PARCIAL DOMICILIARIO – Irene Saike

1. La capacidad de un gobierno y la orientación de las decisiones que toma bajo crisis

económicas no depende sólo de su poder partidario. La actividad política es un sistema
de partes en interacción donde tiene un papel preponderante las instituciones
políticas formales y la discusión con otras instituciones, y como resultado de esta
interacción se adoptan determinados intereses por sobre otros, donde también
influye el contexto cultural con sus características contextuales y coyunturales
heredadas del pasado. La capacidad de un gobierno es un elemento entre otros en los
procesos de gestación y adopción de las decisiones políticas a los que podemos
agregar el aporte de las nuevas ideas. (Hall y Taylor).
Para demostrar que las respuestas a una crisis no dependen solo de la capacidad del
gobierno, Weir y Skocpol, analizan las medidas implementados por los gobiernos de
Suecia, Estados Unidos y Gran Bretaña a la crisis causada por la gran depresión. Sus
variables son: la estructura y las características institucionales del Estado, y el legado
de las políticas públicas precedentes. La Gran Depresión de los años ´30 que se
extendió por las democracias industriales occidentales, socavó las teorías ortodoxas
liberales clásicas de las finanzas públicas. Esta crisis produjo altos niveles de
desempleo, la contracción de la economía y además se produce, producto de la misma
el debilitamiento de las coaliciones políticas provocando una nueva forma de entender
la política. Las reacciones a la crisis de la Depresión variaron ampliamente. En Suecia y
Estados Unidos se crean programas de financiación con déficit del gobierno con el
objetivo de proporcionar ayuda de emergencia, crear puestos de trabajo en proyectos
públicos y en poner en marcha una seguridad social popular, estimulando el aumento
de la inversión privada y el consumo. Además, en estos dos países se desarrollaron
argumentos económicos coherentes para justificar el gasto público como respuesta
humanitaria de emergencia y como la estrategia apropiada de administración
macroeconómica nacional, que dieron como resultado la aplicación de un
Keynesianismo social en Suecia y uno comercial en Estados Unidos.
Suecia desde 1936 tuvo como respuesta el Keynesianismo social, consistente con una
economía de pleno empleo con altos niveles de distribución del ingreso público para el
bienestar social. En cambio, en Estados Unidos la respuesta fue el Keynesianismo
comercial, que pone más énfasis en controlar la inflación que en eliminar el
desempleo, es decir, en resolver la parte más inmediata de un problema sin resolver
las cuestiones de fondo. Por el contrario en Gran Bretaña no hubo políticas públicas
keynesianas para enfrentar la crisis. La causa de las diferentes respuestas ante la
misma situación está en relación con el funcionamiento de las dos variables, y también
tuvo importancia si los funcionarios y políticos con poder de decisión y las agencias
estatales fueron permeables a la utilización de las nuevas ideas económicas
heterodoxas de tipo keynesiano. Se muestra como los mecanismos existentes en los
tres Estados, facilitaron o bloquearon la integración de nuevos expertos para la
innovación de las políticas públicas, y a los políticos y funcionarios públicos como
actores con intereses propios que responden a ideas e intereses en su búsqueda de
apoyo social, pero que además disponen de recursos –coactivos, fiscales, judiciales y
administrativos– propios del aparato estatal, con sus legados y arreglos institucionales
que condicionan la acción política para mantener o cambiar el statu quo. Por este
motivo, los políticos y funcionarios gubernamentales han tendido a descartar políticas
cuando el aparato estatal no contenía instrumentos existentes o previsiblemente
disponibles en un futuro cercano para su implementación, y a la inversa, cuando han
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contado con dichos instrumentos o les resultó relativamente fácil construirlos, se

mostraron mucho más dispuestos a tomar iniciativas, incluso adelantándose a
demandas y presiones sociopolíticas.
En este punto debemos tomar en cuenta las variables antes mencionadas con la teoría
de los actores de veto, desarrollada por Tsebelis, ya que sirve para comparar sistemas
presidencialistas como el de Estados Unidos y parlamentarios como Suecia y Gran
Bretaña. Su variable dependiente es la capacidad o potencial de introducir cambios en
la política, en nuestro caso introducir respuestas heterodoxas económicas como
respuesta a la depresión. Cuando el potencial es bajo el resultado es la estabilidad ,
como sucedió en Gran Bretaña, donde la primera variable es una estructura del
estado muy burocrática, y la segunda el legado de las políticas públicas precedentes,
en este caso el subsidio al desempleo, determinaron que se rechacen las propuestas
de combatir el desempleo con más obras públicas y para no aumentar el gasto
decidieron devaluar la libra, descartando las respuestas innovadoras y es por eso que
los gobiernos británicos no pudieron poner en marcha ninguna respuesta keynesiana a
la gran depresión. En este caso los actores de veto, los que deben prestar su acuerdo
para tomar una decisión /cambio político fueron los representantes de la banca
financiera que se opusieron a que el gobierno laborista abandonara el patrón oro,
junto con los economistas conservadores que predominaban en la Tesorería y tenían
un dominio administrativo fuerte en la estructura estatal, manteniendo la preservación
del statu quo impidiendo el acceso a economistas con ideas innovadoras en su propia
área. Esta burocracia financiera bloqueó los esfuerzos de los miembros reformistas del
recién formado ministerio del trabajo para impulsar políticas sociales keynesianas.
En Suecia con respecto a la primera variable, existía una autoridad central burocrática
superior que se remontaba a la monarquía pero que sobrevivió en el Estado moderno,
la segunda variable es que este poder político central acostumbraba conformar
comisiones públicas integradas tanto por expertos como representantes de intereses
sociales que funcionaban con independencia tanto de los ministerios gubernamentales
como del parlamento, sumado a esto, en los años treinta se creó una Comisión para el
Desempleo, que permitió que las ideas e individuos innovadores sean tomados en
cuenta para el diseño de la respuesta económica a la crisis, pudiendo el gobierno
cambiar el statu quo, ya que había congruencia y cohesión ideológica como legado de
las políticas públicas precedentes.
En Estados Unidos, a pesar que dentro de la estructuras del estado había un
presidente permeable a las nuevas ideas, el actor de veto fue el congreso, que se
resistió a la creciente acumulación de atribuciones por parte del ejecutivo ya que lo
percibía como una amenaza al equilibrio de poderes tradicional y bloqueó los
esfuerzos por reorganizar la administración federal para mejorar la coordinación en el
diseño de los programas de obras públicas y bienestar social, impidiendo el acceso de
los expertos con nuevas ideas económicas y además que se establecieran comisiones
de rango estatal para la formulaciones de políticas públicas a nivel nacional por su
herencia descentralizada de los estados subnacionales.
3. En Argentina el federalismo reduce el conflicto político en periodos de crecimiento
económico y prosperidad dirigido por el estado e inversamente llevan a la
confrontación en períodos de deterioro económico (Benton)
El federalismo reduce el conflicto político si el gobierno central y las unidades que
integran la federación no manipulan la división de la autoridad para su propio
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beneficio. Esto requiere un diseño institucional en que los dos niveles de gobierno
estén bien coordinados con reglas claras, y que no intervenga el oportunismo de
algunas de las partes en provecho propio e incumplan sus obligaciones, y además que
no se utilice el mecanismo de la intervención federal como represalia sin que estén
dadas las circunstancias legales para la misma. La rivalidad intergubernamental en el
federalismo es inevitable y, las transgresiones son una parte normal de cualquier
práctica federal, sin embargo un buen diseño institucional que tenga en cuenta esta
tendencia, puede tratar de reducirla. Los factores que inciden en un conflicto político
entre las partes integrantes de la federación son las deficiencias en la asignación de
autoridad, en la producción y asignación de los bienes. Entre otras se puede mencionar
de parte de los gobiernos subnacionales que la distribución de la autoridad se utilice
para servir a intereses locales y no a los generales en beneficio de todas las partes que
integran, o no implementar localmente la política nacional, o no respetar la división
vertical del poder haciendo lo que le corresponde al poder central mientras que los
gobiernos nacionales pueden centralizar, invadir las jurisdicciones de los estados, o
descentralizar y que los gobiernos subnacionales tengan a su cargo funciones que este
tenía a su cargo, (Bednar), como por ejemplo el traspaso realizado durante el gobierno
de Menem de los servicios educativos y de salud.
Una forma de reducir el conflicto político es compensando institucionalmente las
asimetrías del poder regional, compensando a las regiones con pocos recursos
económicos y baja densidad demográfica dándoles mayor peso en el gobierno
nacional, por medio de la sobrerrepresentación en las cámaras de diputados, y la
representación igual en el senado, que estructura la forma en que se distribuye el
poder institucional entre los estados subnacionales y el nacional. Esta situación que se
da en Argentina, tiene como efecto que produce diferencias en la distribución del
gasto federal que beneficia a las poblaciones que viven en los territorios
sobrerrepresentados, con el rédito político para sus gobernantes en desmedro de las
regiones metropolitanas. Estos recursos federales pueden ser utilizados en la
formación de coaliciones electorales, ya que permite crear bolsones potenciales de
electores de bajo costo ya que el gobierno nacional puede crear coaliciones utilizando
transferencias discrecionales del tesoro nacional a las provincias que tienen
desequilibrio fiscal cuando quiera implementar sus preferencias debido a que la
inversión económica requerida por cada unidad de apoyo político de un territorio
sobrerrepresentado es mucho menor que la inversión requerida en un territorio
subrepresentado donde se requieren altos subsidios o compensaciones especiales.
Durante el gobierno de Menem se sanciono la Ley de Reforma del Estado que le
permitía implementar por decreto las políticas requeridas para la reforma. Estando en
contradicción con la ideología que tenía hasta entonces el partido justicialista y frente
al fuerte rechazo de los sectores peronistas metropolitanos, el gobierno nacional
incrementó los subsidios del gobierno federal a los gobiernos provinciales durante el
período de reformas a provincias que dependían de estos subsidios lo que les permitió
a los gobiernos subnacionales posponer el programa de reformas, conservando el
presidente su apoyo electoral que le permitió la reelección. (Gibson y Calvo).
Un efecto producido por esta transferencia de recursos del gobierno federal a las
provincias sobrerrepresentados contribuye a crear y sostener estructuras clientelares.
Gervasoni describe a estas provincias como regímenes subnacionales híbridos, donde
se pone en duda la calidad de la democracia que se combinan con rasgos que podrían
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ser considerados autoritarios, entre otros motivos porque los candidatos oficialistas
tienen más recursos para las campañas y esto le daría ventaja sobre los otros
candidatos, permitiendo que estén largos períodos al frente de sus gobernaciones. Los
denomina estados subnacionales rentísticos, ya que sus ingresos fiscales son escasos y
dependen de los fondos federales para afrontar sus gastos, siendo además las
provincias que tienen mayores porcentajes de empleados públicos como porcentaje de
la población local, con redes de poder clientelistas. Esta situación produce una
desigualdad entre los estados miembros de la federación porque la población en
lugar de sostener al estado con sus impuestos, además de estar sobrerrepresentadas,
dependen de las rentas de este, lo que Bednar podría llamar oportunismo, ya que
viven del producto que producen los otros miembros, y no hacen esfuerzos para
contribuir al producto del estado generando un mejor desarrollo económico.
Retomando la frase de Benton, el conflicto político en Argentina está estrechamente
relacionado con los recursos económicos y su distribución, haciendo hincapié en la
importancia de la estabilidad económica para reducir el conflicto con presidentes
poderosos e instituciones federales fuertes. Si los gobiernos provinciales cuentan con
recursos propios pueden hacer frente a las políticas nacionales con las que no están de
acuerdo, ya que en épocas de deterioro económico hay mayores probabilidades de
conflictos, por este motivo es conveniente que la política económica nacional se
oriente hacia las necesidades provinciales, especialmente las que cuentan con menos
recursos.
Esta situación está estrechamente relacionada con el diseño institucional, y la
importancia de los gobiernos provinciales sobre la política, los partidos y el gobierno
nacional, ya que las provincias tienen un amplio margen de maniobra en materia de
ingresos fiscales, políticas públicas locales y autonomía electoral, sumado a la
existencia de un sistema de partidos nacionalizados y disciplinados. Los políticos del
sistema que aspiran a cargos tanto municipales, provinciales como nacionales deben
tener el apoyo de estructuras partidarias provinciales que son los que arman las listas
de los candidatos y realizan las campañas, por lo tanto se da la situación de
presidentes fuertes cohabitando con gobernadores fuertes, de políticas centralizadas
junto con la atención de los intereses locales, y estructuras partidarias provinciales con
sus propios intereses coexistiendo con partidos nacionales disciplinados. Los políticos
locales por lo tanto, pueden protegerse de las tendencias políticas nacionales por esta
combinación del manejo de la política local, su peso en la determinación de los
resultados electorales y los recursos fiscales. Si faltan algunos de estos elementos
dependen de las políticas del gobierno nacional. El conflicto político entre las
instituciones federales por lo tanto es variable, se confrontan cuando hay un atraso en
el desarrollo económico e, inversamente en los periodos de crecimiento económico y
prosperidad, las relaciones entre esas las instituciones mejora. (Benton)
4. Un elemento que explica el margen de maniobra decisional del presidente es como
se distribuye constitucionalmente el poder entre el poder ejecutivo y el legislativo, y
las facultades asignadas al presidente para intervenir en la legislatura, por ejemplo si
solo puede rechazar cambios en las leyes o tiene iniciativa para promoverlas, o si tiene
poderes para promover decretos de naturaleza legislativa, y el alcance de los mismos.
En Argentina el presidente tiene variados recursos para imponer su agenda
presidencial, además de poder emitir decretos de necesidad y urgencia de carácter
legislativo, quedando a su criterio evaluar cuando se da esta situación, tiene además
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el poder de veto sobre las leyes, que necesita mayorías legislativas agravadas para
revertirlo. A esto se suma el poder de formar su gabinete a su criterio, por quienes
crea conveniente para llevar a cabo sus preferencias, sino también para equilibrar las
distintas facciones de su partido o pagar favores a extrapartidarios. Tiene la
administración de los recursos fiscales, las transferencias a las unidades subnacionales
de lo que les corresponde por la ley de Coparticipación Federal, y se le permite la
reasignación de partidas presupuestarias sin contar con la aprobación del Congreso,
sumado a esto, los aportes del tesoro nacional a las provincias, con un grado de
discrecionalidad que le permite maximizar el rédito político de las mismas. (Bonvecchi
Zelaznik)
Haciendo uso del cálculo racional, puede maximizar sus preferencias si actúa de
manera estratégica para imponer sus políticas, ya que la actividad política puede ser
concebida como una serie de dilemas de acción colectiva, donde el comportamiento
del presidente es conducido por un cálculo estratégico que tiene en cuenta las
expectativas sobre como otros actores, en este caso la legislatura puede llegar a
comportarse. (Hall y Taylor)
Siguiendo este análisis un presidente puede designar un gabinete de mayoría de
miembros de su partido o coalición o un gabinete de minoría incorporando
extrapartidarios. Teniendo en cuenta sus preferencias, los incentivos institucionales
con los que cuenta, y las consecuencias va a determinar su estrategia: si tiene mayoría
en la legislatura, puede imponer sus preferencias por medio de leyes, que perduran
más en el tiempo, y puede tener un gabinete compuesto sólo por ministros que sean
de su absoluta preferencia, si por el contrario, no cuenta con mayoría legislativa, y
supone que sus preferencias van a tener que ser impuestas por decreto, debería
contemplar la posibilidad de incorporar extrapartidarios a su gabinete, más aún en los
casos en que la Constitución impone mayores requisitos para que los decretos de
naturaleza legislativa queden firmes. (Amorin Neto)
La capacidad del presidente para conseguir la aprobación de un decreto depende de
dos tipos de reglas y el tipo de aprobación del decreto que va a determinar el cálculo
del presidente para imponer su preferencia: -si la legislatura puede introducir
enmiendas a la propuesta (regla abierta), o si su poder de revisión se limita a aceptar o
rechazar la propuesta como un todo (regla cerrada) o si es una regla de aprobación
explícita que significa que el decreto permanecerá como ley a futuro sólo si recibe el
voto afirmativo de la Asamblea Legislativa, o si es tácita, en este caso el decreto se da
por aprobado solo con el transcurrir del tiempo sin el rechazo de la legislatura. Estas
reglas determinan tanto la capacidad del presidente para cambiar o no el statu quo,
en este caso reduciendo su poder de maniobra. En este sentido el margen de maniobra
decisional según la Constitución es mayor para un presidente en Argentina que en
Brasil. (Negretto).
Otro tipo de estrategia para aumentar el margen de maniobra es que el presidente
tenga en cuenta a qué tipo de legislatura se enfrenta, para anticipar las reacciones que
tendrá a sus iniciativas, y poder determinar que recompensas ofrecer para imponer sus
preferencias y gobernar con la legislatura o si prefiere el costo de eludirla, ya que no
es la misma estrategia si se encuentra con una legislatura con una mayoría hostil, si es
negociadora o tiene una mayoría subordinada. Los factores que inciden en que tipo de
legislatura tiene son el porcentaje de legisladores que lo apoyan, y el porcentaje de los
mismos que tiene intereses parroquiales, es decir, que saben que su carrera política
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continuará en su distrito de origen y su obligación es proteger los intereses locales, ya

que las estrategias serán distintas con este grupo más favorables a la negociación que
los que no tienen estos intereses. Argentina, como la mayoría de los países de
América Latina cuenta una legislatura reactiva, es decir, el presidente tiene la
iniciativa y la legislatura responde aprobando o rechazando, entonces puede preferir
negociar, haciendo concesiones para lograr imponer sus preferencias, teniendo
también en cuenta las preferencias de los legisladores. Cox y Morgenstern elaboraron
una tipología del tipo de legislatura con la que se encuentra un presidente y como
negociar con cada una, ya que en el corto plazo no van a producirse modificaciones en
la composición de la misma.
Un tercer elemento a tener en cuenta para explicar el margen de maniobra y las
circunstancias en que podría aumentarlo y cuales implicarían una reducción, es
determinar cuál es su selectorado real, y qué características tiene su coalición
ganadora (Bueno de Mesquita). El selectorado real porque es el grupo que lo
realmente lo elige y de él depende la elección de las estrategias para lograr imponer o
no sus preferencias y su margen de maniobra, es decir son los influyentes, mientras
que la coalición ganadora son sus partidarios esenciales sin los cuales el presidente no
existiría, en otras palabras, los esenciales. Sumados a estos dos grupos están los
intercambiables que son los votantes del selectorado nominal. Teniendo en cuenta
estos tres grupos hay reglas para “manejarlos” y obtener mejores posibilidades de
imponer sus preferencias: el tamaño de la coalición ganadora debe ser lo más pequeño
posible, y por el contrario el selectorado nominal debe ser lo más grande posible, y
debe hacer un buen manejo del flujo de ingresos, ya que debe tener dinero para pagar
la lealtad de sus seguidores y debe mejorar la vida de sus selectores.
Según este análisis es importante la estabilidad del tamaño de las coaliciones ya que la
variación de esta modifica como se distribuyen los pagos con que se recompensa la
lealtad de sus miembros, determinando que algunos miembros de la coalición y del
selectorado piensen que es más conveniente retirarle la lealtad al líder, en este caso el
presidente y ofrecérsela a un desafiante. En el caso de la Argentina, que disminuya la
posibilidad que las provincias , el selectorado real, abandonen la coalición ganadora,
para pasar a otra alternativa depende de la capacidad del presidente para darles la
recompensa debida por su lealtad y que premie su pertenencia, siendo este uno de
los factores que afectan la supervivencia presidencial (Bonvecchi).
Volviendo al ejemplo de la presidencia de Menem, el margen de maniobra decisional
que tuvo para implementar las reformas fue porque segmentó regionalmente los
patrones de construcción de las coaliciones electorales, formó una alianza con
partidos conservadores provinciales , que se integraron al partido peronista durante
la primera presidencia ocupando cargos importantes, garantizando así votos en el
Congreso y sobre todo apoyaron la reforma electoral que le permitió lograr su
reelección y además por su coalición periférica peronista, de regiones poco
desarrolladas , que con poca inversión de dinero, por el efecto de la
sobrerrepresentación, menor en relación con los territorios muy poblados y
subrepresentado como la región metropolitana, le proporcionó el apoyo necesario
para llevar a cabo su plan de reformas económicas (Gibson y Calvo)