicación cobraría una intima
relación con la construcción del interés público o la utilidad común, el acceso
abierto a la participación ciudadana y la visibilización de las actuaciones del
poder político del Estado.
Se interroga así qué clase de acceso y qué tipo de ciudadanía trae consigo el
consumo de los medios masivos de comunicación y las posibilidades que abren
los mismos para el ejercicio ciudadano66, como de igual forma, qué papeles o
funciones cumplen los mismos en la construcción de lo público político, y entre
los cuales podría contarse, como algunos de ellos, la construcción de agendas
ciudadanas, las de actuar como instancia de intermediación de demandas
entre el estado y la sociedad, la de fungir como espacios de negociación y
reconocimiento entre actores sociales, y también, la de hacer las veces de
escenario para el conocimiento y selección de alternativas o autoridades
políticas.
66
REY, Germán. Op. cit
67
MAYA, Adolfo. La participación ciudadana y el periodismo público; Retos a la democracia
contemporánea. Curso de Periodismo Público. ESAP. 2002. Mímeo. pp.1-20.
61
consustancial, a saber, el deber de visibilizar y transparentar el poder político
del Estado de cara a quienes son sus destinatarios.
62
mientras la segunda, por abrir puertas a excesos de búsqueda de unidad
consensual puede llevar a lógicas homogenizantes que terminan por negar el
pluralismo.
63
refiere a la opinión como el control social logrado sobre los individuos por
efecto de la “opinión” o reputación que otros hacen de ellos, convirtiéndola con
esto, en censor moral que con sus juicios y valoraciones públicamente
extendidas genera una regulación de los comportamientos e inclinaciones
sobre quienes recae. Por esta vía, la comunicación cumple las funciones de
constructor del orden social en tanto que alimenta y provee pautas estándar de
comportamiento y de significado/valoración compartida. Noelle Neuman,
recuerda esta función de control social, al hablar de la “espiral del silencio”,
para señalar que los individuos por temor a ser excluidos o sentirse aislados
de la sociedad asumen como propias las opiniones que los medios de
comunicación dicen o posicionan como mayoritarias.
• EVALUACIÓN.
64
qué se problematizar un pronunciado sobre el tema. Por lo tanto,
diferencian? asunto. es importante que el mismo revele la
¿Se consulta de diversos autores y fuentes,
complementan Ortografía, signos en las que se muestra el conocimiento
o se de puntuación y de un campo, como de igual forma, la
contraponen? redacción contribución que el ensayista realiza. El
. ensayo lleva una estructura que muestra
Valor: 30 % de la un propósito, problema o asunto que se
Nota de esta ocupara, los elementos desde los cuales
Unidad se abordará el mismo, las tesis y sus
respectivas sustentaciones, las
conclusiones, todo ello organizado en un
marco de párrafos, títulos y subtítulos
que permitan un orden mínimo.
Ejercicio 2: Cantidad y Ejercicio de Análisis. Consiste en la
Individualmente calidad de la caracterización de determinado
recolectar información fenómeno u objeto de estudio, a partir de
información en recolectada. la recolección sistemática y periódica de
el municipio datos, informaciones, entrevistas,
acerca de Documento de encuestas, informes etc. La consistencia
organizaciones Análisis del análisis está: 1. Recolección de un
y actores que Realizado numero significativo y suficiente de
sin ser estatales información que muestre diversas
construyen lo Material visiones o niveles de análisis sobre el
público. elaborado para problema o asunto estudiado 2.
Elaborar un la presentación. Definición de variables de análisis a partir
análisis de de las cuales se ordenara y descifrará
ellas, Manejo del tema la información recolectada 3. Elaboración
justificando su y fluidez en el de matrices de análisis donde se
carácter de mismo. clasificara y ordenara la información
Público No acorde a las variables señaladas, 4.
Estatal. Elaboración de una caracterización
Valor: 30 % de la donde se consigna el análisis global
Nota de esta realizado. Importante que el mismo lleve
Unidad el tema, problema o asunto central que
encontraron en el análisis. Las
principales hipótesis, la metodología y
fuentes en que se basó el análisis, las
argumentaciones que sustentas las tesis,
los ejemplos, cuadros o noticias -pie de
páginas- en que se soportan los análisis.
Conclusiones
65
caso, de la presentación. documentos, reportes de prensa,
asociaciones fotografías, videos, observaciones de
entre lo publico Manejo del tema campo etc. de acontecimientos
y lo privado en y fluidez en la sucedidos en la vida real, que de manera
la prestación de exposición. fragmentaria y dispersa expresan cómo
un bien y se va dando vida y se transforma “algo”
servicio, y Valor: 40 % de la que es del interés estudiar. El estudio de
evalúe en Nota de esta caso, se construye con personajes,
relación a lo Unidad momentos, situaciones, recursos
publico la ubicables y referidos a espacios y
pertinencia, tiempos específicos. Lo anterior, no es
transparencia, suficiente, pues el mismo debe contar
equidad y con un soporte conceptual que permita
participación en que los elementos estudiados tengan un
su diseño y marco común que permita ir
ejecución de los referenciándolos y articulando entre sí,
diferentes de tal forma que el estudio exprese cierta
sectores o estructura o patrón de relaciones.
actores. Además, el estudio de caso, debe
evidenciar un relato que recree con
situaciones, sensaciones, personajes,
emociones una historia con un principio,
fin, nudo, desenlace y enseñanzas.
66
U
NIDAD II
PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO
PÚBLICO
67
SABER ADMINISTRATIVO PÚBLICO
¿CAMPO DISCIPLINAR EN CRISIS O EN CONSTRUCCION?
Introducción
Una de las encrucijadas por las que ha tenido que atravesar Administración
Pública esta relacionado con cuál es el tipo de conocimiento que debe producir
y enseñar. Se habla entonces si la Administración Pública es un saber aplicado
orientado al hacer o si más bien es un saber de carácter científico orientado al
entender. Lo anterior, al interior del campo se ha popularizado en gran parte
bajo la clásica dicotomía de si ella es un arte o mas bien una ciencia,
generando disputas de todo tipo acerca de que es lo que debe ensañarse,
aprenderse y aplicarse cuando de administración pública se trata. En este
sentido, se ha insistido si la administración pública es un tipo de saber cuyo
norte y validez esta dada por la generación reglas y habilidades de acción
práctico para transformar o solucionar determinados problemas competencia
del burócrata, funcionario o profesional, o si mas bien, es un corpus de
conocimientos organizados en el marco de una disciplina, la cual sobre la base
de teorías, observaciones, métodos y comunidades científicas pretenden
brindar explicaciones validadas sobre los elementos e interrelaciones que
configuran el universo de los fenómenos de naturaleza administrativa pública y
sobre cuya base se debe fundar la acción administrativa.
JUSTIFICACIÓN
68
es lo que se debe hacer y qué es lo que se debe estudiar cuando de
administración pública se trata.
Palabras clave
Administración Pública
Saberes Profesionalizantes
Saberes Tecnológicos
Saberes Científicos
• SABERES PROFESIONALIZANTES.
72
SÁNCHEZ, José Juan. La Administración pública como ciencia: su objeto y estudio. PLAZA y Janes.
México. 2001. Pág. 211-295.
69
organización administrativa73. El hecho de tener que operar la administración
pública en el marco de un estado constitucional y de derecho, al igual que
desempeñarse en un modelo burocrático de sujeción a las prescripciones
legales, implicaría que a quien trabajará en Administración Pública, debieran
versarse en el conocimiento de las lógicas deductivas e inductivas de la
producción y aplicación del derecho, al igual que la de sus contenidos y formas
particulares según cada contexto. Al tenerse que las competencias y división
funcionales se expresaran mediante categorías del derecho, que buena parte
de sus medios y procedimientos de acción se expresaran en modalidades
suyas como las de tipos de contratación, vinculación laboral etc, o que las
relaciones y controles con los ciudadanos se dieran mediante reglas del
derecho, hacían de el un saber del cual no podía prescindir un administrador
público.
70
y la eficacia de las empresas privadas, y derivadas en un inicio de las
observaciones de Taylor y Fayol sobre tiempos y movimientos para maximizar
el rendimiento de los a trabajadores y disminuir los costos de producción,
también se les reclamo un lugar para la mejor administración de la cosa
publica77. Por esta vía se plantea la necesidad de enseñarse y aprender
dichos conocimientos para el profesional en Administración Pública, pero en
un marco que no deja de tener cuestionamientos. El supuesto que introduce
esto, es que la administración Privada y la Pública no tienen diferencias de
esencia sino de grado, con lo cual, se podía llegar a plantear, que en uno u
otro campo, habrían unos principios universales de la administración que
debían ser aprehendidos y enseñados. A manera de formulas, las diversas
perspectivas orientadas a establecerlos señalaban qué se debía hacer para
dar respuesta a cómo administrar. El ciclo administrativo, integrado por
organizar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar, expresaba qué tipo de saberes
debía hacer parte de la agenda de enseñanza, aprendizaje y aplicación de la
administración pública.
77
SÁNCHEZ, José Juan. La Administración pública como ciencia: su objeto y estudio. PLAZA y Janes.
México. 2001. Pág. 211-295
78
LOZANO, Alejandro. IV Jornada Interdisciplinaria. Hacia una Definición de lo Público. ESAP.
Universidad Nacional de Colombia. 2005
71
estudiante se le delegaba la responsabilidad que en su cabeza y en su práctica
integrara como bien pudiera esa diversidad pretendidamente conexa de
saberes. Cuestión que también se expresaba, que el administrador público
supuestamente conocía en amplitud pero menos en profundidad, pues
manejaba conceptos y enfoques esenciales de diversas disciplinas pero sin
contar con la oportunidad en sus estudios superiores para profundizar en ellos.
• SABERES TECNOLÓGICOS
Sin embargo no son ellos los únicos saberes administrativos que actuaran
como prescripciones o reglas para la acción. En una amalgama, proveniente de
la combinación entre disciplinas, los desempeños de la burocracias y las
reglamentaciones propias del ordenamiento jurídico, se darán un conjunto de
saberes procedimentales y estandarizantes que buscan proscribir reglas para
señalar lo principios, los pasos y las formulas para la generación de procesos,
bienes o servicios en el sector público. Se trata de saberes que en una relación
72
de fines y medios, proscriben a quienes las aprenden los elementos, las
secuencias, los encadenamientos, las convergencias y los productos que se
deben llevara a cabo para la realización de determinados bienes, servicios o
procesos dentro del estado. Así se instauran la enseñanza y aprendizaje de
ciertas reglas de tipo contable, presupuestal o financiero donde bajo la
modalidad de manuales indican como se deben llevar a cabo las cuentas de
los estados, el manejo de sus recursos físicos, la realización de sus planes o
proyectos etc.
79
HOOD, Christopher; Jackson, Michael. La argumentación administrativa. Fondo de Cultura Económica.
México. 1997. Pág. 39-81.
80
Ídem Pág.47.
73
cerradura, logran que un público se convenza que es la solución o la
“salvación” a sus problemas, constituyéndose en casos en respuestas rápidas
y sencillas para situaciones administrativas.
Sin embargo tratar de descalificar y renunciar a estos saberes, sin más, por
efecto de centrar su adopción en la persuasión, podría ser un error. Aunque la
persuasión convenza por los efectos del lenguaje, también es cierto, que la
misma es resultante del juicio racional o emotivo de quienes la toman en
consideración. Y en este caso, aunque un argumento facilísta podría llevar a
suponer que sus destinatarios son incautos o pocos cuidadosos a la hora de
adoptar procesos de reforma, otra reflexión, podría conducir a considerar mas
bien el por qué los argumentos propuestos termina por ser admitidos, y sobre
todo, qué termina por hacerse con ellos. Al respecto, es importante admitir, que
las doctrinas suelen aludir a problemas o experiencias reales que pueden ser
identificables en los contextos de quienes las recepcionan. Además, mencionan
soluciones cuyos instrumentos o medios son también reconocibles en ámbitos
ajenos donde se produjo la experiencia. Las mismas entonces vienen a servir
de vehículo para identificar un conjunto de desafíos, de diferente tipo, como
81
Ídem. Pág.80.
74
así mismo de intentos de solución. La cuestión es si a dichos retos y
herramientas, efectivamente conectan y llevan a las situaciones deseadas tal
como lo proponen las doctrinas. Si no, la administración Pública como
disciplina o ciencia debería recoger dichos desafíos para que las doctrines no
llenen su vacío de falta de respuesta.
82
AKRICH, Madeleine. Los Objetos Tecnológicos. Mimeo.1998
75
Sirva lo anterior para señalar, que en el caso de los saberes administrativos
entendidos como saberes tecnológicos, la cuestión es que las mismas no
pueden ser pensadas como simples instrumentos que pueden y se dejan
desplazar de unos a otros contextos para conseguir unos propósitos
determinados. Al respecto, las mismas por ser diseñadas bajo unos contextos y
propósitos específicos traen inscrita unas finalidades inmanentes que las
hacen proclives o desfavorables para conseguir determinados propósitos.
Cuestiones que de ser ignoradas, harán sentirse bajo la forma de efectos
“latentes”, indirectos, indeseados o desviados83 que llevan a que se obtengan
propósitos distintos de los que proponen sus diseñadores o sus
implementadores en nuevos contextos. Como en su diseño estaban destinadas
a un tipo de usuarios en particular, habría que definir qué tipos de usuarios y
que tipos de lucha le esperan enfrentar en los nuevos contextos donde se les
desea aplicar, y si bajo tales cambios, las mismas arrojaran las soluciones
prometidas. Además, hay que pensar qué tipos de transformaciones generaran
en los vínculos y las relaciones sociales, y que cambios en las relaciones de
poder generaran. Así, a los saberes administrativos que buscan la eficacia, y
actúan a manera de tecnologías administrativas, habría que cuestionarles si no
se requiere todo un proceso para su diseño, uso e implementación, y no la
simple fascinación o la seducción salvífica que pueden proponer.
83
A este respecto interesante preguntarse si la categoría cliente o servicio, trae consigo de por si unas
implicaciones respecto al papel del mercado y del Estado
76
misma. Una vertiente de la discusión en torno al estatuto científico de la
disciplina se daría con ocasión de si la administración pública puede tratarse
de una ciencia cuando en realidad es un arte. En este sentido se insistía que el
mismo no podía asumírsele como un saber científico, sino más bien como un
saber aplicado de carácter profesionalizante, el cual ya se ha especificado en
apartados anteriores. En esta perspectiva, como su pretensión era de carácter
pragmático y aplicativa, era suficiente que a su construcción y aprendizaje
debía confluir los desarrollos de diversas disciplinas sin contar en el fondo con
un objeto y métodos específicos que la diferenciara de otras y le permitiera la
sistematización y acumulación de conocimientos.
84
SÁNCHEZ, José Juan. La Administración pública como ciencia: su objeto y estudio. Plaza y Janes.
México. 2001.
85
CHEVALLIER, Jacques; Loschack, Danielle. Ciencia administrativa: Teoría General de la Institución
Administrativa. Tomo I. 1992.
77
pública, como de igual forma, en lograr un reconocimiento científico que le
permitiera un lugar propio e intercambio no cuestionante con otras disciplinas.
86
WALDO, Dwight. El Estado Administrativo: Conclusión. Tomado de: “Clásicos de la administración
pública”.. La fuente original es The Administrative State: A Study of the Political Theory of American
Public Administration..
78
todo con ocasión del contexto Europeo, pero también con ocasión de las
reflexiones en torno a la ciencia política en Norteamérica. En este marco, se
plantearía que el objeto de estudio de la administración publica seria el órgano
del estado coincidente con el ejecutivo. Y esto se puede ver que remonta ya
con una tradición en Europa, antecedente al siglo XX, que tiene que ver con la
instauración del estado de derecho y la tridivisión de poderes, donde en dicho
esquema al ejecutivo se le ve haciendo cumplir las leyes señaladas por el
legislativo. En la tradición de las ciencias de la policía y la cameralística desde
los siglos XVIII e Inicios del XIX, que se dieron como saberes del Estado, y
luego sustituidas por el Derecho Público, sobre los cuales volveremos
después, ya se daba esta asociación entre administración pública y ejecutivo y
se oía decir que la naturaleza de la administración es obrar y ejecutar las leyes.
En el caso de la ciencia política y las propias de la Administración Pública, ya
más contemporáneas en su discusión, a mediados de siglo XX, se dirá que la
administración pública entendida como estructuras y organizaciones mediante
la cual se cumplen las tareas y fines del estado, corresponde a ella, estudiarla,
siendo esta en su condición de disciplina, un subcampo de ella.
La falta de acuerdo sobre el objeto de estudio, por una parte entre quienes la
consideran como un fenómeno de naturaleza genérica a cualquier campo u
organización, o quienes la consideran como un fenómeno específico del
87
CHEVALLIER, Jacques; LOSCHACK, Danielle. Ciencia administrativa: Teoría General de la Institución
Administrativa. Tomo I. 1992.
79
Estado, pero en este ultimo caso a su turno, de una naturaleza neutral o
eminentemente política, contribuyeron a lo que en la década de los 60 se llamó
la “crisis de identidad” en torno a la disciplina. Paradójicamente en encuentros
y controversias, se oscilaba entre posturas que denunciaban la imposibilidad
del proyecto de pretenderla como una disciplina debiéndose mas bien a reducir
a una colección de enfoques provenientes de diversas disciplinas, a otras
donde, se denunciaba la falta de cientificidad de la misma sobre la base de
que las investigaciones carecían de unidad disciplinar y de rigor científicos. A
esto se sumaban discusiones en torno a que tipos de saberes reenseñaban en
los centros de formación y la pretensión explicativa o aplicativa de las mismas,
al igual que, cuáles eran las teorías centrales o duras sobre el o los objetos de
estudio que fundamentaran un conocimiento universal con pretensiones
científicas.
80
Ejercicio No.2. Individualmente, consultar y hacer
la reseña de un texto en Administración Pública
que a su entender tenga los visos de ciencia o
disciplina (Jacques Chevallier, Renate Mayntz,
Michell Crozier, Michell Barzelay, etc), y señalar
por qué, ejemplificando con fragmentos del mismo
dicha pretensión
• EVALUACION
Criterios de Metodología
Actividad a Evaluación
Realizar
Ejercicio 1. En Calidad de la Relatoría. Una relatoría es una
grupos, relatoría realizada memoria escrita que recoge las
compilar posiciones y argumentaciones de los
información y Participación en la participantes en una sesión y
evaluarla para mesa redonda actividad. Esta debe contener: 1.
establecer si el Fecha, hora, tema de la sesión y
saber asistentes 2. Agenda enumerada de
administrativo problemas o asuntos tratados a lo
publico es una Valor: 20% de la largo de la discusión 3. Presentación
profesión, una Nota de esta Unidad en torno a cada uno de los problemas
ciencia, una y asuntos, de las posturas y de las
tecnología o un argumentaciones relevantes
arte. En una presentadas en la discusión alrededor
relatoría de los mismos 4. Conclusiones
consignar la generales 5. Asuntos pendientes para
discusión, próximas sesiones.
y luego en
mesa redonda
discutir los
puntos de vista.
81
3. Elaboración de matrices de análisis
donde se clasificara y ordenara la
información acorde a las variables
señaladas, 4. Elaboración de una
caracterización donde se consigna el
análisis global realizado. Importante
que el mismo lleve el tema, problema
o asunto central que encontraron en
el análisis. Las principales hipótesis,
la metodología y fuentes en que se
basó el análisis, las argumentaciones
que sustentas las tesis, los ejemplos,
cuadros o noticias -pie de páginas-
en que se soportan los análisis.
Conclusiones
82
Ejercicio 4. Parcial y A criterio del tutor o del grupo
autoevaluación.
Valor: 30 % de la
Nota de esta Unidad
83
PENSADORES INICIALES EUROPEOS Y COLOMBIANOS DEL SABER
ADMINISTRATIVO PÚBLICO.
Introducción
JUSTIFICACIÓN
84
realidad administrativa de los países latinoamericanos, que se caracterizan
porque en tanto en su ciencia administrativa como en su estructura
administrativa se retoman primordialmente elementos europeos.
Palabras clave
Administración
Ciencia Administrativa
Gobierno
Burocracia
Antes de proceder a señalar los elementos brindados por uno de los autores
que se ocupa de la Ciencia de la Administración, Juan José Bonnin, es
importante ubicar elementos que sitúen el marco de su pensamiento. Este se
sitúa en el marco de la instauración del Estado de Absolutista y su transito al
estado de Derecho en Europa, entre los siglos XVII, XVIII e inicios del XIX. En
ellas, surgen las ciencias de la policía y camerales como saberes que
pretenden desarrollar el poder de estado, frente a poderes dominantes por
aquel momento como las de la iglesia, los imperios, los señores feudales y las
ciudades corporativas burguesas, entre otros. Poder naciente el del estado,
toda vez que el orden social se empieza a explicar con lógicas que ya no están
afincadas en ordenes teológicos de una sociedad ordenada por un supuesto
poder divino, sino por efecto del poder constituyente de los hombres. Las
ciencias de la policía y camerales, vienen así a insertarse, en lo que se ha
llamado la razón de Estado, entendida esta como la matriz de poder político a
partir del cual se trata de explicar la constitución y finalidad de la sociedad. En
términos generales, la razón de Estado, plantea que el hombre debe vivir en un
tiempo dependiente del accionar político, que la población debe someterse a
85
una obediencia al estado y que este es el poseedor y establecedor de las
verdades por las cuales debe guiarse la población.
En este contexto, veamos las reflexiones señaladas por Juan Bonnin. “La
armonía existe en la sociedad como en el universo, porque todo es una
correlación forzada en el orden social, como en el físico”89. Así inicia Bonnin su
obra cumbre, “Principios de Administración pública”, destacando el hecho de
que el hombre es un ser social por naturaleza, siendo, naturalmente, un ser
orientado a la vida en sociedad. Esta tendencia inherente del ser humano a la
“sociabilidad natural” permite dilucidar las relaciones sociales que ligan a unos
seres humanos con otros y que, precisamente, hagan que esa sociabilidad
natural sea una realidad. Por esta razón deben establecerse mecanismos que
garanticen la conservación de dichas relaciones sociales: uno de estos
mecanismos es la denominada Ciencia Administrativa. Al mismo tiempo, surge
la duda acerca de los medios de los que se vale la dicha ciencia para actuar,
directa e inmediatamente, sobre los miembros de la sociedad, es decir, surge la
pregunta por la Administración como arte.
88
FOUCAULT, Michell. Seguridad, territorio y población. Clase del 29 de marzo de 1978. clase del 25 de
abril de 1978.
89
BONNIN, Carlos Juan. “Ciencia administrativa o principios de administración pública”. Pág. 317.
Panamá, año de 1888. Bonnin afirma que la primera sociedad es la sociedad familiar, relación existente
entre los padres o entre los cónyuges. Posteriormente, se encuentra la sociedad del pueblo, constituido
por una urdimbre de las relaciones anteriores y regida por un magistrado. Por último, se encuentra la
nación o Estado, contenedora de una gran cantidad de población y regida por un jefe principal a cuya
autoridad se someten los asociedados, “despojándose de una parte de sus derechos para conservar los
demás”. Ibíd. Pág. 317.
86
en tanto se refiere a la teoría de los principios productores de lo
específicamente administrativo. Sin embargo, este corpus teórico necesita una
práctica, un objeto de aplicación que viabilice la ejecución de las leyes, caso en
el cual se estaría hablando de la Administración como un arte. Entonces, la
manera en que se posibilita la combinación de la Administración como teoría y
como práctica surge a partir de la articulación entre dos elementos inherentes a
la concepción de la Administración propiamente dicha y, por consiguiente,
siempre presentes en la delimitación conceptual de su objeto de estudio y
aplicación. Estos dos elementos son: primero, las relaciones sociales y políticas
que surgen entre los miembros de la sociedad y entre los administrados y el
Estado y, segundo, la constante insistencia en el interés público como garante
de la prevalencia del orden social y mecanismo regulador de las relaciones
sociales inherentes a dicho orden.
90
Ibíd. Pág. 317.
91
Pág. 318.
92
Ibíd. Pág. 318. Es preciso no confundir estos principios con los principios de la ciencia administrativa.
Los que acá se mencionan, son previos al estudio de la ciencia administrativa, cuyos principios se
tratarán posteriormente.
87
La caracterización de la Administración como el elemento que sirve de ligazón
a todos los componentes del Estado y cuyo carácter propio es obrar para
garantizar la ejecución de las leyes, permite diferenciarla de otros elementos
constitutivos de la sociedad, como la justicia y el Gobierno. Por otro lado, la
justicia impide que la ligazón establecida por la Administración se rompa,
estableciendo la obligatoriedad del respeto que se debe a las leyes de la
sociedad. Su principal función la ejerce sobre la solución de conflictos que
surgen entre dos o más individuos privados. En tanto que la administración
ejecuta las leyes que ejercen su acción sobre las personas consideradas como
miembros del Estado. La justicia actúa en lo particular, la administración actúa
en el campo de lo público.93
88
Después de hablar de estos diversos aspectos prácticos de la administración,
Bonnin recapitulará, estableciendo la dirección directa entre los elementos del
interés público y la Administración Pública. Las relaciones sociales entre los
hombres, elemento fundamental que garantiza la perpetuidad del cuerpo
político, son garantizadas por la prevalencia del interés público. Precisamente,
la administración pública, siendo su naturaleza la ejecución de las leyes, es la
encargada de cimentar la concepción del interés público en una sociedad
determinada96. Resaltando este carácter conservador y preservador de la
Administración Pública, se llega, finalmente, a la formulación de sus
principios97: La administración nace con la asociación o comunidad. El principio
fundamental de la administración es la conservación de dicha asociación; La
administración es el gobierno de la comunidad; Su carácter corresponde a la
acción social y su atribución es la ejecución de las leyes de interés general.
Aunque se considera que las bases del saber administrativo publico se dieron
en Europa con ocasión de las ciencias de la policía y camerales98, y que en
Colombia solo se empezó a hablar de administración publica en la segunda
mitad del siglo XX, con ocasión de la incorporación de los desarrollos de la
administración privada relacionados con los enfoques de la administración
científica de Taylor o Fayol, la verdad, es que en Colombia se contó con
tratadistas que en el siglo XIX, alimentados con los desarrollos dados en
Europa relacionados con instaurar una Ciencia Administrativa, se propusieron
reflexionar la administración pública en el contexto nacional. Quizás, el mas
conocido de ellos, es Florentino González con su obra “Elementos de Ciencia
Administrativa”, la cual reviste gran relevancia para el estudio de la
Administración Pública ya que fue la obra que hizo posible el ingreso de dicha
ciencia al continente de acuerdo a Omar Guerrero, tratadista
internacionalmente reconocido en el campo de la administración publica99.
96
El interés público, como se mencionaba más arriba, es considerado por Bonnin como la mera suma de
intereses individuales. Sin embargo es en él donde existe el elemento de la asociación, que a su vez, se
constituye en la razón de ser de la administración pública. Ibíd. Pág. 380.
97
Ibíd. Pág. 385.
98
Estas últimas destinadas a dar consejos al príncipe y monarca y apoyar los nacientes sectores de la
diplomacia exterior, la hacienda y la defensa. Para ampliar esto ver GUERRERO, Omar. Las Ciencias de
la Administración en el Estado Absolutista. Pág.105-125.
99
Al respecto, véase el estudio introductorio a la obra de Florentino González, realizado por Omar
Guerrero. GONZÁLEZ, Florentino. “Elementos de Ciencia Administrativa”, pág. 77. ESAP 1994. Santa fe
89
Es autor obligado en cuanto que sus principios de ciencia administrativa han
sido considerados como criterios fundantes de la Administración Pública
Colombiana Contemporánea, hecho que es corroborado cuando se observa su
constante insistencia en la necesidad de dividir la Administración en nacional y
municipal, siendo esta última, el nicho fundamental de todo el sistema
organizativo colombiano y completamente independiente de la Administración
central La obra de Florentino González da luces acerca del modelo de
Administración Pública colombiana que nuestros pensadores tenían en los
nacientes tiempos de la República Colombiana. Podría argumentarse que el
modelo de administración municipal retoma alguno de los postulados de este
autor clásico, así como también el proceso de descentralización aún no
consolidado.
de Bogotá D.C. En este estudio se resalta el papel de Florentino como el padre de la ciencia de la
administración en Iberoamérica, a través de su fundador, Charles-Jean Bonnin.
100
En todo el contenido de la obra, constantemente se encontrarán alocuciones a la “felicidad”, el
“bienestar general”, “el interés general”. Esto no es gratuito, pues esta obra, como otras tantas, están
basadas e la obra de Bonnin quien también hacía referencia a dichos contenidos.
101
Esta afirmación se comprueba en la infranqueable defensa que Florentino González, junto con
Azuero, hacían de la introducción de las obras de Jeremías Bentham y su filosofía utilitarista. Ibíd. Pág.
42. No es gratuita su procedencia liberal.
102
Ibíd. Pág. 77.
90
ejercida conforme alas reglas que se hayan establecido en una nación
para manejarlos”103…. “la Ciencia Administrativa es el conocimiento de
los principios, en virtud de los cuales debe arreglarse la acción de las
autoridades a quienes se encargue el manejo de los intereses y
negocios sociales, que tengan el carácter de públicos”104
103
Ibíd. Pág. 75.
104
Ibíd., contenido en la Introducción a la obra.
105
De esta forma, la autoridad debe organizarse en virtud de estos intereses…”la acción de la autoridad
sobre los intereses o negocios públicos, o el manejo de ellos, debe arreglarse, pues, por esta variedad, y
las leyes administrativas deben tenerla presente al dar a los funcionarios sus respectivas atribuciones”.
106
Véase Pág. 77.
91
administrativa. Además, es sólo a través de ella, que se puede dar cabida a la
práctica democrática y a los sentimientos de patriotismo.
“He aquí un federalismo, que podrá ser alarmante para los que se
asustan con las palabras, que conciben un insano horror por todo
aquello que se opone a los hábitos que engendró la pereza, y
preocupaciones nacidas de no haberse tomado el trabajo de examinar la
a naturaleza de las cosas. He aquí este federalismo, que dejando
expedita la acción de las autoridades generales en lo que entienden y
pueden hacer bien, no priva a las localidades de que se ocupen de lo
qué solo ellas pueden manejar con acierto” 107.
Por otra parte, los medios activos son principalmente, los agentes de la
Administración Pública, y ellos son los medios activos porque “son los que
imprimen el movimiento sobre las masas sociales y los que tocan activamente
con sus intereses”109. La organización del cuerpo administrativo debe ser tal
que el Jefe nacional tenga en cada sección un agente que vele por la ejecución
de las órdenes que se le impartan, estableciéndose un sistema de jerarquía y
subordinación entre ellos.
107
Después de estas acotaciones, se puede leer en Florentino su tendencia hacia el federalismo:
Pág. 79.
108
Ibíd. Pág. 91.
109
Ibíd. Pág. 94.
92
siglo XIX de autoría de Cerbeleón Pinzón110. Esta, titulada, Principios sobre
Administración Publica, plantea la cuestión de delimitar qué es lo que se
entiende conceptualmente por la Administración Pública identificando cuáles
son los elementos constitutivos que la configuran como práctica pero también,
como ciencia.
Así las cosas, el autor planteará que “Administrar un Estado es, pues,
mantener la observancia de su constitución i ejecutar sus leyes; i la
administración pública es la acción dirigida á este fin”111. Argumentando lo
anterior, en primer lugar identificará los elementos constitutivos definitorios de
la Administración Pública; posteriormente establecerá la relación entre ésta y la
ejecución de las leyes y, por último, hará referencia a la Administración
entendida como ciencia. En primer lugar, la Administración Pública consiste en
un orden de hechos que constituye lo que se denomina como régimen social
del cual no puede apartarse la Administración Pública112. Al respecto, existen
tres clases de hechos que hacen referencia a: la organización política del país;
la formulación de leyes y, por último, el cumplimiento de la constitución y las
leyes.
“apremiar y estrechar á los individuos que deben cumplir las leyes, para
que las cumplan; ó bien, hacer cumplir las leyes, apremiando con este
fin á los individuos que deben hacer lo que ellas mandan”114.
Entiéndase por individuos objeto de la ejecución tanto los particulares como los
funcionarios públicos encargados de hacer que lo previsto en la ley se cumpla.
Sin embargo, para evitar confusiones, es preciso diferenciar entre la ejecución
de las leyes y el cumplimiento de las mismas. De la primera se encargan los
funcionarios y de la segunda, los particulares115. Sin embargo, para administrar
110
Cerbeleon Pinzón fue el autor del primer texto de derecho constitucional en Colombia, titulado
“Tratado de ciencia constitucional”, en 1839. Fue Secretario del Interior y Relaciones Exteriores en los
años 1849, 1854 y 1855.
111
PINZÓN, Cerbeleon. “Principios sobre Administración Pública”. Pág. IV. Imprenta de J.A. Cuallla.
Bogotá, 1847.
112
Ibíd. Pág. II.
113
Ibíd. Pág. IV.
114
Íbid. Pág. VIII.
115
La distinción entre los particulares y los funcionarios públicos es fundamental para asumir el rol que
cada uno desempeña en el campo de la Administración Pública. Así mismo, la existencia de unos y otros,
93
un Estado se requiere del conocimiento de las modalidades válidas que
garantizan la ejecución de las leyes. Este conocimiento está contenido en la
“ciencia de la administración pública”, deducida “de la práctica o de la
meditación”116.
El siglo XIX e inicios del siglo XX, fueron siglos de intenso dinamismo en
Europa. Se puede señalar que en dicho periodo se instaura como tal los
elementos que vendrán a caracterizar las sociedades industriales reguladas por
el Estado. La gran empresa, el aparato estatal extendido, las grandes
ciudades, serán entre otros, elementos que ya quedarán dibujados en dicho
periodo. Sin embrago el mismo, marca el inicio de un quiebre definitivo, de
pasar de una sociedad rural a otra urbana, como de igual forma, pasar de una
producción agrícola a otra de tipo manufacturera fabril. Es en este contexto
sucinta que puede ubicarse la obra de Max Weber, ya que tratará de dar
cuenta de los elementos que caracterizan a esta sociedad, y entre ellos hallara
un elemento central en su constitución: la burocracia como tipo de dominación
social que las caracteriza. Tipo que aunque en su enfoque lo expresa
mediante un ideal típico ideal, el mismo no ser á de resorte exclusivo del
estado sino también de otro tipo de organizaciones como la empresa capitalista
moderna.
sus prácticas, las relaciones que entre ellos se tejen, determinan el funcionamiento y despliegue de las
relaciones administrativas.
116
Ibíd. Pág. XII. Al respecto, veáse el aparte especialmente dedicado a la ciencia de la Administración
Pública (Pág. XII-XIV). No obstante, Pinzón se queda corto a la hora de delimitar conceptualmente lo
que ha de entenderse por ciencia administrativa. En este sentido, podría decirse, es superado por
Florentino González.
117
WEBER, Max. Sociología de la Dominación-Dominación Burocrática. Contenido en: Economía y
Sociedad iI
94
denominación de la legitimidad o validez, entendida esta como la justificación
de que se está investido de una cierta autoridad de mando que puede ser
ejercida sobre un conjunto determinado de personas. En este sentido, la
cuestión a resolver giraría en torno a ¿cuáles son los principios o fundamentos
en los que se apoya la legitimidad de la dominación –entendida esta como
poder de mando autoritario-, que a su vez, le permite al “señor” exigir
obediencia por parte de su cuerpo de funcionarios y por parte de los
dominados?
95
superiores ejercen una estricta vigilancia y autoridad de mando sobre los
funcionarios de categoría inferior y a su vez éstos pueden apelar a las
instancias superiores para la resolución de problemas que surjan al interior de
la organización.
Respecto al status personal del funcionario, este goza de una estimación social
estamental garantizada por instrucciones específicas que se refieren al rango
ocupado; así mismo, el status social queda bien establecido si hay una gran
demanda de establecer un régimen administrativo especializado y cuando el
funcionario proviene de las capas más privilegiadas de la sociedad. De la
misma forma, éstos son nombrados por una autoridad superior en donde
priman criterios profesionales y de aptitudes técnicas. Comparada con la
elección popular, esta forma de vinculación es mucho más efectiva ya que
refuerza la dependencia jerárquica, las aptitudes profesionales de los
funcionarios y el correcto funcionamiento de la organización burocrática. Por
otra parte, en todas las organizaciones burocráticas se hace presente una
perpetuidad en el cargo que se expresa en garantías normativas contra la
destitución o el traslado arbitrario del funcionario que tiene como finalidad el
cumplimiento del deber específico inherente al cargo. En retribución a este se
recibe una remuneración salarial así como una pensión de vejez, no
determinadas por la cantidad o calidad de trabajo realizado por el funcionario
96
sino de acuerdo al rango ocupado en el cargo y a las funciones
desempeñadas.
97
elementos en que descansa dicha legitimidad. De esta forma, se logra ver que
la relación surgida entre dominados-dominadores, así como la aceptación de la
situación social, jurídica y política en que cada uno se encuentra es lo que
finalmente, le otorga validez a la dominación. La naturaleza de esta relación y
la estructura que de ella misma se desprende es lo que le dará una
especificidad particular a un modo específico de dominación.
Estos elementos brindados por Weber han sido retomados una y otra vez en la
actualidad, constituyéndose en uno de los pilares en torno a los cuales se ha
edificado la administración pública y su saber. Solo para mostrar , como ella
ha ganado terreno, en el caso del contexto propio, y siendo mas especifico, del
continente latinoamericano, se cuenta con el texto de Oscar Oszlack, en su
texto, Notas Críticas para una teoría de la Burocracia Estatal, el cual brinda
una panorámica más amplia del fenómeno burocrático que el brindado por
Weber.
Señala el autor que para los 90, que no existían trabajos ni estudios teóricos
que vincularan de manera integral y compleja la dinámica actual de la
burocracia estatal, llevando a interrogar por la motivación que mueve a las
diversas teorías organizacionales a centrarse en el análisis de la burocracia
estatal. Una respuesta afanada, daría como respuesta a este interrogante, el
mejor conocimiento del papel desempeñado por el aparato administrativo en el
seno del Estado. El estudio realizado por Oszlack se fundamenta en las
siguientes afirmaciones: en primer lugar, que la carencia de estudios
analizadores del real papel de la burocracia estatal ha fundamentado creencias
falsas y erradas acerca del fenómeno burocrático; en segunda medida, que la
mayoría de estos estudios realizados, se han hecho en campos privados; y,
como último punto que la carencia de un contexto social e histórico a dichos
estudios han servido para que se proclame el fin de la burocracia estatal.
98
El autor dará cuenta de lo anteriormente expuesto, primero, a partir de el
recuento de los diversos estudios y aportes teóricos que han añadido
elementos conceptuales a la comprensión del fenómenos burocrático-estatal”.
Hace referencia a los estudios teóricos organizacionales. Carlos Marx, en
contraposición a Hegel, admitirá la naturaleza dialéctica y contradictoria de las
relaciones inherentes a la trilogía Burocracia-Estado-Corporaciones, en la
medida en que la burocracia asume intereses plenamente corporativos, en
tanto que el interés general proclamado por el Estado se convierte en su propio
interés particular. Por su parte, Weber consideraba que la burocracia era la
máxima forma de organización racional compatible con el sistema económico
capitalista y el modo de dominación legal-racional. Ello se constata en los
atributos de racionalización y burocratización referidos por el autor.
99
En este sentido, para emprender dicha reforma administrativa es necesario que
se introduzcan cambios que modifiquen el comportamiento de las normas,
comportamientos y estructura de la organización burocrática. De la misma
forma, para poner cara a los problemas externos que afectan a las
organizaciones en general, y a la organización burocrática en particular, se
deben aplicar “adaptaciones intraburocráticas” que le devuelvan la legitimidad
de que necesita la burocracia para su funcionamiento. Lo anterior se
fundamenta en que la única variable que debe permanecer inmodificable en el
seno del aparato burocrático, es la correspondiente a las normas, en tanto que
la estructura y los comportamientos son susceptibles de modificarse para..
Para ello, es necesario que se proyecten cambios al interior de la organización
estatal con el fin que se observen las normas y concreten objetivos que
recorten los límites de su acción.
100
• EVALUACIÓN
101
las
semejanzas y
diferencias
entra las
diferentes
perspectivas
abordadas.
.
Valor: 30 % de la
Nota de esta Unidad
102
PENSADORES CLÁSICOS DEL SABER ADMINISTRATIVO PÚBLICO.
PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX
LA PERSPECTIVA NORTEAMERICANA: POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN
Introducción
JUSTIFICACION
103
motivantes que condujeron a estos autores a estudiar y desarrollar sistemas
alternativos de administración diferentes al modelo tradicional burocrático-
weberiano.
Palabras clave
Administración
Gobierno
Política
• WOODROW WILSON118
La obra de Wilson se sitúa en un contexto de finales del siglo XIX e inicios del
siglo XX, en el que urge la necesidad de realizar una reforma al servicio civil en
Estados Unidos, reforma que debería tener en cuenta no solamente las formas
118
WOODROW. Wilson. El Estudio de la Administración. Contenido en: “Clásicos de la Administración
Pública”. Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Fondo de Cultura Económica. México, 1990. Originalmente,
este acápite se publicó en Political Science Quarterl, en junio de 1887.
104
y procedimientos de mejora del personal administrativo, sino más bien la
organización y los métodos de las oficinas de gobierno. Teniendo en cuenta
esto, se establece que los objetivos del estudio de la administración, que deben
girar en torno a la organización y los métodos, se pueden formular en términos
de: dilucidar qué es lo que el gobierno puede hacer bien –en términos de
legitimidad-; y segundo, descubrir la manera en que dichas actividades pueden
realizarse en forma eficiente y apropiada. Así es como da inicio el autor a su
texto “El estudio de la administración”. Al respecto, vale la pena hacer la
claridad de que el autor se centra en el estudio de la esfera administrativa
estadounidense, como se refirió anteriormente, limitándose a desentrañar los
aspectos y características que podrían hacer factible un mejor desempeño de
la administración pública en el contexto de organización federal de dicho país.
Sin embargo, para esquivar los posibles intríngulis a que conllevaría el estudio
y aplicación de formas administrativas extranjeras, asume que se debe
conservar y fortalecer la necesaria separación entre política y administración,
de cuya relevancia dependerá el mantenimiento de los principios democráticos
estadounidenses aplicados a una administración pública al servicio de los
intereses generales. De esta forma, se dará desarrollo a los puntos planteados
por el autor. La administración pública, entonces, debe seguir el principio de la
soberanía popular, lo que de entrada implica una tarea nada fácil de cumplir.
Esta actuación implica un largo proceso de negociaciones, pasos avante y
pasos atrás, acuerdos y desacuerdos, en miras a lograr el consenso
multitudinario en una plétora de opiniones, lo que pasa por persuadir a los
ciudadanos acerca de la necesidad de realizar cambios oportunos para
después conducirlos a la búsqueda de una opinión correcta acerca de la
naturaleza de dichos cambios.
119
La fundamentación del estudio de la administración en el principio de la soberanía popular, no es una
tarea nada fácil ya que, al decir del autor, “El hecho mismo de que hayamos realizado por entero el
gobierno popular ha hecho tanto más difícil la tarea de organizar ese gobierno”. Ibíd. Pág. 82.
120
El autor es enfático en reconocer que fue en los países continentales de la Europa Moderna, y no en
Inglaterra o en Estados Unidos, donde surge formalmente el estudio de la ciencia administrativa la cual
engloba los medios, métodos y procedimientos que conducen a la mejor forma de gobierno. Esta
divergencia se presentó porque: “en Europa, precisamente porque el gobierno era independiente de la
aprobación popular, había que gobernar más; y segundo, que el deseo de mantener el gobierno como
monopolio hizo que los monopolistas se interesaran por descubrir los medios menos irritantes de
gobernar”. Ibíd. Pág. 78.
105
“Doquiera que el respeto a la opinión pública es un primer principio de
gobierno, la reforma práctica debe ser lenta, y toda reforma debe estar
llena de negociaciones y regateos”121.
121
Ibíd. Pág. 83.
122
Ibíd. Pág. 81.
123
Ibíd. Pág. 85. Wilson subraya este aspecto como el de mayor relevancia a tener en cuenta al
momento de realizar cualquier reforma administrativa orientada hacia el servicio y la calificación
106
Esta distinción entre política y administración es lo que asegura el método
comparativo en la esfera administrativa. Si se estudian los sistemas
administrativos no se debe detener en las razones constitucionales o políticas
de los europeos que los sustentan. Desde esta mirada, se puede ingresar a un
terreno seguro donde no se cometan errores de aplicación a ciegas de modelos
administrativos extranjeros. En palabras de Wilson
“Nuestra propia política debe ser la piedra de toque de todas las teorías.
Los principios en los cuales debe basarse una ciencia de la
administración para los Estados Unidos deben ser los que tengan en el
corazón una política democrática”.
pública. Al respecto, el autor cita de manera ilustrativa a Biuntschli, un eminente escritor alemán que,
no gratuitamente, insiste en separar la administración tanto de la política como del derecho.
124
Además de la necesidad de que el poder esté en ejercicio de forma responsable, éste debe estar
“centrado en los jefes del servicio y en los jefes de las ramas del servicio” es decir, en los cargos
directivos y en las cabezas de la administración pública, pues es a ellos a quienes más fácilmente se les
vigila y se les exige la rendición de cuentas. Ibíd. Pág. 88.
125
Ibíd. Pág. 88.
126
Ibíd. Pág. 89.
107
administrativas, absteniéndose de ejercer directamente supervisión en los
medios diarios del gobierno127.
• FRANK J. GOODNOW128.
127
“El problema consiste en hacer que la opinión pública sea eficiente, sin que sea entrometida (…)
Dejemos que es estudio administrativo encuentre los mejores medios de dejar este control a la crítica
pública y de excluirla de toda otra interferencia”. Ibíd. Pág. 90.
128
GOODNOW, Frank J. “Política y Administración”. Contenido en: Clásicos de la Administración Pública.
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Fondo de Cultura Económica. México, 1990. Orignalmente en: Politics
and Administration: A Study in Government, Nueva York, Russell and Rusell, 1900, pp 17-26.
129
GOODNOW, Frank J. “Política y Administración”. Contenido en: Clásicos de la Administración Pública.
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Fondo de Cultura Económica. México, 1990. Orignalmente en: Politics
and Administration: A Study in Government, Nueva York, Russell and Rusell, 1900, pp 17-26.
108
complejización creciente a que está expuesto el gobierno, estos tres tipos de
autoridades se van diferenciando cada vez más la una de la otra. El primer tipo
de autoridad en distinguirse en forma más clara, es la autoridad judicial hasta
tal punto que muchos la consideran como una función de gobierno separada y
distinta de las demás. Esa diferenciación conduce a referirse a la distinción
entre dos funciones (u órganos) de gobierno, distinción que resulta ser menos
explícita que la anterior. Estas dos funciones de gobierno son la Política y la
Administración130.
130
Ibíd. Pág. 97.
131
Ibíd. Pág. 98.
132
Resaltando el caso estadounidense, Goodnow afirma lo siguiente: “La legislatura de los Estados
Unidos cumple muy a menudo con la función de administración mediante su facultad de aprobar leyes
especiales. El Ejecutivo estadounidense ejerce una influencia importante sobre el cumplimiento de la
función de la política, mediante el ejercicio de su facultad de veto”. Ibíd. Pág. 99. Acá, el autor resalta
que en los Estados Unidos se cumple el necesario principio de separación entre Política y Administración
para que cada una cumpla con las funciones asignadas. Sin embargo, es enfático en afirmar que tanto la
una como la otra se complementan, aduciendo el caso del Legislativo y el Ejecutivo, el primero
representando a la Función Política y el segundo a la Función Administrativa.
133
Ibíd. Pág. 100.
134
Ibíd. Pág. 99.
109
legislativo sobre el ejecutivo) a causa del status constitucionalmente
diferenciado que poseen las funciones ejecutivas y administrativas. Ese control
ha sido desarrollado a través del sistema partidista, logrando la armonía
necesaria entre las funciones de política y administración necesarias para que
un gobierno funcione bien135. Si en el sistema gubernamental no se establece
la separación entre Política y Administración, la vigilancia de la función
administrativa quedará en manos del órgano que encarna la Función Política.
• LEONARD D. WHITE136.
135
Ibíd. Pág. 102.
136
WHITE, Leonard D. Introducción al estudio de la Administración Pública. Contenido en “Clásicos de la
Administración Pública”. Pág. 126.
137
WHITE, Leonard D. Introducción al estudio de la Administración Pública. Contenido en “Clásicos de la
Administración Pública”. Pág. 126.
138
Ibíd. Pág. 126. Este aparte corresponde a los puntos principales que el autor va a desarrollar en su
libro: “El libro se basa al menos en cuatro suposiciones. Presupone que la administración es un solo
proceso, sustancialmente uniforme en sus características esenciales desde cualquier punto que se le
observe y, por tanto, evita el estudio de la administración municipal, la administración estatal o la
administración federal como tales. Además, supone que el estudio de la administración debe partir de la
base administrativa y no de los fundamentos de derecho, y por ello se interesa más en los asuntos de la
Asociación Estadounidense de Administración que en las decisiones de los tribunales. Además, presupone
que la administración sigue siendo básicamente un arte, pero atribuye la importancia a la considerable
tendencia que hay de transformarla en una ciencia. Estamos presuponiendo que la administración se ha
vuelto y seguirá siendo el meollo del problema del gobierno moderno
110
secuencia ininterrumpida de desarrollo” común a todos los niveles de gobierno
y a sus formas históricas particulares. Según White,
111
asuntos meramente ejecutivos, cada vez más la administración tiene injerencia
en los asuntos legislativos y la asignación de recursos. La rama legislativa del
poder público se ha orientado a la gestión de sus asuntos a través del “experto”
conocedor de los detalles operativos, debido a la complejidad técnica de los
mismos Este carácter trascendental de la práctica administrativa la constituye
en el “corazón del moderno problema del gobierno”143.
Esta posibilidad queda abierta, aún más cuando son fuerzas políticas y
culturales las que constantemente están renovando el carácter de la
administración pública. Por ejemplo, el laissezfairismo así como los “gobiernos
irresponsables” de Europa plantearon la necesidad de reducir al mínimo la
intervención del Estado, limitándola a taras de defensa y policía. Sin embargo,
el proceso de la Revolución Industrial así como sus consecuencias sociales,
económicas y políticas reformularon el concepto de Estado y de administración
pública del liberalismo tradicional, generando un ensanche en el área de
competencia de la administración, así como de sus problemas y sus funciones
primordiales.
“en todas direcciones van aumentando las tareas del Estado moderno.
También en todas direcciones se va extendiendo la gama de la
143
Finalmente, se “establecerá el gobierno como la tarea de administración, operando dentro de las
esferas que puedan quedar circunscritas por legislaturas y tribunales”. Ibíd. Pág. 133.
144
El autor recalca que todo Estado democrático moderno debe basar su sistema administrativo en
principios burocráticos de tipología weberiana: permanencia en el cargo, preparación especializada para
desempeñar cargos oficiales, interés profesional por parte del funcionario y la primacía del criterio de
cumplimiento de los propósitos del Estado. pp. 133-134.
145
“Estas nuevas ideas incluyen la aceptación del Estado como un gran organismo de cooperación social,
así como una institución de regulación social. Por tanto, el Estado se convierte en un medio importante
con el cual se aplica el programa de mejoramiento social”. Ibíd. Pág. 135.
112
administración pública, pues cada fase del nuevo programa del Estado
se refleja en una actividad administrativa adicional”146.
• DWIGHT WALDO149.
113
administrativa que determinará y condicionará su capacidad de consolidarse
como un corpus teórico susceptible de existir bajo la forma de una función de
administración, en la que sean posibles la preparación y la especialización?151
Estos son los tres ejes alrededor de los cuales girará el trabajo de Waldo.
151
Esta pregunta surge debido a la crítica que se le formula “a los estudios especializados, fácticos o
‘empíricos’”. La especialización se ha orientado hacia los aspectos funcionales de la administración,
dejando de lado sus aspectos institucionales. Ibíd. Pág. 302.
152
Es importante aclarar que todos estos aspectos, referentes al estudio de la administración, se limitan
al caso estadounidense, sin hacer generalizaciones de ningún tipo… “Desde luego, el futuro de la teoría
administrativa depende de lo que ocurre en el mundo en general y, particularmente, lo que sucede en
los Estados Unidos”. Pág. 302.
153
Ibíd. Pág. 303.
154
Ibid. Pág. 303.
155
Ibid. Pág. 304. Respecto a los pensadores de la administración científica, Waldo cita a Cooke, Ordway
Tead, Henri Farol, Oliver Sheldon, Lyndall y Elton Mayo.
114
El problema de la filosofía pragmática de igual forma merece especial atención
la cual puede hacer posible que se extienda la democracia hacia la
administración científica y la administración pública156. Es menester que se
brinde una filosofía apropiada a los estudiantes que se están formando en
administración, esto en miras a superar el bache habido entre los programas de
formación académica y profesional sobre administración y las
responsabilidades de los administradores al momento de ejercer su profesión.
• EVALUACIÓN
156
Ibíd. Pág. 305.
115
iniciativa propia. El ejes o variables definidas. El
mismo debe mismo lleva unos encabezados,
responder: 1. Qué se a manera de títulos, que indican
entiende por qué y donde debe consignarse
Administración o inscribirse los contenidos
Publica y Política en argumentativos de las distintas
cada uno de ellos 2. posturas o autores. Un ejemplo
De cuáles problemas de cuadro, precisamente es este
o asuntos debe de actividades, donde se
ocuparse cada una 3. relacionan actividades a realizar,
Cuáles son las con criterios de evaluación y
complementariedades metodologías.
y diferencias entre
una y otra. 4 Cuáles
son las semejanzas y
diferencias entra las
diferentes
perspectivas
abordadas
116
mismo, las tesis y sus
respectivas sustentaciones, las
conclusiones, todo ello
organizado en un marco de
párrafos, títulos y subtítulos que
permitan un orden mínimo.
Ejercicio 3 Parcial y A criterio del tutor o del grupo
autoevaluación .
Valor: 30 % de la
Nota de esta
Unidad
117
BIBLIOGRAFIA
118
DOMÉNECH, Alfred. Asociaciones entre lo Público y lo Privado: en búsqueda
de la complementariedad. Contenido en Revista Reforma y Democracia CLAD
No 33. 2006 . Pág. 63
119
MANIN, Bernard. Los principios del Gobierno representativo Madrid: Alianza
Editorial, 1998. 300 p.
120
SÁNCHEZ, José Juan. La Administración pública como ciencia: su objeto y
estudio. Plaza y Janes. México. 2001.
121
Anexo 1
A SPECTOS
INTRODUCTORIOS DEL
PROGRAMA
122
PROGRAMA DE FORMACIÓN TECNOLÓGICA EN GESTIÓN
PÚBLICA AMBIENTAL, TGPA157
157
Síntesis del documento de “condiciones mínimas de calidad” presentado al Ministerio como
requisito para obtener el “registro calificado” de Tecnología en Gestión Pública Ambiental.
123
2 CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA
2.1 VISIÓN
2.2 MISIÓN
124
3.2.1 Objetivo General
125
interrogantes planteados en el ámbito disciplinar; y a las exigencias que
formula la sociedad a la universidad.
4.3 Pedagogía crítica. Se trabaja desde una mirada intencional frente a las
múltiples relaciones sociales, económicas, políticas, culturales y territoriales. En
consecuencia, se asume la complejidad de los problemas sociales y sus
contextos y se profundiza en la formación de una racionalidad crítica desde un
diálogo de saberes para la autoformación. Se relaciona la economía política de
la educación con el papel del Estado, sus políticas educativas y con la
subjetividad de los estudiantes. De este modo se pretende el desarrollo del
espíritu crítico: autocrítica, autoformación, imaginación creadora, pensamiento
autónomo y complejo y participación democrática desde la ética y la
solidaridad.
126
5.3 Pedagógicos. Se asimila la pedagogía como una forma particular de
seleccionar, organizar, transmitir y evaluar el conocimiento y como una forma
particular de organizar las relaciones sociales que se dan en la institución
educativa. Se asumen, en fin, planteamientos que estructuran al modelo
pedagógico integrado, a la pedagogía crítica, a la pedagogía problémica y al
pensamiento complejo y que se constituyen en sus principios básicos o teorías.
127
evidencia como gestor y líder activo en la interacción con los individuos y las
comunidades.
7 METODOLOGÍA
7.1 Los mapas conceptuales. Ausbel sugiere que los maestros pueden
facilitar el aprendizaje significativo apelando a los “organizadores previos”. Se
trata de resúmenes iniciales presentados de tal forma que proporcionan marcos
de referencia que vinculan los conceptos y las relaciones que posteriormente
128
se aplicarán. Argumenta el autor que tener ese marco por adelantado ayuda a
los alumnos a ver dónde encajará después la información más detallada158.
158
ENTWIISTLE, Noel, La comprensión del aprendizaje en el aula Barcelona: Ediciones Paidos,
129
JESÚS MARIA MOLINA GIRALDO
130